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TEXTOS DE REFERNCIA
Oramento e Gesto Voltados para
Resultados no Setor Pblico
Comisso Europia
Braslia
2006
Presidente da Repblica
Luiz Incio Lula da Silva
Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto
Paulo Bernardo Silva
Secretrio de Gesto
Valter Correia da Silva
Diretor do Departamento de Programas de Cooperao Internacional em Gesto
Victor Branco de Holanda
Diretor Nacional do Projeto EuroBrasil 2000
Ruben Bauer
TEXTOS DE REFERNCIA
Oramento e Gesto Voltados para
Resultados no Setor Pblico
CAPA
Brbara Bela Editora Grfica
DIAGRAMAO E ARTE FINAL
Brbara Bela Editora Grfica
TIRAGEM
280 exemplares
Normalizao: DIBIB/CODIN/SPOA
Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Departamento
de Programas de Cooperao Internacional em Gesto. Projeto EuroBrasil 2000.
Textos de Referncia: Oramento e Gesto Voltados para Resultados no Setor Pblico
/ Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; artigos de Antnio Jlio de Almeida
e Peter Van Der Knaap Braslia: MP, 2006.
42 p.
p.1. Administrao Pblica. 2. Oramento Pblico. I. Ttulo. II. Almeida, Antnio
Jlio de. III. Van Der Knaap, Peter. IV. Projeto EuroBrasil 2000.
SUMRIO
Apresentao .................................................................................................................. 07
APRESENTAO
O Projeto EuroBrasil 2000 um acordo de cooperao tcnica firmado entre o Brasil e a Unio
Europia para apoio ao Governo Federal em seus esforos de modernizao e reforma da Administrao
Pblica, a partir da consorciao entre os estados da arte em Administrao Pblica brasileiro e europeu.
Para o provimento deste ltimo, o Projeto conta com a assistncia tcnica prestada por um consrcio
contratado pela Unio Europia, integrado pela Escola Nacional de Administrao da Frana (ENA), pelo
Instituto Sueco de Administrao Pblica (SIPU), pelo Instituto Holands de Administrao Pblica (ROI)
e pelo Instituto Nacional de Administrao de Portugal (INA).
O Projeto tem por objetivo geral apoiar o Governo brasileiro na implementao da sua poltica de
gesto pblica, e por objetivos especficos:
-
Em um prazo de trs anos, o Projeto prev a capacitao de cerca de 5.000 servidores de nvel
superior com vnculo permanente com a Administrao Pblica mediante atividades como
videoconferncias, cursos de educao a distncia, oficinas e seminrios com especialistas, alm de
participao em misses tcnicas Europa (cerca de 200 servidores) e incubao de redes temticas e
comunidades de prtica. Sero ainda elaborados diversos estudos tcnicos para subsdio a iniciativas de
alterao do quadro legal.
O Projeto conta com trs componentes principais:
-
Estas componentes, por sua vez, subdividem-se em blocos de aes encadeadas: as reas temticas
do Projeto. Em seu formato atual, o Projeto conta com 13 reas temticas:
-
tica profissional;
Gerenciamento de projetos;
Gesto de pessoas;
Modelagem federativa;
Modelagem institucional;
Parcerias pblico-privadas;
Planejamento estratgico; e
INTRODUO AO CONTEXTO
BRASILEIRO
Concepo dos programas a serem implementados, com vistas ao cumprimento dos objetivos
que implicaro a soluo dos problemas ou o aproveitamento das oportunidades;
Especificao das diferentes aes de cada programa, com identificao dos respectivos produtos,
que correspondero, sempre que couber, a projetos e atividades; e
Cabe assim, para o momento, uma avaliao crtica das mudanas verificadas nos processos de
planejamento e oramento a partir do ano de 2000, com anlise criteriosa dos resultados at agora obtidos,
para seu aperfeioamento e aprimoramento como instrumentos de Gesto e de Poltica Pblica.
Ainda alm da integrao entre os processos de planejamento e oramento, a Agenda da Eficincia
fundamenta-se em um trip, cujo terceiro elemento o fortalecimento da gesto a ser articulada com o
planejamento e oramento para a eficincia e eficcia da ao pblica.
com base nesse pressuposto que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem-se voltado
para a gesto por resultados, por meio de iniciativas como o modelo de gesto do Plano Plurianual, introduzido
pelo Decreto n 5.233 de 06 de outubro de 2004, que institui instncias de monitoramento e avaliao no
processo de planejamento pblico.
O objetivo passa a ser ampliar e qualificar o debate acerca do oramento por resultados, em que a
alocao dos recursos feita com base na efetividade do gasto pblico, no intuito explicitar de forma cada
vez mais transparente os benefcios tencionados com a ao de governo. Isso implica promover discusses
sobre: a distino entre compromissos inerciais e inovaes; a identificao de prioridades; a alocao de
recursos baseada em informaes qualificadas; dentre outras.
Pretende-se, ainda, investir no refinamento dos atuais mecanismos de contratualizao de desempenho
institucional no Poder Executivo Federal, com vistas implementao, em carter piloto, de projetos orientados
gesto por resultados.
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M O D E L O S O R A M E N TA I S
DE VRIOS PASES: BREVES
CONSIDERAES
I - Introduo
I.1 Razes justificativas das reformas das administraes pblicas
Muitos pases, particularmente os designados ocidentais, integrantes da OCDE (Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico), tm passado nos ltimos anos por experincias mais ou menos
profundas de reforma das respectivas administraes pblicas.
Entre as razes que determinaram esses processos de reforma, distinguem-se particularmente:
A dimenso excessiva atingida pelo setor pblico em muitos pases, na seqncia do estado de devastao
a que chegaram aps a II Guerra Mundial, obrigando os respectivos Estados a chamar a si o esforo
fundamental de recuperao e de reorganizao das respectivas sociedades (por exemplo, no Reino
Unido, o Estado ainda responsvel, hoje em dia, ultrapassada a fase de privatizaes dos finais do
ltimo sculo, por cerca de 40% do PIB). O aparecimento de ciclos econmicos marcados por alta
inflao e elevadas taxas de juro, tornaram insustentvel a existncia de pesadas dvidas pblicas e a
manuteno de situaes de dficit estrutural das contas pblicas, quantas vezes apoiadas em quadros
fiscais inaceitveis para os cidados. Esta questo tem um significado especial nos pases da Unio
Europia, dado o compromisso constante do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que todos assinaram,
de que a Dvida Pblica e o dficit do Estado no devem superar, respectivamente, 60% e 3% do PIB.
A presso exercida pelos agentes econmicos do prprio pas e externos, no sentido de reduo da
burocracia, de ser assegurada uma maior rapidez na tomada de decises, de existir maior transparncia
nas decises pblicas, enfim, de criar modelos de regulamentao e regulao da atividade econmica
que ofeream estabilidade iniciativa privada. Esta presso particularmente relevante quando exercida
por agentes econmicos de outros pases, particularmente multinacionais, dada a importncia que hoje
reveste para quase todos os pases o IDE (Investimento Direto Externo) no plano das balanas de
pagamentos, da assimilao de novas tecnologias e, evidentemente, pelas conseqncias sobre o
crescimento econmico e a criao de empregos.
A presso exercida pelos cidados contribuintes que, pela fora do seu voto, passaram a exigir maior
qualidade dos servios pblicos, uma maior transparncia nas contas pblicas e a informao/
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apresentao de resultados pela utilizao dos recursos que, atravs dos impostos, pem disposio
do Estado. Em muitos pases, a cultura dominante nas administraes pblicas tornou-as mquinas
cuja existncia parecia justificar-se em si mesma, com filosofias de atuao que colocavam o Estado
e as suas administraes acima e quase contra os cidados, em que no era prtica a avaliao da
performance da sua atuao medida, quer pela eficincia com que geriam os recursos postos sua
disposio, quer pela eficcia com que atingiam os objetivos que lhe estavam atribudos. No mundo
atual e nos pases desenvolvidos ou emergentes, esta situao cada vez mais insustentvel e os
Governos viram-se compelidos a proceder a reformas profundas das suas administraes pblicas
e dos mtodos de gesto dos recursos pblicos.
Naturalmente, para estas reformas, no existem modelos nicos, perfeitos e universais, de aplicao
automtica a qualquer pas. Compreende-se que assim seja, cada reforma deve adaptar-se s caractersticas
do regime poltico do pas, s suas estruturas governamentais, s experincias e s prticas de gesto pblica
correntes, enfim s prprias estratgias nacionais.
Embora no existam elementos fortemente distintivos, em todos os aspectos, alguns autores consideram
a existncia de duas escolas bsicas, uma anglo-americana e outra mais europia continental, esta mesma
com diferenas entre o modelo nrdico (Alemanha, Holanda, Sucia) e o praticado mais no sul da Europa
(Espanha, Frana, Itlia). Talvez o elemento mais diferenciador seja de natureza poltica e resida no tipo de
controle da ao pblica, no primeiro caso com forte exerccio de controle da parte dos cidados contribuintes,
no segundo caso com apelo a uma maior interveno dos Parlamentos.
Nos regimes semi-presidenciais/semi-parlamentares, caractersticos de grande parte dos pases europeus,
particularmente os da bacia mediterrnica, a interveno do controle parlamentar uma caracterstica marcante,
tendo o Parlamento a possibilidade freqente de acrescentar medidas e projetos s propostas oramentais dos
Governos, afetando assim o valor global das despesas oramentadas e o prprio saldo oramental.
pois no plano poltico que as diferenas entre as duas escolas so notrias. No plano tcnico, as opes
so variadas e no so caracterizadoras ou especficas de alguma escola em especial. Representam mais as opes
que cada Governo entende serem as mais adequadas ao sistema vigente e sua prpria experincia passada.
E se a administrao pblica o brao executivo do Estado, o instrumento pelo qual os Governos
projetam as suas polticas na economia e na sociedade, o Oramento , por sua vez, o mais importante
documento de poltica dos Governos, que concretiza em meios e em recursos e em aes e em programas os
seus objetivos polticos.
A reforma da administrao pblica foi naturalmente acompanhada por profundas mudanas nos
processos de elaborao, execuo, acompanhamento e controle oramentais. Muitas das razes determinantes
so comuns a ambas. Trata-se de um fenmeno atual. So inmeros os pases que procederam ou tm neste
momento em curso processos de redefinio e reequacionamento dos seus sistemas oramentais.
Convm salientar que esta matria, embora contendo aspectos tcnicos acentuados, de natureza
eminentemente poltica.
Em primeiro lugar, porque as opes oramentais comportam sempre uma clara escolha geracional: o
desenvolvimento de oramentos com balanos financeiros desequilibrados no tempo atual significa sempre
comprometer as geraes seguintes com sacrifcios; pelo contrrio, a preferncia por programas e solues
atuais mais rigorosas no plano financeiro e contidas dentro das possibilidades reais de rendimentos esperados,
permite uma acumulao de recursos que concede maiores margens de manobra s futuras geraes.
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Em segundo lugar, porque as opes oramentais significam sempre escolhas polticas entre regies,
setores e atividades, profisses e classes sociais.
Em terceiro lugar, porque as opes oramentais tm grande influncia no crescimento econmico, no
sistema de distribuio de rendimentos e no equilbrio social.
Ainda, e este aspecto tem atualmente um relevo especial, porque o processo oramental um fator
identificador da qualidade da governana1.
Poder desenvolver este aspecto da Boa Governana, de acordo, designadamente, com a viso e as recomendaes da OCDE.
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A concepo de novos modos de gesto e sistemas de responsabilizao dos gestores pela execuo
dos programas plurianuais, em alguns casos com prmios ou penalidades consoante os resultados
obtidos. A exigncia de maior responsabilidade deve ser acompanhada, naturalmente, por maior
liberdade concedida aos gestores. S se pode exigir resultados se se conceder previamente maior
liberdade e flexibilidade na gesto de meios e recursos, a par com uma viso de mdio prazo
que permita a escolha do melhor calendrio de mobilizao desses meios e recursos. Esta filosofia
confronta com os esquemas tradicionais de controle, designadamente no plano das autorizaes
prvias realizao das despesas, da gesto duodecimal ou da gesto dos saldos de fim de ano.
Essa maior responsabilizao , em alguns pases, sujeita a operaes rigorosas de avaliao ou
de auditoria, sendo os gestores penalizados quando falham ou premiados quando superam os
objetivos.
A implementao de novos sistemas de informao contabilstica, financeira, e relativa reforma
do Estado, dedicados a uma circulao de informao no s interna ao prprio Estado, mas
tambm aberta ao pblico em geral.
O desenvolvimento destas reformas coloca exigncias que devem ser reconhecidas e assumidas
previamente e monitoradas durante o processo, normalmente gradual (recorrendo com frequncia a
experincias piloto em servios previamente escolhidos) e lento:
Em primeiro lugar, uma exigncia de mudana cultural: so necessrias novas atitudes de rigor e
transparncia, para facilitar a adeso a filosofias que comportam novas idias e novas prticas de
contabilidade e de gesto;
Em segundo lugar, exigncias de formao das pessoas que vo ter de assimilar novas tcnicas e
procedimentos; eventualmente, ser necessria maior flexibilizao para viabilizar a contratao
de peritos;
Em terceiro lugar, sero certamente necessrios novos sistemas tecnolgicos de informao;
Ainda, e finalmente, ser necessria uma atitude de aceitao de alguma partilha de poder, a que
a maior responsabilizao dos gestores, pela alterao das regras e dos mecanismos de deciso, vai
obrigar. A eventual criao de rgos de acompanhamento da evoluo do processo de reforma
outro exemplo deste fenmeno de partilha de poder.
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perseverante de prosseguir uma reforma, que hoje em dia, se apresenta como absolutamente necessria,
dada a incapacidade de controle da despesa pblica, que dificulta a realizao dos compromissos estabelecidos
pelo pas, no mbito do Pacto (europeu) de Estabilidade e Crescimento.
Os mtodos e mecanismos adotados em Portugal na elaborao do oramento de despesas e em
particular da sua componente de investimentos (PIDDAC2, na designao atual) vm, no essencial, da dcada
de 70, quando se prosseguiam solues que tentavam articular as despesas pblicas com objetivos que os
processos de planejamento estatal fixavam a nvel nacional ou setorial.
Mtodos mais elaborados foram praticados nos EUA, com o denominado PPBS (Planning, Programming,
Budgeting System), implementado em meados da dcada de 60 e em Frana, no incio dos anos 70 com o
sistema RCB (Rationalization des Choix Budgtaires), baseados na gesto de objetivos e na anlise custosbenefcios, os quais serviram de modelo a vrios outros pases, designadamente a Portugal.
Desde ento, embora com aperfeioamentos pontuais, a concepo que preside elaborao e execuo
do Oramento de Estado, na parte das despesas, mantm-se a mesma. De acordo com as orientaes do Ministrio
responsvel pela elaborao do Oramento do Estado, que em Portugal sempre foi o Ministrio das Finanas, de
natureza macroeconmica e tambm relativas a limitaes de cabimento oramental, os vrios Ministrios elaboram
as suas propostas oramentais onde se incluem, alis com maior autonomia relativamente s despesas correntes,
os chamados investimentos do plano. Essas propostas so posteriormente sujeitas aprovao do Ministrio das
Finanas e do Conselho de Ministros. As despesas so distribudas em captulos oramentais e classificadas segundo
a sua natureza e por funes econmicas e agrupam-se em envelopes ministeriais.
So adotados princpios bsicos de gesto oramental, comuns a todos os pases: unicidade do
oramento, universalidade, anualidade, primado do Parlamento na aprovao dos decretos e dos relatrios
de execuo oramental.
No essencial, um modelo deste tipo o que ainda hoje se pratica em Portugal, conduzindo a um
Oramento mais virado para os meios, para os recursos e o seu controle e menos para os resultados. A
execuo do PIDDAC (Plano de Investimentos e de Despesas de Desenvolvimento da Administrao Central)
um exemplo paradigmtico, tornando-se num instrumento de duvidosa eficcia quanto satisfao dos
objetivos estratgicos do Estado, a que em princpio deveria responder. Para alm do enviesamento que
resulta da habitual incluso de despesas correntes na sua composio, uma evidncia a inexistncia de
uma cadeia de objetivos que enquadre e justifique os investimentos propostos, bem como de metas a atingir,
tornando assim muito difcil a avaliao da eficcia dos investimentos realizados e do grau de satisfao de
objetivos que porventura tenham sido previamente fixados.
Na realidade, num quadro de referncia muito orientado para o estreito controle do cabimento e do
gasto, compreende-se que a lgica dominante seja a dos meios e no a dos resultados, de tal modo que se
torna impossvel avaliar e julgar a ao da administrao pblica.
Este tipo de problemas no se verifica s em Portugal. Justamente, a quase generalizao de uma
anlise desfavorvel quanto transparncia e qualidade da ao pblica, ao modo de gesto e de avaliao
das finanas pblicas, levou a que muitos pases decidissem proceder a reformas no mbito da concepo,
preparao e gesto oramental, quase todas nos ltimos anos e/ou ainda em curso.
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ii) concedeu maior liberdade s instituies pblicas, incluindo o poder de contratao de pessoal e de
fixar os salrios praticados; e
iii) permitiu a contratao de emprstimos, em casos especiais, por conta de futuras receitas.
iv) No obstante estas alteraes, o Oramento continuou orientado para os meios, apesar dos esforos do
Governo para fixar objetivos, no permitindo aferir nveis de eficincia e, ainda menos, medir resultados.
Da a reforma iniciada em 2000, centrada fundamentalmente em: a) gesto e instrumentos de controle;
e b) princpios e estrutura do oramento, e orientada pelo objetivo geral de aumentar a eficincia e a eficcia
da administrao central, de melhorar a qualidade e a transparncia da informao usada no processo oramental
e de reforar os mecanismos de gesto e controle do Governo e do Parlamento.
Foi criada uma cadeia de objetivos, programas e sub-programas, com trs patamares de execuo, a
que esto associados mecanismos de gesto, controle e prestao de contas. Num primeiro patamar, so
fixados os objetivos estratgicos de poltica (educao, sade, transportes, defesa, p. ex.), num segundo so
definidos os programas, que podem envolver vrias agncias, mesmo de ministrios diferentes (ambiente,
telecomunicaes, transportes rodovirios, rede hospitalar, etc.) e no ltimo so escolhidos os sub-programas,
j ao nvel das agncias. Os mecanismos de gesto e controle aplicam-se a todos os nveis desta hierarquia.
Os objetivos devem ser especficos, mensurveis e fixados no tempo, atribuindo-se-lhes indicadores
que reflitam os efeitos e os resultados das polticas, dos programas e dos sub-programas.
Como forma de responsabilizar os dirigentes na gesto financeira, existe um sistema regular e mensal
de transferncia dos duodcimos da receita corrente anual de cada instituio para uma respectiva contacorrente sediada no organismo responsvel pela Dvida Nacional. No final do ano, os saldos positivos podem
ser transferidos e so levados em conta na discusso das receitas do ano seguinte, e no caso de dficits eles
podem ser superados por recurso a emprstimos junto desse organismo. Emprstimos pontuais para fazer
face a picos de tesouraria tambm so possveis, em casos especiais, e por contrapartida de futuras receitas.
Quanto aos investimentos, so todos financiados por emprstimos internos (existe a possibilidade de recorrer
a financiamentos externos ao Estado, mas suportados por garantias) das instituies promotoras junto do
mesmo organismo, dando origem a juros contados ao dia.
O acompanhamento da execuo oramental feito com regularidade mensal, a partir de
relatrios elaborados pelas vrias instituies, que a cada trs meses tm ainda de elaborar previses
para o final do ano.
A apresentao do Oramento inclui um oramento de atividades, demonstraes dos ganhos e
perdas oramentais (onde se incluem a lista dos custos totais, dos proveitos, o financiamento e o esperado
dficit ou supervit) e do cash flow oramental, um balano oramental e um oramento de investimentos.
Espanha
Desde 1991, na sequncia de um processo de convergncia oramental ocorrido nos anos anteriores,
vigora uma regra de equilbrio ou excedente oramental para toda a administrao pblica, incluindo a segurana
social e as coletividades territoriais. Com esta Lei de Estabilidade Oramental pretendia-se tambm aumentar a
transparncia das contas pblicas e permitir uma melhor leitura pelo Parlamento dos objetivos financeiros.
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O Oramento permanece, no obstante a sua ventilao por cerca de 220 programas, um oramento
de meios, estruturado de forma clssica por funo, organicamente e por proveitos e gastos.
Junto do Ministro responsvel pelo Oramento, funcionam duas Comisses:
Comisso Poltica de Gastos, que analisa o contedo oramental das polticas e das aes pblicas,
define e hierarquiza as prioridades e os objetivos que orientam a alocao dos recursos e estabelece
os limites oramentais, na observncia da Lei de Estabilidade Oramental;
Comisso de Anlise de Programas que analisa os programas, verifica a adequao do financiamento
proposto e ordena os programas, tendo em ateno os critrios definidos pela Comisso de Gastos.
Todavia, as experincias de reformas mais interessantes e mais consistentes tero tido lugar nos EUA,
no Reino Unido e em Frana. Em todos eles, existem traos comuns:
foram concebidos de forma a serem implementados a mdio prazo, num processo baseado em
experincias em departamentos previamente escolhidos;
a sua concepo e o acompanhamento da sua implementao so feitos com recursos a grupos/
comisses, que significam nveis de intermediao entre as instituies e o Governo/Ministros, com
maior ou menor poder atribudo;
a necessidade de acentuar as caractersticas de interveno estratgica da ao pblica, assegurando
uma maior transparncia nas contas do Estado e as melhores condies para o exerccio da funo
de controle atribuda ao Parlamento;
dada grande nfase aos conceitos de a) performance (eficincia e eficcia), b) responsabilizao
associada desconcentrao e descentralizao de responsabilidades, c) avaliao rigorosa do
desempenho dos departamentos e da qualidade da gesto dos seus dirigentes, com prmio ou
penalizao em funo do sucesso ou do no cumprimento dos objetivos e metas fixados;
utilizao de tcnicas de controle e acompanhamento da gesto prximas das praticadas no setor
privado.
Vale a pena sintetizar a experincia desses pases.
Reino Unido
O primeiro passo da reforma foi dado em 1993, com o lanamento do RAB (Resource Accounting
Budgeting), um sistema de planejamento das despesas pblicas, controle e prestao de contas. Em 1995
seguiu-se um White Paper que aprofundava o sistema de planejamento e controle das despesas, face aos
objetivos e metas de cada departamento, avaliando sempre que possvel os resultados obtidos.
Mas sobretudo a partir de 1998, com os documentos a) Economic and Fiscal Strategy Report e b)
Comprehensive Spending Review que a reforma se acentua, baseada nos seguintes princpios bsicos:
plurianualidade, com flexibilidade de gesto dos saldos de final do ano;
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Na ltima dcada o Governo tem desenvolvido esforos para melhorar o processo de preparao e
gesto do oramento, aps a constatao de que o anterior regime, ainda resultante do PPBS, no permitia a
melhor integrao entre o Oramento e os sistemas de informao e avaliao de performance, nem possibilitava
a correta anlise da eficcia da ao pblica.
Por isso, a reforma introduzida na ltima dcada tem como objetivos centrais:
melhorar a integrao entre o oramento e a anlise de performance;
melhorar os processos de avaliao dos resultados obtidos com a ao pblica;
incrementar a flexibilidade da gesto dos programas e reforar a responsabilidade dos respectivos
gestores.
Desde h sete anos que os departamentos so obrigados a apresentar planos estratgicos e planos anuais,
mas , sobretudo a partir da Presidents Management Agenda, de h ano e meio, que feito um grande
esforo no sentido de articular esses planos com o oramento, ligando assim mais diretamente os programas aos
respectivos custos e aos resultados.
Foram escolhidos vrios departamentos para a realizao de experincias piloto, mas j existe o hbito
de utilizar as informaes de performance para atribuir uma classificao aos programas e, em consequncia,
usar essa classificao na tomada de decises oramentais, isto , de alocao de recursos. Entre os beneficiados,
contam-se departamentos de natureza bem distinta, como so o programa especial de nutrio suplementar
para mulheres e crianas, o de centros de sade, o bureau of economic analysis ou a fundao de cincia
nacional, o que permite concluir quo longe j se progrediu na criao e prtica de um sistema de indicadores
que reflitam os resultados pela ao pblica em atividades to diversas como as referidas.
A execuo dos programas atribuda a responsveis (program manager), que dispem de flexibilidade
e de poder para adquirir os meios necessrios, contratar pessoal, fixar remuneraes, tendo afinal autoridade
sobre a totalidade dos recursos atribudos ao programa. Deste modo, pode ser responsabilizado pelo cumprimento
ou insucesso do programa, a partir das informaes que os sistemas de acompanhamento da gesto permitem
obter, com regularidade, relativas execuo do programa e aos resultados obtidos.
Para isto, contam os esforos desenvolvidos com a divulgao de modernos sistemas de controle e
acompanhamento de gesto (de que exemplo o sistema de balanced scorecard j usado em muitos
departamentos), a adoo de regimes contabilsticos bem desenvolvidos e prximos dos praticados no setor
privado e a generalizao do uso de softwares informticos adequados (um dos programas prioritrios do
Governo denominado Expanding Electronic Government).
Frana
Est em curso uma verdadeira revoluo na preparao e execuo do oramento, depois da publicao
da Loi Organique de Agosto de 2001, que lana uma nova constituio financeira, visando:
melhorar o controle do Parlamento sobre as despesas pblicas;
renovar a gesto pblica e dar mais responsabilidade aos gestores e dirigentes;
fazer emergir uma cultura de transparncia, de resultados e de performance.
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GESTO DE DESEMPENHO E
AVALIAO DE POLTICAS 3 NA
HOLANDA:POR UMA ABORDAGEM
INTEGRADA
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ampliar a viso do Parlamento com relao aos clculos de oramento, a fim de aperfeioar a
tomada de deciso com relao alocao de recursos (funo de alocao e controle), e
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apenas parcial do real desempenho do governo. Isto principalmente porque foi aprovada a incluso de
fatores de produo ou insumo (por ex. o nmero de funcionrios pblicos empregados). Por este motivo,
na preparao dos Oramentos de 1997 e 1998 o foco foi deslocado para os indicadores de desempenho
real. Atravs da incluso dos custos e da qualidade dos produtos e servios do governo, melhorou bastante
a viso sobre a eficincia, isto , o ndice de desempenho dos recursos. A principal cifra para avaliar a
eficincia custo por produo de unidade, em combinao com indicadores de qualidade. Por meio
de comparaes atravs do tempo, a anlise transversal cruzada (ponto de referncia) e a comparao
com normas ou metas especficas, possvel obter uma viso das melhorias alcanadas na eficincia
(Ministrio das Finanas, 1994/1998). A incluso de dados sobre eficincia nos oramentos ministeriais foi
feita paralelamente introduo do modelo de rgo estatal (ver 5).
As possibilidades de qualificar e quantificar a produo, no entanto, diferem bastante de um
Ministrio para outro. Alm disso, torna-se mais fcil de fazer em organizaes com maior cunho
administrativo e implementao de polticas (como as agncias estatais) do que nas organizaes envolvidas
com atividades orientadas para o desenvolvimento de polticas. Ainda assim, durante os ltimos quatro
anos, houve um grande progresso em termos quantitativos e qualitativos. Atualmente, 93% dos gastos
disponveis do governo so validados atravs de informaes sobre custos (e qualidade) dos produtos e
servios oferecidos.
Em 1998, durante a elaborao do Oramento de 1999, foram adotados os primeiros passos para
a criao de nmeros bsicos sobre eficincia. O objetivo consistia em oferecer uma viso dos efeitos das
medidas polticas sobre a sociedade. O objetivo consiste em obter uma viso dos efeitos desejados e, ex
post, os resultados lquidos alcanados com as medidas polticas sobre a sociedade. Em 1998 e 1999, os
ministrios passaram a incluir metas quantitativas de efetividade das medidas polticas em seus oramentos.
No entanto, as informaes deste tipo ainda so muito raras. Ao dar primazia aos objetivos da mensurao
das polticas, as novas propostas sobre a estrutura, o contedo e a apresentao dos documentos
oramentrios corrigem esta inadequao (ver 3).
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(na maior parte das vezes:) os efeitos ou resultados lquidos e os efeitos colaterais decorrentes das
polticas praticadas na sociedade (com relao aos efeitos pretendidos ou aos esforos para evitar efeitos
colaterais indesejados).
Os estudos de avaliao ex-ante (avaliao prvia) so definidos como estudos voltados para o futuro,
destinados a reunir informaes e analisar:
-
duas ou mais opes de polticas (implicando em um mtodo diferente de continuidade das polticas
atuais), e
seus efeitos desejados e seus efeitos colaterais no rgo implementador e/ou na sociedade.
A diferena entre os estudos de avaliao ex-post e ex-ante est, evidentemente, no fato de que os segundos
so voltados para o futuro (prospectivos versus retrospectivos). Esta distino tem implicaes principalmente com
relao ao contedo emprico do critrio de qualidade.
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Indicadores de desempenho
O estabelecimento de um sistema de indicadores de desempenho muitas vezes no vale a pena
em caso de questes singulares ou excepcionais. Outros instrumentos de avaliao so mais
indicados nesses casos. Algumas reas das polticas so inadequadas para certos tipos de
indicadores. Por exemplo, se o resultado no for mensurvel, fica impossvel desenvolver
indicadores eficientes.
Pesquisa de avaliao ex-post
Como princpio bsico, os sistemas de indicadores de desempenho no oferecem uma viso
confivel da causalidade: os dados sobre a relao causal entre as medidas polticas e os efeitos
lquidos reais dessas medidas na sociedade (resultado) muitas vezes exigem um estudo de avaliao
ex-post baseado em um projeto. Como orientao, as avaliaes ex-post baseadas em projetos
devem ser realizadas em cada rea das polticas pelo menos uma vez a cada cinco anos. Uma
freqncia maior necessria em caso de assuntos que envolvam importantes riscos financeiros
ou sociais, e/ou caso forem recebidos sinais negativos com relao ao resultado desejado. Os
indicadores de desempenho tm um papel fundamental para determinar a necessidade dessa
maior freqncia.
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elevados na agenda (pargrafo 1). Isto se refletiu, entre outras coisas, no fato de que muitos dados referentes
aos insumos foram includos nos documentos oramentrios (por ex. pessoal, materiais). Alm disso, do
ponto de vista do controle, existem artigos ou sub-artigos obrigatrios para rgos consultivos, garantias,
planos de durao indeterminada, emprstimos e participaes. Desde os anos 1980, entretanto, muito
j foi feito nessa rea (que preciso preservar!). O problema dos documentos oramentrios do estilo
antigo, contudo, que as principais linhas de polticas nem sempre podem ser reconhecidas. Muitas
vezes, no existe uma relao direta entre as propostas financeiras e os planos de polticas subjacentes.
muitas vezes difcil encontrar uma correlao direta entre polticas, desempenho e recursos (Van der Knaap
et al., 1999).
Em linha com as mais elevadas aspiraes da administrao financeira descritas acima, a utilizao
da eficincia e da efetividade como princpios orientadores de projeto e classificao no processo de
oramento e contabilidade seria logicamente o passo seguinte. Em suma, os oramentos departamentais
devem responder s indagaes: O que pretendemos alcanar, que medidas adotaremos para isso, e
quanto isso vai custar? E como contrapartida do oramento, as contas anuais: Atingimos o que
pretendamos, fizemos o que precisava ser feito para isso? E isso custou o que espervamos? (Ministrio
das Finanas, 1999).
O objetivo da reformulao do oramento departamental e das contas anuais consiste em tornar o
oramento mais alinhado com os reais objetivos e medidas das polticas. Sempre que possvel, deve haver
uma ligao direta entre (1) os objetivos das polticas, (2) os instrumentos das polticas empregados casu
quo os produtos e servios prestados por tais instrumentos, e (3) os recursos necessrios para tal. No novo
estilo de oramento, os objetivos das polticas so decisivos para a estrutura dos documentos do oramento
Ministerial. A inteno obter uma classificao dos artigos das polticas em que as reas de atuao das
polticas sejam claramente reconhecveis, suficientemente homogneas e atravs das quais a ligao acima
entre objetivos, medidas e dinheiro possa ser estabelecida.
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Para ampliar a comparabilidade dos artigos sobre polticas, usa-se uma estrutura universal, que
toma a forma seguinte nos oramentos ministeriais e nas contas anuais:
Quadro 2: A estrutura geral dos artigos sobre polticas
Objetivo geral das polticas
Objetivos das polticas adicionalmente implementados
Conseqncias oramentrias das polticas
Explicao baseada no desempenho e indicadores de resultados
Informaes sobre flexibilidade oramentria
Suposies subjacentes com relao efetividade, eficincia e estimativas.
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Na teoria, tudo fica claro. A questo bsica, sem dvida : a prtica diria permitir uma combinao
bem planejada de gesto de desempenho e avaliao de polticas? Neste caso, o mais sbio bem poderia estar
na experincia prvia com polticas e administrao voltadas para resultados.
35
36
Para fins deste artigo, deixarei (novamente) de entrar em detalhes sobre as diferentes categorias de
informaes sobre desempenho e resultados (ver pargrafo 2). A principal lio aprendida na prtica
que a confuso entre os conceitos muitas vezes impede a utilizao adequada das informaes disponveis.
Clareza semntica e, portanto, expectativas realistas com relao s informaes sobre produo e
resultados so requisitos bsicos para a efetiva utilizao dos indicadores de desempenho e resultados, e
resultados da pesquisa de avaliao. Alm disso, pode-se dizer que a confiabilidade e a validade tcnica
das informaes, bem como a sua disponibilidade no momento certo e sua acessibilidade ainda constituem
importantes determinantes da utilizao.
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pela qual as vises fornecidas por esses instrumentos no so adequadamente utilizadas. Uma importante
desvantagem do mtodo de cima para baixo para desenvolver indicadores de desempenho e resultados
(para agradar o Ministrio das Finanas), que os dados dos documentos oramentrios so muitas vezes
pouco utilizados nos processos decisrios sobre polticas e oramentos. Parece haver um telhado de vidro
entre os dados utilizados na administrao da implementao das polticas (ou agentes da implementao),
e os dados includos nos documentos oramentrios enviados ao Parlamento (Tribunal de Auditoria, 1997).
De forma ideal, os indicadores de desempenho e resultados utilizados na administrao ou
implementao descentralizada, e as informaes usadas no mbito central (inclusive no Parlamento)
devem estar em consonncia. 5 Alm dessa complementaridade, os dados de desempenho e resultados
(inclusive os resultados da pesquisa de avaliao!) devem estar ligados s etapas cclicas das decises sobre
polticas e oramento em todos os nveis do governo: servios, ministrios e poder central/Parlamento.
5. Concluses e discusso
Voltando principal questo deste artigo: o novo estilo de oramento, como claro expoente do
movimento de gesto de desempenho, permite o emprego mais adequado dos dados peridicos (anuais ou
cclicos) e menos freqentes sobre a produo administrativa e os resultados das polticas? Dos indicadores
de desempenho e resultados e da avaliao das polticas? Na teoria: sim. Na prtica, tambm, as perspectivas
so positivas: pela primeira vez, os dados sobre resultados das polticas e desempenho administrativo esto
no centro de todos os nveis de tomada de deciso do governo central. Existem, contudo, como diz o ditado
holands, alguns desagradveis obstculos no meio do caminho.
38
mas principalmente a pesquisa de avaliao, podem ajudar a racionalizar, ou at mesmo aperfeioar o processo
de alocao de recursos financeiros e humanos (por ex. Guth, 1998). A essncia da proposta est em que o
novo estilo de oramento e contas anuais ir ligar de forma explcita os objetivos das polticas aos recursos.
Ainda que apenas pela distribuio do oramento, necessria uma cuidadosa formulao dos objetivos em
termos de informaes de desempenho o que, por sua vez, requer programas de polticas bem projetados e
bem elaborados. Uma vez que os documentos oramentrios esto abertos para o exame do pblico, ser
preciso que os elaboradores de polticas pensem com ateno nos objetivos e nos instrumentos de polticas
pblicas antes de entrarem em ao. Isto levar quase automaticamente a uma utilizao mais ampla da
pesquisa de avaliao ex ante e tambm ex post, inclusive anlises quantitativas de custo/ benefcio.
Ainda assim, o primeiro obstculo no meio do caminho, o adgio segundo o qual na toca do leo da
poltica e da burocracia, as escolhas racionalizadas so devoradas, porm digeridas com dificuldade continua
vlido (Le Blanc, 1982, em: Klaassen & Van Nispen, 1998). Desde os primeiros momentos, a avaliao das
polticas foi atacada (e considerada irrelevante) exatamente devido sua abordagem terica, como que
encastelada numa torre de marfim, com uma obsesso por fatos e cifras. Principalmente no poldermodel
holands, isto , a Terceira Via avant la lettre, em que as decises sobre as aes do governo esto sujeitas a toda
uma variedade de procedimentos de investigao pblica, e aprovao de praticamente todos os grupos de
interesse o grau segundo o qual as reclamaes sobre escolhas racionais baseadas em conhecimentos objetivos
pode realmente determinar medidas com relao s polticas, parece limitado. Por outro lado, ao aparar as
arestas das intenes e meios das polticas, o governo central poderia perfeitamente utilizar essa nova racionalidade
para influenciar a produo de decises tomadas em rede. Encontramos exemplos no campo da agricultura
(polticas sobre adubos) e do meio ambiente (poluio sonora nas proximidades do Aerporto de Amsterdam).
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das intenes com os resultados das polticas e, desta forma, a determinao de deficincias ou pontos
fracos (tanto em termos de eficincia administrativa ou efetividade de desempenho e polticas).
Aqui, tambm, surge um outro dilema clssico: ao prestar contas (sobre a regularidade da
administrao financeira, sobre o desempenho da sua organizao, sobre e efetividade dos programas das
polticas), as pessoas muitas vezes evitam admitir erros. Quando se trata de boa governana ou
transparncia, a prestao de contas (aos controladores, ao Parlamento, ao pblico) e o aprendizado
voltado para as polticas so duas faces da mesma moeda. Na prtica, contudo, podem ser duas moedas,
e por conseguinte o terceiro obstculo. Como demonstrou uma anlise sobre o impacto do Tribunal de
Contas da Unio Europia nas polticas estruturais, a ameaa percebida dos vidos caadores de falhas
pode levar a mecanismos defensivos bastante substanciais quanto ao comportamento dos formuladores
de polticas (Van der Knaap, 1997). Alm disso, a contnua focalizao nas deficincias poder levar
perigosa impresso de que o governo em questo no d valor ao dinheiro. O que mais srio, um
modelo sem rdeas de fazer-se picadinho dos polticos benevolentes e/ou dos formuladores de polticas
que so transparentes naquilo que querem atingir e com o qu, sem dvida colocar a perder muito em
breve o modelo de administrao e polticas voltado para resultados.
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Peter van der Knaap o chefe de diviso do Departamento de Avaliao de Polticas do Ministrio das
Finanas da Holanda em Haia. Seu principal interesse de pesquisa est no aprendizado voltado para as polticas
e no papel da avaliao de polticas nesse contexto. Em 1997, o autor obteve o seu PhD sobre este assunto na
Universidade Erasmus em Rotterdam.
Este artigo foi escrito originalmente para a Evaluation Society Conference do Reino Unido em 1999
(Edimburgo). As opinies apresentadas nesta contribuio so do prprio autor e no devem ser atribudas ao
Ministro das Finanas da Holanda.
Notas:
O Tribunal de Auditoria da Holanda chegou mesma concluso em seus relatrios (publicados em 1997 e
1998) sobre Apresentao de Informaes e Principais Cifras (Informatievoorziening en kengetallen).
1
Nos Oramentos do Ministrio de 2000, 93% dos itens de linha selecionveis so ilustrados com indicadores de
desempenho; 71% dessas informaes esto de acordo com os padres de qualidade do Ministrio das Finanas.
Para esse fim, as agncias utilizam o sistema de receita e despesa e podem reservar recursos que no foram
gastos. Para adquirir o status de agncia, as divises departamentais precisam satisfazer trs requisitos. Em primeiro
lugar, os seus produtos e servios devem ser mensurveis (em termos de custos e de qualidade). Em segundo,
devem ter um relatrio apresentado por auditor no qualificado. Finalmente, deve haver a real possibilidade de
que o servio possa funcionar com muito maior eficincia ver Ministrio das Finanas, 1998.
3
Ver o relatrio Adiante com os resultados, Modelo de Agncia 1991 1997 (Verder met resultaat; het
agentschapsmodel 1991-1997), Ministry of Finance, 1997b.
O grau de especificidade, sem dvida, ir variar bastante: as necessidades de informao dos gerentes locais e
dos Membros do Parlamento so e sempre sero diferentes. Ainda assim, as tradues devero ser possveis: se,
por exemplo, o Parlamento desejar reduzir o nmero de presos que fogem da cadeia, dever ser capaz de traduzir
essa necessidade na linha ministerial em revistas mais freqentes e mais rigorosas na entrada das prises.
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