O desenvolvimento regional brasileiro ainda em questo1

Liana Carleial
Economista, professora titular da UFPR e pesquisadora do CNPq
Presidente do Instituto Municipal de Administrao Pblica do municpio de Curitiba

Resumo
O artigo argumenta que a questo regional brasileira, instalada nos anos sessenta do sculo
passado e, com igual perodo, de polticas de desenvolvimento regional no conseguiu
reduzir de forma importante as desigualdades regionais, e s fortalece o padro de diviso
inter-regional definido na metade do sculo XX. O agravante que a questo regional est
fora das pautas poltica, econmica empresarial e acadmica brasileiras. No presente
ensaio, considera-se , no entanto, que o conjunto de investimentos em infraestrutura e em
setores estratgicos da indstria fora do eixo Rio-So Paulo, poderiam conduzir a um
adensamento das estruturas produtivas das regies mais empobrecidas e permitir uma nova
dinmica regional que altere o atual padro de diviso inter-regional do trabalho no Brasil.
surpreendente que no conseguimos engatar as regies mais empobrecidas na dinmica
nacional apoiada pelo BNDES. O quadro institucional vigente confuso, e se por um lado
favorece as regies mais pobres, por outro lado, penaliza as mesmas regies. Inspirado em
Celso Furtado o artigo tambm argumenta que o objetivo de reduo das desigualdades
regionais precisa ser a preocupao central da poltica nacional de desenvolvimento.
Palavras-chave: Polticas de desenvolvimento regional. Desenvolvimento econmico.
Diviso Inter-regional de Trabalho no Brasil. Dinmica regional.

The Brazilian regional development still in question

Abstract
The essay argues that the Brazilian regional question and the correspondent regional
development policies, settled in the sixties of the last century, failed to significantly reduce
regional inequalities. On the contrary they only strengthens the pattern of inter-regional
division established at half of the twentieth century. The aggravating factor is that the
regional question is out of the Brazilian political, economic, business and academic agendas.
In the present work, it is considered, however, that the number of investments in
infrastructure and strategic industry sectors outside the Rio-Sao Paulo axis, could lead to an
intensification of productive structures in the most impoverished regions and allow a new
regional dynamics that might change the current pattern of inter-regional division of labor in
Brazil. It is surprising that it seems impossible to "interlock" the most impoverished regions
into the national dynamics that is supported by the National Development Bank - BNDES.
The existing institutional framework is confusing, and if it favors the poorest regions on the
one hand, on the other, penalizes the same regions. Inspired by Celso Furtado, this article
also argues that the goal of reducing regional inequalities must be the central concern of
national development policy.
Keywords: Regional development politics, economic development, interregional division of
labor in Brazil, regional dynamics

Artigo recebido em 01.04.2014 e aceito em 28.05.2014.

Revista Poltica e Planejamento Regional (PPR), Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p.1-21, jan./jun. 2014.
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1 Introduo
Seria grave equvoco supor que esses problemas de disparidade regional se resolvero
espontaneamente e que por isso no devem constituir preocupao central da poltica geral
de desenvolvimento (FURTADO, 2012).
de longa histria o interesse pela questo regional brasileira, no entanto h uma
enorme dificuldade de se constituir, no pas, uma convergncia em direo a um projeto
prprio de desenvolvimento regional. Na realidade, essa questo est fora da pauta poltica,
econmica ou empresarial e, ademais, recebe pouca ateno acadmica. Expliquemos
melhor esse ltimo aspecto. Mesmo que tenham sido criados alguns cursos de psgraduao em desenvolvimento regional nos ltimos anos, estes so instalados tendo em
vista problemas bem delimitados, como, por exemplo, a extino de uma cultura agrcola
numa dada microrregio, a abertura de uma indstria ou, ainda, o recorrente apelo da
ligao entre o regional e a temtica do meio ambiente. No existe uma perspectiva que
aborde a problemtica regional de uma maneira mais ampla no mbito das tendncias e
transformaes da economia brasileira e que considere como cada macrorregio participa
ou pode vir a participar dessas mudanas. Pensando nisso, h possibilidade de alterao
significativa na diviso inter-regional do trabalho no Brasil?
Observando os ltimos sessenta anos, a participao do Produto Interno Bruto (PIB)
nordestino permaneceu em torno dos 13% e a participao na renda mdia nacional
manteve-se ao redor dos 46%. Para uma outra
problemas

ilustrao, podem ser citados graves

do desenvolvimento regional brasileiro que ainda permanecem: o semirido

nordestino; o vale do Ribeira, entre So Paulo e Paran; o vale do Jequitinhonha, em Minas

Gerais; e o sul do Rio Grande do Sul.
Recentemente, a divulgao da evoluo do IDHM (ndice de Desenvolvimento
Humano Municipal) entre 1990 e 2010 pelo PNUD-IPEA, conquanto muito festejada pela
chegada do Brasil a uma posio muito alta nesse indicador, revela a permanncia das
macrorregies Norte e Nordeste como as mais pobres do pas2. Conforme mostra o mapa
abaixo, os piores desempenhos esto, grosso modo, nessas duas macrorregies.

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Fonte: Atlas IDHM(2013) PNUD, IPEA- FJP, com dados do IBGE.

Nas ltimas duas dcadas, o Brasil aumentou em 47,5% o seu IDHM, passando de
0,493, em 1991, um nvel considerado muito baixo , para 0,727, em 2010, isto , muito
alto. Em 1991, 85,5% das cidades brasileiras tinham IDHM muito baixo. Em 2010, o
percentual passou para 0,6% dos municpios. De acordo com o levantamento, em 2010, o
ndice de municpios com IDHM alto e mdio chegou a 74%, ao passo que, em 1991, no
existia nenhuma cidade brasileira com IDHM alto e 0,8% apresentava ndice mdio. Mesmo
diante de tal xito, a visualizao grfica de 2010 no deixa margem a dvidas: a
concentrao espacial de desempenho mdio, baixo e muito baixo est, ainda, nas
macrorregies Norte e Nordeste.
Sabemos da complexidade e especificidades do pas, dos gargalos histricos
estruturais que tivemos e temos, mas, por outro lado, vivemos um momento propcio a
inovaes institucionais. Hoje, pelo fato haver um novo quadro socioeconmico e poltico,
possvel rejeitar transplantes institucionais no sentido de cpia dos modelos de
desenvolvimento de polticas pblicas implementados por outros pases. Estamos em um
momento propcio para inovar as prticas institucionais e alterar, efetivamente, o quadro
regional.
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O mote central do nosso argumento dado por Celso Furtado, no livro Perspectivas
da Economia Brasileira, publicado, pela primeira vez, nos anos de 1960 e relanado em
2012. Nele, Celso Furtado afirma que as polticas regionais de desenvolvimento
pressupem uma compreenso dos objetivos nacionais de desenvolvimento e que preciso
considerar, ao se fazer um plano de desenvolvimento regional, o conjunto da economia
nacional. Certamente, esse argumento absolutamente verdadeiro para a conjuntura atual.
Na dcada de 2000, temos um pas com um novo modo de compreenso do seu
papel no mundo e com uma situao positiva de crescimento do produto, do investimento e
do emprego. Ao mesmo tempo, o Brasil reconhece a relevncia de seu mercado interno, o
que se expressa por meio de medidas centradas na valorizao real do salrio mnimo, na
ampliao do crdito ao consumidor e no exitoso programa de transferncia de renda Bolsa
Famlia. Um recente estudo do IPEA (2013) mostrou que h um impacto de 1,78 reais no
PIB para cada real aplicado no Bolsa Famlia dado que ratifica sua fora transformadora.
Entretanto, ainda no h uma clareza acerca de qual o projeto nacional de
desenvolvimento. No excessivo afirmar que no existe uma estratgia nacional de
desenvolvimento precisa, no se sabe o que o pas pretende ser dentro de 30 ou 40 anos. O
que se tem de concreto a previso dos investimentos, em curso e futuros, financiados pelo
Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), nos quais sobressaem aqueles que se
relacionam com setores do petrleo e gs, da indstria extrativa mineral e automotivo.
Adicionalmente, h alguns investimentos em infraestrutura, especificamente em logstica,
energia, saneamento bsico, telecomunicaes e programas de concesso (portos,
ferrovias e aeroportos)3.
H uma conscincia da importncia das descobertas de petrleo realizadas na
camada do pr-sal em alguns pontos do territrio nacional, uma vez que elas podem definir
o futuro do pas e da nao. A cadeia produtiva do petrleo e gs a qual envolve
prospeco, explorao e distribuio j vem estimulando a construo de navios-sonda,
petroleiros, plataformas e embarcaes de apoio e, por conseguinte, reativando a indstria
naval brasileira. Tais investimentos possuem tambm o poder de estimular uma longa
cadeia de fornecedores de bens e servios. Contudo, cabe uma indagao: quais
macrorregies sero impactadas com esses investimentos? IPEA (2010) evidencia que 60%
dos fornecedores da Petrobras esto no Sul e Sudeste do pas. Ser que possvel ampliar
esse raio de atuao?
Vemos que existem setores priorizados pela agenda (por exemplo, do BNDES), mas
ainda desconhecemos qual exatamente a capacidade de esses investimentos construrem
a nao brasileira almejada por todos ns, ou melhor, desconhecemos qual seu potencial
de alavancar um programa de desenvolvimento regional efetivo.
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No intuito de responder a tal conjunto de questionamentos, este artigo est

estruturado em quatro sees, alm desta introduo e das consideraes finais. Na
primeira seo, demonstramos que a macrorregio a escala adequada para discutir sobre
determinados aspectos do desenvolvimento regional brasileiro; na segunda, abordamos a
diviso inter-regional do trabalho no pas, mostrando a permanncia de um modelo institudo
no sculo XX, atravs do qual algumas regies so estigmatizadas como as pobres e, por
essa razo, so tomadas como palco de polticas meramente compensatrias; na terceira,
aprofundamos a questo da natureza das ocupaes criadas na dcada de 2000,
especialmente nas regies Norte e Nordeste. A anlise, como ser visto, confirma a
permanncia do padro vigente (isto , o paradigma do sculo XX) de diviso inter-regional
do trabalho. Nas consideraes finais, que assumem um carter de problematizao,
discutimos a necessidade de uma mudana institucional que favorea, de fato, a promoo
do desenvolvimento regional brasileiro.
2 A questo das macrorregies

Quando se pensa em desenvolvimento regional brasileiro, a escala de observao

adequada , a nosso ver, a das macrorregies. A diviso inter-regional do trabalho que
temos hoje , certamente, o resultado do nosso processo de crescimento no sculo XX, dos
seus tropeos e dificuldades, bem como da incapacidade histrica de alterar um padro em
que determinadas regies brasileiras so alvo de polticas compensatrias, mesmo quando
detm imensas riquezas minerais, como o caso da regio Norte.
O arcabouo regional brasileiro composto por cinco macrorregies, 27 estados,
5565 municpios, que, por sua vez, podem ser reorganizados em microrregies e em
mesorregies. O mapa 2 abaixo, produzido pelo Ministrio do Planejamento em 2006,
evidencia o corte efetivo que existe no pas.

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Mapa 2 A diagonal bsica que divide o territrio nacional

Fonte: Brasil (2006).

Todos os indicadores sociais acima da diagonal, a qual vai de Porto Velho a Vitria,
so aqueles de pior desempenho, quando comparados aos que esto abaixo. Considerando
isso, notamos que a questo regional brasileira tem um endereo certo: as macrorregies
Norte e Nordeste. Essa diagonal tambm est presente no mapa do IDHM de 2010
apresentado no incio do artigo.
Vrios outros indicadores sociais corroboram esse resultado, como mostrado pelo
mapa 3 a seguir. Nele, a taxa de crianas no alfabetizadas com oito anos de idade revela
traos do presente e, mais que isso, fornece uma importante pista para o futuro. Todo o Sul
e Sudeste brasileiros apresentam taxas abaixo dos 10%. No Norte e Nordeste, tais taxas
ultrapassam a marca dos 30%. Cumpre destacar que esse fato acontece em pleno vigor do
programa Bolsa Famlia e da universalizao do ensino fundamental no pas.

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Mapa 3 Taxa de crianas no alfabetizadas com 8 anos de idade.

Fonte: IBGE (2010).

Perante esses dados, o que esperar das prximas geraes nessas duas regies? O
discurso oficial enfatiza o fato de elas estarem exibindo um crescimento econmico acima
da mdia nacional na ltima dcada. Isso, porm, no novo. Na verdade, a macrorregio
Nordeste vem apresentando uma taxa de crescimento superior a do pas em diferentes
perodos na dcada de 1960, por exemplo, Celso Furtado animava-se com o desempenho
dela. Para entender esse ponto aparentemente paradoxal, necessrio considerar que as
regies mais empobrecidas partem de patamares mais baixos de produto que as demais e,
por isso, no espantoso que cresam relativamente mais. Mas essa explicao no apaga
as dvidas, ao contrrio, permanece uma lista de questes: ambas as regies crescem em
quais setores econmicos e qual a natureza destes ltimos? O crescimento delas movido
por investimentos que rendero empregos a longo prazo?
necessrio atentarmo-nos, nesse ponto, para as dificuldades institucionais
brasileiras, intensificadas, surpreendentemente, a partir da Constituio de 1988. inegvel
a relevncia desta no cenrio brasileiro da poca: em primeiro lugar, por ter-se constitudo
em um processo importante em uma verdadeira inovao poltica , na medida em que foi
concebida de baixo para cima, isto , a partir da luta dos movimentos sociais e dos anseios
democratizantes; em segundo, por ter institudo o Estado Democrtico de Direito no pas e
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recuperado o poder de indutor de desenvolvimento do Estado. Alm de todos os aspectos

ligados descentralizao administrativa, ao novo pacto federativo, aos vrios formatos de
participao popular, a Constituio de 1988 explicita, no artigo terceiro, seu compromisso
com a reduo das desigualdades regionais. Todavia, impe, junto disso, um corte no
formato de financiamento do desenvolvimento regional, ao reduzir os recursos disponveis
destinados a esse fim: em vez dos 3% do conjunto da arrecadao endereada ao
desenvolvimento regional, passou-se a ter apenas parcela do imposto de renda e do IPI
(Imposto sobre Produtos Industrializados). Pelos dados do IPEA (2011), os fundos de
desenvolvimento regional correspondem, hoje, a 0,7% do PIB brasileiro. Os desembolsos do
BNDES para essas regies chegam a ser maiores do que os recursos constitucionais
destinados ao financiamento do desenvolvimento regional.
A questo regional brasileira denota um certo jogo duplo no que se refere ao
objetivos da reduo das desigualdades regionais; como se o Estado brasileiro assumisse
um perfil bipolar quando o assunto desenvolvimento regional: d com uma mo e tira
com a outra4 .
A partir da Constituio de 1988, tambm se altera a legislao de cobrana do
ICMS, que deixa de ser recolhido na origem, no local da produo, para ser recolhido no
destino, onde , ento, consumido. Tal legislao atinge a energia eltrica, o petrleo e o
gs natural. Nela h, certamente, uma punio aos estados produtores, como o caso do
Estado do Par. Mesmo sem uma anlise detalhada, evidente o benefcio que
transferido para So Paulo, estado que no produz nenhum desses insumos todos eles
centrais para o seu crescimento econmico.
O novo pacto federativo que se estabelece com a Constituio de 1988 define como
entes federados a Unio, os estados e os municpios. Nesse novo arranjo, as macrorregies
e as regies metropolitanas no possuem voz ativa, sendo justo indagar: quem fala por
elas?
Apesar

das

alteraes

supracitadas,

so mantidos

inalterados os fundos

constitucionais que auxiliam o desenvolvimento dessas regies, como o Fundo

Constitucional do Nordeste (FNE), Fundo Constitucional do Centro Oeste (FCO) e o Fundo
Constitucional do Norte (FNO). Houve um crescimento no volume de recursos aportados
pelos trs fundos, entretanto so inferiores aos desembolsos do BNDES nas trs regies,
como referido anteriormente.
Outro elemento a ser analisado a atuao dos ministrios federais no territrio
nacional. Tendo em vista a questo regional atual, diagnosticamos que eles no falam a
mesma linguagem de ao; na verdade, cada um entende a questo a seu modo. H um
forte componente setorial nas polticas pblicas que passam pelos diferentes ministrios.
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Talvez o exemplo mais eloquente desse fato sejam as polticas industriais

concebidas desde o primeiro governo Lula (com o detalhe de que no foram regionalizadas
a priori). Elas avanaram do ponto de vista de concepo, como o caso, j no governo
Dilma, da Brasil Maior, que se assenta na concepo das cadeias produtivas, de Hirschman,
e na necessidade de adensamento produtivo, mas sem qualquer compromisso com a
regionalizao da poltica e, portanto, sem nenhuma preocupao com as alteraes e,
menos ainda, com as transformaes da diviso inter-regional do trabalho.
O Ministrio da Integrao Nacional, responsvel pela Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR), est muito concentrado na questo hdrica, e a PNDR
no tem capacidade de nortear a ao de desenvolvimento regional. A evidncia maior disto
que, em 2010, 50% dos recursos aplicados pelos trs fundos supracitados foram
realizados em regies que, pela tipologia da PNDR, so de alta renda (SANTOS, 2012).
preciso dizer algo mais? Na ausncia de uma estratgia para o desenvolvimento
regional, as aes com esse tipo de corte so, no mximo, compensatrias. Desse modo,
no h como antecipar, nas regies, aes que promovam o desenvolvimento.
Cabe ainda lembrar que as aes do ciclo oramentrio brasileiro (PPA, LDO e LOA) so
fortemente dominadas por uma viso setorial, o que colide, claramente e uma vez mais, com
a necessria viso inter-regional que o pas construir.
Atualmente, est em curso, no Ministrio da Fazenda, uma proposta de mudana da
cobrana do ICMS, uma vez que, desde a dcada de 1990, so cobradas taxas
diferenciadas como meio de atrair investimentos para este ou aquele estado, formando uma
verdadeira Guerra Fiscal. No exagero afirmar que temos 27 alquotas. Na proposta do
Ministrio da Fazenda, pretende-se reduzir a incerteza jurdica e, ao lado disso, conviver
com taxas em torno de 4, 7 e 10% em at oito anos5. Prev-se tambm a constituio de um
fundo de compensao para diminuir as perdas de alguns estados especficos. Vale
perguntar: quanto o Estado do Par ganharia por sediar a maior parte das hidreltricas com
todos os seus impactos negativos e s deter de ICMS o que o prprio Estado consome?
Essa bipolaridade do Estado brasileiro no que se refere questo regional acaba por
reforar a diviso inter-regional vigente e, consequentemente, as macrorregies de primeira
e segunda linha. Mendes (2012) faz uma interessante construo para diferenar os
investimentos para a regio dos investimentos na regio. No caso das hidreltricas, por
exemplo, os investimentos so na e no para a regio. Em Belo Monte, a expectativa do
Par receber, da gerao de energia produzida, o correspondente a apenas 4% de ICMS
gerado, j que esse seu consumo esperado.
Em que medida temos a capacidade de alterar esse jogo institucional que est em
curso no pas e produzir mudanas na diviso inter-regional do trabalho?
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3 A diviso inter-regional do trabalho no Brasil

Celso

Furtado

sempre

teve

claro

que

as

estruturas

produtivas

no

subdesenvolvimento so pouco diversificadas, com forte tendncia concentrao de renda

e com efeitos perversos sobre o mercado de trabalho. De modo agravado, tal caracterstica
se reproduz internamente no Brasil.
A tabela 1 evidencia a concentrao da atividade produtiva industrial nos Estados de
So Paulo e Rio de Janeiro, configurando uma participao da regio Sudeste de 81,3% no
valor da transformao industrial em 1968. Uma apreciao da evoluo desse indicador
mostra uma desconcentrao da atividade industrial, especialmente em relao a So
Paulo. As macrorregies Norte e Nordeste foram aquelas que menos se beneficiaram com o
processo, ainda que polticas especficas tenham sido institudas desde os anos 1960.

Tabela 1 Valor da transformao industrial (% sobre o total do pas)

BRASIL E REGIES

1968

1973

1984

1995

2009

RIO DE JANEIRO

16,3

13,3

11,5

8,9

10,5

SO PAULO

57,1

57,8

49,6

51,8

37,9

SUDESTE

81,3

77,9

70,9

70,9

60,5

SUL

11,2

13,7

15,2

16,4

19,1

NORTE

1,0

0,9

2,3

3,8

5,9

NORDESTE

5,9

5,9

10,3

7,4

10,0

CENTRO-OESTE

0,6

0,8

1,3

1,6

4,4

BRASIL
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Brasil (2012) p.12. Elaborao prpria com dados do IBGE Pesquisa Industrial Anual Empresa.

As escolhas realizadas no sculo XX, sobretudo entre 1950 e 1980, promoveram

alguma integrao produtiva, e isso colaborou para reduzir a sensao de ilhas entre as
regies brasileiras para seguir uma expresso de Chico de Oliveira s regies , mas,
concomitantemente, produziu entraves ao desenvolvimento brasileiro em seu sentido mais
amplo. o caso, por exemplo, da expanso da fronteira agrcola centrada na grande
propriedade especialmente a de gros , do Paran para as regies Centro-Oeste e Norte;
essa expanso agrcola representou o adiamento da resoluo da questo agrria, tendo
implicaes na constituio do mercado de trabalho e na permanncia das desigualdades
regionais.
A crise dos anos 1980 promoveu uma ruptura com o modelo de crescimento
instalado, no Brasil, na dcada de 1950 e estabeleceu um ambiente de reduo do poder de
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financiamento do Estado, com aumento da dvida externa e inflao. A indstria brasileira

no se recuperou e adentrou num processo de desindustrializao, at hoje no revertido.
Na Amrica Latina, no mesmo perodo, os pases comearam a submeter-se ao
receiturio prognosticado pelo Consenso de Washington, retratado na abertura comercial,
na desregulamentao dos mercados, nas privatizaes de empresas pblicas e nos
programas de controle da inflao6. Essas polticas de ajustamento estiveram referenciadas
no alto endividamento interno e externo dos pases e em importantes deficits em seus
balanos de conta-corrente.
O Brasil passou a ser regido por aes de curto prazo e as polticas de
desenvolvimento regional, coordenadas nacionalmente, desapareceram de cena. O quadro
foi agravado com o deslanche da Guerra Fiscal entre os estados federados que buscavam
atrair investimentos externos. Igualmente, ganhou espao polticas de desenvolvimento
local, medida que as de cunho nacional e regional haviam desaparecido. Nessa dcada,
ampliou-se o nmero de automotivas no pas, que recebeu novas unidades da Volks,
Renault-Nissan e Audi, dentre outras.
Concretamente, um dos resultados dessa inao governamental foi a acentuada
nfase no local como espao de interveno pblica. A discusso sobre o local teve uma
aceitao significativa e promoveu a dominao de aportes tericos centrados no capital
social, desenvolvimento endgeno, sistemas regionais/locais de inovao; alm disso,
ocorreu uma assombrosa proliferao de estudos sobre arranjos produtivos locais (APL)7.
Mas a primazia do local uma impossibilidade, isto porque, na economia
mundializada, com forte presena da firma-rede multinacional, as atividades fazem-se e
articulam-se em diferentes escalas espaciais8. Com efeito, a mundializao necessitou dos
Estados nacionais para implementar mudanas institucionais, como a flexibilizao dos
diferentes mercados, em especial o do trabalho, para regular os grandes sistemas
produtivos e de servios que foram privatizados ou, ainda, para funcionar como agente
financeiro na atrao de investimentos diretos estrangeiros (IDE). Logo, na mundializao, a
escala do nacional imprescindvel. Se essa escala indispensvel da tica das
necessidades da mundializao, por que seria prescindvel exatamente no mbito do
desenvolvimento econmico e social de um dado pas?
A febre das anlises centradas nos APLs alimentou pesquisas de campo e trouxe
cena alguns municpios, como o caso de Toritama, cidade produtora de confeces,
especialmente jeans, situada no agreste de Pernambuco. Toritama, por ser um dos locais de
mais baixa renda e escolaridade do pas, seria salvo, assim se esperava, pela poltica
pblica voltada para os arranjos produtivos locais. O fato que Toritama rendeu alguns
estudos9, mas sua situao pouco se alterou. Em 2000, era o municpio com menor
cobertura previdenciria no pas (10% dos trabalhadores ocupados). Em 2010, mantinha a
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mesma posio, isto , a pior condio, pois, entre os ocupados, apenas 20% possuam
proteo previdenciria (CONSTANZI; ANSILIERO; BARBOSA, 2013). Realmente, no
essa a noo de desenvolvimento regional que imaginamos.
ausncia de voz das macrorregies, somou-se a ao do BNDES, que promoveu
programas voltados para os mesmos entes federados que estavam em disputa na Guerra
fiscal. Alm disso, o BNDES ancorou sua viso regional no trato dos arranjos produtivos
locais, o que certamente empobreceu tanto a discusso sobre o desenvolvimento regional
brasileiro nessa dcada quanto suas possibilidades reais de concretizao.
O sistema pblico de financiamento da produo que o Brasil conseguiu salvar da
gana privatista tem um enorme papel a desempenhar na promoo do desenvolvimento
regional brasileiro, mas, infelizmente, ainda no soubemos lanar mo dessa grande
ferramenta de poltica pblica.
A observao dos desembolsos do BNDES nas macrorregies brasileiras , por si
s, uma comprovao do argumento aqui desenvolvido. O mapa abaixo mostra os
desembolsos acumulados do BNDES no perodo de 2000 a 2012. Exatamente 75% desses
desembolsos destinaram-se s macrorregies Sul e Sudeste. A macrorregio Nordeste
recebeu 11% do total dos desembolsos. Essa mais uma das dificuldades institucionais que
temos. Assim sendo, o BNDEs pode ser visto como uma ferramenta de promoo do
desenvolvimento regional?
Mapa 4 Desembolsos do BNDES acumulados por regies (2000 a maio/2012)

Fonte: Castilhos (2012).

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A participao do Nordeste, na atualidade, fixada em 11%, historicamente, era de

8%; esse melhor resultado est relacionado ao fato de que, em 2009, a macrorregio havia
alcanado a marca de 16%. Essa ampliao decorreu da conjugao de esforos de trs
nordestinos para fazer deslanchar a SUAPE, h 30 anos engatinhando: Lula (presidente da
repblica do Brasil), Luciano Coutinho (presidente do BNDES) e Eduardo Campos
(governador de Pernambuco). No mapa 5, fica evidente que Pernambuco o nico Estado
do Nordeste que possui um desembolso bem superior sua participao no PIB nordestino
em 2009 (PIB-PE/PIB-NE: 17,9%; desembolso: 24,5%, em 2011)
Mapa 5 Participao Relativa dos Estados no PIB da Regio Nordeste 2009
(%) e Desembolsos do BNDES - 2011

Fonte: Castilhos (2012).

Segundo Castilhos (2012), em 2011, a participao da regio Nordeste nos

desembolsos do BNDES atingiu 13% do total, o que corresponde sua participao no PIB
brasileiro h sessenta anos.

muito pouco diante da urgncia de reduo das

desigualdades regionais brasileiras. Como diz a epgrafe deste artigo: um equvoco.

4 A questo do mercado de trabalho

O vigor do crescimento do emprego na primeira dcada do sculo XXI foi muito

importante, porquanto veio acompanhado do aumento da formalizao dos vnculos
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empregatcios, o que significa proteo social, presente e futura, para os trabalhadores. De

acordo com os Censos Demogrficos do IBGE, entre 2000 e 2010 foram criadas 20.729.829
ocupaes. Quando se examina o retrato fornecido pela RAIS (Registro Administrativo de
Informaes Sociais do Ministrio do Trabalho e Emprego), verifica-se que o volume de
empregos formais gerados igualmente importante(tabela 2).
Tabela 2 Brasil Criao de empregos formais entre 2000 e 2010

Fonte de Informao
RAIS 2000
RAIS 2010
Ampliao na dcada

Empregados formais
26. 228.629
44.068.355
17.839.726

Fonte: RAIS/TEM; elaborao da autora.

A anlise inter-regional desses dados evidencia que, de fato, as macrorregies Norte

e Nordeste conseguiram ampliar suas participaes relativas, mesmo que as regies Sul e
Sudeste tenham abrigado, em 2010, 68,4% das ocupaes formais, conforme pode ser visto
na tabela abaixo.
Tabela 3 - Distribuio do emprego formal por macrorregio 2000-2010 ( em %)
Macroregio
2000
2010
Norte

4,2

5,3

Nordeste

16,7

18,0

Sudeste

53,5

51,2

Sul

17,6

17,2

Centro Oeste

8,0

8,3

100,0

100,0

Brasil

Fonte: RAIS/MTE; elaborao da autora.

Para ampliar suas participaes, as duas macrorregies cresceram a taxas anuais

acima das demais regies durante todo o perodo de 2000 a 2010: 8,2%, para o Norte, e
6,2%, para o Nordeste, enquanto as regies mais ricas tiveram desempenhos mais restritos,
como o Sul e o Sudeste, que atingiram 5,0% e 4,8%, respectivamente.
Do ponto de vista dos setores de atividade econmica, o crescimento da
formalizao deu-se, prioritariamente, na construo civil, na indstria extrativa mineral e no
comrcio. Na tabela 4, as informaes sobre o desempenho brasileiro esto na primeira
coluna, em negrito. A comparao com o desempenho das diferentes regies mostra que os
dados retratam o padro de investimento em curso no pas, uma vez que, por exemplo, o
desempenho da regio Norte na indstria extrativa mineral, construo civil e agropecuria
Revista Poltica e Planejamento Regional (PPR), Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 1-21, jan./jun. 2014.
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bem maior que o da mdia brasileira e tambm que o de todas as demais regies (impacto
da construo das hidreltricas, principalmente).

Tabela 4 - Brasil - Distribuio setorial e regional da taxa de crescimento mdio anual do emprego
formal por macrorregio 2000-2010 ( %)
Setores
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Extrativa Mineral

6,8

15,4

5,9

6,7

3,5

7,6

Ind. Transformao

4,9

6,4

6,0

4,3

4,9

7,5

3,3

1,6

2,9

3,1

4,6

4,8

Construo Civil

8,6

12,3

10,6

7,7

7,5

9,3

Comrcio

7,0

9,8

8,1

6,3

7,0

8,0

Adm. Pblica

4,3

8,1

5,0

3,7

2,6

3,6

Servios

5,2

7,2

6,4

4,8

5,3

5,2

Agropecuria

2,8

12,0

3,4

1,1

2,1

6,6

Serv. ind.
Pblica

de

utl.

Fonte: RAIS/TEM; elaborao da autora.

O desempenho das regies Norte e Nordeste representa, em certa medida, o relativo

fracasso das possibilidades de desenvolvimento do pas, porquanto ele corrobora o avano
do agronegcio e o adiamento permanente de uma efetiva reforma agrria no Brasil.
O desempenho da indstria de transformao foi bem limitado; nesse quesito, a
regio Nordeste comportou-se melhor que a mdia do pas, porm, a estrutura industrial
nordestina est assentada em indstrias leves e de baixo contedo tecnolgico. Ao
associarmos o desempenho da indstria de transformao ao dos servios industriais de
utilidade pblica e, por conseguinte, compararmos as regies Norte e Nordeste vis--vis as
regies Sul e Sudeste, tem-se um indicador da posio subalterna das duas primeiras
regies.
Em relao proteo social, a ltima dcada tambm tem um desempenho
significativo. O grfico 1 demonstra que 71,4% dos ocupados, entre 16 e 59 anos, possuem
cobertura previdenciria.

Revista Poltica e Planejamento Regional (PPR), Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 1-21, jan./jun. 2014.
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54,7%

58,6%

58,3%

58,7%

60,3%

58,8%

61,7%

60,0%

60,7%

62,1%

61,8%

64,8%

63,9%

66,1%

Brasil: 71,4%

65,0%

67,7%

71,1%

67,7%

72,9%

71,8%

75,4%

74,0%

76,6%

70,0%

76,0%

78,6%

80,0%

77,6%

90,0%

84,5%

100,0%

79,7%

Grfico 1 - Brasil. Cobertura Social entre os ocupados de 16 a 59 anos por unidade da federao

50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
SC RS DF SP PR ES MG RJ MT RO MS GO AL RR TO AC SE BA PE AM CE RN PB AP PI MA PA
UF

Brasil

Fonte: Constanzi, Ansiliero e Barbosa (2013).

Aqui, est reproduzida, igualmente, a diagonal do cartograma 1: todos os estados

das regies Norte e Nordeste esto abaixo da mdia nacional, sendo o Estado do Par,
pleno de riquezas minerais, o ltimo colocado do pas, com apenas 54,7% dos ocupados
protegidos.
Vejamos mais de perto a questo da criao de emprego no Brasil na ltima dcada
e de sua distribuio inter-regional. Como no h sinais de mudana significativa nas
estruturas produtivas regionais, relevante entender, por exemplo, a participao do
emprego na administrao pblica. Para o pas como um todo, segundo a RAIS, essa
participao (emprego na administrao pblica/total de emprego) de 15,8%, excluindo
educao e sade do quadro analtico. Lanando mo da escala microrregional, identifica-se
que, na mdia, esse tipo de ocupao responsvel por 29,2% dos empregos declarados.
Conforme a tabela 5, entretanto, quando se avana para o terceiro quartil da distribuio
(75%), essa participao atinge 42,9% dos empregos declarados.
Um outro exerccio pode ser feito: selecionar as microrregies em que o emprego na
administrao pblica atinge mais de 50% do total declarado. Nesse caso, so identificadas
104 microrregies, todas elas localizadas nas macrorregies Norte e Nordeste. Qual o
significado disso? O fato revela, em alguma medida, a permanente dependncia do
emprego na administrao pblica em regies cuja estrutura produtiva pouco diversificada
e que, mesmo diante de uma fase de crescimento econmico no pas, no possui os
desdobramentos necessrios para alterar suas estruturas produtivas. Lembremos,
novamente, que no esto includos educao e sade, mas somente emprego na
administrao pblica.

Revista Poltica e Planejamento Regional (PPR), Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 1-21, jan./jun. 2014.
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Tabela 5 - Brasil - Participao da Adm. Pblica no Emprego

Indicadores
Mdia das microrregies
Mediana das microrregies
3o.Quartil
No. de microrregies com Adm. Pblica superior a 50%
No.dessas microrregies no Norte e no Nordeste
Total Brasil (Adm. Pblica/total de emprego)

2010
29,2
21,7
42,9
104
104
15,8

2005
30,2
22,2
43,6
107
105
17,5

2000
27,5
20,2
37,1
95
92
17,1

1995
27,5
19,6
37,4
89
87
16,6

Fonte: Excludos sade e educao (anos selecionados) - RAIS-MTE(cedida por Bruno Cruz)

Cruz (2013) afirma que h uma certa desconcentrao industrial no pas, sendo a
macrorregio Centro Oeste aquela que amplia sua participao, com um importante grau de
especializao para a dinmica agroindustrial e para a agricultura de cerrado. A regio
Norte, continua o autor, mantm sua dinmica ligada ao Polo Industrial de Manaus (PIM); j
a macrorregio Nordeste tem, em sua indstria, forte concentrao das atividades ligadas
aos setores de calados e confeces. Enfim, a tendncia consolidar a estrutura produtiva
construda no sculo XX.
5 Consideraes finais

O primeiro alerta feito por Celso Furtado e, que neste artigo reforarmos, a
necessidade de pr no centro da poltica pblica o objetivo de reduo das desigualdades
regionais. Sem essa clareza, s teremos equvocos. Tem sido assim, ao longo do nosso
desenvolvimento, como se os efeitos na escala macrorregional pudessem ser meramente
um ganho marginal do crescimento econmico. O segundo o entendimento de que um
projeto de desenvolvimento regional deve pressupor o projeto nacional de desenvolvimento.
Pensando nesses dois alertas, essa ltima seo assume um carter de problematizao.
Como inicialmente argumentamos, o Brasil no possui um projeto claro de
desenvolvimento a longo prazo. Uma ampla agenda foi aberta a partir de 2003, quando
passaram a ser prioridade a educao, a sade e os programas sociais. Tal agenda j
ensejou cobranas crescentes e justas por parte da populao. Em 2006, retomaram-se as
discusses acerca do desenvolvimento do pas e da nossa sociedade diante das
possibilidades de constituio de um novo avano da democracia. Os investimentos
pblicos foram retomados (PAC 1 e 2), programas de habitao, saneamento e
reurbanizao de favelas

foram contemplados. O nmero de universidades federais

pblicas foi ampliado, assim como houve um avano na forma de admisso ao Ensino
Superior, o qual se tornou mais independente do oligoplio dos cursinhos preparatrios,
graas vitria do ENEM e das cotas de acesso. O Brasil criou os Institutos Federais
Tecnolgicos, possibilitou um maior acesso ao ensino profissionalizante em todo o territrio
Revista Poltica e Planejamento Regional (PPR), Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 1-21, jan./jun. 2014.
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e criou um audacioso programa de intercmbio internacional de estudantes em diferentes

nveis de formao universitria, denominado Brasil sem fronteiras. Diante de todas essas
aes, fica uma pergunta: para qual estrutura produtiva tudo isso foi feito?
Quando observamos as perspectivas de investimento para 2012 a 2015, conclumos
que h trs setores prioritrios: petrleo e gs, indstria extrativa mineral e automotiva.
Comeando pelo ltimo. O Brasil tem cerca de sessenta anos de indstria automobilstica,
todavia no possui nenhuma marca prpria absolutamente o contrrio da China e da
Coria do Sul, que possuem menos tempo de investimento nesse setor. Recorrentemente, o
BNDES tem financiado, atravs de benesses de atrao, as montadoras aqui instaladas e
tambm os estados federados. Hoje j se sabe que o padro de lucratividade da indstria
automotiva localizada no Brasil, em comparao ao resto do mundo, espantosamente
mais alto; na realidade, o Brasil que vem garantindo a lucratividade do setor. Cumpre
destacar, ainda, que existem cinquenta plantas no pas, sendo que apenas uma est no
Nordeste (Ford, na Bahia) e uma outra (a FIAT, para ser mais exato) est em negociao
com o Estado de Pernambuco.
A extrativa mineral refora o papel da Amrica Latina como fornecedora de riquezas
para o mundo desenvolvido; internamente,o marco regulatrio da minerao tambm
responsvel pelos graves indicadores sociais ostentados pelo Estado do Par.
O petrleo e o gs tm um enorme poder de encadeamento na estrutura produtiva,
mas necessitam de uma mudana institucional que exija e incentive a localizao de
investimentos complementares fora do eixo Rio e So Paulo. Carleial e Cruz (2012) vm
insistindo na urgncia de polticas, negociadas entre o Estado brasileiro e firmas, que, por
meio da cobrana de contrapartidas de localizao industrial, contribuam para a mudana
do atual padro de diviso inter-regional do trabalho existente no pas. Isso no nada
revolucionrio, nem contrrio lgica de mercado; apenas um tipo de deciso que prioriza
o nosso desenvolvimento.
E s o Estado brasileiro pode fazer isto. No estamos ss com esse argumento.
Rodrik (2010) tambm admite que essa postura a nica capaz de promover o
desenvolvimento da Amrica Latina. Ademais, para surpresa de muitos economistas, em
2013, Mariana Mazzucato, uma jovem professora de Sussex, argumentou que os
investimentos privados em inovao so realizados depois dos grandes gastos do Estado, o
qual antecipa aes e cria mercados, mas no sabe cobrar sua parte nos ganhos do setor
privado.
Para o caso brasileiro, cada vez mais evidente que, sem uma mudana
institucional importante, as macrorregies mais empobrecidas do pas estaro, uma vez
mais, fora do novo ciclo de crescimento.
Revista Poltica e Planejamento Regional (PPR), Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, p. 1-21, jan./jun. 2014.
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Notas

1. O presente artigo uma verso modificada do trabalho que foi apresentado no I

Seminrio de Desenvolvimento Regional, Estado e Sociedade, em agosto de 2012, no
Rio de Janeiro.
2. O IDHM um ndice composto por trs indicadores: longevidade, renda e educao.
3. Segundo o Ministrio da Fazenda, os investimentos em infraestrutura passaram de R$67
bilhes, em 2003, para R$198,4 bilhes, em 2012.
4. Ditado popular (domnio pblico).
5. www.fazenda.gov.br . Acessado em outubro de 2013 pela autora.
6. Ver Carleial (2004).
7. Ver Carleial (2011) para uma discusso de cunho neoschumpeteriano.
8. Para uma discusso dos limites do local, ver: OLIVEIRA, F. (2001); VAINER, C.B (2001).
J para a discusso das escalas espaciais, ver: BRANDO, C. A. (2001).
9. Ver Almeida (2008). Neste estudo, Toritama considerada um municpio pequeno, com
indstria local forte, constituda de pequenas empresas dinmicas e com crescimento no
ritmo chins.
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Liana Carleial economista, professora titular da UFPR e pesquisadora do CNPq.

Atualmente presidente do Instituto Municipal de Administrao Pblica do municpio de
Curitiba.
E-mail: liana.carleial@gmail.com

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