Dhaa San

O Direito Humano Alimentao Adequada
e 0 Sistema Nacional de Segurana

Alimentar e Nutricional
Braslia 2013
Pesquisa realizada com financiamento da SESAN/MDS por meio do Termo de Parceria n 006/2010 firmado entre a
ABRANDH e o MDS para execuo do projeto: Fortalecimento da Implementao do Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional nos nveis estaduais, distrital e municipais.
Projeto Fortalecimento da Implementao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional nos nveis
estaduais, distrital e municipais
Realizao Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH)
Apoio e financiamento
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Pesquisadores
Marlia Mendona Leo coordenao geral
Elisabetta Recine - coordenao ensino e pesquisa
Juliana Rochet
Nayara Crtes
Jucimara Garcia de Morais
Arceolinda Carvalho
Maira Lins Bonfim - assistente de pesquisa
Arnaldo Castro Rocha - assistente de pesquisa
Amanda Lima - assistente de pesquisa
Pesquisadores / Consultores temporrios
Antnio Manuel Timb - consultor em SAN
Danielle Coenga Oliveira - consultora em EAD e pesquisa qualitativa
Mariana Santarelli - consultora em SAN
Vanessa Nespoli - consultora em Estatstica
Vivian Braga - consultora em SAN
Facilitadores / Articuladores Estaduais
Regio Norte
Acre - Eduardo Amaral Borges
Amap - Ktia Cilene de Mendona Almeida
Amazonas - Neires Maria das Graas Almeida Bader
Par - Rosa Maria da Silva Barbosa
Rondnia - Cleusa Firmino Medeiros
Roraima - Lidiomar do Socorro Fonseca Pontes
Tocantins - Paulo Rogrio Gonalves
Regio Nordeste
Alagoas - Haroldo da Silva Ferreira
Bahia - Tania Mara Buranelli Soares
Cear - Mailde Carlos do Rego
Maranho Paraba - Sidney de Oliveira Silva
Pernambuco - Andr Luiz Pimentel de Vasconcelos
Piau - Iraides Rodrigues Leite de Araujo
Rio Grande do Norte - Jair de Souza
Sergipe - Mirsa Mara Barreto Xavier Leite
Regio Sudeste
Esprito Santo - Pedro Kitoko
Minas Gerais - Beatriz Leandro de Carvalho
Rio de Janeiro - Carmelita Lopes
So Paulo - Marcelo Mazeta Lucas
Regio Sul
Paran - Regina Maria Ferreira Lang

Rio Grande do Sul - Raquel Rau
Santa Catarina - Tatiane Meirelles de Deus
Regio Centro-Oeste
Distrito Federal - Camila Reis
Gois - Clia Varela Bezerra
Mato Grosso do Sul - Eurpia de Faria Silva
Mato Grosso - Valesca Jov Cesar Naime
Design visual
Marilda Donatelli
Relato audio-visual
Tiago Rocha
D598
O direito humano alimentao adequada e o sistema
nacional de segurana alimentar e nutricional / organizadora,
Marlia Leo. Braslia: ABRANDH, 2013.
263 p. : il.
ISBN 978-85-63364-06-7
1. Alimentao - Brasil. 2. Segurana alimentar - Brasil.
3. Nutrio - Brasil. 4. Direitos Humanos. I. Leo,
Marlia.
II. Ttulo.
CDD 363.80981
Catalogao na fonte: Carolina Perdigo CRB1-1898
Esta obra foi licenciada sob uma licena Creative Commons

Atribuio - No Comercial - Sem Derivados 3.0 No Adaptada.
Para ver uma cpia desta licena, acesse http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/.
Sumrio
Apresentao
Introduo
Unidade 1
A Soberania e a Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito
Humano Alimentao Adequada
Mdulo 1
A segurana alimentar e nutricional e o direito humano alimentao adequada
10
Mdulo 2
Os direitos e as obrigaes do DHAA
43
Mdulo 3
As violaes e a exigibilidade do DHAA
66
Mdulo 4
Colocando em prtica o DHAA
105
Unidade 2
Construindo competncias para a implementao do SISAN
Mdulo 5
Os marcos e os instrumentos legais da PNSAN e do SISAN no Brasil
134
Mdulo 6
O planejamento participativo do SISAN
164
Mdulo 7
A gesto do SISAN
203
Mdulo 8
Participao e controle social no SISAN
236
Apresentao
Este livro resultado da nova edio do curso sobre Direito Humano Alimentao Adequada,
realizado pelo MDS em parceria com a ABRANDH.
O trabalho tem o importante papel de contribuir para a formao de uma cultura de direitos,
pois traz informaes que podem, de um lado, reforar lutas e demandas da sociedade civil
relacionadas ao Direito Alimentao Adequada (DHAA) e, de outro, colaborar para que aes
pblicas, gestores e servidores pblicos faam uso dos princpios e elementos que caracterizam
os direitos humanos, tais como, participao social, indivisibilidade de direitos,apoderamento,
exigibilidade, transparncia, entre outros, garantindo assim, uma maior aderncia entre os
meios utilizados para garantia de direitos e os seus fins.
Essa nova edio, alm de atualizaes, traz como novidade o mdulo sobre o Sistema Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN, institudo atravs da Lei Orgnica de Segurana
Alimentar e Nutricional (LOSAN), Lei n 11.346, em 2006. O objetivo primordial deste sistema
garantir o Direito Humano Alimentao Adequada, para todas as pessoas que se encontram
no Brasil, atravs da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional PNSAN (art. 1 e
3 da LOSAN).
Esperamos que conselheiros e conselheiras de polticas pblicas e de direitos humanos,
militantes, movimentos sociais, entidades de base, ONGs, gestores(as) e servidores(as)
pblicos(as), operadores(as) de direito, estudantes, professores e professoras, entre outras
pessoas, possam se apropriar desse contedo e fortalecer a sua atuao para a realizao do
Direito Humano Alimentao Adequada para todos indivduos, grupos e povos, nos diferentes
contextos e realidades do Brasil.
Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
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Introduo
Esta publicao sistematiza e consolida os contedos do curso de formao a distncia sobre o
Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA) e o Sistema Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional (SISAN), realizado, em 2012, pela Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos
(ABRANDH) em parceria com o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
A ABRANDH teve a oportunidade de oferecer dois cursos a distncia em anos anteriores, que
tiveram como foco a formao em DHAA no contexto da Segurana Alimentar e Nutricional
(SAN). Nessas duas oportunidades, foram capacitadas cerca de cinco mil pessoas, em diversas
localidades. A partir dessa experincia bem-sucedida, a ABRANDH elaborou, em conjunto com
o MDS, o curso O Direito Humano Alimentao Adequada e o Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, com o objetivo de colaborar com o debate crtico e com a produo
de novos conhecimentos sobre o DHAA, a Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional e a
realizao desses conceitos por meio do SISAN.
Os contedos do curso foram desenvolvidos para construir competncias individuais e
coletivas entre lideranas da sociedade civil, dos movimentos sociais, dos povos indgenas e
de comunidades tradicionais, gestores(as) governamentais, conselheiros(as) dos Conselhos
Estaduais, Municipais e Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEAs),
conselheiros(as) dos Conselhos de Direitos Humanos, Conselhos de Polticas Pblicas Setoriais,
entre outros conselhos estaduais, municipais e nacionais. Destina-se, ainda, a procuradores(as),
promotores(as), operadores(as) do direito e demais atores sociais relevantes para a promoo
do DHAA e para a implantao do SISAN.
Com a publicao deste contedo, esperamos estimular um processo de imerso nos conceitos
e dimenses dos direitos humanos, com nfase no DHAA; promover o conhecimento sobre os
marcos legais que protegem esse direito e informar sobre a adeso e a implementao do SISAN
nos Estados, Distrito Federal e Municpios.
A realizao do Direito Humano Alimentao Adequada requer a adoo de polticas e
estratgias sustentveis de produo, distribuio, acesso, consumo de alimentos seguros e
de qualidade, promoo da sade e da alimentao adequada e saudvel em todos os nveis
federativos. O Brasil criou um sistema pblico, o SISAN, destinado a coordenar intersetorialmente
as polticas pblicas necessrias para a garantia da SAN. O processo de implementao do SISAN
deve ser feito de maneira participativa e dialogada. Para tanto, fundamental forte articulao
com todos os setores relevantes da sociedade organizada e com os rgos pblicos.
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O SISAN tem como objetivos formular e implementar polticas e planos de segurana alimentar
e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo e sociedade civil, bem como
promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da segurana alimentar e
nutricional no pas.
Para que o SISAN e as polticas e planos de segurana alimentar e nutricional em construo
promovam, de fato, o DHAA, fundamental a disseminao e o compartilhamento de
conhecimentos sobre esses temas. A capacitao permanente da sociedade civil e de agentes
do poder pblico, em diferentes nveis, bem como de membros dos CONSEAs, representantes
de diferentes conselhos de polticas pblicas e outros atores sociais envolvidos na promoo
da SAN, sem dvida, contribuir para a atuao dessas pessoas em suas realidades. No caso de
gestores(as) pblicos(as), possibilitar o melhor cumprimento de suas obrigaes; no caso dos
titulares e defensores de direitos, possibilitar que eles possam cobrar direitos, promovendo a
melhoria das condies de vida da populao.
Este texto est dividido em duas unidades, que, por sua vez, esto subdivididas em mdulos,
assim distribudos:
Unidade 1: A Soberania e a Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano
Alimentao Adequada
Mdulo 1: A segurana alimentar e nutricional e o direito humano alimentao adequada
Mdulo 2: Os direitos e as obrigaes do DHAA
Mdulo 3: As violaes e a exigibilidade do DHAA
Mdulo 4: Colocando o DHAA em prtica
Unidade 2: Construindo competncias para a implementao do SISAN
Mdulo 5: Os marcos e os instrumentos legais da PNSAN e do SISAN no Brasil
Mdulo 6: O planejamento participativo do SISAN
Mdulo 7: A gesto do SISAN
Mdulo 8: Participao e controle social no SISAN
Esperamos que a presente publicao dissemine informaes teis sobre a realizao do
DHAA e sobre a implementao do SISAN, alm de contribuir para a formao de uma viso
problematizadora sobre os temas abordados, capaz de estimular a construo de propostas
de ao.
Boa leitura.
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Unidade 1
A Soberania e a Segurana Alimentar e Nutricional

e o Direito Humano Alimentao Adequada
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MDULO 1
A SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL E O DIREITO
HUMANO ALIMENTAO ADEQUADA (DHAA)1
Ao final deste mdulo, voc ser capaz de:
Conhecer o conceito de SAN;
Conhecer o conceito de soberania alimentar;
Conhecer o que so os direitos humanos;
Conhecer o conceito do DHAA;
Conhecer os conceitos-chave para a realizao do DHAA;
Integrar os conceitos de SAN, soberania alimentar e DHAA.
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1 As aulas deste mdulo, com exceo da aula Soberania Alimentar, de autoria de Nayara Crtes Rocha, foram
elaboradas a partir do texto original Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) e o Direito Humano Alimentao
Adequada (DHAA) de autoria de Valria Burity, Thas Franceschini e Flvio Valente, publicados em: Direito humano
alimentao adequada no contexto da segurana alimentar e nutricional. Braslia, DF: ABRANDH, 2010. 204p. Esta
verso mantm os autores originais e incluem como autoras responsveis pela adaptao e atualizao Nayara
Crtes Rocha e Marlia Leo.
aula 1
A Segurana Alimentar e Nutricional

Evoluo histrica do conceito de Segurana Alimentar e Nutricional em mbito
internacional e no Brasil (SAN)
O conceito de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) um conceito em permanente
construo. A questo alimentar e nutricional est relacionada com diferentes interesses e
diversos aspectos sociais, culturais, polticos e econmicos, razo pela qual sua concepo ainda
assunto debatido por variados segmentos da sociedade, no Brasil e no mundo. Alm disso,
o conceito evolui medida que avana a histria da humanidade e alteram-se a organizao
social e as relaes de poder em uma sociedade.
Durante a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), o termo segurana alimentar passou a ser
utilizado na Europa. Nessa poca, o seu conceito tinha estreita ligao com o de segurana
nacional e com a capacidade de cada pas produzir sua prpria alimentao, de forma a no
ficar vulnervel a possveis embargos, cercos ou boicotes devido a razes polticas ou militares.
No entanto, o conceito ganha fora a partir da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e, em
especial, a partir da constituio da Organizao das Naes Unidas (ONU), em 1945. Nessa
poca, nos recm-criados organismos internacionais, j se podia observar a tenso poltica
entre aqueles que entendiam o acesso ao alimento de qualidade como um direito humano
(Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura FAO , por exemplo) e aqueles
que compreendiam que a segurana alimentar seria garantida por mecanismos de mercado
(Instituies de Bretton Woods2, tais como o Fundo Monetrio Internacional FMI e o Banco
Mundial, entre outros).
MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada
MDULO 1
Aps a Segunda Guerra, a segurana alimentar foi tratada, de forma hegemnica, como uma
questo de insuficiente disponibilidade de alimentos. A partir dessa compreenso, foram
institudas iniciativas de promoo de assistncia alimentar que utilizavam, em geral, os
excedentes de produo dos pases ricos.
Havia o entendimento de que a insegurana alimentar decorria, principalmente, da produo
insuficiente de alimentos nos pases pobres. Nesse contexto, foi lanada uma experincia para
aumentar a produtividade de alguns alimentos: a chamada Revoluo Verde. Essa experincia
tem como fundamento o uso de sementes de alto rendimento, fertilizantes, pesticidas,
irrigao e mecanizao. Tudo isso associado ao uso de novas variedades genticas, fortemente
dependentes de insumos qumicos. A ndia foi o palco das primeiras experincias, com um
aumento da produo de alimentos, embora sem nenhum impacto real sobre a reduo da fome
no pas. Mais tarde, seriam identificadas as terrveis consequncias ambientais, econmicas
e sociais dessa estratgia, tais como: reduo da biodiversidade, menor resistncia a pragas,
xodo rural e contaminao do solo e dos alimentos com agrotxicos.
2. A Conferncia de Bretton Woods foi convocada em 1944 com o objetivo de discutir a construo de uma nova ordem
econmica mundial, visando assegurar a estabilidade monetria internacional. Como resultados foram criados: o
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial, ambos em 22 de julho de 1944. Essas instituies foram
criadas por 45 pases (o Brasil, entre eles) no final da Segunda Guerra Mundial, cujos representantes se reuniram, em
julho de 1944, na cidadezinha de Bretton Woods, Estado de New Hampshire, Estados Unidos.
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O fato que, desde o final da Segunda Guerra Mundial, o aumento da produo de

alimentos do planeta cresceu muito alm do aumento da prpria populao mundial.
Entretanto, a elevao da oferta de comida resultante da Revoluo Verde no foi acompanhada
pelo declnio da fome mundial como se prometia. De fato, a fome que persiste e assola diversas
regies do planeta determinada pela falta de acesso terra para produo ou pela insuficincia
de renda para comprar alimentos ou seja, o resultado da injustia social vigente e no da
falta de produo de alimentos. Atualmente, dados da FAO informam que aproximadamente
870 milhes de pessoas sofrem de fome crnica no mundo. Isso significa que uma em cada
oito pessoas no tem acesso alimentao saudvel e adequada no seu dia a dia (Food and
Agriculture Organization of the United Nations, 2012).
Mesmo considerando o aumento da produo de alimentos, diversos fatos comprovam que a
Revoluo Verde insustentvel a longo prazo. Eroso e compactao do solo, poluio, reduo
dos recursos hdricos (a agricultura responsvel por 70% do consumo humano de gua), perda
de matria orgnica do solo, inundao e salinizao de terras irrigadas, explorao excessiva
dos recursos pesqueiros e poluio dos mares tm contribudo para a desacelerao da taxa de
crescimento da produo alimentar.
No incio da dcada de 1970, a crise mundial de produo de alimentos levou a Conferncia
Mundial de Alimentao de 1974 a identificar que a garantia da segurana alimentar teria que
passar por uma poltica de armazenamento estratgico e de oferta de alimentos, associada
proposta de aumento da produo de alimentos. Ou seja, no era suficiente apenas produzir
alimentos, era preciso tambm garantir a regularidade do abastecimento. O enfoque, na poca,
ainda estava preponderantemente no produto, e no no ser humano, ficando a dimenso do
direito humano em segundo plano. Foi nesse contexto que a Revoluo Verde intensificou-se,
inclusive no Brasil, com um enorme impulso da produo de soja. A estratgia aumentou a
produo de alimentos, mas, paradoxalmente, fez crescer o nmero de famintos e de excludos,
pois o aumento da produo no implicou aumento da garantia de acesso aos alimentos.
Vale ressaltar que, a partir dos anos 1980, os ganhos contnuos de produtividade na agricultura
continuaram gerando excedentes de produo e aumento de estoques, resultando na queda
dos preos dos alimentos. Os excedentes alimentares foram colocados no mercado sob a forma
de alimentos industrializados, sem que houvesse a eliminao da fome. Nessa dcada se
reconhece que uma das principais causas da insegurana alimentar da populao era a falta
de garantia de acesso fsico e econmico aos alimentos, em decorrncia da pobreza e da falta
de acesso aos recursos necessrios, principalmente acesso renda e terra/territrio. Assim,
o conceito de segurana alimentar passou a ser relacionado com a garantia do acesso fsico e
econmico de todas as pessoas a quantidades suficientes de alimentos de forma permanente.
No final da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990, o conceito de segurana alimentar passou
a incorporar tambm as noes de acesso a alimentos seguros (no contaminados biolgica ou
quimicamente) e de qualidade (nutricional, biolgica, sanitria e tecnolgica), produzidos de forma
sustentvel, equilibrada e culturalmente aceitvel. Essa viso foi consolidada nas declaraes da
Conferncia Internacional de Nutrio, realizada em Roma, em 1992, pela FAO e pela Organizao
Mundial da Sade (OMS). Agrega-se definitivamente o aspecto nutricional e sanitrio ao conceito,
que passa a ser denominado Segurana Alimentar e Nutricional (VALENTE, 2002).
A partir do incio da dcada de 1990, consolida-se um forte movimento em direo reafirmao
do Direito Humano Alimentao Adequada, conforme previsto na Declarao Universal dos
Direitos Humanos (1948) e no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
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A evoluo conceitual ocorre tanto em mbito internacional quanto nacional e caracteriza-se

como um processo contnuo que acompanha as diferentes necessidades de cada povo e de cada
poca.
No Brasil, o conceito de SAN vem sendo debatido h pelo menos 20 anos. O entendimento de
segurana alimentar como sendo
a garantia, a todos, de condies de acesso a alimentos bsicos de qualidade,
em quantidade suficiente, de modo permanente e sem comprometer o
acesso a outras necessidades bsicas, com base em prticas alimentares que
possibilitem a saudvel reproduo do organismo humano, contribuindo,
assim, para uma existncia digna (Doc. Final da I Conferncia Nacional de
Alimentao e Nutrio, 1986)
foi proposto em 1986, na I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, e posteriormente

consolidado na I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, em 1994. importante perceber
que esse entendimento articula duas dimenses bem definidas: a alimentar e a nutricional.
A primeira se refere aos processos de disponibilidade (produo, comercializao e acesso
ao alimento) e a segunda diz respeito mais diretamente escolha, ao preparo, ao consumo
alimentar e sua relao com a sade e com a utilizao biolgica do alimento. importante
ressaltar, no entanto, que o termo Segurana Alimentar e Nutricional somente passou a ser
divulgado com mais fora no Brasil aps o processo preparatrio para a Cpula Mundial de
Alimentao, de 1996, e com a criao do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional
(FBSAN)3, em 1998.
PIDESC (1966), temas que sero abordados no prximo mdulo. Um passo importante para
isso foi a realizao da Conferncia Internacional de Direitos Humanos, realizada em Viena,
em 1993, que reafirmou a indivisibilidade dos direitos humanos. Tambm a Cpula Mundial
da Alimentao, organizada pela FAO e realizada em Roma, em 1996, associou definitivamente
o papel fundamental do Direito Humano Alimentao Adequada garantia da Segurana
Alimentar e Nutricional. A partir de ento, de forma progressiva, a SAN comea a ser entendida
como uma possvel estratgia para garantir o Direito Humano Alimentao Adequada a todos.
Recentemente, outras dimenses vm sendo associadas ao termo. Considera-se que os pases

so soberanos para garantir a Segurana Alimentar e Nutricional de seus povos (soberania
alimentar), devendo respeitar as mltiplas caractersticas culturais manifestadas no ato de se
alimentar. O conceito de soberania alimentar defende que cada nao tem o direito de definir
polticas que garantam a Segurana Alimentar e Nutricional de seus povos, incluindo a o
direito preservao de prticas de produo e prticas alimentares tradicionais. Alm disso,
h o reconhecimento de que tal processo deve ocorrer em bases sustentveis, do ponto de vista
ambiental, econmico e social.
As dimenses anteriormente citadas foram incorporadas por ocasio da II Conferncia Nacional
de SAN, realizada em Olinda-PE, em maro de 2004. Atualmente, o Brasil adota o seguinte
conceito de SAN:
3. Criado em 1998, o Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional hoje uma articulao de entidades,
movimentos sociais da sociedade civil organizada, indivduos e instituies que se ocupam da questo da segurana
alimentar e nutricional e do direito humano alimentao adequada. Existem fruns estaduais de SAN na maioria
dos estados brasileiros.
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A Segurana Alimentar e Nutricional consiste na realizao do direito de todos

ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade
suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais,
tendo como base prticas alimentares promotoras de sade que respeitem a
diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente
sustentveis (Artigo 3, Lei 11.346/2006 - LOSAN).
Esse entendimento foi afirmado na Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN),
aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da Repblica em 15 de setembro
de 2006. A LOSAN trouxe um importante avano ao considerar a promoo e garantia do DHAA
como objetivo e meta da Poltica de SAN.
Elementos conceituais da SAN

No conceito de SAN, consideram-se dois elementos distintos e complementares.
A dimenso alimentar refere-se produo e disponibilidade de alimentos, que devem ser:
Suficientes e adequadas para atender a demanda da populao, em termos de quantidade
e qualidade;
Estveis e continuadas para garantir a oferta permanente, neutralizando as flutuaes sazonais;
Autnomas para que se alcance a autossuficincia nacional nos alimentos bsicos;
Equitativas para garantir o acesso universal s necessidades nutricionais adequadas, haja vista
manter ou recuperar a sade nas etapas do curso da vida e nos diferentes grupos da populao;
Sustentvel do ponto de vista agroecolgico, social, econmico e cultural, com vistas a
assegurar a SAN das prximas geraes.
A dimenso nutricional incorpora as relaes entre o ser humano e o alimento, implicando em:
Disponibilidade de alimentos saudveis;
Preparo dos alimentos com tcnicas que preservem o seu valor nutricional e sanitrio;
Consumo alimentar adequado e saudvel para cada fase do ciclo da vida;
Condies de promoo da sade, da higiene e de uma vida saudvel para melhorar e
garantir a adequada utilizao biolgica dos alimentos consumidos;
Condies de promoo de cuidados com a prpria sade, com a sade da famlia e da
comunidade;
Direito sade, com o acesso aos servios de sade garantido de forma oportuna e resolutiva;
Preveno e controle dos determinantes que interferem na sade e nutrio, tais como as
condies psicossociais, econmicas, culturais e ambientais;
Boas oportunidades para o desenvolvimento pessoal e social no local em que se vive e se trabalha.
A segurana alimentar um importante mecanismo para a garantia da segurana nutricional,

mas no capaz de dar conta por si s de toda sua dimenso.
ATENO!
A evoluo do conceito de SAN, no Brasil e no mundo, aproxima-se, cada vez mais, da
abordagem de DHAA. Para que uma Poltica de SAN seja coerente com a abordagem de
direitos humanos, deve incorporar princpios e aes essenciais para a garantia da promoo
da realizao do DHAA, bem como os mecanismos para a exigibilidade deste direito. Nas
prximas aulas ser estudada, com maior detalhamento, a relao entre SAN e DHAA.
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Considerando as diferentes dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional, as iniciativas e

polticas para sua garantia devem conter aes que contemplem tanto o componente alimentar
(disponibilidade, produo comercializao e acesso aos alimentos) como o componente
nutricional (relacionado s prticas alimentares e utilizao biolgica dos alimentos). Para
tanto, necessria a mobilizao de diferentes setores da sociedade (tais como agricultura,
abastecimento, educao, sade, desenvolvimento e assistncia social, trabalho) para a
promoo da Segurana Alimentar e Nutricional.
Os fatores que determinam a alimentao e os hbitos alimentares so muitos e de diferentes
naturezas (econmica, psicossocial, tica, poltica, cultural). Escolhemos o que comemos de
acordo com nosso gosto individual; com a cultura em que estamos inseridos; com a qualidade
e o preo dos alimentos; com quem compartilhamos nossas refeies (em grupo, em famlia
ou sozinhos); com o tempo que temos disponvel; com convices ticas e polticas (como, por
exemplo, algumas pessoas vegetarianas defensoras dos animais e do meio ambiente), entre
outros aspectos. Cada um desses fatores pode promover a segurana alimentar e nutricional,
ou dificultar o seu alcance, para determinada populao.
Por exemplo, se o preo dos alimentos (ou de grupos de alimentos) aumenta muito e a renda
da populao no acompanha o aumento, possivelmente, as famlias, principalmente as de
baixa renda, diminuiro a quantidade e/ou a qualidade dos alimentos adquiridos. No caso
dessas famlias, que usam parte significativa de seu oramento para compra de alimentos, tais
variaes de preos podem gerar insegurana alimentar entre seus membros.
A intersetorialidade da Segurana Alimentar e Nutricional
De maneira semelhante, se os alimentos ricos em acar, gordura e sal forem muito mais baratos
e acessveis do que alimentos integrais, frutas e verduras, a tendncia que seu consumo cresa,
provocando o aumento do excesso de peso e de doenas a ele associadas. Tal situao pode
agravar-se se a diferena de preo for acompanhada por propaganda e publicidade excessivas
de alimentos industrializados, se as opes de alimentao saudvel fora de casa forem escassas
e se as pessoas no tiverem tempo suficiente para se alimentar de maneira adequada. Todos
esses fatores podem ser observados em nossa realidade, o que, somado ao sedentarismo de
parcela expressiva da populao, explica, em grande parte, o aumento do excesso de peso e das
doenas crnicas no Brasil, consideradas face da insegurana alimentar.
Esses exemplos demonstram que nossa alimentao multideterminada e que, portanto, as
aes e polticas para promover uma alimentao adequada e saudvel a todos, que inclua
as dimenses e princpios da Segurana Alimentar e Nutricional, devem incidir sobre diversas
reas e setores da sociedade.
Vamos, agora, considerar outros fatores que influenciam o consumo alimentar. Por exemplo, o
que determina o preo dos alimentos?
Podemos pensar em muitos determinantes, desde a economia e o mercado internacional at
as alteraes climticas, custos de produo e processamento. Para simplificar, utilizaremos
como exemplo o preo de frutas e hortalias e consideraremos apenas seu custo de
produo, transporte e comercializao. Pensando nesses aspectos, temos como fatores
influenciadores as condies dos agricultores para produo, as distncias percorridas
e a quantidade de atravessadores por que os alimentos devem passar at chegarem s
prateleiras de mercados, feiras e hortifrtis. Quanto maiores o custo para sua produo,
a distncia percorrida e o nmero de pessoas que o comercializa at o consumidor final,
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maior ser o preo do alimento. Assim como maior ser, tambm, o desperdcio, a perda da
qualidade e a poluio gerada no processo.
Dessa forma, aes e polticas de incentivo produo de frutas e hortalias regionais em
reas urbanas, periurbanas, ou em reas rurais perto das cidades podem melhorar o preo e
a qualidade desses alimentos, de modo a incentivar o maior consumo por parte da populao
local. Estratgias nesse sentido podem ainda reduzir o desperdcio de alimentos e a poluio
causados pelo transporte em longas distncias. Combinadas s polticas de compra pblica
de alimentos em que o Estado os adquire direto dos produtores para utilizao em escolas,
hospitais, creches, abrigos e asilos , tais estratgias podem promover, tambm, condies
dignas de trabalho e de vida no meio rural, alm de aumentar o consumo de frutas e hortalias
pelo pblico atendido.
Ainda como forma de incentivo ao consumo de frutas e hortalias, podemos pensar em
programas e campanhas com esse fim, alm de aes de educao alimentar e nutricional em
diversas instituies pblicas, bem como aes de regulamentao da publicidade excessiva
de alimentos industrializados. Tal conjunto de iniciativas integradas desde o incentivo
produo at o consumo desses alimentos poderia promover no apenas uma alimentao
mais saudvel, como processos de produo e comercializao de alimentos mais justos social e
economicamente, mais sustentveis e com maior valorizao da cultura e dos alimentos locais.
Este apenas um exemplo de como as aes em Segurana Alimentar e Nutricional so
amplas e devem contemplar diversos setores (agricultura, abastecimento, sade, educao,
desenvolvimento e assistncia social, entre outros) de forma articulada. A essa caracterstica
chamamos intersetorialidade4.
ATENO!
A Segurana Alimentar e Nutricional uma temtica e um objetivo essencialmente
intersetorial. Isso significa dizer que cada setor ligado a ela deve desenvolver aes para sua
promoo. Significa, tambm, que esses diferentes setores devem trabalhar de maneira
interligada e articulada para potencializar suas aes. Alm disso, importante que
algumas polticas estratgicas sejam construdas e geridas por vrios setores em conjunto.
Vamos imaginar a seguinte situao: se a Secretaria de Agricultura de determinado municpio
desenvolve um programa de incentivo agricultura urbana e periurbana, sem pactuao entre
os diversos setores que possam garantir: oramento para a produo e apoio aos agricultores,
reas de plantio, ferramentas e insumos, equipamentos para escoamento da produo (como
feiras e mercados populares), compra pblica direta do produtor e incentivo ao maior consumo
desses alimentos, o programa pode ser menos efetivo, tanto na promoo de melhores condies
de vida s famlias produtoras, como na promoo de uma alimentao mais adequada e
saudvel populao de maneira geral.
Assim, ainda que no seja um princpio de simples execuo, a intersetorialidade deve ser um
objetivo conjunto de diversos setores, tanto do governo como da sociedade civil, e um valor de
fundamental importncia para o xito de polticas de Segurana Alimentar e Nutricional.
16 |
4. BURLANDY, Luciene. Segurana Alimentar e Nutricional: a intersetorialidade e as aes de nutrio. Sade em

Revista. Piracicaba, 6 (13), p. 9-15, 2004.
aula 2
A soberania alimentar5
A soberania alimentar um conceito de grande importncia para a garantia do direito humano
alimentao adequada e da segurana alimentar e nutricional. Relaciona-se ao direito dos
povos de decidir sobre o que produzir e consumir. Dessa forma, importam soberania alimentar
a autonomia e as condies de vida e de trabalho dos agricultores familiares e camponeses,
o que se reflete na produo de alimentos de qualidade, seguros, diversos, ambientalmente
sustentveis e adequados cultura local. Esse conceito tambm relevante no que diz respeito
soberania das naes e sua autossuficincia com relao aos alimentos para consumo interno.
Remete, ainda, preservao de sementes tradicionais (crioulas) e da biodiversidade agrcola,
alm da valorizao de cultura e hbitos alimentares de diversas populaes. Cada um desses
aspectos ser explicitado no decorrer desta aula.
O conceito de soberania alimentar surgiu durante a dcada de 1990, como resposta dos
movimentos sociais camponeses s polticas agrcolas neoliberais desenvolvidas em todo o
mundo. Mais especificamente, o conceito foi criado em 1996, em reao Cpula Mundial da
Alimentao. No entendimento desses movimentos, o conceito de Segurana Alimentar utilizado
pela FAO6 e as polticas propostas limitam-se garantia do alimento, sem se importar onde e
como ocorre a produo. Essa abordagem favorece o agronegcio7, inviabilizando a agricultura
camponesa, uma vez que a oferta de alimentos pode ser atendida atravs da importao ou da
produo em larga escala de alguns produtos em forma de monocultura (CAMPOS, 2007).
MDULO 1
Em contraposio a essa forma de garantir o acesso alimentao, esses movimentos, liderados

pela Via Campesina8, propem o conceito de Soberania Alimentar como:
O direito dos povos de definir suas prprias polticas e estratgias
sustentveis de produo, distribuio e consumo de alimentos que
garantam o direito alimentao para toda a populao com base
na pequena e mdia produo, respeitando suas prprias culturas e a
diversidade de modos camponeses, pesqueiros e indgenas de produo
agropecuria, de comercializao e de gesto dos espaos rurais, nos quais
a mulher desempenha um papel fundamental. A soberania alimentar
favorece a soberania econmica, poltica e cultural dos povos. Defender
a soberania alimentar reconhecer uma agricultura com camponeses,
indgenas e comunidades pesqueiras, vinculadas ao territrio;
5. Agradecemos a Julian Perez, Maicon de Andrade e Silvia Rigon pelas contribuies dadas a este texto.
6. O Conceito de Segurana Alimentar da FAO : garantir a todos acesso a alimentos bsicos de qualidade e em
quantidade suficiente, sem comprometer as outras necessidades essenciais. importante destacar que o conceito
brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional difere do conceito da FAO e contempla tanto as dimenses da
qualidade dos alimentos e sua segurana biolgica como uma cadeia produtiva de alimentos mais justa, solidria,
sustentvel, alm da valorizao das culturas alimentar e de cultivo dos povos, aproximando-se fortemente da
perspectiva de soberania alimentar.
7. Neste curso, a expresso agronegcio utilizada para definir o modelo de produo agrcola baseado em
monocultivos, em grandes extenses de terra, a partir de mecanizao intensiva, com a utilizao de veneno agrcola
(os agrotxicos) e pouca mo de obra. Tal modelo de produo visto como uma categoria econmica com fortes
laos com o comrcio exterior.
8. A Via Campesina um movimento internacional que coordena organizaes camponesas de pequenos e mdios
agricultores, trabalhadores agrcolas, mulheres rurais e comunidades indgenas e negras da sia, frica, Amrica e
Europa. Uma das principais polticas da Via Campesina a defesa da soberania alimentar.
| 17
prioritariamente orientada a satisfao das necessidades dos mercados

locais e nacionais. (...) (Declarao final do Frum Mundial de Soberania
Alimentar, assinada pela Via Campesina, Havana, Cuba/2001, apud
CAMPOS, 2006, p. 154-155).
Em 2007, durante o Frum Mundial de Soberania Alimentar, em Mali, esse conceito foi reafirmado:
A soberania alimentar o direito dos povos de decidir seu prprio sistema
alimentar e produtivo, pautado em alimentos saudveis e culturalmente
adequados, produzidos de forma sustentvel e ecolgica, o que coloca aqueles
que produzem, distribuem e consomem alimentos no corao dos sistemas
e polticas alimentares, acima das exigncias dos mercados e das empresas,
alm de defender os interesses e incluir as futuras geraes (FRUM MUNDIAL
PELA SOBERANIA ALIMENTAR, 2007).
Segundo essa percepo, a soberania alimentar inclui:
Priorizar a produo agrcola local para alimentao da populao e acesso dos campesinos
terra, gua, s sementes e ao crdito para produo. Nesse contexto, reafirma-se
a necessidade de reformas agrrias e da luta contra os organismos geneticamente
modificados (OGM), para garantir o livre acesso s sementes e preservao da gua de
qualidade como bem pblico;
O direito dos campesinos de produzirem alimentos e o direito dos consumidores de
decidirem sobre o que consumir;
O direito dos pases de protegerem-se das importaes agrcolas e alimentares muito
baratas, com preos agrcolas ligados aos custos de produo. Os pases devem ter o direito
de fixar impostos para importaes demasiado baratas, comprometendo-se com uma
produo campesina sustentvel, alm de controlar a produo do mercado interno para
evitar excedentes agrcolas;
A participao dos povos na definio da poltica agrria;
O reconhecimento das mulheres camponesas que desempenham papel essencial na
produo agrcola e na alimentao (VIA CAMPESINA, 2003).
Uma das principais crticas da Via Campesina que, da forma como se organiza, o comrcio
internacional no prioriza a alimentao das populaes e no contribui para a erradicao da
fome no mundo. Pelo contrrio, aumenta a dependncia dos povos importao agrcola, refora
a industrializao agrcola, colocando em risco o patrimnio gentico, cultural e ambiental do
planeta, assim como a sade das pessoas. Tal modelo tem expulsado milhares de campesinos
do campo, obrigando-os migrao e ao abandono das prticas agrcolas tradicionais (VIA
CAMPESINA, 2003).
ATENO!
A soberania alimentar deve incluir um comrcio internacional justo, que priorize a
segurana alimentar dos povos por meio de trocas comerciais entre regies de produtos
especficos que constituem a diversidade de nosso planeta (VIA CAMPESINA, 2003).
Os modelos de desenvolvimento rural
Como se pode notar, a temtica da soberania alimentar relaciona-se fortemente produo de
alimentos (o que se produz, como e para qu) e no compatvel com o modelo hegemnico
voltado s necessidades do mercado internacional.
18 |
Modelo agroexportador, fundamentado em grandes propriedades monocultoras, na

produo em larga escala, poupa mo de obra e usa intensamente mecanizao, irrigao
e insumos industriais como agrotxicos, sementes transgnicas e raes (CONSEA, 2007);
Modelo de agricultura familiar, baseada em pequenas propriedades com produo
diversificada e voltada prioritariamente ao mercado interno.
O modelo agroexportador, conduzido pelo agronegcio empresarial produto histrico da
articulao entre capital financeiro, capital industrial e a grande propriedade territorial produz
de acordo com as necessidades dos mercados internacionais, que nem sempre condizem com as
necessidades de alimentos para consumo da populao. Ou seja, se em determinado momento
as mercadorias mais lucrativas so a soja e a cana-de-acar, estes sero os cultivos prioritrios,
ainda que no sejam a base da alimentao local. Produzir alimentos para o mercado interno
no prioridade neste modelo. Segundo Oliveira (2003, p. 7),
Quem produz, produz para quem paga mais, no importa onde ele esteja na
face do planeta. Logo, a volpia dos que seguem o agronegcio vai deixando o
pas vulnervel no que se refere soberania alimentar. Como as commodities
garantem saldo na balana comercial o Estado financia mais as ditas cujas.
Ento, mais agricultores capitalistas vo tentar produzi-las.
De maneira simplificada, podemos definir basicamente dois principais modelos de

desenvolvimento rural, que apontam para concepes distintas de ocupao do espao agrrio,
de organizao social e de relao com a natureza (CONSEA, 2010). So eles:
Ou seja, a produo de commodities para exportao gera mais lucro aos grandes produtores (a
quem o autor chama agricultores capitalistas), para quem o Estado oferece incentivos. Logo,
a tendncia que esses cultivos sejam maiores do que o de alimentos, o que pode ser visto nas
estatsticas da produo agrria brasileira.
Resultados da Pesquisa Produo Agrcola Municipal (PAM), realizada pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), demonstram que, no perodo entre 1990 at 2008, a produo de
cana-de-accar cresceu 145% e a de soja 200%, enquanto o crescimento da produo de feijo
foi de 54,9% e de arroz 62,5% (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFICA E ESTATSTICA, 2006a).
Dados do Censo Agropecurio realizado em 2006, tambm pelo IBGE, evidenciam a
desproporcional distribuio de terra e de investimento entre agronegcio e agricultura familiar
e as caractersticas da produo agrcola no Brasil (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFICA E
ESTATSTICA, 2006b). Veja a seguir alguns pontos importantes divulgados por essa pesquisa:

Em 2006, havia 5,17 milhes de estabelecimentos agropecurios no pas. Destes, 84,4% eram de
agricultura familiar e 15,6% de agricultura no familiar, ou patronal (que, segundo os parmetros
desse estudo, compreendiam mais de quatro mdulos fiscais). No entanto, os estabelecimentos
de agricultura familiar ocupavam apenas 1/4 da rea total dos estabelecimentos agropecurios
do pas, ou seja, os estabelecimentos patronais dominavam 3/4 dessa rea;
Segundo a mesma pesquisa, os estabelecimentos de agricultura familiar respondem
por 75% de toda a populao ocupada em estabelecimentos agropecurios do pas. O
estudo aponta ainda que havia, em mdia, 5 pessoas ocupadas a cada 100ha de rea
em estabelecimentos agropecurios, sendo que nos estabelecimentos familiares a
mdia subia para 15,4 pessoas, enquanto nos estabelecimentos no familiares caa
para 1,7 pessoa. Alm disso, das pessoas que ocupavam estabelecimentos de agricultura
| 19
familiar, 90% tinham laos de parentesco com o produtor e 81% residiam no prprio
local. Ou seja, a agricultura familiar gera mais trabalho no campo e se organiza como um
empreendimento coletivo;
As polticas de crdito reproduzem, na alocao de recursos, a acentuada desigualdade
observada na estrutura fundiria (distribuio de terras). O valor destinado agricultura
familiar girou sempre em torno de 1/5 do que programado para a agricultura patronal,
exceto entre 2009 e 2010, quando a proporo ficou abaixo de 1/6. Isso significa que mais de
80% dos gastos previstos nos planos-safras para o setor agropecurio so dirigidos a cerca
de 15% dos produtores, ao passo que aos demais 85% cabem 20% dos recursos;
Por fim, o Censo Agropecurio demonstra que, apesar de deter 1/4 total das terras do Brasil
e 1/5 dos investimentos destinados agricultura patronal, a agricultura familiar responde
por boa parte da produo de alimentos do pas. Os agricultores familiares forneciam 87%
da produo nacional de mandioca, 70% da produo de feijo, 46% do milho, 38% do caf,
34% do arroz, 21% do trigo, 58% do leite e possuam 59% do plantel de sunos, 50% do plantel
de aves e 30% de bovinos. Alm disso, a agricultura familiar era responsvel por 63% do valor
produzido em horticultura.
A partir desses dados, possvel afirmar que a produo agrcola familiar contribui de maneira
significativa para a oferta interna de alimentos no pas, sendo a grande responsvel pela
garantia da segurana alimentar e nutricional dos brasileiros.
Os dados tambm possibilitam concluir que no h soberania alimentar em nosso pas, visto
que quem dita as regras de produo e destino dos alimentos o mercado internacional.
Esta a lgica que atinge no apenas a produo, mas toda a cadeia produtiva de alimentos,
centrada essencialmente no lucro, capaz de gerar o paradoxo de fazer com que alimentos,
transformados em commodities, gerem fome e insegurana alimentar em diversos pases. Isso
tem acontecido nos ltimos anos, com a chamada crise mundial de alimentos.
No Brasil, ainda que importantes avanos na reduo da fome e da desnutrio tenham sido
observados nos ltimos anos, as mazelas sociais no foram completamente extintas. No campo
e nas periferias dos grandes centros urbanos, a insegurana alimentar ainda alcana as parcelas
mais vulnerveis da populao9.
Com relao ao incentivo agricultura familiar, importantes avanos tambm vm sendo alcanados
nos ltimos anos, sobretudo com a execuo de iniciativas como o Programa de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF), o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional
de Alimentao Escolar (PNAE). Ainda que de maneira menos abrangente que o necessrio, tais
programas vm promovendo o fortalecimento dos agricultores e agricultoras familiares. No entanto,
h ainda muito a ser feito. Uma poltica de reforma agrria efetiva, que garanta, alm do acesso
terra, condies para dela se viver e a regularizao fundiria de terras indgenas e quilombolas so
condies primordiais para a garantia da soberania e segurana alimentar.
20 |
9 Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD (2009), cerca de 30% dos domiclios
investigados apresentavam alguma forma de insegurana alimentar (aproximadamente 65 milhes de pessoas)
sendo que 5,8% desses domiclios (2,9 milhes) foram classificados como insegurana alimentar grave, ou seja,
restrio alimentar na qual para pelo menos uma pessoa foi reportada alguma experincia de fome no perodo
investigado. Entre os domiclios com insegurana alimentar moderada ou grave, cerca de 55% estavam na classe de
rendimento mensal domiciliar per capita de at 1/2 salrio mnimo per capita. Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por
Amostra em Domiclio Segurana Alimentar 2004/2009. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: http://www.ibge.gov.
br/home/estatistica/populacao/seguranca_alimentar_2004_2009/pnadalimentar.pdf. Acesso em 25 out. 2012.
Soberania alimentar, cultura e sade

A falta de soberania alimentar causa efeitos negativos para alm do meio rural. Tambm nas cidades, a
massificao dos hbitos alimentares vem afastando,cada vez mais,as populaes de sua cultura alimentar,
o que acarreta srias alteraes na identidade e diversidade culturais, bem como diversos danos sade.
O oligoplio da cadeia de produo, a transformao e a distribuio de alimentos determina
no apenas o que pode ser produzido, mas, em ltima instncia, o que ser consumido. Nas
gndolas dos supermercados, so apresentadas diferentes marcas e produtos alimentcios que
se parecem cada vez menos com aquilo que nossos avs chamavam de alimento.
Apesar dos anncios de infinitos produtos alimentcios, a base da nossa alimentao ,
atualmente, limitada aos mesmos ingredientes, presentes em quase todos os tipos de produtos,
que pouco ou nada refletem nossos hbitos alimentares tradicionais. A maior parte deles
apresenta quantidades de acar, gordura e sal muito superiores s dos alimentos in natura ou
mesmo preparados em casa.
A insuficincia de polticas especficas nessas reas, mesmo se considerando os programas

citados anteriormente, que incluam o estmulo de produo para o autoconsumo10, ocasiona
que tais populaes rural, indgenas, quilombolas e outros povos e comunidades tradicionais
enfrentem ainda mais dificuldades para garantir sua segurana alimentar e nutricional,
apresentando maiores ndices no s de insegurana alimentar como de desnutrio. Logo,
esses grupos, historicamente detentores de conhecimentos ancestrais de cultivo de alimentos,
sem terra e sem recursos financeiros e/ou naturais, tm srias limitaes de produo.
Essas mudanas em nossa alimentao ao longo dos anos so evidenciadas nas Pesquisas de
Oramentos Familiares (POF 2002/2003 e 2008/2009) que investigam, entre outros aspectos,
dados de aquisio de alimentos nos domiclios brasileiros. Elas demonstram que a compra de
alimentos bsicos e tradicionais brasileiros como arroz, feijo e farinha de mandioca perdem
importncia nas despesas das famlias, enquanto aumenta a participao relativa de alimentos
processados e produtos prontos para consumo, como pes, embutidos, biscoitos, refrigerantes e
refeies prontas (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFICA E ESTATSTICA, 2010).
Alm da perda da diversidade e identidade cultural, os novos hbitos tm causado danos
sade dos brasileiros. O reduzido consumo de alimentos in natura fundamentais sade, como
frutas e hortalias, associado ao excessivo e crescente consumo de alimentos industrializados
(ricos em gordura, acar, sal e pobres em fibras e vitaminas) e ao sedentarismo da populao,
tem gerado nmeros alarmantes de sobrepeso, obesidade e doenas crnicas.
Assim, as populaes urbanas necessitam, tambm, ser despertadas para a noo de soberania
alimentar, a fim de que sejam capazes de refletir cotidianamente sobre suas necessidades, prticas
alimentares e sobre a origem dos alimentos. Conforme ressaltam Burlandy e Maluf (2010):
Num contexto em que a terra, a sade, o corpo e o alimento configuram-se
em mercadorias, perfis de necessidades so criados e recriados em torno da
comercializao e do consumo, algumas delas impostas pelo atual cotidiano
da vida (BURLANDY; MALUF, 2010, p. 42).
10. A produo para autoconsumo tambm bastante comprometida pelo modelo de modernizao da agricultura.
Em geral, os crditos e financiamentos oferecidos pelas polticas e programas pblicos so voltados para a produo
para o mercado. Assim, os povos e comunidades que produzem para autoconsumo tm sua segurana alimentar e
nutricional seriamente comprometida.
| 21
Nesse sentido, no h como pensar soberania alimentar tratando o sistema produtivo dissociado
da dimenso nutricional e dos condicionantes das prticas alimentares contemporneas. Com
relao a esta dimenso, cabe tambm ao Estado a regulao dos meios de comunicao e da
publicidade de alimentos, do comrcio e da indstria, alm, claro, dos espaos pblicos de
oferta de refeies, bem como do comrcio internacional (BURLANDY; MALUF, 2010).
A agroecologia
Outro pilar da soberania alimentar sua perspectiva de sustentabilidade ambiental, preservao
da biodiversidade e compromisso com as futuras geraes.
O modelo convencional de agricultura, pautado pela Revoluo Verde, demanda o uso intensivo
de insumos qumicos, como os agrotxicos, que vm acarretando danos sade humana e ao
ambiente. Diversos estudos tm revelado os problemas de sade causados pela utilizao dos
agroqumicos, sobretudo para os agricultores (NAVOLAR et al., 2010).
O Brasil o maior consumidor de agrotxicos do mundo. Dados do Sistema Nacional de
Informaes Txico-Farmacolgicas de 2002, da Fundao Oswaldo Cruz, apontam que 10,42%
das notificaes de intoxicao humana so causadas por agrotxicos, o que totaliza 7.838 casos.
Em termos de letalidade, as mortes por agrotxicos chegam a 2,34%, a maior porcentagem das
taxas levantadas (ANVISA, 2005)11.
Conforme dados divulgados pela ANVISA, existe ainda o risco de intoxicaes crnicas
relacionadas ao consumo frequente de alimentos contaminados com resduos qumicos de
agrotxicos. Outros estudos registram tambm a contaminao do leite materno com resduos
de agrotxicos (MESQUITA; MOREIRA, 2001).
Em 2011, foi divulgada uma pesquisa realizada em Lucas do Rio Verde (MT), em que resultados
de anlises do leite materno de mulheres do municpio apontaram a contaminao por resduo
de agrotxicos em 100% das amostras coletadas, ou seja, o leite de todas as mulheres que
participaram do estudo apresentava resduos de agrotxicos.
Alm dos impactos danosos sade humana, o uso de agroqumicos prejudica o meio ambiente
e contamina sistemas hdricos superficiais e subterrneos.
Como resposta aos danos econmicos, sociais e ambientais causados pelo modelo
agroexportador, surgiu nos anos 1970 e 1980 um movimento em favor da agricultura sem o uso
de insumos qumicos e demais tecnologias utilizadas por ele. Esse movimento, que atualmente
tambm uma cincia, tem-se fortalecido nos ltimos anos e se chama Agroecologia.
O modelo agroecolgico de produo baseia-se no desenvolvimento da agricultura sustentvel,
sem insumos qumicos12, pautada nos saberes e mtodos tradicionais de manejo e gesto
ambientais acumulados ao longo de muitas geraes. Prope a produo de alimentos seguros,
saudveis e culturalmente adequados como forma de cultivar a diversidade ambiental e
cultural e de reafirmar os laos entre o ser humano e a natureza. A agroecologia prima, ainda,
por princpios ticos de solidariedade e de sustentabilidade para a construo de prticas e
22 |
11 Vale destacar que os casos de intoxicao humana so subnotificados. Segundo a Organizao Mundial da Sade
(OMS), cada caso registrado corresponde a aproximadamente cinquenta casos ocorridos.
12 importante esclarecer que o termo agricultura orgnica tem sido largamente utilizado por empresas,
atualmente, em funo de interesses comerciais. Contudo, essa produo se restringe ao no uso de agroqumicos
ou transgenia e no inclui os demais princpios ticos da agroecologia.
Outras caractersticas importantes, construdas na realidade dos espaos da agroecologia, so:

a ressignificao das relaes sociais de gnero, principalmente no que se refere construo
poltica da visibilidade do trabalho das mulheres e os processos organizativos das estratgias
de segurana alimentar13.
ATENO!
A diversidade um conceito central para a Agroecologia e tambm para a Segurana
Alimentar e Nutricional. Ambas consideram que compem esta dimenso a conservao,
manejo e uso da agrobiodiversidade (diversidade de espcies, variedades genticas e
diversidade de sistemas agrcolas ou cultivados) e a diversidade alimentar e cultural,
que vem se perdendo com a massificao dos hbitos alimentares e a diminuio da
diversidade de alimentos, causada pelo avano das monoculturas.
Culturas vm se perdendo, desde seus hbitos alimentares at sua
materialidade representada por uma agrobiodiversidade incomensurvel,
fruto de milhares de anos de saberes desenvolvidos e acumulados, hoje,
quando ainda vigentes, postos ao servio do mercado tal qual pea de museu
ou curiosidade folclrica. (RIGON et al, 2010, p. 5)
estratgias que garantam a alimentao adequada e saudvel a todos (NAVOLAR et al., 2010;
PACHECO, 2010; RIGON et al, 2010).
A ideologia hegemnica incutida pelo mercado e pela grande mdia nos faz pensar que a
nica realidade possvel a criada por eles mesmos. Desse modo, achamos que o normal
o uso de agrotxicos e a alimentao massificada, baseada em alimentos industrializados, e
o alternativo a Agroecologia e a alimentao saudvel. Mas nem sempre foi assim e nem
preciso que seja. Diversas experincias bem-sucedidas na Agroecologia tm acontecido, apesar
do pouco incentivo e da invisibilidade das iniciativas.
O avano da produo de alimentos transgnicos tambm tem causado preocupao a
organizaes no governamentais, movimentos sociais e comunidades cientficas. Existem
duas questes centrais que geram tal preocupao:
No foram realizados estudos que indicam quais so os impactos ambientais causados pelo
uso dos transgnicos. Existem possibilidades de contaminao de culturas no transgnicas,
perda da biodiversidade, surgimento de ervas daninhas resistentes a herbicidas e aumento
do uso do solo;
No existem estudos ou pesquisas de mdio e longo prazo que garantam que os alimentos
transgnicos so inofensivos sade e vida humana. No se sabe ainda que efeitos, doenas
ou danos sade a ingesto de alimentos geneticamente modificados podem causar a
mdio e longo prazo, ou seja, a liberao de produtos transgnicos, sem a realizao de
estudos prvios de impacto ambiental e dos riscos sade e Segurana Alimentar e
Nutricional da populao brasileira, fere o princpio da precauo14.
13. Para aprofundar seus conhecimentos sobre o tema leia o texto Soberania e segurana alimentar na construo
da agroecologia: sistematizao de experincias [Organizao Silvia do Amaral Rigon et al.]. Grupo de Trabalho em
Soberania e Segurana Alimentar da Articulao Nacional de Agroecologia GT SSA/ANA. 1. ed. Rio de Janeiro: FASE,
2010.
14. O princpio da precauo estabelece a necessidade de preveno de riscos potenciais e de efeitos irreversveis
antes mesmo da existncia de provas irrefutveis de nocividade de uma nova tecnologia. Esse princpio, incorporado
na Lei 11.105, de 24 de maro de 2005, que estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades
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Para agravar a situao, produtos contendo organismos geneticamente modificados so

vendidos sem rotulagem especfica que indique sua presena, ferindo mais um direito do
consumidor de saber e escolher o que consome. importante destacar que, no Brasil, esto
liberadas as plantaes de algodo, milho, soja e feijo transgnicos, sendo o milho e a soja
ingredientes presentes em grande parte de alimentos industrializados e o feijo, a base da
nossa alimentao.
A mesma ideologia hegemnica, que fez da Revoluo Verde a nica soluo possvel para
acabar com a fome no mundo, pretende, agora, convencer que a produo de alimentos
transgnicos dar conta desta misso. Essa uma das mais graves ameaas Soberania
Alimentar, na atualidade.
Apesar de todas as dificuldades, os agricultores familiares e da agroecologia seguem construindo
alternativas para uma agricultura mais sustentvel, justa, solidria e que produza alimentos
seguros, saudveis, diversos e culturalmente adequados a todas as pessoas e para as novas
geraes.
MDULO 1
aula 3
O conceito de Dhaa
O que so direitos humanos?
Direitos humanos so aqueles que os seres humanos possuem, nica e exclusivamente, por
terem nascido e serem parte da espcie humana. So direitos inalienveis, o que significa que
no podem ser tirados por outros, nem podem ser cedidos voluntariamente por ningum e
independem de legislao nacional, estadual ou municipal especfica. Devem assegurar
s pessoas condies bsicas que lhes permitam levar uma vida digna. Isto , com acesso
liberdade, igualdade, ao trabalho, terra, sade, moradia, educao, gua e alimentos
de qualidade, entre outros requisitos essenciais (LEO; RECINE, 2011).
ATENO!
Vale tambm ressaltar que a definio de direitos humanos est em constante construo,
pois foram conquistados a partir de lutas histricas e, por essa razo, correspondem a
valores que mudam com o tempo. Eles avanam medida que avana a humanidade, os
conhecimentos construdos e a organizao da sociedade e do Estado.
Os direitos humanos foram pactuados como direitos inerentes a toda pessoa por meio de um
longo processo de lutas e conflitos entre grupos, especialmente entre aqueles detentores do
poder e as maiorias sem poder algum. Portanto, tudo o que se refere promoo de direitos
humanos est relacionado ao estabelecimento de limites e de regras para o exerccio do
poder, seja este pblico, seja privado, econmico, poltico ou mesmo religioso (VALENTE, 2002;
TRINDADE, 2000; BOBBIO, 1992).
Os instrumentos de direitos humanos, normas, acordos ou declaraes que preveem tais direitos
por terem sido firmados em momentos de grande mobilizao e indignao popular contra
que envolvam organismos geneticamente modificados, encontra tambm expresso concreta em vrios artigos da
Constituio Federal de 1988.
24 |
Exemplos disso so a Declarao de Direitos dos Homens e dos Cidados, firmada logo aps a
Revoluo Francesa, em 1789; a Constituio dos Estados Unidos da Amrica, promulgada em
1787, 11 anos aps a vitria do povo americano contra o Imprio Britnico; a Declarao Universal
dos Direitos Humanos, de 1948, e os Pactos Internacionais de Direitos Humanos, que sero
explicados adiante.
Os direitos vida, liberdade, alimentao adequada, sade, terra, gua, ao trabalho,
educao, moradia, informao, participao, liberdade e igualdade podem ser citados
como alguns exemplos de direitos humanos.
Conforme j mencionado, os direitos humanos so influenciados pelos costumes e valores de
determinado tempo histrico e, portanto, podem mudar de acordo com as regras e necessidades
dos povos em determinado momento. Por exemplo, atualmente, discute-se sobre o direito
incluso digital que de fato uma demanda importante na atualidade, mas que no poderia
ser prevista em outras pocas.
O importante entender que os direitos humanos existem para proteger
o ser humano da tirania e da injustia e garantir a dignidade e a igualdade
de direitos entre homens e mulheres, com a finalidade ltima de promover
o progresso da sociedade, o bem comum, a paz, em um estado de ampla
liberdade. (LEO; RECINE, 2011)
os abusos de poder, por parte dos Estados e de grupos hegemnicos, ou depois de grandes
catstrofes provocadas por guerras ou disputas que produziram a morte de milhares ou de
milhes de pessoas so uma conquista da luta dos povos contra a opresso, a discriminao,
o uso arbitrrio do poder ou omisses por parte dos detentores do poder.
Princpios que regem os direitos humanos

Os direitos humanos so universais, indivisveis, inalienveis, interdependentes e interrelacionados em sua realizao. Dessa forma, um direito no pode ser realizado sem a existncia
dos demais.
Os direitos humanos:
So universais porque se aplicam a todos os seres humanos, independente do sexo e da
orientao sexual, idade, origem tnica, cor da pele, religio, opo poltica, ideologia ou
qualquer outra caracterstica pessoal ou social;
So indivisveis porque os direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais so todos
igualmente necessrios para uma vida digna. Alm disso, a satisfao de um no pode ser
usada como justificativa para a no realizao dos outros;
So interdependentes e inter-relacionados porque a realizao de um requer a garantia
do exerccio dos demais. Por exemplo: no h liberdade sem alimentao; no exercem
plenamente o direito ao voto aqueles que no tm direito ao trabalho e educao; no
h sade sem alimentao adequada e assim por diante. Nesse sentido, a promoo da
realizao de qualquer direito humano tem que ser desenvolvida de forma interdependente
e inter-relacionada com a promoo de todos os direitos humanos;
So inalienveis, ou seja, so direitos intransferveis, inegociveis e indisponveis, o que
significa que no podem ser tirados por outros, no podem ser cedidos voluntariamente
por ningum nem podem ter a sua realizao sujeita a condies.
| 25
O Direito Humano Alimentao Adequada

O Direito Humano Alimentao Adequada indispensvel para a sobrevivncia. As normas
internacionais reconhecem o direito de todos alimentao adequada e o direito fundamental
de toda pessoa a estar livre da fome como pr-requisitos para a realizao de outros direitos
humanos. No Brasil, desde 2010, este direito est assegurado entre os direitos sociais da
Constituio Federal, com a aprovao da Emenda Constitucional n 64, de 2010.
Entretanto, o direito alimentao adequada e o direito de estar livre da fome esto distantes
da realidade de muitas pessoas em todo o mundo.
A incorporao do conceito de Direito Humano Alimentao Adequada e de Segurana
Alimentar e Nutricional nas vrias estratgias de desenvolvimento social um caminho eficaz
para reverter essa situao.
Um quadro global da pobreza e da desnutrio
Em 2005, segundo dados da FAO, 852 milhes de pessoas sofriam de fome crnica (90% crnica
e 10% gravemente desnutridas) nos pases em desenvolvimento. Em 2008, a FAO divulgou novos
dados informando que esse contingente atingiu 923 milhes de pessoas, ou seja, 71 milhes a
mais do que em 2005.
Segundo a FAO, a crise dos alimentos15 tem sido responsvel pelo aumento do nmero de pessoas
afetadas pela fome16. O relatrio de 2011 sobre a fome no mundo, produzido por este mesmo
organismo, aponta para 925 milhes de famintos e para perspectivas ainda difceis para os
anos seguintes devido previso de que os preos devem seguir em alta, afetando gravemente
agricultores e consumidores dos pases pobres.
Assim, a Meta de Desenvolvimento do Milnio n. 1 de reduzir metade, entre 1990 e 2015, a
proporo da populao que sofre com a fome est gravemente ameaada e, como aponta o
prprio relatrio de 2011, ainda que seja atingida, 600 milhes de pessoas ainda sofrero por
causa da fome, o que inadmissvel.
Alm disso, estima-se que 2 bilhes de pessoas sofrem de fome oculta (deficincias de
micronutrientes). Os principais segmentos atingidos so: mulheres com anemia e deficincia
de ferro, crianas afetadas por deficincia de iodo, a causa mais comum de retardamento
mental, crianas que sofrem de deficincia subclnica de Vitamina A, o que reduz a capacidade
de combater doenas e pode levar cegueira.
26 |
15. Recentemente, a mdia internacional tem dado muito espao ao que vem sendo chamado de crise mundial dos
alimentos. Descreve-se a crise pelo aumento expressivo do preo de produtos alimentcios (trigo, milho, arroz, leite,
carne e soja, por exemplo). De acordo com informaes da FAO, datadas de abril de 2008, 37 pases esto beira de
uma crise alimentar grave. A ONU alertou que se nada for feito, faltaro alimentos para milhes de pobres no mundo.
Parece que o problema de escassez da oferta quando, na realidade, se trata da expresso mais perversa da injustia
distributiva global. A maior prova disso que so somente os mais pobres os afetados pela crise. A alta dos preos dos
alimentos a face mais visvel de um conjunto de fatores que vem historicamente promovendo a excluso social e a
sistemtica violao do DHAA de expressivos contingentes populacionais. importante ressaltar que as polticas de
desenvolvimento tm-se pautado em interesses de mercado e no em garantia de direitos e dignidade humana. Em
um documento elaborado em 2008, chamado A Crise Mundial de Alimentos viola o Direito Humano Alimentao,
a ABRANDH apresenta alguns elementos que devem ser levados em conta na construo de uma agenda global de
desenvolvimento pautada em direitos humanos. Ver: ABRANDH. A crise mundial de alimentos viola o direito humano
alimentao adequada. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/download/20100911221251.pdf.
16. SCHUTTER, Olivier De. No Solutions for Food Crisis without Human Rights. Disponvel em: http://www.ohchr.org/
EN/NewsEvents/Pages/NoSolutionsFoodCrisis.aspx.
Essa situao demonstra a necessidade de se garantir a realizao do DHAA como estratgia

fundamental para lidar com as questes acima mencionadas.
O que o Direito Humano Alimentao Adequada?
A expresso Direito Humano Alimentao Adequada tem origem no Pacto Internacional dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC).
Em 2002, o Relator Especial da ONU para o direito alimentao definiu o Direito Humano
Alimentao Adequada da seguinte forma:
ATENO!
O direito alimentao adequada um direito humano inerente a todas as pessoas de
ter acesso regular, permanente e irrestrito, quer diretamente ou por meio de aquisies
financeiras, a alimentos seguros e saudveis, em quantidade e qualidade adequadas e
suficientes, correspondentes s tradies culturais do seu povo e que garantam uma vida
livre do medo, digna e plena nas dimenses fsica e mental, individual e coletiva.
Ademais, uma nova epidemia de obesidade est espalhando-se pelo mundo, com 500 milhes
de adultos obesos em pases pobres e ricos, gerando consequncias prejudiciais tanto para a
sade desses indivduos como para o oramento na rea de sade dos pases.
Essa definio incorpora todos os elementos normativos explicados em detalhes no Comentrio

Geral 12 sobre o artigo 11 do PIDESC, segundo o qual o direito alimentao adequada se realiza
quando todo homem, mulher e criana, sozinho ou em comunidade, tem acesso fsico e econmico,
ininterruptamente, a uma alimentao adequada ou aos meios necessrios para sua obteno.
Comentrio sobre a terminologia
O PIDESC reconhece o direito a um padro de vida adequado, inclusive alimentao adequada,
bem como o direito fundamental de estar livre da fome.
Conforme os tratados internacionais de direitos humanos, existem duas dimenses indivisveis
do DHAA:
O direito de estar livre da fome e da m nutrio e
O direito alimentao adequada17.
O DHAA comea pela luta contra a fome, mas, caso se limite a isso, esse direito no estar sendo
plenamente realizado. Os seres humanos necessitam de muito mais do que atender suas
necessidades de energia ou de ter uma alimentao nutricionalmente equilibrada. Na realidade,
17. Em 2007, o CONSEA, por meio de um Grupo de Trabalho GT Alimentao Adequada e Saudvel , props uma
definio ampliada para este conceito: a alimentao adequada e saudvel a realizao de um direito humano
bsico, com a garantia ao acesso permanente e regular, de forma socialmente justa, a uma prtica alimentar
adequada aos aspectos biolgicos e sociais dos indivduos, de acordo com o ciclo da vida e as necessidades
alimentares especiais, pautada no referencial tradicional local. Deve atender aos princpios da variedade, equilbrio,
moderao, prazer (sabor), s dimenses de gnero e etnia, e s formas de produo ambientalmente sustentveis,
livres de contaminantes fsicos, qumicos, biolgicos e de organismos geneticamente modificados (CONSEA, 2007).
Essa definio considera que o modo como se produzem os bens necessrios e como se reproduz a vida humana
numa dada sociedade tem reflexos nos corpos e perfil de sade dos mesmos e que, dessa maneira, as mudanas na
forma de se alimentar nos ltimos 200 anos tem-se refletido no atual quadro epidemiolgico da humanidade.
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o DHAA no deve e no pode ser interpretado em um sentido estrito ou restritivo, ou seja,

que o condiciona ou o considera como recomendaes mnimas de energia ou nutrientes.
A alimentao para o ser humano deve ser entendida como processo de transformao da
natureza em gente saudvel e cidad.
Assim, o DHAA diz respeito a todas as pessoas, de todas as sociedades, e no apenas quelas que
no tm acesso aos alimentos. O termo adequada envolve diversos aspectos, como mostra a
Figura 1, e a promoo e plena realizao do DHAA envolve elementos de justia social e econmica.
As formas como cada um desses fatores so atendidos, no entanto, depende da realidade
especfica de cada grupo ou povo. Por exemplo, a plena realizao do DHAA para uma
comunidade indgena no igual dos moradores de uma cidade. As comunidades indgenas
necessitam de terra para plantar, coletar e caar. Os moradores de um bairro necessitam de
trabalho, renda e acesso gua. As pessoas portadoras de necessidades alimentares especiais
carecem de acesso e informao sobre os alimentos adequados para sua necessidade. Aqueles
que tm recursos para comprar seus alimentos precisam de informao adequada para fazerem
escolhas saudveis e seguras (por exemplo, rtulos confiveis e de fcil compreenso). Ou seja,
ainda que todos esses grupos tenham caractersticas em comum, em determinadas ocasies
requerem aes especficas para garantir seu direito (LEO; RECINE, 2011).
Figura 1 Representao grfica das dimenses da alimentao adequada. Fonte: LEO e RECINE, 2011.
Diversidade
Realizao de
outros direitos
Qualidade
sanitria
Alimentao
adequada
Acesso
informao
Respeito e valorizao
da cultura alimentar
nacional e regional
MDULO 1
Adequao
nutricional
Livre de contaminantes,
agrotxicos e organismos
geneticamente modificados
Acesso a recursos
financeiros ou recursos
naturais, como terra e gua
aula 4
Conceitos e consideraes importantes sobre o dhaa

Nesta aula, alguns conceitos-chave para a realizao do Direto Humano Alimentao
Adequada devem ser compreendidos. So eles: a disponibilidade, a adequao, o acesso (fsico e
econmico) e a estabilidade de alimentos. Para uma melhor compreenso, cada um deles ser
explicado por meio de exemplos.
Para comear, o que significa disponibilidade de alimentos?
28 |
Exemplo: Uma rea propensa a ocorrncia de secas habitada majoritariamente por

agricultores familiares. Esses agricultores no dispem de recursos para investir em irrigao,
ento dependem da gua da chuva para o cultivo das lavouras. A ausncia de fontes de renda
alternativas mantm os agricultores em situao de insegurana. Quando a falta de chuva
resulta no fracasso da colheita, h poucos alimentos disponveis e nenhum dinheiro para
compr-los. A rede de comrcio local de alimentos tambm afetada.
Nesse cenrio, como a produo de alimentos reduzida, os alimentos disponveis no so
suficientes para as comunidades.
Vejamos mais detalhadamente o que significa disponibilidade.
Disponibilidade de alimentos
A disponibilidade de alimentos pode ocorrer das seguintes formas:
Diretamente, a partir de terras produtivas (agricultura, criao de animais, cultivo de frutas)
ou de outros recursos naturais como pesca, caa, coleta de alimentos;
A partir de alimentos comprados na rede de comrcio local ou obtidos por meio de aes de
provimento como, por exemplo, entrega de cestas bsicas.
Cenrio 2: Adequao
Exemplo A: As comunidades indgenas Guaranis-Kaiows do Municpio de Dourados, Estado
do Mato Grosso do Sul, vivem em uma rea de terra to pequena que no lhes d condies
de viver dignamente e de produzir ou obter alimentos tradicionais por meio da agricultura,
pesca, caa e coleta. Em decorrncia dessa situao, 17 crianas morreram por desnutrio em
2005 e a vulnerabilidade persiste na regio at os dias atuais. Os governos federal e estadual,
como medida emergencial, distriburam cestas bsicas de alimentos. Porm alguns alimentos
(farinha de trigo e leite em p) no faziam parte da cultura alimentar do povo Guarani-Kaiow.
Logo, a medida no foi eficaz para reverter o quadro de desnutrio que afetou a aldeia.
Cenrio 1: Disponibilidade
Exemplo B: Numa escola h crianas portadoras de doena celaca e que, por essa razo, no
podem comer glten. Contudo, a maioria dos alimentos oferecidos na escola contm glten, o
que pe em risco a vida e a sade dessas crianas.
Os cenrios acima so exemplos de inadequao dos alimentos.
Adequao dos alimentos
O consumo apropriado de padres alimentares, inclusive o aleitamento materno, essencial
para o alcance do bem-estar nutricional.
Alm disso, os alimentos no devem conter substncias adversas em nveis superiores queles
estabelecidos por padres internacionais e pela legislao nacional. Essas substncias so
toxinas, poluentes resultantes de processos agrcolas e industriais, inclusive resduos de drogas
veterinrias, promotores de crescimento e hormnios, entre outros.
A alimentao, no contexto do Direito Humano Alimentao Adequada, deve incluir valores
associados preparao e ao consumo de alimentos. Alimentao adequada implica acesso
a alimentos saudveis que tenham como atributos: acessibilidade fsica e financeira, sabor,
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variedade, cor, bem como aceitabilidade cultural como, por exemplo, respeito a questes
religiosas, tnicas e s peculiaridades dos diversos grupos e indivduos.
Cenrio 3: Acesso
Nas dcadas de 1970 e 1980, as altas taxas de desemprego em reas rurais e a falta de
oportunidades causaram migrao em massa para os centros urbanos. Os migrantes
encontravam trabalho nos setores informais, em que os salrios eram baixos e irregulares, no
permitindo a aquisio e o consumo de alimentos nutritivos de forma regular e permanente.
Esse exemplo configura a falta de acessibilidade econmica aos alimentos e, em consequncia,
o acesso a quantidades insuficientes dos mesmos para a garantia da SAN.
A acessibilidade ao alimento pressupe acessibilidade tanto econmica como fsica.
Acessibilidade econmica
A acessibilidade econmica implica acesso aos recursos necessrios para a obteno de
alimentao adequada com regularidade durante todo o ano.
Acessibilidade fsica
A alimentao deve ser acessvel a todos: lactentes, crianas, idosos, deficientes fsicos, doentes
terminais ou pessoas com problemas de sade, presos, entre outros. A alimentao tambm
deve estar acessvel para pessoas que vivem em reas de difcil acesso, vtimas de desastres,
vtimas de conflitos armados e guerras, aos povos indgenas e outros grupos em situao de
vulnerabilidade.
Cenrio 4: Estabilidade
Em um assentamento rural, onde ainda no existem condies para produo de alimentos,
h fornecimento de cestas bsicas. Entretanto, ele no estvel e regular. A entrega de cestas
bsicas deveria ser suficiente, regular e permanente at que as famlias tenham condies, por
seus prprios meios, de ter acesso alimentao adequada. Alm disso, deveria haver aes
que garantissem a autonomia dessas famlias, a fim de que, por seus prprios meios, pudessem
prover seus alimentos de maneira estvel.
Tanto a disponibilidade de alimentos como a acessibilidade aos mesmos devem ser garantidas
de maneira estvel. Isso significa que alimentos adequados devem estar disponveis e acessveis,
de forma regular e permanente, durante todo o ano.
Consideraes importantes
Apesar de reconhecido em vrios tratados e declaraes internacionais, todos aprovados pelo
Brasil, a realizao do DHAA em suas duas dimenses, ainda est muito longe de se tornar uma
realidade para muitos.
Como diz a msica Comida dos Tits a gente no quer s comida. De fato, uma alimentao
adequada vai muito alm:

30 |
Ela trata do direito a uma alimentao de qualidade, diversificada, nutricionalmente adequada,

sem agrotxicos ou contaminantes e isenta de organismos geneticamente modificados (OGM);
Resumindo, a promoo da garantia do DHAA passa pela promoo da reforma agrria, da

agricultura familiar, de polticas de abastecimento, de incentivo a prticas agroecolgicas,
de vigilncia sanitria dos alimentos, de abastecimento de gua e saneamento bsico, de
alimentao escolar, do atendimento pr-natal de qualidade, da viabilidade de praticar o
aleitamento materno exclusivo, da no discriminao de povos, entre outros.
No possvel descrever todas as aes necessrias para a garantia do Direito Humano
Alimentao Adequada, porque cada grupo, famlia ou indivduo vai exercer o seu direito de se
alimentar com dignidade medida que forem superadas as dificuldades da realidade especfica
que lhes cerca; e o Brasil tem diversas realidades, com particularidades e dificuldades em cada
uma delas.
Trata, ainda, do direito de acesso informao cientificamente comprovada e respaldada

sobre alimentao saudvel e alimentos seguros e adequados;
Inclui a regulamentao da propaganda e publicidade que promovem o consumo de
alimentos no saudveis ou que vendem caractersticas que inexistem ou so inverdicas,
especialmente para crianas e jovens, fases da vida em que se constroem e se definem os
hbitos alimentares;
Respeita os hbitos culturais;
Incorpora o direito da populao de ter acesso aos recursos produtivos, de produzir, de
maneira adequada e soberana, o seu prprio alimento e/ou de ter recursos (financeiros,
fsicos e materiais) para se alimentar de forma adequada e com dignidade;
Incorpora a garantia e a possibilidade concreta de a populao exigir a realizao de seus
direitos.
Os indgenas cujas terras no esto demarcadas, por exemplo, precisam de determinadas

polticas que podem no ser pertinentes para os indgenas que vivem em terras demarcadas.
Os ciganos tm necessidades diferentes de comunidades quilombolas. A classe mdia, que tem
dinheiro para comprar seus alimentos, precisa de informao, entre outras medidas, para fazer
valer o seu direito informao e de escolha saudvel dos alimentos, enquanto as comunidades
urbanas e rurais excludas precisam de renda ou acesso terra, para poder usar a informao a
que eventualmente tenham acesso, para realizar o seu DHAA. Ou seja, ainda que todos os grupos
tenham caractersticas comuns, em determinados momentos precisam de aes especficas
para garantir esse direito.
O DHAA est indivisivelmente ligado dignidade da pessoa humana, justia social e
realizao de outros direitos (direito terra para nela produzir alimentos, ao meio ambiente
equilibrado e saudvel, sade, educao, cultura, ao emprego e renda, entre outros). Isso
aponta claramente para a necessidade de polticas e programas pblicos que tenham como
princpio a intra e a intersetorialidade.
ATENO!
Na perspectiva da promoo dos direitos humanos, o processo (como feito) to
importante quanto o resultado (o que feito). Nesse sentido, fundamental que prticas
que promovam o DHAA considerem os princpios que se relacionam com esse direito e,
assim, superem prticas paternalistas, assistencialistas, discriminatrias e autoritrias.
Portanto, para promover a realizao do DHAA, fundamental que a execuo e a
implantao das polticas, programas e aes pblicas (o que feito) e seu delineamento,
planejamento, implementao e monitoramento (como feito) sejam garantidos por um
processo democrtico, participativo e inclusivo.
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Princpios dos Direitos Humanos

A perspectiva do Direito Alimentao Adequada
Os problemas relacionados com a privao de alimentos devem ser abordados sob a perspectiva
do Direito Humano Alimentao Adequada. Isso significa que as estratgias de segurana
alimentar e nutricional e as de reduo da fome e da pobreza devem incorporar vrios princpios
de direitos humanos:
Dignidade humana. Esse princpio exige que todas as pessoas sejam tratadas com respeito
e dignidade. Polticas pblicas baseadas em direitos humanos reconhecem o indivduo no
como mero objeto de uma poltica, mas sim como titular de direitos humanos, que pode
reivindic-los;
Prestao de Contas (ou responsabilizao). Uma abordagem baseada em direitos humanos
reconhece a fixao de metas e processos transparentes para promover o desenvolvimento
e a reduo da pobreza. Os Estados so responsveis por suas aes perante os indivduos e
delas devem prestar contas;
Apoderamento. Os indivduos, por sua vez, precisam apoderar-se das informaes e
instrumentos de direitos humanos para que possam reivindicar do Estado aes corretivas
e compensaes pelas violaes de seus direitos.
A perspectiva do Direito Humano Alimentao Adequada est centrada em:
No discriminao. O Direito Humano Alimentao Adequada deve ser garantido sem
discriminao de origem cultural, econmica ou social, etnia, gnero, idioma, religio, opo
poltica ou de outra natureza. Isso, porm, no afasta a necessidade de que sejam realizadas
aes afirmativas e enfoques prioritrios para grupos vulnerveis;
Participao. Esse princpio destaca a necessidade de que as pessoas definam as aes
necessrias ao seu bem-estar e participem, de forma ativa e informada, do planejamento,
da concepo, do monitoramento e da avaliao de programas e polticas pblicas. A
participao plena requer transparncia. Ela apodera as pessoas e outra forma de
reconhecimento de sua dignidade.
MDULO 1
aula 5
A interligao e a convergncia entre san, soberania alimentar

e o DHAA
A Segurana Alimentar e Nutricional consiste na realizao do direito de todos
ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade
suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais,
tendo como base prticas alimentares promotoras de sade que respeitem a
diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente
sustentveis (Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional. Art. 3).
Como explicado anteriormente, no Brasil, o conceito de SAN vem sendo utilizado para se referir
a uma estratgia ou poltica nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que incorpora o
acesso regular e permanente alimentao saudvel e a outros bens e servios sociais bsicos
necessrios.
32 |
Em sntese, o direito humano alimentao adequada trata da disponibilidade, adequao,

acesso fsico, econmico e estvel aos alimentos, respeitando a dignidade humana, garantindo
prestao de contas e apoderamento dos titulares de direito. Para contemplar todos estes
atributos so necessrias polticas articuladas entre diversos setores (polticas intersetoriais)
e mbitos da sociedade, que ofeream condies concretas para que os diferentes grupos
sociais, cada um com suas especificidades, acessem, com dignidade, alimentos de qualidade
produzidos de modo sustentvel e permanente. Esta seria uma Poltica de Segurana Alimentar
e Nutricional. Para que as polticas produzam, de fato, acesso a alimentos seguros, saudveis
e produzidos de maneira social, econmica e ambientalmente sustentvel, necessrio um
modelo de desenvolvimento rural voltado ao objetivo de alimentar a populao que valorize os
saberes ancestrais de cultivo e o(a) agricultor(a), promovendo tambm sua sade e autonomia.
Ou seja, preciso que se garanta o direito de os povos definirem suas prprias polticas e
estratgias de produo, distribuio e consumo de alimentos de acordo com cada cultura e
regio. necessrio, tambm, que tenham Soberania Alimentar.
A Soberania Alimentar est estreitamente relacionada s relaes econmicas
e ao comrcio internacional, que precisam ser reguladas pelos Estados, sob
pena de desequilibrarem a produo e o abastecimento interno de cada pas.
Os resultados da desregulao dos sistemas alimentares no s acarretam a
destruio dos sistemas nacionais e locais, como tambm padronizam hbitos
alimentares e tornam as populaes de diversas regies dependentes de
alimentos que no lhes so culturalmente adequados (CONTI, 2009, p. 30).
Ao afirmar que determinado grupo ou indivduo est em estado de segurana alimentar e

nutricional, considera-se que este grupo ou indivduo est tendo acesso regular a alimentao
e nutrio adequadas e est tendo plenas condies de aproveitar, em termos fisiolgicos, os
alimentos ingeridos.
Assim, possvel perceber a relao de interdependncia e inter-relao entre os conceitos de

DHAA, SAN e Soberania Alimentar e a impossibilidade de trat-los de forma isolada.
por meio da poltica de SAN, articulada a outros programas e polticas pblicas correlatas,
que o Estado deve respeitar18, proteger19, promover20 e prover21 o Direito Humano Alimentao
Adequada.
Este direito, que constitui obrigao do poder pblico e responsabilidade da sociedade, alia a concepo
de um estado fsico ideal estado de segurana alimentar e nutricional aos princpios de direitos
humanos, tais como dignidade, igualdade, participao, no discriminao, entre outros (VALENTE, 2002).
18. Respeitar: A obrigao de respeitar os direitos humanos requer que os Estados no tomem quaisquer medidas
que resultem no bloqueio realizao desses direitos. O Estado no pode, por meio de leis, polticas pblicas ou
aes, ferir a realizao dos direitos humanos e, quando o fizer, tem que criar mecanismos de reparao. Exemplo:
polticas pblicas que geram desemprego devem ser associadas a mecanismos que garantam a gerao de novos
empregos e salrio-desemprego at a normalizao da situao.
19. Proteger: O Estado tem que proteger os habitantes de seu territrio contra aes de empresas ou de indivduos
que violem direitos humanos. Exemplo: ningum pode impedir o acesso gua de outro indivduo.
20. Promover: A obrigao de promover/facilitar significa que o Estado deve envolver-se proativamente em atividades
destinadas a fortalecer o acesso de pessoas a recursos e meios para garantia de seus direitos humanos. O Estado tem
que promover/facilitar polticas pblicas que aumentem a capacidade das famlias de alimentarem a si prprias,
por exemplo.
21. Prover: O Estado tem tambm a obrigao de prover alimentao a pessoas e/ou famlias que, por condies
estruturais ou conjunturais, no tenham condies de garantir para si mesmas alimentao, moradia adequada,
educao, sade. O Estado tem, por exemplo, a obrigao de garantir a alimentao e a nutrio com dignidade a
famlias que passam fome ou esto desnutridas por condies que fogem ao seu controle. O Estado deve tambm
buscar garantir que essas famlias/pessoas recuperem a capacidade de se alimentar, quando forem capazes de faz-lo.
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Portanto, quando falamos em Segurana Alimentar e Nutricional, nos referimos forma como
uma sociedade organizada por meio de polticas pblicas, da responsabilidade do Estado e da
sociedade em geral pode e deve garantir o DHAA a todos(as) os(as) cidados(ds) . O exerccio
do DHAA permite o alcance, de forma digna, do estado de segurana alimentar e nutricional e
da liberdade para exercer outros direitos fundamentais.
ATENO!
A garantia da Segurana Alimentar e Nutricional para todos um dever do Estado e
responsabilidade da sociedade.
Contribuies do conceito de DHAA para a abordagem de SAN

Razes para adoo da abordagem do DHAA
Apesar dos inegveis avanos e conquistas observados nos ltimos anos, a adoo efetiva de
uma cultura de direitos humanos, especialmente de Direitos Humanos Econmicos, Sociais
e Culturais (DHESC), encontra-se ainda em estgio embrionrio no Brasil, por uma srie de
diferentes fatores:
H grande concentrao de renda, de recursos e de poder no Brasil;
Uma grande parcela da populao desconhece que tem direitos;
A falta de informao sobre direitos humanos contribui para que as aes pblicas no sejam
reconhecidas como forma de cumprimento de deveres e realizao de direitos passveis de
serem exigidos. No se pode negar que em muitos casos uma forte dimenso paternalista22
e assistencialista (ver box abaixo) ainda permeia o Estado e a sociedade brasileira, pois o
acesso a alimentao, moradia, sade, educao, cultura e lazer, entre outros, ainda no
reconhecido como direito. Ao contrrio, muitas vezes so vistos como favor, caridade ou
privilgio;
Mesmo nos casos de conhecimento da existncia de direitos humanos, incluindo os DHESC,
a falta de informaes quanto aos caminhos para garantir que os mesmos sejam realizados
e a ausncia de mecanismos efetivos para a cobrana desses direitos so tambm grandes
desafios que precisam ser enfrentados;
Grande parte da populao brasileira ainda acredita que a defesa de direitos humanos
refere-se exclusivamente defesa dos direitos dos presos e bandidos. Essa associao
decorre de uma generalizada desinformao por parte da populao e, tambm, devido
manipulao de informaes e de ideologias feitas principalmente pelos meios de
comunicao em massa.
34 |
22. Segundo Bobbio (...) paternalismo indica uma poltica social orientada ao bem-estar dos cidados e dos povos,
mas que exclui sua direta participao: uma poltica autoritria e benvola, uma atividade assistencial em favor
do povo, exercida desde o alto, com mtodos meramente administrativos. Para expressar tal poltica, nos referimos
ento, usando de uma analogia, atitude benevolente dos pais para com seus filhos menores (PATERNALISMO. In:
BOBBIO et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora Universidade de Braslia: So Paulo: Imprensa Oficial do Estado
de So Paulo, 2000).
O que se vislumbra a possibilidade de os assistidos se organizarem de forma
independente, elaborarem suas demandas de forma coletiva e passarem a acreditar mais

em si prprios do que na interveno de qualquer liderana ou autoridade que lhe aparea
como superior. A Assistncia , por isso mesmo, uma prtica de emancipao. Se vitoriosa,
ela produz sujeitos livres e crticos (ROLIM, s/d).
O assistencialismo, por sua vez, oferece a prpria ateno como uma ajuda, vale dizer: insinua,
em uma relao pblica, os parmetros de retribuio de favor que caracterizam as relaes
na esfera privada. pelo valor da gratido que os assistidos se vinculam ao titular das aes
de carter assistencialista (ROLIM, s/d). No se trata, portanto, de executar aes para prover
direitos e, assim, cumprir obrigaes, o que se vislumbra, pelo assistencialismo, a possibilidade
de os assistidos retriburem eleitoralmente a ateno recebida; por isso, os assistidos devem ser
submissos e dependentes, no devem se organizar de forma autnoma e, muito menos, expressar
demandas polticas como se sujeitos fossem. O assistencialismo , por isso mesmo, uma prtica
de dominao. Se vitorioso, ele produz objetos dceis e manipulveis.23
A perspectiva dos direitos humanos define claramente que o respeito, a proteo, a promoo
e o provimento dos direitos de todos os habitantes do territrio nacional uma obrigao do
Estado. Assim, os agentes dos poderes pblicos devem tomar todas as medidas necessrias
para cumprir esta tarefa.
SAIBA MAIS: ASSISTNCIA E ASSISTENCIALISMO

A assistncia mantm forte relao com a obrigao de prover direitos. Realiza-se assistncia
quando se constroem, de forma verdadeiramente participativa, polticas pblicas que tenham
como base a dignidade humana. Essa construo feita em parceria com os poderes pblicos e as
comunidades que devem ser sujeitos das aes. Nessa relao, atuam dois sujeitos autnomos
e no um sujeito (poder pblico) e um objeto (comunidade marginalizada).
Quando os programas pblicos so vistos como forma de cumprimento de obrigaes e de

garantias de direitos, tanto pelos gestores e servidores pblicos como pelos titulares de direitos,
, sem dvida, mais fcil para a sociedade exigir que eles sejam bem geridos e executados.
Como afirma Bobbio (2004), a linguagem dos direitos humanos tem a grande funo prtica de
emprestar uma fora particular s reivindicaes dos movimentos sociais.
No Brasil, algumas iniciativas relacionadas SAN so: a Estratgia de Sade da Famlia (ESF),
Programa Bolsa Famlia (PBF), Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA), Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido
(CONVIVER), Programa de Assistncia Jurdica Integral e Gratuita, Programa Luz para Todos e
vrios outros. Essas iniciativas e programas utilizam recursos pblicos para garantir os direitos
dos cidados. Assim, fundamental que todos os tcnicos e servidores que atuam em programas
governamentais compreendam que os programas so formas de garantir direitos e reforcem
isso junto populao.
A sociedade civil e outros atores sociais, por sua vez, tm o papel fundamental de apoiar e exigir
a construo de uma nova cultura na gesto pblica, na qual as polticas, programas e aes
governamentais sejam entendidos como direitos que podem e devem ser exigidos.
23. ROLIM, Marcos. Assistncia Social e Assistencialismo. Disponvel em: http://www.rolim.com.br/cronic5.htm.
Acesso em 30 out. 2012.
| 35
O Estado e as esferas governamentais estaro cumprindo com suas obrigaes constitucionais

e funcionais e no prestando favor quando implementam programas e polticas que
promovem os direitos dos cidados.
ATENO!
Os fatos de o DHAA ser um direito humano de todos e a Segurana Alimentar e Nutricional,
um dever do Estado e responsabilidade da sociedade nos levam seguinte concluso:
No podemos falar em Segurana Alimentar e Nutricional e em Direito Humano
Alimentao Adequada sem entender o papel fundamental que cada um de ns possui,
como indivduos, agentes do Estado ou representantes da sociedade civil, no processo de
promoo da realizao da SAN e do DHAA como direito passvel de ser exigido em sua
realidade local.
Como ser explicado no Mdulo 2, a todo direito humano correspondem obrigaes do
Estado e responsabilidades de diferentes atores sociais (indivduos, famlias, comunidades
locais, organizaes no governamentais, organizaes da sociedade civil bem como as
do setor empresarial) para realizao dos mesmos.
Para entender melhor esse tema, no deixe de ler as prximas aulas.
As polticas pblicas que promovem a SAN, a Soberania Alimentar e o DHAA24

Conforme j mencionado, as polticas pblicas constituem o meio pelo qual o Estado,
representado pelas suas instituies pblicas, se organiza para atender as necessidades da
populao. Sabemos que no Brasil h grande concentrao da renda nacional, dos recursos
naturais e do poder poltico. Da a importncia das polticas pblicas para o pas e da necessidade
de avaliao e aperfeioamento contnuos de seus planejamentos. S ser possvel viver num
pas justo, solidrio e democrtico com a realizao de todos os direitos humanos a partir de
polticas pblicas fortalecidas, bem planejadas e adequadamente geridas (LEO; RECINE, 2011).
A Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN) est prevista na Lei Orgnica
de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) e foi instituda pelo Decreto 7.272, de 2010. Ela tem
como objetivo geral promover a segurana alimentar e nutricional, (...) bem como assegurar o
direito humano alimentao adequada em todo territrio nacional.
So diretrizes dessa poltica:
Acesso universal alimentao adequada;
Promoo do abastecimento e estruturao de sistemas sustentveis e descentralizados,
de base agroecolgica, de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos;
Instituio de processos permanentes de educao alimentar e nutricional, pesquisa e
formao nas reas de segurana alimentar e nutricional e do direito humano alimentao
adequada;
Promoo, universalizao e coordenao das aes de segurana alimentar e nutricional
voltadas para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais, povos indgenas e
assentados da reforma agrria;
36 |
24. Esta parte da aula uma adaptao do captulo O Direito Humano Alimentao Adequada do livro Nutrio
em Sade Pblica. (LEO, M. M.; RECINE, E. O direito humano alimentao adequada. In: TADDEI, J. A.; LANG, R. M. F.;
LONGO-SILVA, G.; TOLONI, M. H. A. Nutrio em Sade Pblica. So Paulo: Rubio, 2011.)
Dessa forma, notamos que a PNSAN define as bases sobre as quais aes de SAN devem ser
desenvolvidas para a garantia do direito humano alimentao adequada no pas. Ela ,
tambm, um componente importante para o desenvolvimento do Sistema Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional, conforme ser detalhado em outro momento.
Apesar de contar com uma poltica norteadora, a garantia do DHAA depende de polticas
em diferentes setores relacionados SAN. Como visto anteriormente, a realizao deste
direito requer uma abordagem intersetorial. necessrio que sejam includas polticas que
incidam sobre toda a cadeia produtiva de alimentos (produo, transformao, distribuio,
abastecimento e consumo). Devem existir, de maneira articulada e complementar:
Polticas que incidam sobre a renda, gastos da populao com alimentao, acesso
alimentao adequada, abastecimento pblico de gua potvel e outros meios de acesso
a gua, oferta de equipamentos pblicos como cozinhas comunitrias, restaurantes
populares, entre outros;
Polticas de sade que incidam sobre os determinantes sociais da sade e de doenas, que
garantam o acesso a servios e ateno sade nos diferentes nveis, alm de programas de
suplementao nutricional, promoo de hbitos saudveis e saneamento;
Polticas de educao que tm papel relevante na promoo do DHAA. Maiores nveis de
escolaridade esto relacionados a melhores ndices de sade. Desta forma, polticas de
combate ao analfabetismo e educao bsica contribuem para a garantia do DHAA;
Polticas especficas para povos e comunidades tradicionais, que so de fundamental
importncia para a garantia do DHAA destas populaes, geralmente mais ameaadas, tanto
devido s suas caractersticas particulares e quanto s iniquidades sofridas historicamente.
Fortalecimento das aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno sade;

Promoo do acesso universal gua de qualidade e em quantidade suficiente;
Apoio a iniciativas de promoo da soberania alimentar, da segurana alimentar e
nutricional e do direito humano alimentao adequada em mbito internacional;
Monitoramento da realizao do direito humano alimentao adequada.
As polticas de sade esto fortemente relacionadas com a realizao do DHAA. Uma alimentao
adequada s ser plenamente utilizada biologicamente pelo organismo humano se este estiver
livre de doenas. preciso ter sade para se aproveitar bem os nutrientes dos alimentos. As
pessoas precisam ter acesso aos servios de sade para que se tenha garantia de boa sade
individual e coletiva. A desnutrio materna est diretamente ligada mortalidade infantil.
A m nutrio dificulta o acesso das crianas escola e afeta o desenvolvimento cognitivo.
Pessoas doentes no conseguem realizar-se como cidads.
As polticas pblicas de sade e nutrio, especialmente aquelas voltadas para mulheres,
crianas, escolares, idosos e populaes vulnerveis, so fundamentais para a melhora dos
indicadores de sade e sociais. Melhorar a nutrio da populao essencial para a reduo
da pobreza e para a melhora dos nveis educacionais. Alm disso, uma maneira inequvoca de
quebrar o crculo perverso de transmisso intergeracional da pobreza e da desnutrio.
No contexto da sade pblica, merece destaque a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio
(PNAN), que tem como pressupostos o direito sade e alimentao. A poltica tem como
objetivo a melhoria das condies de alimentao, nutrio e sade da populao brasileira,
mediante a promoo de prticas alimentares adequadas e saudveis, a vigilncia alimentar
e nutricional, a preveno e o cuidado integral dos agravos relacionados alimentao e
nutrio (MINISTRIO DA SADE, 2011). A PNAN integra a Poltica Nacional de Sade (PNS) e
| 37
tem interfaces com a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN).

Um exemplo exitoso de articulao intersetorial acontece entre o Programa Nacional de
Alimentao Escolar e a Agricultura Familiar (AF). A partir da experincia bem-sucedida do
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), tomou-se a deciso de vincular parte dos recursos
do PNAE para a compra de alimentos da AF com o objetivo de impulsionar os dois programas
e fazer chegar mesa das escolas alimentos mais frescos e saudveis, garantindo, ao mesmo
tempo, mercado aos produtos cultivados localmente pela AF.
Desde 2009, a Lei n. 11.947 define que
Do total dos recursos financeiros repassados pelo FNDE, no mbito do PNAE,
no mnimo 30% devero ser utilizados na aquisio de gneros alimentcios
diretamente da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de
suas organizaes, priorizando-se os assentamentos da reforma agrria, as
comunidades tradicionais indgenas e comunidades quilombolas (BRASIL, 2009).
Este um grande avano para a construo de polticas intersetoriais e abre caminho para que
outras aes articuladas surjam e se fortaleam.
Por outro lado, preciso que se faa uma anlise crtica de que, se muito se avanou nos ltimos
anos com programas para a promoo do DHAA, com a construo da Poltica Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional e, mais recentemente, do SISAN, contraditoriamente, no
campo das polticas de promoo da Soberania Alimentar, temos tido alguns retrocessos. o
caso da liberao dos transgnicos e da estagnao da reforma agrria.
As polticas pblicas atuais que contribuem para a promoo do DHAA podem ser agrupadas em:
Polticas que ampliam a disponibilidade e o acesso aos alimentos, cujos exemplos so as
polticas macroeconmicas, a poltica agrcola e agrria, fortalecimento da agricultura
familiar, saneamento pblico e gerao de renda;
Polticas dirigidas incluso social e a grupos socialmente vulnerabilizados tais como
polticas de assistncia social, transferncia de renda, restaurantes populares, programas
de controle das carncias nutricionais, alimentao do trabalhador, alimentao escolar,
polticas dirigidas a comunidades tradicionais e povos indgenas;
Polticas universais que promovem o desenvolvimento das pessoas, tais como sade,
educao, cultura, meio ambiente, previdncia social, promoo da sade e da alimentao
saudvel, controle da qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica dos alimentos.
38 |
Voc est encerrando o Mdulo 1 deste curso. Nesta etapa voc estudou que:
O conceito de Segurana Alimentar e Nutricional um conceito em construo e vem
acompanhando a histria da sociedade brasileira e mundial. Hoje, o conceito de SAN adotado
em nosso pas : a Segurana Alimentar e Nutricional consiste na realizao do direito de
todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente,
sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas
alimentares promotoras de sade que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental,
cultural, econmica e socialmente sustentveis. As polticas de SAN devem ser intersetoriais,
o que significa que devem perpassar diversos setores de maneira articulada e pactuada.
A Soberania Alimentar o direito dos povos de definir suas prprias polticas e estratgias
sustentveis de produo, distribuio e consumo de alimentos que garantam o direito
alimentao para toda a populao. Incluem-se neste conceito: a priorizao da produo
agrcola local para alimentao da populao e o acesso dos campesinos a terra, gua,
sementes e crdito para produo; a autonomia dos campesinos para produo de alimentos
e dos consumidores para escolherem o que consumir; a preservao da agrobiodiversidade e
da cultura alimentar dos diversos povos. O modelo agroecolgico de produo baseia-se no
desenvolvimento da agricultura sustentvel, sem insumos qumicos, pautada nos saberes e
mtodos tradicionais de manejo e gesto ambientais produzidos ao longo de muitas geraes.
O Direito Humano Alimentao Adequada tem duas dimenses: o direito de estar livre
da fome e o direito alimentao adequada. A realizao das duas dimenses de crucial
importncia para a fruio de todos os direitos humanos.
Resumo
Os principais conceitos empregados na definio de Direito Humano Alimentao Adequada

so: disponibilidade de alimentos, adequao, acessibilidade e estabilidade do fornecimento.
Segundo a definio do Direito Humano Alimentao Adequada, indivduos e geraes
futuras devem ter acesso fsico e econmico, ininterruptamente, alimentao adequada.
A promoo do DHAA demanda a realizao de aes especficas para diferentes grupos
e passa pela promoo da reforma agrria, da agricultura familiar, de polticas de
abastecimento, de incentivo s prticas agroecolgicas, de vigilncia sanitria dos alimentos,
de abastecimento de gua e saneamento bsico, de alimentao escolar, do atendimento
pr-natal de qualidade, da no discriminao de povos, etnia e gnero, entre outros.
Uma abordagem de SAN e de reduo da pobreza baseada em direitos est centrada
em vrios princpios dos direitos humanos: dignidade humana, prestao de contas,
apoderamento, no discriminao e participao.
por meio da Poltica de SAN e da soberania alimentar, articulada a outros programas e
polticas pblicas, que o Estado deve respeitar, proteger, promover e prover o DHAA. Portanto,
a Segurana Alimentar e Nutricional refere-se forma como uma sociedade organizada,
por meio de polticas pblicas, pode e deve garantir o DHAA a todos os cidados.
| 39
O Direito Humano Alimentao Adequada fundamenta e complementa o conceito e os

programas de Segurana Alimentar e Nutricional com os aspectos jurdicos e os princpios
dos direitos humanos.
A perspectiva dos direitos humanos define claramente que o respeito, a proteo, a promoo
e o provimento dos direitos de todos os habitantes do territrio nacional uma obrigao
do Estado. Assim, obrigao do Estado garantir que os programas pblicos sejam vistos
como forma de cumprimento de obrigaes e de garantias de direitos, tanto pelos gestores
e servidores pblicos como pelos titulares de direitos.
40 |
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Mdulo 1 - Referncias bibliogrficas
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OS DIREITOS E AS OBRIGAES DO DHAA1

Identificar os estgios do desenvolvimento histrico dos direitos humanos e do Direito
Humano Alimentao Adequada;
Conhecer o marco legal internacional dos direitos humanos e do DHAA;
MDULO 2 | Os direitos e as obrigaes do DHAA
MDULO 2
Conhecer as Diretrizes Voluntrias que recomendam aes aos pases para apoiar a realizao
desse direito;
Conhecer o marco legal do DHAA no Brasil;
Identificar quem so os titulares de direitos do DHAA;
Compreender as obrigaes do Estado para a realizao do DHAA;
Entender os diferentes nveis de obrigaes do Estado.
MDULO 2
aula 1
1. As aulas deste mdulo foram elaboradas a partir do texto original Direitos, obrigaes e as violaes ao DHAA de
autoria de Valria Burity, Thas Franceschini e Flvio Valente, publicado em: Direito humano alimentao adequada
no contexto da segurana alimentar e nutricional. Braslia: ABRANDH, 2010, p. 34-64. Esta verso mantm os autores
originais e inclui como autoras responsveis pela adaptao e atualizao Nayara Crtes Rocha e Marlia Leo.
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MDULO 2
aula 1
O Marco Legal Internacional do DHAA

Conforme estudado no Mdulo 1, o Direito Humano Alimentao Adequada se realiza quando
todo homem, mulher e criana, sozinho ou em comunidade, tem acesso fsico e econmico,
ininterruptamente, a uma alimentao adequada ou aos meios necessrios para sua obteno.

Nos ltimos anos, muitas aes tm sido adotadas para a realizao progressiva dos direitos
humanos e do DHAA.
Esse processo pode ser dividido em trs fases principais, como pode ser observado na tabela a seguir:
Anos 1940
Anos 1950
1 fase
ARTICULAO E ADOO
Adoo dos direitos humanos e do Direito Humano

Alimentao Adequada no direito nacional e internacional
(formalizao).
2 fase
RATIFICAO E AMPLIAO DA
ABORDAGEM E CONTEDO
A ampliao da abordagem e do contedo dos direitos

humanos e do Direito Humano Alimentao Adequada.
Anos 1960
Anos 1970
Anos 1980
Anos 1990
Anos 2000
3 fase
PROMOO E REALIZAO
A promoo do reconhecimento dos direitos humanos e do

Direito Humano Alimentao Adequada em todo o mundo.
Abaixo, seguem exemplos de acontecimentos e documentos relevantes ao Direito Humano

Alimentao Adequada classificados pelas fases mencionadas:
Articulao e Adoo
1941: Discurso das Quatro Liberdades

1948: Declarao Universal dos Direitos Humanos
1966: Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC)
Ratificao e Ampliao da Abordagem e Contedo
1976: Entrada em vigor do PIDESC

1987: Estudo de Asbjorn Eide sobre o contedo do artigo 11 do PIDESC referente ao Direito
Humano Alimentao Adequada
Promoo e Realizao
1996: Cpula Mundial da Alimentao da FAO

1999: Comentrio Geral 12 sobre o Direito Humano Alimentao Adequada
2000: Designao do Relator Especial da ONU para o Direito Alimentao Adequada
2002: Cpula Mundial da Alimentao da FAO: cinco anos depois
2002: Grupo de Trabalho Intergovernamental sobre as Diretrizes Voluntrias em apoio realizao
progressiva do direito alimentao adequada no contexto da segurana alimentar nacional
2004: Adoo das Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do Direito Humano
Alimentao Adequada no contexto da Segurana Alimentar e Nutricional
44 |
Esses acontecimentos sero abordados mais detalhadamente ao longo dos tpicos a seguir.
O Discurso das Quatro Liberdades

Em janeiro de 1941, Franklin D. Roosevelt, ento presidente dos Estados Unidos da
Amrica, falou em seu discurso ao Congresso sobre quatro liberdades bsicas:

2005: O Brasil e outros pases iniciam processo de discusso e formulao de leis nacionais que
definem estratgias para a realizao progressiva do direito humano alimentao
2006: O Brasil aprova a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN)
2010: O Brasil aprova a Emenda Constitucional n 64, que inclui a alimentao entre os direitos
sociais
Liberdade de expresso;
Liberdade de culto;
Liberdade de no passar necessidade;
Liberdade de no sentir medo.
O presidente explicou que a liberdade de no passar necessidade seria alcanada quando todas
as naes garantissem vida adequada, para todos, em qualquer parte do mundo.
Em 1944, o presidente Roosevelt argumentou que estamos constatando claramente o fato de que
a verdadeira liberdade individual no pode existir sem segurana econmica e independncia.
Um homem que sofre privaes no um homem livre.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos

Aps a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), muitos pases abraaram o Discurso das Quatro
Liberdades, que foram includas na Declarao Universal dos Direitos Humanos.
A Declarao foi adotada e proclamada em 10 de dezembro de 1948 pela Assembleia Geral das
Naes Unidas (ONU), por meio da resoluo 217 A (III) da ONU.
A Declarao Universal, que representa a consolidao de conquistas resultantes da luta
dos povos contra a opresso e abusos de poder, foi aprovada em um momento em que a
humanidade ainda se encontrava sob o forte impacto das atrocidades ocorridas durante a
Segunda Guerra. Ela um documento referncia para a promoo e o respeito efetivo dos
direitos humanos em todas as partes do mundo. A Declarao Universal um marco no
Direito Internacional, uma vez que, alm de definir os direitos fundamentais do ser humano,
estabelece, com base no princpio da dignidade da pessoa humana, a universalidade,
interdependncia e indivisibilidade desses direitos.
O artigo 2 da Declarao afirma que
toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidos
nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo,
lngua, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou
social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio.
O artigo 25 diz que:
1. Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a

sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao,
| 45
cuidados mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em

caso de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda
de meios de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.
2. A maternidade e a infncia tm direito a cuidados e assistncia especiais.
Todas as crianas, nascidas dentro ou fora do matrimnio, gozaro da mesma
proteo social.
A formulao da Declarao Universal dos Direitos Humanos foi um passo importante para a
adoo do DHAA nos instrumentos de direitos humanos.
Do ponto de vista jurdico, declaraes no so legalmente vinculantes. Entretanto, so
expresso de compromissos polticos e que reforam a obrigao dos Estados em garantir os
direitos humanos de todos que esto em seu territrio.
SAIBA MAIS: Lei internacional vinculante e no vinculante
As normas jurdicas internacionais so divididas em leis vinculantes e no vinculantes.
As leis vinculantes impem obrigaes legais aos pases signatrios, ou seja, os pases que ratificam,
aderem, concordam com a norma, ficam obrigados a aplic-la na prtica. Alm disso, possvel
acionar juridicamente um Estado Parte perante os organismos internacionais por descumprimento
de uma norma internacional.
A lei internacional vinculante inclui tratados que os Estados ratificaram ou com os quais de
outra forma se comprometeram, expressamente, por meio de um processo nacional para tal fim.
Exemplos so o Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) e o Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Polticos (PIDCP).
Os documentos no vinculantes no impem obrigaes legais aos Estados, mas expressam
compromissos polticos destes em garantir os direitos humanos de todas as pessoas em seu territrio.
No que diz respeito aos documentos no vinculantes, podemos citar como exemplo as resolues,
diretrizes e declaraes, tais como a Declarao Universal dos Direitos Humanos e as Diretrizes
Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada no contexto da
segurana alimentar nacional.
Aps a formulao da Declarao Universal dos Direitos Humanos, o prximo passo foi a
elaborao e adoo de tratados de direitos humanos. So eles:
O Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos PIDCP (1966);
O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais PIDESC (1966);
Vrias outras convenes adotadas pela ONU e por organizaes regionais.
Os instrumentos de direitos humanos, tais como a Declarao Universal dos Direitos Humanos
e o PIDESC so resultados da discusso e elaborao coletiva dos pases. Ou seja, a violao ou a
realizao de direitos deixa de ser algo de interesse meramente nacional e passa a ser objeto de
considerao de toda a sociedade internacional.
Esse o reconhecimento poltico, em mbito internacional, de que os poderes pblicos tm a
obrigao de realizar direitos humanos e no podem viol-los. Da mesma forma, os demais
46 |
Cada pas, ao firmar os tratados internacionais de direitos humanos, reconhece sua obrigao
de elaborar leis, polticas pblicas e realizar aes, de qualquer natureza, que promovam a
equidade e reduzam, progressivamente, as desigualdades, tanto em mbito nacional como
internacional. Alm disso, compromete-se a no tomar qualquer medida que seja uma ameaa
ou violao aos direitos humanos e a garantir mecanismos de proteo desses direitos.
Direitos Humanos Civis e Polticos e Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais
atores sociais, inclusive indivduos, tm a responsabilidade de no violar e de promover a

realizao de direitos humanos. Todos, sem exceo, esto sob a orientao de normas que
tm como valor mximo o respeito aos seres humanos, no importando a nacionalidade ou as
caractersticas individuais que os diferenciem.
A Guerra Fria acabou separando de forma artificial os direitos humanos em direitos civis e
polticos (direito humano vida, liberdade, a no sofrer tortura, ao voto, entre outros), ento
defendidos como prioritrios pelo mundo ocidental, sob a liderana dos Estados Unidos, e direitos
econmicos, sociais e culturais (direito humano alimentao adequada, o direito humano
moradia, ao trabalho, sade, educao, entre outros), defendidos como prioritrios pelos
pases do bloco socialista, sob a liderana da Unio Sovitica e pelos pases em desenvolvimento.
Isso resultou, em 1966, na diviso dos direitos humanos nos dois pactos internacionais: o PIDCP
e o PIDESC. No entanto, o desejvel seria a elaborao de um nico pacto.
Com o final da Guerra Fria, ao final da dcada de 1980, e o crescimento do movimento
internacional pelos direitos humanos, a Conferncia Internacional de Direitos Humanos de
Viena, realizada em 1993, retoma os princpios bsicos da Declarao Universal e de outros
instrumentos internacionais de proteo de direitos. Na ocasio, foi reafirmado que os direitos
humanos so universais, indivisveis, inalienveis, interdependentes e inter-relacionados em
sua realizao2.
MDULO 2
aula 2
Tratados e outros instrumentos internacionais de Direitos Humanos

O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
A elaborao do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) foi
iniciada em 1951 e o instrumento foi adotado pela Assembleia Geral da ONU em 1966.
O artigo 11 do PIDESC reconhece o direito de todos a um padro de vida adequado () inclusive
alimentao adequada e o direito fundamental de todos de estar livre da fome. Tambm
define o que necessrio para alcanar a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada.
Para que o PIDESC fosse ratificado foi necessrio que um determinado nmero de Estados
(pases membros da ONU) o ratificasse, por meio de um processo nacional. Isso ocorreu dez
anos mais tarde, em 1976.
Com a ratificao, um Estado passa a ser denominado Estado Parte, com obrigaes de:
2. Sugesto de leitura: Se voc ainda no leu a Declarao Universal dos Direitos Humanos, faa isso e conhea um
belo e importante documento sobre os Direitos Humanos. Disponvel em: http://www.brasil.gov.br/sobre/cidadania/
direitos-do-cidadao/declaracao-universal-dos-direitos-humanos.
| 47
Adotar medidas para a realizao progressiva dos direitos contidos no PIDESC;

Informar periodicamente s Naes Unidas o progresso obtido na realizao progressiva
dos direitos previstos no Pacto.
At dezembro de 2011, 160 Estados haviam ratificado o Pacto3.
Outros Documentos Internacionais e Convenes da ONU

No transcorrer do tempo, outros documentos internacionais e convenes da ONU foram
ratificados, incorporando aspectos relativos ao Direito Humano Alimentao Adequada.
Esses instrumentos foram fundamentais para o desenvolvimento de um direito legalmente
vinculante, baseado na lei internacional.
Na dcada de 1980, foram registradas importantes contribuies adicionais, voltadas para a
promoo da realizao progressiva do Direito Humano Alimentao Adequada. Vrios
trabalhos acadmicos foram realizados na dcada de 1990 por organizaes no governamentais
internacionais.
Uma importante contribuio veio de Asbjorn Eide, Relator Especial da Subcomisso de
Promoo e Proteo dos Direitos Humanos. Seu estudo sobre o contedo do artigo 11 do PIDESC
foi publicado em 1987. O trabalho de Eide foi o primeiro esforo da ONU para dar significado e
entendimento ao contedo do artigo 11 sobre o Direito Humano Alimentao Adequada.
O trabalho tambm propiciou o entendimento, em particular, do significado das obrigaes dos
Estados que ratificaram o PIDESC. Ele explicou os nveis de obrigaes, isto , respeitar, proteger,
promover e prover os DHESC.
A Cpula Mundial da Alimentao

Em 1996 foi realizada em Roma, Itlia, a Cpula Mundial da Alimentao da FAO promovida
pela Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO) e pela Organizao
Mundial da Sade (OMS). O Brasil esteve representado e aprovou, junto com os demais pases
presentes, uma Declarao e um Plano de Ao que visava ao combate da fome no mundo. Os
pases participantes reconheceram o direito de toda pessoa a ter acesso a alimentao sadia e
nutritiva e assumiram o compromisso de realizar esforo constante para erradicar a fome em
todos os pases, tendo como meta principal reduzir metade o nmero de pessoas atingidas
pela desnutrio at o ano de 2015.
A partir da realizao dessa cpula, a FAO passou a envolver-se ativamente na promoo do
Direito Humano Alimentao Adequada.
O objetivo 7.4 do Plano de Ao da Cpula Mundial da Alimentao estimulou o Alto
Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos a definir o artigo 11 do PIDESC e
a propor formas para a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada, levando em
conta a possibilidade da formulao de diretrizes voluntrias sobre o DHAA.
Em 1999 foi elaborado pela ONU o Comentrio Geral 124 sobre o Direito Humano Alimentao
48 |
3. Sugesto de leitura: Para conhecer os pases que ratificaram o PIDESC, veja o site: http://treaties.un.org/Pages/
ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IV-3&chapter=4&lang=en.
4. Sugesto de leitura: Conhea o contedo do Comentrio 12 sobre o Direito Humano Alimentao Adequada, que
interpreta o artigo 11 do PIDESC. Disponvel em: http://www.abrandh.org.br/download/20100702204835.pdf.
Comentrio Geral 12
PIDESC - Art. 11
COMENTRIO GERAL 12
No ano 2000, a Comisso de Direitos Humanos da ONU designou um Relator Especial sobre o
Direito Alimentao.
Entre 2000 e 2002, foram realizados vrios eventos sobre o Direito Humano Alimentao
Adequada, em preparao para a Cpula Mundial da Alimentao: cinco anos depois.
Adequada. O Comentrio Geral 12 interpreta o artigo 11 do PIDESC, refora a compreenso

das premissas bsicas e conceituais sobre o DHAA, discorre sobre as violaes e obrigaes
nacionais e internacionais e apresenta recomendaes sobre a implementao deste direito
em mbito nacional.
No Brasil, algumas organizaes no governamentais passaram a compreender e divulgar o

conceito da alimentao como um direito. A ABRANDH foi criada em 2002 para contribuir com
a implementao do DHAA em esfera nacional, atuando na formao de pessoas e instituies,
assessorando na formulao de leis e no apoderamento de comunidades vulnerabilizadas.
A Cpula Mundial da Alimentao: cinco anos depois

A Cpula Mundial da Alimentao: cinco anos depois foi realizada em Roma, em 2002.
Naquele momento, a promoo e a implementao do Direito Humano Alimentao Adequada
foram integralmente reconhecidas como obrigao dos Estados.
Negociaes antes e durante a Cpula resultaram no consenso da necessidade de se elaborar
diretrizes voluntrias em apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada no
contexto da segurana alimentar nacional. Este ser o tema da prxima aula.
MDULO 2
aula 3
As diretrizes voluntrias:
recomendaes aos pases para a realizao do DHAA
O Grupo de Trabalho Intergovernamental
Em sua sesso de novembro de 2002, o Conselho da FAO instituiu formalmente um Grupo de
Trabalho Intergovernamental (GTI) para elaborar um conjunto de diretrizes voluntrias com
recomendaes aos pases sobre como promover a realizao progressiva do DHAA no contexto
da segurana alimentar nacional.
Essa foi a primeira vez que o Direito Humano Alimentao Adequada foi substancialmente
discutido em detalhes entre governos e no mbito de um rgo da FAO. Foi tambm a primeira
vez que os Estados chegaram a um acordo sobre uma conceituao mais precisa sobre o Direito
Humano Alimentao Adequada.
| 49
O Grupo de Trabalho Intergovernamental era constitudo por governos membros da FAO e da

ONU. Entre os observadores estavam o Alto Comissariado para Direitos Humanos e o Escritrio
do Relator Especial sobre o Direito Alimentao. Vale ressaltar que o governo brasileiro
participou, ativamente, de todo o trabalho.
Os interessados, em particular instituies regionais, organizaes no governamentais (ONGs)
e instituies acadmicas, participavam das discusses. A Relatoria Nacional para os Direitos
Humanos Alimentao Adequada, gua e Terra Rural do Projeto Relatores Nacionais da
Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais trouxe
contribuies relevantes para a elaborao das diretrizes.
O GTI realizou quatro sesses e uma reunio intersessional durante seu mandato de dois anos.
A primeira sesso foi realizada em maro de 2003 e o trabalho foi concludo em novembro de
2004, quando as Diretrizes Voluntrias foram adotadas.
O trabalho do Grupo Intergovernamental mostrou que a realizao dos direitos humanos
fundamental para a efetividade de programas e polticas de diversas reas como economia,
comrcio, educao, alimentao e nutrio.
As Diretrizes Voluntrias
As Diretrizes Voluntrias, aprovadas em novembro de 2004 pelos 151 pases que compem o
Conselho da FAO, constituem uma ferramenta de direitos humanos destinada a todos os
Estados-Membros da ONU. O objetivo das Diretrizes Voluntrias proporcionar orientao
prtica aos pases para a realizao progressiva do Direito Humano Alimentao Adequada.
Elas so voluntrias, isto , os pases no esto obrigados a implement-las, embora se baseiem
na lei internacional e forneam orientao sobre a adoo de obrigaes j existentes. As
diretrizes destinam-se a todos os Estados, partes ou no do PIDESC, inclusive pases em
desenvolvimento e desenvolvidos.
Contedo das Diretrizes Voluntrias

As Diretrizes Voluntrias esto estruturadas em trs sees principais:
A Seo I contm o Prefcio, a Introduo e conta, inclusive, com textos dos principais
instrumentos jurdicos internacionais e definies de segurana alimentar, Direito Humano
Alimentao Adequada e abordagens baseadas em direitos humanos;
A Seo II, intitulada Ambiente Propcio, Assistncia e Prestao de Contas, contm as
Diretrizes 1-19;
A Seo III dedicada a medidas, aes e compromissos internacionais. As diretrizes
enfatizam que os indivduos tm direito a um ambiente propcio no qual possam satisfazer
s suas prprias necessidades e s de suas famlias, inclusive alimentao. A disponibilidade
e o acesso a alimentos seguros e nutritivos podem ser assegurados por meio de produo
prpria ou do mercado. Consumidores bem informados podem fazer as escolhas certas
para uma alimentao adequada.
As Diretrizes Voluntrias tambm reconhecem que pessoas marginalizadas e vtimas de
emergncias e conflitos necessitam de ateno especial. Elas abordam o sistema jurdico,
o monitoramento da realizao do Direito Humano Alimentao Adequada e o papel de
rgos de direitos humanos independentes. As Diretrizes foram elaboradas no contexto da
50 |
O objetivo fundamental das Diretrizes Voluntrias proporcionar orientao prtica a todos

os Estados para a implementao efetiva do DHAA, no contexto da indivisibilidade dos direitos
humanos.
De modo geral, as Diretrizes propem uma srie de aes a serem desenvolvidas pelos Estados
com o objetivo de garantir a realizao e promoo do DHAA. Entre elas, destacam-se:
A realizao progressiva do DHAA exige que os Estados cumpram as suas obrigaes, em
virtude do direito internacional, relativas aos direitos humanos;
Os Estados devem promover a boa gesto dos assuntos pblicos enquanto fator essencial
para conseguir um crescimento econmico sustentvel, um desenvolvimento sustentvel
e a erradicao da pobreza e da fome, assim como para a realizao de todos os direitos
humanos, inclusive a realizao progressiva do DHAA;
Os Estados devem considerar a possibilidade de adotar um enfoque holstico e global com
vistas a reduzir a fome e a pobreza. Esse enfoque envolve, entre outros aspectos: medidas
diretas e imediatas para garantir o acesso a uma alimentao adequada como parte de
uma rede de segurana social; o investimento em atividades e projetos produtivos para
melhorar os meios de subsistncia da populao afetada pela pobreza e a fome de maneira
sustentvel; o estabelecimento de instituies adequadas, mercados que funcionem, um
marco jurdico e normativo favorvel e o acesso ao emprego, aos recursos produtivos e aos
servios apropriados.
segurana alimentar nacional. A Seo III, entretanto, reflete aspectos internacionais a serem
considerados na abordagem do Direito Humano Alimentao Adequada em mbito nacional,
isto , no contexto da segurana alimentar e nutricional nacional.
Considerando a importncia do contedo das Diretrizes Voluntrias, gestores pblicos,

entidades da sociedade civil e outros atores sociais envolvidos com a promoo de polticas
pblicas e com a promoo e proteo do DHAA e outros direitos humanos devem fazer uma
leitura cuidadosa do texto das Diretrizes e devem comprometer-se com a incorporao das
mesmas em suas prticas cotidianas5.
Principais Tratados de Direitos Humanos

As principais disposies sobre direitos humanos que incluem o Direito Humano Alimentao
Adequada so as seguintes:
Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (1979)
O artigo 12 dessa Conveno diz: ... os Estados Partes garantiro mulher assistncia apropriada
em relao gravidez, ao parto e ao perodo posterior ao parto, proporcionando assistncia
gratuita quando assim for necessrio, e lhe asseguraro uma nutrio adequada durante a
gravidez e o aleitamento. Esse artigo o reconhecimento da necessidade essencial e especial
da mulher de cuidados durante a gravidez e o aleitamento.
Conveno sobre os Direitos da Criana (1989)
Os artigos 24 e 27 desse documento definem a importncia do Direito Humano Alimentao

5. SUGESTO DE LEITURA: Conhea a verso resumida das Diretrizes Voluntrias para o Direito Humano
Alimentao Adequada disponvel em: http://www.abrandh.org.br/download/20100815213813.pdf. Em 2005, a
ABRANDH coordenou o processo de elaborao de cartilha que explica, em linguagem simplificada, o contedo e
o significado das Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada no
contexto da segurana alimentar nacional. A cartilha encontra-se disponvel em: http://www.abrandh.org.br/
download/20100815224512.pdf.
| 51
Adequada no combate a doenas e desnutrio, no fornecimento de alimentos nutritivos

e de gua potvel, nos conhecimentos bsicos de sade e nutrio das crianas, entre outros
aspectos.
Cabe observar que nessa conveno o conceito de Direito Humano Alimentao Adequada
articulado com a necessidade de se obter boa nutrio para a criana. O reconhecimento da
necessidade de boa sade para a nutrio igualmente enfatizado, como tambm a necessidade
de gua potvel e higiene ambiental. Importante no contexto do Direito Humano Alimentao
Adequada a referncia ao aleitamento materno e educao em sade e nutrio para a
realizao do direito da criana de usufruir o padro mximo de sade possvel.
Lei Internacional Regional

Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem (1948)
O artigo XI refere-se ao direito alimentao.
Conveno Americana de Direitos Humanos (1969) Pacto de So Jos

O artigo 4 trata do direito vida.
Protocolo Facultativo Conveno Americana sobre Direitos Humanos na rea de

Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1988) Protocolo de So Salvador
O artigo 12 refere-se alimentao e nutrio adequadas, ao fornecimento e distribuio de

alimentos. O artigo 17 refere-se proteo dos idosos e seu direito alimentao.
Carta Africana sobre os Direitos e o Bem-Estar da Criana (1990)
O artigo 14 refere-se ao direito ao fornecimento de nutrio adequada e gua potvel, combate

a doenas e desnutrio, educao em nutrio e aleitamento materno.
Declarao do Cairo sobre Direitos Humanos no Isl (1990)
O artigo 3 determina o direito dos prisioneiros de serem alimentados; o artigo 7, o direito da

criana ao aleitamento materno adequado; o artigo 17, ao direito do indivduo a um meio de
vida decente, inclusive alimentao.
Protocolo Carta Africana sobre Direitos Humanos e dos Povos no que se refere aos
Direitos da Mulher na frica (2003)
O artigo 15 trata do direito segurana alimentar, aos direitos da mulher gua potvel, a
fontes de combustvel domstico, terra e aos meios para produzir e armazenar alimentos para
garantir a segurana alimentar.
52 |
aula 4
A experincia brasileira e o marco legal do dhaa no brasil6

No Brasil, quem primeiro denunciou a fome e a m nutrio como fenmenos sociais, percebidos
at ento como naturais, estritamente biolgicos, foi Josu de Castro, mdico e socilogo
internacionalmente reconhecido, que atuou entre os anos de 1933 a 1973. Assim, a percepo
da fome como violao de um direito fundamental e fruto de uma sociedade injusta legado
de sua obra, que trouxe definitivamente o debate sobre os determinantes da fome da esfera
biolgica para as esferas poltica, econmica e social. Foi a partir de sua obra que os problemas
alimentares e nutricionais e seus determinantes saram dos laboratrios das universidades para
os locais em que se formulam as polticas pblicas, tais como a produo agrcola, a economia
e as polticas sociais. A fome como fruto da desigualdade social e do subdesenvolvimento
denunciada em sua obra nos seguintes termos:
MDULO 2
Querer justificar a fome do mundo como um fenmeno natural e inevitvel

no passa de uma tcnica de mistificao para ocultar as suas verdadeiras
causas que foram, no passado, o tipo de explorao colonial imposto maioria
dos povos do mundo, e, no presente, o neocolonialismo econmico a que esto
submetidos os pases de economia primria, dependentes, subdesenvolvidos,
que so tambm pases de fome (CASTRO, 2003).
Nas dcadas de 1970 e 1980, a agenda governamental para as polticas de alimentao e nutrio
privilegiava programas de carter assistencialista e compensatrio, direcionados s aes contra
a fome e a pobreza das populaes que viviam em total excluso social. As principais polticas
dessa fase visavam compra de alimentos bsicos, industrializados ou formulados para
distribuio s populaes biologicamente e socialmente vulnerveis (LEO; CASTRO, 2007).
No incio da dcada de 1990, as polticas sociais, de modo geral, passaram por retrocessos
causados por tentativas de implantao das ideias neoliberais de reforma do Estado, que alm
de no lograrem xito, desarticularam diversas polticas pblicas na rea de alimentao
e nutrio. Como reao a esse cenrio, surge ampla mobilizao social, liderada por Hebert
de Souza, o Betinho, que resultou na campanha nacional Ao da Cidadania contra a Fome
e a Misria e pela Vida. A campanha popularizou-se e mobilizou toda a sociedade brasileira,
governos e setores privados em torno desse tema. Foi a partir da que se iniciaram os debates
e discusses que deram origem proposta de uma poltica nacional de segurana alimentar
e nutricional, consagrando o tema como referncia na poltica nacional (PELIANO, 2001 apud
LEO; RECINE, 2011).
Em 2003, com a recriao do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA)7,
cuja composio conta com representantes governamentais, mas com participao majoritria
da sociedade civil, retoma-se o debate sobre a SAN e a alimentao como um direito humano.
Nesse processo, as articulaes intersetoriais so valorizadas como forma de se alcanar a plena
realizao do DHAA, de maneira sustentvel.
6. Esta parte da aula baseada em trechos de LEO, M. M.; RECINE, E. O direito humano alimentao adequada. In:
TADDEI, J. A.; LANG, R. M. F.; LONGO-SILVA, G.; TOLONI, M. H. A. Nutrio em Sade Pblica. So Paulo: Rubio, 2011.
7. 0 O CONSEA foi criado em 1993, em um contexto de mobilizaes e da campanha nacional Contra a Fome, a Misria
e pela Vida. Em 1995 foi extinto sob o argumento de que seu papel seria cumprido pelo Conselho do Programa
Comunidade Solidria. Em 2003, o CONSEA foi recriado junto Estratgia Fome Zero.
| 53
O Brasil vem, portanto, debatendo e construindo as bases para o reconhecimento do DHAA h

algumas dcadas. Todavia, foi nos ltimos anos que o pas editou as bases legais e institucionais
que respeitam, protegem, promovem e proveem o direito alimentao adequada, e isso tem
servido de exemplo para outros pases que buscam inspirao na experincia brasileira. A
LOSAN (Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006) j mencionada no Mdulo 1 o principal
instrumento que trata sobre o tema no pas. Ela cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional com vistas a assegurar o direito humano alimentao adequada .
ATENO!
Em fevereiro de 2010, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n 64, que
incluiu entre os direitos sociais da Nao a alimentao, ao lado da educao, da sade,
do trabalho e da moradia, entre outros.
A aprovao dessa emenda tem significado importante para a garantia do DHAA no Brasil. A
alimentao como direito constitucional exige do Estado a reviso de suas aes relacionadas
Segurana Alimentar e Nutricional e polticas de seguridade social e a forma como so
desenvolvidas. A abordagem dos direitos humanos incompatvel com o paradigma do
assistencialismo e do paternalismo, caractersticas historicamente frequentes em aes nessas
reas. A alimentao, como um direito constitucional, exige uma abordagem que reafirme o
direito de cada pessoa de ser titular e no beneficirio de polticas pblicas voltadas
para o alcance da segurana alimentar e nutricional. Ou seja, as pessoas que tm, por qualquer
motivo, dificuldade de acesso ao alimento adequado so pessoas que agora tm direitos
garantidos na Constituio Federal, e o governo pode ser responsabilizado se esse direito no
for atendido.
Veja, na figura a seguir, a evoluo do DHAA no Brasil:
Figura 2 Linha do tempo do DHAA no Brasil
Dcadas de 30 e 40
Primeiras noes sobre a
alimentao adequada.
Josu de Castro aponta
para a natureza social,
econmica e poltica da
fome e m nutrio.
Dcadas de 70 e 80
Polticas de alimentao
e nutrio de carter
assistencialista e
compensatrio.
Na prtica persiste a ideia
de polticas de alimentao
como caridade.
Dcada de 1990
Retrocesso das polticas
pblicas de alimentao
e nutrio.
Mobilizao da sociedade
brasileira - Campanha
nacional contra a fome,
misria e pela vida,
encabeada por Betinho.
1 dcada de 2000
Recriao do Consea e
valorizao da poltica
intersetorial de SAN para
promoo do DHAA.
Criao da LOSAN.
Insero do direito
alimentao na
Constituio.
A incluso da alimentao como direito social na Constituio Brasileira fruto da ampla

mobilizao social e, portanto, uma reafirmao da sociedade brasileira de que a insegurana
alimentar uma inaceitvel violao da dignidade humana e necessita de esforos coletivos
para ser superada. importante ressaltar que a alimentao como um direito humano
reaquece tanto os debates relacionados com as situaes de privao alimentar quanto os
relacionados com as consequncias da m qualidade da alimentao, tais como obesidade,
diabetes, hipertenso, dislipidemias e alguns tipos de cncer, por exemplo, uma vez que tais
situaes tambm descrevem o estado de insegurana alimentar e a nutrio dos indivduos.
54 |
Base legal do DHAA no Brasil

Dessa forma, alm de estar explicitamente previsto na Declarao Universal dos Direitos
Humanos e ser um direito social reconhecido na Constituio Federal brasileira, o DHAA conta,
ainda, com outras bases legais no Brasil. So elas:
O Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o Pacto Internacional
dos Direitos Civis e Polticos e demais instrumentos internacionais relevantes a esse
direito, ratificados sem reservas pelo Brasil. A obrigao do Estado brasileiro de respeitar,
proteger, promover e prover esse direito, em articulao com os outros direitos humanos, foi
incorporada legislao nacional quando da ratificao do PIDESC, sob a forma de decreto
legislativo, em 6 de julho de 1992 (Decreto 591/92);
A Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, que prev a criao do SISAN com um
forte componente do DHAA. Em razo de sua relevncia para a promoo do DHAA, a LOSAN
ser objeto de tpico especfico a seguir e posteriormente retomada no texto.
A Constituio Federal, no Captulo II Dos Direitos Sociais, estabelece:Art. 6 So direitos sociais

a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia
social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta
Constituio (Artigo com a nova redao, dada pela Emenda Constitucional n 64, 2010).
A obrigao do Estado Brasileiro de proteger e promover o DHAA est tambm prevista em

vrias leis vigentes, inclusive a que reinstituiu o CONSEA8, em 2003, e no Estatuto da Criana e
do Adolescente (ECA)9.
H tambm diversas normas administrativas que fazem meno a esse direito, a exemplo da
Portaria Ministerial10 que cria a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio11, integrante da
Poltica Nacional de Sade.
Apesar de esses elementos demonstrarem um significativo progresso, o que se constata, na
realidade, que tais avanos normativos, nacionais e internacionais, ainda no foram suficientes
para garantir a realizao prtica e a efetividade do DHAA e demais direitos humanos no Brasil
frente aos inmeros e complexos desafios e obstculos existentes para a efetivao dos mesmos.
LOSAN princpios e normas que orientam a realizao do DHAA

A Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Lei 11.346) foi elaborada em 2005 a partir
da atuao do CONSEA e com ampla participao de representantes do governo e da sociedade
civil. Sancionada em 2006, a LOSAN representa um grande avano para a exigibilidade do DHAA
atravs de mecanismos estatais.
A sociedade civil brasileira e a sociedade civil internacional, desde a dcada de noventa,
apontavam a importncia da adoo de uma lei geral que dispusesse sobre o DHAA, como
8. BRASIL. Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios. Disponvel em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/2003/L10.683compilado.htm. Acesso em: 29
out. 2012.
9. BRASIL. Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990. Dispes sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente e d outras
providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8069.htm. Acesso em: 29 out. 2012.
10. BRASIL. Conselho Nacional de Sade. Portaria 710, de 10 de junho de 1999. Disponvel em: http://www.anvisa.gov.
br/legis/portarias/710_99.pdf. Acesso em: 29 out. 2012.
11. BRASIL. Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno Sade. Departamento de Ateno Bsica. Poltica Nacional
de Alimentao e Nutrio. Braslia: Ministrio da Sade, 2012. Disponvel em: http://189.28.128.100/nutricao/docs/
geral/pnan2011.pdf. Acesso em: 29 out. 2012.
| 55
estratgia fundamental para a realizao desse direito. Com base nessa demanda, o ex-Relator
da ONU para o DHAA, Jean Ziegler12 reforou, durante todo o seu mandato, a importncia de
que os chefes de pases adotassem uma lei geral que definisse o contedo normativo, que
estabelecesse estratgias e instrumentos de exigibilidade e que consagrasse as obrigaes de
respeitar, proteger, promover e prover o DHAA. Essa lei geral, segundo Ziegler (2003), seria uma
base, a partir de onde derivariam, de forma coerente, todas as leis, polticas pblicas, decises e
aes pblicas relativas SAN e ao DHAA. Essas recomendaes tambm esto presentes nas
Diretrizes Voluntrias e em outros documentos de direitos humanos.
Em larga medida, a LOSAN atendeu essas recomendaes, conforme ser apresentado abaixo:
Definio do contedo normativo do DHAA
O artigo 2 da LOSAN, em consonncia com instrumentos internacionais de direitos humanos,
conceituou de forma ampla o Direito Humano Alimentao Adequada, reafirmando a teoria
da indivisibilidade e a relao estreita entre DHAA e dignidade humana, nos seguintes termos:
Estratgias
A alimentao adequada direito fundamental do ser humano, inerente

dignidade da pessoa humana e indispensvel realizao dos direitos
consagrados na Constituio Federal, devendo o poder pblico adotar
as polticas e aes que se faam necessrias para promover e garantir a
segurana alimentar e nutricional da populao.
O artigo 4 da LOSAN estabelece quais aes a Poltica Nacional de SAN deve abranger, mencionando
desde a garantia de acesso aos recursos necessrios para o exerccio do DHAA at a interveno em
polticas de produo, comercializao e consumo de alimentos. Essa poltica tem como objetivo a
garantia do DHAA e deve ser formulada e implementada por intermdio do SISAN.
De acordo com o artigo 11 da Lei, integram esse Sistema:
A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional instncia responsvel pela
indicao ao CONSEA das diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de SAN,
bem como pela avaliao do SISAN;
O CONSEA rgo de assessoramento imediato da Presidncia da Repblica;
A Cmara Interministerial de SAN, integrada por Ministros de Estado e Secretrios Especiais
responsveis pelas pastas relacionadas consecuo da SAN13;
Os rgos e entidades de SAN da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios;
Instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, que manifestem interesse na adeso e que
respeitem os critrios, princpios e diretrizes do SISAN.
Alm destes componentes, a LOSAN obriga os trs Poderes Pblicos (Executivo, Legislativo
e Judicirio) a realizar o direito humano alimentao adequada, da maneira mais eficaz e
diligente possvel e de forma coerente com os princpios de direitos humanos.
Apesar dos desafios que esto postos, a reafirmao do compromisso com a realizao do DHAA
e a criao de um sistema para implementao de planos e polticas para esse fim so, sem
dvida, estratgias importantes para a garantia do DHAA.
56 |
12. Jean Ziegler foi o primeiro Relator das Naes Unidas para o Direito Alimentao. Ziegler foi nomeado Relator em
2000 e exerceu seu mandato at 2008, quando o belga Olivier De Schutter assumiu a Relatoria.
13. BRASIL. Decreto 6.273, de 23 de novembro de 2007. Cria, no mbito do Sistema Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional SISAN, a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional. Disponvel em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6273.htm. Acesso em: 29 out. 2012.
O artigo 2 da Lei determina que cabe ao Estado adotar as polticas e aes que se faam
necessrias para a realizao do DHAA. O 2 desse artigo dispe, ainda, que dever do poder
pblico garantir mecanismos para que esse direito possa ser exigido perante os rgos pblicos.
A partir dessa norma, refora-se a obrigao do Estado brasileiro de criar os instrumentos que
forem necessrios para esse fim, bem como manter, com boas condies de funcionamento, os
que j existem.
Obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA
O 2 do artigo 2 da LOSAN reafirmou as obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover
o DHAA e explicitou outras obrigaes que se relacionam com essas, tais como: informar,
monitorar, fiscalizar e avaliar a realizao desse direito.
Exigibilidade do DHAA
Em razo das previses dessa Lei, fundamental que membros do governo e da sociedade civil
se apoderem desse instrumento para realizar e exigir o DHAA no Brasil.
MDULO 2
aula 5
Titulares de direitos, obrigaes dos Estados

Titulares de direitos e portadores de obrigaes
Como j mencionado, a alimentao um direito humano consagrado na Constituio Brasileira.
A todo direito humano correspondem obrigaes do Estado e responsabilidades de diferentes
atores sociais (indivduos, famlias, comunidades locais, organizaes no governamentais,
organizaes da sociedade civil, bem como as do setor privado) em relao realizao do
direito. Assim, toda vez que se define um direito humano, estabelece-se um titular de direitos
e um portador de obrigaes. De forma sucinta, os titulares de direitos so aqueles que tm
o direito a ter acesso ao servio ou bem correspondente realizao do direito em questo. O
portador de obrigao quem deve garanti-lo. Direitos e obrigaes so as duas faces de uma
mesma moeda.
ATENO!
No mbito da legislao sobre direitos humanos, as obrigaes so sempre, em ltima
instncia, do Estado, por ser ele o responsvel pelo exerccio dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, incluindo a aplicao e a utilizao dos recursos pblicos. Dessa
forma, cabe aos Estados obedecerem legislao sobre direitos humanos, garantindo o
respeito, a proteo, a promoo e o provimento do DHAA.
No entanto, outros atores sociais tm responsabilidades especficas em relao garantia dos
direitos humanos.
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Atualmente, h uma tendncia no sentido de considerar que todos devem cumprir a obrigao
de respeitar o DHAA. um princpio geral que todos os seres humanos tm responsabilidades
perante a sociedade qual pertencem e que os direitos de cada indivduo so limitados pelos
direitos de terceiros.
No contexto do Direito Humano Alimentao Adequada, por exemplo, cada indivduo tem a
responsabilidade de respeitar os direitos humanos de todos e a responsabilidade de exigir do
Estado e de terceiros o cumprimento das normas de direitos humanos. Alm disso, os indivduos
no devem consumir em excesso, desperdiar ou contaminar alimentos e fontes de alimentos,
ou impedir o acesso de todos os demais a fontes comuns de alimentos.
Retomando, ento, a definio de titulares de direito e portadores de obrigao:
Titulares de direitos
Segundo a lei internacional de direitos humanos, titulares de direitos so os indivduos (sozinhos
ou em comunidade).
Um Estado deve assegurar que todas as pessoas mulheres, homens, crianas e idosos, brancos,
caboclos, negros e ndios possam exercer livremente o seu Direito Humano Alimentao
Adequada.
Obrigaes dos Estados

Nos termos dos artigos 2 e 11 do PIDESC, as obrigaes dos Estados no que concerne ao Direito
Humano Alimentao Adequada so as seguintes:
Obrigao de adotar medidas, com o mximo de recursos disponveis, para realizar
progressivamente o Direito Humano Alimentao Adequada;
Obrigao de adotar as medidas necessrias para assegurar o direito fundamental de todos
de estar livre da fome;
Obrigao de no discriminao;
Obrigao de cooperar internacionalmente.
A seguir, essas obrigaes sero vistas mais detalhadamente.
Obrigao de adotar medidas, com o mximo de recursos disponveis, para realizar

progressivamente o DHAA
Os Estados so instados a adotar medidas para a realizao do DHAA em um prazo razoavelmente
curto aps a ratificao/adeso do PIDESC.
ATENO!
Como os Estados podem no estar em condies de assegurar imediatamente a
plena realizao do Direito Humano Alimentao Adequada, devido s suas vrias
dimenses e, em alguns casos, devido s limitaes de recursos, os Estados podem fazlo progressivamente. No entanto, apesar dessa prerrogativa, os Estados tm a obrigao
precpua de tomar as medidas necessrias para mitigar e aliviar a fome e a m nutrio e
para agir com toda efetividade possvel, visando realizao dos direitos humanos.
58 |
Na prtica, a obrigao de adotar medidas pode significar, para um determinado Estado, a

adoo de medidas jurdicas, administrativas, legislativas, financeiras e sociais, entre outras.
Apesar disso, importante ter em mente a necessidade de fazer a distino entre a incapacidade
e a m f de um Estado em promover/facilitar a realizao desse direito humano fundamental.
Sempre que obrigaes previamente assumidas no so cumpridas ou respeitadas, os Estados
tm que demonstrar sua boa f na tentativa de faz-lo; isso ir delimitar a diferena entre
incapacidade e m f. De acordo com o Comentrio Geral n 12, um Estado que alega estar
incapacitado de realizar suas obrigaes por razes alm do seu controle, tem a obrigao de
provar este fato, bem como de comprovar que todo esforo foi despendido no sentido de usar
os recursos disponveis para satisfazer as obrigaes mnimas. Dever tambm demonstrar que
procurou, sem sucesso, obter ajuda internacional para cumprir com suas obrigaes (ONU, 1999).
Obrigao de adotar as medidas necessrias para assegurar o direito fundamental de

todos de estar livre da fome
ATENO!
O direito de todos de estar livre da fome, como previsto no PIDESC, a dimenso do DHAA que
demanda realizao imediata. Essa obrigao no est sujeita norma de realizao progressiva.
Dessa forma, os Estados devem alocar recursos suficientes para garantir a sobrevivncia
digna da sua populao. A dignidade da pessoa humana deve ser assegurada a todos,
independentemente do nvel de desenvolvimento de um determinado Estado.
Obrigao de no discriminao
Os Estados devem garantir que o Direito Humano Alimentao Adequada seja exercido sem
qualquer tipo de discriminao por motivo de raa, sexo, idioma, religio, opinio poltica ou de
outra natureza, origem nacional ou social, situao econmica, nascimento ou qualquer outra
situao (PIDESC, art. 2, 2).
Outros motivos para distino (tais como idade, orientao sexual, deficincia e estado de
sade, inclusive HIV/AIDS) tambm podero constituir discriminao.
A obrigao de no discriminao tem vigncia imediata.
Obrigao de cooperar internacionalmente

Os artigos 2 e 11 do PIDESC exigem que os Estados adotem medidas por meio de cooperao e
assistncia internacional, especialmente econmicas e tcnicas.
Segundo o Comentrio Geral 12, isso significa que os Estados devem facilitar a realizao do
Direito Humano Alimentao Adequada em outros pases (exemplo: por meio de assistncia
financeira e tcnica e prestando a ajuda necessria quando solicitado). A assistncia
internacional deve ser coerente com o PIDESC e outras normas de direitos humanos, bem como
sustentvel e culturalmente apropriada.
Aqueles governos que enfrentam srias limitaes de recursos devem buscar assistncia
internacional em situaes nas quais tenham dificuldade de garantir plenamente o DHAA de
indivduos ou grupos populacionais de seus territrios.
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Os Estados no devem permitir ou conduzir atividades que desrespeitem os direitos de

populaes de outros Estados. Essa questo de obrigaes extraterritoriais dos Estados foi e
ainda muito debatida na esfera internacional.
SAIBA MAIS: Obrigaes extraterritoriais
Em seu relatrio sobre o Direito Humano Alimentao Adequada apresentado Assembleia Geral das
Naes em agosto de 2007, o ex-Relator Especial da ONU para o Direito Alimentao, Jean Ziegler, concluiu
que todos os pases tm a obrigao de apoiar a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada em
outros pases.
Os Estados devem:

Abster-se de aes e polticas que possam afetar de forma negativa, direta ou indiretamente, o Direito
Humano Alimentao Adequada de pessoas ou grupos populacionais em outros pases. Por exemplo,
os governos no devem subsidiar produo agrcola que ser exportada para pases em desenvolvimento
essencialmente agrrios (isso poderia afetar seriamente, de forma negativa, o meio de vida da populao
local dos pases envolvidos). Por outro lado, os governos devem promover a adoo de regras de comrcio

equitativas e cooperao para o desenvolvimento.
Assegurar que terceiros, sujeitos sua jurisdio (seus prprios cidados e suas prprias empresas pblicas ou
privadas), no violem o Direito Humano Alimentao Adequada de pessoas em outros pases.
Prestar assistncia a outros Estados em caso de emergncia se houver condies de faz-lo.
Os diferentes nveis de obrigao dos Estados

Para facilitar o entendimento e a implementao das obrigaes por parte dos Estados, o Alto
Comissariado da ONU para Direitos Humanos utiliza diferentes nveis de obrigaes dos Estados.
Conhea, a seguir, quais so esses nveis:
Obrigao de
respeitar
Um Estado no pode adotar quaisquer medidas que possam resultar na privao

da capacidade de indivduos ou grupos de prover sua prpria alimentao.
Obrigao de
proteger
O Estado deve agir para impedir que terceiros (indivduos, grupos, empresas e
outras entidades) interfiram na realizao ou atuem no sentido da violao do
Direito Humano Alimentao Adequada das pessoas ou grupos populacionais.
Obrigao de
promover
O Estado deve criar condies que permitam a realizao efetiva do Direito

Humano Alimentao Adequada.
Obrigao de
prover
O Estado deve prover alimentos diretamente a indivduos ou grupos incapazes

de obt-los por conta prpria, at que alcancem condies de faz-lo.
Veja o que essas obrigaes implicam na prtica.
Obrigao de respeitar
Um Estado deve assegurar que nenhum de seus rgos ou servidores pblicos violem ou
impeam, por suas aes ou polticas, o gozo efetivo do Direito Humano Alimentao Adequada.
60 |
Segundo a obrigao de respeitar, os Estados no podem suspender legislao ou polticas

pblicas que permitam s pessoas ter acesso a alimentos adequados (exemplo: legislao
previdenciria, programas relacionados a provimento de alimentos). Essa obrigao tambm
conhecida como o princpio do no retrocesso social.
Para cumprir a sua obrigao de respeitar, um Estado deve tambm revisar, sob a perspectiva
do DHAA, suas polticas e programas pblicos, assegurando que estes efetivamente respeitem
o Direito Humano Alimentao Adequada.
Por exemplo, um Estado no pode:

Impedir ou limitar o acesso de indivduos ou grupos a recursos necessrios para garantir a
sua segurana alimentar e nutricional;
Destruir recursos alimentares das pessoas (reas agrcolas para a produo de alimentos,
lavouras e gado), sem uma razo vlida, sem a devida consulta aos grupos e populaes
interessadas e sem compensao justa e equitativa.
Obrigao de proteger
A obrigao de proteger os indivduos de terceiros particularmente importante para pessoas
em situao de vulnerabilidade.
O Estado deve impedir que entidades privadas (empresas ou outras entidades), destruam, por
meio de suas atividades, as fontes de alimentos das pessoas, tais como:
Uso da terra ou desmatamentos que venham a impedir a sobrevivncia digna de pequenos
agricultores;
Poluio de lagos ou rios;
Uso e armazenamento incorretos de fertilizantes e pesticidas que poluem a terra, a gua e
o ar e acondicionamento inadequado de lixo.
A obrigao de proteger tambm inclui assegurar que o alimento colocado no mercado seja
seguro e nutritivo. Os Estados devem, portanto, estabelecer e aplicar normas de qualidade e
segurana do alimento, bem como garantir prticas justas de mercado.
Os Estados tambm devem adotar as medidas necessrias, incluindo medidas legislativas, para
proteger as pessoas de propagandas de alimentos no saudveis, especialmente as crianas, a
fim de apoiar os esforos de pais e profissionais de sade no sentido de incentivar padres mais
saudveis de alimentao e a prtica de exerccios fsicos.
Obrigao de promover
A obrigao de promover requer medidas mais abrangentes por parte do Estado, no sentido
de que este deve criar condies (ambiente propcio) que permitam a realizao efetiva do
Direito Humano Alimentao Adequada. A obrigao de promover significa que o Estado
deve envolver-se proativamente em atividades destinadas a fortalecer o acesso de pessoas a
recursos e meios e a sua utilizao por elas. O Estado tem que promover polticas pblicas que
aumentem a capacidade das famlias de alimentarem a si prprias, por exemplo.
A obrigao de promover o DHAA inclui, entre outras medidas, a promoo da reforma agrria,
a adoo de medidas de produo, colheita, conservao, processamento, varejo e consumo de
alimentos, bem como a garantia de acesso a renda, a terra e a recursos produtivos.
| 61
Ao adotar medidas destinadas promoo do DHAA, os Estados devem buscar o equilbrio entre
o investimento em cultivos comerciais para exportao e o apoio a cultivos alimentares internos.
Outras medidas possveis poderiam ser:
A implementao e a melhoria de programas alimentares e nutricionais e a garantia de
que os projetos de desenvolvimento incorporem a perspectiva do DHAA;
A formao da populao para exercer seu Direito Humano Alimentao Adequada.
Promover a realizao plena do DHAA tambm requer que os Estados informem a populao
sobre seus direitos humanos e fortaleam sua capacidade para participar de processos
de tomada de decises. Isso inclui educao apropriada, capacitao, promoo da no
discriminao, desenvolvimento e fortalecimento de responsabilizao institucional, inclusive
por meio de medidas administrativas e/ou legislativas.
Alm disso, a obrigao de promover requer que os Estados assegurem que os indivduos possam
no apenas usufruir os direitos que tm, mas tambm obter reparaes em caso de violao.
Isso pode ser facilitado, por exemplo, por meio da criao de instrumentos apropriados para
exigir direitos e por meio do funcionamento adequado de rgos pblicos, alm da criao/
fortalecimento de rgos especializados como comisses de direitos humanos e ouvidorias,
encarregados de proteger os direitos humanos garantidos.
Obrigao de prover
A obrigao de prover est mais particularmente relacionada ao direito fundamental de todos
de estar livre da fome.
Um Estado deve prover o DHAA de determinados indivduos ou grupos, em forma de transferncia
de renda ou renda bsica, entrega de alimentos em conformidade com as especificidades de
cada grupo, populao ou comunidade ou outros esquemas de seguridade social.
A obrigao de prover a ltima hiptese de interveno do Estado. S deve ser realizada
quando todos os demais esforos do governo (proteger e promover) se mostraram inadequados
ou insuficientes. importante, contudo, que, paralelo a essas aes, sempre haja planos e
estratgias para garantir o respeito, a proteo e a promoo do DHAA.
So exemplos de segmentos da populao particularmente marginalizados, expostos
insegurana alimentar e nutricional, que necessitam permanente ou temporariamente de
proviso de alimentos:
Os sem-teto, os rfos, os deficientes, os moradores de favelas, moradores de rua e pessoas
que vivem em assentamentos;
Minorias tnicas e religiosas, povos indgenas, comunidades nmades e ciganas, ou outros
grupos mais expostos a privao alimentar e a desnutrio;
Idosos, doentes, inclusive pessoas vivendo com HIV/AIDS, mulheres grvidas e lactantes,
lactentes e crianas menores de cinco anos. Esses grupos apresentam maior vulnerabilidade
biolgica desnutrio;
Vtimas de desastres naturais ou provocados pelo homem: vtimas de conflitos e guerras,
refugiados, invlidos de guerra, vtimas de secas e enchentes, atingidos por barragens, entre
outros.
62 |
Sempre que um direito humano definido, estabelecem-se os titulares de direitos, bem como
os portadores de obrigaes para a realizao do direito.
Para que se possa identificar tanto os titulares de direito, como os portadores de obrigao,
importante ressaltar que o DHAA, como todos os direitos humanos, tem mltiplas dimenses,
que precisam ser claramente definidas. Por exemplo:
O DHAA de um beb de menos de seis meses de idade passa necessariamente pelo direito
humano da me de praticar o aleitamento materno exclusivo e/ou de ser informada sobre
as melhores alternativas, no caso de ela no poder ou decidir no amamentar;
O DHAA das crianas em idade escolar depende tanto da capacidade de suas famlias
proverem uma alimentao adequada no lar, como da alimentao fornecida na escola ter
quantidade e qualidade adequadas a essa etapa do crescimento;
O DHAA de um idoso depende do valor de sua aposentadoria, de suas condies de sade e
do acesso a cuidados especiais, prestados pela famlia ou pelo poder pblico;
O DHAA dos acampados sem terra depende da efetivao da reforma agrria e tambm de
medidas emergenciais que lhes garantam alimentos enquanto no podem produzir sua
prpria alimentao.
Diferentes dimenses do DHAA
Podemos ver que, em cada uma das situaes acima, os titulares de direitos so diferentes, bem
como so mltiplos os portadores de obrigaes e responsabilidades.
ATENO!
Definir objetivamente as dimenses do DHAA e as obrigaes para sua realizao um
passo fundamental para que os titulares do direito possam cobr-lo das instituies ou
das entidades competentes. Essa identificao tambm necessria para que a ao
pblica possa ser bem articulada entre os portadores das obrigaes, de forma a garantir
a efetiva realizao deste direito.
| 63
Resumo
Voc est encerrando o Mdulo 2 deste curso.
Conforme estudado no mdulo anterior, o direito alimentao adequada se realiza
quando todo homem, mulher e criana, sozinho ou em comunidade, tem acesso fsico e
econmico, ininterruptamente, a uma alimentao adequada ou aos meios necessrios
para sua obteno. um direito humano, portanto, universal.
Porm, muito esforo foi necessrio antes que o Direito Humano Alimentao Adequada
pudesse ser entendido como direito de todos e uma obrigao do Estado. Como voc estudou
no decorrer do Mdulo 2, vrios acontecimentos nacionais e internacionais marcaram a
histria do DHAA nas ltimas dcadas.
Apesar dos avanos normativos nacionais e internacionais observados tais como o Brasil
ter ratificado todos os instrumentos internacionais de direitos humanos, ter o direito
alimentao garantido na Constituio Federal e aprovar uma lei especfica para a realizao
deste direito , ainda h muito a fazer para garantir a realizao prtica e a efetividade
do DHAA e demais direitos humanos no pas frente aos inmeros e complexos desafios e
obstculos existentes para a efetivao dos mesmos.
A Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, aprovada pelo Congresso Nacional
e sancionada pelo Presidente da Repblica no dia 15 de setembro de 2006, representa um
grande avano para a exigibilidade do DHAA.
Segundo a legislao internacional de direitos humanos, os indivduos so titulares de
direitos e os Estados, portadores de obrigaes.
Nos termos do PIDESC, os Estados Partes tm as seguintes obrigaes: adotar medidas,
na extenso mxima dos recursos disponveis, para realizar progressivamente o Direito
Humano Alimentao Adequada; adotar medidas necessrias para assegurar o direito
fundamental de todos de estar livre da fome; no discriminao e cooperao internacional.
O Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU utiliza os seguintes nveis de
obrigaes do Estado: obrigao de respeitar; obrigao de proteger; obrigao de promover
e obrigao de prover.
Embora apenas os Estados tenham obrigaes em relao aos direitos humanos,
regulamentadas por meio de instrumentos legais no mbito internacional, todos os
membros da sociedade (indivduos, comunidades locais, organizaes no governamentais,
organizaes da sociedade civil, bem como o setor privado) tm responsabilidades no que
se refere realizao do DHAA.
64 |
BRASIL. Cpula Mundial de Alimentao. Relatrio do Brasil. Braslia, maio 2002.

CASTRO, J. A. Exploso Demogrfica e a Fome no Mundo. In: CASTRO, A. M. C. (org.). Fome, um tema proibido.
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003.
LEO, M. M.; CASTRO, I. R. R. Polticas pblicas de alimentao e nutrio. In: KAC, G.; SICHIERI, R.; GIGANTE,
D. P. (Org.) Epidemiologia nutricional. Rio de Janeiro: Fiocruz/Atheneu, 2007, p. 519-541.
_______; RECINE, E. O direito humano alimentao adequada. In: TADDEI, J. A.; LANG, R. M. F.; LONGOSILVA, G.; TOLONI, M. H. A. Nutrio em Sade Pblica. So Paulo: Rubio, 2011.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU.
Comentrio Geral 12. Genebra, 1999.
_______. Declarao Universal dos Direitos Humanos. Nova Iorque, 1948. Disponvel em: http://portal.
mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm. Acesso em: 29 out. 2012.
_______. Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos. Nova Iorque, 1966. Disponvel em: http://
www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Sistema-Global.-Declara%C3%A7%C3%B5es-e-TratadosInternacionais-de-Prote%C3%A7%C3%A3o/pacto-internacional-dos-direitos-civis-e-politicos.html.
Acesso em: 19 out. 2012.
_______. Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Nova Iorque, 1966. Disponvel
em:
http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Sistema-Global.-Declaraes-e-TratadosInternacionais-de-Proteo/pacto-internacional-dos-direitos-economicos-sociais-e-culturais-1966.html.
Acesso em : 29 out. 2012.
Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (FAO). Cpula Mundial de Alimentao.
Declarao de Roma sobre a Segurana Alimentar Mundial e Plano de Ao da Cpula Mundial da
Alimentao. Disponvel em: http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/FAO-Food-and-AgricultureOrganization-of-the-United-Nations-Organiza%C3%A7%C3%A3o-das-Na%C3%A7%C3%B5es-Unidaspara-a-Alimenta%C3%A7%C3%A3o-e-a-Agricultura/cupula-mundial-de-alimentacao-declaracao-deroma-sobre-a-seguranca-alimentar-mundial-a-plano-de-acao-da-cupula-mundial-da-al.html. Acesso
em: 29 out. 2012.
_______. Diretrizes Voluntrias: em apoio realizao progressiva do direito humano alimentao
adequada no contexto da segurana alimentar nacional. Roma, 2004. Disponvel em: http://www.prr4.
mpf.gov.br/pesquisaPauloLeivas/arquivos/Diretrizes_FAO.pdf. Acesso em: 1 nov. 2012.
PIOVESAN, F. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 10. ed. So Paulo: Saraiva, 2009,
p. 230-239.
ZIEGLER, J. Le Droit lalimentation. Frana: Mille et une Nuits, 2003.
| 65
MDULO 3
AS VIOLAES E A EXIGIBILIDADE DO DHAA1
Identificar violaes ao DHAA;
Conhecer o conceito de exigibilidade;
Conhecer os diferentes mecanismos de exigibilidade;
Identificar as diferentes instituies e espaos sociais de defesa e exigibilidade dos direitos

humanos;
Identificar as potencialidades e desafios para o desenvolvimento de instrumentos de

exigibilidade do DHAA.
66 |
1. As aulas deste mdulo foram elaboradas a partir dos textos originais Direitos, Obrigaes e as Violaes ao DHAA,
Exigibilidade, Instituies e Instrumentos de defesa e exigibilidade dos Direitos Humanos em nvel nacional,
Construindo competncias para a realizao efetiva do DHAA e Apoderando-se dos instrumentos de exigibilidade
de autoria de Valria Burity, Thas Franceschini e Flvio Valente, publicados em: Direito humano alimentao
adequada no contexto da segurana alimentar e nutricional. Braslia, DF: ABRANDH, 2010. 204p. Esta verso mantm
os autores originais e inclui como autoras responsveis pela adaptao e atualizao Elisabetta Recine e Juliana
Rochet.
aula 1
As violaes ao DHAA
O que uma violao do Direito Humano Alimentao Adequada?
As violaes ao Direito Humano Alimentao Adequada ocorrem toda vez que o Estado no
cumprir com suas obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover este direito. As violaes
podem ser resultado de:
Ao direta de um Estado ou de outras instituies da administrao direta ou indireta, que
resulta em interferncia na realizao do direito;
Omisso de um Estado na adoo das medidas necessrias para o cumprimento das
obrigaes legais.
MDULO 3 | As violaes e a exigibilidade do DHAA
MDULO 3
Como mencionado no Mdulo 2, no Comentrio Geral 12 est destacada a necessidade de se

diferenciar situaes de violaes decorrentes da incapacidade do Estado daquelas provenientes
da falta de iniciativa.
Vale ressaltar que, embora o Estado tenha uma margem de apreciao para decidir sobre
os meios mais apropriados para implementar suas obrigaes referentes ao Direito Humano
Alimentao Adequada, os meios escolhidos devem ser adequados para assegurar a
implementao efetiva dessas obrigaes (Comentrio Geral 9).
Reconhecendo situaes de violaes ao DHAA em nossa realidade

Violaes aos direitos humanos ocorrem sempre que um direito no respeitado, protegido,
promovido ou realizado.
Podem ser reconhecidas como violaes ao DHAA e que, portanto, possibilitam a interposio
de instrumentos de recurso para exigir reparao, situaes em que as pessoas esto2:
Passando fome, ou seja, no tm alimentos em quantidade e qualidade adequada, de forma
regular, para satisfazer suas necessidades alimentares e nutricionais ou dos integrantes da
sua famlia;
Em insegurana alimentar e nutricional, ou seja, pessoas que no tm a certeza ou garantia
de que tero acesso a alimentos em quantidade e qualidade adequada, no momento
presente ou no futuro prximo, devido a situaes de desemprego, subemprego, baixa
remunerao e impossibilidade de cultivar, por exemplo;
Passando sede ou com acesso inadequado ou dificultado gua limpa e a saneamento de
qualidade;
Desnutridas, ou seja, j apresentam alteraes fsicas resultantes da falta de alimentao
adequada, tais como: perda acentuada de peso, desacelerao ou interrupo do crescimento
em crianas, alteraes na pele, anemia, alteraes da viso, entre outros;
Mal nutridas, ou seja, apresentam alteraes tpicas de deficincias de nutrientes (anemias,
hipovitaminoses e outras carncias especficas) ou decorrentes de alimentao e/ou modo de
vida no saudvel (obesidade, aumento de colesterol, presso alta, diabetes, doenas do corao);
2. VALENTE F. L. S. A evoluo da promoo da realizao do Direito Humano Alimentao Adequada. Texto elaborado
como parte do Relatrio Peridico de monitoramento sobre a situao dos Direitos Humanos no Brasil, especialmente
os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Braslia, 2006.
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Perdendo sua cultura alimentar e/ou sem oportunidade para desenvolver hbitos
alimentares saudveis pela influncia de prticas de marketing e/ou por insuficincia nas
aes de promoo da alimentao saudvel e de educao alimentar e nutricional;
Consumindo alimentos de m qualidade ou contaminados por falta ou insuficincia de
controle do poder pblico sobre a utilizao de agrotxicos, sobre a qualidade sanitria
dos produtos colocados venda, alm da no rotulagem da presena de ingredientes
transgnicos;
Sendo expulsas de suas terras ou tendo negado o acesso e usufruto a suas terras tradicionais,
como no caso dos povos indgenas e comunidades quilombolas, por exemplo;
Desempregadas ou sendo submetidas a subemprego, trabalho equivalente ao trabalho
escravo, baixa remunerao ou discriminao no nvel de remunerao, que lhes dificultem
o acesso a uma alimentao adequada e a outros insumos necessrios, como, por exemplo,
gua potvel, saneamento, combustvel para preparar os alimentos etc;
Sem acesso a aes essenciais para a promoo do DHAA, tais como: reforma agrria,
demarcao e homologao de terras indgenas e quilombolas, qualificao profissional e
microcrdito, que promovam a gerao de renda e emprego, informao sobre a qualidade
dos alimentos; acesso aos servios e s aes de sade; garantia da alimentao escolar de
forma regular, entre outros.
Alm desses exemplos, que resultam da ao e/ou omisso dos portadores de obrigaes
para a garantia de direitos, tambm consiste violao aos direitos humanos a inexistncia,
insuficincia ou dificuldade de acesso a mecanismos contra as violaes, por meio dos quais
a populao pode recorrer para denunciar as violaes, exigir os seus direitos e reparao da
situao.
Infelizmente nos deparamos todos os dias com situaes de violaes ao DHAA em nosso
pas. Ainda encontramos comunidades submetidas a situaes de pobreza extrema, em que o
acesso a programas e servios pblicos muito precrio, as oportunidades de emprego raras
e a capacidade para gerar seu prprio sustento e autonomia mnimas3. H poucos anos, por
exemplo, 45 pessoas morreram em razo de beribri no Maranho. As comunidades indgenas
Kaiow e Guarani do Mato Grosso do Sul vivem h anos acampadas nas margens das estradas
e suas crianas tm morrido de fome. Estas comunidades foram expulsas de suas terras,
agora ocupadas por quilmetros de plantaes de cana-de-acar. Nas cidades, encontramos
geraes de pessoas que vivem em situao de rua, famlias que sobrevivem com os alimentos
encontrados em depsitos de lixos, entre outros exemplos.
SAIBA MAIS: Beribri
Em maio de 2006, no Maranho, cerca de 300 pessoas foram afetadas e 45 morreram em razo de um surto de
beribri, doena que resulta de um processo crnico de fome e alimentao inadequada e geralmente afeta
pessoas em situaes extremas de pobreza, excluso e monotonia alimentar. Apesar de haver claros indicativos
que a epidemia tem razes estruturais profundas, aliceradas no modelo de desenvolvimento adotado na
regio, que promove a excluso social de grande parte da populao, as medidas de que o poder pblico disps
para conter a epidemia limitaram-se a aes paliativas, tais como distribuio de medicamentos, educao
alimentar e entrega de cestas bsicas4.
3. Sugesto de vdeo: Assista ao trailer do documentrio GARAPA, de Jos Padilha, em que trs famlias brasileiras
que vivem em situao de extrema pobreza so acompanhadas no seu duro cotidiano de conviver com a fome e
todo tipo de carncia. Disponvel em: http://www.youtube.com/watch?v=ZB79j6ltSU8&feature=related.
4. Sugesto de leitura: Para mais informaes sobre o beribri, ver: ANDRADE, S. L. L. S.; LIRA, P. I. C. Epidemia de
beribri no Maranho, Brasil. In: Cad. Sade Pblica,vol. 24,n. 6. Rio de Janeiro,2008 Disponvel em: http://www.
scielo.br/scielo.php?pid=S0102-311X2008000600001&script=sci_arttext Acesso em: 6 nov. 2012.
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Os indgenas de Dourados, Mato Grosso do Sul, somam aproximadamente 27.500 pessoas e esto em uma
rea de intensa disputa de terras e plantao intensiva de cana-de-acar para produo de agrocombustvel.
Em 2007, segundo dados da Vigilncia Nutricional, 10% das crianas indgenas abaixo dos cinco anos de
idade estavam com baixo peso para a idade. Casos de bitos decorrentes de desnutrio foram registrados
nos ltimos anos. As comunidades sofrem com violncia e morte de suas lideranas, homicdios, suicdios,
alcoolismo e condies de trabalho precrias. Principalmente as crianas e mulheres esto expostas a violaes
de direitos. A situao da propriedade da terra precria e h vrios assentamentos indgenas margem

das estradas. Percebe-se uma situao de insegurana alimentar e nutricional nessa regio: grande parte das
comunidades perdeu a sua capacidade de produzir alimentos e depende da distribuio de cestas bsicas pelas
autoridades pblicas5.
MDULO 3
SAIBA MAIS: Os Guarani Kaiow do Mato Grosso do Sul
aula 2
A exigibilidade dos Direitos Humanos

Como j mencionado anteriormente, cabe ao Estado a obrigao de garantir o respeito, a
proteo, a promoo e o provimento dos direitos humanos de todos os habitantes de seu
territrio, por meio da atuao efetiva dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e de seus
diferentes agentes. Mas os demais atores sociais, inclusive os indivduos e a sociedade como um
todo, tambm tm responsabilidades para a realizao dos direitos.
Os desafios e obstculos para a realizao do DHAA e demais direitos humanos no Brasil so
inmeros e bastante complexos. A realizao dos DH requer mudanas estruturais tanto do
ponto de vista econmico quanto social e cultural. Estas mudanas precisam estar refletidas na
legislao, na regulamentao e operacionalizao de leis e normas existentes, nos processos,
nas formas de planejar e executar polticas, programas e aes pblicas e, sobretudo, na cultura
institucional que rege as atribuies e aes do Estado e de seus agentes nas relaes com os
cidados, isto , os titulares de direitos.
Mudanas por parte da populao tambm devem ser buscadas, em especial quanto ao seu
entendimento sobre as funes e obrigaes do Estado, dos governos e de seus servidores, bem
como das responsabilidades para a realizao dos direitos humanos.
Sob a tica dos direitos humanos, os fins no justificam os meios, pelo contrrio, os processos
so to importantes quanto os resultados. Isto , as aes pblicas que visam realizao dos
direitos humanos devem ser coerentes com os seus princpios. Devem reforar e jamais ofender
, portanto, o princpio da participao social, da igualdade, da informao, do apoderamento,
da no discriminao e, sobretudo, da dignidade humana.
Assim, a construo de uma sociedade mais justa e igualitria e o fortalecimento da capacidade
de exigir a realizao de direitos humanos requerem uma verdadeira transformao no interior
da sociedade e na estrutura do Estado.
5. Sugesto de leitura: Para saber mais sobre esse tema, acesse o relatrio da Comisso Externa da Cmara dos
Deputados Municpios de Dourados, Amambai e Ponta Por, Mato Grosso do Sul, 2 de dezembro de 2011. Disponvel
em:http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cdhm/documentos/
relatorios/relatorio-da-viagem-da-comissao-externa-da-camara-dos-deputados-aos-municipios-de-douradosamambai-e-ponta-pora-mato-grosso-do-sul. Acesso em: 6 nov. 2012.
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A adoo e a apropriao da linguagem e da abordagem dos direitos humanos nas prticas

cotidianas de todos os cidados, servidores e gestores pblicos, participantes de diferentes
conselhos e representantes da sociedade civil podem ser destacadas como instrumentos
fundamentais para a realizao desses direitos. Alm disso, a realizao efetiva dos direitos
humanos inclui o direito de seus titulares de exigir o cumprimento dos mesmos. prtica de
exigir a realizao de direitos chamamos exigibilidade.
ATENO!
Exigibilidade a possibilidade de exigir o respeito, a proteo, a promoo e o provimento
de direitos perante os rgos pblicos competentes, sejam eles administrativos, polticos
ou jurisdicionais, para prevenir as violaes a esses direitos ou repar-las. Alm disso,
no conceito de exigibilidade est includo, alm do direito de reclamar, o direito de ter
uma resposta e ao em tempo oportuno para a reparao da violao por parte do
poder pblico.
Na realidade, no se pode falar em direitos humanos sem falar em exigibilidade:
A exigibilidade (...) , hoje, um imperativo na teoria e na prtica dos direitos
humanos. Afinal, as declaraes de direitos, as constituies e as leis de um
modo geral deixam de possuir qualquer significao prtica se no tiverem a
possibilidade de efetiva aplicao (BENVENUTO, 2005, p. 3).
Na prtica, a exigibilidade ainda , frequentemente, associada ideia de judiciabilidade (alguns

usam tambm o termo justiciabilidade), isto , a possibilidade de exigir direitos perante o
Poder Judicirio. No entanto, a exigibilidade significa muito mais do que cobrar a realizao
de direitos perante os Tribunais de Justia. A promoo da Justia, em seu sentido mais amplo,
no se constitui em obrigao apenas do Poder Judicirio. Pelo contrrio, obrigao do Estado,
sobretudo do Poder Executivo, por meio da implementao de polticas e programas pblicos e
da prestao de servios pblicos garantidores de direitos.
O fortalecimento da capacidade de exigir a realizao dos direitos humanos, em especial dos
Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais (DHESC), certamente um dos passos mais
importantes para a construo de sociedades mais justas e igualitrias.
Direitos humanos so direitos que podem e devem ser exigidos dos Estados, de diversas formas
e em diversas esferas. Se os cidados e a sociedade estiverem adequadamente informados
sobre seus direitos e souberem o que fazer e aonde ir quando sentirem que seus direitos
esto sendo violados, podero cobrar a responsabilidade do Estado e dos agentes pblicos por
seus atos e omisses. medida que os mecanismos para a garantia de direitos instituies
e instrumentos forem acessveis e amplamente divulgados, mais a populao se sentir
fortalecida, legitimada e segura para buscar a realizao dos mesmos.
A exigncia da realizao dos direitos humanos pressupe:
O apoderamento dos titulares de direitos e, particularmente, dos grupos sociais mais
vulnerabilizados sobre os instrumentos disponveis para exigir a realizao de direitos. Para
isso, fundamental que saibam quais so esses direitos e como podem exigi-los;
A necessidade de criao, fortalecimento e implementao efetiva de rotinas e instrumentos
pblicos para a cobrana de direitos, inicialmente no mbito administrativo, comeando
com o nvel local e municipal. Tais instrumentos e rotinas devem ser de acesso pblico,
amplamente divulgados, facilmente utilizveis e estar localizados o mais prximo possvel
das comunidades;
70 |
SAIBA MAIS
Princpios de Paris
O fortalecimento das instituies existentes para a defesa dos direitos humanos, alm
da necessidade de pressionar os poderes pblicos para a criao de novos instrumentos
e instituies de defesa e exigibilidade dos DH em todos os nveis de governo. Essas
instituies devem funcionar de acordo com os Princpios de Paris;
A necessidade de capacitao dos gestores e servidores pblicos quanto s obrigaes que
lhes cabem frente realizao dos direitos humanos;
A responsabilidade dos demais atores sociais para a realizao desses direitos;
A necessidade de avanar na utilizao de meios judiciais para a realizao dos DHESC,
criando-se uma cultura jurdica favorvel, inclusive com fundamento em experincias de
outros pases.
Resoluo n. 1992154, de 3 de maro de 1992, da Comisso de Direitos Humanos da ONU

De acordo com os Princpios de Paris, as instituies de direitos humanos devem ter atribuio para:
Apresentar ao governo, parlamento, ou outro rgo competente, em carter consultivo, opinies,

recomendaes, propostas para promoo dos direitos humanos;
Promover e assegurar a harmonizao entre preceitos nacionais e internacionais e sua efetiva

implementao;
Encorajar a ratificao de instrumentos internacionais e assegurar sua implementao;

Assistir a formulao de programas para o ensino e a pesquisa em direitos humanos e participar de sua
execuo em escolas, universidades e crculos profissionais;
Dar publicidade aos direitos humanos e aos esforos de combater todas as formas de discriminao, em
particular a discriminao racial, aumentando, assim, a conscientizao pblica, especialmente por meio
da educao e de rgos da imprensa.
Quanto composio dessas instituies, fundamental garantir que as mesmas:
Primem por representao pluralista e independente;

Sejam mantidas com recursos adequados para prover pessoal e ambiente de trabalho prprios, de modo
a ter independncia do governo e a no estar sujeita a controle financeiro;
Sejam compostas por integrantes que tenham mandato estvel, sem o qual no pode haver independncia.
O Estado tem a obrigao de criar e manter o funcionamento independente de instituies
e instrumentos de recepo e investigao de denncias, com a autonomia necessria em
relao ao governo, para propor reparaes para violaes comprovadas de direitos humanos,
conforme determinam os Princpios de Paris.
Entre as instituies atualmente existentes no Brasil, com diferentes graus de autonomia e
independncia para receber, documentar e encaminhar denncias de violaes aos direitos
humanos, podemos citar o Ministrio Pblico (MP), a Defensoria Pblica, os Conselhos de
Direitos Humanos e os Conselhos de Polticas Pblicas.
Alm das instituies e dos instrumentos de cobrana de direitos mantidos pelo poder pblico,
existem tambm iniciativas da sociedade civil que exercem forte presso sobre o Estado no
sentido da cobrana da realizao dos direitos humanos. Entre elas podemos citar estratgias
desenvolvidas por organizaes no governamentais (ONGs), por entidades populares, sindicais
e por movimentos sociais para defender e promover a realizao de diferentes direitos humanos.
No Brasil, na rea de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais, destaca-se
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o Projeto Relatores Nacionais da Plataforma DHESCA Brasil6, que instituiu Relatorias Nacionais
para atuar nas reas dos Direitos Humanos Moradia e Terra Urbana; Meio Ambiente; Sade;
Alimentao Adequada e Terra Rural; Educao e Trabalho.
Base legal da exigibilidade

De modo geral, a exigibilidade dos direitos humanos tem como base legal as declaraes
e tratados internacionais de direitos humanos negociados entre todos os povos do mundo
e ratificados por inmeros Estados. Alm disso, dependendo da realidade de cada pas, a
exigibilidade pode tambm estar fundamentada em normas previstas na constituio federal,
em leis e em regras administrativas.
Cada Estado, ao firmar os tratados internacionais de direitos humanos, a exemplo do Pacto
Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC) e do Pacto Internacional dos
Direitos Civis e Polticos (PIDCP), reconhece a sua obrigao de elaborar leis, polticas pblicas e
realizar aes, de qualquer natureza, que promovam a equidade e reduzam, progressivamente,
as desigualdades tanto em mbito nacional como internacional. Alm disso, se compromete a
no tomar qualquer medida que seja ameaa ou violao aos direitos humanos e de garantir
mecanismos de proteo e cobrana desses direitos7.
No entanto, mesmo os pases que no ratificaram os tratados de direitos humanos tm a
obrigao poltica e moral de garantir os direitos humanos de seus habitantes e os instrumentos
e instncias para a sua exigibilidade.
Conforme estudado nos mdulos anteriores, no Brasil, a exigibilidade do DHAA tem como base
legal o artigo 6 da Constituio Federal8, que prev a alimentao como direito fundamental,
e a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional, que define em seu artigo 2, pargrafo
2, a obrigao do poder pblico de garantir os mecanismos para a exigibilidade desse direito
humano fundamental. Alm de estar fundamentada na Constituio Federal, a exigibilidade
tem suporte em vrias leis vigentes no Estado brasileiro, que definem a obrigao do Estado de
proteger e promover o DHAA, como, por exemplo, a lei que reinstituiu o Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA), em 2003, e o Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA). Os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil so tambm base
legal para a cobrana do DHAA.
MDULO 3
aula 3
Os mecanismos de exigibilidade dos Direitos Humanos

No caso de violao de um direito humano, um indivduo pode exigir a realizao desse direito
nos nveis nacional e internacional.
No nvel nacional, os direitos podem ser exigidos de forma mais eficaz quando esto previstos
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6. Sugesto de leitura: Para mais informaes sobre a Plataforma DHESCA e sobre o Projeto Relatores, visite o site:
http://www.dhescbrasil.org.br.
7 Sugesto de leitura: Sobre os princpios e base legal da exigibilidade, veja tambm a Declarao de Quito sobre a
exigibilidade e a realizao dos DESC, disponvel em: http://www.abrandh.org.br/Biblioteca.aspx.
8. Sugesto de leitura: Para saber mais sobre a alimentao como um direito fundamental, leia o folheto: Direito
Humano Alimentao Adequada: Faa Valer. Disponvel em: http://www4.planalto.gov.br/consea/publicacoes/
folheto-direito-humano-a-alimentacao-adequada. Acesso em: 6 nov. 2012.
Segundo o Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU, qualquer pessoa ou

grupo que seja vtima de uma violao do Direito Humano Alimentao Adequada deve ter
acesso a instrumentos, judiciais, ou de outra natureza, que sejam eficazes para a exigibilidade
deste direito (Comentrio Geral 9).
Os mecanismos de exigibilidade podem ser de natureza9:

Administrativa;
Poltica;
Quase judicial;
Judicial.
na legislao nacional. Alm disso, fundamental que o Estado adote medidas que reforcem a
exigibilidade do DHAA e dos demais direitos humanos.
A seguir, voc conhecer mais detalhadamente esses quatro mecanismos.
Exigibilidade administrativa
A exigibilidade administrativa a possibilidade de exigir, junto aos organismos pblicos
diretamente responsveis por aes que contribuam com a realizao do DHAA, a promoo
desse direito, bem como a preveno, correo ou reparao das ameaas ou violaes ao
mesmo. Nessa situao, podemos considerar todos os setores e instituies envolvidas com
a prestao direta de servios pblicos como, por exemplo, servios de sade, escolas, postos
de previdncia social, sedes do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA),
postos do Ministrio do Trabalho, entre outros.
Para a efetivao da exigibilidade administrativa, fundamental que as polticas e programas
pblicos tenham previstas rotinas e procedimentos para reclamao que sejam acessveis e de
amplo conhecimento da populao. Nessas rotinas e procedimentos devem estar claramente
explicitados:
Quem so os titulares de direito;
Quais so os organismos e agentes responsveis pelo cumprimento das obrigaes e
reparao das violaes;
O que so violaes no mbito da ao pblica, quando e como elas podem ocorrer;
Quais so os mecanismos disponveis para a cobrana de direitos e quem pode exigi-los;
Como estas obrigaes podem ser cobradas pelos titulares de direito perante os organismos
pblicos diretamente responsveis pela garantia do DHAA;
Quais so os passos seguintes caso no haja resposta (s) denncia(s) de violao
apresentada aos organismos pblicos diretamente responsveis pela garantia do DHAA.
Vrios setores pblicos contam com alguns mecanismos de exigibilidade. No entanto, eles ainda
precisam ser expandidos, aperfeioados e mais bem conhecidos pela populao. Em muitos
casos, precisam ainda processar e responder s demandas com maior agilidade.
9. Os mecanismos de exigibilidade tm diferentes naturezas, no entanto, em um processo real de reclamao

para reparao de situaes de violao, muito comum que a ao seja iniciada com um tipo de instrumento de
exigibilidade e migre para outros tipos medida que a luta pela reparao continue. Por exemplo: uma determinada
situao pode ser reclamada no servio pblico e no ter soluo. Esta mesma situao pode ser levada ao conselho
relacionado ao tema que, aps discutir e tambm exigir soluo, decide solicitar ao MP que investigue a situao.
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Exemplos de canais de reclamao de direitos

Para exigir determinados direitos, como, por exemplo, o Benefcio da Prestao Continuada
(BPC), preciso ir a um posto ou agncia da Previdncia Social (INSS) e fazer a requisio. Caso o
pedido seja negado, possvel exigir de rgos superiores dessa instituio uma nova anlise.
Outro exemplo de exigibilidade administrativa: a alimentao escolar de qualidade um
direito humano assegurado na Constituio Federal de 1988 e no Pacto Internacional de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais. Assim, entre as diferentes dimenses do Direito Humano
Alimentao Escolar, todo aluno tem, por exemplo, o Direito Humano Alimentao Adequada
durante seu perodo na escola, em todos os dias letivos. Caso haja violao dessa dimenso
do Direito Humano Alimentao Escolar, o estudante, sua famlia ou responsvel, ou um
defensor de direitos, por exemplo, pode apresentar uma denncia de violao na prpria escola,
que tem a obrigao de receb-la, investig-la e resolver o problema ou reparar a violao, se for
na esfera de sua competncia.
Se a competncia para a soluo ou reparao da violao no couber escola diretamente,
ela tem a obrigao de encaminhar a denncia para o rgo ou instituio competente ou
esclarecer aos titulares de direito os passos necessrios para tal. importante ressaltar que, em
hiptese alguma, a escola pode negar-se a receber a denncia ou no encaminhar sua soluo.
Se o agente pblico no fizer isso, estar cometendo mais uma violao de direitos.
Por fim, toda mulher grvida tem direito ao acompanhamento pr-natal, toda criana tem o
direito de ter o seu crescimento monitorado e receber vacinas. Caso esses servios, entre outros,
no sejam acessveis, o Sistema nico de Sade possui uma ouvidoria em que todo cidado
pode registrar e monitorar o encaminhamento de sua manifestao.
Exigibilidade poltica
A exigibilidade poltica a possibilidade de exigir o respeito, a proteo, a promoo e o
provimento de direitos junto aos organismos de gesto de programas e polticas pblicas
(Poder Executivo); junto aos organismos de gesto compartilhada responsveis pela proposio
e fiscalizao de polticas e programas pblicos, como os Conselhos de Polticas Pblicas; junto
aos Conselhos de Direitos Humanos ou junto aos representantes do Poder Legislativo.
A exigibilidade poltica , portanto, a capacidade de exigir que os agentes polticos faam as
escolhas mais eficazes e cuidadosas, contemplando a participao social e outros princpios,
para a garantia dos direitos humanos.
No mbito da Segurana Alimentar e Nutricional, a rede de Conselhos Nacional, Estaduais,
Municipais e Distrital configura-se em um espao privilegiado de exigibilidade poltica. Da
mesma maneira, os Conselhos de Sade e de Alimentao Escolar tambm podem exercer este
papel em suas respectivas reas.
Tambm na dimenso poltica da exigibilidade, o Poder Legislativo pode ter um papel importante
ao aprovar leis necessrias para a proteo e realizao dos direitos humanos. Tambm compete
ao Poder Legislativo, por fora constitucional, o acompanhamento de programas e aes
executados pelo Poder Executivo, bem como a sua fiscalizao oramentria. Portanto, sempre
que necessrio, possvel exigir que o Legislativo faa uso desta competncia para averiguar
possveis irregularidades ou violao de direitos por parte da administrao pblica federal,
com o objetivo de preveni-las, corrigi-las ou repar-las. A experincia recente da campanha
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Outros exemplos de exigibilidade poltica

Os moradores de um assentamento apresentam denncia Secretaria Municipal de Sade
que crianas esto desnutridas devido a frequentes episdios de diarreia causados por
gua contaminada e irregularidade no atendimento sade e vacinao.
Pais e alunos de uma determinada escola apresentam reclamao junto Secretaria da
Escola, Secretaria Municipal de Educao ou ao Conselho Municipal de Alimentao
Escolar sobre o no recebimento regular da alimentao na escola ou sobre a m qualidade
da alimentao ofertada.
Moradores de uma comunidade se organizam e cobram, junto Secretaria Municipal de
Sade diretamente, ou por meio do Conselho Municipal de Sade, a contratao de agentes
comunitrios de sade ou a construo de uma unidade de sade.
Ao receber informaes sobre o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), as lideranas de
uma comunidade, com o apoio de organizaes no governamentais defensoras de direitos
humanos, apresentam ao CONSEA Estadual uma denncia reclamando a no incluso da
comunidade no programa.
Denncias relativas s violaes do DHAA dos povos indgenas, devido falta de polticas
que garantam a sustentabilidade desses povos, so apresentadas para a Comisso Especial
de Monitoramento de Violaes do DHAA, instncia criada em maio de 2005 no mbito
do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) da Secretaria Especial de
Direitos Humanos.
A presso exercida por determinadas entidades da sociedade civil para a criao, a revogao
ou a regulamentao de leis.
Cobrana para que as Comisses de Direitos Humanos do Legislativo investiguem denncias
de violaes do DHAA.
que resultou na aprovao da Emenda Constitucional n. 064/2010, que incluiu, no artigo 6, a

alimentao como direito fundamental, um bom exemplo de exigibilidade poltica.
ATENO!
Lembre-se de que nos trs poderes e nas diversas esferas da administrao pblica
geralmente existem ouvidorias ou corregedorias para que sejam feitas denncias sobre a
qualidade dos servios prestados, sobre problemas de acesso e qualidade de atendimento.
fundamental fazer uso desses mecanismos e exigir sua atuao eficaz para a garantia
dos direitos humanos.
Exigibilidade quase judicial

A exigibilidade quase judicial a possibilidade de exigir a realizao de direitos junto a rgos
que, em concepo restrita, no integram o Poder Judicirio, mas que podem, caso necessrio,
acionar a Justia para a garantia de direitos. No Brasil, o caso, por exemplo, do Ministrio
Pblico, que, antes de atuar perante o Poder Judicirio, pode usar instrumentos quase judiciais
para averiguar violaes de direitos e para fazer com que os agentes pblicos adquem suas
aes s normas que preveem direitos humanos.
O Ministrio Pblico pode utilizar instrumentos de exigibilidade quase judiciais, como o
inqurito civil e o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).
O inqurito civil consiste em um procedimento de investigao de denncias sobre violaes
de direitos. Esses inquritos podem levar emisso de recomendaes ao poder pblico ou
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elaborao de Termos de Ajustamento de Conduta, quando necessrio. O inqurito civil um

procedimento administrativo extrajudicial e pr-processual que rene informaes, provas ou
outros elementos que possam fundamentar a atuao do Ministrio Pblico, para, por exemplo,
promover aes perante o Poder Judicirio.
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) um documento firmado pelas autoridades
competentes no qual se comprometem a ajustar sua conduta aos preceitos legais, dentro de
um perodo estipulado. Para elaborao e firmamento do TAC, geralmente so necessrios
alguns passos:
1) O Ministrio Pblico pode coletar informaes, documentos comprobatrios das violaes e,
ainda, promover reunies com os interessados: de um lado, a populao titular do direito que
est sendo violado ou ameaado de leso por ao ou omisso do Estado, e de outro lado, os
responsveis pela superao da ameaa ou da leso de direitos;
2) O Ministrio Pblico, a partir da realidade de cada caso, pode elaborar uma proposta de termo
para ser firmado pelas partes envolvidas;
3) importante que o TAC seja firmado em uma audincia pblica. Nessa ocasio, as demandas
de uma comunidade so apresentadas e discutidas com os integrantes do Ministrio Pblico
e autoridades pblicas presentes, podendo, como resultado desse encontro, ser firmado o TAC.
O TAC pode ser utilizado como instrumento de monitoramento e, caso os compromissos
no sejam cumpridos, o Ministrio Pblico pode requerer, perante o Poder Judicirio, a
responsabilizao administrativa, civil e penal da autoridade que no observar o que foi nele
acordado.
A exigibilidade quase judicial, portanto, exercida atravs do uso de instrumentos no judiciais,
mas que podem embasar a proposio de ao judicial. importante, ressaltar, porm, que o
uso do TAC e do inqurito civil nem sempre provocam a abertura de uma ao perante o Poder
Judicirio, pois esse poder s ser acionado se, por meio do inqurito, forem apuradas violaes
de direitos ou se os TACs forem descumpridos10.
Exigibilidade judicial
A exigibilidade judicial a possibilidade de exigir o respeito, a proteo, a promoo e o
provimento de direitos junto ao Poder Judicirio.
No Brasil, a cobrana de direitos junto ao Judicirio pode ser realizada mediante diferentes
instrumentos formais, como a ao civil pblica, as aes populares, entre outros. Caso o Poder
Judicirio no resolva situaes de violaes de direitos humanos, possvel recorrer aos
Sistemas Internacionais de Proteo de Direitos Humanos11.
Como j se sabe, existem diferentes instrumentos jurdicos teis efetividade dos direitos humanos
sociais, econmicos e culturais. Vrios deles, por exemplo, j vm sendo aceitos na efetivao do
direito humano sade e educao, de modo que podem promover tambm o DHAA.
76 |
10. Sugesto de leitura: Conhea a atuao e a produo do Grupo de Trabalho de Alimentao Adequada da
Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado do Ministrio Pblico Federal, disponvel no link: http://pfdc.pgr.mpf.
gov.br/institucional/grupos-de-trabalho/alimentacao/apresentacao.
11. Sugesto de leitura: Para mais informaes sobre exigibilidade de direitos em nvel internacional, ver: AO
BRASILEIRA PELA NUTRIO E DIREITOS HUMANOS (ABRANDH). Direito humano alimentao adequada no
contexto da segurana alimentar e nutricional. Braslia: ABRANDH, 2010, p. 77. Disponvel em: http://www.abrandh.
org.br/download/20101101121244.pdf. Acesso em: 6 nov. 2012.
Atualmente, na rea do direito sade, h um grande nmero de decises, em vrias regies

brasileiras, reconhecendo o direito humano alimentao adequada, sua exigibilidade e a
legitimidade da interveno do Poder Judicirio para que o Poder Executivo supra sua omisso
lesiva em relao ao cumprimento desse direito. Para exemplificar, existem diversas aes
vinculadas alimentao (leites especiais, reposio de enzimas essenciais digesto, insulinas
variadas) que vm obtendo resultados favorveis do judicirio (BEURLEN, 2008).
No so novas as decises judiciais que determinam ao Poder Executivo a garantia da

efetividade do DHAA. Antes mesmo de haver um entendimento mais aprofundado desse direito,
os Tribunais, somente pela compreenso de sua importncia como valor moral, proferiram
decises favorveis, por exemplo, obrigao do poder pblico de fornecer alimentao especial
(ou frmulas) para pessoas com determinados tipos de doenas.
No campo da exigibilidade judicial dos direitos sociais, econmicos e culturais no Brasil, foi
proferida, em 2007, uma importante deciso em relao justiciabilidade do DHAA. Veja a seguir.
Um exemplo de Ao Civil Pblica que exige a realizao do DHAA
Um exemplo de exigibilidade judicial foi a Ao Civil Pblica interposta pelo Ministrio Pblico do Estado de
Alagoas, por meio das Promotorias de Justia da Infncia e da Juventude e do Ministrio Pblico do Trabalho de
Alagoas, contra o Municpio de Macei, pela leso aos direitos difusos e coletivos das crianas e adolescentes
residentes na Orla Lagunar da cidade. Essa comunidade vive notoriamente abaixo da linha da pobreza e enfrenta
uma srie de dificuldades para exercer seus direitos humanos mais fundamentais, como o de se alimentar.
A Ao Civil Pblica baseou-se nos dados fornecidos pelo diagnstico realizado pela Ao Brasileira pela
Nutrio e Direitos Humanos (ABRANDH), por meio de aplicao de questionrios na comunidade Sururu
de Capote, com objetivo de estudar a situao de vida e de insegurana alimentar e nutricional da referida
comunidade. Os dados do inqurito socioeconmico e nutricional apresentados apontaram que no havia
polticas pblicas de alimentao, sade, educao, trabalho e lazer que atendiam crianas e adolescentes da
comunidade, notadamente diante de seus problemas mais severos: desnutrio, explorao sexual, verminose
e dependncia qumica.
Diante do quadro de violao dos direitos humanos, decorrente da condio socioeconmica da populao
e do no acesso s polticas pblicas sociais, e com base nos tratados internacionais de direitos humanos
ratificados pelo Estado brasileiro, na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Criana e do Adolescente, a
ao teve o objetivo de fazer com que o Municpio de Macei reparasse sua omisso e usasse todos os meios
necessrios para a elaborao e/ou implementao imediata de polticas pblicas que efetivassem os direitos
violados. Para tanto, a ao requereu que o Municpio apresentasse propostas de polticas pblicas a serem
implementadas, com abrangncia suficiente, bem como solues de curto, mdio e longo prazo para a referida
populao, alm de requerer que fossem includas no projeto de lei oramentria de 2008 as verbas necessrias
para implementao das polticas pblicas.
Ainda em 2007, o Poder Judicirio julgou procedente a Ao Civil Pblica em deciso pioneira no Brasil em
relao justiciabilidade do DHAA e outros Direitos Humanos Econmicos e Sociais. Com essa deciso, o
Municpio de Macei deveria formar uma comisso multidisciplinar de profissionais para realizar um perfil
socioeconmico das crianas e adolescentes da comunidade da Orla Lagunar; garantir condies adequadas
para o funcionamento do Conselho Tutelar da Regio; apresentar um cronograma de curto prazo de ampliao
da rede de proteo criana e ao adolescente, com a abertura de abrigos para crianas e adolescentes em
situao de risco; garantir creche em horrio integral e educao infantil, em quantidade suficiente para
atender a populao de 0 a 6 anos da referida comunidade e assegurar as matrculas de todas as crianas e
adolescentes em idade escolar no ensino fundamental.
Essa Ao Civil Pblica e a sentena do Poder Judicirio criaram um precedente de grande relevncia para a
cobrana dos direitos humanos de comunidades em situao de vulnerabilidade12.
12. Sugesto de leitura: Conhea o relatrio completo do projeto realizado pela ABRANDH-FIAN, com apoio da Unio
Europeia, para monitorar o cumprimento da Ao Civil Pblica (ACP) contra o Municpio de Macei, com o propsito
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MDULO 3
aula 4
Instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade

dos Direitos Humanos Conselhos
Nos ltimos anos, houve avanos institucionais importantes no que se refere construo de
instrumentos de exigibilidade, investigao e monitoramento da realizao do DHAA no Brasil.
Isso se deu em razo, principalmente, da conjuntura poltica internacional e nacional favorvel
ao aprofundamento do debate sobre o combate fome e a realizao do DHAA.
No Brasil, a priorizao do combate fome e da misria pelo governo federal, associada a
iniciativas da sociedade civil como o Projeto Relatores Nacionais da Plataforma DHESC Brasil
e forte mobilizao social junto aos CONSEAs, levaram a importantes conquistas, como a
aprovao da LOSAN, a introduo da alimentao como direito fundamental na Constituio
Federal, a assinatura do decreto da Poltica Nacional de SAN e ao lanamento, em agosto de 2011,
do Plano Nacional de SAN. Essas conquistas tm o potencial de concretizar as obrigaes do
Estado brasileiro de respeitar, promover, proteger e prover o DHAA e de instituir os mecanismos
pblicos de exigibilidade deste direito.
Essa conjuntura foi ao mesmo tempo fortalecida e contribuiu para o desenvolvimento de
parcerias entre diferentes atores, tais como o Ministrio Pblico, a Relatoria Nacional para os
Direitos Humanos Alimentao Adequada e Terra Rural e diferentes conselhos, comisses,
movimentos e entidades sociais, que somaram esforos para o processo de criao e
fortalecimento do movimento pelo DHAA e das instituies relativas a esse direito.
Apesar dos avanos, ainda existem desafios para que as atividades de monitoramento da
realizao dos direitos e, especialmente, de investigao de denncias de violaes sejam
eficazes e possam colaborar de forma mais efetiva com a realizao progressiva do DHAA.
Os Conselhos
A Constituio Federal, no seu artigo 1, pargrafo nico, consagrou que todo poder emana do
povo, que o exerce indiretamente, por representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta
Constituio. Em alguns de seus dispositivos, a Constituio prev formas de participao
direta da sociedade civil nas decises polticas e controle das aes pblicas.
Os Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos Humanos so espaos onde, de acordo com a
previso normativa, ocorre essa participao para cogesto e controle de atos e de polticas
pblicas. Os diferentes conselhos existentes atualmente no Brasil tm representantes de
governo, em seus diferentes nveis, organizaes da sociedade civil, servidores da rea de
atuao especfica e representantes dos titulares dos servios, aes ou programas pblicos. A
proporcionalidade entre cada um desses setores varivel.
Alguns conselhos tm como principal funo propor e avaliar polticas pblicas. Assim, existem
conselhos que tm como objeto determinadas polticas ou mesmo determinados programas,
como o Conselho Nacional de Assistncia Social, o Conselho Nacional de Sade, o Conselho
de garantir a realizao progressiva dos direitos humanos de crianas e adolescentes de quatro comunidades
empobrecidas, disponvel no link: http://www.abrandh.org.br/Biblioteca.aspx.
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Outros conselhos tm como funo primordial tratar de denncias de violaes de direitos,

sejam elas cometidas por agentes pblicos ou por particulares. So os Conselhos de Direitos.
Na situao brasileira atual, por vezes, os conselhos que tratam de polticas pblicas exercem
funes relativas ao recebimento e encaminhamento de denncias de violaes de direito.
Quando, por exemplo, um conselho prope a criao de determinado programa para suprir uma
ausncia do Estado ou quando recomenda que polticas e programas sofram modificaes, os
conselhos adotam medidas de exigibilidade para a garantia de direitos e superao de violaes
dos mesmos.
Da mesma forma, os conselhos que tratam de violaes de direitos, com base nas denncias
que recebem, podem propor polticas e programas para que os direitos deixem de ser violados.
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o Conselho Nacional das Cidades, o Conselho

Nacional de Educao, o Conselho de Alimentao Escolar, entre outros.
importante, porm, enfatizar que os Conselhos de Polticas Pblicas e Conselhos de Direitos

Humanos, ainda que tenham como ponto comum a funo de participao e de controle social,
tm naturezas, mandatos e responsabilidades distintas e, de acordo com os documentos de
direitos humanos, tambm devem ter formas de operacionalizao distintas.
Os Conselhos de Direitos Humanos tendo em vista seu mandato e a natureza do trabalho
exercido devem ter como parmetro de organizao e forma de trabalho as diretrizes
estabelecidas pelos Princpios de Paris. Seguindo esses princpios, os Conselhos de Direitos
Humanos precisam ter representao pluralista e independente composta por sociedade civil,
parlamento e universidades, estando o governo somente na condio de observador, sem direito
a voto e atuar de maneira imparcial, documentando e investigando violaes, identificando
responsveis, propondo, encaminhando e monitorando reparaes para violaes comprovadas
de direitos humanos. Essa independncia em relao ao governo deve estar expressa inclusive
em sua autonomia financeira, poltica e administrativa.
As atividades dos Conselhos de Direitos Humanos, assim como de outras instituies
responsveis pela captao e investigao de denncias de violaes de direitos humanos,
tais como o Ministrio Pblico, Comisses Legislativas de Direitos Humanos, a Comisso de
Monitoramento de Violaes do DHAA do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
(CDDPH) precisam ser desenvolvidas de forma independente do governo, mesmo que sejam
financiadas pelo poder pblico. A investigao de violaes de direitos humanos no pode ser
afetada por aspectos conjunturais do governo ou de qualquer outro setor.
No entanto, na prtica, os atuais Conselhos de Direitos Humanos no Brasil ainda no atuam
em consonncia com os Princpios de Paris e alguns ainda esto compostos e atuam dentro
dos moldes dos Conselhos de Polticas Pblicas, isto , exercem funo predominantemente de
assessoria ao Poder Executivo, com garantia de direito a voto dos representantes governamentais.
fundamental que a sociedade civil participe de forma ativa, informada e autnoma de todos
os conselhos existentes, porque a participao livre e ativa da sociedade que pode garantir que
eles sejam espaos efetivos para o controle social sobre o poder pblico e, assim, para promoo
e exigibilidade dos direitos humanos.
Conhea a seguir alguns exemplos de Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos Humanos e
outros espaos para a defesa e exigibilidade dos direitos humanos no Brasil.
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Conselhos de Polticas Pblicas

Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Reinstitudo em janeiro de 2003, o CONSEA Nacional13 foi estabelecido com o objetivo de ser um
espao de articulao entre o governo e a sociedade civil na proposio de diretrizes para aes
na rea de SAN e na promoo do DHAA, tendo na presidncia um representante da sociedade
civil. O Conselho tem carter consultivo e assessora a Presidncia da Repblica na formulao
de polticas e na definio de estratgias para que o DHAA seja garantido para todos. Desde
ento, foram estabelecidos CONSEAs em todas as unidades da Federao, no Distrito Federal e
em centenas de municpios com composio e atribuies semelhantes s do nacional.
Comisso Permanente para o Direito Humano Alimentao Adequada CONSEA

Nacional
Entre os mecanismos de exigibilidade do DHAA institudos, merece destaque o trabalho que
vem sendo desenvolvido pela Comisso Permanente para o Direito Humano Alimentao
Adequada, instalada no mbito do CONSEA nacional, em setembro de 2004. Essa Comisso tem
como misso analisar polticas e programas pblicos relacionados SAN, a partir da tica do
DHAA, elaborando recomendaes aos organismos governamentais e monitorando a realizao
das mesmas.
Para realizar sua misso, a Comisso desenvolveu uma metodologia de anlise de programas
e polticas pblicas sob a tica do DHAA, com base na experincia da Comisso de Direitos
Humanos da frica do Sul14 e em outros instrumentos nacionais e internacionais sobre
monitoramento e exigibilidade.
O objetivo da anlise dos programas e polticas pblicas por parte da Comisso Permanente
obter informaes sobre a implementao destes sob a perspectiva dos princpios dos Direitos
Humanos e da realizao do DHAA, alm de propor a definio de protocolos, procedimentos
e rotinas aplicveis a cada um dos programas e polticas pblicas, tendo em vista seu
aperfeioamento.
A Comisso tem realizado um conjunto de iniciativas no sentido de apoiar a implantao de
comisses semelhantes nos conselhos locais. A criao de uma rede entre os conselhos locais
e o nacional promover um ambiente mais propositivo e maiores possibilidades de mudanas
concretas das polticas pblicas, em todas as esferas de governo, na perspectiva da realizao
dos direitos humanos. A experincia da Comisso Permanente em relao exigibilidade nas
polticas e programas pblicos ser detalhada na Aula 6.
13. Sugesto de leitura: Conhea mais sobre o CONSEA. Acesse o link: http://www4.planalto.gov.br/consea.
14. Sugesto de leitura: Para conhecer a metodologia utilizada pela Comisso Permanente do CONSEA, ver: CONSEA.
Guia para Anlise de Polticas e Programas Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional sob a Perspectiva dos
Direitos Humanos. Braslia, 2009. Disponvel em: http://www4.planalto.gov.br/consea/documentos/direitohumano-a-alimentacao-adequada/metodologia-de-analise-das-politicas-publicas-na-perspectiva-do-dhaa/view.
Para mais informaes sobre o trabalho realizado pela Comisso de Direitos Humanos da frica do Sul, em relao
aos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, visite o site (em ingls): http://www.sahrc.org.za/.
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Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)

O Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)15, rgo colegiado institudo pela
Lei n. 4.319, de 16 de maro de 1964, hoje integrante da Secretaria de Direitos Humanos (SEDH)
e tem por finalidade a promoo e defesa dos direitos fundamentais da pessoa humana em
todo Pas, zelando pela aplicao das normas que os asseguram, apurando as ocorrncias de
graves violaes a esses direitos e as subsequentes providncias para a sua coibio e reparao,
conforme dispe o artigo 1 da referida lei.
O CDDPH tem como principal atribuio receber denncias e investigar, em conjunto com as
autoridades competentes locais, violaes de direitos humanos com abrangncia nacional. Para
tanto, o Conselho constitui comisses especiais de inqurito e atua por meio de resolues.
O Conselho tambm promove estudos para aperfeioar a defesa e a promoo dos direitos
humanos e presta informaes a organismos internacionais de defesa dos direitos humanos.
Conselhos de Direitos Humanos
Atualmente, existe um projeto de lei que visa transformar o CDDPH em Conselho Nacional de
Direitos Humanos16.
Em vrios estados brasileiros, existem conselhos estaduais de direitos humanos que tm
objetivos institucionais semelhantes. importante ressaltar que tais conselhos possuem a
mesma natureza das Comisses de Direitos Humanos que existem em determinados pases.
Por essa razo, imperativo que os mesmos atendam os Princpios de Paris, como explicado
anteriormente.
Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do Direito Humano Alimentao

Adequada17
Essa Comisso foi instituda, em maio de 2005, no mbito do CDDPH. Sua criao foi o resultado
de um longo processo de negociao entre a presidncia do CONSEA e a Secretaria Especial de
Direitos Humanos, com a intervenincia do Grupo de Trabalho de DHAA do Ministrio Pblico
Federal e da Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada, gua e
Terra Rural. Ela representa um marco de inovao nas atividades do CDDPH, sendo a primeira
Comisso Especial dedicada ao monitoramento da realizao de um DHESC no mbito do
prprio Conselho e tambm no Brasil.
A Comisso foi criada como resposta necessidade urgente de criao de um espao capaz de
receber, investigar e recomendar aes corretivas e reparadoras de violaes do DHAA, tendo
como meta agilizar respostas interinstitucionais s gravssimas situaes de fome, desnutrio
e insegurana alimentar e nutricional a que esto submetidas milhes de famlias brasileiras.
O Colegiado composto por representantes da sociedade civil e rgos governamentais e
desempenha um papel articulador e provocador das diferentes instituies do Estado brasileiro
15. Sugesto de leitura: Para mais informaes sobre o CDDPH, acesse o site: http://www.sedh.gov.br/clientes/sedh/
sedh/conselho/pessoa_humana.
16. Sugesto de leitura: Para mais informaes sobre o Projeto de Lei, veja o site: http://www.direitos.org.br/index.
php?option=com_content&task=view&id=3210&Itemid=1
17. Sugesto de leitura: SECRETARIA ESPECIAL DE DIREITOS HUMANOS. Resoluo n. 12, de 24 de maio de 2005.
Estabelece metodologia interinstitucional de trabalho para acompanhamento e apurao de denncias relativas
violao do Direito Humano Alimentao Adequada. Dirio Oficial da Unio, 8 jun 2005. Disponvel em: http://
www.funasa.gov.br/site/wp-content/uploads/2011/10/resol12.pdf. Acesso em: 6 nov. 2012.
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responsveis pelo monitoramento das violaes do DHAA e pela promoo, proteo e garantia
da realizao do mesmo.
A Comisso seleciona casos que sero monitorados de acordo com os seguintes critrios: casos
coletivos ou emblemticos de violao de direitos humanos; casos que apresentem iminncia
ou existncia de grave risco social; casos que possibilitem Comisso atuar sobre a diversidade
dos temas relativos ao direito humano alimentao adequada (Terra e Territrio, gua,
Segurana Alimentar e Nutricional e Soberania Alimentar); casos que envolvam as populaes
com maior grau de vulnerabilidade e cobertura das diferentes regies do pas.
Todas as denncias recebidas, desde que contenham informaes suficientes para averiguao
e monitoramento, so encaminhadas ao Ministrio Pblico competente e Procuradoria
Federal dos Direitos do Cidado (PFDC). A Comisso tambm promove a integrao dos diversos
setores envolvidos para superao do caso de violao monitorado.
Um dos principais desafios que precisa ser solucionado pela Comisso Especial para o xito de
suas aes est relacionado necessidade de garantia de condies mnimas de infraestrutura
e autonomia (pessoal, equipamentos e infraestrutura), em consonncia com os Princpios de
Paris. Isso requer negociao com as autoridades pblicas com vistas institucionalizao da
Comisso, garantindo-lhe independncia e sustentabilidade para a implementao de suas
aes referentes exigibilidade do DHAA.
O desenvolvimento de parcerias em aes estratgicas entre a Comisso Permanente do
CONSEA e a Comisso Especial de Monitoramento pode facilitar o avano da agenda para a
realizao progressiva do DHAA. Os casos de violaes investigados e encaminhados pela
Comisso de Monitoramento evidenciam, muitas vezes, falhas nas polticas e programas
pblicos. A Comisso Permanente pode dar visibilidade necessidade de aprimoramento das
aes pblicas, com a adoo prtica dos princpios dos direitos humanos.
ATENO!
O Plano Nacional de SAN prev, em sua diretriz 8, o monitoramento da realizao do
Direito Humano Alimentao Adequada. Esta diretriz tem como objetivo identificar
avanos e retrocessos no cumprimento das obrigaes de respeitar, proteger, promover
e prover o DHAA e explicita como uma das metas prioritrias para 2012/2015: fortalecer
mecanismos de recebimento de denncias de violaes ao DHAA, especialmente o Disque
100 da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e a Comisso Especial
para o Direito Humano Alimentao Adequada do Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, e garantir
o monitoramento da implementao das recomendaes dos relatrios dessa Comisso.
82 |
aula 5
Instituies e instrumentos de defesa e exigibilidade dos

Direitos Humanos entidades da sociedade civil e instituies e
instrumentos pblicos
Entidades e instrumentos da sociedade civil
O Projeto Relatores Nacionais em DHESCA18
A criao do Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais
e Ambientais (DHESCA), da Plataforma DHESCA Brasil, foi inspirada no exemplo dos relatores
temticos da ONU e veio como resposta da sociedade civil para preencher parcialmente a
lacuna de monitoramento da realizao desses direitos. As atribuies dos Relatores e Relatoras
Nacionais incluem a coleta e apurao de denncias de violaes, inclusive por meio de misses
de investigao, a responsabilidade de identificar mecanismos administrativos, legais e polticos
capazes de superar ou reparar tais violaes, bem como a tomada de medidas necessrias
para emitir as recomendaes s autoridades pblicas, com base na investigao realizada. As
misses de investigao so concludas com a realizao de uma audincia pblica, em sua
grande maioria convocadas e desenvolvidas em parceria com o Ministrio Pblico.
MDULO 3
Esse projeto, ainda hoje inovador, tem demonstrado o enorme potencial que as redes da
sociedade civil, em parceria com rgos pblicos, tm para pressionar o poder pblico no
sentido de promover a garantia de direitos.
As recomendaes dos Relatores so encaminhadas s autoridades pblicas e aos organismos
internacionais de direitos humanos. Esses relatrios so tambm apresentados Conferncia
Nacional dos Direitos Humanos, Comisso Interamericana de Direitos Humanos e ao Comit
de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais das Naes Unidas.
O monitoramento do cumprimento das recomendaes emitidas pelas Relatorias Nacionais
vem sendo realizado por organizaes da sociedade civil que apoiam as comunidades visitadas
pela Relatoria, geralmente em parceria com o Ministrio Pblico e, quando necessrio, mediante
novas aes da Relatoria Nacional e da Relatoria Especial da ONU.
Por essa razo, o xito desse projeto depende do apoio efetivo de entidades da sociedade civil e
das parcerias com rgos pblicos de proteo de direitos humanos.
Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Terra, ao Territrio e Alimentao

A ao independente e autnoma da Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Terra, ao
Territrio e Alimentao imprescindvel no contexto das violaes de DHAA. A Relatoria
constitui-se em um instrumento importante para impulsionar a promoo e proteo do
DHAA. So exemplos de atividades desenvolvidas pela Relatoria:
18. Sugesto de leitura: Aprofunde seus conhecimentos sobre o tema lendo RODRIGUEZ, Maria Elena. Projeto Relatores
Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais: uma experincia de exigibilidade
dos DHESCA. Rio de Janeiro: Plataforma DHESCA Brasil, 2007. Acesse tambm o site: www.dhescbrasil.org.br/index.
php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=148&Itemid=136.
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Promoo do debate sobre a dimenso dos Direitos Humanos entre as entidades da

sociedade civil que atuam no campo da Segurana Alimentar e Nutricional;
Promoo do debate sobre os direitos humanos econmicos, sociais e culturais e sobre o
DHAA dentro dos movimentos de direitos humanos que lidam com direitos civis e polticos,
destacando a necessidade de presso poltica para a efetiva incorporao dos Princpios de
Paris ao mandato das instituies nacionais de direitos humanos;
Estabelecimento de dilogo direto com agncias governamentais com o objetivo de
incorporar a dimenso dos direitos humanos nas polticas e programas pblicos;
Despertar a ateno do grande pblico para situaes de violao dos direitos humanos;
Promoo de solues negociadas em situaes de conflito, dentro da perspectiva dos
direitos humanos, estimulando o Ministrio Pblico Federal e Estadual a intensificar sua
ao no campo da proteo dos direitos humanos. O reconhecimento do papel da Relatoria
na mediao de conflitos em situaes de violao tem levado diferentes organismos
governamentais e Conselhos de Polticas Pblicas a convidar as Relatorias para participar
de esforos na busca de solues e negociaes polticas, o que contribui para resolues
pacficas de conflitos em alguns casos;
Informao de comunidades, movimentos sociais e ONGs sobre a relevncia da exigibilidade
dos direitos humanos;
Prestao de informao continuada para a Relatoria Especial da ONU para o Direito
Alimentao sobre as violaes mais graves no territrio nacional, buscando o apoio da
mesma quando necessrio.
As Relatorias Nacionais no possuem poder efetivo para obrigar rgos estatais a seguir suas
recomendaes, da mesma forma que a maioria dos instrumentos pblicos de direitos humanos.
No entanto, o apoio de organismos e dos instrumentos internacionais de direitos humanos e,
principalmente, o apoio de redes da sociedade civil que congregam entidades, organizaes e
movimentos de todo o pas concedem s Relatorias poder de presso poltica que impulsiona
as aes de exigibilidade desenvolvidas pelos(as) Relatores(as).
Veja abaixo a contribuio das relatorias para a reparao de situaes de violao

de direitos:
O aceleramento de processos de negociao entre as vtimas de violaes de direitos
humanos, os agentes da violao e membros do poder pblico;
O fortalecimento da exigncia de um tratamento digno, por parte dos agentes do Estado, s
demandas dos movimentos sociais;
O fortalecimento das lutas dos movimentos sociais e das comunidades em situao de
vulnerabilidade visitadas, pois, em muitas ocasies, as aes da relatoria serviram para
alertar o poder pblico sobre situaes crnicas de violaes que permaneceram invisveis
por muitos anos;
O aceleramento de processos locais de exigibilidade de direitos.
O Projeto Relatores exemplifica que aes em parceria podem fazer valer direitos que no seriam
alcanados ou, pelo menos, demorariam mais para que fossem exercidos se estivessem
sendo pleiteados pelas comunidades ou pelos titulares de direito de maneira isolada.
Organizaes e redes da sociedade civil

Existem organizaes (movimentos sociais, ONGs, associaes, entre outros) e redes (conjunto
dessas organizaes) que trabalham com a promoo e exigibilidade do Direito Humano
Alimentao Adequada. Essas organizaes e redes desempenham papel fundamental
84 |
Conhea agora uma dessas redes:

Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional (FBSSAN)
Criado em 1998, em consequncia do processo de preparao para a Cpula Mundial de
Alimentao, o Frum Brasileiro de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional (FBSSAN)
hoje uma articulao de entidades, movimentos sociais da sociedade civil organizada,
indivduos e instituies que se ocupam da questo da segurana alimentar e nutricional e do
DHAA. Existem fruns estaduais de SAN na maioria dos estados do pas.
no Sistema e na Poltica Nacional de SAN e na realizao do DHAA, pois so instrumentos

importantes para mobilizao social e controle poltico dos atos pblicos.
O Frum exerceu papel fundamental na articulao do movimento de SAN, que manteve o

tema na agenda poltica e influenciou a recriao do CONSEA. Alm disso, o FBSSAN tem sido
um importante catalisador do processo de participao da sociedade civil no CONSEA nacional
e nos CONSEAs estaduais, bem como de preparao das conferncias nacionais de SAN. O Frum
congrega diferentes setores da sociedade civil (organizaes no governamentais, movimentos
sociais, redes, pesquisadores e militantes) com atuao nas diferentes dimenses da SAN e do
DHAA, quais sejam: reforma agrria, comrcio internacional, produo de alimentos, mtodos
produtivos, abastecimento, controle de qualidade, economia solidria, gerao de emprego e
renda, hbitos e culturas alimentares, nutrio, entre outros. Ao mesmo tempo, o FBSSAN tem
sido o principal elo entre a sociedade civil brasileira e a sociedade civil global que atua nas reas
de Soberania e Segurana Alimentar e Nutricional.
Entre os principais objetivos e aes do FBSSAN, destacam-se:
Mobilizar a sociedade em torno do tema da SAN e colaborar para a formao de uma opinio
pblica favorvel a essa perspectiva;
Fomentar a elaborao de propostas de polticas e aes pblicas nacionais e internacionais
em SAN e DHAA;
Inserir a temtica na agenda poltica nacional, estadual e municipal e colaborar para o
debate internacional sobre o tema;
Estimular o desenvolvimento de aes locais/municipais de promoo da SAN;
Colaborar para a capacitao dos atores da sociedade civil visando otimizar a participao
efetiva da sociedade nos diferentes espaos de gesto social;
Denunciar e monitorar as respostas governamentais quanto s violaes ao DHAA.
Instituies e instrumentos pblicos

Os tratados de direitos humanos impem aos rgos pblicos o dever de observar todos
os nveis de obrigao relativos realizao do DHAA. A Constituio Federal, alm de ter
previsto diversos direitos sociais, nomeou instituies com o poder-dever de garantir os
direitos humanos. Destacam-se aqui o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, em razo das
atribuies constitucionais de cada um deles e da sua importncia prtica para realizao do
Direito Humano Alimentao Adequada. Tambm se destacam os instrumentos disponveis
no mbito do Congresso Nacional (Senado Federal e Cmara dos Deputados).
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O Ministrio Pblico19
O Ministrio Pblico (MP) foi definido como instituio permanente, essencial funo
jurisdicional20 do Estado, que tem como fim primeiro a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. O mandato do Ministrio
Pblico, definido pela Constituio Federal de 1988, estabelece sua responsabilidade pela
promoo e garantia dos direitos humanos, especialmente no que se refere ao cumprimento
das obrigaes do Estado.
Em razo de suas atribuies e dos instrumentos de que dispe, renomados juristas21 afirmam
que, atualmente, o Ministrio Pblico o rgo com maior estrutura e que apresenta as
melhores condies para o controle da administrao e para a garantia dos direitos humanos.
O Ministrio Pblico abrange o Ministrio Pblico da Unio (MPU) e os Ministrios Pblicos dos
Estados (MPE). So algumas de suas funes:
Defesa da ordem jurdica, ou seja, o Ministrio Pblico deve zelar pela observncia e pelo
cumprimento da lei pelos poderes pblicos;
Defesa do patrimnio nacional, do patrimnio pblico e social, do patrimnio cultural, do
meio ambiente, dos direitos e interesses da coletividade, especialmente das comunidades
indgenas, da famlia, da criana, do adolescente e do idoso;
Defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis.
Existem rgos e membros do Ministrio Pblico com atuaes especficas na defesa dos
direitos fundamentais. No mbito federal, por exemplo, est a Procuradoria Federal dos Direitos
do Cidado (PFDC), que, em mbito estadual, corresponde Procuradoria Regional dos Direitos
do Cidado (PRDC). A PFDC tem um grupo de trabalho em alimentao que vem promovendo a
agenda do DHAA22.
A forma de funcionamento do Ministrio Pblico se aproxima daquela proposta pelos Princpios
de Paris da ONU para as instituies nacionais de direitos humanos. Para cumprir seu papel, a
instituio tem sua disposio instrumentos legais e institucionais que lhe permitem uma
atuao independente e efetiva sobre os poderes pblicos, induzindo-os adoo de medidas
necessrias realizao do DHAA. Portanto, o Ministrio Pblico uma instituio de grande
potencial para fortalecer a exigibilidade do DHAA junto ao poderes pblicos.
A Defensoria Pblica
A Constituio Federal, em seu artigo 134, define a Defensoria Pblica como instituio essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os
graus, dos necessitados, na forma do art.5, LXXIV.
86 |
19. Informaes obtidas da pgina oficial do Ministrio Pblico da Unio, disponvel em: www.mpu.gov.br. Acesso
em 6 nov. 2012.
20. Funo jurisdicional, em sua dimenso estritamente jurdica, implica a aplicao das normas para garantia dos
direitos que nelas esto previstos.
21. Atualmente, uma instituio que desempenha importante papel o Ministrio Pblico (...) Embora outras
entidades disponham de legitimidade ativa para propositura da ao civil pblica, a independncia do Ministrio
Pblico e os instrumentos que lhe foram outorgados pelo referido dispositivo constitucional (competncia
para realizar o inqurito civil, expedir notificaes, requisitar informaes e documentos, requisitar diligncias
investigatrias) fazem dele o rgo mais bem estruturado e mais apto para o controle da administrao pblica. (DI
PIETRO, 2005, p. 637)
22. Sugesto de leitura: Conhea o Grupo de Trabalho sobre o DHAA acessando o link http://pfdc.pgr.mpf.gov.br/
institucional/grupos-de-trabalho/alimentacao/apresentacao.
Portanto, ao Defensor Pblico, alm de outras funes previstas pela Constituio Federal
e demais leis, compete, dentro de sua esfera de atribuies, a defesa de direitos, por meio da
orientao jurdica e da assistncia judicial e extrajudicial gratuita.
A Defensoria Pblica da Unio tem intensificado seu trabalho na rea dos Direitos Humanos
Econmicos, Sociais e Culturais nos ltimos anos e vem trabalhando em direta parceria com
as Relatorias Nacionais DHESCA, com o Ministrio Pblico e com a Comisso Especial de
Monitoramento de Violaes do DHAA do CDDPH.
A referncia ao inciso LXXIV do artigo 5 pressupe a garantia de prestao jurdica integral e

gratuita pelo Estado aos que comprovarem insuficincia de recursos. Ou seja, visa garantir que
todos possam ter acesso ao Judicirio para a defesa de seus direitos e interesses.
Os instrumentos de exigibilidade disponveis no mbito do Poder Legislativo

Em consequncia da funo prpria do Poder Legislativo, um mecanismo potencial de
exigibilidade a proposio de leis necessrias para a realizao dos direitos humanos ou
a presso popular para que seus membros no criem leis que possam ser obstculos para a
realizao dos mesmos. Tambm compete ao Legislativo exercer o acompanhamento dos
planos e programas governamentais e a fiscalizao oramentria da Unio. O artigo 50 da
Constituio Federal, por exemplo, atribui Cmara dos Deputados e ao Senado Federal o poder
de encaminhar pedidos escritos de informao sobre determinados atos de responsabilidade
dos Ministros de Estado ou quaisquer titulares de rgos diretamente subordinados
Presidncia da Repblica.
Os representantes eleitos precisam estar em permanente contato com a populao para saber
quais so suas aspiraes, desejos, reivindicaes, reclamaes. Os cidados tm legitimidade
para cobrar de seus representantes o cumprimento de sua plataforma eleitoral ou de tomarem
a iniciativa para propor a elaborao de leis para defesa e exigibilidade dos direitos humanos.
Isso pode ser feito por meio de contato direto com os parlamentares ou por meio de cartas,
e-mails, contatos telefnicos com seus gabinetes e assessores, solicitao de audincias ou
mesmo por meio dos escritrios mantidos na sede eleitoral.
Veja como entrar em contato com os parlamentares e apresentar demandas:
Por meio do servio Fale com o Deputado disponvel no portal da Cmara dos Deputados (http://
www2.camara.leg.br/participe/fale-conosco/fale-com-o-deputado), pode-se enviar e-mail para
um parlamentar ou para um grupo deles (por exemplo, os deputados de um determinado estado);
Pelo servio de Atendimento ao Cidado no telefone gratuito 0800 619 619;
Por Carta-Resposta que pode ser retirada em qualquer agncia dos Correios e encaminhada
para a Cmara dos Deputados e seus parlamentares;
Pelo servio Al Senado um canal de comunicao gratuito entre o cidado brasileiro,
o Senado Federal e os Senadores. A comunicao pode ser feita por meio do envio de
mensagens, por formulrio disponvel na pgina na internet (http://www.senado.gov.br/
senado/alosenado/fale_senado.asp), por carta ou, gratuitamente, pelo telefone 0800 612 211.
Tambm por meio das Comisses Permanentes constitudas em ambas as casas do Congresso
Nacional possvel promover mobilizaes em defesa de direitos, pois, entre as suas
competncias, destacam-se a realizao de audincias pblicas com entidades da sociedade
civil e a realizao de debates e discusses com a participao da sociedade em geral, sobre
todos os temas ou assuntos de seu interesse23.
23. Sugesto de leitura: Para conhecer mais sobre as Casas do Legislativo acesse os sites oficiais: www.camara.gov.br
e www.senado.gov.br.
| 87
Outro instrumento importante e de fcil acesso a Ouvidoria Parlamentar da Cmara dos

Deputados, que recebe, examina e encaminha denncias de pessoas fsicas ou jurdicas sobre
irregularidades ou ilegalidades praticadas na administrao pblica. Esse rgo tem o dever
de responder aos cidados ou entidades sobre as providncias tomadas pela Cmara dos
Deputados, alm de encaminhar as reclamaes ou representaes ao Ministrio Pblico,
Tribunal de Contas da Unio ou outros rgos competentes24.
As Assembleias Legislativas, a Cmara Legislativa e as Cmaras Municipais que representam o
Poder Legislativo dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, respectivamente, dispem
de instrumentos similares para recebimento de sugestes, crticas, reclamaes ou denncias
dos cidados. importante conhec-los.
Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados (CDHM)

A Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados foi criada em 31 de
janeiro de 1995 com o objetivo de investigar e receber denncias de violaes de direitos
humanos, no entanto, seu principal objetivo o de contribuir com a afirmao desses direitos.
A Comisso vem desempenhando as seguintes atividades:
Receber e investigar denncias. A partir do recebimento, os membros da Comisso
podem apurar a denncia, por vezes com inspeo in loco, e solicitar encaminhamentos.
As solicitaes so geralmente dirigidas ao Ministrio Pblico, ao Poder Judicirio e s
autoridades administrativas (governo, secretrios, entre outros);
Imprimir visibilidade aos casos de violaes de direitos humanos;
Realizar audincias pblicas para tratar das violaes mais graves;
Apresentar propostas para formulao de programas e polticas pblicas;
Realizar aes que podem contribuir para compreenso da indivisibilidade e
interdependncia dos direitos humanos e da importncia de sua realizao25.
Nos estados, as comisses deveriam desempenhar papel semelhante.
Outros instrumentos de exigibilidade que podem ser utilizados por indivduos,

grupos ou entidades de direitos humanos e Segurana Alimentar e Nutricional para a
exigibilidade do DHAA
Existem instrumentos, previstos na Constituio Federal, que podem ser utilizados por
indivduos, entidades ou grupos da sociedade civil e que so importantes para a exigibilidade
do DHAA e de outros direitos humanos.
Esses instrumentos so chamados de remdios constitucionais e so, ao mesmo tempo, direitos
e garantias. So direitos porque a faculdade de exigir o que est nas leis direito de todos e
so garantias porque esses instrumentos visam resguardar os direitos previstos nas normas
jurdicas, tais como sade, educao, alimentao, entre outros (DI PIETRO, 2005).
importante que esses instrumentos sejam conhecidos e utilizados, pois so importantes para
realizao dos direitos humanos. Conhea a seguir dois deles:
88 |
24. Fonte: http://www2.camara.gov.br/internet/conheca/comofunciona.html. Acesso em 6 nov. 2012.

25. Sugesto de leitura: Para aprofundar seus conhecimentos, leia o texto Comisso de Direitos Humanos: 10 Anos.
Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicaes, 2005, ou acesse o site http://www2.camara.gov.br/
atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/cdhm.
O que ?
A Constituio Federal assegura o direito de apresentar reclamaes aos poderes pblicos e ao
Ministrio Pblico.
O direito de petio tem como finalidade noticiar os rgos pblicos sobre alguma irregularidade
ou arbitrariedade que ponha em risco ou venha a lesar direitos, para que sejam tomadas as
medidas cabveis.
A petio deve ser endereada autoridade que possa superar a situao de leso ou ameaa
de leso de direitos. Contudo, caso seja endereada autoridade pblica que no tenha tal
competncia, ela deve encaminhar a petio para a autoridade responsvel.
Direito de Petio
Caso no sejam tomadas as medidas necessrias para superar as irregularidades apontadas,

pode-se requerer a responsabilizao civil, administrativa e penal do servidor ou agente poltico
omisso ou arbitrrio.
Quem pode usar?

Qualquer pessoa, nacional ou estrangeira, fsica ou jurdica. Basta escrever o texto informando
quem est escrevendo, qual direito est sendo ameaado ou lesado e quem o responsvel
pelos problemas.
Ao Civil Pblica
O que ?
A Ao Civil Pblica o instrumento processual que tem como pressuposto dano ou ameaa de
dano ao consumidor, ao meio ambiente, ordem urbanstica, ordem econmica, ou qualquer
outro interesse difuso ou coletivo, isto , interesse que no de um indivduo, mas de grupos ou
mesmo de toda a sociedade.
Quem pode usar?

A Constituio Federal conferiu ao Ministrio Pblico o uso da Ao Civil Pblica para o
cumprimento de suas atribuies. A Lei n. 7.347, de 1985, tambm permite que sejam autores
de Aes Civis Pblicas as pessoas jurdicas da administrao pblica, direta e indireta, e
associaes, o que inclui organizaes no governamentais que estejam constitudas h pelo
menos um ano, nos termos da lei civil, e tenham como funo a proteo ao meio ambiente,
ao consumidor, ao patrimnio artstico, esttico, histrico, paisagstico ou outros interesses
coletivos ou difusos.
Os instrumentos que citamos aqui so apenas alguns dos que podem ser utilizados para exigir
direitos. Vale a pena ler o artigo 5 da Constituio Federal e conhecer instrumentos como o
mandado de segurana coletivo, o habeas data, o habeas corpus, a ao popular e o mandado de
injuno, que tambm podem ser usados para a defesa de direitos.
| 89
MDULO 3
aula 6
A exigibilidade nas polticas e programas de SAN

A anlise de polticas e programas pblicos na perspectiva dos Direitos Humanos (DH) configurase como importante instrumento de exigibilidade de direitos humanos. Ao firmar tratados
internacionais de direitos humanos, os Estados comprometem-se a desenvolver programas e
polticas pblicas que tenham como objetivo final a promoo dos direitos humanos, ou seja, a
promoo de uma vida digna, de qualidade, para todos os habitantes do territrio.
Os tratados internacionais de direitos humanos e diversos documentos que visam esclarecer
importantes aspectos relacionados aos mesmos, estabelecem a necessidade de os Estados
estabelecerem normas administrativas e polticas pblicas com a definio clara de:
Titulares de direitos e portadores de obrigaes;
Estabelecimento de estratgias, metas e prazos para a realizao das mesmas;
Instrumentos e mecanismos de recurso acessveis e de monitoramento da realizao dos
direitos;
Instncia responsvel pelo recebimento e investigao de denncias e reparao de
violaes confirmadas;
Possveis sanes em caso de violaes.
Entretanto, raramente uma poltica ou programa pblico no Brasil incorpora, de forma
efetiva, dispositivos que garantam o cumprimento das obrigaes de direitos humanos em
seu planejamento, implementao e monitoramento. Tambm os processos de exigibilidade
administrativa ainda no aplicam a abordagem de direitos humanos, conforme previsto nos
tratados e documentos internacionais.
O Comentrio Geral 12 (CG 12) do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU
apresenta recomendaes especficas aos Estados sobre como operacionalizar o DHAA. Entre
as recomendaes centrais, destaca-se a importncia concedida necessidade de reviso das
polticas pblicas para a realizao do DHAA, alm da reviso da legislao nacional com o
mesmo objetivo.
Entre as recomendaes centrais, destacam-se tambm:
A adoo de estratgia nacional, de forma participativa, consolidada em polticas pblicas
integradas, voltada para a realizao do DHAA e da Segurana Alimentar e Nutricional, com
a clara definio de metas, prazos e recursos pblicos a serem alocados;
A criao de rgos/instituies capazes de coordenar, avaliar e monitorar a implementao
dessas polticas, o cumprimento das metas, a execuo do oramento e a realizao do
DHAA;
A instituio e garantia de pleno funcionamento de instituies de direitos humanos, com
ampla participao da sociedade civil, que sejam independentes do governo e capazes de
investigar denncias de violaes.
Os gestores responsveis por polticas e programas pblicos tm a obrigao, segundo os
tratados e documentos internacionais de direitos humanos, de elaborar e revisar programas
e polticas pblicas sob a tica dos direitos humanos. Alm disso, os Conselhos de Polticas
Pblicas devem tambm criar e fortalecer, no mbito do conselho, instncias que tenham
90 |
A anlise de um programa sob a perspectiva dos direitos humanos uma anlise que difere das
demais por agregar uma srie de componentes e princpios de responsabilizao para realizao
de polticas pblicas como aes de promoo e provimento de direitos humanos. Em muitos
casos, as polticas pblicas no pas ainda so entendidas, pelos portadores de obrigaes, como
favor, privilgio ou caridade. Consequentemente, passam a ser entendidas pelos titulares de
direito da mesma forma.
Assim, a anlise e reviso de programas e polticas pblicas sob a tica do DHAA vm ao encontro
dessa necessria mudana de cultura. Tal anlise leva em considerao as seguintes questes:
como misso analisar polticas pblicas sob a perspectiva dos direitos humanos, a exemplo da
Comisso Permanente de DHAA do CONSEA. Por outro lado, entidades da sociedade civil tm
a responsabilidade de exigir que todas as polticas e programas pblicos relacionados SAN
sejam explcita e efetivamente desenvolvidos para a realizao de direitos humanos.
Polticas pblicas relacionadas SAN devem promover/facilitar o DHAA. Os Estados devem

desenvolver polticas que tenham como objetivo final a promoo do DHAA no contexto da
indivisibilidade dos direitos humanos. Ou seja, o Comentrio Geral 12 deixa claro que o DHAA
inseparvel da justia social e requer a adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais,
tanto no mbito nacional como internacional, orientadas para a erradicao da pobreza e para
a realizao de todos os direitos humanos.
Vale ressaltar que a realizao do DHAA demanda integrao e articulao de polticas pblicas.
Polticas econmicas e de comrcio internacionais so, em grande parte, responsveis por
violaes do DHAA. Nenhum programa ou poltica pblica isolados podero promover o DHAA e
a Segurana Alimentar e Nutricional da populao brasileira enquanto outras polticas violarem
esses direitos. O que se observa que mudanas significativas nas polticas econmicas e sociais
so necessrias para que se possa alcanar uma abordagem baseada nos direitos humanos que
valorize o processo tanto quanto os resultados.
Para a promoo do DHAA, o processo to importante quanto os resultados, j que os fins
no justificam os meios. Ou seja, no basta analisar se um programa ou poltica pblica atinge
seus objetivos, mas a forma como os objetivos esto sendo alcanados.
Em sntese, as polticas pblicas devem ser regidas pelos princpios da responsabilidade (ou
obrigao de prestar contas)26, participao ativa e informada dos titulares de direito27, equidade
e no discriminao28. Alm disso, as polticas pblicas devem ser elaboradas e implementadas:
26. Uma das mais importantes fontes de contribuio da anlise de polticas pblicas sob a perspectiva dos direitos
humanos diz respeito nfase colocada na responsabilizao de atores cujas aes tm impacto nos direitos das
pessoas. Arranjos e instituies legais/administrativas, que visem assegurar responsabilizao das autoridades
competentes e gestores pblicos, devem ser trazidos a todas as estratgias e programas. Alm disso, a necessidade de
identificao dos portadores de obrigaes (nas trs esferas de governo, quando for o caso) e de suas responsabilidades
e funes so indispensveis. Aps a identificao dos portadores de obrigaes, torna-se necessrio determinar as
obrigaes correspondentes e avaliar o desempenho dos atores responsveis em realiz-las.
27. A participao ativa e informada dos titulares de direito na formulao, execuo e monitoramento dos
programas (em todos os estgios do processo) deve ser vista como um elemento extremamente importante na
medida em que se reconhece, cada vez mais, que estratgias unilaterais raramente funcionam, at mesmo em casos
em que essas estratgias visam apenas garantir benefcios. Existe sempre a necessidade de se levar em conta que
os indivduos devem ser os sujeitos ativos, e no meramente destinatrios, de estratgias que objetivem beneficilos. Uma abordagem que integre direitos humanos deve garantir os passos necessrios para a participao ativa
e informada dos mais vulnerveis, por meio da criao de uma estrutura legal-institucional na qual eles possam
participar efetivamente na formulao, implementao e monitoramento das polticas.
28. Equidade e no-discriminao: todos os seres humanos so portadores de direitos humanos. Assim, qualquer tipo
de discriminao que mantenha ou promova desigualdades consiste em violao de direitos humanos.
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Com a definio de instrumentos acessveis de exigibilidade;

Com indicadores de processo, resultado, metas e prazos;
Com alocao de recursos, permitindo seu monitoramento e avaliao continuada.
A implementao de mecanismos para monitoramento dos avanos na realizao do DHAA
fundamental para a identificao de fatores e dificuldades que afetam o grau de execuo das
obrigaes e tambm para facilitar a adoo de legislao corretiva e de medidas administrativas,
inclusive para a implementao das obrigaes.
Um monitoramento eficiente essencial para transformar em realidade os direitos definidos
em polticas e estratgias. Alm disso, a necessidade de se identificar indicadores, metas e prazos
est ligada percepo de que, caso se verifique que o progresso na realizao de polticas
tenha sido lento, aes corretivas podem ser tomadas e aqueles que tm obrigao de realizar
as estratgias podem ser devidamente responsabilizados.
ATENO!
A anlise de programas e polticas pblicas sob a tica dos direitos humanos tem como
objetivo garantir o apoderamento dos titulares de direito ao enfatizar a importncia de
sua participao ativa e informada. Objetiva, tambm, garantir que instrumentos de
recurso para cobrana desses direitos estejam disponveis em casos de violaes e que os
portadores de obrigaes entendam que tm obrigaes e podem ser responsabilizados
por suas omisses ou aes violadoras de direitos.
Como j foi mencionado, a Comisso Permanente de Direito Humano Alimentao Adequada
do CONSEA (CP DHAA CONSEA) desenvolveu uma metodologia para anlise de polticas e
programas pblicos na perspectiva dos direitos humanos com base na experincia da Comisso
de Direitos Humanos da frica do Sul e em outros instrumentos nacionais e internacionais
sobre monitoramento e exigibilidade de DH.
Esta metodologia busca identificar:
Quais so as dimenses do direito em questo;
Quem so os titulares de direito: dentro de cada poltica e programa, deve ficar claro quem
so os titulares do DHAA, para que estes tenham condies de cobrar seus direitos;
Quem so os portadores de obrigao: definir claramente quais agentes pblicos so
responsveis pela realizao de cada uma das dimenses do direito e quais aes so
decorrentes destas responsabilidades;
Se os princpios da equidade, da universalidade, da dignidade, da responsabilizao, da
participao ativa e informada dos titulares de direitos, entre outros, so respeitados e
promovidos no mbito da poltica/programa pblico;
Se existem metas, indicadores e prazos claramente definidos e processos para monitorlos;
Se a linguagem para disseminao de informaes sobre o programa simples e acessvel
aos titulares de direitos, principalmente aos mais vulnerabilizados;
Se a poltica/programa prev a realizao de cursos de formao continuada em DHAA,
no contexto da indivisibilidade dos direitos humanos, para os gestores e demais atores
responsveis pelo programa;
Se existem instrumentos acessveis de recurso administrativo no mbito da poltica/
programa pblico, ou seja, se esto disponveis instrumentos que permitam que os titulares
de direito reclamem ao poder pblico caso seus direitos no estejam sendo realizados, ou
quando h a necessidade de cri-los ou fortalec-los;
92 |
O resultado da anlise na perspectiva dos direitos humanos um conjunto de recomendaes

para adequao da poltica/programa aos princpios dos DH e tambm a indicao
para o desenvolvimento de protocolos, procedimentos e rotinas que tornem explcitos e
operacionalizveis todos os aspectos acima mencionados.
Entre 2005 e 2006, a Comisso analisou trs programas governamentais: o Programa Nacional
de Alimentao Escolar (PNAE/FNDE), o Programa Bolsa Famlia (PBF/MDS) e a Estratgia Sade
da Famlia (ESF/MS). Aps a aplicao da metodologia e a anlise tcnica, a Comisso elaborou
relatrios com recomendaes especficas aos organismos governamentais responsveis por
tais programas. As anlises foram desenvolvidas em grupos de trabalho de que participaram
conselheiros, gestores e tcnicos dos programas analisados, alm de convidados. Aps a emisso
das recomendaes, estabeleceu-se uma rotina de monitoramento acerca do cumprimento das
recomendaes por parte das instituies.
Se existem mecanismos de recurso que permitam que os titulares de direito exeram

a exigibilidade do DHAA e se os titulares de direito esto informados sobre os mesmos
(Conselhos de Poltica Pblica, ouvidorias, Ministrio Pblico, etc).
Com o processo de implementao do Sistema, Poltica e Plano de SAN, o desafio que se

coloca que a responsabilidade de anlise e identificao de aspectos a serem aprimorados
nos programas, bem como a formulao de propostas, passa a ser responsabilidade primeira
dos setores governamentais, coordenada pela Cmara Interministerial com a participao do
CONSEA e de outros conselhos relacionados poltica/programa em questo. O Plano Nacional
de SAN explicita como uma das metas prioritrias para 2012/2015 (Diretriz 8, Objetivo 1): criar
e/ou aplicar, em articulao com o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(CONSEA), mecanismos de exigibilidade do DHAA no mbito de programas e polticas pblicas
previstos no Plano Nacional de SAN.

ATENO!
Os gestores responsveis por programas e polticas pblicas tm a obrigao de
elaborar, implementar, monitorar e revisar as aes sob a tica dos direitos humanos.
Em alguns casos, talvez seja necessria a reformulao do marco legal dos programas
e polticas para harmoniz-lo com as provises dos tratados internacionais de direitos
humanos e das leis nacionais e locais que versem sobre o DHAA.
As entidades da sociedade civil tm a responsabilidade de exigir que todas as polticas
e programas pblicos sejam explcita e efetivamente desenvolvidos como aes de
promoo e provimento de direitos humanos.
MDULO 3
aula 7
Desafios e potencialidades da exigibilidade dos

Direitos Humanos no Brasil
Os obstculos e desafios para a realizao dos direitos humanos no Brasil
Existem obstculos estruturais para a garantia de direitos humanos no Brasil, relacionados,
sobretudo, a aspectos polticos e econmicos. Alm das causas macroestruturais, do ponto de
vista dos titulares de direitos, muitos desafios e obstculos para a promoo do DHAA podem
ser identificados. Entre eles, podemos citar:
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Desinformao sobre direitos e sobre a forma de exigi-los

Muitos brasileiros ainda no sabem que so titulares de direitos humanos. No sabem,
principalmente, o que significa ser titular de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o que
inclui o DHAA. Os que conhecem seus direitos humanos nem sempre tm conhecimento sobre
a sua exigibilidade, isto , que os direitos devem ser exigidos, quando no garantidos, e que h
instituies nacionais e internacionais de proteo dos direitos humanos.
Descrena nas instituies e instrumentos de proteo de direitos humanos
Mesmo os titulares de direitos que sabem que tm direitos e que conhecem os instrumentos
para exigi-los, em muitos casos, no acreditam que os rgos pblicos possam superar as
situaes de violaes de direitos humanos.
Do ponto de vista das entidades da sociedade civil, podemos identificar como obstculo a
falta de aproximao com a linguagem e a prtica de direitos humanos. Movimentos sociais
e organizaes da sociedade civil esto apenas comeando a entender a contribuio da
abordagem dos direitos humanos para o fortalecimento das lutas populares. Alm disso, s
muito recentemente as organizaes de direitos humanos e os movimentos sociais comearam
a incorporar em seu trabalho a dimenso dos Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais.
Anteriormente, o trabalho era essencialmente focado nos Direitos Humanos Civis e Polticos.
Do ponto de vista dos portadores de obrigaes, identificam-se, entre outros, os seguintes
obstculos e desafios:
Falta de informao sobre suas obrigaes e sobre os direitos humanos
Grande parte dos servidores pblicos, e mesmo dos gestores pblicos, no tem informaes
sobre suas obrigaes, como agentes do Estado, de respeitar, proteger, promover e prover a
realizao do DHAA e de outros direitos humanos.
Alm disso, grande parte dos detentores de cargos pblicos no Executivo, Legislativo e Judicirio
ainda no conhece e/ou no se apropriou dos instrumentos internacionais e nacionais de
direitos humanos.
Oferta insuficiente de servios e dificuldade de acesso s instituies pblicas e tratamento
inadequado
Muitas vezes, pessoas e grupos empobrecidos no tm acesso a polticas e programas pblicos.
Nem sempre tm acesso Justia, seja por desconhecimento ou por outros fatores. Outras
vezes, mesmo tendo acesso, no recebem o tratamento adequado dos agentes pblicos que,
por sua vez, no veem essas pessoas como titulares de direitos.
Articulao frgil entre as polticas de direitos humanos e SAN e incorporao insuficiente da
abordagem de direitos humanos nos programas existentes
No existe no pas uma estratgia poltica e articulada de direitos humanos. A Poltica Nacional de SAN
e seus programas ainda tm o desafio de incorporar, de fato, os princpios e as dimenses do DHAA.
94 |
Falta de mecanismos eficazes de exigibilidade de direitos humanos e responsabilizao de

agentes que violam esses direitos
No existem mecanismos legais que atendam aos Princpios de Paris e instituies que possam,
de forma eficaz, responsabilizar gestores e servidores pblicos pelo no cumprimento de suas
obrigaes de promoo e proteo dos direitos humanos.
Nesse sentido, a Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA no mbito do
CDDPH pode ser considerada um avano. Entretanto, ela ainda no tem infraestrutura, recursos
e independncia necessrios para dar respostas efetivas s violaes a esse direito humano
fundamental.
A maioria das polticas pblicas no incorpora, de forma efetiva, dispositivos que garantam
o cumprimento das obrigaes de direitos humanos em seu planejamento, implementao e
monitoramento.
Os Conselhos que exercem a ao de controle social de polticas pblicas existentes, como

os de Sade, Alimentao Escolar e de Segurana Alimentar e Nutricional, ainda no esto
plenamente preparados para lidar com os DHESC e a articulao com a Comisso Especial
de Monitoramento de Violaes ainda frgil para o encaminhamento e monitoramento de
denncias de violaes aos direitos humanos.
Ademais, os Ministrios Pblicos Federal e Estaduais, cujas atribuies incluem a proteo e
promoo dos direitos humanos, apenas recentemente passaram a se dedicar aos DHESC. Alm
disso, carecem de recursos humanos para exercer suas atribuies constitucionais e necessitam
investir na capacitao de todos os seus servidores para o exerccio da defesa do DHAA.
A falta de instrumentos efetivos de recurso em mbito administrativo tambm pode ser
apontada como outra barreira para a realizao e exigibilidade do DHAA. As normas que
instituem e regulamentam os programas e polticas pblicas, na maioria dos casos, no
estabelecem mecanismos claros e acessveis de recurso em caso de violaes de direitos.
Por fim, grande parte dos membros do Poder Judicirio ainda no faz uso de dispositivos de
direitos humanos quando exerce a funo jurisdicional, especialmente quando julga casos
relacionados aos DHESC. Muitos defensores de direitos tambm no esto capacitados para
trabalhar com a dimenso dos direitos humanos.
A participao e o controle social para cobrana de direitos
Para que o poder pblico respeite, proteja, promova e possa prover os direitos humanos preciso
garantir e ampliar a participao e o controle social das aes pblicas. Este um processo
crescente de apoderamento dos titulares de direito.
ATENO!
O apoderamento e a utilizao de instrumentos de exigibilidade para cobrar a realizao
de DH, principalmente dos direitos econmicos, sociais e culturais, imprescindvel para
garantir que os poderes pblicos sejam mais justos e mais eficazes na realizao dos
direitos fundamentais.
| 95
SAIBA MAIS
O conceito de apoderamento
Normalmente utiliza-se o termo empowerment, traduzido para o portugus como empoderamento. O

termo empoderar utilizado para definir o resultado do processo de repasse de informaes, ferramentas e
outros recursos para que a sociedade tenha acesso ao poder, seja ele poltico, econmico, social ou cultural. O
conceito tradicional de empoderamento vai alm da simples participao social. O empoderamento pressupe
participao crtica, informada e ativa que no pode ser confundida com a simples presena ao longo do
processo de deciso. Inclui a possibilidade de compreenso a respeito da realidade do seu meio social, poltico,
econmico, ecolgico e cultural, bem como a tomada de iniciativas no sentido de que cada indivduo ou
grupo possa efetivamente melhorar sua prpria situao. Nesse sentido, o conceito de empoderamento
sistmico e reconhece que, se h um maior poder na tomada de decises e controle por parte daqueles que
antes no possuam qualquer poder, h uma necessria transformao ao longo do sistema. Um processo
de empoderamento eficiente deve envolver tanto componentes individuais quanto tambm coletivos. No
entanto, partindo da aplicao da abordagem de direitos humanos, que entende a questo do poder como
parte de um processo de luta social, optamos por adotar, no presente curso, o termo apoderamento em vez
de empoderamento. Apesar da importncia e do grande avano que o conceito de empoderamento carrega
em si, acreditamos que o conceito de apoderar-se, no sentido de apropriar-se ou conquistar, vai alm, j
que ningum pode dar ou transferir poder a outra pessoa. O poder, como direito, no dado nem transferido,
mas conquistado.
importante ressaltar que, muito mais do que apropriao de conhecimentos tcnicos sobre
direitos, o processo de apoderamento implica apropriao poltica por parte dos sujeitos de
direito, ou seja, fundamental entender o contexto poltico que gera violaes de direitos e
buscar caminhos eficazes para a superao da situao.
O processo de mobilizao de pessoas e comunidades em situao de pobreza para aes
de apoderamento, informao e exigibilidade no um processo simples, pois, apesar de
expressarem a compreenso de que esto sendo injustiadas, muitas delas no veem a situao
de misria como um conflito possvel de ser enfrentado e superado. Esse sentimento gerado
pelo processo de excluso a que essas populaes so submetidas e reforado, muitas vezes,
por experincias prvias mal-sucedidas com o poder pblico com o Judicirio em particular.
Exemplos de aes de promoo do apoderamento de grupos vulnerabilizados
Aes que podem ser realizadas por entidades pblicas ou da sociedade civil e que podem
promover o apoio efetivo ao processo de apoderamento dos titulares de direito em geral e, em
especial, dos grupos mais vulnerabilizados:
Apoiar o processo de fortalecimento e autonomia de lideranas comunitrias, movimentos
sociais e entidades, sob a tica dos direitos humanos;
Colaborar para a documentao e sistematizao de violaes ao DHAA, tanto individuais
como coletivas. Ou seja, importante fazer pesquisas para diagnosticar situaes graves de
violaes de direitos humanos, fazer relatrios, documentar depoimentos, fazer registros
audiovisuais que possam embasar as denncias de violaes do DHAA, sempre com a
expressa autorizao e participao ativa e informada dos grupos que tm seus direitos
violados;
Divulgar amplamente as situaes e relatrios de denncias de violaes. Encaminhar esse
material para as autoridades responsveis, para parceiros, sejam de rgos pblicos ou da
sociedade civil, universidades e outras instituies que possam colaborar para a adoo de
medidas e superao dos quadros de violaes de direitos;
96 |
Pressionar para criao de instrumentos de exigibilidade, colocar em prtica e fortalecer os

instrumentos j disponveis. Isso pode ser feito junto s instituies de proteo de direitos
humanos, citadas neste curso, ou perante outros rgos e parceiros que possam colaborar
com o processo de exigibilidade dos direitos humanos;
Estimular e colaborar para a articulao de diferentes redes e fruns de SAN e de direitos
humanos, para que possam apoiar o processo de apropriao dos titulares de direitos;
Lutar pela incorporao efetiva dos Princpios de Paris no funcionamento dos Conselhos de
Direitos Humanos, nos mbitos municipal, estadual e federal;
Apoiar o processo de construo e fortalecimento da abordagem do DHAA no trabalho
dos diferentes Conselhos. Nesse sentido, fundamental que conselheiros participem de
processos de formao em direitos humanos;
Apoiar o processo de envolvimento de autoridades pblicas com as demandas de
comunidades marginalizadas;
Promover a utilizao de todos os instrumentos de exigibilidade existentes, tanto em
mbito nacional como internacional, quando necessrio.
O fortalecimento de parcerias fundamental para que a correlao de foras da sociedade se
altere, favorecendo a reduo das desigualdades e da injustia social. Mas importante ressaltar
que as instituies de defesa e exigibilidade de direitos humanos e as entidades parceiras que
atuam junto s comunidades ou grupos vtimas de violaes de direitos humanos devem
sempre respeitar e contribuir para o fortalecimento da autonomia destas comunidades e
grupos.
Durante todo o processo de apoderamento, as entidades parceiras devem levantar elementos
que apoiem as comunidades e grupos na priorizao e definio de aes. No entanto, a
participao ativa e informada das comunidades e sua condio de protagonistas da prpria
histria devem ser sempre reforadas.
MDULO 3
aula 8
A construo de competncias para a realizao do DHAA

A necessidade de incorporao, de forma mais efetiva, da dimenso da promoo da realizao
e exigibilidade do DHAA remete necessidade de formao/capacitao e construo de
competncias continuadas no que se refere a esse direito. Para que os Direitos Humanos
Econmicos, Sociais e Culturais se realizem, fundamental que os agentes pblicos tenham
condies de atender as demandas da sociedade. Para tanto, preciso superar a falta de vontade
e a falta de condies para realizar direitos. A superao desses dois elementos, destacada no
pargrafo 17 do Comentrio Geral 12 do Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
da ONU, imprescindvel para a realizao do DHAA e fundamental para a construo de
competncias.
Por que preciso construir competncias para a realizao do DHAA?
Apesar dos recentes avanos, as instituies nacionais ainda no tm uma cultura de
funcionamento de acordo com as normas de direitos humanos. Muitas vezes, os agentes a elas
ligados no so informados sobre suas obrigaes e, alm disso, no tm condies objetivas
suficientes ou mesmo no se sentem responsveis pelo cumprimento das mesmas.
| 97
ATENO!
Para que as obrigaes legais sejam respeitadas e cumpridas, preciso construir
competncias, tendo em vista desenvolver uma cultura de direitos e disponibilizar
condies para que as aes sejam ofertadas em quantidade e qualidade adequadas. O
processo de construo de competncias abrange os seguintes passos:
1. O Estado deve assumir compromissos para a realizao dos direitos humanos;
2. O Estado deve estabelecer e divulgar termos de referncia com definio clara das
atribuies e obrigaes para a realizao dos direitos humanos;
3. Devem ser divulgadas informaes tanto para os titulares (sobre seus direitos) quanto
para os agentes pblicos (sobre suas obrigaes em relao aos direitos humanos);
4. Devem ser criadas condies para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes;
5. Deve haver mecanismos para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes e
sejam responsabilizados por violaes do DHAA.
Conhea, mais detalhadamente, cada um destes passos:
1. O Estado deve assumir suas obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA, ou
seja, ter a deciso poltica de assumir de fato essas obrigaes
Para que o Estado assuma, de fato, suas obrigaes e a perspectiva dos direitos humanos seja
considerada, uma srie de mudanas prticas deve ocorrer dentro da sociedade e da mquina
do Estado.
Exemplos de aes que indicam o compromisso do Estado com os Direitos Humanos
Adoo de polticas econmicas, fiscais, ambientais ou de qualquer outra natureza que
sejam coerentes com os direitos humanos e no adoo de quaisquer aes que possam
viol-los;
Garantia de que as aes de promoo de direitos humanos sejam coerentes com os seus fins;
Mecanismos que garantam que a mquina do Estado funcione para todos, com prioridade
para os mais vulnerabilizados. Para tanto, fundamental que recursos sejam alocados de
forma a reverter as desigualdades e fortalecer os programas pblicos de forma equitativa;
Considerao das especificidades de cada contexto e garantia de voz s vtimas de violaes
de DHAA por meio de canais de participao social legtimos, ativos e eficazes;
Alocao de recursos adequados para programas que garantam a promoo, o respeito, a
proteo e o provimento do DHAA, bem como a boa execuo dos mesmos;
Desenvolvimento de parcerias com a sociedade, facilitando que o Estado defina prioridades
de acordo com as necessidades sociais, e coordenao de esforos com iniciativas de carter
no governamental.
Entre as mudanas, fundamental a disponibilizao, em todas as esferas de governo, de
instrumentos de exigibilidade de direitos, bem como a adequao de polticas e aes pblicas.
Para tanto, o Estado precisa realizar um diagnstico das polticas pblicas e a elas incorporar
rotinas e procedimentos para a exigibilidade dos direitos humanos. Tambm importante
viabilizar as atividades dos Conselhos de Direitos Humanos, assim como de outras instituies
responsveis pela captao e investigao de denncias de direitos humanos (ver Aula 5 deste
mdulo).
Somados a esses aspectos, necessrio divulgar informaes para os titulares sobre seus
direitos, capacitar os agentes pblicos sobre suas obrigaes em relao aos direitos humanos
98 |
2. Criao e divulgao de termos de referncia com definio clara de atribuies e obrigaes

Como muitos servidores pblicos ainda no tm informaes sobre suas obrigaes de
respeitar, proteger, promover e prover a realizao do DHAA e outros direitos humanos, um dos
passos fundamentais para a construo de competncias em DHAA est relacionado criao
e divulgao de termos de referncia, rotinas e procedimentos claros, nos quais as tarefas e
responsabilidades dos servidores pblicos sejam facilmente entendidas.
As instituies pblicas devem definir, de forma precisa, as obrigaes dos seus servidores e
gestores pblicos. Os termos devem estar acessveis a todos e disponveis nos locais onde so
desenvolvidos os programas e trabalham os agentes pblicos.
e garantir as condies necessrias para que os agentes pblicos possam cumprir as suas
obrigaes e responsabiliz-los, em casos de violao.
3. Divulgao de informaes para os titulares sobre seus direitos e para os agentes pblicos
sobre suas obrigaes em relao aos direitos humanos
Estratgias e campanhas de educao e informao podem chamar a ateno pblica para

o problema da alimentao inadequada e da fome como violao do DHAA. Podem tambm
reforar a necessidade de efetiva ao governamental no sentido de cumprir com suas
obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA.
As estratgias de educao, informao e capacitao para os titulares de direito sobre o DHAA
no podem estar dissociadas de outras atividades de promoo da exigibilidade desses direitos.
Informar ou educar o titular sobre seus direitos perde o sentido se o titular no adquire tambm
a capacidade de exigi-los junto ao poder pblico, ou se no h os instrumentos necessrios
para faz-lo. Nessa perspectiva, muitas vezes, o processo de educao, informao e capacitao
tem que estar associado ao desenvolvimento de aes de incidncia sobre o poder pblico no
sentido da construo das condies.
Vale ressaltar que a garantia da realizao do DHAA, e dos direitos humanos de uma forma
geral, implica mudanas de paradigma que influenciam todo o processo de ao pblica.
Essa mudana de padro complexa e requer uma srie de transformaes que exige o
fortalecimento dos processos e lutas sociais e a construo de novas relaes de poder. Nesse
contexto, a realizao de aes continuadas de formao em DHAA fundamental:
Formao e capacitao em DHAA
Em relao ao Direito Humano Alimentao Adequada, a necessidade de formao, no contexto
da indivisibilidade dos direitos humanos, vem sendo detectada como estratgia essencial para
o apoderamento dos titulares de direitos e para a construo de competncias:
Dos gestores pblicos: a sua capacitao/formao em DHAA deve ter como objetivo fortalecer,
entre outros elementos, a concepo de que a realizao de suas atribuies, a implementao
de polticas pblicas e a melhoria da condio de vida de comunidades excludas so direitos
a serem garantidos por meio do cumprimento de suas obrigaes de agentes pblicos. A
capacitao deve tambm tratar das possveis sanes que lhes caberiam pelo no cumprimento
de suas obrigaes.
| 99
De membros de Conselhos de Polticas Pblicas para que estes possam:

Exigir a incorporao da dimenso de obrigaes pblicas nas rotinas e procedimentos dos
conselhos;
Usar os instrumentos de exigibilidade existentes e lutar pela instituio de novos
instrumentos de recurso, seja em mbito administrativo, como quase judicial;
Propor a criao, modificao e extino de polticas pblicas, quando for o caso, para que as
aes pblicas sejam mais compatveis com a promoo de direitos.
De membros de Conselhos de Direitos Humanos para que estes possam:
Aprofundar o conhecimento sobre as dimenses e princpios fundamentais dos direitos
humanos no processo de recebimento de denncias de violaes e encaminhamento das
denncias;
Entender seu papel no processo de documentao e investigao de violaes, identificao
de responsveis, proposio, encaminhamento e monitoramento de reparaes de violaes
comprovadas de direitos humanos. Alm disso, as capacitaes em direitos humanos tm
o papel fundamental de reforar a importncia da articulao dos Conselhos de Direitos
Humanos com os Conselhos de Polticas Pblicas para a proposio de aes, polticas e
programas pblicos para que o DHAA deixe de ser violado;
Lutar para que os conselhos funcionem conforme as normas e documentos de direitos
humanos, principalmente, os Princpios de Paris.
Dos agentes de direito, inclusive de representantes do MP, para que eles possam exercer o seu
relevante papel em relao proteo e promoo dos direitos humanos.
4. Devem ser criadas condies para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes
Ressalta-se que o protagonismo dos agentes pblicos promovido por meio do envolvimento
dos portadores de obrigao (servidores pblicos) no processo de tomada de decises, inclusive
na definio de como suas tarefas devem ser assumidas e cumpridas. Em alguns casos, a no
realizao das obrigaes pode ocorrer pela incapacidade para faz-lo, e no devido falta de
vontade em realizar esses direitos. Nesse sentido, uma investigao das razes pelas quais os
portadores de obrigaes no as esto realizando torna-se importante.
Na avaliao das capacidades dos servidores pblicos para o cumprimento de suas obrigaes
relativas aos direitos humanos, devem ser considerados os seguintes elementos:
Motivao para implementar medidas e aceitao da obrigao de faz-las;
Autonomia para tomar decises;
Acesso e controle a recursos econmicos (equipamento, material, etc), humanos (pessoal
capacitado e qualificado) e organizacionais (programas contnuos de treinamento, etc);
Capacidade de comunicao para o estabelecimento de parcerias, quando necessrio;
Capacidade para tomar decises e aprender com as experincias (monitoramento e
avaliao das prticas, polticas e programas).
5. Mecanismos para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes e sejam responsabilizados
por violaes ao DHAA
Uma abordagem dos direitos humanos requer que todos aqueles que tm a obrigao de
propor estratgias e assegurar direitos sejam responsabilizados por suas aes e omisses que
caracterizem violaes de direitos humanos.
100 |
Todos os servidores pblicos devem ser informados que, caso no cumpram suas obrigaes
relativas ao respeito, proteo, promoo e provimento do DHAA, podero ter sua ao ou falta
de ao identificada como uma violao do DHAA junto s instituies de proteo dos direitos
humanos, tais como o Ministrio Pblico e os Conselhos de Direitos Humanos.
Alm disso, para a responsabilizao dos portadores de obrigao, fundamental que os
titulares de direitos estejam apoderados para exigir seus direitos e assim pressionar os que
devem realiz-los.
A necessidade de implementao efetiva de mecanismos especficos para responsabilizar os

portadores de obrigaes, em caso de violaes de direitos humanos, fundamental. Se no
forem estabelecidos mecanismos especficos para responsabilizar as autoridades competentes
e servidores pblicos, improvvel que algo venha a ser feito a respeito das irregularidades e
violaes ainda existentes em nosso pas.
Dessa forma, vale destacar a importncia de criar estruturas e mecanismos especficos nas
instituies pblicas para acolhimento de denncias de violaes dos direitos humanos e
responsabilizao dos atores responsveis por essas violaes. importante que estruturas
dessa natureza estejam especialmente preparadas para acolher as demandas de comunidades
tradicionais, pessoas vulnerabilizadas e portadoras de necessidades alimentares especiais
(gestantes, idosos, adolescentes, portadores do HIV, celacos, diabticos, entre outros), buscando
facilitar-lhes a exigncia de seus direitos.
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Resumo
Voc est concluindo o Mdulo 3 deste Curso. Nesta etapa voc aprendeu que:
As violaes do direito humano alimentao adequada resultam do no cumprimento das
obrigaes do Estado. As violaes podem ocorrer por ao direta ou por omisso na adoo
das medidas necessrias provenientes de obrigaes legais. Portanto, a responsabilidade,
em ltima instncia, tanto pela realizao como pela violao ao DHAA, sempre do Estado.
A realizao de qualquer direito humano pode e deve ser exigida dos Estados, de diversas
formas e nas diversas esferas de governo. A esse processo chamamos exigibilidade. Um dos
aspectos fundamentais para que a exigncia ocorra que os cidados, os agentes pblicos e
a sociedade civil estejam informados sobre seus direitos e obrigaes.
No Brasil, a exigibilidade do DHAA est fundamentada na Constituio Federal e na Lei
Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN), que define, em seu artigo 2,
pargrafo 2, a obrigao do poder pblico de garantir os mecanismos para a exigibilidade
desse direito humano fundamental.
importante ressaltar que o Estado brasileiro, ao firmar Tratados Internacionais de Direitos
Humanos, se comprometeu a desenvolver programas e polticas pblicas que tenham como
objetivo final a promoo desses direitos, isto , promover uma vida digna e com qualidade
para todos os habitantes do seu territrio. Dessa forma, todos os programas e polticas
pblicas devem estabelecer rotinas e procedimentos que permitam aos titulares de direito
reclamar do e ao poder pblico quando seus direitos, previstos em determinado programa
ou poltica pblica, no estiverem sendo realizados.
No caso de violao de um direito humano, um indivduo pode exigir o exerccio desse
direito nos nveis nacional e internacional.
Em mbito nacional, os titulares de direitos devem ter a possibilidade de exigir a realizao
de seus direitos e reclamar sobre a existncia de violaes ao DHAA por meio de mecanismos
de exigibilidade administrativos, polticos, quase judiciais e judiciais.
Na perspectiva dos direitos humanos, a exigibilidade o grande desafio. A disponibilidade
e a utilizao desses instrumentos tornam o direito uma bandeira concreta e no apenas
um discurso tico. J temos alguns bons exemplos de sua utilizao que, embora ainda
insuficientes, nos permitem vislumbrar o potencial que os instrumentos de exigibilidade
tm para contribuir com a qualificao e o aprimoramento das aes pblicas. So exemplos:
as ouvidorias dos diferentes sistemas e polticas como a do Sistema nico de Sade; as
aes de controle dos Conselhos de Sade e de Alimentao Escolar e as inmeras aes dos
Ministrios Pblicos Estaduais para garantir a correta alocao e utilizao dos recursos
pblicos para os programas de alimentao e nutrio, entre outras iniciativas.
Os tratados de direitos humanos impem aos rgos pblicos o dever de observar todos
os nveis de obrigao relativos realizao do DHAA. A Constituio Federal, alm de ter
previsto diversos direitos sociais, nomeou instituies com o poder/dever de garantir os
direitos humanos, tais como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica. Alm disso, existem
instrumentos de exigibilidade disponveis no mbito do Poder Legislativo.
102 |
Do ponto de vista dos titulares de direito e entidades da sociedade civil, podemos dizer que
os principais obstculos e desafios para a promoo do DHAA so: desinformao sobre
direitos e sobre a forma de exigi-los; descrena nas instituies e instrumentos de proteo
de direitos humanos e falta de aproximao com a linguagem e prtica de direitos humanos.
Muitos obstculos podem ser identificados no mbito das instituies pblicas e de
seus agentes (portadores de obrigaes): falta de informao sobre suas obrigaes/
responsabilidades e sobre a prtica dos direitos humanos; falta de garantia de acesso aos
servios e s instituies pblicas, bem como falta de tratamento adequado para os que
procuram esses servios; falta de planejamento, coerncia e articulao entre as polticas de
direitos humanos e a SAN, alm da no incorporao da abordagem de direitos humanos
nos programas existentes, e falta de instrumentos eficazes de exigibilidade de direitos
humanos e da responsabilizao de agentes que violam esses direitos.
Existem instrumentos previstos na Constituio Federal que podem ser utilizados por
indivduos, entidades ou grupos da sociedade civil e que so importantes para a exigibilidade
do DHAA e de outros direitos humanos. So os chamados remdios constitucionais. Como
exemplo, podemos citar: o direito de petio, a Ao Civil Pblica, entre outros.
Para a promoo do Direito Humano Alimentao Adequada, fundamental: aumentar a

capacidade dos titulares de direitos de exigi-lo; fortalecer os instrumentos e instituies de
exigibilidade e promover a construo de competncias continuadas da mquina estatal e
dos servidores pblicos para o adequado cumprimento de suas obrigaes legais.
O processo de construo de competncias no mbito do Estado abrange: o compromisso com
a realizao dos direitos humanos; o estabelecimento e divulgao de termos de referncia
contendo as atribuies/obrigaes dos agentes pblicos; a divulgao de informao
qualificada voltada para os titulares de direitos e para os agentes pblicos; a garantia de
condies para que os agentes pblicos cumpram suas obrigaes e a responsabilizao
daqueles que no as cumprem, quando h condies para isso.
| 103

BENVENUTO, J. O carter expansivo dos Direitos Humanos na afirmao de sua indivisibilidade
e exigibilidade. In: Revista Autor, 2005. Disponvel em: http://www.revistaautor.com/index2.
php?option=com_content&do_pdf=1&id=104 Acesso em: 5 nov. 2012.
BEURLEN, A. Direito Humano alimentao adequada no Brasil. Curitiba: Juru Editora, 2008.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005.
VALENTE, F. L. S. A evoluo da promoo da realizao do Direito Humano Alimentao Adequada. In:
Relatrio Peridico de monitoramento sobre a situao dos Direitos Humanos no Brasil, especialmente
os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Braslia, 2006.
104 |
COLOCANDO O DHAA EM PRTICA 1

Compreender o papel da sociedade civil organizada na realizao progressiva do DHAA;
Conhecer um processo de identificao de prioridades para a realizao progressiva do DHAA.
1. As aulas deste mdulo foram elaboradas a partir dos textos originais Colocando em Prtica, de autoria de Valria
Burity, Thas Franceschini e Flvio Valente publicado em: Direito humano alimentao adequada no contexto da
segurana alimentar e nutricional. Braslia, DF: ABRANDH, 2010. p. 178-203, e PERA, NOSSO DIREITO! Promovendo a
realizao do Direito Humano Alimentao Adequada em comunidades urbanas vulnerabilizadas, de autoria de
Elisabetta Recine e Valria Burity. Braslia, DF: ABRANDH, 2007. Esta verso mantm os autores originais e inclui como
autoras responsveis pela adaptao e atualizao Elisabetta Recine e Juliana Rochet.
MDULO 4 | Colocando o DHAA em prtica
MDULO 4
| 105
MDULO 4
aula 1
O papel da sociedade civil organizada e de outros atores

para a realizao do dhaa e para a identificao das violaes
a este direito
O caminho para avanar e superar as violaes e garantir a realizao do Direito Humano
Alimentao Adequada requer, de um lado, que os agentes e instituies das diferentes
esferas dos poderes pblicos do Estado, inclusive as instncias responsveis pela recepo e
investigao de denncias de violaes, cumpram suas obrigaes visando ao respeito,
proteo, promoo e ao provimento do DHAA e, de outro, que a sociedade civil e os titulares
de direitos tenham plena capacidade de exigir a realizao dos direitos humanos.
Para a promoo da Segurana Alimentar e Nutricional e a realizao do Direito Humano
Alimentao Adequada, cada um de ns tem um papel fundamental como indivduos, agentes
pblicos, integrantes de conselhos ou representantes da sociedade civil. Cada realidade vai
demandar aes especficas para a garantia do DHAA e abordaremos aqui apenas alguns
exemplos de aes que podem ser realizadas para este fim. Nesta reflexo importante ter em
mente algumas questes:
Quais aes especficas a realidade local demanda para a garantia do DHAA?
Enquanto agente pblico, quais so as aes que voc tem a obrigao de realizar, no mbito
de suas atribuies, para a garantia e realizao progressiva do DHAA?
Enquanto representante de entidades da sociedade civil e movimentos sociais, quais so
as responsabilidades que voc pode e deve assumir no mbito de suas atribuies para a
realizao progressiva do DHAA?
Enquanto integrante de Conselho de Direitos Humanos, quais so as aes que voc deve
realizar, no mbito de suas atribuies, para a garantia e realizao progressiva do DHAA?
Enquanto integrante de um ou mais Conselhos de Polticas Pblicas, quais so as aes que
voc deve realizar, no mbito de suas atribuies, para a garantia e realizao progressiva
do DHAA?
Enquanto cidado(), quais so as aes que voc pode realizar para a promoo do DHAA?
O que podemos fazer para promover efetivamente o DHAA na realidade local

Que aes especficas a realidade local demanda para a garantia do DHAA?
ATENO!
Para defender e realizar o DHAA, preciso conhecer a realidade local. fundamental
identificar e conhecer os grupos que esto mais expostos a riscos de insegurana alimentar
e nutricional e violaes ao DHAA e aqueles que tm menos condies de superar esses
riscos. A garantia do DHAA dessas populaes deve ser sempre prioritria. Alm disso,
tambm importante identificar os setores e aes que podero contribuir para a
superao dos quadros de violao. Contextos especficos demandam aes especficas.
fundamental abrir o dilogo com as pessoas mais afetadas pela violao ao DHAA para que
elas possam propor alternativas de como o seu direito pode ser realizado.
106 |
A sociedade civil pode fortalecer aes de exigibilidade do DHAA quando atua:

No mbito do controle social dos programas e polticas pblicas;
No processo de documentao, visibilidade e encaminhamento de violaes aos rgos de
direitos humanos.
Aes que podem ser realizadas pela sociedade civil para fortalecer a exigibilidade do DHAA no
mbito dos programas e polticas pblicas
Quais so as responsabilidades que os representantes de entidades da sociedade civil

e movimentos sociais podem assumir, no mbito de suas atribuies, para a realizao
progressiva do DHAA?
Conhecer e se apoderar dos conceitos e princpios dos direitos humanos, com especial
nfase no DHAA. Para isso importante conhecer:
1. Os instrumentos de direitos humanos, especialmente do DHAA. Documentos
como as Diretrizes Voluntrias em apoio realizao progressiva do direito
alimentao adequada no contexto da segurana alimentar nacional, o
Comentrio Geral 12, a LOSAN e o PIDESC, alm da Poltica e do Plano Nacional
de SAN;
2. As diferentes responsabilidades, forma de organizao administrativa, definio
de oramento e outros aspectos de operacionalizao das aes pblicas nas
diferentes esferas de governo (Unio, Estados e Municpios);
Defender que o poder pblico, em suas diferentes instncias e nveis de atuao, estabelea
rotinas e procedimentos de exigibilidade no mbito dos programas e polticas pblicas
locais e nacionais e o fortalecimento das instncias e instrumentos de exigibilidade j
existentes;
Defender, junto ao poder pblico, em suas diferentes instncias e nveis de atuao, processos
permanentes de formao em Direito Humano Alimentao Adequada para todos os que
atuam na rea de SAN e do DHAA, como estratgia fundamental para a realizao prtica e
para a exigibilidade do DHAA;
Criar e fortalecer redes de entidades da sociedade civil que possam monitorar a realizao
progressiva do DHAA;
Participar, de forma ativa e informada, dos Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos
Humanos, lutando pela instituio de mecanismos especficos que garantam a promoo
do DHAA nas rotinas e procedimentos de polticas e programas pblicos, em todos os nveis;
Propor e lutar pela criao de Comisses de Direitos Humanos que funcionem com efetiva
independncia e autonomia em relao ao poder pblico, para que essas comisses, com
base nas denncias de violaes ao DHAA recebidas, possam propor medidas de reparao
e preveno;
Participar ativamente da implantao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (SISAN) para que esse sistema possa, efetivamente, garantir a realizao do
DHAA;
Participar ativamente da implementao da Poltica e Plano Nacional de SAN, defendendo
que os programas e aes sejam desenvolvidos com participao e controle social, de
maneira articulada, e sejam monitorados quanto a metas e prazos e priorizao do
atendimento aos mais vulnerveis, entre outros aspectos.
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Aes que podem ser realizadas pela sociedade civil para fortalecer a exigibilidade do DHAA
no processo de documentao, visibilidade e encaminhamento de violaes aos direitos
humanos para os rgos competentes
Entidades da sociedade civil podem contribuir para que a linguagem e os instrumentos

de exigibilidade dos direitos humanos sejam amplamente conhecidos e utilizados.
Pode tambm apoiar a mobilizao e a participao ativa e informada de comunidades
vulnerabilizadas em espaos que contribuam para a realizao de seus direitos. Nesse
sentido, de grande relevncia conhecer e fazer com que as comunidades, entidades locais e
movimentos sociais conheam as leis e documentos que podem contribuir com a realizao
progressiva do DHAA. Alm disso, fundamental conhecer:
1. O funcionamento do Ministrio Pblico. importante conhecer melhor e provocar o
uso de instrumentos que promotores e procuradores tm ao seu dispor, tais como o
Termo de Ajustamento de Conduta e a Ao Civil Pblica;
2. Os chamados remdios constitucionais e identificar as situaes em que podem ser
utilizados. Os remdios constitucionais so os instrumentos legais que podem ser
utilizados para prevenir ou sanar as violaes de direitos e interesses da populao e
do cidado: habeas data; habeas corpus, mandado de segurana coletivo ou individual;
mandado de injuno coletivo ou individual, ao popular e direito de petio;
3. As Relatorias Nacionais para os DHESCA, da Plataforma DHESCA Brasil, que fazem
misses in loco para investigao de violaes de direitos humanos e se articular com
essas Relatorias;
4. O funcionamento das Defensorias Pblicas dos estados e municpios;
5. O funcionamento dos Sistemas Regional e Internacional de Proteo dos Direitos
Humanos e seus instrumentos.
Entidades da sociedade civil podem contribuir para o processo de diagnstico e

documentao de violaes ao DHAA. Isso significa, por exemplo, identificar as pessoas, as
causas, os responsveis e as consequncias da violao ao DHAA.
A documentao de violaes consiste na elaborao de relatrios ou documentos que registrem

as violaes de direitos humanos e suas causas. Muitas vezes, para essa documentao,
necessrio contar com a parceria de pessoas ou instituies que possam auxiliar tecnicamente
na escolha de instrumentos de diagnstico e contribuir com a anlise das informaes.
Para realizar diagnsticos e documentao de violaes, importante que:
108 |
As entidades, comunidades ou grupos possuam conhecimentos bsicos necessrios

para fazer a documentao preliminar das violaes do Direito Humano Alimentao
Adequada e, caso no os tenham, saibam que podem recorrer a entidades da sociedade civil
que atuam com direitos humanos e tambm ao Projeto Relatores Nacional de DHESCA;
Os casos de violaes documentados sejam encaminhados aos rgos pblicos locais e
nacionais, incluindo os Conselhos de Polticas Pblicas e de Direitos Humanos. Os casos
devem ser encaminhados Comisso Interamericana de Direitos Humanos e ao Comit de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU;
As entidades que trabalham com documentao de violaes ao DHAA promovam a
formao de outras entidades da sociedade civil e de movimentos sociais para que estes
tambm tenham autonomia para realizar o diagnstico e a documentao.
Muitas pessoas acham que fome s falta de comida e no conhecem a dimenso do conceito de
DHAA. A documentao e publicidade de casos de violaes ao DHAA, alm de terem o objetivo
de solucionar o problema especfico que est sendo demandado, ajudam a dar visibilidade s
diferentes formas que a no realizao do direito pode assumir. Pessoas que comem do lixo
dependem da ajuda dos outros, esto sendo tratadas como escravos, no tm acesso gua
potvel, terra ou ao trabalho, podem no estar magras, mas mesmo assim esto sofrendo
violaes do DHAA e no esto alimentando-se bem e de forma digna.
Por que importante documentar as violaes ao DHAA?
ATENO!
Documentar as violaes de direitos ajuda na compreenso da gravidade das violaes,
dando-lhes visibilidade. Alm disso, podem servir como instrumento para constranger o
poder pblico a adotar as medidas necessrias para super-las.
Como realizar o diagnstico de violao ao DHAA?
Quando no for possvel fazer um levantamento mais detalhado com apoio de tcnicos,
uma avaliao inicial a partir de relatos de membros da comunidade pode ser suficiente. A
organizao das informaes em relatrios refora as demandas de grupos que, muitas vezes,
no so sequer percebidos pela sociedade e pelos poderes pblicos.
Quais so os aspectos e informaes que podem compor a avaliao da realidade da
comunidade e que, de forma direta ou indireta, interferem na capacidade das famlias e grupos
de se alimentarem de forma adequada?
1) Dados que identifiquem a comunidade:
Nmero de moradores (nmero de mulheres, gestantes, nutrizes, crianas, idosos, homens...);
Quem so as lideranas.
2) Dados sobre as condies de moradia:
Como so as casas (tipo de construo, nmero de moradores)?
H acesso luz, gua e ao saneamento?
3) Dados sobre o acesso terra/territrio e renda:
As famlias so donas de suas casas, terreno?
As pessoas que compem a famlia esto formalmente empregadas?
Quais so as fontes de renda?
O que a renda permite garantir (alimentos, medicamentos, transporte)?
4) Dados sobre o acesso a servios e programas pblicos:
As famlias tm acesso a posto de sade perto de casa?
As equipes da Estratgia Sade da Famlia (ESF) atendem a comunidade?
Os servios de sade so de qualidade?
As famlias tm acesso a escola perto de casa? Tm acesso a alimentao escolar durante os
dias letivos? A alimentao escolar de qualidade?
As famlias tm acesso a transporte pblico? Esse transporte suficiente e atende
adequadamente populao?
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5) Dados sobre a organizao poltica e a capacidade de mobilizao e de exigir direitos:

Existe associao de produtores ou moradores ou alguma organizao similar?
Tais associaes ou organizaes participam de algum frum ou rede de organizaes da
sociedade civil?
Conhecem direitos e as formas de exigi-los?
Participam de Conselhos de Polticas Pblicas ou de Direitos Humanos?
Tm algum apoio de entidades da sociedade civil para exigir seus direitos?
6) Dados sobre Segurana Alimentar e Nutricional:
Existem instrumentos prprios para avaliar a situao de segurana ou insegurana alimentar
e nutricional. importante lembrar que os dados obtidos com as perguntas anteriores j trazem
muitas informaes que permitem avaliar a realizao ou violao do DHAA. So exemplos de
outras questes:
As famlias conseguem produzir e/ou comprar alimentos para todos os seus componentes?
Os alimentos so adequados sua cultura?
O dinheiro para comprar alimentos acabou antes que a famlia recebesse nova renda para
comprar outros alimentos?
Algum da famlia j sentiu medo de passar fome?
Qual a porcentagem de crianas e mulheres em idade reprodutiva que apresentam diferentes
formas de m nutrio (desnutrio, anemia nutricional, deficincias de micronutrientes,
sobrepeso, etc)?
Qual a mortalidade infantil, entre outras informaes relevantes sobre a sade, relacionadas
alimentao inadequada?
ATENO!
Para o diagnstico de uma violao de direitos, no necessrio contemplar todas
as questes aqui apontadas. O mais importante reunir o mnimo de informaes
necessrias para documentar e encaminhar as denncias.
A partir do diagnstico, entidades da sociedade civil devem apoiar a(s) comunidade(s) em
atividades de planejamento estratgico, momento em que sero definidas as suas demandas e
prioridades. Essas demandas especficas, construdas a partir do diagnstico e documentao
das violaes do DHAA, devem ser encaminhadas aos rgos pblicos locais e nacionais,
conforme explicaremos seguir.
Encaminhamento das denncias
Outra ao relevante a de apoio ao encaminhamento das denncias documentadas de
violaes e de outras demandas da comunidade aos:
Organismos pblicos e governamentais responsveis pelo aprofundamento da investigao
e enfrentamento das violaes: Conselhos de Direitos Humanos, Ministrio Pblico,
Defensoria Pblica, etc;
Organismos pblicos de participao e controle social (CONSEA, Conselhos de Sade,
Conselhos de Alimentao Escolar, entre outros), responsveis pelo monitoramento da
implementao de polticas pblicas;
Meios de comunicao;
Nos casos em que no haja reparao em nvel nacional, ou que a mesma demore a ser
prestada e seja comprovado o risco de vida do grupo atingido, as denncias devem ser
encaminhadas a instituies internacionais de direitos humanos.
110 |
A apropriao da abordagem dos direitos humanos pela sociedade civil e movimentos sociais,
inclusive da linguagem de direitos e de instrumentos de exigibilidade, fortalece a sua capacidade
de sensibilizao e mobilizao e amplia os instrumentos de luta sua disposio.
Por fim, sempre que se recorre ao Estado e ele no responde s demandas apresentadas, cabe
sociedade civil o direito legtimo de contestar e resistir s aes que oprimem e violam direitos
humanos, conforme est previsto no prembulo da Declarao Universal dos Direitos Humanos.
relevante que a sociedade civil apoie a criao de mecanismos adicionais de exigibilidade,

captao e investigao de denncias de violaes do DHAA. A sociedade civil, por exemplo,
criou o Projeto de Relatores Nacionais em DHESCA que tem gerado forte impacto na realizao
e monitoramento desses direitos no Brasil.
Prembulo da Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948

essencial que os direitos humanos sejam protegidos pelo imprio da lei, para que o
homem no seja compelido, como ltimo recurso, rebelio contra a tirania e a opresso.
Aes que os agentes pblicos tm a obrigao de realizar, no mbito de suas atribuies,
para a garantia e realizao progressiva do DHAA
Tanto os agentes polticos que ocupam um alto escalo na posio hierrquica do governo,
como aqueles que tm maior ou menor poder de deciso na execuo de aes administrativas
tm papis importantes para a realizao dos direitos humanos.
obrigao dos governos federal, estaduais e municipais e dos diferentes poderes pblicos
(Executivo, Legislativo e Judicirio) garantirem a realizao do DHAA. Apesar de cada um desses
Poderes terem atribuies e competncias prprias e serem autnomos, eles devem articular
aes que possam ser eficazes para a garantia de direitos fundamentais. necessrio que haja
planejamento para que a atuao conjunta e articulada realmente se efetive.
Os agentes polticos do pas2 devem assumir a realizao dos direitos humanos como
obrigao e prioridade e devem empenhar o mximo de esforos para a sua realizao.
Alm disso, esses agentes, como representantes do Estado, tm a obrigao de instituir
mecanismos de exigibilidade do DHAA em todos os nveis, conforme previsto no artigo 2,
pargrafo 2, da LOSAN.
As aes pblicas que visam realizao dos direitos humanos devem ser coerentes com os
seus princpios. Devem reforar, e jamais ofender, os princpios da dignidade humana e da no
discriminao, entre outros. Para tanto, os agentes polticos tm a obrigao de:
Garantir que as suas aes respeitem, protejam, promovam e provejam o DHAA. Nesse
sentido, a plena implantao da Poltica e do Plano Nacional de SAN um passo estratgico;
Elaborar, implementar, analisar, revisar e monitorar aes, programas e polticas pblicas na
2. Hely Lopes Meirelles (2003) define como agentes polticos os componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao para o
exerccio de atribuies constitucionais. Di Pietro (2005), por sua vez, define como agentes polticos os que exercem
tpicas atividades de governo e exercem mandato para o qual so eleitos, apenas os Chefes dos Poderes Executivos
federal, estadual e municipal, os Ministros e Secretrios de Estado, alm de Senadores, Deputados e Vereadores. A
forma de investidura a eleio, salvo para os Ministros e Secretrios, que so de livre escolha do Chefe do Executivo
e providos em cargos pblicos, mediante nomeao .
| 111
perspectiva do DHAA visando, inclusive, construo e implementao efetiva de rotinas e

procedimentos pblicos para a cobrana dos direitos previstos nesses programas.Tais instrumentos e
rotinas devem ser de acesso pblico, amplamente divulgados e de fcil utilizao pelas comunidades;
Participar dos Conselhos de Polticas Pblicas ou de Direitos, denunciando os quadros de
violao de direitos e comprometendo-se a buscar solues e cumprir suas obrigaes;
Garantir a criao de estruturas e mecanismos especficos nas instituies pblicas para
o acolhimento de denncias de violaes dos direitos humanos e responsabilizao dos
sujeitos que ameaam ou violam esses direitos;
Criar e fortalecer as instituies responsveis pela captao e investigao de denncias de
direitos humanos que atuam conforme as normas e documentos de direitos humanos e,
principalmente, os Princpios de Paris;
Responder, com a maior agilidade possvel, a todas s recomendaes elaboradas pelas
instituies de defesa e exigibilidade dos direitos humanos, no sentido de garantir a
realizao progressiva do DHAA em suas aes e prticas cotidianas;
Facilitar aes de apoderamento dos direitos humanos, priorizando grupos e indivduos em
situao de vulnerabilidade social;
Aderir ao SISAN e disponibilizar informaes, recursos e aes necessrias para a boa
execuo da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Quanto aos servidores pblicos importante que:

Realizem suas obrigaes, ou seja, as tarefas e rotinas previstas para a sua funo pblica;
Tratem adequadamente e sem discriminao as pessoas que so titulares de programas e
servios pblicos;
Informem aos cidados todos os seus direitos e a forma como podem ser exigidos;
Comuniquem s suas instituies quando no tiverem condies de realizar o seu trabalho;
Participem ativamente dos Conselhos de Polticas Pblicas ou de Direitos, informando os
problemas identificados e os quadros mais graves de violao de direitos humanos;
Participem de cursos de formao em direitos humanos.
fundamental que o Poder Judicirio:
Paute o DHAA e demais direitos humanos como uma agenda poltica de suas aes;
Aproprie-se dos instrumentos internacionais e nacionais de direitos humanos;
Garanta a realizao dos direitos sociais previstos nas normas existentes no Brasil.
fundamental que o Poder Legislativo:
Exera seus atos de controle sobre o Executivo;
Atenda s reivindicaes dos movimentos sociais para garantir a aprovao de recursos
pblicos para as polticas e programas de SAN;
Elabore leis para garantia do DHAA;
No aprove leis que violem os direitos humanos;
Crie e/ou fortalea suas Comisses de Direitos Humanos.
112 |
direitos humanos
Ministrio Pblico
Procuradores e promotores do Ministrio Pblico so importantes atores e devem:
Aprofundar o conhecimento sobre as dimenses fundamentais da efetivao de direitos
humanos;
Intensificar o seu trabalho na rea dos direitos humanos e do DHAA, dentro da perspectiva
da indivisibilidade dos direitos, ampliando o recebimento de denncias de violaes e a
adoo de providncias para soluo desses casos;
Utilizar todos os instrumentos de exigibilidade de sua competncia para a realizao
efetiva do DHAA, bem como estimular o conhecimento e articulao com demais espaos
de exigibilidade e monitoramento desse direito (Relatoria Nacional, CONSEAs, Comisso
Especial de Monitoramento de Denncias de Violaes ao DHAA, entidades da sociedade
civil que trabalham com o tema);
Fomentar o seu trabalho junto s comunidades, em especial junto aos grupos e indivduos
em situao de vulnerabilidade, facilitando o acesso dos mesmos ao Ministrio Pblico;
Facilitar a aproximao com os movimentos sociais que vm defendendo direitos e
discutindo a realidade de violaes dos diferentes grupos;
Promover e ampliar a realizao de audincias pblicas para identificar possveis violaes
ao DHAA e promover aes para superao das violaes, inclusive no que diz respeito ao
funcionamento de programas e polticas pblicas;
Promover a criao de um banco de dados de violaes do DHAA, o que pode facilitar a
identificao das causas dessas violaes e a criao de medidas necessrias para superao
das mesmas;
Estimular a adeso dos governos estaduais e municipais ao SISAN, como estratgia de
garantia do DHAA.
Entenda melhor as obrigaes dos organismos pblicos de monitoramento das violaes aos
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e demais Conselhos de Direitos Humanos
Esses conselhos devem funcionar como canais de recebimento de denncias e devem

elaborar propostas de encaminhamento (para onde vo as denncias), com prazos definidos
de resposta, explicitando quando a violao demandar medidas imediatas e urgentes;
Os Conselhos de Direitos Humanos devem atuar conforme as normas e documentos de
direitos humanos e, principalmente, os Princpios de Paris;
Devem pautar na sua agenda poltica temas correlatos ao DHAA;
Devem garantir articulao com os demais espaos de exigibilidade e monitoramento do
DHAA;
Devem facilitar e promover a participao e o acesso de comunidades vulnerabilizadas,
movimentos sociais e entidades da sociedade civil ao trabalho desenvolvido pelos conselhos.
Para que haja avano concreto na realizao do DHAA, os esforos de conselheiros, bem como da
sociedade civil, dependem, em grande medida, do compromisso com a realizao e a adoo de
aes por parte dos membros dos poderes pblicos, que devem estar de acordo com os tratados
internacionais e documentos de direitos humanos.
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Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do DHAA do Conselho de Defesa dos Direitos

da Pessoa Humana
Aes que devem ser realizadas pelos integrantes da Comisso Especial de Monitoramento de
Violaes do DHAA:
Defender que a Comisso Especial funcione de acordo com as normas e documentos
internacionais de direitos humanos, com atuao autnoma e independente, em
consonncia com os Princpios de Paris;
Aprofundar o conhecimento sobre as dimenses dos direitos humanos;
Realizar investigaes e estudos relacionados violao do DHAA, propondo aes
corretivas e reparadoras e propostas de encaminhamento, com prazos definidos de resposta,
explicitando quando a violao demanda medidas urgentes;
Promover, em articulao com outras instncias de exigibilidade, a criao de um banco de
dados de violaes do DHAA, o que pode facilitar a identificao das causas dessas violaes
e as medidas necessrias para superao das mesmas;
Propor aes, polticas e programas pblicos, ou ajustes nos j existentes, para que o DHAA
seja promovido e deixe de ser violado;
Garantir articulao com os demais espaos de exigibilidade e monitoramento do DHAA;
Facilitar e promover a participao e o acesso de comunidades vulnerabilizadas, movimentos
sociais e entidades da sociedade civil ao trabalho da Comisso.
SAIBA MAIS
Conhea as recomendaes da ONU3 para que as instituies nacionais de direitos humanos que trabalham
com Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a exemplo da Comisso Especial de Monitoramento de Violaes
do DHAA, tenham um mandato efetivo
Que o mandato dessas instituies inclua as atividades previstas no Comentrio Geral n. 10 do Comit de
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais da ONU:
1. Conduo de programas educativos e informativos sobre direitos humanos;
2. Levantamento de normas administrativas e jurdicas que fundamentam os DHESC;
3. Elaborao de pareceres tcnicos sobre direitos humanos;
4. Identificao de marcos para medir a realizao progressiva dos DHESC;
5. Conduo de pesquisas e inquritos sobre direitos humanos.
Que interpretem o seu mandato. A interpretao do mandato permite que a instituio discuta seu papel
e suas responsabilidades e isso fundamental para pautar o trabalho da instituio;
Que tenham poderes para exercer o seu mandato e desempenhar as funes que lhes cabem;
Que sejam acessveis. Acessibilidade requer:
1. Que as pessoas, principalmente os grupos e indivduos marginalizados, conheam o trabalho da
instituio;
2. Que essas instituies estejam acessveis fisicamente, isto , prximas das pessoas;
3. Que haja um tratamento adequado queles que procuram a instituio.
Que trabalhem em estreita cooperao com outras entidades de direitos humanos, organizaes da
sociedade civil e outros grupos que possam fortalecer seu mandato;
Que prestem conta do seu trabalho. Alm de transparncia financeira, as instituies que trabalham com
DHESC devem prestar contas para aqueles e aquelas cujos direitos devem ser protegidos pela instituio.
Nesse sentido, importante ter planos, metas e prioridades estabelecidos e divulg-los. A elaborao de
relatrios sobre suas atividades, dificuldades e resultados alcanados pode ser uma excelente estratgia
para prestar contas.
114 |
3. Ver: ONU. Alto Comissariado das Naes Unidas. Direitos Econmicos, Sociais e Culturais: Manual para Instituies
Nacionais de Direitos Humanos. New York e Geneva, 2005. Material disponvel apenas em ingls, ttulo original: UNITED NATIONS (UN). Office of the United Nations High Comissioner for Human Rights. Economic, Social and Cultural
Rights: Handbook for National Human Rights Institutions. Professional Training Series, n. 12. New York and Geneva:
United Nations Publication, 2005.
Aes que devem ser realizadas por essas comisses:

Receber denncias de violaes e encaminhar sugestes, pareceres tcnicos, exposies de
motivos e propostas para a reparao das mesmas;
Realizar aes que possam contribuir para a compreenso da indivisibilidade e da
interdependncia dos direitos humanos, bem como para a compreenso da importncia
de sua realizao;
Influir na agenda do Congresso Nacional e nas assembleias legislativas para que o tema dos
direitos humanos seja considerado prioridade;
Analisar e propor alteraes em projetos de lei visando incorporar a tica dos direitos
humanos;
Promover debates e discusses com a participao da sociedade sobre todos os temas ou
assuntos de seu interesse.
Comisses Legislativas de Direitos Humanos
Como membro de um Conselho de Polticas Pblicas, quais so as aes que voc

deve realizar, no mbito de suas atribuies, para a garantia e realizao progressiva
do DHAA?
Identificar as aes pblicas necessrias para respeitar, proteger, promover e prover o DHAA;
Analisar as polticas e programas pblicos relacionados SAN sob a tica dos direitos
humanos e elaborar recomendaes para que o CONSEA e outros Conselhos de Polticas
Pblicas incorporem e monitorem a efetivao do DHAA. Nesse sentido, de grande
relevncia apoiar a criao de uma Comisso de Direito Humano Alimentao Adequada
no mbito dos CONSEAs estaduais e/ou municipais, a exemplo da Comisso Permanente
para o DHAA do CONSEA Nacional;
Identificar quais so as principais violaes do DHAA nas diferentes reas e quais polticas
pblicas devem ser criadas ou readequadas para super-las;
Monitorar o desenvolvimento efetivo das aes necessrias superao das violaes
e apoiar aes que visem diagnosticar e documentar violaes de direitos humanos e
contribuir para a sua visibilidade;
Facilitar e promover a participao e o acesso de comunidades vulnerabilizadas, movimentos
sociais e entidades da sociedade civil ao trabalho do conselho;
Monitorar a realizao do DHAA;
Elaborar uma proposta de plano de trabalho a ser discutida em seu conselho no sentido do
fortalecimento da promoo do DHAA:
1. Os Conselhos de Polticas Pblicas devem procurar articular suas aes com aquelas
desenvolvidas pelos Conselhos de Direitos Humanos. importante, por exemplo,
que os Conselhos de Polticas Pblicas fomentem a criao de instncias ou canais
de recebimento de denncias de violao do DHAA. Essas instncias podem ser
criadas em articulao com os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos. Os canais
de recebimento de denncias do DHAA devem estar acessveis populao local;
2. Garantir a elaborao de leis estaduais de SAN, a exemplo da LOSAN, que incorporem
de forma efetiva as dimenses da promoo, realizao e exigibilidade do DHAA no
mbito das polticas de SAN;
3. Promover e apoiar a realizao de cursos de formao em direitos humanos e DHAA
para membros dos conselhos e entidades da sociedade civil e movimentos sociais.
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Como indivduo, quais so as aes que voc pode realizar para a promoo do DHAA?
importante sempre sermos protagonistas, sujeitos da ao e no aceitar, jamais, que os nossos
direitos e os direitos das outras pessoas sejam violados.
To importante quanto a responsabilidade que todos temos, enquanto indivduos, de
no desrespeitar os direitos daqueles que se relacionam conosco. Para isso, fundamental
desenvolver nossa sensibilidade e saber nos colocar no lugar do outro. Respeitar a diferena,
quando ela importante para a identidade das pessoas, e no aceit-la, quando ela for motivo
de discriminao, violncia e violao de direitos humanos.
Temos o direito a sermos iguais quando a diferena nos inferioriza. Temos o direito a
sermos diferentes quando a igualdade nos descaracteriza. As pessoas querem ser iguais,
mas querem respeitadas suas diferenas. (Boaventura de Souza Santos)
MDULO 4
aula 2
A elaborao de planos e estratgias para a promoo e

exigibilidade do DHAA: um olhar sobre as prioridades locais
de extrema relevncia que nos diferentes estados e municpios, governo e sociedade civil
possam, com a participao ativa e informada dos titulares de direito e outros atores relevantes,
formular planos e estratgias para a promoo do DHAA.
As atividades relacionadas com a documentao, investigao e encaminhamento de
denncias de violaes do DHAA e aquelas relacionadas ao fortalecimento dos mecanismos
(instrumentos e instituies) de exigibilidade do DHAA so complementares entre si. Se, por
um lado, a documentao das violaes essencial para a definio de estratgias de superao
dos problemas identificados e para orientar a reviso das polticas pblicas, por outro, a
incorporao dos princpios e dimenses do DHAA na elaborao e reviso dessas polticas
fortalece a participao e o controle social e permite monitor-las quanto ao cumprimento ou
no do DHAA.
Levantadas tais ponderaes, conhea a seguir alguns aspectos importantes a serem
considerados para a elaborao do plano local de promoo e exigibilidade do DHAA.
Em relao s atividades de documentao, investigao e encaminhamento de denncias de
violaes do DHAA:
a) Quais as principais violaes do DHAA: como document-las e encaminh-las aos
organismos competentes?
b) Quem e/ou quais setores/instituies so responsveis pelas violaes e quem e/ou quais
setores/instituies devem repar-las?
c) Como apresentar as demandas de superao das violaes s autoridades pblicas competentes?
d) Quais os parceiros e apoios podem ser buscados em cada uma das fases do processo (identificao,
documentao, encaminhamento, negociao, adoo de medidas e monitoramento, entre outras)?
e) Quais so as atribuies de cada parceiro?
116 |
Em relao s atividades para o fortalecimento das instituies de exigibilidade do DHAA:

a) Quais as estratgias e atividades que precisam ser desenvolvidas para alcanar a promoo
e exigibilidade do DHAA?
b) Como as estratgias/atividades podem ser desenvolvidas?
c) Quais os parceiros e apoios que podem ser buscados e agregados?
d) Quais atribuies de cada parceiro?
e) Como fortalecer as instituies de exigibilidade na realidade local? Demandando recursos
financeiros e humanos para essas instituies? Envolvendo os atores da sociedade civil
organizada nesses espaos? Apoiando a participao ativa e informada dos grupos em situao
de vulnerabilidade?
f) Como realizar o monitoramento contnuo do atendimento dessas demandas?
importante, ainda, que sejam criados indicadores e prazos para o monitoramento da realizao
progressiva de cada uma das demandas, com base no plano proposto.
Aliar a mobilizao de indivduos e grupos da sociedade civil, vtimas de violaes de direitos
humanos, ao apoio de parceiros e ao uso de instrumentos de direitos humanos, aumenta a
possibilidade de garantir a realizao desses direitos. Muitas vezes as conquistas so apenas
mais um passo no contexto de um longo e complexo processo. Ou seja, cada conquista aponta
novas demandas e isso faz com que a luta por direitos humanos seja contnua.
Como discutido anteriormente, os passos que efetivamente fazem diferena em uma
estratgia de exigibilidade de Direitos Humanos, so:

Diagnstico e documentao de violaes;

Planejamento participativo para definio de prioridades e estratgias;
Apoderamento dos instrumentos de exigibilidade;
Identificao de parceiros relevantes;
Negociao com o poder pblico;
Monitoramento e acompanhamento de demandas.
Cumpre ressaltar que aes de informao e formao continuada sobre Direitos Humanos e o
DHAA so essenciais em todas as etapas do processo.
Iniciando o trabalho
Aprendendo a construir planos e estratgias para a promoo e exigibilidade do DHAA
Para promover e apoiar a luta de pessoas e grupos que tm o DHAA violado importante
promover o compartilhamento de informaes entre estas pessoas e aqueles(as) que conhecem
as leis, as instituies pblicas e a forma como se pode exigir os direitos. Quando as partes
trabalham e definem juntas o caminho a ser seguido, pode-se estabelecer um verdadeiro
processo de apoderamento, participativo e emancipatrio.
O DHAA tem muitas dimenses. Cada grupo, famlia ou indivduo vai exercer o seu direito de
se alimentar adequadamente medida que forem sendo superadas as dificuldades de sua
realidade. Cada realidade especfica ter um conjunto de aes necessrias para a garantia
do DHAA.
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Os indgenas, por exemplo, precisam de polticas especficas que respeitem sua cultura. Os
ciganos tm necessidades diferentes das comunidades quilombolas. Aqueles que tm dinheiro
para escolher e comprar seus alimentos precisam estar informados para exercer o seu direito
de escolha de alimentos saudveis. Comunidades urbanas e rurais excludas precisam de renda
e/ou acesso terra e a outros servios, para realizar o seu DHAA.
Diagnstico e documentao de violaes ao DHAA e outros recursos necessrios para

a realizao do direito
Antes de falarmos um pouco sobre documentaes de violaes de Direitos Humanos,
importante fazer algumas consideraes:
O que gera a necessidade de realizar um diagnstico a denncia de uma situao de
violao de direitos;
A perspectiva de Direitos Humanos consiste em identificar:
1. As causas da violao de direitos;
2. Quais os direitos esto sendo violados e em quais as dimenses (estar livre da fome,
alimentar-se de maneira adequada e saudvel de acordo com as fases do curso da
vida, hbitos e cultura, entre outros aspectos);
3. O impacto dessas violaes na qualidade de vida das pessoas: no acesso
alimentao adequada, no risco vida, na sade, no estado nutricional, no meio
ambiente;
4. O autor da violao (instituio privada, indivduos, rgos e/ou programas
pblicos);
5. Quais obrigaes o Estado est deixando de cumprir, seja porque est agindo de
forma arbitrria (desrespeitando), seja porque no est agindo como deveria para
garantir esses direitos (no est protegendo, no est promovendo e/ou no est
provendo direitos);
6. Quem so os responsveis por reparar o quadro de violao?
Como cada contexto apresenta determinados aspectos especficos, cabe avaliar, em
cada circunstncia, qual a melhor maneira de realizar a documentao das violaes,
considerando quais os recursos e parcerias disponveis para essa atividade.
Aspectos importantes para a documentao de violaes de Direitos Humanos

A partir da denncia ou queixa, inicia-se o processo de documentao. necessrio um processo
de discusso para definir como conhecer melhor o problema e suas causas. As informaes que
geralmente esto disponveis relacionam-se ao diagnstico sobre a situao socioeconmica e
sobre o estado de insegurana alimentar e nutricional que afetam os moradores e moradoras e
outras possveis violaes ao DHAA.
No diagnstico deve estar assegurada a plena participao da comunidade, em todas as etapas
de sua elaborao.
Essa ao pode ser feita em parceria com universidades, entidades da sociedade civil, movimentos
sociais, conselhos e rgos pblicos, atravs da aplicao de questionrios, conversas com
os moradores e, quando possvel e necessrio, exames fsicos e bioqumicos que comprovem
diferentes situaes de carncia alimentar e nutricional.
118 |
Quando no for possvel fazer um diagnstico mais detalhado da situao com apoio de
tcnicos, poder ser feita uma documentao mais simples, a partir do relato de integrantes da
comunidade e/ou de informaes disponveis nos servios pblicos que atendem (ou deveriam
atender) tal comunidade, tais como escolas e centros de sade.
ATENO!
Nessa etapa essencial que a comunidade seja SUJEITO do processo e participe da
definio do que precisa ser pesquisado e como isso deve ser feito.
Como organizar e realizar um diagnstico?
Dando publicidade aos resultados

O resultado do diagnstico e registro das violaes deve ganhar o mximo de visibilidade,
tanto dentro quanto fora da comunidade. Apresentar e discutir com a comunidade os dados
obtidos sobre a insegurana alimentar e nutricional vivenciada pode tornar mais evidente que
a situao se configura como uma violao de direitos. Dar visibilidade situao tambm
contribui para a mobilizao dos atores envolvidos em torno de problemas que muitas vezes
no eram conhecidos ou discutidos.
Como j mencionado anteriormente, os registros das violaes, sejam tcnicos ou no, devem
ser enviados s autoridades pblicas. As trs esferas de poder (federal, estadual e municipal)
tm obrigaes para garantir o DHAA. Tambm importante apresent-los aos rgos que tm
como misso proteger direitos, como a Defensoria Pblica, o Ministrio Pblico e os conselhos
de Direitos Humanos, entre outros.
Planejar aes de exigibilidade de direitos, identificando demandas e prioridades

Conhecer a realidade para agir
Aps realizar a documentao das violaes sofridas pela comunidade, o prximo passo
pensar quais direitos e aes devem ser exigidos em primeiro lugar. necessrio estabelecer
prioridades, porque, geralmente, em comunidades vulnerabilizadas, h muita coisa para exigir
e muitos direitos desrespeitados.
As informaes fornecidas pelo diagnstico, algumas vezes, podem chamar ateno para
situaes graves que no so consideradas prioridade.
Definindo prioridades
ATENO!
A realidade de cada local e a avaliao da prpria comunidade determinam os direitos
que devem ser priorizados e exigidos.
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de grande importncia, porm, que durante a discusso sejam levantados elementos que
apoiem a priorizao dos problemas coletivos, que afetam toda comunidade ou a maior parte
dela4. a superao desses problemas que poder fazer diferena na vida de todos. Os problemas
que envolvem risco de morte so sempre prioritrios, sejam individuais ou coletivos.
Planejar
Planejar preparar com detalhes cada ao antes de ela comear: o que precisa ser feito,
como, quando, por que, especificar os responsveis pelas aes. No planejamento tambm
se pensa em como acompanhar, isto , como monitorar a ao enquanto ela est sendo feita.
O acompanhamento permite a correo de problemas no momento em que eles aparecem.
Tanto o planejamento como o monitoramento so tambm instrumentos para garantir a
transparncia. Quando monitoramos a forma como as coisas esto sendo feitas, o cumprimento
das metas e realizamos a prestao de contas sobre o trabalho desenvolvido, estamos dando
condies para mais pessoas participarem e terem opinio sobre o que est acontecendo.
Etapas do planejamento
Antes de qualquer coisa, til definir um grupo de coordenao. Dependendo da situao,
esse grupo pode ser formado por moradores, representantes das organizaes que atuam
na comunidade, entre outros atores. O grupo o que tem a misso de realizar os trabalhos
preliminares, tais como identificar e mobilizar instituies e pessoas que tm condies e
responsabilidade de atuar na comunidade; escolher e definir local, agenda e cronograma de
trabalho; informar e convidar os moradores para as reunies, por exemplo. A coordenao
tambm ser responsvel por estimular tanto a realizao do diagnstico da comunidade
quanto as atividades definidas no Plano Local de Exigibilidade de Direitos.
ATENO!
O grupo coordenador no substitui a participao social. Ele apenas incentiva e organiza
o processo, a comunidade continua sendo a grande protagonista.
Qualquer pessoa ou setor isoladamente pode iniciar ou incentivar uma discusso. No entanto,
o processo de identificao, discusso, proposio de aes e planejamento de estratgias de
ao deve ser feito de forma democrtica e participativa. Quanto mais representativo o grupo,
maior a possibilidade de identificar corretamente os problemas e solues.
Resumindo:
Diagnstico: documentao das violaes
A fase do diagnstico a primeira etapa do planejamento porque permite conhecer a realidade

e entender suas causas.
Definir prioridades com objetivos e metas
A prioridade responde s seguintes perguntas: qual o principal problema? O que queremos e/

ou precisamos resolver primeiro?
120 |
4. importante frisar que as violaes de Direitos Humanos que afetam indivduos tambm devem ser denunciadas,
pois tambm so violaes de direitos e, portanto, inaceitveis. Aqui, porm, apenas sugerimos que os problemas
coletivos so tambm problemas individuais e que sua soluo pode trazer maior impacto para as pessoas de grupos
ou comunidades afetadas por violaes de direitos.
A meta est relacionada s perguntas de QUANDO e QUANTO. Quando estabelecemos em que

tempo queremos alcanar determinado objetivo ou quantas pessoas devero ser atendidas
por uma ao, estamos estabelecendo metas. As metas so os objetivos quantificados: ter o
terreno regularizado de metade das famlias at o final do ano.
Definir as aes a serem realizadas
Para orientar a definio das melhores aes com o objetivo de atender a prioridade e alcanar
os objetivos e metas definidos, devemos responder as seguintes perguntas:
Quais aes podem (ou devem) ser feitas para atingir os objetivos estabelecidos?
Quais das aes identificadas so possveis, o que necessrio para elas acontecerem?
Qual instituio/quem o responsvel pela reparao do direito violado? A quem se deve
dirigir as exigncias?
O objetivo responde pergunta sobre o que queremos fazer ou conseguir. Diante do

conhecimento da realidade, da definio de prioridades, cabe, ento, definir quais os objetivos
das nossas aes.
Uma vez conhecida a realidade, identificados os problemas que precisam ser enfrentados
e definidas as prioridades, os objetivos e as metas, cabe pensar no que preciso fazer para
alcan-los. Muitas vezes so vrias as possibilidades de aes, de forma que preciso definir
quais so as possveis, em funo da realidade e do grau de mobilizao da comunidade.
Definir parceiros e distribuir responsabilidades
Estabelecido o plano de atividades, cabe identificar os possveis parceiros e as atribuies

e responsabilidades de cada um dos envolvidos (pessoas, organizaes ou instituies) na
implementao do Plano de Exigibilidade de Direitos.
Se no sabemos quem faz o que, atividades importantes podem deixar de ser feitas e as chances
de sucesso so menores.
Apresentao e negociao das demandas com as autoridades pblicas
As demandas da comunidade podem ser apresentadas aos rgos pblicos por meio de trs
instrumentos, entre outros: direito de petio, reunies e audincias pblicas. Esses atos de
exigibilidade de direitos podem contar com o apoio dos diversos parceiros da sociedade civil e
de setores do poder pblico.
Nos casos de Sururu de Capote e Vila Santo Afonso descritos a seguir as comunidades, com
apoio da ABRANDH e parceiros, articularam diversas reunies e audincias pblicas com os
rgos pblicos para apresentar suas demandas e reivindicar seus direitos. As reunies eram
momentos de exigir e tambm momentos de aprendizado, tanto para a comunidade e para a
ABRANDH quanto para os gestores de programas pblicos e servidores, que eram informados
acerca das normas internacionais de Direitos Humanos e sobre a real situao da comunidade.
Foi a partir da apresentao das demandas que resultados concretos foram alcanados pelas
comunidades.
Acompanhar e avaliar
As aes precisam ser acompanhadas permanentemente. o acompanhamento que torna

possvel mudar os planos quando as coisas no esto indo bem.
| 121
Por que vale a pena usar o Plano de Exigibilidade de Direitos?

O Plano permite avaliar que parceiros so importantes e se as estratgias usadas esto dando
resultado: vale a pena procurar o Ministrio Pblico? Vale a pena fazer reunio com a prefeitura?
A reunio deu o resultado que se esperava? Quais foram os compromissos assumidos? Quem
vai executar a deciso? Quando? Os rgos pblicos esto cumprindo com suas obrigaes? Em
caso de omisso ou ao arbitrria, como responsabiliz-los?
O plano e seu monitoramento facilitam perceber se os prazos negociados pela comunidade
esto sendo respeitados e ajudam a construir novos planos, quando necessrio.
A partir do plano, possvel avaliar o que deu certo e o que deu errado. Ver os resultados positivos
um fator de motivao para a comunidade e pode fortalecer a prpria mobilizao, medida
que outras pessoas passam a acreditar que a luta coletiva vale a pena.
O monitoramento do atendimento das demandas

Monitorar ficar atento, verificar se o que exigido est sendo atendido e se os poderes
pblicos esto atendendo a todas as pessoas e grupos e no apenas a alguns, ou seja, se as
autoridades pblicas esto cumprindo com suas obrigaes sem discriminao. Monitorar
acompanhar as aes ou as omisses que esto violando ou realizando direitos.
ATENO!
O monitoramento baseado em direitos refere-se a um processo originalmente formulado
e implementado a partir de mtodos compatveis com os princpios de Direitos Humanos.
Ele se prope a monitorar continuamente, por exemplo, se o DHAA est sendo respeitado
e se as medidas (os meios) que o promovem respeitam os princpios de Direitos Humanos.
O monitoramento de programas e estratgias pode ter diferentes graus de complexidade e a
definio de indicadores pode incluir as dimenses das atividades, processos e resultados ou
produtos (Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura, 2006).
122 |
SAIBA MAIS: Indicadores de processo e resultados

Os indicadores de processo esto relacionados ao acompanhamento da realizao das atividades necessrias
para se chegar a um resultado ou produto. Do ponto de vista dos Direitos Humanos, esse tipo de indicador
muito importante, pois, como j dissemos, o caminho to importante quanto os resultados. Aspectos como a
participao e a transparncia so essenciais. Por exemplo, a evoluo do nmero de moradores que participam
das atividades de mobilizao ou a proporo de mulheres que se envolveram com a organizao comunitria
local. Indicadores dessa natureza podem revelar o grau de apoderamento da comunidade. Do ponto de vista de
um determinado servio ou programa, podemos acompanhar: a contratao de equipe, a compra de produtos,
o cadastramento e atendimento de pessoas, por exemplo.
Os indicadores de resultados podem ser:
- De produto, quando descrevem os bens ou servios resultantes das aes desenvolvidas. Normalmente
so informaes objetivas e concretas (nmero de casas construdas, vagas oferecidas e preenchidas em um
programa, vagas escolares, nmero de refeies escolares servidas, atendimentos de pr-natal);
- De efeito, quando descrevem mudanas em comportamentos, conhecimentos ou atitude (nmero de partos hospitalares, nmero de crianas vacinadas, nmero de crianas alimentadas somente no peito at os seis meses de idade);
- De impacto, descrevem mudanas na qualidade de vida e so consequncia, entre outros, dos resultados dos
indicadores de efeitos (reduo na mortalidade materna e/ou infantil, reduo dos nveis de violncia, reduo
da desnutrio em crianas menores de dois anos).
Na perspectiva dos direitos humanos, todos esses indicadores precisam estar detalhados de maneira que seja
possvel identificar os grupos mais vulnerabilizados.
Assim como o diagnstico da realidade pode ser feito com diferentes colaboradores e graus
de complexidade, o monitoramento do plano definido pela comunidade poder ser mais ou
menos complexo, dependendo das possibilidades de ao e dos apoios disponveis.
Uma vez que as exigncias so apresentadas s autoridades competentes, deve ser feito o
acompanhamento das aes implementadas pelas autoridades.
Do lado da comunidade vale a pena acompanhar:
Como fazer o monitoramento das demandas comunitrias?
Quem se responsabilizou por determinada atividade est cumprindo no tempo estabelecido?

Caso os portadores de obrigaes no estejam fazendo o que foi pactuado, preciso definir
outros agentes?
Surgiu alguma dificuldade? Como ela pode ser resolvida?
Os resultados imaginados esto sendo alcanados? preciso pensar em alguma alternativa?
Os resultados esto chegando onde e em quem precisam chegar? Caso no, o que precisa
ser feito para corrigir tal situao?
Do lado das organizaes parceiras vale a pena acompanhar:

Elas foram convidadas e informadas do que est acontecendo na comunidade e a

importncia da colaborao?
Elas se dispuseram a colaborar? Como?
Elas esto cumprindo os compromissos acordados? H dificuldades? Quais? Por qu?
Caso no tenham aceitado a parceria, o que aconteceu? Qual a impossibilidade?
H outras organizaes que podem ser convidadas? Quais? Como isso pode ser feito?
Do lado das autoridades (portadores de obrigaes), vale a pena acompanhar:

Houve alguma ao para atender a demanda apresentada?
Se houve ao, ela realmente atendeu as expectativas?
As aes esto sendo feitas sem violar outros direitos? Elas respeitam a dignidade dos
moradores?
As aes esto sendo feitas nos prazos pactuados?
As aes protegem, promovem e respeitam o DHAA?
Caso exista parceria com outras organizaes e instituies, o plano de monitoramento pode
estender-se para a anlise de indicadores de efeito e de impacto, que requerem pessoas com
conhecimento mais tcnico para levantamento de informaes.
Compartilhar o poder: promovendo um cotidiano de deciso e de ao participativa

fundamental que o grupo coordenador, as lideranas locais e as entidades que as apoiam
tenham reunies peridicas com todos os membros da comunidade.

Por outro lado, comum que um grupo pequeno de pessoas tome a frente das principais aes
de exigibilidade e monitoramento de direitos, mas todas as decises devem ser tomadas pelo
maior nmero possvel de integrantes da comunidade. Essa postura essencial para respeitar e
implementar o princpio de participao que rege as aes de garantia dos Direitos Humanos,
| 123
pois a permanente divulgao de informao e a diviso de responsabilidades com os moradores

legitimam as aes das lideranas.
O surgimento de novos lderes fortalece a capacidade de exigir direitos da comunidade e
importante para que, na comunidade, no se produzam desigualdades, concentrao de poder,
assistencialismo, paternalismo e clientelismo. Quanto maior o nmero de protagonistas,
menor a chance de que esses protagonistas sejam cooptados por polticos locais e usem sua
legitimidade (poder atribudo pela comunidade) para obter vantagens e, assim, esqueam os
interesses coletivos.
fundamental que as entidades de Direitos Humanos, ou entidades parceiras que atuam junto
comunidade, respeitem e contribuam para o fortalecimento da autonomia das referidas
comunidades, evitando assumir a liderana do processo.
Tais cuidados fortalecem a sustentabilidade de todo o processo e renovam, constantemente, a
legitimidade das lideranas, garantindo o amadurecimento poltico da comunidade.
Parcerias e espaos de participao
A busca de parceiros para a mobilizao pela realizao do DHAA essencial. Sozinhos,
dificilmente, temos fora suficiente para lutar contra situaes que se repetem e que violam
direitos. Mesmo com a previso legal de muitos direitos, o nosso apoderamento, fortalecido
pelas parcerias, que vai permitir o exerccio dos Direitos Humanos. Vitrias para a garantia
de direitos podem significar importantes mudanas institucionais. A est a importncia da
construo de redes de apoio e da ampla divulgao dos casos de violaes.
H inmeras entidades dispostas a se comprometerem com as comunidades e reforarem sua
luta. Nesse sentido, vlido buscar parcerias com:
Entidades da sociedade civil e movimentos sociais que possam apoiar a luta das comunidades.
preciso que as vrias entidades da sociedade civil e movimentos sociais dialoguem e reforcem
mutuamente suas lutas. preciso descobrir e traduzir os pontos comuns de atuao e unir
foras em nome da dignidade humana. A parceria contribui, tambm, para que entidades da
sociedade civil que trabalham com temas de Direitos Humanos (tais como sade, alimentao,
terra e moradia), mas que no se reconhecem como entidades de Direitos Humanos, incorporem
essa abordagem ao seu trabalho e, assim, fortaleam a capacidade de ao.
tambm importante buscar o apoio de entidades que possam dar visibilidade a todas essas
lutas.
Instituies de pesquisa que possam auxiliar na tarefa de diagnstico e documentao de
violaes.
relevante buscar apoio de instituies que possam contribuir com o diagnstico e
documentao de violaes e em propostas para superao das violaes, como, por exemplo,
universidades e centros de pesquisa.
Redes, fruns ou federaes da sociedade civil que tenham afinidade com as demandas da
comunidade e que possam apoiar e dar visibilidade s demandas.
124 |
A atuao conjunta de diferentes parceiros pode trazer mudanas estruturais para toda a
sociedade, em vez de representar avanos para apenas uma comunidade. Por isso promissor,
onde no houver redes que trabalhem com o DHAA, tentar criar espaos de atuao conjunta
ou inserir o tema em fruns que j atuem na localidade.
O apoio de instituies como o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, os conselhos de
Direitos Humanos e outros conselhos de direitos.
Estar prximo a esse conjunto de entidades pode ajudar a mobilizar um grande nmero de
pessoas em momentos decisivos. Por exemplo, se vrias comunidades, movimentos e entidades
se renem e fazem uma passeata para exigir melhores servios de sade, o ato pode ter impacto
maior do que a mobilizao de apenas uma comunidade.
Esses rgos tm o papel de receber denncias de violaes de direitos e tomar as medidas

necessrias para super-las. Por isso, podem ser grandes parceiros.
So obrigaes do Estado criar e manter o funcionamento independente de instrumentos de
recepo e investigao de denncias, com a autonomia necessria em relao ao governo, para
propor reparaes para violaes comprovadas de Direitos Humanos, conforme determinam os
Princpios de Paris.
Comunicao e canais de participao

O apoio organizao e formao de conscincia poltica de um grupo ou de uma comunidade
requer a superao de grandes desafios, tais como o desenvolvimento de lideranas, a
manuteno da legitimidade das lideranas, o envolvimento do maior nmero possvel de
pessoas e a criao e manuteno de condies democrticas de discusso e deciso.
Um dos alicerces de todos esses aspectos um sistema vivo e permanente de comunicao
entre as pessoas, famlias, entidades e suas distintas formas de organizao e representao.
No preciso nada complicado para informar a todos o que est acontecendo. Pequenos
informativos escritos e distribudos periodicamente, informes dados nos locais de encontro
dos grupos da comunidade como as igrejas, templos, centros comunitrios, escolas, reunies,
murais em locais de concentrao e circulao de moradores, alto-falantes nas feiras e tantos
outros instrumentos simples, e efetivos, de comunicao podem ser utilizados.
A comunicao tambm um aprendizado. Nas reunies as lideranas devem ter o cuidado
de garantir que a voz de todos seja ouvida atentamente, principalmente daquelas pessoas que
so mais tmidas e que possuem mais dificuldade para se expressar. necessria a criao de
um ambiente amigvel para que todos possam expressar suas opinies e dvidas. Discusses
e decises monopolizadas por poucos sempre sero mais frgeis e mais difceis de serem
defendidas pelo grupo.
Uma reunio na comunidade, por exemplo, uma tima oportunidade para que a comunicao
de qualidade seja desenvolvida por todos. Um dos aspectos mais importantes a capacidade
de ouvir. Em um processo democrtico e coletivo, porm, como pode ser possvel o crescimento
sem o desenvolvimento da tolerncia e o respeito pelo que o outro fala?
Da mesma maneira que a comunidade e suas famlias precisam estar permanentemente
informadas sobre o andamento e os desafios da luta, os parceiros, sejam indivduos ou
| 125
organizaes, tambm necessitam de um contato peridico sobre o resultado de suas aes.

Dessa forma, a parceria vai ganhando fora e diminui a possibilidade de ocorrerem malentendidos.
Informao poder. Quem tem mais informao tem mais condies de chegar ao lugar certo,
de falar com as pessoas certas. Portanto, comunicar democratizar o poder.
Comunicar e acompanhar
fundamental haver comunicao constante de que os Direitos Humanos esto previstos em
leis internacionais e nacionais e que essas leis, portanto, fundamentam as diversas lutas sociais
e as aes que exigem que os poderes pblicos cumpram seu papel. Em situaes em que no
h igualdade de oportunidades, as leis devem ser sempre usadas como argumentos para
proteo das pessoas e grupos mais vulnerabilizados.
Alm disso, comunicar o que est sendo feito e como est sendo feito uma forma de
monitoramento das aes de exigibilidade e um momento que permite troca de saberes e de
formas de agir.
O contato direto com a comunidade o que legitima a ao de exigibilidade. O contato com
os parceiros o que permite a ao articulada da sociedade civil frente a casos de violaes de
Direitos Humanos. A partilha de informao com parceiros de entidades pblicas, a exemplo
do Ministrio Pblico, potencializa o uso de instrumentos de exigibilidade que podem ser
fundamentais para a garantia de direitos.
Conhea algumas experincias de documentao e encaminhamento de violaes ao DHAA

Comunidades de Trabalhadores Rurais
Desde outubro de 2002, a Relatoria Nacional para o Direito Humano Alimentao Adequada e Terra Rural
vem apoiando o trabalho de movimentos sociais de luta pela terra, como a Comisso Pastoral da Terra (CPT) e
o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), e comunidades de trabalhadores rurais no Estado de
Pernambuco.
Esse trabalho conjunto, que contou com o apoio do Ministrio Pblico Estadual de Pernambuco, gerou resultados
relevantes. Veja este trecho do relatrio da Relatoria Nacional para o Direito Humano Alimentao Adequada,
publicado no Informe 2006 da Plataforma DHESCA Brasil (RODRIGUEZ, 2007):
O Engenho So Joo, de propriedade da empresa Votorantin, que se encontra improdutivo h, pelo menos, 17
anos, foi ocupado em diversos momentos nos ltimos anos pelo Movimento de Trabalhadores Rurais Sem Terra
Acampamento Chico Mendes. Esse acampamento foi objeto de violento despejo no ano de 2004, quando os
acampados j estavam produzindo grande quantidade de alimentos. Em 2006, o acampamento estava de novo sob
ameaa de despejo e a Relatoria foi convidada a fazer uma visita ao mesmo, em companhia de Dom Toms Balduno
CPT, no dia 10 de agosto, previsto para a ao policial. O despejo acabou sendo adiado por deciso judicial.
De acordo com o relatrio, para o convencimento do Poder Judicirio foram fundamentais os argumentos de
fato e de direito apresentados pelos atores da sociedade civil organizada que atuavam na comunidade, bem
como de outros parceiros. No dia 14 de outubro de 2008, foi imitida a posse da rea do antigo Engenho So
Joo. Com a imisso de posse, as 300 famlias que vivem e produzem no Acampamento Chico Mendes sero
definitivamente assentadas (MOVIMENTO SEM TERRA, 2008). Os movimentos continuam monitorando esse
126 |
caso para garantir a consolidao das conquistas.
A FIAN (FoodFirst Information & Action Network - Rede de Ao e Informao Alimentao primeiro) com
base em denncia apresentada pelo Centro Dom Jos Brando de Castro (CDJBC), documentou e denunciou, a
partir de 2000, um conjunto de violaes do DHAA que afetavam as 93 famlias de posseiros do Assentamento
Independncia Nossa Senhora do Carmo, em Lagoa Nova/Pacatuba, Estado do Sergipe. Estava sendo negada
a essas famlias a desapropriao total de uma rea de 2.812 hectares, pois cerca de 500 hectares estavam
protegidos por liminar que favorecia uma usina e suspendia a imisso de posse. As denncias foram
encaminhadas, em 2006, para a Relatoria Nacional para os Direitos Humanos Alimentao Adequada e
Terra Rural, que realizou misso e audincia pblica, com a presena do Ministrio Pblico Federal, do INCRA
e outros rgos. As aes da sociedade civil comunidade, FIAN, CDJBC e Relatoria Nacional aumentaram
a presso sobre os rgos pblicos e isso reforou a deciso do Superior Tribunal de Justia que votou, por
unanimidade, contra a deciso que defendia a manuteno da usina na rea. As aes tambm reforaram o
apoderamento da comunidade que pde exigir, alm do direito de acesso terra, outros direitos importantes
para realizao do DHAA perante os gestores locais, tais como melhoria no transporte escolar, atendimento
Assentamento Independncia Nossa Senhora do Carmo
mdico e alimentao escolar.
Vila Santo Afonso e Sururu de Capote - Comunidades Urbanas Marginalizadas

Como j mencionado, a ABRANDH realizou projetos-piloto de exigibilidade e monitoramento da realizao
progressiva do DHAA em duas comunidades urbanas marginalizadas Vila Santo Afonso em Teresina, Piau e
Sururu de Capote em Macei, Alagoas. O projeto previa, entre outras aes, o diagnstico da violao do DHAA,
a elaborao de plano para exigir os direitos da comunidade e apresentao e monitoramento das demandas
prioritrias das comunidades. Esse trabalho, que contou com a parceria de instituies da sociedade civil e
instituies pblicas, resultou em conquistas importantes para as duas comunidades. Na Vila Santo Afonso,
parte das famlias foi includa em programas pblicos, como, por exemplo, projeto de construo de casas
populares, e todas as famlias foram includas em programas de entrega de alimentos (PAA). Alm disso, novas
e antigas lideranas, das duas comunidades, se apoderaram da linguagem e uso de instrumentos de direitos
humanos, o que potencializou a execuo de novas aes de exigibilidade e monitoramento da realizao de
seus direitos. Em Sururu de Capote, o envolvimento do Ministrio Pblico com a comunidade foi fundamental
para a interposio da Ao Civil Pblica que foi julgada procedente pelo Judicirio, em deciso pioneira no
Brasil em relao justiciabilidade do DHAA e outros Direitos Econmicos e Sociais. O cumprimento da ACP em
Sururu de Capote foi acompanhado pela ABRANDH e FIAN5.
5. Sugesto de leitura: Conhea o relatrio de acompanhamento produzido pela ABRANDH e FIAN. Ver: Ao Civil
Pblica (ACP), contra o Municpio de Macei, com o propsito de garantir a realizao progressiva dos Direitos
Humanos de crianas e adolescentes de quatro comunidades empobrecidas. Disponvel para download em: http://
www.abrandh.org.br/Biblioteca.aspx.
| 127
Projetos de desenvolvimento que ameaam direitos humanos

O relatrio da Relatoria Nacional para os Direitos Moradia e Terra Urbana (RODRIGUEZ, 2007), publicado no
Informe 2006 da Plataforma DHESCA Brasil, revela como uma ao conjunta de diversos atores fundamental
para evitar e reparar potenciais violaes de direitos humanos. Uma misso conjunta das Relatorias Nacionais
para os Direitos Humanos Moradia Adequada e Terra Urbana; ao Meio Ambiente e Alimentao Adequada
e Terra Rural foi realizada em agosto de 2005, na capital maranhense, para averiguar as potenciais violaes de
direitos humanos decorrentes da implantao de um polo siderrgico no Estado do Maranho. As denncias
foram documentadas e publicizadas, principalmente pelo Movimento Reage So Lus, que apontou os riscos
oferecidos para o meio ambiente, para o direito gua e para direitos fundamentais de toda a populao de
So Lus e de outras cidades na implantao do polo siderrgico.
As Relatorias Nacionais da Plataforma DHESCA Brasil contriburam para o fortalecimento da luta das
comunidades tradicionais, dos movimentos locais e das entidades que se sentiram respaldadas para
encaminharem sua luta nas esferas nacional e internacional. O Ministrio Pblico Federal, que j atuava em
apoio s populaes afetadas, se fortaleceu e ganhou como novo aliado o Ministrio Pblico Estadual.
Como resultado dessa ao conjunta, o relatrio aponta, entre outros aspectos, que:
A rea que seria afetada pelo polo siderrgico foi reduzida 60%;
Foi aprovada uma Moo CONAMA n. 077/2006 com resolues sobre o licenciamento ambiental do
projeto;
O Ministrio Pblico continua apurando as irregularidades do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) elaborado
para a implantao do plo.
Esses exemplos demonstram que necessria a mobilizao social para a realizao de direito
humanos no nosso pas. Alm disso, mostram que cada um de ns pode fazer a diferena
e dar sua contribuio. Ceclia Meireles diz que a vida s possvel se reinventada. Exigir
e promover direitos, no importa em que nvel, reinventar a vida e, aos poucos, torn-la
possvel e mais digna.
128 |
No se pode falar em Segurana Alimentar e Nutricional e em Direito Humano Alimentao
Adequada sem entender o papel fundamental que cada um de ns possui indivduos,
agentes do Estado, integrantes de conselhos ou representantes da sociedade civil para sua
promoo e realizao nos mbitos local, regional e nacional. Nesse processo, importante
ponderar que cada ator tem um papel diferente para a promoo e exigibilidade do DHAA.
O caminho para avanar e superar as violaes e garantir a plena realizao do DHAA
requer, de um lado, que os agentes e instituies das diferentes esferas dos poderes pblicos
do Estado, inclusive as instncias responsveis pela recepo e investigao de denncias
de violaes, cumpram suas obrigaes visando realizao do DHAA e, de outro, que a
sociedade civil e os titulares de direitos tenham plena capacidade de exigir a realizao dos
direitos humanos.
Resumo
Cada realidade demanda aes prprias para a garantia do DHAA. Assim, para realizar o
Direito Humano Alimentao Adequada, preciso conhecer a realidade local. Onde
o direito humano j est sendo realizado plenamente, basta respeit-lo. Onde no h
garantia do DHAA e, principalmente, onde h graves violaes desse direito, preciso aes
para proteg-lo, promov-lo e prov-lo. No adianta falar apenas na obrigao de respeitar,
quando preciso aes para garantir concretamente esse direito.
importante conhecer os responsveis pela superao dos quadros de violao e identificar
as demandas de cada realidade, grupo, indivduo ou situao para a garantia do DHAA.
fundamental reconhecer tambm os grupos que esto mais expostos a riscos de
insegurana alimentar e nutricional e riscos de violao ao DHAA e os que tm menos
condies de superar esses riscos. A garantia do DHAA desses grupos deve ser sempre uma
ao prioritria. Na perspectiva dos direitos humanos, fundamental abrir o dilogo com
as pessoas mais afetadas pela violao do DHAA.
Representantes de entidades da sociedade civil e movimentos sociais possuem
responsabilidades que podem e devem ser assumidas para a realizao progressiva do DHAA.
Para que membros da sociedade civil fortaleam aes de exigibilidade do DHAA, preciso
atuar: no mbito dos programas e polticas pblicas e no processo de monitoramento,
documentao, visibilidade e encaminhamento de violaes.
obrigao dos governos federal, estaduais e municipais e dos diferentes poderes pblicos
(Executivo, Legislativo e Judicirio) garantir a realizao do DHAA. Apesar de cada um desses
poderes pblicos terem atribuies e competncias prprias e serem autnomos, eles
devem realizar aes que se comuniquem e que possam ser eficazes para a garantia de
direitos fundamentais. necessrio que haja planejamento para que a atuao conjunta e
articulada realmente se efetive.
Os agentes polticos do pas devem assumir a realizao dos direitos humanos como
obrigao e prioridade e empenhar o mximo de esforos para a sua realizao. Alm disso,
esses agentes, como representantes do Estado, tm a obrigao de instituir mecanismos e
instituies de exigibilidade do DHAA, em todos os nveis, conforme previsto no artigo 2,
pargrafo 2 da LOSAN.
| 129
Os membros de Conselhos de Direitos Humanos e de Polticas Pblicas tambm devem

realizar uma srie de aes, no mbito de suas atribuies, para a garantia e realizao
progressiva do DHAA.
de extrema relevncia que nos diferentes estados e municpios, governo e sociedade civil
possam, com a participao ativa e informada dos titulares de direito e de outros atores
relevantes, estabelecer planos e estratgias para a promoo da exigibilidade do DHAA.
Entre diversos fatores, a mobilizao social fundamental para a realizao de direitos
humanos no nosso pas. Alm disso, para a realizao desses direitos, cada um de ns pode
fazer a diferena e dar contribuio.
130 |
DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005.

MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2003.
MOVIMENTO DOS TRABALHADORES SEM TERRA (MST). Acampamento smbolo da Luta pela Terra recebe
misso de posse em Pernambuco. 20 de outubro de 2008. Disponvel em: http://www.mst.org.br/mst/
pagina.php?cd=5930. Acesso em: 1 fev. 2012.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A EDUCAO, A CINCIA E A CULTURA (UNESCO) O Sistema
de Avaliao e Monitoramento das Polticas e Programas Sociais: a experincia do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome do Brasil, Braslia, UNESCO, 2006. Disponvel em: http://www.
mds.gov.br/biblioteca/secretaria-de-avaliacao-e-gestao-de-informacao-sagi/livros/most-o-sistema-deavaliacao-de-monitoramento-das-politicas-e-programas-sociais. Acesso em: 6 nov. 2012.
RODRIGUEZ, M. E. (Org.) Relatorias Nacionais em Direitos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais

Informe 2006 Rio de Janeiro: Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais
e Ambientais, 2007. p. 184. Disponvel em: www.dhescbrasil.org.br. Acesso em: 6 nov. 2012.
UNITED NATIONS (UN). Economic, Social and Cultural Rights: Handbook for National Human Rights
Institutions. Office of the United Nations High Comissioner for Human Rights. Professional Training
Series, n. 12. New York and Geneva: United Nations Publication, 2005.
| 131
Unidade 2
Construindo competncias para

a implementao do SISAN
| 133
Mdulo 5
Os marcos e os instrumentos legais da Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(PNSAN) e do Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (SISAN) no Brasil1
Conhecer as fases de formulao das polticas pblicas;
Revisar o marco legal internacional e nacional do DHAA;
Conhecer os principais instrumentos legais do DHAA no Brasil;
Conhecer a Lei Orgnica de SAN (LOSAN);
Entender o que o SISAN e identificar seus componentes e suas atribuies;
Distinguir o que Poltica, Poltica Pblica, Plano e Sistema;
Compreender a inter-relao entre a Poltica, o Plano e Sistema de SAN.
134 |
1. As aulas deste mdulo tem como autoras Marlia Mendona Leo e Jucimara Garcia Morais
aula 1
Conceitos bsicos sobre polticas pblicas

Antes de entrarmos no tema especfico sobre a inter-relao entre a Poltica, o Plano e o Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), vamos estudar alguns conceitos bsicos
importantes para a compreenso do ciclo das polticas pblicas. Todos esses instrumentos so
formulados pelo poder pblico, a partir de determinadas concepes e regras que expressam
a vontade e a forma pela qual o Estado se organiza para cumprir suas obrigaes, promover o
bem comum e atender aos interesses dos diferentes setores do pas. No caso brasileiro, devese ressaltar que a construo de polticas, planos e sistemas pblicos vem sendo concebida e
implantada com a participao e o controle social, o que faz toda a diferena quando se trata de
processos democrticos e participativos. Esta a experincia, por exemplo, da rea da sade e da
assistncia social e, mais recentemente, o que vem ocorrendo na rea da segurana alimentar e
nutricional, como ser estudado neste mdulo.
O conceito de poltica
O primeiro conceito a ser revisado nesta aula o de poltica. A ideia de poltica e de coisa
pblica surgiu pela primeira vez na polis (cidade) grega de Atenas2, considerada o bero da
democracia. O conceito de poltica nasceu intimamente ligado ao ideal de liberdade, que para
o grego era a prpria razo de viver. O termo poltica derivado do grego antigo politeia
(politea), que indicava todos os assuntos relativos plis, ou cidade-Estado. Naquela poca,
a palavra poltica poderia significar cidade-Estado, como tambm sociedade, comunidade,
coletividade e outras definies referentes vida urbana.
MDULO 5 | Os marcos e os instrumentos legais da PNSAN e do SISAN no Brasil
Mdulo 5
Nos tempos atuais, entendemos poltica como a arte ou cincia da organizao, direo
e administrao de naes ou Estados que se aplica tanto aos assuntos internos (poltica
interna) quanto aos negcios externos (poltica externa). Nos regimes democrticos, a poltica
a atividade de todos os cidados que se ocupam dos assuntos pblicos com seu voto, sua
participao em partidos polticos ou com sua militncia social3. No , portanto, uma atividade
restrita aos representantes dos partidos polticos eleitos (polticos) por meio do voto popular.
Vivemos numa conjuntura em que a poltica muitas vezes questionada, pois confundida
com as aes dos polticos profissionais, principalmente, representada pelos maus polticos.
Mas importante saber que todas as pessoas que se envolvem com uma causa pblica, seja
pela via da organizao de um partido poltico, seja por meio de uma campanha pblica,
militncia em movimento social ou organizao no governamental, est praticando poltica.
Dessa forma, todas as nossas aes so polticas e motivadas por decises ideolgicas, isto , por
nossas crenas, nossas formas de compreender e viver em sociedade. Tudo que fazemos na vida
tem consequncias e somos responsveis por nossas aes. A omisso, em qualquer aspecto da
vida, significa deixar que os outros escolham por ns. As pessoas que trabalham com o DHAA
e a SAN esto, naturalmente, exercendo a poltica, pois esto defendendo ideias, formulando,
implementando ou monitorando (controle social) as aes do Estado.
O que poltica?
Poltica a arte ou cincia da organizao, direo e administrao de naes ou Estados.
a atividade de todos os cidados que se ocupam dos assuntos pblicos com seu voto ou
com sua militncia.
2. Atenas: atual capital da Grcia.
3. Disponvel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Pol%C3%ADtica. Acesso em: 9 nov. 2012.
| 135
O conceito de poltica pblica

Agora que j conhecemos o conceito de poltica, vamos tratar do conceito de poltica pblica.
Se o termo poltica significa a arte de organizar e dirigir um pas, como que se d este
processo? De que forma os dirigentes de um pas cumprem as obrigaes do Estado? Como
os governantes de um pas se organizam para atender os direitos humanos e as diferentes
demandas de todos os setores da sociedade? As polticas pblicas so a forma como os Estados
e governos se organizam para explicitarem suas intenes e desenvolverem aes destinadas a
atender as necessidades fundamentais da populao.
As polticas pblicas so, portanto, a formulao explcita de diretrizes que orientam a ao
do poder pblico. Elas estabelecem regras e procedimentos para as relaes entre o poder
pblico e a sociedade. So formuladas e apresentadas em documentos (leis, decretos, planos e
programas) que orientam as aes pblicas e, normalmente, envolvem a alocao de recursos
pblicos, oriundos dos impostos arrecadados. , portanto, a forma de devoluo de bens e
servios pblicos aos cidados que pagaram os seus impostos.
No processo de elaborao de uma poltica pblica, pode haver disputas, pois um momento
crucial em que se decide o qu, como e quando fazer e principalmente para quem se destina,
ou seja, quem sero os atores sociais ou titulares de direito da poltica pblica. O processo de
elaborao da poltica pblica deve ser resultado de um complexo processo de negociaes e
confrontaes que envolvem a burocracia pblica, profissionais, sindicatos, partidos polticos,
grupos de interesses e organizaes da sociedade civil.
claro que existem diversas foras sociais dentro de um pas ou comunidade. Muitas vezes,
essas foras se colocam em posies antagnicas e os resultados da formulao de uma poltica
pblica pode privilegiar determinados setores, em detrimento da maioria da populao. Esta
a razo crucial pela qual a sociedade civil necessita participar de forma ativa e informada
para defender as questes do interesse coletivo. assim que se pode influenciar o processo de
formulao de uma poltica pblica, exigindo do Estado o debate pblico, a transparncia, a
justia e o respeito, a proteo, a promoo e o provimento dos direitos humanos estabelecidos.
As polticas pblicas podem ser setoriais ou intersetoriais. As setoriais dizem respeito a
setores, tais como a indstria naval, comrcio exterior, agricultura, sade, educao, cincia e
tecnologia, dente outros. Um bom exemplo de poltica setorial a Poltica de Sade, que no
Brasil uma poltica pblica universal. Para colocar em prtica a Poltica de Sade foi criado
um sistema pblico, o Sistema nico de Sade (SUS), para organizar e articular as instncias
e equipamentos pblicos necessrios para sua implementao. Mas existem alguns setores
que juntos compreendem uma rea, como o caso da segurana alimentar e nutricional, o
que implica, necessariamente, numa abordagem intersetorial. Foi a partir desse enfoque que
se criou no Brasil o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN), que ser
estudado mais a frente.
O que poltica pblica?
Poltica pblica o conjunto de aes desencadeadas pelo Estado, no caso brasileiro,
nas escalas federal, estadual e municipal, com vistas ao atendimento populao ou
a determinados setores da sociedade civil. Elas podem ser desenvolvidas diretamente
pelos rgos pblicos ou em parcerias com organizaes no governamentais e com a
iniciativa privada.
As polticas pblicas apresentam diretrizes e princpios que orientam a ao do poder
pblico. Elas estabelecem objetivos, estratgias de atuao, regras, procedimentos e
alocao de recursos do oramento pblico para o cumprimento de seus propsitos.
136 |
O processo de elaborao das polticas pblicas possui diversas fases. comum se denominar
tais fases de Ciclo das Polticas Pblicas (FERRAREZI; SARAIVA, 2006). Neste item, vamos
descrever, de maneira muito sucinta, as principais fases que, de modo geral, ocorrem no processo
de elaborao de uma poltica pblica no Brasil.
De maneira bem simplificada, podemos dizer que so trs as fases do ciclo das polticas pblicas:
formulao, implementao e avaliao.
Uma poltica pblica pode derivar de uma ao pblica localizada ou um projeto-piloto
avaliado como bem-sucedido e da ganhar porte nacional, por meio de uma poltica pblica
nacional. Essa , por exemplo, a histria do Programa Bolsa Famlia no pas: tudo comeou com
algumas experincias municipais localizadas na rea da educao que evoluram para um
programa de abrangncia nacional de transferncia condicionada de renda, hoje conhecido
como o Programa Bolsa Famlia4, que em 2012 atendeu mais de 13 milhes de famlias em todo
o territrio nacional. Mas, nota-se que as polticas pblicas no legislam, necessariamente, para
o mbito nacional, uma vez que existem muitas polticas pblicas formuladas apenas para os
mbitos estadual e municipal.
Fases ou ciclo das polticas pblicas
O processo de formulao de uma poltica pode derivar de uma prtica de elaborao fechada,
o que significa que o processo ocorreu de cima para baixo, contando com a participao
de poucos atores reunidos a portas fechadas em gabinetes. Isso no democrtico e pode
resultar em desenhos totalmente inadequados realidade e s demandas dos atores sociais.
Mas, ressalta-se que, na histria recente do Brasil, essa situao cada vez mais improvvel,
tendo em vista os avanos que tivemos no processo de democratizao do Estado, reforado pela
formalizao das instncias de participao e controle social, como os conselhos das polticas
pblicas e outros espaos de participao social.
1. Fase da formulao
A agenda social
O primeiro e mais importante momento do ciclo da poltica pblica a construo da agenda
ou a incluso de determinado tema ou demanda entre as prioridades da agenda de governo.
Isso se d em um processo de construo social histrica. A agenda da Segurana Alimentar e
Nutricional e do Direito Humano Alimentao Adequada, conforme foi visto no Mdulo 1, foi
construda por diversos atores sociais, com forte participao da sociedade civil e aos poucos foi
impondo-se no universo dos dirigentes do poder pblico. O resultado o que temos hoje: uma
poltica pblica definida por lei e regulamentos que emanam princpios e diretrizes para todo
o pas.
A deciso poltica
A segunda ao crucial a deciso poltica de se fazer. Esta pode surgir quando da elaborao
de planos de governo de determinado partido poltico, como tambm ser uma deciso tomada
por um dirigente (presidente da repblica, ministro, secretrio nacional), um executivo do
poder pblico ou pelo Congresso Nacional, por meio de uma norma jurdica (lei). A presso
social por meio de campanhas nacionais (estaduais ou municipais), entidades e lideranas
4. Sugesto de leitura: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia.
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sociais vocalizando nos espaos de participao social, no Congresso Nacional, em eventos com
visibilidade social e nos meios/mdias sociais faz toda a diferena neste processo, no sentido de
reforar a insero da demandas sociais na deciso poltica.
Elaborao
Outro momento importante a elaborao da poltica pblica, propriamente dita, que consiste
na identificao e delimitao do problema (diagnstico atual e projees futuras), definio
de quem sero os titulares de direitos, determinao das possveis alternativas de ao para
a soluo dos problemas, avaliao dos custos e efeitos de cada uma delas e estabelecimento
de prioridades. Nesta fase a participao social essencial, para que o desenho da poltica se
aproxime o mais possvel da realidade dos seus titulares de direitos e consiga chegar, de fato, a
todos (universalidade). De modo geral, nos governos democrticos (de qualquer esfera: federal,
estadual ou municipal), o resultado desta fase de formulao a aprovao de um projeto de lei
pelo Poder Legislativo, de modo a ratificar em norma jurdica (lei) a ao pblica que se pretende
empreender. No raro, outros decretos complementares, portarias, resolues ou manuais
operacionais so elaborados para organizar o processo de implementao da poltica pblica.
2. Fase da implementao
nesta fase que o planejamento feito anteriormente se transforma em realidade e chega at
os titulares de direitos da poltica. fundamental ter um detalhado processo de planejamento,
organizao administrativa, dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnolgicos para
que tudo acontea de maneira eficiente e chegue com dignidade e justia social at as pessoas
que tm direitos.
tambm nesta fase que se d a elaborao dos planos referentes s polticas pblicas, que
nada mais so do que instrumentos de planejamento, em que esto estabelecidas claramente
as diretrizes, as metas, os objetivos, o cronograma e os recursos disponveis para implementao
das aes pblicas.
3. Fase da avaliao
Idealmente toda poltica pblica deveria ser formulada considerando a dimenso
acompanhamento e avaliao. Mas, infelizmente, nem sempre isso ocorre. Em verdade, a
maioria das polticas pblicas vigentes no possui este componente previsto em suas normas
jurdicas e a avaliao s ocorre por deciso de um gestor motivado, sem periodicidade
definida. sabido que toda ao pblica requer um processo sistemtico de superviso
(acompanhamento) da sua execuo para as correes ou rearranjos necessrios, com vistas a
garantir o alcance dos objetivos da poltica.
A avaliao, de maneira ideal, deveria ser feita antes (ex ante) e aps (ex post) a etapa de
implementao da poltica pblica, de modo a permitir mensurao e anlise dos efeitos
138 |
Fases ou ciclo das polticas pblicas5
Formulao
Avaliao
Implementao
(impactos) produzidos na sociedade. Isso nem sempre ocorre e a cultura da avaliao das
polticas pblicas no Brasil est apenas comeando.
Interessante observar que a Poltica Pblica de Segurana Alimentar e Nutricional um exemplo

de poltica que passou por todas as fases do ciclo das polticas pblicas, conforme descrito na
parte I desta aula. Ou seja, primeiro a sociedade civil, articulada em movimentos sociais, fruns
estaduais e nacionais e organizaes no governamentais definiram uma agenda social que
tratava do combate fome e misria e pela promoo da segurana alimentar e nutricional. Esta
agenda foi ganhando robustez at ser incorporada na agenda do governo federal, que resultou na
criao do CONSEA em 1993. Entretanto, em 1994, o CONSEA foi extinto sob o argumento de que
seu papel seria atendido pelo Conselho do Programa Comunidade Solidria. Em 2003, o CONSEA6
foi recriado concomitantemente ao Projeto da Estratgia Fome Zero.
A Poltica Pblica de SAN o desfecho de uma srie de acontecimentos e articulaes sociais, que
teve incio h muitos anos. Ela foi forjada a partir de uma agenda social que cresceu, rompeu
barreiras, mobilizou a sociedade civil e sensibilizou o governo, que, por sua vez, encontrou as
5. Este um esquema simplificado das fases do ciclo das polticas pblicas. Para aprofundar este conhecimento, pesquise na bibliografia sugerida ao final deste mdulo.
6. O CONSEA foi criado em 1993, no Governo Itamar Franco, no contexto das mobilizaes lideradas pelo Betinho
(Herbert de Souza) na campanha nacional contra a fome, a misria e pela vida. Em 1994, o CONSEA foi extinto, no
Governo Fernando Henrique, sob o argumento de que seu papel seria cumprido pelo Conselho do Programa Comunidade Solidria. Em 2003, o CONSEA foi recriado, no incio do Governo Lula, concomitantemente ao Projeto da
Estratgia Fome Zero.
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condies para a deciso poltica de incorporar a proposta na agenda do seu Plano de Governo.
Tudo isso resultou na formulao de uma poltica pblica de segurana alimentar e nutricional
(LOSAN)7, que determina a criao de um sistema (SISAN), uma poltica nacional (PNSAN) e o
Plano de SAN (PLANSAN).
Mdulo 5
aula 2
Conhecendo a legislao brasileira de SAN

Antes de conhecermos os principais marcos legais nacionais do DHAA, vale a pena revisar8
os principais marcos legais internacionais que tratam dos direitos humanos em geral e do
direito humano alimentao adequada em particular.
Os marcos e instrumentos legais do SISAN no Brasil

A princpio, importante ressaltar que a Constituio Federal (CF) considerada a Lei Maior,
a Lei Mxima, a Lei das Leis, a Carta Magna de um pas. Isso quer dizer que todos os
instrumentos normativos devem estar de acordo com a CF, sob pena de serem considerados
inconstitucionais, ou seja, contrrios CF.
No entanto, merece destaque o fato de que os tratados e convenes internacionais sobre
direitos humanos dos quais o Brasil signatrio tm status constitucional e, portanto, possuem
efeitos jurdicos no mbito nacional. Assim, os tratados e convenes internacionais que versam
sobre direitos humanos localizam-se no topo da pirmide, ao lado da CF9.
Constituio
Federal
e
Tratados Internacionais sobre Direitos Humanos
Leis e demais Tratados Internacionais
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7. Lei n. 11.346/2006 (LOSAN), que cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) com vistas a
assegurar o direito humano alimentao adequada.
8. Rever o Mdulo 2 Os direitos e as obrigaes do DHAA: as aulas 1, 2 e 3 tratam dos marcos legais internacionais. As aulas 4 e 5 tratam dos principais marcos legais nacionais do DHAA e das obrigaes do Estado.
9. Sugesto de leitura: CF/88, art. 5, 3. Includo pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004.
O primeiro e mais importante documento legal que trata do DHAA no Brasil a

Constituio Federal de 1988, que introduziu, em fevereiro de 2010, no Ttulo II:
Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Captulo II: Dos Direitos Sociais, artigo 6, o direito
alimentao, por meio da Emenda Constitucional n. 64, de 4 de fevereiro de 2010.
Conforme dito anteriormente, a nossa Constituio Federal de 1988 chamada de Constituio
Cidad e representa um avano em direo democracia do nosso pas, pois foi elaborada com
ampla participao popular.
O que diz a Constituio Federal sobre o direito alimentao?
Artigo 6 So direitos sociais a alimentao, a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio.
O direito alimentao um direito fundamental garantido na Constituio Federal. Isso quer
dizer que cada pessoa passa a ser titular de direito e no um mero beneficirio de polticas
pblicas que promovem o acesso alimentao adequada e regular, devendo o Estado adotar
todas as medidas necessrias, principalmente a elaborao de instrumentos legais, para
concretizar esse direito humano, sob pena de ser responsabilizado no caso de violao.
Emenda Constitucional n. 64, de 4 de fevereiro de 2010
Verifica-se, ento, que a alimentao ao lado de educao, sade, trabalho, moradia, lazer,
segurana, previdncia social, a proteo maternidade e infncia e a assistncia social
um direito tutelado pela Constituio Federal e qualquer tipo de restrio ou violao pode ter
um efeito jurdico. muito importante que todas as pessoas tenham conhecimento sobre esses
direitos, pois, como sabemos, o primeiro passo para se exigir um direito humano conhec-lo
e saber quem tem direito a ele.
A Lei Orgnica de SAN (LOSAN) Lei n. 11.346/2006

A definio de que o Brasil precisava de uma lei orgnica de segurana alimentar vem de
muitos anos. Muitas pessoas e instituies da sociedade civil defendiam a aprovao de uma lei
federal que trouxesse institucionalidade10 e continuidade para o campo das polticas pblicas
de segurana alimentar e nutricional. Mas foi, precisamente, na II Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN), realizada em Olinda (PE), em maro de 2004,
cujo tema era A construo da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que a
formulao de uma lei orgnica de SAN foi fortemente defendida e aprovada na plenria final11.
Entre algumas das deliberaes prioritrias do documento final da II CNSAN, estavam:
Efetivar o direito humano alimentao adequada como direito social na Constituio
Federal;
Criar uma comisso para a elaborao de um projeto de lei orgnica de SAN;
Instituir um sistema nacional de SAN;
Assegurar a participao ativa da sociedade civil na formulao da lei orgnica de SAN.
10. Dar carter de coisa instituda, cuja existncia formal, oficial, com regras e normas expressas em lei visando
permanncia e continuidade.
11. Sugesto de leitura: documentos finais das Conferncias Nacionais de SAN, disponveis em: http://www4.planalto.gov.br/consea/as-conferencias.
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V-se, ento, que a proposta da LOSAN fruto de uma bem-sucedida articulao da sociedade
civil com o governo, proposta e discutida em ambiente plural, democrtico e de forte participao
social como o de uma Conferncia Nacional.
Assim, em 2006, o pas presenciou um momento histrico: a aprovao da LOSAN que instituiu o
SISAN. O projeto de lei fora apresentado em outubro do ano anterior (2005) e sua elaborao feita
a partir de processos participativos entre gestores governamentais e conselheiros da sociedade
civil do CONSEA, contando ainda com outros atores sociais e parlamentares identificados
com a causa. Na Cmara dos Deputados, o projeto de lei foi aprovado por unanimidade em
trs comisses. No Senado Federal, tambm foi aprovado por unanimidade e em carter de
urgncia pela Comisso de Constituio e Justia (CCJ) no dia 5 de setembro de 2006 e a lei foi
sancionada no dia 15 de outubro de 2006 (IPEA 2007).
ATENO!
A LOSAN a carta dos princpios, das diretrizes e das regras do SISAN, com vistas a
assegurar o DHAA e promover a SAN no Brasil.
A LOSAN12 foi regulamentada pelo Decreto n. 7.272/2010, que ser apresentado mais adiante.
Deve-se ressaltar que a LOSAN uma lei federal aprovada pelo Poder Legislativo (Congresso
Nacional) e considerada o principal instrumento sobre o DHAA no Brasil. Mas qual a
importncia disso? importante porque uma lei federal visa ao bem comum, tem efeito em
todo o territrio nacional e deve ser obedecida por todos13.
Vimos que as normas jurdicas tm a funo de concretizar a Constituio. No caso da LOSAN,
essa lei deu um passo a frente ao criar um sistema pblico com vistas a assegurar a realizao
do DHAA.
Do que trata a LOSAN?
CRIA o SISAN com o objetivo de assegurar o direito humano alimentao adequada
(caput).
ESTABELECE que o poder pblico, com a participao da sociedade civil organizada,
formular e implementar: polticas, planos, programas e aes com vistas a assegurar o
direito humano alimentao adequada (art. 1).
AFIRMA que a consecuo do Direito Humano Alimentao Adequada e da Segurana
Alimentar e Nutricional da populao far-se- por meio do SISAN, integrado por um
conjunto de rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
e pelas instituies privadas, como ou sem fins lucrativos (art. 7).
Decreto n. 6.272, de 23 de novembro de 2007

O primeiro CONSEA foi criado em 1993, durante o Governo Itamar Franco e extinto em 1995,
no Governo Fernando Henrique. Em 2003, a partir do lanamento do programa Fome Zero
do Governo Lula foi recriado na Presidncia da Repblica14, cuja composio conta com
142 |
12. Sugesto de leitura: BRASIL. Lei n. 11.346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional SISAN com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio. 18 set 2006. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20042006/2006/Lei/L11346.htm. Acesso em: 7 nov. 2012.
13. O processo de elaborao de uma lei federal no Brasil consta na Constituio Federal de 1988, Seo VIII, art. 59.
14. O CONSEA foi criado em 1993 no contexto das mobilizaes e da campanha nacional contra a fome, a misria
e pela vida. Em 1995, foi extinto sob o argumento de que seu papel seria cumprido pelo Conselho do Programa
Comunidade Solidria. Em 2003, o CONSEA foi recriado junto com o Projeto da Estratgia Fome Zero.
O que diz o Decreto n. 6.272/2007

Natureza do conselho
OCONSEA rgo de assessoramento imediato ao Presidente da Repblica eintegra o SISAN.
Composio
formado por representantes da sociedade civil e do governo designados pelo Presidente da
Repblica, sendo dois teros de representantes da sociedade civil e um tero de representantes
governamentais, conforme disposto no art. 11 da Lei n. 11.346, de 15 de setembro de 2006.
Competncias
Entre suas competncias, esto:
Convocar e organizar a Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
Definir os parmetros de composio, organizao e funcionamento da Conferncia;
Propor CAISAN as diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, incluindo-se os requisitos oramentrios para sua consecuo;
Articular, acompanhar e monitorar, em regime de colaborao com os demais integrantes
do SISAN, a implementao e a convergncia das aes inerentes Poltica e ao Plano
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, bem como os critrios e procedimentos de
adeso ao SISAN;
O CONSEA manter dilogo permanente com a Cmara Interministerial de Segurana
Alimentar e Nutricional, para proposio das diretrizes e prioridades da Poltica e do
Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, inclusive quanto aos requisitos
oramentrios para sua consecuo.
representantes governamentais, mas com participao majoritria da sociedade civil. A partir

da, o CONSEA retomou a liderana para o debate da SAN e da alimentao como um direito
humano, no pas. Mas s no ano de 2007 que foi aprovado o Decreto n. 6272/2007, que dispe
sobre a natureza, as competncias, a composio e o funcionamento do CONSEA.
Decreto n. 6.273, de 23 de novembro de 2007

Esse decreto cria, no mbito SISAN, a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e
Nutricional (CAISAN), uma instncia do sistema que permite a articulao entre todos os
setores responsveis pela realizao do DHAA e da garantia da SAN, na esfera federal. Embora
tenha carter interministerial, atualmente est sob responsabilidade do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome, rgo que coordena a agenda da SAN no mbito do
governo federal.
O que diz o Decreto n. 6273/2007

Finalidade da CAISAN
Promover a articulao e a integrao dos rgos e entidades da administrao pblica federal

afetos rea de segurana alimentar e nutricional.
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Competncias
Elaborar, coordenar, avaliar e monitorar:

1. a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN);
2. o Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PLANSAN);
Fazer a interlocuo permanente entre o CONSEA e os rgos de execuo;
Acompanhar as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do
oramento anual.
Decreto n. 7.272, de 25 de agosto de 2010
Normalmente, para que uma lei seja efetivada, preciso regulament-la, o que ocorre por meio
de um decreto, ato de competncia do Poder Executivo (Presidente da Repblica, Governadores
e Prefeitos). No caso da LOSAN, por ser uma lei federal, ela foi regulamentada pelo Decreto n.
7.272, de 25 de agosto de 2010, assinado pelo Presidente da Repblica.
De que trata o Decreto n. 7.272?
Regulamenta a Lei n. 11.346/2006 (LOSAN);
Ratifica a criao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional(SISAN);
Institui a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN);
Estabelece os parmetros para a elaborao do Plano Nacional de SAN (PLANSAN).
Em relao PNSAN, este decreto define seus objetivos e diretrizes e dispe sobre a sua gesto,
mecanismos de financiamento, monitoramento e avaliao, no mbito do SISAN.
Resoluo n. 09/CAISAN, de 13 de dezembro de 2011
Esta resoluo dispe sobre os procedimentos e o contedo dos termos para adeso dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios ao Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
e est orientada pelos princpios e marcos legal da SAN, apresentados anteriormente.
A resoluo n. 09/2011 avana ao determinar orientaes prticas aos Estados, Distrito Federal e
Municpios para sua adeso ao SISAN.
O que diz a Resoluo n. 09/2011?
Ela apresenta, em termos prticos, os requisitos para a adeso dos Estados, Distrito Federal
e Municpios ao SISAN. Visa facilitar a vida dos gestores para a organizao dos processos e
documentos necessrios para a formalizao da adeso, inclusive, modelos de formulrios para
efetivar a adeso.
A seguir, est apresentada uma linha do tempo sobre os principais marcos legais do DHAA no pas15.
1992
Decreto n 591/1992
que ratifica o
PIDESC
144 |
2006
Lei n 11.346
LOSAN
2007
Decreto n 6.273
CAISAN
Decreto n 6.272
CONSEA
2010
Decreto n 7.272
PNSAN
PLANSAN
EC 64
Direito
alimentao
2011
1 PLANSAN (Plano
Nacional de SAN)
Resoluo n 9 de
13/12/2011
Adeso ao SISAN
15. Para consultar os marcos legais do DHAA ver pgina eletrnica do CONSEA Nacional, disponvel em: http://www4.
planalto.gov.br/consea/legislacao/view , acesso feito em 12dez2012.
Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3)16

Em cumprimento s normas internacionais, os Estados (pases) devem adotar todas as medidas
necessrias para a realizao progressiva do direito humano alimentao adequada e para
que toda pessoa esteja livre da fome.
Atendendo recomendao da Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, que orienta
que cada Estado considere a oportunidade da elaborao de um plano de ao nacional que
identifique os passos por meio dos quais esse Estado poderia melhorar a promoo e a proteo
dos Direitos Humanos (Parte II, pargrafo 71), em 2009, o Brasil elaborou o seu terceiro Plano
Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3)17. O Eixo Orientador III define como um dos objetivos
estratgicos o acesso alimentao adequada por meio de polticas estruturantes.
Declarao pelo Direito Humano Alimentao Adequada aprovada na IV Conferncia

Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CNSAN)18
A IV CNSAN aconteceu em novembro de 2011, em Salvador (BA) sob o lema: Alimentao
Adequada e Saudvel: direito de todos. A Conferncia debateu e deliberou sobre proposies
voltadas para proteger, promover, respeitar e prover o direito humano alimentao adequada
e saudvel no Brasil e no mundo, direito fundamental e universal previsto na Constituio
brasileira, ocasio em que tambm foi lanado o Plano Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (PLANSAN) 2012-2015. Como fruto dessa mobilizao, destaca-se a construo da
Declarao pelo Direito Humano Alimentao Adequada, documento poltico elaborado
durante a realizao da 4 CNSAN, que reconhece um avano significativo na mobilizao social
pela soberania e a segurana alimentar.
Mdulo 5
Existem outros documentos nacionais importantes que respeitam, protegem, promovem e

proveem os direitos humanos no pas. Veja alguns exemplos:
aula 3
A LOSAN19
Conforme j estudamos, a LOSAN fruto do encontro de interesses da sociedade civil brasileira
com a deciso poltica para o combate fome e misria e pela defesa da segurana alimentar
e nutricional.
Analisando-se a linha do tempo das Conferncias Nacionais de SAN j realizadas e seus
respectivos temas, fica evidente como a participao social foi decisiva no processo de
formulao e aprovao da LOSAN.
16. Sugesto de leitura: http://portal.mj.gov.br/sedh/pndh3/pndh3.pdf
17. Decreto n. 7.037, de 21 de dezembro de 2009, atualizado pelo Decreto n. 7.177, de 12 de maio de 2010. Disponvel em:
http://portal.mj.gov.br/sedh/pndh3/pndh3.pdf. Acesso em 6 nov. 2012.
18. Sugesto de leitura: http://www4.planalto.gov.br/consea/consea/noticias/declaracao-politica-de-san
19. Sugesto de leitura: LOSAN http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11346.htm.
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Conferncias Nacionais de san: de 1994 a 2011
A principal proposta da II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada

em Olinda (PE), foi a recomendao de criao de uma lei nacional de segurana alimentar e
nutricional, que veio a ser materializada em 2006 com a aprovao da Lei n. 11.346 Lei Orgnica
de Segurana Alimentar e Nutricional.
A LOSAN deve ser considerada uma conquista da sociedade brasileira e a consagrao de uma
concepo abrangente e intersetorial para a segurana alimentar e nutricional, sob a tica
dos direitos humanos. O fato de ter como objetivo principal a garantia do direito humano
alimentao adequada faz com que represente um enorme passo para vencermos a fome, a
desnutrio, a pobreza e outras tantas mazelas que ainda envergonham a sociedade brasileira.
Qual o objetivo da LOSAN?
A resposta est no caput da lei: Cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
SISAN com vistas em assegurar o direito humano alimentao adequada e d outras
providencias.
146 |
assegurar o DHAA
Estabelece Poltica, Plano e Programas de
SAN para orientar a ao do poder pblico e o
monitoramento por parte da sociedade civil.
Estabelece os orgos de gesto do sistema:

Conferncia Nacional, CONSEA, CAISAN e
rgos pblicos de todas as esferas de governo.
Quais so os avanos apresentados pela LOSAN?

O conceito brasileiro de segurana alimentar e nutricional
A partir dos debates da II Conferncia Nacional de SAN, foi pactuado um conceito nacional para
a segurana alimentar e nutricional que foi ratificado pela LOSAN, o qual j foi estudado na
Unidade I, mas, devido sua importncia, vamos revis-lo nesta aula. Importante observar que
esse conceito expressa a viso dos brasileiros sobre esse campo, ou seja, uma viso ampla que
contempla as dimenses alimentar e nutricional e a abordagem intersetorial20, sob a tica dos
direitos humanos21.
Cria o SISAN, que tem por objetivo

Estabelece os princpios do sistema:
formular e implementar polticas e planos
universalidade, equidade, autonomia,
de segurana alimentar e nutricional e
participao social e transparncia.
articular o governo e a sociedade civil para
garantir o DHAA.
Objetivo superior da LOSAN
Conceito de segurana alimentar e nutricional ratificado pela LOSAN

Art. 3 A segurana alimentar e nutricional consiste na realizao do direito de todos
ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente,
sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas
alimentares promotoras de sade que respeitem a diversidade cultural e que sejam
ambiental, cultural, econmica e socialmente sustentveis.
Os princpios orientadores
A LOSAN tem dois princpios importantes que a orientam:
O direito humano alimentao adequada;

A soberania alimentar.
1 princpio: O direito humano alimentao adequada

A LOSAN ratifica a alimentao adequada como um direito humano, legalmente estabelecido,
por lei federal. Embora j tenhamos aprendido que no existe hierarquia entre os direitos
humanos, ou seja, um direito humano no mais importante que o outro, uma vez que, os
20. Abordagem que considera desde a produo agrcola, abastecimento, direito terra e gua, acesso biodiversidade at os campos das polticas de sade, educao, assistncia social e moradia, entre outras.
21. O acesso alimentao um direito humano, assim como o direito a outras necessidades do ser humano.
| 147
direitos humanos no universais, interdependentes e inter-relacionados22, a alimentao

adequada condio indispensvel para a realizao de todos os outros direitos. E se o maior
bem jurdico da pessoa humana a VIDA, podemos concluir que o direito alimentao o
direito mais elementar do ser humano, pois ningum sobrevive sem alimentao adequada.
Ademais, sem acesso a uma alimentao adequada, o ser humano tem limitado o seu acesso
aos demais direitos, como por exemplo: Como viver sem se alimentar? Como ter sade sem
alimentao adequada? Como estudar sem se alimentar? Como garantir a dignidade de pessoa
humana sem alimentao adequada?
Nesse sentido, entende-se que uma dos grandes avanos da LOSAN foi o de fortalecer a
compreenso da alimentao como um direito, garantido por lei que emana obrigaes ao
Estado brasileiro, com definio de responsabilidades a todos os entes federados, sociedade
civil e ao setor privado, com ou sem fins lucrativos.
O direito humano alimentao como princpio
Art. 2 A alimentao adequada direito fundamental do ser humano, inerente
dignidade da pessoa humana e indispensvel realizao dos direitos consagrados na
Constituio Federal, devendo o poder pblico adotar as polticas e aes que se faam
necessrias para promover e garantir a segurana alimentar e nutricional da populao.
2 princpio: A soberania alimentar
Cada pas tem o direito de definir suas prprias polticas e estratgias sustentveis de produo,
distribuio e consumo de alimentos que garantam o direito humano alimentao adequada
a toda a populao, respeitando-se as mltiplas caractersticas culturais e territoriais dos povos.
A LOSAN considera este princpio na sua formulao.
A soberania alimentar como princpio
Art. 5 A consecuo do direito humano alimentao adequada e da segurana
alimentar e nutricional requer o respeito soberania, que confere aos pases a primazia
de suas decises sobre a produo e o consumo de alimentos.
A criao do sistema pblico (SISAN)

Um dos aspectos mais inovadores da LOSAN sem dvida a criao do sistema pblico de
segurana alimentar e nutricional, o SISAN, que tem como objetivo organizar as aes pblicas
e a articulao do poder pblico com a sociedade civil para a gesto das polticas de SAN. Assim
como ocorreu em outras polticas pblicas (sade, educao, desenvolvimento social, etc), a
institucionalidade dada ao SISAN permite, acima de tudo, a estabilidade e a continuidade das
aes e programas de SAN. Permite tambm que todos os entes federados, sociedade civil e
instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, afetas segurana alimentar e nutricional
passem a trabalhar a partir dos mesmos princpios e diretrizes.
22. Declarao e Programa de Ao de Viena, documento elaborado por ocasio da realizao da Conferncia Mundial
de Direitos Humanos em Viena, na ustria, em 1993.
148 |
O Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Art. 7 A consecuo do direito humano alimentao adequada e da segurana alimentar
e nutricional da populao far-se- por meio do SISAN, integrado por um conjunto de rgos
e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e pelas instituies
privadas, com ou sem fins lucrativos, afetas segurana alimentar e nutricional e que
manifestem interesse em integrar o Sistema, respeitada a legislao aplicvel.
A determinao da elaborao da Poltica e do Plano Nacional de SAN

Como j foi estudado na aula 2 do Mdulo 5, os papis da Poltica e do Plano Nacional de SAN so
respectivamente: detalhar os procedimentos da gesto, do financiamento e do monitoramento/
avaliao das polticas e programas pblicos e definir o planejamento das aes. A LOSAN
tambm avana quando determina que papel do Sistema, sob responsabilidade da CAISAN,
formular e implementar a Poltica e os Planos de SAN, ouvidas as diretrizes e prioridades
estabelecidas pela Conferncia Nacional de SAN e pelo CONSEA.
O que diz a lei?
Instncias Mximas da Gesto do SISAN na esfera Federal

Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Aprova as diretrizes e prioridades para a Poltica e o Plano de SAN.
Participantes: 2/3 dos participantes so representantes da sociedade civil e 1/3 do Governo. Todas
as 27 unidades federadas so representadas.
CONSEA
Prope, considerando deliberaes da Conferncia, as diretrizes, as prioridades e indica o
oramento necessrio Poltica e ao Plano de SAN.
Membros: 2/3 dos conselheiros so representantes da sociedade civil e 1/3 do Governo.
CAISAN
Elabora, a partir das diretrizes emanadas pelo CONSEA, a Poltica e o Plano de SAN, indicando:
diretrizes, metas, fontes de recursos e instrumentos de acompanhamento, monitoramento e
avaliao.
As leis estaduais de Segurana Alimentar e Nutricional

Conforme vimos anteriormente, o artigo 7 da LOSAN determina que rgos e entidades da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios so os responsveis pela aes que
visam a assegurar a realizao do DHAA. A LOSAN delega ao CONSEA a atribuio de instituir
mecanismos permanentes de articulao com rgos e entidades afetas SAN nos Estados,
Distrito Federal e Municpios que integram o sistema.
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Mdulo 5
aula 4
O SISAN e seus componentes

O que o SISAN?
O SISAN o sistema previsto na LOSAN para que o seu objetivo maior assegurar o DHAA no
pas seja plenamente alcanado. Ele a instncia que rene todos os atores sociais governos,
sociedade civil e organizaes privadas com ou sem fins lucrativos para a implementao
do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Um sistema pblico pressupe o
agrupamento de rgos e instncias como partes integrantes de um todo, articulados entre si e
coordenados de modo que funcionem em uma estrutura organizada, em busca de um objetivo
comum. Um sistema deve ser construdo a partir de bases filosficas e princpios coerentes e
contar com o amparo legal necessrio sua institucionalidade e funcionamento prtico. Nos
ltimos anos, no contexto do processo de aprimoramento da gesto pblica, diversos sistemas
nacionais foram construdos, como por exemplo:

Sistema nico de Sade (SUS) Lei Federal n. 8.080, de 19 de setembro de 1990;

Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) Lei Federal n. 8.742/1993;
Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS) Lei Federal n. 9.782/1999;
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) Lei Federal n. 11.346/2006.
Exemplos de sistemas pblicos que existem para respeitar, proteger, promover e prover os direitos
humanos do povo brasileiro
Assegurar o Direito
Alimentao
Adequada
Mesmo considerando que alguns desses sistemas ainda no tenham apresentado os resultados
desejveis nas suas reas de atuao, incontestvel que eles representam progressos
enquanto ao do Estado. Suas estruturas organizacionais esto hoje institucionalizadas em
um modelo que descentraliza a gesto, em direo aos nveis estaduais e municipais, alm
de estabelecerem as responsabilidades de cada ente federado e de todos os atores sociais
envolvidos. Todos os sistemas citados atuam com instncias que contemplam conselhos que
permitem a participao e o controle social.
O que um sistema?
A palavra sistema vem do grego e significa ajustar, combinar, formar um todo, formar
um conjunto de elementos, de rgos funcionais, componentes, entidades, ou partes interrelacionadas que interagem no desempenho de uma funo de modo a formar um todo
organizado e alcanar um objetivo comum.
150 |
Atravs desse sistema, os rgos governamentais (municipais, estaduais e federais) e as

organizaes da sociedade civil devem atuar em conjunto na formulao e implementao de
polticas, planos, programas e aes com vistas a promover e garantir a segurana alimentar e
nutricional da populao e a realizao progressiva do direito humano alimentao adequada.
Unio
Estados
SISAN
Assegurar
o DHAA
Municpios
Organizaes
da Sociedade
Civil
No caso do SISAN, a integrao entre os rgos, entidades e instncias que compem esse
sistema deve buscar a convergncia23 e a sinergia24 de ao para o objetivo maior do Sistema
que assegurar o direito humano alimentao adequada.
Objetivos do SISAN
Art. 10 O SISAN tem por objetivos formular e implementar polticas e planos de
segurana alimentar e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo e
sociedade civil, bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao
da segurana alimentar e nutricional do Pas.
Princpios do SISAN
Princpios so valores, fundamentos bsicos, o alicerce que sustenta e orienta uma norma
jurdica. No caso do SISAN, os princpios que o orientam so universalidade e equidade no
acesso alimentao adequada, autonomia e dignidade das pessoas, participao social em
todas as etapas da gesto das polticas pblicas e transparncia.
Princpios configuram-se nas bases ideolgicas de um sistema, os quais proveem sua
sustentabilidade poltica, social e temporal. Tais princpios devem contemplar os interesses da
sociedade, de modo a facilitar a sua implementao e adeso social. Entretanto, sabemos que, para
a plena realizao do DHAA no Brasil, alguns interesses hegemnicos podero ser contrariados.
No h consenso possvel, por exemplo, quando nos deparamos com as violaes do DHAA.
As violaes do DHAA ainda existentes no pas decorrem, essencialmente, da falta de acesso
terra para a produo de alimentos ou falta de emprego ou renda para a aquisio de
alimentos. O Brasil um dos maiores produtores e exportadores de alimentos. inaceitvel, mas
ainda expressivo o nmero de brasileiros que referem insegurana alimentar e nutricional,
em seus domiclios.
23. Disposio de aes ou interesses que se dirigem para o mesmo objetivo.
24. Sinergia a cooperao, a soma de esforos para alcanar determinado objetivo. Todas as transformaes ocorridas em determinado rgo refletem nos demais.
| 151
Dessa forma, os princpios do SISAN precisam ser divulgados e apreendidos por todos que
atuam na rea, como uma estratgia para assegurar que as polticas de SAN promovam o
DHAA e atendam aqueles que realmente tm o seu DHAA violado. Esses princpios, uma vez
consolidados, devero nortear a formulao e implementao de qualquer poltica e ao de
combate fome e de promoo da SAN de forma a garantir que o Estado cumpra com sua
obrigao de garantir esse direito, acima de quaisquer ingerncias poltico-partidrias e/ou
conjunturais.
Princpios do SISAN
Universalidade e equidade no acesso alimentao adequada, sem qualquer espcie
de discriminao
A universalidade pressupe que o SISAN deve atender a todos, sem distines ou restries de
qualquer natureza. Ou seja, as polticas e aes de SAN devem ser universais e devem garantir
o acesso de todos os segmentos da sociedade a essas polticas e aes, sem qualquer espcie
de discriminao. Para tanto, necessria a participao de todos os segmentos da sociedade
na formulao, implementao e monitoramento das polticas, de forma que elas no sejam
discriminatrias, restritivas ou mesmo violadoras.
Preservao da autonomia e respeito dignidade das pessoas
O DHAA indivisivelmente ligado dignidade da pessoa humana e indispensvel para a
realizao de outros direitos humanos. Ele tambm inseparvel da justia social, requerendo a
adoo de polticas econmicas, ambientais e sociais orientadas para a erradicao da pobreza
e, consequentemente, preservao da autonomia tanto do ser humano quanto das polticas
nacionais que garantam esse direito. Isso significa dizer que todo ser humano tem o direito
de estar livre da fome, o direito alimentao adequada, conforme sua cultura e seus hbitos
alimentares, para ter sua dignidade humana garantida e sua autonomia preservada, devendo o
SISAN orientar-se segundo esses princpios para a garantia da promoo do DHAA.
Participao social na formulao, execuo, acompanhamento, monitoramento e controle
das polticas e dos planos de segurana alimentar e nutricional em todas as esferas do governo
A participao social condio essencial para se efetivar o pleno funcionamento do SISAN,
alm de ser um dos meios para se efetivar a democracia. A participao ativa dos movimentos
sociais, das entidades da sociedade civil e das pessoas que militam na rea de SAN na formulao
e implementao das polticas pblicas, bem como no monitoramento da realizao e da
violao do DHAA, fundamental para a efetiva garantia desse direito. Todos os canais formais
de participao social devem ser ocupados, como, por exemplo, a participao nas conferncias
locais, estaduais e nacionais de SAN, nos conselhos das polticas pblicas, nos CONSEAs de todos
os nveis, entre outros espaos da participao social.
Transparncia dos programas, das aes e dos recursos pblicos e privados e dos critrios para
sua concesso
O SISAN atua junto aos gestores pblicos de todos os nveis e setores de modo a conferir s
polticas pblicas a transparncia necessria ao controle social. O SISAN garante que as polticas
pblicas de SAN sejam elaboradas e reavaliadas na tica do DHAA de modo a conferir que as
mesmas garantam o apoderamento dos titulares de direito, a responsabilizao dos portadores
152 |
Diretrizes do SISAN
Diretrizes so um conjunto de orientaes e instrues para se conseguir alcanar determinado
objetivo. Nesse sentido, o SISAN, para alcanar o objetivo de formular e implementar polticas
e planos de segurana alimentar e nutricional, segue um conjunto de orientaes e instrues
como por exemplo: a promoo da intersetorialidade, a descentralizao da aes e o
monitoramento da situao alimentar e nutricional, entre outras.
O que diz a lei?
Art. 9 O SISAN tem como base as seguintes diretrizes:
I promoo da intersetorialidade das polticas, programas e aes governamentais e
no-governamentais;
II descentralizao das aes e articulao, em regime de colaborao, entre as esferas
de governo;
III monitoramento da situao alimentar e nutricional, visando a subsidiar o ciclo de
gesto das polticas para a rea nas diferentes esferas de governo;
IV conjugao de medidas diretas e imediatas de garantia de acesso alimentao
adequada, com aes que ampliem a capacidade de subsistncia autnoma da populao;
V articulao entre oramento e gesto; e
VI estmulo ao desenvolvimento de pesquisas e capacitao de recursos humanos.
de obrigao, capacitao dos gestores pblicos em DHAA. Todas as informaes sobre servios,
direitos, formas de acesso aos direitos, mecanismos de exigibilidade, avaliao e monitoramento
devem ser publicizados (transparncia) e de fcil acesso aos titulares de direitos, de modo a
facilitar o controle social. Participar da gesto das polticas pblicas e dos programas de SAN
uma das formas de contribuir com sua legitimidade e transparncia. Ademais, a participao
popular aumenta o grau de conscincia poltica, facilita a cobrana pelo cumprimento das
obrigaes do governo e das denncias de violaes do DHAA.
Coordenao do SISAN
O SISAN conta com dois mecanismos de coordenao: a CAISAN, instncia governamental
responsvel pela coordenao e monitoramento intersetorial das polticas de segurana
alimentar e nutricional na esfera federal, e o CONSEA, representando o espao de participao
e controle social das polticas pblicas.
Oramento do SISAN
Com a aprovao da LOSAN, fundamental que o Estado garanta o oramento para os
programas de SAN e que promova a realizao progressiva do DHAA, de maneira to rpida
quanto possvel. Os programas e aes estratgicas consideradas de alta relevncia social
e econmica devem constituir o Oramento da Segurana Alimentar e Nutricional e como
tais devem ser protegidos contra cortes e contingenciamentos. O Estado deve ser capaz de
demonstrar que tem aplicado nos seus oramentos o mximo de recursos disponveis para a
promoo do DHAA, o combate fome e eliminao da pobreza.
| 153
Um sistema tem, necessariamente, carter dinmico. Assim, o planejamento das aes deve
refletir nos Planos Plurianuais (PPA) a necessidade de ampliao de recursos de determinada
ao, ou o redirecionamento de programas, bem como as novas demandas. Espera-se que a
perspectiva da intersetorialidade e a articulao das aes e dos programas dos diferentes
setores sejam reforadas pela peas de planejamento e oramento dos governos.
O monitoramento e a exigibilidade da realizao do DHAA, no contexto do SISAN
O monitoramento da realizao e da promoo do DHAA deve ser entendido como uma atividade
continuada e integrada ao SISAN, de modo a indicar os progressos feitos na realizao desse
direito. Para tanto, o SISAN dever adotar um sistema de monitoramento que expresse ampla
e criteriosa anlise da situao da SAN no pas pautada pelas ticas do DHAA e da soberania
alimentar.
Os princpios orientadores do sistema de monitoramento, conforme deliberao do CONSEA, so:

Realizao progressiva do DHAA;

Foco nas populaes vulnerveis e na no discriminao;
Transparncia e acesso irrestrito aos dados e mtodos adotados;
Enfoque da universalizao e da indivisibilidade dos direitos;
Ampla participao social;
No regresso dos resultados positivos obtidos;
Responsabilizao dos setores que integram o SISAN.
O sistema de monitoramento do SISAN dever garantir e fortalecer mecanismos de exigibilidade

no processo de implementao das polticas pblicas, com destaque para a Comisso
Permanente de DHAA do CONSEA e a Comisso Especial de Monitoramento de Violaes do
DHAA do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), inclusive criando
comisses similares em mbito estadual/distrital.
Para garantir a eficcia da LOSAN e do SISAN, imperativo fortalecer as instncias de
exigibilidade do DHAA que j existem hoje25, alm de criar mecanismos de exigibilidade que se
fizerem necessrios.
Estratgias de monitoramento e de exigibilidade deveriam integrar regimentalmente o SISAN,
servindo de instrumento de avaliao continuada da evoluo dos indicadores de SAN, da
realizao progressiva do DHAA, das polticas pblicas e do prprio desempenho do SISAN.
Adeso ao SISAN
A publicao do Decreto n. 7.272, de 25 de agosto de 2010, que instituiu a Poltica Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN) e estabeleceu os parmetros para a elaborao do
primeiro Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PLANSAN) 2012/2015, seguido
da Resoluo n. 9 da CAISAN, permitiu desencadear o processo de regulamentao da adeso
dos Estados, Distrito Federal e Municpios ao SISAN.
154 |
25. A Comisso Permanente de DHAA do CONSEA tem um papel fundamental para subsidiar aes de exigibilidade
que visem adequao de polticas e programas pblicos aos princpios de direitos humanos, devendo, portanto,
ser fortalecida no mbito do CONSEA para cumprir, efetivamente, esse papel. Por sua vez, a Comisso Especial de
Monitoramento o nico mecanismo existente para tratar de violaes do DHAA no Brasil, devendo ser fortalecida,
no mbito do CDDPH, com pessoal, recursos e infraestrutura.
Componentes do SISAN
A LOSAN define como integrantes do SISAN:
1.
2.
3.
4.
5.
A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;

O CONSEA Nacional;
A CAISAN;
Os governos: rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e Municpios;
As instituies privadas, com ou sem fins lucrativos que atuem em SAN e desejem integrar
o Sistema.
Conferncia Nacional de SAN
(Sociedade Civil e Governo)
CAISAN: composto por ministrios setoriais
Governo
Estados
Municpios
CONSEA Nacional
Sociedade Civil (maioria) e Governo
CONSEAs Estaduais
e Municipais
(SC e Gov)
Conhecer o passo a passo para a adeso ao sistema ser matria do Mdulo 7, que trata da
gesto do SISAN.
Instituies privadas,
com ou sem fins
lucrativos
1. A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar: instncia responsvel pela indicao ao

CONSEA das diretrizes e prioridades da Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar,
bem como pela avaliao do SISAN. precedida de conferncias estaduais, distrital, municipais
e, em alguns casos, regionais e territoriais, em que so escolhidos os delegados para o encontro
nacional. A lei prev, ainda, que a Conferncia Nacional avalie o SISAN.
2. CONSEA: a instncia de articulao entre o governo e a sociedade civil nas questes
relacionadas a SAN e rgo de assessoramento imediato ao Presidente da Repblica.

Composio do CONSEA
De acordo com o art. 11, 2, da LOSAN, o CONSEA ser formado por representantes da sociedade
civil e do governo designados pelo Presidente da Repblica, seguindo os critrios:
I Um tero de representantes governamentais constitudo pelos Ministros de Estado e
Secretrios Especiais responsveis pelas pastas afetas consecuo da segurana alimentar e
nutricional;
II Dois teros de representantes da sociedade civil escolhidos a partir de critrios de
indicao aprovados na Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
III Observadores, incluindo-se representantes dos conselhos de mbito federal afins,
de organismos internacionais e do Ministrio Pblico Federal.
3 O CONSEA ser presidido por um de seus integrantes, representante da sociedade
civil, indicado pelo plenrio do colegiado, na forma do regulamento, e designado pelo
Presidente da Repblica.
4 A atuao dos conselheiros, efetivos e suplentes, no CONSEA, ser considerada
servio de relevante interesse pblico e no remunerada.
| 155
O que diz o Decreto n. 6.272/2007 sobre a composio do CONSEA

Art.3 O CONSEA ser composto por cinquenta e sete membros, titulares e suplentes,
dos quais dois teros de representantes da sociedade civil e um tero de representantes
governamentais, conforme disposto no art. 11 da Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006.
3. CAISAN: integrada por Ministros de Estado e Secretrios Especiais responsveis pelas pastas
afetas consecuo da segurana alimentar e nutricional. Sua misso articular e integrar
aes e programas de governo a partir das proposies emanadas do CONSEA, de acordo com
as diretrizes que surgem das conferncias de SAN. Atualmente integram a CAISAN todos os 19
ministrios que participam do CONSEA, sob a coordenao do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS).
O que diz o Decreto n. 6.273/2007
Art. 1 Fica criada a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional,
no mbito do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN, com
a finalidade de promover a articulao e a integrao dos rgos e entidades da
administrao pblica federal afetos rea de segurana alimentar e nutricional.
4. rgos e entidades de SAN da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
5. Instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, que manifestem interesse na adeso e que
respeitem os critrios, princpios e diretrizes do SISAN.
Essa estrutura no mbito federal deve ser replicada com instituies congneres nos Estados,
Distrito Federal e Municpios, para que se possa articular nacionalmente o sistema, permitindo
a instituio das instncias de pactuao Fruns Bipartites (Estados com seus municpios) e o
Frum Tripartite (Unio, Estados/Distrito Federal e Municpios), na perspectiva de formulao,
execuo, monitoramento e avaliao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Os desafios sua construo
O grande desafio estabelecido na LOSAN a intersetorialidade, que requer o dilogo entre
todos os setores do governo e da sociedade civil para a superao das questes institucionais,
oramentrias e legais necessrias a assegurar o DHAA.
Considerando as diferentes dimenses da segurana alimentar e nutricional, as iniciativas
e polticas para sua garantia devem conter aes que contemplem tanto seu componente
alimentar (disponibilidade, produo comercializao e acesso aos alimentos) como nutricional
(relacionado s prticas alimentares e utilizao biolgica do alimento). Para tanto, necessria a
mobilizao e a articulao entre os diferentes setores da sociedade (agricultura, abastecimento,
educao, sade, desenvolvimento e assistncia social, trabalho, etc.). A intersetorialidade uma
caracterstica central segurana alimentar e nutricional e significa dizer no apenas que cada
setor deve trabalhar para promov-la, mas que eles devem trabalhar juntos por esse objetivo, de
maneira interligada e articulada e assim potencializar suas aes. Alm disso, importante que
algumas polticas estratgicas sejam construdas e geridas por vrios setores.
156 |
Construir o SISAN e conferir-lhe efetividade uma misso poltica que requer articulao em
todas as direes, com esforos transversais e verticais, nos planos polticos e institucionais, com
a participao ativa e informada da sociedade civil. Implica, fundamentalmente, a prtica da
intersetorialidade e da interinstitucionalidade entre todos os setores envolvidos, contando com
a participao da sociedade civil no cumprimento de seu papel de vigilncia e denunciadora
das inaceitveis violaes do DHAA, ainda muito presentes no pas.
Mdulo 5
aula 5
O que a Poltica, o Plano e o SISAN e suas inter-relaes

O Decreto n. 7.272, que regulamenta a LOSAN, tambm institui a PNSAN e estabelece os parmetros
para a elaborao do Plano Nacional de SAN (PLANSAN). Observem que agora aparecem dois
elementos: a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN) e Plano Nacional
de SAN (PLANSAN) e o objetivo desta aula compreender como esses instrumentos se interrelacionam para fazer valer a lei que garante a alimentao a todas as pessoas que vivem em
territrio nacional.
2006: LOSAN
(Institui o Sistema)
2010: Decreto n. 7.272

(Institui Poltica e Plano)
O Brasil optou pela criao de um sistema nacional como estratgia para assegurar que sua
populao esteja livre da fome e possa usufruir de alimentao adequada, com segurana e
soberania alimentar. Nesse sentido, outro desafio que se coloca a conquista da governabilidade
necessria para coordenar e pautar as agendas de todos os nveis de governo federal, estadual
e municipal , os demais sistemas nacionais setoriais, a sociedade civil e as pessoas e entidades
que atuam em SAN para que em conjunto trabalhem para a realizao progressiva do DHAA.
2011: I Plano Nacional

de SAN
A Poltica Nacional de SAN (PNSAN)26

O que diz a lei sobre os objetivos da PNSAN?
Art.4 Constituem objetivos especficos da PNSAN:
I identificar, analisar, divulgar e atuar sobre os fatores condicionantes da insegurana
alimentar e nutricional no Brasil;
II articula programas e aes de diversos setores que respeitem, protejam, promovam
e provem o direito humano alimentao adequada, observando as diversidades social,
cultural, ambiental, tnico-racial, a equidade de gnero e a orientao sexual, bem como
disponibilizar instrumentos para sua exigibilidade;
III promover sistemas sustentveis de base agroecolgica, de produo e distribuio
de alimentos que respeitem a biodiversidade e fortaleam a agricultura familiar, os
povos indgenas e as comunidades tradicionais e que assegurem o consumo e o acesso
alimentao adequada e saudvel, respeitada a diversidade da cultura alimentar
nacional; e
IV incorporar poltica de Estado o respeito soberania alimentar e a garantia do direito
humano alimentao adequada, inclusive o acesso gua, e promov-los no mbito das
negociaes e cooperaes internacionais.
26. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/decreto/d7272.htm.
| 157
O que diz a lei?

Da gesto da Poltica e do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Decreto n. 7.272, art.6 A PNSAN ser implementada pelos rgos, entidades e instncias
integrantes do SISAN, elencadas no art. 11 da Lei n. 11.346, de 2006, de acordo com suas
respectivas competncias.
Quais so as diretrizes da PNSAN?

O art. 3 do Decreto n. 7.272/2010 estabelece as seguintes diretrizes da PNSAN como orientadoras
do Plano Nacional de SAN (PLANSAN):
Diretrizes do Plano e da Poltica Nacional de SAN
I promoo do acesso universal alimentao adequada e saudvel, com prioridade
para as famlias e pessoas em situao de Insegurana Alimentar e Nutricional;
II promoo do abastecimento e estruturao de sistemas sustentveis e descentralizados,
de base agroecolgica, de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos;
III instituio de processos permanentes de educao alimentar e nutricional, pesquisa
e formao nas reas de Segurana Alimentar e Nutricional e do Direito Humano
Alimentao Adequada;
IV promoo, universalizao e coordenao das aes de Segurana Alimentar e
Nutricional voltadas para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais de
que trata o Art. 3, inciso I, do Decreto n. 6.040, de 7 de fevereiro de 2007, povos indgenas
e assentados da reforma agrria;
V fortalecimento das aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno
sade, de modo articulado s demais aes de Segurana Alimentar e Nutricional;
VI promoo do acesso universal gua de qualidade e em quantidade suficiente, com
prioridade para as famlias em situao de insegurana hdrica e para a produo de
alimentos da agricultura familiar e da pesca e aqicultura;
VII apoio a iniciativas de promoo da soberania alimentar, Segurana Alimentar e
Nutricional e do Direito Humano Alimentao Adequada em mbito internacional e a
negociaes internacionais baseadas nos princpios e diretrizes da Lei n. 11.346, de 2006;
VIII monitoramento da realizao do Direito Humano Alimentao Adequada.
O que o PLANSAN
O que diz a lei?
Da participao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional:
Art.18 A PNSAN ser implementada por meio do Plano Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional, a ser construdo intersetorialmente pela Cmara Interministerial de
Segurana Alimentar e Nutricional, com base nas prioridades estabelecidas pelo CONSEA
a partir das deliberaes da Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
158 |
importante ressaltar que os entes federados que aderirem ao SISAN devero elaborar seus
planos, nas respectivas esferas de governo, com periodicidade coincidente com os respectivos
planos plurianuais e em sintonia com as diretrizes nacionais.
Art.20 Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, que aderirem ao SISAN, devero
elaborar planos nas respectivas esferas de governo, com periodicidade coincidente com
os respectivos planos plurianuais, e com base nas diretrizes da PNSAN e nas proposies
das respectivas conferncias.
Qual a diferena entre LOSAN, PNSAN e PLANSAN?

J sabemos que a LOSAN uma lei orgnica que disciplina a forma de organizao da ao do
Estado no campo da segurana alimentar e nutricional com vistas a assegurar o direito humano
alimentao adequada. Ela a carta dos princpios que a nao deve seguir no campo da SAN.
A LOSAN recomendou a elaborao de uma Poltica e de um Plano Nacional de SAN. A PNSAN
a expresso mais prtica e operacional das diretrizes emanadas pela LOSAN, uma vez que
apresenta os procedimentos para sua gesto, mecanismos de financiamento, monitoramento e
avaliao da ao do Estado. De sua parte, o PLANSAN a pea do planejamento da ao do Estado
que contm programas e aes a serem implementadas, bem como as metas quantificadas e o
tempo necessrio para sua realizao. O Plano dialoga tambm com o oramento pblico, pois
nele est definido o quanto e como se pretende aplicar os recursos.
O PLANSAN o principal instrumento de planejamento da ao pblica no campo da SAN.

O primeiro plano tem o perodo de vigncia 2012-2015, o prximo mdulo ser inteiramente
dedicado ao conhecimento deste instrumento.
Lei Orgnica DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
LOSAN
Carta de Princpios.
Emana as diretrizes da ao do Estado.

Cria o sistema pblico (SISAN).
POLTICA NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
PNSAN
Sistematiza as diretrizes da LOSAN (como colocar em prtica).
Detalha os procedimentos da gesto, do financiamento e do monitoramento/avaliao.

Estabelece as atribuies de Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
PLANO NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR E NUTRICIONAL
PLANSAN
Instrumento de planejamento.
Define objetivos, desafios, diretrizes e metas.

Aloca recursos do oramento pblico.
Como se d a inter-relao entre a Poltica, o Plano SAN e o Sistema (SISAN)

O Sistema, a Poltica e o Plano so como peas de uma mesma engrenagem que juntos procuram
dar sentido real aos princpios da Constituio Federal e da LOSAN, no que se refere realizao
do direito humano alimentao adequada. O sistema o elemento abstrato da composio,
uma vez que ele se materializa apenas na articulao entre os setores, na organizao de suas
instncias, na relao interfederativa entre as esferas federal, estadual, distrital e municipal.
| 159
O sistema se torna mais concreto quando se consideram as polticas pblicas de SAN como
elementos basilares de sua estrutura, que vem a ser o aspecto mais relevante, pois trata da ao
pblica chegando, de fato, at a comunidade, saindo dos gabinetes da burocracia estatal para
mudar a vida dos titulares de direito. Considerando a complexidade e a diversidade das polticas
pblicas de SAN, fica evidente o quo importante a abordagem sistmica, uma vez que ela
permite maior racionalidade, viso integrada e intersetorial dos problemas da populao,
economicidade na medida em que evita a superposio de programas e facilita a convergncia
das aes do diferentes setores, entre outros aspectos positivos.
A Poltica e o Plano so elementos que tornam realidade a ao organizada do sistema: permitem
a compreenso mais exata do que ser feito, como ser feito, quem so os atores pblicos
responsveis e quais so as suas obrigaes, quem so os atores sociais (titulares de direito das
polticas), em que tempo ser feito, com que recursos humanos, materiais e financeiros.
LOSAN
losan: Princpios e diretrizes
PNSAN
POLTICA: O que ser feito?
PLANSAN
160 |
plano: como ser feito? (metas, tempo, recursos e responsveis)
Voc concluiu o Mdulo 5 deste Curso. Nesta etapa voc aprendeu que:
Nos tempos atuais, entendemos poltica como a arte ou cincia da organizao, direo
e administrao de naes ou Estados que se aplica tanto aos assuntos internos (poltica
interna) quanto aos negcios externos (poltica externa). Nos regimes democrticos, a
poltica a atividade de todos os cidados que se ocupam dos assuntos pblicos com seu
voto, sua participao em partidos polticos ou com sua militncia social.
Poltica pblica o conjunto de aes desencadeadas pelo Estado, no caso brasileiro, nas
escalas federal, estadual e municipal, com vistas ao atendimento populao como um todo
ou a determinados setores da sociedade civil. Elas podem ser desenvolvidas diretamente
pelos rgos pblicos ou em parcerias com organizaes no governamentais e com a
iniciativa privada.
As polticas pblicas apresentam diretrizes e princpios que orientam a ao do poder
pblico. Elas estabelecem objetivos, estratgias de atuao, regras, procedimentos e alocao
de recursos do oramento pblico para o cumprimento de seus propsitos.
Resumo
A Poltica Pblica de SAN o desfecho de uma srie de acontecimentos e articulaes sociais

que teve incio h muito anos. Ela foi forjada a partir de uma agenda social, que cresceu,
rompeu barreiras, mobilizou a sociedade civil e sensibilizou o governo, que, por sua vez,
encontrou as condies para a deciso poltica de incorporar a proposta na agenda do seu
Plano de Governo. Tudo isso resultou na formulao de uma poltica pblica de segurana
alimentar e nutricional (LOSAN), que determina a criao de um sistema (SISAN), uma
poltica nacional (PNSAN) e o plano de SAN (PLANSAN).
Revisando o marco regulatrio do DHAA no Brasil: Emenda Constitucional n. 64; Lei n.
11.346/2006 LOSAN; Decreto n. 6.272/2007; Decreto n. 6.273/2007; Decreto n. 7.272/2010;
Resoluo n. 09/CAISAN, de 13 de dezembro de 2011.
A legislao brasileira relacionada ao campo da SAN e do DHAA fruto da mobilizao e de

intenso debate com os diversos setores da sociedade que acreditaram e acreditam que
sociedade civil e governo, juntos, podem negociar e construir novas regras sociais e legais
para promover a realizao progressiva do DHAA no Brasil.
A LOSAN o resultado do encontro de interesses da sociedade civil brasileira com a deciso
poltica para o combate fome e misria e pela defesa da segurana alimentar e nutricional.
Deve ser considerada uma conquista da sociedade brasileira e a consagrao de uma
concepo abrangente e intersetorial para a segurana alimentar e nutricional, sob a tica
dos direitos humanos. O fato de ter como objetivo principal a garantia do direito humano
alimentao adequada faz com que represente um enorme passo para vencermos a fome,
a desnutrio, a pobreza e outras tantas mazelas que ainda envergonham a sociedade
brasileira.
Um dos aspectos mais inovadores da LOSAN sem dvida a criao do sistema pblico
de segurana alimentar e nutricional, o SISAN, que tem como objetivo organizar as aes
pblicas e a articulao do poder pblico com a sociedade civil para a gesto das polticas
de SAN.
| 161
O SISAN tem por objetivos formular e implementar polticas e planos de segurana alimentar
e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo e sociedade civil, bem como
promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliao da segurana alimentar e
nutricional do pas.
O SISAN est formalmente institudo pela LOSAN, que dedica todo o captulo II para a sua
normalizao. O artigo 7 prev que o DHAA ser alcanado pela ao integrada e coordenada
pelos seguintes entes:
1. A Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
2. O CONSEA Nacional;
3. A Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN);
4. Os Governos: rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
Municpios;
5. As instituies privadas, com ou sem fins lucrativos, que atuem em SAN e desejem
integrar o sistema.
O Decreto que regulamenta a LOSAN tambm institui a Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (PNSAN), definindo seus objetivos, diretrizes, procedimentos para
gesto, mecanismos de financiamento, monitoramento e avaliao. O mesmo decreto
estabelece os parmetros para a elaborao do Plano Nacional de SAN (PLANSAN).
A LOSAN a carta dos princpios que a nao deve seguir no campo da SAN. Ela recomenda
a elaborao de uma Poltica e de um Plano Nacional de SAN. A PNSAN a expresso mais
prtica e operacional das diretrizes emanadas pela LOSAN, uma vez que apresenta os
procedimentos para sua gesto, mecanismos de financiamento, monitoramento e avaliao
da ao do Estado. De sua parte, o PLANSAN a pea do planejamento da ao do Estado
que contm programas e aes a serem implementadas, bem como as metas quantificadas
e o tempo necessrio para sua realizao. O Plano dialoga ainda com o oramento pblico,
pois nele est definido o quanto e como se pretende aplicar os recursos.
A Poltica e o Plano so elementos que tornam realidade a ao organizada do sistema:
permitem a compreenso mais exata do que ser feito, como ser feito, quem so os atores
pblicos responsveis e quais so as suas obrigaes, quem so os atores sociais (titulares
de direito das polticas), em que tempo ser feito e com que recursos humanos, materiais e
financeiros.
162 |
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social eCombate Fome. Cmara Interministerial de Segurana

Alimentar e Nutricional CAISAN. Cadernos SISAN: estruturando o Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional SISAN. Braslia: SE/CAISAN, n. 1, 2011.
Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN). Plano Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional: 2012/2015. Braslia: CAISAN, 2011. Disponvel em: http://www.mds.gov.
br/segurancaalimentar/arquivos/livro_plano_nacional_caisan_final.pdf/view. Acesso em: 8 nov. 2012.
CONFERNCIA MUNDIAL SOBRE DIREITOS HUMANOS, 1993, Viena. Declarao e Programa de Ao de Viena
Disponvel em: http://www.oas.org/dil/port/1993%20Declara%C3%A7%C3%A3o%20e%20Programa%20
de%20Ac%C3%A7%C3%A3o%20adoptado%20pela%20Confer%C3%AAncia%20Mundial%20de%20
Viena%20sobre%20Direitos%20Humanos%20em%20junho%20de%201993.pdf. Acesso em: 12 nov. 2012.
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, 4, 2001, Salvador. Declarao pelo
Direito Humano Alimentao Adequada e Saudvel. Disponvel em: http://www4.planalto.gov.br/
consea/documentos/carta-politica-da-4a-conferencia-nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional.
Acesso em: 12 nov. 2012.
CONSELHO NACIONAL DE SEGURANA ALIMENTAR (CONSEA). Princpios e Diretrizes de uma Poltica de
Segurana Alimentar e Nutricional. Braslia, 2004. Disponvel em: http://www4.planalto.gov.br/consea/
publicacoes/publiucacoes-arquivos/principios-e-diretrizes-de-uma-politica-de-san. Acesso em: 12 nov.
2012.
FERRAREZI, E.; SARAIVA E. (Org.) Polticas pblicas: coletnea, vol. 1. Braslia: ENAP, 2006. Disponvel em:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=856 Acesso em: 12 nov.
2012.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Assistncia Social e Segurana Alimentar. In:
_______. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 2007, p. 55-77. Disponvel em: http://www.ipea.gov.
br/portal/images/stories/PDFs/politicas_sociais/bps14_completo.pdf. Acesso em: 12 nov. 2012.
| 163
Mdulo 6
O Planejamento Participativo do SISAN1

Conhecer as determinaes legais que do base para o Plano Nacional de SAN;
Conhecer a experincia da CAISAN e do CONSEA de elaborao participativa do I Plano
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
Conhecer o diagnstico da situao nacional de SAN e os desafios apontados no I PLANSAN;
Conhecer as Diretrizes e os Objetivos Estratgicos do I PLANSAN;
Avaliar criticamente o I PLANSAN, a partir das proposies da IV Conferncia Nacional de SAN;
Apropriar-se de orientaes metodolgicas que podem apoiar o processo de elaborao de
planos de SAN nas esferas estaduais e municipais.
1. As aulas deste mdulo tem como autoras Mariana Santarelli e Marlia Mendona Leo
164 |
aula 1
A experincia de elaborao do I Plano Nacional de Segurana

Alimentar e Nutricional
O Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PLANSAN) o principal instrumento
de planejamento da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN). De
acordo com determinaes do Decreto n. 7.272, os planos nacionais devem ser construdos
intersetorialmente pela Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (CAISAN),
a cada quatro anos, com base nas prioridades estabelecidas pelo CONSEA, considerando ainda
as deliberaes das Conferncias Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional.
O primeiro Plano Nacional de SAN2, referente ao perodo de 2012 a 2015, consolida programas
e aes nacionais relacionados s diretrizes da PNSAN, explicitando as responsabilidades dos
rgos e entidades da Unio. Est organizado a partir de uma lgica que busca a superao
de grandes desafios para a promoo da SAN, por meio de iniciativas que atendem metas
prioritrias, para o alcance de objetivos estratgicos.
MDULO 6 | O Planejamento Participativo do SISAN
Mdulo 6
Pela primeira vez, desde o lanamento da estratgia Fome Zero, o governo federal apresenta um
plano, construdo intersetorialmente e com a participao da sociedade, elaborado a partir de
determinaes da LOSAN e do Decreto n. 7.272. A maior parte dos programas e aes constantes
neste primeiro plano no so novidades, so iniciativas como o Programa Bolsa Famlia, o
Programa de Aquisio de Alimentos e o Programa Nacional de Alimentao Escolar, que j se
encontram em plena execuo, mas que, a partir do Plano, passam a compor uma estratgia
comum, com metas claramente definidas. atravs do Plano que passamos a conhecer a
estratgia do governo federal para assegurar o DHAA, que podemos monitorar resultados
de forma a permitir a realizao progressiva do direito humano alimentao adequada e o
constante aperfeioamento da PNSAN.
Nesta primeira aula, teremos a oportunidade de conhecer um pouco da experincia de
elaborao do primeiro plano, especialmente no que se refere sua estrutura e metodologia
de elaborao. Nas prximas aulas, abordaremos seus contedos. importante lembrar que
um dos principais passos para a devida estruturao do SISAN em todo o territrio nacional
a elaborao dos planos estaduais e municipais de SAN. A aula 5 ser inteiramente dedicada
orientao para a construo desses instrumentos nas demais esferas de governo, que tm
autonomia para constru-los sua maneira, mas que muito podem aprender com a experincia
nacional.
Premissas para a elaborao do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
De acordo com o Decreto n. 7.272, no que se refere ao Plano Nacional de SAN, CAISAN, cabe:
Elaborar a cada quatro anos o Plano Nacional de SAN;
Promover a interlocuo e pactuao com os rgos e entidades do governo federal sobre a
gesto e a integrao dos programas e aes do PLANSAN;
Apresentar relatrios e informaes ao CONSEA, necessrios ao acompanhamento e
monitoramento do PLANSAN.
2. Sugesto de leitura: O I PLANSAN pode ser acessado em http://www.mds.gov.br/segurancaalimentar/arquivos/
LIVRO_PLANO_NACIONAL_CAISAN_FINAL.pdf.
| 165
Ao CONSEA, cabe:
Estabelecer prioridades, que devem ser encaminhadas CAISAN antes da elaborao do
Plano;
Apreciar e acompanhar a elaborao do PLANSAN e manifestar-se sobre o seu contedo
final;
Avaliar a sua implementao e proposio de alteraes visando ao seu aprimoramento.
Algumas das premissas pactuadas entre CAISAN e CONSEA, tambm institucionalizadas no
Decreto n. 7.272, determinam que os planos nacionais de SAN devem:
I - Conter anlise da situao nacional de segurana alimentar e nutricional;
II - Ser quadrienal e ter vigncia correspondente ao plano plurianual;
III - Consolidar os programas e aes relacionados s diretrizes designadas no art. 3 e indicar as
prioridades, metas e requisitos oramentrios para a sua execuo;
IV - Explicitar as responsabilidades dos rgos e entidades da Unio integrantes do SISAN e
os mecanismos de integrao e coordenao daquele Sistema com os sistemas setoriais de
polticas pblicas;
V - Incorporar estratgias territoriais e intersetoriais e vises articuladas das demandas das
populaes, com ateno para as especificidades dos diversos grupos populacionais em situao
de vulnerabilidade e de insegurana alimentar e nutricional, respeitando a diversidade social,
cultural, ambiental, tnico-racial e a equidade de gnero;
VI - Definir seus mecanismos de monitoramento e avaliao;
VII - Ser revisados a cada dois anos, com base nas orientaes da CAISAN, nas propostas do
CONSEA e no monitoramento da sua execuo.
Em suas disposies transitrias, o decreto estabelece o prazo de 12 meses, a partir de sua
publicao, para a elaborao do primeiro plano, tarefa que comeou em abril de 2011 e culminou
com a aprovao do I PLANSAN, pelo Pleno Ministerial da CAISAN, em agosto de 2011.
Estrutura do I Plano Nacional de SAN
A elaborao do Plano foi precedida por etapas e acordos pactuados em instrumentos legais,
que asseguram sustentabilidade, transparncia e legitimidade a esse processo. O prprio
Decreto n. 7.272, ao dedicar um captulo inteiro ao planejamento da PNSAN, j comea a definir
as principais premissas que orientam o processo de construo coletiva e que vo dar forma
aos contedos.
Estrutura do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Apresentao
Captulo 1: Contextualizao
Captulo 2: Desafios do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Captulo 3: Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Captulo 4: Diretrizes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Captulo 5: Monitoramento e Avaliao
Anexos
166 |
O Plano iniciado a partir da anlise da situao nacional de segurana alimentar e nutricional,

um diagnstico capaz de descrever a conjuntura na qual o Plano se circunscreve, a partir de
estudos e indicadores, e de determinadas dimenses de anlise que so tambm base para o
Sistema de Monitoramento e Avaliao da PNSAN. So elas:

Produo de Alimentos;
Disponibilidade de Alimentos;
Renda e condies de vida;
Acesso alimentao adequada e saudvel, incluindo gua;
Sade, nutrio e acesso a servios relacionados;
Educao;
Programas e aes relacionadas segurana alimentar e nutricional.
Contextualizao
O captulo de contextualizao aborda questes tais como a evoluo dos principais indicadores
e polticas pblicas, principais resultados dos programas e aes federais e as principais
ameaas garantia do direito humano alimentao adequada. Alguns elementos do captulo
de contextualizao sero estudados na prxima aula. Aprofundaremos nossos conhecimentos
sobre as dimenses de anlise e a adequao dos indicadores de SAN para as demais esferas
de governo na aula 5, quando discutiremos orientaes para a elaborao de planos estaduais
e municipais.
Desafios
No captulo de desafios, so explicitadas as agendas pblicas centrais da Segurana Alimentar
e Nutricional, buscando definir as grandes prioridades a serem acompanhadas mais
sistematicamente no perodo de vigncia do Plano. Tais desafios assumem o carter mais
utpico do Plano e vo dialogar com o conjunto de objetivos e metas definidos no captulo
que tratar das diretrizes.
Foram definidos dez grandes desafios, fortemente influenciados pelas proposies da III
Conferncia Nacional de SAN e Exposies de Motivos do CONSEA. Dialogam tambm com
prioridades definidas em outros instrumentos de planejamento nacional, como o Brasil sem
Misria e o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), entre outros.
Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Este captulo inteiramente dedicado ao planejamento do governo federal no que se refere
ao desafio de implantao do SISAN em todo o territrio nacional. Apresenta uma breve
contextualizao acerca do estgio de implantao do Sistema, objetivos e metas prioritrias.
Alguns desses contedos sero tambm abordados no prximo mdulo.
Diretrizes
As oito diretrizes designadas no artigo 3 do Decreto n. 7.272/2010 so fruto de uma longa
trajetria de debates, que tomaram forma especialmente nas conferncias de segurana
alimentar e nutricional, sendo finalmente institucionalizadas por meio de decreto.
Considerando a legitimidade do processo, essas diretrizes foram adotadas enquanto eixos
organizadores do Plano.
| 167
As oito diretrizes da PNSAN so:

1. Promoo do acesso universal alimentao adequada e saudvel, com prioridade para as
famlias e pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional;
2. Promoo do abastecimento e estruturao de sistemas sustentveis e descentralizados, de
base agroecolgica e sustentveis de produo, extrao, processamento e distribuio de
alimentos;
3. Instituio de processos permanentes de educao alimentar e nutricional, pesquisa e
formao nas reas de segurana alimentar e nutricional e do direito humano alimentao
adequada;
4. Promoo, universalizao e coordenao das aes de segurana alimentar e nutricional
voltadas para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais, povos indgenas e
assentados da reforma agrria;
5. Fortalecimento das aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno sade,
de modo articulado s demais polticas de segurana alimentar e nutricional;
6. Promoo do acesso universal gua de qualidade e em quantidade suficiente, com
prioridade para as famlias em situao de insegurana hdrica e para a produo de
alimentos da agricultura familiar e da pesca e aquicultura;
7. Apoio a iniciativas de promoo da soberania alimentar, segurana alimentar e nutricional
e do direito humano alimentao adequada em mbito internacional e a negociaes
internacionais;
8. Monitoramento da realizao do Direito Humano Alimentao Adequada.
Para cada uma das diretrizes, prope-se a definio de um conjunto de objetivos. Para cada
objetivo, um conjunto de:

Metas prioritrias para 2015;

Iniciativas;
rgo responsvel;
Parceiros;
Aes oramentrias correspondentes.
Atravs das metas e da definio do conjunto de iniciativas a serem implementadas entre

os anos de 2012 e 2015, governo federal explicita seu planejamento estratgico e apresenta o
conjunto de programas e aes a serem adotados como forma de assegurar o DHAA.
Monitoramento e Avaliao
Neste captulo so, em linhas gerais, definidas as estratgias de monitoramento e avaliao do
PLANSAN, que, segundo o Decreto n. 7.272, so responsabilidade do governo federal e devem ser
coordenadas pela CAISAN. O decreto determina ainda que o Plano deve ser revisado a cada dois
anos, com base nas orientaes da CAISAN, nas propostas do CONSEA e no monitoramento da
sua execuo.
O monitoramento deve ser entendido como o acompanhamento contnuo do desenvolvimento
de situaes relacionadas SAN e dos programas e polticas dessa temtica. Para tal existem,
tanto no mbito da CAISAN quanto do CONSEA, instncias e estratgias especficas para
assegurar esse monitoramento.
168 |
Pressupostos
O Decreto n. 7.272 determina que o Plano Nacional de SAN resultado de pactuao
intersetorial e que deve ser construdo com base nas prioridades estabelecidas pelo CONSEA
e a partir das deliberaes da Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Diz
ainda que o Plano deve ter vigncia correspondente ao Plano Plurianual3 (PPA). Tais aspectos so
fundamentais na definio da metodologia a ser adotada, que tem como princpio a construo
intersetorial e participativa, necessariamente associada aos objetivos e metas definidos no
principal instrumento de planejamento do governo federal, o PPA.
Metodologia de construo do I Plano Nacional de SAN
A articulao entre os setores de governo que pretendem elaborar um planejamento de forma

integrada pode ocorrer sob, pelo menos, duas modalidades:
Multissetorial: cada setor identifica os programas prioritrios em seu mbito de atuao para
alcanar um objetivo mais amplo de governo como a SAN. Esses programas recebem um selo de
prioridade que lhes confere uma identidade comum e, em alguns casos, a garantia de recursos
e ateno especial dos gestores, incluindo apoio tcnico para implementao local. Esse tipo de
estratgia promove ganhos setoriais pontuais e uma maior aproximao dos diferentes setores
a uma lgica macrossetorial, mas no necessariamente intersetorialidade.
Intersetorial: os diversos setores constroem de forma conjunta e pactuada um projeto
integrado destinado a alcanar objetivos mais amplos, como a SAN. Esse planejamento inclui a
identificao de determinantes-chave das situaes de insegurana alimentar e a formulao
de intervenes estratgicas que transcendem as aes setoriais e impactam diferentes
dimenses do problema. Consequentemente, os recursos so alocados em funo dessas
prioridades, em um processo que simultaneamente tcnico e poltico.
A elaborao do I PLANSAN combinou elementos de ambos os enfoques, o que ser mais bem
compreendido quando descritas as etapas. Em se tratando do primeiro plano e considerando
os desafios implcitos na construo intersetorial, o que se percebe que estamos em uma
3. O PPA o principal instrumento de planejamento do governo federal. Elaborado a cada quatro anos, o PPA est
previsto no artigo 165 da Constituio Federal e regulamentado pelo Decreto n. 2.829, de 29 de outubro de 1998. O
PPA estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pelo governo federal ao longo de um perodo de
quatro anos. aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitao. Tem vigncia do
segundo ano de um mandato presidencial at o final do primeiro ano do mandato seguinte.
| 169
transio entre os modelos. medida que se fortalecem as instncias e instrumentos de

pactuao no mbito do SISAN, mais nos aproximamos da perspectiva intersetorial.
A metodologia adotada teve como importante pressuposto o fato de que o I PLANSAN e o PPA
2012-2015 foram construdos concomitantemente. Buscou-se o dilogo entre os instrumentos de
forma que os objetivos, metas e atividades, previstos em ambos os planos, pudessem coincidir.
Essa estratgia busca assegurar ao PLANSAN condies para sua efetiva implantao, uma vez
que todas as suas iniciativas encontram respaldo no planejamento estratgico e oramentrio
da Unio.
O dilogo foi facilitado medida que o PPA passou por significativas transformaes com o
objetivo de assegurar carter mais estratgico e, entre outros aspectos, melhores condies
para o tratamento de questes intersetoriais, o que se apresenta como uma oportunidade para
o campo da Segurana Alimentar e Nutricional. O novo modelo de PPA adotado pelo governo
federal passa a ser organizado por um conjunto de Programas Temticos, entre eles o Programa
Temtico Segurana Alimentar e Nutricional, que, apesar de tratado de forma transversal, no
pretende abarcar o conjunto de iniciativas identificadas com a agenda da SAN, que so tambm
contempladas nos demais programas temticos.
O terceiro pressuposto do processo a participao social, que constituiu etapa fundamental de
dilogo entre sociedade civil e governo, o que se deu atravs do estreito dilogo com o CONSEA,
em iniciativas detalhadas mais adiante.
Etapas
A construo do I PLANSAN teve incio formal em abril de 2011, quando a Cmara Interministerial
de Segurana Alimentar assumiu o compromisso de sua elaborao e instituiu um Comit
Tcnico com essa atribuio. Esse processo ser descrito a partir das seguintes etapas:
Construo de
proposta tcnica
Participao da
sociedade civil atravs
do Consea
Pactuao e validao
interministerial
ETAPA 1 Construo de Proposta Tcnica

A CAISAN, em seu decreto de criao, prev a possibilidade de formao de Comits Tcnicos
(CTs), que se constituem com a finalidade de realizar aes especficas em tempo determinado.
O primeiro passo foi a constituio do CT 04, a partir de resoluo da CAISAN, que teve como
finalidade a elaborao de uma proposta tcnica para o I PLANSAN. O comit, coordenado pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), contou com a participao de
representantes de 14 ministrios e secretarias diretamente ligadas Presidncia da Repblica
e dois representantes do CONSEA. O comit contou com o apoio da Secretaria Executiva da
CAISAN e de consultores.
A primeira tarefa do CT foi a aprovao da metodologia, da estrutura do Plano e de um
cronograma de atividades.
No que se refere ao captulo de contextualizao do Plano, a primeira etapa foi a pactuao
quanto ao conjunto de indicadores que seriam adotados e de questes estratgicas a serem
170 |
O captulo dos desafios, por seu carter estratgico, desde o incio de sua elaborao, contou
com importantes contribuies do CONSEA e buscou incorporar as questes que, ao longo dos
ltimos anos, pautaram as discusses e Exposies de Motivos4 do conselho.
A definio dos objetivos, metas prioritrias e iniciativas, para cada uma das oito diretrizes, foi
a etapa mais complexa do processo. A metodologia proposta reflete um processo de pactuao
intersetorial, que consiste principalmente na organizao do conjunto de metas e iniciativas
originalmente propostos a partir dos Programas Temticos do PPA, em um processo de
vertebrao da Poltica Nacional de SAN.
abordadas. Os diversos rgos forneceram indicadores, estudos e pesquisas sobre programas. A

partir desses elementos foi elaborado o diagnstico da situao nacional de SAN.
O trabalho da comisso consistiu primeiramente em identificar no PPA, em fase final de

elaborao, os objetivos estratgicos e metas relacionados s diretrizes da PNSAN. Tratou-se
inicialmente de um esforo de sistematizao de propostas que j haviam sido construdas
pelos diversos rgos no exerccio de planejamento referente ao PPA. O eixo organizador das
propostas foram as diretrizes da PNSAN. A segunda etapa consistiu na reviso e aperfeioamento
dos objetivos e na definio de metas e iniciativas prioritrias, luz dos desafios identificados
e sob a perspectiva intersetorial. O resultado foi a apresentao da estratgia nacional, que
corresponde ao conjunto de iniciativas a serem executadas entre os anos de 2012 e 2015, para
assegurar o direito humano alimentao adequada.
ETAPA 2 Participao da Sociedade Civil atravs do CONSEA
O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, conforme determinado nos marcos
legais da SAN, foi o espao legtimo e privilegiado de mediao entre sociedade civil e governo,
no que diz respeito construo do PLANSAN. No podemos esquecer que o CONSEA no uma
instncia deliberativa, o que significa que seu papel em relao ao Plano no de aprovao
final, e sim de acompanhamento, apreciao e recomendaes. A experincia acumulada pelo
CONSEA nos ltimos anos, especialmente no monitoramento e controle social das polticas
pblicas de SAN, foi essencial para aproximar as proposies governamentais das demandas da
sociedade. Ao longo de todo o processo, a Mesa Diretiva do CONSEA assumiu papel estratgico
de mediao na relao com o governo. As principais estratgias adotadas para assegurar a
participao social na construo do Plano foram:
Participao de dois representantes do CONSEA no Comit Tcnico da CAISAN responsvel
pela elaborao do Plano;
Pactuao quanto a estrutura e mtodos em reunies da Mesa Diretiva do CONSEA;
Incorporao de elementos provenientes das proposies da III Conferncia Nacional de
SAN e das Exposies de Motivos do CONSEA;
Apresentao e debate sobre os Desafios do PLANSAN nas comisses permanentes e
plenria do CONSEA e acolhimento de recomendaes;
Realizao de ampla Oficina Participativa, da qual participaram representantes de sociedade
civil e governo, para apresentao e debate sobre os objetivos e metas prioritrias do PLANSAN;
Apresentao e debate sobre os objetivos estratgicos do PLANSAN nas comisses
permanentes e plenria do CONSEA e acolhimento de recomendaes.
4. Exposies de Motivos so ofcios dirigidos ao Presidente da Repblica para inform-lo de determinado assunto
e propor alguma medida. Em 2011, o CONSEA expediu 12 EMs relativas s diversas polticas do governo federal
afetas segurana alimentar e nutricional em temas como a crise de volatilidade de preo dos alimentos; a atuao
da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio); a liberao de Organismos Geneticamente Modificados
(OGMs); o novo modelo do PPA e sua relao com a SAN e o Programa Brasil sem Misria.
| 171
As prximas trs aulas sero dedicadas ao estudo dos contedos do I Plano Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional.
MDULO 6
aula 2
Diagnstico e Desafios da Poltica Nacional de Segurana

Alimentar e Nutricional no Brasil
Diagnstico da Situao Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
O I PLANSAN apresenta, no primeiro captulo, elementos necessrios para sua contextualizao.
A anlise se utiliza de dados e indicadores que permitem visualizar os vrios aspectos das atuais
condies de SAN em nosso pas, a partir de um olhar que busca perpassar todas as dimenses
da SAN. Seguem alguns dos aspectos que merecem ser destacados.
Produo e disponibilidade de alimentos
Nos ltimos 20 anos, a produo agrcola brasileira apresentou crescimento significativo para a
grande maioria de seus produtos, principalmente para aqueles provenientes de monocultivos,
voltados prioritariamente para a exportao. Entre essas culturas, destacam-se a soja e a canade-acar, que tiveram, nos ltimos 20 anos, incrementos de 188% e 156%, respectivamente
(INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2006). Tal aumento se explica por ganhos
de produtividade, mas tambm, como o caso da cana-de-acar, por expressivas expanses
de rea. A produo de alimentos voltados prioritariamente para o mercado interno, como o
tomate e o feijo, tambm aumentou, mas em propores muito menores.
ATENO!
Sob a bandeira do combate fome e da necessidade de ampliar a produo de alimentos,
a partir dos anos 1960 e 1970, foram incisivamente introduzidas tecnologias modernas
na agricultura, formando a chamada Revoluo Verde, a agricultura baseada em
monoculturas, na utilizao de fertilizantes qumicos, melhoramento de sementes,
mecanizao e irrigao. Sob esse modelo, as recentes transformaes ocorridas no
campo so impulsionadas pela expanso da monocultura (inclusive voltada para a
produo de agrocombustveis) e pela alta concentrao econmica e tecnolgica
no mercado de insumos agrcolas que pode levar, em curto perodo de tempo, a que a
produo de alimentos de pases inteiros passem a depender de poucas empresas que
fornecem a semente, o agrotxico e ainda controlam o mercado de distribuio. A elevada
concentrao em grandes corporaes verifica-se, de fato, em todas as etapas da cadeia
agroalimentar, desde a produo at o consumo final.
No contexto brasileiro, o modelo monocultor apresenta alto ritmo de crescimento,
pautado na manuteno da estrutura fundiria tradicionalmente concentrada, no
emprego de pouca mo de obra, no uso intensivo de sementes transgnicas e agrotxicos
e no mercado externo. Por outro lado, cresce a agricultura familiar, estruturada em
pequenas propriedades de produo diversificada e voltada prioritariamente para o
mercado interno. Estima-se que 70% dos alimentos disponveis no Brasil so provenientes
da agricultura familiar.
172 |
A concentrao da terra ainda um problema nacional. Propriedades de at 50 hectares

correspondem a 82% do total de estabelecimentos e ocupam apenas 13% da rea ocupada pela
agricultura. Em contraposio, propriedades acima de 500 hectares correspondem a 2% do total
de estabelecimentos e ocupam 56% da rea total.
A agricultura familiar cumpre papel decisivo na produo de alimentos para o mercado interno,
com base em dados do Censo Agropecurio 2006. Domina a produo de mandioca (87%), feijo
fradinho (83%), feijo preto (77%), leite de cabra (67%), sunos (59%), leite de vaca (58%), caf
conilon e robusta (55%), feijo de cor (54%) e aves (50%) e participa com relevncia da produo
de milho (46%), caf arbica e arroz (34%) e bovinos (30%).
importante refletir sobre as formas de produo de alimentos no Brasil em um contexto

global de crise de alimentos, mas, sobretudo, a partir de um novo paradigma, no qual
o uso racional dos recursos naturais, a preservao da biodiversidade, a soberania e a
segurana alimentar e nutricional devem ser centrais.
Estabelecimentos da agricultura familiar correspondem a 84% do total de estabelecimentos

agropecurios e ocupam 1/4 da rea total. Tambm absorvem 75% da mo de obra ocupada na
agropecuria.
significativa a utilizao de agrotxicos na agricultura brasileira. Soja, milho, cana-de-acar
e algodo concentram 87% do volume de agrotxicos comercializados no pas.
ATENO!
Nos debates sobre segurana alimentar e nutricional no Brasil, construiu-se o consenso
de que a insegurana alimentar no uma questo de indisponibilidade de alimentos.
O Brasil produz o suficiente para alimentar toda a sua populao, porm milhes de
pessoas no tm o acesso garantido, porque h desigualdades nas formas de distribuio
e principalmente porque muitas famlias brasileiras no tm poder aquisitivo suficiente
para comprar os alimentos de que precisam. Soma-se a esse debate a questo de
qualidade, sustentabilidade ambiental e adequao dos alimentos produzidos.
No que se refere disponibilidade de alimentos, importante considerar os efeitos das
mudanas climticas. A Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS) afirma que, apesar de os
efeitos regionais e locais das mudanas climticas poderem variar, muito provvel que haja,
mesmo com pequenos aumentos de temperatura, reduo do rendimento das culturas nas
regies tropicais e subtropicais, especialmente onde a agricultura depende apenas da chuva.
Essa reduo, portanto, pode gerar tanto problemas para a questo do abastecimento como
impactos na renda de parte dos agricultores, sobretudo os mais vulnerveis.
Renda, qualidade de vida e acesso alimentao
Indicadores provenientes da Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclio (PNAD) mostram
melhoras significativas nas condies de renda e na superao da pobreza, entre os anos de
2004 e 2009, fatores que tm forte repercusso sobre a melhoria no acesso aos alimentos, na
medida em que aumentam a capacidade aquisitiva da populao.
O rendimento real mdio mensal per capita em domiclios particulares permanentes teve uma
tendncia de crescimento contnuo, para todas as regies do pas. H, porm, significativas
| 173
diferenas regionais. A renda mdia domiciliar do Sudeste 93% superior do Nordeste e 73%
maior do que da regio Norte. As pessoas de cor parda ou preta ainda tm rendimento muito
inferior ao das pessoas brancas, embora essa distncia venha reduzindo-se lentamente.
O ndice de Gini5 apresenta contnuo decrscimo nesse perodo, o que significa que o pas reduz
sua desigualdade. Igualmente positivo o resultado acerca da taxa de desemprego, que caiu de
12,6%, em 2002, para 6,7%, em 2010.
Os dados preliminares do Censo Demogrfico 2010 do IBGE, divulgados para subsidiar o
Brasil sem Misria, trazem informaes sobre o contingente de pessoas em extrema pobreza
no Brasil, so 16,27 milhes de cidados brasileiros que apresentam renda domiciliar mdia
inferior a R$ 70 mensais.
Incidncia da populao em extrema pobreza por situao do domiclio segundo grandes regies - 2010
(em %)
35,7
35,4
Total
Urbano
25,5
Rural
18,1
16,8
8,5
11,7
9,9
5,4
3,4 2,9
Brasil
Norte
Nordeste
Fonte: IBGE. Universo preliminar do censo demogrfico 2010. Elaborao MDS
11,7
10,2
2,6 1,9
Sudeste
6,8
4,0 3,0
Sul
Centro-Oeste
Como se pode observar, a pobreza extrema est mais presente nas reas rurais e nas regies
Norte e Nordeste. Os indgenas totalizam 818 mil pessoas e dessas um total de 40% est na
condio de extrema pobreza.
A Escala Brasileira de Insegurana Alimentar e Nutricional6 (EBIA) um importante indicador no
que se refere ao acesso alimentao. Considerando os resultados obtidos pela PNAD em 2004
e 2009, observa-se que ocorreram progressos importantes na situao de segurana alimentar
em domiclios particulares.
Prevalncia de situao de segurana alimentar em domiclios particulares, por situao do domiclio.
70,6
Brasil, 2004-2009
69,8
66,6
65
64,9
56,4
Segurana alimentar
IA leve
IA Moderada
IA Grave
18
9,9
17,7
7
9,2 6,5
Brasil
Urbano
20,1
13,9
9,6
Rural
18,7
2004
19,6
18,6
6,5 5
Brasil
6,2 4,6
Urbano
8,6 7
Rural
2009
Fonte: IBGE Suplemento PNAD Segurana Alimentar 2004/2009.
5. Mede o grau de desigualdade existente na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu
valor varia de zero, quando no h desigualdade (a renda de todos os indivduos tem o mesmo valor), a um, quando
a desigualdade mxima (apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros
indivduos nula).
6. A EBIA uma escala derivada de um conjunto de perguntas que pretende identificar situao de privao de
alimentos vivida pela famlia, antes da instalao de quadros de desnutrio, que j expressem um percurso crnico
de fome. As perguntas direcionam-se para problemas de acesso ao alimento ou para dificuldades para manter um
perfil prprio de consumo. O suplemento EBIA da PNAD pode ser acessado em www.ibge.gov.br.
174 |
Embora todas as regies tenham reduzido seus ndices de insegurana alimentar, as regies
Norte e Nordeste ainda apresentam ndices elevados. A proporo de insegurana alimentar
grave ou moderada foi tambm maior em domiclios cuja pessoa de referncia a mulher.
Igualmente, pessoas pretas ou pardas (43,4% do total de moradores pretos ou pardos)
apresentaram proporo maior de insegurana alimentar, sendo que 18,6% estavam na
condio grave ou moderada. Entre os brancos, a prevalncia de insegurana alimentar foi de
24,6% do total.
Categorias de Insegurana Alimentar

IA Grave: fome entre pessoas adultas ou crianas;
IA Moderada: restrio na quantidade de alimentos;
IA Leve: receio de passar por alguma situao de insegurana alimentar em futuro
prximo.
Sade, nutrio, educao e servios relacionados

Os ndices de baixo peso e baixa estatura para crianas menores de cinco anos apresentaram
melhoras, nos ltimos vinte anos, sendo que algumas regies do pas j se encontram nos
padres considerados aceitveis pela OMS. Quanto ao sobrepeso e obesidade, a evoluo dos
ndices muito preocupante. Entre adolescentes de 10 a 19 anos com excesso de peso, os ndices
nacionais so de 21,5% para homens e 19,4% para mulheres.
Em 2008/09, foi realizado o I Inqurito Nacional de Sade e Nutrio dos Povos Indgenas.
Revela-se um conjunto importante de dados que at ento eram desconhecidos. Com relao a
crianas indgenas com dficit de estatura para a idade, o ndice nacional foi de 26%, sendo que,
na regio Norte, este ndice foi de 41,1%. Em relao prevalncia de anemia em crianas com
idade entre 6 e 59 meses, o ndice nacional foi de 51,3%, chegando a atingir 66% na regio Norte.
Uma questo que gera impacto muito negativo na rea de sade e nutrio a contaminao
de alimentos por agrotxicos. Dados de 2008 sobre um conjunto de 14 produtos mostram
percentuais de amostras irregulares elevados. So os casos de pimento, com 64,36%; morango,
com 36,05%; uva, com 32,67%; cenoura, com 30,39%; alface, com 19,8%; tomate, com 18,27%;
mamo, com 17,31%, e laranja, com 14,85%.
A educao tem uma relao forte com os fatores determinantes da segurana e insegurana
alimentar. Por isso, importante acompanhar as tendncias expressas por alguns de seus
principais indicadores. Em 1992, a taxa nacional de analfabetismo de pessoas de 15 anos ou
mais foi de 17,2%, caindo para 9,7% em 2009. A regio Nordeste, que em 1992 apresentou uma
taxa de 32,7%, obteve significativa reduo com uma taxa de 19,4% em 2008, embora ainda
apresentando um patamar muito elevado.
Programas e aes relacionados Segurana Alimentar e Nutricional
Podemos afirmar que hoje contamos com um conjunto expressivo de programas e aes de SAN
criados ou significativamente ampliados nos ltimos anos, o que ganhou forte impulso a partir
da estratgia Fome Zero. Seguem apontados abaixo alguns dos principais avanos conquistados
no campo das polticas pblicas de SAN. Cabe lembrar que o texto a seguir expressa, sobretudo,
o ponto de vista de rgos governamentais que compem a CAISAN.
| 175
Fortalecimento da agricultura familiar

Em meados da dcada de 1990, houve uma inflexo na trajetria do reconhecimento oficial
pelo Estado brasileiro da diversidade do meio rural e da legitimidade das demandas da
agricultura familiar. At ento, a poltica agrcola estava voltada quase que exclusivamente
para a agricultura patronal, deixando de lado 4,4 milhes de estabelecimentos rurais familiares,
dos quais 2,5 milhes de famlias pobres (CAMPOS e PERACI, 2010). Nesse contexto, foi criada
a primeira poltica pblica destinada aos agricultores familiares, o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). A partir da estratgia Fome Zero, a agricultura
familiar passou a ser considerada ainda mais estratgica, dado o seu papel no abastecimento
alimentar interno e a sua capacidade de resposta, mesmo em perodos de crises globais de
alimentos. Nos ltimos quinze anos, o Crdito Rural do PRONAF passou por uma significativa
expanso e por um esforo de desconcentrao regional, ainda assim persiste a concentrao
na regio Centro-Sul.
Nos ltimos anos, foram tambm criadas linhas de crdito especficas no PRONAF, voltadas
para segmentos especficos como: Jovens, Mulheres, Agroecologia, Florestal, Eco, Semirido,
entre outras. Junto ao PRONAF foram desenvolvidos mecanismos de proteo e garantia da
renda e dos financiamentos e produo. So eles: o Seguro da Agricultura Familiar (SEAF), o
Garantia Safra e o Programa de Garantia de Preos da Agricultura Familiar (PGPAF). Foi tambm
recuperada e reorientada a assistncia tcnica, por meio da Poltica Nacional de Assistncia
Tcnica e Extenso Rural (PNATER). Ainda que timidamente, os temas da agroecologia e da
biodiversidade passaram a ser incorporados em diversos programas e instrumentos das
polticas pblicas voltadas agricultura familiar.
Outro significativo avano refere-se s diversas iniciativas que vm sendo empreendidas no
sentido de articular gastos pblicos com alimentao e a produo local da agricultura familiar,
de modo que os programas que visam garantir o direito humano alimentao possam
tambm ser geradores de desenvolvimento local. O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) criaram mecanismos de gesto e abriram
precedentes do ponto de vista legal que autorizam a compra direta do agricultor familiar
cadastrado, sem necessidade de licitao, democratizando e descentralizando as compras
pblicas e criando mercado para os pequenos produtores.
Reforma Agrria
O diagnstico da CAISAN mais otimista em relao reforma agrria do que aquele feito
por determinados segmentos da sociedade civil. O exame de projetos de reforma agrria,
implantados at 2009, indica um total de 8.564 projetos. O governo destaca tambm a
criao de projetos de assentamentos, com explcitos objetivos preservacionistas, como a
criao de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel (Reservas Extrativistas, Reservas de
Desenvolvimento Sustentvel e Florestas Nacionais).
176 |
No que se refere questo indgena, a FUNAI declara que existem no Brasil mais de 220 povos
indgenas, atingindo um total de 650 mil pessoas vivendo em Terras Indgenas. Das 687 Terras
Indgenas, 410 esto regularizadas (59,7%), 54 esto declaradas (7,8%), 24 so terras homologadas
(3,5%) e apenas 20 so terras delimitadas (3%). A situao de morosidade no processo de
regularizao fundiria promove o esbulho das terras indgenas ainda no homologadas,
gerando conflitos com no ndios e empecilhos ao uso tradicional da terra, dificultando o
acesso gua e aos recursos naturais, como caa, pesca, coleta. A consequncia imediata d-se
na insegurana alimentar das famlias indgenas.
Na segunda metade da dcada de 1990, perodo em que predominou o iderio neoliberal,

acreditava-se que a abertura do mercado externo seria a melhor estratgia para garantia do
abastecimento alimentar interno, o que levou inteno assumida publicamente pelo governo
de desmonte de seu sistema pblico de abastecimento, quando deixamos de ter estoques, que,
para alm de assegurar a soberania, tinham tambm um papel de regulao dos preos dos
alimentos. A partir de 2003, muda a perspectiva em relao questo de formao de estoques
e reerguida a Poltica de Garantia de Preos Mnimos7 (PGPM). Alguns desafios da PGPM so
o avano na ampliao da capacidade de acesso da agricultura familiar, com distribuio de
recursos mais equnime entre os produtos, a equalizao de sua distribuio regional e maior
alocao para povos e comunidades tradicionais.
Polticas de Abastecimento
Transferncia de renda
Juntamente com o crescimento da economia e iniciativas como o aumento real do salrio
mnimo e a desonerao da cesta bsica, a criao do Programa Bolsa Famlia (PBF) foi fator
decisivo para a melhoria das condies de vida e das condies de acesso a uma alimentao
adequada s famlias mais pobres e vulnerveis fome. O PBF, criado a partir da unificao
de vrios programas de transferncia de renda, chega hoje quase totalidade das famlias
brasileiras que vivem em situao de pobreza e pobreza extrema, um total, em 2011, de 13,2
milhes de famlias, o que corresponde a aproximadamente 52 milhes de pessoas. A dimenso
do programa e o fato de que os recursos so gastos principalmente com alimentao fazem
do PBF uma iniciativa estratgica para assegurar o direito humano alimentao. Nos ltimos
anos, o programa passou por intensos processos de ampliao oramentria, institucionalizao
e regulamentao.
Soma-se ao PBF o Benefcio da Prestao Continuada (BPC), prestao monetria no valor de um
salrio mnimo, no contributiva, dirigida como benefcio continuado aos idosos e pessoas com
deficincia sem meios de prover sua manuteno, com forte impacto sobre sua capacidade de
acesso a alimentos. A partir de 1995, o benefcio passou a ter crescimento contnuo, em volume
de recursos e nmero de beneficirios, chegando a um total de 3,5 milhes de pessoas em 2010.
Alimentao Escolar
Para alm dos programas de transferncia de renda, o acesso alimentao tambm viabilizado
por meio de iniciativas que fazem com que os alimentos cheguem s famlias mais vulnerveis.
O PNAE atende 45,6 milhes de escolares de creches, da pr-escola, do ensino fundamental, do
ensino mdio e da educao de jovens e adultos. O Programa apresentou importantes avanos,
tais como o aumento de 130% no repasse financeiro per capita.
A partir de 2009, com a nova lei da alimentao escolar, 30% dos recursos provenientes do FNDE
para o Programa, que so transferidos para os municpios, devem ser investidos na compra
direta de produtos da agricultura familiar e do empreendedor familiar rural em mbito local. O
processo de implantao dessa norma mostra-se complexo e, em muitos casos, lento. Contudo,
onde ocorre implica efeitos de grande impacto para a agricultura familiar e para a prpria
alimentao escolar. Registra-se, tambm, a obrigatoriedade da oferta de trs pores de frutas
7. A PGPM o instrumento atravs do qual o governo pode adquirir produtos agrcolas, conceder emprstimos ou
subvenes, em apoio produo e/ou comercializao de produtos alimentares. Parte fundamental dessa poltica
a fixao de preos mnimos, com base nos quais estabelecida a interveno do governo, seja para a recomposio
dos preos ou para a formao de estoques reguladores.
| 177
e hortalias por semana, sendo que a compra desses gneros oriundos da agricultura familiar
pode auxiliar no alcance desse quantitativo obrigatrio.
O PLANSAN apresenta um conjunto ainda mais amplo de dados e anlise sobre os avanos da
poltica de SAN, relacionados a temas como: pesca e aquicultura, conservao, manejo e uso
sustentvel da agrobiodiversidade, acesso gua e alimentao e nutrio para a sade, que
podem ser acessados na leitura completa do documento.
Desafios do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Agora que j conhecemos um pouco do diagnstico da situao nacional de segurana
alimentar e nutricional, vamos acessar um resumo dos dez grandes desafios colocados e que
precisaro ser enfrentados, com polticas pblicas, nos prximos anos.
Consolidao da intersetorialidade e da participao social na implementao da Poltica e
do SISAN, para a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada, em todo o territrio
nacional.
A adeso dos estados e municpios ao SISAN e a consolidao das cmaras intersetoriais e
conselhos de segurana alimentar e nutricional nessas esferas so passos fundamentais para
a descentralizao e estruturao do sistema e para o estabelecimento de condies para a
pactuao federativa, a formulao de planos estaduais e municipais e o fortalecimento da
participao e controle social das polticas pblicas de SAN;
Esse processo depende fortemente do estabelecimento de uma cultura de direitos que
deve ser fomentada atravs de aes permanentes de informao e formao em DHAA, do
apoderamento dos titulares de direito e da previso em todos os programas e aes de SAN
de mecanismos de exigibilidade, monitoramento, avaliao e prestao de contas.
Erradicao da extrema pobreza e da insegurana alimentar moderada e grave
preciso reconhecer que determinados segmentos da populao, como por exemplo os
residentes em reas rurais, nas regies Norte e Nordeste, negros e pardos, domiclios chefiados
por mulheres, povos e comunidades tradicionais e indgenas, esto mais vulnerveis fome
e assegurar a continuidade, ampliao e adequao de polticas de acesso alimentao
adequada s suas especificidades.

Reverso das tendncias de aumento das taxas de excesso de peso e obesidade
Os processos de transio demogrfica, epidemiolgica e nutricional que vem ocorrendo
nas ltimas dcadas pelo mundo, manifestaram-se tambm no Brasil e possuem relao
direta com o perfil de consumo alimentar da populao. Para alm disso, a alta exposio
propaganda e publicidade e os produtos desenvolvidos pela indstria e comrcio para
atender a essa demanda passam a influenciar cada vez mais as escolhas alimentares;
Por outro lado, o consumo alimentar encontra relao direta com a dinmica do sistema
agroalimentar vigente, que em muitos casos adota tcnicas prejudiciais sade humana e
estratgias de abastecimento organizadas segundo a lgica de mercado, em detrimento da
oferta de uma alimentao saudvel e adequada populao brasileira;
fundamental que as polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional efetivamente
vinculem a discusso do acesso ao alimento com a adequao da alimentao, o que
178 |
Ampliao da atuao do Estado na promoo da produo familiar agroecolgica e sustentvel

de alimentos e de valorizao e proteo da agrobiodiversidade
O grande desafio posto a transio para um modelo de produo familiar agroecolgico
e sustentvel de alimentos, atravs de um processo gradual de mudana nas formas de
manejo dos agroecossistemas, tendo como meta a passagem de um modelo agroqumico
de produo a estilos de agricultura que incorporem princpios, mtodos e tecnologias
com base ecolgica e o direito dos agricultores familiares, povos indgenas e comunidades
tradicionais ao livre e sustentvel uso da agrobiodiversidade;
Esse processo exige a necessria criao de novos ordenamentos e regulaes do Estado, no
sentido de regular a atuao dos agentes privados nos mercados de alimentos e de estruturar
uma rede de bens e servios de fomento produo familiar agroecolgica e sustentvel.
envolve todo o sistema alimentar, desde as formas de produo at a compra de alimentos,

facilitando e incentivando escolhas alimentares saudveis.
Consolidar as polticas de reforma agrria, acesso terra e o processo de reconhecimento,

demarcao, regularizao e desintruso de terras/territrios indgenas e quilombolas e de
demais povos e comunidades tradicionais
preciso agilizar os processos de acesso terra e direitos de uso; apoiar projetos sustentveis
de produo; ampliar o acesso dos beneficirios da reforma agrria aos mecanismos de
financiamento, seguro e assistncia tcnica e extenso rural, adequando-os s suas
especificidades, e continuar avanando na gesto ambiental e territorial e na recuperao
de reas degradadas.
Instituio e implementao de uma Poltica Nacional de Abastecimento Alimentar de modo
a promover o acesso regular e permanente da populao brasileira a uma alimentao
adequada e saudvel
A necessidade de se estabelecer uma estratgia nacional que fortalea a capacidade do Estado
de enfrentar crises alimentares e de articular a ampliao do acesso a uma alimentao
adequada e saudvel com a promoo da agricultura de base familiar e sustentvel apontam
para a prioridade no estabelecimento e implementao de uma Poltica Nacional de
Abastecimento Alimentar, com enfoque na realizao do DHAA e na promoo da soberania
alimentar e o objetivo de induzir iniciativas tais como: a ampliao do acesso ao mercado
a agricultores familiares, povos indgenas, povos e comunidades tradicionais; a promoo
de circuitos locais e regionais de produo abastecimento e consumo, e a regulao dos
mercados, de forma a evitar a volatilidade dos preos dos alimentos.
Ampliao do mercado institucional de alimentos para a agricultura familiar, povos indgenas
e povos e comunidades tradicionais e titulares de direito dos programas de transferncia de
renda com vistas ao fomento de circuitos locais e regionais de produo, abastecimento e
consumo
Considerando o potencial de polticas pblicas dessa natureza, o grande desafio passa a
ser sua massificao e qualificao. Nos ltimos anos, o oramento do PAA e do PNAE foi
significativamente ampliado, o desafio passa a ser, portanto, a abertura de novos mercados
institucionais de alimentos, governamentais e no governamentais, para os pequenos
| 179
produtores, tais como: hospitais, universidades, creches, presdios, e tambm a rede privada
de supermercados.
Ampliao do acesso gua de qualidade e em quantidade suficiente, com prioridade s
famlias em situao de insegurana hdrica e para a produo de alimentos da agricultura
familiar e da pesca e aquicultura
importante e urgente integrar e ampliar os programas e aes relacionados com o uso
racional, manejo sustentvel e distribuio da gua. Ainda que muitos avanos tenham sido
obtidos nos ltimos anos, importante manter a priorizao de iniciativas que ampliam
o acesso a guas s famlias do semirido brasileiro, atravs de uma poltica de guas
que contemple as vrias dimenses de vida de suas populaes e valorize a sabedoria, as
experincias e o protagonismo dos sertanejos.
Enfrentamento das desigualdades socioeconmicas, tnico-raciais e de gnero, das condies
de sade, alimentao e nutrio e de acesso s polticas pblicas de Segurana Alimentar e
Nutricional
A Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional deve estar atenta s disparidades
de condies, diversidade social, cultural e tnico-racial e complexidade da situao da
alimentao e nutrio no Brasil, um pas com caractersticas epidemiolgicas e regionais
bastante heterogneas, onde coexistem problemas tpicos de sociedades subdesenvolvidas
e de pases desenvolvidos;
Um desafio a construo e execuo de polticas diferenciadas e especficas, com base nos
princpios do etnodesenvolvimento, que respeitem as culturas, estratgias de produo e
reproduo social, conhecimentos tradicionais, formas de organizao social, especificidades
tnicas, raciais e questes de gnero.
Fortalecimento das relaes internacionais brasileiras na defesa dos princpios do Direito
Humano Alimentao Adequada e da Soberania Alimentar
O Estado brasileiro deve construir a ampliao e efetiva participao dos diversos setores
da sociedade na poltica externa, principalmente no que tange a processos de cooperao e
negociao que dialogam com o DHAA, baseando-se para isso nos princpios e diretrizes da
Poltica Nacional de Segurana Alimentar.
MDULO 6
aulas 3 e 4
Diretrizes do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional

Como j vimos na primeira aula deste mdulo, o I PLANSAN tem como eixos orientadores as
oito diretrizes da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Ao conhecermos essa
parte do Plano, finalmente conheceremos a estratgia do governo federal que ser adotada nos
prximos quatro anos, como forma de assegurar a garantia do DHAA. Algumas das perguntas
que podemos nos fazer ao longo da leitura so:
180 |
Cabe destacar que o que conheceremos nesta aula apenas uma sntese. Apresentaremos,
para fins de exemplificao, algumas metas prioritrias. Para conhecer o conjunto de metas e
iniciativas associadas a cada um dos objetivos aqui apresentados, preciso acessar o documento
completo do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Como forma de provocar a reflexo crtica sobre esse plano de governo, ao final de cada diretriz,
sero apresentadas algumas proposies da IV Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (CNSAN), realizada em novembro de 2011, que apresentam relao com as propostas
do Plano Nacional de SAN8.
Os objetivos e os programas a eles associados so adequados para a garantia do DHAA?

A implantao desses programas no territrio tem-se dado de forma eficiente?
Os titulares de direito conhecem essas iniciativas e sabem como acess-las?
DIRETRIZ 1 Promoo do acesso universal alimentao adequada e saudvel, com prioridade

para as famlias e pessoas em situao de insegurana alimentar e nutricional
Objetivos
1. Assegurar melhores condies socioeconmicas s famlias pobres e, sobretudo,
extremamente pobres, por meio de transferncia direta de renda e reforo ao acesso aos
direitos sociais bsicos nas reas de Alimentao, Sade, Educao e Assistncia Social, para
ruptura do ciclo intergeracional de pobreza e para a proteo do DHAA;
2. Promover o acesso a alimentao adequada e saudvel, para alunos da educao bsica,
de forma a contribuir para o crescimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento
escolar e a formao de prticas alimentares saudveis;
3. Promover a melhoria das condies socioeconmicas e de acesso alimentao e nutrio a
idosos e pessoas com deficincia em situao de pobreza, beneficirias do BPC, por meio do
acesso rede dos servios socioassistenciais, das aes de segurana alimentar e nutricional
e das demais polticas setoriais;
4. Ampliar as condies de acesso das famlias mais vulnerveis fome a alimentao
adequada e saudvel, por meio do provimento de refeies e alimentos, em Equipamentos
Pblicos de Alimentao e Nutrio e da distribuio de alimentos a grupos populacionais
especficos e que enfrentam calamidades;
5. Ampliar as condies de acesso a uma alimentao adequada e saudvel, aos trabalhadores
de baixa renda, empregados no setor formal.
8. Sugesto de leitura: o relatrio final da IV CNSAN est disponvel em: http://www.pjf.mg.gov.br/sg/conselhos/

comsea/doc/2011/relatofinal_IVCNSAN2011.pdf.
| 181
Principais Programas Relacionados
Programa Bolsa Famlia (PBF)
Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS)
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)
Ministrio da Educao (MEC)
Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
MDS
Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio

(Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitrias
e Bancos de Alimentos)
MDS
Programa de Distribuio de Alimentos a

grupos populacionais especficos (Cestas)
MDS
Programa de Aquisio de Alimentos
Agrrio (MDA) e Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)
Programa de Alimentao do Trabalhador (PAT)
Ministrio do Trabalho e Emprego

(MTE)
Exemplos de metas prioritrias para 2012/2015:

Incluir 1,3 milho de novas crianas e adolescentes no Bolsa Famlia;
Incluir 800 mil novas famlias em extrema pobreza no Bolsa Famlia;
Assegurar o atendimento universal do PNAE a todos os alunos matriculados na rede pblica
de educao bsica do pas;
Conceder o BPC a todos os indivduos elegveis, de acordo com a demanda, chegando a um
total de 1.361.032 de benefcios concedidos;
Apoiar a instalao de 188 novos Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio em
todo o territrio nacional;
Destinar anualmente 600.000 toneladas de alimentos adquiridos atravs do PAA s famlias
mais vulnerveis fome.
Proposies da IV CNSAN
Algumas das proposies relacionadas Diretriz 1 esto direcionadas a aspectos que fragilizam
as polticas pblicas desde uma perspectiva de direitos, entre elas se destacam aquelas que
buscam a universalizao dos programas aos titulares de direito, a gesto pblica dos bens e
servios, e a regulao do mercado privado. Seguem abaixo alguns exemplos:
Garantir a incluso no PBF, de forma prioritria e no prazo mais curto possvel, de todos os
brasileiros em situao de vulnerabilidade, principalmente aqueles em situao de extrema
pobreza;
Reajustar os valores transferidos pelo Programa Bolsa Famlia, com base na inflao;
Adotar mecanismo de reajuste peridico do valor per capita do PNAE;
Proibir a terceirizao da alimentao escolar, devendo ser asseguradas pelos estados,
Distrito Federal e municpios as condies de infraestrutura e recursos humanos para a
gesto pblica dos programas;
182 |
DIRETRIZ 2 - Promoo do abastecimento e estruturao de sistemas descentralizados, de base

agroecolgica e sustentveis de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos
Objetivos
Ampliar a rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio para todos os

municpios;
Assegurar a gesto pblica dos Restaurantes Populares;
Priorizar a aquisio de alimentos da agricultura familiar no abastecimento dos Restaurantes
Populares;
Criar legislao especfica que proba a comercializao de alimentos em todas as escolas
pblicas e que regulamente a comercializao de alimentos nas escolas privadas.
1. Fomentar o abastecimento alimentar como forma de consolidar a organizao de circuitos

locais e regionais de produo, abastecimento e consumo para a garantia do acesso regular
e permanente da populao brasileira a alimentos, em quantidade suficiente, qualidade
e diversidade, observadas as prticas alimentares promotoras da sade e respeitados os
aspectos culturais e ambientais;
2. Aperfeioar o acompanhamento e avaliao de safras e a gerao e disseminao de
informaes agrcolas e de abastecimento, incluindo as da agricultura familiar, povos e
comunidades tradicionais e os produtos da sociobiodiversidade, de forma a subsidiar a
formulao de polticas pblicas, a comercializao, a tomada de deciso pelos agentes da
cadeia produtivas e assegurar a soberania alimentar;
3. Utilizar os mecanismos de Poltica Agrcola em apoio comercializao de produtos
agropecurios que compem a pauta da PGPM, incluindo o pblico da agricultura familiar,
assentados da reforma agrria, povos indgenas, quilombolas e demais povos e comunidades
tradicionais, de modo a contribuir para a garantia do abastecimento interno e da soberania
alimentar;
4. Ampliar a participao de agricultores familiares, assentados da reforma agrria, povos
indgenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais no abastecimento dos
mercados, com nfase nos mercados institucionais, como forma de fomento incluso
socioeconmica e promoo da alimentao adequada e saudvel;
5. Qualificar os instrumentos de financiamento, fomento, proteo da produo e da renda
como estratgia de incluso produtiva e ampliao da renda da agricultura familiar,
assentados da reforma agrria, povos indgenas, quilombolas e de povos e comunidades
tradicionais;
6. Ampliar o acesso e qualificar os servios de assistncia tcnica e extenso rural e de inovao
tecnolgica, de forma continuada e permanente, para os agricultores familiares, assentados
da reforma agrria, povos indgenas, quilombolas, aquicultores familiares, pescadores
artesanais, povos e comunidades tradicionais;
7. Promover o acesso terra a trabalhadores rurais e o processo de desenvolvimento dos
assentamentos como formas de democratizar o regime de propriedade, combater a pobreza
rural e ampliar o abastecimento alimentar interno e a segurana alimentar e nutricional;
8. Fomentar e estruturar a produo dos agricultores familiares, assentados da reforma
agrria, povos indgenas, quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais, em
situao de insegurana alimentar e nutricional, de forma a gerar alimentos, excedentes de
produo e renda;
9. Promover a autonomia econmica das mulheres rurais por meio da sua incluso na gesto
econmica e no acesso aos recursos naturais e renda, da ampliao e qualificao das
polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional;
| 183
10. Promover o modelo de produo, extrao e processamento de alimentos agroecolgicos e

orgnicos e de proteo e valorizao da agrobiodiversidade;
11. Aperfeioar os mecanismos de gesto, controle e educao voltados para o uso de agrotxicos,
organismos geneticamente modificados e demais insumos agrcolas;
12. Utilizar a abordagem territorial como estratgia para promover a integrao de polticas
pblicas e a otimizao de recursos visando produo de alimentos e ao desenvolvimento
rural sustentvel;
13. Fomentar e estruturar a produo de pescadores artesanais e aquicultores familiares, de
forma a gerar sua incluso produtiva, ampliar e qualificar o abastecimento de pescado para
o consumo interno;
14. Garantir a qualidade e segurana higinico-sanitria e tecnolgica dos produtos a
serem consumidos e facilitar a comercializao no mercado formal dos produtos das
agroindstrias familiares, atravs da reestruturao, do Sistema Unificado de Ateno
Sanidade Agropecuria (SUASA) em todo o territrio nacional.
Principais Programas Relacionados
184 |
Poltica de Garantia de Preos Mnimos
Companhia Nacional de
Abastecimento (CONAB)
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

(crdito e seguro agrcola)
Agrrio (MDA)
Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE)

componente de Compra da Agricultura Familiar
Ministrio da Educao (MEC)
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)
MDA e CONAB
Tcnica e Extenso Rural (ATER)
MDA
Polticas de Reforma Agrria
MDA/INCRA
Fomento Produo Familiar (Brasil sem Misria)
MDS
Centros Integrados de Pesca Artesanal
Ministrio da Pesca e Aquicultura

(MPA)
Plano Nacional das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade
Ministrio do Meio Ambiente

(MMA)
Pr-Orgnico
MDS
Sistema Integrado de Ateno Sanidade Agropecuria (SUASA)
MAPA
Programa de Anlise de Resduos de Agrotxicos (PARA)
Ministrio da Sade (MS)
Adquirir 2,7 milhes de toneladas de alimentos produzidos pela agricultura familiar,

assentados da reforma agrria, povos e comunidades tradicionais, por meio da PGPM Agricultura Familiar;
Elevar a capacidade esttica de armazenagem da rede prpria da CONAB de 2.148 mil para
2.792,4 mil toneladas;
Ampliar o nmero de agricultores familiares participantes do PAA para 450 mil;
Implantar compra mnima de 30% do PNAE diretamente da agricultura familiar em 100%
do territrio nacional;
Garantir condies de acesso ao crdito do PRONAF para 3 milhes de famlias da agricultura
familiar;
Prestar servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) qualificada e continuada
para 3 milhes de famlias de agricultores familiares, assentados da reforma agrria, povos
e comunidades tradicionais;
Assentar 200 mil famlias e conceder ttulos a 50 mil famlias;
Distribuir sementes para 220.000 famlias em situao de extrema pobreza;
Atender 70 mil mulheres com o PRONAF Mulher;
Elaborar e implementar a Poltica Nacional de Agroecologia e de Agricultura Orgnica,
de forma participativa, envolvendo as diversas redes e demais espaos de participao
relacionados ao tema;
Implementar Planos de Manejo Florestal Sustentvel, Comunitrio e Familiar em 180 mil
hectares de Unidades de Conservao de Uso Sustentvel federais e em 340 mil hectares de
assentamentos do INCRA e do Programa Nacional de Crdito Fundirio;
Aumentar 25% o nmero de culturas agrcolas a serem analisadas quanto aos nveis de
resduos de agrotxicos no mbito do Programa de Anlise de Resduos de Agrotxicos
(PARA);
Capacitar mil tcnicos extensionistas em pesca e aquicultura para atender 80 mil famlias
pela extenso pesqueira e aqucola.
Exemplo de Metas Prioritrias 2012-2015:
Proposies IV CNSAN
As proposies relacionadas a esta diretriz apontam no sentido da valorizao das polticas
voltadas agricultura familiar e transio agroecolgica. Assim como na diretriz anterior
valorizam o papel regulador do estado, em especial no que diz respeito ao uso de agrotxico e
transgenia e no abastecimento alimentar. H tambm um conjunto consistente de propostas
relacionadas agricultura urbana e periurbana e economia solidria, estratgias pouco
valorizadas no plano de governo.
Atendimento imediato, integral e permanente da demanda reprimida de assentamentos
de todas as famlias acampadas;
Estabelecer e fortalecer a Ater pblica em todos os estados da federao, e Distrito Federal;
Garantir aos atingidos pela construo de barragens a participao decisria sobre a
proviso de recursos oramentrios relacionados ao tema e sua forma de aplicao;
Fomentar processos de transio agroecolgica;
Adequao das normas de financiamento para apoiar a transio agroecolgica, em
especial ampliao do perodo do PRONAF Agroecologia e o PRONAF Floresta para cinco
anos (perodo de carncia);
Criar e implantar programas que fomentem o uso livre e autnomo das sementes crioulas
ou tradicionais sob um enfoque agroecolgico;
Implementar uma poltica de reduo progressiva do uso de agrotxicos, devendo ser
| 185
abolida ou reestruturada toda e qualquer poltica governamental que estimule o seu uso,
e criados mecanismos efetivos e transparentes que garantam controle, monitoramento
e fiscalizao da produo, importao, exportao, comercializao e utilizao de
agrotxicos na agricultura brasileira;
Ampliao da participao da agricultura familiar na PGPM e aprimoramento dos
instrumentos dessa poltica, em especial a PGPM dos produtos da sociobiodiversidade, com
base em um enfoque de segurana alimentar e nutricional e tendo como nfase o mercado
interno;
Criar e implementar um marco legal para a agricultura urbana e assegurar o acesso aos
espaos vazios e destinao de espaos pblicos para a produo de alimentos, por meio de
hortas comunitrias.
DIRETRIZ 3 Instituio de processos permanentes de educao alimentar e nutricional,
pesquisa e formao nas reas de Segurana Alimentar e Nutricional e do Direito Humano
Alimentao Adequada
Objetivos
1. Assegurar processos permanentes de Educao Alimentar e Nutricional e de Promoo da
Alimentao Adequada e Saudvel, valorizando e respeitando as especificidades culturais
e regionais dos diferentes grupos e etnias, na perspectiva da Segurana Alimentar e
Nutricional e da garantia do Direito Humano Alimentao Adequada;
2. Estruturar e integrar aes de Educao Alimentar e Nutricional nas redes institucionais
de servios pblicos, de modo a estimular a autonomia do sujeito para produo e prticas
alimentares adequadas e saudveis;
3. Promover aes de Educao Alimentar e Nutricional no ambiente escolar e fortalecer a
gesto, execuo e o controle social do PNAE, com vistas promoo da segurana alimentar
e nutricional;
4. Estimular a sociedade civil organizada para atuar com o componente alimentao, nutrio
e consumo saudvel;
5. Promover a cincia, tecnologia e inovao para a Segurana Alimentar e Nutricional;
6. Promover cultura e educao em direitos humanos, em especial o Direito Humano
Alimentao Adequada.
Principais iniciativas relacionadas
186 |
Atualizao de Guias Alimentares
Campanhas Educativas para a promoo de prticas

e escolhas alimentares saudveis
MDS
Hortas escolares
MEC
Fomento a pesquisa e desenvolvimento aplicados SAN
Ministrio da Cincia e Tecnologia

(MCT)
Rede de Educao Cidad
Secretaria Nacional de
Direitos Humanos
Elaborar e publicar o marco conceitual de Educao Alimentar e Nutricional nas Polticas

Pblicas;
Formar 9.500 gestores da alimentao escolar para a promoo da SAN no ambiente escolar;
Implantar o Projeto Educando com a Horta Escolar em 300 municpios brasileiros;
Instituir e consolidar 90 Ncleos de Estudos em Agroecologia na rede federal de educao
cientfica e tecnolgica;
Realizar cem oficinas anuais, que incorporem o Direito Humano Alimentao Adequada,
para a formao de lideranas comunitrias e educadores populares atravs da Rede de
Educao Cidad.
Proposies IV CNSAN
Exemplo de Metas Prioritrias 2012/2015:
As proposies relacionadas a esta diretriz vo ao encontro do plano nacional. Esto focadas

sobretudo na promoo de processos permanentes de educao alimentar e na produo
de conhecimento sobre o tema. So valorizadas a escola, enquanto espao privilegiado, e as
experincias desenvolvidas pela sociedade civil.
Promover processos permanentes de educao alimentar e nutricional junto ao pblico
atendido pelos Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio, servios de sade e de
assistncia social;
Incluir o tema da alimentao adequada e saudvel no projeto poltico pedaggico das
escolas municipais, estaduais e particulares, por meio da insero do contedo da segurana
alimentar e nutricional na grade curricular;
Fomentar a produo do conhecimento em segurana alimentar e nutricional.
DIRETRIZ 4 Promoo, universalizao e coordenao das aes de Segurana Alimentar e
Nutricional voltadas para quilombolas e demais povos e comunidades tradicionais de que
trata o Decreto n. 6.040/20079 e povos indgenas
Objetivos
1. Garantir aos povos indgenas, por meio de aes participativas, a plena ocupao e gesto
de suas terras, a partir da consolidao dos espaos e definio dos limites territoriais, por
meio de aes de regularizao fundiria, fiscalizao e monitoramento das terras indgenas
e proteo dos ndios isolados;
2. Realizar a Regularizao Fundiria das Comunidades Quilombolas, por meio da Delimitao,
Reconhecimento, Indenizao das Benfeitorias e Imveis, Desintruso e Titulao dos
Territrios Quilombolas;
3. Implantar e desenvolver poltica nacional de gesto ambiental e territorial de terras
indgenas, por meio de estratgias integradas e participativas, com vistas ao desenvolvimento
sustentvel, autonomia e segurana alimentar e nutricional dos povos indgenas;
4. Promover a segurana alimentar e o etnodesenvolvimento dos povos indgenas, quilombolas
e demais povos e comunidades tradicionais, atravs do uso sustentvel da biodiversidade
com enfoque na valorizao da agrobiodiversidade e dos produtos da sociobiodiversidade;
9. De acordo com o decreto, so considerados Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados
e que se reconhecem como tais, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios
e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando
conhecimentos, inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio.
| 187
5. Promover a sade, alimentao e nutrio de povos indgenas, quilombolas e demais povos

e comunidades tradicionais.
Regularizao Fundiria de Terras Indgenas e Quilombolas
FUNAI e INCRA
Poltica Nacional de Gesto Ambiental e Territorial de Terras Indgenas

(PNGATTI)
FUNAI
Pagamento por Servios de Conservao de Recursos Naturais

(Brasil sem Misria)
MMA
Exemplo de Metas Prioritrias 2012/2015:
Delimitar 56 Terras Indgenas e homologar a demarcao de 40 Terras Indgenas;

Decretar como de interesse social 120 territrios quilombolas;
Implantar processos e projetos de etnodesenvolvimento em 678 terras indgenas;
Remunerar pelos servios ambientais prestados 70 mil famlias de povos comunidades
tradicionais e agricultores familiares, em especial aqueles em situao de pobreza extrema;
Atender 20.000 famlias quilombolas com ATER qualificada, com base nas necessidades
especficas e caractersticas socioculturais desse pblico;
Erradicar a existncia de beribri entre as populaes mais vulnerveis, em especial da
populao negra, indgenas e dos demais povos e comunidades tradicionais.
Proposies IV CNSAN
As proposies relacionadas a essa diretriz foram construdas a partir de ampla e qualificada
participao dos povos indgenas, povos e comunidades tradicionais. O acesso aos recursos
naturais que lhes so de direito e fundamentais para a garantia da soberania e segurana
alimentar e nutricional perpassa grande parte das propostas. So tambm importantes
demandas: a ampliao do acesso s polticas universais e sua adequao s especificidades
desses pblicos e tambm polticas especficas desenhadas especialmente para os povos e
comunidades tradicionais.
188 |
Acelerar o processo de reconhecimento, demarcao, regularizao, homologao,

desintruso, assim como de fiscalizao de terras/territrios indgenas;
Ampliar e consolidar, na forma de polticas pblicas de Estado, as aes e programas
especficos para a promoo do etnodesenvolvimento de povos indgenas, quilombolas,
povos e comunidades tradicionais, superando as aes demonstrativas, realizadas no mbito
dos projetos de cooperao internacional, considerando dimenses de gnero e geracional;
Ampliar e consolidar instrumentos legais que favoream o acesso dos povos indgenas,
quilombolas, povos e comunidades tradicionais s polticas pblicas de carter universal,
tais como o PRONAF, PAA, ATER, PNAE, PGPMBio, PBF, entre outras), adequando-as s
especificidades desse pblico;
Fortalecer as organizaes de base e a institucionalizao das instncias e das organizaes
representativas dos povos indgenas, quilombolas, povos e comunidades tradicionais e da
populao negra, considerando a dimenso de gnero;
DIRETRIZ 5 Fortalecimento das aes de alimentao e nutrio em todos os nveis de ateno

sade, de modo articulado s demais aes de Segurana Alimentar e Nutricional
Objetivos
1. Controlar e prevenir os agravos e doenas consequentes da insegurana alimentar e
nutricional;
2. Promover o controle e a regulao de alimentos;
3. Estruturar a ateno nutricional na rede de ateno sade;
4. Fortalecer a vigilncia alimentar e nutricional.
Ampliar, garantir e qualificar a distribuio de cestas alimentares, por meio da aquisio

para incluso nas cestas, de produtos oriundos de povos indgenas, quilombolas e povos e
comunidades tradicionais, de modo a atender os princpios de dinamizao da economia
local e respeito s culturas alimentares locais.

Estratgia Nacional de Alimentao Complementar Saudvel
pelos Ncleos de Apoio Sade da Famlia
Programas de preveno e controle das carncias nutricionais
MS
Regulao da publicidade de alimentos
MS
Boas prticas de fabricao e boas prticas nutricionais

na cadeia de produo de alimentos
MS
Ateno nutricional no mbito da ateno bsica
MS
Exemplo de Metas Prioritrias:

Elaborar o Plano Nacional Intersetorial de Controle e Preveno da Obesidade;
30% dos municpios da Rede Cegonha com a Rede de Nutrio Infantil implantada;
70% das escolas do ensino bsico que constem nos termos de compromisso municipal do
PSE, com atividades no cotidiano escolar referentes avaliao antropomtrica, avaliao
nutricional e s aes de segurana alimentar e promoo da alimentao saudvel;
Fortalecer a regulao da publicidade de alimentos ricos em acar, gorduras e sdio;
Ampliar de 300 para 400 o nmero de Bancos de Leite Humano e/ou Postos de Coleta da
Rede Nacional do SUS;
Expandir os Centros Colaboradores de Alimentao e Nutrio;
Aumentar 35% a cobertura populacional do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional
(SISVAN).
| 189
Proposies IV CNSAN
Dois aspectos destacam-se nesse conjunto de proposies: a universalizao e a garantia de
condies adequadas para as aes de alimentao e nutrio no SUS, o que ainda um desafio
devido principalmente ao subfinanciamento de atividades dessa natureza no setor sade, e o
fortalecimento do papel regulador do Estado para proteger a sade de seus cidados, mediante
uma conjuntura em que a indstria de alimentos no est disposta a aceitar limites.
Assegurar a universalizao das aes de alimentao e nutrio na ateno bsica
sade (Unidades Bsicas de Sade, Estratgia Sade da Famlia, Ncleo de Apoio Sade
da Famlia), por meio da efetivao e ampliao de equipes profissionais multidisciplinares
habilitadas e qualificadas para desenvolver aes de vigilncia alimentar e nutricional,
ateno nutricional e educao alimentar e nutricional; fortalecendo a atuao intersetorial
no mbito dos Programas Sade da Famlia e Sade do Escolar;
Ampliao da cobertura do SISVAN para todas as fases do curso da vida e expanso para
toda a rede de ateno bsica, bem como para outros servios pblicos;
Regulamentao da rotulagem obrigatria de alimentos que contenham ou tenham sido
produzidos com Organismos Geneticamente Modificados (OGM);
Elaborao e publicao, com ampla consulta popular, de normativa especfica que regule a
publicidade de alimentos e prticas de marketing destinadas ao pblico infantil, proibindo
a utilizao de figuras, desenhos, personagens, prmios e brindes associados ao incentivo
ao consumo desses alimentos e bebidas pelas crianas ou o desmame precoce.
DIRETRIZ 6 Promoo do acesso universal gua de qualidade e em quantidade suficiente,
com prioridade para as famlias em situao de insegurana hdrica e para a produo de
alimentos da agricultura familiar, pesca e aquicultura
Objetivos
1. Garantir o acesso gua para o consumo humano e a produo de populaes rurais difusas
e de baixa renda, de forma a promover qualidade e quantidade suficientes segurana
alimentar e nutricional;
2. Ampliar a cobertura de aes e servios de saneamento bsico e servios de abastecimento
de gua em comunidades quilombolas, assentamentos rurais, terras indgenas e demais
territrios de povos e comunidades tradicionais, priorizando solues alternativas que
permitam a sustentabilidade dos servios.
Programa Cisternas (Primeira e Segunda gua)
MDS
Implantao de sistema de abastecimento de gua e saneamento em

terras indgenas, quilombolas e de povos e comunidades tradicionais
MS e INCRA
Exemplo de Metas Prioritrias para 2015:

Ampliar o acesso gua a trs mil escolas da zona rural e dos territrios tradicionais, sem
abastecimento da rede pblica, por meio da implementao de tecnologias de captao e
190 |
Proposies IV CNSAN
As proposies desta diretriz demandam o reconhecimento da gua como bem pblico, de uso
mltiplo e essencial para a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada e Saudvel
e para a reproduo da vida.
armazenamento de gua;
Universalizar o acesso gua de qualidade para consumo humano, atendendo a 730 mil
famlias da zona rural do semirido brasileiro, inscritas no Cadastro nico de Programas
Sociais (Cadnico), sem acesso rede pblica de abastecimento, por meio da implementao
de cisternas (Primeira gua);
Implantar obras de saneamento em 375 comunidades remanescentes de quilombos;
Implantar obras de saneamento em 750 comunidades rurais, tradicionais e especiais.
Assegurar que o Estado, em todas as suas instncias federativas, atue no sentido de coibir
toda e qualquer iniciativa de privatizao, concentrao, desperdcio ou contaminao da
gua e que tambm no inclua os servios de abastecimento de gua e saneamento em
acordos internacionais;
Ampliar o controle sobre a irrigao, visando diminuir o desperdcio e impedir que
equipamentos e sistemas inadequados sejam instalados e/ou continuem operando,
principalmente em regies de escassez de gua;
Ampliar as aes de convivncia com o semirido em parceria com a Articulao do
Semirido (ASA), por meio do Programa 1 Milho de Cisternas;
Expandir progressivamente a rede pblica de saneamento ambiental para universalizar
o acesso aos servios de tratamento de esgoto e o fornecimento de gua prpria para o
consumo humano e animal, com especial ateno s reas rurais, aos assentamentos de
reforma agrria, s terras indgenas, aos territrios quilombolas e aos territrios de povos e
comunidades tradicionais.
DIRETRIZ 7 Apoio a iniciativas de promoo da soberania alimentar, segurana alimentar
e nutricional e direito humano alimentao adequada em mbito internacional e a
negociaes internacionais baseadas nos princpios e diretrizes da Lei n. 11.346, de 2006
1. Expandir a participao do Brasil em aes internacionais de proteo, promoo e
provimento do Direito Humano Alimentao Adequada por meio de cooperao
humanitria no combate fome e pobreza;
2. Fortalecer a atuao brasileira em foros de negociao internacional para governana
global em segurana alimentar e nutricional;
3. Ampliar as aes de cooperao internacional referentes aos programas que compem o
Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, com nfase na cooperao sul-sul e
na integrao latino-americana;
4. Expandir e assegurar a implementao das iniciativas relacionadas segurana alimentar
e nutricional previstas nos Planos de Ao da UNASUL e do MERCOSUL;
5. Garantir a aplicao do princpio de participao social, contido na LOSAN em processos de
discusso e de tomada de deciso nos foros de negociao internacional para governana
global em segurana alimentar e nutricional.
| 191
Exemplo de Metas Prioritrias para 2012/2015:

Promover assistncia humanitria internacional, por meio da doao de alimentos
provenientes de estoques pblicos nacionais localizados no Armazm Humanitrio
Internacional aos pases vitimados por eventos socioambientais adversos;
Assegurar os princpios do Direito Humano Alimentao Adequada nas negociaes
internacionais;
Atuar ativamente em negociaes internacionais e instncias de coordenao visando
criao de mecanismos inovadores de financiamento para iniciativas internacionais de
combate fome e o efetivo exerccio do Direito Humano Alimentao Adequada;
Ampliar e integrar o intercmbio de boas prticas em Segurana Alimentar e Nutricional no
mbito internacional;
Garantir a integrao e participao de representantes da sociedade civil em misses
oficiais brasileiras nos projetos e programas de cooperao internacional e em fruns
internacionais de dilogo e negociao que tratem da soberania e da segurana alimentar
e nutricional, agricultura familiar, desenvolvimento rural sustentvel, integrao comercial,
desenvolvimento social e outros temas pertinentes.
Proposies IV CNSAN
A IV CNSAN prope alguns posicionamentos brasileiros no mbito internacional que buscam,
por um lado, valorizar a produo de alimentos familiar e, por outro, proteger os cidados mais
vulnerveis fome. So valorizadas tambm as aes de cooperao de carter mais horizontal.
O Brasil deve assumir um papel ativo, assertivo e de liderana no cenrio internacional para
enfrentamento da crise climtica, defendendo a promoo do direito humano alimentao
adequada e a segurana alimentar e nutricional das populaes em situao de pobreza no
mundo, pois so as mais vulnerveis variabilidade climtica;
Estabelecer, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), um mecanismo de
salvaguarda especial para os produtos produzidos pela agricultura familiar e camponesa e
importantes para a segurana alimentar do pas;
Avanar nas formas de cooperao e apoio tcnico internacional no campo da soberania
e da segurana alimentar e nutricional e do direito humano alimentao adequada e
saudvel, privilegiando a atuao junto aos pases latino-americanos e africanos.
DIRETRIZ 8 Monitoramento da realizao do Direito Humano Alimentao Adequada
Objetivo
1. Identificar avanos e retrocessos no cumprimento das obrigaes de respeitar, proteger,
promover e prover o DHAA.
Exemplo de metas Prioritrias para 2012/2015:
Fortalecer mecanismos de recebimento de denncias de violaes ao DHAA, especialmente
o Disque 100, da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, e a Comisso
Especial para o Direito Humano Alimentao Adequada, do Conselho de Defesa dos Direitos
da Pessoa Humana da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, e garantir
o monitoramento da implementao das recomendaes dos relatrios dessa comisso;
192 |
Proposies IV CNSAN
Algumas das proposies relacionadas a esta diretriz foram:
Incorporar e articular as instncias de exigibilidade do DHAA na estrutura do SISAN,
tais como comisses de DHAA dos CONSEAs estaduais, comisses de direitos humanos,
comisses de monitoramento de violaes do DHAA, instncias judiciais e quase judiciais,
para atuarem de acordo com a regulamentao do pargrafo 2 do artigo 2 da LOSAN;
Criar e fortalecer os mecanismos e instrumentos de exigibilidade do DHAA, como os setores
de ouvidorias das polticas pblicas previstas nos planos participativos de SAN de forma a
assegurar aos sujeitos de direitos a possibilidade de exigir o respeito, a proteo, a promoo
e o provimento de direitos perante os rgos pblicos competentes.
Mdulo 6
Criar e/ou aplicar, em articulao com o CONSEA, mecanismos de exigibilidade do DHAA no

mbito de programas e polticas pblicas previstos no Plano Nacional de SAN.
aula 5
Orientaes para a elaborao de planos estaduais e municipais

de segurana alimentar e nutricional
Nas aulas anteriores estudamos a fundo o I PLANSAN, que j se encontra em fase de implantao
pelo governo federal. Na perspectiva de consolidao do Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, fundamental, agora, que os estados e municpios faam sua adeso ao
SISAN e elaborem os seus Planos de Segurana Alimentar e Nutricional, consolidando a poltica
implementada em regime de pactuao e incorporando aes executadas nos territrios, o que
aperfeioar e tornar mais eficientes as estratgias pblicas para respeitar, promover, proteger
e prover o Direito Humano Alimentao Adequada.
A adeso ao sistema gera automaticamente o compromisso de elaborao do I Plano. Conforme
determina o Decreto n. 7.272/2010, art. 11, 2, um dos requisitos mnimos para a formalizao de
termo de adeso o compromisso de elaborao do plano estadual, distrital ou municipal de
Segurana Alimentar e Nutricional, no prazo de um ano a partir da sua assinatura, observado o
disposto no art. 20.
O artigo 20 diz:
Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, que aderirem ao SISAN, devero
elaborar planos nas respectivas esferas de governo, com periodicidade
coincidente com os respectivos planos plurianuais, e com base nas diretrizes
da PNSAN e nas proposies das respectivas conferncias.
Essas so as determinaes nacionais que devem ser seguidas pelos estados, distrito federal
e municpios que aderirem ao SISAN. Pressupe-se porm, que os entes federados que se
encontram neste estgio de implantao do SISAN j tenham passado por processo de
construo coletiva e institucionalizao com caractersticas prprias, elementos que devem
ser considerados tambm como pressupostos para a elaborao dos respectivos planos.
Conhecidos os pressupostos legais, seguem algumas orientaes metodolgicas.
| 193
ATENO!
As orientaes apresentadas so apenas sugestes e no regras a serem seguidas.
importante que cada um dos entes federados e dos atores sociais envolvidos possam
discutir e definir cuidadosamente, atravs de suas cmaras intersetoriais e conselhos,
estrutura e formato, bem como as estratgias mais adequadas para a elaborao destes
primeiros plano em seus contextos locais.
Orientaes metodolgicas
Como j pudemos observar na experincia de elaborao do Plano Nacional de SAN, os principais
atores envolvidos so as Cmaras Intersetoriais (CAISAN e congnere nos estados e municpios)
e os Conselhos de SAN (CONSEAs). Como pr-requisito para o incio do processo, importante
que ambas as instncias j estejam criadas e em pleno funcionamento.
ATENO!
importante ter em mente que os planos de segurana alimentar e nutricional so um
instrumento de planejamento governamental e que, portanto, a responsabilidade por
sua elaborao e implementao recai sobre a gesto pblica. Por se tratar de um plano
intersetorial, fundamental que sejam envolvidos em sua elaborao todos os setores de
governo, direta e indiretamente envolvidos com as polticas de SAN. Em hiptese alguma,
os planos devem ser elaborados por um nico setor de governo, sob o risco de se ferir
o princpio da intersetorialidade. A participao dos Conselhos de Segurana Alimentar
e Nutricional tambm fundamental, pois atravs dela so incorporadas ao plano as
demandas da sociedade. No processo, devem estar claras e pactuadas as atribuies de
cada uma das instncias.
Algumas das etapas que podem ser seguidas:
Formao de comit
tcnico e formalizao
do processo
Levantamento
de programas e
aes existentes no
municpio
Elaborao
participativa
do Plano
Validao
governamental e
institucionalizao
A terceira etapa central e pode ser dividida em trs momentos principais, quando so definidos:
1. Diagnstico da situao local de segurana alimentar e nutricional;
2. Definio de Desafios e Diretrizes;
3. Definio de Objetivos, Metas, Rede de Programa e Aes e Oramento.
ETAPA 1 Formao de Comit Tcnico e formalizao do processo
194 |
Por se tratar de um instrumento de planejamento intersetorial e participativo, preciso

constituir um grupo de pessoas, representantes das secretarias mais afetas temtica de SAN e
que preferencialmente estejam representadas na Cmara Intersetorial, alm de representantes
da sociedade civil no CONSEA. interessante que esse grupo tenha o mximo de legitimidade
e representatividade possvel, o governo federal, por exemplo optou pela formao de uma
Comisso Tcnica instituda, por meio de resoluo, no mbito da CAISAN.
ATENO!
importante lembrar que a elaborao do plano no uma atividade meramente tcnica,
h um conjunto de posicionamentos e decises polticas que precisam ser acordados, o
que demanda dos membros envolvidos em sua elaborao intensa agenda de reunies
e oficinas, at que sejam formados os consensos necessrios, primeiramente no mbito
do comit, posteriormente junto ao CONSEA e finalmente pelos Secretrios e demais
autoridades, representados nas cmaras intersetoriais, responsveis pela aprovao final
do plano.
Outra recomendao que sejam incorporados ao grupo representantes das secretarias de

planejamento e demais rgos com poder de deciso sobre o planejamento e oramento
pblico, at porque a metodologia do plano, em algum de seus estgios, dever necessariamente
dialogar com o Plano Plurianual.
O grupo poder ter como atribuio inicial a definio da metodologia a ser adotada e de um
cronograma de trabalho. Poder tambm dividir entre seus membros tarefas relacionadas s
atividades a serem desempenhadas.
Por se tratar de uma temtica ainda nova de polticas pblicas, todos os membros deste
Comit Tcnico (CT) devem adotar o mesmo entendimento sobre o que Segurana Alimentar
e Nutricional e quais so as diretrizes desta poltica no mbito do SISAN, como forma de
orientao comum deste trabalho coletivo.
ETAPA 2 Levantamento de programas e aes existentes no municpio
Na maior parte dos casos, possvel afirmar que estados e municpios j contam com um
conjunto de programas e aes voltadas para a garantia da Segurana Alimentar e Nutricional,
mesmo que no tenham, at ento, sido identificados como tal. Portanto, a primeira tarefa a ser
realizada o levantamento dessas iniciativas em cada um dos setores de governo, o que pode
ser realizado com o apoio dos representantes governamentais no CT. Em relao s iniciativas,
importante saber:
Quais so os programas e aes de SAN existentes no estado, DF ou municpio?
Quais so as esferas, setores de governo e demais atores sociais responsveis pelo
financiamento, implantao e controle social?
Qual a abrangncia das aes (nmero de titulares de direito, oramento destinado, etc)?
Quais so os principais avanos, limites e desafios relacionados s iniciativas?
Esse levantamento, que precede a elaborao do plano, possibilita um primeiro olhar sobre o
estado da arte da poltica de SAN no estado, DF ou municpio. A partir dele fica mais fcil
planejar, pois os elementos levantados podero compor o diagnstico da situao local, no que
diz respeito implantao das polticas pblicas.
ETAPA 3 Elaborao Participativa do Plano
Esta a etapa mais essencial no processo de elaborao do plano. Deve, necessariamente, contar
com momentos de participao social e at mesmo de consulta pblica, com o cuidado de que
a atribuio de planejamento no seja transferida para os conselhos, que no so instncias
| 195
deliberativas ou executivas. Recomenda-se que o CT realize, ao longo da elaborao do plano,

debates e consultas, de forma que o processo seja o mais transparente e democrtico possvel e
para que o desenho da poltica se aproxime o mximo possvel da realidade dos seus titulares de
direito e consiga chegar, de fato, a todos. Ao longo da descrio das etapas, sero exemplificadas
algumas atividades que podem ser incorporadas metodologia.
Diagnstico da situao de segurana alimentar e nutricional
O diagnstico uma atividade fundamental para a discusso de prioridades para os planos.
Como j vimos nas aulas anteriores, o Decreto n. 7.272 define as dimenses de anlise da PNSAN.
Os diagnsticos locais podem tambm partir dessas dimenses. Porm, importante conhecer
os indicadores existentes e tambm os estudos e pesquisas que se aplicam a cada localidade.
Os principais indicadores de SAN que podem ser desagregados esfera estadual so aqueles
derivados da PNAD, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE); da Pesquisa de
Oramentos Familiares (POF/IBGE); da Pesquisa Nacional de Demografia e Sade (PNDS),
do Ministrio da Sade; do Sistema de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVSN/MS) e da
Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB). Veja a seguir a planilha que apresenta os
principais indicadores para cada uma das dimenses de anlise do sistema de monitoramento
e avaliao da PNSAN. Para os municpios, as principais fontes so dos dados do Censo
Demogrfico do IBGE e o SISVAN.
Dimenso/Indicador
Fontes
Produo e Disponibilidade de Alimentos
Produo Agrcola
Municipal e Produo
Pecuria Municipal e
IBGE e CONAB
Nacional, Estadual e Municipal

(para alguns produtos)
CONAB/PRO HORT
Estadual
IBGE/PNAD/POF/PME
Nacional, Regional e Estadual
Nvel da ocupao na semana de referncia das

pessoas de 10 anos ou mais de idade
IBGE/PNAD
Desigualdade de renda ndice de Gini da distribuio

do rendimento mensal dos domiclios particulares
permanentes, com rendimento
IBGE/PNAD
Nacional, Regional e Estadual (no

futuro, nvel municipal)
% de gastos das famlias com alimentao total
IBGE/POF
% de gastos das famlias com alimentao no

domiclio
IBGE/POF
% de aquisio no monetria de alimentos
IBGE/POF
Produo de alimentos
Volume comercializado de Frutas, verduras e legumes,
por produto
Renda e Condies de Vida
Rendimento domiciliar per capita
196 |
Nveis de desagregao
Disponibilidade de alimentos no domiclio

Quantidades adquiridas de alimentos para consumo
no domiclio
IBGE/POF
% de domiclios com insegurana alimentar no total

de domiclios, por tipo de insegurana alimentar
IBGE/PNAD e PNDS
IBGE/POF 2008-2009
IBGE/POF
IBGE/PNAD
FUNASA/SISAB
informaes
detalhadas para
reas indgenas,
quilombolas e
pequenos municpios
IBGE/PNAD
FUNASA/SISAB
Percentual de domiclios dotados de esgotamento
informaes
sanitrio por rede de esgoto ou fossa sptica no total
detalhadas para
de domiclios particulares permanentes
reas indgenas,
quilombolas e
pequenos municpios
Consumo alimentar mdio de macro e

micronutrientes per capita
Consumo alimentar mdio de macro e
micronutrientes fora do domicilio, per capita
Percentual de domiclios atendidos por rede geral

de abastecimento de gua no total de domiclios
particulares permanentes
% de escolas de Educao Bsica que possuem (e que

no possuem) abastecimento de gua
Inep/DTDIE
Nacional e Estadual
% de escolas de Educao Bsica que possuem (e no)

esgoto sanitrio
Inep/DTDIE
Nacional e Estadual
Desnutrio em crianas com menos de 5 anos

(Indicador 4 da Meta 2 dos ODM)
IBGE/POF SISVAN e
SISVAN Indgena
% de crianas com menos de 5 anos com dficit

estatural para idade
IBGE/POF SISVAN e
SISVAN Indgena
% de crianas com menos de 5 anos com excesso de

peso para idade
IBGE/POF SISVAN e
SISVAN Indgena
Estado nutricional dos adolescentes de 10 at 19

anos
IBGE/POF SISVAN e
SISVAN Indgena
Nacional, Regional, Estadual e

Municipal
Estado nutricional dos adultos de 20 anos at 59

anos
IBGE/POF SISVAN e
SISVAN Indgena

Municipal
Estado nutricional de gestantes
IBGE/POF SISVAN e
SISVAN Indgena

Municipal
SINASC MS (SVS)

Municipal
PNDS

Municipal
SIM e SINASC MS
(SVS)
SISVAN
Indgena FUNASA

Municipal
PNDS (MS)
SISVAN Indgena

Municipal
Acesso Alimentao Adequada e Saudvel, incluindo gua
Sade e Nutrio e Servios Relacionados
Baixo peso ao nascer

Prevalncia do aleitamento materno
Taxa de mortalidade infantil
Prevalncia da anemia ferropriva em menores de 5
anos de idade
| 197
Contaminao de alimentos por agrotxicos

Porcentagem de amostras irregulares
ANVISA
Nacional e alguns Estados
Monitoramento de resduos de medicamentos

veterinrios em alimentos de origem animal
ANVISA
Estadual
Anos de Estudo Nmero mdio de anos de estudos

das pessoas de referncia dos domiclios, de 10 anos
ou mais de idade
IBGE/PNAD
Analfabetismo Taxa de analfabetismo de todas as

pessoas de 15 anos ou mais de idade
IBGE/PNAD
Percentagem de crianas que no frequentavam

escola na populao de 5 a 17 anos de idade
IBGE/PNAD
Educao
Sugere-se utilizar como apoio as informaes sobre os indicadores de segurana alimentar

e nutricional disponveis na pgina eletrnica do CONSEA Nacional e os Documentos Finais
produzidos por cada um dos estados em suas conferncias.
O diagnstico deve incorporar o olhar da sociedade civil e buscar tambm responder a perguntas
como:
Quem so os indivduos/povos que tm o seu DHAA violado?
Quantos so?
Por que esto em insegurana alimentar grave?
Definio de Desafios e Diretrizes
A partir do diagnstico, possvel identificar os grandes desafios prioritrios a serem enfrentados
no perodo de vigncia do Plano.
Caracterstica dos DESAFIOS
Apontam as prioridades a serem enfrentadas e as agendas pblicas centrais da SAN
a serem acompanhadas de forma mais sistemtica no perodo de vigncia do Plano
de SAN;
Assumem o carter mais utpico do Plano, porm devem necessariamente dialogar
com o conjunto de objetivos e metas a serem definidos;
So formulados a partir de viso intersetorial;
Devem considerar as proposies das conferncias de SAN e os debates e documentos
que expressam posicionamentos defendidos nos CONSEAs.
Conforme determinado no Decreto n. 7.272, os planos dos estados, DF e municpios que aderirem
ao SISAN devem orientar-se a partir das diretrizes da PNSAN, as quais j conhecemos nas aulas
anteriores. fundamental que os planos estaduais e municipais de SAN sejam coerentes em
relao a conceitos, princpios e objetivos da Poltica Nacional de SAN. Porm no precisam, nem
devem, reproduzi-los, precisam considerar elementos da realidade local e ser coerentes com as
suas prprias Leis Orgnicas de SAN e as diretrizes nelas definidas.
198 |
Esta etapa de elaborao do plano, por seu carter estratgico, deve contar com atividades que
permitam a participao do CONSEA e de demais representantes dos titulares de direito. Sugerese a realizao de Oficinas Participativas que possam aportar elementos, ou ainda promover o
debate a partir de verses iniciais, elaboradas pelo Comit Tcnico, que apresentem propostas
de Diagnstico, Desafios e Diretrizes. Tais consultas podem tambm ocorrer em plenrias do
CONSEA dedicadas especialmente a tal finalidade. Nesses momentos importante assegurar a
participao de sociedade civil e governo, de modo que esses espaos possam funcionar como
instncias de mediao e consenso.
Definio de Objetivos, Metas, Rede de Programa e Aes e Oramento
Participao social
Uma vez definidos Diagnstico, Desafios e Diretrizes, hora de definir os Objetivos e, para
cada um deles, as respectivas metas, associadas a um conjunto de Programas e Aes. No
uma tarefa fcil, pois exige relacionar as demandas para a garantia do Direito Humano
Alimentao, capacidade operacional do estado e o respectivo oramento pblico.
Um dos principais desafios a definio de como iro dialogar Plano de SAN e Plano Plurianual.
Os marcos legais da PNSAN definem apenas que esses devem ter periodicidade coincidente.
A metodologia a ser adotada vai depender de como se d o processo de elaborao do PPA
em cada realidade e, ainda, do momento em que ser elaborado o Plano, discusso que deve
ser feita pelo CT, com a participao de representantes dos rgos de planejamento, antes de
qualquer definio metodolgica.
Boa parte da literatura sobre planejamento e oramento converge em pelo menos uma
recomendao: que a pea oramentria estabelea correspondncia direta com os planos de
governo, de modo que os programas como proposta de ao e no classificao estejam nela
espelhados. Essa correspondncia fundamental para que os planos de SAN possam, tambm
do ponto de vista oramentrio, ser acompanhados e monitorados.
ETAPA 4 Validao governamental e institucionalizao
Esta etapa tem como momento principal a apresentao e aprovao da verso final do Plano
de SAN junto aos secretrios membros da Cmara Intersetorial, com a possvel participao
do governador ou prefeito. Antes de chegar a esta etapa, importante que todos os membros
titulares da Cmara tenham conhecimento dos contedos do Plano.
Aps aprovao nessa instncia, o Plano deve ser formalmente encaminhado para anlise e
pareceres jurdicos, seguindo para publicao, preferencialmente em forma de decreto.
A ampla divulgao dos Planos de SAN de fundamental importncia para que seus contedos
possam ser apropriados pelos diversos atores sociais e para que possam, de fato, tornarem-se
instrumento pblico, voltado exigibilidade do Direito Humano Alimentao Adequada.
| 199
Resumo
O I Plano Nacional de SAN, principal instrumento de planejamento da PNSAN, foi construdo
de forma intersetorial pela CAISAN, em colaborao com o CONSEA. O plano, referente ao
perodo de 2012 a 2015, consolida programas e aes nacionais relacionados s diretrizes da
PNSAN, explicitando as responsabilidades dos rgos e entidades da Unio.
A metodologia adotada na elaborao deste primeiro plano tem como princpio a construo
intersetorial e participativa, necessariamente associada aos objetivos e metas definidos no
principal instrumento de planejamento do governo federal, o PPA.
A elaborao do Plano seguiu trs etapas principais: 1 Construo de Proposta Tcnica; 2
Participao da sociedade civil atravs do CONSEA e 3 Aprovao e validao interministerial.
O I PLANSAN apresenta um diagnstico da situao nacional de segurana alimentar e
nutricional e tambm um conjunto de desafios que dele derivam. Algumas das anlises
que se destacam e sobre as quais devemos refletir so:
1. A produo agrcola brasileira segue crescendo, principalmente para os produtos
provenientes de monocultivos, voltados prioritariamente para a exportao. A
produo de alimentos produzidos prioritariamente para o mercado interno
tambm aumentou, mas em propores menores. Esse modelo refora a tendncia
de concentrao da terra, o que segue como um problema nacional. Por outro
lado, a agricultura familiar cumpre um papel decisivo na produo de alimentos
para o mercado interno. H de se reconhecer que houve ampliao significativa
nos investimos voltados para esses agricultores, mas ainda so muito inferiores
queles destinados ao agronegcio. Soma-se a esta questo o fato de que so ainda
escassos os investimentos pblicos voltados para a promoo da agroecologia e
que cada vez mais a disponibilidade de alimentos ser afetada pelos efeitos das
mudanas climticas;
2. Nos ltimos anos, houve melhoras significativas nas condies de renda e na
superao da pobreza, fatores de forte repercusso sobre a melhoria no acesso
aos alimentos, pois aumentam a capacidade aquisitiva da populao. Para alm
do crescimento econmico e do aumento real do salrio mnimo, programas de
transferncia de renda como o Bolsa Famlia e o Benefcio de Prestao Continuada
tambm influram nos resultados;
3. Todas as regies do pas reduziram seus ndices de insegurana alimentar, calculado
pela EBIA, porm a ampliao do acesso no tem levado a uma alimentao adequada
e saudvel, como mostram os crescentes ndices de obesidade. O enfrentamento da
transio nutricional sem dvidas um grande desafio para a sociedade brasileira
e para a garantia do DHAA.
Os grandes Desafios do Plano buscam enfrentar algumas questes. Em primeiro lugar, o
Plano destaca que PRECISO CONSOLIDAR O SISAN, pois atravs desta estratgia que
o estado se propem a assegurar o DHAA e pretende fazer com que as polticas pblicas
cheguem, de forma articulada, ao territrio. Os 10 grandes desafios so:
1. Consolidao da intersetorialidade e da participao social na implementao da
Poltica e do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN) para a
realizao do DHAA em todo o territrio nacional;
200 |
2. Erradicao da extrema pobreza e da insegurana alimentar moderada e grave;

3. Reverso das tendncias de aumento das taxas de excesso de peso e obesidade;
4. Ampliao da atuao do Estado na promoo da produo familiar agroecolgica
e sustentvel de alimentos e de valorizao e proteo da agrobiodiversidade;
5. Consolidar as polticas de reforma agrria, acesso terra e o processo de
reconhecimento, demarcao, regularizao e desintruso de terras/territrios
indgenas e quilombolas e de demais povos e comunidades tradicionais;
6. Instituio e implementao de uma Poltica Nacional de Abastecimento Alimentar
de modo a promover o acesso regular e permanente da populao brasileira a uma
alimentao adequada e saudvel;
7. Ampliao do mercado institucional de alimentos para a agricultura familiar, povos
indgenas e povos e comunidades tradicionais e titulares de direito dos programas
de transferncia de renda com vistas ao fomento de circuitos locais e regionais de
produo, abastecimento e consumo;
8. Ampliao do acesso gua de qualidade e em quantidade suficiente, com
prioridade s famlias em situao de insegurana hdrica e para a produo de
alimentos da agricultura familiar e da pesca e aquicultura;
9. Enfrentamento das desigualdades socioeconmicas, tnico-raciais e de gnero, das
condies de sade, alimentao e nutrio e de acesso s polticas pblicas de
Segurana Alimentar e Nutricional;
10. Fortalecimento das relaes internacionais brasileiras, na defesa dos princpios do
Direito Humano Alimentao Adequada e da Soberania Alimentar.
Na perspectiva de consolidao do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
fundamental que os estados e municpios faam sua adeso ao SISAN e elaborem os
seus Planos de Segurana Alimentar e Nutricional, no prazo de at um ano a partir da
sua assinatura. Os planos devem ter periodicidade coincidente com os respectivos planos
plurianuais e base nas diretrizes da PNSAN e nas proposies das respectivas conferncias.
importante lembrar que os planos so um instrumento de planejamento governamental
e que, portanto, a responsabilidade por sua elaborao e implementao recai sobre a
gesto pblica, que deve constru-lo de forma intersetorial e participativa.
| 201

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202 |
PIRES, V. A. Participao da sociedade nos processos oramentrios: a experincia brasileira recente. In:
SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Finanas pblicas V Prmio Tesouro Nacional. Braslia: ESAF, 2001.
A Gesto do SISAN1
Compreender os mecanismos, instrumentos, fluxos e pactos de gesto do SISAN, luz do
MDULO 7 | A gesto do SISAN
Mdulo 7
Decreto n. 7.272/2010;
Conhecer o processo de adeso dos estados, Distrito Federal e municpios ao SISAN e

questes relacionadas adeso das entidades com e sem fins lucrativos;
Conhecer as atribuies, a estrutura e o funcionamento da Cmara Intersetorial de SAN

(CAISAN);
Conhecer as estratgias e os desafios para o financiamento do SISAN;
Entender o potencial do SISAN no sentido de fomentar e articular a formao de circuitos

locais de produo, abastecimento e consumo.
1. As aulas deste mdulo tem como autoras Mariana Santarelli e Marlia Mendona Leo
| 203
Mdulo 7
aula 1
Mecanismos e instrumentos de gesto do SISAN

No Mdulo 5, tivemos a oportunidade de conhecer os principais marcos legais da Segurana
Alimentar e Nutricional e tambm de compreender o que o SISAN. No presente mdulo,
aprofundaremos o conhecimento sobre sua gesto.
ATENO!
Ao longo do estudo deste mdulo, importante lembrar que o SISAN um sistema
em fase inicial de implantao, criado pela LOSAN em 2006, e apenas recentemente
regulamentado em sua gesto, pelo Decreto n. 7.272 de agosto de 2010. A adeso dos estados
ao sistema teve incio no segundo semestre de 2011. Desde a promulgao da LOSAN,
muito se avanou do ponto de vista legal e em sua gesto federal, porm, o processo de
descentralizao, na direo dos Estados, Distrito Federal e Municpios, lento, gradual e
tem-se dado de forma desigual nas diversas regies do pas. O SISAN avana medida que
se fortalece a cultura de direitos em nossa sociedade. Nesse processo de construo, todos
ns, representantes da sociedade civil e de governos, somos atores sociais importantes e
precisamos, portanto, apropriar-nos dos conceitos para tornar realidade a realizao do
Direito Humano Alimentao Adequada em nosso pas.
Como introduo importante relembrar alguns aspectos sobre o SISAN.
J aprendemos em aulas anteriores que o SISAN tem como principal propsito promover,
proteger, respeitar e prover, em todo o territrio nacional, o Direito Humano Alimentao
Adequada. Esse direito realizado quando todos tm acesso a alimentos adequados e saudveis
ou aos meios necessrios para obt-los, de forma permanente, sustentvel e emancipatria,
o que exige a adoo de polticas pblicas de diversos setores e o envolvimento de todos os
rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e Municpios afetos Segurana
Alimentar e Nutricional. O papel essencial do SISAN integrar e articular esforos entre os
vrios setores e esferas de governo e a sociedade civil, para formular, implementar e monitorar
a poltica nacional e os planos que promovem a segurana alimentar e nutricional no pas.
O que o SISAN?
o sistema pblico que tem por objetivos formular e implementar polticas e planos de
segurana alimentar e nutricional, estimular a integrao dos esforos entre governo
e sociedade civil, bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a
avaliao da segurana alimentar e nutricional do pas. Este sistema possibilita a gesto
intersetorial e participativa e a articulao entre os entes federados para a implementao
das polticas promotoras da segurana alimentar e nutricional, numa perspectiva de
complementaridade e otimizao das potencialidades de cada setor, esfera de governo e
sociedade civil.
Como vimos no Mdulo 5, a construo de sistemas de polticas pblicas para assegurar direitos
no uma novidade na sociedade brasileira. Desde a Constituio Federal de 1988, busca-se
a adoo de desenhos de gesto inovadores, baseados na lgica sistmica, como forma de
204 |
O SISAN se diferencia desses sistemas principalmente por se tratar de um sistema intersetorial,

o que impe uma estrutura diferenciada e peculiar aos seus propsitos, instncias e em suas
estratgias de gesto. Para alm da coordenao das relaes entre as trs esferas de governo
(federal, estadual e municipal), o SISAN precisa tambm coordenar a relao entre os diversos
setores, tais como: agricultura, assistncia social, sade, educao e meio ambiente, nas aes
que apresentam interface com a segurana alimentar e nutricional.
coordenar a atuao do Estado na formulao, implementao, monitoramento e avaliao

das polticas pblicas, principalmente aquelas relacionadas ao campo dos direitos sociais.
Destacam-se a criao do Sistema nico de Sade (SUS) para garantir o direito sade e do
Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) para garantir o direito ao bem estar social.
A intersetorialidade tem tambm como consequncia no SISAN a dificuldade da constituio de

um fundo oramentrio com a finalidade de descentralizao do financiamento dos programas
e aes, pois os oramentos das aes que compem o sistema perpassam por diversos setores
que, por sua vez, seguem a lgica setorial na gesto e execuo oramentria e financeira. O
tema sobre financiamento e oramento do SISAN ser abordado na aula 4 deste mdulo.
O Decreto n. 7.272/2010 e o processo de estruturao do SISAN
O Decreto n. 7.272, promulgado em 25 de agosto de 2010, institui a Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (PNSAN), abrindo uma nova etapa na consolidao do SISAN e na
institucionalizao dessa poltica. Ao regulamentar a LOSAN, em seus aspectos de gesto, o
decreto avana e d forma estrutura do sistema, apontando o caminho a ser trilhado nesse
processo de construo. Algumas das principais definies do decreto so:

Objetivos e diretrizes da PNSAN;

Atribuies dos rgos, entidades e instncias integrantes do SISAN;
Requisitos para adeso ao SISAN;
Mecanismos de financiamento da PNSAN;
Participao social na PNSAN;
Operacionalizao da PNSAN;
Monitoramento e avaliao da PNSAN.
Nos mdulos anteriores, aprofundamos nossos conhecimentos sobre algumas dessas

determinaes e seus desdobramentos, como o caso dos objetivos e diretrizes da PNSAN e
da operacionalizao da PNSAN, que se concretiza atravs do Plano Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional. Nesta e nas prximas aulas, conheceremos as demais determinaes,
que nos permitiro ter mais clareza sobre a estrutura do SISAN e os desafios que precisaro
ser enfrentados para que esse sistema se consolide, de forma intersetorial e participativa, em
todo o territrio nacional. Dada a importncia da participao social no mbito do SISAN e a
finalidade deste curso, o Mdulo 8 ser inteiramente dedicado a este tema.
ATENO!
O Decreto n. 7.272/2010 o instrumento que normatiza os acordos feitos entre sociedade
civil e governo federal, a partir da LOSAN, no que se refere gesto do SISAN. Seu processo
de elaborao contou com inmeros momentos de dilogo, que buscaram criar consensos
sobre os rumos da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
| 205
Estrutura do SISAN e atribuies de seus integrantes

O artigo 7 do Decreto n. 7.272 define as atribuies dos rgos, entidades e instncias integrantes
do SISAN, no que concerne sua gesto, de forma complementar s atribuies determinadas
pela LOSAN e j estudadas no Mdulo 5.
INSTNCIA
Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar
e Nutricional
PRINCIPAIS ATRIBUIES

Conselho Nacional de
Segurana Alimentar e
Nutricional
Cmara Interministerial
de Segurana Alimentar e
Nutricional
Instituies privadas com
ou sem fins lucrativos
Indicao ao CONSEA das diretrizes e prioridades da PNSAN e do Plano Nacional

de SAN;
Avaliao da implementao da PNSAN, do Plano e do SISAN.
Apreciao e acompanhamento da elaborao do Plano Nacional de SAN
e manifestao sobre o seu contedo final, bem como avaliao da sua
implementao e proposio de alteraes visando ao seu aprimoramento;
Contribuio para a proposio e disponibilizao de mecanismos e instrumentos
de exigibilidade do direito humano alimentao adequada e monitoramento de
sua aplicao.
Instituio e coordenao de fruns tripartites para a interlocuo e pactuao,
com representantes das cmaras governamentais intersetoriais de SAN estaduais,
municipais e do Distrito Federal, das respectivas polticas e planos;
Interlocuo e pactuao com os rgos e entidades do governo federal sobre a
gesto e a integrao dos programas e aes do PLANSAN;
Apresentao de relatrios e informaes ao CONSEA, necessrios ao
acompanhamento e monitoramento do PLANSAN.
O Decreto n. 7.272 no definiu atribuies para estas instituies.
RGOS E ENTIDADES DE SAN QUE ATUAM EM TODAS AS ESFERAS DA FEDERAO

rgos e entidades
do Poder Executivo
federal responsveis
pela implementao
dos programas e aes
integrantes do Plano
Nacional de SAN
rgos e entidades
dos Estados e do
Distrito Federal
206 |
Participao na CAISAN com vistas definio pactuada de suas responsabilidades

e mecanismos de participao na PNSAN e no PLANSAN;
Participao na elaborao, implementao, monitoramento e avaliao do
PLANSAN, nas suas respectivas esferas de atuao;
Interlocuo com os gestores estaduais, distritais e municipais do seu respectivo
setor para a implementao da PNSAN e do PLANSAN;
Monitoramento e avaliao dos programas e aes de sua competncia, bem
como o fornecimento de informaes CAISAN e ao CONSEA;
Criao, no mbito de seus programas e aes, de mecanismos e instrumentos de
exigibilidade do direito humano alimentao adequada.
Implantao de cmaras governamentais intersetoriais de segurana alimentar e
nutricional, com atribuies similares CAISAN;
Instituio e apoio ao funcionamento de conselhos estaduais ou distrital de SAN;
Elaborao, implementao, monitoramento e avaliao dos respectivos Planos
de SAN, com base no disposto no Decreto n. 7.272 e nas diretrizes emanadas das
respectivas conferncias e conselhos de segurana alimentar e nutricional;
Interlocuo e pactuao com a CAISAN, nos fruns tripartites, por meio das
respectivas cmaras governamentais intersetoriais, sobre os mecanismos de
gesto e de cooperao para implementao integrada dos planos nacional,
estaduais, distrital e municipais de SAN;
No caso dos estados, instituio de fruns bipartites para interlocuo e
pactuao com representantes das cmaras governamentais intersetoriais de
SAN dos municpios sobre os mecanismos de gesto e de implementao dos
planos estaduais e municipais;
Criao, no mbito dos programas e aes de SAN, de mecanismos e instrumentos
de exigibilidade do direito humano alimentao adequada;
como o fornecimento de informaes s respectivas cmaras governamentais
intersetoriais e aos conselhos de segurana alimentar e nutricional.

rgos e entidades
dos Municpios
Implantao de cmara ou instncia governamental de articulao intersetorial

dos programas e aes de SAN, com atribuies similares CAISAN;
Implantao e apoio ao funcionamento de conselhos municipais de SAN ou
definio de instncia de participao e controle social responsvel pela temtica;
Elaborao, implementao, monitoramento e avaliao dos respectivos planos
de SAN, com base no disposto no Decreto n. 7.272 e nas diretrizes emanadas das
respectivas conferncias e dos conselhos de SAN;
Interlocuo e pactuao, nos fruns bipartites, com as cmaras governamentais
intersetoriais de SAN dos seus estados, sobre os mecanismos de gesto e de
cooperao para implementao integrada dos planos nacional, estaduais e
municipais de segurana alimentar e nutricional;
como o fornecimento de informaes s respectivas cmaras ou instncias
governamentais de articulao intersetorial e aos conselhos de SAN.
Instrumentos, espaos e fluxos de pactuao intersetorial e federativa

A coordenao federativa e intersetorial da Poltica Nacional de Segurana Alimentar sem
dvida um de seus maiores desafios. A definio de atribuies, instrumentos e espaos de
pactuao no contexto do SISAN de fundamental importncia para a estruturao do sistema,
que se prope a atuar por meio de um conjunto de polticas pblicas, cada qual com sistemas,
redes de gesto e cultura organizacional prprios e diversos entre si, o que faz das estratgias
de pactuao elemento fundamental para dar unicidade ao sistema.
Em relao pactuao intersetorial, como vimos no mdulo anterior, o Decreto n. 7.272
determina que:
Art. 8 O Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, resultado de

pactuao intersetorial, ser o principal instrumento de planejamento, gesto
e execuo da PNSAN.
Pargrafo nico. Podero ser firmados acordos especficos entre os rgos e
entidades do Poder Executivo federal responsveis pela implementao dos
programas e aes de segurana alimentar e nutricional, com o objetivo de
detalhar atribuies e explicitar as formas de colaborao entre os programas
e sistemas setoriais das polticas pblicas.
Em relao pactuao federativa, o decreto determina que:

Art. 9 A pactuao federativa da PNSAN e a cooperao entre os entes
federados para a sua implementao sero definidas por meio de Pactos de
Gesto pelo Direito Humano Alimentao Adequada.
Esses pactos, que dependem da adeso de um conjunto expressivo de estados e municpios ao

SISAN, devero prever:
I - a formulao compartilhada de estratgias de implementao e integrao
dos programas e aes contidos nos planos de segurana alimentar e
nutricional; e
II - a expanso progressiva dos compromissos e metas, e a qualificao das
aes de segurana alimentar e nutricional nas trs esferas de governo.
Os espaos privilegiados de pactuao intersetorial so as CAISANs e os espaos de pactuao

federativa so os denominados Fruns Tripartites, em que devero ocorrer:
| 207
I - a negociao, o estabelecimento e o acompanhamento dos instrumentos de

pactuao entre as esferas de governo; e
II - o intercmbio do Governo Federal com os Estados, Distrito Federal
e Municpios para o fortalecimento dos processos de descentralizao,
regionalizao e gesto participativa da poltica nacional e dos planos de
segurana alimentar e nutricional.
Ainda no regulamentado, o Frum Tripartite pretende assumir o papel de instncia colegiada

de articulao, negociao e pactuao entre os gestores pblicos, representantes das cmaras
intersetoriais de SAN das trs esferas de governo. Ter como objetivo a regulamentao
e a operacionalizao das polticas pblicas de SAN e o fortalecimento do processo de
descentralizao.
O decreto determina ainda que as cmaras intersetoriais de segurana alimentar e nutricional
dos estados que aderirem ao SISAN devero realizar reunies peridicas com representantes
dos Municpios, denominadas Fruns Bipartites.
A criao dos Fruns Bipartites depende da consolidao do SISAN nos estados. Essas instncias
devero ter atribuies similares ao Frum Tripartite, tendo como mbito de atuao a esfera
estadual.
Instncia
Instrumento
PACTUAO INTERSETORIAL
PACTUAO FEDERATIVA
Cmaras Intersetoriais
Governamentais de SAN
Frum Tripartite
Planos de SAN
Pacto de Gesto pelo Direito

Humano Alimentao
Adequada
Na esfera federal, um grande passo, no que se refere pactuao intersetorial, foi dado atravs da
publicao do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Cabe agora acompanhar
e monitorar sua implementao e estimular a elaborao dos planos estaduais.
A pactuao federativa ainda no foi iniciada, depende ainda da adeso dos Estados, Distrito
Federal e de um nmero significativo de Municpios ao SISAN, tema de que trataremos na
prxima aula.
ATENO!
No atual estgio de implantao do SISAN, cabe aos Estados e Distrito Federal: a adeso
formal ao SISAN; a consolidao de seus conselhos e cmaras intersetoriais; a elaborao
dos primeiros planos estaduais de SAN e o incentivo e fortalecimento dessas instncias
nos municpios sob sua jurisdio.
Para os municpios, hora de formar e/ou fortalecer conselhos e cmaras, elaborar leis
orgnicas de SAN municipais e, para aqueles que j se encontram em estgio mais
avanado, elaborar planos municipais para criar as condies de adeso ao SISAN.
208 |
UNIO
MUNICPIOS
2. Consolidar CONSEAs e
2. Criou o CONSEA e a CAISAN
CONSEAs e Cmaras Intersetoriais
1. Adeso ao sistema
1. Criou o sistema por lei
Cmaras Intersetoriais
3. Elaborou o Plano Nacional de SAN
3. Elaborar planos de SAN
4. Regulamentou as condies para
4. Incentivar municpios
adesao ao sistema
1. Formar ou fortalecer os
2. Elaborar planos de SAN
3. Organizar para a adeso ao

sistema
ESTADOS E DF
SISAN: garantir o DHAA
Mdulo 7
aula 2
Adeso ao SISAN
Na aula anterior conhecemos a estrutura do SISAN e seus fluxos de gesto, que passam
necessariamente pelas esferas estaduais, do distrito federal e municipais, em que se materializa
grande parte das polticas pblicas que fazem parte do Plano Nacional de SAN, para alm
daquelas fomentadas originalmente por essas esferas de governo.
No h dvidas quanto ao papel e responsabilidade dos estados, Distrito Federal e municpios
na garantia do DHAA, porm, diferente do que ocorre em outros sistemas de polticas pblicas,
como o SUS e o SUAS, a adeso ao SISAN no obrigatria, e sim voluntria. Estados, Distrito
Federal e municpios que queiram aderir o SISAN devem manifestar seu interesse e cumprir
com requisitos bsicos, determinados pelo Decreto n. 7.272 e normativos da CAISAN.
ATENO!
A adeso ao SISAN deve ser percebida pelos governantes estaduais e municipais e pela
sociedade civil como a porta de entrada para a Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional, uma poltica de estado e no de um governo especfico, assegurada por
lei (LOSAN) e respaldada pela Constituio Federal. Concebida de forma democrtica
e participativa atravs de amplos processos de dilogo com a sociedade, ocorridos
principalmente durante as quatro conferncias de SAN j realizadas. Ao aderir ao SISAN,
os agentes pblicos se comprometem com a realizao do DHAA e se propem a fazer
parte de uma estratgia nacional para eliminar a fome e promover a segurana alimentar
e nutricional.
Adeso dos Estados, Distrito Federal e Municpios ao SISAN
A CAISAN responsvel pela coordenao do processo de adeso ao SISAN, regulamentado pelo
Decreto n. 7.272/2010 e pela Resoluo n. 9 CAISAN.
De acordo com o artigo 12 do Decreto, so requisitos bsicos para a adeso ao SISAN:
I - a instituio de conselho estadual, distrital ou municipal de segurana
alimentar e nutricional, composto por dois teros de representantes da
sociedade civil e um tero de representantes governamentais;
II - a instituio de cmara ou instncia governamental de gesto intersetorial
| 209
de segurana alimentar e nutricional; e

III - o compromisso de elaborao do plano estadual, distrital ou municipal de
segurana alimentar e nutricional, no prazo de um ano a partir da sua assinatura.
CONSELHO
CMARA
INTERSETORIAL
PLANO
ADESO AO
SISAN
O instrumento legal definido no Decreto o Termo de Adeso.

Para aderir ao SISAN, tais requisitos devem estar assegurados por Lei. A Resoluo n. 9 diz que os
entes federados, para aderir ao sistema, devem apresentar:
Lei estadual ou do Distrito Federal e seus regulamentos que disponham sobre a criao ou
fixao dos componentes do SISAN, estabelecendo seus objetivos e sua composio, bem
como os parmetros para a instituio e a implementao do Plano de SAN, assegurada,
pelo menos, a instituio:
a) da Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional do Estado ou do Distrito Federal;
b) do Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional;
c) da Cmara Intersetorial de Segurana Alimentar e Nutricional;
Termo de Compromisso de elaborao do Plano Municipal de Segurana Alimentar e
Nutricional, no prazo de um ano a partir da data da assinatura do termo de adeso.
Em razo da coerncia que deve existir entre as normas estaduais, distrital e locais com as
normas federais que instituem e regulamentam a Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional, fundamental que haja compatibilidade entre os componentes estaduais e
municipais do SISAN, bem como dos planos de SAN estaduais e municipais, com os componentes
federais do sistema e o PLANSAN.
Essa compatibilidade se traduz da seguinte forma:
Os componentes estaduais, distrital e municipais do SISAN devem ter natureza, composio,
direo e atribuies similares aos dos componentes federais;
Os planos estaduais e municipais de SAN devem ser coerentes em relao a conceitos,
princpios e objetivos do PLANSAN.
Conhecidos os critrios de adeso, podemos nos perguntar:
Mas o que, objetivamente, os Estados, Distrito Federal e Municpios ganham com a adeso?
O artigo 1 da Resoluo n. 9 determina que os estados, o Distrito Federal e os municpios que
aderirem ao SISAN:
I faro jus, segundo suas caractersticas e de acordo com os resultados na
execuo de programas e aes de Segurana Alimentar e Nutricional na
sua esfera, ao recebimento de recursos, em regime de co-financimento, para
apoio e aperfeioamento da gesto dos seus planos de Segurana Alimentar
e Nutricional;
210 |
II podero receber pontuao adicional para propostas de apoio a aes e

programas includos nos seus respectivos planos de Segurana Alimentar
e Nutricional, quando habilitados em editais de chamada pblica para
descentralizao de recursos federais de ministrios que em seus editais
atribuam pontos a elementos relativos gesto e operacionalizao do SISAN,
em regime de co-financimento, desde que seus planos atendam aos critrios e
parmetros estabelecidos no Decreto n. 7.272, de 25 de agosto de 2010;
III estaro aptos a receber apoio financeiro, em regime de co-financimento,
para os conselhos de Segurana Alimentar e Nutricional dos Estados, Municpios
e Distrito Federal, para o seu adequado funcionamento e participao no
SISAN, bem como para a realizao das conferncias de Segurana Alimentar
e Nutricional em sua esfera, com o propsito de fortalecer a participao e o
controle social.
Adeso das entidades privadas, sem e com fins lucrativos, ao SISAN

De acordo com o Decreto n. 7.272, a adeso das entidades privadas sem fins lucrativos ao SISAN
dar-se- por meio de Termo de Participao. Para aderir ao SISAN, como rege o artigo 13 do
Decreto n. 7.272, essas entidades devero:
I - assumir o compromisso de respeitar e promover o direito humano
alimentao adequada;
II - contemplar em seu estatuto objetivos que favoream a garantia da
segurana alimentar e nutricional;
III - estar legalmente constituda h mais de trs anos;
IV - submeter-se ao processo de monitoramento do CONSEA e de seus
congneres nas esferas estadual, distrital e municipal; e
V - atender a outras exigncias e critrios estabelecidos pela Cmara
Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional.
O decreto determina que as entidades sem fins lucrativos que aderirem ao SISAN podero atuar
na implementao do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, conforme definido
no Termo de Participao. A adeso dessas entidades ainda no foi regulamentada pela CAISAN.
ATENO!
importante diferenciar a participao social que se d formalmente atravs de
espaos de participao, como fruns e conselhos de segurana alimentar e nutricional
que atuam na esfera da exigibilidade do Direito Humano Alimentao e do controle
social das polticas pblicas da atuao das entidades sem fins lucrativos que atuam na
coexecuo das polticas pblicas. Quando falamos de adeso dessas entidades ao SISAN,
estamos falando da possibilidade de cooperao entre o poder pblico e as organizaes
no governamentais na execuo das polticas pblicas. Para participar do conselho, por
exemplo, uma entidade sem fins lucrativos no precisa ter feito adeso ao sistema.
A participao das entidades privadas SEM fins lucrativos na execuo das polticas pblicas
de SAN ainda uma questo a ser mais bem regulamentada. Do incio da estratgia Fome
Zero at hoje, a prtica e a concepo sobre o papel desse segmento sofreram grandes
transformaes. Ademais, cada um dos setores do governo conta com estratgias prprias
que vo desde a transferncia de responsabilidades at parcerias slidas, como o caso, por
exemplo, da cooperao entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
| 211
e a Articulao do Semirido (ASA) na implantao de cisternas e das inmeras associaes

que apoiam os agricultores no acesso ao Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). preciso
estabelecer com mais clareza qual o papel que se espera dessas organizaes da sociedade
civil na execuo das polticas de SAN e ainda aperfeioar os instrumentos de repasse de
recursos, de forma que governo e sociedade possam atuar de forma cooperada pela garantia da
soberania alimentar e do direito humano alimentao adequada, sem que o Estado abra mo
de suas atribuies na garantia desse direito.
A IV Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, realizada em novembro de
2011, aprovou algumas propostas relacionadas a esta temtica.
Valorizar e fomentar a participao da sociedade civil na implementao do SISAN, sendo
necessrio:
Instituir um novo marco regulatrio para as entidades sem fins lucrativos que fomente
a organizao autnoma da sociedade e possibilite o acesso aos recursos pblicos,
a partir da adoo de mecanismos transparentes e democrticos e construo de
instrumentos adequados para regular a relao entre as organizaes da sociedade
civil,movimentos sociais e movimentos populares e o Estado;
Definir o papel das organizaes sem fins lucrativos na implementao das
polticas pblicas de SAN, determinando e regulando suas atribuies e formas de
financiamento no mbito do SISAN;
Criar um marco jurdico para as entidades sem fins lucrativos que desenvolvem
aes de SAN,incluindo-as no art. 20 da Constituio Federal, garantindo assim sua
imunidade tributria, nos moldes da assistncia social;
Criar mecanismos de repasse de recursoss entidades sem fins lucrativosque atuem
na rea de SAN, respeitando e adequando-os s especificidades das organizaes
de povos indgenas, quilombolas, povos e comunidades tradicionais, populaes
negras, mulheres e entidades que atuam na preveno, combate e controle de doenas
ligadas m nutrio (considerando que esta abrange a desnutrio, a anemia,
sobrepeso e obesidade);
Implementar monitoramento e controle social;
Elaborar um cdigo de tica/conduta que delimite as aes das organizaes
privadassem fins lucrativos e que defina, objetivamente, o que conflito de interesses
e violao do Direito Humano Alimentao Adequada e Saudvel;
Estabelecer Mecanismos de Responsabilizao para as entidades que desrespeitarem
cdigo de tica/conduta.
A participao das entidades COM fins lucrativos um tema ainda menos amadurecido no
mbito da PNSAN e sobre o qual precisamos avanar, uma vez que o setor privado est presente
em toda a cadeia de produo, processamento e comercializao dos alimentos. O Decreto
determinou que a CAISAN, aps consulta ao CONSEA, regulamentar os mecanismos de adeso
da iniciativa privada com fins lucrativos ao SISAN, iniciativa esta que ainda no foi tomada.
Em relao a este tema tambm houve proposies na IV CNSAN.
212 |
Fortalecer o papel regulador do Estado em relao s organizaes privadas com fins
lucrativos ligadas rea de Segurana Alimentar e Nutricional, por meio de:
Elaborao de um cdigo de tica/conduta que delimite aes, responsabilidades,
deveres e obrigaes das organizaes privadas com fins lucrativos e que defina,
objetivamente, o que conflito de interesses e violao do Direito Humano
Alimentao Adequada e Saudvel,regulamentados pelas Cmaras Intersetoriais de
SAN,com a participao dosConselhos de SAN;
Estabelecimento de mecanismos de responsabilizao para as entidades que
desrespeitarem o cdigo de tica/conduta.
Recomendaes aos Estados, Distrito Federal e Municpios

Algumas das questes que devem ser observadas pelos estados e municpios, quando da
elaborao dos marcos legais necessrios adeso ao SISAN, so:
A superao da lgica setorial nas LOSANs, que em muitos casos se reflete na ausncia de
uma instncia de coordenao governamental intersetorial e no acmulo de atribuies a
um nico e determinado setor;
Em relao aos conselhos: a manuteno de seu carter consultivo; de sua composio
de dois teros de sociedade civil e um tero de governo e a delegao da presidncia a
conselheiros no governamentais, justamente por se tratar de um rgo de assessoramento
aos dirigentes governamentais.
Atravs do estudo, pode-se observar tambm que os conselhos estaduais esto ligados, em sua
maioria, s secretarias responsveis pela poltica de assistncia social. Nestes casos, deve-se
evitar que a participao e o controle social sejam voltados exclusivamente aos programas
desse setor.
Seguem alguns exemplos de aes desencadeadoras, que podem acelerar o processo de
implantao do SISAN:
Estabelecer uma ao permanente de capacitao e sensibilizao, a fim de estimular a
instituio de Leis Estaduais e Municipais de SAN, Conselhos Municipais de SAN e Cmaras
Intersetoriais (Estaduais e Municipais) de SAN;
Divulgar SAN e SISAN nos fruns de reunies dos Secretrios Estaduais das diversas pastas,
alm de ampliar a articulao junto aos demais conselhos e instncias de direitos humanos
envolvidos, Defensoria Pblica, Ministrio Pblico, redes de movimentos sociais;
Realizar amplo processo de mobilizao para aprofundar o entendimento do Decreto n.
7.272, que institui a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
Construir uma poltica de formao peridica e continuada, direcionada aos Conselhos
Municipais;
Elaborar materiais norteadores e ampliar sua divulgao pela mdia, visando ao
entendimento da populao em geral sobre segurana alimentar e nutricional;
Recomendar, aos governadores e presidentes dos CONSEAs, as adequaes necessrias dos
marcos legais j existentes e que apresentam incoerncia com os marcos nacionais;
Ampliar a articulao e dilogo com os Poderes Legislativo e Executivo para a aprovao dos
marcos legais, nas trs esferas de governo.
| 213
Mdulo 7
aula 3
Funcionamento da CAISAN
A CAISAN, instituda pelo Decreto n. 6.273, em novembro de 2007, uma instncia do governo
federal que tem como finalidade promover a articulao e a integrao dos rgos e entidades
da administrao pblica federal afetos rea de segurana alimentar e nutricional. A Cmara
composta por 16 Ministros e 3 Secretarias (com status de Ministrio) e seus respectivos suplentes,
sendo os membros da CAISAN tambm conselheiros governamentais do CONSEA. A presidncia
da CAISAN, assim como a Secretaria Geral do CONSEA, esto hoje sob a responsabilidade do MDS.
Na trajetria de institucionalizao da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
a CAISAN assume o papel de coordenao intersetorial, que logo ao incio do governo Lula foi
designado ao GT Fome Zero2.
COMPOSIO DA CAISAN
Casa Civil da Presidncia da Repblica;
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
Ministrio das Cidades;
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio;
Ministrio da Educao;
Ministrioda Fazenda;
Ministrio do Meio Ambiente;
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
Ministrioda Sade;
Ministrio do Trabalho e Emprego;
Ministrioda Integrao Nacional;
Ministrio da Cincia e Tecnologia;
Ministriodas Relaes Exteriores;
Ministrio da Pesca e Aquicultura;
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica;
Secretaria de Polticas para as Mulheres da Presidncia da Repblica;
Secretaria dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica;
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial da Presidncia da Repblica.
Atribuies CAISAN
No Mdulo 5, tivemos oportunidade de conhecer os diversos marcos legais que vo regulamentar
a CAISAN. So eles:
LOSAN - 2006
Decreto n. 6.273 - 2007

Cria a CAISAN
Decreto n. 7.272 - 2010

Define atribuies de
gesto da CAISAN
no SISAN
Outros instrumentos infralegais que regulamentam de forma complementar a CAISAN so:
214 |
2. O GT Fome Zero foi uma estrutura criada em 2004 no mbito do Ministrio do Desnvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) , vinculada Cmara de Polticas Sociais da Casa Civil, com o objetivo de articulas as aes do Fome
Zero alocadas nos diversos ministrios,e assegurar os acordos feitos entre sociedade civil, via CONSEA, e governo, no
tocante poltica de segurana alimentar e nutricional.
Nesta aula tentaremos compreender melhor o conjunto de atribuies, voltados coordenao

da Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar, que deve ser feita em interlocuo
permanente entre o CONSEA e os rgos de execuo. Essas atribuies podem ser categorizados
em trs naturezas distintas e complementares:
Regimento Interno da CAISAN;

ResoluoCAISAN n. 9, da Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional,
que regulamenta os procedimentos e o contedo dos termos para a adeso de estados,
Distrito Federal e municpios ao SISAN.
Descentralizao
(Implementao da Politica )
Monitoramento
e Avaliao
Participao e
Controle Social
(CONSEA)
Planejamento
intersetorial
Planejamento e articulao intersetorial

Atribuies principais:
Elaborar os Planos Nacionais de Segurana Alimentar e Nutricional, indicando diretrizes,
metas, fontes de recursos e instrumentos de acompanhamento, monitoramento e avaliao
de sua implementao;
Promover interlocuo e pactuao com os rgos e entidades do governo federal sobre a
gesto e a integrao dos programas e aes do Plano Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional.
Na dinmica de funcionamento da CAISAN, vale a pena destacar iniciativas exemplares de
articulao intersetorial, independente daquelas relacionadas no I PLANSAN, que se do atravs
da formao de Comits Tcnicos voltados para a formulao de instrumentos legais, planos e
estratgias intersetoriais.
O Decreto n. 6.273, em seu artigo 5, determina que A Cmara Interministerial de Segurana
Alimentar e Nutricional poder instituir Comits Tcnicos com a atribuio de proceder prvia
anlise de aes especficas.
No que se refere articulao anterior, cabe destacar dois Comits Tcnicos criados com as
seguintes finalidades:
Elaborar Plano Intersetorial de Preveno e Controle da Obesidade;
Formular marco legal para a Poltica Nacional de Abastecimento Alimentar (PNAA).
| 215
Cabe destacar ainda que foi atravs de Comits Tcnicos da CAISAN que, em colaborao com
o CONSEA, foram formulados diversos marcos legais da SAN, como por exemplo o Decreto n.
7.272/2010, que institui a Poltica Nacional de SAN.
Plano Intersetorial de Preveno e Controle da Obesidade
Este plano pretende promover uma ao proativa do Estado brasileiro voltada para
a promoo da alimentao adequada e saudvel, por reconhecer que as conquistas
significativas em relao ao combate fome e desnutrio foram acompanhadas pelo
crescimento de outros problemas de sade pblica, como o aumento progressivo do
sobrepeso e da obesidade.
O Plano pretende refletir o esforo integrado e intersetorial do governo para superar a
situao perversa da m nutrio no Brasil, com o apoio da Organizao Pan Americana
de Sade (OPAS)/Organizao Mundial de Sade no Brasil e do CONSEA. Alm do processo
de elaborao, prope-se que a responsabilidade pela gesto seja implementada em
um cenrio intersetorial, por meio de um Comit Gestor que se responsabilizar por
implementar, monitorar e avaliar o Plano, bem como promover sua interlocuo com os
entes federativos, a iniciativa privada, as universidades e a sociedade civil organizada. A
articulao desses representantes se dar no mbito da CAISAN, a qual acompanhar a
implementao do Plano e promover o seu monitoramento e avaliao.
Poltica Nacional de Abastecimento Alimentar

H alguns anos se discute, principalmente no mbito do CONSEA Nacional, a consolidao
de uma Poltica Nacional de Abastecimento, com o objetivo de promover o acesso regular
e permanente da populao brasileira a alimentos, em quantidade suficiente, qualidade
e diversidade, observadas as prticas alimentares promotoras da sade e respeitados os
aspectos culturais e ambientais. Algumas das questes que se pretende enfrentar com
essa poltica so:
- Valorizao dos circuitos locais e regionais de produo; armazenamento e conservao;
processamento; distribuio e comercializao dos alimentos;
- Ampliao do acesso da agricultura familiar e dos pequenos e mdios produtores rurais
aos mercados;
- Regulamentao dos mercados, de forma a evitar a volatilidade dos preos dos alimentos;
- Ampliao do consumo de frutas e hortalias.
Atualmente um Comit Tcnico institudo no mbito da CAISAN est trabalhando na
elaborao de um projeto de lei, a partir do qual se pretende deslanchar esta poltica.
A IV Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional elaborou proposies
relacionadas a esta temtica:
216 |
Propor e institucionalizar acordos especficos entre os rgos dos Poderes Executivos federal, estadual, distrital e municipal responsveis por programas e aes de
SAN, com o objetivo de detalhar atribuies e explicitar formas de colaborao entre
os setores de governo, a exemplo do que vem sendo feito por Comits Tcnicos institudos no mbito da CAISAN, que esto construindo o Plano Intersetorial de Preveno e
Controle da Obesidade e a Poltica Nacional de Abastecimento.Em consonncia com
esses mecanismos federais de concertao de atribuies e colaborao intersetorial,
fomentar a adoo de instrumentos similares pelas esferas estadual, distrital e municipal, adequando seus contedos e estratgias de ao s suas realidades;
Propor formas de interao entre as instncias responsveis pela formulao e
controle social da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN), o Programa
Nacional de AlimentaoEscolar(PNAE) e a Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional (PNSAN), para desenvolver e fortalecer a cultura e a prtica da
intersetorialidade e potencializar estratgias compartilhadas e complementares para
a garantia do direito humano alimentao adequadae saudvel.
Monitoramento e avaliao
Monitorar e avaliar os resultados e impactos da Poltica e do Plano Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional;
Apresentar relatrios e informaes ao CONSEA, necessrios ao acompanhamento e
monitoramento do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
Monitorar e avaliar, de forma integrada, a destinao e aplicao de recursos em aes e
programas de interesse da segurana alimentar e nutricional no plano plurianual e nos
oramentos anuais;
Assegurar o acompanhamento da anlise e encaminhamento das recomendaes do
CONSEA pelos rgos de governo, apresentando relatrios peridicos.
Entre as iniciativas de monitoramento e avaliao j realizadas pela CAISAN, vale destacar
a que desencadeou a publicao do documento intitulado Subsdio para Balano das
Aes Governamentais de Segurana Alimentar e Nutricional e da Implantao do Sistema
Nacional, elaborado pela CAISAN para subsidiar o encontro nacional: III Conferncia
Nacional de SAN + 2, realizado em outubro de 2009, em Braslia. Entre as iniciativas
adotadas pelo CONSEA, cabe destacar o esforo realizado em torno da publicao do
relatrio A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao
Adequada no Brasil: Indicadores e Monitoramento da Constituio de 1988 aos Dias Atuais3.
Outra iniciativa que ocorre de forma continuada o acompanhamento das recomendaes
do CONSEA. Como j visto anteriormente, o CONSEA costuma expedir Exposies de Motivos4
(sem), direcionadas Presidente da Repblica e CAISAN. Ao longo de sua existncia, quando
da recepo das EMs, a cmara tem buscado reunir os diversos ministrios relacionados ao
tema, com o intuito de construir respostas, solues consensuadas e manifestaes pblicas.
3. Ambos os documentos esto disponveis em: http://www4.planalto.gov.br/consea/publicacoes.
4. As Exposies de Motivos do CONSEA esto disponveis em: http://www4.planalto.gov.br/consea/exposicao-demotivos.
| 217
Para realizao do monitoramento e avaliao do I Plano Nacional de SAN, dever ser institudo
um Comit Tcnico, de carter permanente, composto, preferencialmente por tcnicos que
j atuam em sistemas de monitoramento e avaliao em seus ministrios, bem como por
representantes da sociedade civil do CONSEA. Esse compromisso encontra-se explicitado no
prprio Plano Nacional.
ATENO!
Ainda h muito que se avanar no que se refere aos mecanismos de exigibilidade do
direito humano alimentao adequada e tambm quanto ao entendimento sobre qual
o papel da CAISAN no que se refere essa questo. No h dvidas de que a cmara deve
atuar de forma articulada s demais instncias de exigibilidade do DHAA, tais como os
conselhos e comisses de direitos humanos, e os ministrios pblicos; buscando fortalecer
mecanismos de recebimento de denncias de violaes do DHAA e seu monitoramento
e a criao de mecanismos de exigibilidade do DHAA no mbito de programas e polticas
estruturantes do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Algumas proposies da IV CNSAN relacionadas a esse tema podem ser conhecidas abaixo:
Exigirque os governos federal, estaduais,do Distrito Federale municipais cumpram
seu papel de produzir e tornar pblicas,atravs dos meios de comunicao de massa,
informaes, pesquisas e estudos sobre as aes e programas relacionadas SAN
(especialmente cobertura, efetividade das aes egarantia daaplicaoe prestao
de contas de recursos financeiros), visando criar condies para avaliao pelas
respectivas instncias de participao social;
Realizar encontros nacionais, estaduais,territoriais,distrital e municipaisde balano
das proposies das conferncias e dos planos, de forma articulada entre as trs
esferas de governo,com a participao da sociedade civil,dois anos apsa realizao
das conferncias, para avaliar o grau de cumprimento das propostas;
Estimular a criao de Observatrios de Preos dos Alimentos, respeitando as
especificidades locais,que possibilitema organizao de informaes que propiciem
uma anlise intersetorial da problemtica da volatilidade dos preos, incluindo suas
causas e seus desdobramentos.
Descentralizao e coordenao federativa

218 |
Definir, ouvido o CONSEA, os critrios e procedimentos de participao no SISAN;

Articular e estimular a integrao das polticas e planos de suas congneres estaduais e do
Distrito Federal;
Coordenar o processo de adeso ao SISAN;
Instituir e coordenar os fruns tripartites para a interlocuo e pactuao, com representantes
das cmaras governamentais intersetoriais de segurana alimentar e nutricional estaduais,
municipais e do Distrito Federal, das respectivas polticas e planos de segurana alimentar
e nutricional.
Entende-se que a instituio dos fruns tripartites uma ao ainda por vir, pois depende de
um maior grau de adeso dos entes federados ao sistema.
Como vimos na aula anterior, a descentralizao do SISAN se inicia com a adeso dos estados,
Distrito Federal e municpios ao SISAN. A CAISAN tem dedicado recentemente muitos esforos
na regulao desses procedimentos e na capacitao e estmulo adeso junto aos entes
federados, especialmente os estados e Distrito Federal.
Instituir e iniciar o funcionamento do Frum Tripartite (reunio da CAISAN com
representantes de suas similares estaduais e municipais) e dos26Fruns Bipartites
(reunies da Cmara Intersetorial Estadual com suas similares municipais), com a
participao dos CONSEAs,a fim de criar condies para que seja firmado o primeiro
Pacto Nacional de Gesto pelo Direito Humano Alimentao Adequadae Saudvel,
que visa consolidar os compromissos, competncias e atribuies de gesto do SISAN,
nas trs esferas de governo;
Definir que os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de SAN, institudos pela
LOSAN e pelo Decreto n. 7.272/2010, sejam tambm orientadores nasesferasestaduais,
distrital e municipaisque aderirem ao SISAN.
ATENO!
Como vimos na aula anterior, em 2010, estudo realizado pela CAISAN junto aos estados
constatou que algumas das LOSANs estaduais analisadas refletem de forma limitada a
viso intersetorial, principalmente porque em muitas delas no so criadas, enquanto
integrantes do SISAN, as cmaras intersetoriais, em alguns casos a coordenao
intersetorial atribuda a um nico setor. Nesses casos, cabe aos estados avaliar a
pertinncia de adequao de seus marcos legais.
Estrutura e funcionamento da CAISAN

A estrutura e o funcionamento da CAISAN so regulamentados por seu Regimento Interno,
tornado pblico atravs da Resoluo CAISAN n. 4, de 30 de dezembro de 2010.
A Cmara apresenta a seguinte estrutura:
Presidncia
Pleno Ministerial
Pleno Executivo
Comits Tcnicos
Secretraria Executiva
Preside
Delibera
Prope
Formula
Gerencia
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Presidncia da CAISAN
Funo acumulada pela Ministra de Desenvolvimento Social e Combate Fome junto com a
funo de Secretria-Geral do CONSEA.
Sua funo principal zelar pelo cumprimento dos objetivos de formulao e coordenao da
Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e das aes de segurana
alimentar e nutricional.
A presidente responsvel por convocar e conduzir as reunies do Pleno Ministerial.
Pleno Ministerial da CAISAN
o rgo de deliberao superior e final da CAISAN, composto pelo titulares dos ministrios e
secretaria da Presidncia da Repblica.
uma instncia deliberativa que aprova os planos de SAN, regulamentaes especficas, Pactos
de Gesto pelo Direito Humano Alimentao Adequada, entre outros instrumentos e decises
tomadas intersetorialmente no mbito da PNSAN.
O Pleno Ministerial rene-se pelo menos uma vez a cada quadrimestre.
Pleno Executivo da CAISAN
Esta instncia o ncleo executivo da CAISAN, formado pelos suplentes dos ministros e
ministras. Rene-se pelo menos uma vez a cada bimestre, incluindo as reunies preparatrias
sobre os temas constantes de pauta a serem debatidos nas plenrias do CONSEA.
O Pleno Executivo elabora propostas, como o apoio dos Comits Tcnicos, que vo ser finalmente
aprovadas ou no pelo Pleno Ministerial. Seus membros assessoram os ministros e ministras
em sua participao na CAISAN.
Comits Tcnicos da CAISAN
So instncias de assessoramento da CAISAN, institudos por aprovao do Pleno Ministerial.
So formados por representantes dos ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica
membros da CAISAN, podendo ter a participao de convidados de outras esferas e do CONSEA,
quando necessrio.
Compete aos Comits Tcnicos fornecer subsdios para tomadas de deciso sobre temas
transversais e/ou emergenciais relacionados rea de segurana alimentar e nutricional que
motivaram sua instituio.
Secretaria Executiva da CAISAN
Alocada no MDS e coordenada por um(a) secretrio(a) executivo, a Secretaria Executiva tem
como atribuio assistir o(a) presidente da CAISAN em suas atribuies.
Em sntese, cabe a esta instncia cumprir e fazer cumprir as instrues emanadas da CAISAN e
estabelecer comunicao permanente com o CONSEA.
220 |
Como pudemos observar na elaborao do I PLANSAN, as deliberaes tomadas pela CAISAN

costumam seguir o seguinte fluxo:
Pleno Ministerial
aprova a formao de
um Comit Tcnico com
finalidade especfica e
prazo determinado.
Comit Tcnico
elabora pr-proposta
e apresenta ao Pleno
Executivo.
Pleno Executivo
faz as concertaes
necessrias e apresenta
proposta ao Pleno
Ministerial.
Pleno Ministerial
faz as concertaes
necessrias e aprova.
Cabe tambm Secretaria Executiva, sob orientao da Presidncia da CAISAN, coordenar o

processo de adeso ao SISAN.
importante lembrar que esse o fluxo de formulao e tomada de deciso de responsabilidade

governamental. Ao longo dos processos, h uma srie de momentos em que a participao
social se d, por meio de consultas ao CONSEA e da participao de seus conselheiros em alguns
eventos de discusso e validao das propostas.
Mdulo 7
aula 4
Financiamento da PNSAN no mbito do SISAN

O Brasil fez a escolha de gerir polticas pblicas por meio de sistemas integrados e
participativos, cujos exemplos mais antigos so o SUS e o SUAS. Em comum com o SISAN,
esses sistemas apresentam: mecanismos de articulao e pactuao entre os trs nveis de
governo e a implantao de formas concretas de participao e controle social. Como j vimos
anteriormente, o SISAN se diferencia de ambos por sua caracterstica intersetorial, que exige
tambm a pactuao entre os vrios setores de governo.
Essa caracterstica prpria, entre outras coisas, acaba por trazer tambm maior complexidade
no que se refere ao financiamento do SISAN. Para que possamos compreender melhor as
estratgias e os dilemas colocados para o financiamento do Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, vamos antes entender como se d o financiamento do SUS e do SUAS.
Financiamento e descentralizao de fundos nos sistemas setoriais
Primeiro importante saber que a Sade e a Assistncia Social, de acordo com a Constituio
Federal de 1988, fazem parte do Sistema de Seguridade Social Brasileiro5. Para dar sustentabilidade
financeira a este novo conceito de Seguridade Social, a Constituio previu a criao do Oramento
da Seguridade Social composto por fontes diversas e exclusivas de financiamento, oriundas de
contribuies de toda a sociedade. A base ampla e diversificada de financiamento do sistema
passa a ser constituda por recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, de contribuies sociais de trabalhadores e empregadores e
das receitas oriundas de loterias. Portanto, a prpria Constituio Federal determina a base de
recursos que devero assegurar a universalizao desses servios.
5. De acordo com a Constituio Federal, a seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social.
| 221
No que se refere descentralizao de recursos da Unio aos demais entes federados, o SUAS
e o SUS incorporaram a instituio de transferncias automticas de recursos, fundo a fundo,
baseadas em critrios como valores per capita ou metas acordadas entre as esferas de governo.
Esses sistemas apresentam redes prprias e exclusivamente setoriais de bens e servios, o que
torna mais simples sua estratgia de financiamento, no caso, a Transferncia Fundo a Fundo,
que consiste no repasse de valores de forma regular e automtica, diretamente de um fundo
nacional para os estados, municpios e Distrito Federal, independentemente de convnio ou
instrumento similar.As transferncias destinam-se ao financiamento das aes estratgicas e
servios de sade e assistncia social, pactuados entre as trs esferas de governo.
Financiamento e descentralizao de fundos no SISAN
Agora vamos observar o que diz o Decreto n. 7.272/2010, em relao ao financiamento da Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Art. 14. O financiamento da PNSAN ser de responsabilidade do Poder Executivo
Federal, assim como dos Estados, Distrito Federal e Municpios que aderirem ao
SISAN, e se dividir em:
I - dotaes oramentrias de cada ente federado destinadas aos diversos
setores que compem a segurana alimentar e nutricional; e
II - recursos especficos para gesto e manuteno do SISAN, consignados nas
respectivas leis oramentrias anuais.
O financiamento da PNSAN, portanto, se divide em dois componentes:

1. O primeiro se refere ao oramento que financia o conjunto de programas e aes presentes
no I PLANSAN. Corresponde ao oramento que cada um dos ministrios destina a seus
respectivos programas e aes de SAN, so prerrogativas de cada um dos setores e de suas
instncias especficas de gesto e controle social, cabendo CAISAN e ao CONSEA a elaborao
de proposies visando maior articulao entre elas e adequao da cobertura;
2. O segundo componente se refere gesto e manuteno do SISAN e de seus componentes,
em especial as cmaras intersetoriais e dos CONSEAs, nas trs esferas de governo. Os recursos
podem ser utilizados tambm no aperfeioamento da gesto dos planos de Segurana
Alimentar e Nutricional e na realizao das conferncias de SAN. Este componente conta com
uma ao oramentria especfica, sob responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, e coordenao da Secretaria Executiva da CAISAN.
COMPONENTE 1
Oramento
PAA/MDS e
MDA
Oramento
PBF/MDS
Oramento
PNAE/MEC
Oramento e estratgias setoriais de descentralizao
* Os programas citados so apenas exemplos.
222 |
Recursos Gesto SISAN - Unio
Recursos Gesto SISAN - Estados e DF
Recurso Gesto SISAN - Municpios
COMPONENTE 2
Descentralizao sob coordenao das cmaras intersetoriais
No que se refere ao primeiro componente de financiamento, os diversos programas e aes que

compem o PLANSAN, como o PAA, o Bolsa Famlia e o PNAE, apresentam estratgias prprias de
financiamento e descentralizao de recursos. Em relao a eles, a CAISAN tem poder limitado
e, segundo o decreto, cabe a ela um papel propositivo:
Art. 15. A Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional
discriminar, por meio de resoluo, anualmente, as aes oramentrias
prioritrias constantes do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
e propor:
I - estratgias para adequar a cobertura das aes, sobretudo visando ao
atendimento da populao mais vulnervel; e
II - a reviso de mecanismos de implementao para a garantia da equidade
no acesso da populao s aes de segurana alimentar e nutricional.
No que se refere ao segundo componente de financiamento, o grande desafio a adequao

dos instrumentos de repasse da Unio aos demais entes federados. Ao aderir ao SISAN, estados,
Distrito Federal e municpios se habilitam a receber os recursos. At o presente momento, a
estratgia tem sido a formalizao de convnios, o que se tem mostrado inadequado, quando o
que se pretende a descentralizao de recursos de forma direta e continuada.
importante mencionar que houve amplo debate sobre a criao de um Fundo de Segurana
Alimentar e Nutricional, porm, em se tratando de uma poltica intersetorial e buscando
respeitar a autonomia dos diferentes rgos na definio de seus oramentos, optou-se, at
ento, pela no constituio de um fundo prprio.
O que diz a IV Conferncia Nacional de SAN sobre o financiamento da PNSAN
Garantir uma poltica oramentria adequada ao aspecto intersetorial do Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que assegure os recursos necessrios
para a realizao progressiva do direito humano alimentao adequada e saudvel e
que respeite a autonomia dos diferentes setores e de suas instncias prprias de gesto
na definio de seus oramentoscom a participao da sociedade civil organizada para
aperfeioamento da gestodoSISANpor meio de:
a) Dotaes oramentrias includas no PPA e nas Leis Oramentrias Anuais (LOAs), nas
trs esferas de governo, compatveis com os compromissos estabelecidos nos respectivos
planos de SAN em cada esfera, garantindo que estes sejam integralmente executados,
isentos de corte ou contingenciamento;
b) Incluso nos PPAs e LOAs dos estados, distrito federal e municpios, de ao oramentria
com recursos suficientes que assegurem o apoio gesto, inclusive com a criao de um
| 223
Fundo de Gesto para a implementao do SISAN, para cofinanciamento das instncias de

gesto intersetorial (cmaras, comits ou grupos intersetoriais de governo, a exemplo da
CAISAN), bem como das instncias de controle social (CONSEAS e conferncias, a exemplo
do PPA do Governo Federal 2012/2015);
c) Planos Plurianuais que facilitem a intersetorialidade atravs da articulao e integrao
de aes e programas pblicos, a exemplo do PPA 2012/2015 do Governo Federal.
Ampliar os recursos do governo federal destinados ao apoio, implantao e gesto do
SISAN e definir formas diretas e continuadas de repasse de recursos aos demais entes
federados de forma a fomentar o processo de descentralizao do Sistema Nacional de
Participao social na elaborao e controle social do oramento da Segurana Alimentar
e Nutricional
O Oramento Pblico6 expressa os objetivos, as aspiraes e as prioridades do governo vigente.
Numa sociedade democrtica, esses objetivos e prioridades devem refletir as aspiraes e as
demandas da maioria da populao, em especial daquelas pessoas ou comunidades que vivem
em vulnerabilidade social. sempre importante reiterar que o governo apenas oadministrador
dos fundos pblicos, que na verdade so compostos com os recursos dos contribuintes pessoas
e entidades pblicas ou privadas que pagam impostos. A funo do governo redistribuir os
recursos, na forma de polticas pblicas e planos nacionais. Dessa forma, o Oramento Pblico
claramente um instrumento poltico e como tal deve ter a influncia da sociedade civil nas suas
etapas de elaborao, execuo, monitoramento e avaliao.
O Decreto n. 7.272/2010 aborda a questo da seguinte forma:
Art. 14 2 O CONSEA e os conselhos estaduais, distrital e municipais de
segurana alimentar e nutricional podero elaborar proposies aos
respectivos oramentos, a serem enviadas ao respectivo Poder Executivo,
previamente elaborao dos projetos da lei do plano plurianual PPA, da lei
de diretrizes oramentrias LDO e da lei oramentria anual LOA, propondo,
inclusive, as aes prioritrias.
De acordo com a nossa Constituio, o processo de elaborao e apreciao do oramento est

centrado em trs leis, a saber: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). importante notar que, com as devidas adequaes, a
mesma lgica se aplica aos estados, Distrito Federal e municpios.
Lei do Plano Plurianual (PPA)
feita a cada quatro anos. O PPA deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica federal para diversas despesas relativas a investimentos e
programas de durao continuada. Todo presidente deve encaminhar ao Congresso Nacional
sua proposta de PPA at 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. A execuo inicia-se no
segundo ano do mandato presidencial e se encerra no primeiro ano do mandato subsequente.
6. Oramento Pblico o documento legal que prev os recursos disponveis e os gastos governamentais, em um
perodo determinado, refletindo as polticas pblicas prioritrias e as metas e objetivos fiscais. um instrumento
poltico que pode garantir a realizao dos direitos humanos. A sociedade civil e os conselhos pblicos devem se
organizar para conhecer e participar de todas as etapas do ciclo oramentrio na esfera de governo de sua influncia.
224 |
Lei Oramentria Anual (LOA)

uma lei editada a cada exerccio fiscal e contm trs oramentos: o oramento fiscal, o
oramento da seguridade social e o oramento de investimento das empresas estatais. Os
dois primeiros envolvem toda a programao de gastos dos Poderes da Unio, isto , toda a
administrao pblica, direta e indireta. O terceiro contm a previso de investimentos das
empresas em que a Unio direta ou indiretamente detenha a maioria do capital social com
direito a voto. Os oramentos fiscal e da seguridade social listam todos os gastos da Unio, bem
como todas as receitas que se espera arrecadar. O projeto de lei oramentria deve ser enviado
ao Congresso Nacional at 31 de agosto de cada ano e devolvido para sano at o encerramento
da sesso legislativa.
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

Essa lei feita anualmente e vlida apenas por um ano. Ela estabelece de forma antecipada, as
diretrizes, as prioridades de gastos e as normas e parmetros que devem orientar a elaborao
do projeto de lei oramentria para o exerccio seguinte.
Em resumo
possvel dizer que o PPA estabelece o planejamento de longo prazo, por meio dos
programas e aes de governo, ao passo que a LOA fixa o planejamento de curto prazo, ou
seja, materializa as aes e programas previstos no PPA.
O processo oramentrio comea no Poder Executivo, quando os diversos rgos setoriais
(ministrios) fazem o levantamento de suas necessidades e apresentam suas propostas, que
so analisadas de forma a compatibilizar as expectativas de gastos com as receita previstas
pelo governo. Uma vez concluda a proposta, ela encaminhada ao Presidente da Repblica,
juntamente com uma Exposio de Motivos do Ministro do Planejamento. Estando de acordo, o
Presidente da Repblica a remete em forma de projeto de lei oramentria (PLOA) ao Congresso
Nacional, at o dia 31 de agosto de cada ano.
Como corresponsvel e participante na elaborao dos instrumentos de planejamento e
oramento, cabe ao Congresso Nacional analisar e aprovar os projetos de leis que compem o
processo oramentrio. A forma constitucional prevista para a atuao do Congresso Nacional,
em sua participao na elaborao do oramento, se d atravs de emendas aos projetos de lei.
Uma vez aprovada, a PLOA enviada ao Presidente da Repblica para sua sano.
Ministrios
setoriais
elaboram
propostas
Ministrio do
Planejamento
consolida e
compatibiliza
expectativas e
gastos e envia
Presidncia da
Repblica
Presidente
remete
ao Congresso
Nacional em
forma de
Projeto de Lei
Oramentria
(PLOA)
Congresso
analisa, prope
emendas e
aprova
Presidente
sanciona
| 225
A participao social, atravs dos conselhos de segurana alimentar e nutricional, pode se dar
nas diversas etapas de formulao oramentria e em relao aos seus diversos instrumentos.
Desde 2005, o CONSEA nacional tem acompanhado sistematicamente o Oramento da
Segurana Alimentar e Nutricional e enviado anualmente Presidncia da Repblica, CAISAN
e aos diversos ministrios Exposies de Motivos com recomendaes a cerca do oramento
a ser destinado aos principais programas de SAN. Essa estratgia de participao, muitas
vezes acompanhada de reunies ministeriais, ocorre anualmente durante a etapa inicial de
elaborao do oramento, quando este se encontra sob o planejamento dos ministrios.
Evoluo do Oramento da Segurana Alimentar e Nutricional no perodo 2004-2010
O relatrio do CONSEA, A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao
Adequada no Brasil: Indicadores e Monitoramento da Constituio de 1988 aos Dias Atuais,
apresenta uma anlise sobre o oramento destinado SAN.
importante destacar que esta anlise anterior ao I Plano Nacional de SAN, referente ao
perodo de 2012 a 2010, porm, o conjunto de programas considerados na anlise (43 programas
e 149 aes oramentrias) muito similar queles que vieram a compor o Plano.
Veja no grfico abaixo como o oramento da SAN cresceu nos ltimos anos.
Grfico 1 - Evoluo do Oramento da SAN
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2004
2005
2006
Oramento - Lei + Crditos
2007
2008
2009
2010 (at 4/11)
Despesa liquidada (execuo)
Fonte: SIAFI - SOF/Ministrio do Planejamento. Elaborao: CONSEA
Entre 2004 e 2010, o oramento destinado pelo governo federal s aes de SAN passou de R$
13,44 bilhes para R$ 26,99 bilhes. Podemos dizer que em seis anos o oramento destinado a
essa poltica dobrou, o que foi fortemente impulsionado pela prioridade dada ao tema atravs
da estratgia Fome Zero.
Todos os temas apresentaram aumento significativo de recursos, entre 2004 e 2010, como por
exemplo:
Programa Nacional de Alimentao Escolar 205%;
Transferncia de renda 120%;
SAN no semirido 816%;
Vigilncia e ateno sade 79%.
226 |
aula 5
O SISAN e a promoo de circuitos locais de produo,

abastecimento e consumo
Nas ltimas aulas, tivemos a oportunidade de conhecer os mecanismos de gesto do SISAN, que,
quando devidamente implementados em todo o territrio nacional, oferecero mais condies
para que o Estado possa assegurar o direito humano alimentao adequada.
Mdulo 7
No mdulo anterior, estudamos os principias programas e iniciativas que compem o Plano

Nacional de SAN e que nada mais so do que a rede de bens e servios pblicos e as polticas
pblicas que do corpo a esse sistema.
Agora hora de juntar as coisas e compreender como os mecanismos do SISAN podem
fomentar a integrao dos programas e iniciativas de SAN. Nesta aula buscaremos mostrar
como podemos, atravs do SISAN, fortalecer a promoo de Circuitos Locais de Produo,
Abastecimento e Consumo de Alimentos, um dos objetivos do Plano Nacional de SAN, mais
diretamente ligado Diretriz 2 Promoo do abastecimento e estruturao de sistemas
sustentveis e descentralizados de base agroecolgica e sustentveis, de produo, extrao,
processamento e distribuio de alimentos.
importante lembrar que este apenas um exemplo das muitas estratgias integradas que
podem ser promovidas no mbito da PNSAN.
Primeiro, preciso compreender o que so os circuitos.
Circuitos Locais de Produo, Abastecimento e Consumo
A PNSAN tem como uma de suas principais diretrizes a perspectiva de promoo de sistemas
descentralizados de produo, extrao, processamento e distribuio de alimentos, voltados
para agricultores familiares, povos e comunidades tradicionais, com prioridade produo
de base agroecolgica. Tal objetivo se caracteriza pela associao das dimenses de produo,
abastecimento e consumo, que refora o enfoque intersetorial necessrio para a devida
articulao de programas e aes dispersos nos diversos setores de governo, na perspectiva de
formao de circuitos locais e regionais de produo, abastecimento e consumo de alimentos.
Algumas elaboraes conceituais podem nos ajudar a compreender o que vem a ser esses
circuitos locais, como a noo de Sistema Agroalimentar Local, definida como:
Organizaes de produo e servio () associadas por suas caractersticas e
seu funcionamento a um territrio especfico. O meio ambiente, os produtos,
os indivduos, seu saber-fazer, suas instituies, seus comportamentos
alimentares, suas redes de relaes se combinam em um territrio para
produzir uma organizao agroalimentar em uma escala espacial dada.
(MUCHNICK; SAUTIER,1998)
Nesse conceito, destaca-se a noo de PROXIMIDADE, que se manifesta em dois sentidos

complementares:
Proximidade geogrfica;
Proximidade organizada.
| 227
A ideia de proximidade organizada se assemelha quela de solidariedades territoriais que

permitem emergir procedimentos e regras de ao que facilitam a realizao de projetos e aes
coletivas e de interao entre os membros da cadeia de produo, abastecimento e consumo.
Para entender melhor esses sistemas, importante compreender a diferena entre:
Circuitos locais de produo,
abastecimento e consumo de alimentos
Cadeias agroalimentares integradas nacional

e internacionalmente
Compostas pelas cooperativas de

grande porte, corporaes agroindustriais, intermediao mercantil
e redes de supermercados;
Operam nos mercados nacionais e
internacionais, sendo governadas
por atores que concentram grande
poder econmico e poltico.
Integradas pelos pequenos produtores, suas cooperativas ou associaes, empreendimentos urbanos industriais e comerciais de pequeno porte, armazns, quitandas,
restaurantes), equipamentos de
abastecimento (feiras, sacoles) e
as diversas formas de venda direta
aos consumidores;
Ocorrem no interior do pas ou na
periferia dos centros urbanos.
Recordando
Os dados do Censo Agropecurio de 2006 estimam que a agricultura familiar responsvel
por 87% da produo nacional de mandioca, 70% da produo de feijo, 46% do milho, 38%
do caf e 63% do valor produzido em horticultura. Boa parte dessa produo utilizada
no prprio estabelecimento agrcola ou circula atravs de circuitos locais e regionais de
abastecimento.
Por que a preferncia pela promoo de circuitos locais, quando o que se pretende a garantia
da soberania e segurana alimentar e nutricional?
Maior autonomia e o direito agrobiodiversidade por parte dos agricultores familiares, povos
e comunidades tradicionais
A soberania alimentar, quando pensada em mbito local, depende do controle de agricultores
e agricultoras sobre os recursos necessrios para a produo sustentvel, incluindo a terra, as
sementes, os fertilizantes, a gua, os minerais do solo, etc. Tais condies se concretizam mais
facilmente a partir de modelos de produo alternativos agricultura convencional e de grande
porte, comandada pelas dinmicas de commoditizao que caracterizam os processos das
cadeias integradas nacional e internacionalmente, movidos sob interesses corporativos e pela
volatilidade dos preos internacionais. A partir da perspectiva de direitos humanos econmicos,
sociais e culturais, no h dvidas de que os circuitos locais so mais adequados e, no por
outra razo, so mais comumente adotados por agricultores familiares, povos e comunidades
tradicionais.
228 |
H muitos questionamentos hoje quanto qualidade dos alimentos comercializados pelas

grandes redes atacadistas e varejistas, cultivados por meio de processos de produo agrcola,
disseminados em escala global com o advento da Revoluo Verde, principalmente no que
se refere ao uso excessivo de agrotxicos e utilizao de sementes transgnicas. Por outro
lado, estudos apontam que a qualidade nutricional dos alimentos tende a ser melhor quando
o consumo acontece mais prximo colheita. Os circuitos curtos permitem, portanto: menor
perda da qualidade nutricional dos alimentos; menor desperdcio de energia desprendida
nos deslocamento; reduo do desperdcio de alimentos que acontece ao longo da cadeia de
distribuio e, ainda, maior respeito s formas de produo e hbitos de consumo locais.
Alimentos mais saudveis e adequados cultura alimentar local
A promoo dos circuitos curtos de produo, abastecimento e consumo parte de trs

pressupostos principais:
Fortalecer agricultores e agricultoras familiares, povos e comunidades tradicionais enquanto
principais produtores dos alimentos que consumimos;
Tornar o alimento produzido localmente como a melhor opo para assegurar uma
alimentao saudvel e adequada;
Aproximar os produtores e consumidores locais, com base em relaes transparentes,
solidrias e de confiana.
Os Circuitos Locais e a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
No contexto de consolidao da PNSAN, os circuitos curtos de produo, abastecimento e
consumo podem ser animados e movimentados por polticas pblicas de SAN, entre as quais
se destacam:
Aquelas mais diretamente voltadas para o fortalecimento da agricultura familiar;
Os programas de compras institucionais de alimentos, como o Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA) e o componente de compra da agricultura familiar do Programa Nacional
de Alimentao Escolar (PNAE);
Os programas que facilitam a comercializao dos alimentos produzidos por agricultores
familiares, povos e comunidades tradicionais;
Equipamentos pblicos que oferecem refeies saudveis a preos acessveis, populao
de baixa renda.
Veja a seguir alguns dos programas que esto no Plano Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional e que, quando integrados, iro fomentar a formao destes circuitos. Lembrese tambm de que em cada localidade h programas estaduais, municipais e iniciativas
promovidas por organizaes no governamentais que se somam s nacionais.
| 229
PRODUO
Fortalecimento da
Agricultura Familiar
(PRONAF)
Poltica Nacional de
Assistncia Tcnica e
Extenso Rural
Plano Nacional de
Reforma Agrria
Centros de Agricultura
Urbana e Periurbana
Cisternas (segunda
gua)
ABASTECIMENTO
Feiras populares e
agroecolgicas
Bancos de Alimentos
PAA
Compra direta da
agricultura familiar
pelo PNAE
CONSUMO
Restaurantes
Populares
Cozinhas
Comunitrias
Cestas de Alimentos
Progama Bolsa
Famlia
PNAE
Educao alimentar
O acesso aos meios de produo e ao uso sustentvel da agrobiodiversidade deve ser considerado
como condio primordial, neste sentido se destacam as iniciativas voltadas reforma agrria
e de acesso gua.
Na dinamizao desses circuitos, o denominado mercado institucional de alimentos, que
tem no PAA e no PNAE seus principais componentes, exerce um papel estruturador. Ambos os
programas possuem mecanismos de gesto e abrem precedentes, sob o ponto de vista legal,
que autorizam a compra direta dos agricultores familiares cadastrados, com a dispensa de
licitao, democratizando e descentralizando as compras pblicas e criando mercado para os
pequenos produtores.
Ao articular a produo familiar com o consumo local, na perspectiva de assegurar o direito
humano alimentao adequada, o mercado institucional de alimentos interfere no sistema
agroalimentar, formando circuitos curtos de produo, abastecimento e consumo, que
asseguram no s a incluso produtiva dos agricultores familiares, mas tambm alimentos
mais saudveis na mesa das famlias em situao de vulnerabilidade social e alimentar.
O Programa Nacional de Alimentao Escolar determina, por lei, que pelo menos 30% dos
produtos alimentares adquiridos sejam provenientes da agricultura familiar. No caso do PAA,
os alimentos comprados com recursos federais so direcionados, prioritariamente, para o
abastecimento de dois importantes conjuntos de iniciativas pblicas: a Rede de Equipamentos
Pblicos de Alimentao e Nutrio, composta por Restaurantes Populares, Cozinhas
Comunitrias e Bancos de Alimentos, operados em sua grande maioria pelas municipalidades,
e a rede socioassistencial, ligada ao SUAS. Os alimentos so tambm utilizados na composio
de Cestas de Alimentos, programa do MDS que distribui alimentos a grupos populacionais
especficos, e na complementao do Programa Nacional de Alimentao Escolar, que abastece
a rede pblica de escolas.
Como se pode observar, contamos hoje com um conjunto potente de polticas pblicas que
permitem a interveno pblica nos sistemas agroalimentares locais, de forma a incluir os
agricultores familiares no mercado e, ao mesmo tempo, assegurar alimentao adequada s
famlias mais vulnerveis fome.
Devemos nos perguntar agora:
Em que medida os instrumentos de gesto do SISAN podem potencializar a formao de
circuitos locais de produo, abastecimento e consumo?
230 |
Atravs das instncias do SISAN, como os conselhos e as cmaras intersetoriais e seus

instrumentos de participao e pactuao intersetorial, como as conferncias e os planos
municipais de SAN, possvel gerar uma viso poltica comum e uma estratgia intersetorial
pactuada para a dinamizao de circuitos curtos de produo, abastecimento e consumo.
Os programas e aes capazes de dinamizar esses circuitos esto sob responsabilidade de

vrios setores de governo. Pelo lado da sociedade civil, h tambm um conjunto de associaes,
cooperativas, organizaes no governamentais e demais atores sociais envolvidos nessas
cadeias.
atravs do planejamento, implementao e monitoramento integrados das diversas polticas

de SAN e da ativa participao da sociedade civil que se territorializa a segurana alimentar
e nutricional e que se transformam as polticas pblicas em reais benefcios para toda a
populao.
Cmara Intersetorial
Sistemas Locais de SAN
Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Integrao e Coordenao Intersetorial
Produo
Plano de SAN
Abastecimento
Agricultores
familiares e suas
organizaes
Consumo
Famlias em
situao de
vulnerabilidade
Participao e Controle Social
Conferncias
CONSEA
Esta aula buscou exemplificar como os instrumentos de gesto e participao social do SISAN
dialogam com a realidade de implementao das polticas de SAN nos territrios para assegurar
o direito humano alimentao adequada. Em alguns municpios brasileiros j possvel
observar dinmicas, como esta:
Assentados
rurais,
organizados em
cooperativas,
que acessam
crdito e seguros
do PRONAF
e recebem
assistncia
tcnica.
Comercializam
sua produo
atravs do
PAA do PNAE
e de feiras
agroecolgicas.
Os alimentos
abastecem
Escolas Pblicas,
Restaurantes
Populares e
entidades
socioassistenciais...
...ou so comprados
por famlias que
tiveram sua renda
aumentada atravs
do Bolsa Famlia
e por aquelas que
se preocupam
em manter uma
alimentao saudvel
e adequada.
| 231
Resumo
Em primeiro lugar, precisamos nos lembrar de que o SISAN um sistema em construo,
criado pela LOSAN em 2006, e apenas recentemente regulamentado em sua gesto, pelo
Decreto n. 7.272, de agosto de 2010. Encontra-se em fase inicial de descentralizao, pode
ainda no ter chegado a seu municpio, ou se apresentar ainda de forma muito frgil em
seu estado.
Neste processo de construo, todos ns, representantes da sociedade civil e de governos,
somos atores sociais importantes. Precisamos, portanto, apropriar-nos dos conceitos para
tornar realidade a realizao do Direito Humano Alimentao Adequada em nosso pas.
O SISAN se diferencia de outros sistemas de polticas pblicas, como o SUS e o SUAS,
principalmente por se tratar de um sistema intersetorial, o que impe uma estrutura
diferenciada e peculiar aos seus propsitos, instncias e em suas estratgias de gesto.
No mbito do SISAN, so coordenadas as relaes entre as trs esferas de governo (federal,
estadual e municipal) e entre os diversos setores, tais como: agricultura, assistncia social,
sade, educao e meio ambiente, nas aes que apresentam interface com a segurana
alimentar e nutricional.
Integram o SISAN: a Conferncia Nacional; a CAISAN; o CONSEA; os rgos e entidades de
SAN que atuam em todas as esferas da federao e as instituies privadas com ou sem fins
lucrativos que aderirem ao sistema.
O Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, resultado de pactuao intersetorial,
o principal instrumento de planejamento, gesto e execuo da PNSAN. O responsvel por
sua elaborao a CAISAN.
Os Pactos de Gesto pelo Direito Humano Alimentao Adequada, resultado de pactuao
entre o governo federal e representantes governamentais das esferas estadual e municipal,
so o principal instrumento de planejamento voltado cooperao entre os entes federados.
Sua construo se dar no Frum Tripartite, que pretende assumir o papel de instncia
colegiada de articulao, negociao e pactuao entre os gestores pblicos, representantes
das cmaras intersetoriais de SAN das trs esferas de governo.
Na esfera federal, um grande passo, no que se refere pactuao intersetorial, foi dado
atravs da publicao do I Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. A pactuao
federativa ainda no foi iniciada, pois depende ainda da adeso dos entes federados ao
SISAN.
A adeso ao SISAN voluntria. Estados, Distrito Federal e Municpios que queiram aderir ao
SISAN devem manifestar seu interesse e cumprir com requisitos bsicos, determinados pelo
Decreto n. 7.272 e pelos normativos da CAISAN.
Para estados, Distrito Federal e municpios, so requisitos bsicos para a adeso ao SISAN,
conforme o artigo 12 do Decreto n. 7.272/2010: I - a instituio de conselho estadual, distrital ou
municipal de segurana alimentar e nutricional, composto por dois teros de representantes
232 |
O artigo 1 da Resoluo n. 9 determina que, ao aderir ao SISAN, estados, Distrito Federal

e municpios: I podero receber recursos, em regime de co-financimento, para apoio
e aperfeioamento da gesto dos seus planos de Segurana Alimentar e Nutricional; II
podero receber pontuao adicional para propostas de apoio a aes e programas includos
nos seus respectivos planos de Segurana Alimentar e Nutricional, em editais de chamada
pblica; III estaro aptos a receber apoio financeiro, em regime de co-financimento, para o
apoio a Conseas e Conferncias.
da sociedade civil e um tero de representantes governamentais; II - a instituio de cmara

ou instncia governamental de gesto intersetorial de segurana alimentar e nutricional;
e III - o compromisso de elaborao do plano estadual, distrital ou municipal de segurana
alimentar e nutricional, no prazo de um ano a partir da sua assinatura.
A adeso das entidades com e sem fins lucrativos ao SISAN ainda no foi devidamente
regulamentada, o que se apresenta como um desafio. preciso estabelecer com mais
clareza qual o papel que se espera dessas organizaes da sociedade civil na execuo das
polticas de SAN e ainda aperfeioar os instrumentos de repasse de recursos, de forma que
governo e sociedade possam atuar de forma cooperada, sem que o Estado abra mo de suas
atribuies na garantia desse direito.
A CAISAN uma instncia do governo federal que tem como finalidade promover a
articulao e a integrao dos rgos e entidades da administrao pblica federal afetos
rea de segurana alimentar e nutricional. A Cmara composta por 16 ministrios e 3
secretarias (com status de ministrio) e sua presidncia est hoje sob a responsabilidade
do MDS.
As atribuies da CAISAN podem ser organizadas em trs linhas principais: descentralizao
e coordenao federativa, planejamento e articulao intersetorial e monitoramento e
avaliao.
O financiamento da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional se divide em
dois componentes. O primeiro se refere ao oramento que financia o conjunto de programas
e aes presentes no I PLANSAN. O segundo componente se refere gesto e manuteno
do SISAN e de seus componentes, em especial as cmaras intersetoriais e os CONSEAS, nas
trs esferas de governo.
O Decreto n. 7.272/2010 determina que o CONSEA e os conselhos estaduais, distrital e
municipais de segurana alimentar e nutricional podero elaborar proposies aos
respectivos oramentos, a serem enviadas ao respectivo Poder Executivo, previamente
elaborao dos projetos da lei do plano plurianual (PPA), da lei de diretrizes oramentrias
(LDO) e da lei oramentria anual (LOA), propondo, inclusive, as aes prioritrias.
A participao social, atravs dos conselhos de segurana alimentar e nutricional, pode
se dar nas diversas etapas de formulao oramentria e em relao aos seus diversos
instrumentos. No caso do CONSEA nacional, normalmente ocorre atravs do dilogo com os
ministrios, durante a etapa inicial de elaborao do oramento.
Circuitos curtos de produo, abastecimento e consumo podem ser animados e
movimentados por polticas pblicas de SAN, como por exemplo: PRONAF, PAA, Bancos de
Alimentos, PNAE, Feiras e Restaurantes Populares.
| 233
Os programas e aes capazes de dinamizar os circuitos esto sob responsabilidade de vrios

setores de governo. Pelo lado da sociedade civil, h tambm um conjunto de associaes,
cooperativas, organizaes no governamentais e demais atores sociais envolvido nessas
cadeias.
Atravs das instncias do SISAN, como os conselhos e as cmaras intersetoriais e seus
instrumentos de participao e pactuao intersetorial, como as conferncias e os planos
municipais de SAN, possvel gerar uma viso poltica comum e uma estratgia intersetorial
pactuada para a dinamizao de circuitos curtos de produo, abastecimento e consumo.
Na atual conjuntura cabe aos estados e Distrito Federal: a adeso formal ao SISAN; a
consolidao de seus conselhos e cmaras intersetoriais; a elaborao dos primeiros planos
estaduais de SAN; o incentivo e fortalecimento destas instncias nos municpios sob sua
jurisdio.
Para os municpios hora de: formar e/ou fortalecer conselhos e cmaras; elaborar Leis
Orgnicas de SAN municipais; para aqueles que j se encontram em estgio mais avanado,
elaborar planos municipais.
Na elaborao dos marcos legais, importante observar questes como: a superao da
lgica setorial nas LOSANs, o que em muitos casos se reflete na ausncia de uma instncia
de coordenao governamental intersetorial e no acmulo de atribuies a um nico e
determinado setor; em relao aos conselhos: a manuteno de seu carter consultivo, de
sua composio de dois teros de sociedade civil e um tero de governo e a delegao da
presidncia a conselheiros no governamentais, justamente por se tratar de um rgo de
assessoramento aos dirigentes governamentais.
234 |
BRASIL. Decreto n. 6.273, de 23 de novembro de 2007. Cria, no mbito do Sistema Nacional de

Segurana Alimentar e Nutricional SISAN, a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e
Nutricional. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 26 nov. 2007.
_______. Decreto n. 7.272, de 25 de agosto de 2010. Regulamenta a Lei n. 11.346, de 15 de setembro de
2006, que cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e NutricionalSISAN com vistas a assegurar
o direito humano alimentao adequada, institui a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional PNSAN, estabelece os parmetros para a elaborao do Plano Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 26 out. 2010.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Subsdios para implantao de
sistemas descentralizados de Segurana Alimentar e Nutricional em Regies Metropolitanas. Braslia,
2008.
_______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Fome Zero: Uma Histria
Brasileira. Braslia: MDS, 2010.
BURLANDY, L.; MAGALHES, R.; MALUF, R. (Coord.).Construo e promoo de sistemas locais de segurana
alimentar e nutricional: aspectos produtivos, de consumo, nutricional e de polticas pblicas. Srie
Relatrios Tcnicos 3. Rio de Janeiro: CPDA/UFRRJ, 2006.
CONFERNCIA NACIONAL DE SEGURNAA ALIMENTAR, 4., 2011, Salvador. Relatrio Final. Disponvel em:
http://www.pjf.mg.gov.br/sg/conselhos/comsea/doc/2011/relatofinal_IVCNSAN2011.pdf. Acesso em: 7
nov. 2012.
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA). A Segurana Alimentar e o Direito
Humano Alimentao Adequada no Brasil: Indicadores e Monitoramento da Constituio de 1998 aos
Dias Atuais. Braslia, 2010.
Muchnik, J.; Sautier, D. Systmes Agroalimentaire Localiss et Construction de Territoires. ATP CIRAD, 1998.
| 235
MDULO 8
PARTICIPAO E CONTROLE SOCIAL NO SISAN1

Conhecer o conceito e as formas de exercer a democracia e a cidadania;
Conhecer os conceitos de participao e controle social;
Identificar os espaos e as formas de atuao da sociedade civil para a promoo do DHAA,
em nvel local;
Identificar os CONSEAs como espaos de interveno da sociedade para o controle e a
participao social no SISAN.
1. As aulas deste mdulo tem como autoras Marlia Mendona Leo e Nayara Crtes Rocha
236 |
aula 1
O conceito de democracia e cidadania

Nos mdulos anteriores, aprendemos que os direitos humanos pressupem princpios como a
dignidade, a prestao de contas e o apoderamento, que devem ser garantidos considerando
ainda as perspectivas da no discriminao e da participao. Agora que tambm j conhecemos
como o Estado brasileiro vem organizando-se para garantir o DHAA, por meio do SISAN, vamos
tratar neste mdulo de como voc poder participar ativamente deste processo.
A participao social um princpio bsico para as sociedades democrticas. Atualmente,
ela se faz presente como palavra-chave da maioria dos discursos polticos e dos processos de
formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas. Mas o que efetivamente a
participao social? O que controle social? Quem pode participar? Como participar? Os espaos
de participao e controle social so democrticos? H desigualdades nesta participao?
MDULO 8 | Participao e controle social no SISAN
MDULO 8
As aulas deste mdulo objetivam apresentar algumas ideias que vo ajud-lo(a) a formular suas
prprias respostas s perguntas acima. Na aula 1 vamos tratar de alguns conceitos importantes
que julgamos fundamentais para uma participao social mais consciente.
O que democracia?
A origem da palavra democracia vem do grego demos (povo) e kratos (poder), que significa um
regime em que o poder deve emanar do povo e para o povo. Na Grcia Antiga, bero da cultura
ocidental, a democracia era entendida como uma forma de governo baseada na igualdade,
liberdade e participao do povo no poder. Na democracia ateniense, as decises eram tomadas
em assembleia por aqueles considerados cidados.
Outro marco histrico da democracia ocidental foi a Revoluo Francesa, que deu fim ao
chamado Antigo Regime, pautado pelo feudalismo, privilgios da nobreza e do clero, e cujos
direitos feudais eram baseados na apropriao do trabalho dos vassalos e escravos. Com o
lema Igualdade, Liberdade e Fraternidade e encampada pelo povo francs, essa revoluo
foi um processo importante de conquista da democracia na Europa. Alm disso, deu origem
a um importante documento de direitos humanos, a Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado, de 17892.
Democracia um conceito de definio plural e pode ser compreendido sob diferentes
perspectivas e culturas. Pode ser considerado como um conceito abstrato, um valor em si
relacionado liberdade de expresso e de deciso, ou ainda s formas de promover a equidade
em sociedade. Mas o importante compreender que democracia pressupe uma forma de
governar que considera a opinio e deciso da maioria.
Para o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
a democracia implica o acesso ao poder do Estado (por meio de eleies) e a
vigncia do Estado de Direito. Pressupe, portanto, um regime poltico e uma
forma de organizar o poder, de maneira que o Estado no vulnere os direitos
polticos, civis e sociais dos cidados e cidads. (RODRIGUEZ, 2010)
2. Sugesto de leitura: http://pt.wikipedia.org/wiki/Declara%C3%A7%C3%A3o_dos_Direitos_do_Homem_e_do_
Cidad%C3%A3o.
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Para partirmos de um mesmo referencial, vamos considerar aqui democracia como um sistema
de poder no qual as decises que interessam a todos [] so tomadas por todos os membros
que integram uma coletividade (BOBBIO, 1998).
Para entendermos a complexidade do conceito de democracia, podemos nos valer de algumas
contradies que existiram nos dois processos histricos citados (Democracia na Grcia Antiga e
a Revoluo Francesa). Tanto a democracia ateniense como a democracia burguesa conquistada
pela Revoluo Francesa no promoveram a igualdade plena de participao entre todos os
cidados dessas sociedades. Em Atenas, eram considerados cidados apenas os atenienses
cujos pais fossem atenienses. Assim, mulheres, estrangeiros e escravos que formavam a maior
parte da populao no tinham participao poltica alguma nessa sociedade. Tambm no
perodo que se seguiu Revoluo Francesa, o povo que lutou por ela continuou alheio ao poder.
Ou seja, a democracia efetivamente conquistada por essas sociedades era limitada a grupos
detentores de riquezas e poder na poca. Ainda assim, esses processos so considerados marcos
histricos da democracia por terem promovido avanos sociais e polticos, em relao ao que
existia nos perodos anteriores. Algumas questes fundamentais que valeram para aqueles
tempos e ainda valem para os tempos atuais so:
Quem so os cidados e as cidads?
Uma pessoa excluda que tem os seus direitos humanos violados um cidado?
Uma pessoa excluda das polticas pblicas, dos bens e servios pblicos pode exercer sua
cidadania?
possvel existir democracia plena sem cidadania?
Mas o que cidadania?
A noo de cidadania est fortemente associada histria dos direitos humanos. Exercer a
cidadania uma das formas de lutar pelos direitos humanos, defender a liberdade, a autonomia
e a soberania de um povo; lutar pelas garantias dos direitos individuais e coletivos. Exercer a
cidadania no se conformar frente s dominaes autoritrias, seja do Estado ou de outras
instituies ou de pessoas que oprimem ou praticam a injustia. Exercer a cidadania poder
escolher os seus representantes pelo voto livre, secreto e autnomo, acompanhar a atuao
desses representantes e participar de discusses e decises polticas que dizem respeito a sua
vida. Ser cidado ter conscincia de que um titular de direitos. considerar que cidadania
pressupe direitos e deveres. Se, por um lado, o Estado tem obrigaes a cumprir com o cidado
e para isso deve organizar-se adequadamente, de outro lado, o cidado precisa ter cincia de
suas responsabilidades, de seus deveres. O cidado deve conhecer como se organizar em grupo
para reclamar e exigir os seus direitos. A ocupao de espaos de participao e controle social
uma das maneiras mais eficazes para se exercer a cidadania.
O que cidadania?
A cidadania expressa um conjunto de direitos que d pessoa a possibilidade de
participar ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem no tem cidadania est
marginalizado ou excludo da vida social e da tomada de decises, ficando numa posio
de inferioridade dentro do grupo social. (DALLARI,1998)
Esta breve reviso conceitual serve para lembrar que democracia e cidadania so conceitos em
permanente transformao e podem ter significados diferentes, dependendo do momento
histrico, dos valores de determinada sociedade e da cultura em que esto inseridos.
238 |
Direitos do homem3, democracia e paz so trs momentos necessrios

do mesmo movimento histrico: sem direitos do homem reconhecidos e
protegidos no h democracia; sem democracia no existem as condies
mnimas para a soluo pacfica dos conflitos (BOBBIO, 1992).
Segundo Bobbio, a democracia pode ser definida como um sistema de regras que permitem a
instaurao e o desenvolvimento de uma convivncia pacfica (BOBBIO, 1992).
Para o autor, a garantia dos direitos humanos (direito vida, s liberdades fundamentais, os
direitos sociais que asseguram a sobrevivncia) o caminho para se enfrentar as tenses que
levam guerra, ou seja, garantir direitos humanos um importante passo na trajetria que
leva paz. Nessa construo, devem estar presentes tanto os valores de igualdade como os
de liberdade, fortemente relacionados concepo de governana democrtica. Para ele, a
democracia requer no apenas a distribuio de poder como tambm a limitao do poder.
Segundo o autor, o direito a ter direitos humanos um meio indispensvel para conter o risco
do abuso do exerccio do poder (BOBBIO, 1992).
O autor Norberto Bobbio reconhecido pensador dos direitos humanos, afirma:
Diferentes formas para exercer a democracia

Existem diversas maneiras de se exercer a democracia. Em geral, podemos dividi-las em formas
diretas quando os cidados decidem eles mesmos sobre as questes apresentadas , ou
indiretas quando elegem representantes para tomar decises que defendam seus direitos/
interesses.
Uma diviso possvel a seguinte:
Democracia direta
A democracia direta aquela em que todos os cidados podem participar diretamente do
processo de tomada de decises locais ou nacionais, em assembleias ou consultas pblicas,
em que todos opinam e votam, assim como faziam os cidados atenienses. Essa forma de
democracia pode ser considerada difcil de ser empregada atualmente para decises nacionais
devido, obviamente, ao elevado nmero da populao dos pases e cidades e tambm pela
complexidade e pluralidade dos problemas atuais. Contudo, ela pode acontecer em espaos
especficos e menores, como associaes de moradores, associao de bairros, cidades pequenas,
instituies pblicas e privadas, sindicatos e movimentos sociais.
Democracia representativa
Na democracia representativa, a populao elege livremente os seus representantes pelo
voto (de forma direta ou indireta), transferindo aos eleitos o poder para gerir o Estado, as
instituies e as polticas pblicas. A partir do momento em que eleito, o representante tem
a responsabilidade de tomar decises em nome de seus representados. Atualmente, a forma
mais comum de democracia desenvolvida nos diversos pases.
3. Apesar de usado nessa obra de Bobbio, o termo Direitos do homem foi superado por no explicitar que tais
direitos so, tambm, das mulheres. Atualmente, utiliza-se o termo Direitos humanos por ser a igualdade de
direitos entre os gneros um valor inerente a este campo.
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Delegar ou transferir, por meio do sufrgio universal, o poder de governar o Estado a um

representante (poltico) e no acompanhar o seu mandato legislativo o mesmo que assinar
um cheque em branco. Acompanhar e avaliar a atuao dos nossos representantes eleitos
fundamental para a eficcia da ao do Estado. Os eleitores no podem deixar para acertar
as contas com os seus representantes ou com determinado partido poltico apenas nas
urnas, na prxima eleio. A participao e o controle social sobre os mandatos legislativos
de um(a) vereador(a), prefeito(a), deputado(a), governador(a) e presidente(a) deveriam ser
prtica cotidiana dos movimentos sociais, sindicatos, associaes profissionais, organizaes
no governamentais, pessoas e organizaes em geral que lutam pelos direitos humanos, pela
justia social e contra a corrupo.
Democracia semidireta ou participativa
Essa uma classificao relativamente nova e refere-se a sistemas mistos em que coexistem
mecanismos de democracia representativa, com representantes polticos (eleitos) e mecanismos
de democracia direta, tais como iniciativas populares, plebiscitos e referendos. Ou seja, ainda
que sejam considerados os representantes polticos, muitas decises so tomadas diretamente
pela populao, por meio do debate em fruns, audincias e consultas pblicas e do voto dos
cidados em plebiscitos e referendos.
DIRETA
Plebiscito
Referendo
Iniciativa popular
DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA
Eleies diretas e indiretas
SEMIDIRETA E PARTICIPATIVA
Fruns
Audincia pblica
Iniciativa popular
Referendos
Eleies
Ateno!
Na Constituio Federal Brasileira, esto previstos instrumentos de democracia direta no
artigo 14, que dispe sobre a soberania popular:
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto
direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
II - referendo;
III iniciativa popular
A Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998, regulamenta essas formas de participao

direita, definindo:
Art. 20 - Plebiscito e referendo so consultas formuladas ao povo para que

delibere sobre matria de acentuada relevncia, de natureza constitucional,
legislativa ou administrativa.
1o O plebiscito convocado com anterioridade a ato legislativo ou
administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe
tenha sido submetido.
2o O referendo convocado com posterioridade a ato legislativo ou
administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio. (...)
Art. 13. A iniciativa popular consiste na apresentao de projeto de lei
Cmara dos Deputados, subscrito por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no
menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
240 |
O objetivo da democracia fazer com que a vontade da maioria prevalea. Mas sabemos
que nem sempre isso ocorre. As escolhas dos representantes dos cidados, muitas vezes, so
influenciadas por interesses de alguns grupos que detm o poder poltico, econmico ou poder
sobre os meios de comunicao que veiculam notcias interpretadas de acordo com interesses
que no os da maioria. As escolhas podem ainda ser manipuladas em troca de favores ou
interesses particulares ou serem feitas sem muita reflexo, como quem apenas vota apenas
porque obrigado. Podem ainda ser permeadas por atos de corrupo, ou seja, por medidas que
possibilitam a apropriao de recursos ou bens pblicos. Esses so reflexos de nossa cultura
democrtica ainda incipiente e tambm da falta de compromisso e seriedade de alguns de
nossos representantes e sistema polticos.
Apesar da possibilidade de ser exercida de diferentes formas, a democracia tem sempre o

objetivo de refletir na organizao da sociedade, em suas regras, legislao e polticas pblicas,
as necessidades, anseios e desejos de seu povo.
Vale lembrar que a democracia um conceito em constante desenvolvimento. Cabe a cada

sociedade discutir sobre os desafios para alcan-la enquanto valor coletivo que promove a
autonomia, o bem-estar, a dignidade e a soberania. importante que cada nao construa
suas propostas sobre as formas e arranjos democrticos que melhor se adaptem sua cultura
e realidade social. A prtica da democracia que faz com a sociedade e suas instituies se
fortaleam. O debate sobre democracia e cidadania em diferentes espaos sociais e junto a
amplas parcelas da sociedade j se configura em um interessante processo democrtico.
Liberdade + Dignidade + Direitos + Cidadania + Participao social = Democracia
Os direitos humanos e a democracia

A discusso sobre os direitos humanos grande aliada da democracia por colocar a dignidade
do ser humano e seu apoderamento no centro das discusses sobre polticas pblicas e relaes
entre governos e sociedade civil. A linguagem dos direitos humanos instrumentaliza indivduos
e grupos para a luta por seus direitos, o que os faz mais aptos a exercerem maior participao
na sociedade. Todas as pessoas e grupos tm condies e devem participar de espaos de
deciso e participao social. Contudo, aqueles que se apoderam de suas prprias demandas e
direitos, de mecanismos e regras desses espaos e processos tm maiores chances de fazer sua
participao mais eficaz para o alcance dos objetivos de seus grupos.
medida que a maior parte da populao toma para si a responsabilidade e o poder de deciso
sobre as inmeras questes que afetam suas vidas, a sociedade passa ser mais justa e igualitria
para a maioria. O grande desafio democrtico que temos o de transformar uma maioria social
em uma maioria poltica, isto , uma maioria de pessoas que tem capacidades, habilidades e
conhecimento para discutir, opinar e lutar por suas escolhas e necessidades.
A democracia no mundo
Atualmente, o conceito de democracia e sua aplicao na realidade muito tm avanado ao
redor de todo o mundo e a cultura dos direitos humanos, certamente, contribuiu para tal
progresso. Aceitar que todas as pessoas tm direitos fundamentais indivisveis, intransferveis
e inalienveis um importante passo para o reconhecimento de que entre eles esto os direitos
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de expressar opinies e de participar de tomada de decises acerca de fatores que afetam suas
vidas. Apesar de avanos gerais, em alguns pases, ambos os conceitos (democracia e direitos
humanos) caminham a passos lentos, ou, em muitos casos, sequer existem.
Como j vimos, a democracia no tem apenas uma forma de ser compreendida e exercida. Em
diferentes sociedades, as democracias diferenciam-se por refletirem a vida poltica, social e
cultural de cada povo. Na Sua, por exemplo, existe uma cultura de democracia embasada na
democracia direta, tem-se tradio de referendos e plebiscitos em que os cidados decidem
diretamente sobre questes importantes para o pas. No Brasil, por sua vez, essa forma
de democracia no comum, sendo a democracia representativa predominante, ou seja,
elegemos representantes polticos (vereadores, prefeitos, governadores, deputados, senadores e
presidente) que decidem sobre as principais questes e rumos do pas.
Nos ltimos anos, a democracia tem sido tema central de discusses, debates, manifestaes
populares e at revolues em muitos lugares. Em alguns pases rabes4, a chamada Primavera
rabe5 tem levado milhes de pessoas s ruas em luta por democracia. Na Tunsia, no Egito
e na Lbia, tais mobilizaes, apesar de bastante penosas, com perdas humanas e materiais
incalculveis, derrubaram as ditaduras e iniciaram processos tentativos para construir suas
democracias. O processo de democratizao em curso nesses pases ainda no contempla os
ideais democrticos desses povos, que por isso continuam mobilizados e lutando por seus
direitos e acima de tudo pela paz.
Na Espanha, o Movimento dos Indignados6 formado em grande parte por jovens (fortemente
afetados pela crise econmica na Europa), luta por uma democracia real. Discutem os limites
da democracia representativa e caminhos para ampliao e aprofundamento de outras formas
de democracia.
No Brasil, onde temos uma forte cultura de democracia representativa, as discusses tm-se
voltado muito para seu aprimoramento, por meio das discusses sobre a Reforma Poltica, mas
tambm para a criao de outras formas de participao democrtica, atravs das discusses
sobre o fortalecimento de espaos de deciso com presena da sociedade civil, como os conselhos
de polticas pblicas.
Os conselhos de polticas pblicas so alternativas inovadoras que ampliam a democracia
no pas, uma vez que aproximam os atores sociais que decidem as polticas pblicas
(gestores governamentais) dos cidados (representantes de segmentos ou organizaes no
governamentais que representam grupos e segmentos da sociedade). Mesmo relevantes
para a democracia, esses espaos ainda carecem de aperfeioamento, pois suas regras e
institucionalidades variam de setor a setor nem sempre h garantia da legitimidade e
4. O Mundo rabe designa um conjunto de regies que cobrem o Norte de frica, a Pennsula Arbica e o Prximo
Oriente. Essas regies tm em comum uma cultura rabe dominante. Globalmente, o Mundo rabe corresponde a
22 pases: 1. Arbia Saudita, 2. Arglia, 3. Bahrain, 4. Catar, 5. Comores, 6. Djibouti, 7. Egito, 8. Emirados rabes Unidos,
9. Imen, 10. Iraque, 11. Jordnia, 12. Kuwait, 13. Lbano, 14. Lbia, 15. Marrocos, 16. Mauritnia, 17. Om, 18. Palestina, 19.
Somlia, 20. Sudo, 21. Sria e 22. Tunsia. Disponvel em: http://culturarabe12lgrupof.blogspot.com.br/2009/10/omundo-arabe-designa-um-conjunto-de.html. Acesso em: 21 nov. 2012.
5. APrimavera rabe foi umaonda revolucionriade manifestaeseprotestosque ocorreram noOriente Mdioe
noNorte da fricaa partir de dezembro de 2010.Os protestos tm compartilhado tcnicas de resistncia civil em
campanhas sustentadas envolvendogreves, manifestaes, passeatas e comcios, bem como o uso dasmdias sociais.
6. O Movimento dos Indignados surgiu na Espanha, em 2011, em protestos pacficos que reivindicam mudanas
na poltica e na sociedade espanhola e questionam a representatividade dos partidos polticos na defesa de seus
direitos. No decorrer dos protestos, que se espalharam pela Europa, surgiu uma srie de reivindicaes polticas,
econmicas e sociais heterogneas, reflexo do desejo de seus participantes de mudanas profundas no modelo
democrtico e econmico vigente.
242 |
Ainda assim, essas instncias participativas de discusso, controle e avaliao de polticas

pblicas so formas de aprimoramento/aprofundamento da democracia brasileira e
constituem-se espaos de exerccio da cidadania em uma sociedade ainda pouco habituada
a tais formas de atuao social. Essas instncias so resultados dos esforos empenhados no
desenvolvimento e promoo de novas formas e espaos que permitam a participao efetiva
da populao na vida poltica do pas.
Democracia um sistema de poder no qual as decises que interessam a todos so
tomadas (direta ou indiretamente) por todos os membros que integram uma coletividade.
diversidade na representao da sociedade civil, para no falar da natureza apenas consultiva

e no deliberativa da maioria desses conselhos.
Redemocratizao no Brasil
No Brasil, o Golpe de 1964 instaurou uma ditadura militar que durou 20 anos. Esse perodo foi
marcado pelos sucessivos presidentes militares e caracterizado pelo regime autoritrio, pela
dura represso e pela supresso de direitos civis que hoje consideramos bsicos, como o direito
de votar, a liberdade de expresso, a liberdade da imprensa, de organizao poltica, entre outros.
Nesse perodo, manifestaes contrrias ao regime militar eram vistas como subversivas e
associadas desordem e traio ptria. Centenas de mandatos polticos foram cassados,
milhares de pessoas que praticavam a poltica foram perseguidos, presos e mortos. Censurouse a imprensa, a educao, a cultura e as artes. Houve muita tortura, muitos presos polticos,
desaparecimentos e mortes.
Os direitos econmicos e sociais no eram preocupaes centrais dos governos militares. O
grande crescimento econmico, chamado de Milagre Brasileiro (dcada de 1970), no alcanou
as camadas mais pobres da populao, que vivia em pssimas condies de vida, com altos
ndices de desnutrio entre adultos e crianas, altos nveis de desemprego, queda na renda e
no poder aquisitivo das famlias. A justificativa do regime era de que seria necessrio fazer o
bolo crescer para s depois dividi-lo. A concentrao da renda foi um desfecho natural desse
processo, assim como a implementao de diversas polticas pblicas de carter assistencialista
e compensatrio.
O conjunto de violaes de direitos, a forte represso do regime e a situao precria e limitante
em que se vivia nessa poca geraram, em diversos grupos sociais, a necessidade de mudar a
realidade. Apesar de os canais de reivindicao estarem muito limitados, havia resistncia por
meio de movimentos sociais que se organizavam nas periferias das grandes cidades, sindicatos
e entidades de classe, militantes e polticos ligados a setores de esquerda e tambm de grupos
ligados s universidades (Gerschman, 2004). Assim, o perodo de maior represso poltica e
social foi tambm um perodo de grande mobilizao da sociedade civil.
Nos anos de 1980, aprofundaram-se as lutas polticas por democracia e direitos no pas que
desencadearam no processo de transio da ditadura militar para o governo civil, em que a
sociedade civil organizada lutou pelo restabelecimento do Estado de Direito Democrtico, o que
veio a ser consagrado na Constituio Federal promulgada em 1988 (FERNANDES et al, 2012).
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Em 1984, um movimento poltico democrtico conhecido como Diretas J teve grande

participao popular e reivindicava eleies diretas para presidente da Repblica no Brasil.
Ocorreram diversas manifestaes populares, passeatas, comcios com participao de milhares
de brasileiros em muitas cidades brasileiras. As eleies diretas para presidente da repblica s
ocorreram em 1989, aps ser estabelecida na Constituio de 1988. O primeiro governo de um
presidente civil teve incio em 1985, ainda por meio do voto indireto, e desde ento o Brasil vem
reconstruindo suas instituies democrticas.
No h dvida de que a mobilizao popular, a presso exercida por diversos segmentos da
sociedade civil organizada, foi essencial para que o processo de redemocratizao lograsse
xito. O perodo de debates que precedeu a elaborao da Constituio Federal de 1988 foi
um dos perodos de maior riqueza e pluralidade j vivenciados no Congresso Nacional, com
a participao de centenas de grupos de interesses, organizaes do campo e das cidades,
lideranas e movimentos sociais, sindicatos, entidades de classe, setor pblico e privado,
igrejas, povos e comunidades tradicionais, minorias antes totalmente excludas da sociedade
(como portadores de doenas como hansenase e tuberculose, portadores de deficincia fsica,
profissionais do sexo, entre outros segmentos relevantes da sociedade brasileira). Foram todas
essas pessoas e grupos que influenciaram e muito o texto da Constituio Federal que nos
rege hoje.
A Constituio Federal de 1988 um dos mais importantes frutos dessa luta e o seu texto
reflete a importncia central dada democracia e participao social naquele cenrio
poltico. Exemplos disso so os diversos dispositivos constitucionais de canais institucionais de
participao que asseguram a realizao de referendos, plebiscitos, iniciativas populares de leis,
audincias pblicas, oramentos participativos, conselhos de polticas e outros.
ATENO!
Os canais institucionais de participao so espaos institudos formalmente para a
participao da sociedade civil. So previstos por leis e demais documentos jurdicos.
Geralmente se expressam em formatos de conselhos de polticas pblicas, ou conselhos
gestores compostos por representantes da sociedade civil e do governo.
No perodo que se seguiu ao processo de redemocratizao do pas, Fernando Collor foi o
primeiro presidente eleito diretamente pelo voto secreto, em 1989, depois de quase 30 anos
sem eleies diretas para presidente. Mas o seu mandato no chegaria ao final. Em 1992,
depois de graves denncias de corrupo de seu governo, a populao em geral, estudantes e
universitrios, estes vestidos e pintados com as cores da bandeira nacional, foram para as ruas
protestar e pedir o impeachment (afastamento da presidncia) de Collor. Esses jovens ficaram
conhecidos como gerao cara-pintada.
O processo de impeachment iniciado no Congresso Nacional s foi possvel porque a classe
poltica se viu pressionada e ao mesmo tempo fortalecida pelo amplo movimento popular que
pressionava contra os desmandos do governo. Em dezembro de 1992, Collor renunciou ao cargo,
assumindo o ento vice-presidente Itamar Franco. Desde ento, os sucessivos mandatos dos
presidentes eleitos diretamente Fernando Henrique, de 1995 a 2002, e Lula, de 2003 a 2010
encontraram tempos de mais estabilidade poltica e ambiente mais propcio ao fortalecimento
das instituies nacionais e da democracia brasileira.
244 |
H o consenso de que avanamos, mas tambm h o entendimento de que temos longo caminho
a percorrer, principalmente quando nos confrontamos com as elevadas taxas de pobreza e falta
de acesso a direitos sociais bsicos como alimentao, moradia, sade e educao de muitos
brasileiros. Por isso que devemos seguir na luta.
1964 a 1984
Ditadura militar
1984
1985
Eleio indireta
Movimento
para Presidente.
Diretas J.
escolhido
Incio do processo de
redemocratizao Tancredo Neves,
que falece antes da
posse. Assume Jos
Sarney, primeiro
presidente civil
aps 20 anos.
Mdulo 8
1988/1989
1992
Aprovao da Impeachment
Constituio
de Collor.
Federal
(Constituio
Cidad)
Eleies diretas
para Presidente.
Fernando Collor
eleito.
1995 a 2002 2003 a 2010

Governo
Fernando
Henrique
Esse breve histrico dos processos de luta pela democracia brasileira (ainda em construo
progressiva) demonstra e relembra que, se hoje vivemos em uma sociedade mais democrtica e
temos liberdade de voto, de expresso e organizao, isso se deve luta poltica e participao
social de muitos. Serve tambm para nos lembrar que a sociedade mobilizada, politizada,
apoderada e organizada capaz de mudar sua realidade.
Governo
Lula
aula 2
A participao e o controle social

A noo e a prtica da participao social vm crescendo no mundo todo e no Brasil existem
experincias interessantes na rea. Durante o processo de redemocratizao do pas, aps
intenso perodo de lutas sociais, a institucionalizao da participao social ganhou fora aps
a Constituio de 1988. Desde ento, proliferaram-se conselhos, comits gestores e conferncias
nacionais nos diversos setores das polticas pblicas, alm de experincias locais relevantes que
repercutiram no mundo todo (CENTRO BRASILEIRO DE ANLISE E PLANEJAMENTO, 2011).
Na dcada de 1980, entre os diversos movimentos reivindicatrios por democracia no pas,
teve grande importncia o movimento da Reforma Sanitria Brasileira, que defendia a
democratizao da sade como parte da democratizao da vida social e poltica do Estado e
das suas instituies. O princpio bsico da Reforma Sanitria que sade um bem maior do
ser humano e, como tal, no pode ser visto como mera mercadoria para o lucro. O movimento
defendia que a sade um direito fundamental do cidado e, portanto, dever do Estado. Caberia
ao Estado se organizar para prover os meios necessrios para prover os servios, insumos e
pessoal necessrios para garantir o direito sade. Esse movimento foi responsvel, entre
outras conquistas, pela criao do Sistema nico de Sade, o SUS. Ele responsvel tambm
pela formulao do conceito de Controle Social como sinnimo de participao da comunidade
na gesto das polticas pblicas.
| 245
Embora seja uma expresso que pode ser empregada com outros significados, o Controle Social,
no contexto em que foi proposto7 pelo movimento da Reforma Sanitria e at hoje utilizado na
rea da Sade, diz respeito ao controle da sociedade civil organizada sobre as aes do Estado.
Assim, no contexto das polticas pblicas brasileiras, significa a ao de acompanhar, monitorar
e incidir sobre as etapas de formulao, implementao, avaliao e alocao de recursos de
polticas pblicas de modo a fazer com que essas polticas atendam interesses coletivos.
O controle social a oportunidade de atores e segmentos sociais, que at ento no tinham
acesso s decises sobre polticas pblicas, intervirem sobre elas na perspectiva de contribuir
para que a ao do Estado seja eficaz na garantia dos direitos humanos de todos.
O conceito de controle social parte de uma concepo inovadora sobre a relao entre os atores
sociais Estado e sociedade civil em que, neste caso, a sociedade quem deve exercer o controle,
a vigilncia sobre o Estado, visto que obrigao deste garantir direitos a todos. Essa concepo
se diferencia de uma perspectiva autoritria e assistencialista dominante, que delega ao Estado
a tarefa de tutelar os indivduos, especialmente os mais vulnerabilizados. Alm disso, com os
recursos pblicos, que em grande parte vm de impostos recolhidos de toda a populao, que
o Estado deve garantir esses direitos por meio de aes e polticas pblicas. Sob tal perspectiva,
parece justo e necessrio que a sociedade acompanhe as aes do Estado para garantir que
ele devolva, de maneira justa e equitativa, na forma de bens e servios pblicos, os impostos
que todos recolhem diariamente. O controle social permite aos cidados intervir na tomada de
decises, orientar a administrao pblica para a adoo de medidas que realmente atendam
ao interesse pblico. Ao mesmo tempo, permite o exerccio de controle sobre a ao do Estado,
exigindo que o administrador preste contas dos seus atos de gesto.
Controle social o acompanhamento e a vigilncia da sociedade sobre as polticas
pblicas, a alocao do oramento pblico e as aes do governo, com o objetivo de
garantir direitos e buscar eficcia na implementao das polticas pblicas.
Na rea da sade, os Conselhos de Sade so as instncias de controle social do SUS. Esses
conselhos tornaram-se espaos privilegiados em que os atores sociais, em igualdade de
condies com os gestores do sistema, podem defender seus direitos perante o Estado.
A participao social
A rigor no h grande importncia em se distinguir os conceitos de controle social e participao
social. Enquanto entendemos que o controle social ao especfica exercida por indivduos
e grupos para monitorar os poderes pblicos em determinados espaos como, por exemplo,
nos conselhos de polticas pblicas, pode-se definir participao social como um princpio
relacionado ao ideal de soberania popular, ao exerccio de cidadania e fortalecimento da
democracia. Dessa forma, o controle social seria uma forma possvel de participao social.
A participao social uma maneira efetiva de distribuir melhor o poder entre diferentes
grupos sociais. Os governos, quando so eleitos e assumem o comando das instituies
do Estado, concentram muito poder de deciso sobre os fatores que determinam a vida da
populao, como as polticas de sade, educao, moradia, transporte pblico, trabalho e renda,
246 |
7. No contexto da 8 Conferncia Nacional de Sade, marco do processo de democratizao da sade e da sociedade

brasileira. Para saber mais sobre a 8 Conferncia de Sade, acesse: http://portal.saude.gov.br/portal/saude/
cidadao/area.cfm?id_area=1124.
A participao e o controle social so dois conceitos inter-relacionados e complementares. Na

prtica, os conceitos se mesclam e se confundem, uma vez que nascem da ideia comum de
cidadania, desconcentrao do poder poltico e soberania popular. A diferena fundamental
entre participao social e controle social que a participao social um princpio norteador
que deve promover e orientar a criao de mais espaos para partilha do poder poltico; o controle
social deve ser visto como uma das formas, entre vrias outras, de se exercer este princpio.
alimentao e nutrio, abastecimento de gua e alimentos, etc. A criao de espaos para a

participao social, onde essas questes so colocadas para serem discutidas por grupos mais
amplos e pelos prprios titulares de direitos garantidos pelas polticas pblicas, so vitais para
a redistribuio do poder.
Controle social
(participao nos
conselhos de polticas
pblicas, comits
gestores, etc)
Participao social
(Conselhos, Comisses,
Comits Gestores, Audincias
Pblicas, Conferncias,
Plebiscitos, Referendos,
etc )
DEMOCRACIA
No campo da Segurana Alimentar e Nutricional, os CONSEAs constituem-se nas instncias que

possibilitam as relaes entre os atores Estado e sociedade civil para o debate, a formulao
e o monitoramento das aes do Estado nesta rea. Esses conselhos so elementos centrais na
constituio do SISAN. Os CONSEAs, como instncias da participao social para a garantia do
direito humano alimentao adequada, sero abordados mais frente, na aula 3.
Outro espao importante de controle social tanto do SUS como do SISAN so as conferncias,
como j visto em mdulos anteriores. Elas so espaos relevantes da participao social que
renem, periodicamente, os representantes da sociedade civil e do governo de todo o pas
para discutir e aprovar diretrizes para as polticas de cada rea. Esses eventos podem ocorrer
nos diversos mbitos: local, municipal, territorial, estadual ou nacional. A capacidade das
conferncias de mobilizarem representantes da diversidade populacional, social, tnica e
cultural brasileira extraordinria e tem colocado o Brasil como um dos pases com grande
experincia na rea da participao social.
Os conselhos de polticas pblicas so instncias de dilogo, contestao e negociao entre as
partes representadas. Neles, os atores Estado e sociedade civil podem expor seus motivos
e debater sobre os caminhos possveis na direo de uma administrao e gesto de polticas
pblicas eficazes e garantidoras de direitos e interesses sociais coletivos.
| 247
Assim, para que as discusses aconteam de forma mais democrtica e igualitria possvel,
necessrio8:
Respeito mtuo entre os representantes: comum em conselhos que os representantes
do governo se sobreponham aos representantes da sociedade civil, determinando pautas,
dominando as discusses e, algumas vezes, dificultando a participao da sociedade. Essa
postura de superioridade do governo em relao sociedade contrria lgica da criao
dos conselhos de polticas pblicas, que tm o objetivo de democratizar a gesto dessas
polticas justamente atravs da voz e poder de deciso dos usurios das polticas (titulares
de direitos) ou seus representantes.
Democratizao e transparncias das informaes: As polticas pblicas so instrumentos
quase sempre construdos em mbito governamental e, por ser recente a participao da
populao em espaos de deciso poltica em nossa cultura, muitas vezes os gestores e
representantes governamentais tm mais informaes e domnio sobre alguns assuntos,
como por exemplo: formas de acessar as polticas, formas de excluir os titulares de direito das
polticas, disponibilidade e execuo do oramento pblico, regras de licitao e contratao
pelo governo, entre outros. Para que os conselheiros da sociedade civil acompanhem,
opinem e decidam sobre esses temas, fundamental que tambm conheam e dominem os
diferentes aspectos das polticas pblicas. Por isso, importante que os conselhos ofeream
cursos de formao continuada, para que haja igualdade de conhecimentos acerca dos
temas tratados. Quando todo mundo entende sobre o que se est discutindo, o debate
mais justo e produtivo e maiores so as chances de resultar em boas propostas.
Dilogo entre conselheiros e representados: O papel dos conselhos de polticas pblicas
aproximar os cidados das decises que afetam suas vidas direta ou indiretamente. Como
no possvel que todas as pessoas participem desses espaos, so escolhidos representantes
dos grupos ligados aos temas dos conselhos. Assim, os conselheiros no participam como
indivduos, mas como um coletivo (grupo social ou institucional) ao qual representa. Eles
ou elas so a voz desses grupos. Por isso, muito importante que os conselheiros estejam
sempre em dilogo com a comunidade/grupo que representam para discutirem os temas
em debate e decidirem, conjuntamente, sobre a posio do grupo que ser levada ao
conselho por seu representante. Se no h dilogo entre representantes e representados,
no h representatividade, ou seja, o conselho no cumpre a funo de vocalizar interesses
diversos da sociedade adequadamente.
Compromisso do Estado com as decises dos conselhos: Assim como os representantes da
sociedade civil devem levar os temas dos conselhos para discusso com os grupos os quais
representam, tambm os representantes do governo devem levar as discusses para os
rgos ou instituies que representam. Quando isso no acontece, as decises e propostas
(em alguns casos deliberaes) dos conselhos no so transformadas em aes, ou seja,
o conselho tem um fim em si mesmo e no cumpre o objetivo de compartilhar poder de
deciso sobre as polticas pblicas com a sociedade civil organizada.
248 |
8. Considerando que a participao social construda a partir da realidade local e das experincias vividas em
cada espao, importante esclarecer que o presente texto no tem inteno de prescrever aes, definir regras,
apontar o que certo e errado ou esgotar o debate sobre o tema. O objetivo aqui apenas colocar algumas questes
observadas em realidades de instncias participativas conhecidas e relatadas em estudos da rea a fim de promover
a reflexo sobre o assunto.
ATENO!
Entender os diferentes pontos de vista importante para realizar anlises objetivas das
situaes e buscar alternativas que todos concordem (buscar consenso). Isso no significa
mudar sempre de posio para se chegar a um consenso. Em algumas situaes, o consenso
no alcanado e isso faz parte do processo democrtico. Quando isso ocorre, no geral, as
propostas so votadas. O importante dar espao e voz para todas as propostas e aceitar
quando dissenso ocorrer.
Boa comunicao entre segmentos: Para que a discusso avance e as decises sejam
tomadas de maneira mais justa e democrtica, fundamental que os conselheiros se
comuniquem bem, isto , saibam ouvir e se esforcem para entender o ponto de vista de
todos os segmentos.
Os conselhos e conferncias so espaos de democracia direta e devem ser ocupados e

fortalecidos, em esforo conjunto de aprimorar polticas pblicas e torn-las mais democrticas
e prximas dos interesses das pessoas que, afinal, vo viver essas polticas, cotidianamente.
Ainda que esses espaos sejam grandes conquistas democrticas, nem sempre cumprem seu
papel de conferir poder sociedade civil, especialmente aos grupos historicamente excludos,
que continuam fora desses espaos, muitas vezes.
Os processos de participao e de democracia direta so relativamente recentes em nosso pas.
Sua construo e conduo ainda so partes de um aprendizado tanto dos governos como da
sociedade civil. Mas preciso ter em mente que a participao social efetiva sempre conquistada,
nunca dada como um presente. A existncia desses espaos um passo importante, mas no
garante por si s a participao social, de fato. Para isso, os conselhos devem ser espaos de
discusso e proposio, realmente, suas propostas devem ser consideradas e aplicadas sempre
que for possvel pelo poder pblico. Neste cenrio, a sociedade civil deve ser protagonista.
As relaes de poder nos espaos de participao social
No senso comum, muitas vezes, o conceito de poder visto como algo negativo, relacionado
corrupo, falta de carter, ao autoritarismo, como se s fosse possvel us-lo para o mal.
Apesar disso, sabemos que o poder est em todas as relaes em nossa sociedade e, ainda que
se possa ignor-lo ou neg-lo, no possvel fazer com que deixe de existir. Mas possvel buscar
coloc-lo ao alcance de todos e a favor da justia social e da democracia.
Como j vimos no Mdulo 3, o conceito de apoderamento refere-se conquista de poder por
parte daqueles historicamente excludos dos processos decisrios da sociedade. Esse conceito
retomado aqui para enfatizar que os espaos de participao social, institucionalizados ou
no, devem fomentar o apoderamento. Neles, os indivduos e grupos tm espao e voz para, ao
mesmo tempo, construir competncias e exigir seus direitos. Esse processo, em que as pessoas
aprendem enquanto praticam algo, muito rico e constitui-se em movimentos que levam real
conquista do poder. Por isso to importante a participao da sociedade civil e, especialmente,
de pessoas que representem grupos socialmente excludos e afastados do poder em nossa
sociedade.
As relaes desiguais de poder existentes em nossa sociedade (entre classes sociais, entre
gneros, entre raas e etnias e outras) podem e tendem a se reproduzir em seus diversos
espaos. Em instncias de participao social, a vigilncia deve ser ainda maior para que as
| 249
desigualdades no se reproduzam. Se sentirem necessidade, uma sada possvel para esses

grupos a organizao em comisses especficas dentro ou fora dos conselhos para a melhor
discusso de suas temticas. Por outro lado, as discusses e democratizao do poder devem
permear todo o grupo, seja em instncias institucionalizadas ou no. Discutir as relaes de
poder e suas desigualdades um bom exerccio para super-las.
ATENO!
Os conselhos de polticas pblicas tm como objetivo ampliar as discusses e
democratizar as decises. Tomar deciso ter poder, ou seja, esses colegiados so espaos
de democratizao do poder, e isto deve ser lembrado sempre pela sociedade civil e pelo
governo.
A participao da sociedade civil em instncias de deciso poltica deve ser ativa, ou seja,
seus conselheiros devem ter posio, defend-la, argumentar em sua defesa e participar
ativamente das decises nos conselhos. Assim, sero maiores as chances de conquistas
nesses espaos.
De maneira geral, podemos dizer que a participao ativa da sociedade civil, com representantes
que conhecem e discutem seus direitos e interesses junto a seus pares, que dominam os
instrumentos de exigibilidade e apoderam-se dos temas e das formas de garantir tais direitos,
pode se concretizar em conquistas reais para esses grupos. As conquistas podem dar-se dentro
de conselhos de polticas pblicas, ou por outros meios, dependendo da situao. So formas
de participao na sociedade: a organizao de grupos de interesse comum em movimentos
sociais, organizaes no governamentais, partidos polticos, sindicatos, associaes, entre
outros. Cada uma dessas organizaes se utiliza de espaos, instrumentos, formas de atuao,
tticas e estratgias diferentes de luta e de participao na sociedade.
O importante que a sociedade civil participe, discuta e decida sobre os temas principais
que afetam ou influenciam suas vidas. Na prxima aula, conheceremos algumas formas de
organizao e participao da sociedade civil no campo da segurana alimentar e nutricional.
Mdulo 8
aula 3
O papel da sociedade civil no processo de construo do SISAN

Breve histrico da segurana alimentar e nutricional no Brasil
Em vrios momentos deste curso, foi feita referncia a fatos relevantes da histria brasileira no
campo das polticas pblicas de segurana alimentar e nutricional. Todos esses fatos, analisados
no conjunto, nos ajudam a compreender porque chegamos ao atual desenho das instituies
pblicas, instncias de participao social e polticas pblicas de SAN. O processo de construo
coletiva do SISAN no aconteceu por acaso ou por uma nica deciso poltica de um governo. O
passado nos permite compreender isso. Foram anos de lutas e formulaes de ideias, conceitos
e propostas para chegarmos ao momento atual. Foram muitas as mobilizaes populares em
torno do tema da fome, do abastecimento de alimentos e dos programas de alimentao e
nutrio (PELIANO, 2010). Mas foi, sem dvida, o trabalho pioneiro de Josu de Castro que deu
partida ao debate sobre o problema da fome e pobreza no Brasil. Ele foi o primeiro intelectual a
250 |
Josu de Castro ampliou o debate sobre a fome, levando a questo dos meios mdicos e
acadmicos para o campo da poltica. Ele alertou que a fome no era simplesmente um problema
de sade pblica (carncia de nutrientes) ou problema restrito rea social (combate pobreza).
Foi a partir de diagnsticos feitos por ele, ainda nos anos 1950, que os primeiros servios de
alimentao coletiva foram criados, que o salrio mnimo foi institudo no pas e que foi criado
o programa da Merenda Escolar, poltica pblica hoje conhecida como PNAE, para citar apenas
algumas de suas contribuies polticas. Esse legado de Josu de Castro: a compreenso da
fome como produto de uma sociedade que no soube distribuir equitativamente sua riqueza
e que foi gerando, ao longo dos anos, contingentes cada vez maiores de famlias excludas,
que viviam em situao de pobreza extrema e com todos os seus direito humanos violados; a
compreenso de que obrigao do Estado cuidar das imperfeies do mercado e da economia
e de que as polticas pblicas so o meio efetivo para erradicar a fome e a misria do pas.
Infelizmente, o Brasil e o mundo no ouviram as denncias e propostas de Josu de Castro.
denunciar a fome como produto da ineficincia da economia e do subdesenvolvimento, que de

maneira perversa perpetuava as pssimas condies de vida e de alimentao de grande parte
da populao brasileira. Esse era o cenrio nacional em que vivia Josu de Castro (entre os anos
1930 e 1970). Josu teve coragem para enfrentar o tema da fome, o que at ento era um tabu
no Brasil e em muitas partes do mundo.
O alerta de Josu de Castro no foi ouvido. Ora por conta da desconfiana na

veracidade dos nmeros, ora pela acusao de que a medidas propostas eram
assistencialistas ou contrariavam os padres do capitalismo vigente (CASTRO,
2010).
Josu de Castro, ento Embaixador do Brasil junto ONU, foi cassado pelo Ato Institucional n.1,
em 9 de abril de 1964, pela ditadura militar. Morreu, em 1973, aos 65 anos, no exlio em Paris,
Frana9.
A fome, segundo Josu de Castro
A fome , conforme tantas vezes tenho afirmado, a expresso biolgica de males
sociolgicos. Est intimamente ligada com as distores econmicas, a que dei, antes de
ningum, a designao de subdesenvolvimento.
Fonte: CASTRO, Josu de. Entrevista a Gonalves de Arajo, 1969. Disponvel em: http://www.josuedecastro.
com.br/port/index.html. Acesso em: 12 abr. 2012.
Nas dcadas de 1970 e 1980 marcadas pelo regime militar , a agenda governamental no campo
da segurana alimentar e nutricional privilegiava polticas pblicas de carter assistencialista e
compensatrio, dirigidas aos efeitos da fome e no s suas causas, como, anos antes, defendia
Josu de Castro (LEO; RECINE, 2011). A partir de 1985, o processo de redemocratizao permitiu
a abertura de mais espaos de participao social para o debate da fome. Muitas foram as
iniciativas em diversos setores, mas duas em particular tiveram influncia decisiva:
No Ministrio da Agricultura, no mbito da ento Companhia Brasileira de Alimentos
(COBAL10), foi implantado o Programa de Abastecimento Popular (PAP), que organizou o Dia
9. Disponvel em: http://www.projetomemoria.art.br/JosuedeCastro/index.html. Acesso em: 12 abr. 2012.
10. Atualmente Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB).
| 251
D do Abastecimento, o qual resultou em amplo debate sobre o tema, contando com cerca
de 30 mil participantes vinculados a quase trs mil organizaes populares das periferias
dos centros urbanos. O produto dessa mobilizao foi o encaminhamento de uma extensa
pauta de reivindicaes ao ento Ministro da Agricultura. As propostas percorriam as
reas de poltica salarial, distribuio da renda, poltica agrria e agrcola, programas de
abastecimento, entre outras. As sugestes apresentadas demonstravam como a populao,
j naquela poca, tinha a exata noo da complexidade e da intersetorialidade do campo
da segurana alimentar e nutricional. Peliano (2010) nos sugere que essa mobilizao o
evento precursor das Conferncias de Segurana Alimentar e Nutricional, no moldes que
temos atualmente.
Conforme j estudamos em aulas anteriores, a expressiva mobilizao popular no campo
da sade pblica organizada pelo movimento da Reforma Sanitria para a criao do SUS
teve papel decisivo na concepo do SISAN que temos hoje. No contexto da 8 Conferncia
Nacional de Sade, em 1986, foi realizada a I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio,
cujo relatrio final j sugeria a instituio de uma Poltica Nacional de Alimentao e
Nutrio, de um Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e a criao de
um Conselho Nacional de Alimentao e Nutrio. Observa-se que, naquela poca, o setor
Sade liderava as discusses e a coordenao das polticas pblicas de combate fome
e a nomenclatura que se usava para esse campo era Polticas de Alimentao e Nutrio.
Verifica-se que, no relatrio final da mencionada conferncia, os debates participativos j
tratavam a alimentao com um direito e j se formulava o conceito de segurana alimentar
e nutricional. Essas propostas foram intensamente debatidas durante toda a dcada de
1980 e 1990, mas foram efetivamente retomadas apenas em 2004, aps o lanamento do
Programa Fome Zero, e intensamente debatidas na II Conferncia Nacional de SAN e pelo
atual CONSEA (MALUF, 2010).
No incio da dcada de 1990, aps a derrota de Lula na eleio de 1989, um grupo de pessoas
e militantes que trabalhou na sua campanha eleitoral organizou o chamado governo
paralelo, que tinha como objetivos monitorar aes do governo eleito (Fernando Collor de
Mello) e apresentar propostas alternativas, que o grupo julgava mais adequadas ao projeto de
reconstruo da nao brasileira. Foram essas pessoas que apresentaram sociedade, em 1991,
a proposta do Fome Zero, uma Poltica Nacional de Segurana Alimentar para o Brasil que
propunha garantir a segurana alimentar, assegurando que todos os brasileiros tenham, em
todo momento, acesso aos alimentos bsicos de que necessitam (TAKAGI, 2010). O documento
tambm fazia referncia criao de um Conselho Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional.
Concepes de
Josu de Castro
1940 a 1960
FOME: questo
social e poltica
252 |
Ditadura
militar
1964
1964 aa 1984
1984
FOME: tema
proibido
Redemocratizao
do Brasil
1985 a 2002
FOME: o tema
volta a ser
debatido
Lanamento do
Fome Zero
2003 aos
dias atuais
FOME: erradicao
prioridade do
governo federal
Anos
Paradigmas
1935 a 1950
Viso de Josu de Castro: fome como questo

social e resultado da poltica que exclui a
maioria da populao, convivendo com o
governo populista de Getlio Vargas
1950 a 1970
Estado Assistencialista e Desenvolvimentista,

sem redistribuio da riqueza nacional
1970 a 1980
Estado Autoritrio (Ditadura Militar) e viso

biologista do problema da fome (entendida
como distrbio da sade humana)
1985
Estado Assistencialista com ampliao de

programas de distribuio de alimentos aos
pobres
Principais acontecimentos

Poltica social compensatria, destinada

a alguns poucos segmentos da
populao.
A poltica econmica esperava o bolo

crescer para, depois, reparti-lo;
Criao do Instituto Nacional de
Alimentao
e
Nutrio
(INAN),
vinculado ao Ministrio da Sade;
Primeiros desenhos de polticas pblicas
mais abrangentes quando se tenta
unir o social e a poltica agrcola e de
abastecimento (PRONAN I, II e III).
1986
Reconquista do Estado de Direito e a

reconstruo da Democracia passa a ser o
objetivo da sociedade brasileira; intensifica-se
a mobilizao nacional para a elaborao da
nova Constituio Federal
1988
Aprovao da nova Constituio Federal

do Brasil com direitos sociais reconhecidos
(chamada de Constituio Cidad)
1993
Segurana Alimentar como mecanismo para

o enfrentamento da fome e da misria e com
eixo do desenvolvimento econmico e social
8 Conferncia Nacional de Sade: luta

pelo direito sade e reconhecimento
da
alimentao
como
direito
intrinsecamente ligado vida e sade;
I Conferncia Nacional de Alimentao
e Nutrio como desdobramento da
8 Conferncia Nacional de Sade, que
reconhece o direito alimentao e a
necessidade de se criar um Conselho
Nacional.
Incio da construo do SUS e redesenho
de alguns programas de alimentao e
nutrio.
Movimento Nacional pela tica na

Poltica que resultou no impeachment
do Collor;
Incio da Ao da Cidadania contra a
Fome, a Misria e pela Vida, liderada pelo
Betinho;
Criao do primeiro CONSEA no Governo
Itamar Franco.
1994 a 2002
Incio da redemocratizao do pas,

depois de 20 anos de governo militar;
Programa do Leite (Governo Sarney).
Viso do Estado neoliberal, prevendo-se que

a estabilizao da moeda, o mercado e as
regulaes pblicas seriam suficientes para a
reduo da fome, da pobreza e da desigualdade
social
Instituio do salrio mnino, baseado

no poder de compra de uma rao
mnima para o trabalhador;
Criados os SAPS (Servios de Alimentao
da Previdncia Social) e introduzida a
alimentao nas escolas.
Sem pretender esgotar a riqueza do processo histrico, apresentamos o quadro abaixo que
descreve alguns acontecimentos relacionados SAN no Brasil, permitindo uma breve anlise
da linha do tempo.
Extino do CONSEA e criao de

Conselho Comunidade Solidria, que
previa a construo de redes de parcerias
entre governo e sociedade civil;
Criao (1998) do Frum Brasileiro de
Segurana Alimentar e Nutricional
(FBSAN);
Criao (2002) da Ao Brasileira
pela Nutrio e Direitos Humanos
(ABRANDH), com a misso de contribuir
com a internalizao do DHAA no Brasil.
| 253

2003
Combate fome como ao prioritria do

Governo Lula (Fome Zero)
2004
Reconhecimento do Direito Humano

Alimentao Adequada como paradigma para
o enfrentamento da fome e da pobreza
2005
Refora-se o debate interligando os conceitos

do DHAA, SAN e Soberania Alimentar
2006
Direito Humano Alimentao Adequada

como objetivo primeiro da LOSAN
2007
A realizao do DHAA deve ser alcanada por

meio de uma Poltica e um Plano Nacional de
SAN
2008
Intensifica-se a discusso sobre a importncia

da intersetorialidade nas diferentes dimenses
da SAN. Alcana-se novo patamar de criao
de competncias em DHAA e amplia-se a
discusso sobre a exigibilidade do DHAA
2009
A realizao do DHAA requer novos arranjos e

a gesto intersetorial das polticas de SAN
2010
Reforo dos instrumentos legais que

promovem, protegem, respeitam e proveem o
DHAA
2011
Progredir na realizao do DHAA por meio de

polticas pblicas adequadas e disponibilizar
instrumentos de exigibilidade
Recriao do CONSEA Nacional;

Formulao de um conjunto de polticas
pblicas articuladas para promover o
acesso alimentao;
Acesso gua: adoo pelo Governo Lula
do Programa Um Milho de Cisternas,
criado por organizaes sociais que compem a Articulao do Semi-rido (ASA).
Realizao da II Conferncia Nacional de
SAN em Olinda (RE);
Inicia-se o processo de redesenho das
polticas pblicas voltadas ao combate
fome;
lanado o Programa Bolsa Famlia
(transferncia de renda com meta para
atender 12 milhes de famlias).
Criao do Programa de Aquisio de

Alimentos (PAA), com compra direta da
Agricultura Familiar.
Aprovao da LOSAN: Lei Orgnica de SAN

n. 11.346 aprovada em setembro de 2006,
instituindo o Sistema e a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Realizao da III Conferncia Nacional de

SAN em Fortaleza (CE);
Criada a Cmara Interministerial de
O Brasil cumpre antecipadamente a 1

Meta do Milnio, que prev para 2015
reduzir metade a fome e a pobreza.
Aprovao de lei sobre o PNAE

(Alimentao Escolar), destinando 30%
dos recursos federais do programa para
aquisies locais da Agricultura Familiar.
Aprovao da emenda constitucional

que inclui a alimentao entre os
direitos fundamentais (artigo 6);
Aprovao do Decreto Presidencial
que institui a Poltica Nacional de SAN
e determina a elaborao do Plano
Nacional de SAN.
Realizao da IV Conferncia Nacional

de SAN em Salvador (BA).
Fonte: LEO, M. M.; RECINE, E. O direito humano alimentao adequada e o Fome Zero. In: BRASIL. Ministrio do
Desenvolvimento Social eCombate Fome. Fome Zero: Uma Histria Brasileira. Braslia, 2010, v. II.
254 |
Uma das primeiras medidas do Governo Lula foi a publicao da Medida Provisria 103, de 1 de
janeiro de 2003, que entre suas definies trazia:
Recriao do CONSEA como rgo de assessoramento do(a) Presidente(a) da Repblica;

Criao de uma assessoria especial na Presidncia para tratar do processo de mobilizao
popular para o combate fome;
Criao de um Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome, ligado
Presidncia da Repblica com o mandato para formular e implantar polticas.
Medida Provisria 103, de 1 de janeiro de 2003
Convertida na Lei n. 10.683, de 2003
Art. 9o Ao Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional compete assessorar
o Presidente da Repblica na formulao de polticas e definio de diretrizes para que
o governo garanta o direito humano alimentao, e especialmente integrar as aes
governamentais visando ao atendimento da parcela da populao que no dispe de
meios para prover suas necessidades bsicas, em especial o combate fome.
O CONSEA como espao estratgico para dilogo social
Tais medidas concretizam as propostas que vinham sendo feitas at ento, em todos os
eventos de participao popular. interessante e emocionante para os militantes que viveram
essa histria constatar que os anseios da sociedade civil muitas vezes levam anos para se
tornar realidade, mas a luta incansvel e a defesa de ideias coerentes podem lograr xito
quando encontram abertura poltica e brechas no interior do Estado. necessrio histria de
mobilizao social e apoio poltico para que as instituies participativas funcionem. A deciso
de um governo por si s no suficiente e a mobilizao da sociedade civil fundamental.
A prioridade dada ao tema da fome no Governo Lula realmente foi efetiva, tendo em vista os
espaos concretos de governana e de participao social que foram criados. O CONSEA, conselho
de assessoramento direto Presidncia da Repblica, passou a ser prestigiado tanto por
integrantes do governo como pelas lideranas da sociedade civil, principalmente por sua forte
institucionalidade e por ser um rgo permanente e ligado diretamente ao() Presidente(a)
da Repblica. Essa a chave para que o dilogo social se desenvolva de maneira profcua e
colaborativa entre governo e sociedade civil: institucionalidade, permanncia e apoio poltico.
Importa considerar que esse processo s vem sendo possvel graas positiva porosidade do
Estado Brasileiro11, que foi progressivamente aumentando no tempo e permitindo a abertura
de novos espaos para o dilogo entre Estado e sociedade civil. Entre 2003 e 2010, foram criados
dezenove conselhos e outros dezesseis foram reformulados com o objetivo de aperfeioamento
da mediao governo e sociedade civil12.
Contudo, necessrio aceitar que o dilogo social nem sempre convergente e resulta em
consensos. comum chegar-se a posies antagnicas e por vezes conflituosas. Mas a disputa
poltica e a pluralidade de ideias devem ser vistas, em um regime democrtico, como normal e
necessria para que a sociedade avance. As diferenas podem e devem ser expostas, assim como
os pontos controversos. O debate sobre temas polmicos, com a perspectiva de desenvolver
estratgias para enfrent-los, sempre muito enriquecedor para quem participa. J vimos em
11. Expresso de Nathalie Begin, em comunicao pessoal, em 10/4/2012.
12. Informao disponvel em: http://www.secretariageral.gov.br/art_social. Acesso em 13 abr. 2012.
| 255
aulas anteriores que fazer poltica acima de tudo fazer negociaes de parte a parte, e isso
que se espera dos conselheiros de um conselho pblico.
A composio do CONSEA Nacional
Apresentamos a seguir algumas informaes sobre o CONSEA Nacional. Pretende-se com isso
contribuir com o funcionamento e o aprimoramento dos CONSEAs nos estados, Distrito Federal,
territrios e municpios. Lembramos que, pelo Pacto Federativo, estados, Distrito Federal e
municpios tm autonomia para decidir sobre como organizar suas instituies pblicas e
instncias de participao e controle social, desde que observados os princpios e disposies
da Constituio Federal. Assim, deve-se considerar a experincia do CONSEA Nacional apenas
como sugestiva, cabendo cada esfera ou localidade decidir qual a melhor organizao para
sua realidade. O importante sempre ter em mente que o objetivo superior de um conselho
pblico permitir a participao e o dilogo social.
A Lei n. 11.346/2006 (LOSAN) dispe sobre as atribuies do CONSEA e define que a maioria dos
seus membros deve ser da sociedade civil. Esse um aspecto importante, pois devemos olhar
para as instncias de participao social como espaos de distribuio do poder de governar.
Quando verificamos o tamanho, o oramento e a fora poltica do conjunto das instituies
pblicas que conformam o Estado brasileiro, que nos damos conta do poder que tm os
governantes e todos os gestores sobre os destinos do pas. Essa a razo pela qual o pleno
do conselho deve ser composto por maioria de representantes da sociedade civil, assim como
a presidncia deve ser exercida por um representante destes. Com representao majoritria
da sociedade civil, tem-se a garantia de que a agenda do conselho vai expressar os temas
prioritrios para os segmentos representados e garantir a legitimidade a todo o processo de
proposies. Essa uma forma de exercer a democracia direta, fazer chegar aos que governam
propostas elaboradas diretamente pelos representantes dos segmentos, organizaes ou
movimentos sociais.
O CONSEA, na gesto 2009-2011, foi composto por 57 conselheiros, alm de 28 observadores
convidados. O conselho composto da seguinte forma:
Um tero de representantes governamentais compreendendo 19 ministros de Estado e
secretrios especiais responsveis pelas pastas afetas consecuo da segurana alimentar
e nutricional. Os representantes so indicados pelo rgo e pela entidade a que pertencem;
Dois teros de representantes da sociedade civil, escolhidos a partir de critrios de
representao aprovados na Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
que submete aprovao do(a) Presidente(a) da Repblica. Esse setor corresponde a 38
organizaes da sociedade civil, entre ONGs, redes sociais, movimentos sociais, instituies
religiosas e associaes profissionais. Os representantes da sociedade civil tm mandato de
dois anos, permitida a reconduo;
Observadores representando conselhos afins de mbito federal Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS), Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF) e Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social (CDES) , organismos internacionais Organizao das Naes Unidas
para Alimentao e Agricultura (FAO), Organizao Pan-Americana de Sade (OPAS),
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e
a Cultura (UNESCO) , entidades da cooperao internacional (ActionAid, Oxfam e FIAN) e
o Ministrio Pblico Federal, alm da Frente Parlamentar Mista de Segurana Alimentar e
Nutricional do Congresso Nacional.
256 |
O CONSEA organizado em torno de um pleno, um presidente, um secretrio-geral, um

secretrio executivo, comisses temticas permanentes e grupos de trabalho. O pleno constitui
a instncia deliberativa mxima do conselho, sendo composto por todos os membros do
conselho, titulares ou suplentes, representantes da sociedade civil (2/3) e do governo (1/3). O
pleno reunido em sesses ordinrias a cada bimestre e extraordinrias, quando necessrio.
Cada membro no exerccio da titularidade tem direito a um voto no conselho, enquanto os
suplentes tm direito apenas voz.
A Presidncia do CONSEA exercida por um(uma) representante da sociedade civil, escolhido
entre os seus pares e com aprovao do pleno. A Secretaria-Geral do Conselho dirigida pelo
ministro de Estado de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). A funo do secretriogeral prover as condies necessrias apoio tcnico-logstico e administrativo para o bom
andamento do conselho. A Secretaria Executiva composta por servidores pblicos e possui
um(a) coordenador(a). Os cargos so de provimento da Presidncia da Repblica e do MDS.
Funcionamento do CONSEA
Os debates e as formulaes so feitas previamente plenria pelas comisses permanentes,

que preparam propostas para serem apreciadas pelo pleno. Existem tambm os grupos de
trabalho de carter temporrio que estudam e propem medidas especficas. As comisses
e os grupos de trabalho so compostos por um coordenador, conselheiro representante da
sociedade civil, escolhido pelos membros da mesma comisso e secretariado por um tcnico
vinculado a rgo do governo. As comisses podem ter a presena de tcnicos governamentais
e representantes de entidades convidados, especialistas no tema em discusso.
As comisses permanentes que funcionaram na gesto 2009-2011 foram as seguintes:
Comisso Permanente 1: Regulamentao e institucionalizao do SISAN;
Comisso Permanente 2: Segurana alimentar e nutricional nas estratgias de
desenvolvimento;
Comisso Permanente 3: Poltica e Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional;
Comisso Permanente 4: Direito humano alimentao adequada;
Comisso Permanente 5: SAN das populaes negras e povos e comunidades tradicionais;
Comisso Permanente 6: SAN dos povos indgenas.
Estrutura do CONSEA Nacional
Presidente
(Sociedade civil)
Secretaria
Geral
(Governo)
Secretaria
Executiva
(Servidores
Pblicos)
Comisses
Permanentes
e GTs
(Governo e
Sociedade civil)
Pleno
Conselheiros(as) do
Governo (1/3) e
Sociedade civil (2/3)
| 257
Instrumentos de interveno nas polticas pblicas

Conforme a Resoluo n. 3, de 7 de junho de 2005, aprovada pelo CONSEA, as decises colegiadas
do conselho, necessariamente aprovadas pelo pleno, podem ser expressas nos seguintes
instrumentos:
Resoluo: quando se tratar de deliberao sobre diretrizes, polticas, planos de ao projetos
e Regimento Interno do CONSEA e ainda sobre estratgias de articulao e mobilizao dos
conselhos regionais, estaduais e municipais e sociedade civil organizada, no mbito da
Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Todas as resolues aprovadas pelo
pleno so publicadas em Dirio Oficial da Unio;
Recomendao: quando se tratar de proposio relativa legislao ou iniciativas legislativas
e s diretrizes, programas, projetos e aes do governo federal, empresas, universidades,
entidades e ONGs voltadas segurana alimentar e nutricional;
Exposio de motivo (EM): instrumento de comunicao direta com o(a) Presidente(a) da
Repblica, em que so feitas as manifestaes, crticas, reconhecimentos em relao a um
fato determinado, explicitando sempre propostas concretas sugeridas pelo CONSEA. Este
o principal instrumento que concretiza a misso do conselho de assessorar a Presidncia da
Repblica.
Qual o papel dos conselheiros e conselheiras do CONSEA?
Este curso no pretende esgotar a discusso sobre a participao social nem fazer prescries
como verdades absolutas. Os objetivos dos contedos do curso so informar, desenvolver
competncias e habilidades para fortalecer a implementao do SISAN enquanto sistema
pblico que deve garantir o direito humano alimentao adequada. Portanto, todas as
sugestes apresentadas devem ser analisadas criticamente e repensadas a partir da realidade
e da cultura local onde voc vive ou trabalha. O que entendemos ser a causa comum a toda
a comunidade deste curso , sendo a fome e a pobreza as maiores causas das violaes dos
direitos humanos, garantir um ambiente poltico, social e econmico estvel e propcio para a
implementao das melhores estratgias para erradicar a pobreza, baseado na participao
social ativa e informada dos titulares de direito e responsabilizao dos portadores de
obrigaes, a medida mais eficaz para a plena realizao do DHAA no Brasil.
Apresentamos a seguir algumas recomendaes para uma atuao ativa e informada dos
conselheiros e conselheiras do CONSEA13:
Conhecer em detalhes a realidade da sua comunidade: Para isso buscar dados, estudos e
indicadores que comprovem as violaes de direitos (diagnstico da situao). Conhecer e
articular com organizaes e movimentos sociais;
Identificar quais so os grupos vulnerveis: Buscar saber quem so os segmentos sociais
mais vulnerabilizados, quais so os bairros e comunidades que mais sofrem violaes dos
seus direitos. Essas pessoas precisam ter prioridade sobre todos os demais membros da
sociedade. Como j aprendemos em outras aulas, os direitos humanos so universais, mas
numa situao de calamidade e de extrema pobreza as polticas pblicas e os servios
258 |
13. Sugesto de leitura: INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). O Conselho Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional na Viso de seus Conselheiros. Disponvel em: http://www4.planalto.gov.br/consea/
plenarias/plenarias-de-2012/03-e-04-de-abril/ipea-seguranca-alimentar. Acesso em: 21 nov. 2012.
precisam chegar primeiro a essas pessoas (por exemplo, crianas, gestantes e idosos);
Conhecer quais so as polticas pblicas que devem chegar sua localidade: Um primeiro
aspecto muito importante saber quem tem direitos, quem so os titulares de direitos
das polticas pblicas. Os gestores tm a obrigao de fornecer dados atualizados sobre as
polticas pblicas, o que inclui relatrios sobre o cumprimento das metas, das cotas e dos
critrios de atendimento. A internet pode ser uma forte aliada desse processo de informao.
A transparncia pblica um direito da sociedade;
Ampliar a capacitao e a informao sobre o oramento pblico: Para incidir e apresentar
propostas efetivas, preciso conhecer o oramento pblico. Deve-se buscar informaes
junto a entidades ou servidores que trabalham com o tema. Importante lembrar que o
oramento pblico sempre deve ser autorizado pelo Poder Legislativo que quem aprova,
na forma de uma lei, o que e como se pode gastar o dinheiro pblico. Para incidir, preciso
observar os prazos para elaborao e votao;
Cobrar do Estado o investimento permanente no desenvolvimento de capacidades de
seus gestores e das condies de trabalho para que os mesmos possam desenvolver suas
obrigaes e responsabilidades. Cobrar para que os(as) conselheiros(as) governamentais
participem ativamente das atividades do conselho;
Estar atento para os problemas conjunturais e urgentes de sua localidade: Em alguns
momentos podem surgir situaes crticas em algumas comunidades, como enchentes,
catstrofes naturais, violncia urbana, conflitos agrrios, entre outros que requerem
atuao imediata do poder pblico. O CONSEA pode ser uma das instncias a fazer presso
para que medidas imediatas sejam tomadas para preservar o direito a vida e segurana
das pessoas envolvidas;
Monitorar os processos de adeso e implementao do SISAN na sua localidade: Aprendemos
ao longo do curso que o SISAN ainda um sistema em implantao e para muitos ainda no
se constitui realidade. Assim, conhecer toda a legislao relativa a esse sistema e apoderarse de todos os dispositivos legais so atribuies necessrias para que essas leis se tornem
uma realidade;
Promover o dilogo entre conselhos: Ao longo do processo de redemocratizao, diversos
conselhos pblicos e comits gestores de polticas pblicas vm sendo criados. Promover
eventos, encontros e debates sobre temas comuns entre diferentes conselhos pode ser uma
tima maneira de enfrentar os desafios e otimizar as solues a serem empregadas;
Valorizar novas formas e linguagens de participao social, como os smbolos da diferentes
culturas e etnias, a arte e a msica. Considerar as enormes potencialidades da participao
por meio das novas mdias sociais via internet. Essas linguagens podem contribuir muito
com os processos de mobilizao social e de dilogo entre o poder pblico e a sociedade.
O CONSEA j existe em todos os Estados da Federao e constitui-se em um espao legalizado e

permanente que nos permite chegar prximo das autoridades para debater e formular polticas
pblicas. Esse espao pode ser ocupado como mais uma das frentes que pretendem trabalhar
pela pactuao global de um outro mundo possvel, onde o desenvolvimento sustentvel deve
ser um processo centrado na pessoa humana que respeite, integralmente, a sua dignidade e suas
potencialidades. Colocar a dignidade da pessoa humana como foco central do desenvolvimento
econmico e social uma tarefa que se impe a todos os habitantes do planeta. Isso requerer
muita energia, exerccio da democracia, conhecimento plural e disposio de todos ns.
| 259
Resumo
Voc concluiu o ltimo mdulo deste curso! Nesta etapa voc aprendeu que:
A origem da palavra democracia vem do grego demos (povo) e kratos (poder) que significa
um regime em que o poder deve emanar do povo e para o povo. Na Grcia Antiga, bero da
cultura ocidental, a democracia era entendida como uma forma de governo baseada na
igualdade, liberdade e participao do povo no poder. Na democracia ateniense, as decises
eram tomadas em assembleia por aqueles considerados cidados.
Democracia um conceito de definio plural e pode ser compreendido sob diferentes
perspectivas e culturas. Pode ser considerado como um conceito abstrato, um valor em
si relacionado liberdade de expresso e de deciso, ou ainda s formas de promover a
equidade em sociedade. O importante compreender que democracia pressupe uma
forma de governar que considera a opinio e deciso da maioria.
A cidadania expressa um conjunto de direitos que d pessoa a possibilidade de participar
ativamente da vida e do governo de seu povo. Quem no tem cidadania est marginalizado
ou excludo da vida social e da tomada de decises, ficando numa posio de inferioridade
dentro do grupo social (DALLARI, 1998).
Existem diversas maneiras de se exercer a democracia. Em geral, podemos dividi-las em
formas diretas quando os cidados decidem eles mesmos sobre as questes apresentadas
ou indiretas (representativa) quando elegem representantes para tomar decises que
defendam seus direitos/interesses.
A noo e a prtica da participao social vm crescendo no mundo todo e no Brasil existem
experincias interessantes na rea. Durante o processo de redemocratizao do pas, aps
intenso perodo de lutas sociais, a institucionalizao da participao social ganhou fora
aps a Constituio de 1988. Desde ento, proliferaram-se conselhos, comits gestores e
conferncias nacionais nos diversos setores das polticas pblicas, alm de experincias
locais relevantes que repercutiram no mundo todo (CEBRAP, 2011).
Controle social o acompanhamento e a vigilncia da sociedade sobre as polticas pblicas,
a alocao do oramento pblico e as aes do governo, com o objetivo de garantir direitos
e buscar eficcia na implementao das polticas pblicas.
Enquanto entendemos que o controle social ao especfica exercida por indivduos e
grupos para monitorar os poderes pblicos em determinados espaos como, por exemplo,
nos conselhos de polticas pblicas, pode-se definir participao social como um princpio
relacionado ao ideal de soberania popular, ao exerccio de cidadania e fortalecimento da
democracia. Dessa forma, o controle social seria uma forma possvel de participao social.
Esperamos que a leitura dos contedos tenha contribudo para o seu aperfeioamento pessoal
e profissional.
260 |
BOBBIO, Noberto. A era dos direitos. 7 reimpresso. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus,
1992.
_______. A Teoria das Formas de Governo. 10. ed. Braslia: Ed. Universidade de Braslia, 1998.
CASTRO, A. M. Trajetria do combate fome no Brasil. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social
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Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP). Relatrio Final da I Conferncia Nacional
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DALLARI, D. Direitos Humanos e Cidadania. So Paulo: Moderna, 1998.

FERNANDES, G. F.; FRAZO, P.; MARQUES, R. A. A.; NARVAI, P. C.; SANTOS JUNIOR, D. P.. Democracia e sade no
Brasil: desafios ao empoderamento e ao protagonismo popular. In: MIALHE, F. L.; PELICIONI, M. C. F. (Org.).
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_______. O direito humano alimentao adequada e o Fome Zero In: BRASIL. Ministrio do
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Desenvolvimento Social eCombate Fome. Fome Zero: Uma Histria Brasileira. Braslia:MDS, 2010, v. II,
p. 27-37.
PELIANO, A. M. Lies da histria: avanos e retrocessos na trajetria das polticas
pblicas de combate fome e pobreza no Brasil. In: BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social
eCombate Fome. Fome Zero: Uma Histria Brasileira. Braslia: MDS, 2010, v. I, p. 26-41.
RODRIGUES, M. M A. Folha explica: Polticas Pblicas. So Paulo: Publifolha, 2010.
TAKAGI, M. A implantao do programa fome zero do governo Lula. In: BRASIL. Ministrio do
Desenvolvimento Social eCombate Fome. Fome Zero: Uma Histria Brasileira. Braslia: MDS, 2010, v. I.
| 261

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O Direito Humano Alimentao Adequada

e 0 Sistema Nacional de Segurana

Paran - Regina Maria Ferreira Lang

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A Soberania e a Segurana Alimentar e Nutricional

A Segurana Alimentar e Nutricional

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

O fato que, desde o final da Segunda Guerra Mundial, o aumento da produo de

A evoluo conceitual ocorre tanto em mbito internacional quanto nacional e caracteriza-se

foi proposto em 1986, na I Conferncia Nacional de Alimentao e Nutrio, e posteriormente

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Recentemente, outras dimenses vm sendo associadas ao termo. Considera-se que os pases

A Segurana Alimentar e Nutricional consiste na realizao do direito de todos

Elementos conceituais da SAN

Suficientes e adequadas para atender a demanda da populao, em termos de quantidade

A segurana alimentar um importante mecanismo para a garantia da segurana nutricional,

Considerando as diferentes dimenses da Segurana Alimentar e Nutricional, as iniciativas e

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

A intersetorialidade da Segurana Alimentar e Nutricional

4. BURLANDY, Luciene. Segurana Alimentar e Nutricional: a intersetorialidade e as aes de nutrio. Sade em

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Em contraposio a essa forma de garantir o acesso alimentao, esses movimentos, liderados

prioritariamente orientada a satisfao das necessidades dos mercados

Segundo essa percepo, a soberania alimentar inclui:

Modelo agroexportador, fundamentado em grandes propriedades monocultoras, na

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

De maneira simplificada, podemos definir basicamente dois principais modelos de

Soberania alimentar, cultura e sade

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

A insuficincia de polticas especficas nessas reas, mesmo se considerando os programas

Outras caractersticas importantes, construdas na realidade dos espaos da agroecologia, so:

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Para agravar a situao, produtos contendo organismos geneticamente modificados so

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Princpios que regem os direitos humanos

O Direito Humano Alimentao Adequada

Essa situao demonstra a necessidade de se garantir a realizao do DHAA como estratgia

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Essa definio incorpora todos os elementos normativos explicados em detalhes no Comentrio

o DHAA no deve e no pode ser interpretado em um sentido estrito ou restritivo, ou seja,

Conceitos e consideraes importantes sobre o dhaa

Exemplo: Uma rea propensa a ocorrncia de secas habitada majoritariamente por

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Ela trata do direito a uma alimentao de qualidade, diversificada, nutricionalmente adequada,

Resumindo, a promoo da garantia do DHAA passa pela promoo da reforma agrria, da

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Trata, ainda, do direito de acesso informao cientificamente comprovada e respaldada

Os indgenas cujas terras no esto demarcadas, por exemplo, precisam de determinadas

Princpios dos Direitos Humanos

A interligao e a convergncia entre san, soberania alimentar

Em sntese, o direito humano alimentao adequada trata da disponibilidade, adequao,

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

Ao afirmar que determinado grupo ou indivduo est em estado de segurana alimentar e

Assim, possvel perceber a relao de interdependncia e inter-relao entre os conceitos de

Contribuies do conceito de DHAA para a abordagem de SAN

O que se vislumbra a possibilidade de os assistidos se organizarem de forma

independente, elaborarem suas demandas de forma coletiva e passarem a acreditar mais

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada

SAIBA MAIS: ASSISTNCIA E ASSISTENCIALISMO

Quando os programas pblicos so vistos como forma de cumprimento de obrigaes e de

O Estado e as esferas governamentais estaro cumprindo com suas obrigaes constitucionais

As polticas pblicas que promovem a SAN, a Soberania Alimentar e o DHAA24

MDULO 1 | A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao Adequada