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INTRODUO
presente artigo examina os determinantes institucionais e a estrutura do jogo poltico que permitiram que mudanas profundas no padro das polticas sociais tenham tido lugar durante a gesto
do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). Transformaes importantes, com efeito, ocorreram no conjunto das polticas implementadas, e os indicadores de mudana foram expressivos. Esta
mudana de padro ocorreu em vrios mbitos: na reorganizao estrutural das relaes intergovernamentais no setor, no qual, embora tenha havido continuidade do processo de descentralizao setorial,
ocorreu um expressivo fortalecimento do controle exercido pelo mbito federal; no processo oramentrio setorial que se tornou marcadamente rgido, com amplo e significativo crescimento de despesas
vinculadas na rea social; e no aggionarmento da rea social que perdeu inegavelmente vrios traos clientelistas pretritos, e onde ocor-
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, no 4, 2005, pp. 845 a 889.
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reu certo insulamento poltico do setor ou pelo menos uma reorganizao do papel dos ministrios sociais na estratgia de coalizo do governo e uma periferizao dos espaos burocrticos onde a patronagem poltica era exercida. Tais mudanas provocaram uma melhoria
inequvoca de alguns indicadores sociais, mas a mudana estrutural
subjacente tem sido pouco discutida na literatura1. Com efeito, alguns
programas e iniciativas o Bolsa Escola, o Fundo de Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio Fundef, e o Fundo de Combate Pobreza adquiriram notoriedade internacional. A
magnitude dos investimentos realizados no perodo tambm expressiva2. O financiamento partiu de um fundo de pobreza que contou, em
2002, com mais de R$ 2 bilhes (US$ 700 milhes). Por outro lado, a criao do Fundef um programa de incentivos descentralizao e melhoria dos salrios dos professores e da performance das escolas foi
implementada ao mesmo tempo em que os gastos em educao, considerando-se todos os nveis de governo no Brasil, tambm se elevaram
de 4,2% para 5,6% do Produto Interno Bruto PIB, no perodo
1995-2000. O nmero de matrculas no nvel primrio expandiu de 89%
para 96%, entre 1996 a 2001 (Word Bank, 2002). O processo de descentralizao tambm se acelerou. Os governos municipais que eram responsveis por 34% das matrculas do ensino primrio em 1996 aumentaram sua participao para 54% das matrculas em 2001 (idem, 2002).
Na verdade, as mudanas ocorridas so paradoxais. Como podemos
explicar as transformaes que se do no padro das polticas sociais,
se considerarmos os formidveis obstculos fiscais e institucionais
mudana no pas, pelo menos na forma em que este analisado na viso dominante na literatura? Tais obstculos no se resumiriam s restries fiscais severas, mas incluiriam tambm o fato de o Brasil possuir
um sistema poltico fragmentado, conforme sugerido por vrios analistas, no qual as reformas so difceis de serem aprovadas e implementadas. Tais transformaes so ainda mais intrigantes, considerando-se que, por uma srie de razes que sero discutidas neste artigo, as
reformas nessa rea, em qualquer pas, so vistas como problemticas.
As da chamada rea ou setor social constituem em um subconjunto das
reformas denominadas de segunda gerao que apresentam caractersticas peculiares que as tornam difceis de aprovar e, em especial, de
implementar. Este artigo fornece uma explicao para esse paradoxo.
A minha hiptese que tais mudanas podem ser fundamentalmente
explicadas pela reestruturao do padro de relaes intergovernamentais no pas. O Executivo tinha incentivos e capacidades institucionais
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para levar a cabo tal reestruturao. No artigo, argumento que a mudana importante do federalismo brasileiro3 e a recentralizao ocorrida cumpriram papel fundamental em reduzir os efeitos desorganizadores dos desequilbrios fiscais subnacionais e do padro centrado na
patronagem prevalecente no mbito da poltica social. Um resultado
desse jogo foi a crescente vinculao ampla de recursos para a poltica
social (para o que tambm contribuiu a interao estratgica entre o
Executivo e o Legislativo em torno da extrao de recursos tributrios,
em contexto de baixa confiana recproca). Esse jogo representa o mecanismo central do processo de crescente enrijecimento e perda de graus de liberdade do processo oramentrio federal. Devido ao alto nvel
de constitucionalizao das polticas pblicas no Brasil, as reformas
das relaes federativas e das polticas sociais exigiram mudanas
constitucionais importantes. Isso explica por que as reformas constitucionais se tornaram elementos vertebradores das transformaes ocorridas. Este aspecto pouco reconhecido na literatura: o federalismo representou o ncleo duro do movimento esforo de reforma da constituio desde sua promulgao.
O artigo organizado da seguinte forma: na primeira seo, discuto os
trs tipos de obstculos identificados na literatura os associados segunda gerao de reformas, os institucionais e os fiscais para as transformaes nas polticas pblicas de cortes sociais. A seo dois ocupa-se dos legados de polticas enfrentados no governo de Fernando
Henrique Cardoso e discute o contexto poltico no qual ele implementou as reformas, com foco no jogo constitucional em torno da reforma do
federalismo fiscal e das polticas sociais do pas. A terceira, por sua vez,
examina as iniciativas de reforma em trs reas: canalizao de recursos sade e combate pobreza, e o Fundef. A ltima sumariza as concluses.
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objetivo de estabilizar e liberalizar a economia. Elas consistiam de medidas pontuais como o corte no oramento, aumento de taxa de juros,
reduo da oferta monetria, episdios de privatizao etc. Em contraste, as reformas da segunda gerao tm, em sua maioria, um foco
institucional, cujos objetivos so complexos e pouco tangveis para
aperfeioar a proviso de servios, as estruturas regulatrias e as capacidades administrativas (Nan, 1995). Nesta perspectiva, as transformaes profundas no padro de polticas pblicas referido anteriormente exigem, sem dvida, uma explicao.
Deve-se mencionar que muitas das diferenas identificadas na literatura entre as duas geraes no so informadas analiticamente, e sim
ditadas pelas escolhas a serem feitas em termos de polticas. As reformas da segunda gerao so, na verdade, um repertrio de prescries
de polticas, formuladas em resposta s falhas da primeira gerao de
reformas (Rodrik, 2004). O mais problemtico que, como Navia e Velasco (2003) assinalam, as reformas da segunda gerao se definem em
termos dos resultados a serem atingidos eficincia administrativa,
eliminao da pobreza, ambientes regulatrios adequados e estveis
mas tais resultados (ao contrrio, por exemplo, de metas de inflao a
serem atingidas, tpicas das primeiras reformas) so os que tornam
avanadas as naes avanadas. A despeito desses problemas de definio de reformas de segunda gerao, importa destacar que a literatura enfatiza uma srie de fatores que contribuem para a dificuldade
de realizao das reformas institucionais e sociais (Graham e Nan,
1999; Pastor e Wise, 1999; Nelson, 2000; 2004; Grindle, 2000; Kauffman
e Nelson, 2004a; Schneider e Heredia, 2003; Tulchin e Garland, 2000;
Nelson e Tommasi, 2002). Primeiro, os custos de no reformar so
baixos (Nelson, 2000), o que tende a produzir inrcia decisria. No caso
da primeira gerao, os custos de no reformar foram altos, visveis
e difusos (na forma de inflao, por exemplo). Muitos analistas tentaram modelar as causas de tais reformas, identificando os fatores mais
provveis de provocar impactos de curto prazo na inflao, receita governamental, deflagrando processos de reforma. Nas reformas de segunda gerao no existem tais fatores, nem mesmo um senso de urgncia, o que significa que elas podem ser postergadas indefinidamente. Como assinalam Kauffman e Nelson (2004b), nessa rea as urgncias so prementes, e os incentivos para a reforma, fracos. Com freqncia, a reforma da educao ou as reformas regulatrias, em geral,
so citadas como bons exemplos disso.
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te. Isso torna difcil a formao de consenso. Navia e Velasco argumentam com muita propriedade que
[...] ao contrrio das reformas da primeira gerao, que foram, de fato,
diretrizes a respeito dos instrumentos a serem usados e dos resultados
necessrios, para a reduo da inflao com o corte da oferta de moeda
e do dficit em conta corrente, muitas das reformas da segunda gerao
so diretrizes a respeito dos resultados desejados (reforma do servio
pblico ou aperfeioamento da arrecadao tributria), sem uma idia
clara do desenho das polticas (2003:278).
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O mpeto reformista de sua administrao arrefeceu ao longo do tempo na passagem do primeiro para o segundo mandato. A estratgia de
empreender reformas simultaneamente em vrios setores exigiu muita negociao no Legislativo e nutriu-se do sucesso do plano de estabilizao monetria. O big bang do governo de Fernando Henrique Cardoso (Navia e Velasco, 2003) o lanamento simultneo dos dois tipos
de iniciativa de reforma contrasta com a trajetria e seqncias observadas em muitos pases da regio. O enorme sucesso na reduo da inflao foi essencial para superar muitos dos obstculos apontados pela
literatura4. Isso lhes permitiu fazer mudanas em larga escala ao mesmo tempo em que fortaleceu as bases institucionais do Executivo
(Alston et alii, 2004; ver tambm Treisman, 2004).
A hiptese central deste artigo que a capacidade do Executivo (e seus
incentivos) para implementar reformas explicada por uma combinao de variveis institucionais e de desenho de polticas. Na seo seguinte, discutirei as bases institucionais da reforma das polticas sociais.
Nela examino a viso predominante sobre a natureza do sistema poltico brasileiro e analiso sumariamente a recente produo acadmica
que desafia tal viso.
Instituies Polticas e a (In)capacidade de Reformar
A viso da literatura comparativa sobre as polticas de reforma que as
instituies polticas brasileiras geram paralisia decisria e inrcia poltica. Espera-se que as reformas s venham a ocorrer aps negociaes
prolongadas envolvendo o presidente e o Congresso, e com um alto
custo social (Samuels, 2003; Ames, 2001; Mainwaring, 1999). Os problemas de governabilidade seriam causados por diversas caractersticas do sistema poltico, tais como a estrutura federativa, o bicameralismo simtrico, o presidencialismo e as instituies eleitorais. O sistema
poltico tem sido descrito como excessivamente descentralizado e
fragmentado. Para Mainwaring e Shugart (1997), o federalismo brasileiro robusto e apresenta grande desequilbrio. Essa perspectiva de
anlise destaca que os estados gozam de autonomia fiscal e poltica, e
que aproximadamente metade da receita pblica est nas mos dos estados e dos 5.600 municpios. Alm disso, um tero das receitas fiscais
arrecadado diretamente pelos governos subnacionais, e os estados tm
a competncia de arrecadar o imposto que gera mais receita (VAT).
Apesar das enormes diferenas econmicas e demogrficas, os estados
dispem de igual representao no Senado. Esta representao exage-
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pela descentralizao fiscal num contexto de desigualdades, fragmentao poltica e um federalismo robusto, mas no capaz de fornecer
uma explicao para as medidas radicais e recentralizadoras adotadas
pelo governo de Fernando Henrique Cardoso nessa rea. Sem dvida,
se o centro [governo federal] for pouco mais do que uma tnue coalizo de grupos de interesse baseados nos estados (Rodden, 2003:244),
como tais medidas podero ser explicadas? De acordo com esse argumento, a descentralizao no Brasil tem gerado mais problemas do que
benefcios. A viso do federalismo predatrio (Abrucio, 1998) um
executivo federal fraco, incapaz de superar as presses da periferia do
sistema poltico estranha ao quadro do federalismo no governo de
Fernando Henrique Cardoso. Como afirmei no incio do artigo, esse argumento no consistente com a transformao observada no padro
das polticas pblicas sociais no Brasil. Neste artigo, argumento que
ocorreu uma transformao importante na estrutura federativa brasileira, que foi essencialmente uma reao ao choque externo produzido
pela Constituio de 1988.
A reviso da literatura apresentada nesta seo sugere que o Brasil no
um caso provvel de sucesso na reforma das polticas sociais. Mas h
bases empricas e analticas para se esperar o contrrio. Como assinalado, o padro de relaes Executivo-Legislativo ps-constituinte, na realidade, indica que o Executivo tem poderes institucionais importantes para aprovar polticas e implementar sua agenda. Minha hiptese
que um importante fator que viabilizou a implementao da agenda de
reformas nos setores sociais foi a capacidade do governo de reestruturar as relaes intergovernamentais particularmente o federalismo
fiscal do pas. Vale ressaltar que outros aspectos tambm importaram,
como a reorganizao do lugar da poltica social na distribuio negociada do portflio ministerial, e ao mesmo tempo a redefinio do padro de patronagem nessa rea. A estratgia big bang utilizada, em razo da qual o apoio ao seu programa de estabilizao monetria se estendeu s suas outras iniciativas, foi tambm parte integrante do apoio
dado ao programa de reforma das polticas sociais nos dois governos
do presidente Fernando Henrique Cardoso.
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tante das relaes financeiras intergovernamentais; Em segundo lugar, demonstro como o federalismo e a poltica social estavam no ncleo duro do processo amplo de reforma constitucional da dcada de
1990; e, finalmente, apresento evidncias de que houve modificaes
importantes no lugar ocupado pelos ministrios sociais na poltica de
montagem de gabinetes de coalizo.
Incentivos Presidenciais, Restries Fiscais e Federalismo
A Constituio de 1988 foi elaborada sob circunstncias excepcionais.
O Executivo no desempenhou efetivamente qualquer papel no processo, enquanto os atores subnacionais, em particular os governadores, jogaram um papel central. Dado que as primeiras eleies diretas
durante o jogo de transio poltica foram para governador, em 1982,
os governadores adquiriram grande legitimidade e tornaram-se os
guardies do novo regime, negociando ativamente a transio com os
militares. O processo de elaborao da Constituio foi, portanto, marcado por uma forte influncia dos interesses subnacionais. As implicaes fiscais da Constituio foram percebidas no incio dos anos 1990, e
a subseqente evoluo das relaes intergovernamentais no governo
de Fernando Henrique Cardoso refletiram a reao do governo federal
contra tal estado de coisas.
Como Alston et alii (2004) argumentam, os presidentes brasileiros tm
fortes incentivos para estabilizar a economia e adotar polticas fiscais
slidas basicamente em funo de dois fatores. O primeiro que o eleitorado se tornou altamente avesso inflao, principalmente depois
dos efeitos devastadores da hiperinflao na vida dos brasileiros nos
anos 1980 e incio dos anos 1990. Por conta das experincias heterodoxas fracassadas durante os governos de Jos Sarney e Fernando Collor
de Mello Planos Cruzado e Collor, respectivamente os cidados estavam dispostos a punir eleitoralmente os governos que implementassem prticas fiscais heterodoxas. Mas o Executivo federal teve que conciliar suas preferncias fiscais com medidas que teriam conseqncias
na sua sobrevivncia poltica, inclusive nas reas de polticas pelas
quais eles arcariam os custos polticos no caso de fracasso. Apesar do
controle da inflao, os presidentes seriam punidos pelo aumento da
taxa de desemprego e pela baixa performance dos indicadores sociais
que adquiriram crescentemente visibilidade nas reas de sade e educao. A capacidade do Executivo em conciliar esses dois imperativos
explica parte do seu sucesso.
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Grfico 1
Porcentagem na Receita Total Arrecadada pela SRF
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O governo federal conseguiu tambm reter parte dos fundos que eram
previstos constitucionalmente para distribuio entre os estados e municpios. Para tanto, aprovou vrias emendas constitucionais que desvinculavam os impostos de aplicao especfica. Antes da distribuio, os recursos alimentariam um fundo controlado pelo governo federal (o Fundo Social de Emergncia FSE) por um perodo especfico de
tempo. Essa estratgia contbil foi reafirmada posteriormente com o
Fundo de Estabilizao Fiscal FEF e, mais recentemente, com a Desvinculao de Receitas da Unio DRU (ver Grfico 2). O governo federal conseguiu flexibilizar a parcela de recursos discricionrios no oramento e, ao mesmo tempo, limitar a autonomia fiscal dos estados e
municpios. O pice desse processo foi a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. Como resultado, os trs nveis de
governo comearam a produzir supervits primrios desde 2001
(Alston et alii, 2005; Alston et alii, 2004; Schneider, 2004).
Em suma, o governo federal ajustou-se razoavelmente s restries fiscais impostas pela alta dvida interna do pas (Alston et alii, 2004; Goldfajn e Guardia, 2003). O governo conseguiu controlar a principal fonte
de desequilbrio o comportamento fiscal subnacional e, ao mesmo
tempo, elevar a carga tributria. Isto exigiu uma dupla estratgia. Por
um lado, reduziu o gasto subnacional e limitou a autonomia fiscal dos
estados e municpios. Por outro, alargou o espao fiscal do Poder Executivo federal, ao expandir a base tributria ao seu dispor e, ao mesmo
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Grfico 2
Evoluo da Composio da Receita Oramentria
discricionrias
tempo, ampliar sua discricionariedade. No restante deste artigo, discutirei como esse processo ocorreu no setor social.
A Trajetria das Reformas Constitucionais
Como afirmei anteriormente, a reforma dos setores sociais implicaram
em importantes mudanas na Constituio de 1988. A Constituio representou o momento fundador de um novo padro, com importantes
conseqncias path dependent [dependente da trajetria]. O texto constitucional incorporou uma srie de demandas polticas, sociais e corporativistas, no atendidas. A Constituio ficou inusitadamente longa, com 250 artigos no texto principal e outras 75 disposies constitucionais transitrias, abrangendo vrias questes de polticas especficas e no-constitucionais. Esta hiperconstitucionalizao da poltica
pblica reflete a sobrecarga da agenda do novo regime democrtico e a
insatisfao com os padres observados na formulao de polticas
nos governos militares. A Constituio incorpora as exigncias em torno de uma formulao de polticas mais descentralizada, democrtica
e de interesse pblico. Em termos de relaes fiscais e intergovernamentais, a Constituio devolveu autonomia administrativa aos governos subnacionais e determinou uma nova redistribuio funcional
de responsabilidades. Alm disso, ela instituiu um novo regime de
atribuies tributrias no qual os estados e municpios receberam no
apenas novos poderes de tributar, mas conseguiram, tambm, assegurar uma parcela maior das receitas tributrias federais.
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Grfico 3
Emendas Constitucionais por rea Temtica
1989-2004
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Total de emendas
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19
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19
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o
19
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19
19
19
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controle fiscal
questes institucionais
federalismo
economia
Fonte: Melo (2006). Elaborao prpria do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
Grfico 4
Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano de Apresentao
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4
2
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1989
1990
0
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1992
5
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1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
1
2004
ano da apresentao
Fonte: Melo (2006). Elaborao prpria do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
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Grfico 5
Quantidade de Emendas Constitucionais por Ano da Promulgao
1989-2004
8
7
6
5
4
3
2
1
0
7
6
6
5
4
3
2
3
2
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
ano da promulgao
Fonte: Melo (2006). Elaborao do autor com base em dados do Ministrio da Justia.
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Uma mudana importante ocorreu no papel dos ministrios e burocracias centrais da rea social na formao de gabinetes no pas. No perodo democrtico recente, a estabilidade das coalizes polticas determinada em grande medida pela taxa de coalescncia entre o portfolio
ministerial e a base aliada (Amorim Neto, 2002). Esse padro determinado, como amplamente discutido, pela natureza do presidencialismo brasileiro que se assenta em grandes coalizes. Ao contrrio de pases de desenho constitucional majoritrio, o espao poltico para as iniciativas do Executivo fortemente constrangido, e a poltica de coalizo um trao essencial do sistema poltico brasileiro (idem, 2002; Loureiro e Abrucio, 1999). Esta formulao geral no deve obscurecer uma
mudana importante no contedo setorial das negociaes. Nos gabinetes pr-Fernando Henrique, os ministrios sociais participaram da
partilha de recursos organizacionais como moeda de troca com partidos da base. Os ministrios da rea econmica, as empresas estatais e
bancos pblicos federais eram reservados cota pessoal do presidente
ou no mnimo ao seu partido. A distribuio de pastas na rea de infra-estrutura tradicionalmente ocupava o segundo no ordenamento de
preferncias do Executivo. Nos dois governos de Fernando Henrique,
os ministrios da rea social foram preservados para os setores mais
prximos do Executivo. Os ministrios da rea de infra-estrutura, por
sua vez, foram distribudos para os parceiros da coalizo de apoio. Um
indicador relevante das preferncias do Executivo a taxa de turnover
no cargo. Conforme mostram os Grficos 6 e 7, o tempo mdio de permanncia no cargo dos ministros da rea social muito mais elevado
durante o governo de Fernando Henrique Cardoso do que nos governos anteriores. No mbito do governo de Fernando Henrique Cardoso,
a taxa de turnover na rea social semelhante observada na rea da
Fazenda apenas um ministro ocupou o cargo nos ministrios da Fazenda e da Educao durante os oito anos de mandato. O perfil dos
ocupantes tambm muda no plano social de ministros que esto entre
as lideranas importantes (do Partido da Frente Liberal PFL no caso
da educao), para ministros de perfil eminentemente tcnico, ou com
forte componente tcnico (todos os ministros das reas de Educao e
Sade apresentam forte formao tcnica). O perfil da rea social contrasta com a da infra-estrutura, na qual o nmero de ministros , no s
elevado (os ministrios dos Transportes e Indstria e Comrcio tiveram seis e oito ocupantes, respectivamente), mas tambm de perfil po-
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Grfico 6
Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Educao
Meses no Cargo Ministro Educao Sarney a FHC
108
Murlio Hingel
2
Eraldo Tinoco
12
Ministro
Jos Goldemberg
Collor
17
Carlos Chiarelli
Carlos Sant anna
14
Sarney
Hugo Napoleo
14
Sarney
20
Jorge Bornhausen
Sarney
11
Marco Maciel
Sarney
Meses no Cargo
Grfico 7
Volatilidade dos Ocupantes dos Ministrios da Sade
Meses no Cargo de Ministro da Sade por Presidente
De Sarney a FHC
Barjas Negri
10
FHC 2
FHC 1 e 2
47
Jos Serra
Carlos Albuquerque
15
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Adib Jatene
16 Itamar
Ministro
Henrique Santillo
10 Itamar
Jamil Hadad
8
Adib Jatene
Collor
Alceni Guerra
Collor
22
14
Seigo Tsuzuki
Sar ney
Sar ney
15
Borges da Silveira
20 Sarney
Roberto Santos
11
Carlos Santanna
0
10
Sarney
15
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ltico todos os ex-ministros de Minas e Energia e de Transportes foram parlamentares, este ltimo com uma singela e breve exceo.
Vale ressaltar, no entanto, que a estratgia de insulamento da rea social
se restringia s estruturas centrais dos ministrios. As representaes
regionais desses ministrios, bem como as fundaes, autarquias e rgos nos estados eram peas importantes nos esquemas clientelistas
dos parceiros da coalizo do governo, que praticamente manteve inalterado o padro de patronagem na periferia de sua estrutura organizacional. Da ter me referido no incio deste artigo ao processo de periferizao da patronagem na rea social. O governo optou por insular a
administrao central, para a qual indicou especialistas, muitos deles
com formao em economia. Pela primeira vez, foram nomeados economistas para os cargos de ministro da Economia e da Educao e tambm para secretrio executivo (o segundo em importncia, depois do
ministro) nas duas organizaes6. Em suma, ao longo dos dois mandatos, observou-se uma mudana no papel desses ministrios que importou em uma estrutura dupla na gesto social: a estrutura organizacional central foi insulada do mercado poltico, ao mesmo temo em que se
reproduzia na periferia do sistema o mecanismo tradicional de alianas e patronagem. Embora o governo tenha deixado tais estruturas
fora do alcance dos seus parceiros de coalizo e reservado os principais
cargos nesses ministrios para aliados leais ao partido e para especialistas, a estrutura burocrtica mais ampla foi partilhada entre os parceiros da coalizo. O fortalecimento do ncleo de comando do Executivo federal permitiu assegurar a conduo da poltica social, contrabalanando as foras centrfugas que operavam no sentido de fragmentar
as polticas pblicas de corte social. Esse processo representou, no plano programtico e administrativo, o equivalente funcional das transformaes ocorridas na gesto fiscal e das relaes financeiras intergovernamentais.
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O presidente do Senado, Antnio Carlos Magalhes, apresentou a proposta final, que foi aprovada como a Emenda Constitucional n 31. O
partido do senador, o PFL, ficou com a maior parte dos dividendos polticos do trabalho da comisso. A emenda final foi resultado do trabalho conjunto da comisso. Note-se que, na proposta original de Magalhes, o fundo consistia de diversas fontes de receita, incluindo novos
impostos (ou novas alquotas para impostos antigos), mas no inclua
nada que se relacionasse CPMF. O governo de Fernando Henrique
Cardoso aprovou a emenda constitucional e estendeu a validade do
imposto para mais dois anos. J que o fundo duraria 10 anos, a possibilidade de novas renovaes estaria assim pr-estabelecida. A tentativa prima facie de introduzir rigidez no oramento com o propsito de
reduo da pobreza pode ser entendida como parte de negociaes e
logrolling entre os Poderes Executivo e Legislativo. O Executivo garantiu a estabilidade fiscal, ao aumentar os impostos no mbito federal, e,
em troca, o Congresso teve acesso a alguns programas de reduo de
pobreza protegidos contra cortes discricionrios do Poder Executivo
j que a emenda proibia a desvinculao de recursos do fundo. A prtica de vinculao dividiu o Executivo internamente. De um lado, os gestores macroeconmicos e, do outro, os ministrios das reas sociais.
Conforme o arquiteto do FUNDEF e da proposta de sua vinculao ao
setor de sade, afirmou: ns ramos radicalmente favorveis e eles
eram radicalmente contra (Barjas Negri, entrevista no publicada
concedida Mnica Teixeira, 2003). O Executivo prefere discricionariedade no mbito federal, e vinculao e controle no subnacional.
Entretanto, apia a vinculao caso o Congresso tenha sucesso no aumento da tributao e/ou no caso de haver um consenso muito forte
intra-executivo. A vinculao era, portanto, um second best para o Executivo.
Para entender completamente a estratgia do Executivo, preciso enfatizar que ele usou a presso do PFL estrategicamente em favor do
fundo. Os polticos queriam ter seus nomes associados proposta por
causa dos bvios dividendos eleitorais que seriam gerados. Como o
administrador da coalizo, o Executivo operava estrategicamente considerando as preferncias dos parlamentares de sua base. O Executivo
enfrentou a resistncia dos seus setores fazendrios e do planejamento, bem como as restries fiscais impostas pelo acordo com o Fundo
Monetrio Internacional FMI. A soluo permitiu que a coalizo ficasse com a autoria da proposta, ao passo que o Executivo foi capaz de
transferir para os seus parceiros o nus pelo impacto fiscal dessa inicia-
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mas a nova administrao se ops a muitos de seus dispositivos, particularmente na rea de finanas pblicas, por exigirem grande vinculao das finanas federais. Um projeto de lei completamente diferente
foi ento apresentado por um senador da oposio, Darcy Ribeiro (Partido Democrtico Trabalhista PDT-RJ), sendo finalmente aprovado.
O Fundef exigia que, por um perodo de 10 anos, pelo menos 60% dos
25% dos recursos subnacionais destinados educao fossem gastos
no pagamento dos professores ativamente envolvidos em atividades
de sala de aula ou em treinamentos de professores. Determinou tambm o estabelecimento de estruturas de carreira para os professores.
Os recursos necessrios para o aumento salarial e treinamento viriam
de um fundo especfico ou fundos, melhor dizendo, porque, na verdade, cada estado tinha o seu prprio). A maior fonte de recursos do
Fundo consistia em 15% do Fundo de Participao dos Municpios
FPM; 15% da receita estadual do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios ICMS; e uma contribuio suplementar do governo federal10. Esta ltima seria a quantia necessria para
equalizar o gasto per capita em municpios cujos nveis de gasto estavam abaixo do gasto mnimo nacional per capita definido na lei oramentria anual do pas. Todas as transferncias para o Fundef e os saques efetuados seriam automticos e dependentes das transferncias
intergovernamentais definidas constitucionalmente.
A mais importante inovao consistia dos mecanismos que regiam a
alocao dos recursos do fundo, os quais so distribudos de acordo
com o nmero de matrculas escolares em cada nvel de governo. Isto
produziu uma revoluo na estrutura de incentivos da educao. Os
prefeitos empenharam-se ativamente em atrair novos alunos porque
receberiam mais transferncias do fundo. Alm disso, este encorajou a
descentralizao dos estados para os municpios, dado que haveria
transferncias negativas em alguns municpios se os servios educacionais fossem prestados pelos estados. A nova estrutura de incentivos
produziu dois resultados importantes: criou fortes incentivos para os
governos municipais expandirem a cobertura nos seus territrios; e
encorajou os municpios a assumirem os servios educacionais prestados pelos estados. Os municpios onde a maior parte da educao bsica era prestada pelos governos dos estados tinham que contribuir compulsoriamente com um mnimo de 25% de suas receitas para o Fundef,
mas no poderiam receber recursos do fundo. Tal padro prevaleceu
em estados como So Paulo e Paran. Em contrapartida, nos estados
onde a educao bsica j havia sido descentralizada para o mbito
874
5 a 8
sries
1 a 8
sries
Crescimento Taxa da
Anual
Inflao
(IPCA)
N de Estados que
Receberam Fundos
de Equalizao
1997
300,00
1998
315,00
5,0
1,65
1999
315,00
8,94
2000
333,00
349,65
7,9
5,97
2001
363,00
381,15
9,0
7,67
2002
418,00
438,90
15,1
12,5
42,1
42,1
Acumulado
Fonte: Ministrio da Educao (2003:4 e 8).
875
Tabela 2
Fundos de Equalizao do Governo Federal
Ano
Alocao Oramentria
(em milhes de reais) (A)
Executado
(B)
B/A
% B/total
Fundef (C)
1998
486,6
3,22
1999
685,3
579,9
84,6
4,43
2000
682,6
485,4
71,1
3,99
2001
675,4
391,5
58,0
2,77
2002
663,9
431,3
65,0
2,32
2003
657,5
394,9
60,1
Mdia
67,8
Fonte: Ministrio da Educao (2003:12), para (A) e (B); Costa (2004) para (C).
Um baixo gasto per capita gerou, na prtica, um decrscimo nas transferncias que o governo federal deveria fazer para o Fundef, no perodo
de 1998 a 2003. Entre 1998 e 2002, o PIB nominal cresceu 46,0%, a receita
do Fundef subiu 76,5%, e a quantidade de matrculas aumentou 5,3%.
Todavia, o valor mnimo per capita cresceu apenas 42,1% (veja a Tabela
1). Isso, combinado ao fato de as receitas do Fundef terem sido sistematicamente subestimadas, produziu um nvel baixssimo de execuo
das transferncias federais oradas (uma mdia de 67,8% para o perodo 1998-2003, conforme a Tabela 2). A parcela dos estados e municpios
cresceu de forma semelhante. A lei que criou o Fundef era ambgua em
relao a como o gasto per capita mnimo deveria ser calculado. O governo argumentou que, em razo de o Fundef ser um fundo de nvel estadual, o valor per capita nacional deveria ser calculado como a mdia
de todos os fundos estaduais (Ministrio da Educao, 2003). Tal questo se tornou objeto de enorme controvrsia, envolvendo principalmente os partidos de oposio, as instituies representativas do setor
educacional e a Procuradoria Geral da Unio. Se um mnimo nacional
fosse calculado com base na receita total esperada das fontes vinculadas ao Fundef (dividido pelo nmero total de matrculas), o valor seria
fixado em um nvel muito alto e, em conseqncia, as contribuies do
governo federal seriam mais elevadas. Sem dvida, de acordo com estes ltimos critrios, o nvel nacional per capita seria estabelecido em R$
418,70 (em vez de R$ 315,00), em 1998, e a parcela do governo federal
subiria 423%. O nmero de estados que se beneficiariam do programa
subiria de sete para 17. Em todo o perodo 1998-2002, as contribuies
do governo federal representaram apenas 15,6% do montante total es-
876
877
tro: quando os professores entrarem em greve no Acre, os de So Paulo seguiro o exemplo. Seria a federalizao das greves13. Embora muitos assessores importantes do governo inclusive a Primeira Dama,
professora Ruth Cardoso, que liderava o Comunidade Solidria a tivessem apoiado, a proposta no foi aprovada (Gilda Portugal, em entrevista com o autor, 2003). Segundo, muitos assessores argumentavam
que a proposta no era consistente com a estrutura federativa brasileira. Os municpios apresentavam grandes diferenas econmicas, fiscais
e de custo de vida. Terceiro, muitos municpios pagavam os professores com base em uma quantidade especfica de horas-aula, o que tornava impossvel a adoo do piso nacional. As outras partes envolvidas
na discusso representavam os interesses do setor pblico. Os atores
principais na discusso da iniciativa eram duas instituies: a UNDIME
e o CONSED. Apesar de manterem vnculos (embora mais fracos) com
os partidos de oposio, elas apareciam como entidades no-partidrias. A entidade mais ativa era a UNDIME, que compartilhava muitos
interesses com a CNTE (CNTE, 1999; UNDIME, 1999)14.
Apesar de louvar a iniciativa, a UNDIME argumentou que o Fundef era
um mecanismo de redistribuio dos recursos j disponveis no nvel
estadual e que, ao fixar o valor per capita em um nvel to baixo, o governo federal conseguiu gastar menos recursos na educao primria
(UNDIME, 1999). Durante a aprovao do Fundef, o presidente vetou
trs dispositivos, atraindo subseqentemente vrias crticas da UNDIME e da CNTE. Eram dispositivos que permitiam a incluso de jovens e
adultos no programa; proibiam o governo federal de usar sua quota no
imposto cobrado dos empregadores para a educao (o Salrio Educao) nas transferncias de equalizao para o Fundef; e que exigiam a
transferncia automtica das quotas estaduais para os municpios, em
vez do Fundef. Os vetos tiveram por objetivo garantir que o governo
federal reduzisse suas contribuies para o fundo e mantivesse controle sobre o Fundef e sobre o comportamento dos municpios. interessante notar que tais associaes terminaram por no desempenhar o
papel de crticos ou de opositores do Fundef, mas de seus mais fortes
apoiadores. Isso ocorreu por ter se convertido em crticos da alegada
falta de aplicao ou de implementao das suas disposies.
Em termos do que prediz a literatura sobre as reformas de segunda gerao, esse resultado um paradoxo. Em vez de se opor iniciativa de
reforma, as foras de oposio pressionaram para uma implementao
mais efetiva das reformas. significativo que o PT tenha votado contra
878
o Fundef nos dois turnos de votao na Cmara, mas tenha sido favorvel na votao do Senado. Uma oposio mais explcita reforma ocorreu no caso dos governadores dos estados no qual a descentralizao j
havia sido substancial. Durante as negociaes da emenda e da Lei no
9424, os governadores dos estados que eram perdedores potenciais
pressionaram por um perodo de transio de cinco anos, ao invs dos
trs meses propostos, e por um esquema de compensao. O que ocorreu foi a extenso do perodo de transio por um ano, alm de um programa de modernizao e ampliao das escolas secundrias. Esse
programa foi a moeda poltica para a aprovao do Plano Avana
Brasil (Maria Helena Castro, em entrevista com o autor).
A tramitao legislativa da proposta do Fundef durou quase um ano.
Um passo crucial deu-se quando uma disposio sobre a autonomia
das universidades, que estava bloqueando as negociaes, foi removida. Em suma, o mecanismo do Fundef foi uma iniciativa altamente
bem-sucedida do governo de Fernando Henrique Cardoso, que produziu uma intensificao da descentralizao da educao no Brasil.
Contribuiu tambm para a melhoria das condies de trabalho e dos
salrios dos professores, particularmente no nordeste, onde subiram
em mdia 70%, entre 1997 e 2000 (dados supridos pelo INEP). A proporo de professores leigos nos sistemas municipais caiu de 12% dos
professores em 1997 para 5% em 2000. O aumento na cobertura exigiu
tambm a contratao de mais professores. No perodo de 1997 a 2000,
o nmero de professores municipais cresceu de 600.000 para aproximadamente 750.000 (World Bank, 2002). Ao mesmo tempo, o peso dos
diferentes nveis de governo foi alterado, com os governos municipais
agora representando quase 38% dos gastos, em comparao com 27%
dos gastos em 1995. Os municpios, como um todo, gastaram quase R$
24 bilhes em educao no ano 2000, quase o dobro do que gastaram,
em termos reais, em 1995 (idem).
Muitas mudanas foram realizadas a um baixo custo para o Executivo,
o qual conseguiu revolucionar a estrutura de incentivos dos prefeitos e
governadores na rea educacional. Tal iniciativa refletiu a preocupao da sociedade e das elites burocrticas do governo com a educao
e, ao mesmo tempo, contribuiu para garantir a manuteno do controle
federal sobre o processo. Foi tambm consistente com a preocupao
do governo federal com as questes fiscais. Os constrangimentos fiscais
levaram o governo a no aumentar o nvel per capita, apenas a ajust-lo
taxa da inflao. De fato, o governo reduziu a parcela dos fundos de
879
880
mento da arrecadao dos impostos ligados ao Fundef causaram o declnio gradual dos fundos de equalizao do governo federal, porm
mais recursos foram canalizados para a educao primria.
CONCLUSES
Neste artigo, argumento que a transformao no padro da poltica social foi possvel como resultado de uma combinao de fatores. Primeiro, o Executivo no Brasil tm a capacidade institucional de implementar
sua agenda. Em que pesem os constrangimentos da poltica de coalizo, eles possuem a capacidade de aprovar reformas no Congresso. Os
presidentes so poderosos institucionalmente e tm a capacidade de
restringir o comportamento fiscal subnacional. Como assinalado, a
ampla reestruturao das relaes intergovernamentais mostrou-se
fundamental para a transformao do padro de polticas sociais no
pas. Segundo, os presidentes tambm tm incentivos para tomar medidas fiscalmente responsveis e, ao mesmo tempo, implementar reformas sociais. Os presidentes so punidos ou premiados pelo seu desempenho no combate inflao e em assegurar baixos nveis de desemprego. Nos anos 1990, o eleitorado tornou-se avesso inflao e, ao
mesmo tempo, emergiu um consenso na opinio pblica, nas elites empresariais e entre os parlamentares em torno da reduo da pobreza. O
produto final desse consenso foi o jogo constitucional em torno da vinculao de recursos para as reas sociais da sade e da reduo da pobreza em geral. As emendas constitucionais representaram compromissos crveis no sentido de que os recursos seriam alocados nas reas
sociais. O Congresso aceitou a instituio de novos impostos ou alquotas para os impostos existentes em troca de mais recursos fiscais,
inclusive para os setores sociais que passaram a absorver uma parcela
cada vez mais expressiva do oramento. O Executivo foi capaz de conciliar as demandas de sua coalizo de apoio com o insulamento da poltica social da competio poltica mais ampla. Isso implicou na reorganizao do lugar dos ministrios sociais no jogo da poltica de coalizo.
Ademais, o Executivo conseguiu reduzir as perdas de agncia associadas descentralizao, fazendo uso de uma estratgia dupla: criando uma estrutura de incentivos que permitiu o alinhamento dos interesses do governo federal e das unidades subnacionais, particularmente dos governos municipais (vide Fundef) e estipulando regras fiscais severas para governos subnacionais. Tal estratgia foi apenas parcialmente bem-sucedida porque os prefeitos e outros atores locais ain-
881
da podiam controlar um mecanismo importante: o registro de beneficirios dos programas de transferncias sociais.
A literatura sobre a segunda gerao de reformas de fato tende a exagerar os mecanismos de resistncia reforma. Uma srie de fatores contribuiu para que essa resistncia fosse superada. A estratgia big bang
do governo de Fernando Henrique Cardoso mostrou-se efetiva no estabelecimento de um vnculo entre o programa altamente popular de
controle da inflao e o restante de sua agenda. Segundo, houve amplo
consenso nacional sobre a necessidade de combate pobreza. Esta,
quando extrema, era vista no apenas como abjeta, mas tambm como
prejudicial competitividade do pas. Isso contribuiu para formar
um consenso e criar apoio para a reduo da pobreza. No entender de
Nelson (2000), o consenso aumentou os custos polticos de no fazer a
reforma. Na verdade, tal consenso se manifestou na competio poltica em torno da paternidade do Fundo de Combate Pobreza (e particularmente do Bolsa Escola). Terceiro, a inexistncia de modelos de reforma na rea social pareceu ser uma vantagem, ao invs de um problema.
A transferncia de polticas normalmente gera problemas de implementao pela dificuldade de adaptao a modelos exgenos. No caso
brasileiro, o conhecimento especializado de polticas nas reas sociais
foi essencial para o processo de inovao domstica. De fato, o Fundef
(como tambm o Bolsa Escola) foram programas desenhados nos principais ministrios sociais, e no importados. A resistncia dos provedores de servios professores, sindicatos e empregados do setor de
sade foi muito menor do que o esperado, devido estrutura de incentivos criada para a descentralizao.
No texto tambm destaquei dois aspectos negligenciados na literatura.
Primeiro, a poltica de formao de ministrios no pas sofreu uma ruptura em torno de seu contedo substantivo setorial. Segundo, que o
amplo processo de reforma constitucional esteve ancorado na reforma
do federalismo brasileiro. As implicaes dessa transformao para o
funcionamento do sistema poltico e para as polticas pblicas em geral so seguramente uma importante tarefa para o futuro.
(Recebido para publicao em janeiro de 2005)
(Verso definitiva em agosto de 2005)
882
NOTAS
1. Cf entre as excees Draibe (2004) e Almeida (2004). Em geral, a literatura tende a
apenas privilegiar um aspecto do contedo programtico da poltica social a expanso e predominncia de programas universais ignorando-se as mudanas ocorridas.
2. Em 2002, o Bolsa Escola envolveu gastos da ordem de US$ 800 milhes. A cobertura e
capilaridade do programa tambm foram significativas: o programa beneficiou 11
milhes de crianas e cerca de 5 milhes de famlias; uma em cada trs crianas do
pas, com idades entre 7 e 14 anos, recebeu a bolsa em 2002.
3. A rigor a transformao centrou-se nas relaes intergovernamentais e no no federalismo enquanto desenho constitucional. A fronteira entre os dois aspectos, como se
notar ao longo da anlise, freqentemente tnue. Agradeo Celina Souza por
chamar a ateno para este ponto.
4. A literatura sobre a economia poltica das reformas chama a ateno para problemas
de inconsistncia temporal em reformas seqenciadas que podem levar ao malogro,
mas destacam tambm que as reformas tipo big bang podem se tornar inviveis se um
componente essencial do pacote de reformas falhar, contaminando por extenso os
outros componentes.
5. Categorizamos as emendas da seguinte forma (cinco categorias foram utilizadas): as
questes relacionadas aos setores econmicos (tais como telecomunicaes, monoplios pblicos etc.) foram classificadas como econmicas; as questes pertinentes a instituies polticas, regras de deciso, cidadania etc. foram classificadas como
institucionais; as questes de controle fiscal referem-se a todas as emendas com
o objetivo especfico de controle de gastos e de disciplina fiscal; as emendas que tm
implicaes relevantes para as relaes intergovernamentais so classificadas como
federalismo; polticas e direitos sociais so auto-explicativos. Estas categorias
no so mutuamente exclusivas, dentre outras coisas porque muitas emendas so
longas peas legislativas multidimensionais, mas ajudam a destacar a importncia do federalismo. Sobre a hiperconstitucionalizao no Brasil cf Melo (2006).
6. Cf Corrales (2003) para a discusso do fenmeno em outros pases.
7. O mecanismo descrito acima foi gerado durante a descentralizao da sade pblica. O ponto de partida foi, como discutido anteriormente neste artigo, a Lei Orgnica
da Sade (1990), que regulamentou as provises constitucionais voltadas para a descentralizao. A descentralizao foi significativa: os municpios foram responsveis
por 9,6% do gasto total em sade pblica em 1985 (Arretche, 2003:331-332). Esse percentual subiu para 35% em 1996 e atingiu 43% em 2000. A mudana, em termos de
fonte de recursos para a sade pblica, foi igualmente significativa. O percentual subiu de 9,3% em 1985 para 28% em 1996. Por sua vez, a parcela do governo federal declinou de 73% para 53% no mesmo perodo. Em 2000, os municpios eram responsveis por 89% dos procedimentos bsicos de sade tal percentual era 65% em 1995.
8. Deve-se notar que, ao contrrio de pases como Argentina e Mxico, a educao primria no Brasil j era razoavelmente descentralizada. Historicamente, o governo federal no tem tido papel algum na educao bsica. Seria mais apropriado descrever
o processo como uma intensificao da descentralizao, em um arranjo institucional j descentralizado.
883
9. Outras fontes menos importantes incluam: 15% do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, fixados como proporo das exportaes dos estados e 15% das perdas estaduais oriundas da excluso do ICMS sobre as exportaes. Ver Castro (1998).
10. No comeo do ano, o governo federal fixaria o montante de recursos devido a cada
municpio, o que era estabelecido como um percentual da receita esperada do Fundo
e calculado com base na matrcula dos alunos.
11. Os aumentos nos recursos municipais ocorreram principalmente com a redistribuio de recursos dos estados para os municpios. O mecanismo do Fundef gera redistribuio apenas dentro de um mesmo estado, e no de um estado rico para os menos
abastados. Os governos estaduais do nordeste e o Rio de Janeiro so responsveis
por grande parte das transferncias redistributivas. Um nmero relativamente pequeno de estados responsvel por um grande volume na redistribuio de recursos, embora haja uma certa redistribuio dos municpios ricos para os pobres. S o
governo estadual do Rio de Janeiro representa quase um quarto das transferncias
de estados para municpios, enquanto os nove estados do nordeste constituem metade da redistribuio do Fundef (World Bank , 2002). O Fundef tambm promove distores entre os diversos nveis da educao bsica (infantil, fundamental e mdio).
Cf Ulyssea, Fernandes e Gremaud, 2005.
12. Ver tambm Souza (2002) a respeito da federalizao das greves.
13. A UNDIME foi criada em 1986, durante o processo de transio para a democracia,
logo se tornando um frum de articulao de demandas no setor educacional na
Assemblia Constituinte e para a discusso da Nova Lei de Diretrizes da Educao,
de 1996. Deve-se notar que muitas das demandas da UNDIME foram incorporadas na
proposta do Fundef, inclusive a proposta para municipalizar a educao fundamental e buscar mais recursos para o pagamento e treinamento dos professores. A
ex-presidente da UNDIME, no perodo 1994-1995 Maria Helena Castro foi indicada
para diversos cargos no Ministrio da Educao, como secretria do Ministrio da
Educao e presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira INEP (o think tank do MEC). A CNTE e a UNDIME criticaram fortemente o nvel fixado para o mnimo per capita. Chegaram a acionar judicialmente o
governo, alegando descumprimento da Constituio por no ter implementado a
emenda constitucional que ele mesmo props. Alm disso, criticavam a reteno de
recursos como o FEF e o DRU pelo governo federal. A CNTE e a UNDIME pressionaram pela incluso de adultos analfabetos e alunos deficientes no Fundef.
14. Ver tambm Souza (2004:89-91).
884
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ABSTRACT
The Unexpected Success of Second Generation Reforms: Federalism,
Constitutional Reforms and Social Policy
The paper argues that unlike the predictions of the literature on
second-generation reforms, there occurred an important change in the pattern
of social policy during the Cardoso years, with the attendant improvement in
social indicators. The budgetary process has been increasingly and extensively
hardwired; inter-governmental relations have undergone extensive
restructuring; and the line ministries in the social area have been insulated
from coalition-building politics. It argued that the change was determined by
the broader transformation of Brazilian federalism caused by an extensive
process of constitutional reform, and that the executive had both the incentives
and the capabilities to promote it.
Key words: second-generation reforms; social policy; federalism
RSUM
Le Succs Inattendu des Rformes de Deuxime Gnration: Fdralisme,
Rformes Constitutionnelles et Politique Sociale
Dans cet article, on affirme qu'il y a eu un changement dans le modle de la
politique sociale brsilienne pendant le gouvernement Fernando Henrique
Cardoso, ce que la littrature sur les rformes de deuxime gnration n'avait
pas prvu. Selon le nouveau modle, les mcanismes budgtaires se sont
avrs de plus en plus lis au domaine social: les relations
inter-gouvernementales ont subi un changement considrable et le rle des
ministres caractre social dans la politique de formation des cabinets
prsidentiels a t redfini. Ce changement est devenu possible grce aux
transformations significatives qui se sont produites dans le fdralisme
brsilien la suite d'un long processus de changement constitutionnel. Dans ce
texte, on montre que le pouvoir excutif a dispos de capacits
institutionnelles et a t pouss mettre en place le changement.
Mots-cl: rformes de deuxime gnration; politique sociale; fdralisme
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