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663-686, outubro-dezembro/2010
Macroeconomia estruturalista
do desenvolvimento
Luiz Carlos BresserPereira
Paulo Gala*
Introduo
Entre os anos 1930 e 1970, a Amrica Latina e principalmente seus dois maio
res pases, Brasil e Mxico, se industrializaram e apresentaram elevadas taxas de
crescimento. Este desenvolvimento que tambm ganhava momentum nos demais
pases subdesenvolvidos deu origem, aps a Segunda Guerra Mundial, teoria
estruturalista da Cepal. Esta teoria, e a respectiva estratgia nacional de desenvol
vimento, surgiu no quadro da crise das oligarquias agrrioexportadoras depen
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dentes associadas aos pases ricos, e deu embasamento terico para as coalizes
polticas nacionalistas, desenvolvimentistas e industrializantes envolvendo a bur
guesia industrial, a burocracia pblica e os trabalhadores urbanos. Este desenvol
vimento terico ocorreu na periferia do capitalismo dentro do quadro mais amplo
do pensamento keynesiano e da teoria econmica do desenvolvimento. Entretanto,
a crise econmica nos pases centrais nos anos 1970 abriu espao para a hegemonia
da ideologia neoliberal, para a volta da teoria econmica neoclssica condio
de mainstream e para polticas econmicas convencionais baseadas na suposio
de mercados autorregulados. Enquanto isso ocorria no centro do mundo capitalis
ta, a teoria estruturalista entrou em crise na Amrica Latina, primeiro, porque,
desde o final dos anos 1960, foi desafiada internamente pela teoria da dependncia,1
e, segundo, porque, nos anos 1980, a grande crise da dvida externa causada pela
poltica de crescimento com poupana externa tornou os pases da regio vulner
veis nova hegemonia conservadora e suas propostas de reforma institucional e
de polticas econmicas: o consenso de Washington. Dominante desde o incio dos
anos 1990, essa ortodoxia convencional no demorou a dar maus resultados, pri
meiro no Mxico (1994) que foi o primeiro pas a adotla, depois no Brasil (1998),
e finalmente no quadro da grande crise da Argentina (2001). Na sia, a crise de
quatro pases em 1997 que aceitaram a poltica de crescimento com poupana
externa e, no ano seguinte, a crise da Rssia que no governo Boris Yeltsin subme
teuse inteiramente s diretivas do Oeste, foram outros sinais do fracasso da orto
doxia convencional. Foi, entretanto, a crise global de 2008, na qual alguns dos
remdios que os pases ricos receitavam para os pases em desenvolvimento, prin
cipalmente a desregulamentao do sistema financeiro, se revelaram fatais para os
prprios autores das receitas, que tornou esse fracasso definitivo.
Diante, de um lado, do fracasso da macroeconomia neoclssica e do consenso
de Washington, e, de outro, do tempo passado desde que a teoria estruturalista
Latino Americana foi formulada, era necessrio atualizar essa teoria e sua respec
tiva estratgia nacional de desenvolvimento o nacionaldesenvolvimentismo
para dar conta das novas realidades. Quando a teoria estruturalista foi desenvol
vida h 60 anos alguns pases latinoamericanos estavam envolvidos nas suas
respectivas revolues capitalistas ou seja, em suas revolues nacionais e indus
triais enquanto outros continuavam pases primrioexportadores e dependentes.
Hoje os primeiros pases, entre os quais esto a Argentina, o Brasil, o Chile, a
Costa Rica, o Mxico e o Uruguai, j so pases de renda mdia, capitalistas e
democrticos, que produzem bens manufaturados ou servios, utilizam tecnologia
sofisticada, e competem no quadro da globalizao. Os pases, portanto, mudaram,
e mudou o quadro econmico internacional no qual eles devem competir para
crescer, tornandose, por isso, necessrio um aggiornarmento ou uma atualizao
Sobre as sobre as razes pelas quais a teoria da dependncia principalmente a teoria da dependn
cia associada contribuiu internamente para a crtica do pensamento estruturalista latinoamericano
ao se tornar dominante nos anos 1970, ver BresserPereira (2006, 2009b).
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19511980
2,61
3,98
19812007
1,11
4,99
Fonte: Penn Table 6.3 August (2009) growth rate of Real GDP per capita (RGDPCH); Observao: maiores
pases da Amrica Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia Mxico, Peru e Venezuela; pases asiticos
dinmicos: China, ndia, Indonsia, Vietn, Coreia do Sul, Tailndia, Taiwan, Malsia, Cingapura.
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pragmticos; mas no cremos que o pragmatismo asitico seja suficiente para con
vencer as sociedades latinoamericanas a adotar uma estratgia nacional de desen
volvimento sem que esta tenha um slido embasamento terico.
srio saber quais delas so ainda vlidas e quais se tornaram relativamente supe
radas pela mudana de estgio de desenvolvimento dos pases. No vamos resumir
o contedo das oito teses, porque se fizssemos isto estaramos arriscados a sermos
incompletos e inexatos. O importante, neste artigo, reafirmar a atualidade de
pelo menos cinco delas (por isso tantos economistas continuam estruturalistas), e
sugerir que trs delas talvez j possam ser abandonadas por terem sido superadas
no tempo pelo desenvolvimento dos pases latinoamericanos. So elas a tese da
indstria infante, a tese da inflao estrutural e a tese da necessidade de poupana
externa para o desenvolvimento econmico. Examinemolas brevemente.
Tese 5: Argumento da indstria infante. O estruturalismo original pressupunha
que as economias latinoamericanas estavam apenas comeando seu processo de
industrializao, e, portanto, usavam o clssico argumento da indstria infante,
originalmente desenvolvido por Alexander Hamilton, para concluir pela necessi
dade de proteo indstria manufatureira nacional e a estratgia de industriali
zao substitutiva de importaes. Ainda se pode falar em indstrias infantes nos
pases pobres da Amrica Latina, mas nos de renda mdia esse argumento no mais
se sustenta. Para todos uma poltica industrial estratgica que d apoio principal
mente s empresas que tm condio de serem competitivas mas necessitam tran
sitoriamente de um apoio governamental continua naturalmente necessria.
Tese 7: Inflao estrutural. Esta era a tese mais especificamente macroecon
mica da teoria estruturalista e foi muito importante no debate dos anos 1950 e
1960. Entretanto, pelo menos nos pases de renda mdia est tambm superada. O
principal ponto de estrangulamento do lado da oferta que causava inflao estru
tural era o da produo de bens agrcolas para consumo interno cuja oferta no
respondia com a rapidez necessria s variaes na demanda e nos preos. Outra
fonte de inflao estrutural era o setor externo. Estes pontos de estrangulamentos
eram prprios de economias nas quais havia a produo no havia ainda assumido
plenamente a lgica capitalista. Hoje os mercados de alimentos e os demais mer
cados j se desenvolveram nos pases da regio, de forma que sua resposta lenta
aos aumentos de demanda que a teoria da inflao estrutural pressupunha perde
ram grande parte de sua validade. (Ver Quadro 1).
Tese 8: Necessidade da poupana externa. Finalmente, a tese da necessidade
de poupana externa que, como veremos, central para a teoria convencional e
que estava presente na teoria estruturalista atravs do modelo dos dois hiatos, no
se sustenta e tambm deve ser abandonada. O modelo dos dois hiatos formalizava
a crena de que os pases latinoamericanos enfrentam uma permanente restrio
de divisas externas que precisaria ser sanada com dficits em conta corrente finan
ciados por emprstimos ou investimentos externos. No consideravam, entretanto,
que os dficits em conta corrente em que incorriam podiam ter uma causa mais
simples e mais de mercado: a sobreapreciao crnica da taxa de cmbio decorren
te da tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio (Tese 10), que tem
como uma de suas causas a poltica de crescimento com poupana externa (Tese
12) que aprecia a moeda nacional e causa a substituio da poupana interna pela
externa.
Revista de Economia Poltica 30 (4), 2010
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Macroeconomia Estruturalista
do Desenvolvimento
Mantida
Mantida
Mantida (e modificada):
Estado tem papel estratgico,
indutor do desenvolvimento econmico
Subdesenvolvimento como
contrapartida do desenvolvimento
Mantida
Inflao estrutural
Restrio externa ou
modelo dos dois hiatos
Acrescentada
10
Acrescentada
11
Acrescentada
12
Acrescentada
13
Acrescentada
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Tese 11: Doena holandesa.5 A doena holandesa uma falha de mercado que
sobreaprecia de forma permanente a taxa de cmbio, mas consistente com o
equilbrio intertemporal da conta corrente. Ainda que Celso Furtado (1957) tenha
chegado perto do conceito de doena holandesa ao estudar a economia venezuela
na, este obstculo maior industrializao dos pases em desenvolvimento no foi
considerado pela teoria econmica do desenvolvimento e pela teoria estruturalista
latinoamericana. Mas essa falha de mercado era percebida de forma intuitiva. As
tarifas de importao que o estruturalismo latinoamericano advogava no foram,
afinal, principalmente protecionistas, mas uma forma efetiva de neutralizao des
sa doena do lado das importaes. Por outro lado, aqueles pases que subsidiaram
a exportaes de bens industriais nos anos 1970 (como o Brasil e o Mxico) esta
vam tambm neutralizando a doena holandesa do lado das exportaes sem que
isto estivesse claro para eles. A tarifa de um lado e o subsdio do outro, do qual
eram excludas as commodities que davam origem doena holandesa, acabavam
por ser, na prtica, equivalentes a um imposto sobre essas commodities e esse
imposto a forma correta de neutralizla.6
A doena holandesa ou maldio dos recursos naturais pode ser definida
como a sobreapreciao crnica da taxa de cmbio de um pas causada por ren
das ricardianas que o pas obtm ao explorar recursos abundantes e baratos, cuja
produo comercial compatvel com uma taxa de cmbio de equilbrio corren
te claramente mais apreciada do que a taxa de cmbio de equilbrio industrial
a taxa que viabiliza os demais setores econmicos produtores de bens comer
cializveis que utilizam tecnologia no estado da arte mundial. Definida nestes
termos, a doena holandesa uma falha de mercado que, ao inviabilizar setores
econmicos de bens comercializveis eficientes e tecnologicamente sofisticados,
impede a mudana estrutural a diversificao industrial do pas que carac
teriza o desenvolvimento econmico. Diversos autores distinguem a doena ho
landesa da maldio dos recursos naturais: enquanto a primeira seria uma falha
de mercado, a segunda seria decorrente da corrupo ou do rent seeking que a
abundncia desses recursos propicia em pases nos quais o Estado fraco, com
frequncia capturado por interesses privados. Embora o problema da corrupo
exista em todos os pases e seja mais grave em pases pobres onde a rendas ricar
dianas a serem capturadas por indivduos corruptos, no diferenciamos os dois
conceitos porque, por um lado, a corrupo no um problema econmico mas
criminal, e, por outro, porque a nfase na corrupo implica desconsiderar o fe
nmeno econmico propriamente dito: a sobreapreciao permanente ou crnica
da taxa de cmbio que a doena holandesa ou a maldio dos recursos naturais
provoca.
Por exemplo, no Brasil, nos anos 1970, a tarifa mdia de importao era de 50% e o subsdio para a
exportao de manufaturados era tambm em mdia de 50%. Desta forma, os bens agropecurios que
no contavam com o subsdio pagavam um imposto disfarado de 33,3% sobre o preo exportado.
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A existncia de dficit em conta corrente est associada relativa apreciao do cmbio e, portanto,
poderia implicar uma presso de mercado para que ela se depreciasse e o dficit fosse zerado. En
tretanto, como estamos falando aqui em uma estratgia, isso significa que as autoridades econmi
cas esto satisfeitas com o dficit e, principalmente atravs de uma poltica de juros altos, procuram
manter a taxa de cmbio no nvel relativamente apreciado consistente com ele.
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Grfico-sntese
Com base nas quatro teses referentes taxa de cmbio podemos, no Grfico
1, no quadro do ciclo cambial, ver e comparar trs abordagens sobre a taxa de
cmbio nos pases em desenvolvimento: a abordagem da teoria convencional, para
a qual a taxa de cmbio flutua de forma bem comportada em torno da taxa de
cmbio de equilbrio corrente; a da teoria keynesiana, para a qual a taxa de cmbio
flutua de forma voltil, mas ainda em torno da taxa de cmbio de equilbrio cor
rente; e a tese da macroeconomia estruturalista do desenvolvimento de que h uma
tendncia sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio. Pressupese que o pas
sofra da doena holandesa, de forma que temos uma linha para a taxa de cmbio
de equilbrio corrente e outra para a taxa de cmbio de equilbrio industrial. En
quanto que no caso da teoria convencional e da keynesiana ainda o mercado que
controla a taxa de cmbio, no caso da macroeconomia estruturalista do desenvol
vimento esse papel exercido pela crise de balano de pagamentos. Neste grfico,
na ordenada, temos a taxa de cmbio em termos de moeda nacional / moeda reser
va, de forma que quanto mais baixa a posio na curva de cmbio, mais apreciada
a moeda nacional.
Grfico 1 Tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio
Taxa de cmbio de
equilbrio industrial
Taxa de cmbio de
equilbrio corrente
tendncia a sobreapreciao
orthodox
ind equil ER
CC equil ER
keynesian
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Velho e novo-desenvolvimentismo
Apresentada sumariamente a macroeconomia estruturalista do desenvolvimen
to, estamos agora em condies de apresentar de forma resumida o novo-desenvol
vimentismo. A melhor forma de fazlo a de comparlo com o velho desenvol
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Novo-Desenvolvimentismo
5. Relativa complacncia
em relao inflao.
5. Nenhuma complacncia
em relao inflao.
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Novo-Desenvolvimentismo
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10
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Novo-Desenvolvimentismo
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como endgena pela ortodoxia convencional), mas com vrios. A taxa de juros
um instrumento para combater a inflao, mas pode ser muito mais baixa do que
supe a ortodoxia convencional.
A taxa de cmbio deve ser mantida flutuante, mas administrada no existe
taxa de cmbio completamente livre. Em pases ricos em recursos naturais, como
so praticamente todos os pases latinoamericanos, necessrio reconhecer que a
doena holandesa aprecia artificialmente a moeda e inviabiliza a indstria. Sua
neutralizao no fcil porque implica depreciar a moeda o que reduz salrios
no curto prazo (os aumenta fortemente no mdio prazo) e causa inflao transit
ria mas indesejvel. A forma correta de neutralizar a doena holandesa estabele
cer de forma negociada um imposto varivel sobre as exportaes desses bens que
mantenha a produo igualmente lucrativa (os produtores, portanto, nada perdem,
porque o imposto compensado pela depreciao). Esse imposto, que deve variar
com a variao do preo internacional do bem, deve ter o valor necessrio para
deslocar a curva de oferta do bem do equilbrio corrente para o equilbrio indus
trial. Os recursos do imposto devem ser utilizados para constituir um fundo soberano. No se deve, portanto, utilizar os recursos desse imposto para gastos corren
tes, a no ser uma pequena parte para (1) financiar polticas sociais que compensem
a queda dos salrios, e (2) para se estabelecer um segundo fundo um fundo de
estabilizao das commodities agropecurias (se forem elas e no no petrleo a
origem da doena holandesa). Este fundo necessrio porque a doena holandesa
derivada de bens agropecurios geralmente no grave; seus preos so altamente
instveis, e, em certos momentos, a queda dos preos pode tornar invivel sua
produo mesmo com o imposto zerado e taxa de cmbio de equilbrio corrente,
tornandose necessrio subsidilos.
A ortodoxia convencional acusa os desenvolvimentistas de populistas. Enten
dido o populismo como gastar mais do que se arrecada, temos o populismo fiscal
(expresso no dficit pblico no justificado por poltica anticclica) e o populismo
cambial (expresso no dficit em conta corrente). O novo-desenvolvimentismo re
jeita frontalmente ambos os populismos. Quando se neutraliza a doena holande
sa, defende supervit em conta corrente (derivado da deslocao da taxa de cmbio
para o equilbrio industrial) e supervit pblico (derivado da no utilizao dos
recursos de imposto que neutraliza a doena para financiar gastos correntes). J a
ortodoxia convencional, no plano fiscal, contentase com um supervit primrio
que mantenha a dvida pblica em um nvel considerado no perigoso para os
credores, e defende dficits em conta corrente porque atravs deles se cresceria com
poupana externa.
Concluso
Neste trabalho apresentamos as bases de uma macroeconomia estruturalista
do desenvolvimento que talvez possa ser considerada um segundo momento da
teoria estruturalista latinoamericana. Uma viso estruturalista porque mantm a
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