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Administrao pblica

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Um mapa mental sobre Gesto Pblica.


Administrao Estadual ou Pblica um conceito que abrange pelo menos
trs sentidos distintos, podendo ser entendido como o conjunto de
estruturas estatais voltadas para o atendimento de necessidades da
coletividade, como o conjunto de funes relacionadas com a gesto da
mquina estatal e como rea do conhecimento cientfico-social.

Em sentido prtico ou subjetivo, administrao pblica o conjunto de


rgos, servios e agentes do Estado, bem como das demais pessoas
coletivas pblicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a
satisfao das necessidades coletivas variadas, tais como a segurana, a
cultura, a sade e o bem estar das populaes. Uma pessoa empregada na
administrao pblica diz-se servidor pblico ou funcionrio pblico.

A administrao pblica tambm designa o conjunto de funes para


organizar a administrao do Estado em todas as suas instncias, funes
essas regidas por um sistema de normas.[1]

Como rea de estudo, uma subrea da administrao, enfocando o


desenvolvimento e sistematizao de conhecimentos administrativos no
mbito das organizaes pblicas, tendo surgido h mais de um sculo. Um
dos pioneiros da administrao pblica foi Woodrow Wilson.[2]

Ainda na esfera das cincias sociais, o ramo do direito que tem por objeto as
normas aplicveis administrao pblica o direito administrativo.

ndice [esconder]

Etimologia

Gestor pblico

Modelos

3.1

Modelo mediterrneo

3.2

Modelo nrdico e anglo-saxo

3.3

Modelo renano ou continental

3.4

Sistema de carreira e sistema de emprego

No Brasil

4.1

Aspectos objetivo e subjetivo

4.2

Administrao tributria

4.3

Administrao direta e indireta

4.4

Agncias reguladoras e executivas

4.5

Carreiras

Portugal

5.1

Administrao direta do Estado

5.2

Administrao indireta do Estado

5.3

Administrao autnoma

Ver tambm

Referncias

Ligaes externas

Etimologia[editar | editar cdigo-fonte]


So indicadas por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello duas verses para a
origem do vocbulo administrao. A primeira que esta vem de ad
(preposio) mais ministro, mais are (verbo), que significa servir, executar;
j a segunda indica que, vem de ad manus trahere, que envolve ideia de
direo ou gesto. Nas duas hipteses, h o sentido de relao de
subordinao, de hierarquia. O mesmo autor demonstra que a palavra
administrar significa no s prestar servio, execut-lo, como tambm
dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado
til; at em sentido vulgar, administrar quer dizer traar um programa de
ao e execut-lo.[carece de fontes]

Gestor pblico[editar | editar cdigo-fonte]


O gestor pblico tem como funo gerir, administrar de forma tica, tcnica
e transparente a coisa pblica, seja esta rgos, departamentos ou polticas
pblicas visando o bem comum da comunidade a que se destina e em
consonncia com as normas legais e administrativas vigentes.

Modelos[editar | editar cdigo-fonte]


Na Europa, existem basicamente quatro modelos de gesto da
administrao pblica, o modelo nrdico (Dinamarca, Finlndia, Sucia e
Pases Baixos), o modelo anglo-saxo (Reino Unido e Irlanda), o modelo
renano ou continental (ustria, Blgica, Frana, Alemanha e Luxemburgo) e
o modelo mediterrneo (Grcia, Itlia, Portugal e Espanha).

Fora da Europa, pases de colnia inglesa quase em sua totalidade adotam o


modelo anglo-saxo. Na Amrica Latina a preferncia o modelo
mediterrneo, a exemplo do Brasil. Na sia, especialmente no Japo e na
Coreia do Sul adotam um modelo semelhante ao renano e ao mediterrneo.

Modelo mediterrneo[editar | editar cdigo-fonte]


O modelo mediterrneo mais focado no sistema de carreira, se caracteriza
pelo baixo status do funcionalismo, forte interveno da poltica na
administrao e nveis elevados de proteo ao emprego.

Modelo nrdico e anglo-saxo[editar | editar cdigo-fonte]


O modelo nrdico e anglo-saxo so semelhantes com algumas diferenas,
mais focado no sistema de emprego, adota o alto status do funcionalismo
pblico, baixa interveno da poltica na administrao, nveis elevados de
empregabilidade e seguro-desemprego. Em relao aos nveis de emprego,
os modelos nrdico e anglo-saxo apresentam nveis elevados, sendo o
nrdico melhor para a reduo das desigualdades. No caso nrdico,
adotada uma alta descentralizao e independncia dos servios (modelo
de agncia).

Modelo renano ou continental[editar | editar cdigo-fonte]


O modelo renano apresenta um meio termo, adota elevado status do
funcionalismo pblico com alta interferncia de sindicatos, que so
considerados uma categoria especial.[3]

Sistema de carreira e sistema de emprego[editar | editar cdigo-fonte]


A tabela abaixo mostra as diferenas entre o sistema de carreira e o sistema
de emprego:

Sistema de carreira

Sistema de emprego

Legislao estatutria

Legislao de direito privado

Procedimento formal de ingresso da carreira Procedimento informal de


ingresso da carreira
nfase na habilitao literria

nfase na experincia profissional

Estabilidade Rotatividade (foco no contrato)


Promoes reservadas

Promoes abertas

Remunerao por estatuto

Remunerao por contrato (acordo coletivo)

Progresso salarial Sem progresso salarial


Foco na lealdade, nos procedimentos e na objetividade
resultados e no desempenho
Seguridade especfica

Foco nos

Seguridade igual ao do setor privado

Participao de sindicatos regulamentada


mesma forma do direito privado

Participao de sindicatos da

No Brasil[editar | editar cdigo-fonte]


Ver artigo principal: Administrao pblica no Brasil
O modelo gerencial de administrao pblica ou simplesmente
gerencialismo meio de implementao das polticas pblicas previamente
desenvolvidas e aceitas pela organizao. Neste modelo, a administrao
pblica passa a enfatizar a eficincia, a qualidade e a efetiva concretizao
do regime democrtico, mediante a participao mais intensa dos cidados.
[4]

A administrao no Brasil aconteceu de trs formas, sendo a primeira na


poca do Imprio; a administrao pblica patrimonialista, tendo o
patrimnio do soberano se confundindo com do Estado, o monarca nomeava
os nobres para exercer cargos polticos. Esta fase marcada pelo nepotismo
e grande corrupo no servio pblico, indo at a Constituio de 1934. J
na Era Vargas, houve a administrao pblica burocrtica, com a finalidade

combater a corrupo e o nepotismo, orientando-se pelos princpios da


profissionalizao, da ideia de carreira, da hierarquia funcional, da
impessoalidade, do formalismo, caractersticas do poder racional legal.
Atualmente, h uma transio para a administrao pblica gerencial, a
qual busca a otimizao e expanso dos servios pblicos, visando a
reduo dos custos e o aumento da efetividade e eficincia dos servios
prestados aos cidados.[5]

Nos termos da Constituio brasileira de 1988, a administrao pblica


segue os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia.[6]

Aspectos objetivo e subjetivo[editar | editar cdigo-fonte]


Para alguns doutrinadores brasileiros, a administrao pblica conceituada
com base em dois aspectos: objetivo (tambm chamado material ou
funcional) e subjetivo (tambm chamado formal ou orgnico):[7] [8]

Sentido objetivo, material ou funcional (de atividade): a administrao


pblica a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a
consecuo dos interesses coletivos, sob regime jurdico de direito pblico.
Neste sentido, a administrao pblica compreende atividades de
interveno, de fomento, o servio pblico e o poder de polcia.
Sentido subjetivo, formal ou orgnico (de pessoa): a administrao pblica
o conjunto de rgos, pessoas jurdicas e agentes, aos quais a lei atribui o
exerccio da funo administrativa do Estado. Neste sentido, a
administrao pblica pode ser direta, quando composta pelos entes
federados (Unio, Estados, Municpios e DF), ou indireta, quando composta
por entidades autrquicas, fundacionais, sociedades de economia mista e
empresas pblicas.
O sentido subjetivo do termo foi o preferido do legislador brasileiro, como se
observa no Decreto-lei n 200/67 e na Constituio de 1988.[7] :493

Administrao tributria[editar | editar cdigo-fonte]


Administrao tributria, enquanto saber vinculado ao conhecimento
cientfico de administrao, o negcio pblico associado estruturao e
articulao de meios estatais em torno de processos que visam obteno
de rendas em favor da esfera pblica mediante a explorao econmica de
bases tributrias que sustentem os seus objetivos e propsitos.[9]

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, em seu artigo 37,


incisos XVIII e XXII, estabelece que:

XVIII - a administrao fazendria e seus servidores fiscais tero, dentro de


suas reas de competncia e jurisdio, precedncia sobre os demais
setores administrativos, na forma da lei;

XXII - as administraes tributrias da Unio, dos Estados, do Distrito


Federal e dos Municpios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado,
exercidas por servidores de carreiras especficas, tero recursos prioritrios
para a realizao de suas atividades e atuaro de forma integrada, inclusive
com o compartilhamento de cadastros e de informaes fiscais, na forma da
lei ou convnio.

O Poder Constituinte, ciente da importncia do tema, concedeu


administrao tributria e aos Auditores-Fiscais status constitucional,
prevendo precedncia administrativa, essencialidade ao funcionamento do
Estado e recursos prioritrios para realizao das suas atividades. Cabe
administrao tributria, mediante atuao do Auditores-Fiscais, prover o
Estado com os recursos financeiros necessrios ao funcionamento das
instituies do trs Poderes da Repblica, bem como implementao das
polticas pblicas.

Encontra-se em discusso na Cmara do Deputados a Proposta de Emenda


Constituio n 186/2007 (PEC 186/2007). De acordo com essa PEC, lei
complementar estabelecer as normas gerais aplicveis Administrao
Tributria da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
dispondo inclusive sobre direitos, deveres, garantias e prerrogativas dos
cargos de sua carreira especfica. Alm disso, s Administraes Tributrias
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios sero
asseguradas autonomia administrativa, financeira e funcional e as
iniciativas de suas propostas oramentrias dentro dos limites estabelecidos
na Lei de diretrizes oramentrias.

Administrao direta e indireta[editar | editar cdigo-fonte]


Administrao direta aquela composta por rgos pblicos ligados
diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. So os
prprios organismos dirigentes, seus ministrios, secretarias, alm dos

rgos subordinados. No possuem personalidade jurdica prpria,


patrimnio e autonomia administrativa e cujas despesas so realizadas
diretamente atravs do oramento da referida esfera. Caracterizam-se pela
desconcentrao administrativa, que uma distribuio interna de
competncias, sem a delegao a uma pessoa jurdica diversa.

Administrao indireta aquela composta por entidades com personalidade


jurdica prpria, patrimnio e autonomia administrativa e cujas despesas
so realizadas atravs de oramento prprio. So exemplos as autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. A
administrao indireta caracteriza-se pela descentralizao administrativa,
ou seja, a competncia distribuda de uma pessoa jurdica para outra.[10]

So essas as caractersticas das entidades pertencentes administrao


indireta:[11]

Autarquias: servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica de


direito pblico, patrimnio e receita prprios, para executar atividades
tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada;

Fundao pblica: a entidade dotada de personalidade jurdica de direito


publico, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa,
para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos
ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento
custeado por recursos da Unio e de outras fontes;

Empresa pblica: a entidade dotada de personalidade jurdica de direito


privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, com criao
autorizada por lei especfica para a explorao de atividade econmica que
o Governo seja levado a exercer por fora de contingncia ou de
convenincia administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito;

Conforme dispe o art 5 do Decreto-Lei n 900, de 1969: Desde que a


maioria do capital votante permanea de propriedade da Unio, ser
admitida, no capital da Empresa Pblica, a participao de outras pessoas

jurdicas de direito pblico interno, bem como de entidades da


Administrao Indireta da Unio, dos Estados, Distrito Federal e Municpios.

Sociedades de economia mista: a entidade dotada de personalidade jurdica


de direito privado, com criao autorizada por lei para a explorao de
atividade econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da
Administrao Indireta.[12]

Empresas controladas pelo Poder Pblico podem ou no compor a


Administrao Indireta, dependendo de sua criao ter sido ou no
autorizada por lei. Existem subsidirias que so controladas pelo Estado, de
forma indireta, e no so sociedades de economia mista, pois no
decorreram de autorizao legislativa. No caso das que no foram criadas
aps autorizao legislativa, elas s se submetem s derrogaes do direito
privado quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituio
Federal de 1988, como neste exemplo: "Art. 37. XVII, CF - a proibio de
acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias,
fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas
subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
pblico".

Agncias reguladoras e executivas[editar | editar cdigo-fonte]


As agncias executivas e reguladoras fazem parte da administrao pblica
indireta, so pessoas jurdicas de direito pblico interno e consideradas
como autarquias especiais. Sua principal funo o controle de pessoas
privadas incumbidas da prestao de servios pblicos, sob o regime de
concesso ou permisso.

Agncias reguladoras
As agncias reguladoras so autarquias de regime especial, que regulam as
atividades econmicas desenvolvidas pelo setor privado. Tais agncias tm
poder de polcia, podendo aplicar sanes. Possuem certa independncia
em relao ao Poder Executivo, motivo pelo so chamadas de "autarquias
de regime especial". Nota-se que a Constituio Federal faz referncia a
"rgo regulador", no utilizando o termo "agncia reguladora". Sendo
"autarquias de regime especial", tais agncias detm prerrogativas
especiais relacionadas ampliao de sua autonomia gerencial,
administrativa e financeira. Embora tenham funo normativa, no podem

editar atos normativas primrios (leis e similares), mas to somente atos


secundrios (instrues normativas).[13]

Sua funo regular a prestao de servios pblicos, organizar e fiscalizar


esses servios a serem prestados por concessionrias ou permissionrias,
com o objetivo garantir o direito do usurio ao servio pblico de qualidade.
No h muitas diferenas em relao tradicional autarquia, a no ser uma
maior autonomia financeira e administrativa, alm de seus diretores serem
eleitos para mandato por tempo determinado.

Essas entidades podem ter as seguintes finalidades bsicas:

fiscalizar servios pblicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ, ANATEL);


fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE);
regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econmicas (ANP);
exercer atividades tpicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).
Agncias executivas
So pessoas jurdicas de direito pblico ou privado, ou at mesmo rgos
pblicos, integrantes da Administrao Pblica Direta ou Indireta, que
podem celebrar contrato de gesto com objetivo de reduzir custos, otimizar
e aperfeioar a prestao de servios pblicos.

O poder pblico poder qualificar como agncias executivas as autarquias e


fundaes pblicas que com ele entabulem um contrato de gesto (CF, art.
37, 8) e atendam a outros requisitos previstos na Lei 9.649/1998 (art. 51).
O contrato de gesto celebrado com o Poder Pblico possibilita a ampliao
da autonomia gerencial, oramentria e financeira das entidades da
Administrao Indireta. Tem por objeto a fixao de metas de desempenho
para a entidade administrativa, a qual se compromete a cumpri-las, nos
prazos acordados. Celebrado o precitado contrato, o reconhecimento
respectiva autarquia ou fundao pblica como agncia executiva
concretizado por decreto. Se a entidade autrquica ou fundacional
descumprir as exigncias previstas na lei e no contrato de gesto, poder
ocorrer sua desqualificao, tambm por meio de decreto.[13]

Seu objetivo principal a execuo de atividades administrativas. Nelas h


uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. So requisitos para
transformar uma autarquia ou fundao em uma agncia executiva:

tenham planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento


institucional em andamento;
tenham celebrado contrato de gesto com o ministrio supervisor.
Podemos citar como exemplos como agncias executivas o INMETRO (uma
autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agncia" em seu nome, no
uma autarquia, mas um rgo pblico).[14]

Carreiras[editar | editar cdigo-fonte]


Dentro da organizao da Administrao Pblica do Brasil, integram o Poder
Executivo Federal diversas carreiras estruturadas de servidores pblicos,
entre elas as de:

Auditoria (Receita Federal, Previdncia Social e Ministrio do Trabalho);


Ciclo de Gesto (Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental,
Analistas de Oramento e Planejamento, Analista Tcnico de Polticas
Sociais,Tcnico do IPEA, Analista de Finanas e Controle, Analista de
Comrcio Exterior);
Diplomacia (Diplomata, Oficial de Chancelaria e Assistente de Chancelaria);
Militares (Foras Armadas);
Regulao Federal (Especialista em Regulao e (Analista Administrativo das
Agncias Reguladoras Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC,
ANTAQ, ANTT, ANVISA, ANS e ANA).
Segurana Pblica (cargos de Policial Rodovirio Federal, Delegado, Perito
Criminal, Papiloscopista, Escrivo e Agente da Polcia Federal e Analista de
Informaes da ABIN)
Superviso do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central
do Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP).
Infraestrutura - carreira de Analista de Infraestrutura e cargo isolado de
Especialista em Infraestrutura snior.
H, ainda, os servidores no estruturados em carreiras (integrantes do Plano
de Classificao de Cargos de 1970), temporrios, empregados pblicos e
terceirizados via convnio.

Portugal[editar | editar cdigo-fonte]


Ver artigo principal: Administrao pblica em Portugal
A Administrao Pblica Portuguesa pode ser categorizada em trs grandes
grupos, de acordo com a sua relao com o Governo:

Administrao direta do Estado


Administrao indireta do Estado
Administrao autnoma
Administrao direta do Estado[editar | editar cdigo-fonte]
A administrao direta do Estado rene todos os rgos, servios e agentes
do Estado que visam satisfao das necessidades coletivas. Este grupo
pode ser divido em:

Servios centrais - servios com competncia em todo o territrio nacional


(exemplo: Direo-Geral de Administrao Interna);
Servios perifricos - servios regionais com zona de ao limitada a uma
parcela do territrio nacional (exemplo: Direo Regional de Educao do
Algarve).
Administrao indireta do Estado[editar | editar cdigo-fonte]
A administrao indireta do Estado constitui o segundo grupo e rene as
entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica e autonomia
administrativa e financeira. Por prosseguir objetivos do Estado, entram na
categoria de administrao pblica, mas por serem conseguidos por
entidades distintas do Estado diz-se que "administrao indireta". Cada
uma das entidades deste grupo est associada a um ministrio, que se
designa por "ministrio da tutela". Este grupo pode ser subdividido nos
seguintes grupos:

Servios personalizados - pessoas coletivas de natureza institucional


dotadas de personalidade jurdica (exemplos: Instituto Nacional de
Estatstica e Laboratrio Nacional de Engenharia Civil);
Fundos personalizados - pessoas coletivas de direito pblico, institudas por
ato do poder pblico, com natureza patrimonial (exemplo: Servios Sociais
da Polcia de Segurana Pblica);

Entidades pblicas empresariais - pessoas coletivas de natureza


empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestao de bens ou servios
de interesse pblico, com total capital do Estado (exemplos: Hospital de
Santa Maria e Hospital Geral de Santo Antnio).
Administrao autnoma[editar | editar cdigo-fonte]
A administrao autnoma constitui o terceiro e ltimo grupo, reunindo as
entidades que prosseguem interesses prprios das pessoas que as
constituem e que definem autonomamente e com independncia a sua
orientao e atividade. Estas entidades podem ser subdivididas em trs
categorias:

Administrao regional (autnoma) - copia a organizao das


administraes direta e indireta do Estado, aplicando-a a uma regio
autnoma (exemplos: Administrao Regional dos Aores e Administrao
Regional da Madeira);
Administrao local (autnoma) - copia a organizao das administraes
direta e indireta do Estado, aplicando-a a um nvel local (exemplos:
Municpio do Porto e Freguesia de Alcntara);
Associaes pblicas - pessoas coletivas de natureza associativa criadas
pelo poder pblico para assegurar a prossecuo dos interesses no
lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a
sua prossecuo (exemplo: Ordem dos Engenheiros).
Ver tambm[editar | editar cdigo-fonte]
Administrao
Administrao pblica em Portugal
Administrao pblica no Brasil
Direito administrativo
Direito do Estado
Direito Pblico
Referncias
Ir para cima BARLACH, Bruna. Administrao pblica - objetivos, formas e
funes. Acesso em 17 de junho de 2013.
Ir para cima FARAH, Marta Ferreira Santos. Administrao pblica e
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Ir para cima http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n1/a04v42n1.pdf
Ir para cima COELHO, Daniella Mello. ELEMENTOS ESSENCIAIS AO
CONCEITO DE ADMINISTRAO GERENCIAL.Disponvel em:
http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_147/r147-20.PDF.
Ir para cima BONAVIDES, Paulo, 2010. A evoluo constitucional do Brasil:
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Ir para cima Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988
Presidncia da Repblica (Brasil) (5 de outubro de 1988). Visitado em 16 de
novembro de 2013. Vide art. 37: "A administrao pblica direta e indireta
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]".
Ir para: a b Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo (em
portugus). 27 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2014. ISBN 978-85-224-8680-9
Ir para cima MORAES, Alexandre de.
Ir para cima Marcel Souza de Cursi (2011), Teoria de Administrao
Tributria, Brazil: Marcel Souza de Cursi
Ir para cima TAKEDA, Tatiana. Diferenciando a Administrao Direta da
Indireta. Acesso em 17.jun.2013.
Ir para cima GRANJEIRO, Jos Wilson.
Ir para cima Decreto-Lei 200/67, art. 5.
Ir para: a b TESSEROLI, Professor. Agncias executivas e agncias
reguladoras. Acesso em 17.jun.2013.
Ir para cima CARVALHO FILHO, Jos dos Santos.