A Poltica Agrria no Brasil

Noexageroafirmarqueapolticaagrria,isto,osistemaoficialdeatribuiodedireitosreaissobre
terras agrcolas, foi o principal fator de organizao da sociedade brasileira, at meados do sculo
passado. Em razo dele, com efeito, desenvolveuse quase toda a nossa vida poltica e econmica, e
moldaramseasclassessociais.
Paraquesecompreendam,portanto,arazodesereoslimitesdeefetividadedasnormassobreamatria,
atualmenteexpressasnaConstituioFederalde1988,indispensvelconhecer,pelomenosemsuas
grandeslinhas,essahistriademaisdequatrosculos.

I A Evoluo Histrica do Direito Agrrio no Brasil

H trs grandes fases a ressaltar: o tempo das sesmarias, que se inicia j no primeiro sculo da
colonizaoeseestendeataIndependncia,operodoimperialeaerarepublicana.

A O sistema sesmarial
OinstitutodassesmariasfoicriadoemPortugalporumaleideD.Fernando,datadade1375.Seuobjetivo
eraremediarasriecrisedeabastecimento,queafligiaentooreino.Omonarcadeterminou,paratanto,o
cultivoobrigatriodetodasasherdadesquesomperadarpam.Emconseqncia,seoproprietriono
pudesse ou no quisesse cultivar diretamente o solo, deveria dlo em arrendamento a algum que
assumisseessatarefa,sobpenadeconfisco,devolvendoseaterraaosoberano.Esta,alis,aorigemda
expressoterrasdevolutas.
Posteriormente,comapartidadePortugaldeumalargaparceladapopulaomasculina,empenhadanas
aventuras dalmmar, as prprias cidades despovoaramse, levando a Coroa a estender o sistema
sesmarialtambmaosimveisurbanos.
nessecontextoqueasOrdenaesFilipinas(LivroQuarto,TtuloXLIII),dofinaldosculoXVI,definiram
assesmariascomoasdadasdeterras,casais[1]oupardieiros[2],queforamousodealgunsSenhoriose
quejemoutrotempoforamlavradaseaproveitadaseagoraonoso.Comosepercebe,orei,investido
no domnio eminente de tais imveis, decide impor o seu aproveitamento efetivo aos particulares,
consideradosmerostitularesdodomniotil.
OinstitutojforaaplicadocomproveitonacolonizaodasilhasportuguesasdoAtlntico,quando,coma
descobertadoBrasil,decidiusetransplantloaoterritriodanovacolnia.Aoinstituir,em1534,osistema
de capitanias hereditrias, D. Joo III determinou que cada donatrio recebesse como de sua exclusiva
propriedade uma faixa de dez lguas, contada a partir da linha litornea, e distribusse, a ttulo de
sesmarias,orestantedoterritriosobseucomando.
Bem se v, portanto, que a transplantao ao Brasil, sem adaptaes, do mesmo sistema de
aproveitamentodosolo,impostonametrpoleumsculoemeioantes,nopodiadarbonsresultados.
Em primeiro lugar, porque o mal que se procurou remediar no reino no sculo XIV a crise de
abastecimentoalimentarnoexistiaemterrasbrasileiras.Anossaprincipalcarncianoeradevveres,
masdepopulaoemdensidadesuficienteedispostaacultivarumvastssimoterritrio.
Em segundo lugar, porque o empreendimento colonial portugus nestas terras sempre foi,
predominantemente, de ndole mercantilexportadora. O principal cuidado no era de produzir alimentos
para o consumo interno e atender s necessidades da populao local, mas de oferecer mercadorias

tropicais para os europeus: de incio o paubrasil logo em seguida o acar (a commodity de mais alto
valornomercadointernacional,japartirdofinaldosculoXVI)nosculoXVIII,ouroediamantes.
Em terceiro lugar, porque se revelou desde logo impossvel fiscalizar aqui a efetiva explorao das
sesmarias, no s pelas dificuldades bvias de comunicao, mas ainda pela presena freqente de
indgenashostisepeloreduzidssimocorpodefuncionriosadministrativos,incumbidosdeexerceressa
fiscalizao.
A conseqncia inevitvel foi a implantao desordenada do sistema latifundirio no territrio brasileiro:
latifndiosdeefetivaproduoagrcola,fundadanotrabalhoescravolatifndiostotalmenteimprodutivos,
mantidos como reserva de valor para venda no futuro e latifndios de escasso aproveitamento, para
criaoextensivadegado.
Semdvida,asautoridadesmetropolitanas,advertidasdosmausresultadosdosistemaaquiimplantado,
procuraram,apartirdefinsdosculoXVII,limitarareadecadasesmaria:cincolguasquadradaspela
cartargiade27dedezembrode1695,emseguidareduzidasatrspelacartargiade7dedezembrode
1697oqueaindarepresentavaumagrandesuperfcie,equivalentea12.000hectares.Em3demarode
1702,outracartargiaveiocondicionaralegitimidadedecadadatadeterraefetivademarcaodesua
rea. Mas os historiadores so unnimes em reconhecer que tais limitaes s existiam no papel.
Freqentemente,ostitularesdodireitodeexploraodaterraavanavammuitoalmdaslindasoficiais.
No eram raras as sesmarias de mais de 50 lguas, ou seja, 218.000 hectares. No houve deste lado
Atlntico,comosedisse,fiscaisemnmerosuficienteparacontrolaraaplicaodasnormaseditadasna
metrpole. Por ltimo, em todo o perodo colonial, jamais existiu um registro de direitos sobre o solo
agrrio,dotadodefpblica.
Daageneralizadaprticadeocupaosemttulodeterras,comosurgimentodenumerosose,porvezes,
gravesconflitosarmadosentrericostitulares,quejamaishaviampostoospsemsuassesmarias,erudes
posseiros, que as cultivavam h anos. Como se v, o choque de interesses, envolvendo donos
improdutivosdosoloelavradoressemterra,norecenteentrens:comeouhsculos.

B Durante o Imprio
UmaResoluodoPrncipeRegente,baixadaemjulhode1822,suspendeuemtodooterritrionacionala
concessodesesmarias.Masasuasubstituiooficialporoutrosistemaagrrioaindademoroumaisde
doisdecnios,devidoresistnciadospotentadosrurais.Temiaseumenfraquecimentodopoderpoltico
eeconmicodosgrandesproprietriosrurais,poiselefundavaseinteiramentenotrabalhoescravo,oqual,
porsuavez,dependiaporcompletodotrficonegreiro.
Ora,japartirdoinciodosculo,aInglaterracomeouapressionarasautoridadesportuguesas,edepois
de 1822 as brasileiras, para suprimirem o infame comrcio. Uma primeira lei nesse sentido, datada de
1831, foi promulgada literalmente para ingls ver, no tendo tido a menor aplicao. Os traficantes
souberam montar uma forte rede de corrupo, nos principais de portos de desembarque da carga
humana.Srestou,ento,aosbritnicosorecursobeligerncia:oBillAberdeen,votadonoParlamento
em 1845, autorizou a frota inglesa a apresar os navios tumbeiros onde quer que se encontrassem, at
mesmoquandofundeadosemportosbrasileiros,conduzindoatripulaoInglaterra,ondeelaerajulgada
pelaCortedoAlmirantado.
TudoissoexplicaofatodeaLeideTerrastersidopromulgadaem18desetembrode1850,quatorzedias
apenasapsapromulgaodaLeiEusbiodeQueiroz,queaboliudestavezefetivamenteotrficode
escravosafricanos.
AestreitaligaoentreasduasquestesaescravaturaeosistemaagrriofoidesdeaIndependncia
percebidaporumdosespritosmaisargutos,esclarecidosecorajososdenossavidapolticadetodosos
tempos: Jos Bonifcio de Andrada e Silva. Numa representao apresentada Assemblia Geral
Constituinte e Legislativa, em 1823, na qual propugnava a abolio da escravatura, a comear pela
extinodotrficodeafricanos,ograndebrasileiroprops,entreoutrasmedidas,quetodososhomensde

crforros,quenotiveremofficio,oumodocertodevida,receberodoEstadohumapequenasesmariade
terra para cultivarem, e recebero outro sim delle os socorros necessrios para se estabelecerem, cujo
valoriropagandocomoandardotempo.[3]
MasaverdadequeaLein601,de1850,conhecidacomoLeideTerras,aocontrriodaLeiEusbiode
Queiroz, representou uma vitria dos grandes proprietrios rurais.[4] Ela disps que ficariam doravante
proibidasasaquisiesdeterrasdevolutasporoutrottuloquenosejaodecompra,excetuandodessa
regraasterrassituadasnoslimitesdoImpriocompasesestrangeirosemumazonadedezlguas,as
quaispoderoserconcedidasgratuitamente(art.1).Definiucomoterrasdevolutasasqueseacharem
aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial, municipal as que se no acharem no domnio
particularporqualquerttulolegtimo,nemforemhavidasporsesmariaseoutrasconcessesdoGoverno
Geral ou Provincial, no incursas em comisso por falta de cumprimento das condies de medio,
confirmaoeculturaasquenoseacharemdadasporsesmarias,ououtrasconcessesdoGoverno,
que,apesardeincursasemcomisso,foremrevalidadasporestaLeiasquenoseacharemocupadaspor
posses,queapesardenosefundarememttulolegal,foremlegitimadasporestaLei(art.3).
DeterminouessaleiqueoGoverno(semindicarseoGeralouProvincial)ficavaautorizadoavenderas
terras devolutas em hasta pblica, ou fora dela, como e quando julgar mais conveniente, fazendo
previamentemedir,dividir,demarcaredescreveraporodasmesmasterrasquehouverdeserexposta
venda(art.14).Disps,tambm,quefossemreservadasterrasdevolutasparacolonizao,aldeamento
deIndgenasnosdistritos,ondeexistiremhordasselvagens(art.72).
Disps,ainda,aLein601fossecriadaumaRepartioGeraldeTerrasPblicas.
Contrariandooprojetooriginalde1842doConselhodeEstado,aLeideTerrasatendeupressodos
baresrurais,aoampliarconsideravelmenteareacujapropriedadepodiaserlegitimadacombasena
simplesposse,edeixoudeinstituiroimpostoterritorialrural,propostopelogoverno.
Naverdade,comessediplomalegalconsolidouseolatifndioemmosdaclassemaisrica.Quantoao
objetivodeimpedir,doravante,airregularapropriaoprivadadeterraspblicas,elejamaisfoilogrado.
deselembrarquenosEstadosUnidos,jnasegundametadedosculoXVIII,confiscaramsegrandes
propriedadesagrcolas,naPensilvniaenoMaryland,repartidasemseguidaentrecentenasdepequenos
proprietrios.Em1785,aLandOrdinancefezdoaodemilhesdehectaresdeterrassescolaspblicas.
Apartirde1820,qualquerpessoapodiaadquirirterraspblicasporumpreoirrisrio(1,25dlaresoacre,
equivalentea0,4hectares),eaps1862,ouseja,emplenaguerracivil,porusucapio.
Assim,enquantonoBrasilaLeideTerrasconsolidouapropriedadeagrcolaemmosdosricos,mesma
poca,nosEstadosUnidos,logrousefazercomqueasterraspblicasdovastooestefossemdistribudas,
emcurtoespaodetempo,apequenoslavradores.Venceuse,poressaforma,apressodossulistas,que
propunhamavendaemleiloaomaiorofertante,ouseja,osistemafinalmenteadotadoentrens.
verdade que tivemos tambm no sculo XIX a experincia de colonizao baseada em pequenas
propriedadesagrcolas.Aprimeiradelasem1819emNovaFriburgo,ondeforaminstalados1.600suos
francfonosdeconfissocatlica.Emseguida,vriascolniasdeimigrantesalemesnocaminhodeSo
PaulorumoaoSul,amaisbemsucedidadasquaisfoiadeSoLeopoldo,pertodePortoAlegre,fundada
em1824.Emmeadosdosculo,outracolonizaoalemdesucessofoiachefiadapeloDr.HermannOtto
BlumenaunovaledoItajaAu.
Em todos esses assentamentos, recebiam os estrangeiros, de incio gratuitamente e, partir de 1854,
medianteopagamentodeumaquantiademdicovalor,lotesde70a75hectares,emseguidareduzidosa
50 e mesmo 25 hectares. A explorao agrcola devia ser estritamente familiar, proibindose o uso de
escravos.
FoigraasaessaexperinciadedistribuiodepequenaspropriedadesruraisqueosuldoBrasilpde
desenvolverapolicultura,bemcomooartesanatoeocomrciourbano,criandocomissoumaimportante
classemdia,entreosextremosdobaronatoagrcolaedapopulaomiserveldeescravosepedintesde
todognero.Masreconheaseoxitodessaespciedereformaagrriaantelitteramnodependeu
tos do sistema de distribuio de terras, mas tambm da qualidade dos lavradores, que no

desprezavam o trabalho manual e procuravam, desde o assentamento de suas famlias, abrir escolas
primrias para a educao de seus filhos. Iguais experincias efetuadas mesma poca com famlias
aorianas,nosul,noprosperaram:logonageraoseguinteamaiorpartedoscolonostransferiusepara
ascidades,arrendandosuasterras,quepassaramasercultivadascombasenamodeobraescrava.

C O perodo republicano
Tambmarepblicaentrens,paraempregarmosconhecidaexpressodeSrgioBuarquedeHolanda,
foiumlamentvelmalentendido.Noapenaspelofato,hojeincontestado,deoMarechalDeodoro,no
atorebeldede15denovembro,terqueridosimplesmenteademissodoprimeiroministro,oViscondede
Ouro Preto, e no a extino da monarquia. Malentendido bem mais profundo estava no fato de que o
novoregimepolticoinaugurava,emnossaHistria,umadasfasesdemaiorpredominnciadosinteresses
privadossobreobemcomumdopovoouseja,oavessodoprincpiodesupremaciadarespublica,no
ldimosentidoromanodaexpresso.
O principal veculo para essa distoro poltica foi a idia federativa. Desde o Manifesto do Partido
Republicano, lanado em Itu (SP) em 1870, ficara claro que o termo federao era tomado, aqui, em
sentido diametralmente oposto quele empregado pelos constituintes de Filadlfia em 1787. Para os
fundadores do nosso Partido Republicano, federao no queria dizer unio de sociedades polticas
anteriormente soberanas, mas descentralizao de poderes num Estado at ento unitrio, como fora o
Imprio.
Os grandes cafeicultores do sudeste percebiam, claramente, que o Estado unitrio monrquico dos
primeiros tempos j no garantia, no final do sculo, a continuidade da escravido. As bancadas das
provncias cafeeiras, onde passou a se concentrar a quase totalidade dos cativos a partir de 1870,
permaneciamfrancamenteminoritriasnaAssembliaGeral,devendoselevaremcontaqueachamada
questodoestadoservilnoeradenaturezaconstitucional,maspuramentelegislativa.[5]Impunhase,
pois, como condio de sobrevivncia dos grandes domnios rurais da regio sudeste, dar autonomia a
cada provncia para decidir sobre a admissibilidade ou no de escravos. por isso que em 1885, ao
discursar naquela Assemblia Geral, o deputado republicano por So Paulo, Prudente de Morais, futuro
Presidente da Repblica, preferiu, em lugar de defender a mudana de regime poltico, propor a
federalizaodoEstadomonrquico,segundoomodelodoImprioAlemocriadoem1871.
Emobedinciaaessaidiadeprivatizaodoespaopblicosobomantodadescentralizaopoltica,a
Constituio de 1891 determinou, em seu art. 64, que passariam a pertencer aos Estados as minas e
terrasdevolutassituadasnosseusrespectivosterritrios,cabendoUniosomenteaporodeterritrio
queforindispensvelparaadefesadasfronteiras,fortificaes,construesmilitareseestradasdeferro
federais.
Coerentemente, atribuiu aos Estados a competncia para decretar impostos sobre a exportao de
mercadorias (a maior fonte de receita tributria da poca), bem como sobre imveis rurais e urbanos.
EscusadizerquenenhumEstadofederadomanifestougrandeempenhoemtributarapropriedaderural.
A mesma Constituio disps que continuariam em vigor, enquanto no revogadas, as leis do antigo
regime, no que explcita ou implicitamente no for contrrio ao sistema de governo firmado pela
Constituioeaosprincpiosnelaconsagrados(art.83).Combasenessedispositivo,entendeusequea
LeideTerrasde1850continuariaavigorar,atquecadaEstadodecidisse,emleiprpria,alterarosistema
agrrioporelaregulado.Ora,todososEstados,emsuasrespectivasleisdeterras,declararamqueoprazo
deregularizaodasterrasdevolutaspossudasporparticularesdeviaconsiderarseestendidoat1889e
vriosdelesdecidiramprorrogloatmuitomaistarde.
Poroutrolado,aRepblicaVelhaviuflorescercomtodoovigoraprticadochamadocoronelismo,[6]a
qualrepresentava,porassimdizer,umadescentralizaoda!polticadosgovernadores,doplanofederal
para o estadual. Doravante, os governadores de Estado firmavam um pacto tcito com os grandes
potentados rurais, para deles obter apoio eleitoral aos candidatos do partido no poder, em troca da
nomeaodejuzesdedireitoedelegadosdepolcia,quegozassemdaconfianadoscoronis.Cadaum

destes tinha, a seu servio, uma tropa de pistoleiros, que atuava como autntico exrcito particular: os
famososjagunos.
Emrazodessaprticapoltica,generalizouserapidamente,emtodooterritrionacional,aapropriao
deterraspblicasporparticulares.
bemverdadequeogovernoprovisrio,jem1890,esbooualgumasmedidasdepolticarural:acriao
do Registro Torrens, bem como a de burgos e bancos agrcolas. Mas nenhuma delas foi minimamente
implementada.
Quantoaosndios,continuaramaserexpulsosdasterrasquetradicionalmenteocupavam,havendocasos
de tribos inteiras dizimadas pelos bugreiros, como os caingangues em So Paulo e os xoclengues em
Santa Catarina. Mas, pelo menos nesse setor, o governo federal elaborou e aplicou efetivamente uma
polticainovadora,comacriaoem1910doServiodeProteoaondioeLocalizaodoTrabalhador
Nacional,sobadireodeCndidoMarianoRondon.
Sobrevindo a Revoluo de 1930, pela primeira vez depois de sculos a situao agrria comeou
efetivamenteamudar.Doisdecretosdogovernoprovisrio,datadosde1931e1933,puseramfimprtica
deregularizaodapropriedadeterritorialpelaviaadministrativa,exigindodoravanteatranscriodottulo
dedomnionoRegistroPblico.Almdisso,proibiramexpressamenteousucapiodebenspblicos.
AConstituiode16dejulhode1934nofoinadaexplcitanotocantetitularidadedasterraspblicas.
Limitouse a dispor que entravam no domnio da Unio ou dos Estados os bens que a cada qual
pertenciam, nos termos das leis atualmente em vigor (art. 20) quando essa questo, como vimos, fora
regulada, no em lei, mas na prpria Constituio de 1891. A dubiedade constitucional a esse respeito
cresciadeimportncia,quandoseatentavaparaaregraconstantedoart.130,segundoaqualnenhuma
concessodeterrasdesuperfciesuperioradezmilhectarespoderserfeitasemque,paracadacaso,
precedaautorizaodoSenadoFederal.Indagavase:Talnormaeradeaplicarsetambmemrelaoa
terrasdodomniodosEstados,ouelapressupunhaquetodasasterrasdevolutaspassassemapertencer
Unio?
Nottuloconsagradoordemeconmicaesocial,anovaConstituiodeterminouquesebuscassefixaro
homem no campo, cuidar da sua educao rural, e assegurar ao trabalhador nacional a preferncia na
colonizaoeaproveitamentodasterraspblicas(art.121,4infine).IncumbiuaindaUniopromover,
emcooperaocomosEstados,aorganizaodecolniasagrcolas,paraondeseroencaminhadosos
habitantesdezonasempobrecidas,queodesejarem,eossemtrabalho(mesmoartigo,5).
Notocantesterrashabitadasporsilvcolas,aConstituiode1934determinouqueseriarespeitadaasua
posse, desde que eles nelas se achem permanentemente localizados, sendolhes, no entanto, vedado
alienlas(art.129).
Introduziu,almdisso,emnossoordenamentojurdico,oinstitutodousucapiopreferencialdeumtrecho
de terras at dez hectares, em proveito daquele que, no sendo proprietrio rural ou urbano, o tivesse
ocupado por dez anos contnuos, sem oposio nem reconhecimento de domnio alheio, tornandoo
produtivo por seu trabalho e tendo nele a sua morada (art. 125). No esclareceu, porm, se essa
prescrioaquisitivaexcepcionalpoderiaterporobjetoterraspblicas.
Alm disso, seguindo o modelo do Homestead Act norteamericano do sculo XIX, determinou a Carta
Constitucionalde1934areduoemcinqentaporcentodosimpostosquerecaiamsobreimvelrural,
dereanosuperioracinqentahectaresedevaloratdezcontosderis,institudoembemdefamlia
(art.126).Nosepodedeixardeassinalarqueafixaodequantiapecuniriacerta,semprevisodos
efeitosdainevitvelinflaomonetria,nocontribuaemnadaparafacilitarainstituiodessebemde
famlia.
ApsointerregnodoEstadoNovo,novaConstituiofoidadaaopas,em18desetembrode1946.
Elanadadisps,diretamente,sobreaimportantequestodatitularidadedasterrasdevolutas.Masemseu
art. 156, 1 deu a entender que elas pertenciam aos Estados, tal como havia sido determinado na
Constituio de 1891: Os Estados asseguraro aos posseiros de terras devolutas, que nelas tenham

moradahabitual,prefernciaparaaquisioatvinteecincohectares.Nomais,limitouseareproduzir,
comduasalteraes,asnormasinovadorasdaConstituiode1934sobreomundorural.[7]Umadessas
alteraes foi a admisso expressa de que as terras pblicas seriam suscetveis de alienao e no
apenasdeconcessodeuso.Aoutraconsistiuemampliar,dedezparavinteecincohectares,arearural
objetodeusucapioexcepcional.
O regime militar, instalado com o golpe de Estado de 1964, deu, pelo menos numa primeira fase, a
impresso de que iria enfrentar a questo agrria, que perdurava desde o incio da colonizao
portuguesa.Em9denovembrodaquelemesmoano,oCongressoaprovouaemendaconstitucionaln10,
alterandoaredaodosartigos147e156daConstituiode1946,mantidaformalmenteemvigor.
Aoart.147foramacrescentadososseguintespargrafos:

1 Para os fins previstos neste artigo, a Unio poder promover a desapropriao da

propriedade territorial rural, mediante pagamento da prvia e justa indenizao em ttulos
especiaisdadvidapblica,comclusuladeexatacorreomonetria,segundondicesfixados
peloConselhoNacionaldeEconomia,resgatveisnoprazomximodevinteanos,emparcelas
anuaissucessivas,asseguradaasuaaceitao,aqualquertempo,comomeiodepagamentode
at cinqenta por cento do Imposto Territorial Rural e como pagamento do preo de terras
pblicas.
2 A lei dispor sobre o volume anual ou peridico das emisses, bem como sobre as
caractersticasdosttulos,ataxadejuros,oprazoeascondiesderesgate.
3Adesapropriaodequetratao1dacompetnciaexclusivadaUnioelimitarses
reasincludasnaszonasprioritrias,fixadasemdecretodoPoderExecutivo,srecaindosobre
propriedades rurais cuja forma de explorao contrarie o disposto neste artigo, conforme for
definidoemlei.
4 A indenizao em ttulos somente se far quando se tratar de latifndio, como tal
conceituadoemlei,excetuadasasbenfeitoriasnecessriaseteis,queserosemprepagasem
dinheiro.
5Osplanosqueenvolvemdesapropriaoparafinsdereformaagrriaseroaprovadospor
decreto do Poder Executivo, e sua execuo ser de competncia de rgos colegiados,
constitudos por brasileiros de notvel saber e idoneidade, nomeados pelo Presidente da
Repblica,depoisdeaprovadaaindicaopeloSenadoFederal.
6Noscasosdedesapropriao,naformado1desteartigo,osproprietriosficaroisentos
dosimpostosfederais,estaduaisemunicipaisqueincidamsobreatransfernciadapropriedade
desapropriada.

Quantoaospargrafosdoart.156,acitadaemendaconstitucionalalterouasuaredaopara:1)ampliar
de vinte e cinco para at cem hectares a preferncia reconhecida aos posseiros na aquisio de terras
devolutasdosEstados2)reduzirdedezmilatrsmilhectaresareamximadealienaoouconcesso
de terras pblicas, sem autorizao do Senado 3) ampliar a rea objeto de usucapio excepcional de
trechodeterra,devinteecincoparacemhectares.
Taisdisposiesforamreproduzidasnoart.157daConstituiopromulgadaem24dejaneirode1967.
Masoatoinstitucionaln9,de25deabrilde1969,nelasintroduziuumaligeiramudana:aindenizao
emttulosdadvidapblica,devidanocasodedesapropriaodeimveisrurais,deixavadeserprvia.
Em30denovembrodaquelemesmoanode1964,ogovernomilitarfezcomqueoCongressoNacional
votasseaLein4.504,maisconhecidacomoEstatutodaTerra,quepermaneceemvigorathoje,embora
comvriasabrogaes.

Como se v, embora o golpe de Estado de 1964 tenha sido perpetrado sob a justificativa de que as
chamadasreformasdebase,propostaspeloentoPresidenteJooGoulart,eramdendolesubversiva,
osprceresmilitaresnohesitaramemadotardesdelogo,emnveldedeclaraoconstitucional,amais
importantedelas:areformaagrria.
Em 5 de outubro de 1988, encerrouse oficialmente o regime militar, com a promulgao de nova
Constituio.

II A Poltica Agrria na Constituio de 1988

Em termos formais e abstratos, as disposies da atual Constituio sobre poltica agrria representam,
indubitavelmente,umaperfeioamentoemrelaoaopassado,nosentidodesebuscaratingirumnvel
maiselevadodejustiasocial.Narealidade,contudo,esseavanomaisdeclaratriodoqueefetivo.Os
prpriosredatoresdaConstituiotraramasuamentalidadeconservadora,aocolocaremosartigossobre
poltica agrcola e fundiria e sobre reforma agrria como captulo do Ttulo VII, Da Ordem Econmica e
Financeira, e no do Ttulo VIII, Da Ordem Social. Ou seja, para os autores da Constituio em vigor, a
questo fundiria diz respeito exclusivamente vida econmica, nada tendo a ver com a desigualdade
social.
Vejamos,sobtrsaspectos,osistemaconstitucionalsobreamatria:asaber,oestatutodasterraspblicas
edaocupaodeimveisruraisporestrangeiros,oregimejurdicodasterrasreservadasaosindgenase
areformaagrria.

O estatuto das terras pblicas e da ocupao de imveis

rurais por estrangeiros
AConstituiode1988indica,noart.20,II,quaisasterrasdevolutasquepertencemUnioFederal,sem
definilas. Pelo disposto no art. 188, verificase que nem todas as terras pblicas so consideradas
devolutas.Segundoadoutrinamaisautorizada,tmessaqualificaoasterraspblicasnoaplicadasao
usocomumnemaoespecial.[8]Logo,tratasedebensdominicais,nosentidodadoexpressopeloart.
101doCdigoCivil,isto,bensqueentramnopatrimniodaspessoasjurdicasdedireitopblico,como
objetodedireitorealdecadaumadelas,podendo,portanto,seralienados.
Nemporisso,contudo,podemasterrasdevolutasseradquiridasporusucapio.EmboraaConstituio
preveja,emseuart.191,aprescrioaquisitivaespecial,tendoporobjetoreadeterrasnosuperiora
cinqenta hectares, possuda como sua durante cinco anos por quem no seja proprietrio rural nem
urbano, e tornada produtiva pelo seu trabalho ou de sua famlia, o pargrafo nico do mesmo artigo
peremptrio:Osimveispblicosnoseroadquiridosporusucapio.
A Constituio determina, em seu art. 188, que a destinao das terras pblicas e devolutas ser
compatibilizadacomapolticaagrcolaecomoplanonacionaldereformaagrria.
Aoregulamentaressedispositivo,aLein8.629,de25defevereirode1993,dispsqueasterrasrurais
de domnio da Unio, dos Estados e dos Municpios aparentemente o legislador esqueceuse da
existncia do Distrito Federal como ente federativo autnomo ficam destinadas, preferencialmente,
execuodeplanosdereformaagrria.Acrescentouopargrafonicodesseartigoque,excetuandose
as reservas indgenas e os parques, somente se admitir a existncia de imveis rurais de propriedade
pblica, com objetivos diversos do previsto neste artigo, se o poder pblico os explorar direta ou
indiretamente para pesquisa, experimentao, demonstrao e fomento de atividades relativas ao
desenvolvimentodaagricultura,pecuria,preservaoecolgica,reasdesegurana,treinamentomilitar,
educaodetodotipo,readequaosocialedefesanacional.
Omesmoartigo188daConstituio,emseu1,estabelecequeaalienaoouaconcesso,aqualquer

ttulo, de terras pblicas com rea superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa fsica ou jurdica,
aindaqueporinterpostapessoa,dependerdeprviaaprovaodoCongressoNacionalmasexcetua
dessaregrageralasalienaesouasconcessesdeterraspblicasparafinsdereformaagrria(2).
No se entende bem por que a Constituio referiuse, nesse dispositivo, aquisio ou concesso de
terra pblica por interposta pessoa Alude ela, porventura, simulao como causa de invalidade do
negciojurdico(CdigoCivil,art.167)?Ouseja,aindaqueobtidaaautorizaodoCongressoNacional,a
aquisio ou concesso de terra pblica, por pessoa diversa da declarada no ttulo aquisitivo, deve ser
consideradainvlida?Estaparece,comefeito,anicarespostaadequadaquesto.
Naverdade,athojenoseconhece,aocerto,asituaorealdasterraspblicasnestepas.Aindano
finaldoprimeirosemestrede2008,oInstitutoNacionaldeColonizaoeReformaAgrriaINCRArevelou
que ignora por completo o estado em que se encontram 14% do territrio da Amaznia legal o que
equivalesomadosterritriosdosEstadosdeRioGrandedoSul,ParaneSoPaulo.
Igualignornciaoficialexiste,noqueconcernesterrasocupadasporestrangeiros.
AConstituiodetermina,emseuart.190,quealeiregularelimitaraaquisioouoarrendamentode
propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e estabelecer os casos que dependero de
autorizaodoCongressoNacional.
Nosepodeadmitirquecontinueemvigor,nessamatria,aLein5.709,de7deoutubrode1971.Ela
regulou,tosomente,aaquisiodeimvelruralporestrangeiros,nooseuarrendamento.Demaisdisso,
deacordocomandoleautoritriadoregimepolticopoca,asregraseautorizaesoficiaisparaessas
aquisies emanariam exclusivamente do chefe do Executivo, sem depender de deciso do Congresso
Nacional.
Segundo dados oficiais, 55 milhes de hectares de terras esto registrados em nome de estrangeiros.
Dessetotal,55%,ouseja,31milheslocalizamsenaAmaznia.
Mastaiscifrasso,certamente,inferioresrealidade,poisnoexiste,noscartriosdenotasederegistro
imobiliriodopas,nenhumcontroleefetivosobreanacionalidadedosadquirentesdeimveisrurais.
O atual estado de omisso legislativa nessa matria tornase agora mais grave, com o aumento
considerveldaprocuradeterrasbrasileirasporestrangeiros,pessoasfsicasoujurdicas,afimdeatender
demandacrescentedealimentosebiocombustveisnomundo.Segundoreportagempublicadanojornal
demaiorcirculaonopas,todososdiasestrangeirosadquirem,emmdia,12kmdeterrasemnosso
territrio.[9]

As terras reservadas aos indgenas

Cuidandosedeterraspblicas,importanteressaltaroregimeespecialdaquelasocupadasporsilvcolas.
Como foi visto, j a Lei n 601, de 1850, previa a reserva de terras devolutas para colonizao,
aldeamentodeIndgenasnosdistritos,ondeexistiremhordasselvagens.Desdeento,porconseguinte,
entendeusequetaisterraspertenciamaoEstadobrasileiroenopodiamserapropriadasporparticulares.
AConstituiode1988deuaoassuntoumaregulaominuciosaecompleta.
Reconheceuexpressamenteaosndiossuaorganizaosocial,costumes,lnguas,crenasetradies,e
os direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarclas,
proteger e fazer respeitar todos os seus bens (art. 231). Referindose a direitos originrios dos ndios
sobreasterrasquetradicionalmenteocupam,aConstituiodeixouclaroquenoestavacriandoumnovo
direito.
Esclareceuo1dessemesmoartigoquesoterrastradicionalmenteocupadaspelosndiosasporeles

habitadas em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis

preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bemestar e as necessrias a sua reproduo
fsicaecultural,segundoseususos,costumesetradies.Taisterras,declarouo2,destinamseasua
posse permanente, cabendolhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas
existentes.Notesebem:aConstituioreconheceaosndiosousufrutoexclusivodetaisterras.Oque
significa,embomportugusemelhordireito,queningumtemodireitodeocuplascomoposseiro.Por
issomesmo,elassodeclaradasinalienveiseindisponveis,eosdireitossobreelas,imprescritveis(
4)valedizer,nopodemserobjetodeusucapio.
Paracompletaressequadrodereservaagrriaembenefciodosndios,dispsaConstituiovigente,no
6doart.213,quesonuloseextintos,noproduzindoefeitosjurdicos,osatosquetenhamporobjetoa
ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a explorao das riquezas
naturaisdosolo,dosriosedoslagosnelasexistentes,ressalvadorelevanteinteressepblicodaUnio,
segundooquedispuserleicomplementar,nogerandoanulidadeeaextinodireitoaindenizaoou
aescontraaUnio,salvo,naformadalei,quantosbenfeitoriasderivadasdaocupaodeboaf.
A lei complementar referida nesse dispositivo constitucional at hoje no foi votada. Nem por isso, no
entanto,podeseentenderqueelenoautoaplicvel.
Notese, em primeiro lugar, que a Constituio emprega, mais de uma vez, a expresso terras
tradicionalmente ocupadas pelos ndios, sem exigir sua prvia demarcao. Alm disso, no se pode
deixardeconsiderarquealinguagemusadanotextoconstitucionalnodeixaamenordvidadequese
tratadedireitosfundamentaisdosindgenascomotais,deforasuperiordequalquerdireitoordinriode
propriedadeouuso.
Alis, se tais terras pertencem desde sempre ao Poder Pblico, e tm uma destinao especfica e
imutvel,nenhumparticularpodeexibir,sobreelas,umttulolegtimodeaquisioonerosa.Menosainda
reivindiclasporusucapio.Onicodireitoqueassisteaosposseirosdesalojados,provadaasuaboaf,
aindenizaopelasbenfeitoriaslrealizadas.

A reforma agrria
Abemdizer,agrandenovidadedaConstituiode1988,aoregularaquestodeterras,foiadetornara
reformaagrriaumdeverfundamentaldoEstado.
Na teoria dos direitos humanos, sobretudo aps a promulgao da Lei Fundamental alem de 1949,
estabelecese uma distino ntida entre direitos humanos e direitos fundamentais (Menschenrecte und
Grundrechte).Fundamentaissoosdireitoshumanos,assimreconhecidospelasautoridadessquaisse
atribuiopoderpolticodeeditarnormas,tantonointeriordosEstados,quantonoplanointernacionalisto,
osdireitoshumanospositivadosnasConstituies,nasleisenostratadosinternacionais.
AConstituiobrasileirade1988adotouessaclassificaoeamesmaterminologia.TodooseuTtuloII
tem por objeto direitos e garantias fundamentais. E o art. 5, 2 dispe que os direitos e garantias
expressosnestaConstituionoexcluemoutrosdecorrentesdoregimeedosprincpiosporelaadotados,
oudostratadosinternacionaisemqueaRepblicaFederativadoBrasilsejaparte.
Poisbem,deveresfundamentaissoaexatacontrapartidadedireitosfundamentais.Tmeles,portanto,o
mesmo regime jurdico destes, notadamente a supremacia sobre os deveres ordinrios, bem como a
imediataaplicabilidadedasnormasconstitucionaisqueoscriam(ConstituioFederal,art.5,1).
Esteltimoponto,porm,suscitanessamatriaumacertadificuldadedeordemprtica.quesujeitosdos
deveres fundamentais so no apenas os particulares, mas tambm os rgos do Poder Pblico. Ora,
quandoodeverfundamentaldoEstadocorrespondeaumdireitosocialisto,aeducao,asade,o
trabalho,amoradia,olazer,asegurana,aprevidnciasocial,aproteomaternidadeeinfncia,a
assistnciaaosdesamparados(art.6daConstituio)ouquandosetratadedaraplicaoaosobjetivos
fundamentais da Repblica, enunciados no art. 3 e desenvolvidos em matria de ordem econmica e

financeiranoart.170,osdeveresfundamentaisdoEstadosocumpridospormeiodepolticaspblicas,
isto,aescoordenadasdosrgospblicos.
Masqualasanoparaacarncia,ouadefeituosarealizaodepolticaspblicasemmatriadedireitos
sociais? a que se percebe a fraqueza institucional do Estado moderno, sobretudo aps a vaga de
neoliberalismo capitalista, que avassalou o mundo todo e o Brasil em particular nos ltimos decnios.
Como obrigar o Poder Pblico a respeitar os direitos econmicos, sociais e culturais de carter
fundamental?
Antesdediscutiresseponto,porm,convmprecisaremqueconsiste,exatamente,odeverfundamental
do Estado brasileiro no tocante reforma agrria e quais os direitos fundamentais a serem por ela
atendidos.
Entendo que , antes de mais nada, o direito ao trabalho, consagrado internacionalmente com a
Declarao Universal de Direitos Humanos de 1948 (art. XXIII), e reconhecido de modo expresso pela
Constituio brasileira de 1988, ao qualificar o trabalho como direito social, no art. 6, e ao declarar a
valorizaodotrabalhocomoprincpiofundamentaldanossaorganizaopoltica,nosartigos1,IVe170.
Ora,arealizaodeumefetivotrabalhoagrcolapressupeobviamente,comocondioindispensvel,o
usoeapossedaterra.Aessedireitofundamentalopeseodosimplesproprietrio,quenocultivaosolo
rural, ou o faz de modo insuficiente e defeituoso. este o primeiro problema clssico que se procura
resolver com a reforma agrria: assegurar a supremacia do direito ao trabalho agrcola sobre o simples
domniodosolo,semcultivoadequado.
PelaConstituiode1988,apolticadereformaagrriadacompetnciaexclusivadaUnioFederal(art.
188).NenhumEstadoouMunicpiopodecriaroseuprprioplanonessamatria.Masistonosignifica
queEstados,MunicpioseoDistritoFederalnopossamcolaborarcomaUnio,nocumprimentodoplano
nacionalagrrio.
Em relao s terras objeto de propriedade privada, o principal instrumento de realizao da reforma
agrriaadesapropriao.Masnoonico.Alei,dentrodoespritodaConstituio,pode,porexemplo,
exigir do proprietrio agrcola algo de semelhante ao que se prev, no art. 182, 4, a respeito da
propriedadedosolourbano:oseuaproveitamentoadequadodentrodeumprazoimprorrogvel,sobpena
deaumentoprogressivodoimpostoterritorialruraloudearrendamentocompulsrio.
A desapropriao para fins de reforma agrria tem, como condicio iuris, o descumprimento, pelo
proprietrio, do dever fundamental de dar ao solo agrcola uma destinao produtiva. A Constituio
precisou que a funo social da propriedade agrria cumprida, quando ela atende, simultaneamente,
segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, a quatro requisitos: I aproveitamento
racional e adequado II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio
ambiente III observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho IV explorao que
favoreaobemestardosproprietriosedostrabalhadores.ALein8.629,de25defevereirode1993,
veioregulamentaressedispositivoconstitucional.
Noart.185,II,todavia,porevidentepressodosrepresentantesruralistas,aConstituioexcluidareforma
agrriaapropriedadeprodutiva.Essanormaexceptiva,destacadadadisposiogeraldoart.186,temse
prestadoatodasortedeindevidasresistncias,pelosproprietrios,desapropriaoporinteressesocial
comosequalquermodoougraudeproduoconstitusseumajustificativavlidaparaimpediraaplicao
doprogramadereformaagrria.
Pior ainda. Em 2001, numa fase de aberto conflito entre o governo federal e o MST Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra, sobreveio a medida provisria n 2.18356, que deformou
completamente a lei regulamentar de 1993. Ela excluiu da reforma agrria o imvel rural de domnio
pblicoouparticular,objetodeesbulhopossessrioouinvasomotivadaporconflitoagrriooufundirio
decartercoletivobemcomoquem,jestandobeneficiadocomloteemProjetodeAssentamento,ou
sendopretendentedesse[sic]benefcionacondiodeinscritoemprocessodecadastramentoeseleo
de candidatos ao acesso terra, for efetivamente identificado como participante direto ou indireto em
conflitofundirioquesecaracterizeporinvasoouesbulhodeimvelruraldedomniopblicoouprivado
em fase de processo administrativo de vistoria ou avaliao para fins de reforma agrria, ou que esteja

sendoobjetodeprocessojudicialdedesapropriaoemviasdeimissodeposseaoenteexpropriantee,
bemassim,quemforefetivamenteidentificadocomoparticipantedeinvasodeprdiopblico,deatosde
ameaa, seqestro ou manuteno de servidores pblicos e outros cidados em crcere privado, ou de
quaisqueroutrosatosdeviolnciarealoupessoalpraticadosemtaissituaes.
Acrescentouacitadamedidaprovisriaqueaentidade,aorganizao,apessoajurdica,omovimentoou
asociedadedefatoque,dequalquerforma,diretaouindiretamente,auxiliar,colaborar,incentivar,incitar,
induzirouparticipardeinvasodeimveisruraisoudebenspblicos,ouemconflitoagrriooufundirio
decartercoletivo,noreceber,aqualquerttulo,recursospblicos.
Escusadizerquetaisdisposiessoperdidamenteinconstitucionais.Emprimeirolugar,pelabviarazo
dequeaConstituionopodeserregulamentadapormedidaprovisria,mastosporlei.Emsegundo
lugar,porquedireitosedeveresfundamentais,tantodoEstadoquantodeparticulares,estosempreacima
dedireitosedeveresordinrios.Especificamente,nomundorural,odireitofundamentaldoagricultorao
trabalhonopodeserimpedido,emsuarealizao,pelodireitodepropriedadedosoloagrcola,sobretudo
quandooproprietrionocumpreoseudeverdedaraoimvelasuadestinaosocial.Reiteresequeo
deverfundamentaldoEstadodefazerareformaagrria,bemcomoodoproprietriodeterrasderespeitar
afunosocialdoimvel,nopodemsersuspensospelofatodaexistnciadeconflitossociais,comou
semaprticadedelitos.
Pelodispostonoart.184,2daConstituio,odecretoquedeclararoimvelcomodeinteressesocial,
parafinsdereformaagrria,autorizaaUnioaproporaaodedesapropriao.Devese,pois,entender
que o ato expropriatrio no se completa sem o ajuizamento da competente ao. Essa exigncia ,
porm,lamentvel.Umareformaagrriaautnticaimplicaamudananarelaodepodereconmicoe
social no campo, e deve portanto fazerse de modo rpido e completo. No faz sentido impor ao poder
expropriante o ajuizamento prvio de uma demanda contra o expropriado, quando o certo seria,
justamente,ainversodessenus:adesapropriaoseaperfeioariacomodecretogovernamentalea
oferta da indenizao ao expropriado. Competiria a este recusla, propondo a ao que entendesse
cabvel.
De qualquer modo, para que as normas constitucionais sobre reforma agrria sejam adequadamente
compreendidaseaplicadas,necessriofrisarqueaConstituiodistinguetrstiposdepropriedaderural.
H,emprimeirolugar,aquelaconsideradadireitofundamental:apequenaoumdiapropriedadeagrcola
doquenopossuioutra.ALein8.629,de1993,delimitouareadaprimeiraentre1(um)e4(quatro)
mdulosfiscais,eadasegundaentre4(quatro)e15(quinze)mdulosfiscais.Ambassoinsuscetveisde
expropriao para fins de reforma agrria (Constituio Federal, art. 185, I) sendo que a pequena
propriedade rural, quando trabalhada unicamente pela famlia do proprietrio, no pode ser objeto de
penhoraparapagamentodedbitosdecorrentesdesuaatividadeprodutiva(Constituio,art.5,XXVI).
H,ainda,apropriedadeordinria,quenogozadessesprivilgios.Oquenosignificanopossahaver,
tambm a, expropriao para fins de reforma agrria. Apenas, a desapropriao obedecer ao regime
normal,relativoaquaisqueroutrosbens.
Finalmente, h a propriedade rural cujo titular no d ao imvel a sua destinao social, na forma do
dispostonoart.186daConstituio.Oregimejurdicodesteltimotipodepropriedaderuralbemdiverso
dodosoutros.
Emprimeirolugar,porqueadesapropriaodesseimvelnoumasimplesfaculdadedaUnio,masum
dever constitucional. Em lgica conseqncia, a justa indenizao (art. 184), no caso, no pode ser
equivalenteaovalordemercadodoimvel,poisestamosdiantedeumasanopelodescumprimentode
um dever fundamental do proprietrio. , por conseguinte, manifestamente injusto que este receba a
mesmacompensaoeconmica,atribudaaoexpropriadoquecumpriuodeverdeatenderfunosocial
doimvel.Noentanto,acitadamedidaprovisrian2.18356,de2001,aodarnovaredaoaoart.12da
Lei n 8.629, de 1993, determinou, em clamorosa afronta Constituio, que considerase justa a
indenizao que reflita o preo atual de mercado do imvel em sua totalidade, a includas as terras e
acessesnaturais,mataseflorestaseasbenfeitoriasindenizveis.
Em segundo lugar, diante da existncia de deveres fundamentais bem marcados pela Constituio a

saber, o do proprietrio, no tocante funo social do domnio (artigos 5, XXIII e 184), e o do Estado,
relativoreformaagrriaosjuzesnoestoautorizadosaaplicarautomaticamenteasdisposiesdo
CdigodeProcessoCivil,nasaesdemanutenoereintegraodeposse.Assim,violaaConstituioo
juiz que, estando advertido do notrio descumprimento, pelo proprietrio agrcola, do seu dever
fundamental de dar ao imvel a sua destinao social, defere a expedio de mandado liminar de
manutenooureintegrao,semouviroru(Cd.Proc.Civil,art.928).
Emterceirolugar,porqueoproprietrioquedescumpriuodeverdedaraoimvelasuadestinaosocial
receber uma indenizao pecuniria apenas pelas benfeitorias teis e necessrias. A expropriao do
solo agrcola ser indenizada em ttulos da dvida agrria, com clusula de preservao do valor real,
resgatveisemprazodeatvinteanos,apartirdosegundoanodesuaemisso(Constituio,art.184).A
Lei n 8.629, de 1993, deformada pela medida provisria n 2.18356, de 2001, regulamentou essas
disposiesconstitucionais.
Qual o destino do imvel rural desapropriado para fins de reforma agrria? este o segundo problema
clssiconamatria.
Dispe a Constituio que os beneficirios da distribuio de imveis rurais pela reforma agrria
receberottulosdedomniooudeconcessodeuso,inegociveispeloprazodedezanos(art.189).Tais
ttulos sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos
termosecondiesprevistosemlei(mesmoartigo,pargrafonico).ALein8.629,de1993,fixouoprazo
mximo de 3 (trs) anos para a distribuio, por uma dessas duas formas, das terras expropriadas no
quadrodareformaagrria(art.16).Determinou,ainda,quedosinstrumentostranslativosdedomnioou
concesso de uso conste, obrigatoriamente, clusula resolutria para o caso de descumprimento de
quaisquerobrigaesassumidaspeloadquirenteouconcessionrio(art.22).
Quantoaodireitorealdeuso,convmlembrarqueelefoireguladopelosartigos1.412e1.413doCdigo
Civil.
O que no ficou claro, na regulamentao legal dos dispositivos constitucionais referentes reforma
agrria,seaconcessodeusodeterrasagrcolasdeveounoserumcontratooneroso.ALein8.629
sserefereaovalordealienaodasterras(vejaseoart.18).
Atranslaoalavradoresdapropriedadeoudousodasterrasexpropriadasnoesgota,porm,asegunda
fasedoprocessodereformaagrria.precisocompletlocomoassentamentodoslavradoresnasterras
aelesdestinadas.
A esse respeito, a Lei n 8.629 determinou que o assentamento de trabalhadores rurais dever ser
realizado em terras economicamente teis, de preferncia na regio por eles habitada (art. 17). Nada
disps, todavia, sobre as medidas de amparo aos assentados, tais como crdito preferencial e auxlio
tcnico.
Como se percebe, muito embora o quadro constitucional e legal da reforma agrria seja nitidamente
impositivo,tudoacabadependendo,naprtica,deumaoportunaeadequadainiciativadopoderexecutivo.
Ora,quaisosremdiosjurdicosutilizveisnocasodedescumprimentodessedeverfundamental?
No atual estado do nosso direito, cabe, antes de tudo, ao Ministrio Pblico propor a ao civil pblica
contraorgofederalomissonocumprimentododeverfundamentaldefazerareformaagrria,poisque
ela representa, como assinalado, a contrapartida do direito fundamental ao trabalho de um nmero
considervel de pessoas (Constituio Federal, art. 129, III). A Constituio determina que o oramento
fixar anualmente o volume total de ttulos da dvida agrria, assim como o montante de recursos para
atenderaoprogramadereformaagrrianoexerccio(art.184,4).Masnoraroqueogovernofederal,
ao trmino do exerccio financeiro, deixe de empenhar parte substancial da verba oramentria prevista
paraessafinalidade.
Cabe, tambm, em tal hiptese, a propositura da argio de descumprimento de preceito fundamental
(ConstituioFederal,art.102,1Lein9.882,de3dedezembrode1999).
Incabveis, no caso, tanto a ao de inconstitucionalidade por omisso, quanto o mandado de injuno,

porque ambos pressupem que o legislador ou o poder executivo deixaram de exercer o seu dever
regulamentar,oquenoocorrenamatriaoradiscutida.

A realidade agrria do pas, vinte anos depois de

promulgada a Constituio
Elaseresumeemduaspalavras:desordemeinjustia.
Desordemgeneralizada,noquedizrespeitoocupaodosolorural.
Persisteotradicionalapossamentoilcitodeterraspblicas,sobretudonaAmaznia,comaagravantede
que a Unio ignora o estado em que se encontram suas terras devolutas e os Estados incentivam o
esbulhoeatitulaoirregulardosolo,porpartedemembrosinfluentesdasoligarquiaslocais.
Desordem, igualmente, no que diz respeito ocupao de terras brasileiras por estrangeiros, a qual
aumentaassustadoramentesemomenorcontroleouconhecimentoporpartedasautoridades.
No tocante s terras reservadas aos indgenas, a velha mentalidade colonial de explorao extensiva e
predatriadoterritrio,agoraaguadapelamiragemdelucrofcileimediato,noquadrodaglobalizao
capitalista, tem suscitado, no meio poltico, a defesa do agronegcio a qualquer custo, e feito avanar a
idia de que no se devem desperdiar oportunidades de ganho para o pas, com a manuteno de
parquesantropolgicos.Surpreendentemente,emalgunssetoresmilitarespassousetambmasustentar
a tese de que as terras ocupadas por indgenas em zonas de fronteira constituem um risco para a
segurananacionaloqueaHistriadesmentedemodoabsoluto.
Pararemataressequadrosombrio,forosoreconhecerqueathojenotivemosumaautnticareforma
agrria,paraaeliminaodasinjustiassociais,velhasenovas,queseinstalamemquasetodoonosso
vastoterritrio.EmboraaConstituiode1988contenhaumsistemanormativoadequadoparaareduo
do grau de injustia nas relaes entre lavradores e proprietrios capitalistas do solo rural, nos ltimos
vinteanosverificouse,emtodoopas,umalastramentosensveldaviolncianocampo.
Paraseterumaidiamenosabstratodoqueseacabadedizer,segundodadosapuradospelaComisso
PastoraldaTerra,daConfernciaNacionaldosBisposdoBrasil,em2007ocorreramhomicdiosligadosa
conflitosagrriosem14Estadosdafederao,seisamaisdoquenoanoanterior.Anlogoespraiamento
territorial registrouse quanto expulso de famlias do campo: enquanto em 2006 tais incidentes
ocorreramem10unidadesdafederao,em2007elesforamregistradosem14Estados.
Da mesma forma, cresce tambm o nmero oficial de casos de escravizao de trabalhadores na zona
rural.Em2006foram6.953em16Estados,com3.633pessoasresgatadas.Em2007,8.653trabalhadores
em18Estados,comoresgateefetivode5.974.Entre1995e2007,foramoficialmenteencontrados,em
todooBrasil,30.036trabalhadoresemcondioanlogadeescravos.
Uma concluso se impe diante dessa triste realidade: nenhum pas mantm inocentemente, durante
sculos,oseusistemaagrriofundadonolatifndioenaescravido.
Julhode2008.
[1]Isto,casasdecampoougranjearias.
[2]Casasvelhas,ameaandoruna,oujarruinadasedesabitadas.
[3]ObrasCientficas,PolticaseSociaisdeJosBonifciodeAndradaeSilva,coligidasereproduzidaspor
EdgarddeCerqueiraFalco,vol.II,pgs.147/148.JantesdaIndependncia,JosBonifciochegoua
fazeralgumaspropostasdeverdadeirareformaagrria.Porexemplo,nasaldeiasnovascadafamliadeve
teraterraprecisaparasesustentareterumexcedenteparavenderosfrutos,queconservarenquanto
puder cultivla, e pela sua morte se os herdeiros a no puderem aproveitar entrar no monte das da

aldeia (JOS BONIFCIO DE ANDRADA E SILVA, Projetos para o Brasil, coleo Grandes Nomes do
PensamentoBrasileiro,FolhadeS.Paulo,pg.70).
[4] Cf. JOS MURILO DE CARVALHO, I A Construo da Ordem, II Teatro de Sombras, Editora
UFRJ/RelumeDumar,primeirareimpressodasegundaedio,pgs.303ess.
[5] Obviamente, a Constituio de 1824 no fazia referncia alguma escravido. E o seu art. 178
dispunha: s Constitucional o que diz respeito aos limites, e attribuies respectivas dos Poderes
Politicos,eaosDireitosPolticos,eindividuaesdosCidados.Tudo,oquenoConstitucional,pdeser
alteradosemasformalidadesreferidas,pelasLegislaturasordinrias.
[6]AGuardaNacional,criadapelaLeide18deagostode1831,atuavacomoauxiliardoExrcitoeexercia
funesdapolciadesegurananoterritrioprovincial.Todososcidadosbrasileiros,maioresdedezoito
anos,eramobrigatoriamentenelainscritos.ApatentedecoroneleraamaiselevadadaGuardaNacional.A
corporaotornouse,nofinaldoImprio,meramentedecorativaouhonorfica.
[7] Art. 156. A lei facilitar a fixao do homem no campo, estabelecendo planos de colonizao e de
aproveitamento das terras pblicas. Para esse fim, sero preferidos os nacionais e, dentre eles, os
habitantesdaszonasempobrecidaseosdesempregados.

1 Os Estados asseguraro aos posseiros de terras devolutas, que nelas tenham morada
habitual,prefernciaparaaquisioatvinteecincohectares.
2SemprviaautorizaodoSenadoFederal,nosefarqualqueralienaoouconcesso
deterraspblicascomreasuperioradezmilhectares.
3 Todo aquele que, no sendo proprietrio rural nem urbano, ocupar, por dez anos
ininterruptos,semoposionemreconhecimentodedomnioalheio,trechodeterranosuperior
a vinte e cinco hectares, tornandoo produtivo por seu trabalho e tendo nele sua morada,
adquirirlheapropriedade,mediantesentenadeclaratriadevidamentetranscrita.

[8]CelsoAntonioBandeiradeMello,CursodeDireitoAdministrativo,22edio,Malheiros,pg.882.
[9]FolhadeS.Paulo,7dejulhode2008,pg.A10.