ADPF 378

PROCESSO DE IMPEACHMENT. DEFINIO DA LEGITIMIDADE

CONSTITUCIONAL DO RITO PREVISTO NA LEI N 1.079/1950

ANOTAES PARA O VOTO ORAL DO MINISTRO LUS ROBERTO BARROSO

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM

AO

DE

PROCESSO

DESCUMPRIMENTO
DE

IMPEACHMENT.

CONSTITUCIONAL

DO

RITO

DE

PRECEITO

DEFINIO

PREVISTO

NA

FUNDAMENTAL.

DA
LEI

LEGITIMIDADE
N

1.079/1950.

CABIMENTO DA AO E CONCESSO DE MEDIDAS CAUTELARES.

I. CABIMENTO DA ADPF E DAS MEDIDAS CAUTELARES
INCIDENTAIS
1. A presente ao tem por objeto central analisar a compatibilidade do rito
de impeachment de Presidente da Repblica previsto na Lei n. 1.079/1950 com a
Constituio de 1988. A ao cabvel, mesmo se considerarmos que requer,
indiretamente, a declarao de inconstitucionalidade de norma posterior
Constituio

que

pretende

superar

omisso

parcial

inconstitucional.

Fungibilidade das aes diretas que se prestam a viabilizar o controle de

constitucionalidade

abstrato

em

tese.

Atendimento

ao

requisito

da

subsidiariedade, tendo em vista que somente a apreciao cumulativa de tais

pedidos capaz de assegurar o amplo esclarecimento do rito do impeachment por
parte do STF.
2. A cautelar incidental requerida diz respeito forma de votao (secreta ou
aberta) e ao tipo de candidatura (indicao pelo lder ou candidatura avulsa) dos
membros da Comisso Especial na Cmara dos Deputados. A formao da referida
Comisso foi questionada na inicial, ainda que sob outro prisma. Interpretao da
inicial de modo a conferir maior efetividade ao pronunciamento judicial. Pedido
cautelar incidental que pode ser recebido, inclusive, como aditamento inicial.
Inocorrncia de violao ao princpio do juiz natural, pois a ADPF foi livre
distribuio e os pedidos da cautelar incidental so abrangidos pelos pleitos da
inicial.
II. MRITO: PONTOS DE DIVERGNCIA COM O RELATOR
1. PAPEIS DA CMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL
NO PROCESSO DE IMPEACHMENT (ITENS C, G, H E I):
1.1. Apresentada denncia contra o Presidente da Repblica por crime de

responsabilidade, compete Cmara dos Deputados autorizar a instaurao de

processo (art. 51, I, da CF/1988). A Cmara exerce, assim, um juzo eminentemente
poltico sobre os fatos narrados, que constitui condio para o prosseguimento
denncia. Ao Senado compete, privativamente, processar e julgar o Presidente
(art. 52, I), locuo que abrange a realizao de um juzo inicial de instaurao ou
no do processo, isto , de recebimento ou no da denncia autorizada pela
Cmara.
1.2. H trs ordens de argumentos que justificam esse entendimento. Em
primeiro lugar, esta a nica interpretao possvel luz da Constituio de 1988,
por qualquer enfoque que se d: literal, histrico, lgico ou sistemtico. Em
segundo lugar, a interpretao que foi adotada pelo Supremo Tribunal Federal em
1992, quando atuou no impeachment do ento Presidente Fernando Collor de
Mello, de modo que a segurana jurdica refora a sua reiterao pela Corte na
presente ADPF. E, em terceiro e ltimo lugar, trata-se de entendimento que, mesmo
no tendo sido proferido pelo STF com fora vinculante e erga omnes, foi, em
alguma medida, incorporado ordem jurdica brasileira. Dessa forma, modific-lo,
estando em curso denncia contra a Presidente da Repblica, representaria uma
violao ainda mais grave segurana jurdica, que afetaria a prpria exigncia
democrtica de definio prvia das regras do jogo poltico.
1.3. Partindo das premissas acima, depreende-se que no foram
recepcionados pela CF/1988 os arts. 23, 1 e 5; 80, 1 parte (que define a
Cmara dos Deputados como tribunal de pronncia); e 81, todos da Lei n.
1.079/1950, porque incompatveis com os arts. 51, I; 52, I; e 86, 1, II, todos da
CF/1988
2.

RITO DO IMPEACHMENT NA CMARA (ITEM C):

2.1.

O rito do impeachment perante a Cmara, previsto na Lei n.

1.079/1950, partia do pressuposto de que a tal Casa caberia, nos termos da

CF/1946, pronunciar-se sobre o mrito da acusao. Estabeleciam-se, em virtude
disso, duas deliberaes pelo Plenrio da Cmara: a primeira quanto
admissibilidade da denncia e a segunda quanto sua procedncia ou no. Havia,
entre elas, exigncia de dilao probatria.
2.2.

Essa sistemtica foi, em parte, revogada pela Constituio de 1988,

que, conforme indicado acima, alterou o papel institucional da Cmara no

impeachment do Presidente da Repblica. Conforme indicado pelo STF e
efetivamente seguido no caso Collor, o Plenrio da Cmara deve deliberar uma
nica vez, por maioria qualificada de seus integrantes, sem necessitar, porm,
desincumbir-se de grande nus probatrio. Afinal, compete a esta Casa Legislativa
2

apenas autorizar ou no a instaurao do processo (condio de procedibilidade).

2.3.

A ampla defesa do acusado no rito da Cmara dos Deputados deve ser

exercida no prazo de dez sesses (RI/CD, art. 218, 4), tal como ocorreu no caso
Collor (MS 21.564, Rel. para o acrdo Min. Carlos Velloso). Caso assim no se
entenda, deve ser aplicado por analogia o prazo de 20 (vinte) dias previsto no art.
22 da Lei n. 1.079/1950.
3.

RITO DO IMPEACHMENT NO SENADO (ITENS G E H):

3.1.

Por outro lado, h de se estender o rito relativamente abreviado da Lei

n. 1.079/1950 para julgamento do impeachment pelo Senado, incorporando-se a ele

uma etapa inicial de instaurao ou no do processo, bem como uma etapa de
pronncia ou no do denunciado, tal como se fez em 1992. Estas so etapas
essenciais ao exerccio, pleno e pautado pelo devido processo legal, da
competncia do Senado de processar e julgar o Presidente da Repblica.
3.2.

Diante da ausncia de regras especficas acerca dessas etapas iniciais

do rito no Senado, deve-se seguir a mesma soluo jurdica encontrada pelo STF
no caso Collor, qual seja, aplicao das regras da Lei n. 1.079/1950 relativas a
denncias por crime de responsabilidade contra Ministros do STF ou contra o PGR
(tambm processados e julgados exclusivamente pelo Senado).
3.3.

Conclui-se, assim, que a instaurao do processo pelo Senado se d

por deliberao da maioria simples de seus membros, a partir de parecer elaborado

por Comisso Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF de
(i) possibilitar prpria Mesa do Senado, por deciso irrecorrvel, rejeitar
sumariamente a denncia; e (ii) aplicar o qurum de 2/3, exigvel para o
julgamento final pela Casa Legislativa, a esta etapa inicial do processamento.
4.

NO POSSVEL A APRESENTAO DE CANDIDATURAS OU

CHAPAS AVULSAS PARA FORMAO DA COMISSO ESPECIAL

(CAUTELAR INCIDENTAL): incompatvel com o art. 58 e 1 da Constituio
que os representantes dos partidos polticos ou blocos parlamentares deixem de ser
indicados pelos lderes, na forma do Regimento Interno da Cmara dos Deputados,
para serem escolhidos de fora para dentro, pelo Plenrio, em violao autonomia
partidria.
5.

A VOTAO PARA FORMAO DA COMISSO ESPECIAL

SOMENTE PODE SE DAR POR VOTO ABERTO (CAUTELAR INCIDENTAL):

No processo de impeachment, as votaes devem ser abertas, de modo a permitir
maior transparncia, accountability e legitimao. No silncio da Constituio, da
Lei n. 1.079/1950 e do Regimento Interno sobre a forma de votao, no
admissvel que o Presidente da Cmara dos Deputados possa, por deciso
3

unipessoal e discricionria, estender hiptese inespecfica de votao secreta

prevista no RI/CD, por analogia, eleio para a Comisso Especial de
impeachment. Alm disso, o sigilo do escrutnio incompatvel com a natureza e a
gravidade do processo por crime de responsabilidade. Em processo de tamanha
magnitude, que pode levar o Presidente a ser afastado e perder o mandato, preciso
garantir o maior grau de transparncia e publicidade possvel. Nesse caso, no
possvel invocar como justificativa para o voto secreto a necessidade de garantir a
liberdade e independncia dos congressistas, afastando a possibilidade de
ingerncias indevidas. Se a votao secreta pode ser capaz de afastar determinadas
presses, ao mesmo tempo, ela enfraquece a possibilidade de controle popular
sobre os representantes, em violao aos princpios democrtico, representativo e
republicano. Por fim, a votao aberta (simblica) foi adotada para a composio
da Comisso Especial no processo de impeachment de Collor, de modo que a
manuteno do mesmo rito seguido em 1992 contribui para a segurana jurdica e a
previsibilidade do procedimento.
IV.

MRITO: PONTOS DE CONVERGNCIA COM O RELATOR

1.

IMPOSSIBILIDADE

DE

APLICAO

SUBSIDIRIA

DAS

HIPTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIO AO PRESIDENTE DA

CMARA (ITEM K): Embora o art. 38 da Lei n. 1.079/1950 preveja a aplicao
subsidiria do Cdigo de Processo Penal no processo e julgamento do Presidente
da Repblica por crime de responsabilidade, o art. 36 da Lei j trata da matria,
conferindo tratamento especial, ainda que de maneira distinta do CPP. Portanto,
no h lacuna na referida lei acerca das hipteses de impedimento e suspeio dos
julgadores, que pudesse justificar a incidncia subsidiria do Cdigo. A diferena
de disciplina se justifica, de todo modo, pela distino entre magistrados, dos quais
se deve exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem exercer suas
funes, inclusive de fiscalizao e julgamento, com base em suas convices
poltico-partidrias, devendo buscar realizar a vontade dos representados.
Improcedncia do pedido.
2.

NO H DIREITO DEFESA PRVIA (ITEM A): A

apresentao de defesa prvia no uma exigncia do princpio constitucional da

ampla defesa: ela exceo, e no a regra no processo penal. No h, portanto,
impedimento para que a primeira oportunidade de apresentao de defesa no
processo penal comum se d aps o recebimento da denncia. No caso dos autos,
muito embora no se assegure defesa previamente ao ato do Presidente da Cmara
dos Deputados que inicia o rito naquela Casa, colocam-se disposio do acusado
inmeras oportunidades de manifestao em ampla instruo processual. No h,
4

assim, violao garantia da ampla defesa e aos compromissos internacionais

assumidos pelo Brasil em tema de direito de defesa.
3.

A PROPORCIONALIDADE NA FORMAO DA COMISSO

ESPECIAL PODE SER AFERIDA EM RELAO A BLOCOS (ITEM D): O

art. 19 da Lei n. 1.079/1950, no ponto em que exige proporcionalidade na
Comisso Especial da Cmara dos Deputados com base na participao dos
partidos polticos, sem mencionar os blocos parlamentares, foi superado pelo
regime constitucional de 1988. Este estabeleceu expressamente: (i) a possibilidade
de se assegurar a representatividade por bloco (art. 58, 1) e (ii) a delegao da
matria ao regimento interno da Cmara (art 58, caput). Essa opo foi feita e vem
sendo aplicada reiteradamente pela Cmara dos Deputados na formao de suas
diversas Comisses e, inclusive, foi seguida no processo de impeachment do exPresidente Fernando Collor de Mello.
4.

OS SENADORES NO PRECISAM SE APARTAR DA FUNO

ACUSATRIA (ITEM J): O procedimento acusatrio estabelecido na Lei n.

1.079/1950, parcialmente recepcionado pela CF/1988, no impede que o Senado
adote as medidas necessrias apurao de crimes de responsabilidade, inclusive
no que concerne produo de provas, funo que pode ser desempenhada de
forma livre e independente.
5.

POSSVEL A APLICAO SUBSIDIRIA DOS REGIMENTOS

INTERNOS DA CMARA E DO SENADO (ITEM B): A aplicao subsidiria

do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e do Senado ao processamento e
julgamento do impeachment no viola a reserva de lei especial imposta pelo art. 85,
pargrafo nico, da Constituio, desde que as normas regimentais sejam
compatveis com os preceitos legais e constitucionais pertinentes, limitando-se a
disciplinar questes interna corporis.
6.

A DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APS A

ACUSAO (ITEM E): No curso do procedimento de impeachment, o acusado

tem a prerrogativa de se manifestar, de um modo geral, aps a acusao.
Concretizao da garantia constitucional do devido processo legal (due process of
law). Precedente: MS 25.647-MC, Redator p/ acrdo Min. Cezar Peluso, Plenrio.
7.

INTERROGATRIO

DEVE

SER

ATO

FINAL

DA

INSTRUO PROBATRIA (ITEM F): O interrogatrio do acusado,

instrumento de autodefesa que densifica as garantias do contraditrio e da ampla
defesa, deve ser o ltimo ato de instruo do processo de impeachment. Aplicao
analgica da interpretao conferida pelo Supremo Tribunal Federal ao rito das

aes penais originrias. Precedente: AP 528-AgR, Rel. Min. Ricardo

Lewandowski, Plenrio.
V.

CONCESSO DE MEDIDAS CAUTELARES

Devem, portanto, ser concedidas medidas cautelares, a fim de promover

segurana jurdica no processo de impeachment. Voto pela concesso parcial das
cautelares requerida pelo autor, nos seguintes termos:
1.

Item A: denegao, de modo a afirmar que no h direito defesa

prvia ao ato do Presidente da Cmara (acompanhando o Min. Relator);

2.

Item B: concesso parcial para estabelecer, em interpretao

conforme a Constituio do art. 38 da Lei n. 1.079/1950, que possvel a aplicao

subsidiria dos Regimentos Internos da Cmara e do Senado ao processo de
impeachment, desde sejam compatveis com os preceitos legais e constitucionais
pertinentes (acompanhando o Min. Relator);
3.

Item C: concesso parcial para: 1. declarar recepcionados pela

CF/1988 os arts. 19, 20 e 21 da Lei n. 1.079/1950, desde que interpretados

conforme a Constituio, para que se entenda que as diligncias e atividades ali
previstas no se destinam a provar a (im)procedncia da acusao, mas apenas a
esclarecer a denncia, e 2. para declarar no recepcionados pela CF/1988 os arts.
22, caput, 2 parte [que se inicia com a expresso No caso contrrio...], e 1,
2, 3 e 4, da Lei n. 1.079/1950, que determinam dilao probatria e segunda
deliberao na Cmara dos Deputados, partindo do pressuposto que caberia a tal
casa pronunciar-se sobre o mrito da acusao (divergindo parcialmente do Min.
Relator);
4.

Item D: denegao, por reconhecer que a proporcionalidade na

formao da comisso especial pode ser aferida em relao aos partidos e blocos
parlamentares (acompanhando o Min. Relator);
5.

Item E: concesso integral, para estabelecer que a defesa tem o

direito de se manifestar aps a acusao (acompanhando o Min. Relator);

6.

Item F: concesso integral, para estabelecer que o interrogatrio

deve ser o ato final da instruo probatria (acompanhando o Min. Relator);

7.

Item G: concesso parcial para dar interpretao conforme a

Constituio ao art. 24 da Lei n. 1.079/1950, a fim de declarar que, com o advento

da CF/1988, o recebimento da denncia no processo de impeachment ocorre
apenas aps a deciso do Plenrio do Senado Federal, em votao nominal tomada
por maioria simples e presente a maioria absoluta de seus membros (divergindo
integralmente do Min. Relator);

8.

Item H: concesso parcial para declarar constitucionalmente

legitima a aplicao analgica dos arts. 44, 45, 46, 47, 48 e 49 da Lei n. 1.079/1950
os quais determinam o rito do processo de impeachment contra Ministros do STF
e PGR ao processamento no Senado Federal de crime de responsabilidade contra
Presidente da Repblica, denegando-se o pedido de aplicao do qurum de 2/3 do
Plenrio do Senado para confirmar a instaurao do processo (divergindo
parcialmente do Min. Relator concordncia apenas quanto ao qurum);
9.

Item I: concesso integral, para declarar que no foram

recepcionados pela CF/1988 os arts. 23, 1 e 5; 80, 1 parte; e 81, todos da Lei
n. 1.079/1950, porque estabelecem os papeis da Cmara e do Senado Federal de
modo incompatvel com os arts. 51, I; 52, I; e 86, 1, II, da CF/1988 (divergindo
parcialmente do Min. Relator);
10.

Item J: denegao, para afirmar que os senadores no precisam se

apartar da funo acusatria (acompanhando o Min. Relator);

11.

Item K: denegao, para reconhecer a impossibilidade de aplicao

subsidiria das hipteses de impedimento e suspeio do CPP relativamente ao

Presidente da Cmara dos Deputados (acompanhando o Min. Relator);
12.

Cautelar Incidental (candidatura avulsa): concesso integral para

declarar que no possvel a formao da comisso especial a partir de

candidaturas avulsas (divergindo integralmente do Min. Relator); e
13.

Cautelar Incidental (forma de votao): concesso integral para

reconhecer que a eleio da comisso especial somente pode se dar por voto aberto
(divergindo integralmente do Min. Relator).

I. INTRODUO: CONSIDERAES SOBRE O PAPEL DO STF NA DEFINIO

DO RITO DO IMPEACHMENT

1.

Trata-se de ao de descumprimento de preceito fundamental, com pedido de

concesso de medida cautelar, ajuizada pelo Partido Comunista do Brasil, objetivando o

reconhecimento da ilegitimidade constitucional de dispositivos e interpretaes da Lei n.
1.079, de 1950 (a Lei de Crimes de Responsabilidade), assim como da legitimidade
constitucional de outros dispositivos integrantes do mesmo diploma legal.
2.

A ao pede a adoo de vrias providncias, sob o argumento de que seriam

necessrias para sanar as leses a preceitos fundamentais da Constituio Federal, decorrentes

da manuteno na ordem jurdica de textos normativos e interpretaes que regulam o
7

processo de impeachment do Presidente da Repblica de modo incompatvel com o texto

constitucional vigente. Em outras palavras, o propsito da ADPF a realizao de uma
filtragem constitucional da Lei n. 1.079/1950, de modo a tornar claro e estreme de dvida
quais de suas normas se mantm em vigor e quais foram revogadas, bem como a forma pela
qual as remanescentes devem ser interpretadas.
3.

Antes de enfrentar, um a um, os pedidos cautelares formulados, entendo

relevante que se fixe o contexto e o alcance da presente ADPF. A Constituio Federal exige
lei especfica para dispor sobre o rito do impeachment, lei esta que jamais veio a ser editada.
No passado, mas j sob a gide da Carta de 1988, o Supremo foi chamado a manifestar-se
sobre as normas aplicveis ao processo de impedimento do ento Presidente Fernando Collor
de Mello. Assentou, na oportunidade, a recepo da Lei n. 1.079/1950, na sua maior parte,
pela atual Constituio, e produziu uma sntese do procedimento a ser aplicado. Contudo, nem
todas as disposies da lei foram filtradas luz da nova ordem constitucional.
4.

Nesse contexto, remanesce manifesta insegurana sobre o rito aplicvel ao

processo de impedimento da atual Chefe do Executivo federal, Presidente Dilma Rousseff.

Tanto assim que ao menos cinco mandados de segurana j foram impetrados sobre o
assunto e alguns tiveram liminares deferidas pelo Supremo, sem que o feito tenha sequer
ultrapassado sua fase inicial1. A permanecer o atual estado de coisas, tal processo ser objeto
de mltiplas aes, decididas de forma pontual, casustica e assistemtica, em evidente
prejuzo segurana jurdica. A discusso se alongar, agravando o j dramtico quadro
poltico e econmico. Da a necessidade de interveno desta Corte.
5.

Antigas e novas questes se apresentam nesta ADPF. No meu voto, em relao

s matrias que j tiverem sido apreciadas pelo STF, defenderei a manuteno do

entendimento desta Casa, salvo alteraes pontuais para adequao a normas editadas
posteriormente, de modo a salvaguardar a segurana jurdica e a confiana suscitada nos
atores polticos em relao ao procedimento aplicvel. J quanto s questes inditas, ainda
pendentes de apreciao, buscarei preservar, tanto quanto possvel, o rito aplicado ao
impeachment do ex-Presidente Collor, assim como adotarei uma postura de autoconteno,
prestigiando a legtima margem de apreciao do Congresso Nacional sobre matrias interna
corporis, desde que no haja conflito com a Constituio e a lei especial.

MS 33.838 MC, Rel. Min. Rosa Weber, j. 13.10.2015; MS 33.837, Rel. Min. Teori Zavascki, j.
12.10.2015, MS 33.920, Rel. Min. Celso de Mello, j. 03.12.2015, MS 33.920, Rel. Min. Celso de Mello,
j. 03.12.2015; MS 33921 MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, j. 03.12.2015.

6.

Entendo que o papel do Supremo Tribunal Federal neste processo o de

assegurar que ele transcorra de forma regular e legtima e em respeito s regras do jogo. Para
tanto, deve-se definir, com clareza, o rito aplicvel ao impeachment. Desse modo, evita-se que
cada incidente e etapa de sua concretizao seja judicializado, o que atravancaria o curso do
julgamento e aumentaria a instabilidade poltica, econmica e social no pas. Este o alcance
deste feito e objetivo do voto que proferirei.

II. CABIMENTO DA ADPF

7.

Inicialmente, assento o cabimento da presente ADPF. Os trs pressupostos

para a admissibilidade da ao esto inequivocamente presentes. Em relao ao primeiro

pressuposto, a violao a preceito fundamental est caracterizada de forma clara, j que a
alegao de incompatibilidade de diversos preceitos da Lei n. 1.079/1950 com a Constituio
Federal envolve violaes aos princpios da separao de poderes, democrtico, do devido
processo legal, do contraditrio e da ampla defesa, e do juiz natural, todos includos no
domnio dos preceitos fundamentais.
8.

Em relao ao segundo pressuposto, no h dvida de que os preceitos da Lei

n. 1.079/1950 indicados na petio inicial constituem atos estatais que podem ser objeto de
ADPF, uma vez que esta pode ser manejada inclusive em relao a atos anteriores
Constituio. Nesse ponto, no prosperam as alegaes da Cmara dos Deputados quanto
(i) ao descabimento da ADPF para discutir a constitucionalidade de normas do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados (RI/CD) posteriores Constituio de 1988, e (ii)
possibilidade de cumulao dos pedidos de afirmao da no recepo da Lei n. 1.079/1950,
de declarao de inconstitucionalidade das normas do RI/CD e de superao de omisso
inconstitucional. So fungveis as aes diretas que se prestam a viabilizar o controle de
constitucionalidade abstrato e em tese. Ainda que assim no fosse, a apreciao da
inconstitucionalidade de norma posterior Constituio, no mbito da ADPF, possvel,
como pedido incidental, tendo em vista que a causa de pedir das aes diretas de
inconstitucionalidade aberta. , assim, vivel manejar uma nica ao direta, no caso, a
ADPF, com cumulao dos pedidos de no recepo de norma anterior Constituio, de
declarao da inconstitucionalidade de norma posterior e de superao da omisso parcial
inconstitucional.

9.

No h dvida tampouco quanto possibilidade de ajuizamento de ADPF para

que se supra a omisso inconstitucional do legislador sobre o instituto do impeachment. O

STF j se manifestou expressamente pela viabilidade da produo de deciso aditiva que
supra omisso legislativa parcial, estabelecendo um regramento provisrio, com eficcia
geral, para evitar que a omisso inconstitucional paralise a eficcia das normas
constitucionais (cf. MI sobre o direito de greve dos servidores pblicos). Alm disso, a Lei n.
12.063/2009 (art. 12-F, 1), ao prever expressamente a possibilidade de deferimento de
cautelar em ADO, determinou que tal cautelar poder suspender a aplicao do ato normativo
questionado (em caso de omisso parcial), os processos judiciais ou administrativos em curso
ou, ainda, determinar qualquer outra providncia a ser fixada pelo Tribunal. Essa ltima
norma indica a possibilidade de adoo de decises aditivas pelo Supremo tambm em ADO.
10.

Por fim, em relao ao terceiro pressuposto, entendo que foi atendido o

requisito da subsidiariedade, tendo em vista que: (i) a Lei de Crimes de Responsabilidade

anterior promulgao da Constituio de 1988, (ii) este Supremo Tribunal j decidiu que
cabvel ADPF para apreciar omisso inconstitucional, e (iii) no que respeita apreciao de
normas do RI/CD, somente a apreciao cumulativa dos pedidos capaz de assegurar o amplo
esclarecimento do rito do impeachment por parte do STF. No seria possvel substituir a
presente ao por um mandado de segurana, tal como alegado na manifestao da Cmara
dos Deputados. Conforme reiterada jurisprudncia dos tribunais, no cabe mandado de
segurana para atacar lei em tese. Um dos objetos centrais desta ADPF a no recepo de
alguns dispositivos da Lei n. 1.079/1950 e a interpretao conforme a Constituio de outros.
O presente feito inequivocamente um processo objetivo, que discute a compatibilidade de
normas em tese ou de omisso parcial do legislador com a Constituio, pedidos inviveis no
mbito de um MS.
11.

Tambm entendo cabveis as medidas cautelares incidentais propostas. No

procede a alegao da Cmara dos Deputados segundo a qual as formas de votao (secreta
ou ostensiva) na eleio da Comisso Especial constituda na Cmara dos Deputados e as
espcies de candidaturas (por indicao de lderes ou avulsas) no seriam objeto desta ADPF,
por no terem sido expressamente invocadas na inicial. Isso porque (i) as normas que regem a
constituio da comisso foram inequivocamente objeto da exordial, (ii) deve-se interpretar a
inicial de forma a conferir maior efetividade ao pronunciamento judicial, (iii) a ao cautelar
pode ser recebida, inclusive, como aditamento inicial, sem prejuzo defesa, e (iv) no
houve violao ao princpio do juiz natural, pois a ADPF foi livre distribuio e os pedidos
da cautelar incidental so abrangidos pelos pleitos da inicial.
10

12.

A ADPF , portanto, cabvel. Passo a anlise do mrito. Considerando a

urgente necessidade de garantir que a denncia por crime de responsabilidade seja processada
de acordo com procedimento vlido e previamente estabelecido, o autor solicitou a concesso
de uma srie de medidas cautelares, organizadas em 11 pedidos (das letras a a k).
Posteriormente, na segunda medida cautelar incidental proposta, formulou 2 pedidos
adicionais. Muito embora esteja acompanhando o Ministro Edson Fachin, relator originrio da
ao, em parte significativa de seu encaminhamento, iniciarei meu voto pelos pontos de
divergncia, para procurar conferir maior celeridade ao presente julgamento.

III. MRITO PONTOS DE DIVERGNCIA COM O RELATOR ORIGINRIO

III.1. PAPEIS

DA

CMARA

DOS

DEPUTADOS

E DO

SENADO FEDERAL

NO PROCESSO DE

IMPEACHMENT (CAUTELARES C, G, H E I DA INICIAL)

13.

Apresentada denncia contra o Presidente da Repblica por crime de

responsabilidade, compete Cmara dos Deputados autorizar a instaurao de processo (art.

51, I, da CF/1988). A Cmara exerce, assim, um juzo eminentemente poltico sobre os fatos
narrados, que constitui condio para o prosseguimento da denncia. Ao Senado compete,
privativamente, processar e julgar o Presidente (art. 52, I), locuo que abrange a realizao
de um juzo inicial de instaurao ou no do processo, isto , de recebimento ou no da
denncia autorizada pela Cmara. H trs ordens de argumentos que justificam esse
entendimento:

a) Hermenutica constitucional: elementos tradicionais de interpretao

14.

Em primeiro lugar, esta a nica interpretao possvel luz da Constituio

de 1988, por qualquer enfoque que se d: literal, histrico, lgico ou sistemtico.

15.

Elemento histrico. A Lei n. 1.079/1950 foi editada na vigncia da

Constituio de 1946, que guarda diferenas notveis em comparao com a CF/1988. Na

CF/1946, cabia Cmara dos Deputados a declarao (...) da procedncia ou improcedncia
da acusao (art. 59, I). Da declarao j decorria a suspenso do Presidente do exerccio de
suas funes (art. 88), competindo ao Senado apenas julgar o Presidente (art. 62, I)2.
2

CF/1946, Art. 59. Compete privativamente Cmara dos Deputados: I a declarao, pelo voto da
maioria absoluta dos seus membros, da procedncia ou improcedncia da acusao, contra o
Presidente da Repblica, nos termos do art. 88, e contra os Ministros de Estado, nos crimes conexos

11

Normas semelhantes constavam das Constituies de 1967 e 1969. A expresso processar e

julgar era empregada somente para a atuao do Senado quanto aos Ministros do STF e ao
PGR. J na CF/1988, cabe Cmara dos Deputados apenas autorizar, por dois teros de
seus membros, a instaurao de processo contra o Presidente (art. 51, I), cujo afastamento,
porm, s se d aps a instaurao do processo pelo Senado Federal (art. 86, 1, II), rgo
ao qual compete processar e julgar o Presidente da Repblica (art. 52, I)3.
16.

Assim, ao contrrio do que ocorria no regime das Constituies de 1946, 1967

e 1969, na CF/1988 a Cmara no declara a procedncia ou improcedncia da acusao, mas

to-somente autoriza a instaurao de processo pelo Senado4. A deliberao da Cmara
obedece ao qurum qualificado de 2/3 e no implica o afastamento automtico do Presidente
da Repblica, que apenas ocorre se o Senado instaurar o processo. Assim, no regime atual, a
Cmara no funciona como um tribunal de pronncia, mas apenas implementa ou no
uma condio de procedibilidade para que a acusao prossiga no Senado.
17.

Elemento literal. Em reforo s mudanas constatadas a partir da comparao

entre a Constituio atual e as que lhe antecederam, a literalidade da CF/1988 tambm aponta

com os do Presidente da Repblica; Art. 62. Compete privativamente ao Senado Federal: I julgar o
Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade e os Ministros de Estado nos crimes da
mesma natureza conexos com os daquele; Art. 88. O Presidente da Repblica, depois que a Cmara
dos Deputados, pelo voto da maioria absoluta dos seus membros, declarar procedente a acusao,
ser submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal nos crimes comuns, ou perante o
Senado Federal nos de responsabilidade. Pargrafo nico. Declarada a procedncia da acusao,
ficar o Presidente da Repblica suspenso das suas funes.
3

CF/1988, Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados: I autorizar, por dois teros
de seus membros, a instaurao de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica e
os Ministros de Estado; Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I processar e julgar o
Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros
de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exrcito e da Aeronutica nos crimes da mesma
natureza conexos com aqueles; (redao dada pela EC n 23/1999); Art. 86. Admitida a acusao
contra o Presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos Deputados, ser ele submetido a
julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou perante o Senado
Federal, nos crimes de responsabilidade. 1 O Presidente ficar suspenso de suas funes: (...) II
nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do processo pelo Senado Federal.
4

O debate sobre a alterao da sistemtica referente ao processo de impeachment ocorreu no

mbito da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987. Com a apresentao de emendas de Plenrio
e populares ao Projeto de Constituio da Comisso de Sistematizao, originou-se o texto que ficou
conhecido como Substitutivo 1 do Relator (fase N), cuja dico era muito semelhante das Cartas
anteriores. Entre as emendas feitas a esse substitutivo (fase O), estavam as emendas ES34674-1 e
ES 34675-0, apresentadas pelo Deputado Constituinte Adolfo Oliveira em 05.09.1987. Ambas as
emendas foram acolhidas, passaram a integrar o Substitutivo 2 do relator (fase P) e
permaneceram at o final do processo constituinte. Assim, foram aprovadas no texto final (atuais arts.
51, I, e 52, I) as ideias de que, de um lado, cabia Cmara autorizar o processo e julgamento (e
no mais declarar a procedncia da acusao contra o Presidente da Repblica), e que, de outro,
cabe ao Senado processar e julgar, e no mais apenas julgar.

12

no sentido de uma transformao no papel da Cmara dos Deputados e do Senado Federal

com relao ao processo de impeachment, atribuindo-se maior destaque a esta ltima Casa.
18.

Como visto, Cmara dos Deputados compete autorizar, por dois teros de

seus membros, a instaurao de processo contra o Presidente (art. 51, I), enquanto ao Senado
compete, privativamente, processar e julgar o Presidente (art. 52, I). Da porque toda a
atuao da Cmara dos Deputados deve ser entendida como parte de um momento prprocessual, isto , anterior instaurao do processo pelo Senado. Veja-se bem: a Cmara
apenas autoriza a instaurao do processo: no o instaura por si prpria, muito menos
determina que o Senado o faa.
19.

A propsito dos elementos textuais da Constituio, o Min. Edson Fachin

justifica a vinculao do Senado deliberao da Cmara quanto instaurao do processo a

partir do caput do art. 86 da CF/1988, que dispe que admitida a acusao contra o
Presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos Deputados, ser ele submetido a
julgamento (...) perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade5. Segundo S.
Exa., a forma imperativa da expresso ser ele submetido a julgamento retiraria do Senado
a possibilidade de rejeitar a autorizao expedida pela Cmara dos Deputados. Embora esta
seja uma leitura possvel, creio que no seja a nica, nem a mais correta.
20.

Em primeiro lugar, entender que o Senado est obrigado a instaurar o processo

aps o juzo positivo da Cmara seria dar fora vinculante a algo que a Constituio
denominou de autorizao (isto , representaria torn-la uma determinao).
21.

Em segundo lugar, trata-se de certo modo de uma interpretao retrospectiva6

da Constituio de 1988, que procura compreender os seus dispositivos de maneira muito

semelhante aos preceitos que vigoravam no regime constitucional precedente. Dizer que o

Art. 86. Admitida a acusao contra o Presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos
Deputados, ser ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes
penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
1. O Presidente ficar suspenso de suas funes: I - nas infraes penais comuns, se recebida a
denncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal; II - nos crimes de responsabilidade, aps a
instaurao do processo pelo Senado Federal.

Trato do tema na minha obra Interpretao e aplicao da Constituio, 2014, p. 75: Deve-se
rejeitar uma das patologias crnicas da hermenutica constitucional brasileira, que a interpretao
retrospectiva, pela qual se procura interpretar o texto novo de maneira a que ele no inove nada,
mas, ao revs, fique to parecido quanto possvel com o antigo. Com argcia e esprito, Jos Carlos
Barbosa Moreira estigmatiza a equivocidade dessa postura: Pe-se nfase nas semelhanas, correse um vu sobre as diferenas e conclui-se que, luz daquelas, e a despeito destas, a disciplina da
matria, afinal de contas, mudou pouco, se que na verdade mudou. um tipo de interpretao... em
que o olhar do intrprete dirige-se antes ao passado que ao presente, e a imagem que ele capta
menos a representao da realidade que uma sombra fantasmagrica.

13

Senado obrigado a instaurar o processo, afastando e julgando o Presidente da Repblica, a

partir da autorizao (e no determinao) da Cmara, significa a volta do regime das
Constituies de 1946, 1967 e 1969, em que a deciso da Cmara por si s afastava o
Presidente. Tal interpretao esvaziaria, assim, a competncia privativa do Senado para
processar o impeachment.
22.

Em terceiro lugar, tambm possvel entender que o julgamento a que se

refere o art. 86 compreende todas as fases do processo, inclusive um juzo preliminar sobre o
recebimento da denncia, a partir do qual instaurado o processo por crime de
responsabilidade. Lembre-se que a Cmara dos Deputados somente atua no mbito prprocessual, no valendo a sua autorizao como um recebimento da denncia, em sentido
tcnico. Assim, a admisso da acusao a que se seguir o julgamento pressupe um juzo de
viabilidade da denncia pelo nico rgo competente para process-la e julg-la: o Senado.
23.

Em quarto e ltimo lugar, se fosse verdadeira a interpretao no sentido de que

o caput do art. 86 obriga a instaurao de processo contra o Presidente da Repblica, a

concluso deveria valer no apenas para o Senado, como tambm para o prprio STF, que
estaria obrigado a receber a denncia na hiptese de crime comum. Evidentemente tal
concluso atentaria contra o princpio da separao de poderes (CF/1988, art. 2), suprimindo
parte da competncia desta Corte para processar e julgar o Presidente nas infraes penais
comuns (CF/1988, art. 102, I, b). O mesmo raciocnio deve se aplicar ao Senado, que deve ter
sua competncia integralmente preservada.
24.

Elemento sistemtico. Um olhar mais abrangente sobre o sistema

constitucional ampara igualmente a compreenso ora defendida sobre os papis de ambas as

Casas legislativas no mbito do processo de impeachment.
25.

O art. 44 da Constituio dispe que O Poder Legislativo exercido pelo

Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Tratase do bicameralismo que caracteriza a nossa tradio poltico-institucional7. No h relao de
subordinao entre as Casas: cada qual possui composio, regimento interno e atribuies

Nesse sentido: O modelo que destaca a institucionalidade de cada Casa fruto de uma longa
experincia histria e um dos mais importantes legados do Poder Legislativo brasileiro. A tradio se
reafirmou e se consolidou no perodo republicano com imagem do Senado como casa da federao e
da Cmara como casa do povo (Rodrigo de Oliveira Kaufmann, Sesso conjunta do Congresso
Nacional smbolo do bicameralismo brasileiro, disponvel em http://www.conjur.com.br/2015-ago22/observatorio-constitucional-sessao-conjunta-congresso-nacional-simbolo-bicameralismobrasileiro).

14

prprias. Na sua funo legislativa tpica, uma Casa revisa o trabalho da outra8. No se
concebe que um rgo constitucional tenha papel meramente homologatrio do trabalho de
outro.
26.

Veja-se que, para atos muito menos gravosos, como a derrubada de um veto

presidencial, exige-se deliberao das duas Casas parlamentares, em sesso conjunta

(CF/1988, art. 66, 4). Desse modo, no faz sentido que a suspenso de todas as funes do
Presidente da Repblica possa ser determinada por votao apenas da Cmara dos Deputados,
sem qualquer margem de apreciao por parte do Senado Federal. Vale notar que o Senado
Federal no vinculado nem mesmo s declaraes de inconstitucionalidade proferidas pelo
STF para os fins previstos no art. 52, X, da Constituio9.
27.

Alm disso, a expresso processar e julgar utilizada pela Constituio em

diversas passagens (arts. 52, I e II; 102, I; 105, I; 108, I; 109, caput; 114, caput; 124, caput; e
125, 4 e 5), sempre no contexto do exerccio de funes judiciais. Em todas essas
situaes, compete sempre e naturalmente ao rgo judicante uma anlise preliminar quanto
aptido da demanda. No se cogita obrigar o rgo julgador a levar um processo at seus
ulteriores termos independentemente de uma anlise prvia quanto sua viabilidade. Isto
impediria o rgo de exercer adequadamente sua funo julgadora.
28.

A interpretao sistemtica tambm deve levar em conta as relaes entre a

Constituio, a lei e outras normas. Nesse sentido, embora o Min. Edson Fachin reconhea em
vrias passagens de seu voto as modificaes em relao ao papel da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal no processo de impeachment em relao s ordens jurdicas anteriores,
chegando ao ponto de declarar a no recepo dos arts. 23, 5, e 80, 1 parte, da Lei n.
1.079/1950, a filtragem constitucional desta lei parece no ter sido feita de forma completa.
29.

Se a Cmara dos Deputados no tem mais a funo de tribunal de pronncia,

simplesmente no faz sentido a manuteno de uma ampla fase instrutria naquela Casa,
inclusive com o depoimento de testemunhas, para posterior elaborao de parecer sobre a
procedncia ou improcedncia da denncia (Lei n. 1.079/1950, art. 22, caput, 2 parte, e
1 a 4). Tal juzo, como visto, compete privativamente ao Senado Federal, como parte de sua
funo de processar e julgar (CF/1988, art. 52, I). No entanto, o eminente relator originrio
8

CF/1988, art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno de
discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou
arquivado, se o rejeitar. Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora.

A ttulo exemplificativo, em 1993, a Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal decidiu

no ser oportuna a suspenso dos dispositivos declarados inconstitucionais pelo STF, nos autos do
RE n. 150764 (http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/15619).

15

refere-se ao art. 22 da Lei n. 1.079/1950 como um dado, sem maiores questionamentos,

considerando tal dispositivo recepcionado pela Constituio de 1988, com apenas uma
interpretao conforme em seu 3, de modo a permitir o oferecimento de alegaes finais
pelo Presidente.
30.

Por fim, o simples fato de o art. 380 do Regimento Interno do Senado Federal

no prever um juzo de admissibilidade da acusao autorizada pela Cmara dos Deputados

no significa a inexistncia dessa fase inerente ao poder constitucional de processar e julgar
o Presidente da Repblica. Admitir o contrrio seria subordinar a Constituio ao Regimento
Interno do Senado, subvertendo a hierarquia das normas. A omisso parece se justificar
porque o Regimento Interno do Senado data de 1970, perodo em que, como visto, era a
Cmara o rgo que declarava a procedncia da acusao e suspendia as funes do
Presidente.
31.

Elemento lgico. Refora, ainda mais, a concluso aqui defendida a

constatao de que no faria sentido a Constituio de 1988 ter transferido a suspenso do

Presidente da Repblica de suas funes para o momento aps a instaurao do processo pelo
Senado, se tal instaurao consistisse em ato meramente burocrtico e vinculado autorizao
concedida pela Cmara. Seria amesquinhar o Senado equiparar o seu papel a um simples
balco de protocolo, destinado to-somente a receber a autorizao da Cmara e lhe dar
prosseguimento de forma automtica, ignorando os graves efeitos decorrentes da instaurao
de um processo de impeachment. Ademais, no razovel supor que se defina como
competncia privativa de um poder da Repblica a tarefa exclusivamente burocrtica de
instaurar processo que tenha sido, em verdade, aberto por outro.

b) Segurana Jurdica: observncia s decises do prprio STF

32.

No bastassem as razes acima expostas, a concluso no sentido de caber ao

Senado Federal instaurar ou no o processo de impeachment se justifica por segurana

jurdica. O STF manifestou esse entendimento (ainda que em obiter dictum) poca do
impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, em atuao tanto jurisdicional como
administrativa.
33.

No julgamento do Mandado de Segurana n 21.564, impetrado pelo ento

Presidente da Repblica, a Corte reconheceu a mudana de papeis entre as duas Casas

Legislativas promovida pela CF/1988, exatamente como acabo de defender. Ressaltou que
caberia Cmara apenas admitir a acusao, e ao Senado receber a denncia, realizar a
16

instruo probatria e promover o julgamento final sobre o pedido de impedimento. Confirase:

O "IMPEACHMENT" DO PRESIDENTE DA REPUBLICA SER
PROCESSADO E JULGADO PELO SENADO. O SENADO E NO MAIS A
CMARA DOS DEPUTADOS FORMULARA A ACUSAO (JUZO DE
PRONUNCIA) E PROFERIRA O JULGAMENTO (C.F., ART. 51, I; ART. 52, I;
ART. 86, PAR. 1., II, PAR. 2.) II. - NO REGIME DA CARTA DE 1988, A
CMARA DOS DEPUTADOS, DIANTE DA DENUNCIA OFERECIDA
CONTRA
O
PRESIDENTE
DA
REPUBLICA,
EXAMINA
A
ADMISSIBILIDADE DA ACUSAO (C.F., ART. 86, "CAPUT"), PODENDO,
PORTANTO, REJEITAR A DENUNCIA OFERECIDA NA FORMA DO ART. 14
DA LEI 1079/50. III. - NO PROCEDIMENTO DE ADMISSIBILIDADE DA
DENUNCIA, A CMARA DOS DEPUTADOS PROFERE JUZO POLTICO.
DEVE SER CONCEDIDO AO ACUSADO PRAZO PARA DEFESA, DEFESA
QUE DECORRE DO PRINCPIO INSCRITO NO ART. 5., LV, DA
CONSTITUIO, OBSERVADAS, ENTRETANTO, AS LIMITAES DO
FATO DE A ACUSAO SOMENTE MATERIALIZAR-SE COM A
INSTAURAO DO PROCESSO, NO SENADO. NESTE QUE A
DENUNCIA SER RECEBIDA, OU NO, DADO QUE, NA CMARA
OCORRE, APENAS, A ADMISSIBILIDADE DA ACUSAO, A PARTIR DA
EDIO DE UM JUZO POLTICO, EM QUE A CMARA VERIFICARA SE A
ACUSAO E CONSISTENTE, SE TEM ELA BASE EM ALEGAES E
FUNDAMENTOS PLAUSIVEIS, OU SE A NOTICIA DO FATO REPROVAVEL
TEM RAZOAVEL PROCEDENCIA, NO SENDO A ACUSAO
SIMPLESMENTE FRUTO DE QUIZILIAS OU DESAVENCAS POLITICAS.
POR ISSO, SER NA ESFERA INSTITUCIONAL DO SENADO, QUE
PROCESSA E JULGA O PRESIDENTE DA REPUBLICA, NOS CRIMES DE
RESPONSABILIDADE, QUE ESTE PODERA PROMOVER AS INDAGAES
PROBATORIAS ADMISSIVEIS (MS 21.564, Rel. para acrdo Min. Carlos
Velloso) (grifou-se).

34.

Da leitura do voto do Ministro Carlos Velloso, que foi designado relator para

acrdo do caso, extrai-se de forma ainda mais clara qual deve ser a exata diviso de trabalho
entre as Casas Legislativas no processo de impeachment de Presidente da Repblica. Veja-se:
No procedimento de admissibilidade da denncia, a Cmara dos Deputados
profere juzo poltico. Deve ser concedido ao acusado prazo para defesa, defesa que
decorre do princpio inscrito no art. 5o, LV, da Constituio, observadas, entretanto,
as limitaes do fato de a acusao somente materializar-se com a instaurao do
processo, no Senado. Neste, que a denncia ser recebida, ou no, dado que,
na Cmara ocorre, apenas, a admissibilidade da acusao, a partir da edio de um
juzo poltico, em que a Cmara verificar se a acusao consistente, se tem ela
base em alegaes e fundamentos plausveis, ou se a notcia do fato reprovvel tem
razovel procedncia, no sendo a acusao simplesmente fruto de quizlias ou
desavenas polticas (grifou-se)

17

35.

O voto do Min. Moreira Alves tambm expresso no ponto, defendendo que a

prerrogativa do Senado Federal de instaurar ou no o processo decorre de uma posio

simtrica deste em relao ao Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Presidente da
Repblica em crimes comuns. Nesse sentido:
Cmara dos Deputados a atual constituio deu competncia, apenas,
para autorizar a instaurao do processo mediante a admisso da acusao contra o
Presidente da Repblica (licena prvia para ser ele processado, e, portanto,
condio de procedibilidade para a instaurao de processo contra ele), ao passo
que atribui ao Senado participao exclusiva no processo e julgamento do
impeachment, como sucede quanto ao Supremo Tribunal Federal, nos crimes
comuns de que o presidente da Repblica passvel de acusao. (grifou-se)

36.

A interpretao consagrada nessa deciso judicial acabou ganhando dimenso

ainda maior ao ser adotada pela Corte em sesso administrativa destinada a esclarecer as
regras a serem seguidas na tramitao do pedido de impeachment no Senado. Na ocasio, o
Presidente do STF Min. Sidney Sanches procurou antecipar as possveis controvrsias
processuais que surgiriam ao longo do processamento do pedido no Senado, que se daria
tambm sob a sua presidncia10. As concluses alcanadas pelo STF na sesso administrativa
foram encampadas pelo Senado, que as publicou no Dirio Oficial de 08.10.1992.
37.

No citado documento, j se previu todo o procedimento a ser seguido no

mbito do Senado Federal, do recebimento da denncia at a deciso final condenatria,

10

Veja-se trecho de entrevista concedida pelo Min. Sydney Sanches sobre esses acontecimentos:
Agora, o processo que realmente me tomou mais tempo, me preocupou mais, foi o do impeachment.
Esse... Porque eu ia presidir um foro poltico para julgar um crime poltico praticado por um cidado
poltico e que ia ser julgado por polticos, necessariamente, de partido. E, mais: a Constituio de 46,
em cuja poca foi aprovada a Lei do Impeachment, que de 1950... O sistema era diferente. A
memria pode falhar, mas a Cmara no s autorizava como processava o presidente da Repblica.
E s depois na hora do julgamento que ia pro Senado. E a Constituio era assim, tambm, a de 46
e a de 67 e 69 tambm. Com a Constituio de 88, a Cmara passou a apenas autorizar a
instaurao do processo e o Senado passou a receber a denncia, isto , admitir a denncia,
processar a denncia e julgar a denncia. Ento, isso alterava em boa parte a Lei do Impeachment.
E, a, tivemos que decidir, numa sesso administrativa l do Supremo, se esta lei tinha... Era
aproveitvel ainda, para aquele processo de impeachment ou se estava inteiramente revogada. E a
concluso que ns chegamos que estava parcialmente revogada: naquela parte que retirava da
Cmara o poder de processar. S dava o poder de autorizar o processo. Ento, tivemos que adaptar
um roteiro que observasse o roteiro da lei enquanto no conflitava com a nova Constituio. Porque
na parte que conflitava com a nova Constituio, estava revogado. Ento organizamos um roteiro em
sesso administrativa. O ministro Celso de Mello foi quem nos ajudou muito, porque ele um grande
processualista em processo penal e conhece muito o processo de impeachment, tambm, e ajudou a
fazer o roteiro. Submeti o roteiro aprovao administrativa do Supremo e, depois, quando o Senado
recebeu a denncia, isto , admitiu a denncia, a o presidente do Supremo assume a presidncia do
processo no Senado. E, a, j levei o roteiro pronto (...) (Fernando de Castro Fontainha, Marco
Aurlio Vannucchi Leme de Mattos, Leonardo Seiichi Sasada Sato (orgs). Histria oral do Supremo
(1988-2013), v.5: Sydney Sanches. Rio de Janeiro: Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundao
Getulio Vargas, 2015).

18

passando por uma fase intermediria de pronncia. A atribuio do Senado de deliberar sobre
a instaurao ou no do processo foi ali prevista, com o detalhamento, inclusive, dos atos
preparatrios a essa deliberao, como a necessidade de instaurao de Comisso Especial
para emisso de parecer:
a) JUDICIUM ACCUSATIONIS (Juzo de acusao)
1. Recebimento, pelo Senado Federal, da Resoluo da Cmara dos
Deputados, que autoriza a abertura do processo de impeachnent contra o Presidente
da Repblica (CF, art. 86, caput, combinado com o art. 51, I ).
2. Leitura da denncia popular e da autorizao dada pela Cmara dos
Deputados no expediente da sesso seguinte (Lei n. 1.079/1950, art. 44).
3. Encaminhamento desses atos a uma Comisso Especial, para apreciao
(Lei n 1.079/1950, art. 44, segunda parte). Observncia do principio da
proporcionalidade partidria na composio desse rgo colegiado (CF, art. 58,
1).
4. Reunio da Comisso Especial no prazo de 48 horas. Eleio de seu
Presidente e respectivo Relator (Lei n. 1.079/1950, art. 45, primeira parte).
5. Parecer da Comisso Especial, a ser emitido no prazo de 10 dias, versando
o conhecimento, ou no, da denncia popular. Possibilidade de a Comisso
proceder, durante o prazo de dez dias, s diligncias que julgar necessrias (Lei n.
1.079/1950, art. 45, segunda parte).
6. Leitura do parecer da Comisso no expediente de sesso do Senado.
Publicao dessa pea opinativa no Dirio do Congresso Nacional e em avulsos,
que devero ser distribudos entre os Senadores (Lei n. 1.079/1950, art. 46).
7. Incluso do parecer na ordem do dia da sesso seguinte (L ei n
1.079/1950, art. 46, in fine).
8. Discusso e votao nominal do parecer, pelo Plenrio do Senado
Federal, em um s turno (Lei n 1.079/1950, art. 47, primeira parte):
a) se rejeitado, dar-se- a extino anmala do processo, com o
consequente arquivamento dos autos (Lei n. 1.079/1950, art. 48);
b) se aprovado, por maioria simples de votos, reputar-se- passvel de
deliberao a denncia popular oferecida (Lei n. 1.079/1950, art. 47, in fine).
9. Transmisso da Presidncia do Senado ao Presidente do Supremo Tribunal
Federal, para os fins do pargrafo nico do art. 52 da Constituio Federal.
10. Se a denncia for considerada objeto de deliberao, notificar-se- o
denunciado para, no prazo de vinte dias, responder acusao (Lei n. 1.079/1950,
art. 49 (prazo duplicado para que no seja inferior ao das alegaes finais). Tem-se,
neste momento, por formalmente instaurado o processo de impeachment contra o
Presidente da Repblica (CF, art. 86, 1, II).
11. Interrogatrio do denunciado, pela Comisso. Faculdade de no
comparecer a esse ato processual ou de no responder s perguntas formuladas
(arte. 38 e 73 da Lei n 1.079/1950, combinados com os arte. 185 a 196 do Cdigo
do Processo Penal, art. 5 2, incisos LIV e LXI/I, da CF).
12. Instruo probatria ampla perante a Comisso Especial (Cdigo de
Processo Penal, arts. 3* e 155, combinados com o Cdigo de Processo Civil, art.
332; Lei n 21.079/1950, arte. 38 e 73). Observncia do princpio do contraditrio
(CF, art. 52, LV). Possibilidade de interveno processual dos denunciantes e do
denunciado (Lei n. 1.079/1950, art. 52).
19

13.Possibilidade de oferecimento de alegaes finais escritas pelos

denunciantes e pelo denunciado. Prazo: quinze dias, sucessivamente (Lei n.
8.038/90, art. 11, caput).
14. Parecer da Comisso Especial, a ser emitido no prazo de dez dias, sobre
a procedncia ou improcedncia da acusao. Publicao e distribuio do parecer,
com todas as peas que o instruram, aos Senadores. Incluso do parecer na .ordem
do dia, dentro de 48 horas, no mnimo, a contar de sua distribuio (Lei n
1.079/1950, arte. 51 e 53).
15. Discusso e votao nominal do parecer, pelo Plenrio do Senado, em
um s turno:
a) se o Senado entender que no procede a acusao, o processo ser
arquivado (Lei n 1.079/1950, art. 55);
b) se o Senado aprovar o parecer, por maioria simples de votos, considerarse- procedente a acusao (Lei n 21.079/1950, art. 44, segunda parte).
16. Notificao da deciso senatorial, consubstanciadora de um juzo de
pronncia, ao Presidente da Repblica e aos denunciantes (Lei n 1.079/1950: art.
55, segunda parte).
17. Cabimento de recurso para o Presidente do Supremo Tribunal Federal
contra deliberaes da Comisso Especial, em qualquer fase do procedimento (arts.
52, pargrafo nico, da CF, arts. 38 e 73 da Lei no 1.079/1950, art. 48, incisos 8 e
13, do Regimento Interno do Senado Federal, art. 17, I, n, e II, f, do Regimento
Interno da Cmara dos Deputados). Prazo de interposio, com oferecimento de
razes recursais: cinco dias (Cdigo de Processo Penal, art. 593, II, combinado
com a Lei n 1.079/1950, arts. 38 e 73) (grifou-se).

38.

Assim, no h dvida de que o STF, em 1992, validou a intepretao ora

postulada nesta ADPF, no sentido de caber ao Senado instaurar ou no o processo de

impeachment contra o Presidente da Repblica, previamente autorizado pela Cmara. A
reafirmao desse entendimento constitui valor em si mesmo: promove a segurana jurdica,
conferindo estabilidade e isonomia prestao jurisdicional. No possvel, portanto, que o
Tribunal simplesmente adote, na presente ao, orientao diversa da que manifestou em
1992, sem sequer prestar deferncia s decises que havia tomado.
39.

Pouco importa que tais decises tenham sido proferidas h mais de vinte anos e

por composio substancialmente distinta da Corte. O que est em jogo, afinal, uma das
matrias mais sensveis democracia e separao de poderes no pas, que, at mesmo por
sua excepcionalidade, tende a ser objeto de poucas e espaadas decises pelo STF. Se tais
decises no forem levadas a srio como elemento conformador da atuao da Corte, a
segurana jurdica, naturalmente reduzida em um processo poltico como o impeachment,
ficar ainda mais esvaziada.

c) Observncia s regras do jogo

20

40.

E, em terceiro e ltimo lugar, possvel afirmar que a delimitao dos papeis

da Cmara e do Senado tal como aqui proponho se fundamenta em uma lgica ainda mais
ampla de segurana jurdica, a traduzir a necessria manuteno das regras do jogo
democrtico. Afinal, o que est em xeque mais do que a mera coerncia da prpria Corte
com fundamentos no vinculantes que exps no passado; ou mesmo a isonomia entre seus
jurisdicionados. Discute-se a manuteno daquilo que se reconheceu em 1992 serem as regras
processuais para impeachment do Presidente da Repblica, com ampla aceitao institucional
e social.
41.

Atores como a Procuradoria-Geral da Repblica, que haviam defendido em

1992 a incompetncia do Senado para realizar juzo de admissibilidade da denncia, revelam,

hoje, ampla deferncia ao que foi determinado pelo STF. O parecer apresentado pela
instituio na presente ADPF favorvel atuao mais ampla do Senado, expondo
orientao que se alinha ao decidido pelo Supremo no caso Collor. Do mesmo modo, at o
Presidente da Cmara dos Deputados, que defende tese diversa quanto questo ora
enfrentada, reconhece a importncia de se manterem, de modo geral, as decises tomadas em
1992. Ao criticar a propositura da ao, afirma: pretende o AUTOR, sob o argumento de
realizar filtragem constitucional na Lei n. 1.079/50 [...], rever toda a jurisprudncia desta
Corte j firmada sobre a questo11. Alm disso, o rito divulgado inicialmente pela Cmara
dos Deputados, para ser seguido na anlise do pedido de impeachment em curso, reflete
substancialmente as regras fixadas pelo Supremo em 1992, prevendo, por exemplo, o prazo de
dez sesses para a defesa da Presidente e uma nica deliberao naquela Casa exatamente
como determinado por esta Corte no caso Collor.
42.

Pode-se dizer, assim, que, as decises do STF tomadas poca, em especial as

que resultaram no ato do Senado sobre o rito de impeachment, foram, em alguma medida,
incorporadas ao ordenamento brasileiro, passando a compor, juntamente com a Lei n.
1.079/1950, as balizas mnimas para desenvolvimento do processo de impedimento de
Presidente da Repblica. Alterar tais decises, ainda mais em aspecto to central quanto o
referente aos papeis das Casas Legislativas, representaria uma ruptura normativa significativa,
que, por isso mesmo deveria observar, ao menos, a garantia da no retroatividade, no se
aplicando, portanto, ao pedido de impeachment atualmente em curso.
43.

Diante do exposto, concluo que no foram recepcionados pela CF/1988 os arts.

22, caput, 2 parte (que se inicia com a expresso No caso contrrio...), e 1, 2, 3 e 4;

11

Cf. informaes prestadas ao STF em 09.12.2015 (petio eletrnica n. 0064661).

21

23, 1 e 5; 80, 1 parte; e 81, todos da Lei n. 1.079/1950, porque incompatveis com os
arts. 51, I; 52, I; e 86, 1, II, da Constituio de 1988, conforme ser detalhado nos itens a
seguir.

III.2. RITO DO IMPEACHMENT NA CMARA (CAUTELAR C DA INICIAL)

44.

O requerente sustenta, com base no art. 85, pargrafo nico, da Constituio de

198812, que apenas lei em sentido formal pode dispor sobre o processo de impeachment.
Assim, o rito previsto nos arts. 20 a 22 da Lei n. 1.079/1950 deveria prevalecer em face do
disposto no art. 218 do RI/CD.
45.

O rito do impeachment perante a Cmara, previsto na Lei n. 1.079/1950, partia

do pressuposto de que a tal Casa caberia, nos termos da CF/1946, pronunciar-se sobre o
mrito da acusao. Estabeleciam-se, em virtude disso, duas deliberaes pelo Plenrio da
Cmara: a primeira quanto admissibilidade da denncia e a segunda quanto sua
procedncia ou no. Havia, entre elas, exigncia de dilao probatria.
46.

Essa sistemtica foi, em parte, revogada pela Constituio de 1988, que,

conforme indicado acima, alterou o papel institucional da Cmara no impeachment do

Presidente da Repblica. Conforme indicado pelo STF e efetivamente seguido no caso Collor,
o Plenrio da Cmara deve deliberar uma nica vez, por maioria qualificada de seus
integrantes, sem necessitar, porm, desincumbir-se de grande nus probatrio. Afinal,
compete a esta Casa Legislativa apenas autorizar ou no a instaurao do processo (condio
de procedibilidade).
47.

Nesse sentido, as normas inscritas nos artigos 21 e 22, da Lei n. 1.079/1950,

parecem-me mais adequadas ao processo de julgamento da denncia e no ao procedimento

de sua admissibilidade, que tem, no seu cerne, contedo poltico intenso, dada a prpria
natureza poltica do impeachment (MS 21.564, Rel. para o acrdo Min. Carlos Velloso).
No podem ser tidos por recepcionados pela Constituio de 1988 preceitos legais que
atribuem Cmara dos Deputados funes excedentes do papel de autorizar (...) a
instaurao de processo contra o Presidente (art. 51, I). No se trata, neste ponto, de fazer

12 CF/1988, art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem
contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: I - a existncia da Unio; II - o livre exerccio
do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais das
unidades da Federao; III - o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; IV - a segurana
interna do Pas; V - a probidade na administrao; VI - a lei oramentria; VII - o cumprimento das leis
e das decises judiciais. Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que
estabelecer as normas de processo e julgamento.

22

prevalecer o rito do RI/CD em relao ao da Lei n. 1.079/1950, mas sim de constatar que a
norma legal no foi, ao menos em parte, recepcionada pela Carta de 1988.
48.

Assim, considero recepcionados pela CF/1988 os arts. 20 e 21 da Lei n.

1.079/1950, desde que interpretados conforme a Constituio, para que se entenda que as
diligncias referidas no art. 20 no se destinam a provar a (im)procedncia da acusao,
mas apenas a esclarecer a denncia. Entendo ainda no recepcionados pela CF/1988 os arts.
22, caput, 2 parte (que se inicia com a expresso No caso contrrio...), e 1, 2, 3 e 4,
todos da Lei n. 1.079/1950, por incompatibilidade com os arts. 51, I, e 52, I, da Constituio
de 1988.
49.

Caso fosse considerado inconstitucional o art. 218, 4, do RI/CD, que d

prazo de dez sesses para manifestao do denunciado, no haveria oportunidade para o

exerccio da ampla defesa na Cmara dos Deputados, o que violaria o art. 5, LV, da
Constituio (cf. MS 21.564, Rel. p/ acrdo Min. Carlos Velloso). A meu ver, portanto, o
dispositivo deve ser aplicado, em razo do vcuo normativo gerado a partir da no recepo
da 2 parte do caput do art. 22 da Lei n. 1.079/1950. Ademais, trata-se da mesma soluo que
foi aplicada no caso do impeachment do ex-Presidente Collor.

III.3. RITO DO IMPEACHMENT NO SENADO FEDERAL (CAUTELARES G E H DA INICIAL)

50.

Em relao ao rito no Senado Federal, o requerente defende que (i) o art. 24

deve ser objeto de interpretao conforme a Constituio para que se reconhea que a
instaurao do processo no significa mero exerccio de funo protocolar de recebimento
fsico do processo vindo da Cmara, e (ii) o art. 44 seja aplicado por analogia para suprir a
omisso quanto ao juzo de admissibilidade a ser proferido pelo Senado.
51.

Na sequncia, aduz que os arts. 45 a 49 da Lei n. 1079/1950 devem ser

aplicados por analogia ao rito do processo no Senado Federal, de modo a exigir que a deciso
tomada pela Mesa pela instaurao do processo (juzo de admissibilidade) seja referendada
pelo Plenrio, por qurum de 2/3 dos membros, seguindo-se o mesmo raciocnio aplicado ao
procedimento perante a Cmara dos Deputados. Em relao ao qurum qualificado, defende o
afastamento da maioria simples prevista no art. 47, diante da excepcionalidade do processo de
impeachment, que envolve a retirada do poder de Presidente eleito diretamente pelo povo por
deciso de parlamentares. Com isso, o rito do impeachment envolveria 2 votaes por maioria
de 2/3 em cada casa legislativa.
52.

Entendo que, de fato, h de se ampliar o rito relativamente abreviado da Lei n.

1.079/1950 para julgamento do impeachment pelo Senado, incorporando-se a ele uma etapa
23

inicial de instaurao ou no do processo, bem como uma etapa de pronncia ou no do

denunciado, tal como se fez em 1992. Estas so etapas essenciais ao exerccio, pleno e
pautado pelo devido processo legal, da competncia do Senado de processar e julgar o
Presidente da Repblica.
53.

Porm, no exatamente da forma como pleiteado pelo autor. Diante da

ausncia de regras especficas acerca dessas etapas iniciais do rito no Senado, deve-se seguir a
mesma soluo jurdica encontrada pelo STF no caso Collor, qual seja, aplicao sem
exceo, das regras da Lei n. 1.079/1950 relativas a denncias de impeachment contra
Ministros do STF ou contra o PGR (tambm processados e julgados exclusivamente pelo
Senado). Alm do valor intrnseco de se manter o mesmo rito j adotado em 1992, a aplicao
analgica da Lei de Crimes de Responsabilidade a posio que melhor se compatibiliza com
a reserva de lei para estabelecer normas de processo e julgamento, prevista no art. 85,
pargrafo nico da CF/1988.
54.

Conclui-se, assim, que a instaurao do processo pelo Senado se d por

deliberao da maioria simples de seus membros, a partir de parecer elaborado por Comisso
Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF de (i) possibilitar prpria
Mesa do Senado, por deciso irrecorrvel, rejeitar sumariamente a denncia; e (ii) aplicar o
qurum de 2/3, exigvel para o julgamento final pela Casa Legislativa, a esta etapa inicial do
processamento.
55.

Por tais razes, em relao aos pedidos cautelares g e h, voto no sentido de

deferi-los parcialmente de modo a dar interpretao conforme a Constituio ao art. 24 da Lei

n. 1.079/1950, a fim de declarar que, com o advento da Carta de 1988, o recebimento da
denncia no processo de impeachment ocorre apenas aps a deciso do Plenrio do Senado
Federal, em votao nominal tomada por maioria simples e presente a maioria absoluta de
seus membros. Assim, considero ainda constitucionalmente legitima a aplicao analgica
dos arts. 44, 45, 46, 47, 48 e 49 da Lei n. 1.079/1950 ao processamento no Senado Federal de
crime de responsabilidade contra Presidente da Repblica.

III.4. NO POSSVEL A FORMAO DA COMISSO ESPECIAL A PARTIR DE CANDIDATURAS

AVULSAS (CAUTELAR INCIDENTAL)

56.

Em pedido cautelar incidental, apresentado em petio de 08.12.2015, o autor

alega que a Cmara dos Deputados, de maneira casustica, teria autorizado a formulao de
candidaturas avulsas para a Comisso Especial instaurada para examinar o pedido de
impeachment da Presidente da Repblica. Assim, teria se criado uma chapa em oposio
24

que estava em formao por indicao dos lderes partidrios. Tal chapa reuniria,
basicamente, integrantes de segmentos de partidos polticos que no se sentiram
contemplados pela indicao feita por seu lder. A escolha entre tal chapa oposicionista e a
que havia se iniciado por indicao dos lderes teria sido levada deliberao do Plenrio da
Cmara, por voto secreto, sem que houvesse sequer o quantitativo total de representantes em
cada uma delas e que se pudesse, assim, assegurar a proporcionalidade dos blocos
parlamentares ou partidos na composio final, conforme previsto no art. 19 da Lei n.
1.079/1950 e no art. 58, 1, da CF/1988.
57.

O Presidente da Cmara, por sua vez, defende que o art. 19 da Lei 1.079/1950

alude a comisso especial eleita, para emisso de parecer sobre o processo de impeachment,
de maneira que, em exceo ao regime ordinrio das comisses parlamentares, a referida
comisso deveria ter seus integrantes escolhidos pelo Plenrio da Casa, e no por mera
indicao dos lderes dos blocos ou partidos respectivos.
58.

H em verdade duas questes a serem equacionadas aqui: (i) se o art. 19 da Lei

n. 1.079/1950 est em vigor e qual o seu sentido e alcance; e (ii) a legitimidade ou no de

candidaturas avulsas. Para solucionar a controvrsia, convm lanar os olhos sobre as
disposies normativas relevantes, a saber, o art. 58, caput e 1 da Constituio, o referido
art. 19 e as normas especficas do Regimento Interno da Cmara dos Deputados:
a) CF/1988, art. 58, caput e 113: delega a forma de constituio das
comisses ao regimento interno da casa legislativa e garante a
representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares;
b) Lei n. 1.079/1950, art. 19: prev a constituio de uma comisso especial
eleita; e
c) Regimento Interno da Cmara dos Deputados: prev que os lderes
designaro os representantes dos partidos e blocos parlamentares nas
comisses.

59.

preciso algum esforo hermenutico para conciliar essas trs proposies.

Comece-se pelo art. 19 da Lei n. 1.079/1950. Admitindo-se que ele no tenha sido superado,
no ponto, pelo art. 58, caput e 1 da Constituio o que me parece ter ocorrido , restam
13

CF/1988, Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e
temporrias, constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato
de que resultar sua criao. 1 Na constituio das Mesas e de cada Comisso, assegurada,
tanto quanto possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que
participam da respectiva Casa.

25

duas interpretaes possveis acerca da referida comisso: (i) a expresso eleita implica em
comisso aprovada por votao do Plenrio da Casa, destinada a validar ou no a indicao
apresentada pelos lderes partidrios; ou, o que entendo ser mais adequado, (ii) eleita
significa apenas escolhida, de maneira que a formao da comisso de impeachment seguiria,
por completo, o regramento padro do RI/CD.
60.

No h sentido na primeira interpretao. No pode caber ao Plenrio da Casa

Legislativa escolher os representantes dos partidos ou blocos parlamentares. Logo, eleita

significa escolhida, que , alis, uma das acepes lxicas possveis14. Portanto, esta a
interpretao correta e que proponho seja adotada daqui por diante. Embora no para este
caso. Isto porque durante o impeachment do presidente Collor adotou-se a primeira
interpretao acima referida e os nomes indicados pelos lderes foram ratificados pelo
Plenrio. Na poca, cada lder indicou os representantes de seu partido ou bloco e, em
seguida, essa chapa nica foi aprovada pelo Plenrio em votao simblica. De modo que no
consideraria invlida, para o rito de impeachment em curso, a realizao de eleio pelo
Plenrio da Cmara, desde que limitada, tal como no caso Collor, a confirmar ou no as
indicaes feitas pelos lderes dos partidos ou blocos, isto , sem abertura para candidaturas
ou chapas avulsas15. Isso pela razo j exposta de que estou preservando, na maior extenso
possvel, os precedentes e os ritos j adotados nessa matria.
61.

E por qual razo no considero legtima a candidatura avulsa? Duas razes

saltam aos olhos, uma textual e outra lgica. A textual: o RI/CD, com a autoridade da
delegao recebida do art. 58 da Constituio, estatui, com clareza inequvoca, que a
indicao dos representantes partidrios ou dos blocos parlamentares compete aos lderes
(arts. 10, VI16, 2617, 2818 e 33. 119). No h votao do Plenrio da Casa para escolha dos

14

No Novo Aurlio, 1999, escolhida a primeira acepo de eleita. Do mesmo modo, na verso
eletrnica do dicionrio Houaiss, o primeiro sentido de eleito : 1 que ou o que foi objeto de escolha,
de preferncia.

15

Outra razo para a insatisfatoriedade da primeira interpretao ao art. 19 que se se tratasse

efetivamente de eleio, haveria o risco de sucessivas deliberaes do Plenrio denegatrias das
indicaes feitas pelos lderes, inviabilizando a formao da comisso.

16

Art. 10. O Lder, alm de outras atribuies regimentais, tem as seguintes prerrogativas: [...] VI indicar Mesa os membros da bancada para compor as Comisses, e, a qualquer tempo, substitulos.
17

Art. 26. A distribuio das vagas nas Comisses Permanentes entre os Partidos e Blocos
Parlamentares ser organizada pela Mesa logo aps a fixao da respectiva composio numrica e
mantida durante toda a legislatura
18

Art. 28. Definida, na 1 (primeira) sesso legislativa de cada legislatura, a representao numrica
dos Partidos e Blocos Parlamentares nas Comisses, os Lderes comunicaro Presidncia, no

26

membros das comisses. Estabelece-se, inclusive, que o Deputado que se desvincular de sua
bancada perde automaticamente o direito vaga que ocupava (art. 22, pargrafo nico).
62.

A segunda razo simplesmente lgica: se, por fora da Constituio, a

representao proporcional do partido ou bloco parlamentar, os nomes do partido no

podem ser escolhidos heteronomamente, de fora para dentro, em violao autonomia
partidria20. Pode haver, por certo, disputa dentro do partido, e pode at ser saudvel que se
faam eleies internas. Mas, evidentemente, no pode o Plenrio escolher os nomes do
partido, em que os representantes de uma agremiao seriam escolhidos por seus adversrios
ou concorrentes.
63.

Essas concluses bastam para deferir a cautelar incidental i da ADPF,

determinando que o art. 19 da Lei n. 1.079/1950, interpretado sistematicamente com o RI/CD

e luz da CF/1988, no possibilita candidaturas avulsas em eventual eleio para formao da
Comisso Especial.

III.5. A ELEIO

PARA

FORMAO

DA

COMISSO ESPECIAL

DEVE SE DAR POR

VOTO

ABERTO (CAUTELAR INCIDENTAL)

64.

Na segunda medida cautelar incidental apresentada, o autor tambm requereu

provimento liminar para garantir que a eleio da Comisso Especial do impeachment seja
feita por meio do voto aberto do Plenrio da Cmara dos Deputados. Acolho o pedido. No
processo de impeachment do Presidente da Repblica, todas as votaes e deliberaes devem
ser abertas.
65.

A publicidade dos atos do Poder Legislativo decorre de forma imediata (i) do

princpio democrtico (CF/1988, art. 1, caput), (ii) do sistema representativo (CF/1988, art.
1, pargrafo nico), (iii) do regime republicano (CF/1988, art. 1, caput), e (iv) do princpio
da publicidade (CF/1988, art 37, caput). A regra geral que se extrai desses princpios a de
que as votaes no mbito das Casas Legislativas devem se dar por meio de voto ostensivo,
prazo de 5 (cinco) sesses, os nomes dos membros das respectivas bancadas que, como titulares e
suplentes, as integraro; esse prazo contar-se-, nas demais sesses legislativas, do dia de incio
dessas.
19

Art. 33 [...] 1 As Comisses Temporrias compor-se-o do nmero de membros que for previsto
no ato ou requerimento de sua constituio, designados pelo Presidente por indicao dos Lderes,
ou independentemente desta se, no prazo de quarenta e oito horas aps criar-se a Comisso, no se
fizer a escolha.
20

Apenas a prpria Constituio poderia excepcionar essa lgica, como o fez para as Mesas das
Casas Legislativas (art. 57, 4), conferindo a estas o papel primrio ou central de representao da
prpria instituio parlamentar (Cmara, Senado ou Congresso), deixando em segundo plano, nesses
rgos, a representao partidria.

27

de modo a permitir maior transparncia e controle dos representantes eleitos pelos titulares da
soberania (accountability). Praticamente toda deliberao ou votao do Congresso deve ser
realizada sob as vistas da sociedade.
66.

Devo dizer que no considero que o escrutnio secreto encontra-se proscrito

pela ordem constitucional21. Tampouco entendo que a Constituio Federal tenha definido de
forma taxativa as hipteses de deliberaes das Casas Legislativas que possam ser realizadas
por voto sigiloso22. Porm, a previso desta forma de votao ostenta carter absolutamente
excepcional em uma democracia representativa, que pressupe que os representantes eleitos
prestem contas aos eleitores de seus votos e aes.
67.

Feitas tais observaes preliminares, parece-me claro que no processo de

impeachment no h lugar para voto secreto. E isso por quatro fundamentos. Em primeiro
lugar, a exigncia de votao ostensiva no caso decorre do conjunto normativo aplicvel ao
processo por crime de responsabilidade. Ao disciplinar o processamento do impeachment, a
Constituio de 1988 no estabeleceu nenhuma hiptese de votao secreta. Do mesmo modo,
a Lei n. 1.079/1950, embora tenha previsto em seu art. 19 a existncia de uma comisso
especial eleita, no instituiu escrutnio sigiloso nesta situao. Finalmente, o Regimento
Interno da Cmara dos Deputados disps expressamente sobre as comisses temporrias
especiais no art. 33, mas tampouco trouxe previso de eleio secreta para sua formao. E
mais: seu art. 188 elenca os casos de votao por escrutnio secreto, sem prever
expressamente, entre eles, a Comisso Especial do impeachment23. No silncio da

21

Atualmente, a Constituio de 1988 possui 3 previses de voto secreto em deliberaes do

Congresso Nacional: a competncia do Senado para aprovar (i) a indicao de magistrados, ministros
do TCU, Governador de Territrio, Presidente e diretores do BACEN e PGR (art. 52, III), (ii) a escolha
de chefes de misso diplomtica em carter permanente (art. 52, IV), e (iii) a exonerao do PGR
antes do trmino de seu mandato (art. 52, XI). 7. O texto constitucional inclui, ainda, outras 4
hipteses de escrutnio sigiloso em deliberaes fora das Casas Legislativas, nos arts. 98, II, 119, I,
120, 1, I, e 130-A, 3.
22

, porm, possvel extrair da Constituio algumas balizas e diretrizes para a instituio do voto
secreto. Em primeiro lugar, a mencionada excepcionalidade das hipteses de escrutnio sigiloso. Em
segundo lugar, a restrio do voto sob sigilo aos casos de exerccio de funo eleitoral (i.e., de
promover a eleio (ou a exonerao) de dirigentes, integrantes ou membros de outros rgos e
poderes), quando seja necessrio garantir a independncia do congressista, permitindo-lhe
manifestar de forma autnoma suas preferncias, sem influncias indevidas. Esta diretriz encontra-se
implcita na Carta de 1988. Veja-se, nesse sentido, que todas as votaes secretas atualmente
disciplinadas na Constituio dizem respeito ao exerccio de funo eleitoral. Da que, em princpio, o
escrutnio sob sigilo somente pode ter lugar nessas hipteses especficas. Porm, isso, claro, no
significa que o sigilo se justifique em todos os casos de eleies no Congresso.

23

H, certo, uma previso de votao secreta nas demais eleies no inciso III do art. 188 do
RICD, que dispe que: A votao por escrutnio secreto far-se- (...) nos seguintes casos: III - para
eleio do Presidente e demais membros da Mesa Diretora, do Presidente e Vice-Presidentes de
Comisses Permanentes e Temporrias, dos membros da Cmara que iro compor a Comisso
Representativa do Congresso Nacional e dos 2 (dois) cidados que iro integrar o Conselho da

28

Constituio, da Lei n. 1.079/1950 e do Regimento Interno, no admissvel que o Presidente

da Cmara dos Deputados possa, por deciso unipessoal e discricionria, estender hiptese
inespecfica de votao secreta prevista no RI/CD, por analogia, eleio para a Comisso
Especial de impeachment.
68.

Em segundo lugar, o sigilo do escrutnio incompatvel com a natureza e a

gravidade do processo por crime de responsabilidade. O processo de impeachment tem

natureza poltico-administrativa, constituindo ferramenta de preservao da legitimidade da
representao popular. Contudo, a responsabilizao do Presidente nesse caso no se d por
uma deciso dos eleitores, mas dos parlamentares eleitos. Em outras palavras, o Presidente
pode ser afastado e perder o mandato conquistado nas urnas por deciso no daqueles que os
elegeram, mas dos congressistas. Em processo de tamanha magnitude institucional, preciso
garantir o maior grau de transparncia e publicidade possvel. A exigncia de votao
ostensiva torna-se ainda mais evidente, tendo em conta que a mera aceitao da denncia
contra o ocupante do mais elevado cargo da Nao j instaura no pas um clima de
instabilidade poltica, econmica e social.
69.

Em terceiro lugar, o processo de impeachment se sujeita incidncia direta e

com especial vigor dos princpios democrtico, representativo e republicano. O voto aberto
aquele que melhor realiza referidos princpios, conferindo aos representados ferramentas para
que possam exercer o controle social sobre todas as etapas deste procedimento e examinar a
atuao de seus representantes. Na realidade social brasileira, de grave crise de
representatividade e desconfiana dos eleitores em relao aos governantes, a exigncia de
publicizao das votaes adquire um destaque ainda maior. Como j afirmei, o Brasil um
pas no qual o imaginrio social supe que por trs de cada porta fechada so conduzidas
tenebrosas transaes e acrescento que cada votao secreta est a encobrir barganhas e
acordos pouco republicanos. Portanto, em um processo de tamanha seriedade como o do
impeachment, no possvel invocar como justificativa para o voto secreto a necessidade de
garantir a liberdade e independncia dos congressistas, afastando a possibilidade de
ingerncias indevidas (por exemplo, de lideranas partidrias, dos pares ou de outras
autoridades). Se a votao secreta pode ser capaz de afastar determinadas presses, ao mesmo
tempo, ela enfraquece a possibilidade de presso e controle popular sobre os representantes, o
Repblica e nas demais eleies. Porm, uma meno genrica que permita voto sigiloso em toda
e qualquer eleio patentemente inconstitucional. Como se afirmou, a votao aberta a regra
geral que decorre dos princpios democrtico, representativo, republicano e da publicidade. Por isso,
o escrutnio sigiloso, que afasta esta regra, somente pode ter lugar em hipteses excepcionais e
especificamente previstas.

29

que vai na contramo das exigncias dos princpios democrtico, representativo e republicano.
Da porque no se pode admitir o escrutnio sigiloso em processo desta natureza.
70.

Em quarto e ltimo lugar, trata-se da mesma forma de votao que foi adotada

para a composio da Comisso Especial no processo de impeachment de Collor. Na ocasio,

a chapa nica formada por indicao dos lderes foi eleita em votao aberta (simblica) do
Plenrio da Cmara dos Deputados24. A manuteno do mesmo rito seguido em 1992
contribui para a segurana jurdica e a previsibilidade do procedimento, evitando casusmos
indesejados e manipulaes das regras do jogo ao sabor das lideranas polticas de ocasio.

IV. MRITO PONTOS DE CONVERGNCIA COM O RELATOR ORIGINRIO

IV.1. IMPOSSIBILIDADE

DE APLICAO SUBSIDIRIA DAS HIPTESES DE IMPEDIMENTO E

SUSPEIO DO PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS (CAUTELAR K DA INICIAL)

71.

O requerente pede que seja dada interpretao conforme a Constituio ao art.

19 da Lei n. 1.079/1950, com efeitos ex tunc, para fixar a interpretao segundo a qual o
Presidente da Cmara dos Deputados apenas pode praticar o ato de recebimento da acusao
contra a Presidente da Repblica se no incidir em qualquer das hipteses de impedimento ou
suspeio. Afirma que o atual Presidente da Cmara dos Deputados alvo de representao
pelo cometimento de falta tica no mbito da Comisso de tica, cuja instaurao depende de
deciso colegiada da qual participariam deputados integrantes do partido da Presidente. Essa
situao representaria um contexto de suspeio, capaz de inabilitar o Presidente da Cmara
dos Deputados para tomar a deciso de receber o processo de impeachment.
72.

Embora o art. 38 da Lei n. 1.079/1950 reconhea a aplicao subsidiria do

Cdigo de Processo Penal ao processo e julgamento do Presidente da Repblica por crime de

responsabilidade, somente estaro impedidos de funcionar nesse processo os parlamentares
24

Dirio do Congresso Nacional de 09.09.1992 (p. 20441): Eleio da Comisso Especial destinada a
dar parecer sobre denncia por crime de responsabilidade contra o Senhor Presidente da Repblica,
oferecida pelos Senhores Barbosa Lima Sodrinho e Marcelo Lavenere Machado.
O SR. PRESIDENTE (Ibsen Pinheiro) - Solicito ao Sr. Secretrio designado que proceda leitura dos
nomes que compem a chapa nica indicada pelos Srs. Lderes dos Partidos.
( lido pelo Sr. Secretrio o seguinte:) [--]
O SR. PRESIDENTE (Ibsen Pinheiro) - Em votao a nominata, cuja leitura acaba de se realizar.

Os Srs. Deputados que a aprovam permaneam como se encontram. (Pausa.) Aprovada por
unanimidade. (Palmas.)

30

que se encontram nas situaes previstas no art. 36 da mesma lei, no se aplicando

subsidiariamente as hipteses de impedimento e suspeio prevista no CPP. E isso por trs
razes. Em primeiro lugar, incabvel a equiparao entre magistrados, dos quais se deve
exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que devem exercer suas funes com base em
suas convices poltico-partidrias e pessoais e buscar realizar a vontade dos representados.
Em segundo lugar, a aplicao subsidiria pressupe ausncia de previso normativa na lei, o
que no ocorre em relao Lei n. 1.079/1950, que estabelece os casos de impedimento no
art. 36. Por fim, embora a Lei n. 1.079/1950 no estabelea hipteses de suspeio, no h
que se falar em lacuna legal. compreensvel que o legislador, dado o fato de que o processo
de impeachment ocorre no mbito do Legislativo, onde divergncias, embates e acusaes
ganham lugar cotidianamente, tenha fixado, apenas e excepcionalmente, casos de
impedimento.
73.

A propsito, na ocasio do processo por crime de responsabilidade do

Presidente Fernando Collor, durante a tramitao no Senado, foram suscitados o impedimento

e a suspeio de 28 Senadores. A questo chegou ao STF por meio de Mandado de Segurana
impetrado pelo prprio ex-Presidente (MS 21.623, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em
17.12.1992). Esta Corte entendeu, no entanto, que, embora o processo de impeachment seja de
natureza poltico-criminal, os parlamentares que dele participam no se submetem s rgidas
regras de impedimento e suspeio a que esto sujeitos os rgos do Poder Judicirio. Esto
eles submetidos a regras jurdicas prprias, fixadas em lei especial, qual seja, a Lei n.
1.079/195025.
74.

Portanto, manifesto-me pelo indeferimento do pedido de medida cautelar

deduzido no item k da petio inicial.

IV.2. NO H DIREITO DEFESA PRVIA (CAUTELAR A DA INICIAL)

25

Confira-se em destaque na ementa: VI. - Impedimento e suspeio de Senadores: inocorrncia. O

Senado, posto investido da funo de julgar o Presidente da Republica, no se transforma, as
inteiras, num tribunal judicirio submetido as rgidas regras a que esto sujeitos os rgos do Poder
Judicirio, j que o Senado e um rgo poltico. Quando a Cmara Legislativa - o Senado Federal se investe de "funo judicialiforme", a fim de processar e julgar a acusao, ela se submete, e certo,
a regras jurdicas, regras, entretanto, prprias, que o legislador previamente fixou e que compem o
processo poltico-penal. Regras de impedimento: artigo 36 da Lei n. 1.079, de 1.950. Impossibilidade
de aplicao subsidiaria, no ponto, dos motivos de impedimento e suspeio do Cod. de Processo
Penal, art. 252. Interpretao do artigo 36 em consonncia com o artigo 63, ambos da Lei
1.079/1950. Impossibilidade de emprestar-se interpretao extensiva ou compreensiva ao art. 36,
para fazer compreendido, nas suas alneas "a" e "b", o alegado impedimento dos Senadores. VII. Mandado de Segurana indeferido. (MS 21.623, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em 17.12.1992)

31

75.

J no pedido cautelar a, o autor postula seja realizada interpretao

conforme Constituio do art. 19 da Lei n. 1.079/50, para se fixar, com efeito ex tunc
abrangendo os processos em andamento , a interpretao segundo a qual o recebimento da
denncia referido no dispositivo legal deve ser precedido de audincia prvia do acusado, no
prazo de quinze dias. Fundamenta sua pretenso no princpio constitucional da ampla
defesa, e no artigo 8o, do Pacto de So Jos da Costa Rica, que, na esteira da jurisprudncia da
Corte Interamericana, estenderia ao processo de impeachment as garantias prprias dos
processos criminais.
76.

Embora no seja estranho ao ordenamento jurdico nacional que a processos

desta natureza se apliquem garantias prprias dos procedimentos criminais, improcede o

pedido de observncia de defesa prvia nos procedimentos que se desenvolvem perante a
Cmara dos Deputados e o Senado Federal, tambm por trs razes diversas. Em primeiro
lugar, no direito brasileiro, a apresentao de defesa prvia no uma exigncia do princpio
constitucional da ampla defesa. A oitiva do acusado previamente instaurao da instncia
no configura regra, mas exceo que deve se encontrar expressamente prevista em lei para
casos especficos. No caso dos autos, a Lei n. 1.079/1950 no traz qualquer previso de
oferecimento de defesa prvia no rito especial do processo e julgamento dos crimes de
responsabilidade do Presidente da Repblica.
77.

Em segundo lugar, a clusula constitucional do devido processo legal no

impede que a primeira oportunidade de apresentao de defesa no processo penal comum se

d aps o recebimento da denncia. No processo penal comum, especialmente aps da
reforma de 2008, a primeira oportunidade para o acusado apresentar defesa se situa aps a
instaurao da instncia, ou seja, posteriormente ao recebimento da denncia, o que significa
que o acusado s se defender quando j admitida acusao. No caso dos autos, muito embora
no se assegure defesa previamente ao ato do Presidente da Cmara dos Deputados que inicia
o rito naquela Casa, colocam-se disposio do acusado inmeras oportunidades de
manifestao em ampla instruo processual. Alm disso, no caso Collor no houve
oferecimento de defesa prvia, e, ainda assim, esta Suprema Corte chancelou o procedimento,
tal como previsto pela Lei no 1.079/1950, tanto na fase que se d perante a Cmara dos
Deputados, quanto na que se desenvolve perante o Senado Federal.
78.

Em terceiro lugar, a ausncia de defesa prvia no descumpre os compromissos

internacionais assumidos pelo Brasil em tema de direito de defesa. Os julgados da Corte

32

Interamericana dos Direitos Humanos trazidos colao26 no cuidam da apresentao de

defesa prvia, mas, to somente, da extenso de garantias prprias dos procedimentos
criminais a processos de impeachment. Porm, o rito do processo de impeachment
estabelecido na Lei n. 1.079/1950 j observa tais garantias prprias do processo criminal.
Portanto, manifesto-me pelo indeferimento do pedido de medida cautelar deduzido no item
a da petio inicial.

IV.3. A PROPORCIONALIDADE NA FORMAO DA COMISSO ESPECIAL PODE SER AFERIDA

EM RELAO AOS PARTIDOS POLTICOS (E NO AOS BLOCOS PARLAMENTARES) (CAUTELAR

D DA INICIAL)
79.

O pedido cautelar d, por sua vez, trata da formao da Comisso Especial na

Cmara dos Deputados. O autor defende, basicamente, que, por fora do art. 19 da Lei n.
1.079/1950, a referida Comisso deveria ser composta por representantes dos partidos
polticos, indicados por seus respectivos lderes, assegurada a observncia da proporo de
cada agremiao no Plenrio da Cmara. No seria possvel a indicao dos integrantes da
Comisso por lideranas de blocos parlamentares, tampouco do clculo da proporcionalidade
a ser mantida com base nesses blocos.
80.

O art. 19 da Lei n. 1.079/1950, no ponto em que exige proporcionalidade na

Comisso Especial da Cmara dos Deputados com base na participao dos partidos polticos,
sem mencionar os blocos parlamentares, foi superado pelo regime constitucional de 1988.
Como bem apontou o Procurador-Geral da Repblica, a Constituio de 1988 disciplinou as
eleies de comisses parlamentares de maneira distinta da Constituio de 1946, que
vigorava poca em que editada a Lei n. 1.079/1950. Enquanto a CF/1946 previa que as
Comisses, da Cmara ou do Senado, deveriam observar tanto quanto a possvel, a
representao proporcional dos Partidos nacionais que participem da respectiva Cmara [aqui
utilizada com sentido de Casa Parlamentar] (art. 40, pargrafo nico); a Constituio atual
estabelece garantia de observncia, tambm tanto quanto possvel, da representao
proporcional dos partidos ou blocos parlamentares que participem da respectiva Casa (art.
58, 1). Ou seja, o art. 19 da Lei n. 1.079/1950 apenas reproduziu, no ponto em que
questionado, regra da Constituio de 1946 acerca da representatividade por partido, que no
foi, todavia, replicada pela Carta de 1988.

26

Tribunal Constitucional vs. Peru, sentena de 24 de setembro de 1999; Baena Ricardo y otros Vs.
Panam, sentena de 2 de fevereiro de 2001

33

81.

Com a mudana promovida pelo constituinte de 1988, o texto constitucional

passou a prever expressamente: (i) a possibilidade de optar por assegurar a representatividade

por bloco (art. 58, 1) e (ii) a possibilidade de o regimento interno da Cmara legislar sobre o
tema (art 58, caput). Essa opo foi feita e vem sendo aplicada reiteradamente pela Cmara
dos Deputados na formao de suas diversas Comisses e, inclusive, foi seguida no processo
de impeachment do ex-Presidente Fernando Collor de Mello. Conclui-se, dessa forma, pela
improcedncia do pedido cautelar. A interpretao do preceito luz da Constituio de 1988
aponta para entendimento oposto; isto , pela possibilidade de se calcular a proporcionalidade
na Comisso a partir dos blocos parlamentares.

IV.4. SENADORES NO PRECISAM SE APARTAR DA FUNO ACUSATRIA (CAUTELAR J DA

INICIAL)
82.

O requerente pede, ainda, seja realizada interpretao conforme dos artigos

25, 26, 27, 28, 29 e 30 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a interpretao segundo a qual os
Senadores s devem realizar diligncias ou a produo de provas de modo residual e
complementar s partes, sem assumir, para si, a funo acusatria. Argumenta tambm que,
instaurado o processo pelo Senado Federal, caber aos Senadores a funo de juzes da
causa, de modo que no se mostra compatvel com a imparcialidade derivada dos princpios
do devido processo legal e do juiz natural a postura acusatria dessas autoridades.
83.

No acolho o pedido formulado. E isso por trs fundamentos. Em primeiro

lugar, o procedimento previsto na Lei n. 1.079/1950 quanto ao papel do Senado na apurao

de crimes de responsabilidade passou por significativa releitura com o advento da CF/1988.
Atualmente, o Senado pode e deve adotar as providncias necessrias apurao da denncia
de crime de responsabilidade, por ser essa uma de suas misses constitucionais.
84.

Em segundo lugar, a apurao de crime de responsabilidade, apto a ensejar

impedimento do Presidente da Repblica (ou seja, do ocupante do mais importante cargo

eletivo direto do pas), se situa na camada mais relevante do interesse pblico. No faria
sentido que se deixasse a persecuo desse interesse pblico exclusivamente nas mos do
denunciante, o qual, por vezes, poderia no ter condies adequadas para promover os atos
necessrios acusao, ou poderia ser facilmente desestimulado a prosseguir em virtude de
eventuais presses ou circunstncias externas. O Senado, como uma das instituies mais
relevantes da Repblica, tem o dever constitucional de conduzir o processo de impeachment
de forma a buscar o esclarecimento e a verdade dos fatos, sempre visando ao interesse
pblico.
34

85.

Por fim, necessrio notar que o processo de apurao de crimes de

responsabilidade, embora judicialiforme, no um processo judicial. Trata-se de processo

cujo rito busca assegurar a ampla defesa e o contraditrio do acusado, mas que, por outro
lado, possui marcante conotao poltica. equivocada a pretenso de transportar,
acriticamente, garantias inerentes a processos criminais comuns para a esfera poltica dos
crimes de responsabilidade, o que ensejaria tratamento idntico a situaes bastante diversas.
86.

Portanto, o procedimento acusatrio estabelecido na Lei n. 1.079/1950,

parcialmente recepcionado pela CF/1988, no impede que o Senado adote as medidas

necessrias apurao de crimes de responsabilidade, inclusive no que concerne produo
de provas, funo que pode ser desempenhada de forma livre e independente. Tal
procedimento que foi indicado por esta Corte e estabelecido pelo Senado na ocasio do
impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello est adequado ao ordenamento
constitucional vigente no que concerne s garantias do processo acusatrio judicialiforme.
87.

Logo, acompanho o Min. Edson Fachin em sua concluso pelo indeferimento

do pedido formulado na petio inicial, mas por fundamentos diversos.

IV.7. POSSVEL

APLICAO SUBSIDIRIA

DOS

REGIMENTOS INTERNOS

DA

CMARA

DO SENADO (CAUTELAR B DA INICIAL)

88.

No presente pedido cautelar, os impetrantes postulam a declarao de

ilegitimidade constitucional (no recepo) dos termos regimentos internos da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal inscritos no art. 38 da Lei n. 1.079/195027. Em sntese,
alegam que a aplicao subsidiria dos Regimentos Internos das Casas Legislativas viola a
reserva de lei especial s normas de processo e julgamento do impeachment conferida pelo
art. 85, pargrafo nico, da Constituio. Sustentam ainda que somente lei em sentido estrito
pode estabelecer normas sobre o processo de impeachment, o que vedaria aos regimentos
internos disciplinarem a matria, mesmo que de forma subsidiria.
89.

No vislumbro plausibilidade jurdica no pedido. Diferentemente do alegado

pelos requerentes, a Constituio de 1988 no criou reserva de lei especial para as normas
de processo e julgamento do impeachment, supostamente inexistente em regimes anteriores,
mas apenas reproduziu os mesmos termos j contidos na CF/1946. Essa constatao
relevante, pois demonstra que o legislador, ao interpretar o art. 89, pargrafo nico, entendeu
27

Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado, sero
subsidirios desta lei, naquilo em que lhes forem aplicveis, assim os regimentos internos da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal, como o Cdigo de Processo Penal.

35

que a disciplina do rito em lei especfica no exige que todos os aspectos relacionados ao
procedimento devem estar necessariamente dispostos em lei formal, sendo possvel conferir
um espao de atuao prprio para os regimentos das Casas Legislativas.
90.

Mantida a redao do dispositivo, o mesmo entendimento se impe no regime

constitucional de 1988. Esse espao de atuao dos Regimentos Internos das Casas
Legislativas facultado pelo art. 38 da Lei n. 1.079/1990 refere-se aos aspectos do
procedimento de impeachment diretamente relacionados ao funcionamento interno das Casas
Legislativas e seus rgos.
91.

Corroborando esse entendimento, no processo de impeachment do Presidente

Collor, a Cmara dos Deputados aplicou diversas normas regimentais para orientar o
andamento dos trabalhos dentro da Comisso Especial referida pelo art. 19 da Lei n.
1.079/1950, como foi o caso das atribuies do Presidente da comisso para dirigir as
reunies (art. 41), da possibilidade de pedido de vista regimental por membros da comisso,
pelo prazo de duas sesses (art. 41, XI c/c art. 57, XVI) e da permisso aos integrantes da
comisso de apresentao de questes de ordem ao Presidente (art. 57, XXI). Caso se entenda
pela impossibilidade de aplicao subsidiria do Regimento Interno das Casas Legislativas, os
trabalhos realizados dentro da Comisso Especial ficariam inviabilizados, na medida em que
no haveria qualquer parmetro normativo para indicar a resoluo de incidentes e guiar o
procedimento interno dentro da comisso.
92.

Portanto, a aplicao subsidiria do Regimento Interno da Cmara dos

Deputados e do Senado ao processamento e julgamento do impeachment no viola a reserva

de lei especial imposta pelo art. 85, pargrafo nico, da Constituio, desde que as normas
regimentais sejam compatveis com os preceitos legais e constitucionais pertinentes,
limitando-se a disciplinar questes interna corporis.

IV.8. A

DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APS A ACUSAO (CAUTELAR

DA

INICIAL)
93.

O autor postula, ainda, que seja garantido ao acusado o direito de falar aps a

acusao. No caso Collor, o Supremo Tribunal Federal fixou, por meio de deciso
administrativa subscrita pelo Senado Federal, as regras procedimentais do impeachment. Ao
faz-lo, deu interpretao conforme Lei n. 1.079/1950, adotando, subsidiariamente, as
normas do Cdigo de Processo Penal. A existncia de deliberao do STF a respeito do
procedimento a ser adotado no processo por crime de responsabilidade recomenda postura
minimalista da Corte, reajustando as regras procedimentais apenas excepcionalmente.
36

94.

Pois bem, mantendo a mesma lgica adotada pela deciso administrativa da

Corte, no vejo como no acatar o pedido. A preocupao da requerente, nesse ponto

especfico, decorre do fato de que os dispositivos em questo (arts. 18, 22, 1, 27, 28 e 29,
todos da Lei n. 1.079/1950) tratam da inquirio de testemunhas e dos debates entre acusao
e defesa no curso do procedimento. A falta de comando especfico a estabelecer a ordem de
realizao desses atos caracterizaria, ao ver do autor, violao ampla defesa.
95.

A jurisprudncia do STF consolidou o entendimento de que deve ser observado

o devido processo legal no processo de impeachment, observadas as disposies especficas

inscritas na Constituio, na lei de regncia e na prpria natureza do processo (MS 21.623,
Rel. Min. Carlos Velloso, e MS 21.564, Relator para o acrdo o Min. Carlos Velloso).
96.

Diante do exposto, considerando que a defesa, de um modo geral, fala por

ltimo e que essa circunstncia robustece a garantia constitucional da ampla defesa, dou
interpretao conforme aos arts. 18, 22, 1, 27, 28 e 29 da Lei n. 1.079/1950 para garantir
defesa o direito de se manifestar aps a acusao.

IV.9. O INTERROGATRIO DEVE SER O ATO FINAL DA INSTRUO PROBATRIA

(CAUTELAR F DA INICIAL)
97.

O rito procedimental do processo e julgamento, elaborado pelo prprio STF,

em seus itens 10 e 11, deixa claro que, to logo formalmente instaurado no Senado Federal o
processo de impeachment, deve ser realizado o interrogatrio do Presidente da Repblica. A
deliberao administrativa, no ponto especfico, levou em considerao o fato de que, poca
(08.10.1992), o Cdigo de Processo Penal estabelecia o interrogatrio do acusado logo no
incio da instruo (em seguida citao28).
98.

Contudo, no h como negar que o Cdigo de Processo Penal sofreu

expressiva alterao nessa matria, tendo em vista que a Lei n. 11.719/2008 modificou o art.
40029 do Cdigo de Processo Penal, transformando o interrogatrio do acusado em ato final
da instruo. Sendo certo, ainda, que o Plenrio do STF, por entender que a referida alterao

28 Art. 394. O juiz, ao receber a queixa ou denncia, designar dia e hora para o interrogatrio,
ordenando a citao do ru e a notificao do Ministrio Pblico e, se for caso, do querelante ou do
assistente.
29 Art. 400.
Na audincia de instruo e julgamento, a ser realizada no prazo mximo de 60
(sessenta) dias, proceder-se- tomada de declaraes do ofendido, inquirio das testemunhas
arroladas pela acusao e pela defesa, nesta ordem, ressalvado o disposto no art. 222 deste Cdigo,
bem como aos esclarecimentos dos peritos, s acareaes e ao reconhecimento de pessoas e
coisas, interrogando-se, em seguida, o acusado.

37

legislativa propicia maior eficcia defesa, passou a considerar que a nova sistemtica deve
ser aplicada subsidiariamente s aes penais originrias em tramitao nesta Corte, em que
pese o art. 7 da Lei n. 8.038/90. Refiro-me AP 528-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski.
99.

Nessas condies, penso que idntica soluo deve ser adotada para o processo

de impedimento. O interrogatrio do acusado, instrumento de autodefesa que densifica as

garantias do contraditrio e da ampla defesa, deve ser o ltimo ato de instruo do processo.
Diante do exposto, dou interpretao conforme aos arts. 28 e 29 da Lei n. 1.079/1950 para que
o interrogatrio do acusado (item 11 da deliberao administrativa do STF) se realize aps o
trmino da instruo probatria (item 12 da deliberao administrativa do STF).

V. CONCLUSO

100.

Por tudo isso, a fim de promover segurana jurdica nos processos de

impeachment, voto pela concesso parcial das cautelares requeridas pelo autor, nos seguintes
termos:
a.

Item A: denegao, de modo a afirmar que no h direito defesa prvia ao

ato do Presidente da Cmara (acompanhando o Min. Edson Fachin);

b.

Item B: concesso parcial para estabelecer, em interpretao conforme a

Constituio do art. 38 da Lei n 1.079/1950, que possvel a aplicao subsidiria dos

Regimentos Internos da Cmara e do Senado ao processo de impeachment, desde
sejam

compatveis

com

os

preceitos

legais

constitucionais

pertinentes

(acompanhando o Min. Edson Fachin);

c.

Item C: concesso parcial para: 1. declarar recepcionados pela CF/88 os

arts. 19, 20 e 21 da Lei n. 1.079/1950, interpretados conforme a Constituio, para que

se entenda que as diligncias e atividades ali previstas no se destinam a provar a
(im)procedncia da acusao, mas apenas a esclarecer a denncia, e 2. para declarar
no recepcionados pela CF/88 os arts. 22, caput, 2 parte [que se inicia com a
expresso No caso contrrio...], e 1, 2, 3 e 4, da Lei n 1.079/1950, que
determinam dilao probatria e segunda deliberao na Cmara dos Deputados,
partindo do pressuposto que caberia a tal casa pronunciar-se sobre o mrito da
acusao (divergindo parcialmente do Min. Edson Fachin);

38

d.

Item D: denegao, por reconhecer que a proporcionalidade na formao da

comisso especial pode ser aferida em relao aos partidos e blocos partidrios
(acompanhando o Min. Edson Fachin);
e.

Item E: concesso integral, para estabelecer que a defesa tem o direito de se

manifestar aps a acusao (acompanhando o Min. Edson Fachin);

f.

Item F: concesso integral, para estabelecer que o interrogatrio deve ser o

ato final da instruo probatria (acompanhando o Min. Edson Fachin r);

g.

Item G: concesso parcial para dar interpretao conforme a Constituio

ao art. 24 da Lei 1.079/1950, a fim de declarar que, com o advento da CF/88, o

recebimento da denncia no processo de impeachment ocorre apenas aps a deciso
do Plenrio do Senado Federal, em votao nominal tomada por maioria simples e
presente a maioria absoluta de seus membros (divergindo integralmente do Min.
Edson Fachin);
h.

Item H: concesso parcial para declarar constitucionalmente legitima a

aplicao analgica dos arts. 44, 45, 46, 47, 48 e 49 da Lei 1.079/1950 os quais
determinam o rito do processo de impeachment contra Ministros do STF e PGR ao
processamento no Senado Federal de crime de responsabilidade contra Presidente da
Repblica, denegando-se o pedido de aplicao do qurum de 2/3 do Plenrio do
Senado para confirmar a instaurao do processo (divergindo parcialmente do Min.
Edson Fachin concordncia apenas quanto ao qurum);
i.

Item I: concesso integral, para declarar que no foram recepcionados pela

CF/88 os arts. 23, 1 e 5; 80, 1 parte; e 81, todos da Lei n 1.079/1950, porque
estabelecem os papeis da Cmara e do Senado Federal de modo incompatvel com os
arts. 51, I; 52, I; e 86, 1, II, da CF/1988 (divergindo parcialmente do Min. Edson
Fachin);
j.

Item J: denegao, para afirmar que os senadores no precisam se apartar

da funo acusatria (acompanhando o Min. Edson Fachin);

k.

Item K: denegao, para reconhecer a impossibilidade de aplicao

subsidiria das hipteses de impedimento e suspeio do CPP relativamente ao

Presidente da Cmara dos Deputados (acompanhando o Min. Edson Fachin);
l.

Cautelar Incidental (candidatura avulsa): concesso integral para declarar

que no possvel a formao da comisso especial a partir de candidaturas avulsas

(divergindo integralmente do Min. Edson Fachin); e

39

m.

Cautelar Incidental (forma de votao): concesso integral para reconhecer

que a eleio da comisso especial somente pode se dar por voto aberto (divergindo
integralmente do Min. Edson Fachin r).
Como se v, (i) estou acompanhando o voto do Min. Relator em relao aos itens
A, B, D, E, F, J, K, mas (ii) divergindo parcialmente de S.Exa. em
relao aos itens: C, I e (iii) divergindo integralmente em relao aos itens G,
H e aos pedidos da Cautelar Incidental (candidaturas avulsas e voto secreto).

40