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FUNDAMENTAIS NO MERCOSUL
E NA UNIO EUROPIA
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa
sobre Integrao Regional) do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal
da Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Grupo de Estudo e Pesquisa
sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade Franois-Rabelais, Tours/Frana.
COORDENADOR:
2010
Salvador Bahia
SUMRIO
Apresentao ..........................................................................................................
I. La dmocratie participative: un processus permanent
pour mieux respecter les Droits Humains (Le cas du Venezuela) ...............
A democracia participativa: um processo permanente
para melhor respeitar os direitos humanos (o caso da Venezuela)
Andrs Bansart
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APRESENTAO
O presente livro rene artigos de renomados professores brasileiros e estrangeiros, participantes em abril/2008 do colquio internacional A Efetividade dos Direitos Fundamentais no Mercosul e na Unio Europia, organizado pelo Programa de Ps Graduao em Direito da Universidade Federal da
Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Groupe dtude et de
Recherche sur la Coopration Internationale et Europenne/Grupo de Estudo e Pesquisa sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade
Franois-Rabelais, Tours/Frana.
Rene ainda artigos produzidos por diversos membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional) do PPGD/UFBA, registrado no Diretrio de Grupos de
Pesquisa do CNPQ desde 2002, tendo sido aquele colquio uma de suas atividades planejadas.
O PPGD/UFBA e o GERCIE/Tours vem consolidando forte cooperao
acadmica internacional, e desde 2006 implementam uma poltica de simpsios bianuais, alternadamente no Brasil e na Frana.
O relacionamento entre o PPGD/UFBA e o GERCIE/Tours foi iniciado
no ano de 2000. A iniciativa deve-se a Isabelle Hannequart, ento vice-presidente da Universidade Franois-Rabelais de Tours, responsvel pelo setor
de relaes internacionais, com o apoio do escritrio de cooperao da Frana em Salvador (SCAC). Um acordo-quadro inicial (2000-2005) foi firmado
com a UFBA para intercmbio em diferentes reas, como literatura e direito.
Seguiu-se uma primeira misso de um membro do GERCIE em Salvador,
consistente em trs semanas de atividades na Faculdade de Direito/UFBA,
com vrias intervenes sobre a questo dos direitos humanos e sobre direito
das minorias. Esta iniciativa, secundada pela vice-presidncia, iniciou um relacionamento agora permanente de desenvolvimento da atividade cientfica. O
GERCIE coordenado pelo professor Jean Rossetto, e hoje rene uma equipe
de 43 membros, entre juristas de direito pblico (direito europeu e direito internacional) e economistas.
O primeiro simpsio foi realizado em Tours, em abril de 2006 com o ttulo UE-Mercosul entre a concorrncia e a solidariedade. Este simpsio
contou com abordagens jurdicas e econmicas, e permitiu a comparao das
experincias de integrao e das relaes institucionais entre as duas organizaes regionais, a partir do Acordo-Quadro de Cooperao Econmica e
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I.
LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE:
UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX
RESPECTER LES DROITS HUMAINS
(LE CAS DU VENEZUELA)
Andrs Bansart*
SOMMAIRE: Introduction 1. Droit lidentit 2. Droit la mmoire 3. Droit
la diversit 4. Droit lducation mutuelle 5. Droit lco-dveloppement et
au dveloppement endogne 6. Droit un environnement naturel et humain sains
7. Droit la terre et leau 8. Droit la sant physique, mentale et sociale 9.
Droit un travail utile, reconnu et rmunr de manire quitable 10. Droit linformation et la communication 11. Droit une culture autochtone et la culture
universelle 12. Perspectives.
INTRODUCTION
Lorsque jai reu le programme de ce colloque, je me suis rjoui de voir
que celui-ci allait tre interdisciplinaire, en plus de son caractre interuniversitaire et international. Toutes ces dynamiques dchange nous permettront de
cerner diffrents problmes, de les comparer et de trouver des pistes nouvelles
pour avancer.
Une autre chose que jai immdiatement apprcie, cest la locution qui
est utilise ici au Brsil ou par les organisateurs du colloque pour dsigner les
Droits Humains. On a dabord parl des Droits de lHomme (cela ds 1789).
Au dbut, il tait fait rfrence aux droits de gens du sexe masculin; et les
droits de la femme ntaient pas assurs. Puis, le mot Homme a dsign tout le
genre humain. Mais la locution Droits fondamentaux me semble meilleure
parce quil sagit des fondements mme de nos socits.
Dans certains documents en relation avec les Droits Humains dans le
Mercosur, jai lu aussi le terme Droits essentiels. Celui-ci me plat aussi
beaucoup. Il sagit de lessence mme de ltre humain. Sans ces Droits, ltre
nexiste pas, il deviendrait un sous-tre.
ANDRS BANSART
Le degr de participation sera, dans les annes qui viennent, un bon test
pour mesurer lvolution du projet socialiste ou son chec. Dans une premire
phase, il y a bien sr un leader qui incarne les besoins du peuple, ses dsirs
encore mal exprims, sa volont titubante. Il exprime les intuitions du peuple,
son dsir de participer qui nest pas encore une volont. Il parle au nom des
couches populaires pour prciser quels sont les Droits de celles-ci; il propose
aussi des mesures pour que les citoyens puissent eux-mmes prciser et exiger
leurs Droits et soient capables de comprendre leurs Devoirs.
Petit petit, on devrait aller vers la dmocratie directe et un socialisme
dautogestion rellement endogne o les communauts de base soient capables de dfinir leurs Droits et ceux des autres, dfendre ceux-ci et assumer
leurs propres obligations.
Ce dont je vais parler aujourdhui au sujet des Droits fondamentaux vus
partir du processus vnzuelien, ce nest donc pas la ralit vraie daujourdhui,
sinon les dynamiques engages partir de 1998 et surtout de 2002 vers une
dfinition de ces Droits et vers un engagement populaire pour assumer les Devoirs dans ce que jaime appeler un cosocialisme.
Quels sont ces Droits fondamentaux dans loptique de la dmocratie participative quon tente de mettre en route au Venezuela? Je vais me permettre
dnumrer un certain nombre de Droits, qui nous semblent fondamentaux,
aller le plus loin possible dans lexigence, qui nous parat tre de mise, et identifier les Devoirs qui leur correspondent.
Comme nous parlons du projet dune socit socialiste, lorsque nous parlons de ltre humain, nous nous rfrons ltre collectif aussi bien quaux
tres individuels qui le conforment. Souvent, nous mettrons plutt laccent sur
le premier plutt que sur le second.
Nous allons nous rfrer certains Droits accepts par la plupart des socits de la plante (au moins en thorie), mais nous allons interprter ceux-ci
dans loptique du socialisme du XXIme sicle propos au Venezuela et voir
jusquo il nous semble ncessaire daller avec chacun deux pour atteindre le
seuil des objectifs quil poursuit. Nous allons nous rfrer aussi des Droits
dont on parle sans doute moins et qui nous paraissent indispensables de prendre en compte hic et nunc, ici dans ces Amriques, qui tentent de se refaire, et
maintenant au XXIme sicle.
1. DROIT LIDENTIT
Si ltre collectif ou ltre individuel ne peut se nommer, sidentifier, dire
lAutre qui il est, la socit restera fragmente. Or, cest ce qui sest pass et
continue se passer dans beaucoup de pays dans nos Amriques.
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ANDRS BANSART
qui ont donn leur vie pour que nous puissions devenir ce que nous voudrions
tre.
Qui a crit lHistoire de nos Amriques durant plus de cinq sicles? Qui a
crit lHistoire indoamricaine, lHistoire afroamricaine, lHistoire des Amriques dlaisses, des Amriques agenouilles, des Amriques humilies?
Que peut devenir un arbre sans racines? Il est primordial de recrire lHistoire, de donner la voix aux muets de lHistoire. Cest un Droit quont chaque
tre collectif, chaque peuple, chaque nation. Il faut rompre le silence; cest un
Devoir.
3. DROIT LA DIVERSIT
La richesse de nos Amriques, cest son immense diversit. Sa biodiversit (nous parlerons ici du Droit des peuples dfendre cette biodiversit) et
de son ethnodiversit. Cette dernire fait face aux projets machiavliques de
la Pense Unique; elle fait front tous les imprialismes.
Les peuples des Amriques ont le Droit dtre eux-mmes et de devenir
ce quils veulent tre. Ils ont le Droit la diffrence. Or, ce Droit a t bafou durant plusieurs sicles et continue ltre tant lintrieur de nos pays
quau niveau international. La multiethnicit, le plurilinguisme et la diversit
culturelle, dont nous avons dj parl, font partie de ce Droit fondamental.
Le respect actif de celui-ci est la seule manire de nous enrichir nous-mmes
spirituellement et socialement.
Dans la Constitution vnzuelienne de 1999, cest, mon avis, larticle
100 un de ceux qui exprime le mieux ce Droit la diversit. Il commence
ainsi: Les cultures populaires constitutives de la vnzonalit jouissent dune
attention spciale grce la reconnaissance et au respect de linterculturalit
sous le principe de lgalit des cultures.
Dans la proposition de la rforme constitutionnelle, le Prsident Chvez
suggrait daller plus loin en disant que La Rpublique Bolivarienne du Vnzuela est le produit historique de la confluence des plusieurs cultures; pour
cela, lEtat reconnat la diversit de ses expressions et valorise les racines
indignes, europennes et afrodescendantes ().
Plus loin, dans le mme article, il proposait ce qui suit: Les cultures populaires, celle des peuples indignes et celle des afrodescendants, constitutives de
la vnzolanit jouissent dne attention spciale grce la reconnaissance et
au respect de linterculturalit sous le principe de lgalit des cultures.
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ANDRS BANSART
ANDRS BANSART
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ANDRS BANSART
sans besoin rel rend le travail souvent absurde. Il faut produire pour vendre
et travailler pour acheter.
Dans une socit co-socialiste et humaniste, le travail serait une contribution crer des richesses et satisfaire non seulement les besoins individuels
sinon les ncessits collectives.
Dans cette optique, il faut prendre en compte lorganisation du travail.
Cest un Droit pour chacun davoir un travail, mais de pouvoir donner un sens
ce travail. Le travailleur doit pouvoir situer son unit de production dans le
contexte gnral de lconomie, dans les dynamiques cologiques et sociales.
A quoi sert le travail collectif auquel il participe? Dautre part, il doit pouvoir
se situer, comme individu, au sein mme de cette unit de production de biens
ou de services. Il a le Droit savoir son travail reconnu et valoriser, quelles
que soient ses fonction dans lentreprise ou linstitution qui lemploie.
Bien sr tous ces Droits lis au travail, correspondent des Devoirs. Travailler est une obligation morale vis--vis de la socit dans laquelle on vit,
travailler bien, donner un sens son travail, se former de manire permanente
non pas tellement pour augmenter le rendement, mais pour qu lefficacit de
lindividu corresponde une satisfaction de lensemble de ltre collectif.
Dans une socit socialiste et humaniste, les Droits et les Devoirs qui
correspondent au travail devraient tre un des moteurs dun dveloppement
endogne, cologique et quitable, un des moteurs aussi de la dmocratie participative. Je mets cette phrase au conditionnel, car cest l une de mes proccupations vis--vis du processus vnzuelien actuel.
Grce aux entres gigantesques du ptrole ou, plutt, cause de cette
pluie de ptrodollars (surtout au cours de ces dernires annes), nous nous
trouvons dans la tourmente dune socit de consommation outrancire et
cest, prcisment, dans ce pays et ce moment, que surgit un mouvement qui
prtend transformer cette socit en socit socialiste. Cela semble parfois absurde, utopique et impossible. Cest l, je crois, limmense dfi qui se pose.
Dans la proposition du rfrendum constitutionnel, le Prsident voulut
modifier larticle 112 relatif au systme conomique. Une partie de cet article
modifi proposait que lEtat, je cite: encouragera et dveloppera diverses
formes dentreprises et dunits conomiques de proprit sociale, aussi bien
directe ou communale quindirecte et de lEtat, ainsi que des units conomiques de production et/ou de distribution sociale pouvant tre de proprit
mixte entre lEtat, le secteur priv et le pouvoir communal, crant les meilleures conditions pour la construction collective et cooprative dune Economie
Socialiste.
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Cette proposition damendement fut peut-tre un de ceux qui ont provoqu la rticence dune partie de la population et qui fit perdre moins d1% le
Oui la rforme constitutionnelle.
La socit de consommation et la rente ptrolire sont trop ancres dans les
modes de vie et les mentalits. La peur du socialisme est plus forte que la volont de justice, dquit et dharmonie sociale. Le Prsident rptera sans doute
sa fameuse expression Por ahora (Pour linstant); le futur nous le dira.
10. DROIT LINFORMATION ET LA COMMUNICATION
Ltre humain -que ce soit comme collectivit ou comme individualita Droit linformation. Ce Droit est intimement li la dmocratie. Dans
une dmocratie reprsentative, pour que les collectivits et les individus
puissent lire leurs reprsentants, valuer leurs actions et pouvoir exiger
leur efficacit, ils doivent tre informs non seulement des agissements de
leurs reprsentants ou possibles reprsentants, mais aussi de la situation
conomique, cologique, sociale et politique dans laquelle ils se trouvent
(au niveaux local, provincial, national et international).
Si linformation nest pas digne de confiance, la dmocratie simplement
nexiste pas. Or, les moyens dinformation sont de plus en plus nombreux et
de moins en moins crdibles. Ils se prsentent mme souvent comme acteurs
extrmement importants des luttes pour le pouvoir. Le Droit linformation
est ainsi pitin partout dans le monde.
Certaines institutions qui prtendent dfendre les Droits de lHomme,
sont souvent elles-mmes emptres dans les pires combines et ne font que
confondre une opinion publique qui finit par ne plus croire en rien: ni en la
dmocratie, ni dans les moyens qui sont senss les informer.
Si on parle, comme au Venezuela, de la dmocratie participative, le Droit
linformation se fait encore plus pressant. Il se transforme dailleurs en Droit
la communication. Il ne sagit plus de recevoir passivement les informations, mais de les recevoir de manire critique (et donc davoir les capacits
danalyser et de critiquer) et de les produire, de produire des informations et
de participer un vaste processus dchange.
On mentionne partout les moyens de communication sociale. En fait, la
plupart des chanes de tlvision et de radio, les journaux et autres priodiques
ne sont absolument pas des moyens de communication. Ce sont des instruments aux mains de minorits qui distribuent des informations et nont aucunement lintention de provoquer quelque communication qui soit.
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II.
CIRCULAO DE PESSOAS
E CONVALIDAO DE DIPLOMAS
DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL
Brbara Araujo Medeiros e Roberta Pires Alvim*
SUMRIO: 1. Introduo 2. Aspectos gerais da circulao de pessoas 3. A circulao de pessoas na Unio Europia 4. A Circulao de pessoas no Mercosul: 4.1
Aspectos sociolaborais; 4.2 Simples trnsito, Migrao e Residncia 5. Convalidao de diplomas de nvel superior 6. Concluso 7. Referncias
RESUMO: Com a globalizao, faz-se mister a compreenso do princpio da circulao de pessoas a nvel internacional. Contudo, deve-se entender esse fenmeno
tambm pela tica da regionalizao experimentada por muitos pases do mundo,
no qual a Unio Europia vanguardista. Suas fronteiras internas so imperceptveis aos cidados europeus.
Diversa a percepo desse princpio no Mercado Comum do Sul Mercosul.
Desde a sua criao, por meio do Tratado de Assuno de 26 de maro de 1991,
o bloco americano somente sentido em seu vis econmico e poltico, pouco se
discute a influncia do bloco em matrias como trnsito de pessoas, migrao ou
residncia. Entretanto, o prprio Tratado de Assuno define como objetivo final
do bloco a criao de um mercado comum, que somente ser alcanado por meio
da livre circulao de fatores produtivos, na qual o homem deve ser considerado
como fator.
Por esse motivo, existem diversos protocolos, tratados e acordos (a exemplo do
Acordo de Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, Bolvia e
Chile) regulando a livre circulao de pessoas, alm de outros que tratam dos efeitos reflexos desse movimento, como a necessidade de harmonizao das normas de
seguridade social e trabalhistas.
Outro aspecto de extrema importncia para a livre circulao de pessoas a convalidao de diplomas de nvel superior. O Mercosul j conta com decises que
objetivam o aproveitamento dos estudos superiores. A convalidao, contudo, est
restrita somente para a rea acadmica.
PALAVRAS-CHAVES: circulao de pessoas; convalidao de diplomas; Mercosul.
RESUMEN: Con la globalizacin, se hace imprescindible la comprensin del principio de la circulacin de personas a nivel internacional. Sin embargo, este fenmeno
debe ser entendido tambin bajo la ptica de la regionalizacin experimentada por
Membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
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1. INTRODUO
O Mercado Comum do Sul Mercosul j uma realidade. Desde a sua
criao, com o Tratado de Assuno de 1991, possvel sentir seus efeitos,
principalmente nas esferas econmica e poltica. Sem embargo, para que
o objetivo primordial institudo no artigo primeiro do referido tratado, ou
seja, a criao de um mercado comum, seja alcanado, essencial a consolidao da livre circulao de pessoas dentro do bloco.
O artigo ora exposto objetiva estudar e, por conseguinte, divulgar, este
aspecto do Mercosul a circulao de pessoas , importante, porm, pouco
explorado pela comunidade acadmica.
Como ser demonstrado no trabalho, a circulao de pessoas no Mercosul
encontra-se em fase de desenvolvimento, uma vez que seus Estados Membros
priorizaram o vis econmico da Organizao. Para que esta se concretize
muitos so os fatores necessrios, dentre eles destaca-se a essencialidade da
convalidao de diplomas de nvel superior.
Analisa-se, portanto, os documentos internacionais j existentes no que se
referem tanto circulao de pessoas como a convalidao de diplomas de nvel superior no Mercosul, e o seu processo de ratificao pelos Estados Membros. A Unio Europia utilizada como referencial visto que seu processo de
integrao atravs da circulao internacional de pessoas logrou xito, sendo
exemplo para o Mercosul.
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1.
CAVARZERE, Thelma Thais. Direito Internacional da Pessoa Humana: A circulao internacional de pessoas. Rio de Janeiro: Renovar, 1995
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2.
3.
4.
5.
6.
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livre a locomoo no territrio nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos
termos da lei, nele entrar, permanecer, ou dele sair com seus bens.
Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio; a saber: [] de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
argentino [].
Es libre la entrada de toda persona en el territorio de la Repblica, su permanencia en l y
su salida con sus bienes, observando las leyes y salvo perjuicios de terceros.
Todo paraguayo tienen derecho a residir en su Patria. Los habitantes pueden transitar libremente por el territorio nacional, cambiar de domicilio o de residencia, ausentarse de la
Repblica o volver a ella y, de acuerdo con la ley, incorporar sus bienes al pas o sacarlos de
l. Las migraciones sern reglamentadas por la ley, con observancia de estos derechos.
Toda persona puede transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional,
cambiar de domicilio y residencia, ausentarse de la Repblica y volver, trasladar sus bienes
y pertenencias en el pas, traer sus bienes al pas o sacarlos, sin ms limitaciones que las establecidas por la ley.
7.
Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: A ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional.
8. Toda persona tiene derecho de residir y permanecer en cualquier lugar de la Repblica,
trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio, a condicin de que se guarden las
normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros.
9. A Constituio Boliviana a que se refere o texto a de 1967, pois o pas encontra-se em processo de elaborao de uma nova Constituio.
10. REALE, Egidio. Le problme ds passeports. Recueil des Cours de lAcadmie de Droit
Internacional de la Haye. Paris, 63 (I), 1938.
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Portanto, nota-se a preocupao do Tratado em fornecer o suporte conceitual acerca da atividade laboral para uma maior integrao econmica. Desse
modo, os trabalhadores poderiam desenvolver suas atividades em qualquer
lugar do Mercado Comum.
Em 1992, foi assinado o Tratado de Maastricht, que criou a chamada Cidadania Europia. Por meio deste Tratado a idia de circulao de pessoas
perde a essncia estritamente econmica de circulao de agentes laborais,
para obter um carter relacionado idia de cidadania. O cidado passa a
obter uma dupla nacionalidade, a nacionalidade do pas no qual nasceu e a
europia. Desse modo, passa a desfrutar de certos direitos e privilgios, como
o direito igualdade de oportunidades, no-descriminao por razo da nacionalidade, ao de circular e residir livremente e sem limitao de tempo no
territrio de outro Estado-membro, entre outros.
Antes da implementao da Cidadania Europia, foram realizados vrios acordos intergovernamentais com o propsito de facilitar e alcanar a
livre circulao de pessoas dentro das fronteiras dos estados signatrios. Pode-se afirmar que o mais importante deles foi o Acordo Schengen de 14 de
junho de 1985, que entrou em vigor no ano de 1995. Este previa a supresso
gradativa de mecanismos de controle fronteirio entre os pases inicialmente
participantes (Alemanha, Frana, Blgica, Holanda e Luxemburgo). Criou-se
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o Espao Schengen, no qual haveria a transferncia dos controles das fronteiras comuns para as fronteiras externas do espao.
Com a assinatura do Tratado de Amsterdam no ano de 1997, o Acordo de
Schegen foi incorporado legislao comunitria, passando a abranger treze
Estados Membros. Desse modo, as decises realizadas, bem como as estruturas de trabalho do Acordo foram integradas Unio Europia em 01 de
maio de 1999. Os pases signatrios se comprometeram a abolir o controle nas
fronteiras internas e criar uma fronteira externa nica, onde so efetuados os
controles de acesso ao Espao Schengen, segundo procedimentos idnticos.
Ademais, foram adotadas regras comuns a exemplo das relacionadas a vistos
e direito de asilo, a fim de possibilitar a livre circulao das pessoas nos pases
signatrios sem perturbar a ordem pblica.
Para um eficiente funcionamento da dinmica do Espao Schengen foi
criado o Sistema de Informao Schengen (SIS), que se constitui numa base
de dados sofisticada que permite s autoridades responsveis dos Estados
Schengen realizarem o intercmbio de dados relativos a certas categorias de
pessoas e de bens. Por meio deste, possvel uma colaborao e coordenao
entre os servios de policias e as autoridades judiciais, alm de um maior controle da entrada de cidados originrios de pases estranhos ao tratado.
Em dezembro de 2007, esse Espao foi ampliado, passando a abranger
vinte e quatro pases. Dentre os Estados da Unio Europia, a Inglaterra e a
Irlanda no participam dessa rea. Por outro lado, existem pases que no integram a UE que participam do Espao, como a Noruega e a Islndia. Agora,
mais de quatrocentos milhes de pessoas podem transladar-se sem a necessidade de apresentao de passaporte. Com a ajuda financeira e tcnica da
UE, os novos pases foram obrigados a reforar a vigilncia, os controles nas
fronteiras e as condies de entrega de vistos. E por fim, tiveram que participar do SIS.
No mbito da Unio Europia, os direitos inerentes livre circulao de
pessoas somente podero ser limitados se justificados com base em razes de
segurana, ordem e sade pblica.
4. A CIRCULAO DE PESSOAS NO MERCOSUL
Os processos de integrao, em geral, surgem com objetivos econmicos,
uma vez que esto inseridos em uma estrutura internacional que os incentiva.
Com o Mercosul no foi diferente.
Dentre as etapas de integrao regional, a Zona de Livre Comrcio o
estgio inicial, caracterizada pela livre circulao de bens. Posteriormente, h
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11. FARIA, Werter R. Experincias latino-americanas de integrao. Revista do Centro de Estudos Judicirios. Braslia, v. 1, n. 1. maio/ago. 1997.
12. RUIZ DAZ LABRANO, Roberto. El Mercosur, marco juridico institucional, analisis y
perspectivas de sus normas derivadas. Asuncin: Intercontinental, 1993.
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seno indireta livre circulao de pessoas salvo pelo fato de que hoje se
interpreta e considera o homem como fator produtivo. Revela-se, desse
modo, o carter perifrico da dimenso social no Mercosul.
4.1 Aspectos sociolaborais
Devido a essa carncia de abordagem social, os Ministros do Trabalho e
as instituies sociais dos pases membros se articularam em um movimento
que culminou, em 9 de maio de 1991, na Declarao de Montevidu. Por meio
dessa declarao conjunta, eles objetivavam chamar ateno para os aspectos
sociais e laborais da integrao, e para a criao de um rgo responsvel pela
discusso e pelo desenvolvimento de polticas relacionadas a estas temticas.
A principal conseqncia de tal movimento foi o surgimento do Subgrupo de
Trabalho n 11 (SGT 11), cujo tema era Assuntos Laborais (Resoluo n
11/91 do GMC). O SGT 11 era um dos rgos de auxlio do GMC (Grupo
Mercado Comum). Entretanto, no conseguiu alcanar resultados concretos.
O tema social passou a ser pauta do Mercosul a partir da assinatura do
Protocolo de Ouro Preto, em 1994, uma vez que este criou diversos foros
negociadores que discutiam os aspectos laborais e sociais. Esses foros sociolaborais possuem a competncia de estudar esses temas, bem como de propor
polticas e projetos para a melhoria das condies dos cidados e trabalhadores do Mercosul perante o Grupo Mercado Comum (GMC) ou, conforme o
caso, o Conselho Mercado Comum (CMC). Dentre eles destacam-se:
1) Reunio de Ministros do Trabalho: foi instituda antes do Protocolo de
Ouro Preto (POP) pela Deciso do CMC n 5/91. A Reunio visa a discusso dos componentes sociolaborais do Mercosul no processo de integrao do bloco, enfatizando a questo do trabalho e estabelecendo diretrizes
para sua adequada abordagem. Eles se articulam para, alm do processo
de integrao econmica e comercial, avanar em acordos nas reas das
relaes trabalhistas, de seguridade social e migraes. Ademais, buscam
garantir a igualdade de tratamento e proteo aos trabalhadores migrantes.
2) Subgrupo de Trabalho n 10 (SGT 10): com o insucesso do SGT 11, depois da assinatura do POP e seu redimensionamento promovido na estrutura do Mercosul, o GMC adota a Resoluo n 20/95 que criou o SGT
10. Este constitudo por trs Comisses Temticas (CT): CT I Relaes de Trabalho; CT II Emprego, Migraes e Formao Profissional,
que conta tambm com o grupo Ad Hoc de Migraes laborais; e a CT
III Sade e Segurana no Trabalho, Inspeo do Trabalho e Seguridade
Social. O SGT 10 organizado de forma tripartite, servindo de amplo
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Dimenso Social, com o perodo de vinte e quatro meses para a execuo. Esse Projeto objetiva contribuir para o desenvolvimento da dimenso sociolaboral do Mercosul, por meio do fortalecimento das instncias
envolvidas no dilogo socioeconmico entre os diferentes atores polticos
(SGT 10 e GMC), os setores socioeconmicos representados pelo FCES
e a instncia tripartite (CSL).
Apesar de toda discusso sobre a temtica social, o que existe em matria
concreta sobre circulao de pessoas dentro do espao dos pases membros
do Mercosul ainda um movimento tmido, comparando-se s conquistas nas
matrias econmicas.
4.2 Simples trnsito, Migrao e Residncia
Atualmente, foram institudas algumas medidas de facilitao do trnsito
de pessoas entre os pases signatrios. Para transladar-se de um pas para outro, apenas o documento de identidade ou passaporte vigente suficiente, conforme Resoluo do GMC n 75/96 (Documentos de cada Estado Parte que
habilitam o trnsito de pessoas no Mercosul), que lista os tipos de identidade
que podem servir para este fim.
Os passaportes dos cidados do Mercosul comearam a ser impressos
de forma padronizada, com a adoo da cor azul escuro e a expresso Mercosul carimbada no topo da capa, na lngua oficial do pas emissor. Este
passaporte comeou a ser emitido no Brasil a partir de 2006, primeiramente,
em Braslia (DF) e Goinia (GO). Os novos documentos seguem as normas
da Organizao de Aviao Civil Internacional e possuem dezesseis itens de
segurana, em contraposio ao passaporte antigo que possua sete. Essa nova
medida facilitou o intercmbio de informaes entre os consulados dos pases
membros do Mercosul.
A Deciso n 35/00, Mecanismos de Cooperao Consular entre os Pases do Mercosul, Bolvia e Chile permite, por exemplo, que um cidado
brasileiro receba atendimento consular em postos dos pases nos lugares onde
o Itamaraty no estiver representado.
Existem outros acordos que abordam a temtica da livre circulao de
pessoas. A Deciso n 37/04 dispe sobre Acordo contra o Trfico Ilcito de
Migrantes entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia e a
Repblica do Chile que, contudo, encontra-se pendente de ratificao pelos
Estados signatrios. E a Deciso N 17/05, que acorda sobre o Protocolo de
Assuno sobre o Compromisso com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos no Mercosul, documento ratificado apenas pela Argentina e Paraguai,
encontrando-se pendente de ratificao no Brasil e no Uruguai.
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Por meio desse acordo, pessoas natas ou naturalizadas h pelo menos cinco anos (artigo 3) possuem o processo simplificado na obteno de residncia temporria de dois anos. exigido passaporte vlido, certido de nascimento, certido negativa de antecedentes judiciais e/ou penais e/ou policiais,
declarao de ausncia de antecedentes internacionais penais ou policiais e
dependendo do pas, certificado mdico de autoridade migratria (artigo 4).
O artigo 5 prev o processo de transformao da residncia temporria
em residncia permanente, mediante a apresentao, perante a autoridade
migratria do pas de recepo, da mera comprovao de meios de vida lcitos que permitam a subsistncia do peticionante e de seu grupo familiar de
convvio, noventa dias antes do decurso do prazo da primeira concesso.
Os pases signatrios se comprometem, tambm, por meio do acordo, a
fornecer suas respectivas regulamentaes sobre imigrao, assim como, no
caso de elaborao, suas ltimas modificaes garantiro aos cidados de outros Estados Partes que tiverem obtido sua residncia, um tratamento igualitrio quanto a direitos civis, de acordo com as respectivas legislaes internas
(artigo 7).
importante destacar, que o artigo 8 garante aos imigrantes o direito
de exercer qualquer atividade, tanto por conta prpria, como por conta de
terceiros, nas mesmas condies em que os nacionais do pas de recepo, de
acordo com as normas legais de cada pas.
O instrumento consagra em seu artigo 9 o direito dos imigrantes e dos
membros de suas famlias. de fundamental relevncia a descrio do artigo
sobre a igualdade de direitos civis:
39
40
uma srie de exigncias para a entrada de imigrantes. Impe-se, primeiramente, a apresentao de visto, que no necessrio para o cidados nacionais dos
pases do Mercosul. O visto pode ser temporrio ou permanente. O temporrio dado para estrangeiros que obtenham algumas das pretenses elencadas
no artigo 13, e possui a durao de at um ano ou o tempo correspondente
durao da misso, do contrato, ou da prestao de servios, comprovada
perante a autoridade consular (redao dada pela Lei n 6964, de 09/12/81).
Este visto pode se tornar permanente para aquele que pretenda se fixar definitivamente no Brasil (artigo 16), com concesso condicionada ao exerccio de
atividade certa e fixao em regio determinada do territrio nacional, por
prazo no-superior a cinco anos (artigo 18).
De outro modo, se o Acordo de Residncia, em seus artigos 8 e 9, defende o direito de exercer qualquer atividade remunerada, tanto por conta prpria, como por conta de terceiros (nas mesmas condies dos nacionais do
pas de recepo, de acordo com as normas legais de cada pas), o Estatuto
dos Estrangeiros veda, no Ttulo X Dos Direitos e Deveres do Estrangeiro,
a partir do artigo 97, o exerccio de atividade remunerada sem o visto que a
permite. O artigo 98 do mencionado Estatuto, ainda estabelece que:
Artigo 98.
Ao estrangeiro que se encontra no Brasil ao amparo de visto de turista,
de trnsito ou temporrio de que trata o artigo 13, item IV, bem como aos
dependentes de titulares de quaisquer vistos temporrios vedado o exerccio de atividade remunerada. Ao titular de visto temporrio de que trata o
artigo 13, item VI, vedado o exerccio de atividade remunerada por fonte
brasileira.
41
Outra questo de fundamental importncia para uma real implementao da rea de livre circulao a seguridade social. Primeiro, foi celebrado o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, Deciso n 35/04. Este acordo comeou a vigorar no dia 01 de junho de 2005,
permitindo que os trabalhadores do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai
pudessem se beneficiar dos acordos internacionais de Previdncia Social. A
Secretaria de Polticas de Previdncia Social estima que cerca de setecentos
e trinta mil brasileiros sejam beneficiados com esse acordo. Outrossim, um
trabalhador brasileiro que tenha contribudo com o sistema previdencirio
paraguaio, por exemplo, ao se aposentar, poder requerer os benefcios,
naquele pas, relativos ao tempo em que colaborou com o seu sistema previdencirio. Em sntese, os beneficirios tm aposentadoria paga pelos dois
pases proporcionalmente ao tempo contribudo: um perodo pelo tempo
do pas de origem e o outro pelo do pas em que a pessoa exerceu alguma
atividade profissional. Caso o trabalhador se desloque para outro pas a trabalho, por tempo determinado, concedido o Certificado de Deslocamento
Temporrio, que permite ao cidado continuar contribuindo para a previdncia do pas de origem.
O Ministrio da Previdncia Social do Brasil noticiou, em 01 de junho de
2006, que No dia em que o Acordo de Previdncia Social do Mercosul completou um ano, foi concedido o primeiro benefcio previdencirio, oriundo
de um acordo com os pases membros do Mercado Comum do Sul, para um
paraguaio. Sebastian Leyte, sessenta e oito anos, conseguiu sua aposentadoria porque o Acordo permitiu que ele somasse os onze anos de contribuio
previdenciria feitos na Argentina, com os vinte e dois anos de contribuio
no Paraguai. Se o Acordo no existisse ele teria que continuar a contribuir
por mais alguns anos para algum dos dois sistemas previdencirios. Antes da
entrada em vigor do Acordo do Mercosul, o Paraguai no possua nenhum
acordo de seguridade social com Brasil, Argentina e Uruguai.
Segundo o site oficial do Mercosul, o Acordo de Previdncia Social do
Mercosul foi derrogado pela Deciso n 16/06 (Acordo de Cooperao em
Matria de Seguridade Social entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia, a Repblica do Chile, a Repblica da Colmbia, a Repblica do Equador, a Repblica do Peru, a Repblica Bolivariana da Venezuela). Este acordo ainda est pendente de ratificao por todos os pases
signatrios.
42
Os protocolos prevem o reconhecimento de ttulos de graduao, devidamente validados pela legislao vigente nos Estados Partes, obtidos em
cursos com durao mnima de quatro anos e duas mil e setecentas horas cursadas, mas, nesse caso, unicamente para ingresso em cursos de ps-graduao
nos pases signatrios.
primeira vista, analisando o contedo dos instrumentos citados, percebe-se que a inteno dos pases de reconhecer os ttulos universitrios
dos cidados somente para atividades acadmicas, a exemplo da docncia e
pesquisa, e do prosseguimento dos estudos em nvel de ps-graduao. Esta
uma fase denominada pelo Ministrio da Educao do Brasil de equivalncia
de diplomas, o que no assegura o exerccio profissional e no deve ser confundida com reconhecimento ou convalidao de diplomas.
Para o reconhecimento se realizar e surtir plenos efeitos no pas em que
se deseja atuar profissionalmente, as entidades de classe podem exigir a revalidao do diploma por uma instituio de ensino superior do pas de destino
do migrante.
A nica exceo onde se permite a convalidao do diploma aps a avaliao por uma entidade de classe do pas que recebe o imigrante para o exerccio
profissional no caso dos trabalhadores temporrios. Essa previso est na DEC
n 25/03 do CMC, baseada no artigo 11 do Protocolo de Montevidu sobre o
Comrcio de Servios do Mercosul. Nesses casos, o ttulo universitrio do trabalhador temporrio convalidado para algumas classes profissionais, a exemplo de executivos, artistas, entre outros, e por um perodo mximo de dois anos,
prorrogvel por igual perodo e vinculado a uma prorrogao do contrato.
Por advento desses entraves ao exerccio profissional, h quem acredite que
o processo para a convalidao de diplomas de nvel superior est aqum das
expectativas para que se logre o objetivo previsto no artigo primeiro do Tratado de Assuno. Analisaremos enfim como est este processo na Unio Europia, modelo para o Mercosul na busca da consecuo do Mercado Comum.
O que se observa na Unio Europia que a convalidao de diplomas
no automtica para todas as carreiras. Existe, sim, um reconhecimento automtico de diplomas para algumas profisses, a exemplo das que dependem
essencialmente do domnio mdico e da profisso de arquiteto. Nas outras
profisses regulamentadas, a Comisso das Comunidades Europias adotou
duas diretivas: a 89/48 CEE e 92/51 CEE, onde se estabelece um sistema geral
de reconhecimento dos diplomas da maioria das profisses regulamentadas,
que permite que uma pessoa obtenha o reconhecimento de suas qualificaes
profissionais adquiridas em um estado membro, em outro Estado membro, a
fim de exercer a sua profisso neste.
44
46
47
III.
BANCO CENTRAL E MOEDA NICA
NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E
AS DESVATAGENS DA INTEGRAO ECONMICA
Bethnia Amaro e Pedro Leal Fonseca*
SUMRIO: I. Introduo II. Moeda comum e Banco Central III. Benefcios de
uma Unio Monetria IV. A questo da Soberania Monetria V. Obstculos e
desvantagens da unio monetria V. Concluso
I. INTRODUO
O Mercosul foi criado pelo Tratado de Assuno em 26 de maro de 1991,
tendo como pases membros a Argentina, o Brasil, o Uruguai e o Paraguai. Os
objetivos formalmente explicitados no tratado so criar um mercado comum,
adotar uma poltica externa comum, coordenar polticas e harmonizar legislaes visando a uma maior integrao. Embora o Tratado de Assuno se refira
construo de um Mercado Comum, o Mercosul considerado uma Unio
Aduaneira incompleta, dados os problemas existentes em sua Tarifa Externa
Comum, vigente desde 1 de janeiro de 1995.
Conforme explica Jos Carlos de Assis1, em 1998, na reunio em Ushuaia,
Argentina, os quatro presidentes do Mercosul firmaram um acordo no sentido
de estabelecer uma moeda comum no bloco, o que seria possvel atravs da convergncia de polticas fiscais e monetrias entre os pases-membros. Esta moeda seria o ponto de partida para uma possvel moeda comum sul-americana. No
entanto, as crises econmicas e financeiras que abalaram tanto o Brasil como a
Argentina, em 1998/1999, constituram um grande obstculo para que o projeto
se realizasse j no havia mais as condies econmicas e polticas para implantao do plano, embora as discusses estivessem particularmente adiantadas.
Somente a partir de 2004 os pases do Mercosul comearam a ter melhor
desempenho fiscal e no comrcio exterior. As discusses sobre a instalao
de uma moeda nica ressurgiram e, em 2006, na Reunio dos Ministros de
Economia e da Fazenda e Presidentes dos Bancos Centrais do Mercosul e Estados Associados, em Braslia, Brasil e Argentina assinaram um protocolo de
*
1.
Membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
ASSIS, Jos Carlos de. Disponvel na Internet via: www.desempregozero.org.br/artigos/moeda_unica_como_instrumento.php. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
49
2.
3.
4.
50
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=350971. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=350971. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //64.233.169.104/search?q=cache:
eQvf-Ek-w3AJ: www.stn.fazenda.gov.br/premio_TN/IXPremio/mercosul/1mercosulIXPTN/
5.
6.
1premio_mercosul.pdf+processo+de+integra%C3%A7%C3%A3+comercial+em+curso,+
com+conseq%C3%BC%C3%AAncias+mais+amplas+que+as+vivenciadas+at%C3%A9+o
+momento+pelo+bloco&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=2&gl=br&lr=lang_es|lang_pt. Arquivo capturado em 18 de agosto de 2008.
CHAGAS, Leonardo e BAUMANN, Renato. Disponvel na Internet via: ttp: //www.scielo.
br/scielo.php?pid=S1413-80502007000100005&script=sci_arttext. Arquivo capturado em
15de agosto de 2008.
ASSIS, Jos Carlos de. Disponvel na Internet via http: //www.desempregozero.org.br/artigos/moeda_unica_como_instrumento.php. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
51
7.
52
54
5. Reduo do risco-pas e das taxas de juros, maior estabilidade econmica e menor necessidade de reservas cambiais.
A idia seria proporcionar uma unio poltica que fortalecesse a ligao
entre os pases da rea monetria. Com a diminuio do risco cambial, possivelmente haveria a reduo do risco-pas e das taxas de juros, tanto nominais
quanto reais. Alm disso, haveria menor necessidade de reservas para correo de desequilbrios entre parceiros comerciais.
Segundo Fbio Giambiagi8, a maior integrao dos mercados financeiros
tambm reduziria as taxas de juros, uma vez que proporcionaria ganhos de
escala ao setor, que poderiam ento ser repassados para menores taxas de crdito. Mais ainda, o mesmo autor ainda defende que esta integrao permitiria
um aumento da formao de capital fixo, j que a queda nos juros proporcionaria um aumento tambm no crescimento.
No entanto, o fato dos pases do MERCOSUL serem unicamente economias em desenvolvimento certamente oporia dificuldades, dentre as quais destaca-se a grande dependncia financeira por conta do histrico endividamento,
cujas perspectivas de pagamento so bastante improvveis.
Conforme explica Fbio Giambiagi:
Para Emerson et al (1992), os pases com maiores taxas de juros se beneficiaro de uma convergncia para os nveis verificados nos pases menos inflacionrios. Apesar de grande parte dessa reduo ser em termos nominais
as taxas reais tambm podem ser reduzidas caso a percepo de depreciao
e risco cambial sejam melhoradas. O prmio de risco que essas margens carregam seriam maiores que as perdas possveis de senhorIagem, no caso da
Comunidade Europia. A unificao monetria tambm levaria a uma maior
estabilidade econmica ao impedir a ocorrncia de overshootings cambiais
intra-rea, mas no eliminam sua ocorrncia porque as taxas de cmbio extrarea continuam flutuantes.
8.
55
9. Traduo livre para la souverainet est la forme qui donne ltre lEtat.
10. RUBINI e GAMBIAGI (2003) reproduzem a diviso de MUNDELL, mas, ao que nos parece
por fins didticos, estabelecem 4 repercusses. Para os autores brasileiros, o direito de produzir dinheiro e a faculdade de determinar a sua produo por outrem so efeitos diferentes.
56
57
13. TELES, Vladmir; MIRANDA, Mauro. Poltica monetria e ciclos regionais no Brasil:
uma investigao das condies para uma rea monetria tima. Disponvel em: <http:
//www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-41612006000200004&lng
=&nrm=iso&tlng=>. Acesso em 10 jan 2008.
14. GAMBIAGI, F. Moeda nica no Mercosul: aspectos fiscais. Op cit.
58
De fato, transferir a soberania monetria dos governos locais para um governo central uma atitude complexa. Prova disso que, na Unio Europia, a
implementao do EURO foi objeto de longas discusses, e alguns pases, at
a presente data, no aderiram moeda nica (como Inglaterra e Dinamarca).
Outros, porm, anseiam pela aprovao do seu ingresso na efetiva integrao
econmica, prova de que a moeda nica trouxe grandes vantagens s economias locais.
Voltando-se realidade europia, que, sem dvida, h de ser tomada como
modelo para os outros blocos de pases que surgiram com os movimentos de
globalizao e regionalizao, pode-se perceber que o euro acelerou a idia
de cidadania europia, to em voga naqueles pases. O cmbio um empecilho ao aumento de trocas econmicas entre os pases latino-americanos, e
a utilizao do dlar demonstra que a economia do Mercosul ainda carece de
fortalecimento, vinculando-se moeda estrangeira para efetivao das trocas
comerciais.
Um passo importante nesta escalada j foi dado: conforme se viu acima,
Brasil e Argentina j acordaram a utilizao do real e do peso como moeda de
troca para operaes comerciais entre estes dois pases. A probabilidade que
Uruguai e Paraguai, para no terem a sua participao na economia regional
enfraquecida, adiram ao acordo. Esta, sem dvida, uma tendncia do bloco:
a integrao em duas velocidades, ou seja, Brasil e Argentina tomando a
frente por meio de acordos bilaterais, para posterior adeso dos outros membros do bloco.
Os atuais governos latino-americanos j demonstraram clara inteno de
aprofundar a integrao econmica como forma de opor-se hegemonia norteamericana. A desacelerao do projeto ALCA oferece uma oportunidade importante a estes pases para efetivao de projetos que h muito vem sendo discutidos entre os pases. A integrao econmica um deles.
Outro ponto interessante nesse debate a criao da UNASUL (Unio
de Naes Sul-Americanas), que rene os membros do MERCOSUL e do
Pacto Andino. Em maio de 2008, foi criado, no seio desta instituio, o Banco do Sul, que servir como um banco de fomento para os pases-membros.
A criao de uma moeda nica tambm um projeto da UNASUL.
fundamental, todavia, que se observe que a integrao econmica est
em ritmo acelerado no MERCOSUL, especialmente depois que os presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nestor Kirchner assumiram o poder em
seus respectivos pases. Aguardar, portanto, que a integrao ocorra com
mais naes parece utpico, principalmente a se considerar que este novo
60
61
IV.
1. INTRODUO
Sabe-se que a integrao regional do MERCOSUL (MS) obedece a uma
lgica predominantemente comercial e nela prevalece a regra do consenso intergovernamental. Contudo, a dimenso social da integrao e o fortalecimento institucional do bloco so preocupaes fundamentais que se impem cada
vez mais nas agendas de negociaes. A unificao das polticas sociais e, de
modo mais ambicioso, a criao de uma cidadania social comunitria, apoiada
em direitos e sistemas comuns de proteo social bsica a todos os cidados
da regio, tm sido crescentemente propostas como metas do MS social.
Como ser possvel ento unir esforos para garantir o acesso universal e
equnime a direitos humanos bsicos como o da sade, consideradas as dificuldades oramentrias, a pobreza das populaes e as diversidades de polticas sociais e de sistemas de seguridade entre os paises parceiros? Quais so os
possveis efeitos da integrao sobre os benefcios sociais nos paises do MS
e como reestruturar os sistemas e servios nacionais de sade no contexto da
integrao? Tais so as prioridades que envolvem as discusses sobre a sade
no MS e cuja abordagem implica necessariamente a interveno pblica.
2. IMPRESCINDVEL INTERVENO PBLICA
A excluso social no mbito da sade marcante nos pases do MS, como
o caso de toda a Amrica Latina. Com uma populao de cerca de 300 milhes de habitantes no MS ampliado1, mais de um tero dela no est coberta
por mecanismos de proteo social e mais de 70 milhes de pessoas no tm
acesso aos servios de sade, e nem mesmo gua potvel ou saneamento bsico. Neste contexto, os desafios que se apresentam para os sistemas e servios
de sade, na tentativa de assegurar o acesso aos cuidados mdicos essenciais,
*
1.
63
BOUZID IZERROUGENE
confrontam-se com um padro de forte iniqidade, resultante de desequilbrios acumulados ao longo de sculos e que transformaram a regio numa rea
de extrema concentrao de renda e flagrantes desequilbrios.
Tabela 1 Mercosul: Indicadores sociais.
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Chile
Venezuela
Populao
(milho)
38.747
186.405
6.158
3.463
9.182
16.295
26.749
% Urbana
90,6
84,2
58,3
93,0
64,4
87,7
88,1
Expectativa
de vida
74,9
71,3
71,5
75,9
64,9
78,3
73,4
%
alfabetizada
97,2
88,9
94,4
98,0
88,3
96,5
94,0
11.410
7.510
4.690
7.980
2.490
9.810
4.750
3,3
8,2
16,4
2,0
14,4
2,0
14,3
0,863
0,792
0,755
0,840
0,687
0,854
0,772
Pib/capita
(US$ mil)
% populao
abaixo
da linha
de pobreza
IDH
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Total
129.735
20,31
491.857
77,00
6.040
0,94
11.182
1,75
638.814
100
50.239
26,46
135.092
71,15
1.138
0,67
3.412
1,78
189.881
100
49.742
24,07
151.833
73,47
2.668
1,29
2.402
1,16
206.645
100
Exportaes
Participao (%)
37.564
26,12
99.006
68,86
3.007
2,09
4.199
2,92
143.776
100
Importaes
Participao (%)
27.133
25,27
73.078
68,07
3.354
3,12
3.778
3,51
107.343
100
Fonte: Elaborao do autor, a partir dos dados do Banco Mundial, (Relatrio 2005, do FMI (World
Economic Outlook, 2005) e da Cepal (Estadstico Anurio da Amrica latina e Caribe, 2005).
No contexto neoliberal das ltimas dcadas, a fora da competio monopolista entre os capitais e pases impulsiona a convergncia dos benefcios
sociais para um nvel mnimo (prximo aos nveis dos pases mais atrasados).
O ajustamento para cima, segundo o nvel de proteo social dos pases mais
desenvolvidos, est muito distante da realidade do momento, em razo de inmeros obstculos, como a escassez do emprego, a instabilidade dos negcios, a
crise dos sistemas de seguridade social. Enquanto isso, a estratgia da convergncia por baixo impede que as diferenas dos custos de mo-de-obra joguem
a favor dos pases e regies menos desenvolvidos, de modo que os prometidos
investimentos estrangeiros no chegam e, conseqentemente, no h emprego e
renda adicionais suficientes para reduzir o gap dos sistemas de proteo social.
Paradoxalmente, no mesmo contexto de generalizao das leis de mercado, a agenda social, especificamente, exige um alargamento da mesma
natureza. Em primeiro lugar, porque o tema do emprego excede os limites
da sua mera proteo contra os efeitos negativos da integrao, exigindo um
tratamento mais amplo que possa levar em considerao as realidades atuais
dos mercados nacionais de trabalho, to fortemente afetados pela precariedade, a baixa qualificao e as presses de competitividade internacional.
Em segundo lugar, porque a pobreza e a excluso social tm aumentado
expressivamente, contrastando com o projeto neoliberal de aumentar a cobertura mdica privada da populao em geral. Finalmente, devido ao fato
de que a poltica social no opera apenas como sistema de proteo e estabilidade social, mas tambm o faz como fator produtivo, isto , como alavanca
65
BOUZID IZERROUGENE
66
O tema da sade comeou a ser tratado no MS em 1992, numa inevitvel discusso sobre as normas sanitrias para a livre circulao das mercadorias. Em 1995 teve a primeira reunio dos ministros da sade do MS e dos
pases associados, que determinou o grupo ministerial como instncia suprema para as decises de polticas e estratgias de sade no bloco. Em 1996
foi criado um Sub Grupo de Trabalho (SGT-11-Sade), com a finalidade de
harmonizar as legislaes e coordenar as aes nas reas de servios, insumos e produtos de sade, como tambm na vigilncia sanitria e epidemiolgica. Diversas comisses intergovernamentais foram constitudas depois
para cuidar de inmeros assuntos, como: polticas de medicamentos, sade
sexual e reprodutiva, gesto de riscos e reduo de vulnerabilidades, sade
ambiental e do trabalhador, controle do sarampo, clera, dengue e febre
amarela, sistema de informao e comunicao em sade, banco de preos
de medicamentos, etc.
Dada a lgica ainda predominantemente comercial do MS, os avanos
mais significativos em direo a uma integrao na rea da sade esto na harmonizao das regras de vigilncia sanitria para a circulao dos produtos,
na regulamentao da vigilncia epidemiolgica e sistema de informaes em
sade. So aes comuns que se tornam importantes medida que aumente a
circulao das pessoas.
A partir do momento em que existe o livre transito das pessoas que podem
migrar indistintamente de um pas para outro, se coloca necessariamente a questo de saber que pas ser responsvel pelos cuidados de sade das populaes
migrantes. Essa responsabilidade avaliada atravs da comparao entre os direitos e benefcios dos pases de origem com os dos pases hospedeiros. Se as
prestaes de sade e de seguridade social em geral so distintas, ento de que
sistema poderia beneficiar o migrante? Como conciliar realidades sociais, econmicas e jurdicas to distintas?
67
BOUZID IZERROUGENE
em geral. Outras dificuldades se devem a fatores scio-demogrficos que caracterizam a regio, como a alta disperso geogrfica nas zonas rurais, que se
traduz, diante da precariedade dos meios de transporte, pela inacessibilidade
aos servios de sade. Na tabela abaixo se pode observar uma certa correlao
entre a pobreza e o percentual gasto em sade, de um lado, e a expectativa de
vida e a taxa de mortalidade infanto-juvenil, de outro. Ela mostra a disparidade
que existe nestes indicadores entre os paises do MS e alguns paises da Europa.
Tabela 3: Dados comparativos, 2005.
Indicadores
Gasto
em sade
(% do Pib)
Expectativa de vida
ao nascimento (mdia:
Homem-mulher)
Mortalidade
infanto-juvenil
(por mil)
Argentina
13.920
(2005)
9,6 (2004)
74,9*
16 (2005)
Brasil
8.230
8,8 (2004)
71
33 (2004)
Bolvia
2.740
6,8 (2002)
65*
65 (2004)
Chile
11.470
6,1 (2004)
78
10
Espanha
25.820
8,1
80
Etipia
1.000
5,3
52
164
Frana
30.540
10,5
82
Hungria
16.940
7,9
73
Irlanda
34.720
7,2
79
Paraguai
4.970
7,7 (2004)
71*
23
Uruguai
9.810
8,2 (2004)
75
15
Venezuela
6.440
4,7 (2004)
75
21
Fonte: OMS, World Health Statistics, 2007. * Organizacin Panamericana de la Salud, 2005.
2.
69
BOUZID IZERROUGENE
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Mortalidade
infantil por mil
16,5
(2005)
33,0
(2005)
23,0
(2005)
15,0
(2003)
65,2
(2004)
Mortalidade
materna por 100 mil
43,6
(2003)
73,1
(2002)
174,1
(2003)
23
(2002)
230
(99-03)
Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005 e OMS, 2007.
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Chile
Venezuela
Sade
Pblica
5,0
3,6
2,9
2,0
4,3
2,9
1,4
Sade
Privada
3,9
3,6
4,1
10,4
2,9
3,8
2,7
Brasil
Paraguai
Uruguai
Bolvia
Chile
Venezuela
32,1
20,6
5,6
39,0
7,6
11,5
20,0
3.
70
atuar na nova realidade, tanto para administrar o sistema, como para assegurar
um atendimento mnimo, se esbarram com a escassez dos recursos humanos
e a sua concentrao nas zonas urbanas e nas reas de maior desenvolvimento
econmico. A unificao dos atendimentos em sade iria sofrer ento de muitas dificuldades, como a precariedade do trabalho, a fuga dos recursos humanos para as regies mais ricas, o deslocamento dos usurios e a conseqente
desigualdade no acesso aos cuidados mdicos. As desigualdades socioeconmicas e sanitrias tm forte expresso territorial e evidenciam a importncia
de polticas regionais de interveno pblica.
O processo de construo da Unio Europia (EU) mostra, com abundantes evidncias, que se a convergncia constitui-se em processos bastante factveis e viveis nos mbitos das polticas econmicas, comerciais e financeiras,
ela se revela muito complexa no campo das polticas sociais. Os avanos de
integrao social que se realizaram na Europa s foram possveis na rea da
seguridade social depois que se abriu mo da estratgia de convergncia pelo
alto; quando a idia do modelo unificado de proteo foi substituda por polticas pontuais de reconhecimento e compensao de direitos nacionais, de
equivalncias e de transferncias oramentrias.
CONSIDERAES FINAIS
Na UE, as limitaes das polticas sociais parecem quase infranqueveis.
Expresses como unificao ou convergncia desapareceram do discurso oficial e so substitudas pelo projeto minimalista de harmonizao de polticas
nacionais, que so profundamente enraizadas em fortes tradies culturais e
histricas.
No MS a situao todavia diferente e o projeto de unificao do sistema de sade mais factvel por haver uma situao em que praticamente s
o Brasil oferece realmente uma cobertura social universal, integral, publica e
descentralizada com seu SUS. Nos demais pases, como j foi dito, a cobertura do sistema pblico bastante limitada. Como o Brasil representa mais de
80% da populao do MS restrito, o SUS pode ser facilmente estendido para
os parceiros.
O SUS, apesar de suas dificuldades, como as filas de espera, os hospitais
lotados e mal equipados, o mau atendimento em certos setores, a falta de remdios e outros problemas, mostra ser um sistema vivel em geral. Hoje ele faz
muito com poucos recursos, tendo um oramento que conta com menos de vinte
reais mensais por pessoa. Com isso, realiza 2,4 consultas para cada brasileiro,
em mdia por ano; efetua 200 milhes de exames laboratoriais e 6 milhes de
ultra-sonografias; garante mais de um milho de internaes por ms. D assistncia integral para a populao de portadores do HIV e doentes de Aids, renais
71
BOUZID IZERROUGENE
4.
72
V.
A EVOLUO DO TRATAMENTO
DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL
Carlos Alberto Almeida Cerqueira Junior*
SUMRIO: 1. Introduo 2. O direito ambiental internacional 3. Incio do tratamento ambiental no Mercosul: 3.1 O Tratado de Assuno e suas diretrizes
bsicas 4. Evoluo do tratamento da matria ambiental no Mercosul: 4.1. Declarao de Canela/92; 4.2 Reunio em Las Leas/Argentina em 92: 4.2.1 Reunio Especializada em Meio Ambiente REMA 5. O grupo mercado comum
e o subgrupo de trabalho n 6: 5.1 O Grupo Mercado Comum; 5.2 O Sub-grupo
de Trabalho n 6 6. O Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre meio
ambiente 7. Acordo-quadro sobre meio ambiente do Mercosul acordo de
Florianpolis/2001 8. Direito ambiental do Mercosul: 8.1 As Normas ambientais do Mercosul e sua incorporao nos ordenamentos jurdicos dos EstadosMembros 9. Concluso 10. Referncias
RESUMO: Nos ltimos anos o meio ambiente deixou de ser encarado como uma fonte
inesgotvel de recursos e desvinculado da vida humana, e passou a ser relacionado
com a prpria qualidade de vida, integrando os direitos fundamentais do homem. O
continente sul-americano em especial possui um grande patrimnio ambiental, com
uma rica biodiversidade. E por estar inserido nesse contexto, nesse espao fsico cobra-se do MERCOSUL uma efetiva tutela destes bens vitais. O Presente artigo busca
fazer uma anlise evolutiva sobre o tratamento da questo ambiental no mbito do
MERCOSUL, suas origens, as formas de abordagem, os Tratados, Declaraes, Protocolos e Acordos firmados sobre a matria, bem como a estrutura institucional, para
o trato das questes de planejamento, normativas, e executivas.
PALAVRAS CHAVES: Meio Ambiente. MERCOSUL. Acordo Quadro. Subgrupo de
trabalho n 6
RESUMEN: En los ltimos aos el medio ambiente dej de ser encarado como una
fuente inagotable de recursos y desvinculado de la vida humana, y pas a ser relacionado con la propia calidad de vida, integrando los derechos fundamentales
del hombre. El continente suramericano en especial posee un gran patrimonio ambiental, con una preciosa biodiversidad. Y por estar inserido en este contexto, en
este espacio fsico cobrase del MERCOSUR una efectiva tutela de estos bienes
vitales. El presente artculo se propone a hacer una anlisis evolutiva sobre el trato
de las cuestiones ambientales en el mbito del Mercosur, sus orgenes, sus formas
de abordaje, los Tratados, Declaraciones, Protocolos y Acuerdos firmados sobre
la materia, bien como la estructura institucional, para el trato de las cuestiones de
planeamiento, normativas, e ejecutivas.
PALABRAS LLAVES: Medio Ambiente. MERCOSUR. Acuerdo Marco. Subgrupo de
trabajo n 6
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
73
1. INTRODUO
A Terra e seus ecossistemas sempre estiveram em constante mudana. As
observaes e estudos cientficos nos remontam poca em que supostamente existia apenas um nico continente conhecido como Pangia, oceanos
cidos, e uma atmosfera formada por gases txicos. Com a deriva continental
e as mudanas climticas, aos poucos a Terra foi tomando a forma atual, e
proporcionando as condies propicias para o mitolgico, ou evolutivo surgimento da raa humana.
A ocupao do espao terrestre pelo homem e o seu domnio sobre os
recursos naturais, representam um importante marco nesse processo de constante mutao terrestre. Agora no somente os fatores naturais influiriam diretamente nesse processo, mas a atuao do homem ganharia cada vez mais
destaque, na alterao do ciclo natural das coisas.
Principalmente a partir do perodo da Revoluo Industrial no sculo
XVIII, o homem comeou sua busca obsessiva pelo mximo aproveitamento dos recursos naturais como fonte de renda e fortalecimento dos Estados
Nacionais recm formados. Pouca ou nenhuma importncia foi dada para as
conseqncias futuras dessa explorao e muito menos na dosagem de sustentabilidade, premissa esta, embasada nas medidas praticamente destrutivas
dos ecossistemas e paisagens naturais. O professor Guido Soares relata que:
Em seu incio, o sculo XX tinha herdado dos sculos anteriores, em especial do final do sculo XIX, a idia de que o desenvolvimento material das
sociedades, tal como potencializado pela Revoluo Industrial, era o valor
supremo a ser almejado, sem contudo, atentar-se para o fato de que as atividades industriais tem um subproduto altamente nocivo para a natureza e,
em conseqncia para o prprio homem.
O aparecimento de tais conseqncias j se faz presente assim como tambm a preocupao do homem em frear o processo de destruio ambiental
que ele mesmo comeou. Desde meados do sculo XX tm acontecido, cada
vez com mais intensidade e expresso, discusses cuja temtica central a
relao do homem com o meio ambiente, ou seja, como promover a harmonia
da parte com o todo.
Quando o homem reconhece seu papel de agente nocivo na relao com
o meio ambiente, tem inicio um complexo processo de reflexo sobre suas
aes e reaes, refletindo sobre as conseqncias de seus atos, para o meio
em que vive e para si prprio. Na medida em que desenvolve essa capacidade de refletir sobre o assunto, percebe-se a indissociabilidade da natureza,
ou seja, o meio ambiente entendido como a juno de uma srie de elementos interligados entre si, cuja relao de dependncia faz de cada elemento
uma parte importante do conjunto que por sua vez torna-se indissolvel.
74
A responsabilidade por todos os problemas ambientais de toda a sociedade, tendo em vista que todos praticam algum tipo de ato que acarreta numa
disfuno para o meio ambiente. Somando isso aos novos conhecimentos
cientficos que concluem que o homem faz parte da natureza, como vemos
por exemplo, na teoria evolucionista de Darwin, pela qual a raa humana tem
origem no mesmo ancestral dos grandes macacos e evolui como todos os
demais seres viventes, e ainda a Teoria de Gaia de Lovelock1, para a qual a
Terra, Gaia, um ser vivo que pulsa em vida plena com todos os seus seres,
incluindo o homem, em igualdade de condies, surgiu a necessidade do ser
humano rever a sua ao predatria e conseqentemente seu comportamento
integral, fazendo com que a viso antropocntrica que rege a conduta humana, tendo o homem como o centro do universo, comeasse a perder fora.2
Em meio a esta Nova Ordem Mundial sobre a abordagem e tratamento
ambiental os atuais pases membros de pleno direito do MERCOSUL (a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai, a Repblica Oriental
do Uruguai e a Repblica Argentina) levando em conta que a questo ambiental ultrapassa fronteiras geopolticas, esto desenvolvendo conjuntamente,
projetos e planos de atuao visando proteger o meio em que vivem. E esse
o objetivo deste trabalho: analisar a evoluo do tratamento ambiental que
vem sendo adotado pelos pases do MERCOSUL, apresentando os princpios
e normas comunitrias como tentativa de harmonizao da legislao ambiental, e as razes para o estabelecimento de uma poltica comum de proteo ao
meio ambiente dentro deste processo de integrao regional.
2. O DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
O direito ambiental internacional o conjunto de princpios e regras com
a finalidade de proteger o meio ambiente global e de controlar as atividades
que, dentro das jurisdies nacionais, podem afetar o meio ambiente de outros
Estados, ou reas alm da jurisdio nacional.3
Com lastro nessa noo de unidade ambiental, e na filosofia do agir
localmente, pensando globalmente consolidou-se no Direito Internacional o
princpio do poluidor pagador que, obriga quem poluiu a pagar pela poluio causada ou que pode ser causada, e o Princpio da Responsabilidade pelo
1.
2.
3.
LOVELOCK, James E. Gaia: um novo olhar sobre a vida. Rio de Janeiro: Edies 70,
1987.
Direito Ambiental: O que ? Disponvel em: http: //www.aultimaarcadenoe.com.br, no dia
18 de outubro de 2009.
BIRNIE, Patricia W.; BOYLE, Alan E. International law and the environment New York:
Oxford University Press, 1992., p. 8.
75
qual o poluidor, pessoa fsica ou jurdica, responde por suas aes ou omisses em prejuzo do meio ambiente, ficando sujeito a sanes estabelecidas.
Logo, a responsabilidade por danos ambientais objetiva.
Como conseqncia lgica, os Estados passaram a ser responsveis por
atos poluidores de particulares que ultrapassem a fronteira do nacional. Assim, quando a atividade econmica exercida em um pas gerar danos ambientais em pas diverso, o Estado onde tal atividade econmica exercida deve
ser responsabilizado por tais danos.
Esses princpios ganharam expresso no Direito Internacional a partir da Declarao de Estocolmo/72 (Adotada pela Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente), Conferncia na qual foi dado o alerta para
a gravidade desses riscos e danos causados. Na ocasio foi acordado que
os Estados, em pleno gozo de sua soberania, tm o direito de explorar seus
recursos ambientais, no entanto, a esse direito corresponde o dever de agir
para que as atividades no causem prejuzo ao meio-ambiente de outros pases. Trata-se, como se v, de uma liberdade relativa ou controlada para a explorao dos recursos naturais. Por isso de se afirmar que a soberania cria
obrigaes que so conseqncias de seus direitos. Para Valrio Mazzuoli a
responsabilizao do Estado causador do dano:
Trata-se de um corolrio ou conseqncia lgica do princpio da igualdade
jurdica, posto que, existe nica e exclusivamente em funo dela. Significa,
ademais, que os Estados tm limites de atuao no plano internacional, no
podendo agir de forma leviana, a seu alvedrio e a seu talante, prejudicando
terceiros e trazendo desequilbrio para as relaes pacificas entre os Estados4.
4.
76
MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. 2. ed., rev., atual.
e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 460.
5.
78
ALBUQUEQUE, Fabola Santos. O meio ambiente como objeto de direito no MERCOSUL. Disponvel em http: //www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_148/r148-18.pdf, no
dia 18 de outubro de 2009.
6.
80
7.
8.
81
No mesmo ano, a capital paraguaia foi anfitri da quarta reunio. Na ocasio foram propostas mudanas no Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL, referentes a mercadorias que expem a perigo a segurana pblica e a sade ou a
vida de pessoas, animais ou plantas, para propor que nestes casos intervenha
a autoridade ambiental competente. No mesmo evento, a Repblica Argentina
comunicou oficialmente sua reforma constitucional, que incorporou de maneira expressa a tutela ambiental, e reduziu as diferenas com relao ao Brasil,
que desde 1988 possui a tutela constitucional do ambiente.
Com a entrada em vigor do Protocolo de Ouro Preto o MERCOSUL passou a funcionar com uma nova estrutura institucional, agora dotado de personalidade jurdica internacional. Neste contexto, a continuidade, ou no, da
REMA tornou-se um dilema.
Logo em junho de 1995 na reunio de Ministros do Meio Ambiente do
MERCOSUL em Montevidu, foi aprovada a Declarao de Taranco. Os signatrios reconheciam a necessidade de reforar o marco institucional para o
9.
82
JIMENEZ, Martha Lucia Olivar Jimnez O estabelecimento de uma poltica comum de proteo do meio ambiente: sua necessidade num mercado comum.Braslia: ABEI, 1994.
tratamento da temtica ambiental no MERCOSUL; dando nfase a dinamizao do processo de articulao interna dos respectivos pases. Para alcanar
tal meta, restou imprescindvel a incluso da temtica ambiental no mais alto
nvel de discusso, com o entendimento que harmonizar no implica na criao de uma legislao nica, mas sim na eliminao eventuais assimetrias e
reduo das possveis divergncias. Neste sentido, foi considerado conveniente transformar a REMA em um subgrupo de Trabalho do GMC.
5. O GRUPO MERCADO COMUM E O SUBGRUPO DE TRABALHO N 6
5.1 O Grupo Mercado Comum
O Grupo Mercado Comum (GMC) foi criado atravs do Tratado de Assuno (artigos 13-15), mas s adotou sua atual estrutura e funes com o
Protocolo de Ouro Preto (artigos 10-15). O GMC responsvel por fixar os
programas de trabalho, e de negociar acordos com terceiros em nome do MERCOSUL, por delegao expressa do Conselho do Mercado Comum (CMC).
Como rgo decisrio executivo do MERCOSUL, se pronuncia atravs de
Resolues, e est integrado por representantes dos Ministrios de Relaes
Exteriores e de Economia, e dos Bancos Centrais dos Estados Parte.
o GMC que executa as decises do CMC. Em seu mbito se desenvolvem os Subgrupos de Trabalho (SGT), organismos dependentes do mesmo, encarregados de analisar e propor decises sobre todas as questes relacionadas
com a integrao, com exceo dos temas alfandegrios que correspondem
Comisso de Comercio do MERCOSUL (CCM). Suas normas se denominam
Resolues e so de aplicao obrigatria em todos os pases membros.
O Grupo Mercado Comum instituiu dentro do MERCOSUL, o Subgrupo
de Trabalho n 6 de Meio Ambiente, o qual sustenta os j mencionados princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio definidos no Tratado constitutivo (de Assuno), os princpios emanados da Declarao de Canela e a
necessidade de promover o desenvolvimento sustentvel.
No perodo de transio existiu uma Comisso de Meio Ambiente no
Subgrupo de Trabalho n 7 Poltica Industrial y Tecnolgica criada pela
Resoluo n 5/93. Esta Comisso elaborou a matriz comparativa das legislaes, o Projeto de Assistncia Tcnica para Meio Ambiente e por sua Recomendao n 20/93 instou ao CCT a aprovao de um Projeto de Cooperao
para Meio Ambiente.
5.2 O Sub-grupo de Trabalho n 6
Lastreado nos princpios da gradualidade, flexibilidade e equilbrio institudos no Tratado de Assuno e demais acordos, celebrados no mbito do
83
No mbito nacional, os organismos locais responsveis pela coordenao e atividades do Subgrupo so: na Argentina, o Ministerio de Desarrollo
Social Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable SayDS; no Brasil, Ministrio do Meio Ambiente Secretaria de Qualidade Ambiental nos
Assentamentos Humanos; no Paraguai, a Secretara Del Ambiente SEAM;
no Uruguai, o Ministerio de Vivienda, Ordenamento Territorial y Medio Ambiente MVOTMA.
84
85
tema ambiental no mbito comunitrio. Este importante Acordo foi o resultado da unio das propostas de um Anteprojeto da Delegao argentina e da
brasileira para a criao de um instrumento jurdico ambiental para o MERCOSUL, que sintetizasse as definies e princpios sobre os quais acredita ser
consenso entre as Delegaes, deixando para o futuro a discusso de temas
setoriais e acordos especficos que ficariam subordinados ao Acordo.
No Prembulo do presente Acordo, as Repblicas argentina, brasileira,
paraguaia e uruguaia, reafirmam a necessidade de proteger o meio ambiente e
a utilizao sustentvel dos recursos naturais, procurando melhorar a qualidade de vida e o desenvolvimento econmico, social e ambiental sustentvel e a
importncia da cooperao entre os pases membros do bloco.
Importante destacar que os Estados Partes reafirmam os preceitos do desenvolvimento sustentvel, ou seja, aquele desenvolvimento que atende as
necessidades do momento sem comprometer a habilidade das futuras geraes atenderem suas necessidades,13 preconizados na Agenda 21, adotada na
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
analisando a possibilidade de instrumentalizar a aplicao dos princpios da
Declarao do Rio de Janeiro, de 1992.
Os signatrios reconheceram a imprescindibilidade das polticas comerciais conterem o intuito de preservar o meio ambiente com adoo de polticas
comuns e a participao da sociedade civil. A preocupao ambiental tambm
atinge mbitos comerciais, ultrapassando questes meramente sociais, pois a
tutela da qualidade do meio ambiente instrumental no sentido de que, atravs dela, o que se protege um valor maior: a qualidade da vida14.
Apesar do inquestionvel avano, o Acordo de Florianpolis incorre novamente em erro ao instituir antecipadamente os princpios ao objetivo, o qual
a proteo do meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel mediante a
articulao entre as dimenses econmica, social e ambiental, contribuindo
para uma melhor qualidade do meio ambiente e de vida das populaes.
Por meio deste Acordo, elaborou-se uma verdadeira poltica ambiental
para o grupo. Estabeleceram-se seis princpios gerais, so eles:
a) promoo da proteo do meio ambiente e aproveitamento mais eficaz dos
recursos disponveis mediante a coordenao de polticas setoriais, com
base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio;
13. SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional.5.ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
14. SILVA, Jos Afonso da. Op. cit.
87
fomento internalizao dos custos ambientais por meio do uso de instrumentos econmicos e regulatrios de gesto.
O objeto deste Acordo o desenvolvimento sustentvel e a proteo ambiental, mediante a articulao das dimenses econmica, social e ambiental,
contribuindo a uma melhor qualidade do ambiente e de vida da populao.
(art. 4).
O desenvolvimento sustentvel passou a ser tratado como diretriz de planejamento pblico e privado. Tal tratamento fica muito claro no Captulo III onde
feito um direcionamento das aes que devem ser implementadas, para maior
integrao econmico-normativa das quais destacamos: o intercmbio de informaes sobre leis, regulamentos, procedimentos, polticas e prticas ambientais,
assim como seus aspectos sociais, culturais, econmicos e de sade, em particular aqueles que possam afetar o comrcio ou as condies de competitividade
no mbito do MERCOSUL; identificao de fontes de financiamento para o
desenvolvimento das capacidades dos Estados Partes, visando a contribuir com
a implementao do presente Acordo; promover a educao ambiental formal e
no formal e fomentar conhecimentos, hbitos de conduta e a integrao de valores orientados s transformaes necessrias ao alcance do desenvolvimento
sustentvel no mbito do MERCOSUL; contribuio para promover ambientes
de trabalho salubres; incentivo de pesquisa e gerao de tecnologias limpas.
Alm disso, no acordo, a preveno integral dos danos tem prioridade sobre a reparao. V-se, tambm, que os princpios devem ser fiscalizados pela
sociedade, tendo as comunidades envolvidas papel primordial no tratamento
das questes ambientais. E, o desenvolvimento sustentvel do MERCOSUL
deve ser alcanado com a cooperao dos pases-membros e com a participao da sociedade civil, associaes ou grupos sociais (art. 4 e 5). Destarte,
nota-se uma convergncia dos princpios firmados na Declarao do Rio em
88
92, manifestada sobretudo na preocupao de o MERCOSUL no simplesmente se desenvolver economicamente, mas de forma sustentvel, preservando o meio-ambiente.
Para a resoluo de controvrsias e dvidas quanto aplicao, interpretao ou descumprimento das disposies contempladas no presente Acordo,
o mesmo confere competncia para ao Sistema de Soluo de Controvrsias
vigente no MERCOSUL, diferentemente do previsto no Protocolo Adicional
de Meio Ambiente que apontava somente a negociao diplomtica direta.
A ausncia de clusulas auto-executivas, no significa que o Acordo seja
um avano pequeno, pois transcende dele mesmo o fato de regionalizar direitos ambientais, outorgando direitos de proteo ambiental a qualquer cidado
do bloco.
Em Julho de 2004 foi criada a Reunio especializada de Ministros do
Meio Ambiente com o objetivo de aplicar o Acordo Florianpolis e de dar
a direo poltica ao Programa em matria de meio ambiente do MERCOSUL. Tambm em 2004 o Conselho do Mercado Comum adotou a Deciso
14/04 relativa ao Protocolo Adicional ao Acordo Marco do Meio Ambiente
em matria de Cooperao e Assistncia diante de Emergncias Ambientais.
O Protocolo aspira assegurar que os Estados Partes, atravs de seus Pontos de
foco, prestem-se cooperao recproca e assistncia quando se produza uma
emergncia que tenha conseqncias efetivas ou potenciais no meio ambiente
ou na populao de seu prprio territrio ou de outro Estado Parte.
8. DIREITO AMBIENTAL DO MERCOSUL
Antes da adoo do Protocolo de Ouro Preto, em 17 de dezembro de
1994, a efetividade nas normas do MERCOSUL eram muito incertas, no
havia muita segurana quanto a validez ou a obrigatoriedade das normas emanadas dos seus rgos. De fato, apesar do Tratado constitutivo ser o de Assuno, s vamos encontrar, com mais clareza, as fontes jurdicas do MERCOSUL, no artigo 41 do Protocolo de Ouro Preto, que estabelece:
Artigo 41 As fontes jurdicas do MERCOSUL so:
I. O Tratado de Assuno, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou
complementares;
II. Os acordos celebrados no mbito do Tratado de Assuno e seus protocolos;
III. As Decises do Conselho do Mercado Comum, as Resolues do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comisso de Comrcio do MERCOSUL, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assuno.
90
10. REFERNCIAS
ACORDO-QUADRO SOBRE MEIO AMBIENTE DO MERCOSUL Disponvel em <http: //
www.mercosur.int> no dia 18/10/2009
ALBUQUEQUE, Fabola Santos. O meio ambiente como objeto de direito no MERCOSUL. Disponvel em: <http: //www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_148/r148-18.pdf>, Acesso em 18/10/2009.
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 7ed. Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2005
BIRNIE, Patricia W.; BOYLE, Alan E. International law and the environment New York: Oxford
University Press, 1992., p. 8.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Disponvel em <http: //www.mma.gov.br> Acesso em
18/10/2009
DECLARAAO DE CANELA 1992 Disponvel em <http: //www.mercosur.int> no dia
18/10/2009
FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Globalizao, integrao regional e meio ambiente do MERCOUL in FERRAZ, Daniel Amin (Coord.). Manual de integrao regional.
Belo Horizonte: Mandamentos, 2004.
JIMENEZ, Martha Lucia Olivar Jimnez O estabelecimento de uma poltica comum de proteo
do meio ambiente: sua necessidade num mercado comum.Braslia: ABEI, 1994.
LOPES, Fernando Augusto Montai Y; BELINCANTA, Fernando Csar. Disponvel em: <http: //
jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=3305>. Acesso em: 12/10/2009.
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MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. 2. ed., rev., atual. e
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MERCOSUL. Disponvel em: <mercosur.int> Acesso em 18/10/09.
MERCOSUL. Sistema de Informao Ambiental do MERCOSUL. Disponvel em: <siam.mma.
gov.br> Acesso em 18/10/09.
MILAR, dis. Direito do ambiente, doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4ed. rev., ampl. e atual.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
MORILLO, Celso Antnio Pacheco. Revista Brasileira de Direito Ambiental. So Paulo, Fiuza,
ano1.
PROTOCOLO DE OLIVOS 2002 Disponvel em <http: //www.mercosur.int> no dia
18/10/2009
PROTOCOLO DE OURO PRETO 1994 Disponvel em <http: //www.mercosur.int> no dia
18/10/2009
SANTOS, Antonio Silveira dos. DIREITO Ambiental: O que ? Disponvel em: <http: //www.
aultimaarcadenoe.com.br> Acesso em: 18/10/2009.
SCHEIBE, Virginia Amaral da Cunha. O Direito Ambiental no Mercosul. In: Revista de Direito
Ambiental, ano 6, n 23, pg 125 a 162. So Paulo: editora RT, julho/set/2001.
SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional.5.ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
93
94
VI.
CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO,
POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA
ORDINARIAMENTE DE COMPETNCIA EXCLUSIVA DOS
ESTADOS BRASILEIROS: APLICAO DO PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL AO MERCOSUL
Christiane Andrade Alves*
SUMRIO: 1. Introduo 2. A circulao de mercadorias intra-bloco. Princpio do
tratamento nacional no Mercosul (art. 7, Tratado de Assuno) 3. Implicaes decorrentes da aplicao do princpio do Tratamento Nacional no Brasil relativamente
circulao de mercadorias: 3.1 O federalismo fiscal brasileiro; 3.2 A competncia
tributria dos Estados; 3.3 Tratados firmados no mbito do Mercosul e ICMS: 3.3.1
Arts. 151, III e 155, II da Constituio Federal e o art. 98 do Cdigo Tributario Nacional: 3.3.1.1 O dissenso doutrinrio; 3.3.1.2 O entendimento do STF e do STJ 4.
Harmonizao tributria no Mercosul: 4.1 Consideraes necessrias acerca da PEC
(Proposta de Emenda Constitucional) tributria (n. 233/2008) e ICMS: o que muda:
4.1.1 Reflexos no Mercosul; 4.1.2 Crticas e ponderaes 5. Concluso Referncias
RESUMO: O Mercado Comum do Sul (Mercosul), bloco regional com fulcro integrao econmica de seus Estados-partes, o qual o Brasil compe, ao passo dos
benefcios que proporciona, leva a inafastveis desafios, j que exige a redefinio de
inmeros paradigmas. A tradicional conformao do Estado federal brasileiro seria
uma das conceituaes a sofrer forte impacto deste indito fenmeno, porquanto h
quem diga ser impossvel observar os princpios erigidos luz da lgica regional concomitantemente s peculiaridades do sistema federativo brasileiro. O presente artigo
visa ao enfrentamento desta ltima questo, particularmente no que diz respeito
possibilidade, ou no, de ingerncia dos tratados firmados no mbito do Mercosul em
matria tributria de competncia ordinria dos Estados federados brasileiros, com
vistas a contemplar o princpio do Tratamento Nacional preconizado pelo bloco.
PALAVRAS-CHAVE: Mercosul. Tratamento Nacional. Tratados e limites de sua capacidade de ingerncia na normativa nacional. Competncia tributria dos Estados
brasileiros. ICMS. Harmonizao tributria. PEC tributria n. 233/08.
1. INTRODUO
Fenmeno poltico forjado em meio a profundas transformaes nas relaes internacionais, evidenciadas desde meados do sculo passado, em especial a consolidao de grandes espaos econmicos 1, o Mercado Comum
*
1.
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA
Trecho constante no prembulo do Tratado de Assuno.
95
Entende-se que a harmonizao das legislaes internas dos Estados participantes do bloco, supra abordada, seria capaz de sanar os desequilbrios
insurgentes em meio tentativa de integrao de pases que guardam enormes
dessemelhanas no que diz respeito a seus respectivos pesos econmicos,
uns em relao aos outros, j que a simples coordenao entre os Estadospartes, que implica apenas reciprocidade, insuficiente, [sendo necessrio]
haver cooperao, especialmente em matria tributrio-fiscal, para que ocorra
e se aprofunde a integrao econmica.3
2.
3.
96
O Tratado de Assuno foi firmado em 26 de maro de 1991, aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n. 197, de 25 de setembro de 1991, e promulgado pelo Decreto n. 350, de 21
de novembro do mesmo ano.
MARTINS FILHO, Luiz Dias. O federalismo fiscal brasileiro sob a tica da integrao
econmica internacional. Disponvel em: http: //www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoes-esaf/caderno-financas/CFP8/CFP_n8_art2.pdf. Acesso em: 30 jun. 2008.
Neste diapaso, despontam diversos desafios a serem enfrentados, de maneira particular, pelo Brasil no que diz respeito realizao do propsito acima mencionado, o de livre circulao de bens intra-bloco, tendo em vista as
peculiaridades de sua legislao tributria.
No presente artigo, defronta-se importante questo que emerge em meio
a esta esfera de integrao referente possibilidade, ou no, de os tratados
firmados no mbito do Mercosul, com vistas adoo de medidas tributrias
comuns, tratarem de matria ordinariamente de competncia exclusiva dos
Estados federados brasileiros. Isto porque, no Brasil, diferentemente do que
ocorre nos outros pases componentes do bloco, incide sobre circulao de
mercadorias imposto indireto com contedo regulado por cada um dos seus
Estados-membros o ICMS , assim determinado a Constituio Federal.
Desta maneira, para que se vejam satisfatoriamente atendidos os princpios norteadores da integrao destes Estados soberanos, e, neste particular, o
princpio do Tratamento Nacional (artigo 7), logo frente examinado, com
vistas ao atendimento dos objetivos implicados pelo Mercosul, pe-se, neste
trabalho, em discusso o tema, e, por fim, prope-se soluo que se acredita
ser tanto jurdica quanto socialmente mais adequada.
2. A CIRCULAO DE MERCADORIAS INTRA-BLOCO. PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL NO MERCOSUL (ART. 7, TRATADO DE ASSUNO)
Guarda o artigo 7 do Tratado de Assuno a seguinte dico:
Artigo 7
Em matria de impostos, taxas e outros gravames internos, os produtos originrios do territrio de um Estado Parte gozaro, nos outros Estados Partes, do
mesmo tratamento que se aplique ao produto nacional.
Depreende-se da leitura do dispositivo que quaisquer produtos provenientes dos pases componentes do bloco no podero sofrer discriminao tributria ou fiscal pelo pas no qual venham a ingressar, devendo gozar do mesmo
tratamento dispensado aos produtos nacionais.
O princpio exarado, dito Tratamento Nacional, pertence categoria
dos preceitos orientadores do processo de integrao econmica mercosulina.
Objetiva o mesmo que se evite a adoo de medidas de cunho discriminatrio protecionista pelo Estado que recebe os produtos provenientes de outros
Estados-Partes, o que, decerto, contrariaria a lgica de integrao.
Tendo em vista que no se acentua a pertinncia de enfrentamento de certas discusses, largamente abordadas na doutrina, acerca do apontado artigo
7 no que atine a sua falta de preciso no estabelecimento de parmetros de
97
4.
5.
98
no mbito do Mercosul diante da peculiaridade que possui a normativa tributria brasileira. Erige a Constituio Federal brasileira, em seu artigo 155, II,
que competir aos Estados e ao Distrito Federal a instituio de imposto sobre
operaes relativas circulao de mercadorias, dentre outros fatos geradores
deste tributo.
Ora, se competncia exclusiva dos Estados e Distrito Federal a regulao
deste imposto, de evidente importncia para que se d a adequada dinmica da
integrao, como devero ser atendidas, pelo Brasil, as determinaes constantes de tratados subscritos pelos componentes do bloco que venham a traar
diretrizes comuns atinentes referida circulao de mercadorias? Poder-se-
obrigar o Brasil a observar o princpio do Tratamento Nacional, traduzido
pelo artigo 7 do Tratado de Assuno, apesar de este guardar, como entendem
alguns doutrinadores, incongruncia com seu ordenamento interno?
3. IMPLICAES DECORRENTES DA APLICAO DO PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL NO BRASIL RELATIVAMENTE
CIRCULAO DE MERCADORIAS
Por assumir o Brasil a forma estatal de federao, no se pode desvincular
as conseqncias trazidas pela integrao econmica entre os Estados-partes
do Mercosul para o pas da feio prpria de seu sistema federativo. Urge, portanto, a abordagem acerca do federalismo fiscal brasileiro, seguindo-se para
o estudo da competncia tributria dos Estados, ambos luz do princpio do
Tratamento Nacional, um dos principais norteadores do processo regional.
3.1 O federalismo fiscal brasileiro
Definio proposta por Jellinek, ainda na segunda metade de sculo XIX,
em seu contorno tradicional trata-se o Estado Federal de Estado soberano,
formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana
dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.6 Malgrado aparente ser
simples a acepo da conceituao proposta por este expoente do pensamento
cientfico jurdico, necessrio atentar-se ao fato de que as federaes de que se
tm notcia se conformam de variadas formas, o que, em muitas oportunidades, leva a que se discuta sobre serem as mesmas Estados Unitrios, ou ainda,
Confederaes.
No que tange aos principais traos jurdicos da aludida forma de Estado,
estes, para serem definidos, demandam do estudioso do tema a contemplao
6.
99
de distintos prismas. Assim, prope Paulo Bonavides (2003), renomado cientista poltico, a compreenso do Estado federal como Federao, assim entendido como unio de direito constitucional contrapondo-se s unies de
direito internacional , ademais, no se confundindo com a Confederao. O
trao distintivo entre estas duas formas de Estado seria a existncia de legislao unitria na primeira, o que no ocorre na segunda. Isto porque, no Estado
federal associam-se vrios Estados que visam integrao harmnica de seus
destinos, no se falando, portanto, em soberania externa dos mesmos, e com
soberania interna limitada pelo poder federal, observado o diploma constitucional, ordenador de suas competncias.
Neste contexto, imprescindvel atentar-se aos dois princpios-chave do
sistema federativo, propostos por Georges Scelle, quais sejam, a lei da participao e a lei da autonomia.
Pela lei da participao, diz-se que os Estados-membros participam do
processo de elaborao da vontade poltica da organizao federal qual pertencem, intervindo ativamente em suas deliberaes de conjunto, podendo
ser ditos a substncia mesma da soberania. J mediante a lei da autonomia,
desponta o carter estatal das entidades federativas, pois capazes para estatuir
ordem constitucional prpria, definir as competncias dos trs poderes hodiernamente integrantes do Estado executivo, legislativo e judicirio , alm de
exercer quaisquer poderes emanados do sistema federativo que no lhes sejam
vedados constitucionalmente.
Tais princpios regentes das dinmicas internas dos entes federativos, no
particular, e do prprio Estado federal, no geral, sob a gide do ordenamento
constitucional superior, nem sempre se configuraram de forma equilibrada,
obedecendo a peculiaridades de cada Estado federal, e mesmo aos movimentos perpetrados pelo sistema internacional, atualmente podendo-se relevar o
fenmeno da globalizao.
Prope tambm Paulo Bonavides a compreenso do Estado federal em
si mesmo frente aos Estados-membros, definindo que o primeiro goza de soberania, podendo ser dito sujeito de direito internacional, nico representante
legtimo da vontade nacional; diferentemente dos Estados-membros que possuiriam autonomia, nos termos supra traados; no soberania. Neste ponto,
atenta o ilustre doutrinador para o lado unitrio da organizao federal, pois
capaz de mover-se externamente com absoluta independncia.
Nenhum dos conceitos e entendimentos aqui enfrentados possui contornos estticos. O desafio atual, tendo em vista as profundas modificaes no cenrio externo, de enorme impacto nos cenrios internos dos Estados federais,
reside exatamente no estabelecimento do ponto limitador da flexibilizao
100
7.
8.
Op. cit.
Ainda sobre o neofederalismo proposto por Bonavides: [...] Dessas transformaes resultou um federalismo novo, elstico, quase irreconhecvel queles que ainda sustentam com
entorno as mximas do federalismo clssico, e se recusam terminantemente a aceitar o que
ocorreu como a variao necessria, decorrente do desenvolvimento das prticas federativas, segundo novos tempos e novas circunstncias. Bem ao contrrio, cuidam essas vozes
defrontar-se em definitivo com a runa da idia federalista, tal a extenso e profundidade das
mudanas j verificadas. Op. cit.
101
Ora, os impostos constantes dos incisos I e III (de siglas ITCMD e IPVA,
respectivamente) recaem sobre o patrimnio. Assim, em se observando o raciocnio apresentado pelo aludido estudioso, entende-se que seu tratamento
caberia a derradeira etapa na busca da harmonizao tributria no Mercosul.
No se pode ainda nem mesmo falar numa perfeita harmonizao aduaneira
etapa inicial , ademais as inmeras questes insurgentes quanto ao tema da
harmonizao dos impostos sobre a circulao de mercadorias etapa seguinte. E neste ponto que se insere a discusso proposta pelo presente trabalho,
referente ingerncia dos tratados em matria de ICMS.
Deduzido pelo inciso II do artigo 155, como visto, o ICMS ter sua regulao feita pelos Estados. Este poder lhe outorgou a Constituio Federal, lei
maior do Estado brasileiro. Obedecidos igualmente os limites principiolgicos
da mesma norma, supostamente, deveriam os Estados exercer sua competncia sem qualquer interferncia externa, j que, num primeiro olhar, isto seria
inconstitucional. Contudo o Estado federal brasileiro, ao passo que se comprometeu com o processo de integrao econmica almejada pelo Mercosul,
103
Imprescindveis para a compreenso da anlise que se seguir, aponta-se tambm outros dois artigos constitucionais, a saber, 49, I e 84, VIII,
in verbis:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
(...)
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional;
(...)
104
Fato notrio, o Presidente da Repblica e o Congresso Nacional so componentes do aparato poltico da Unio. Desta maneira, em ateno aos artigos
transcritos 49, I e 84, VIII da competncia da Unio a instituio de tratados,
celebrando-os e, em momento posterior, internalizando-os. Em contrapartida,
define o artigo 151, III que a Unio no poder determinar a iseno de impostos de competncia dos Estados.
A nvel infraconstitucional, tambm gerando polmica quanto a aplicao
dos tratados ao mbito de competncia que seria restrito aos Estados, encontra-se o artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN). O dispositivo em tela
possui a seguinte redao:
Art. 98. Os tratados e as convenes internacionais revogam ou modificam a
legislao tributria interna, e sero observados pela que lhe sobrevenha.
Em suma, ao passo que define o artigo 155, II da Constituio que competir aos Estados a instituio do ICMS unidamente ao artigo 151, III, da
mesma norma, que determina que Unio no compete interferir nas matrias
reguladas pelos Estados, prolata o artigo 98 do Cdigo Tributrio que os tratados revogam legislao interna posterior.
Observadas as dices dos apontados artigos, revela-se a discusso sob
anlise. A harmonizao tributria mercosulina pressupe a interferncia de
seus tratados tambm em matria de ICMS. Imposto incidente na circulao
de mercadorias que , no poderia ser excludo deste processo, por sua evidente relevncia. Ademais, veja-se, se o Estado brasileiro comprometeu-se,
mediante a assinatura e internalizao do Tratado de Assuno, a integrar-se
economicamente, devendo observar os preceitos do bloco, particularmente, o
do Tratamento Nacional. Ao lado desta consigna, como j apreciado, assume forma estatal federal a Repblica brasileira, o que pressupe o respeito
autonomia dos Estados-membros no exerccio das competncias que lhes so
asseguradas pela Constituio. Neste diapaso, surge o questionamento: qual
o ponto de equilbrio entre o respeito forma federal de Estado brasileiro e a
observncia dos princpios mercosulinos?
3.3.1.1 O dissenso doutrinrio
Como j se poderia esperar, a discusso em tela leva os que dela se ocupam a perpetrarem as mais variadas abordagens em busca da soluo mais
adequada. A bibliografia acerca do tema vasta. Tratar-se- presentemente de
alguns dos aludidos estudos que se entendeu dos mais relevantes, sem, contudo, ter-se a pretenso de exauri-los.
Inicialmente, cabe tecer alguns comentrios relativamente posio da
Unio na Federao brasileira. Contrariamente ao que muitos entendem,
105
malgrado pertena ao rol de componentes da organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro (artigo 18, caput da Constituio), a Unio, por vezes, representar a Federao brasileira internacionalmente. Composta pelos
Estados-membros, titulares de autonomia, o Estado Federal o nico a possuir soberania, e portanto, capacidade internacional na celebrao de tratados.
E quem lhe atribui voz para tanto a Unio.
Tambm a Unio possuir interesses prprios, podendo os mesmos, inclusive, contraporem-se vontade do Estado Federal. No entanto, far as vezes
da Federao na expresso do interesse nacional. Trata com clareza sobre este
tema Saulo Jos Casali Bahia (2000, p. 27):
(...)
A verdade que a Repblica Federativa do Brasil, por sempre agir atravs da
Unio, com esta freqentemente se confunde. Quando a Unio edita lei nacional ou celebra tratado internacional, age em nome da Repblica Federativa do
Brasil. Mas quando edita lei federal, restrita ao seu mbito, pode refletir vontade exclusiva, discrepante da enunciada, por exemplo, em lei nacional ou na
Constituio. Pode haver, assim, choque entre a vontade da Unio e a vontade
nacional (embora um s ente seja o emissor dessas vontades). E, nesse momento, uma entidade federada, e no federativa. E unio, assim, tanto pode
ser uma entidade federativa quanto uma entidade federada.
Neste contexto se insere a discusso atinente possibilidade de os tratados tratarem de matria de competncia dos Estados federados. Malgrado
fale-se que na celebrao de uma tratado atenda-se vontade nacional, e no
da Unio como entidade federada, no se pode dizer, sem realizar uma anlise
mais profunda do tema, que em todos os casos valer o definido naquele instrumento normativo indiscutivelmente.
Elenca-se dentre as clusulas ptreas a forma federativa de Estado, determinando o artigo 60, 4, I da Constituio Federal que a mesma no ser
mesmo objeto de deliberao quanto sua abolio. Resta que se discuta se a
ingerncia dos tratados em matria tributria estadual poderia ser vetada porquanto desobediente a este ditame.
De acordo com Luciano Amaro (2005), a discusso girou durante certo
perodo acerca apenas da possibilidade, ou no, de a Unio instituir isenes
de tributos de competncia dos Estados (artigo 151, III da Constituio). No
entanto, o problema no se resume exclusivamente definio de isenes,
mas ingerncia de qualquer ordem. Alm disso, aponta o mesmo doutrinador
que a referida proibio dirigir-se-a s famigeradas isenes heternomas,
ilegalidade perpetrada pela Unio, na qualidade de ente federado, regulando
matria tributria alheia a sua competncia. Na seara dos tratados internacionais, estaria a Unio celebrando-os pelo Estado federal, como visto. Nesse
sentido, a proibio inscrita no artigo 151, III no se referiria aos tratados
106
internacionais, sendo eficcia natural dos mesmos se sobreporem s legislaes dos Estados federados. Seriam os tratados, logo, nico modelo legislativo idneo para firmar normas de conduta (e, portanto, tambm para revoglas) entre o Estado brasileiro e outros Estados soberanos.9
Quanto ao artigo 98 do CTN, afirma o mesmo autor que este no deve ser
invocado a fim de justificar a possibilidade de os tratados ingerirem em matria tributria de regulao ordinariamente concernente aos Estados federados.
Isso porque se se entendesse pela impossibilidade de os tratados tratarem tais
matrias, consubstanciado no artigo 151, III da Constituio, no seria este
artigo, de cunho infraconstitucional, que afastaria tal proibio. Data venia o
respeitvel posicionamento deste brilhante doutrinador, entendeu-se sua abordagem, neste ponto, um tanto quanto evasiva, no trazendo maior esclarecimento sobre o tema em discusso.
Finalmente, atente-se para o fato de que Luciano Amaro no faz distino entre os tratados firmados livremente pelo Brasil com outros Estados e os
tratados firmados no mbito comunitrio, como no Mercosul. Ademais, este
autor no se refere possibilidade de tais consideraes virem a ser apontadas
como inconstitucionais por no respeitarem a forma federativa brasileira (artigo 60, 4, I da Constituio).
Saulo Jos Casali Bahia, em sua obra Tratados Internacionais no Direito
Brasileiro, faz o enfrentamento da questo, chegando mesma concluso, por
via diversa, no que se refere aos tratados firmados no seio mercosulino. Antecedendo sua anlise, o doutrinador distingue, na atuao internacional da
Unio, as estipulaes de direito internacional das de direito comunitrio. Se
se fala de estipulaes de direito internacional, de forma resumida, ele entende que os tratados no poderiam interferir nas legislaes estaduais, porquanto inconstitucional, dada a inobservncia do artigo 151, III.
Diversamente ocorrer em se referindo s estipulaes de direito comunitrio. Determina o artigo 4 da Constituio Federal, em seu pargrafo
nico:
Art. 4. A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios:
(...)
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes.
9.
107
108
109
110
Como se l do acrdo transcrito, pugna o mesmo pela obedincia ao artigo 7 do Decreto n. 350/91, que promulgou o Tratado de Assuno. Erige o
artigo 7 o j analisado princpio do Tratamento Nacional, garantindo que os
produtos originrios dos Estados componentes do Mercosul tenham o mesmo
tratamento que os nacionais do pas aonde venham a ingressar. Desta forma, a
iseno da cobrana de ICMS atribuda ao leite no deveria limitar-se ao de origem brasileira, mas tambm ao proveniente dos Estados-Partes do Mercosul.
4. HARMONIZAO TRIBUTRIA NO MERCOSUL
Compondo o rol de compromissos assumidos pelos Estados signatrios
do Tratado de Assuno, que instituiu o Mercosul, encontra-se a harmonizao de suas legislaes a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados-Partes. Neste sentido, propugna com clareza Antonio do
Amaral (2002, p. 483):
Dado que tanto os impostos gerais ao consumo como os seletivos ou especficos se desenham de forma que se transportem de forma direta aos preos
[pelo mtodo da imposio do valor agregado], com o fim de assinalar a carga tributria que suportam os consumidores finais, resulta evidente que as
diferenas que se registre na modalidade tcnica adotada por aqueles pases
para estrutura-los, assim como os critrios e nveis de imposio aplicados,
podem distorcer as condies de concorrncia que devem imperar no mercado
ampliado, ao afetar de forma direta a formao de custos e preos dos bens
suscetveis de intercmbio.
111
16. A Argentina, Uruguai e Paraguai, malgrado adotem como o Brasil a tcnica de imposio do valor agregado para a regulao de seus impostos incidentes sobre a circulao de
mercadorias, a competncia para sua regulao atribuda a seus governos centrais; sendo
igualmente nomeados pelos trs pases Impuesto al Valor Agregado (Imposto sobre o Valor
Agregado IVA)
112
do stimo ano subseqente ao da promulgao da emenda, sendo-lhe reduzidas as alquotas praticadas presentemente de forma gradual, at o patamar de
dois por cento.
Propondo a criao da Seo IV-A, a PEC alvitra o estabelecimento do
artigo 155-A, que determina a criao de imposto de competncia conjunta
dos Estados e do Distrito Federal. Num sistema um tanto quanto complexo,
prope a PEC que resoluo do Senado Federal defina as alquotas do imposto, alm de alquota padro aplicada s situaes no enquadradas pelas
primeiras. As propostas para as alquotas diferentes da padro partiriam de
rgo colegiado, a ser criado, presidido por representante da Unio, sem direito a voto, e integrado por representante de cada Estado e do Distrito Federal.
Alm da propositura de alquotas, seria deferido a este rgo algumas outras
competncias, dentre elas o poder de reduzir e restabelecer as alquotas que
lhe facultasse a lei complementar reguladora do IVA-F.
Pelo pargrafo 5 do artigo 155-A seria vedada a adoo de norma estadual relativamente ao ICMS, ressalvadas as hipteses definidas na lei completar
do IVA-F, a ser elaborada aps a aprovao da Emenda. Tambm de acordo
com a PEC, o ICMS seria cobrado do destino e no mais na origem, como
atualmente ocorre.
4.1.1 Reflexos no Mercosul
Por tornar a instituio do imposto incidente sobre a circulao de mercadorias de competncia federal, ficam claros os importantes reflexos que a
aprovao da PEC n. 233/2008 trar para o avano na busca da harmonizao
tributria no Mercosul. Em se falando de imposto federal, no h mais o que
se discutir quanto a ingerncia dos tratados no mbito de competncia das
unidades federadas; afasta-se a possibilidade de contestao do contedo dos
tratados em face deste argumento.
Superada a questo referente ao ICMS, ainda prope a PEC o acrscimo
do pargrafo nico ao artigo 151 da Magna Carta. Este pargrafo determinaria
que a vedao constante do inciso III deste artigo no se aplicaria aos tratados
internacionais aprovados na forma do artigo 49,I.17 Acredita-se que com esta
locuo visa a reforma tributria instrumentalizar a observncia ao princpio
do Tratamento Nacional, tanto no que se refere ao Mercosul quanto a quaisquer outros tratados firmados fora da esfera regional.
17. O inciso III do artigo 151 refere-se vedao da Unio na instituio de isenes de tributos
de competncia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
113
18. No artigo 155-A, 1, I da PEC define-se que o imposto ser no-cumulativo nos termos da
lei complementar.
114
Tornar a regulao do imposto incidente sobre a circulao de mercadorias de competncia da Unio tornaria mais simples evitar a distoro das condies de concorrncia entre os componentes do Mercosul, o que contribuiria
para a harmonizao tributria objetivada pelo bloco, no entanto, a seu passo,
enfatizaria a descaracterizao do Estado Federal pela perda, pelos estados, de
uma de suas competncias.
Com advertncias feitas no se objetiva o retrocesso, a paralizao ou
mesmo o sacrifcio do processo de integrao econmica perpetrado pelo
Mercosul. Defende-se o seu aprofundamento, em busca da harmonizao tributria bem como no sentido dos seus outros objetivos, todavia no se deve
olvidar das importantes questes internas que surgem concomitantemente a
este processo, e que atualmente encontram-se carentes de apreciao.
REFERNCIAS
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 184-188.
BAHIA, Saulo Jos Casali. Tratados internacionais no direito brasileiro. 1. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2000. p. 19-34.
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 179-191.
KRONBERG, Hlcio. A livre circulao de capitais no Mercosul. 1. ed. So Paulo: Hemus,
2003.
MARTINS FILHO, Luiz Dias. O federalismo fiscal brasileiro sob a tica da integrao econmica internacional. Disponvel em: http: //www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoesesaf/caderno-financas/CFP8/CFP_n8_art2.pdf. Acesso em: 30 jun. 2008.
MARTINS, Ives Gandra da Silva (coordenador). Pesquisas tributrias, Tributao no Mercosul.
2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
PAULSEN, Leandro; MELO, Jos Eduardo Soares de. Impostos federais, estaduais e municipais.
2. ed. Porto Alehre: Livraria do Advogado, 2006. p. 207-235.
PEREIRA, Ana Cristina Paulo. Direito institucional e material do Mercosul. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2 ed. 2004
115
VII.
INTRODUO
notrio que o fenmeno mundial da Globalizao Econmica favoreceu
a aproximao de naes, de culturas e de povos at ento separados pelas
suas diferenas. Entretanto, no se pode dizer que o processo de integrao
econmica entre Pases um fenmeno recente. Muito antes de se falar em
globalizao, algumas naes j buscavam celebrar tratados entre si, visando
crescer e se fortalecer, num ambiente de acirradas disputas pela superioridade
econmica. Na poca das Colonizaes, acordos bilaterais como os celebrados entre os reinos de Portugal e Espanha, favoreceram o destaque de tais
naes como potncias econmicas daquela era.
O surgimento da globalizao econmica fez com que esse sentimento de integrao fosse incentivado, o que favoreceu de fato, a criao de alguns blocos econmicos, sobretudo, aps as duas grandes Guerras Mundiais
que abalaram profundamente as estruturas de muitos pases europeus, arrasados com as conseqncias trazidas pela Guerra. Do surgimento da Benelux1
at a consolidao da Unio Europia como bloco econmico, com moeda nica e parlamento prprio, em muito evoluiu o processo de integrao dos pases europeus. A Amrica Latina, embora com um pouco de atraso, tambm
buscou formas de integrao que culminaram com o surgimento do Mercosul,
que ainda carece de muitas reformas para alcanar o nvel da Unio Europia.
*
1.
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
rea de livre comrcio formada pelos Pases Baixos, Blgica e Luxemburgo em 1958, considerado o precursor da Unio Europia.
117
CLARISSA RAMALHO
At que em 1980 os membros da ALALC voltaram a se aproximar celebrando o segundo Tratado de Montevidu, com a nova idia de criao de
zonas de preferncias econmicas que terminariam por formar um Mercado
2.
118
comum de forma gradual e progressiva sem prazo definido. Assim foi criada a Associao Latino Americana de Integrao (ALADI), que substituiu a
ALALC.3
A ALADI tambm enfrentou algumas crises, causadas principalmente
pelo endividamento externo de seus membros, e o Tratado de Montevidu foi
perdendo fora, com o surgimento de outras alianas sub-regionais, a exemplo
do Pacto Andino4 e do NAFTA5, e tambm de acordos bilaterais.
Em 1985 o Brasil e a Argentina voltam a se aproximar (ambos vivenciando um processo de redemocratizao aps o perodo da ditadura militar), ao
assinarem a Declarao do Iguau e se comprometerem a criar uma integrao bilateral. Tal intento foi obtido em 1987 com a criao do Programa de
Integrao e Cooperao Econmica (PICE), que um ano mais tarde, gerou a
assinatura do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento (TICD)
firmado entre Argentina e Brasil com o intuito de implantar uma Unio Aduaneira6 que possibilitasse a eliminao de barreiras tarifrias e no-tarifrias.
Tal tratado ainda tinha como objetivo a criao futura de um Mercado Comum, a harmonizao legislativa e a abertura participao de demais pases
latino-americanos.
Em 1990, Argentina e Brasil, voltam a se reunir para firmar a Ata de
Buenos Aires, estipulando o prazo de quatro anos (menor que o previsto no
tratado anterior) para concretizar a criao do mercado comum bilateral.
Um ano mais tarde, no dia 26 de maro de 1991, os dois pases, juntamente com Uruguai e Paraguai, firmaram o Tratado de Assuno, que instituiu
formalmente o Mercosul. Os pases partes deveriam ento, nesse perodo de
transio, tomar as medidas internas para que o Tratado fosse adotado, o que
de fato, s veio a ocorrer em 1994 com o Protocolo de Ouro Preto. A integrao pretendida pelo Mercosul no era poltica mas sim, econmica, visando
atravs do livre comrcio, acelerar o processo de desenvolvimento econmico
e social dos pases membros.
3.
4.
5.
6.
A ALADI possua onze Estados-membros, os que sete que j faziam parte da ALALC e mais
Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela.
Atualmente denominada Comunidade Andina e composta por Bolvia, Colmbia, Equador,
Uruguai e Venezuela.
rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte, formada por EUA, Canad e Mxico.
Fase da integrao, em que alm da livre circulao de mercadorias, h uma poltica comercial comum em relao a Estados no-membros, pelo estabelecimento de uma Tarifa Externa
Comum (TEC).
119
CLARISSA RAMALHO
7.
8.
121
CLARISSA RAMALHO
tribunal arbitral ad hoc composto por trs rbitros de notrio saber jurdico
e oriundos de listas elaboradas pelos pases membros11. Para a formao do
tribunal, cada estado parte na controvrsia designaria um rbitro, e o terceiro
rbitro iria presidir o tribunal e deveria ser designado de comum acordo, no
podendo este ser nacional de nenhum dos pases envolvidos na questo12. Se
no houvesse acordo na designao do terceiro rbitro, este seria designado
pela Secretaria Administrativa mediante sorteio de uma lista de 16 rbitros
elaborada pelo Grupo Mercado Comum.
As partes podem designar representantes e assessores para atuar perante o
Tribunal Arbitral, alm de requerer medidas provisrias13 que se determinadas
devem ser cumpridas no prazo determinado pelo Tribunal. O Tribunal designar sua sede em cada caso, devendo ser no territrio de um dos Estados-Partes.14 A deciso do tribunal dever ser orientada pelas disposies do Tratado
de Assuno, dos demais acordos, das decises do Conselho Mercado Comum
e nos princpios de direito internacional, no se excluindo a possibilidade de
decidir ex aequo et bono15 se as partes assim convierem.
A deciso a ser tomada por maioria dos rbitros deveria ser dada num prazo
de dois meses prorrogveis por mais 30 dias contados a partir da designao do
rbitro presidente. As decises so inapelveis e obrigatrias para os EstadosPartes devendo ser cumpridas imediatamente, a no ser que haja um prazo fixado pelo Tribunal. Embora no haja recurso contra a deciso proferida pelo
Tribunal, possvel solicitar seu esclarecimento ou sua interpretao, devendo
o Tribunal se manifestar quanto a esse pedido num prazo de 15 dias.
Existe a previso de medidas compensatrias como forma de penalizao
para o caso de no cumprimento dentro de 30 dias da deciso emanada do
Tribunal Arbitral. Tais medidas podero ser adotadas pelo Estado favorecido
com a deciso e devero ter carter temporrio.
Por fim, quanto aos custos com o procedimento, estabelece o Protocolo
que cada Estado-Parte custear o seu rbitro, sendo os custos com o terceiro
rbitro e demais despesas, divididas em partes iguais, a no ser que de outra
forma determine o Tribunal.
11.
12.
13.
14.
15.
122
Cada pas elaboraria uma lista com 10 rbitros conforme art. 10 do Protocolo.
Art. 9 do Protocolo de Braslia.
semelhana das medidas cautelares do Processo Civil.
Aqui o Protocolo no foi claro quanto escolha da sede do Tribunal Arbitral
Deciso com base na eqidade, com base no bom e no justo.
Admitida a reclamao do particular pela Seo Nacional, esta, em consulta com o particular afetado, poder tomar duas decises:
1) estabelecer negociaes diretas com a Seo Nacional do Grupo Mercado
Comum do Estado ao qual atribuda a infrao, buscando mediante consultas, uma soluo imediata para a questo;
2) submeter a questo diretamente apreciao do GMC.
De qualquer modo, a segunda opo poder ser realizada a pedido do particular se, aps 15 dias, contados da comunicao da reclamao, a questo
no tiver sido resolvida.
Recebida a reclamao pelo Grupo Mercado Comum, este na primeira
reunio subseqente ao recebimento, proceder ao exame dos fundamentos
que basearam a admisso do pleito, podendo denegar-lhe sem maiores tramites, se concluir pela ausncia de requisitos necessrios.
No sendo caso de rejeio da reclamao, o GMC dever convocar imediatamente um grupo de oito peritos especialistas que dever, num prazo improrrogvel de 30 dias a partir de sua designao, emitir deciso acerca da
procedncia ou no do pleito. Dentro desse prazo, deveram ser ouvidos para
que apresentem seus argumentos, o particular reclamante e o Estado contra o
qual se deu a reclamao.
Para fins de composio de uma lista de peritos, cada Estado Membro no
tratado designar uma lista de seis pessoas de reconhecida competncia nas
123
CLARISSA RAMALHO
questes que possam ser alvo de controvrsias, tal lista ficar registrada na Secretaria Administrativa. O grupo de peritos que analisar a reclamao ser formado por trs membros designados pelo Grupo Mercado Comum, e na falta de
acordo sero sorteados dentro da lista de 24 peritos formulada pelos Estados
Membros. Nesse ltimo caso, a no ser que decidido de outra forma pelo GMC,
um dos peritos designados no poder ser de nacionalidade do Estado do particular reclamante nem do estado contra o qual a reclamao foi formulada.
As despesas resultantes da atuao do grupo de peritos sero custeadas
nas propores determinadas pelo GMC, ou na falta de acordo, divididas
igualmente entre as partes envolvidas na controvrsia.
Caso o parecer dos especialistas seja favorvel ao reclamante, dando procedncia sua reclamao contra um Estado- parte, qualquer outro Estadoparte poder requerer do vencido a adoo de medidas corretivas ou a anulao das medidas questionadas. Bem ressaltam Pires, Fonseca e Croshere17, ao
explicar que o particular necessita do patrocnio de um Estado- membro para
tornar efetivo o parecer dos peritos, sendo que assim no deveria ser, pois o
laudo deveria ser suficiente para constituio em mora do vencido.
Por fim, no sendo adotadas as medidas corretivas, ou anuladas as medidas questionadas, pelo Estado vencido, o Estado requerente poder recorrer
diretamente ao Tribunal Arbitral nas condies estabelecidas no Captulo IV
do Protocolo, aqui j estudadas.
Percebe-se que o Protocolo de Braslia, nesse aspecto da reclamao de
particulares, no foi bem sucedido, ao no dar ao parecer dos peritos a fora
necessria a um laudo arbitral. Isso porque, a deciso dos especialistas fica
enfraquecida, no se operando a fora da coisa julgada, j que em caso de no
cumprimento da deciso, a parte interessada poder realizar um novo procedimento, para ver solucionada uma mesma questo. Tal falha talvez fosse
solucionada se houvesse a previso de medidas compensatrias (multas, suspenso de benefcios) para o caso de descumprimento do parecer formulado
pelos especialistas.
3. PROTOCOLO DE OURO PRETO
Como j foi anteriormente dito, o Protocolo de Ouro Preto assinado em
dezembro de 1994, foi o protocolo adicional ao Tratado de Assuno, que veio
para complementar as diretrizes estabelecidas pelo tratado que inaugurou o
124
125
CLARISSA RAMALHO
ser considerado pela CCM quando esta decidir sobre a reclamao. A CCM
decidir sobre a questo na primeira reunio ordinria aps o recebimento do
parecer ou das concluses dos especialistas, podendo tambm ser convocada
uma reunio extraordinria para tal fim. No sendo alcanado o consenso em
tal reunio, a CCM encaminhar ao Grupo Mercado Comum as diferentes solues propostas, bem como, o parecer ou as concluses do Comit Tcnico,
para que seja decidida a matria, num prazo de 30 dias pelo GMC. Tambm se
faz necessrio o consenso para a deciso emitida pelo GMC.
Em caso de a reclamao ser considerada procedente por consenso, o Estado reclamado dever tomar as medidas aprovadas pela CCM no GMC, no
prazo razovel determinado por um desses dois rgos para a implementao da medida. Decorrido tal prazo sem que a medida seja implementada, o
Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento previsto no
Protocolo de Braslia. O mesmo ocorre em casos em que no seja alcanado o
consenso nem na CMC e nem no GMC. Em ambos os casos em que o Estado
reclamante resolve recorrer ao sistema do Protocolo de Braslia, tal fato dever ser comunicado Secretaria Administrativa do Mercosul.
Por fim, o Protocolo de Ouro Preto em seu anexo estabelece que poder
o Estado reclamante, antes da emisso do Laudo Arbitral, se manifestar, no
prazo de at 15 dias aps a composio do Tribunal Arbitral, sobre as medidas
provisrias que julgue apropriadas.
4. PROTOCOLO DE OLIVOS
Concludo na cidade de Olivos na Argentina em 2002 e tendo entrado
em vigor em 2004, sem dvidas, o Protocolo de Olivos o mais completo e
aperfeioado instrumento voltado soluo de controvrsias no Mercosul.
Tal Protocolo representa mais uma tentativa de consolidao dos instrumentos de soluo de controvrsias, substituindo o sistema precrio do Protocolo
de Braslia21, por um mais elaborado e tendente a constituio de um sistema
permanente22, sistema este que atualmente vigora no Mercosul.
4.1. Principais Mudanas
A primeira mudana trazida pelo Protocolo de Olivos foi a possibilidade
de submeter a soluo de conflitos ao sistema da Organizao Mundial de
Comrcio ou outros esquemas preferenciais de comrcio de que sejam partes
21. O Protocolo de Olivos derrogou, a partir de sua entrada em vigncia, o Protocolo de Braslia.
22. Muito embora o sistema previsto no Protocolo de Olivos continue a ser provisrio, devendo ser
modificado assim que se conclua o processo de convergncia da Tarifa Externa Comum.
126
os membros do Mercosul. Neste caso, uma vez optado por esse caminho, nenhuma das partes poder recorrer a outros mecanismos de soluo de controvrsias em relao ao mesmo objeto. Outra alterao foi a possibilidade de o
Conselho Mercado Comum solicitar opinies consultivas ao Tribunal Permanente de reviso, instncia nova criada pelo Protocolo de Olivos.
Assim como no estabelecido anteriormente no Protocolo de Braslia, o
Protocolo de Olivos coloca as negociaes diretas entre os Estados-partes envolvidos no conflito, como instncia inicial, anterior ao incio do procedimento arbitral. Tais negociaes, salvo acordo entre as partes, no podero exceder o prazo de 15 dias, devendo os Estados-partes informar ao Grupo Mercado
Comum por meio da Secretaria Administrativa do Mercosul, os trmites e os
resultados das mesmas.
Aps superadas as negociaes entre as partes em que se tenha alcanado
um acordo, poder qualquer um dos Estados-partes iniciar, de pronto,o procedimento arbitral. Esta tambm uma inovao do Protocolo de Olivos, uma
das duas alteraes destacadas por Antnio Marcos Nohmi23:
Duas foram as alteraes trazidas pelo novo Protocolo quanto ao incio
do procedimento arbitral. A primeira possibilita s partes remeter a controvrsia arbitragem to logo estejam superadas as negociaes diretas, independentemente da submisso da mesma ao Grupo Mercado Comum. A segunda
transfere, a competncia da gesto dos procedimentos da arbitragem do Grupo
Mercado Comum para a Secretaria Administrativa do Mercosul.
Sem prejuzo da possibilidade de recorrer ao Tribunal arbitral, os Estadospartes na controvrsia podero de comum acordo levar a questo considerao do Grupo Mercado Comum. Nessa hiptese, o GMC avaliar a questo
dando oportunidade, para que as partes exponham suas posies, podendo
ainda requerer ao assessoramento de especialistas24. A questo tambm poder ser levada considerao do GMC por um Estado estranho controvrsia
aps as negociaes diretas, mas tal fato no interromper o procedimento
arbitral j instaurado, salvo acordo entre os Estados-partes.
No caso em que a controvrsia seja levada ao GMC pelos Estados-partes,
este formular recomendaes que devero ser expressas e detalhadas. Caso
tenha sido levada ao GMC por um Estado que no seja parte da controvrsia, podero ser formulados comentrios ou recomendaes sobre o caso. Em
127
CLARISSA RAMALHO
qualquer das hipteses, o procedimento no poder durar mais de 30 dias contados da data em que a controvrsia foi levada ao GMC.
Quanto fase arbitral, persiste a figura do Tribunal Ad hoc, composto por
trs rbitros, entretanto houve algumas pequenas alteraes em relao ao Protocolo anterior. Agora cada Estado designa doze, e no mais dez rbitros para
compor a lista que ficar registrada na Secretaria Administrativa do Mercosul,
podendo os Estados membros solicitarem esclarecimentos sobre os rbitros
designados, num prazo de 30 dias contados da notificao. Cada Estado dever ainda indicar quatro candidatos para integrar a lista de terceiros-rbitros
e, pelo menos um desses indicados, no dever ser nacional de nenhum dos
Estados membros do Mercosul. Sobre tais indicaes tambm podero recair
impugnaes num prazo de 30 dias contados da tomada de cincia. Se sobre
tal impugnao no se chegar a um acordo, prevalecer a opinio do Estado
impugnante devendo o estado impugnado indicar outro nome para a lista.
Outra mudana na composio do Tribunal Ad hoc, a possibilidade de,
em no havendo indicao de rbitro por uma das partes no prazo estipulado (15 dias), a Secretaria Administrativa design-lo em um prazo de dois
dias contados do vencimento do prazo estabelecido para o Estado-Parte, por
sorteio dentro da lista geral de rbitros.25 Outro acrscimo foi o dever de o
Estado- parte nomear um rbitro suplente, para substituir o rbitro titular em
caso de escusa ou incapacidade deste. Tambm dever ser nomeado um rbitro suplente para exercer a funo de rbitro presidente (terceiro rbitro).
A nomeao do terceiro rbitro dever ser de comum acordo, ou em caso em
que isso no ocorra, por sorteio feito pela Secretaria Administrativa. Nem o
rbitro-presidente nem seu suplente podero ser nacionais dos Estados-Partes
na controvrsia. H ainda a possibilidade de os terceiros-rbitros, dizerem se
aceitam ou no atuar na controvrsia. Tal manifestao dever ocorrer no prazo Maximo de trs dias a contar da notificao acerca da designao.
Ainda no campo das mudanas, est a obrigatoriedade de determinao
do objeto da controvrsia que no poder ser ampliado posteriormente, e a
obrigatoriedade de cumprimento dos laudos arbitrais que tero fora de coisa
julgada. Persiste ainda a possibilidade de adoo de medidas compensatrias,
o que no exime o Estado-Parte descumpridor da obrigao de cumprimento
do Laudo Arbitral. Diferentemente do estabelecido pelo protocolo de Braslia,
25. No sistema anterior, a Secretaria tinha o prazo de 15 dias para designao do rbitro que no
seria escolhido por sorteio, mas pela ordem que constasse da lista de rbitros indicada pelo
Estado inadimplente.
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26. Consoante o art. 32 do Protocolo de Olivos, o prazo para questionar de 15 dias e o tribunal
Ad hoc e o Tribunal Permanente de Reviso devero se pronunciar a respeito num prazo de
30 dias. Ter competncia para decidir sobre o assunto o tribunal que por ltimo conheceu
da controvrsia.
27. BARRAL, Welber. O novo sistema de soluo de controvrsias do Mercosul. In: Estudos em
Arbitragem, Mediao e Negociao, Universidade de Barslia- Faculdade de Direito. Ed
Grupos de Pesquisa, 2003. p. 42.
28. A composio do Tribunal Permanente de Reviso est disciplinada no art. 18 do Protocolo
de Olivos.
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CLARISSA RAMALHO
do laudo arbitral29; c) Julgar os Recursos de reviso interpostos diante dos laudos arbitrais emitidos pelos tribunais ad hoc30; d) Atuar como instncia nica
na soluo de controvrsias31; e) Dirimir as divergncias que surgirem quanto
ao cumprimento do laudo32; e f) Pronunciar-se acerca das medidas compensatrias quando estas forem alvos de questionamento.
Exceto as funes estabelecidas nos itens a, c e d do pargrafo anterior, as demais atribuies so comuns ao Tribunal Ad hoc, s atuando o TPR
quando foi este Tribunal quem por ltimo se manifestou na controvrsia.
4.2.2. Funcionamento
O Tribunal Permanente de Reviso ter sua sede na cidade de Assuno,
podendo excepcionalmente, se reunir em outras cidades do Mercosul. O Tribunal Revisor funcionar com trs ou cinco rbitros a depender do nmero de
pases envolvidos na controvrsia. Se a controvrsia envolver dois EstadosPartes, o Tribunal ser integrado por trs rbitros, sendo dois nacionais de
cada Estado-Parte do conflito, e o terceiro que ser o rbitro presidente, designado mediante sorteio realizado pelo Diretor da Secretaria Administrativa,
dentre os rbitros restantes que no sejam nacionais dos Estados envolvidos
na controvrsia. Quando a controvrsia envolver mais de dois Estados-Partes,
o TPR ter sua composio plena, ou seja, cinco rbitros.
O tramite do recurso de reviso simples. Qualquer das partes na controvrsia poder interpor o recurso no prazo de 15 dias aps a notificao do
laudo arbitral do Tribunal Ad hoc. O objeto do recurso dever se limitar a
questes de direito tratadas na controvrsia e s interpretaes jurdicas desenvolvidas no laudo. Cabe a Secretaria Administrativa do Mercosul manter
a gesto dos tramites do procedimento recursal mantendo informados os Estados-Partes na controvrsia e o Grupo Mercado Comum. Interposto o recurso, a parte recorrida ter o prazo de 15 dias para oferecer suas contra-razes.
O Tribunal dever se manifestar no prazo mximo de 30 dias contados da
apresentao das contra-razes ou do fim do prazo para apresentao. A deciso do Tribunal Revisor poder modificar, confirmar ou revogar a deciso do
29. Conforme art. 28 do Protocolo de Olivos, tal recurso poder ser direcionado ao Tribunal Ad
Hoc ou ao Tribunal Permanente de reviso a depender de quem por ltimo se pronunciou
sobre a controvrsia. Em qualquer dos casos a manifestao sobre o recurso dever se dar
num prazo de 15 dias da apresentao do recurso.
30. Esta , de fato, a principal atribuio do TPR, embora as demais no sejam menos importantes.
31. Nesse caso, o TPR ter as mesmas competncias do tribunal Ad hoc e os seus laudos no
estaro sujeitos a recurso de reviso, tendo fora de coisa julgada para as partes.
32. Consoante art. 30 do Protocolo de Olivos.
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CLARISSA RAMALHO
O grupo de especialistas dever emitir o parecer no prazo improrrogvel de 30 dias contados da sua designao, devendo tal parecer ser levado
ao GMC. Se a reclamao for declarada procedente, poder qualquer Estado-Parte requerer a adoo de medidas corretivas ou anulao das medidas
questionadas, no logrando xito o estado poder recorrer diretamente ao procedimento arbitral. Note-se que mesmo que o particular tenha obtido a procedncia de sua reclamao, ele estar sujeito a atuao de um Estado-Parte, j
que no poder requerer sozinho as medidas necessrias, bem como recorrer
ao procedimento arbitral. Perde-se todo o sentido a participao de um particular, se ao final do procedimento ele ser dependente de um Estado-Parte
para ver satisfeitas suas pretenses.
Em caso de parecer que declare a improcedncia da reclamao, o GMC
concluir imediatamente a mesma. Ressalte-se a exigncia de unanimidade na
deciso emanada do grupo de especialistas. No sendo possvel tal unanimidade, o grupo de especialistas elevar suas concluses ao GMC que dar por
encerrada a reclamao, o que no obstar o incio do procedimento arbitral.
O grupo de especialistas ser formado por trs membros designados pelo
GMC, ou na falta de acordo, mediante votao realizada entre os EstadosPartes que escolhero dentro de uma lista de 24 especialistas (formada pela
indicao de seis nomes por cada Estado-Parte), caso em que um dos especialistas no poder ser nacional do Estado do particular que fez a reclamao e
nem do Estado contra o qual ela foi formulada. Os custos com a atuao do
grupo de especialistas sero pagos na proporo em que determinar o GMC,
ou na falta de acordo, dividido igualmente entre a partes envolvidas na reclamao. Crtica se faz ao artigo, pois dificilmente o particular, poder arcar
com os custos oriundos da reclamao. Isso acaba por restringir as demandas
de particulares.
5. PROCEDIMENTOS ARBITRAIS J REALIZADOS
O incio da utilizao do procedimento arbitral para soluo de controvrsias entre os Estados-Membros do Mercosul se deu em 1999, ainda sob o
regime do Protocolo de Braslia. Desde ento, muitos laudos arbitrais foram
emitidos pelos tribunais ad hoc e alguns pelo Tribunal Permanente de Reviso, j sob a gide do Protocolo de Olivos.
O primeiro procedimento arbitral realizado pelo Tribunal Ad hoc ocorreu
na cidade de Montevidu em 1999 e teve como partes a Repblica Argentina (parte reclamante) e a Repblica Federativa do Brasil (parte reclamada) e
versou sobre os Comunicados n 37 de 17 de dezembro de 1997 e n 7 de 20
de fevereiro de 1998 do departamento de Operaes de Comrcio Exterior
132
(DECEX) da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX): Aplicao de Medidas Restritivas ao Comrcio Recproco. O laudo julgou a questo parcialmente procedente para a Argentina em 28 de abril de 1999.
O segundo procedimento arbitral foi sediado na cidade de Assuno e
teve novamente como partes reclamante e reclamada, respectivamente, a Argentina e o Brasil. O objeto da controvrsia foram os subsdios brasileiros
produo e exportao da carne de porco. A Argentina em sua reclamao
questionava a existncia de tais subsdios que afetariam negativamente a competitividade de seus produtos, o que seria uma violao aos compromissos
assumidos com o Tratado de Assuno. Em 27 de setembro de 1999, o Tribunal Ad hoc julgou a reclamao improcedente em dois aspectos e procedente
em outro, considerando que os prejuzos alegados no foram suficientemente
provados. Tal deciso foi objeto de recurso de esclarecimento proposto pela
Argentina.
O terceiro Tribunal Ad hoc ocorreu na cidade de Colnia (Uruguai) e
envolveu o Brasil (reclamante) e a Argentina (reclamado) na controvrsia referente Aplicao de medidas de salvaguarda sobre produtos txteis(RES
861/99) do Ministrio de Economia e Obras e Servios Pblicos. O laudo
arbitral expedido em maro de 2000 foi favorvel ao Brasil por considerar
os atos administrativos praticados pela Argentina incompatveis com o anexo IV35 do Tratado de Assuno. Novamente a Argentina interps recurso de
esclarecimento sobre o qual se pronunciou o Tribunal Ad Hoc em abril do
mesmo ano.
O quarto Tribunal Arbitral julgou a controvrsia envolvendo o Brasil (reclamante) a Argentina (reclamada) em torno da Aplicao de medidas antidumping contra a exportao de frangos inteiros, provenientes do Brasil.
O laudo julgou a reclamao improcedente em maio de 2001 no acatando o
pedido brasileiro de revogao da resoluo impugnada. O laudo contrariou
tambm o pedido da Argentina que solicitava ao Tribunal a confirmao de
que a sua legislao interna era plena e exclusivamente aplicvel situao.
Novamente houve pedido de esclarecimento da deciso, s que desta vez, solicitado pelo Brasil.
O quinto Tribunal Ad hoc sediado na cidade de Assuno cuidou da controvrsia entre a Repblica Oriental do Uruguai (reclamante) e a Repblica
35. Tal anexo trata das clusulas de salvaguarda importao dos produtos que se beneficiem do
Programa de Liberao Comercial estabelecido no Tratado. Tal regime s poderia ser aplicados pelos Estados-Partes at 31 de dezembro de 1994 e em casos excepcionais.
133
CLARISSA RAMALHO
O dcimo do Tribunal Arbitral foi realizado em Montevidu na controvrsia envolvendo a Repblica Oriental do Uruguai (reclamante) e a Repblica
Federativa do Brasil (reclamada) acerca das medidas discriminatrias e restritivas ao comercio de tabaco e produtos derivados do tabaco. A controvrsia perdeu o seu objeto por revogao das normas brasileiras que ensejaram
a reclamao. Desta forma o Tribunal Ad hoc em agosto de 2005 declarou
terminada a controvrsia por ter o Brasil satisfeito s reclamaes do Uruguai
consideradas como objeto da controvrsia.
Os dez procedimentos arbitrais analisados foram realizados com base nas
normas do Protocolo de Braslia. Aps a entrada em vigor do Protocolo de
Olivos, em 2004, dois laudos foram emitidos pelo Tribunal Ad hoc e quatro
laudos emitidos pelo Tribunal Permanente de Reviso. Dos dois laudos emitidos pelo TAH, um foi revogado pela deciso do TPR em recurso de reviso na
controvrsia envolvendo a proibio da importao de pneumticos remodelados entre Uruguai e Argentina.
O primeiro Laudo do Tribunal Ad hoc realizado com base no sistema de
Olivos foi emitido em setembro de 2006 na cidade de Montevidu. A controvrsia envolveu o Uruguai (reclamante) e a Argentina (reclamado) tendo por
objeto a Omisso do Estado Argentino em Adotar Medidas Apropriadas para Prevenir e/ou Fazer Parar os Impedimentos Impostos Livre
Circulao pelas Barreiras em Territrio Argentino de Vias de Acesso s
Pontes Internacionais Gal San Martin e Gal Artigas que unem a Repblica Argentina com a Repblica Oriental do Uruguai. A deciso acolheu
parcialmente o pedido da parte reclamante.
Aps essa controvrsia o Tribunal Ad hoc julgou ainda o conflito envolvendo o Uruguai (reclamante) e a Argentina (reclamada) sobre a proibio de importao de pneumticos remodelados. A reclamao foi julgada improcedente em outubro de 2006, pois o Tribunal Ad hoc considerou a Lei n
25.626, promulgada pela Repblica Argentina em 08 de agosto de 2002 e publicada no Boletn Oficial, em 09 de agosto de 2002, compatvel com o disposto
no Tratado de Assuno e seu Anexo I, com as normas derivadas de tal Tratado,
bem como com as disposies de Direito Internacional aplicveis matria36.
Tal deciso como j foi dito, foi revogada pelo Laudo n 1/2005 do Tribunal Permanente de Reviso. O Recurso de Reviso foi apresentado pelo Uruguai em novembro de 2005. A deciso do TPR foi pela revogao do Laudo
do TAH considerando a incompatibilidade da lei argentina com a normativa do
135
CLARISSA RAMALHO
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CLARISSA RAMALHO
Entendemos que o aperfeioamento do sistema de soluo de controvrsias deve se dar simultaneamente formalizao da integrao prevista para
o Mercosul. No futuro poderemos ter um sistema definitivo, de cunho supranacional, mas para tanto necessrio uma maior institucionalizao do Bloco que deve comear pela atuao de cada Estado-Membro. A concretizao
do Mercosul deve ser vista como meta entre os Estados Sulamericanos. E a
conscincia mercosulina deve se introduzir no cotidiano dos cidados para
que o bloco ganhe maior projeo e publicidade. preciso que faamos o
Mercosul acontecer.
REFERNCIAS
BAHIA, Saulo Jos Casali. O Mercosul e seus projetos institucionais.
BARRAL, Welber. O novo sistema de soluo de controvrsias do Mercosul. In: Estudos em Arbitragem, Mediao e Negociao, Universidade de Barslia- Faculdade de Direito,2003.
Ed Grupos de Pesquisa.
BRANCO, Luizella Giardino B. Sistema de Soluo de Controvrsias no Mercosul-Perspectivas
para a criao de um modelo institucional permanente. So Paulo. 1997. LTr
NOHMI, Marcos Antnio. Arbitragem Internacional- Mecanismos de soluo de conflitos entre
Estados. Belo Horizonte, 2005. Del Rey.
PIRES, Alice; FONSECA, Amanda; CROSHERE, Indira. Solues de Controvrsias no Mercosul. So Paulo, 1998. LTr.
SANTOS, Jonbio Barbosa dos; QURINO FILHO, Joo de Deus; PEREIRA, Guerrison de Arajo. Os mecanismos de soluo de controvrsias no Mercosul: uma anlise sobre o Protocolo de Olivos. Braslia, 2008 Revista Jurdica. V. 9. disponvel em www.presidencia.gov.
br/revistajuridica WWW.MERCOSUR.INT- Portal Oficial do Mercosul.
139
VIII.
O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO
DA INTEGRAO SUL-AMERICANA:
A SOLICITAO DE OPINIES CONSULTIVAS
AO TRIBUNAL PERMANENTE
DE REVISO DO MERCOSUL
PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Cludio Azevdo da Cruz Oliveira*
SUMRIO: Introduo 1. O Protocolo de Olivos e o processo internacional da integrao sul-americana 2. Questes processuais atinentes s opinies consultivas:
2.1. Princpios do processo consultivo no mbito do TPR: 2.1.1. Devido processo
legal; 2.1.2. Harmonizao da interpretao; 2.1.3. Motivao; 2.1.4. Publicidade;
2.1.5. Cooperao; 2.2. Competncia; 2.3. Jurisdio; 2.4. No-obrigatoriedade/
vinculao das opinies consultivas; 2.5. Pressupostos processuais: 2.5.1. Legitimidade para agir; 2.5.2. Existncia de causa em tramitao nos rgos judicirios
brasileiros e restrio matria normativa do Mercosul; 2.5.3. Ausncia de prvia
provocao sobre a mesma questo em outro meio de soluo de controvrsias;
2.5.4. Elementos formais da solicitao de opinio consultiva; 2.6. A participao
do Ministrio Pblico brasileiro; 2.7. A participao dos coordenadores nacionais
do Grupo de Mercado Comum; 2.8. Procedimentos da emisso de opinies consultivas: 2.8.1. Requisitos essenciais de validade; 2.9. Prazo para emisso; 2.10.
Concluso do procedimento consultivo; 2.11. Custas processuais 3. Obstculos
efetivao da integrao sul-americana no mbito do procedimento das opinies consultivas do TPR: 3.1. Solicitao indireta dos juzes de primeiro grau; 3.2.
A no obrigatoriedade/vinculao; 3.3. Impossibilidade de consultas em abstrato
4. Concluso Referncias.
RESUMO: Anlise da dinmica de integrao da Amrica do Sul, sob o enfoque
do processo internacional no mbito do Mercosul, especificamente no que tange
a solicitao de opinies consultivas ao Tribunal Permanente de Reviso (TPR)
pelo Supremo Tribunal Federal (STF). O estudo prope o instrumento consultivo
como ferramenta do juiz nacional para o aprofundamento integratrio do continente e para a harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico mercosulino,
analisando os princpios processuais concernentes prtica opinativa no TPR, bem
como o procedimento de solicitao de opinies consultivas pelo STF ou por magistrado de primeira instncia por via indireta. Por fim, se buscar estudar a importncia dos pareceres do TPR para a criao de um corpo normativo mais robusto
Advogado e Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
141
INTRODUO
Atualmente, quando se aborda o tema integrao da Amrica do Sul, diversas questes polticas, econmicas, jurdicas e sociais so levantadas como
necessrias para a construo de uma comunidade sul-americana. Sabe-se da
ausncia de polticas pblicas de formao de uma cultura sul-americana; sabe-se da timidez no desenvolvimento de alguns processos integratrios; sabe-se da necessidade de maior compartilhamento da soberania estatal. Todos
estes pontos so exaustivamente trabalhados e estudados pela doutrina do Direito da Integrao sul-americana.
No presente ensaio, dentre todos estes espectros, vamos buscar nos ater
em um ponto fundamental da seara jurdica comunitria: o papel dos aplicadores do direito para a efetivao da integrao sul-americana, de modo
a propiciar garantias consecuo de um verdadeiro acesso justia dentro
do mbito dos sistemas de soluo de controvrsias do Mercosul. Para esta
tarefa, analisaremos, como ponto principal de foco, as opinies consultivas
emitidas pelo Tribunal Permanente de Reviso (TPR).
Pontualmente, trataremos da experincia da justia brasileira luz do
quanto posto como princpio fundamental no pargrafo nico do art. 4. da
Constituio brasileira de 1988: A Repblica Federativa do Brasil buscar a
integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina,
visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.
142
Nitidamente, o processo de integrao da Amrica do Sul construdo sobre bases eminentemente distintas de outras experincias integratrias mundiais, principalmente por nossas tpicas e originais razes histrico-culturais.
Logo, revela-se simplista e irresponsvel basear o processo de integrao de
nosso continente nos mesmos fundamentos de outras comunidades, como o que
se costuma fazer por parte da doutrina do Direito da Integrao que copia marcos da Unio Europia realidade do Mercosul de maneira acrtica. Contudo,
no por isso iremos deixar de aprender com as experincias parecidas ocorridas
em outras naes e unies entre pases. No valer-se de tais informaes seria
escolher tomar um caminho mais longo quando no se pode perder tempo.
Assim, vamos constatar que a existncia de um slido mecanismo de resoluo de controvrsias no mbito do Direito da Integrao, que seja formulado e utilizado adequadamente pelas partes e pelos rgos judiciais de direito
interno, resultar em segurana jurdica, elemento que se mostra fundamental
no avanar do processo de integrao entre pases soberanos e integrados.
Na verdade, o que observamos hoje em nosso continente a total falta de
acesso das pessoas e das empresas a um sistema de soluo de conflitos clere
e eficaz e o conseqente entrave de questes fulcrais para o avanar do processo integratrio. A falta do acesso s instncias existentes repercute automaticamente na falta de harmonia jurisprudencial dentro dos pases-membros do
Mercosul, j que poucos so os juzes que julgam conflitos sejam em cortes
arbitrais, sejam em cortes judiciais com base nas orientaes do Tribunal Permanente de Reviso do bloco.
Para isso, teremos que visualizar brevemente o procedimento de soluo
de conflitos fixado no marco do Protocolo de Olivos (PO) para que possamos,
posteriormente, entender de que forma o precedente poder/dever ser usado
no direito interno dos pases-membros, bem como compreender a importncia
das opinies consultivas para a harmonizao das interpretaes acerca do
ordenamento normativo mercosulino.
1. O PROTOCOLO DE OLIVOS E O PROCESSO INTERNACIONAL
DA INTEGRAO SUL-AMERICANA
Inicialmente, se este ensaio busca a efetivao da integrao sul-americana e se nosso recorte foi delimitado pelas opinies consultivas do TPR,
imprescindvel se faz estudar o processo internacional da integrao disposto
dentro dos marcos normativos fixados no mbito do Mercosul.
Como se sabe, so as jurisdies dos Estados-partes as que possuem competncia para, no caso concreto a elas levado, optar ou no pela adoo de
norma da integrao no internalizada, bem como de interpretao do TPR sobre a normativa mercosulina em discusso. Neste ponto, o panorama presente
143
Como mostra desta evoluo, fora includo no mbito da soluo de conflitos, a possibilidade de emisso de opinies consultivas pelo TPR, delegando
ao Conselho do Mercado Comum (CMC) estabelecer os mecanismos para a
realizao de tais consultas, bem como de definir seu procedimento e alcance
eficacial, como prev o art. 3 do PO.
Assim, posteriormente, a partir da prolao da Deciso CMC 37/03, o
ordenamento processual mercosulino sofreu forte incremento, por meio da
estipulao da competncia, legitimidade para agir, bem como pressupostos
processuais e procedimentos para a realizao de solicitaes de opinies consultivas ao TPR.
Como nosso objetivo neste trabalho estudar especificamente as opinies
consultivas como via de efetivao da integrao sul-americana, no iremos
analisar todos os aspectos processuais da supracitada Deciso CMC 37/03,
mas sim o que nos interessa para o quanto aqui discutido: o procedimento
para solicitao de opinies consultivas pelos Tribunais Superiores dos Estados Partes.
2. QUESTES PROCESSUAIS ATINENTES S OPINIES CONSULTIVAS
2.1. Princpios do processo consultivo no mbito do TPR
Apesar de no ter um corpo normativo sistematizado, o processo internacional mercosulino conta, indiscutivelmente, com princpios prprios e oriundos de enunciados normativos fixados no marco do ordenamento jurdico do
bloco, provenientes, entre outras fontes, de tratados, decises, resolues, laudos arbitrais e opinies consultivas.
Como ponto de partida, optamos por abordar um princpio fulcral para
a plena vigncia das instituies do Mercosul, bem como para a evoluo
do processo de integrao entre os pases da Amrica do Sul: o princpio do
Estado de Direito Democrtico (Democratisches Staatsrechts). So diversos
os textos legais que lastram suporte normativo para a afirmao da existncia
deste princpio, tendo, dentre eles, grande relevncia o Protocolo de Ushuaia
que trata do compromisso democrtico no Mercosul, Bolvia e Chile , a
Declarao Presidencial de Las Leas de 1992 e a Deciso CMC 17/05 que
aprova o Protocolo de Assuno sobre Compromisso com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos do Mercosul.
Desta forma, sabendo que princpios atuam como a luz do farol que orienta todo o ordenamento jurdico, deve-se caminhar sempre na direo deles,
na direo da orientao dada pela luz do farol. Podemos encontrar e usar os
145
1.
148
Protocolo de Ouro Preto, protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assuno, decises do CMC, resolues do Grupo de Mercado Comum
(GMC), diretivas da Comisso de Comrcio do Mercosul, alm dos princpios
e disposies de Direito Internacional aplicveis matria da consulta.
Como se nota, o PO restringiu a competncia para emisso de opinies
consultivas apenas ao TPR, deixando a cargo do Tribunal ad hoc apenas o papel de resoluo de controvrsias pela via arbitral como antes j previsto. Este
fato se fundamenta na imensa necessidade de um incio de harmonizao da
interpretao da aplicao do ordenamento jurdico do Mercosul, papel que
passou, com a assinatura do Protocolo supracitado, a ser exercido pelo TPR.
2.3. Jurisdio
Como dito acima, so unicamente os Estados Partes os que possuem
competncia para aplicar, no caso concreto interno, a normativa mercosulina.
Isto se deve opo feita at ento por um modelo de integrao baseado na
intergovernabilidade, a despeito de um modelo comunitrio baseado na supranacionalidade. Desta forma, defeso aos Tribunais do Mercosul impor a
aplicao do ordenamento jurdico do bloco em casos concretos suscitados no
mbito do Direito Interno dos pases membros.
Alm disso, com o advento do PO, ratificado por todos os Estados Partes, fora reconhecida a jurisdio dos Tribunais mercosulinos (TPR e Ad hoc)
como obrigatria, ipso facto e sem necessidade de acordo especial. Isto , os
procedimentos de soluo de controvrsias executados pelos Tribunais ventilados culminaro em uma deciso que, por sua vez, seguindo o devido processo legal, se cristalizar em coisa julgada para as partes, sob o condo da
obrigatoriedade de cumprimento (art. 33 do PO), sob pena de aplicao de
medidas compensatrias (art. 31 do PO).
Contudo, cabe ressaltar de logo que as caractersticas da jurisdio dos
Tribunais mercosulinos expostas acima so aplicveis apenas aos procedimentos de soluo de controvrsias, no se aplicando s opinies consultivas
que, como o prprio nome diz, so meras expresses opinativas fixadas pelo
TPR. No poderia ser diferente, j que todo mecanismo de resoluo de conflitos ser espelho do modelo de integrao escolhido pelos pases membros.
Se o Mercosul ainda est na fase da intergovernabilidade, seria ilgico ainda
que louvvel que dentro deste marco a opinio do TPR fosse vinculante
parte que a solicitou.
2.4. No-obrigatoriedade/vinculao das opinies consultivas
O enunciado normativo presente no art. 11 do anexo da Deciso CMC
37/03 d suporte ao princpio da no-obrigatoriedade/vinculao das opinies
149
consultivas. Desta forma, os pareceres emitidos pelo TPR no obrigaro, tampouco sero vinculantes ao STF ou ao juiz de primeira instncia que formulou
a solicitao por via indireta, no estando estes, ento, comprometidos com a
aplicao da interpretao dada pelo TPR sobre a questo suscitada.
No mbito do Mercosul, o procedimento atinente s opinies consultivas,
por meio deste princpio, se mostra como meio meramente consultivo do Tribunal Superior ou juiz nacional sobre a interpretao do ordenamento jurdico
mercosulino.
Tal princpio coaduna com o modelo escolhido pelo bloco: a intergovernamentalidade, que, a despeito da supranacionalidade, limita a cesso de soberania, conservando-a para cada Estado Parte que decidir, por meio de seu
Poder Judicirio, a adoo ou no da interpretao proposta pelo TPR.
2.5. Pressupostos processuais
2.5.1. Legitimidade para agir
Com base do PO, o anexo da Deciso CMC 37/03 fixou em seu art. 2 a
legitimidade para solicitar ao TPR opinies consultivas. So trs os legitimados, a saber: a) os Estados Partes do Mercosul; b) os rgos com capacidade
decisria do bloco; e c) os Tribunais Superiores dos Estados Partes com jurisdio nacional.
A solicitao de opinio consultiva pelos pases membros dever ser realizada de forma conjunta para que possa ser aceita pelo TPR (art. 3, 1. do
anexo da Deciso CMC 37/03). Assim, como dispe o art. 3, 1 do anexo desta
Deciso, o Estado ou os Estados Partes que desejarem solicitar uma opinio
consultiva apresentaro um projeto aos demais Estados com objetivo de lograr
consenso sobre o objeto e o contedo da solicitao. Aps a aprovao por todos os Estados do projeto supracitado, a Presidncia Pro Tempore preparar o
texto da solicitao e o apresentar ao TPR atravs de sua Secretaria.
Da mesma forma, como vimos, os rgos com capacidade decisria do
Mercosul so legitimados para solicitar opinio consultiva. So eles: o Conselho de Mercado Comum, o Grupo de Mercado Comum e a Comisso de
Comrcio do Mercosul. Como no caso da solicitao conjunta dos pases
membros, a iniciativa consultiva destes rgos decisrios est restringida a
questes jurdicas presentes dentro dos limites dos marcos regulatrios acima
definidos.
Com pesar de deixar tais questes relativas provocao do TPR pelos
Estados Partes conjuntamente, bem como pelos rgos decisrios do Mercosul, cumpre-nos, para sucesso metodolgico, aprofundar nossa abordagem
150
esdrxulo retirar dos rbitros de Cortes arbitrais com sede no Brasil a possibilidade de requerer ao STF uma solicitao de opinio consultiva ao TPR.
Sem dvidas, tal disposio incute nas mentes dos estudiosos do tema srias dvidas acerca da efetivao da integrao por meio de um efetivo acesso
justia e harmonizao jurisprudencial na matria mercosulina, sem olvidar da
morosidade que ganha o procedimento consultivo (POZZATI JUNIOR E SALDANHA,
2008). Contudo, deixaremos tais reflexes para as linhas finais deste ensaio.
2.5.2. Existncia de causa em tramitao nos rgos judicirios brasileiros
e restrio matria normativa do Mercosul
Primeiro requisito traado para que uma solicitao de opinio consultiva
seja aceita pelo TPR que esta esteja vinculada com causa que estejam em
tramitao no Poder Judicirio ou em instncias jurisdicionais administrativas
ou arbitrais do Estado Parte que solicitou a consulta, se referindo, ainda, exclusivamente interpretao jurdica do ordenamento mercosulino.
Assim, o art. 4. 1 do anexo da Deciso 37/03 do CMC veda dois tipos de
condutas: consultas em abstrato e baseadas em normativas que no seja a presente dentro do marco do Direito de Integrao do Mercosul. Tal dispositivo
reafirma a competncia do TPR como harmonizador e Tribunal responsvel
pela interpretao do ordenamento jurdico mercosulino, bem como reala a
funo pacificadora de conflitos reputada a todo Tribunal que auxilia a resoluo de conflitos concretos iniciados no mbito do direito interno de cada pas
membro.
2.5.3. Ausncia de prvia provocao sobre a mesma questo em outro meio
de soluo de controvrsias
Atravs do disposto na alnea c do art. 10 do anexo da Deciso CMC
37/03 e na mesma alnea do art. 7 da Deciso CMC 02/07, o ordenamento
jurdico do Mercosul deixa claro a inteno de vedar absolutamente tumultos
processuais provocados decises dispares que poderiam ser prolatadas por
distintas Cortes de resoluo de controvrsias internacionais.
Assim, verdadeiro pressuposto processual da opinio consultiva a ausncia de prvia provocao sobre a mesma questo submetida consulta perante o TPR em outro sistema de soluo de controvrsias2. Tal medida deixa
clara a inteno de serem evitadas situaes como o pretrito conflito entre
Brasil e Argentina, envolvendo uma problemtica de frangos eviscerados. Na
2.
152
O art 1.4 do anexo da Deciso CMC 37/03 faz, inclusive, meno expressa Organizao
Mundial do Comrcio e seu sistema de resoluo de conflitos.
3.
153
aparato harmonizador no contribuir para a resoluo da controvrsia julgada pela jurisdio nacional.
Exige, por ltimo, o dispositivo supracitado que seja indicada na solicitao a norma do ordenamento jurdico mercosulino que se relaciona com o
quanto discutido na questo que fora objeto da opinio consultiva. Tal exigncia revela, uma vez mais, a funo harmonizadora do TPR que ir interpretar
dito enunciado normativo, delimitando seus efeitos no caso concreto.
2.6. A participao do Ministrio Pblico brasileiro
Ao Ministrio Pblico legitimado universal em abstrato4 para a defesa
dos direitos e interesses grupo tambm concedido o direito de opinar na
solicitao da opinio consultiva que emanada do STF. Poder o MP, ento,
emitir opinio acerca da questo objeto da consulta formulada ao TPR de
modo a auxiliar nas fundamentaes e razes da solicitao.
2.7. A participao dos coordenadores nacionais do Grupo de Mercado
Comum
O art. 9 da Deciso CMC 02/07 dispe a possibilidade dada aos coordenadores nacionais do GMC em enviar ao TPR, apenas para fins informativos,
suas eventuais consideraes sobre o tema objeto da solicitao de opinio
consultiva.
2.8. Procedimentos da emisso de opinies consultivas
Presentes os pressupostos de conhecimento da solicitao de opinio consultiva ao TPR esta admitida. O art. 18 do PO determina que para emitir tais
opinies o Tribunal dever estar integrado por todos os seus cinco membros.
Assim, caber ao Presidente do TPR coordenar com os demais integrantes do
Tribunal a escolha de um rbitro-redator que ficar responsvel por redatar
a resposta consulta formulada, conforme disposto no art. 6. 3 do anexo da
Deciso CMC 37/03 e no art. 8 da Deciso CMC 02/07. Em caso de falta de
consenso ser efetuado um sorteio do rbitro que desempenhar a tarefa.
Grande avano no mbito processual a previso no art. 7. 2. do anexo da Deciso CMC 37/03 que dispe que o TPR ter seu funcionamento
4.
154
Dizemos que o Ministrio Pblico legitimado universal em abstrato no por acaso, visto
que h hipteses em que, ainda que legitimado abstrato, no se mostrar como legitimado
adequado para determinada demanda ou questo. Para uma anlise aprofundada do tema,
ver nosso trabalho: OLIVEIRA, Cludio; MELO, Pedro; FERREIRA, Rafael. A interveno do juiz
na adequao do autor coletivo: um passo rumo efetivao dos direitos fundamentais. In:
Tutela Jurisdicional Coletiva. Salvador: JusPodivm, 2009.
ordinrio baseado em intercmbio de comunicaes distncia. Desta forma, o procedimento opinativo ganha em celeridade e usa a tecnologia, como
fax e correio eletrnico, para possibilitar uma maior efetividade processual
consecuo do quanto consultado. Tal previso de fundamental importncia, visto que, como vimos, todas as consultas levadas ao TPR so necessariamente oriundas de controvrsias presentes no mbito do direito interno
do Estado Parte suscitante5.
Ainda assim, o mesmo dispositivo prev a tomada de deciso opinativa
em reunio plena do Tribunal, situao que ir ocorrer quando os rbitros do
Tribunal julguem necessrio, para um melhor conhecimento do caso e para
a chegada a uma resposta mais apropriada ao quanto perguntado, reunir-se
pessoalmente. Neste caso, o TPR dever informar previamente da realizao
da reunio aos Estados Partes para que estes possam prever os fundos necessrios para assegurar a realizao da reunio plena.
Finalizada a emisso de opinio consultiva, a Secretaria do TPR encaminhar o parecer ao STF, com cpia, como j pontuamos, para a Secretaria
do Mercosul e para todos os outros Tribunais Superiores dos demais Estados
Partes.
2.8.1. Requisitos essenciais de validade
O art. 9. 1. do anexo da Deciso CMC 37/03 dispe que quando da prolao
de uma opinio consultiva os rbitros devero necessariamente preencher trs
requisitos essenciais que daro validade processual ao parecer: a) uma relao
das questes submetidas consulta; b) um resumo dos esclarecimentos dos solicitantes, se o Tribunal os tiver pedido; e c) o parecer do TPR com a opinio da
maioria e as opinies em dissidncia dos demais rbitros, se for o caso.
Alm disso, observe-se que a emisso da opinio consultiva se submete
ao princpio do devido processo legal, no sentido de que todos os pareceres
devero ser devidamente fundamentados e firmados por todos os rbitros intervenientes.
2.9. Prazo para emisso
O art. 7.1. do anexo da Deciso CMC 37/03 dispe que o TPR dever se
pronunciar dentro do prazo de quarenta e cinco dias, a contar da recepo pelo
Tribunal da solicitao da opinio consultiva.
5.
[...] capacidade gera demanda. Se houvesse um Tribunal de Justia com juzes dedicados
exclusivamente s atividades do Mercosul, certamente, questes seriam trazidas com maior
freqncia ao rgo. Uma estrutura permanente seria o ideal (BHLKE, 2007, p. 172)
155
6.
A jurisprudncia do TPR questiona tambm esta regra construda pelo CMC no mbito da Deciso 02/07, como se observa na Opinio Consultiva TPR n. 01/2007 de 03 de abril de 2007.
157
7.
158
Pronunciamento do rbitro do Tribunal Permanente de Reviso, Jos Antnio Moreno Ruffinelli, no II Encontro de Cortes Supremas dos Estados Partes e Associados do Mercosul, em
28/11/2004. Disponvel em: http: //www.stf.jus.br/encontro2/imagens/pdf/ degravacao_mercosul.pdf.
que serviro para orientar o juiz como proceder querendo suscitar a opinio
do TPR que, seguramente, no demandam extremo esforo jurdico para que
se chegue a uma concluso. Obviamente, tal ausncia de regulamentao limita a eficcia da norma mercosulina e atravanca sobremaneira o processo de
integrao do continente sul.
3.2. A no obrigatoriedade/vinculao
Outro fator que torna mais moroso e inseguro o processo de integrao do
sul a caracterstica das opinies consultivas de no serem vinculantes e obrigatrias ao Tribunal que a requereu. Isto , suscitando uma opinio consultiva
do TPR, o STF pode livremente optar por adotar ou no aquela interpretao
do ordenamento jurdico mercosulino.
Obviamente, tal incerteza mina mais uma vez a segurana jurdica to
bem quista em um processo de integrao entre pases, visto que o fato do
TPR ter uma viso jurisprudencial consolidada e pacfica sobre determinado
tema no implica que o STF ir adotar tal viso na aplicao do direito regional nos conflitos internos do Brasil.
Sem dvidas, todo este problema passa pelo tema do modelo de integrao adotado at o presente momento: a intergovernamentalidade. A maioria
dos estudiosos da rea admitem a supranacionalidade como um catalisador
da dinmica integratria do Mercosul, com o estabelecimento de normas e
instituies supranacionais. Contudo, a cesso de soberania ainda vista com
extrema reserva pelos Estados Partes do bloco.
Em nosso contexto, a reticncia com que os Estados sul-americanos tratam de
questes ligadas soberania explicada pelo extremo apego doutrina americana da no-interveno e o receio, consciente ou no, de que experincias
integrativas moldadas sobre uma base de supranacionalidade possam retirar
desses mesmos Estados sua autodeterminao (ROSA, 1997, p. 122).
Assim, como o TPR carece daquela supranacionalidade, inexiste aplicao imediata dos laudos exarados pelo Tribunal harmonizador, bem como
vinculao da opinio consultiva emitida, sendo indispensvel a adoo desta
pelo Tribunal Superior suscitante no caso brasileiro, o STF para que tenha
eficcia no mbito jurdico interno. Contudo, entendemos que mesmo ausente
a supranacionalidade do TPR, sua criao se mostrou como um importante e
slido passo do procedimento de soluo de controvrsias do Mercosul em
direo a uma menor politizao dos conflitos presentes nesta dinmica.
[...] quanto menor a distncia institucional entre o foco da controvrsia e um
rgo judicial, maior a legalizao no processo. Alm disso, podem-se verificar, com essa mudana, a relativa diminuio do peso do rgo poltico na
soluo de controvrsias, como tambm, a institucionalizao de um procedimento, por meio da criao de regras mais claras e a instalao de um Tribunal
Permanente de Reviso (MORAES, 2002, p. 39).
160
8.
161
As opinies consultivas se revelam como a coluna de sustentao do Direito Comunitrio, onde esperamos que se chegue brevemente, j que delas surge
uma interpretao comum de normas do direito mercosulino, dando a ele coeso. Logo, preciso que juzes e cidados extraiam o mximo possvel desta
ferramenta de harmonizao, aproveitando a oportunidade jurdica que dada
a todos de superar o caos presente quando existiam apenas os Tribunais Ad
Hoc, os quais poderiam, sobre um mesmo assunto, ter opinies diferentes. A
efetividade dos mecanismos propiciados aos magistrados frente ao TPR busca,
justamente, superar tais problemas que foram crnicos da unio por anos.
Todavia, para o fortalecimento do sistema de resoluo de controvrsias
do Mercosul imprescindvel a formao de um corpo humano sintonizado
com a jurisprudncia do TPR, bem como especializado e familiarizado com a
aplicao de normas regionais do Direito da Integrao e de soft law9 estas
que, por sua vez, conseguem contornar exitosamente o conflito do direito internacional com o direito interno de cada Estado Parte que tratamos em linhas
passadas. Logo, de suma importncia para o estgio atual da unio.
A despeito das opinies consultivas se revelarem ao Direito da Integrao
como um instrumento fundamental para o futuro, infelizmente, no Brasil, o
nmero de juzes nacionais que sabem que possvel fazer uma consulta ao
TPR, atravs de envio da solicitao pelo STF, irrisrio. Isto , a ferramenta
existe, mas no usada por puro desconhecimento, perdendo-se primorosa
chance de contribuir para a interpretao uniforme do Direito do Mercosul.
Assim, se mostra extremamente necessrio um maior cuidado na formao
dos juzes nacionais, a fim de que se possa propiciar um conhecimento pormenorizado do instrumento das opinies consultivas, meio que vai auxiliar
aqueles aplicadores sobremaneira na interpretao de um direito novo e ainda
pouco estudado no mbito jurdico nacional.
9.
162
As normas de soft law material ou substancial dizem respeito s caractersticas substanciais das normas de direito internacional, especialmente as contidas nos tratados internacionais, quando possuem uma ou vrias das seguintes caractersticas: disposies genricas
de modo a criar princpios e no propriamente obrigaes jurdicas; linguagem ambgua ou
incerta impossibilitando a identificao precisa de seu alcance; contedo no exigvel, como
simples exortaes e recomendaes; ausncia de responsabilizao e de mecanismos de
coercibilidade (tribunais). Alm disso, existem as normas de soft law que esto mais conectadas com a transformao dos modos de produzir direito internacional. Estas possibilitam
a criao de direito internacional atravs de mecanismos soft. Isso implica, no fundo, a
revoluo no campo das fontes desse direito. Esses mecanismos consistem em instrumentos
concertados que no so, a priori, obrigatrios. Desses instrumentos, o exemplo histrico
mais marcante, e talvez o mais relevante at hoje, o das resolues da Assemblia Geral da
ONU (NASSER, 2008b, p. 15-16)
163
IX.
*
1.
165
DIANE ROMAN
2.
3.
4.
166
F. Rouvillois, Lefficacit des normes, rflexions sur lmergence dun nouvel impratif juridique, Fondation pour linnovation politique, Paris, novembre 2006.
J. Commaille, Effectivit, in D. Alland et S. Rials, Dictionnaire de culture juridique, PUF,
2003, p. 584.
V. Champeil-Desplats, Propos introductifs, Leffectivit des droits fondamentaux, Presses
de Paris X, 2008, paratre.
et son respect, ltude de la tension entre ltre et le devoir tre oblige ncessairement le juriste convoquer le secours dautres disciplines de sciences
sociales comme lhistoire, lconomie ou la sociologie. Elle peut emmener sur
des terrains plus exotiques encore pour le juriste normativiste, en sassociant
lanthropologie5 ou la psychologie6. La gageure consiste ainsi mobiliser des
disciplines tierces sans en avoir ncessairement les comptences scientifiques et
sans perdre de vue la spcificit du raisonnement juridique.
Dans le sillage de diffrents travaux doctrinaux7, il nous semble que ltude
de leffectivit des droits fondamentaux peut rsulter dune utilisation combine
et compare de diffrents concepts juridiques ou utilisables dans une analyse
juridique. Plus prcisment, lanalyse de leffectivit des droits fondamentaux
conduit sinterroger sur quatre questions. Celle, premirement, de la validit des droits: des droits fondamentaux sont-ils proclams? quelles consquences tirer de cette proclamation, ou absence de proclamation, de droits? Celle,
deuximement, de lopposabilit de ces droits. Lopposabilit des droits fondamentaux est un concept la mode en France depuis 2007, qui renvoie leur
mise en uvre: selon quels vecteurs ces droits sont-ils mis en uvre? et bnficient-ils de voie de droit permettant den obtenir le respect? en dautres termes,
la question de lopposabilit rejoint celle de la justiciabilit des droits. Celle,
troisimement, de lefficience des droits fondamentaux. Efficience est prendre ici dans son acception stricte, atteste par les diffrents dictionnaires comme
dune qualit attache une action qui produit un effet. En dautres termes,
il sagit de sintresser ici aux effets produits par les droits fondamentaux et
leur irruption dans la hirarchie des normes. Enfin, quatrime question: celle de
lefficacit des droits. Lefficacit se dit dune chose qui produit leffet attendu,
qui exerce une action proportionne son rle. La question portera ici sur lvaluation des rsultats et tentera deffectuer un bilan de lobjectif recherch par
rapport aux objectifs attendus. La mesure de leffectivit des droits rsulte ainsi
de lanalyse combine de quatre critres, qui, sils nen demeurent pas moins
distincts, peuvent se ramener une double grille danalyse.
5.
6.
7.
V. par exemple les travaux de N. Rouland, Anthropologie juridique, PUF, 1988; Droit des
minorits et des peuples autochtones (avec J. Poumarede et S. Pierr Caps), PUF, 1996.
V. par exemple les travaux sur la socialisation juridique mens par C. Kourilsky-Augevin,
Images et usages du droit chez les gens ordinaires: Etats-Unis, Europe, Russie, LHarmattan, Droit et Cultures, n 43, 2002; Socialisation juridique et conscience du droit: attitudes
individuelles, modles culturels et changement social, LGDJ, Collection MSH & REDS n
2, 1997; Isabelle Carles-Berkowitz, Le droit et les jeunes dorigine trangre, Une approche
par genre des phnomnes de socialisation juridique, Lharmattan, 2007.
F. Rangeon, Rflexions sur leffectivit du droit, in CURAPP, Les usages sociaux du droit,
1989, pp. 126-149; V. Champeil-Desplats, prcit.
167
DIANE ROMAN
DIANE ROMAN
obtenir, par des services comptents de caractre public ou priv, tous conseils
et toute aide personnelle ncessaires pour prvenir, abolir ou allger ltat de
besoin dordre personnel et dordre familial.
Les diffrents instruments europens intgrent lobjectif pos par la Charte de lOrganisation mondiale de la sant du 27 juillet 1946, selon laquelle
la possession du meilleur tat de sant quil est capable datteindre constitue
lun des droits fondamentaux de tout tre humain, quelles que soient sa race,
sa religion, ses opinions politiques, sa conduite conomique. Lobligation de
moyen que cette disposition fait peser sur les Etats suppose la runion de deux
types dactions publiques, la fois prventives et curatives, dont la conjonction savre ncessaire la protection de la sant.
Prvention
La prvention constitue, tous gards, le premier niveau daction en matire de protection de la sant. Elle suppose la protection de lenvironnement
et la transparence sur les enjeux sanitaires, ce que le droit europen sefforce
de garantir. Or, ces deux thmes, droit vivre dans un environnement qui ne
mette pas en danger la vie humaine et droit une information sanitaire offrent
des exemples pertinents de ce processus de cration de normes visant proclamer un droit afin de garantir leffectivit dun autre.
A lorigine non mentionn dans les dclarations de droits, le droit un
environnement sain a t progressivement dduit de la Charte sociale comme
de la Convention europenne des droits de lhomme, sur la base dune interprtation en phase avec la pression montante des proccupations cologistes8.
Dune part, diffrents instruments incitatifs labors dans le cadre du Conseil
de lEurope ont proclam le droit de lhomme un environnement sain et
cologiquement quilibr dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit
et le bien-tre9. Dautre part, linterprtation faite des textes conventionnels par les organes chargs de leur application a contribu tablir un lien
8.
9.
170
entre protection de la sant et question environnementale. Ainsi, par exemple, le Comit europen des droits sociaux, dans une dcision de 2006, sest
fond sur le lien croissant qui est fait aujourdhui () entre la protection
de la sant et la garantie dun environnement sain pour interprter larticle
11 de la Charte (droit la protection de la sant) comme garantissant le droit
un environnement sain10. Constatant, au cas despce, que lexploitation
de lignite, bien que dangereux pour la sant humaine, est ncessaire lapprovisionnement national en lectricit, le comit rappelle que la matrise
de la pollution est certes un objectif auquel il ne peut tre que progressivement atteint. Les Etats partie doivent nanmoins sefforcer dy atteindre une
chance raisonnable, au prix de progrs mesurables, et en utilisant au mieux
les ressources quils peuvent mobiliser (). Le Comit apprcie les diligences des Etats en tenant compte de leur lgislation et de leur rglementation
nationales, des engagements pris par eux au niveau de lUnion europenne
et des Nations Unies (), et des conditions concrtes de mise en uvre du
droit applicable11. Au terme dun examen prcis, le Comit considre que
mme en tenant compte de la marge dapprciation reconnue aux autorits
nationales en la matire, (lEtat) na pas su mnager un juste quilibre entre
les intrts des personnes vivant dans les rgions dexploitation du lignite et
lintrt gnral et retient la violation de larticle 11. La position du Comit
europen des droits sociaux complte celle de la Cour europenne des droits
de lhomme. Dans diffrentes affaires, la juridiction europenne a tabli un
lien trs net entre les enjeux sanitaires et environnementaux. Ainsi, par exemple, laffaire Lopez Ostra 12 a permis la Cour de qualifier des conditions
de vie particulirement pnibles, dans un milieu trs pollu, proximit dun
gout, avec toutes les consquences que cela entrane sur le plan de la sant13,
de situations constitutives dune violation de larticle 8.
Le dveloppement de linformation sur lexposition aux risques sanitaires
constitue un autre levier daction pour assurer leffectivit du droit la protection de la sant. Les traits europens attribuent en la matire une comptence aux instances de lUnion pour dvelopper une action complmentaire pour
10.
11.
12.
13.
est venu denvisager les modalits juridiques qui permettront au systme de protection des
droits de lhomme de contribuer la protection de lenvironnement.
V. CEDS, recl. coll. n 30/2005 Fondation Marangopoulos pour les Droits de lHomme
(FMDH) c. Grce, 6 dcembre 2006, 195.
Id., 204.
CEDH, 9 dc. 1994, G. Lopez Ostra c/ Espagne, no16798/90, Srie A n 303-C.
En lespce, la Cour nexige pas ncessairement la preuve de consquences graves pour la
sant mais retient parmi les lments probatoires les certificats mdicaux fournis par la requrante.
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lamlioration de la sant publique et la prvention des maladies et des affections physiques et mentales et des causes de danger pour la sant humaine. Cette
action comprend galement la lutte contre les grands flaux, en favorisant la
recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prvention ainsi que linformation et lducation en matire de sant, ainsi que la surveillance de menaces
transfrontires graves sur la sant, lalerte en cas de telles menaces et la lutte
contre celles-ci. LUnion complte laction mene par les Etats membres en vue
de rduire les effets nocifs de la drogue sur la sant, y compris par linformation
et la prvention14. Le Conseil de lEurope, de son cot, a servi de matrice la
formulation dun droit daccs linformation mdicale: dune part, la Cour
europenne a considr que ds lors quun Etat sengage dans des activits dangereuses susceptibles davoir des consquences nfastes caches sur la sant des
personnes qui y participent, larticle 8 exige la mise en place dune procdure
effective et accessible permettant semblables personnes de demander la communication de lensemble des informations pertinentes et appropries15. Dautre
part, la Convention dOviedo du 4 avril 1997 pour la protection des Droits de
lHomme et de la dignit de ltre humain lgard des applications de la biologie et de la mdecine consacre le droit de toute personne de connatre toute
information recueillie sur sa sant16.
Leffectivit du droit la protection de la sant est indiscutablement lobjectif vis par la proclamation, en amont, de proccupations cologiques et le dveloppement de lobligation dinformation en matire de risques sanitaires. Elle
est renforce, en aval, par laffirmation dun principe dgal accs aux soins.
Egal accs et non discrimination
Le principe gnral de non discrimination reoit, en ce qui concerne
lgal accs aux soins, diffrentes traductions. Deux seront tout particulirement retenues, lune emprunte au droit communautaire, lautre au droit du
Conseil de lEurope. En premier lieu, la recommandation du Conseil europen
concernant la convergence des objectifs politiques de la protection sociale invite les Etats prendre les mesures ncessaires pour assurer laccs aux soins
14. Art. 168 TFUE issu du Trait de Lisbonne (2007) remplaant en le compltant larticle 152
TCE. Les rfrences suivre aux traits communautaires se feront principalement par renvoi
au Trait sur le fonctionnement de lUnion Europenne destin, aprs la ratification du Trait
de Lisbonne, se substituer au Trait instituant la Communaut europenne. Ce dernier
texte, ayant valeur de droit positif au jour o cette communication est crite, est galement
systmatiquement rfrenc.
15. CEDH, 9 juin 1998, McGinley et Egan c. RU, n 21825/93; 23414/94, Rec. 1998-III.
16. Convention dite dOviedo, art. 10-2.
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19. Cit par S. Hennette Vauchez, Article II-63, in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod,
Trait tablissant une constitution pour lEurope, commentaire article par article, Bruylant,
2005, p. 53.
20. V. infra.
21. V. par exemple, larticle 7 du Pacte international sur les droits civils et politiques de 1966,
qui proscrit la torture et les des peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants, et
ajoute en particulier, il est interdit de soumettre une personne sans son libre consentement
une exprience mdicale ou scientifique.
22. Cette convention, bien que non encore ratifie par tous les Etats membres du Conseil, fait
lobjet de diffrentes propositions de protocoles additionnels: v. notamment le projet de protocole additionnel la Convention sur les droits de lhomme et la biomdecine relatif aux
tests gntiques des fins mdicales, transmis en 2007 au comit des ministres.
174
23. UNESCO, Dclaration universelle sur le gnome humain et les droits de lhomme, 11 novembre 1997, Dclaration internationale sur les donnes gntiques humaines, 16 octobre 2003;
dclaration universelle sur la biothique et les droits de lhomme, 19 octobre 2005.
24. Par ex., directive 2004/23/CE du 31 mars 2004 relative ltablissement de normes de qualit et de scurit pour le don, lobtention, le contrle, la transformation, la conservation, le
stockage et la distribution des tissus et cellules humains.
25. Par ex. Rec.(2006)4 du Comit des ministres aux Etats membres sur la recherche utilisant du
matriel biologique dorigine humaine, 15 mars 2006.
26. S. Hennette Vauchez, id., p. 54.
27. CEDH, Herczegfalvy c. Autriche, 24 sept. 1992, 10533/83, srie A, n 244; matrise physique des interns en hpital psychiatrique contraires larticle 3.
28. CEDH, Jalloh c. Allemagne, 11 juill. 2006, Gde ch., req. 54810/00: vomitifs administrs,
dans un cadre hospitalier et sous contrle mdical, un trafiquant de drogue prsum, pratique qualifie par la cour de traitement inhumain et dgradant.
29. Directive europenne n 2001/20/CE du 4 avril 2001 relative au rapprochement des lgislations
applicables aux bonnes pratiques cliniques dans la conduite dessais de mdicaments usage
humain (JOCE n L. 21, 1er Mai 2001): les principes de base reconnus pour la conduite dessais clinique chez lhomme sont fonds sur la protection des droits de lhomme et de la dignit
humaine lgard des applications de la biologie et de la mdecine (cons. n 2).
30. V., par exemple, propos de la brevetabilit du vivant: directive 98/44 du 6 juillet 1998 relative la protection juridique des inventions biotechnologique; JOCE n L. 213, 30 juillet;
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176
Une premire conclusion peut ce stade tre tente: leffectivit des droits
sanitaires passe, en Europe, par la proclamation de droits connexes et dune
interprtation juridictionnelle ou proto-juridictionnelle cas du Comit des
droits sociaux, qui viennent en renforcer le socle juridique. Le simple nonc
normatif est une premire tape de leffectivit. Le rgime juridique de mise
en uvre du droit, cest--dire son opposabilit, en constitue un deuxime
tage.
B. Lopposabilit des droits sanitaires
Lemploi du concept dopposabilit des droits est replacer dans le contexte franais. La rflexion sur lopposabilit des droits, notamment sociaux, a
t relance dbut 2007, avec le vote, dans une certaine prcipitation, dune
loi instaurant le droit au logement opposable34. Puis, les dbats de llection prsidentielle ont fait merger la revendication dun droit opposable la
scolarisation des enfants handicaps et de la garde denfant des nourrissons.
Parfois sans mnagement pour les dfinitions juridiques et doctrinales bien
tablies, la question de lopposabilit des droits fondamentaux est entre dans
le vocabulaire du grand public. Cest dans le sillage de cette proccupation
que cet intitul entend sinscrire, en analysant les garanties, notamment juridictionnelles, attaches aux droits fondamentaux dans le secteur de la sant.
Selon quels procds sont-ils mis en uvre par le droit europen? Bnficientils de voies de droit permettant den obtenir le respect? Ainsi circonscrite, la
question de lopposabilit des droits sanitaires est en lien troit avec la notion
de droit subjectif35. Elle sen dmarque en revanche en ce quil ne sagit pas
de rduire ici leffectivit des droits sanitaires leur seule justiciabilit mais
bien dinclure, par exemple, une rflexion sur les procds de mise en uvre
du droit travers des politiques sociales. Deux exemples, tirs du droit communautaire (1) et europen (2) permettent dans ce cadre de prendre la mesure
du rapport existant entre opposabilit et effectivit des droits sanitaires
1) Opposabilit des droits et politiques publiques
Leffectivit des droits fondamentaux exige des moyens matriels. La critique marxiste des droits formels la ancr dans lvidence et a convaincu
jusquaux auteurs les plus loigns du socialisme. Ainsi, laffirmation reste
clbre de R. Capitant nest pas dmentie: sans un niveau de vie suffisant,
34. Loi (franaise) du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable; v. C. Wolmark,
Lopposabilit du droit au logement, D. 2008, p. 104 -108.
35. J. Duclos, Lopposabilit, essai dune thorie gnrale, LGDJ 1984, p. 157 et s.; C. Kouchner, De lopposabilit en droit priv, thse Paris X, 2004.
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42. Larticle 152-5 TCE, que cette disposition remplace, affirmait que laction de la Communaut dans le domaine de la sant publique respecte pleinement les responsabilits des tats
membres en matire dorganisation et de fourniture de services de sant et de soins mdicaux.
43. L. Dubouis, prcit.
44. Communication de la Commission europenne sur la stratgie de sant de la Communaut
europenne, Proposition dun programme daction pour laction communautaire dans le domaine de la sant publique (2001-2006), COM (2000) 285 du 16 mai 2000.
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45. F. Sudre, Convention europenne des droits de lhomme, Caractres gnraux, Fasc. 6500,
Jurisclasseur Europe, 2007, 58.
46. CEDH, 9 oct. 1979, Airey c/ Irlande, no 6289/73, 24.
47. Id., 25.
48. CEDH, 9 dc. 1994, Lopez Ostra c/ Espagne, prcit., 51.
49. CEDH, 21 juin 1988, Plattform Arzte fr das Leben c/ Autriche, srie A, n 139.
50. P. Wachsmann, Convention europenne des droits de lhomme Droits garantis Liberts
de la personne physique, Jurisclasseur Europe, fasc. 6520, 2006, 31 et s.
51. Powell c. Royaume-Uni (dc.) no 45305/99, 4 mai 2000, Gheorghe c. Roumanie no 19215/04,
22 septembre 2005,.
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56. CEDH, GC, 30 nov. 2004, neryildiz c/ Turquie, n 48939/99, 2004/XII, 71 et ( 109).
57. CEDH, Pentiacova et autres c. Moldavie, 4 janvier 2005, n 14462/03.
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58. V. galement, CEDH, 22 septembre 2005, Gheorghe c. Roumanie, no 19215/04: propos des
difficults daccs un traitement mdical rencontres par un hmophile roumain: La Cour
est consciente de la gravit, ainsi que du caractre irrversible de la maladie du requrant.
Ds lors, elle ne peut que dplorer labsence dun traitement mdical permanent qui aurait
pu au moins contenir lvolution de la maladie. Toutefois, les choix faire en termes de
priorits et de ressources, surtout quand ces dernires sont limites, reviennent aux autorits
nationales (irrecevabilit sur ce point); v. aussi Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998,
Rec. 1998-VIII, p. 1359, 116.
59. Ferguson v. Skrupa, 372 US 731-732 [1963].
60. Aff. Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and others 2001
(1) SA 46 [CC])
61. Cette affaire montre la dsolation de centaines de milliers de gens qui vivent dans des conditions dplorables dans tout le pays. La Constitution oblige ltat agir positivement pour
amliorer ces conditions. Lobligation est de fournir un accs au logement, aux soins de sant,
une nourriture et une eau suffisante, et la scurit sociale pour ceux qui ne parviennent pas
assurer leurs conditions dexistence et celles des personnes qui dpendent deux. (...) Je suis
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62.
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64.
65.
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conscient quil est extrmement difficile pour ltat de remplir ces obligations tant donn les
conditions prvalant dans notre pays. Ceci est reconnu par la Constitution qui dispose expressment que ltat nest pas oblig daller au-del de ses ressources disponibles ni de raliser
ces droits immdiatement. Jinsiste cependant, malgr toutes ces prcisions, sur le fait que ce
sont l des droits, et que la Constitution oblige leur donner effet. Ceci est une obligation que
les tribunaux peuvent, et dans les circonstances adquates, doivent excuter.
Ni larticle 26 ni larticle 28 (de la Constitution) ne donne aux plaignants le droit de rclamer un abri ou un logement immdiatement, sur simple demande (...) Nanmoins, larticle
26 oblige bien ltat concevoir et mettre en uvre un programme cohrent et coordonn
destin remplir les obligations qui lui incombent.
Le programme (dhabitat) qui a t adopt et qui tait en vigueur dans la zone mtropolitaine du Cap au moment du dpt de cette plainte ne rpondait pas pleinement (aux obligations
dcoulant de larticle 26) (...) il chouait en effet fournir quelque sorte de secours que ce
soit ceux qui avaient dsesprment besoin daccs au logement.
Conclusions I, Observation interprtative de larticle 13, p. 64-65.
CEDH, Pretty c. RU, 29 avril 2002, prc., 39.
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67.
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69.
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70. L. M. Friedman, La sociologie du droit est-elle vraiment une science? , Droit et socit, n
2, 1986, p. 99.
71. A ce stade, une prcision simpose: seul le droit europen est ici envisag, et les rgles issues de lOMC pour encadrer les mesures finalit sanitaire susceptibles dtre prises par
les Etats au dtriment de la libert des changes commerciaux (notamment laccord sur les
mesures sanitaires et phytosanitaires, SPS, de 1994) ne seront pas tudies, en dpit de leur
importance et de leur ventuelle concurrence avec le droit europen. De mme, la dimension
internationale de la rglementation sanitaire principalement celle rsultant de laction de
lOMS sera volontairement occulte.
72. Art. 45 al. 3 TFUE reprenant l39 al. 3 TCE,; V. Directive 2004/38 CE du 29 avril 2004,
JOCE 30 avril, p. 77, dressant la liste des maladies pouvant sopposer lentre dun tranger sur le territoire dun tat et reprenant la liste du rglement sanitaire international de
lOMS (maladies potentiellement pidmiques, maladies infectieuses ou parasitaires contagieuses si elles font lobjet, dans le pays daccueil, de mesures de protection lgard des
nationaux).
73. Art. 36 TFUE, reprenant lart. 30 TCE; La libre circulation des capitaux nest pas affecte
par la rserve de sant publique.
74. CJCE, 2 fvrier 1989, Commission c. RFA, aff. 274/87, Rec. p. 229.
186
75. CJCE, 5 fvrier 1981, Eyssen, aff. 53/80, Rec. p. 409: interdiction dun additif une spcialit fromagre.
76. CJCE, 25 juillet 1991, Aragonesa, aff. jointes C-1-176/90, Rec. I, p. 4151; CJCE, 8 mars
2001, aff. C-405/98, Konsumentombudsmannen (KO) et Gourmet International Products,
Rec. CJCE 2001, I, p. 1795. La loi franaise interdisant la publicit tlvise pour les boissons alcooliques, malgr ses rpercussions sur les diffusions dvnements sportifs qui se
droulent ltranger, a t dclare compatible avec la libre prestation des services (CJCE,
13 juill. 2004, aff. C-262/02, Comm. CE c/ France; CJCE, 13 juill. 2004, aff. C-429/02, Bacardi, Europe 2004, n 293, note L. Idot).
77. CJCE, 13 dcembre 2001, Commission c. France, C-1/00, Rec. I 9989; la possibilit vaut
galement malgr labsence dune totale certitude scientifique (v. CJCE, 14 juillet 1983,
Sandoz BV, aff. 174/82, Rec. p. 2445, points 16 et 17; CJCE, 11 juillet 2000, Kemikalieinspektionen c. Toolex Alpha AB, aff. C-473/98, Rec. I, p. 5681, point 40).
78. CJCE, 5 mai 1998, Royaume Uni c. Commission, C-180/96, Rec. I 2265.
79. V., pour une analyse, T. Grundler, La sant publique face aux droits fondamentaux, Thse
doctorat Paris X, 2006, p. 410-423.
80. CJCE, 2 fvrier 1989, Commission c. RFA, aff. 274/87, Rec. I, 229: rejet de largument
invoqu par le gouvernement allemand pour interdire la commercialisation dun produit
au motif quil prsentait une valeur nutritive infrieure celle dun produit dj commercialis, le souci de garantir la population allemande un apport suffisant en protines
ntant pas corrobor par une ncessit sanitaire. En effet, selon la Cour, un Etat membre
ne saurait invoquer des raisons de sant publique pour interdire limportation dun produit
au motif que celui-ci aurait une valeur nutritive infrieure celle dun autre produit qui se
trouve dj sur le march concern car il est vident que le choix alimentaire des consommateurs dans la communaut est tel que la seule circonstance quun produit import soit
dune qualit nutritive infrieure nentraine pas un danger rel pour la sant humaine
(point 10). V. aussi CJCE, 14 juillet 1994, Van der Velt, aff. C-17/93, Rec. I, p. 3537, point
18 ( propos dune interdiction de produits de boulangerie dont la teneur en sel dpassait
2%): faute davoir avanc des donnes scientifiques sur lesquelles le lgislateur belge se
serait fond pour prendre les mesures en cause et qui pourraient justifier leur maintien, les
autorits belges nont pas dmontr le danger que reprsente une teneur en sel suprieure
2% pour la sant publique.
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partie des principes gnraux du droit communautaire, exige que les actes
des institutions communautaires ne dpassent pas les limites de ce qui est
appropri et ncessaire la ralisation des objectifs lgitimes poursuivis par
la rglementation en cause, tant entendu que, lorsquun choix soffre entre
plusieurs mesures appropries, il convient de recourir la moins contraignante, et que les inconvnients causs ne doivent pas tre dmesurs par
rapport aux buts viss81. Ce qui permet des auteurs de soumettre la condition de proportionnalit deux tests82: celui defficacit et celui dinterchangeabilit. En dautres termes, la restriction doit tre ncessaire et la plus
limite possible83. La rserve de sant publique est donc efficiente, quoique
de faon limite.
Rserve de sant publique et libre circulation des prestations de soins
La jurisprudence europenne a de longue date admis que les prestations mdicales relvent du champ dapplication de la libre prestation des
services84, mme pour les soins pratiqus dans un tablissement hospitalier
public85. Toutefois, la Cour de justice admet, au titre des raisons de sant
publique, la possibilit pour les tats membres de restreindre la libre prestation des services mdicaux et hospitaliers. La rserve de sant publique a t
prcise par diffrents arrts86, tant pour son contenu que sa porte. Ainsi,
81. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Commissioners of Customs & Excise, ex parte:
National Farmers Union, 5 mai 1998, C-157/96, Rec. I 2211, point 60.
82. T. Grndler, thse prcit., p. 415.
83. Konsumentombudsmannen (KO) et Gourmet International Products AB (GIP), prcit., point
34: les articles 30 et 36 du trait ne sopposent pas une interdiction des annonces publicitaires pour les boissons alcooliques (), sauf sil apparat que, dans les circonstances de
droit et de fait qui caractrisent la situation dans ltat membre concern, la protection de
la sant publique contre les mfaits de lalcool peut tre assure par des mesures affectant
de manire moindre le commerce intracommunautaire (CJCE, 8 mars 2001, aff. C-405/98,
Gourmet International: Rec. CJCE 2001, I, p. 1795).
84. CJCE, 4 oct. 1991, aff. C-159/90, Grogan, Rec. CJCE 1991, I, p. 4685; CJCE, 13 mai 2003,
aff. C-385/99, Mller-Faur, Rec. CJCE 2003, I, p. 4509.
85. CJCE, 12 juill. 2001, aff. C-368/98 Vanbraekel, Rec. CJCE 2001, I, p. 5363; CJCE, 12 juill. 2001,
aff. C-157/99, Smits et Peerbooms, Rec. CJCE 2001, I, p. 5473; CJCE, 13 mai 2003, MllerFaur, prc.; CJCE, 23 oct. 2003, aff. C-56/01, Inizan, Rec. CJCE 2003, I, p. 12403.
86. CJCE, 28 avr. 1998, Kohll et Union des caisses de maladie, C-158/96, rec. I-1931, point 51; CJCE,
12 juill. 2001, Vanbraekel, prc.; CJCE, 12 juill. 2001, Smits et Peerbooms, prc.; CJCE, 13 mai
2003, Mller-Faur, prc.; CJCE, 23 oct. 2003, Inizan, prc.; V. J.-G. Huglo, Droit dtablissement et libre prestation de services, RTDE 1998, p. 584; Droit dtablissement et libre prestation
de services, JurisClasseur Europe Trait, Fasc. 710, 2005, 75; P. Mavridis, Libralisation des
soins de sant en Europe, un premier diagnostic, RMCUE 1998, n 3, p. 145; C. Prieto, Libert
dtablissement et de prestation de services, RTDE 2003, chron. p. 489; S. Van Raepenbusch,
188
87.
88.
89.
90.
91.
Le libre choix par les citoyens europens des produits mdicaux et des prestations de soins, consquence sociale du march intrieur, Cah. dr. eur. 1998, n 5-6, p. 683.
Arrts prcits Kohll, point 41; Smits et Peerbooms, point 72, ainsi que Mller-Faur et van
Riet, point 73.
Arrts prcits Kohll, point 50; Smits et Peerbooms, point 73, ainsi que Mller-Faur et van
Riet, point 67; add. CJCE, 16 mai 2006, aff. C-372/04, Watts, Rec. CJCE 2006, I, p. 4325, pt
106; Europe n 7, Juillet 2006, comm. 212, L. IDOT, point 104.
Arrts prcits Kohll, point 51; Smits et Peerbooms, point 74, ainsi que Mller-Faur et van
Riet, point 67; Watts, point 105.
CJCE, 19 avr. 2007, aff. C-444/05, Aikaterini Stamatelaki c/ NPDD Organismos Asfaliseos
Eleftheron Epagelmation: un rgime national excluant toute possibilit de remboursement
de soins mdicaux effectus dans un autre tat membre est contraire larticle 49 CE et est
disproportionn au regard de lintrt gnral poursuivi du fait de son caractre absolu; v.
Europe n 6, Juin 2007, comm. 164.
V. arrt Smits et Peerbooms, prcit, point 75, Watts, prcit., pt 106.
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92. Outre ces dispositions, il convient de mentionner le cas particulier de larticle 5 de la Convention europenne des droits de lhomme, qui permet une restriction la libert individuelle
et valide lenfermement dune personne susceptible de propager une maladie contagieuse,
dun alin, dun alcoolique, dun toxicomane ou dun vagabond. La mise en quarantaine
dune personne en raison de risques pidmiologiques ne semble pas, ce jour, avoir t
soumise la Cour. En revanche, plus frquentes sont les affaires illustrant lingrence dans
lexercice du droit au respect de la vie prive ou de la libert de conscience au nom de la
protection de la sant.
93. CEDH, Schmidt c. France, 26 juillet 2007, n 35109/02, 84: Parents membre dune secte
religieuse stant vus retir la garde de lenfant au motif des risques que leur comportement
faisait courir leur enfant.
94. CEDH, E.P. c. Italie, 16 novembre 1999, n 31127/96, CEDH, aff. P., C et S., 16 juillet 2002,
n 56547/00, Rec. 2002-VI.
95. CEDH, Schmidt c. France, prcit., 84.
190
les chances de renouer une relation entre parents et enfants et doivent tre strictement proportionnes aux risques encourus.
La mme condition tire de la proportionnalit de la mesure est avance lorsque sont en cause des mesures fondes sur la protection de la sant
publique. Quil sagisse de vaccinations obligatoires96 ou dorganisation de
labattage rituel97, la Convention admet que la vie prive et la libert religieuse soient limites au nom de la sant collective. A condition, l encore, que
latteinte soit proportionne au but poursuivi. Ainsi, lancienne Commission
europenne des droits de lhomme a pu estimer quune campagne de vaccination, telle que mise en place dans la plupart des pays, obligeant lindividu
sincliner devant lintrt gnral et ne pas mettre en pril la sant de ses
semblables, lorsque sa vie nest pas en pril, ne dpasse pas la marge dapprciation laisse lEtat98.
Le dialogue des juges apparat ainsi de faon certaine: tant Bruxelles
qu Strasbourg, les juges europens admettent que la protection de la sant
soit un motif de mise lcart du droit europen. A condition toutefois que
les mesures drogatoires fondes sur la protection de la sant soient proportionnes lobjectif poursuivi. Or, par le truchement de la condition de proportionnalit, est apparue la notion defficacit. Pour que la sant publique
soit une condition efficiente, il faut quelle fonde une mesure efficace. Ce qui
amne en tudier le contour et le contenu.
B. Lefficacit des droits sanitaires
Notion dorigine conomique, lefficacit mesure un rsultat en fonction
dun objectif et dans des conditions donnes99. Lefficacit se dit dune chose
qui produit leffet attendu, qui exerce une action proportionne son rle.
Elle vise ainsi une valuation des rsultats, un bilan de lobjectif recherch
par rapport aux objectifs attendus. Or, cette question conomique est devenue
juridique. A en croire mme certains auteurs, la mesure de lefficacit de la
norme juridique est dsormais cruciale, lefficacit tendant devenir, pour
diverses raisons, la qualit primordiale que lon exige du droit100. Lefficacit est devenue la condition fondamentale laquelle doit satisfaire la rgle
de droit conformment un modle nouveau de rationalit juridique fond
96.
97.
98.
99.
100.
191
DIANE ROMAN
sur une conception instrumentale, voire utilitariste, du droit: un droit qui tend
ainsi tre conu, labor, agenc mais aussi apprci en considration des
effets quon veut lui faire produire101.
Si lefficacit est le caractre dun acte ou dune dcision qui produit
leffet recherch par son auteur102 ou encore la proprit qu la norme de
produire, non pas seulement des effets, mais bien les effets que lon attendait
delle103, se profilent alors les critres de son valuation. La notion defficacit implique, tout la fois, la ralisation des effets voulus par lauteur de
la norme et lapplication des rgles nonces par celle-ci. Or, lapprciation
concrte de ces conditions suppose ncessairement une explicitation des buts
recherchs de la norme104.
Pour le sujet qui est le ntre, ces buts sont noncs soit de faon prcise,
comme lillustre le catalogue dtaill des objectifs assigns par larticle 11 de
la Charte sociale europenne rvise, soit sous forme dun standard gnral,
tel que fix par larticle 168 TFUE, celui visant assurer un niveau lev
de protection de la sant humaine () dans la dfinition et la mise en uvre
de toutes les politiques et actions de la Communaut. Il ne sagit pas ici de
dresser un bilan complet de lefficacit de la rglementation europenne au regard de ces objectifs de protection de la sant, envisage dans une perspective
individuelle ou collective. Le propos dpasserait la fois et notre comptence
et les exigences de volume qui circonscrivent cette analyse. Mais, plus modestement, de tenter de mesurer limportance, en droit europen, de largument
de lefficacit des mesures prises pour la protection de la sant. A cet gard,
on relve que lintrt marqu par le droit communautaire pour lefficacit des
normes sanitaires joue un double niveau: dune part, comme justification de
lintervention du droit europen (1); dautre part, comme talon de la performance du droit europen pour la protection de la sant humaine (2).
1. Lefficacit comme justification de lintervention du droit europen
La recherche defficacit de la norme juridique est si consubstantielle au
droit communautaire quelle en conditionne lintervention mme. En effet, le
principe de subsidiarit, qui structure la comptence communautaire, se justifie
par un souci defficacit105: Comme lexplique Monique Chemillier-Gendreau, la
192
106. Maastricht entre le refus et la fuite en avant. Le principe de subsidiarit: enjeu majeur,
dbat confus, Le Monde diplomatique, Juillet 1992, p. 13.
107. Article 168-4 TFUE.
108. Art. 152-4 TCE.
109. Art. 169 TFUE, remplaant lart. 153 TCE: Afin de promouvoir les intrts des consommateurs et dassurer un niveau lev de protection des consommateurs, lUnion contribue la
protection de la sant, de la scurit et des intrts conomiques des consommateurs ().
110. Art. 191 TFUE, remplaant lart. 174 TCE: La politique de lUnion dans le domaine de
lenvironnement contribue la poursuite des objectifs suivants () la prservation, la
protection et lamlioration de la qualit de lenvironnement, la protection de la sant des
personnes
193
DIANE ROMAN
laccent tant mis par le droit communautaire sur la libert de circulation des
praticiens de sant, des mdicaments ou des services mdicaux111; mais elle
peut aussi apparatre comme singulirement efficace au regard de la faible
porte de lhabilitation intervenir prvue par les traits institutifs. Comme
le souligne un auteur, tout en restant largement un domaine technique de
coordination des lgislations nationales, la sant semble de plus en plus,
au niveau communautaire, tre comprise comme un droit fondamental de
lhomme112. La recherche sur les maladies orphelines113, la lutte contre le
tabagisme114 ou les flaux pidmiques115 offrent autant dexemples de lefficacit relle de laction europenne en matire de protection de la sant.
Constatation qui permet douvrir la voie une rflexion sur lapprciation
de lefficacit du droit communautaire dans la protection de la sant et des
droits affrents.
2. Lefficacit comme talon de la performance du droit europen
Lefficacit du droit europen dans la garantie de leffectivit des droits
sanitaire est susceptible dune valuation laune de diffrents critres, aussi bien conomiques que sociaux. Le souci de garantir leffectivit des droits
sociaux europens, parmi lesquels les droits sanitaires, est mis en avant par
diffrents travaux, qui dtaillent les obstacles opposs laccs aux droits,
en vue de permettre leur suppression et de favoriser linsertion sociale116.
Or, si lefficacit du droit europen permet souvent de renforcer cette effectivit, le lien nest pas systmatique et la premire peut se dresser contre la
seconde.
111. M. Belanger nhsite pas qualifier le droit communautaire de droit de la libre circulation
en matire de sant, (Le droit international de la sant, PUF, QSJ, n 3204, p. 115).
112. M. Belanger, Les communauts europennes et la sant, PUB, 1985, p. 14
113. Rglement CE n 141/2000, 16 dcembre 1999 concernant les mdicaments orphelins,
JOCE L.18 du 22 janvier 2000.
114. V. les directives 2001/37/CE du 5 juin 2001 et 2003/33/CE du 26 mai 2003 adoptes pour
rapprocher les lgislations nationales en matire de prsentation et de vente de cigarettes
ou de publicit en faveur du tabac; v. aussi la recommandation du Conseil du 2 dcembre
2002 relative la prvention du tabac.
115. La menace pidmiologique la suite de lapparition du SRAS a ainsi entrain une prise
de conscience europenne de la ncessit de renouveler les outils de surveillance et dinformation et permis la cration en 2005 dun Centre europen de prvention et de surveillance
des maladies, limage du NCDC amricain.
116. M. Daly, Access to social rights in Europe, Ed. du Conseil de lEurope, 2002; http: //www.
coe.int/t/dg3/socialpolicies/SocialRights/source/MaryDaly_en.pdf; ce rapport est prsent
de faon significative par le site Internet du Conseil de lEurope comme le document de
rfrence sur laccs aux droits sociaux. En 2003 et sur son fondement, le Comit des Ministres du Conseil de lEurope a adopt la recommandation Rec(2003)19 pour la promotion
de laccs aux droits sociaux.
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DIANE ROMAN
123. Mdecins du Monde, Premier observatoire europen de laccs aux soins, septembre 2007, http: //
www.medecinsdumonde.org/fr/presse/dossiers_de_presse/premier_observatoire_europeen
_de_l_acces_aux_soins_septembre_2007
124. A. Sen, LEconomie est une science morale, Paris, La Dcouverte, Essais, 2004; A. Sen dfinit la capabilit, ou libert relle, comme les diverses combinaisons de fonctionnements
(tats et actions) que la personne peut accomplir. La capabilit est, par consquent, un ensemble de vecteurs de fonctionnements qui indiquent quun individu est libre de mener tel
ou tel type de vie. (Repenser lIngalit, ditions du Seuil, 2000, p. 65-66).
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137. Outil daide la dcision forg en matire dconomie de la sant, le QALY (quality adjusted life year) prend la mesure de lutilit dune action sanitaire en associant la longvit
gagne une dimension qualitative. Lapproche par QALY a fond diffrentes tudes sur
des choix de sant publique, lexemple classique concernant le traitement de linsuffisance
rnale par dialyse ou transplantation.
138. V. par ex. la rcente dcision du Conseil Constitutionnel franais propos de linstauration
de franchises mdicales dun montant de 50 euros (dcision n 2007-558 DC du 13 dcembre 2007, Loi de financement de la scurit sociale, cons. 7: Considrant que le montant de
la franchise et le niveau des plafonds devront tre fixs de faon telle que ne soient pas remises en cause les exigences du onzime alina du Prambule de la Constitution de 1946; que,
dans ces conditions, le lgislateur na pas port atteinte au droit rparation des personnes
victimes daccidents du travail ou atteintes de maladies professionnelles; v. galement
Dcision n 2004-504 DC du 12 aout 2004, Loi relative lassurance maladie, cons. 18).
139. V. la question thique de laffectation des ressources mdicales pose en 1996, dans le
cas du traitement du sida, par la pnurie temporaire de mdicaments. Le Conseil national
du Sida et le Comit consultatif national dthique (avis n 48, 1996) avaient alors admis
en dernier recours la distribution alatoire de mdicaments par tirage au sort, une fois les
critres rationnels puiss. S. Dalgalarrondo et P. Urfalino, Choix tragique, controverse
et dcision publique. Le cas du tirage au sort des malades du SIDA, Revue franaise de
sociologie, 41-1, 2000, p. 119.
140. Ce qui conforte encore le caractre trs relatif de lopposition entre droits civils et politiques et droits conomiques et sociaux.
199
DIANE ROMAN
mdicales, que les ncessits des services de protection sociale peuvent rendre
moins absolus. La Cour europenne des droits de lhomme a ainsi admis la
possibilit dune transmission dinformations caractre mdical aux services
sociaux payeurs141. Le droit europen devient ainsi le cadre dune rationalisation de la diffusion de linformation relative ltat de sant plutt que le
sanctuaire du secret mdical142.
Ces quelques exemples montrent que lefficacit conomique et leffectivit des droits, de complmentaires peuvent devenir contradictoires. Une
approche utilitariste peut conduire faire primer la premire sur les seconds.
Mais, comme le rappelle Franois Rangeon, que le droit lui-mme abandonne ses propres valeurs et se rduise un simple instrument de recherche defficacit serait une dmission, et en tout cas un recul de ltat de droit. Rduire le
droit une technique utilitaire de gestion des rapports sociaux visant la seule
efficacit, ce serait en faire un outil aux mains de nimporte quel pouvoir.
Assimiler la dmarche juridique une dmarche technologique cherchant
amliorer loutil juridique, le rendre plus performant, ce serait transformer
le juriste en ingnieur social et oublier que le droit est aussi et peut-tre avant
tout un systme de valeurs143. En ce sens, et pour lier conomie et sant, les
droits fondamentaux sont lantidote: valeurs politiques venant rappeler que
toute valeur nest pas montaire
141. CEDH, MS c. Sude 27 aot 1997, n 74/1996/693/885, Rec. 1997-IV,; Comp. avec la
solution identique du Conseil Constitutionnel franais propos de la cration dun dossier
mdical partag (Dcision n 2004-504 DC du 12 aout 2004, Loi relative lassurance maladie, cons. 5 et 8: il appartient au lgislateur de concilier dune part le droit au respect de
la vie prive et dautre part les exigences de valeur constitutionnelle qui sattachent tant
la sant, qui implique la coordination des soins et la prvention des prescriptions inutiles
ou dangereuses, qu lquilibre financier de la scurit sociale).
142. V. notre article, Protection sociale et droit au respect de la vie prive, in F. Sudre (dir.),
Le droit au respect de la vie prive au sens de la convention europenne, Bruylant, 2005,
pp. 231-277.
143. F. Rangeon, prcit, p. 132.
200
X.
A IMPORTNCIA DO PARLASUL
NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS
HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL
Efson Batista Lima*
Max Bandeira**
SUMRIO: 1. Introduo histrica 2. O Mercosul e a linguagem dos direitos humanos 3. Compromissos do Mercosul com os direitos humanos 4. PARLASUL:
um espao para a poltica, a cidadania e os direitos humanos 5. Os caminhos para
o PARLASUL 6. A difcil montagem do jogo de xadrez 7. O esforo do PARLASUL para emanar decises 8. O processo eleitoral do PARLASUL no Brasil
um estmulo cidadania mercosulina 9. A perspectiva de defesa dos direitos humanos a partir do PARLASUL 10. Os paradoxos do PARLASUL Referncias
1. INTRODUO HISTRICA
Os pases integrantes do Cone Sul viveram cruis ditaduras durante boa
parte da segunda metade do sculo XX, no auge da Guerra Fria. Durante esse
perodo, o discurso dos direitos humanos, em voga no mundo depois da Segunda Guerra Mundial, foi ofuscado por um vu de arbtrio estatal, que envolveu tortura, deportaes, limitaes a liberdades fundamentais, censura,
suspenso do direito ao habeas corpus e de outras garantias contra os abusos
de poder estatais.
No mbito global, ganhou legitimidade nesse perodo a preocupao internacional com os direitos humanos, consignada nos pactos de 1966 e nos
documentos internacionais que os sucederam. Na Amrica Latina, contudo,
prevalecia sobre esses direitos a razo de Estado, ideologicamente sustentada pela ameaa comunista.
Sob esse manto ideolgico, escondiam-se razes econmicas e geopolticas, que motivaram golpes de Estado entre as dcadas de 1950 e 1970, exceto
no Paraguai, onde esses governos j estavam instalados antes dessas dcadas.
Estes governos utilizaram diversas estratgias de coero e violncia institucional para impor seu domnio.
*
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA. Membro do Centro de Estudos e Pesquisas
Jurdicas da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (CEPEJ).
** Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA. Membro do Centro de Estudos e Pesquisas
Jurdicas da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (CEPEJ). Membro da
ADVJr Consultoria Jurdica, empresa jnior da Faculdade de Direito da UFBA.
201
Instituies democrticas como os parlamentos, sindicatos, imprensa, organizaes de classe, religiosas e universidades foram parcial ou totalmente
fechadas, censuradas ou perseguidas. A suspeita em relao aos cidados individualmente e sociedade civil como um todo caracterizava tais governos.
Da, as graves violaes de direitos humanos e a atmosfera geral de medo e
suspeita.
medida que os ditadores reforavam seu poder, discurso da justia e
dos direitos humanos se distanciava do Estado, tornando-se um monoplio da
sociedade civil (Heringer e Pitanguy, 2001).
Durante as dcadas de 1980 e 1990, operou-se nesses pases, graas a
alteraes no cenrio internacional e desgaste interno das ditaduras, um processo de redemocratizao, por meio do qual foram reabertas as discusses
acerca dos direitos humanos, criando-se o ambiente para a promulgao de
constituies protetivas. Essas constituies, em regra, trouxeram um semnmero de direitos e garantias, substituindo, mais uma vez, a condio de
sdito de um Estado absoluto pela de cidado.
Foi esse tambm o momento de formao do Mercosul, que, a despeito
de trazer tona a avanada discusso sobre a integrao econmica, no foi
capaz de refletir, no nvel internacional, a pauta da poltica interna dos pases,
onde sobressaia o renascimento da pessoa humana, por meio do reconhecimento de direitos.
Com isso, obviamente, no se quer dizer que a simples existncia novas
constituies, ainda que muito avanadas em matria de direitos, suficiente
para que esses direitos sejam efetivamente respeitados. H que reconhecer,
contudo, que esses documentos estabelecem um patamar fundamental a partir
do qual possvel avanar na elaborar de uma linguagem comum de direitos
humanos.
Essa linguagem, contudo, no pautou as discusses iniciais do Mercosul. Pelo contrrio, num primeiro momento, foi sobrepujada pelos interesses
exclusivamente econmicos relativos circulao do capital no mercado comum, de tal modo que o documento fundador do Mercosul, o Tratado de Assuno, no traz sequer uma referncia a direitos humanos.
Atualmente, embora j se possa falar em consolidao das democracias
nos pases mercosulinos, esses pases atravessam momentos difceis, caracterizados pela deteriorao dos servios de bem estar oferecidos pelos governos, pelo crescimento das diferenas entre os ricos e pobres, distores no
mercado de trabalho e a degradao do meio ambiente.
Enquanto os governos, o setor comercial e as instituies financeiras
internacionais tm dialogado e definido estratgias conjuntas em questes
202
da dignidade humana. Destacam-se neste contexto o neoliberalismo, a abertura dos mercados, a flexibilizao dos direitos sociais e ambientais, a privatizao e a reduo dos gastos pblicos. A prpria desigualdade interna do
Mercosul em relao situao econmica dos pases, com ampla supremacia
por parte do Brasil e Argentina, apresenta-se como uma limitao plena realizao dos direitos humanos na regio.
A estas dificuldades estruturais na implementao dos direitos humanos
podemos agregar tambm a presena ainda ostensiva das foras militares na
poltica de alguns pases da regio, a ao pouco controlada das empresas
multinacionais, alm da corrupo e impunidade que perpassam as estruturas
de poder em nossas sociedades, diminuindo a credibilidade e a legitimidade
dos aparatos jurdicos e polticos de cada Estado e dificultando o estabelecimento de polticas e procedimentos de gesto universais.
Apesar de todas as dificuldades que vm se avolumando com o desmonte
do Estado, constata-se que cada pas tem se comprometido isoladamente com
o tema dos direitos humanos. Mesmo que problemas como misria, desigualdade social, discriminaes, dentre outros, continuem presentes nesses pases,
reforando o seu elevado grau de heterogeneidade, tanto do ponto de vista do
crescimento econmico das ultimas dcadas quanto das condies de vida de
suas populaes, no se pode dizer que os Estados nada tm produzido. Ainda
que estejamos no auge de um momento de flexibilizao jurdica, tm sido
verificadas iniciativas positivas relativas problemtica dos direitos humanos, sobretudo dos chamados direitos de terceira dimenso ou de titularidade
coletiva.
Por isso, chama-se agora ateno para a necessidade de desenvolvimento
de uma identidade cidad comum aos pases do cone sul, norteada por um conjunto de direitos e responsabilidades individuais e coletivas, por compromissos governamentais e mecanismos de avaliao e acompanhamento, forneceria os alicerces nos quais assentar-se-ia um verdadeiro processo de integrao
econmica e cultural, que, tal como vem ocorrendo na comunidade europeia,
ultrapassasse o horizonte estreito de tarifas aduaneiras e funcionasse como um
vetor de fortalecimento destes pases frente aos efeitos da globalizao.
necessrio construir uma agenda de direitos humanos, que no venha a
reboque dos acordos comerciais, mas que, pelo contrrio, paute-os, estabelecendo oportunidades e balizas para sua atuao. Desse modo, poderemos garantir
um desenvolvimento equilibrado das expectativas econmicas e humanas.
De acordo com Deisy Ventura e Marcos Rolim (2005, p. 22),
O MERCOSUL uma promessa importante demais para que seja entregue aos
humores do mercado e s idiossincrasias polticas nacionais. As aspiraes
205
pases violaes aos direitos elencados em tais documentos. Por isso, Ctia
Cristina de Oliveira Bethonico (2007) adverte-nos para o fato de que h uma
diferena entre o compromisso assumido e a efetiva proteo dos direitos humanos: h grandes disparidades sociais em se tratando da distribuio da renda, por exemplo. O Brasil possui srios problemas sociais em decorrncia da
desigual distribuio de renda: a maioria so pobres, que ganham muito pouco
para manter um mnimo de sobrevivncia, enquanto poucos possuem grandes
fortunas.
No mbito do Mercosul, contudo, a construo de uma agenda comum
para a garantia e a efetividade de direitos ainda est engatinhando. Graas
j nfase dada no aspecto econmico, no houve produo, em relao aos
direitos humanos, de compromissos que vinculassem seus membros, embora
haja um entendimento de que sem uma justia social e um engajamento das
populaes dos pases membros no processo de integrao, este no atingir
os objetivos propostos pelo Tratado de Assuno.
Especialistas h que entendem que no se trata de criar novas normas e
rgos em matria de direitos humanos, no mbito do Mercosul, e sim operacionalizar o que j existe (Rolim e Ventura, 2005). Essa, no entanto, no
nossa posio. Com base no exemplo do direito comunitrio europeu, trazido por Proner (2006), inferimos que a fora desse direito est justamente na
superioridade hierrquica, na supranacionalidade e na existncia de instituies prprias regulando e produzindo o direito comunitrio. As decises do
Tribunal Europeu de Direitos Humanos podem reformar as normas internas
dos Estados quando incompatveis com a Conveno Europeia de Direitos
Humanos. A fora obrigatria da legislao unificada do Mercosul, conferiria
ao bloco a uniformizao dos direitos humanos e um reforo supranacional a
garantir seu cumprimento.
Atualmente existem, de acordo com Carol Proner (2006, p. 13), dois foros do Mercosul designados para tratar do tema direitos humanos: o Foro de
Consulta e Concertao Poltica do Mercosul, formado por diplomatas designados para preparar as decises do Conselho sobre temas no comerciais,
e a Comisso Tcnica da Reunio dos Ministros de Justia), constituda por
especialistas indicados pelo Ministrio da Justia de cada Estado. As decises
dos foros no tm fora cogente e so submetidas ao Conselho do Mercado
Comum. Existe tambm um Grupo Ad Hoc de Direitos Humanos, composto
por diplomatas e responsvel pela interlocuo com o sistema das Naes
Unidas e com o sistema interamericano.
Alm disso, h trs documentos referentes a democracia e direitos humanos, os quais demonstram a ainda incipiente vocao do Mercosul para,
207
209
Percebe-se que diante dos objetivos do bloco sem uma forte atuao e
apoio dos legislativos nacionais, sobretudo, quando o assunto choca com a
soberania ou o Estado mercosulino precisa aceitar as decises coletivas tomadas por outros pases e onde nem sempre, o ganhar se estabelece como
marca constante para os governos nacionais. Arrola-se ento uma complicada
engenharia poltica dentro do prprio pas. Para os estadistas que acreditam na
perspectiva integracionista, A sada encontrada o apoio popular e um rgo
para legitimar as aes do Mercosul.
As dificuldades para a integrao no so limitadas, soma-se ainda a discrepncia entre os membros do Mercosul, toma-se aqui como exemplo o gigantismo do Brasil se comparado aos demais componentes do grupo. Ilustra
tambm o cenrio, a parca economia paraguaia. paraguaia. Como fazer representar a pujana da economia e a populao de um pas sem ameaar a soberania e qual maneira adotar para superar as desconfianas? No parece ser uma
resposta fcil.
Outro elemento que dificulta a participao social o tardio processo de
democratizao das republicas que pertencem ao bloco, at recentemente elas
estavam subordinadas aos regimes ditatoriais. Elemento que prejudica o envolvimento popular. Mantm assim, o cidado margem de todo e qualquer
processo poltico no continente.
Mesmo com este cenrio, alguns esforos so vistos para permitir a participao dos cidados nas decises do Mercosul, no conferido apenas ao
bloco uma relao intergovernamental. Hoje, percebemos uma grande demanda da sociedade civil para fazer parte das discusses. Algumas Organizaes
No-Governamentais participam ou acompanham sobremaneira dos fatos que
pertencem ao seu conjunto de aes. No obstante, muitas vezes se solidarizam para atingir os objetivos.
As possibilidades para uma postura supranacional do Mercosul passam
pela consolidao do Parlasul e ao atendimento das diretrizes constitutivas
do bloco.
A colocao das idias pelos candidatos ao Parlasul nas eleies representa a abertura de dilogo com os cidados. O sufrgio Universal representar
um marco no processo democrtico do continente sul americano.
Este Parecer no pode ser finalizado sem que se registre a importncia do processo de construo de um Parlamento do Mercosul apto a conduzir democraticamente o grande e permanente dilogo a ser levado adiante pela populao
do conjunto de naes que se aproximam para se lanarem a um futuro melhor. A eleio direta dos parlamentares do Mercosul ser um acontecimento
relevante da histria do Brasil e da Amrica do Sul, do qual podemos e devemos participar com orgulho. (ROSINHA, 2009).
212
Vrias disposies emanadas da CPC que ajudariam efetivao do Parlasul decorreram, entre elas, destaca-se a de n. 14/99, esta Disposio, sugere
os estudos e trabalhos necessrios para a institucionalizao do parlamento.
Na XVI Reunio Plenria da CPC, a seo argentina, apresentou cronograma para o aperfeioamento do embrionrio Parlasul e dividiu em trs
etapas o processo de construo. Estas etapas denominadas de vontade poltica, mecanismos de transio e criao de um rgo supranacional. Na
vontade poltica, um grupo ad hoc, a partir da intergovernamentalidade,
definiu os caminhos para o Parlasul; na fase de mecanismos de transio,
constituda por tcnicos que estudaram simultaneamente com o momento da
vontade poltica um projeto para a integrao. O mesmo esboo foi apresentado ao Conselho do Mercado Comum. E por fim, cominou, na fase de rgo
supranacional o Parlasul.
Os grupos de parlamentares de cada Estado Nacional deveriam realizar
discusses com vistas a permitir o entendimento poltico sobre a possibilidade
de criao de um rgo supranacional parlamentar. Estas sees nacionais
observariam a viabilidade de financiar uma campanha de divulgao para informar a populao desses paises sobre a criao de um rgo que representasse os povos envolvidos no processo de integrao regional.
Momentos outros foram facilitados para a consolidao da proposta dos
argentinos de criao do Parlasul e na Reunio da Mesa Executiva da CPC em
Montevidu em 2003 foi apresentado o Projeto de Acordo Interinstitucional
para a instaurao da primeira fase do Parlasul. Na XXVII Reunio do Conselho do Mercado Comum, este rgo investiu CPC da atribuio de realizar
as aes necessrias instalao do Parlamento at 31 de dezembro de 2006
e apresentar projeto de protocolo. Observa-se pela primeira vez uma data definitiva para a instalao do Parlasul.
E em dezembro de 2005, o texto do Protocolo Constitutivo do Parlasul
aprovado pelo Conselho do Mercado Comum. A possibilidade de integrao
poltica do Mercosul deixa de ser uma proposta e marca definitivamente um
novo cenrio na poltica externa dos paises envolvidos. Parece que o sonho de
Simon Bolvar de integrao poltica entre os povos sul-americanos deixou de
ser um discurso e se adequa a nova fase de institucionalismo.
A criao do Parlasul representou uma guinada na integrao regional. O
Mercosul encontrava-se desgastado, mas as determinaes dos recentes presidentes argentino e brasileiro contriburam para acender a chama da integrao
novamente e desta vez, com a insero da poltica.
A criao do Parlamento do Mercosul, em 06 dezembro 2006, representou
uma guinada no processo de estagnao pelo qual passava o bloco desde o
final da dcada de noventa, quando a max -desvalorizao do real e a crise
214
215
Contudo, no Brasil, nesse momento no existe previso legal para a escolha de Parlamentares do Mercosul. O Projeto de Lei que tratava do assunto no
Congresso Nacional e que definiria o processo eleitoral no Pas foi retirado,
no existindo agora, a possibilidade de eleio para o Parlasul em 2010. Diferentemente do Brasil, o Paraguai j escolheu sua representao para o Parlamento. A bancada paraguaia ser formada por 18 parlamentares.
Diante das dificuldades encontradas para a segunda fase do Parlasul, nem
todos os Estados sero representados por parlamentares escolhidos por cidados com a finalidade de represent-los em um organismo supranacional.
Nessa etapa, todos os parlamentares seriam escolhidos por sufrgio, direto,
universal e secreto, conforme assinala o artigo 7 do Regimento Interno do
Parlamento do Mercosul.
Os Estados Partes sero representados no Parlasul atravs da proporcionalidade populacional, contudo, no totalizada por completo para Brasil e Argentina
nesse primeiro momento. Na primeira fase, o Brasil escolheria diretamente entre seus cidados trinta e sete Parlamentares do Mercosul e a Argentina vinte e
seis parlamentares. Em 2014, o Brasil completaria totalmente o ciclo escolhendo os seus setenta e cinco parlamentares e Argentina quarenta e trs em 2015. O
Uruguai escolher os dezoito parlamentares em 2011.
A quantidade de parlamentares para representar cada Estado membro,
sem dvida alguma, um dos maiores problemas para o Parlasul. Existe uma
enorme diferena entre os paises membros. O Brasil, por exemplo, possui
mais de 190 milhes de habitantes, enquanto o Paraguai possui uma populao nfima se comparada brasileira. Logo, o Brasil, teria mais da metade
dos parlamentares no Parlamento, por outro lado, abrir mo dessa proporcionalidade, permitir ficar refm da poltica dos outros Estados Partes. Ento,
buscou-se este meio termo quantitativo-representativo.
Os Parlamentares do Mercosul gozaro de uma significativa imunidade,
entre os Estados Partes. Estes mercosulinos no esto sujeitos a mandato imperativo e so orientados a atuarem com plena independncia no exerccio de
suas funes.
Os Parlamentares no podem ser julgados, civil ou penalmente, no territrio dos Estados Partes do Mercosul, em nenhum momento, nem durante
nem aps seus mandatos, pelas opinies e votos emitidos no exerccio de suas
funes. Uma marca da recente democratizao do continente que no pode
ser confundida com impunidade, sobretudo, quando assossiada s questes
polticas.
216
Entende-se como Projeto de Norma do Mercosul a proposio normativa apresentada por parlamentar mercosulino para apreciao do Conselho
do Mercado Comum. Entre as ressalvas para projeto de norma, que ele no
poder tratar de matria contrria integrao regional e sempre de um tema
especfico.
Os Anteprojetos de norma so as proposies recomendativas aos Parlamentos Nacionais cujo objetivo harmonizao das legislaes dos Estados
Partes.
As Declaraes so as opinies do Parlasul sobre qualquer assunto de
interesse pblico. E as Recomendaes sero as indicaes gerais dirigidas
aos rgos decisrios do Mercosul. E a organizao interna do Parlamento
receber regulamentao atravs das Disposies.
Faz- se mister destacar, os Relatrios que sero emitidos pelo Parlasul e
que versaro sobre temticas diferenciadas e especficas. Abre-se nesse sentido um significativo diapaso que permitir o cruzamento dos dados de diferentes Estados Partes.
O relatrio contribuir para a troca de informaes e a possibilidade dos
parlamentares mercosulinos fazerem presso poltica, sobretudo, nas questes
tocantes aos direitos humanos e na construo da efetiva democracia no Cone
Sul. E no Regimento, a Comisso de Direitos Humanos recebeu especial ateno quanto obrigatoriedade de anualmente, para a considerao do Plenrio,
fazer Relatrio sobre a temtica dos Direitos Humanos no Mercosul.
Quanto ao qurum, exige-se para o incio de cada sesso do Parlamento
de um tero dos membros e a presena de todos os Estados Partes. As sesses
sero pblicas, exceto aquelas, quando requererem o sigilo, contudo, o pedido
dever ter aprovao da maioria dos parlamentares presentes.
As decises do Parlamento exigir um qurum especifico para cada ato.
Os rgos colegiados do Parlamento: o Plenrio, as Comisses e a Mesa Diretora adotaro suas decises por maioria simples, absoluta, especial ou qualificada. Para a maioria simples se requerir o voto de mais da metade dos
Parlamentares presentes, o caso por exemplo, de relatrios, declaraes e
recomendaes.
Compreende-se como maioria absoluta os votos somados de mais da metade do total dos membros do Parlamento, exemplo, a votao do relatrio
sobre direitos humanos no Plenrio.
Para a maioria especial se contabilizar os votos de dois teros do total dos
membros do Parlamento, que incluam, por sua vez, Parlamentares de todos os
218
constitucional brasileira em estabelecer em no mximo um ano antes para alterar o processo eleitoral.
Pretendia-se tomar o Pas como um circunscrio nica, no reservando
aos estados e Distrito Federal esta possibilidade, caso contrrio, incorreria
quase numa eleio majoritria tendo em vista o nmero de parlamentares
que seriam eleitos.
Uma outra inovao e teste para a Reforma Eleitoral no Brasil seria a
lista preordenada pelos partidos polticos. Mas continuava-se com o sistema
proporcional. E pela primeira vez no Brasil seria utilizado o exclusivo financiamento de campanhas em eleies.
O Projeto previa a reserva de horrio em rdio e televiso pelo menos em
um breve tempo, mas que seria significativo. Com veiculao da propaganda
eleitoral referente ao Mercosul nos meios de comunicao de massa ajudaria a
tornar a temtica mais prxima do cidado brasileiro. O Mercosul estaria pela
primeira vez sendo discutido pelas pessoas comuns no Brasil. Mesmo que
alguns estudiosos da temtica pensem que o Parlamentar do Parlasul estaria
associado aos espaos acadmicos.
Apesar destes pontos positivos para realizao no Brasil do processo eleitoral para o Parlasul, infelizmente, a escolha no ser em 2010. E caso, estas
eleies sejem pensadas para ocorrer simultanemante aos processos eleitorais
nacionais, s ocorrer em 2012 ou em 2014. Perde-se um grande espao para
a discusso nacional do tema Mercosul e deslegitima os parlamentares brasileiros que sero indiretamente indicados para representar os cidados.
O Projeto que versava sobre o processo eleitoral do Parlamentar do Mercosul foi retirado pelo prprio autor em setembro, impedindo assim, sua votao. No foi possvel encontrar, mesmo com vrios esforos da atual Representao brasileira no Parlasul uma varivel que unificasse o parlamento em
torno dos pontos divergentes.
9. A PERSPECTIVA DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS A PARTIR DO PARLASUL
Para um jovem que nasceu na Amrica do Sul, na dcada de 90, falar em
democracia, pode ser algo relativo, sem muita importncia. Certamente, no experimentou diretamente os efeitos devastadores das ditaduras que se instalaram
no continente. Mas para aqueles que foram cerceados da liberdade de expresso,
a ausncia da democracia significou e abalou as estruturas pessoais.
O surgimento do Mercosul, e agora, com seu mais novo organismo, por
sinal, de carter essencialmente poltico. Muito se credita ao papel que o Parlasul exercer sobre as questes dos direitos humanos no Cone Sul.
220
As audincias pblicas sero regidas pelos princpios da simplicidade, informalidade, economia processual, oralidade e participao. Quando a proposta for aprovada, a Comisso selecionar para serem ouvidas, as autoridades, as
pessoas interessadas e os especialistas ligados s entidades participantes.
uma nova fase na consolidao da democracia no continente e apesar
das constantes crticas que acertadamente so feitas aos governos desses paises, elas foram importantes para empurr-los em direo a democracia almejada pelos cidados.
Vrios obstculos precisam ser retirados para a construo da cidadania
mercosulina. As pessoas precisam participar deste momento, mas o colosso
abismo social entre os moradores desta regio impede e dificulta a efetivao
da plena cidadania.
10. OS PARADOXOS DO PARLASUL
A constituio efetiva do Parlasul, passando pelas eleies nacionais que
escolhero os representantes deste Parlamento promovero uma discusso de
carter regional e questes que possibilitam uma solidariedade conjunta, certamente, receber um olhar atendo dos cidados mercosulinos.
No Brasil, as autoridades possuem um dficit com a populao. No se
nota um estmulo por parte dos gestores nacionais e o legislativo tambm no
discute a contento a temtica impossibilitando assim uma maior visibilidade
do bloco entre os cidados. O tema pouco explorado pela mdia e recebe
raramente os cuidados que tanto merece.
Apesar do gigantismo brasileiro, dificultando algumas partes do territrio
nacional em ter uma aproximao, hoje, todos os estados brasileiros mantm
alguma relao com os paises membros do bloco.
A institucionalizao do Mercado Comum prega a reduo das barreiras,
e no podemos nos manter isolados nem nos aspectos fsicos que podem ser
superados com a implementao de uma rede de transportes eficiente, nem nas
relaes comerciais e polticas. Questes como meio-ambiente deixou de ser
problema de um Estado e passou a ser de todos.
Talvez, uma das mais importantes conquistas do Parlasul a adio da poltica como instrumento a contribuir para as decises dos governos nacionais
aliando-se e aproximando as populaes dos Estados Partes no processo integracionista. E participativo que o povo sul americano, eles colaboraro de algum modo, nesse novo contexto de construo do comunitarismo mercosulino.
Acredita-se que com a instalao do Parlasul traa se um novo cenrio na
Amrica do Sul favorecendo a reduo de Estados no democrticos. E tenta superar o dficit democrtico do movimento integracionista. Oferece aos
222
cidados um espao de ampla visibilidade e assegura aos mesmos uma transparncia nas decises do bloco.
Outro elemento positivo do Parlasul a sua rdua tarefa de promover a
segurana jurdica por meio de um sistema eficaz de incorporao de norma
produzida nos Estados membros e no mbito dos rgos do bloco. uma possibilidade para superar a incompatibilidade interna e externa entre as normas
decorrentes do Mercosul. Visa reduzir as dificuldades de controle de incorporao das normas aos ordenamentos nacionais.
Contudo, carecer de uma ateno especial por parte do legislador e de
outros operadores quando incumbidos da misso de interpretar e aplicar uniformemente a norma do Mercosul. E para isso, precisar reconhecer as diferenas culturais. Um obstculo que s pode ser amenizado com o respeito e a
integrao da cultura e da poltica de seus cidados em que for possvel.
Um elemento negativo que precisa se sanado e as propostas integracionistas aparecem nesse sentido, a falta de conhecimento por parte da
populao da importncia do Mercosul. Os cidados precisam ser includos
na integrao.
Apesar desses paradoxos, a Amrica do Sul tem muito a ganhar com o
Parlasul. Este Parlamento marcar um novo momento na cidadania sul americana norteando as relaes de amizade que apesar de em algum momento
passado estivesse dbil, no a realidade na maior parte das relaes entre
estes povos.
Os desafios do Mercosul se confundem com a do Parlasul. E o comentrio
do Professor Saulo Casali no artigo O Mercosul e seus projetos institucionais
ilustra a rdua tarefa destes dois organismos.
No plano social, os objetivos correspondem a ampliar a participao da sociedade civil, a discusso de temas sociais, a promoo cultural e desportiva
do Mercosul e a implementao de um Frum de consultas de Concertao
Poltica. Busca-se aumentar a cooperao judiciria, a consolidao das normas de circulao de empregados, a avaliao sobre a aplicao das normas
do Mercosul para os trabalhadores, a difuso do portugus e do espanhol, e
fomentar as atividades do grupo ad hoc para a Promoo dos Direitos Humanos. (BAHIA, 2007.).
224
225
XI.
1. INTRODUO
O presente texto visa auxiliar os estudos a respeito da livre concorrncia,
especificamente no mbito do Mercosul, buscando colaborar para a formao
de estudantes e profissionais que se interessem e/ou atuem nesta rea.
1.1. Breve relato sobre o surgimento do Mercosul
O processo de integrao do Continente Sul-Americano se iniciou na dcada de cinqenta atravs dos trabalhos da CEPAL Comisso Econmica
para a Amrica Latina. Em sua fase primeira, foram criadas associaes entre
esses pases, a exemplo da ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, posteriormente, substituda pela ALADI Associao LatinoAmericana de Integrao, as quais possuam como objetivo a criao de uma
rea de livre comrcio entre seus pases-membros.
Na dcada de noventa, por meio de tratados e protocolos bilaterais assinados por Brasil e Argentina, surge o objetivo de se constituir um mercado
comum. Essa iniciativa ganhou contornos ntidos em 26 de maro de 1991,
atravs da assinatura do Tratado de Assuno, o qual denominou esse processo de integrao de Mercado Comum do Sul Mercosul e agregou mais dois
pases, Uruguai e Paraguai.
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
227
1.
2.
3.
228
BAHIA, Saulo Jos Casali O Mercosul e suas relaes com a ALCA e a Unio Europia,
pg. 3.
Dicionrio da Real Academia Espaola na internet.
Novo Dicionrio Aurlio, Editora Nova Fronteira S.A., 1 Ed., pg. 359
4.
5.
6.
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993, pg. 25.
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993, pg. 27/28.
Idem.
229
7.
8.
9.
230
HOEKMAN, B. Holmes, P. Policy, Developing Countries, and the world trade organization.
Apud WAISBERG, Ivo. Direito e poltica da concorrncia para os pases em desenvolvimento. Edies Aduaneiras, 2006, pg. 19.
CLARK, John Maurice. A concorrncia como processo dinmico. Forense Rio, Primeira
Edio Brasileira, 1966, traduzido de Competition As a Dynamic Process Segunda Edio
1963, pg. 91.
VICENTINO, Cludio. Histria do Brasil So Paulo: Scipione, 1997, pg. 450.
Apesar disso, no mbito legislativo e doutrinrio, Brasil e Argentina apresentam estudos e normas que datam do incio do sculo vinte.
Em 1909, a Argentina j possua um projeto de lei que visava coibir as
condutas monopolistas no setor de carnes e, em 1919, j havia sido aprovada a
Lei n. 11.210, chamada de Lei anti-monoplios. No caso brasileiro, a regulao foi um pouco mais tardia, iniciando-se com o governo de Getlio Vargas,
em 1938, por meio do Decreto-lei n. 839 e, posteriormente, alcanando patamar mais elevado, ao ser inscrita na Constituio Federal de 194610.
Entretanto, em ambos os casos as leis permaneceram praticamente inaplicadas ao longo de boa parte do sculo passado. Sem embargo, hoje, os dois pases
contam com legislaes modernas, consubstanciadas principalmente nas leis
8.884/94 e 25.156/99, referentes, respectivamente, a Brasil e Argentina. Alm
disso, ambas as leis so aplicadas de forma ordinria e constante, efetivamente
coibindo as violaes concorrncia. Neste sentido, em relao ao Estado brasileiro, podemos citar o exemplo do CADE Conselho Administrativo de Defesa
da Concorrncia que, apesar de ter sido criado em 1962, apenas passou a atuar
de forma efetiva aps sua modernizao, com o advento da Lei 8.884/9411.
No que tange aos demais scios do Mercosul, estes praticamente no possuem qualquer estudo ou regulamentao a respeito da matria. O Paraguai
possui como nica fonte normativa a disciplinar a livre concorrncia o artigo
107 de sua Constituio Nacional, que afirma ser garantida a concorrncia e
limita-se a proibir os monoplios e a manipulao dos preos que afetem-na12.
J o Uruguai possui alguns artigos espaados em leis infraconstitucionais que
no disciplinam uniforme e diretamente a concorrncia.
2. DESENVOLVIMENTO
Ultrapassado este breve intrito, passemos a examinar a livre concorrncia tal qual disciplinada pelas instituies do Mercosul.
Dessa forma, analisaremos o seu fundamento jurdico, a regulamentao
provisria estabelecida pela Deciso CMC 21/94, o Protocolo de Defesa da
Concorrncia e demais decises a respeito da matria.
10. ARAJO JR., Jos Tavares de. Poltica de Concorrncia no Mercosul: Uma Agenda Mnima, 2001.
11. CONSIDERA, Cludio Monteiro. Uma Breve Histria da Economia Poltica da Defesa da
Concorrncia, 2002.
12. Art. 107 da Constitucin de la Repblica del Paraguay, promulgada em 20 de junho de 1992.
231
13. Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai,
firmando na cidade de Assuno em 26/03/1991.
232
234
gerais de harmonizao trazidas como anexo pela citada deciso. Este apndice tambm deveria ser utilizado como paradigma para determinar as infraes
durante o perodo de transio.
O sistema provisrio estava delineado da seguinte forma: o Estado-parte
que se considerasse afetado por uma prtica anti-concorrencial deveria apresentar um pleito ante a Comisso de Comrcio. Esta ento trataria de definir
um prazo para que o Estado-parte de onde surgisse a infrao investigasse a
conduta denunciada e tomasse as providncias necessrias, aplicando as penalidades pertinentes. Note que ambos, investigao e sano, seriam determinados de acordo com o ordenamento interno do suposto infrator.
Caso o Estado-requerente no ficasse satisfeito com o resultado do processo levado a cabo pelo Estado-requerido, poderia recorrer ao sistema de
resoluo de controvrsias do Mercosul, poca materializado no Protocolo
de Ouro Preto e no Protocolo de Braslia.
No entanto, importante ressaltar alguns aspectos desse procedimento.
Primeiramente, registre-se que salta aos olhos o fato de que o sistema
montado no contemplava o acesso direto dos particulares, os quais teriam
que se valer necessariamente da proteo diplomtica para ver satisfeita sua
pretenso. Como sabido, por ter carter voluntrio, estando na esfera de discricionariedade do Estado, a proteo diplomtica muitas vezes no exercida, fato que frustra a pretenso do particular ab initio.
Ademais, o pleito deve ser exercido contra outro Estado, no se podendo
acionar diretamente o agente infrator. Da, conclui-se de plano que, para que
este sistema seja utilizado, far-se-ia necessria a participao de ao menos
dois Estados-membros.
Neste diapaso, outras questes polmicas tambm poderiam ser levantadas. Qual Estado seria o responsvel pela investigao se o agente infrator
estivesse sediado em mais de um Estado-membro? E, caso ambos investigassem, o que fazer se as concluses fossem contraditrias entre si? Adiantaria
cessar a prtica infratora em apenas um dos Estados-membros?
Outro aspecto que pode ser considerado quase contraditrio o fato de
que, apesar da necessria participao dos Estados no processo, a regulao
provisria no servia para controlar as suas condutas. Ela era aplicvel unicamente aos particulares, uma vez que no disciplinava temas como monoplios
ou subsdios estatais.
Alm disso, em seu anexo, a Deciso CMC 21/94 vedava o abuso de posio dominante e a prtica de quaisquer atos que viessem a impedir, restringir
236
237
o artigo 6 do Protocolo que As seguintes condutas, alm de outras, na medida que configurem as hipteses do art. 4, caracterizam prticas restritivas
da concorrncia.
Alm disso, ao contrrio da Regulamentao Provisria que estabelecia
uma punio desvinculada de leses concretas sancionando condutas que pudessem afetar o comrcio entre os Estados-partes, o Protocolo no mais pune
a conduta per si. Agora, se o agente no atuou com o propsito de distorcer a
concorrncia, mas efetuou uma conduta que se encontra tipificada em um dos
incisos, s ser punido se sua conduta realmente trouxer efeitos lesivos para
o mercado.
De tal modo, mesmo que o agente venha a atuar destitudo de culpa, ou
seja, sem a inteno ou mesmo conscincia de que sua conduta viola as normas de defesa da concorrncia, ser punido de igual forma, desde que se verifiquem efeitos negativos sobre o mercado. No mais se exige a culpa para a
configurao do ilcito, o determinante o efeito negativo que viola de forma
concreta a livre concorrncia, afetando o comrcio entre os Estados-partes.
Corroborando o exposto acima, eis a redao do artigo:
Art. 4 Constituem infrao s normas do presente Protocolo, independentemente de culpa, os atos, individuais ou concertados, sob qualquer forma
manifestados, que tenham por objeto ou efeito limitar, restringir, falsear ou
distorcer a concorrncia ou o acesso ao mercado ou que constituam abuso de
posio dominante no mercado relevante de bens ou servios no mbito do
MERCOSUL e que afetem o comrcio entre os Estados Partes.
submete nos aspectos em que a lei do Mercosul no se apresente incompatvel com a normativa nacional, ou seja, desde que a aplicao do Protocolo no obste o exerccio da atividade legalmente delegada pelo Estado-parte.
A citada redao nos apresenta a prevalncia do direito interno sobre o direito do Mercosul, deixando patente a fraqueza da norma mercosulina e a total
ausncia, ou mesmo inverso, do princpio da Primazia, tal qual consagrado
no ordenamento jurdico da Unio Europia.
Cabe ressaltar que a Deciso CMC 21/94 no se prestava a regular as
empresas que desempenhassem atividades monoplicas e, entendemos que o
Protocolo devesse ter seguido o mesmo caminho. Isto porque, ao no sobrepor
a normativa mercosulina sobre a nacional, enfraquece a primeira e, de fato,
nada regula, pois, na hiptese de um conflito entre as duas normas, ir prevalecer a normativa interna, a qual, muito provavelmente, ser permissiva em
relao infrao a concorrncia.
No que tange o mbito de aplicao territorial, o artigo 3 do Protocolo de
Defesa da Concorrncia traa as diretrizes da seguinte forma, in verbis:
da competncia exclusiva de cada Estado Parte a regulamentao dos atos
praticados no respectivo territrio por pessoa fsica ou jurdica de direito pblico ou privado ou outra entidade nele domiciliada e cujos efeitos sobre a
concorrncia a ele se restrinjam.
sistema de defesa da concorrncia, fato que pode apontar para o possvel acerto na direo trilhada pelo Mercosul16.
No que tange o procedimento de aplicao, este se encontra disciplinado
nos captulos IV e V do Protocolo de Defesa da Concorrncia, que estabelecem, respectivamente, os rgos e os procedimentos aplicveis.
O Captulo IV traz como responsveis pela guarda e aplicao do Protocolo a Comisso de Comrcio do Mercosul e do Comit de Defesa da Concorrncia, os quais se encontram delineados no item 2.2. Painel institucional do
Mercosul em matria de defesa da concorrncia, ao qual nos remetemos.
Por sua vez, a indicao detalhada dos rgos nacionais que atuaro em
conjunto com o Comit de Defesa da Concorrncia na aplicao do Protocolo pode ser encontrada na letra b, do inciso II, do artigo 1, da Deciso
CMC 04/04, denominada de Entendimento sobre cooperao entre as autoridades de defesa da concorrncia dos Estados Partes do Mercosul, logo
abaixo transcrita, e na Deciso CMC 15/06 denominada de Entendimento
sobre cooperao entre as autoridades de defesa de concorrncia dos Estados
Partes do Mercosul para o controle de concentraes econmicas de mbito
regional. Vejamos:
Art. 1, inciso II, alnea b) Autoridade (s) de Concorrncia ou de Defesa da
Concorrncia so:
i) para a Argentina, la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia
(CNDC) ou, no momento de sua conformao, el Tribunal Nacional de Defensa de la Competncia (TNDC);
ii) para o Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a
Secretaria de Direito Econmico (SDE) do Ministrio da Justia; e a Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE) do Ministrio da Fazenda;
iii) para o Paraguai, la Subsecretara de Comercio del Ministerio de Industria
y Comercio e, uma vez constituda, a Secretaria Tcnica de Defesa da Concorrncia;
iv) para o Uruguai, la Direccin General de Comercio del Ministerio de Economa y Finanzas;
v) qualquer outra que as complemente, substitua ou suceda, conforme a legislao nacional de cada Parte.
O procedimento de aplicao do Protocolo utiliza-se basicamente dos rgos e das leis nacionais dos Estados-partes, dessa forma, imprescindvel
240
ao menos identificar tambm as leis nacionais que disciplinam a livre concorrncia em cada Estado-membro. Estas se encontram igualmente definidas em
ambos os instrumentos supracitados, quais sejam, a Deciso CMC 04/04, na
letra c do inciso II, de seu artigo 1, a qual se encontra abaixo transcrita, e
tambm na Deciso CMC 15/06.
Art. 1, inciso II, alnea c) Legislao nacional ou lei de Concorrncia so:
i) para a Argentina, a Lei 25.156, sua regulamentao e o Decreto 396/01;
ii) para o Brasil, as leis 8.884/94, 9.021/95 e 10.149/00 e sua regulamentao;
iii) para o Paraguai, o Art. 107 da Constituio Nacional e, uma vez aprovada,
a Lei de Defesa da Concorrncia;
iv) para o Uruguai, os artigos 14, 15 e 16 da Lei 17.243, os artigos 157 e 158
da Lei 17.296, e os Decretos 86/01 e 440/02;
v) assim como qualquer emenda aos instrumentos acima mencionados.
Acreditamos que existem duas opes possveis: (a) a primeira se consististe em bater s portas do Poder Judicirio local, vez que o princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional de ato ilegal consagrado em todos os
ordenamentos jurdicos modernos e, como se trata de investigao que deve
tramitar perante o rgo nacional do Estado, este competente para conhecer
e atuar a respeito da matria; (b) a segunda opo seria, por meio do manto da
proteo diplomtica, recorrer ao Comit de Defesa da Concorrncia.
Porm, caso ocorra do prprio Comit, ou mesmo da Comisso de Comrcio do Mercosul, recomendar o arquivamento do processo, a nica opo
que restar ao denunciante , tambm via proteo diplomtica, valer-se do
sistema de soluo de controvrsias do Protocolo de Olivos.
Seguindo no estudo do procedimento, aps a denncia, o rgo nacional dever elaborar uma avaliao tcnica preliminar e encaminh-la para o
Comit de Defesa da Concorrncia do Mercosul. De posse dessa avaliao,
o Comit dever decidir se instaura a investigao, caso existam indcios de
violao da concorrncia, ou se arquiva o processo. Decidindo-se pelo arquivamento, para que sua deciso tenha validade, a Comisso de Comrcio do
Mercosul dever ratificar o posicionamento do Comit.
Depois de ultrapassada esta primeira fase, sendo admitida a denncia no
mbito do Comit, este dever estabelecer o rgo que conduzir a investigao de acordo com o domiclio do denunciado e os critrios que sero adotados pela instituio nacional responsvel pela investigao dos fatos, podendo, inclusive, determinar a realizao de diligncias especficas, estudos ou
provas que entenda necessrios para o bom deslinde do feito17.
Como se pode perceber, temos um sistema descentralizado no qual o
Comit de Defesa da Concorrncia ir estabelecer os parmetros que sero
utilizados na investigao a ser conduzida pelo rgo nacional responsvel
pelo procedimento.
Finda a parte instrutria, ser elaborado um relatrio a ser encaminhado
para o Comit, afim de que este adote as providncias necessrias.
Destaque-se que o rgo nacional pode apenas recomendar a adoo de
determinadas medidas ou posicionamento, porm, as decises devero ser tomadas no mbito do Comit.
Ocorre que, quase a totalidade das decises adotadas pelo Comit de Defesa da Concorrncia devem ser referendadas pela Comisso de Comrcio do
242
18. SCHMIDT, Cristiane Alkmin Junqueira. The defense of competition in the Mercosur, 2002.
243
necessrio ressaltar que, ainda na fase de investigao, existe a possibilidade de se determinar a cessao da conduta, a reverso ao estado anterior
ou qualquer outra medida que se considere necessria, desde que se perceba
urgncia ou ameaa de dano irreparvel concorrncia. Segundo o artigo 13,
essa deciso ser adotada pelo Comit, devendo ser referendada pela Comisso. Em caso de desobedincia da determinao, poder o Comit, ad referendum da Comisso, impor multa parte infratora. A sano ser executada
pelo rgo nacional do Estado-parte em cujo territrio estiver domiciliado o
infrator. O artigo 31 do Regulamento do Protocolo de Defesa da Concorrncia
detalha melhor este procedimento, vejamos:
Art. 31 O compromisso de cessao e suas eventuais modificaes a que
se refere o Captulo VI do PDC19 podero ser propostos pelo denunciado ao
ONA20 responsvel pela investigao. No caso de que o ONA competente os
considere satisfatrios, os submeter ao CDC21 para homologao, ad referendum da CCM22, em sua primeira reunio ordinria posterior recepo ou em
reunio extraordinria convocada para tal fim.
19.
20.
21.
22.
244
presente momento. Alm disso, cabe ressaltar que ele ainda no foi aplicado
nenhuma vez.
Por sua vez, o Regulamento sobre o Protocolo de Defesa da Concorrncia do Mercosul, firmado em Braslia no ano de 2002, no est em vigor, j
que foi ratificado apenas pelo Paraguai. Porm, seu artigo 40 estabelece que
A adeso por parte de um Estado ao PDC23 implicar adeso ao presente
Regulamento. Ocorre que este artigo no pode ser aplicado ao Brasil, pois,
quando o mesmo ratificou o Protocolo de Defesa da Concorrncia, no havia
ainda o Regulamento, inexistindo, conseqentemente, esta previso normativa. Nada obstante, esta ser plenamente aplicvel no caso de Argentina ou
Uruguai virem a ratificar o Protocolo no futuro.
A fim de tornar mais claras as informaes acima, trazemos em anexo
uma tabela contendo um quadro comparativo de internalizaes, resumindo os principais instrumentos relacionados defesa da livre concorrncia no
Mercosul e por qual Estado j foi ratificado.
2.4. As faltas do Protocolo de Defesa da Concorrncia
O Protocolo, segundo j foi visto, abarcou em seu mbito de aplicao
as empresas pblicas e privadas que exercem monoplio estatal, entretanto,
no cuidou de regular, naquela oportunidade, tema de suma importncia para
a livre concorrncia, qual seja, o das ajudas pblicas que distorcem a concorrncia. Contentou-se em dispensar apenas uma clusula programtica, ao
estabelecer, no artigo 32, que:
Art. 32 Os Estados Partes comprometem-se, dentro do prazo de dois anos
a contar da entrada em vigncia do presente Protocolo, e para fins de incorporao a este instrumento, a elaborar normas e mecanismos comuns que disciplinem as ajudas de Estado que possam limitar, restringir, falsear ou distorcer a concorrncia e sejam suscetveis de afetar o comrcio entre os Estados
Partes.
246
247
nacionais dos Estados-partes, temtica j abordada e regulamentada pela Deciso CMC 04/04.
Alis, a respeito da Deciso CMC 15/06, faz-se necessrio destacar o seu
artigo X, que uma vez mais demonstra a inverso absoluta do princpio da Primazia no mbito do Mercosul. Constitui-se, o citado artigo, em uma clusula
de no-interferncia nas legislaes nacionais, estabelecendo que as disposies da Deciso CMC 15/06 no impedem que um Estado-parte adote ou
se abstenha de adotar qualquer medida que esteja em conformidade com sua
legislao nacional. Em outras palavras, a deciso aprovada nas instncias do
Mercosul no tem qualquer eficcia prtica, pois, em verdade, no tem poder
para constranger os Estado-membros, sendo, em ltima anlise, praticamente
destituda de fora coercitiva.
2.5. Decises do Mercosul sobre a livre concorrncia
Dentre as decises dos tribunais arbitrais do Mercosul, em apenas uma
houve meno direta a respeito de violao ao direito livre concorrncia e
a aplicao do Protocolo de Defesa da Concorrncia. Foi por meio do quarto
laudo arbitral, expedido por um Tribunal Arbitral Ad Hoc, em controvrsia
atinente a exportao de frangos inteiros envolvendo Brasil e Argentina, no
ano de 2001.
O Brasil havia apresentado reclamao contra a Repblica da Argentina
alegando que, atravs da Resoluo n. 574/2000 de seu Ministrio da Economia, estaria ela aplicando medidas antidumping provenientes de sua legislao nacional contra as exportaes de frangos inteiros originrios do Brasil,
estabelecendo, dessa forma, preos mnimos, derrubando, por conseguinte, as
exportaes do produto brasileiro.
O Estado brasileiro afirmou que as medidas adotadas eram contrrias
construo de uma Unio Aduaneira e a liberalizao do comrcio entre os
Estados-partes. Alm disso, invocou como normativas aplicadas ao caso, dentre outras, o Protocolo de Defesa da Concorrncia e a Deciso CMC 11/97,
a qual se constitui no Marco Normativo Antidumping. Justificou que estas
normas possuiriam vigncia parcial, visto que determinadas disposies no
necessitariam de incorporao, se encontrando, desde logo, em vigor.
Por sua vez, o Estado argentino suscitou, como questo prvia, a inexistncia de regras no Mercosul que regulem a aplicao de direitos antidumping no comrcio intrazona, requerendo, destarte, que o Tribunal desse por
encerrada sua atuao. Argumentou ainda que no caberia a Corte Arbitral
rever os procedimentos adotados por um Estado-membro na aplicao de sua
legislao nacional.
248
A seu turno, o Tribunal Arbitral afastou a tese de vigncia parcial das normas, fundamentando que esta traria uma insegurana jurdica inaceitvel. Alm
disso, ressaltou que no h qualquer regra que autorize a aplicao direta das
normas emanadas pelos rgos do Mercosul, sendo necessria a incorporao,
no podendo nesta obrigao ser substituda a atuao do Estado-parte.
Porm, apoiando-se no Tratado de Assuno e no seu Regime de Adequao Final Unio Aduaneira, o Tribunal Arbitral considerou-se competente
para apreciar a matria, entretanto, no ordenou a revogao da Resoluo
574/2000, por entender que no havia sido provado que a Argentina se valeu
desta para limitar a circulao dos bens no mercado intrazona e distorcendo
a concorrncia.
No julgamento, apesar de se considerar competente, superando as dificuldades atinentes a falta de legislao mercosulina a respeito da matria, nenhuma providncia foi adotada, por considerar que a infrao no havia restado
devidamente configurada.
3. CONCLUSO
Diante das consideraes trazidas nesse estudo, podemos afirmar que o
maior entrave para o efetivo funcionamento do sistema de defesa da concorrncia no Mercosul a falta de ratificao, pelos Estados-partes, dos instrumentos normativos aprovados no mbito do Conselho de Mercado Comum.
Como foi visto, de todas as normas elaboradas at o presente momento
pelas instituies do Mercosul, apenas o Protocolo de Defesa da Concorrncia se encontra em vigor e, mesmo assim, sua vigncia parcial, uma vez que
eficaz apenas em relao controvrsias envolvendo Brasil e Paraguai, pois
foram estes os nicos pases a ratific-lo.
A falta de confirmao das demais Decises do Conselho implica ainda
em uma dificuldade de se aplicar o Protocolo, porquanto as demais normas
so, em certa medida, imprescindveis para a sua correta utilizao, j que
regulamentam e completam o Protocolo, conformando o sistema de Defesa
da Concorrncia.
Paralelo a isso, deve-se advertir que a organizao institucional do Mercosul tampouco colabora para uma aplicao mais efetiva, sobretudo em matria de defesa da concorrncia, j que mais adequado seria contar com um
tribunal de carter supranacional que impusesse sua jurisdio sobre os Estados-membros, pois, como sabido, em matria de concorrncia, os tribunais
nacionais costumam ser lenientes em relao suas empresas, principalmente
quando os efeitos so sentidos apenas em outros Estados.
249
Some-se a isso o fato de que todas as decises adotadas no mbito das instituies do Mercosul devem ser alcanadas por consenso, fato que, por si s,
j atribui um peso elevado ao Estado acusado, pois, em decorrncia da necessidade de unanimidade, um poder de barganha excessivo lhe concedido. Deste
modo, acreditamos que o Estado-reclamado deveria perder o direito ao voto no
mbito do Comit de Defesa da Concorrncia e da Comisso de Comrcio do
Mercosul, permitindo que o consenso seja alcanado sem a sua participao.
Outros dois fatores que contribuem para que a defesa da concorrncia no
tenha entrado ainda como um assunto prioritrio na agenda do Mercosul so,
certamente, a falta de tradio dos pases-membros e a impossibilidade dos
particulares de acessarem diretamente nas instituies do Mercosul, alm,
claro, dos elevados custos implicados em se litigar no atual sistema arbitral.
No obstante, o Protocolo possibilita que os particulares apresentem queixas ante o rgo nacional de defesa da concorrncia de seu domiclio, fato que
tende a ampliar o acesso dos nacionais s instncias do Mercosul, mesmo que
por vias indiretas.
Cabe ainda registrar que no nos iludimos a respeito do sistema de defesa da concorrncia at o momento montado pelo Mercosul. Contudo, mesmo
cientes de que o Protocolo e demais decises no se constituem em exemplos
de tcnica legislativa, acreditamos que o Mercosul deveria empreender esforos em busca de sua ratificao, visando a entrada em vigor de forma plena.
Sem embargo, concomitantemente, seria interessante incentivar que os pases
consolidassem suas leis e seus rgos de defesa da concorrncia para que,
com todo o sistema montado e em funcionamento, pudesse ser analisado, criticado e ento, a partir desses estudos, aprimorado.
No acreditamos que o surgimento de uma nova legislao em matria
de livre concorrncia possa trazer novos nimos determinando a sua imediata
ratificao, apesar disso, temos certeza que aps mais de dez anos no limbo,
o Protocolo j esteja um tanto quanto desgastado. Apesar disso, o transcorre
desse tempo no o torna desatualizado.
Alm do mais, defendemos que um prximo projeto de normativa dever
compilar todas as matrias que hoje se encontram dispersas ou ausentes, agregando em um mesmo instrumento todos os mbitos da defesa da concorrncia,
como por exemplo, as ajudas pblicas, os atos de concentrao, a prtica de
dumping etc.
Para tanto, acreditamos que, s a partir da entrada em vigor do sistema
atual, poder o Mercosul avanar nos debates necessrios, amadurecendo
diversos entendimentos e reflexes a respeito da matria. Este nos afigura
como um degrau indispensvel a ser superado, para que, dessa forma, se possa
250
251
ANEXO 01
Tabela 1 Quadro Comparativo de Internalizaes25
Instrumentos
Normativos
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Vigncia
Protocolo
(Dec. CMC 18/96)
Sim (2000)
No
Regulamento (05/12/2002)
Sim (2006)
No
Sim (2004)
No
No
Entendimento
(Dec. CMC 04/04)
Controle de Atos de Concentrao (Dec. CMC 15/06)
252
XII.
I. CONSIDERAES INICIAIS
A preocupao com a dimenso social geralmente incorporada pauta
da integrao econmica dos Estados em um momento subsequente definio poltica e econmica da integrao, como se a cronologia econmica
fosse necessariamente diversa da cronologia social.1 Como a participao em
um bloco econmico sempre revela, em alguma medida, uma restrio de
soberania estatal, a deciso fundamental da submiso do pas cooperao2
eminentemente poltica, sendo tomada pelas instncias governamentais com
apoio de sua burocracia. Na adoo desta deciso quase sempre se trava um
dilogo com as elites econmicas internas, que tm condio de influir no governo e sopesar os benefcios que lhe adviro desta opo poltica. Todavia,
os demais atores sociais ficam alijados dessa deciso inicial e apenas tm,
quando muito, algum espao de participao em momento ulterior, quando as
bases da integrao esto praticamente definidas.
Contudo, infundada a presuno de que o cotidiano dos cidados esteja
imune s opes econmicas e comerciais feitas pelos governos em suas relaes internacionais. No importa se estejamos diante de uma rea de livre
1.
2.
253
3.
4.
5.
6.
7.
254
8.
Como a Declarao de Iguau, firmada em 30/11/1985, e o Programa de Integrao e Cooperao Econmica-PICE, em 1986. Como antecedentes mais remotos temos as diversas
tentativas de integrao na Amrica Latina, motivados pela Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL- 1948): a) o Tratado de Montevidu (1960) criao da Associao
Latino-americana de Livre comrcio ALALC, b) criao da Associao Latino-americana
de Integrao (ALADI)- Tratado de Montevidu (1980)
255
para enfrentar a grave crise por que passavam suas economias protecionistas e
dar alguma resposta s demandas por padres sociais mais condizentes, surgidas com o processo de redemocratizao. Tais objetivos comuns mitigavam as
diferenas geogrficas, sociais e econmicas que caracterizam os dois pases
mais influentes da Amrica do Sul, porm igualmente dependentes na ordem
econmica internacional.
O passo seguinte foi a integrao do Paraguai e do Uruguai no projeto de
cooperao econmica de todo o Cone Sul da Amrica com a formao do
Mercosul em 1991. Conquanto no concordemos com o determinismo da teoria do spillover9, neste caso houve uma propagao da idia da integrao nos
pases que, apesar de extremamente heterogneos reconheceram a necessidade da formao do bloco econmico como uma importante poltica externa.
Como j ressaltado, a cooperao foi necessria consolidao de um projeto
de insero internacional no subalterno, bem como a modernizao das empresas e das estruturas produtivas. Importante consignar que neste mesmo perodo estes pases abriram suas economias, permitindo maior trnsito de bens
e capitais e revitalizaram suas instituies democrticas. Assim, a integrao
regional foi percebida como uma forma de fortalecer suas posies comerciais
no mbito externo10.
Nossa abordagem sobre a participao da sociedade na concepo do
MERCOSUL privilegiar os Estados-partes fundadores, sem examinar questes relativas ao Chile, ao Peru, ao Equador, Colmbia e Bolvia, pases
que em virtude de acordos de complementao econmica, celebrados entre
1996 e 2003, guardam um extenso rol de interesses comuns, mas que no
assumiram com todas as consequncias a adeso ao Tratado de Assuno e a
Repblica Bolivariana da Venezuela11, que em 4 de Julho de 2006 aderiu formalmente ao bloco regional, muito embora sua adeso ainda esteja sendo discutida pelos pases membros, sendo que, de qualquer forma, apenas adotar
9.
O conceito de spillover, que traz a noo de derramamentoem ingls, pressupe a existncia de um ncleo funcional que d origem integrao regional porque possui uma capacidade autnoma de provocar estmulos integracionistas, incorporando ao longo de seu trajeto
novos atores e setores relevantes.HIRST, Mnica. Reflexiones para um anlises poltico Del
Mercosur. Buenos Aires: Flacso, 1991.
10. No podemos esquecer, todavia, que o processo de integrao regional no se explica apenas atravs do fenmeno da globalizao, at porque a integrao regional voluntria e
a globalizao ocorre revelia dos Estados. FREITAS JUNIOR, Antnio Rodrigues de &
MERINO, Lucyla Tellez. Horizontes para o Direito numa sociedade em mudana: Dilemas
da Ala., Impasses do Mercosul e Crise do Estado-Nao como crculo retroalimentador.
So Paulo: LTr, 2004.
11. Protocolo de adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela.
256
257
258
18. A pouca participao parlamentar foi anotada pelo relator do parecer quando do processo de
aprovao do Protocolo de Ouro Preto, Deputado Franco Montoro: os rumos da integrao
sero definidos exclusivamente pela negociao dos Executivos nacionais, afastada a participao direta dos parlamentos ou das populaes dos quatro pases nas decises relacionadas integrao, j que seus rgos representativos, a Comisso Parlamentar Conjunta e o
Foro Consultivo Econmico-Social, possuiro funes meramente consultivas. Acessvel
em http: //www.camara.gov.br.
19. Formada originalmente pela COB boliviana, MIT paraguaia, CNT e CDT chilenas, CGT
argentina, PIT- CNT uruguaio e CUT e CGT brasileiras.
20. Vide OLSON, Mancur. The logic of collective action. Public Goods and the theory of
Groups. Cambridge: Harvard University Press, 1971.
259
21. Muito bem observam Freitas Jr. E Merino: interessante notar como, no curso das duas
ltimas dcadas, sua pauta de demandas foi progressivamente migrando, dos antigos recursos da poltica convencional, para uma estimulante aproximao entre as arenas estatais,
regionais e internacionais; num itinerrio que inicia na Conferncia de Estocolmo e alcana
um patamar de considervel sofisticao por ocasio da Conferncia do Rio de Janeiro, em
1992. Op., cit. pg. 105
22. Ocupa grande parte do centro oeste brasileiro e se estende pela Argentina, Bolvia e Paraguai, onde recebe outras denominaes.
23. O Pampa abrange a Argentina, o Chile, o Uruguai e o Brasil.
24. O Aqfero Guarani o maior manancial de gua doce subterrnea transfronteirio do mundo. Ocupa uma rea de 1,2 milhes de Km, estendendo-se pelo Brasil (840.000l Km), Paraguai (58.500 Km), Uruguai (58.500 Km) e Argentina (255.000 Km).
25. Entendendo que esse objetivo deve ser alcanado mediante o aproveitamento mais eficaz de
recursos disponveis, a preservao do meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas, a coordenao de poltica macroeconmica da complementao dos diferentes setores
da economia, com base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio.
26. Temos aproximadamente 330.000 ndios no Brasil, 700.000 na Argentina e 100.000 no Paraguai.
27. Uma pesquisa de opinio realizada pelo instituto brasileiro de pesquisa IBOPE, em agosto
de 1987, apontava que 88% da populao seria favorvel participao do Brasil em uma
comunidade de pases da Amrica Latina. Citada em MARTINEZ, Wilfredo Eduardo. Mercosul: contextualizao de impacto nas relaes scio-econmicas. Maro/ 1993. So Paulo.
USP F 338.984.4 (261.5) M337m DIN.
260
28. BIZZOZERO, Lincoln, GRANDI, Jorge. Hacia una sociedad civil del Mercosur: viejos e nuevos actores e el tejido subregional. Integracion e Comrcio, n. 3, p. 33-50, Set./Dec 1997.
29. Artigo 4 O Conselho do Mercado Comum ser integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores; e pelos Ministros da Economia, ou seus equivalentes, dos Estados Partes. Artigo 8
So funes e atribuies do Conselho do Mercado Comum: I. Velar pelo cumprimento do
Tratado de Assuno, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Formular
polticas e promover as aes necessrias conformao do mercado comum; III. Exercer a
titularidade da personalidade jurdica do Mercosul. IV. Negociar e firmar acordos em nome
do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organizaes internacionais. Estas funes podem ser delegadas ao Grupo Mercado Comum por mandato expresso, nas condies
estipuladas no inciso VII do artigo 14; V. Manifestar-se sobre as propostas que lhe sejam
elevadas pelo Grupo Mercado Comum; VI. Criar reunies de ministros e pronunciar-se sobre
os acordos que lhe sejam remetidos pelas mesmas; VII. Criar os rgos que estime pertinentes, assim como modific-los ou extingui-los; VIII. Esclarecer, quando estime necessrio, o
contedo e o alcance de suas Decises; IX. Designar o Diretor da Secretaria Administrativa
do Mercosul. X. Adotar Decises em matria financeira e oramentria; XI. Homologar o
Regimento Interno do Grupo Mercado Comum.
30. Artigo 10 O Grupo Mercado Comum o rgo executivo do Mercosul. Artigo 11 O Grupo
Mercado Comum ser integrado por quatro membros titulares e quatro membros alternos por
pas, designados pelos respectivos Governos, dentre os quais devem constar necessariamente
representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores, dos Ministrios da Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. O Grupo Mercado Comum ser coordenado pelos Ministrios
das Relaes Exteriores. Artigo 14 So funes e atribuies do Grupo Mercado Comum: I.
Velar, nos limites de suas competncias, pelo cumprimento do Tratado de Assuno, de seus
Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Propor projetos de Deciso ao Conselho
do Mercado Comum; III. Tomar as medidas necessrias ao cumprimento das Decises adotadas pelo Conselho do Mercado Comum; IV. Fixar programas de trabalho que assegurem avanos para o estabelecimento do mercado comum; V. Criar, modificar ou extinguir rgos tais
como subgrupos de trabalho e reunies especializadas, para o cumprimento de seus objetivos;
VI. Manifestar-se sobre as propostas ou recomendaes que lhe forem submetidas pelos demais rgos do Mercosul no mbito de suas competncias; VII. Negociar, com a participao
de representantes de todos os Estados Partes, por delegao expressa do Conselho do Mercado
Comum e dentro dos limites estabelecidos em mandatos especficos concedidos para esse fim,
acordos em nome do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organismos internacionais. O Grupo Mercado Comum, quando dispuser de mandato para tal fim, proceder assinatura dos mencionados acordos. O Grupo Mercado Comum, quando autorizado pelo Conselho
do Mercado Comum, poder delegar os referidos poderes Comisso de Comrcio do Mercosul; VIII. Aprovar o oramento e a prestao de contas anual apresentada pela Secretaria Administrativa do Mercosul; IX. Adotar Resolues em matria financeira e oramentria, com
base nas orientaes emanadas do Conselho do Mercado Comum; X. Submeter ao Conselho
261
Mercosul31; no segundo teramos o Parlamento do Mercosul, as centrais sindicais e o Foro Consultivo Econmico e Social, e, em terceiro as demais organizaes sociais, organismos e foros regionais de segmentos profissionais e
redes universitrias e acadmicas.
Como se percebe, excetuando-se a elite empresarial, os organismos no
governamentais no so protagonistas do desenvolvimento poltico do Mercosul, sendo as foras sociais de maior destaque aquelas diretamente relacionadas ao processo de produo e circulao de riquezas, como as entidades
representantes dos trabalhadores, j que a pauta de negociao da integrao
ainda se apresenta marcadamente econmica.
Na primeira verso organizacional do Mercosul apenas os representantes
de empresrios tinham algum canal de participao, os demais atores sociais
no tinham assento reconhecido nem nas instncias no deliberativas32. Toda-
do Mercado Comum seu Regimento Interno; XI. Organizar as reunies do Conselho do Mercado Comum e preparar os relatrios e estudos que este lhe solicitar. XII. Eleger o Diretor da
Secretaria Administrativa do Mercosul; XIII. Supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do Mercosul; XIV. Homologar os Regimentos Internos da Comisso de Comrcio e
do Foro Consultivo Econmico-Social.
31. Artigo 17 A Comisso de Comrcio do Mercosul ser integrada por quatro membros titulares
e quatro membros alternos por Estado Parte e ser coordenada pelos Ministrios das Relaes
Exteriores. Artigo 19 So funes e atribuies da Comisso de Comrcio do Mercosul: I.
Velar pela aplicao dos instrumentos comuns de poltica comercial intra-Mercosul e com terceiros pases, organismos internacionais e acordos de comrcio; II. Considerar e pronunciar-se
sobre as solicitaes apresentadas pelos Estados Partes com respeito aplicao e ao cumprimento da tarifa externa comum e dos demais instrumentos de poltica comercial comum; III.
Acompanhar a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum nos Estados Partes;
IV. Analisar a evoluo dos instrumentos de poltica comercial comum para o funcionamento
da unio aduaneira e formular Propostas a respeito ao Grupo Mercado Comum; V. Tomar as
decises vinculadas administrao e aplicao da tarifa externa comum e dos instrumentos
de poltica comercial comum acordados pelos Estados Partes; VI. Informar ao Grupo Mercado
Comum sobre a evoluo e a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum, sobre
o trmite das solicitaes recebidas e sobre as decises adotadas a respeito delas; VII. Propor
ao Grupo Mercado Comum novas normas ou modificaes s normas existentes referentes
matria comercial e aduaneira do Mercosul; VIII. Propor a reviso das alquotas tarifrias de
itens especficos da tarifa externa comum, inclusive para contemplar casos referentes a novas
atividades produtivas no mbito do Mercosul; IX. Estabelecer os comits tcnicos necessrios
ao adequado cumprimento de suas funes, bem como dirigir e supervisionar as atividades dos
mesmos; X. Desempenhar as tarefas vinculadas poltica comercial comum que lhe solicite o
Grupo Mercado Comum; XI. Adotar o Regimento Interno, que submeter ao Grupo Mercado
Comum para sua homologao. Artigo 20 A Comisso de Comrcio do Mercosul manifestarse- mediante Diretrizes ou Propostas. As Diretrizes sero obrigatrias para os Estados Partes.
32. Foram concebidas 10 Comisses: Subgrupo 1: Assuntos comerciais; Subgrupo 2: Assuntos aduaneiros; Subgrupo 3: Normas Tcnicas; Subgrupo 4: Poltica Fiscal e Monetria relacionada com o comrcio; Subgrupo 5: Transporte terrestre; Subgrupo 6: transporte martimo; Subgrupo 7: Poltica industrial e Tecnolgica; Subgrupo 8: Poltica agrcola;
Subgrupo 9: Poltica energtica; e Subgrupo 10: Coordenao de Poltica macroeconmica.
262
33. Este Subgrupo se dividiu em 8 Comisses: 1. Comisso de Relaes Individuais de Trabalho; 2. Comisso de Relaes Coletivas de Trabalho; 3. Comisso de Emprego; 4. Comisso
de Formao profisional; 5. Comisso de Sade e Segurana no Trabalho; 6. Comisso de
Seguridade Social; 7-Comisso de setores especficos, 8. Comisso de Princpios.
34. Refletindo este quadro de dificuldades, apenas a CUT brasileira e a CGT Argentina acompanharam todas as comisses do SGT-11. Centrais menores, como a CGT brasileira, tiveram
que privilegiar certas comisses, no caso a 1, de Direito Individuais, a 4, de Formao Profissional, a 7, de Setores Especficos e a 8, de Princpios.. pg. 104.APSQUARIELLO, Karina
Lilia. Op. cit.
263
35. Foi essa por exemplo a posio do governo brasileiro. SILVA, Walkre Lopes Riberiro. Tese
para concurso de Titularidade. USP: So Paulo, 1998.
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Desde a formao do Tratado de Assuno existiu a previso do funcionamento da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, concebida para facilitar a implementao da integrao. Posteriormente, com o Protocolo de
Ouro Preto, a mesma foi integrada estrutura institucional do Mercosul, sem,
contudo, ter alterado o seu papel eminentemente consultivo. No fim de 2006
foi instalado o Parlamento do Mercosul, que tenm segundo seu Protocolo
constitutivo basicamente atribuies de fiscalizao do cumprimento das normas do MERCOSUL, especialmente do compromisso democrtico: assumido
expressamente pelas Naes em Ushaia, e do funcionamento das instncias
executivas do bloco regional. Tem funo consultiva em relao s normas do
Mercosul, porque quem realmente pode torn-las obrigatrias o Parlamento
de cada pas integrante.
A Comisso Parlamentar Conjunta no teve um papel relevante no fortalecimento do debate democrtico sobre a integrao, e o Parlamento, cuja sede
foi definida no Uruguai em dezembro de 2007, ainda no uma instncia de
grande representatividade. Ao menos no Brasil, os partidos polticos se atm a
uma postura tradicional de tratar a integrao regional como um tema tipicamente de poltica externa, de alada do Executivo.38 Temos um Parlamento do
Mercosul que no exerce, na prtica, as funes plenas de um Parlamento.
O Protocolo de Ouro Preto tambm previu na estrutura do Mercosul o
Foro Consultivo Econmico e Social, instncia de assessoramento eminentemente poltico, integrada por empresrios, trabalhadores e demais representantes da sociedade tendo como prinicipais atribuies: I- pronunciar-se, no
mbito de sua competncia, emitindo Recomendaes, seja por iniciativa prpria ou sobre consultas que, acompanhando informao suficiente, realizem
o GMC e demais rgos do Mercosul; II cooperar ativamente para promover o progresso econmico e social do Mercosul, tendente a criao de um
mercado comum e sua coeso econmica e social; III acompanhar, analisar
e avaliar o impacto social e econmico derivado das polticas destinadas ao
Argentina, fazer uma discusso sobre as funes e os objetivos da Comisso, evitando perda
de tempo e de esforos em uma atividade que no tem muito claro o seu desiderato. Relatrio de atividades 2005 da Assessoria Internacional acessvel em http: //www.mte.gov.br/
internacional/conteudo/relatorioassint2005.pdf.
38. A representao brasileira nos termos da Resoluo n 1/1196 do Congresso Nacional considera como membros natos da Comisso Parlamentar Conjunta os Presidentes da Comisso
de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal e da Cmara dos Deputados,
e prev representantes do bloco da minoria e do bloco de apoio ao governo. importante
considerarmos que a Seo Brasileira da CPC no Congresso que praticamente nula, pois
no considerada uma comisso parlamentar permanente, sendo subordinada Comisso de
Relaes Exteriores.
266
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em risco os pressupostos bsicos da integrao. Nesse quadro de dvidas sobre o prprio processo de integrao natural que a participao social se enfraquea. Por outro lado, essa instabilidade demonstra que o Mercosul ainda
no foi efetivamente apropriado como um valor a ser protegido pelas comunidades nacionais. Talvez porque os resultados comerciais no tenham se traduzido em ndices sociais melhores. Com efeito, a maior democratizao dos
Estados Partes em seu mbito interno, favorecida, dentre outros fatores, pelo
Mercosul, no foi acompanhada de um desenvolvimento social mais relevante, embora algum sucesso tenha ocorrido no combate pobreza.
IV. ACESSO JUSTIA NO MERCOSUL
Como j tivemos a oportunidade de nos pronunciar41, o Estado Democrtico de Direito assegura o direito de ter direitos, exercido concretamente com
a possibilidade de se recorrer a um cardpio variado de mecanismos de proteo que promovam a tutela preventiva e repressiva da agresso aos direitos,
ensejando um pleno acesso justia. Esta expresso at certo ponto bastante
equvoca42. Todavia, inegvel a existncia de um ncleo permanente e comum a todas as identidades reconhecveis no conceito de acesso justia, qual
seja, a garantia de concretizao efetiva dos direitos amalgamados no ordenamento jurdico, mais ou menos ampla, dependendo do prisma que se adote.
Mesmo a perspectiva mais limitada, de se identificar o acesso justia como
acesso aos Tribunais parte do princpio da verdadeira satisfao dos direitos
das pessoas que procuram a tutela jurisdicional.
Antes de tudo, importante esclarecer que nosso exame se circunscrever
ao acesso Justia no Mercosul dos cidados, que integram os pases membros
e associados, seja na postulao de direitos individuais, seja na postulao de
41. Na primeira parte de nosso livro Ao civil pblica e Termo de ajustamento de conduta. RJ:
Forense, 2006.
42. Antnio Herman V. Benjamim logrou demonstrar que o acesso justia pode representar
vrias idias, o que motivou o autor a ensaiar uma classificao para o fenmeno levando em
conta as diversas perspectivas divisadas pelo vocbulo: Quanto extenso o acesso justia
pode ser concebido a partir de trs enfoques bsicos: como acesso tutela jurisdicional dos
direitos(acesso aos Tribunais), acesso tutela jurisdicional ou no dos direitos(acesso a mecanismos de soluo de conflitos) e acesso ao Direito (acesso ordem jurdica justa, conhecida e implementvel). Sob o prisma dos objetivos e previdncias a que visa garantir pode o
acesso da justia ser: preventivo, reparatrio ou ressarcitrio. Quanto provocao e quanto
prestao jurisdicional pode ser individual, ou supraindividual, e quanto ao sujeito implementador da mesma judicial, ou extrajudicial. Pg. 77 A insurreio da aldeia global contra
o processo civil clssico. Apontamentos sobre a opresso e a libertao judiciais do meio ambiente e do consumidor. in Ao civil pblica (Lei 7347/85- reminiscncias e reflexes aps
dez anos de aplicao). Coordenador Edis Milar. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.
268
43. Nesse sentido o artigo 1 do Protocolo de Olivos 1. As controvrsias que surjam entre os Estados Partes sobre a interpretao, a aplicao ou o no cumprimento do Tratado de Assuno,
do Protocolo de Ouro Preto, dos protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de
Assuno, das Decises do Conselho do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum e das Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul sero submetidas aos
procedimentos estabelecidos no presente Protocolo.
269
Mesmo assim, plausvel a existncia de demandas de particulares relacionadas a estas normas. Desde as mais relacionadas com as questes de mercado
como a proteo da liberdade de concorrncia aos agentes do domnio econmico, os direitos dos consumidores e dos trabalhadores envolvidos no processo de
produo e distribuio de bens e servios, at a proteo de direitos ambientais,
uma vez que o Tratado de Assuno determina que o desenvolvimento econmico ser implementado com observncia da proteo ao patrimnio natural, a
prpria garantia do princpio democrtico, firmada no Protocolo de Ushaia, e o
respeito aos direitos humanos que proclamado em vrias decises mercosulinas. Conquanto a baixa densidade normativa de vrias normas e decises do
Mercosul possam causar algum tipo de dificuldade na sua efetivao, tal caracterstica tambm pode ser atribuda a muitas regras da ordem nacional de cada
pas sem comprometer plenamente a concretizao dos dispositivos mais principiolgicos ou que se valham de conceitos jurdicos indeterminados.
Mais relevante seria a existncia de um sistema de soluo de controvrsias acessvel a todos os cidados. E como tem sido a evoluo deste aspecto
na esfera regional?
O anexo III do Tratado de Assuno de Maro de 1991 foi o primeiro
texto jurdico do bloco regional que disciplinou, ainda que provisioriamente,
o sistema de controvrsias, mas apenas quando estas se davam entre Estadosmembros, privilegiando as negociaes diretas como forma de soluo dos
litgios. Quando estas no lograssem xito haveria a interveno do Grupo
Mercado Comum, que apresentaria recomendaes a serem adotadas no prazo
de 60 dias. No sendo estas aceita pelas partes, o Conselho do Mercado Comum (CMC) adotaria as medidas pertinentes quanto ao cumprimento do recomendado44.Congruente com a lgica de formao do Mercosul, o cidado,
44. O texto do Protocolo no seguinte sentido: 1. As controvrsias que possam surgir entre
os Estados Partes como conseqncia da aplicao do Tratado sero resolvidas mediante negociaes diretas. No caso de no lograrem uma soluo, os Estados Partes submetero a controvrsia considerao do Grupo Mercado Comum que, aps avaliar a
situao, formular no lapso de sessenta (60) dias as recomendaes pertinentes s Partes para a soluo do diferendo. Para tal fim, o Grupo Mercado Comum poder estabelecer ou convocar painis de especialistas ou grupos de peritos com o objetivo de contar
com assessoramento tcnico. Se no mbito do Grupo Mercado Comum tampouco for alcanada uma soluo, a controvrsia ser elevada ao Conselho do Mercado Comum
para que este adote as recomendaes pertinentes. 2. Dentro de cento e vinte (120) dias
a partir da entrada em vigor do Tratado, o Grupo Mercado Comum elevar aos Governos dos Estados Partes uma proposta de Sistema de Soluo de Controvrsias, que viger durante o perodo de transio. 3. At 31 de dezembro de 1994, os Estados Partes
adotaro um Sistema Permanente de Soluo de Controvrsias para o Mercado Comum.
270
45. Segundo os seguintes preceitos do Protocolo: Artigo 3. 1. Os Estados partes numa controvrsia informaro o Grupo Mercado Comum, por intermdio da Secretaria Administrativa,
sobre as gestes que se realizarem durante as negociaes e os resultados das mesmas. 2. As
negociaes diretas no podero, salvo acordo entre as partes, exceder um prazo de quinze
(15) dias, a partir da data em que um dos Estados Partes levantar a controvrsia. Artigo4. 1.
Se mediante negociaes diretas no se alcanar um acordo ou se a controvrsia for solucionada apenas parcialmente, qualquer dos Estados partes na controvrsia poder submet-la
considerao do Grupo Mercado Comum. 2. O Grupo Mercado Comum avaliar a situao,
dando oportunidade s partes na controvrsia para que exponham suas respectivas posies
e requerendo, quando considere necessrio, o assessoramento de especialistas selecionados
da lista referida no Artigo 30 do presente Protocolo. 3. As despesas relativas a esse assessoramento sero custeadas em montantes iguais pelos Estados partes na controvrsia ou na proporo que o Grupo Mercado Comum determinar. Artigo 5. Ao trmino deste procedimento
o Grupo Mercado Comum formular recomendaes aos Estados partes na controvrsia,
visando soluo do diferendo. Artigo 6. O procedimento descrito no presente captulo no
poder estender-se por um prazo superior a trinta (30) dias, a partir da data em que foi submetida a controvrsia considerao do Grupo Mercado Comum. Artigo 7. 1. Quando no
tiver sido possvel solucionar a controvrsia mediante a aplicao dos procedimentos referidos nos captulos II e III, qualquer dos Estados partes na controvrsia poder comunicar
Secretaria Administrativa sua inteno de recorrer ao procedimento arbitral que se estabelece no presente Protocolo. 2. A Secretaria Administrativa levar, de imediato, o comunicado
ao conhecimento do outro ou dos outros Estados envolvidos na controvrsia e ao Grupo
Mercado Comum e se encarregar da tramitao do procedimento. Artigo 8. Os Estados
Partes declaram que reconhecem como obrigatria, ipso facto e sem necessidade de acordo
especial, a jurisdio do Tribunal Arbitral que em cada caso se constitua para conhecer e
resolver todas as controvrsias a que se refere o presente Protocolo. Artigo 9. 1. O procedimento arbitral tramitar ante um Tribunal ad hoc composto de trs (3) rbitros pertencentes
lista referida no Artigo 10. 2. Os rbitros sero designados da seguinte maneira: i) cada
Estado parte na controvrsia designar um (1) rbitro. O terceiro rbitro, que no poder ser
nacional dos Estados partes na controvrsia, ser designado de comum acordo por eles e presidir o Tribunal Arbitral. Os rbitros devero ser nomeados no perodo de quinze (15) dias,
a partir da data em que a Secretaria Administrativa tiver comunicado aos demais Estados
partes na controvrsia a inteno de um deles de recorrer arbitragem; ii) cada Estado parte
na controvrsia nomear, ainda, um rbitro suplente, que rena os mesmos requisitos, para
substituir o rbitro titular em caso de incapacidade ou excusa deste para formar o Tribunal
Arbitral, seja no momento de sua instalao ou no curso do procedimento.
271
272
O Protocolo de Ouro Preto apresentou uma outra possibilidade de soluo de controvrsias quando a temtica se referir s atribuies da Comisso
de Comrcio do Mercosul, dando a esta instncia mercosulina a faculdade de
emitir uma deciso baseada em consenso, ou aps a oitiva de especialista, sem
obstar, contudo, a utilizao dos mecanismos previstos no Protocolo de Braslia48. Muito embora tambm haja previso de reclamao dos particulares,
o anexo do Protocolo, que trata sobre o tema, no especifica nenhuma singularidade para este tipo de demanda, concluindo-se que os mesmos limites
do Protocolo de Braslia incidiam quanto participao dos particulares nas
postulaes em face da Comisso de Comrcio49.
referncia o Artigo 29 ser composto de trs (3) membros designados pelo Grupo Mercado
Comum ou, na falta de acordo sobre um ou mais especialistas, estes sero eleitos dentre os
integrantes de uma lista de vinte e quatro (24) especialistas por votao que os Estados Partes
realizaro. A Secretaria Administrativa comunicar ao Grupo Mercado Comum o nome do
especialista ou dos especialistas que tiverem recebido o maior nmero de votos. Neste ltimo
caso, e salvo se o Grupo Mercado Comum decidir de outra maneira, um dos especialistas
designados no poder ser nacional do Estado contra o qual foi formulada a reclamao,
nem do Estado no qual o particular formalizou sua reclamao, nos termos do Artigo 26. 2.
Com o fim de constituir a lista dos especialistas, cada um dos Estados Partes designar seis
(6) pessoas de reconhecida competncia nas questes que possam ser objeto de controvrsia.
Esta lista ficar registrada na Secretaria Administrativa.
48. Nos seguintes termos: Artigo 21 Alm das funes e atribuies estabelecidas nos artigos
16 e 19 do presente Protocolo, caber Comisso de Comrcio do Mercosul considerar
reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio do Mercosul,
originadas pelos Estados Partes ou em demandas de particulares pessoas fsicas ou jurdicas , relacionadas com as situaes previstas nos artigos 1 ou 25 do Protocolo de Braslia,
quando estiverem em sua rea de competncia. Pargrafo primeiro O exame das referidas
reclamaes no mbito da Comisso de Comrcio do Mercosul no obstar a ao do Estado
Parte que efetuou a reclamao ao amparo do Protocolo de Braslia para Soluo de Controvrsias. Pargrafo segundo As reclamaes originadas nos casos estabelecidos no presente
artigo obedecero o procedimento previsto no Anexo deste Protocolo.
49. Artigo 1 As reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio
do Mercosul, originadas pelos Estados Partes ou em reclamaes de particulares pessoas
fsicas ou jurdicas , de acordo com o previsto no Artigo 21 do Protocolo de Ouro Preto,
observaro o procedimento estabelecido no presente Anexo. Artigo 2 O Estado Parte reclamante apresentar sua reclamao perante a Presidncia Pro-Tempore da Comisso de
Comrcio do Mercosul, a qual tomar as providncias necessrias para a incorporao do
tema na agenda da primeira reunio subseqente da Comisso de Comrcio do Mercosul,
respeitado o prazo mnimo de uma semana de antecedncia. Se no for adotada deciso na
referida reunio, a Comisso de Comrcio do Mercosul remeter os antecedentes, sem outro
procedimento, a um Comit Tcnico. Artigo 3 O Comit Tcnico preparar e encaminhar
Comisso de Comrcio do Mercosul, no prazo mximo de 30 dias corridos, um parecer
conjunto sobre a matria. Esse parecer, bem como as concluses dos especialistas integrantes do Comit Tcnico, quando no for adotado parecer, sero levados em considerao
pela Comisso de Comrcio do Mercosul, quando esta decidir sobre a reclamao. Artigo
4 A Comisso de Comrcio do Mercosul decidir sobre a questo em sua primeira reunio
273
274
275
perodo de dois (2) anos, renovvel por no mximo dois perodos consecutivos. 3. O quinto
rbitro, que ser designado por um perodo de trs (3) anos no renovvel, salvo acordo em
contrrio dos Estados Partes, ser escolhido, por unanimidade dos Estados Partes, da lista referida neste numeral, pelo menos trs (3) meses antes da expirao do mandato do quinto rbitro
em exerccio. Este rbitro ter a nacionalidade de algum dos Estados Partes do Mercosul, sem
prejuzo do disposto no numeral 4 deste Artigo. No havendo unanimidade, a designao se
far por sorteio que realizar a Secretaria Administrativa do Mercosul, dentre os integrantes
dessa lista, dentro dos dois (2) dias seguintes ao vencimento do referido prazo. A lista para
a designao do quinto rbitro conformar-se- com oito (8) integrantes. Cada Estado Parte
propor dois (2) integrantes que devero ser nacionais dos pases do Mercosul.4. Os Estados
Partes, de comum acordo, podero definir outros critrios para a designao do quinto rbitro.
5. Pelo menos trs (3) meses antes do trmino do mandato dos rbitros, os Estados Partes devero manifestar-se a respeito de sua renovao ou propor novos candidatos. 6. Caso expire o
mandato de um rbitro que esteja atuando em uma controvrsia, este dever permanecer em
funo at sua concluso. 7. Aplica-se, no que couber, aos procedimentos descritos neste artigo
o disposto no artigo 11.2. Artigo 20 1. Quando a controvrsia envolver dois Estados Partes, o
Tribunal estar integrado por trs (3) rbitros. Dois (2) rbitros sero nacionais de cada Estado
parte na controvrsia e o terceiro, que exercer a Presidncia, ser designado mediante sorteio a
ser realizado pelo Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul, entre os rbitros restantes
que no sejam nacionais dos Estados partes na controvrsia. A designao do Presidente darse- no dia seguinte interposio do recurso de reviso, data a partir da qual estar constitudo
o Tribunal para todos os efeitos. 2. Quando a controvrsia envolver mais de dois Estados Partes, o Tribunal Permanente de Reviso estar integrado pelos cinco (5) rbitros. 3. Os Estados
Partes, de comum acordo, podero definir outros critrios para o funcionamento do Tribunal
estabelecido neste artigo. Artigo 23 1. As partes na controvrsia, culminado o procedimento
estabelecido nos artigos 4 e 5 deste Protocolo, podero acordar expressamente submeter-se
diretamente e em nica instncia ao Tribunal Permanente de Reviso, caso em que este ter as
mesmas competncias que um Tribunal Arbitral Ad Hoc, aplicando-se, no que corresponda, os
Artigos 9, 12, 13, 14, 15 e 16 do presente Protocolo. 2. Nessas condies, os laudos do Tribunal
Permanente de Reviso sero obrigatrios para os Estados partes na controvrsia a partir do
recebimento da respectiva notificao, no estaro sujeitos a recursos de reviso e tero, com
relao s partes, fora de coisa julgada. Artigo 24 O Conselho do Mercado Comum poder
estabelecer procedimentos especiais para atender casos excepcionais de urgncia que possam
ocasionar danos irreparveis s Partes. Artigo 28 1. Qualquer dos Estados partes na controvrsia poder solicitar um esclarecimento do laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc ou do Tribunal
Permanente de Reviso e sobre a forma com que dever cumprir-se o laudo, dentro de quinze
(15) dias subseqentes sua notificao. 2. O Tribunal respectivo se expedir sobre o recurso
nos quinze (15) dias subseqentes apresentao da referida solicitao e poder outorgar um
prazo adicional para o cumprimento do laudo.
276
Reviso, e na Deciso CMC n 30/04, que aprova as Regras Modelo de Procedimento dos Tribunais ad hoc do MERCOSUL.
Apresentado brevemente o sistema de controvrsias vigente no Mercosul
podemos concluir que no existe um amplo acesso justia na esfera regional.
At hoje no existem registros de reclamaes de particulares, dos dez laudos
proferidos nos conflitos apresentados nas esferas de soluo de controvrsia
do Mercosul na vigncia do Protocolo de Braslia nenhum se refere contenda iniciada por particulares. Assim como no perodo posterior do Protocolo
de Olivos, as nicas contendas solucionadas foram entre Argentina e Uruguai
quanto importao de pneumticos remodelados e quanto livre circulao
nas vias de acesso s Pontes Gal. San Martin e Gal Artigas. Seno vejamos.
Na vigncia do Protocolo de Braslia havia crticas quanto ao fato do sistema de controvrsias depender da formao de Tribunais ad hocs, ou seja,
para cada conflito haver a nomeao dos rbitros, e a ausncia da possibilidade de recurso dos laudos arbitrais, porquanto seriam respectivamente violao do princpio da garantia do juiz natural e do duplo grau de jurisdio.
Ora sempre foi fundamental idia de devido processo legal identificar como
imparcial a autoridade julgadora no que se convencionou chamar do princpio
do juiz natural. No reputamos que essas disposies fossem to limitantes. O
primeiro aspecto que o Tribunal, ainda que constitudo para cada situao,
tem os rbitros definidos dentro de uma lista pr-concebida de acordo com
critrios convencionados antes do conflito. A inapelabilidade do laudo arbitral
foi revista com a possibilidade do recurso de reviso no Protocolo de Olivos.
Na verdade, embora o ideal seja a formao de um Tribunal supranacional, o recurso arbitragem com a formao de um Tribunal arbitral ad hoc
na atual fase do Mercosul no , em si, o maior limitador de acesso Justia
s demandas dos particulares. Na verdade, as barreiras mais relevantes so
de outra ordem: a) a necessidade do Estado assumir a demanda do particular
para que ela possa prosseguir at o estgio final da arbitragem; b) o desconhecimento das normas do Mercosul e da existncia de um sistema de controvrsias que elas pudessem provocar; c) o custo do processo de escolha de
especialistas e de arbitragem, que devem ser assumidos total ou parcialmente
pelos particulares; d) ausncia de previso expressa de proteo de direitos
transindividuais.
Um problema que antecede a todos os outros, em matria de acesso justia, o efetivo acesso informao, tanto sobre a existncia dos seus prprios
direitos, quanto sobre a possibilidade de defend-los de alguma forma. Como
j demonstramos, a pauta de integrao ainda no uma pauta socialmente
compartilhada por todos, os cidados, que em geral, desconhecem o teor das
277
52. No por acaso a Unio Europia estabeleceu uma Rede Judiciria europia atravs da Deciso 2001/470/CE, que divulga informao ao pblico sobre como fazer valer os seus direitos
no Mercado Comum europeu.
53. Mercosul e funo judicial. Realidade e superao.So Paulo: LTR, 1997. Pg 139/ 140.
278
54. Para uma interessante abordagem sobre o tema vide RAMOS, Andr de Carvalho. Direitos
Humanos na Integrao. Anlise comparativa da proteo de direitos humanos e conflitos
jurisdicionais na Unio Europia e Mercosul. Tese de Livre docncia do Departamento de
Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 2005.
55. Para uma ampla abordagem sobre estes desafios para as sociedades perifricas vide DUPAS,
Gilberto. Economia global e excluso social. Pobreza, emprego, Estado e Futuro do capitalismo. So Paulo: Paz e Terra,2000.
56. Pourrons-nous vivre ensemble? Paris: Fayard, 1997.
279
280
XIII.
INTRODUCTION
Le poids conomique de la zone euro nest plus discutable1. Sur le plan
financier, depuis 2004, leuro est la premire devise mondiale sur les marchs obligataires2, sans ltre du point de vue des transactions internationales
relles3. Dans la configuration actuelle de lconomie mondiale, la Banque
Centrale Europenne rsiste lide de politiques inflationnistes pouvant dclencher une spculation sur leuro de la part de pays mergents et de pays
disposant de fonds souverains, non des moindres la Chine, lInde, le Brsil
Jusque-l, la plupart de ces pays ont pris le pari de soutenir la monnaie amricaine pour assurer la stabilit du systme montaire international et ainsi
viter une rcession mondiale. De ce point de vue, il est indiscutable que les
Etats Unis reprsentent le premier dbouch mondial. En tant quconomie
dominante, au regard du critre defficacit, les Etats-Unis ont un avantage
psychologique sur lEurope marque par la division des opinions du point de
vue de lorganisation des marchs et de larticulation des politiques conomiques. En effet, vingt ans aprs le Rapport Delors, trois opinions majeures
persistent sans que soient tires toutes les implications politiques dune union
conomique et montaire: les partisans dune union minimale avec simple
*
1.
2.
3.
Groupe dEudes et de Recherches sur la Coopration Internationale et Europenne (GERCIE), e-mail: gsemedo2002@yahoo.fr. Je remercie Malik Bensafata, Doctorant lUniverit
de Tours davoir recherch avec moi des donnes concernant ce papier.
LEurope de la monnaie unique reprsente 22% du PIB mondial (contre 30% pour les Etats
Unis, 13% du commerce mondial hors changes intra-europens et un march intgr de 320
millions dhabitants.
47% du stock international de dettes sont libelles en euros, et leuro reprsente 25% des
rserves officielles de change de banques centrales de 40 pays.
Si nous excluons les transactions commerciales au sein de lUnion europenne, le dollar
reprsente 85% des changes de biens et services dans le Monde.
281
GERVASIO SEMEDO
4.
283
GERVASIO SEMEDO
Lgalit dans cette charte met bien avant dans son article 21 la rgle de la
non-discrimination sur la base de la race, du genre, du fait religieux, de lge
(droits des enfants) ou de lhandicap.
Les articles 34 36 inscrivent la solidarit: droits des travailleurs au sens
le plus large, la protection sociale universelle et le thme de laide sociale aux
pauvres et ou aux faibles revenus.
LEurope affirme notre sens une vision politique avec cette Charte,
mais nest pas alle jusquau bout de ses implications notamment les vertus
du fdralisme et la cration dun Gouvernement centralis lamricaine,
dot dun Budget important propre proposer des projets publics forte
externalit, coordonner des politiques de stabilisation conjoncturelle dans
le but damortir des chocs externes, peser sur les orientations dmocratiques et politiques des nouveaux entrants, et assurer une diplomatie unie
europenne. Dans les fdrations existantes ailleurs dans le monde dvelopp
comme au Canada et aux Etats-Unis, le budget fdral slve entre 30 et 40%
du PIB et peut couvrir quelquefois du budget dun Etat, province ou rgion
en difficult. En comparaison, le budget communautaire europen ne reprsente
que 1.2% du PIB de lensemble de lUE, soit peine 4% du budget des Etats
membres, lui dniant un rle damortisseur des chocs. Le Fonds europen de
dveloppement rgional, le Fonds social pour la mobilit, le Fonds de cohsion pour le cofinancement de projets adapts lenvironnement et aux infrastructures sont marqus par linsuffisance du budget communautaire. Ce budget ne peut pas servir un mcanisme de stabilisation automatique grce des
transferts, car cela peut induire des biais redistributifs compte tenu de lampleur
diffrente du chmage dun pays lautre, des formes de mobilit de la mainduvre et des comportements possibles de passagers clandestins pour des pays
jonglant avec la discipline budgtaire ou tents par lendettement. La thorie
conomique recommande pourtant la ncessit de coordonner les politiques
budgtaires en sappuyant sur la thorie clectique des finances publiques selon
laquelle ces politiques ont des effets allocatifs, stabilisateurs et redistributifs sur
le plan macroconomique. Il faut cependant reconnatre que la coordination de
telles politiques est difficilement praticable et constitue une solution bien plus
ardue que la dlgation du pouvoir montaire un banquier central conservateur
ciblant des objectifs dagrgats montaires. En mme temps, lEurope ne peut
pas se contenter de ne pas renforcer lUnion Economique et Montaire (UEM);
lEurope politique est interpelle pour passer un fdralisme de nature mettre en place des politiques structurelles. Mme si la place de lUEM et lentre
de nouveaux pays ont servi plus defficacit, dquit et de clart institutionnelle quant au respect des droits des personnes et des liberts. Ainsi les cots
284
GERVASIO SEMEDO
limite normalement linefficience et la corruption publique (Brennan, Buchanan, 1980). Mme si les agents conomiques sont peu mobiles, lindpendance politique des provinces, rgions et ou Etats, nest pas antinomique au
critre defficience, condition davoir un Budget fdral consquent pour
maximiser la fourniture de biens collectifs spcifiques lchelle de lUnion
et de mettre sous tutelle les entits qui nassurent pas cet objectif. Dun point
de vue psychologique, les citoyens dune localit regardent dailleurs tant soit
peu ce qui se passe chez les voisins rsidents dans la fdration pour exiger
les mmes services leurs lus directs aux mmes cots concurrentiels parce
que sensibles au niveau des impts quils acquittent (Beslay, Coates, 2003).
Rien ne les empche alors de brandir la menace crdible de la carte dlecteur pour les votes futurs, et de se constituer en associations pour revendiquer
leurs droits devant les tribunaux ventuellement. La judiciarisation apparat
comme incidente, mais tout dpend des cots mis en uvre pour dpartager
les citoyens entre eux, les citoyens et les politiciensToutefois les conditions
dun secteur public efficient sont subordonnes la taille du budget fdral.
Toutes choses gales, des risques de fourniture sous-optimale de services publics dans une union. Les effets allocatifs des dpenses publiques sapprcient
donc en termes deffets structurels lis aux impts et aux taxes, voire leur utilisation comme dpenses. Si des pays dune union nont pas de point de vue
commun sur les phnomnes hors march (biens publics, traitement de lenvironnement, recherche-dveloppement, amlioration du capital humain), -et
cest la cas actuellement pour lEurope, do notre option fdraliste, il en
dcoule une sous-optimalit en termes de croissance, de chmage Aussi
en labsence de coordination, les dpenses publiques nationales ne sont
pas perues comme profitant tous, cest--dire comme biens publics au
niveau de lunion: il y a sous production de services publics ou mauvaise
prise en compte de dfaillance des marchs non neutres sur la croissance
endogne et le dveloppement. De la mme faon, la comptition fiscale,
telle quelle existe actuellement en Europe, pse sur la mobilit rgionale
des facteurs et entrane leur fuite dans dautres rgions plus prospres du
Monde. Transfrer au moins limposition du capital lchelle de lUnion
permettrait de limiter lvasion fiscale; une centralisation du Budget pour
des missions bien dfinies produirait des externalits propres acclrer
la croissance (Semedo, 1998, p 240). Pour mesurer lefficience dun secteur
public, en procdant par comparaison sur longue priode avec des pays ou
groupes de pays, des critres quantitatifs existent: niveau de la dette publique;
dpenses publiques avec externalits conomiques: dpenses de sant, dpenses dducation, dpenses de recherche dveloppement, dpenses de fonctionnement des Etats, part du secteur public dans le PIB... Il existe galement des
critres qualitatifs: niveau de corruption par exemple.
287
GERVASIO SEMEDO
5.
6.
289
GERVASIO SEMEDO
lide quun gouvernement indpendamment de ses configurations institutionnelles- fdrale, nationale, provinciale- doit avoir pour premire
proccupation la rduction de la pauvret; toutes choses gales, sa mission
est de garantir au minimum des niveaux de capital humain et de sant donns
chaque citoyen dans la mesure o pour de tels biens, il sagit de dsirs justifis ou de biens primaires au sens de Rawls. Dans ces domaines, certaines
injustices sont inefficaces. Par exemple, dans ce domaine dinjustices inefficaces, une disparit trop importante dans la satisfaction de dsirs justifis
comme loffre de services publics est corriger par des taxes compensatrices
verses aux rgions les plus pauvres, pour viter ne serait-ce lexode ou lmigration vers les rgions prospres. Plusieurs critres permettent dapprcier
ltendue de ces disparits: le nombre dannes obligatoires de prsence
lcole, le pourcentage de filles scolarises dans la proportion des enfants de
moins de 17 ans, lesprance de vie, le coefficient de Gini
Section 2 O en est lconomie europenne par rapport lapplication de la Charte? Et partir de quels critres dvaluation?
La prsente section commence par prciser les prcautions mthodologiques ncessaires pour apprcier les parcours dtape des conomies europennes. En effet, ds quil sagit de comparaisons entre pays, dingalits et de mesures discrtes des crimes, de la corruption partir denqutes, tout peut devenir
sujet cautions. Mais il nen demeure pas moins que nous nous ne pouvons pas
invoquer le voile dignorance tout en refusant dexploiter les seules statistiques disponibles, et ne pas tenter de cerner ou dapprocher des vrits concernant la rpartition des revenus, ltendue des droits basiques, la protection des
citoyens et des biens Les critres dvaluation de la situation europenne une
fois dfinis et assortis de mesures concrtes nous permettront de voir le degr
dapplication de la Charte et de proposer dun point de vue normatif les politiques publiques ncessaires un approfondissement de lintgration europenne
dans le sens encore dun fdralisme beaucoup plus avanc sans obrer la recherche de lefficacit et permettant lEurope dquilibrer ses acquis sociaux
par rapport aux impratifs de lconomie mondiale.
1. Prcautions mthodologiques: diversit des sources statistiques,
chelles et validit des comparaisons, relativisme des rsultats
Les comparaisons internationales relatives la pauvret, la croissance et aux volutions institutionnelles reposent sur des statistiques fournies par diffrents organismes. En mme temps, les concepts, les groupes
de pays retenus, les donnes construites par les organismes spcialiss dpendent de donnes contingentes nationales compltes ou non, de la pondration des distributions de revenus, et du rle des prix de rfrence, et
montrent bien leurs limites. T. Smeeding (2006) a recens par exemple en ce
290
qui concerne les mesures de la pauvret les sources suivantes: LIS7, UNICEF,
le Rapport des Nations Unies pour le Dveloppement (UNDP) avec sa base
tablie par Deininger-Squire, les donnes de lOCDE. Nous pouvons ajouter
cela: la base Eurostat, les lissages effectus par des auteurs spcialiss sur la
question comme Heston et Summers avec les PennWorld Tables de la Banque
Mondiale et de son rapport annuel sur le Dveloppement ou Sala-i- Martin
(2006). De mme, et cest l un exemple, tout le monde peut admettre que la
mesure du recul de la pauvret par lvolution du revenu par tte est insatisfaisante, car elle suppose in fini que tous les individus ont le mme revenu,
et cela en dpit du fait que la croissance de ce revenu par tte peut faire reculer le seuil de pauvret. Du point de vue de la comparaison entre pays, est-il
possible de dire lorsque le revenu par tte dans ce pays est en dessous de la
moyenne, quil y a plus de pauvres en pourcentage de la population dans ce
pays que dans dautres? Egalement peut-on statistiquement dterminer la proportion de pauvres dans divers pays pour procder des comparaisons alors
que les pays nont pas une mme dfinition du seuil de pauvret?
Dune dcennie lautre, cependant, comme la dit Sala-i-Martin,
lanalyse conomique a progress et a fourni des bases consensuelles. Il sest
alors impos une littrature permettant par exemple dans les annes 90 dancrer
deux croyances universelles: dune part, le taux de croissance des pays pauvres
tait en moyenne en de du taux de croissance des pays riches entre 1970 et
1990 (-divergence au sens de Barro et Sala-i-Martin), et dautre part que la
dispersion du revenu par tte entre pays a eu tendance crotre dans le temps
(phnomne qualifi de -divergence). De ce fait, le monde tait caractris par
deux tours jumelles (twin peaked distribution). Par la suite, de tels rsultats ont
t amliors par la prise en compte de la distribution des revenus. Et, cest ainsi
que durant la dernire dcennie un autre accord empirique8 semble faire date: les
revenus des pays les plus pauvres croissent plus rapidement (-convergence) et
les ingalits de revenus semblent dcrotre (-convergence) rduisant ainsi la
diffrence dhauteur entre les deux tours. Le dernier consensus est leffet Chine;
ce pays participe dune manire indirecte la convergence en proposant des prix
de biens largement infrieurs ceux pratiqus par des pays concurrents et souvent en dcroissance. Toutefois, lunanimit est partage pour reconnatre quil
est difficile de rpondre de manire satisfaisante aux questions suivantes: Combien de personnes dans le Monde vivent dans la pauvret? Comment a chang
de pauvret dans le Monde durant ces dernires annes? Est-ce que les ingalits
7.
8.
291
GERVASIO SEMEDO
se sont accrues entre citoyens dun mme pays? Pourquoi les reculs de la pauvret peuvent tre fragiles si les politiques conomiques vivent des tensions entre quilibre budgtaire et transferts nets de redistribution? Si X .Sala-i-Martin
(2006) a trouv que la pauvret a dclin presque partout dans le monde en utilisant le critre du seuil de pauvret dindividus vivant avec moins de 1.5 dollar
par jour quivalent 570 dollars an9, F. Bourguignon (2007)10 a par exemple en
ce sens insist sur le fait troublant du retour de la pauvret dans les pays dvelopps, et dont les causes ne semblent pas lis la dlocalisation. Normalement,
les mouvements de capitaux en faveur des pays du Sud, auraient d se faire au
dtriment de la main-duvre peu ou moyennement qualifie, mais il ny a pas
eu de dcrochage des salaires modestes par rapport au salaire mdian. Il convient
galement de prciser quil y a une modification progressive des normes sociales de rmunrations avec une perte de vitesse des syndicats surtout en Europe
continentale, et le fait le plus troublant est que lensemble des changements est
accompagn par une envole des hauts salaires et mme des plus hauts parmi les
plus hauts salaires. La pauvret progresse chez les jeunes, les personnes ges,
les familles monoparentales rvlant dans certains pays loffre inadapte de lappareil ducatif et des systmes de formation des travailleurs. Plus rcemment
E. Le Boucher (2008)11 est all dans le mme sens: Les craintes dun retour de
la pauvret des classes moyennes reposent sur des ralits. Aux Etats-Unis, les
ingalits sont revenues au niveau de 1920Les Allemands menacs de pauvret taient passs de 18% de la population 25% de 2000 2006; cause
du chmage, de la baisse des indemnits et de la progression du travail temporaireLes causes de ces volutions sont multiples: Les patrons se paient
selon des chelles mondialises, soctroient des stocks-optionsLa mondialisation fait pression sur certains salaires ouvriers lexception des services. La
technologie, facteur majeur en vrit, fait monter les besoins des plus qualifis
au dtriment des autres. Les impts et taxes grossissent et mangent les trs faibles marges acquises par les salaires moyens en France et en Grande-Bretagne.
2. Les progrs raliss en Europe en matire dapplication de la Charte.
Les pays europens y compris les pays de lEst ne sont pas dsavantags en termes de cration de richesses (voir tableau 2). Le rapport Wim
Kok (2003) montre bien que lEurope dans son ensemble converge vers
des taux de croissance du PIB par tte suprieur bien des gards la
moyenne mondiale (voir tableau 3). Les taux de croissance des pays en
9. Voir tableau 1.
10. F. Bourguignon (2007), Mondialisation et ingalits, Le Monde, 12 Dcembre.
11. E. Le Boucher (2008), Pile je gagne, face tu perds, Le Monde 10 Mars.
292
12. Le Standard pouvoir dachat permet des comparaisons entre pays aprs conversion en une
monnaie fictive dont chaque unit assure la m^me quantit de biens et services au consommateur reprsentatif, une anne prise comme rfrence.
13. La mdiane est un revenu qui spare la population en deux: la moiti des individus dun pays
dispose dun niveau de vie suprieur, et lautre moiti dun niveau infrieur.
14. Lintensit de la pauvret corrige le taux de pauvret, car elle mesure lcart de pauvret
moyen, cest dire la diffrence entre le revenu moyen des pauvres et le seuil. Elle indique
le montant de transfert quil faudrait en moyenne verser chaque mnage pauvre en dessous
du seuil pour que tous puissent vivre dans des conditions accepatbles.
293
GERVASIO SEMEDO
GERVASIO SEMEDO
La corruption a recul dans les petits pays baltes avec modles de capitalisation, devenus habitats prfrs de linvestissement direct avec des
taux dimposition sur les socits faibles et une main-duvre peu onreuse.
Pour les pays en transition de taille plus importante, la corruption ne
cde pas le pas entre 1996 et 2007 sauf pour la Hongrie. Les pays rests
sous le giron de la Russie sont fortement corrompus. Les pays continentaux semblent bien transformer en ressources les cots de transaction
engendrs par un tel phnomne.
La libert dexpression nest pas remise en cause dans les vieux pays
europens (tableau 12), en dpit dune progression inquitante de la concentration des mdias, des organes de presse aux mains de quelques groupes et
familles en Italie, en France, en Allemagne. Mme dans les pays en transition, exception encore des pays sous influence de la Russie, cette libert
dexpression na pas dclin attestant que la parole est libre en Europe
dans la dfense du bien commun et ou individuel. Dune faon quivalente,
la perception des risques de dstabilisation politique (tableau 13) est encore plus prsente de ces pays sous tutelle indirecte de la Russie, de plus
en plus tent par des relents tsaristes.
Les services publics ont progress en moyenne en qualit, et devant
des conflits dintrts privs, les Tribunaux ont gagn en crdibilit en
Europe (tableaux 14&15) et les citoyens ont le sentiment rel dtre protgs de plus en plus contre les crimes et la violence, mis part dans les pays
encore sous influence russe.
3. Politiques publiques, contraintes de lconomie mondiale et ncessit du fdralisme.
Tout comme systme fiscal, loptimalit dun systme de protection sociale se mesure laune des critres defficacit, dquit et de viabilit
administrative. Les cots administratifs ont t bien perus en Europe,
car les services publics ont gagn en qualit avec un effort lev et douloureux de productivit y compris la rduction de fonctionnaires, la dlgation
de services publics, la privatisation dactivits et dans la plupart des pays par
une rduction des dficits publics. Le problme est de savoir maintenant
est ce quen dynamique les choix europens seront toujours soutenables
au regard du contexte de mondialisation et des pressions concurrentielles
manant de pays mergents, de la Chine, de lInde et de la Core dune
part, et dautre part quels sont les quilibres maintenir pour renforcer
les droits fondamentaux sans nuire la comptitivit?
296
15. Linsertion de ces pays dans le secteur automobile est lexemple type. Ils ont pu dfinir des
partenariats, des alliances, se sont imposs avec des groupes de grande taille comme Tata
Industries de lInde, des technologies adaptes au dveloppement durable (nanotechnologies
et voitures propres).
297
GERVASIO SEMEDO
6. Limpratif defficacit nest pas la fin du social; il est fait pour contenir
les drives de la mondialisation. Lquit a donc un prix.
Dans une vision dynamique:
1. Renforcer des groupes europens par incitation des alliances et des
fusions.
2. La recherche-dveloppement, laugmentation du capital humain avec
des projets europens coordonnes sont ncessaires lobtention des
conomies dchelle et des bnfices de la grande taille.
3. Harmoniser limpt sur les socits et la fiscalit sur les facteurs.
4. Dfinir un budget europen refltant rellement la richesse europenne
et lallouer des fins dacclration des avantages comparatifs (formation, meilleure ducation, dveloppement de la sant ) et des avantages comptitifs des entreprises.
5. Lquit demande des transferts sociaux importants caractre le plus
souvent universel, et cela ne peut pas se concevoir sans un budget europen significatif. A court terme, le ciblage de couches dfavorises peut
tre oprationnel, comme en Grande-Bretagne durant ces vingt cinq
dernires annes, o le gouvernement a pu rduire la pauvret de cette
manire revenir dans le mme peloton form par les pays de lEurope
continentale. Mais long terme, ce sont les mesures universelles profitables aux enfants, leur ducation, la recherche dveloppement qui
sont en mesure de donner des externalits fortes sur la croissance et le
dveloppement, et donc de rduire fortement les ingalits conformment la Charte des droits fondamentaux.
BIBLIOGRAPHIE
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University, Stanford.
ANNEXES
Tableau 1 Pauvret en pourcentage par rgion du monde
au sens de la Banque Mondiale: critre du 1.5 dollar jour
Pourcentage
PopuVariation Variation Variation
de pauvres
Variation:
lation
dans la
dans la
dans la
1970 1980 1990 2000 1970dans chaque
anne
dcennie dcennie dcennie
rgion du
2000
2000
1970
1980
1990
monde
Monde
100%
Asie de lEst
30.1
50
42.3
31.3
10.3
-39.7
-7.7
-11
-21
Asie du Sud
23.5
30.2
35.5
23
8.4
-21.8
5.3
-12.6
-14.6
Afrique
au Sud du
Sahara
10.7
13.4
19.5
41.3
74.5
61.1
6.1
21.8
33.2
Amrique
Latine
8.8
1.5
3.5
5.3
1.3
-2.5
1.8
Europe de
lEst
7.7
0.7
0.2
0.4
1.1
0.4
-0.4
0.2
0.7
MoyenOrient et
Afrique du
Nord
3.9
1.6
0.7
0.4
0.3
-1.3
-0.9
-0.3
-0.1
300
par tte
Population
(en millions dhab.)
euros
SPA
euros
SPA
Chypre
0,762
10,2
12,5
15 100
18 500
Rp. tchque
10,2
63,3
136,2
6 2 00
13 300
Estonie
1,4
6,2
13,4
4 500
9 800
Hongrie
10,2
58
120,6
5 700
11 900
Lettonie
2,4
8,5
18,2
3 600
7 700
Lituanie
3,5
13,4
30,5
3 800
8 700
Malte
0,394
Pologne
38,6
196,7
355,9
5 100
9 200
Slovaquie
5,4
22,8
59,5
4 200
11 100
Slovnie
20,9
31,8
10 500
16 000
UE 15
376,4
8 828,9
8 828,9
23 200
23 200
Pays
10 300
Source: Rapport Wim Kok, Elargissement de lUnion Europenne: Rsultats et dfis, Commission Europenne, 2003
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Hongrie
-0,6
2,9
1,5
1,3
4,6
4,9
4,2
5,2
3,8
Pologne
3,8
5,2
6,8
4,8
4,1
Slovaquie
-3,7
4,9
6,7
6,2
5,6
1,3
2,2
3,3
3,5
Slovnie
2,8
5,3
4,1
3,5
4,6
3,8
5,2
4,6
Rp tchque
0,1
2,2
5,9
4,3
-0,8
-1,2
0,5
3,3
3,3
Estonie
-9
-2
4,3
10,4
-0,7
6,9
5,4
4,5
Lettonie
-15
0,6
-0,8
3,3
8,6
3,9
1,1
6,6
7,6
Lituanie
-16,2
-9,8
3,3
4,7
7,3
5,1
-3,9
3,8
5,9
301
GERVASIO SEMEDO
Anne
Cot
(Mds dECUS)
Cot *
(Mds de dollars)
1990
26,0
33,8
38,0
49,4
CEE**
CEPII Benaisnou
1995
26,3
34,2
1996
45,0
58,5
ENSAE Fayolle
1996
20,3
26,4
Taux de pauvret
Indice de Gini
Intensit de
Indice de Sen
en pourcentage de
au-dessous
pauvret
x 100
la population
du seuil
avant
aprs avant aprs avant aprs avant aprs
28
17
52
29
43
19
21
7
30
11
47
25
38
16
20
4
Belgique
Danemark
7562
7883
Allemagne
7675
23
16
46
34
35
21
15
Grce
Espagne
France
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Autriche
Portugal
Royaume-Uni
UE 13
4313
4558
7166
5362
5188
11409
6891
7733
3772
6800
6452
23
26
27
33
21
24
24
24
27
32
26
21
19
16
18
19
13
12
13
22
19
17
37
45
42
59
40
37
58
35
40
54
46
35
32
26
24
36
23
34
26
35
26
31
24
35
29
50
29
27
50
25
29
42
35
22
21
16
17
25
16
25
17
23
15
20
12
17
16
26
12
13
19
12
16
24
17
10
9
6
7
10
4
6
5
11
7
8
302
Pourcentage
69
35
35
36
34
34
44
13
12
11
22
Union Europenne
PVD
157
15
Monde
158
14
Garon
Fille
Montngro
Pays
10
12
08
Kirghizstan
Kazakhstan
Albanie
12
14
Azerbadjan
11
11
11
Blarusse
Bosnie-Herzgovine
France
Grce
Portugal
Espagne
1980
111,10
102,90
123,20
109,00
Bulgarie
97,80
Primaire (%)
1990
2000
108,50 106,10
97,80
93,90
123,40
128
108,60 109,00
97,60
96,80
1980
84,60
81,20
37,20
86,90
84,50
Secondaire (%)
1990
2000
98,50
111,30
93,30
95,30
67,40
106.3
104,10
122,10
75,20
78,00
1980
25,30
17,10
10,70
23,20
Suprieur (%)
1990
39,60
24,80
23,20
36,70
2000
51,00
42,50
37,20
48,60
16,20
31,10
39,40
303
GERVASIO SEMEDO
1980
Primaire (%)
1990
Secondaire (%)
1990
2000
2000
1980
1980
104,00
114,30
91,20
98,70
17,50
Suprieur (%)
1990
2000
Rep. Tchque
95,50
96,40
16,00
21,90
Estonie
103,00
110,70
91,30
126,60
101,90
103,70
24,50
26,00
38,10
Hongrie
96,40
94,50
103,20
69,50
78,60
97,80
14,10
14,00
23,80
Lettonie
102,00
94,20
88,70
99,40
92,70
85,00
23,50
25,00
25,70
Lituanie
78,80
90,70
95,90
113,60
91,90
84,20
34,80
33,80
28,20
Pologne
99,60
98,30
96,40
77,10
81,50
97,60
18,10
21,70
24,70
Romania
103,80
91,30
99,90
93,90
92,00
77,90
12,10
9,70
18,30
Slovaquie
..
..
102,80
..
..
93,70
18,30
18,60
20,20
Slovnie
98,20
108,30
97,70
38,10
91,10
90,50
20,20
23,70
33,30
304
1990
2004
Progression %
1327
1341
1521
1392
1499
1730
843
796
1380
1532
1434
1392
673
872
1581
2028
989
2738
3418
3290
2972
2202
3191
3169
2669
2742
2437
5095
3094
4103
1935
2101
2827
4045
2560
6037
158
145
95
58
113
83
217
244
77
233
116
195
188
141
79
99
159
120
570
600
296
543
168
1413
1337
814
1061
562
148
123
175
95
235
1990
2000
2003
Progression % (1990-2003)
Autriche
284
483
761
799
65
Belgique
375
488
736
690
41
Rpublique tchque
..
283
415
508
79
Danemark
433
598
1044
1310
119
Finlande
328
775
877
996
29
France
268
372
414
496
33
Allemagne
183
251
515
547
118
Grce
81
155
160
209
35
Hongrie*
..
301
313
448
49
Irlande
148
199
390
525
165
Italie
185
355
418
486
37
Luxembourg
495
838
1589
2018
141
Pays-Bas
663
1135
1104
1234
Norvge
325
859
1698
2005
133
Pologne
..
209
374
396
90
Portugal
109
272
432
452
66
..
169
242
287
70
Rpublique slovaque**
Espagne
164
304
488
586
93
Sude
509
1068
1384
1772
66
Suisse
304
455
861
1088
139
Turquie
11
..
..
Royaume-Uni
87
367
653
741
102
tats-Unis
134
228
375
464
103
OCDE Total
209
395
612
723
83
Source: OCDE
* 1999.
** 1995.
305
GERVASIO SEMEDO
1996
2007
Progression de la corruption
9,33
9.4
Finlande
9,05
9.06
Sude
9,08
9.09
Pays-Bas
9.0
9.0
Suisse
8,76
9.0
Norvge
8,87
8.7
8.61
8.4
Royaume-Uni
8,44
8.4
Autriche
7,59
8.1
Allemagne
8,27
7.8
Irlande
8,45
7.5
France
6,96
7.3
Belgique
6,84
6.1
Espagne
4,31
6.7
Slovnie
1999 2007
6.0
6.6
5.7
6.5
Portugal
6,53
6.5
6.4
6.8
Hongrie
4,86
5.3
6.1
5.3
Rpublique Tchque
5,37
5.2
Italie
3,42
5.2
3.9
4.9
2.7
4.8
3.8
4.8
Grce
5,01
4.6
Pologne
5,57
4.2
2.9
4.1
3,44
3.7
2.7
3.9
2,58
2.5
Croatie
1999 2001
Source: Transparency International (2007) sur la base dopinions des experts, de politologues et
de citoyens
306
1996
-0.40
-0.63
1.39
-1.10
1.44
-1.28
0.11
-0.57
1.01
1.01
1.69
0.72
1.67
1.46
-0.58
1.51
0.93
1.02
1.44
1.05
1.39
0.71
1.45
1.06
1.66
1.71
0.95
-0.04
-0.43
-1.45
0.34
0.95
1.66
1.67
-0.47
-0.46
1.34
2005
0.08
-0.64
1.24
-1.68
1.31
-0.11
0.59
0.51
1.03
1.01
1.51
1.05
1.49
1.28
-0.27
1.31
0.95
1.10
1.41
1.00
1.26
0.90
1.34
1.18
1.45
1.45
1.04
0.36
-0.85
0.12
1.04
1.08
1.41
1.43
-0.04
-0.26
1.30
Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report
2004/2005 -
307
GERVASIO SEMEDO
1996
-0.10
0.19
1.12
-0.18
0.69
-0.64
-0.08
0.02
0.44
0.86
1.01
0.60
1.22
0.82
-0.95
1.07
0.16
0.54
0.99
0.47
1.18
0.44
1.23
1.13
1.27
1.23
0.40
0.31
-1.17
-1.29
0.36
0.88
1.17
1.39
-1.40
-0.45
0.82
0.82
2005
-0.68
-0.22
0.98
0.01
0.66
-0.78
0.16
0.32
0.29
0.69
0.91
0.68
1.48
0.33
-0.80
0.67
0.35
0.79
1.08
0.21
1.38
0.88
1.41
1.34
0.80
1.22
0.23
0.03
-1.07
-0.91
0.69
0.94
1.18
1.26
-0.54
-0.39
0.34
0.06
Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report
2004/2005 -
308
1996
-0.49
-0.39
1.99
-1.30
1.93
-0.86
-0.64
-0.30
1.17
0.52
2.09
0.53
2.04
1.94
-0.45
2.01
0.82
0.39
1.70
0.93
-0.34
1.65
-0.16
2.34
-0.23
2.44
2.13
0.50
-0.88
-0.79
-0.71
0.17
0.52
2.05
2.53
-0.16
-0.87
2005
-0.49
-0.17
1.60
-1.19
1.65
-0.53
0.23
0.44
1.16
0.94
2.12
1.03
2.07
1.46
-0.47
1.51
0.66
0.79
1.63
0.60
0.68
1.57
0.85
1.94
0.95
1.95
1.99
0.58
-0.03
-0.45
-0.31
0.95
0.99
1.93
2.03
0.27
-0.42
Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report
2004/2005 -
309
GERVASIO SEMEDO
1996
-0.37
-0.51
1.95
-1.07
1.62
-0.24
-0.14
-0.58
0.57
0.60
2.00
0.30
2.05
1.62
-0.90
1.86
0.74
0.62
1.73
0.85
0.14
1.47
-0.19
1.75
0.00
1.91
2.07
0.42
-0.34
-0.90
-1.26
0.07
0.47
2.00
2.14
-0.02
-0.73
2005
-0.84
-0.46
1.87
-1.04
1.47
-0.74
-0.19
0.00
0.85
0.70
1.99
0.82
1.96
1.35
-0.82
1.76
0.66
0.70
1.63
0.51
0.43
1.03
0.46
1.96
1.38
1.78
1.99
0.32
-0.29
-0.84
-0.81
0.41
0.79
1.84
2.02
0.07
-0.60
Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report 2004/2005
310
XIV.
INTRODUCTION
LEurope institutionnelle ne sest pas faite par la culture. Jean Monnet
laurait, dit-on, regrett: Si ctait refaire, je commencerais par la culture,
aurait-il dit La culture aurait sans doute t le ciment le plus efficace pour lintgration europenne, mais deux raisons expliquent que les Europens naient
pas suivi cette route (Rapport dinformation du Snat sur lEurope et la culture,
1er fvrier 2001, site Internet, p.2). Dune part, la culture europenne tait une
vidence: Une culture bimillnaire, si profondment inscrite au cur des 300
millions dEuropens, semblait aller de soi. Philosophique avec la Grce, religieuse avec le judo-christianisme, juridique avec Rome, elle dbordait la politique dont elle constituait en quelque sorte le fondement. Il ntait pas ncessaire
den faire tat, dautant moins que lEurope avait retrouv sa force matrielle.
Dautre part, ce que cherchaient les fondateurs, ctait rendre la guerre impossible entre la France et lAllemagne; pour cela, ils pensaient avant tout rendre
les conomies interdpendantes, alors que la rivalit culturelle navait jamais t
menaante. En Europe, la domination culturelle joue lalternance entre les Etats:
Italie au XVIme sicle, France au XVIIme, Angleterre au XVIIIme, Allemagne au XIXme. Les priodes de plus forte unit culturelle, la fin du Moyen-ge
et le sicle des Lumires, nont pas gomm les spcificits nationales.
Aujourdhui, la culture europenne nest plus une vidence; la mondialisation a hiss la culture au niveau des enjeux mondiaux et lEurope du troisime
*
311
ISABELLE HANNEQUART
millnaire est pour la premire fois menace l mme o elle se croyait la plus
forte et comme hors datteinte. Cette conjonction de la culture et du march,
de lart et de largent est en tout point contraire sa tradition la plus ancienne
et la plus profonde (Rapport du Snat, op. cit., p.2). Un volontarisme culturel
europen apparat donc comme indispensable dans le contexte global comme
dans le contexte de relance de la construction europenne. Mais, comme sa
fondation, lEurope institutionnelle peut-elle se faire par la culture?!
LEurope et la culture: combien de politiques?, demande Odile Chenal
(Revue La pense de midi, n 16, octobre 2005, p. 65). Elle oppose deux ples
en Europe, le ple franais et le ple anglais et, entre les deux, divers modles
qui se sont mis en place dans les cinquante dernires annes selon les contextes nationaux: rle prpondrant des rgions en Allemagne ou en Espagne,
partage du dveloppement culturel entre les communauts linguistiques et le
gouvernement en Belgique, planification de la culture sur quatre ans avec un
rle dterminant des organismes professionnels intermdiaires aux Pays-Bas.
Quant lEurope de lEst entre dans lre post-communiste, les politiques
culturelles se dveloppent rapidement en sinspirant, sans les copier, des diffrents formats occidentaux, mais les pratiques professionnelles sont plus lentes
changer que les ministres de la culture (plus de quinze ministres successifs
en Pologne et treize en Roumanie depuis la fin du communisme), ce qui laisse
les jeunes sorienter vers des partenariats internationaux.
Ces politiques culturelles sont animes par des motivations diffrentes.
Dans certains Etats, le soutien aux arts sinscrit dans une tradition qui considre les uvres de lesprit comme lexpression de la civilisation et un lment de rayonnement culturel (Jean Tardiff et Jolle Farchy, Les enjeux de
la mondialisation culturelle, Ed. Hors commerce, 2006, p. 254). Cest le cas
en France, mais dautres facteurs expliquent le modle culturel franais. En
France, pays lavant-garde avec son ministre des Affaires culturelles en
1959, laction culturelle a t porte par une longue tradition qui trouvait
ses origines les plus prestigieuses dans le mcnat royal et le volontarisme
culturel du XIXme sicle et a t prennise par le dfi dune politique
dmocratique qui assure laccs de tous la culture, le pluralisme dmocratique et la libert dexpression (Jean-Miguel Pire, Pour une politique culturelle
europenne, Fondation Robert Schuman, p. 21).
Parfois, le lien entre Etat et culture est marqu par un pass autoritaire qui
a assimil culture et propagande politique et qui a fait de lide de politique
culturelle un vritable tabou. Il a fallu attendre 1998 pour que soient crs, en
Italie, un ministre des Biens et des Activits culturelles et, en Allemagne, un
poste de ministre dlgu pour la Culture auprs du Chancelier allemand. Le
caractre tardif des initiatives nationales peut sexpliquer par une rticence
312
ISABELLE HANNEQUART
les adaptant lintrt europen et ensuite quand elle leur assure une justiciabilit spcifique.
A. Lappropriation des droits culturels internationaux
Les droits proclams dans lUnion europenne ont-ils une couleur europenne? La rponse ces questions est complique par la difficult didentifier pralablement ces droits. Ces droits sont relatifs la culture, qui est une
notion polysmique. Daprs le Petit Robert de la langue franaise, la culture
est lensemble des aspects intellectuels dune civilisation, la civilisation tant
dfinie par lensemble des phnomnes sociaux (religieux, moraux, esthtiques, scientifiques, techniques) communs une grande socit ou un groupe
de socits. Les textes juridiques ne donnent ni dfinition ni classification de
ces droits. Ceux-ci sont dabord des droits la culture, mais ils se transforment, depuis une priode rcente, en droits des cultures.
1. Les droits la culture
Les dispositions europennes sinspirent des rfrences internationales, puises dans les grands instruments internationaux relatifs aux droits de
lhomme.
1.1. Les rfrences internationales
On peut dj reprer des droits culturels dans la Dclaration universelle
des droits de lhomme de 1948 (DUDH). Elle contient un article 27, selon lequel toute personne a le droit de prendre part librement la vie culturelle de
la communaut, de jouir des arts et de participer au progrs scientifique et aux
bienfaits qui en rsultent (1) et chacun a droit la protection des intrts
moraux et matriels dcoulant de toute production scientifique, littraire ou
artistique dont il est lauteur (2). Larticle 26 dispose que toute personne
a droit lducation (article 26), droit qui doit favoriser la comprhension,
la tolrance et lamiti entre toutes les nations et tous les groupes raciaux ou
religieux.
Lun des deux Pactes relatifs aux droits de lhomme de 1966 est consacr aux droits conomiques, sociauxet culturels. On y retrouve le droit
lducation (article 13) qui implique le droit de crer des tablissements et
la libert des parents de choisir lducation de leurs enfants selon leurs convictions religieuses et morales et le droit de participer la vie culturelle (article
15). On pourrait aussi classer dans les droits culturels le droit de se marier
(article 16 de la DUDH) et le droit la protection de la famille (article 16 de
la DUDH et article 10 du PIDESC), qui sont la croise des droits culturels
et des droits sociaux. En ralit, ces droits restent dans lombre des droits
315
ISABELLE HANNEQUART
culture dans lordre communautaire. Elle attnue leffet de dispersion en rassemblant lessentiel des droits culturels de premire et deuxime gnrations
sous le titre II Liberts, la non-discrimination et le diversit culturelle relevant du titre 3 Egalit. Elle enrichit explicitement et de faon spcifique le
catalogue des droits.
Selon larticle 10, la libert religieuse implique toujours la libert de
changer de religion. Larticle 9 actualise le droit de se marier qui ne vise
plus ncessairement un homme et une femme et le droit de fonder une famille qui nest plus ncessairement li au mariage.
Le droit lducation, condition de la libert dexpression et dinformation, y figure en bonne place, dans larticle 14, sous une formulation positive
et non ngative comme dans la CEDH (Nul ne peut) et avec une notion
dducation plus moderne que celle dinstruction (celle de la CEDH). Il est
lui-mme une condition de laccs effectif aux autres droits. La Charte opre
un triple dveloppement de ce droit:
ISABELLE HANNEQUART
pas compltement limpide (gnralement, on distingue la formation professionnelle initiale et la formation professionnelle continue), mais elle
renvoie lide de formation tout au long de la vie et elle vise implicitement lenseignement suprieur qui, saprs la CJCE, fait partie de
la formation professionnelle (arrt Gravier, 13/2/85, 293/83, rec. 593).
Pour duquer, il faut chercher et crer. La Charte consacre un article 13
la libert des arts et des sciences, en disant quils sont libres et que la libert
acadmique est respecte. Ces liberts peuvent tre comprises dans la libert
de pense et dexpression et dans le droit lducation. La Cour EDH a jug
que la libert dexpression comprend la libert dexpression artistique dans
larrt Mller et autres c. Suisse du 24 mai 1988. La formulation de la charte
est beaucoup plus explicite que celle correspondante du PIDCP (article 19)
la libert dexpression comprend la libert de rechercher, de recevoir et de
rpandre des informations et des ides de tout espcesous une forme orale,
crite, imprime ou sous une forme artistique et que celle de la CEDH
(article 10), analogue et moins explicite encore. Elle peut tre vue aussi comme une adaptation du droit de participer la vie culturelle, qui ne figure pas
en tant que tel dans la Charte.
Si lon rapporte larticle 13 lhistoire de lEurope, cest--dire toutes
les expriences idologiques qua connues lEurope, du national-socialisme
au total-nationalisme, au regard du pass mdival de la grande tradition universitaire, on peut le considrer comme une adaptation au contexte historique
europen, comme une europanisation de la libert culturelle.
Daprs Jean-Christophe Galloux (Article 73, dans Trait tablissant une
constitution pour lEurope, Commentaire article par article, Tome 2, sous
la direction de Laurence Burgogne-Larsen, Anne Levade et Fabrice Picod,
Bruylant, 2005), larticle 13 rpond une revendication de longue date des
milieux acadmique et artistique. La libert de la recherche a t reconnue
avec plus de difficults et prsente un caractre plus relatif que la libert des
arts. Elle implique le droit des moyens et des conditions favorables, mais
elle doit se combiner avec des valeurs suprieures comme le respect de la dignit humaine, avec des limitations dintrt gnral et des contraintes conomiques. Quant la libert acadmique, elle est le point de convergence des
diffrentes liberts intellectuelles, bien exprim par la Recommandation de
lUNESCO du 11/11/1997 sur la condition du personnel enseignant de lenseignement suprieur. La libert acadmique est indissociable de lautonomie
institutionnelle des tablissements (ce qui signifie la reconnaissance de lindpendance des professeurs de lenseignement suprieur par les cours constitutionnelles occidentales et une certaine permanence ou scurit des emplois
318
ISABELLE HANNEQUART
droit davoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre
vie culturelle, de professer ou de pratiquer leur propre religion, ou demployer
leur propre langue; ainsi est rdig larticle 27, non pas du PIDESC, mais du
Pacte international sur les droits civils et politiques/PIDCP. Les travaux dlaboration du Pacte ont fait ressurgir la problmatique des minorits, rattache
aux droits civils et politiques. Ce choix a trois significations.
Dune part, les Etats nenvisagent pas de confrer des droits des communauts culturelles en tant que collectivits; les droits sont ceux des personnes appartenant ces minorits (ethniques, religieuses ou linguistiques, selon
le triptyque). Ces droits peuvent tre exercs individuellement ou collectivement et peuvent ce titre tre qualifis de collectifs, mais ils sont garantis
chaque personne et ne sauraient se confondre avec le droit des peuples disposer deux-mmes (inscrit dans les deux pactes de 1966). La protection vise
concilier les droits des minorits comme valorisation des particularismes
avec les droits de lhomme et leur universalisme.
Dautre part, les droits des minorits dpassent les seuls droits culturels
au sens strict; ils sarticulent avec le principe gnral de non-discrimination
nonc par larticle 26 qui prcde larticle sur les minorits. Ce principe garantit que les personnes appartenant des minorits jouiront du mme traitement que les autres individus. Le souci du respect effectif des droits des
minorits conduit envisager le dveloppement de larticle 27 vers le droit de
ces personnes de participer comme les autres individus aux affaires publiques.
Il est donc important que ces droits soient troitement lis aux droits civils et
politiques.
La troisime considration dcoule de ce souci deffectivit. Lapproche
individuelle des minorits permet douvrir le droit de recours individuel du
PIDCP (le protocole relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels introduisant la justiciabilit de ces droits reste ltat de projet). Le Comit des
droits de lhomme dveloppe une jurisprudence sur le droit davoir sa propre
vie culturelle au sens de larticle 27, notamment sur le droit de ne pas tre
inquit dans la jouissance de la vie culturelle ou encore sur la libert de participer la dfinition et la mise en uvre des politiques relatives la culture.
Cette jurisprudence bnficie aux membres des peuples autochtones qui,
dfaut de dispositions internationales spcifiques et contraignantes, peuvent
utiliser le minimum conventionnel du Pacte.
Le bouleversement du monde dans les annes 1990 la place des minorits dans la recomposition de lEurope et dans la mondialisation va amener
la socit internationale et la socit europenne aborder de nouveau la problmatique des minorits, sans pour autant dfinir officiellement cette notion.
321
ISABELLE HANNEQUART
contraire la tradition constitutionnelle franaise issue de la Rvolution franaise. La France a dailleurs, par une dclaration interprtative, exclu lapplication de larticle 27 du Pacte en territoire franais, parce quelle se dfinit
comme indivisible et ne peut donc reconnatre lexistence de minorits. Cette
position a volu vis--vis de loutre-mer, mais la France na pas ratifi la
Convention-cadre pour la protection des minorits nationales (quelle na pas
signe) ni la Charte europenne des langues rgionales ou minoritaires (quelle a signe le 7 mai 1999), ce que le Conseil de lEurope lui demande de faire
(Rapport de M. Alvaro Gil-Robles, commissaire du Conseil de lEurope aux
droits de lhomme, sur le respect effectif des droits de lhomme en France,
15 fvrier 2006).
La Charte contient malgr tout un article voquant explicitement, mais
via la non-discrimination, la question des minorits: Est interdite toute discrimination fonde notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractristiques gntiques, la langue, la religion ou les
convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, lappartenance
une minorit nationale, la fortune, la naissance, un handicap, lge ou lorientation sexuelle (article 21 1). Larticle 21 consacr la non-discrimination
fut galement dnonc par certains ngociateurs franais car, en interdisant
toute discrimination fonde notamment sur () lappartenance une minorit nationale, les membres de la Convention ont dgag un droit fondamental plus protecteur que larticle 13 TCE ou 14 de la CEDH (Loc Benot, La
contribution franaise llaboration de la Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne, la Tribune du droit public, n spcial, 2002, p. 13).
Larticle 13 TCE permet au Conseil de prendre les mesures ncessaires en
vue de combattre toute discrimination fonde sur le sexe, la race ou lorigine
ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, lge ou lorientation
sexuelle; il ne vise pas expressment les minorits nationales. Larticle 14 de
la CEDH mentionne clairement lappartenance une minorit nationale au
sein de la non-discrimination, mais dans la seule perspective de la jouissance
des droits et liberts reconnus par la CEDH, ce qui est plus restrictif (sous rserve du Protocole n 12).
La France na pas mis son veto cet article, car il ne sagit pas dun article reconnaissant des droits aux minorits en tant que groupe, ni mme des
droits aux personnes appartenant des minorits au-del du principe dgalit. Cet article va du principe dgalit au principe de non-discrimination ou
du principe dgalit thorique au principe dgalit relle, autrement dit
leffectivit du principe dgalit. Cependant, il dclenche des ractions virulentes de la part de ceux qui sinquitent des possibles drives de lgalit juridique. Mais au lieu de se borner la non-discrimination en gnral, on a cru
323
ISABELLE HANNEQUART
ncessaire de satisfaire chaque communaut en grenant un chapelet dappartenances diverses et varies nayant pas grand chose voir les unes avec les
autres et ressemblant un peu larche de No; La tendance post-moderne
bannir toute discrimination porte cependant en germe labolition de la hirarchisation, du discernement et du jugement de valeur (Anne-Marie Le
Pourhiet, Constitution europenne: des droits fondamentaux contraires aux
droits de lhomme, Journal Conscience juridique, mai 2005).
La France na pas non plus fait obstacle la formule relative aux valeurs
de lUE, valeurs communes aux Etats membres. Cette formule na pas t propose par la Convention europenne, mais a t introduite par la Confrence
intergouvernementale qui a retouch le texte de la Constitution europenne,
vraisemblablement la demande de la Hongrie. Les pays mditerranens, notamment la France et lEspagne, ne voulaient pas voir mentionner ces droits
dans la Charte et il ntait pas question de changer le texte de cette Charte
adopt Nice en 2000; la formule sest donc retrouve dans larticle sur les
valeurs et elle est reprise par le trait de Lisbonne, sans prciser le terme de
minorit, ce qui vise bien sr les minorits nationales, mis pourrait aussi inclure les minorits issues de limmigration.
Quelle est sa porte? Le respect des droits des personnes appartenant
des minorits est inclus dans le respect des droits de lhomme, mais ces droits
appellent des rfrences prcises (on ne peut invoquer les droits des minorits
de faon gnrale et abstraite). Comment faut-il alors interprter la formule
de larticle 2 selon laquelle ces valeurs sont communes aux Etats membres
dans une socit caractrise par le pluralisme? Deux interprtations sont
possibles.
Selon la premire interprtation, larticle 2 nonce que les valeurs sur
lesquelles est fonde lUnion sont communes aux Etats membres dans une
socit caractrise par le pluralisme, la non-discrimination. La rfrence
aux valeurs communes est comprise comme une limite lUnion est fonde
sur ces valeurs en tant quelle sont communes aux Etats membres -; larticle
2 renvoie donc au minimum commun la France et aux autres Etats (donc
actuellement la non-discrimination)bien que la Cour de justice retienne
une conception souple des traditions communes. Dans sa dcision du 19
novembre 2004 (dcision n 2004-505 DC Trait tablissant une constitution
pour lEurope), le Conseil constitutionnel na pas relev la formule sur les minorits, mais il sest appuy sur lobligation dharmonie de larticle 524 de la
charte pour apprcier la conformit du projet de constitution europenne la
constitution franaise. Il en a dduit le respect des articles 1er 3 de la Constitution franaise qui sopposent ce que soient reconnus des droits collectifs
quelque groupe que ce soit, dfini par une communaut dorigine, de culture,
324
Larticle 49 concerne ladhsion lUnion: Tout Etat europen qui respecte les valeurs vises larticle 2 et sengage les promouvoir peut
demander devenir membre de lUnion. Jusqu maintenant, le respect
des minorits et leur protection fait partie des critres de Copenhague
(juin 1993), sans catalogue prcis. Les Etats membres ont voulu imposer
ces critres aux candidats dEurope de lEst, mais nont pas voulu pour
autant importer ces critres dans lUnion.
ISABELLE HANNEQUART
lon le trait de Lisbonne, un Etat qui ne respecterait pas les droits des
personnes appartenant des minorits, dans la mesure de larticle 2
Les valeurs rapparaissent dans une perspective internationale larticle 35 TUE, o, dans ses objectifs, lUnion affirme et promeut ses valeurs, spcialement dans ses relations avec le reste du monde. La rdaction du paragraphe 5, comme celle de larticle 2, vite la qualification
des valeurs europennes en valeurs universelles. Ce sont ses propres
valeurs que lUnion promeut, mme si elles ont vocation tre diffuses
au-del de lUnion. LEurope vite la vision dun universel hgmonique.
Pour Etienne de Poncins, Quelques annes plus tt, il (ladjectif universel) y aurait sans doute figur mais aujourdhui le monde occidental
nest peut-tre plus aussi sr de lui pour qualifier ainsi ses valeurs. La
notion de dialogue entre civilisations, par nature fond sur des rfrences
diffrentes, semble avoir affaibli la confiance de lUnion dans ses valeurs! (Vers une Constitution europenne, Editions 10/18, 2003, p. 87).
leur contribution spcifique, lUnion maintient un dialogue ouvert, transparent et rgulier avec ces glises et organisations.
Dsormais, la diversit culturelle sinscrit dans le projet europen. Ce faisant, lEurope intgre une problmatique mondialesans le dire! LUNESCO
a adopt en octobre 2005 la Convention sur la protection et la promotion de
la diversit des expressions culturelles. Le Conseil de lUnion europenne a
approuv cette convention au nom de la Communaut et la convention est
entre en vigueur le 18 mars 2007. Elle fait suite la Dclaration universelle
de lUnesco sur la diversit culturelle (2 novembre 2001), que les Etats, notamment francophones, avaient souhait transformer en vritable convention.
Pour une raison chronologique la Charte des droits fondamentaux et ses
Explications ont t adoptes en 2000 , la convention nest pas mentionne
dans les explications de larticle 22 alors que la convention de New York sur
les droits de lenfant figure dans celles de larticle 24 sur les droits de lenfant.
Ladaptation des Explications qui a t faite loccasion du trait de Lisbonne
a t purement formelle (Explications relatives la Charte des droits fondamentaux, 2007/C-303/02).
A lchelle europenne, la diversit culturelle est une condition de renforcement de leffectivit des droits, la suite (formelle et substantielle) du
principe de non-discrimination qui lui-mme suit le principe dgalit. Elle
garantit laccs aux droits fondamentaux comme le droit lducation. La
rciproque est galement vrifie. Larticle 2 de la convention internationale
ralise ce lien entre la diversit culturelle et les droits de lhomme: La diversit culturelle ne peut tre protge et promue que si les droits de lhomme
et les liberts fondamentales telles que la libert dexpression, dinformation
et de communication, ainsi que la possibilit pour les individus de choisir les
expressions culturelles, sont garantis. Dautre part, Nul ne peut invoquer
les dispositions de la prsente Convention pour porter atteinte aux droits de
lhomme et aux liberts fondamentales tels que consacrs par la Dclaration
universelle des droits de lhomme ou garantis par le droit international, ou
pour en limiter la porte. Lexercice effectif des droits culturels est donc une
condition de la diversit culturelle et, inversement, selon le prambule de la
Convention, la diversit culturelle est importante pour la pleine ralisation
des droits de lhomme et des liberts fondamentales proclams dans la Dclaration universelle des droits de lhomme et dans dautres instruments universellement reconnus. Diversit culturelle et droits de lhomme sont donc
interdpendants.
Cependant, la diversit culturelle soulve une question dinterprtation:
quelle est son champ dapplication? LEurope saligne-t-elle sur la logique de
la convention? Tout dabord, le trait ne parle pas de diversit des expressions
327
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
et notamment en Europe quon peut envisager de soumettre le contrle du respect des droits un juge. Mme deux juges!
De son ct, la Cour EDH dveloppe une jurisprudence sur le droit
lducation (article 2 du Protocole n 1), sur la libert de religion (article
9), sur la libert dexpression et les sensibilits religieuses (article 10) par
exemple, une jurisprudence de la Cour concerne les tmoins de Jhovah (elle
condamne notamment les mesures trop restrictives de la part de la Grce). La
Cour a abord des questions sensibles pour les Europens, celles de la lacit, celles des droits linguistiques en Belgique mais aussi Chypre, celle des
droits des personnes appartenant des minorits.
Le Conseil constitutionnel a lui-mme voqu dans les considrants de
sa dcision de 2004 laffaire Leyla Sahin c. Turquie (arrt de la CEDH du
29 juin 2004, n 4774/98). Cette affaire tait lie une question qui a suscit
beaucoup de passion, celle du port du foulard islamique par des femmes musulmanes. La grande Chambre a jug que le droit lducation stend au droit
lenseignement suprieur (Req. 44774/98, grande Chambre 10 novembre
2005). Il ressort que les tablissements de lenseignement suprieur, sils
existent un moment donn, entrent dans le champ dapplication de la premire phrase de larticle 2 du Protocole n 1, tant donn que le droit laccs
ces tablissements constitue un lment inhrent au droit qunonce ladite
disposition. La Grande Chambre a estim en mme temps quil ny avait pas
violation de la libert de religion quand le port du foulard aux cours, stages et
travaux pratiques est interdit par luniversit. Elle a dit que cette conception
de la lacit tait respectueuse des valeurs sous-jacentes la convention et que
la sauvegarde de ce principe, lun des principes fondateurs de lEtat turc qui
cadraient avec la prminence du droit et le respect des droits de lhomme et
de la dmocratie, pouvait tre considre comme ncessaire la protection du
systme dmocratique en Turquie (Rapport annuel 2005, site Internet de la
CEDH, http: //www.echr.coe.int).
La question linguistique se croise avec le droit lducation et la libert
des parents de choisir lducation de leurs enfants. Laffaire du rgime linguistique belge (CEDH, affaire relative certains aspects du rgime linguistique de lenseignement en Belgique, 23 juillet 1968, srie A, n 6), dans le
contexte original de la Belgique fdrale, nest toujours pas close. Cet arrt
a fix les contours de lgalit de traitement. Une distinction est possible si
elle est justifie objectivement et raisonnablement. Elle doit ainsi poursuivre un but lgitime et il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalit. La Cour estime que le Protocole la CEDH nimpose pas aux Etats
le respect dans le domaine de lducation des prfrences linguistiques des
330
parents, mais uniquement celui de leurs convictions religieuses ou philosophiques. Larticle 14, mme combin avec larticle 2 du Protocole, na pas
pour effet de garantir aux enfants ou aux parents le droit une instruction
dispense dans la langue de leur choix. Mais la Cour juge, sur un autre plan,
un article de la loi belge contraire larticle 14 combin avec la premire
phrase de larticle 2 du Protocole additionnel. Cet article interdisait, sur le
seul fondement de la rsidence de ses parents, un enfant francophone dune
commune sans facilits (linguistiques) de frquenter une cole francophone
dune commune facilits. Cette affaire continue, quarante ans plus tard,
susciter un dbat sur le suivi de cet arrt (Assemble parlementaire, Application dun arrt de la CEDH sur le rgime linguistique de lenseignement
en Belgique, Doc. 8428, 31 mai 1999).
Cet aspect territorial se retrouve dans larrt Chypre contre Turquie du 10
mai 2001 (n 28883/95, R 2001-IV) pour lequel le Comit des ministres du
Conseil de lEurope a adopt le 4 avril 2007 une deuxime rsolution intrimaire concernant lexcution de larrt (ResDH(2007)25). La Cour a constat
plusieurs violations de la CEDH par la Turquie dans la partie nord de Chypre
depuis lintervention militaire turque en 1974, en particulier du droit lducation et de la libert religieuse. La Turquie doit soumettre des informations
pertinentes concernant toute procdure de filtrage des manuels scolaires,
assurer une ducation complte pour les enfants chypriotes grecs et maronites
enclavs et fournir certaines coles des bases de fonctionnement stables
et durables, par voie lgislative ou par tout autre moyen appropri. En ce qui
concerne la religion, la Turquie doit fournir des prcisions sur les motifs de
rejet de la dernire demande des autorits chypriotes pour la nomination dun
second prtre et sur les dveloppements ultrieurs.
La CEDH dveloppe mme une jurisprudence sur les personnes appartenant des groupes minoritaires par le biais du principe de non-discrimination
(article 14). Cela se fait dans le cadre des droits garantis par la convention
(larticle 14 peut entrer en jeu mme sans un manquement aux autres clauses
normatives si les faits du litige tombent bien sous lempire de lune de ces
clauses). Mais le principe de non-discrimination a t gnralis et pourra
donc tre invoqu sans se baser sur la violation dun article de la convention
par le Protocole n 12 (entr en vigueur le 1er avril 2005 aprs ratification par
dix Etats) La jouissance de tout droit prvu par la loi doit tre assure, sans
distinction aucune, fonde notamment sur le sexe, la race,lappartenance
une minorit nationale, (article 1) , mme si ce protocole ne prvoit pas
de discriminations positives.
331
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
lUnion puisse toucher cette question, pourrait tre soumise au juge europen
de Luxembourg.
Le contrle du droit lducation est spcialement intressant parce que
la Cour est amene contextualiser lexercice de ce droit; elle leuropanise
en le situant dans le contexte original de la libre-circulation des tudiants (libre-circulation qui nexiste pas en tant que droit cosmopolitique lchelle
plantaire). Dans la rubrique libre-circulation/culture, la Cour a dvelopp une
jurisprudence sur la reconnaissance des diplmes, lallocation dducation, la
prise en compte de lexprience professionnelle, la validation des priodes
dducation accomplies dans un autre Etat membre, le droit des enfants dun
travailleur migrant poursuivre ses tudes dans lEtat daccueil. Ici, la librecirculation vient au secours du droit lducation; elle transforme le droit
lducation en un droit de choisir son lieu dducation en Europe.
Par exemple, trois arrts illustrent la mise en place dun espace europen
de lducation:
Cette possibilit de justification anime le dbat actuel sur les quotas instaurs par la Belgique, comme par lAutriche, pour laccs aux tudes suprieures dans certaines filires telles que la mdecine vtrinaire et la kinsithrapie. LAutriche avait t condamne par la CJCE le 7 juillet 2005
334
ISABELLE HANNEQUART
Arrt Vereinigte familiapress (), 26 juin 1995 (C-368/95): alors que les
Etats ont lobligation dassurer la libre-circulation des informations, notamment par la TV par satellite (CEDH Autronic AG c. Suisse, 22/5/90),
le maintien du pluralisme de la presse est susceptible de constituer une
exigence imprative justifiant une restriction la libre-circulation des
marchandises (si la restriction est proportionne lobjectif et que lobjectif ne peut pas tre atteint par des mesures moins restrictives); linterdiction de vendre des publications qui offrent la possibilit de participer
des jeux dots de prix peut porter atteinte la libert dexpression, mais
elle peut tre un moyen dassurer le maintien du pluralisme de la presse.
De plus, les Etats membres sont tenus au respect du pluralisme des mdias lorsquils mettent en uvre le droit communautaire. Les institutions
de lUnion, notamment la Commission, sont comptentes pour adopter des
rgles destination des Etats membres visant prserver ce pluralisme; la rvision de la Directive TSF constitue cet effet la voie la plus aise (Grard
Cohen-Jonathan, Article II-71, dans Trait tablissant une constitution pour
lEurope, op. cit., p. 177)
Au-del de lgalit et de la non-discrimination, La Cour pourra innover en dveloppant une jurisprudence sur la diversit culturelle, en fixer les
contours et la porte, puisque lengagement quil contient est de nature
336
ISABELLE HANNEQUART
nationale dapprciation pour dfinir les mesures les plus appropries, compte
tenu de leurs traditions nationales, afin de concilier la libert de culte avec le
principe de lacit.
Daprs larticle 523, dans la mesure o la prsente Charte contient des
droits correspondant des droits garantis par la CEDH, leur sens et leur
porte sont les mmes que ceux que leur confre ladite convention. Cette
rgle vise assurer la cohrence entre la Charte et la CEDH. Elle sapplique
aux juges, mais aussi, selon les explications, au lgislateur de lUnion qui, en
fixant des limitations ces droits, doit respecter les mmes normes que celles
fixes par le rgime dtaill des limitations prvu dans la CEDHsans que
cela porte atteinte lautonomie du droit de lUnion et de la Cour de justice
de lUE, ce quon peut malgr tout mettre en doute. La cohrence entre les
deux textes nempche pas cependant que le droit de lUnion accorde une
protection plus tendue, ou ventuellement une protection diminue en cas
de guerre ou de danger menaant la vie de la nation, ce qui placera les juges
devant deux standards diffrents.
Les explications donnent la liste des droits de la Charte quivalents
en sens et en porte ceux de la CEDH: libert de religion (article 9 de la
CEDH), libert des mdias et pluralisme (article 10 CEDH, sans prjudice des
restrictions que le droit de la concurrence de lUnion peut apporter la facult
des Etats membres dinstaurer les rgimes dautorisation viss larticle 101
3me phrase de la CEDH).
Elles donnent ensuite la liste des droits quivalents en sens, mais dont la
porte est plus tendue: droit daccs lducation (article 2 du Protocole 1,
mais son champ dapplication est tendu laccs la formation professionnelle et continue et la Charte ajoute la gratuit de lenseignement obligatoire),
droit des parents (article 2 du protocole 1, mais la Charte ajoute la libert
de crer des tablissements et le droit de choisir lducation des enfants en
fonction des convictions religieuses, philosophiques ou pdagogiques). On
peut se demander si la Cour de justice admettra le droit des parents de choisir
lducation de leurs enfants en fonction de leurs convictions linguistiques en
considrant que le pdagogique inclut le linguistique! !
Pour la libert des arts et des sciences, ce droit est dduit des liberts de
pense et dexpression, donc renvoie aux articles 9 et 10 de la CEDH et notamment aux limitations autorises par larticle 10 de la CEDH. Pour la nondiscrimination, la Charte sinspire seulement de larticle 14 de la CEDH, et,
pour autant quil concide avec larticle 14 de la CEDH, il sapplique conformment celui-ci. Ce principe est formul de faon autonome par la charte,
linstar, non pas de la CEDH, mais du protocole 12. Il y a concidence sur
338
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
changes culturels non commerciaux, la cration artistique et littraire, y compris dans le secteur de laudiovisuel. La rdaction embarrasse de larticle
151 manifeste sans doute la crainte de la plupart des Etats membres de voir la
Communaut conduire une politique culturelle la franaise, cest--dire
promue et contrle par lEtat (Rapport du Snat, op. cit).
Le 3 donne une dimension internationale laction culturelle: La Communaut et les Etats membres favorisent la coopration avec les pays tiers et
les organisations internationales, dont le Conseil de lEurope. Larticle fonde
laction culturelle extrieure, la diplomatie culturelle europenne.
Daprs le 4, la comptence culturelle est une comptence transversale,
comme la comptence en matire denvironnement (La Communaut tient
compte des aspects culturels dans son action au titre dautres dispositions du
prsent trait, afin notamment de respecter et de promouvoir la diversit de ses
cultures). Cest la diversit culturelle qui vient tout particulirement justifier
la transversalit; tous les domaines sont susceptibles daffecter la diversit,
notamment le domaine commercial.
Le 5 fixe la procdure de dcision, selon deux hypothses. Dune part,
le Conseil adopte des actions dencouragement, lexclusion de toute harmonisation des dispositions lgislatives et rglementaires des Etats membres. La
procdure de co-dcision (Conseil, Parlement) sapplique aprs consultation
du Comit des Rgions. La culture relve de lunanimit des membres du
Conseil. Dautre part, le Conseil adopte des recommandations sur proposition
de la Commission, galement lunanimit.
Prcdent larticle 151 deux articles construits selon la mme logique,
tout en insistant sur la subsidiarit, les articles 149 et 150 du chapitre 3 (Education, formation professionnelle et jeunesse) du titre XI (Politique sociale,
ducation, formation professionnelle et jeunesse). La Communaut contribue
au dveloppement dune ducation de qualit et met en uvre une politique
de formation professionnelle.
En dehors du titre XII, trois articles doivent tre mentionns. Larticle
30 du TCE sinscrit dans le chapitre 2 relatif linterdiction des restrictions
quantitatives entre les Etats membres au sein du titre I (La libre circulation des
marchandises) de la troisime partie (Les politiques de la Communaut). Celle-ci ne fait pas obstacle aux interdictions ou restrictions dimportation, dexportation ou de transit, justifies notamment par des raisons de protection des
trsors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archologique,
condition que ces mesures ne constituent ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction dguise dans le commerce entre les Etats membres.
On retrouve ici les exigences du commerce mondial, les mmes que celles qui
344
ISABELLE HANNEQUART
comptence dappui. Selon larticle 6 TFUE, LUnion dispose dune comptence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter laction des Etats membres. Les domaines de ces actions sont, dans leur finalit
europenne: c) la culturee) lducation, la formation professionnelle, la
jeunesse et le sport. Le TFUE reprend, aprs le Titre XII Education, formation professionnelle, jeunesse et sport, un titre Culture (titre XIII du TFUE,
article 167 unique). Ce titre remplace la Communaut par lUnion et rcrit la
procdure de dcision.
Daprs le 5, ce nest pas le Conseil, statuant conformment la procdure de co-dcision, qui adopte des actions dencouragement; ce sont le Parlement europen et le Conseil qui statuent conformment la procdure lgislative devenue procdure ordinaire (toujours aprs consultation du Comit des
Rgions). Larticle ajoute que le Conseil, seul, adopte aussi, sur proposition de
la Commission, des recommandations.
Quant la rgle de vote au sein du Conseil, larticle ne prcise plus que
le Conseil statue lunanimit. Le recours la procdure lgislative ordinaire
saccompagne du passage au vote la majorit qualifie au sein du Conseil;
la culture fait partie des bases juridiques existantes qui cessent dtre rgies
par lunanimit. Mais le trait prvoit plusieurs tapes dans la mise en oeuvre
des nouvelles modalits de calcul de la majorit qualifie. De la date dentre
en vigueur du trait jusquau 1er novembre 2014, le systme de Nice est maintenu (pourcentage de voix, pondration des voix et filet dmographique); du
1er novembre 2014 au 31 mars 2017, les dcisions seront prises par au moins
55% des Etats reprsentant au moins 65% de la population de lUE, avec le
jeu de six clauses permettant dviter le blocage par les grands Etats; partir
du 1er avril 2017, les nouvelles dispositions sappliqueront pleinement sous
rserve du jeu possible de la clause de Ioannina (si une dcision est rejete par
un groupe de pays reprsentant au moins 55% de la population ou au moins
55% de ses Etats membres, le Conseil mettra tout en uvre pour parvenir
un accord avant le vote). Le passage la majorit qualifie vaut aussi pour
ladoption de recommandations.
Dans le TFUE, se retrouvent galement les dispositions relatives aux restrictions quantitatives (article 36), celles relatives aux aides accordes par les
Etats (article 107 pour lapplication duquel, comme avant, le Conseil prend
les rglements utiles la majorit qualifie aprs consultation du Parlement)
et larticle relatif aux entreprises (Article 106).
Une nouvelle base juridique a t inscrite dans le trait de Lisbonne pour
la proprit intellectuelle (article 118): mesures relatives la cration de titres europens pour assurer une protection uniforme des droits de proprit
346
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
lexistence des risques mentionns. Si les Etats membres ne sont pas daccord, la Cour de Justice devra se prononcer sur les contours de cette notion
de risque. Les parlements nationaux veilleront sur la responsabilit des Etats
dans la fourniture des services culturels et dducation grce leur rle dans
le contrle du respect du principe de subsidiarit.
Le Protocole sur le systme de radiodiffusion publique dans les Etats
membres, annex au Trait dAmsterdam linstigation des Pays-Bas, figure
parmi les protocoles annexs au trait europen. De plus, le protocole n9
nouveau concerne, la demande de la France, les services dintrt gnral.
Larticle 1 rappelle les valeurs communes de lUnion pour les services conomiques dintrt gnral et larticle 2 prcise que les traits ne portent pas
atteinte la comptence des Etats membres de fournir des services non conomiques dintrt gnral. Le systme de scolarit obligatoire est considr
comme un service non conomique; les services visant maintenir ou accrotre le pluralisme de linformation et de la diversit culturelle sont, daprs le
Parlement europen (Rsolution du PE du 13 janvier 2004 relative au livre
vert sur les services dintrt gnral, A5-0484/2003), exclure du champ
dapplication des rgles de concurrence, mais la Commission europenne est
plus ouverte la libralisation, mme si la culture y chappe encore. Dans une
communication du 20 novembre 2007, la Commission refuse une directivecadre sur les services publics.
Les nouvelles rgles vont sappliquer pour les ngociations de lOMC
dans le cadre du cycle de Doha lanc en 2001. Jusqu maintenant, lEurope
a gagn la bataille de lexception culturelle. Lunanimit ne doit pas tre analyse ici comme un frein lintgration europenne, mais plutt comme une
garantie de leffectivit des droits culturels en Europe, au cur dun modle
culturel europen.
B. UN MODLE CULTUREL EUROPEN?
Au cur de ce modle figure la notion dexception culturelle, mais que
signifie le glissement smantique, partir de 1997, de cette notion celle de
diversit culturelle? Laction culturelle de lUE, qui finance des programmes originaux, reste fragile. Le concept de cohsion, emprunt la politique
de cohsion conomique et socialeet territoriale, selon le trait de Lisbonne, et appliqu la culture (cohsion culturelle) pourrait venir consolider et
prenniser une vritable politique culturelle europenne.
1. De lexception culturelle la diversit culturelle
La notion dexception culturelle est une revendication dorigine franaise
(1981) concernant le livre et ldition et a t officialise en 1993 lors des
351
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
lchelle de lUnion en rduisant les carts entre les rgions les plus riches
et les rgions les plus pauvres. Une fois encore, lconomique et le social
oublient le culturel. Pourtant, peut-il y avoir cohsion sans cohsion culturelle, cest--dire ce sentiment dappartenir un ensemble cohrent de nature culturelle, un espace culturel commun, o chaque expression culturelle
connat, respecte et accueille les autres expressions culturelles. Si ctait
refaire, je commencerais par la cultureaurait dit Jean Monnet.
Le concept de cohsion devrait guider laction culturelle europenne.
Comme condition de leffectivit des droits culturels et de tous les droits et
comme condition de lappropriation de lide europenne par ses citoyens.
Cette action porte sur la culture en gnral, avec le programme Culture, et sur
laudiovisuel en particulier, avec les deux pierres angulaires que sont la directive TSF et le programme Media.
2.1 Le programme Culture
Ds 1987, la Commission avait expriment des initiatives telles que le
programme Mdia, le programme Kalidoscope, les Villes europennes de la
culture. Sur la base du trait de Maastricht, laction de la communaut sorganise en trois programmes. Kalidoscope pour les arts du spectacle, les arts
visuels et les arts appliqus, Ariane pour les domaines du livre et de la lecture,
Raphal en faveur du patrimoine. Ces programmes sont ambitieux par leur
champ dactivits, mais laction culturelle souffre du cloisonnement et des
pratiques de saupoudrage. Comme pour les programmes de la politique rgionale, une rationalisation simpose: un programme-cadre remplace les trois
programmes partir de lan 2000. La dure des programmes saligne sur les
perspectives financires pluriannuelles. Le programme Culture 2000 couvre
la priode 2000-2006; lui succde le programme Culture 2007 pour la priode
2007-2013 (un rapport intermdiaire dvaluation sera publi au plus tard le
31 dcembre 2010).
Le premier programme a engendr une dynamique et jou un rle important de catalyseur dides (Rapport sur la seconde valuation intermdiaire
externe du programme Culture 2000, COM (2006) 666 final) mais il a t
critiqu par le rapport du Snat (op. cit., p.6 et suivantes) Il devait rpondre
une demande du Parlement et du Conseil de suivre une approche directrice
globale et transparente pour laction culturelle, y compris, entre autres, ltablissement dun instrument unique de programmation et de financement.
Les objectifs restent disperss: ses objectifs, trs nombreux, tmoignent
moins dune approche cohrente que du souci de ne pas mcontenter les lobbies culturels europens. Les trois volets du programme sont le fruit dun
356
un soutien des travaux danalyse, la collecte et la diffusion de linformation ainsi qu loptimisation de limpact des projets dans le domaine
de la coopration culturelle et du dveloppement politique (5 %): ce point
357
ISABELLE HANNEQUART
358
La Commission veut tablir un dialogue structur avec lensemble du secteur culturel et la stratgie repose sur une coopration plus troite entre les
Etats membres et lUE travers la mcanisme de la MOC/mthode ouverte
de coordination. La Cour de justice quant elle contrle la mise en oeuvre du
programme. Dans larrt du 27 janvier 2000, la Commission soppose un
ensemble de requrants qui demandent lannulation de la dcision de lEFDO/
European Film Distribution Office qui a rejet leur demande de financement;
la Cour renvoie laffaire devant le Tribunal de premire instance (C-164/98).
2.2 Laudiovisuel
Lenjeu conomique sous-tend spcialement laction de lUE dans le domaine de laudiovisuel. Celui-ci reprsente plus dun million demplois dans
lUE sur prs de 5 millions pour le secteur de la culture. Les deux pierres angulaires de cette politique sont la directive TSF et le programme MEDIA.
*La directive TSF a t adopte en 1989 et rvise en 1997 pour crer
un cadre juridique qui permette la libre-circulation des programmes tlviss
europens dans le march intrieur et pour assurer la protection du cinma
europen grce un systme de quotas. Dans cette perspective, elle dfinit
plusieurs obligations:
les chanes de tlvision doivent rserver, chaque fois que cela est ralisable, plus de la moiti de leur temps dantenne des uvres europennes,
lintgrit des uvres est protge par des rgles dtailles sur le contenu
et la priodicit des publicits tlvises.
ISABELLE HANNEQUART
lEurope produit pourtant plus de longs mtrages que les Etats-Unis (630
productions contre 450 en 2002), mais une partie importante nattire pas
une masse critique daudiences; la tendance rcente des co-productions
europennes pourrait contribuer au rquilibrage.
tous les services sont soumis au principe du pays dorigine, mais, si lEtat
de destination prvoit des rgles plus strictes que celles de la directive, les
diffuseurs ne doivent pas contourner ces rgles: cela rpond, comme pour
la directive prcdente, aux proccupations lies la diversit des lois
nationales et au dumping culturel,
361
ISABELLE HANNEQUART
les dispositions applicables aux services de mdias audiovisuels la demande ne sont pas aussi rigoureuses que celles des services linaires: Les
Etats membres veillent ce que ces services promeuvent, lorsque cela
est ralisable et par des moyens appropris, la production duvres europennes ainsi que laccs ces dernires. Cette promotion pourrait notamment se traduire par la contribution financire apporte par ces services la production duvres europennes et lacquisition de droits pour
ces uvres, ou la part et/ou la place importante rserve aux uvres europennes dans le catalogue de programmes proposs (chapitre II ter,
article 3 decies); un rapport sera soumis par la Commission, qui tiendra
compte des volutions commerciales et technologiques, et de lobjectif
de diversit culturelle. Larticle ne contient pas de rfrence aux contenus
produits par des socits de production audiovisuelle indpendantes en
Europe et, pour les services linaires, la directive de dfinit pas la notion
de producteur indpendant, ce qui avait t voqu lors de la consultation dans le sens du pluralisme des mdias.
tient compte des aspects culturels (transversaux) selon larticle 151 relatif
la culture. Depuis le trait de Nice, cest la co-dcision avec vote du Conseil
la majorit qualifie qui sapplique (et non le vote lunanimit du Conseil
aprs consultation du Parlement). Formellement, la hirarchie des objectifs
gnraux du programmea t inverse. Lobjectif culturel, la ncessit de
prserver et de mettre en uvre la diversit culturelle, est mis lhonneur
(a), au premier plan devant lobjectif industriel consistant renforcer la comptitivit de lindustrie audiovisuelle europenne (c) (Rencontres cinmatographiques de Beaune (op. cit., p. 4).
Mdia intervient trois niveaux:
ISABELLE HANNEQUART
ISABELLE HANNEQUART
Mais le Trait contient des formules inquitantes qui insistent sur les limites
des comptences.
Sur labsence de nouvelles comptences au-del de celles qui sont clairement confres. Par exemple, le principe de gratuit de lenseignement obligatoire ne cre pas, bien entendu, de nouvelles comptences (Explications ad
article 14 droit lducation). De mme, le principe de non-discrimination
de larticle 21 de la Charte ne modifie pas ltendue des comptences confres strictement par larticle 19 du TFUE (mesures anti-discriminations).
Sur la rversibilit des comptences. Il est toujours possible de revenir
sur ces comptences dans un nouveau trait et ce nest probablement pas la
culture qui tait vise ici, maigre comptence dappui, mais ltat desprit
nest plus celui de lintgration constituante. On na pas tir les bonnes leons
de lchec de la Constitution!
366
XV.
INTRODUCTION
LUnion europenne prsente cette caractristique originale davoir dvelopp au fil du temps un corpus particulirement riche de droits fondamentaux, alors que sa vocation initiale, au moment de la cration de ce qui tait
alors la Communaut conomique europenne (ci-aprs CEE) tablie sur la
base du trait de Rome du 25 mars 1957, navait quasiment rien voir avec
la notion de droits fondamentaux1. Au dpart en effet, la question des droits
fondamentaux relevait essentiellement des constitutions nationales des Etats
membres et, dans la sphre europenne, du Conseil de lEurope au travers
de la Convention du 4 novembre 1950 relative la Sauvegarde des droits de
lhomme et des liberts fondamentales (ci-aprs CEDH), instituant une Cour
europenne des droits de lhomme sigeant Strasbourg. Le chemin parcouru
est donc considrable qui a progressivement conduit lUnion europenne
mettre en place, sous lautorit de la Cour de Justice des Communauts europennes (ci-aprs CJCE) sigeant Luxembourg, un systme de garantie des
droits fondamentaux qui lui soit propre.
Cette volution sest produite en troite symbiose avec les protections dj
existantes en la matire. En dautres termes, la CJCE sest largement inspire des
dispositions figurant dans les constitutions nationales des Etats membres, comme elle a par ailleurs puis entre autres dans la CEDH et la jurisprudence de
*
1.
367
JEAN ROSSETTO
2.
3.
368
CJCE, 23 avril 1986, Les Verts c/Parlement europen, aff.294/83, Rec. p.1139. On observera
que dans cette affaire la Cour invoque la nature constitutionnelle du trait communautaire
afin de transposer la notion dEtat de droit dans le cadre de la CEE.
Avis 2/94, 28 mars 1996, Rec. p.I-1759, points 33-34.
4.
5.
369
JEAN ROSSETTO
6.
7.
8.
9.
370
Cette jurisprudence dite so lange rsulte dun arrt de la Cour du 29 mai 1974.
CJCE, 12 novembre 1970, Stauder, aff. 26/69, Rec. p.419.
CJCE, 17 dcembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, aff. 11/70, Rec. p.1125.
CJCE, 14 mai 1974, Nold, aff. 4/73, Rec. p.491.
371
JEAN ROSSETTO
noncs larticle 6 TUE. Sur ce point, le trait de Nice nest gure explicite
en voquant seulement ldiction de mesures appropries.
Reste que la jurisprudence particulirement ferme de la CJCE, assortie de
linsertion des droits fondamentaux dans le TUE, nont pas paru suffisantes
pour rsorber les carences du droit communautaire. Cest pourquoi un regain
deffectivit de ces droits a t ressenti comme indispensable au moyen de la
rdaction dune Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne la
fin des annes quatre-vingt-dix.
B. La rdaction dune Charte des droits fondamentaux
Compte tenu de ce qui vient dtre dit, on peut lgitimement sinterroger
sur le besoin de confectionner un texte regroupant, au niveau de lUnion europenne, un corps de rgles spcifiques proclamant solennellement lexistence
de droits fondamentaux. Dans lesprit des Etats membres, trois lments plaidaient pourtant en faveur dune telle dmarche.
Tout dabord, il fallait tenir compte du fait que la CJCE avait clairement
affirm dans un avis que la Communaut europenne tait dans limpossibilit
dadhrer la CEDH11 ds lors, notamment, quelle ne disposait pas de comptences en matire de droits de lhomme. Dautre part, les Etats membres
taient soucieux de donner une plus grande visibilit aux droits fondamentaux
figurant dans les traits. Ceux-ci sont en effet lobjet dune dclaration de
principe larticle 6 TUE, mais ils sont par ailleurs disperss sans cohrence
au gr des diffrentes dispositions des traits; lide tait donc de regrouper la
totalit des droits fondamentaux dans une sorte de catalogue solennel. Enfin,
il ne faut pas perdre de vue qumergeait alors le projet de doter lUnion europenne dune Constitution; de la sorte, le catalogue solennel en question avait
vocation prendre place dans son Prambule, de manire constituer un bill
of rights de lUnion europenne.
Cest lors du Conseil europen tenu Cologne les 3 et 4 juin 1999 que fut
dcide la rdaction dune Charte des droits fondamentaux. Les motifs avancs pour cette entreprise sont alors formuls en des termes particulirement
solennels: le respect des droits fondamentaux est lun des principes fondateurs de lUnion europenne et la condition indispensable pour sa lgitimitil est ncessaire dtablir une Charte de ces droits afin dancrer leur importance exceptionnelle et leur porte de manire visible pour les citoyens de
lUnion. Dans cette perspective, le Conseil europen chargea une Enceinte
372
373
JEAN ROSSETTO
13. Communication de la Commission sur la nature des droits fondamentaux de lUnion europenne, COM/2000/0664 final, 10.
14. Dcision du 30 novembre 2000, n292/2000, Revista espagnola de derecho international,
2000-1, vol.LIII, p. 438 et suivantes.
15. CEDH, 11 juillet 2002, Christine Goodwin c/ Royaume-Uni, requte n 28957/95.
16. 30 janvier 2002, Max.Mobil c/ Commission, aff. T-54/99 et 3 mai 2002, Jgo-Qur, aff.
T-177/01
17. CJCE, 27 juin 2006, Parlement europen c/ Conseil, aff. C-540/03
18. CJCE, 13 mars 2007, Unibet (London) Ltd, aff. C-432/05.
374
JEAN ROSSETTO
376
toute la difficult, car la jurisprudence de la CJCE sest montre particulirement stricte sur ce point; depuis une dcision de 196321, cette juridiction exige
que la mesure atteigne les requrants en raison de certaines qualits qui leur
sont particulires ou dune situation de fait qui les caractrise par rapport
toute autre personne et de ce fait les individualise dune manire analogue
celle dun destinataire. On en conviendra aisment, ces conditions sont fort
difficiles runir par un particulier qui viendrait invoquer le non respect des
droits fondamentaux en contestant un acte porte gnrale.
Cest sans doute pour cette raison que le TPI a tent de revenir sur cette
jurisprudence en ayant prcisment lesprit la rdaction de la Charte des
droits fondamentaux et son article 47. Soucieux de contribuer une Union de
droit en favorisant laccs au juge, cette juridiction communautaire a estim
quen labsence de possibilit de recours devant un juge national une personne physique ou morale doit tre considre comme individuellement concerne par une disposition communautaire de porte gnrale qui la concerne
directement si la disposition en question affecte, dune manire certaine et
actuelle, sa situation juridique en restreignant ses droits ou en lui imposant
des obligations22. Mais la CJCE sest refuse entriner cette volution dans
un arrt rendu peu de temps aprs; elle a maintenu sa jurisprudence antrieure
en sappuyant sur deux arguments: la possibilit pour le requrant de trouver
une protection effective devant le juge national et lappel aux Etats membres
pour quils rvisent les traits en vue de mettre en place un systme complet
de contrle de la lgalit. Cet appel du juge, on la vu, na pour lheure pas
t entendu23.
Lexception dillgalit prvue larticle 241 du TCE nest gure plus
praticable. En loccurrence, un particulier se voit offrir la facult, une fois expir le dlai de deux mois dans lequel est enferm le recours en annulation, de
contester la lgalit dun acte communautaire (ici un rglement) loccasion
dun litige mettant en cause cet acte; encore faut-il, selon la jurisprudence,
quil existe un lien troit entre lacte attaqu et sa porte individuelle et que
lintress nait pas nglig dattaquer lacte dans le dlai fix larticle 230.
377
JEAN ROSSETTO
La dmarche nest pas plus aise sur le terrain de la responsabilit extracontractuelle de la Communaut reposant sur les articles 235 et 288 al.2 du
TCE. Laction en rparation a beau tre ouverte toute personne physique ou
morale, elle est en effet rigoureusement encadre par trois conditions. Il importe que le requrant sappuie sur la violation dune rgle suprieure de droit
protgeant les particuliers (ce qui cadre bien avec la notion de droit fondamental), mais il faut aussi que cette violation soit suffisamment caractrise, et que
soit apporte la preuve dun dommage anormal et spcial effectivement caus
par cette violation
Ce rapide tour dhorizon des voies de droit ouvertes aux particuliers qui
sont susceptibles dassurer le respect des droits fondamentaux ne serait pas
complet si lon ne faisait pas mention de larticle 234 du TCE instituant la
question prjudicielle. Dialogue de juge juge, le renvoi prjudiciel permet
une juridiction nationale (ou loblige si elle statue en dernier ressort) dinterroger le juge communautaire au moment dun litige quelle examine sur
linterprtation donner au TCE ou bien de le solliciter sur linterprtation
ou la validit dun acte communautaire. Cette procdure trs frquente fournit
lvidence, et cest heureux, une opportunit de soulever la question de la
violation dun droit fondamental au cours dune instance; mais il convient de
souligner que les particuliers ne sont pas en mesure de saisir eux-mmes le
juge communautaire; seul le juge national est habilit poser la question prjudicielle sil le juge ncessaire la solution du litige.
B. Le problme particulier soulev par les piliers intergouvernementaux
Le trait de Maastricht de 1993 a procd un largissement des comptences de lUnion europenne. Mais ces nouvelles comptences ont parfois
t intgres en dehors de la sphre communautaire, pour relever du domaine
dit intergouvernemental; ce dernier se caractrise par une coopration entre
Etats membres, le plus souvent ralise lunanimit sur le fondement dactes spcifiques. Ainsi en est-il du Titre V actuel du TUE relatif la politique
trangre et de scurit commune (ciaprs PESC, deuxime pilier) et de son
Titre VI concernant la coopration policire et judiciaire en matire pnale
(troisime pilier comprenant lespace de libert, de scurit et de justice).
En ces domaines, malgr des progrs incontestables, les comptences de
la CJCE sont notoirement limites. Sagissant de la PESC, sa comptence est
quasiment inexistante. En ce qui regarde le Titre VI, qui par son objet affecte
au plus haut point les droits fondamentaux, la comptence de la CJCE demeure incomplte aux termes de larticle 35 TUE. En premier lieu, sa comptence
pour statuer titre prjudiciel est facultative car elle repose sur une dclaration dacceptation de la part de lEtat membre qui a de plus le choix, soit de
378
reconnatre la comptence de la Cour pour lensemble de ses juridictions nationales, soit de limiter ce droit aux seules juridictions nationales dont les dcisions sont rendues en dernier ressort; dans les deux cas de figure, la saisine
de la CJCE est facultative. En deuxime lieu, si larticle 35 TUE met bien en
place un recours en annulation calqu sur larticle 230 TCE pour contrler
la lgalit des dcisions-cadres et des dcisions adoptes dans le troisime
pilier, seuls les Etats membres et la Commission sont autoriss lexercer. En
troisime lieu, il nexiste aucune possibilit pour la CJCE de connatre dun
quelconque recours en indemnit.
Limperfection de ce systme de protection juridictionnelle a t mise
en vidence dans la jurisprudence rcente de la CJCE propos dun recours
form par des personnes qui avaient t inscrites sur des listes au titre de leur
appartenance prtendue des organisations terroristes. Les intresss demandaient rparation pour inscription sur ces listes tablies sur la base de positions communes adoptes par le Conseil de lUnion europenne, et destines
mettre en uvre la rsolution 1373/2001 du Conseil de scurit des Nations
Unies relative la lutte contre le terrorisme. Dans ce but, ils invoquaient notamment une violation des droits fondamentaux pour cause dabsence de recours juridictionnel effectif.
Les organisations concernes ont tout dabord saisi la Cour de Strasbourg
qui a rejet leur recours comme irrecevable en faisant valoir quelles navaient
pas la qualit de victimes dune violation de la CEDH24. Elles se sont ensuite
tournes vers le TPI qui na pu que constater que larticle 35 du TUE ne fait
nulle mention dun recours permettant dengager la responsabilit extracontractuelle de lUnion europenne, et les a donc dboutes en dplorant ce dfaut de protection juridictionnelle25. Ces organisations ont alors saisi la CJCE
dun pourvoi, en linvitant notamment admettre la recevabilit de leur demande au nom du droit un recours juridictionnel effectif. A linstar du TPI,
la Cour a fait observer quil nexiste aucune voie de droit larticle 35 TUE
pour rpondre la requte. Mal laise, la Cour a cependant expliqu quune
position commune, laquelle nentre pas dans le champ de son contrle au titre
de larticle 35 TUE, qui produirait des effets de droit vis--vis des tiers pourrait donner lieu un contrle de sa part si une juridiction nationale acceptait
de la requalifier (en dcision-cadre ou en dcision) loccasion dun renvoi
24. CEDH, 23 mai 2002, Segi et Gestoras Pro-Amnistia, Req. N 6422/02 et n9916/02.
25. TPI (ord.), 7 juin 2004, Segi et autres c/Conseil de lUnion europenne, aff. T-338/02, Rec.
p. II-1647 et TPI (ord.), 7 juin 2004, Gestoran Pro-Amnistia et autres c/Conseil de lUnion
europenne, Aff.T-332/02.
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JEAN ROSSETTO
26. La CJCE a mis en place, depuis le premier mars 2008, une procdure prjudicielle durgence
applicable aux renvois relatifs lespace de libert, de scurit et de justice (dtention de la
personne, garde denfants)
27. CJCE, 3 septembre 2008, Yassin Abdullah Kadi, et Al Barakaat International Foundation c/
Conseil de lUnion europenne et Commission, aff. jointes, C-402/05P et C-415/05P.
28. TPI, 21 septembre 2005, Yussuf et Al Barakaat International Fondation c/ Conseil et Commission, T-306/01; Kadi c/ Conseil et Commission, T-315/01.
380
29. En particulier dans son arrt de principe du 23 avril 1986, Parti cologiste Les Verts c/
Parlement europen, aff. 294/83, Rec. p.1339, point 23.
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382
XVI.
1. O MERCOSUL
O MERCOSUL, Mercado Comum do Sul, pessoa jurdica de direito internacional, resultou de um processo de ampliao das dimenses dos mercados nacionais de Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, culminando com a
entrada em vigor do Tratado de Assuno, em dezembro de 1994.
A criao do Mercosul partiu do entendimento de que somente atravs da
integrao entre os pases originrios seria possvel alcanar e acelerar o desenvolvimento econmico, cientfico e tecnolgico dos Estados Partes, objetivando a justia social e a melhora das condies de vida dos seus habitantes.
Com vistas a adequar-se ao cenrio internacional de grandes espaos econmicos, dentre outros, elege o Tratado de Assuno a integrao como a resposta mais adequada para dar vazo a esse acontecimentos.
Nesse diapaso, o termo integrar, conforme lio de Ana Cristina Paulo Pereira, citando Jos Antonio Nieto Solis, significaria, no seu sentido estrito a 1fazer um todo ou conjunto com partes diversas. No entanto, quando se trata de
aplicao do referido conceito ao processo de criao de blocos e espaos econmicos, a integrao deve ser vista sob uma tica mais ampla. Nesse sentido,
*
1.
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
Nesse sentido: PEREIRA, Ana Cristina Paulo. Direito Institucional e Material do Mercosul.
Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2.ed., 2005.p. 129
383
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2.
3.
4.
384
385
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No entanto, no mbito dos bens corpreos assim considerados pelo Tratado de Assuno, poder-se-ia dizer que este no exclui qualquer categoria de
bens tangveis em particular, abarcando, por conseguinte tanto produtos agrcolas como industrializados, etc.
O livre comrcio de bens, como uma das liberdades fundamentais do
MERCOSUL, significa dizer que os produtos originrios dos pases membros
do bloco no so submetidos a gravames tarifrios ou no tarifrios no comrcio intrabloco.
Para tanto, revela-se de suma importncia o estudo da questo da origem
das mercadorias no MERCOSUL, diferenciando-a dos conceitos de procedncia e de indicao de origem, bem como das regras estabelecidas pelo MERCOSUL para a atribuio da qualidade de nacional s mercadorias, j que
somente so passveis de serem submetidas ao regime de livre circulao de
mercadorias, aqueles bens que ostentem a condio de nacional de qualquer/
quaisquer Estados Membros.
Nesse diapaso, o conceito de procedncia remete idia do local de onde
se originou o ltimo transporte, independentemente do local de produo ou
extrao (no caso de produtos no manufaturados), enquanto que a idia de indicao de origem, que faz referencia ao pas ou regio com o qual o produto
se identifica. A origem da mercadoria, e conseqentemente a sua qualificao
como produto nacional definida e regulamentada pelo regime de origem do
MERCOSUL, adotado pela Deciso/CMC n 01/04.5
Segundo disposio do artigo 3 do Anexo do Regime de Origem do
MERCOSUL, adotado pela supracitada deciso, somente sero considerados
como procedentes do Mercado Comum do Sul, e conseqentemente sujeito
aos privilgios da ausncia de gravames, os produtos que sejam, de forma geral, totalmente obtidos no territrio de um ou mais Estados Partes e formados
exclusivamente por componentes originrios dos membros.
Especificamente, estabelece ainda o artigo 3 do Anexo que sero considerados como produtos originrios do pas aqueles que, in literis:
Artigo 3. Sero considerados originrios:
a) Os produtos totalmente obtidos:
i) produtos do reino vegetal colhidos no territrio de uma ou mais Partes;
ii) animais vivos, nascidos e criados no territrio de uma ou mais Partes;
5.
386
Destarte, genericamente estabelea como critrio para a definio da origem do produto mercosulino a sua elaborao exclusiva pelos Estados Membros e por componentes deles originados, o Anexo, excepcionalmente, engloba no conceito de produto originrio do Mercosul, aqueles em cuja elaborao
forem utilizados materiais no originrios dos Estados Partes. Neste caso, lhes
sero concedidos o certificado de origem, desde que estes resultem de um
processo de transformao que lhes confira uma nova individualidade, caracterizada pelo fato de estarem classificados em uma posio tarifria6 diferente
da dos mencionados materiais.
Tal exceo, por outro lado, no estendida queles produtos que sejam compostos exclusivamente por peas estrangeiras resultantes de simples
6.
A posio tarifria, neste caso, determinada pelo quatro primeiros dgitos da Nomenclatura
do Mercado Comum.Ver melhor em http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 11.07.2008.
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7.
8.
9.
388
[...] Na ponderao da determinao do valor CIF dos materiais no originrios dos pases
sem litoral martimo, ser considerado como porto de destino o primeiro porto martimo ou
fluvial localizado no territrio dos demais Estados Partes por onde houver ingressado o produto ao MERCOSUL. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 11.07.2008
Conforme o texto do artigo 11 do Anexo da DEC/CMC n 1/04, a emisso dos certificados
de origem estar a cargo das reparties oficiais, a serem designadas pelos Estados Partes,
que podero delegar a emisso dos certificados de origem a outros organismos pblicos ou
entidades de classe de nvel superior, que atuem em jurisdio nacional, estadual ou provincial.No caso do Brasil, uma das instituies autorizadas para tanto a FIESP,conforme informao do seu stio web, disponvel em: http: //www.fiesp.com.br/derex/certificado/default.
aspx. Acesso em: 10.07.2008.O controle da emisso dos certificados de origem ser feito por
uma entidade oficial designada para tanto. Ademais, cada Estado Parte comunicar Comisso de Comrcio a repartio oficial correspondente acerca da emisso do certificado.
O procedimento de consulta deve limitar-se aos registros e documentos disponveis nas reparties oficiais ou nas entidades habilitadas a emitir os certificados de origem MERCOSUL.
10. Ana Carolina Paulo Pereira, citando matria do peridico Gazeta Mercantil Latino Americana,
diz in verbis: Durante algum tempo, por exemplo, o Uruguai no aceitava o certificado de
origem emitido pelo Brasil em uma reexportao para o Uruguai por um terceiro Estado-Parte
do MERCOSUL. Por conseguinte, um produto exportado inicialmente para a Argentina, por
exemplo, tinha de voltar para o Brasil e somente ento podia ser reexportado para o Uruguai
acompanhado do certificado de origem brasileiro. Da mesma forma, os fiscais aduaneiros argentinos cobravam a tarifa externa comum das importaes provenientes do Brasil, sempre que
constatavam o menor vcio de forma nos certificados, ainda que no restasse qualquer dvida
sobre a origem brasileira do produto em causa. (PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 140.)
389
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390
391
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Tambm no sentido de promover a livre circulao de servios e investimentos no MERCOSUL, foi criado em 1990 o chamado Tratado para o Estabelecimento de um Estatuto de empresas Binacionais Argentino-Brasileira.
Este instrumento normativo confere a empresas constitudas nos dois territrios o status de dupla nacionalidade, desde que respeitados certos requisitos,
como a porcentagem de capital proveniente dos dois pases. Por conseguinte,
estas empresas passam a ser tratadas nos dois pases como nacionais, no
podendo sofrer discriminao no que tange a tributao interna e incentivos
fiscais e creditcios. No entanto, com a criao da Emenda Constitucional n
6 de 1995, que estabeleceu o fim da distino entre empresas nacionais de capital brasileiro e estrangeiro, observou-se a perda do interesse na constituio
de empresas binacionais, j que esvaziada a sua finalidade.
No tocante livre circulao de pessoas como fator de produo, e conseqentemente como liberdade fundamental a ser protegida, percebe-se ainda
que os nacionais de pases membros no possuem tratamento to distinto daqueles previstos para os trabalhadores procedentes de terceiros pases, no se
visualizando um tratamento efetivamente favorvel,e trazendo conseqncias
para a livre circulao de servios.
No entanto, a partir do ano de 2002, os estados membros deram um passo
em direo a livre circulao de pessoas, ao menos do ponto de visita econmico com a firma do Acordo sobre a iseno de vistos entre os Estados Partes
do Mercosul e Bolvia e Chile.Em resumo, o mencionado Acordo possui o
escopo de [...]facilitar o combate ao trfico de pessoas e ao trabalho ilegal
dos imigrantes, permitindo melhoria substantiva nas condies de vida dos
trabalhadores imigrantes e na prpria economia do pas de recepo.14
Para tanto, pretende o mencionado Acordo, adotar algumas medidas, a
exemplo do, in verbis:
[...] estabelecimento de um mecanismo de cooperao permanente entre os
organismos de inspeo migratria e trabalhista, destinados deteco e sano estabelecidas de acordo com a legislao local, para pessoas fsicas ou
jurdicas que empreguem nacionais das partes em condies ilegais ou promovam movimentos ilegais ou clandestinos de trabalhadores imigrantes, cujo
objetivo seja o ingresso, a permanncia e o trabalho em condies abusivas
destas pessoas ou de seus familiares.
Uma outra medida que veio a dar mais impulso a livre circulao de pessoas e de servio, , dentre outras, aquela constante do artigo. 8 do aludido
acordo, o qual traduz o direito dos beneficirios de entrar, circular, permanecer,
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estrangeiros e seus Investimentos (os de outro pas Parte no acordo de comrcio ou Investimento) recebam, pelo menos, o mesmo tratamento dispensado a qualquer outro investidor
estrangeiro e a seus Investimentos. [...]. Disponvel em: <http: //www.iadb.org/research/
Tradedictionary/term_desc.cfm?language=Portuguese&id=473> Acesso em: 16.07.2008
394
uma verdadeira integrao plena, em que o bloco possua uma voz nica nas
relaes mercantis com terceiros pases.
2.2. Tratamento Nacional
O Tratamento nacional, consistente no estabelecimento de um tratamento
no discriminatrio aos produtos originrios de outros pases partes, est protegido pelo artigo 7 do Tratado de Assuno. Segundo preceitos do referido
artigo, em matria de impostos, taxas e outros gravames internos, os produtos originrios do territrio de um Estado Parte gozaro, nos outros Estados
Partes, do mesmo tratamento que se aplique ao produto nacional.
A previso de proteo ao principio do Tratamento Nacional promove a
integrao econmica ao tentar evitar que produtos originrios de outros estados partes sejam alvo de tratamento diferenciado e discriminatrio em relao
aos do pas receptor.
Sobre o contedo do artigo 7, revela-se necessrio tecer algumas consideraes crticas. Informa o Tratado de Assuno que no podero ser estabelecidos pelos Estados Partes qualquer tipo de impostos, taxas e outros
gravames internos que no sejam aplicados ao produto nacional. Uma das
questes diz respeito similitude dos produtos. Ante a lacuna do artigo 7,
pergunta-se se estariam abarcados no seu mbito de proteo os produtos
considerados similares, idnticos ou concorrentes entre si. Tampouco fez-se
qualquer remisso por arte do MERCOSUL em definir a amplitude de cada
conceito, o que gera impreciso e dvidas e, conseqentemente divergncias
entre os Estados.
Foi o que se viu no primeiro laudo arbitral e sua aclarao18, que versa
justamente acerca do contedo do art. 7 do Tratado de Assuno, datado do
ano de 2002.Trata-se de uma reclamao do Paraguai contra o Uruguai acerca
da aplicao de um imposto especfico interno sobre a comercializao de cigarros originrios do Paraguai.
O cerne da discusso consistia na averiguao da legalidade da incidncia de um imposto especifico interno e base de calcula maior para os
cigarros originrios do Paraguai que aqueles de origem uruguaia, o que se
caracteriza como uma clara discriminao e violao ao principio do Tratamento nacional.
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19. Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 3, de 1993)
I transmisso causa mortis e doao, de quaisquer bens ou direitos; (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 3, de 1993)
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao, ainda que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 3, de 1993) [...].
Disponvel em: http: //www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiao.htm. Acesso em: 16.07.2008.
396
397
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Entretanto, vale ressaltar que, no que tange aos produtos ditos sensveis,
estes foram objeto de prazo diferenciado, ocorrendo a degravao em relao
a estes produtos num ritmo mais lento22.
Por derradeiro, observa-se a violao por parte dos Estados Membros do
Regime de desgravao, tanto em relao aos prazos quanto em relao aos
produtos a ele submetidos, culminando, atualmente, no chamado Regime de
Adequao Final a Unio Aduaneira23.
3.2. Eliminao das Restries No Tarifrias
O anexo I do Tratado de Assuno no seu artigo 2 avana no tratamento
legal do combate s restries ao livre comrcio, abarcando no somente as
restries ditas tarifrias, como as no tarifrias. o que se v do contedo do
artigo 2 alnea b, do Anexo I do Tratado de Assuno in literis24:
ARTIGO SEGUNDO
Para efeito do disposto no Artigo anterior, se entender:
a. por gravames, os direitos aduaneiros e quaisquer outras medidas de efeito
equivalente, sejam de carter fiscal, monetrio, cambial ou de qualquer natureza, que incidam sobre o comrcio exterior. No esto compreendidas neste
conceito taxas e medidas anlogas quando respondam ao custo aproximado
dos servios prestados; e
b. por restries, qualquer medida de carter administrativo, financeiro,
cambial ou de qualquer natureza, mediante a qual um Estado Parte impea ou
dificulte, por deciso unilateral, o comrcio recproco. No esto compreendidas no mencionado conceito as medidas adotadas em virtude das situaes
previstas no Artigo 50 do Tratado de Montevidu de 1980. (grifos nossos)
No entanto, queda excluda do termo restrio todas aquelas medidas previstas no Art. 50 do Tratado de Montevidu 25 que traduziriam a proteo de
22. Brasil e Argentina deviam, a cada ano, retirar de suas respectivas listas de excees 20 %
dos produtos includos, e sobre estes produtos era aplicado o percentual de reduo correspondente ao perodo. Desta forma, previa-se que o Brasil e Argentina teriam eliminado todos
os direitos de importao at 31 de dezembro de 1994. Quanto ao Paraguia e o Uruguai, estes
deveriam retirar nos dois primeiros anos 10% dos produtos, figurando nas suas respectivas listas de excees, e 2% nos anos seguinte, para que em 31 de dezembro de 1995, todos os direitos de importao tivessem sido eliminados. (PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 182).
23. Disponvel em: http: //www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/normas_web/
Decisiones/PT/CMC_DEC_1994-005_PT_RegimeAdecua%C3%A7%C3%A3.PDF. Acesso
em: 16.07.2008.
24. Disponvel em: http: //www2.mre.gov.br/dai/trassuncao.htm. Acesso em: 17.07.2008.
25. ARTIGO 50 .Nenhuma disposio do presente Tratado ser interpretada como impedimento
adoo e ao cumprimento de medidas destinadas :
a) Proteo da moral pblica;
398
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a ser percorrido pra evitar que os Estados Utilizem da prerrogativa do uso das
legislaes internas, conforme o art. 50 do Tratado de Montevidu para fim de
praticas enganosas e discriminatrias.
A harmonizao das legislaes tcnicas, entre elas as normas fitossanitrias e ambientais, serve ao objetivo comum do MERCSOUL ao evitar a concorrncia desleal entre os partcipes que possuem legislaes ambientais mais
brandas, j que, conseqentemente poderia haver a natural migrao das empresas para estes pases. essa necessidade, deve-se implementar uma harmonizao dos procedimentos administrativos, acabando ou pelo menos mitigando o duplo controle aduaneiro e dinamizando o trafico entre os pases.
Nesse sentido, mostra-se importante a aprovao do Cdigo Aduaneiro, o
que teria sido sinalizado pelo presidente do Brasil, Luis Incio Lula da Silva26
apesar da latente falta de consenso acerca da sua redao final.
Por fim, apesar dos intentos do Mercado Comum do Sul em promover a
livre circulao de mercadorias e o atendimento das liberdades fundamentais
do Bloco, na pratica, a falta de consenso e o protecionismo por parte dos pases membros levou a uma realidade bastante distinta daquela prevista pelo
Programa de Liberalizao Comercial, incluso no que diz respeito ao atendimento do seu cronograma, levando, por conseguinte implementao de
um Regime de Adequao Final com vistas a regularizar o presente contexto
comercial mercosulino.
3.3. Regime de Adequao Final Unio Aduaneira
Conforme o anteriormente expresso, o Regime de Adequao Final
Unio Aduaneira derivou da evidente impossibilidade de os pases membros
de cumprirem o estabelecido no Tratado de Assuno e outros instrumentos
legislativos no cronograma previsto.
Criado a partir da Deciso/CMC n 5/9427, o regime de adequao final
Unio Aduaneira possui como objetivo central facilitar os processos de reconverso e mudana estrutural de setores produtivos especficos, tendentes a
adequ-los maior concorrncia intra-regional e a existncia de importantes
mudanas nas condies produtivas dos mercados mundiais.
400
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LIGIA ROCHA
protecionistas e unilaterais por parte dos Estados revela-se de suma importncia o papel dos Tribunais Arbitrais do Mercosul, no mbito do processo de
soluo de controvrsias e das prprias cortes nacionais no sentido de firmar
posio contra tais medidas e reprimindo mecanismos que visem a frustrar a
livre circulao entre os pases.
4. EXCEES LIVRE CIRCULAO NO MBITO DO MERCOSUL
Embora o Regime de Adequao Final Unio Aduaneira tenha cessado
no ano de 1999, resta evidente que o MERCOSUL no se configura como
uma rea de integrao economia total, uma vez que persistem na prtica e de
direito medidas restritivas livre circulao de mercadorias.
Quanto as chamadas excees legais ao comrcio no MERCOSUL, podem ser citados os produtos originrios de zonas francas ou similares, produtos considerados sensveis, e os objetos de dumping e subvenes ilcitas, os
quais merecem anlise a seguir.
4.1. Produtos Procedentes das Zonas Francas ou Similares
Tendo em vista o regime diferenciado das zonas francas e de reas aduaneiras especiais, a DEC/CMC n 8/9429 objetivando evitar que o tratamento
distinto natural dado a essas zonas originassem distores nos fluxos comerciais, de investimentos, bem como nos ingressos aduaneiros, estabeleceu que
os produtos fabricados em zonas francas e reas similares estariam excludos
dos benefcios do livre comrcio.
A excluso desses produtos do livre comrcio pode ser justificada pelo
fato de os produtos procedentes das zonas francas e reas afins possurem
grande parte dos seus componentes de origem estrangeira, no se enquadrando, neste caso, na condio de nacional dos pases partes, alm de serem beneficirios de incentivos fiscais exclusivos, o que geraria uma concorrncia
desleal no s com os produtos do pas onde elas esto instaladas como de outros membros do MERCOSUL. Ademais, cabe ressaltar que os produtos procedentes das zonas francas e similares por terem um regime especial voltado
exportao no so em princpio destinados aos pases em que esto sediadas
e sua introduo nestes, quando no expressamente proibida, si ser regulada
pelas mesmas regras que os produtos importados, inclusive com o pagamento
do respectivo imposto de importao.
402
30. O Trigsimo Stimo Protocolo Adicional ao ACE n 18 foi aprovado pela DEC/CMC n
09/01 e determina que a partir de 1 de julho de 2001, gozaro de iseno da Tarifa Externa
Comum ou de tarifas nacionais de importao, certos produtos provenientes da Zona Franca
de Manaus e da Zona Franca de Colnia(Uruguai). Disponvel em: http: //www.mercosur.int/
msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm. Acesso em: 19.07.2008.
31. O Quadragsimo Quinto Protocolo Adicional ao ACE n 18 foi aprovado pela Deciso/CMC
n 01/03 o qual estabelece, nos seus artigos, 1,2e 3 in verbis :
Art. 1 A partir de 1 de maio de 2003, e para efeito exclusivo do comrcio bilateral entre
Argentina e Uruguai, reger a iseno da Tarifa Externa Comum ou das tarifas nacionais de
importao, quando sejam aplicveis, que se estabelece nos artigos 2 e 3.2
Art. 2 A Repblica da Argentina outorga a Repblica Oriental do Uruguai, uma cota anual
de 2000 toneladas do produto NCM 2106.90.10 (xarope) Preparaes do tipo das utilizadas para elaborao de bebidas, originrio e proveniente da Zona Franca de Colonia.
Art. 3 A Repblica Oriental do Uruguai outorga Repblica da Argentina uma cota anual
de U$S 20.000.000 (vinte milhes de dlares) FOB totalidade das exportaes dos produtos originrios e provenientes da rea Aduaneira Especial de Tierra del Fuego.
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32.
33.
34.
35.
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36. Segundo o artigo 3 da Deciso/CMC n 10/94, entende-se como subsdios qualquer sistemas de tipo de cambio mltiplo ou outros que discriminem em favor de operaes de exportao ou importao ou de determinados produtos de exportao ou importao.
37. Art. 11 Os Estados Partes se comprometem a instrumentar sistemas de verificao e controle mtuo dos processos de devoluo total ou parcial de impostos indiretos, assim como
da tipificao dos bens importados e de sua integrao final aos bens a serem exportados, a
fim de evitar a descaracterizao dos regimes aduaneiros especiais referidos anteriormente.
Outrossim, instrumentaro as medidas que forem necessrias para evitar que outros incentivos setoriais, regionais ou tributrios que o mbito normativo interno reconhece a favor da
atividade produtiva/exportadora, sejam aplicados ao comrcio intra-regional.
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38. O Acordo Gatt no seu artigo VI,entende que o dumping deve ser caracterizado pelas seguintes prticas, in literis: [...] a) a diferena entre o preo de um determinado produto
exportado de um pais para outro e o preo comparvel pedido nas condies normais do comrcio por um produto similar destinado ao consumo no pas exportador ou, b) na ausncia
de tal preo no mercado interno dsse ltimo pais, a diferena entre o preo supramencionado e: (i) o preo comparvel mais eleva do para a exportao de um produto similar para um
terceiro pais nas condies normais do comrcio, ou (ii) o custo de produo dsse produto
no pas de origem, mais uma elevao razovel para as despesas de venda e o lucro.[...].
Disponvel em: < http: //www2.mre.gov.br/dai/m_313_1948.htm>. Acesso em: 20.07.2008.
39. PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op. cit. p. 206.
40. Os direitos antidumping implicam na aplicao de uma taxa suplementar a importao queles produtos e mercadorias objeto da referida prtica desleal.
406
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o Acordo sobre Subsdios e Medidas Compensatrias, adotados pelo MERCOSUL pelas Decises CMC n 13/02 e 14/02, respectivamente internalizados pelo MERCOSUR, prevalecendo, por outro lado sobre estes em caso de
conflito. Em resumo, a DEC/CMC n 220/02 estabelece todo o trmite para
a instaurao do processo de investigao da existncia de dumping, desde a
solicitude por parte dos Estados at a possvel aplicao de medidas antidumping ou compensatrias.
4.4. Excees de Fato ao Livre Comrcio
Como anteriormente explicitado, alm das excees ao livre comrcio expressamente reconhecidas pelo MERCOSUL e legalmente exercidas, podem
ser verificada outras tantas que, apesar de resultarem da unio de acordos entre os agentes econmicos com uma certa anuncia dos governos e at mesmo
do prprio MERCOSUL, mostram-se como verdadeiras excees de fato ao
livre comercio no Mercosul.
As excees de fato ao livre comrcio no MERCOSUL traduzem-se, geralmente pelos chamados acordos de restrio voluntria s exportaes, em
que so estabelecidas cotas, seja em relao ao volume ou do valor pecunirio
do produto, de forma espontnea pelo exportador. Desta forma, o exportador,
evitando que os seus produtos sofram outros tipos de limitaes no comrcio
entre os membros convenciona uma autolimitao do volume ou valor a ser
negociado.
Como exemplo mais notrio desta situao, pode ser citado o acordo que
limitou a exportao das geladeiras com freezer (e outros produtos da chamada linha branca) no ano de 2004 e dos calados brasileiros no comrcio com
a Argentina. Entretanto, a existncia desses mencionados acordos revela to
somente o estgio frgil da integrao econmica do MERCOSUL, em que
os pases se valem de acordos para mitigar as j esperadas artimanhas e
mecanismos protecionistas do outro membro. Ademais, tendo em vista que se
tratam de acordos entre os agentes econmicos de forma bilateral, indaga-se
acerca da posio daqueles membros no signatrios dos referidos acordos,
uma vez que resta evidente a sua posio desfavorvel no comrcio intrazona.
Em resumo, pode-se concluir que o MERCOSUL, apesar do notvel desenvolvimento do comrcio entre os pases membros nos ltimos tempos,
possui ainda um caminho muito extenso por percorrer quando se tratar de
uma efetiva integrao econmica. necessrio desvencilhar-se da postura
protecionista, para que o MERCOSUL possa firmar-se como um bloco verdadeiramente unido e integrado em que seja presenciada de maneira efetiva o
livre comrcio entre os membros.
408
43. Nesse sentido, diz o artigo 4 da referida deciso, in verbis: Art. 4 A Argentina, o Brasil
e o Uruguai podero manter at 1 de janeiro de 2001 um nmero mximo de 300 itens tarifrios da Nomenclatura Comum do MERCOSUL como excees TEC, estando excludas
desse nmero aquelas correspondentes a Bens de Capital, Informtica e Telecomunicaes.
O Paraguai poder estabelecer at 399 excees, estando excludas desse nmero aquelas
correspondentes a Bens de Capital, Informtica e Telecomunicaes, as quais tero um regime de origem de 50% de integrao regional at o ano 2001, sendo que a partir dessa data e
at o ano 2006 ser aplicado o regime geral de origem MERCOSUL. Caso seja detectado um
incremento repentino das exportaes desses produtos que implique dano ou ameaa de dano
grave, o pas afetado poder adotar at o ano 2001 salvaguardas devidamente justificadas.
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Ante o no cumprimento da data inicialmente prevista para o fim desse regime de exceo unilateral, aprovou-se a Deciso/CMC n 31/03, que, em seu
artigo 1 estabelece a prorrogao at dezembro de 2005 da Lista de Excees
Nacional, agora limitada somente a 100 itens. Ainda, do mesmo modo que a
anterior deciso,estabelece um prazo e quantidade de itens diferenciados, agora tanto para o Paraguai quanto para o Uruguai44.
Especificamente acerca dos bens de capital45, o Conselho do Mercado Comum aprovou ainda outras decises46 que, alm de postergarem o prazo limite
da deciso 31/03, criaram o chamado Regime Comum de Bens de Capital
No Produzidos47, que vigoraria inicialmente,no MERCOSUL, at 1 de janeiro de 2006, data esta novamente prorrogada at 1 de janeiro de 2009.
Quanto ao funcionamento do referido regime, este resume-se na aplicao de uma lista comum em que vigore uma reduo temporria a 0% do imposto de importao dos estados partes pelo perodo de at 2 anos. Para tanto,
so exigidos requisitos semelhantes ao da atual concesso de Ex-tarifrios do
Brasil, ou seja entre outros requisitos a comprovao de que o referido produto no seja produzido na regio e sua aceitao seja de forma consensual.
As chamadas Listas Bsicas de Convergncia, ao contrrio da anterior,
caracterizam-se, deste modo, por serem compostas pelo esforo comum dos
Estados Partes e que engloba no seu listado bens de capital, de informtica
e de telecomunicaes48. Ante a inevitabilidade, ainda que tardia, da extino das listas de excees nacionais, percebe-se, pelos Estados Membros um
certo esforo em incluir, de forma progressiva os itens constantes das Listas
Nacionais na Lista Comum.No entanto, este parece ser um caminho largo a
44. Assim dispe o art. 2 da Deciso/CMC n 31/03: , literis: Art. 2 At 2010, Paraguai e
Uruguai podero estabelecer, respectivamente, at 150 (cento e cinqenta) e 125 (cento e
vinte e cinco) itens adicionais queles previstos no Art. 1 da presente Deciso, aplicandose os mesmos procedimentos contemplados na Deciso CMC N. 68/00 no que se refere
composio e modificao da lista de cem itens tarifrios. Esses Estados devero informar,
o mais tardar at 31 de maro de 2004, aos demais Estados Partes, os produtos que eventualmente se incluiriam nas respectivas listas adicionais .
45. No que diz respeito ao novo Regime do MERCOSUL, inexiste qualquer deciso que aborde
expressamente sobre o tratamento aos chamados Ex de Sistemas Integrados (SI) e os Ex
de Bens de Informtica e Telecomunicaes (BIT), apenas uma mera promessa, introduzido pela Resoluo CAMEX 49, de 24/07/2008 de prorrogao das excees destes itens.
Disponvel em: http: //www.mdic.gov.br/sitio/interna.php?area=5&menu=1851. Acesso em:
17.08.2008
46. Decises CMC n 33/03, 34/03, 39/05, 40/05, 13/06,27/06 e 61/07. Disponvel em http: //
www.mdic.gov.br/sitio/interna.php?area=5&menu=1851. Acesso em: 17.08.2008
47. Aprovado pela Deciso/CMC n 34/03
48. Nesse sentido, ver: PEREIRA, Ana Cristina Paulo. op.cit.p.216.
410
411
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51. Segundo Pita, citado por Helcio Kronberg, a harmonizao tributria um processo atravs
do qual vrios pases efetuam de comum acordo modificaes nos seus sistemas tributrios
para torn-los compatveis de modo a no gerar distores resultantes das divergncias de
maior gravidade. (KRONBERG, Helcio, op.cit. p. 44)
412
CONCLUSO
Embora o MERCOSUL se proponha a ser um mercado comum, a sua
estrutura prtica revela o seu estgio de Unio Aduaneira com imperfeies
decorrentes das inmeras excees livre circulao, mais especificamente
aplicao da Tarifa Externa Comum e a ausncia de direitos aduaneiros no
comrcio intra-bloco.
Esta concluso decorre basicamente da prpria noo que conhecemos de
Unio Aduaneira, cuja nota de diferenciao se traduz na ausncia de gravames aduaneiros no comrcio intra-bloco e no estabelecimento de uma tarifa
externa comum com o fim de incentivar o comrcio entre os pases membros e
fortalec-los, em bloco, quando do comrcio com terceiros estados. Entretanto, a realidade do MERCOSUL est muito aqum deste quadro, uma vez que
a postura ainda protecionista dos pases membros ao longo do tempo responde
pelas inmeras excees de fato e de direito aplicao da Tarifa Externa comum e livre circulao de mercadorias, servios e fatores produtivos.
Estas excees que num primeiro momento faziam frente ao inicio de
um processo de integrao e demonstravam o carter progressivo e linear do
mesmo, hoje em dia, aps dezessete anos do MERCOSUL, apenas traduzem
o carter incipiente do referido bloco econmico em questes centrais como a
livre circulao de mercadorias.
O estabelecimento das excees e, por conseguinte, de um regime de Adequao Final Unio Aduaneira resulta justamente das evidentes deficincias
do MERCOSUL em por em prtica, no prazo inicialmente previsto, do estabelecido pelo Tratado de Assuno para conformar uma Unio Aduaneira. Nesse
sentido, permitiu-se aos Estados, de pleno direito, a criao, dentre outras, de
listas nacionais de excees elaboradas de forma e com critrios unilaterais,
sem uma superviso mais ativa do MERCOSUL, situao esta que deveria ser
temporria, mas que, vem sendo prolongada por sucessivas decises.
Resta, deste modo, necessrio para a conformao do MERCOSUL como
uma verdadeira Unio Aduaneira e at mesmo um mercado comum como se
propunha a ser, que seja incorporado pelos Estados membros e pelo prprio
MERCOSUL de uma incorporao de um verdadeiro esprito integracionista,
impondo esforos para o cumprimento dos prazos e metas anteriormente estabelecidas para a criao de um real espao de livre circulao de mercadorias,
servios e outros fatores produtivos.
Juntamente ao cumprimento dos acordos e prazos previstos no Tratado
de Assuno e decises do Conselho do Mercado Comum mostra-se de suma
importncia o prosseguimento do processo de harmonizao das legislaes
413
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414
XVII.
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
415
animal, ou mesmo um outro ser humano. De certo modo, a essa disputa pelo
domnio, e a resistncia quele, que se tem por poltica, entendida ora como
arte sublime, ora como ofcio nefasto, i.e., do mesmo modo como sempre
compreendida a ao humana. de se dizer, que no h nada mais humano
do que a poltica, e por isso, nada mais surpreendente, complexo (e deveras
terrvel, em alguns momentos).
A esse conflito, diversos instrumentos so construdos e postos disposio, sendo o mais antigo e elaborado como estrutura especfica o Direito.
Afinal, O Direito a poltica vista atravs de seu processo de racionalizao, assim como o poder o Direito visto em seu processo de realizao.
Esta caracterstica inerentemente poltica acaba soando mitigada por trs de
mtodos e atos que se pretendem neutros ou gerais, e por trs dos prprios
dispositivos que concretizam o mundo jurdico, seja uma deciso pretoriana
de dois mil anos passados, seja um projeto de lei apresentado numa remota
Cmara de Vereadores brasileira.
O desenvolvimento do sistema jurdico ocidental, seja no sistema romano-germnico ou anglo-saxnico (cada vez mais combinados e difceis de
distinguir como standards puros), pe ainda mais a encoberto a existncia do
conflito poltico a cada causa que decidida, seja o mais singelo conflito familiar, seja a mais intrincada e complexa negociao empresarial, e certamente
uma disputa mais complexa do que a luta de classes sociais ou entre agrupamentos sociais especficos, uma vez que os indivduos, a cada momento, esto
dispostos em variados e matizadas situaes.
No entanto, o conflito poltico subsiste. E, na verdade, mesmo o desenvolvimento referido acima, embora alcance uma aparncia impessoal, na medida em que dirigido, na produo de normas gerais ou individuais, por um
ente poltico centralizado, o conhecido detentor do monoplio da fora, que
acaba por atrair em grande proporo as atenes dos conflitos pelo poder,
traz em seu bojo a identificao entre Direito e Poltica soa to alta quanto
no ltimo sculo, pois Se considerarmos, enfim, os dois maiores tericos do
Estado moderno deste ltimo sculo, Max Weber e Hans Kelsen, a tendncia
em identificar o Direito, entendido como ordenamento coativo com o Estado,
entendido como aparelho atravs do qual os detentores do poder legtimo
exercem seu domnio, chega s suas extremas conseqncias (Bobbio in Dicionrio de Poltica, vol. 1).
Tal caracterstica acentua-se de forma drstica no assim chamado Direito
Internacional, a ponto de limitar ou anular suas caractersticas jurdicas. Ora,
no h no Direito Internacional, nenhum ente que coaja os sujeitos a praticar
416
1.
Na viso de Kelsen (2003, pg. 366), criticando a incoerncia lgica da postura dualista,
s h coerncia em uma ciso do Direito Internacional e do Estatal, em uma teoria que
cr ter de aceitar a existncia de conflitos insolveis entre Direito internacional e Direito
estadual e considera o Direito internacional, no como Direito, mas apenas como uma
espcie de Moral internacional. Viso que encampamos aqui- e da qual o prprio Kelsen
afasta-se. Sem querer minimamente esgotar o tema em exguo espao, entendemos que
a considerao do Direito internacional como jurdico s possvel caso seja tomado o
Direito de um ponto de vista: i) normativo; ii) instvel; iii) imprevisivel; iv) dependente
de foras e competncias no total ou expressamente previstas em documentos. Ora, com
respeito aos divergentes, isto equivale a tratar o Direito no mais como instrumento da poltica, mas como sinnimo e ainda mais sintomtico, reduzir a proximidade entre Direito e
indivduos.
417
Felizmente, o Presidente Kennedy no se deixou embargar por tais consideraes jurdicas. Como Frederico, confiou a seus juristas a legitimao
aparente de uma necessidade.
Em outros termos, os princpios enunciados de Direito Internacional, a
exemplo do Pacta Sunt Servanda, da soberania das naes, no tm aplicabilidade imediata ou mesmo mediata, estando submetidos a longo procedimento
ratificador posterior, procedimento ademais que no se assemelha ao procedimento jurdico ordinrio, e pertencente ao campo da diplomacia2.
O Direito objetivo, ento, parece no prescindir da existncia de algum
ente centralizado, e no outra a razo de a menina dos olhos do Direito Internacional Contemporneo, a Unio Europia, esteja cada vez mais num processo de centralizao negociada, no sendo a supranacionalidade hoje aventada
algo diverso de um caminho rumo a um super-Estado federal futuro (nota
falando das divergncias, Irlanda, Frana, etc.).
Assim, no possvel compreender que o Direito Internacional Pblico hoje em tela como algo distinto de um conjunto complexo de normas
programticas, prescritivas, no executveis sem um longo (no necessariamente medido em tempo, mas tambm em esforos) procedimento poltico que as ratifiquem e ainda, de aes de diversos agentes, especialmente
entidades nacionais, internacionais ou supranacionais e pessoas jurdicas de
direito privado que alcanam maior dimenso, a exemplo de ONGs ou associaes.
2. A INSTITUCIONALIZAO DA POLTICA INTERNACIONAL
A despeito do carter da poltica e do Direito realizados num mbito
que ultrapasse as dimenses estatais, a inexistncia de uma executividade
direta no impede que a institucionalidade seja operada. Ao contrrio, no
havendo o que se pode chamar de polcia ou exrcitos extranacionais, de
modo que operem em esfera distinta ou complementar quelas estatais, no
se podendo mesmo falar num conceito de soberania internacional, preciso que os agentes polticos que controlam os rgos estatais encontrem
formas de relacionamento que ultrapassem as foras coercitivas ordinrias
estatais.
2.
418
Nesse contexto, inserem-se os mais diversos rgos de Direito Internacional. importante lembrar que as mais diversas experincias ocorreram ao
longo da histria.
No entanto, boa parte das relaes ainda se davam em base de conquistadominao direta, com a anexao ou instituio de colnias, protetorados,
dentre outras formas de combinao subordinada. A histria no linear, e
ainda hoje se encontram exemplos das citadas relaes polticas, ao passo que
a partir do sculo XIX que se percebe com maior intensidade a presena de
certas organizaes que no tinham como finalidade direta a poltica da guerra
ainda que, bem verdade, a Cruz Vermelha tenha surgido no contexto blico.
no sculo passado que encontramos as mais ambiciosas tentativas de
criao de fruns deliberativos, nos quais as mais variadas naes poderiam
relacionar-se num contexto pretensamente estvel, sem o taco da guerra a
espreitar os debates e ajustes internacionais.
De primeiro, a marcante e notvel Liga das Naes, de efmera e ineficaz
existncia, no conseguindo evitar a deflagrao da II Grande Guerra. Aps,
o alvorecer das Naes Unidas, mas no s, porquanto nas dcadas seguintes
surgiria a Benelux, posteriormente, CECA, CEE e UE, os agrupamentos de
naes asiticas e africanas, especialmente aps o processo de descolonizao, a APEC, e as iniciativas na Amrica Latina, do Norte e Caribe, que sero
exploradas abaixo.
Se no possvel contar com um Direito organizado de forma centralizada e pretensamente uniforme, essas instncias conferiram algo semelhante
prpria racionalidade burocrtica ao processo de negociao entre os mais
diversos Estados-naes que surgiram. Se no possvel afirmar que guerras
foram evitadas pela existncia de tais instituies, diga-se que foi ampliada a
gama de circunstncias na qual as negociaes e o embate no blico poderiam acontecer, para alm, inclusive, das diferenas ideolgicas aqui e ali proclamadas entre pases, foi a poltica internacional que garantia a no aniquilao mtua e para isso, o maior conhecimento entre os corpos diplomticos
internacionais garantido pelas instituies contribuiu de certa maneira, muito
embora no tenham sido essenciais.
Conquanto sejam alvos de duras crticas, as instituies internacionais
acabaram por ganhar importncia demasiada em os meados do sculo, especialmente com a onda de flexibilizao comercial e com o maior fluxo de
informaes e transportes, notadamente no crepsculo dos 1900.
Esse desenvolvimento gerou as mais diversas organizaes internacionais, que geraram efeitos concretos nas sociedades de todo o planeta, no aspecto poltico, social e econmico, inclusive nas vidas privadas.
419
no so levadas em conta, uma vez que podemos ser derrotados ou ser alvo
de manobras lideradas por pases com porcentagem de contribuio muito
pequena 3, ainda afirmando em 1994 que no existe algo chamado Naes
Unidas e que se o edifcio da ONU em Nova Iorque perdesse 10 andares
no faria diferena.4
Do mesmo modo, h quem repreenda a paridade de condies dos pases
nas Naes Unidas, corolrio de uma das bases do sistema internacional, com
base no desrespeito s condies bsicas de democracia. Alegam os crticos
que ditadores no podem votar questes referentes a direitos humanos, o que
causa grande polmica, opondo Autodeterminao dos Povos, Dignidade Humana e mesmo desrespeitos flagrantes a direitos humanos em notveis democracias5.
H na estrutura das Naes Unidas as Foras de Paz, representadas pelos
capacetes azuis (e integradas por exrcitos nacionais), que hoje esto presentes no Haiti, com presena brasileira, inclusive. A respeito das aes humanitrias, calorosas polmicas so instauradas, debatendo-se soberanistas de
um lado, humanitrios do outro, sem embargo de outras posies ainda mais
radicais a favor da interveno, que alegam ser extremamente casustico e lento o mecanismo que dispara a ao da ONU, negligenciando certos conflitos
(o exemplo mais citado atualmente Darfur, no Sudo).
Para completar o quadro, denncias de corrupo no programa Petrleo
por Comida (Oil for Food ) no Iraque, envolvendo altos escales do rgo,
colaboraram para o desgaste na imagem da ONU.
O que parece clara uma insatisfao geral com as Naes Unidas, a
despeito de este continuar sendo o organismo internacional que goza de maior
credibilidade em todo o mundo, inclusive nos prognsticos que suas agncias
realizam a respeito da situao dos mais diversos Estados.
3.
4.
5.
422
3.2. OMC
Derivao do GATT sigla em ingls para Acordo Geral de Tarifas do Comrcio, esta Organizao Mundial do Comrcio, desde sua instituio como
organizao internacional, em oposio ao acordo multinacional que a originou,
ganha cada vez mais importncia e relevncia no preparo das polticas comerciais externas dos pases que ela integram, ainda mais com a entrada da China,
potncia em ascenso e um dos grandes negociantes globais contemporneos.
Basicamente, a Organizao tem como fins a liberao do comrcio entre
pases, e com esse intuito deveriam comportar-se seus integrantes e em respeito aos princpios bsicos da instituio que so:
i)
Multilateralismo
do que uma comunidade supranacional. possvel dizer que a Unio Europia possui natureza jurdica em construo, ou pelo que est, tem natureza
hbrida. Se de um lado temos instituies estatais (Banco Central, moeda,
Parlamento e rgos administrativos prprios), que certamente limitam a autonomia dos Estados Nacionais integrantes (a despeito de nem todos os seus
membros utilizarem o Euro, como o caso do Reino Unido e da Dinamarca),
do outro ainda restam Exrcitos e polcias nacionais autnomas (mas h uma
espcie de poltica de defesa europia em curso e em discusso), e h a ausncia mesma da prpria Constituio- no por falta de tentativa, porm.
Como se sabe, a Constituio Europia est em processo de aprovao
pelos pases-membros e encontra neste curso, desafios gigantescos. A reprovao da Constituio na Frana, na Holanda e na Irlanda, quando foi submetida a consulta popular e a diviso de opinies mesmo quando bem aprovada
pelos Parlamentos, mostra que se a Unio Europia a mais bem sucedida
experincia do Direito Internacional moderno, tem tambm um dficit de legitimidade de razovel monta.
Isto se explica, na viso de alguns, pelo modo como foi dirigido o processo de unificao europia. No foi propriamente a aspirao dos cidados do
Velho Continente que encaminhou a integrao, mas sim a vontade de seus
dirigentes, o que mais tardar, ensejou o desenvolvimento progressivo de uma
burocracia prpria, a continuar o projeto. Se isto positivo do ponto de vista
weberiano, visto que a conseqncia uma dominao racional e impessoal,
do outro, traz em seu bojo a pior das conseqncias para as democracias, que
o afastamento das instituies daqueles a quem deveriam interessar-se pelas
mesmas. fato que no foram a Unio Europia e os integracionistas os responsveis diretos pelo afastamento do processo, mas fora de dvida que o
processo ter sido dirigido em gabinetes diplomticos, se acelerou o caminho
da Unio, afastou a quem pertencia a tradies seculares e to ciosas de si
quanto as europias.
Os efeitos positivos da Unio so evidentes e sentidos em boa parte do
continente-maior dinamicidade de algumas economias (os paradigmas so Espanha, Portugal e Grcia), livre circulao de bens e trabalhadores, com efeitos no milionrio mundo dos esportes, como no caso do futebol e da chamada
Lei Bosman e ainda, com efeitos no turismo.
De outra mo, natural que decorrncias negativas apareceram- e mesmo quando circunstncias no eram causas, assim foram interpretadas pelas
populaes. Dessa maneira, os problemas dos maiores pases da Europa continental (Frana e Alemanha) em elevar o PIB, a maior imigrao de africanos
e latino-americanos e o aumento do desemprego em alguns pases, aliados aos
424
econmicas dos pases sem qualquer contrapartida aos empreendedores. Alis, crtica semelhante quela que se faz ao limite de endividamento dos pases europeus- impedindo que ocorram maiores gastos do governo.
Ainda, Santos considera que o acordo no trouxe grandes vantagens ao
Mxico. In verbis (idem, 2007, pg. .154):
... os investimentos estrangeiros no pas foram, em boa parte, feitos na aquisio de empresas estatais e privadas do pas. Desse modo, na maioria dos
casos, esses investimentos no representaram novas bases produtivas e tecnolgicas, alm de serem responsveis pela desarticulao de cadeias produtivas
nacionais e por aumentarem as remessas de lucros para o exterior (...) a taxa
mdia anula de crescimento do PIB mexicano aps o tratado foi de apenas
2,5%, nada alm dos 2,3% do perodo 1984-2003 (sic) e muito distante dos
ndices das dcadas de 60 e 70. Para Weisbrot, Rosnick e Baker (2004), o impacto do Nafta para o crescimento do PIB foi muito pequeno, algo em torno
de 0,5 % ao ano.
Todavia, o professor parece ignorar a inexistncia de um verdadeiro acordo de livre comrcio entre Mxico, EUA e Canad. A produo agrcola mexicana prejudicada pelos subsdios americanos produo do acar e do
milho. Ainda, abundam regulaes que restringem de modo inequvoco um
comrcio de maior monta- sem falar que no h sombra de livre trnsito legal
de pessoas, restando o tema da imigrao ilegal como sempre ativo nas discusses da Amrica do Norte6.
Os defeitos do NAFTA talvez sejam menos pelo livre comrcio e mais
pela timidez do acordo.
3.5. Mercosul e Unasul
Este ambicioso plano de parte dos pases sul-americanos (e destrinchado
no presente livro) traz em seu bojo no apenas a ambio de uma zona de livre
comrcio ou zona aduaneira, mas se pretende mais: um rgo com vistas a
instaurar um mercado comum, no qual vigorem as quatro liberdades: de circulao de pessoas, bens, servios e capitais.
Ainda, h planos de ir alm, com Moeda nica, Parlamento e eventual
unificao de polticas macroeconmicas e de defesa.
A situao do MERCOSUL, porm, vista com ressalvas em alguns momentos, ou com desbragado otimismo em outros. o caso de se pesar em que
se estgio est a integrao sul-americana hoje- e at onde possvel chegar.
6.
427
7.
428
O problema da legitimidade outro dos temas essenciais do Direito Internacional, especialmente para aqueles que entendem ser esse imprescindvel para o desenvolvimento
democrtico e pela expanso de direitos fundamentais em todo o mundo. Se a atuao de
um rgo essencialmente afastado dos eleitores como o CMC aponta um sinal claro de distanciamento entre cidados e as regulaes que ordenam suas condutas, pode-se dizer que
o mesmo ocorre com a Unio Europia, a despeito de haver Parlamento e outros rgos
polticos. O mal-estar europeu indica que a formao de consensos (mesmo os por omisso) que deram ensejos formao dos Estados nacionais no ocorre da mesma maneira- e
no h exatamente uma direo poltica a qual seguir. Se chegamos ao colapso da Era dos
Estados, no se tem claro qual seria o modelo suplementar ou substituto.
Por sua vez, so notrias as idas e vindas, num verdadeiro bal diplomtico, entre Brasil e Venezuela, por um protagonismo- retrico e prtico- na
Amrica do Sul. O primeiro, especialmente por sua vantagem histrica, econmica e populacional, a despeito de certo afastamento em relao aos pases de lngua espanhola, tenta liderar os pases sul-americanos, mormente em
questes de comrcio. J o segundo, personificado na figura de seu Presidente,
tem maiores participaes polticas, tendo Hugo Chvez intervindo com opinies em relao a candidatos presidenciais das eleies as mais diversas, a
exemplo das mexicanas, peruanas, equatorianas, bolivianas e nicaragenses.
DUARTE VILLA (2007, pg. 42) entende que os pases sul-americanos, mesmo os que parecem ter algumas coincidncias ideolgicas, no tm
um projeto de poltica externa em comum. (...) parecem existir trs projetos de
poltica externa: um representado pelos pases fundadores do Mercosul que,
embora as sucessivas crises e estilos de governo neste bloco, compartem de
que necessrio manter a autonomia do bloco com uma agenda positiva em
relao aos Estados Unidos; um segundo projeto mais orientado a uma relao forte com os Estados Unidos, em que se inserem o Chile e a Colmbia(...)
E, finalmente, a perspectiva do bloco do Alba, uma proposta mais radicalizada, em que se inserem basicamente trs pases andinos (Venezuela, Bolvia,
Equador), mas cujo principal promotor o governo da Venezuela.
Essas divergncias tm atrasado qualquer desenvolvimento de maior destaque do MERCOSUL. Ou melhor, tem afastado a divulgao e qui, a democratizao do processo de integrao sul-americana.
O Parlamento do MERCOSUL foi definitivamente instalado entre 2006
e 2007, sem maiores destaques, e ainda em meio a desgastes como os acima
narrados, que no vem sendo resolvidos a contento, talvez nem acomodados
do melhor modo possvel.
Hoje o MERCOSUL uma zona aduaneira imperfeita, na qual a tarifa
nica abrange a maioria dos produtos, mas aqueles que no so tocados, possuem grande importncia na economia nacional.
De outro curso, j possvel notar maior integrao entre pases, dada
a maior facilidade de trnsito (desnecessidade de passaporte), o que facilita,
inclusive, maior integrao cultural.
Temos ainda uma hesitante integrao legislativa, como exemplifica o
prof. Casali, em seu artigo, no caso da legislao consumerista, integrada a
partir de diretivas do rgo do Cone Sul.
Ora, as notcias, se no so de todo alvissareiras, demonstram que h
o que se fazer. Parece adequado, demonstrar tambm, que se a integrao
430
europia tem muito a ensinar, no pode ser o modelo nico da integrao sulamericana. Pode servir de exemplo na maior lentido do processo, inclusive,
uma vez que Maastrich s aparece quase 35 anos depois do Tratado de Roma.
A iluso da supranacionalidade como a nica soluo pode obstar pensamentos mais concretos que permitam aos pases do MERCOSUL viver com maior
integrao e que possam compartilhar maiores liberdades entre si, com benefcios mtuos. No preciso que se edifique a priori uma nao sul-americana
para que o MERCOSUL produza grandes resultados. Inclusive so esses resultados que podem conduzir a um ciclo de maior interpenetrao cultural- o
que, alis, j melhor, se comparado ao perodo de 30 anos atrs.
Outro equvoco pensar que bases solidaristas do MERCOSUL so incompatveis com a liberdade de comrcio. Na verdade, justamente o contrrio. A liberdade de comrcio, desde que bem equacionada, para que avanos
no sejam postos em riscos por desgastes inevitveis num processo de flexibilizao, pode servir justamente maior integrao cultural dos pases, afinal,
o fluxo de cultura pode ser incrementado em bases econmicas.
Entrementes, necessrio que se estabelea uma poltica com metas e
rumos definidos, que balizem o trabalho no apenas do corpo diplomtico,
mas tambm dos juristas, empresrios e cidados como um todo do projeto.
Um exemplo de conduo complicada do processo a recente instituio da
UNASUL, sucessora da CASA (Comunidade Sul-Americana de Naes), que
desde 2003 tem chamado a ateno da diplomacia brasileira, um espao ainda
mais amplo que o Mercado Comum do Cone Sul, e por isso mesmo mais heterogneo e com maiores dificuldades na integrao. O grande questionamento
que se faz : No se estaria dando um passo maior que as pernas? Na reunio
que formalizou a instituio do novo rgo, falou-se em poltica de defesa
unificada, Banco Comum de Desenvolvimento (j existe, alis, um prottipo
no projeto do prprio Mercosul, com grande participao venezuelana e brasileira, que j se pode notar em alguns projetos de engenharia- especificamente
rodoviria e petrolfera- no Brasil e na Venezuela).
SEITENFUS (2005) identifica a ento CASA como um instrumento de
natureza poltica capaz de transformar-se em foro no qual seriam identificas
os problemas comuns e tomadas medidas coletivas para suplant-los. Afirma, ainda, que Sua natureza absolutamente estatal, pura emanao do
Poder Executivo, e decorre essencialmente de uma vontade diplomtica. Ou
seja, no se tem alterao substancial em relao aos modelos de integrao
do Mercosul ou da Unio Europia, conduzido pelas diplomacias nacionais.
A UNASUL , pois, uma espcie de Unio futura para Mercosul e CAN,
mas to ambicioso projeto padece de alguns defeitos de formao. Na reunio
431
de 2005, nota SEITENFUS que o presidente venezuelano divergiu explicitamente do modus operandi da reunio. Em relao insatisfao do Chefe de
Estado venezuelano, alm dos contornos polticos j referidos (e da oposio
retrica ao comrcio livre e mercantilizao liberal que feita por Chvez
retrica, porque seu pas usa o comrcio, essencialmente de petrleo, como
base da economia), cabe ressaltar que h mesmo esse risco diplomtico da falta de dilogo na formao do rgo sul-americano. Constata que h temas de
importncia crucial que so includos nos documentos sem que se faa uma
discusso prvia pelos Chefes de Estado. A burocracia diplomtica se autoincumbe de responsabilidades polticas incompatveis com suas funes.
A crtica de Seitenfus prossegue na afirmao de que o desejo da maioria
dos pases sul-americanos ultrapassa a dimenso meramente comercial. No
particular, reiteramos a inexistncia de oposio entre integrao comercial e
cultural, reconhecendo, porm, que h sobreposio da UNASUL e do Mercosul, o que parece inexplicvel do ponto de vista da coerncia diplomtica.
Ainda mantendo dvidas a respeito da necessidade de supranacionalidade na integrao sul-americana, ao contrrio de Seitenfus, foroso reconhecer que alguma razo lhe assiste em seu opinativo de que o Mercosul
o grande derrotado da estratgia diplomtica dos Estados Unidos e que Se
ele persistir como estrutura flexvel de cooperao, verifica-se uma redundncia em relao Casa, e logo as agendas decisrias rasparo produzindo
fascas.
o caso de ter em mente qual a diretriz da integrao latino-americana,
e quais seriam as conseqncias jurdicas da mesma. Afinal, o Mercosul encontrou seu esgotamento histrico e ser abarcado pela UNASUL? Em havendo uma pretenso de integrao poltica (mesmo que em matrias nem sempre
idnticas) nos dois rgos, como compatibilizar a atuao diplomtica?
O que resta claro, em meio a tantas perplexidades, que o Mercosul
uma realidade, conquanto invisvel, ao passo que a UNASUL mais um projeto, que s chama a ateno miditica de reunio em reunio inclusive com
a mudana de nome de Comunidade para Unio Sul-Americana de Naes.
novamente de esperar os prximos lances diplomticos para entender essa
nova configurao sobreposta das relaes sul-americanas.8
8.
432
A proposta de uma rea de Livre Comrcio sul-americana (ALCSA) surgiu pela primeira
vez, no governo Itamar Franco (1992-1994), quando o ministro das relaes exteriores era o
mesmo de hoje, Celso Amorim.
434
435
11. Naturalmente, a opinio pblica exerce alguma influncia no problema da guerra, como no
caso da retirada das tropas americanas do Vietn. um poder indireto e sujeito a outras influncias, porm.
436
nas reas de tecnologia, propriedade industrial e autoral, no possvel defender a liberdade comercial irrestrita e absoluta para o setor agrcola, no qual
a competitividade dos produtores americanos inferior a de alguns de seus
concorrentes internacionais. Num exemplo direto, tem-se a questo dos produtores de laranja da Califrnia e da laranja brasileira. O mesmo ocorre no
que se refere reticncia brasileira em abrir seu mercado, nos temas de maior
interesse dos EUA, muito por causa da escala das empresas americanas, muito
maior que a das brasileiras.
A impossibilidade sobredita no , claro, um problema natural, fsico,
mas sim poltico. O alcance e a extenso da importncia dos produtores agrcolas em certos Estados ianques pem em risco os mandatos dos polticos que
por ventura sejam identificados com a liberao comercial- o que no acontece somente na agricultura, conforme se nota nos tpicos 3.3 e 4.
Ao determinar o alcance da possibilidade que os nacionais de outros pases podem ou no fazer em seu territrio, o Estado negocia parte de sua prpria existncia, uma vez que queles pode igualar ou desigualar sob sua jurisdio.
Um exemplo candente a o tema complicado desde os tempos gregos,
que a condio dos estrangeiros em solo dos Estados, quando aqueles decidem morar definitivamente em terras que no a sua.
4.2. A questo da liberdade de circulao de pessoas
O tema da imigrao nem sequer foi posto em discusso no NAFTA. No
que toca ALCA, a restrio do tema das negociaes ao livre comrcio,
evitou que mais polmica fosse feita. Ora, o problema claro diz respeito aos
EUA.
Estima-se que 11 milhes de imigrantes ilegais moram nos Estados Unidos. A poltica do pas alterna em alguns momentos, mas no de todo rigorosa com aqueles que conseguem se estabelecer alm das fronteiras- h certa
tolerncia, a despeito de leis que probem a contratao de imigrantes e no
toa que uma mirade de descendentes de imigrantes tenham constitudo comunidades no pas. (nota sobre o tratamento ruim dado aos no estabelecidos)
No entanto, a legalizao das condies desses imigrantes tema polmico, dividindo os linha-dura e os liberais- curiosamente, o atual candidato
republicano presidncia americana, a despeito de integrar o Partido Republicano, que concentra os maiores linha-dura, John McCain tem projetos de lei
que visam garantir a cidadania americana aos filhos dos imigrantes ilegais.
Desde a dcada de 90, constri-se uma cerca em parte da fronteira dos
EUA com o Mxico, o que causa protestos de ativistas dos direitos humanos
437
12. Subsdios que, mesmo na melhor das intenes, no passa de vantagens econmicas dadas
pelos Estados a grupos especficos da economia (e em detrimento de outros).
439
13. Ricupero menciona a sensvel semelhana entre a proposta preliminar da ALCA e do acordo
do NAFTA, a ponto de haver quem tenha asseverado a identidade plena entre certos trechos
do tratado e da proposta.
442
14. Resta saber os interesses dos pases do MERCOSUL em superar seus problemas internos,
suas divergncias entre si e intentar esforos para desenvolver tecnologias energticas.
446
447
XVIII.
SUMARI: Prefacio; Introduccin; I. Derecho al desarrollo; A. Realidad y valores; B. Realidad y Esperanza; Derecho al Desarrollo; C. Realidad y Conductas;
a. Cuadro general; b. Cuadro particular: Lecciones de la crisis argentina (2001);
1.Imposicin de un Modelo Imperial; 1.1 Fascismo ideolgico y deterioro social;
Silencio sindical ante el Modelo Kichner; 1.2. Cepo bancario y genocidio en
grado de tentativa; 2. Necesidad de un Modelo de desarrollo con rostro humano; 2.1.Gestin directa (Que se vayan todos); 2.2. Sugerencias para un Modelo alternativo; D. Realidad y Trabajo Decente; a. Acercamiento conceptual; b.
Educacin-para-la-justicia y Trabajo Decente; c. Promocin del trabajo decente;
449
PREFACIO
1. La decisin meramente formal, utilizada por la doctrina tradicional y
los meros narradores de normas, se queda en la superficie del Derecho sin
ahondar en las profundidades del caso concreto. Enraizada en la tranquilidad
de la costumbre, se considera, con fanatismo, la nica lectura de aqul. La
cultura del precedente muestra la conciencia dividida: se deja correr a cada
450
grados ms altos de libertad alcanzados en las llamadas democracias occidentales; no hablemos de la abrumadora cadena de actos, episodios, perodos,
regmenes, intervenciones, golpes de Estado, dictaduras, guerras y agresiones,
inspiradas y protagonizadas por el despotismo poltico y militar en las diferentes fases del desarrollo capitalista. Las libertades alcanzadas dentro de ese
ordenamiento social, los espacios democrticos logrados, han tenido mucho
que ver con el papel de los actores que le han sido contrario; tambin con determinadas necesidades del sistema en el campo de las libertades individuales
y con ciertas reacciones de una parte de los grupos dominantes dirigidas a
reducir tensiones. (9)
6. Las alternativas al pensamiento nico, a partir del I Foro Social Mundial (Porto Alegre, RS, Brasil, 2001) se brindan sistemticamente, afirmando
que otro mundo es posible, un mundo sin hambre, con escuelas, hospitales,
viviendas, capacitacin, para todos. Se deduce que ante esa posibilidad, surge
el imperativo tico, moral, poltico, de construirlo.
b.Cuadro particular: Lecciones de la crisis argentina (2001)
1. Imposicin de un Modelo Imperial
1.1. Fascismo ideolgico y deterioro social
7. Sobre todo a partir de la Administracin MENEM, alabada por muchas
Fundaciones extranjeras, y con la complicidad de casi todas las asociaciones
sindicales, se impuso en el pas un Modelo Imperial que destruy la industria,
aument la marginalidad y acrecent la riqueza en pocas manos. Fue acompaado por un fascismo ideolgico intenso, que, utilizando la dupla modernidad-antigedad, tachaba de antiguos a cuantos advertamos el destino,
que no vena desde el futuro sino se generaba desde el presente. As sucedi:
los 10 aos que cambiaron la historia, dejaron Puerto Madero como smbolo
pero tambin fbricas cerradas, aumento de la delincuencia, crecimiento de la
deuda externa, depsito de capitales argentinos en el extranjero, disminucin
de la educacin, deterioro de la salud, peajes y servicios los ms caros del
mundo,dficit de las condiciones y medio ambiente de trabajo, crecimiento de
las quiebras y concursos, corrupcin en aumento, trfico de armas, narcotrfico, prostitucin, parejas destrozadas, nios abandonados, ancianos depositados en geritricos inmundos, tribunales aborrotados, datos todos perfectamente demostrables y recogidos por CARITAS (10).
Silencio sindical ante el Modelo Kichner
El silencio sindical frente al Modelo Kirchner fue co-optado mediante el aumento de los aportes de los trabajadores a las Obras Sociales sindicales (ver en
457
punto de referencia para las actividades relacionadas con el campo del desarrollo sostenible, en particular para La Cumbre de la Tierra (Ro, 1992).
La Comisin seala que no es suficiente hablar aisladamente del problema
ambiental, sino que se trata de una realidad compleja e interdependiente. Subraya que la tecnologa y la globalizacin acarrean para el desarrollo grandes
problemas y grandes oportunidades. Todo esto ha conducido a la necesidad
de una visin holstica, global y sistmica del mundo, de la humanidad y del
concepto de desarrollo. Al respecto, la Comisin BRUNDTLAND, subrayando el
largo plazo. formula la siguiente definicin: el desarrollo sostenible es el que
satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.
13. Satisfacer las necesidades constituye el ncleo central de la visin sistmica del desarrollo. La Comisin BRUNDTLAND afirma que es necesario prorizar el concepto de necesidades y, en particular, el de las necesidades esenciales de los ms pobres. Esta definicin marca un vuelco porque, dentro de
la problemtica del desarrollo sostenible, transfiere el nfasis, del ambiente, al
rea social. A partir de esta definicin, no se puede asociar la sustentabilidad,
exclusiva o prioritariamente a los problemas ambientales. Una vez establecida la prioridad del aspecto social, la Comisin pone en evidencia la relacin
que vincula el aspecto econmico al social y al ambiental: se explica que el
deterioro de uno de estos aspectos implica necesariamente el deterioro de los
otros. La Comisin subraya la importancia de un amplio paquete de polticas
de regulacin incluidos los incentivos econmicos, la internalizacin de los
costos ambientales y sociales en los precios de mercado, el anlisis del impacto ambiental y social y la difusin de informaciones a nivel internacional,
nacional y regional.
14. El concepto de desarrollo sostenible implica una amplia reflexin terica y pragmtica. Se necesitan, de modo particular, nuevos sistemas de indicadores del desarrollo y de la sustentabilidad. El desafo radica en construir
sistemas que gestionen de modo integral una enorme complejidad y que no la
simplifiquen de modo ilegtimo. Es necesario estudiar en el plano metodolgico, la inter-dependencia de todos los factores. Por eso mismo, todava son
pocos los instrumentos elaborados por las ciencias de base, como la filosofa,
la lgica, la matemtica.
La definicin dada por la Comisin BRUNDTLAND conduce a un dilema
que comienza con esta pregunta: qu tenemos que hacer nosotros para satisfacer las necesidades de los pobres del mundo?. La respuesta ms razonable es: acelerar el crecimiento econmico para crear mayor riqueza, que luego se distribuir equitativamente. Se requiere, por lo tanto, un crecimiento
461
econmico de factor 10. Esta estrategia, sin embargo, entra en conflicto con
los lmites ambientales. Los tericos estiman que la simple duplicacin de
nuestra actividad econmica actual superara la capacidad del sistema tierra para sostenerla. Parecera que este dilema tiene una sola salida: cambiar el nivel de consumo y de produccin. Esto implica nuevos paradigmas
tecnolgicos, pero tambin un nuevo comportamiento, una nueva cultura de
parte de los consumidores con un compromiso para solucionar la cuestin
social, particularmente la pobreza a nivel global y un gran respeto por la
naturaleza, basado en nuevos paradigmas econmicos, tecnolgicos y legislativos que incluyen los estndares de produccin y de consumo. Tal vez
ella constituya el gran desafo del siglo. (21) Para evitar la tecnocracia, tiene
sentido la participacin de los sectores: Ante las necesidades del desarrollo, el debate pblico y la participacin social son fundamentales para la elaboracin econmica y social en un sistema democrtico. La utilizacin de
las prerrogativas democrticas, tanto de las libertades polticas como de los
Derechos Humanos, constituye una parte crucial del ejercicio de la propia
elaboracin de la poltica econmica, aparte de los dems papeles que pueda
tener. En un enfoque basado en la libertad, la de participacin es fundamental en el anlisis de la poltica econmica y social. (22)
D. Realidad y Trabajo Decente
a. Acercamiento conceptual
15. El Director General de la OIT en su Memoria ante la Conferencia Internacional del Trabajo 1998 introduce en el lenguaje de las ciencias sociales
del trabajo el trmino trabajo decente, logrado en condiciones de libertad,
equidad, seguridad y dignidad humana. Se trata de un trabajo libre, productivo y seguro, en el que se respeten los derechos laborales, se logren ingresos
adecuados, dentro de un marco de proteccin social, dilogo social, libertad
sindical, negociacin colectiva y participacin.
El mejor acercamiento al concepto es dado por la conciencia popular sobre su contenido: las personas, con o sin empleo, buscan un puesto de trabajo
con perspectivas futuras, que les permita equilibrar condiciones de trabajo con
condiciones de vida, brindarles la posibilidad de educar a sus hijos o retirarlos
del trabajo infantil.
El concepto encierra varios elementos, entre ellos la igualdad de gnero,
de la igualdad de reconocimiento y de la capacitacin de las mujeres para
que puedan tomar decisiones y asumir el control de su vida, las competencias personales para situarse en el mercado, la actualizacin tecnolgica, la
462
Medio
Micro-social
Societal
Dilogo social ...................................................................................................................XX .................
Integracin del elemento social y econmico del desarrollo.............................................XX ..................
Comercio inter-nacional justo ..........................................................................................XX ..................
Solidaridad con el desarrollo ............................................................................................XX ..................
Integracin en el Mercosur ...............................................................................................XX ..................
Cobertura de los derechos fundamentales en el puesto de trabajo ....XX ...............................................
Participacin de los trabajadores en las decisiones ............................XX ...............................................
Formacin profesional........................................................................XX ...............................................
Negociacin colectiva trans-nacional .................................................XX ...............................................
Ejercicio trans-nacional del derecho de huelga ..................................XX ...............................................
Declaracin SocioLaboral del Mercosur ............................................................................XX ..................
Informacin mundial .........................................................................XX ................................................
1. Integracin en el Mercosur
21. Una respuesta contundente a la separacin entre lo econmico y lo
social (en este caso, la separacin de estos elementos en el trabajo decente),
fue el atentado a las Torres Gemelas (11.09.2001) que no hubiera sido posible
con trabajadores supervisores de los aeropuertos, estables y con empleo bien
remunerado. (26). Otra respuesta contundente fue la crisis de Argentina que,
aplicando estrictamente las directivas del Fondo Monetario Internacional, desemboca en diciembre 2001 en uno de los mayores default externo e interno del
mundo. Debe recalcarse la senda abierta por las Naciones Unidas en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), sosteniendo la unin
entre el elemento econmico y el social. (27). Contra esa unidad, las distintas
rondas de la Organizacin Mundial del Comercio muestran las dificultades que
los pases desarrollados imponen a los productos provenientes de los sub-desarrollados, mediante diversas medidas proteccionistas, entre ellas barreras arancelarias y subsidios directos. Mientras predican el liberalismo y la necesidad
del comercio libre, prcticamente cierran sus fronteras a los productos de los
pases en desarrollo: esa contradiccin lgica tiene profundas races ticas en
la ausencia de solidaridad y el egosmo de los grandes pases (28) y en nuestro
cholulismo interno (29), muchas veces favorecido por el mismo Poder Judicial
que no se comporta de acuerdo a las necesidades de la hora (30).
1.1. Negociacin colectiva y huelga trans-nacionales
22. El Mercosur y la posible integracin de Bolivia y Chile abre a los
sectores productivos la posibilidad de estructurar el inmenso territorio geoeconmico como espacio solidario y justo, en el que generar trabajo decente para todos. Para tal objetivo, han de potenciar las condiciones de toda
466
seala derechos sociales bsicos en el espacio geogrfico integrado, estructura un mecanismo de seguimiento y permite formar una Base de Datos de las
normas vigentes en cada pas y tambin de las conductas al respecto (individuales, sectoriales, estatales).
Deben analizarse los temas siguientes:
1. Dimensin social y espacio social
2. Contenido de la Declaracin
3. Exigibilidad
4. Mecanismo de seguimiento
5. Base de Datos
6. Conducta de los actores sociales y de los Poderes del Estado ante la Declaracin.
1.2.1. Dimensin social y espacio social
25. Cualquier integracin econmica y poltica genera problemas sociales, tcnicamente conocidos como dimensin social de la integracin.
Si sta es hominizadora o pretende serlo, responde con el espacio social,
formado por normas y por rganos. Entre las primeras, la Declaracin SocioLaboral reconoce derechos sociales fundamentales mientras el Convenio
Multilateral de Seguridad Social del Mercosur vehiculiza algunos.
Los organismos del Mercosur, sobre todo el Foro Consultivo EconmicoSocial, el Subgrupo de Trabajo n 10 y la Comisin SocioLaboral Regional
pueden fomentar el empleo decente para todos.
1.2.2.Contenido de la Declaracin
26. La Declaracin: 1. consolida niveles alcanzados en la dimensin
social del proceso integrador; 2.cimienta avances futuros y constantes en
el campo social, sobre todo mediante la ratificacin y cumplimiento de los
principales convenios de la OIT; 3.proclama principios y derechos en el
rea laboral, sin perjuicio de otros que la prctica nacional o internacional
de los Estados partes haya instaurado o vaya a instaurar; 4.establece que
los Estados estn comprometidos con las declaraciones, pactos, protocolos
y otros tratados que integran el patrimonio jurdico de la humanidad, refirindose expresamente a las Declaraciones y Pactos de Derechos humanos,
tanto de mbito universal como de mbito americano; 5.integra el orden
pblico internacional, concepto jurdico abstracto que recepta los elementos
sociales, culturales, econmicos y polticos del bien comn universal. Tales elementos han sido descriptos perfectamente en el Programa de Accin
468
argentino, dado que procede del Tratado de Asuncin, es superior a las leyes
(C.N.art. 75,inc.24) (42)
1.2.4. Mecanismo de seguimiento
42. Para la operatividad de las normas, la Declaracin estructura la Comisin Sociolaboral como organismo tripartito, auxiliar del Grupo Mercado Comn. La Comisin tiene como objetivo fomentar y acompaar la aplicacin
del instrumento. Sus facultades son las siguientes: 1. examinar, comentar y
canalizar las memorias preparadas por los Estados Partes; 2. formular planes,
programas de accin y recomendaciones para la aplicacin y el cumplimiento
de la Declaracin; 3. examinar observaciones y consultas sobre dificultades e
incorrecciones en la aplicacin y cumplimiento de la Declaracin; 4. examinar
dudas sobre la aplicacin de la Declaracin y proponer aclaraciones; 5. elaborar
anlisis e informes sobre la aplicacin y el cumplimiento de la Declaracin; 6.
examinar y presentar propuestas de modificacin de la Declaracin.
Los Estados deben elaborar, por intermedio de sus Ministerios de Trabajo y en consulta a las organizaciones ms representativas de empleadores y
de trabajadores, memorias anuales, conteniendo: el informe de los cambios
ocurridos en la legislacin o en la prctica nacional relacionados con la implementacin de los enunciados de esta Declaracin, y el informe de los avances
realizados en la promocin de esta Declaracin y de las dificultades, enfrentadas en su aplicacin.
1.2.5. Base de Datos
43. Los datos recopilados por los Ministerios de Trabajo y por la Comisin pueden constituir una buena Base para que los interesados conozcan las
normas vigentes en la regin y las conductas de empleadores y trabajadores
ya que a la misma ingresaran los resultados de las actuaciones administrativas y judiciales. Esa Base, accesible desde cualquier computadora, permitira la transparencia de la gestin laboral de toda la regin. Las ventajas son
evidentes en la medida que cualquier trabajador podra conocer de antemano
si el empleador con quien se relacionara cumple las normas laborales, ha
sufrido procedimientos administrativos sancionadores o ha sido condenado
en sede judicial. Del mismo modo, el empleador puede conocer la situacin
del pretensor de empleo con respecto a reclamos fuera de razonabilidad. Si se
aaden las actuaciones sindicales o colectivas empresariales, la Declaracin
SocioLaboral, como marco de referencia, es una herramienta para el empleo
decente en la regin.
476
1.2.6. Conducta de los actores sociales y de los Poderes del Estado ante la
Declaracin.
44. Los actores sociales pueden informar a los Ministerios de Trabajo
las dificultades ante las normas vigentes, indicando alternativas. Del mismo
modo, sealar los bolsones de in-cumplimiento que funcionan como elemento
de competencia des-leal. En este aspecto, el control sectorial complementa el
contralor estatal.
45. El Ministerio de Trabajo elabora la memoria anual, recopilando los
datos de la realidad logrados por su propia actividad o a travs de los informes
recibidos de los restantes Poderes del Estado.
46. En Argentina, la Declaracin, por provenir del Tratado de Asuncin,
es superior a las leyes, fundamentando as la in-constitucionalidad de las que
fuesen in-compatibles total o parcialmente con su contenido. De ah que el
Poder Legislativo debiera abstenerse de sancionar proyectos violatorios de
sus normas y el Poder Judicial declarar la in-constitucionalidad en cada caso
concreto. Esto en todos los supuestos, an los exigidos por los organismos
inter-nacionales de crdito
47. El Poder Judicial puede remitir copia de las sentencias al Ministerio
de Trabajo cuando se hubiese violentado en todo o en parte la Declaracin.
Dada la realidad del Mercosur, con sus luces y sombras, el Poder Judicial
debe remitir esas copias para que el Ministerio de Trabajo logre una descripcin ms acabada de aquella realidad. De ese modo, la Memoria Anual lograr
mayor amplitud. Esa carga surge, fundamentalmente, del sentido republicano
del sistema, en el que todos los Poderes del Estado se inter-penetran y se dirigen al bien comn de los habitantes.
El dato de que pocos tribunales utilizan las normas inter-nacionales (43,
en vez de probar que stas no son exigibles, demuestra que iura novit curia
(el Tribunal conoce el Derecho) debera cambiarse por iura noscere debet
curia (el Tribunal debe conocer el Derecho) .
2. Informacin mundial
48. Quienes se encierran en las fronteras nacionales para juzgar y decidir mientras las mismas son ultra-pasadas por la informacin y la circulacin
electrnica del dinero, semejan peces en una pecera que confunden su pequeo medio ambiente con el avasallante mar. En materia de empleo decente, las
477
Grupo
Mercado
Comn
480
Como rgano superior del Mercosur, debe conducir polticamente el proceso de integracin.
Est integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y por los Ministros de Economa,
o sus equivalentes, de los Estados Partes.
1. Es el rgano ejecutivo del Mercosur, integrado por cuatro miembros titulares y cuatro
miembros alternos por pas, designados por los respectivos Gobiernos. Entre ellos deben
constar obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores de
los Ministerios de Economa (o equivalentes) y de los Bancos Centrales. Ser coordinado
por los Ministerios de Relaciones Exteriores.
Grupo
Mercado
Comn
2. Propone proyectos de Decisin al Consejo del Mercado Comn; toma las medidas necesarias para cumplir las Decisiones adoptadas por el Consejo del Mercado Comn; fija programas de trabajo para establecer el mercado comn; crea, modifica o suprime rganos
tales como subgrupos de trabajo y reuniones especializadas; manifesta su opinin sobre
las propuestas o recomendaciones que le fueren sometidas por los dems rganos del
Mercosur en el mbito de sus competencias; negocia, con participacin de representantes de todos los Estados Partes, por delegacin expresa del Consejo del Mercado Comn,
acuerdos en nombre del Mercosur con terceros pases, grupos de pases y organismos internacionales; aprueba el presupuesto y la rendicin de cuentas anual presentada por la
Secretara Administrativa del Mercosur; adopta Resoluciones en materia financiera y presupuestaria; somete al Consejo del Mercado Comn su Reglamento Interno; organiza las
reuniones del Consejo del Mercado Comn y prepara los informes y estudios que sted le
solicite; elige al Director de la Secretara Administrativa del Mercosur; supervisa las actividades de la Secretara Administrativa del Mercosur; homologa los Reglamentos Internos
de 1a Comisin de Comercio y del Foro Consultivo Econmico-Social.
3. Se pronuncia mediante Resoluciones, obligatorias para los Estados Partes.
1. Es el rgano encargado de asistir al Grupo Mercado Comn. Est integrada por cuatro
miembros titulares y cuatro miembros alternos por Estado Parte y ser coordinada por los
Ministerios de Relaciones Exteriores
Comisin de
Comercio del
Mercosur
Comisin de
Comercio del
Mercosur
2. Vela por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica comercial intra-Mercosur y con terceros pases, organismos internacionales y acuerdos de comercio; considera
y se pronuncia sobre las solicitudes presentadas por los Estados Partes con respecto a la
aplicacin y al cumplimiento del arancel externo comn y de los dems instrumentos de
poltica comercial comn; efecta el seguimiento de la aplicacin de los instrumentos de
poltica comercial comn en los Estados Partes; analiza la evolucin de los instrumentos de poltica comercial comn para el funcionamiento de la unin aduanera y formula
Propuestas a este respecto al Grupo Mercado Comn; toma las decisiones vinculadas a
la administracin y a la aplicacin del arancel externo comn y de los instrumentos de
poltica comercial comn acordados por los Estados Partes; informa al Grupo Mercado
Comn la evolucin y la aplicacin de los instrumentos de poltica comercial comn, la
tramitacin de las solicitudes recibidas y las decisiones adoptadas respecto de las mismas; propone al Grupo Mercado Comn nuevas normas o modificaciones de las normas
existentes en materia comercial y aduanera del Mercosur; proponer la revisin de las
alicuotas arancelarias de tem especficos del arancel externo comn, inclusive para
contemplar casos referentes a nuevas actividades productivas en el mbito del Mercosur; establece los comits tcnicos necesarios para el adecuado cumplimiento de
sus funciones as como dirigir y supervisar las actividades de los mismos; desempea
las tareas vinculadas a la poltica comercial comn que le solicite el Grupo Mercado
Comn; adopta el Reglamento Interno, que someter al Grupo Mercado Comn para
su homologacin.
3. Se pronuncia mediante Directivas o Propuestas. Las Directivas sern obligatorias para
los Estados Partes.
481
Comisin
Parlamentaria
Conjunta
Foro
Consultivo
EconmicoSocial
Secretara
Administrativa
del Mercosur
2. Desempea las siguientes actividades: sirve como archivo oficial de la documentacin del Mercosur; publica y difunde las normas adoptadas en el marco del Mercosur;
realiza las traducciones autnticas en los idiomas espaol y portugus de todas las
decisiones adoptadas por los rganos de la estructura institucional del Mercosur; edita
el Boletn Oficial del Mercosur; organiza los aspectos logsticos de las reuniones del
Consejo del Mercado Comn, del Grupo Mercado Comn y de la Comisin de Comercio
del Mercosur y, dentro de sus posibilidades de los dems rganos del Mercosur, cuando
las mismas se celebren en su sede permanente.; informa regularmente a los Estados
Partes sobre las medidas implementadas por cada pas para incorporar en su ordenamiento jurdico las normas emanadas de los rganos del Mercosur; registra las listas
nacionales de los rbitros y expertos; desempea las tareas que le sean solicitadas por
el Consejo del Mercado Comn el Grupo Mercado Comn Y la Comisin de Comercio
del Mercosur.
El laudo es obligatorio para las partes, pero puede ser recurrido por cualquiera de ellas al Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur, pero solo sobre cuestiones jurdicas, no pudiendo volverse a examinar los hechos ni aportar
nuevas pruebas.
Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur
El Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur (TPRM) puede intervenir directamente en primera instancia, si las partes estn de acuerdo en recurrir
directamente a l. Este mecanismo se denomina per saltum (por salto). En
este caso el TPRM acta examinando la totalidad del problema, incluyendo los
hechos, las pruebas y los argumentos jurdicos.
Si las partes llegan al TPRM, luego de que exista un laudo dictado por un
Tribunal Arbitral Ad Hoc cuestionado por alguna de ellas, el Tribunal solo analiza las cuestiones jurdicas para verificar si existen errores en el laudo.
El laudo que dicta Tribunal Permanente de Revisin del Mercosur es obligatorio y definitivo.
Intervencin del Grupo Mercado Comn
Sin perjuicio del procedimiento arbitral, cuando las partes son dos estados,
pueden tambin presentar el caso ante el Grupo Mercado Comn. En este caso
el GMC puede realizar recomendaciones a las partes en conflicto con el fin de
que resuelvan la diferencia.
ORGANISMOS AUXILIARES
La Comisin Sociolaboral (CSL) de composicin tripartita (gobiernos, empleadores y sindicatos), creada en 1997 e instalada en 1998.
El Grupo de Alto Nivel de Empleo (GANE), creado en 2004.
El Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM), creado
en 2004.
El Instituto Social del Mercosur, creado en 2006.
El Foro de la Mujer, en el mbito del FCES.
El Foro de Consulta y Concertacin Poltica (FCCP)
El Mercosur cuenta tambin con instancias auxiliares no decisorias como
los Subgrupos de Trabajo (SGT) dependientes del GMC, los Comits Tcnicos
(CT) dependientes del CCM, el Observatorio del Mercado de Trabajo (OMT)
dependiente del SGT10, y el Observatorio de la Democracia creado en 2006.
Tambin existe un organismo oficial vinculado al Mercosur, aunque sin pertenecer a su organigrama, denominado Mercociudades integrado por municipios de los pases miembros. Tiene su sede en Montevideo y est integrada por
123 ciudades donde viven ms de 75 millones de habitantes [5] .
484
Con una autonoma institucional similar existe la Asociacin de Universidades Grupo Montevideo (AUGM), creada en 1991, e integrada por la mayora
de las universidades pblicas del Cono Sur, con 800.000 estudiantes y 80.000
docentes [6] .
En 2006 los ministros de Educacin de Argentina y Brasil acordaron un
sistema de integracin entre universidades de ambos pases con el objetivo de
fundar en el mediano plazo la Universidad del Mercosur [7]
ESTRUCTURA JURDICA DEL MERCOSUR
Derecho comunitario del Mercosur
El Mercosur funciona con una estructura jurdica en la que se combinan
los clsicos tratados, protocolos y declaraciones del Derecho Internacional, con
normas propias obligatorias dictadas por los rganos decisorios del bloque (derecho comunitario), recomendaciones no obligatorias dictadas por los rganos
auxiliares, e incluso acuerdos de concertacin social regional.
Decisiones, resoluciones y directivas
El Mercosur posee tres organismos decisorios:
el Consejo del Mercado Comn (CMC), su rgano supremo, que dicta Decisiones;
el Grupo Mercado Comn (GMC) que dicta Resoluciones;
la Comisin de Comercio del Mercosur (CCM), dicta Directivas.
Estos tres tipos de normas comunitarias dictadas por los organismos decisorios del Mercosur, son de aplicacin obligatoria para los pases miembros
(Protocolo de Ouro Preto, artculo 42).
Ello ha generado un problema especfico, que aunque con diferencias respecto del sistema de internalizacin de normas que tiene cada uno, sobre el
modo de internalizar las normas del Mercosur a los ordenamientos jurdicos
de cada uno de las naciones que lo integran y el nivel de jerarqua que ocupan en
la pirmide jurdica Para ello, en todos los casos se precisa de un acto jurdico de
los pases miembros. Por esta razn, especialistas discuten si estas normas del
Mercosur constituyen realmente un derecho propio del Mercosur, lo que se conoce como derecho comunitario, o se trata de normas de derecho internacional
que precisan ser ratificadas.
Un gran sector ha optado por crear la categora de derecho comunitario
derivado.
Las normas obligatorias del Mercosur se toman por unanimidad de todos
los pases miembros y sin que falte ninguno (artculo 37 del Protocolo de Ouro
Preto).
485
Tratados y protocolos
Las normas de importancia extraordinaria para el Mercosur, se realizan
como tratados internacionales y por lo tanto necesitan ser ratificados por los parlamentos nacionales. Toman la forma de protocolos complementarios del Tratado de Asuncin, que constituye la norma institucional bsica del Mercosur.
Por tratarse de una norma complementaria de un tratado, los protocolos
suelen tener una tramitacin ms rpida para su ratificacin parlamentaria en
cada pas. Excepcionalmente, en algn caso, como el Acuerdo Multilateral de
Seguridad Social de 1997, se recurri a la forma del tratado, y la tramitacin
para su ratificacin demor 8 aos.
Declaraciones presidenciales
En algunos casos, los pases miembros han recurrido a las declaraciones
presidenciales, como en el caso de la Declaracin sobre Compromiso Democrtico de 1996, o la Declaracin Sociolaboral de 1998. Las declaraciones son
actos firmados por todos los presidentes que no necesitan ningn tipo de ratificacin parlamentaria ni acto de internalizacin. Se discute entre los juristas la
validez de estas normas, con gran variedad de puntos de vista.
Recomendaciones y dems actos de los organismos auxiliares
Los dems organismos del Mercosur producen recomendaciones a alguno
de los tres rganos decisorios, y solo se transforman en normas obligatorias, si
son aprobados y adoptan la forma de algunas de las alternativas tratadas en el
punto anterior.
Un caso especial lo constituyen las recomendaciones de la Comisin Sociolaboral. Desde el punto de vista meramente formal no tiene diferencia alguna
con las recomendaciones realizadas por otros organismos del Mercosur. Pero
debido a su peculiar composicin tripartita (gobiernos, empleadores y sindicatos), las recomendaciones que realiza constituyen actos de consenso entre los
tres sectores, lo que hace de las mismas verdaderos actos de dilogo y concertacin social regional. El peso de ese consenso y el hecho de que los gobiernos estn representados hace que su aprobacin se encuentre virtualmente asegurada.
Internalizacin de las normas del Mercosur y el Derecho comunitario
Pasaporte argentino con la mencin Mercosur por encima del nombre del
pas. Todos los pasaportes de los miembros del Mercosur deben mencionarlo
y ser de color azul oscuro.El modo en que se logra la aplicacin efectiva de
las decisiones, resoluciones y directivas del Mercosur como derecho interno de
cada pas, y el rango jurdico que ellas ocupan frente a las normas nacionales, ha
generado un problema especfico conocido con el nombre de internalizacin
de las normas supranacionales.
486
Los pases miembros del Mercosur poseen diferentes mecanismos constitucionales para internalizar las normas establecidas por el bloque y le asignan
diferentes rangos de supremaca frente a su derecho interno. En Argentina y
Paraguay, que han adoptado el sistema conocido como monista, los tratados y
protocolos ratificados tienen valor superior a las leyes nacionales, y por lo tanto
no pueden ser derogados ni suplidos por estas. En Brasil y Uruguay, que han
adoptado el sistema conocido como dualista, los tratados y protocolos tienen
el mismo valor que las leyes nacionales, y por lo tanto estas predominan sobre
aquellos si son de fecha posterior.
Por otra parte, las constituciones de los pases miembros no tienen definido
con claridad el status jurdico de las normas obligatorias dictadas por los organismos decisorios del Mercosur, ni sus condiciones de validez interna en cada
estado.
En la prctica cada pas ha elaborado procedimientos que permitan una rpida incorporacin de las normas mercosureas como derecho interno, pero en
ningn caso hay una aplicacin directa. Esto ha llevado a varios especialistas a
sostener que el derecho mercosureo no tiene la condicin de derecho comunitario.
Estados asociados al Mercosur
Tiene como estados asociados a Bolivia (1996), Chile (1996), Per (2003),
Colombia (2004) y Ecuador (2004). Bolivia, Per, Colombia y Ecuador integran la Comunidad Andina (CAN), bloque con el que el Mercosur tambin firmar un acuerdo comercial.
El estatus de Estado asociado se establece por acuerdos bilaterales, denominados Acuerdos de Complementacin Econmica, firmados entre el Mercosur
y cada pas asociado. En dichos acuerdos se establece un cronograma para la
creacin de una zona de libre comercio con los pases del Mercosur y la gradual
reduccin de las tarifas arancelarias entre el Mercosur y los pases firmantes.
Adems de participar en calidad de invitados a la reuniones de los organismos
del Mercosur y efectuar convenios sobre materias puntuales.
Chile formaliza su asociacin al Mercosur el 25 de junio de 1996, durante
la X Reunin de Cumbre del Mercosur, en San Luis, Argentina, a travs de la
suscripcin del Acuerdo de Complementacin Econmica Mercosur-Chile.
Bolivia formaliz su adhesin en la XI Reunin de Cumbre del Mercosur, en Fortaleza (Brasil), el 17 de diciembre 1996, mediante la suscripcin del
Acuerdo de Complementacin Econmica Mercosur-Bolivia. A fines de 2006
formaliz su pedido de admisin como miembro pleno del Mercosur.
Per formaliza su asociacin al Mercosur en el 2003 por la suscripcin del
Acuerdo de Complementacin Econmica Mercosur-Per (CMC n 39/03).
487
Derecho
Al desarrollo integral.
A un orden social justo, nacional e internacional.
A la tecnologa apropiada.
A la educacin y formacin profesional.
A la satisfaccin de las necesidades bsicas.
A niveles crecientes de bienestar.
A un empleo til.
A la seguridad social.
A los seguros sociales.
A condiciones dignas de trabajo.
A la in/discriminacin.
A una remuneracin justa.
A jornada laboral limitada.
Al descanso.
A vacaciones pagas.
Proteccin contra el desempleo.
A la organizacin sindical.
A la negociacin sectorial.
A participar en la toma de decisiones.
A las medidas de accin directa.
Acceso a los bienes de la civilizacin.
A la objecin de conciencia.
Acceso a una vivienda digna.
Acceso al patrimonio cultural de la humanidad.
Erradicacin del analfabetismo.
Colocar los centros educativos al servio del Mundo del Trabajo.
Participar en los medios masivos de comunicacin.
Proteccin especial a la mujer trabajadora.
Proteccin especial al joven trabajador.
Proteccin especial al emigrante, refugiado, exiliado.
Atencin preferente del discapacitado.
Atencin preferente del indgena.
Proteccin especial del trabajador rural.
Atencin digna a jubilados y pensionados.
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Documentos Internacionales
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Documentos Internacionales
C
D
F
17
17
17
C: Pacto Internacional de derechos econmicos, so- D: Pacto de San Jos de Costa Rica sobre Derechos
ciales y culturales.
Humanos.
E: Carta de la Organizacin de los Estados Americanos. F: Declaracin SocioLaboral del Mercosur
Derechos individuales
No discriminacin
Artculo 1.- Todo trabajador tiene garantizada la igualdad efectiva de
derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupacin, sin distincin o
exclusin en razn de raza, origen nacional, color, sexo u orientacin sexual,
edad, credo, opinin poltica o sindical, ideologa, posicin econmica o cualquier otra condicin social familiar, en conformidad con las disposiciones
legales vigentes.
Los Estados Partes se comprometen a garantizar la vigencia de este principio de no discriminacin. En particular se comprometen a realizar acciones
destinadas a eliminar la discriminacin respecto de los grupos en situacin de
desventaja en el mercado de trabajo.
Promocin de la igualdad
Articulo 2.- Las personas con discapacidad fsicas o mentales sern tratadas en forma digna y no discriminatoria, favoreciendo su insercin social y
laboral.
Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas efectivas, especialmente en lo que se refiere a la educacin, formacin, readaptacin y orientacin profesional, a la adecuacin de los ambientes de trabajo y al acceso a
los bienes y servicios colectivos, a fn de asegurar que las personas discapacitadas tengan la posibilidad de desempearse en una actividad productiva.
Artculo 3.- Los Estados Partes se comprometen a garantizar a travs de
la normativa y prcticas laborales, la igualdad de trato y oportunidad entre
mujeres y hombres.
Trabajadores inmigrantes y fronterizos
Artculo 4.- Todo trabajador migrante, independientemente de su nacionalidad, tiene derecho a ayuda, informacin, proteccin e igualdad de derechos y consideraciones de trabajo reconocidos a los nacionales del pas en el
que estuviera ejerciendo sus actividades de conformidad con las reglamentaciones profesionales de cada pas.
Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidas tendientes al establecimiento de normas y procedimientos comunes relativos a la circulacin de
los trabajadores en las zonas de frontera y a llevar a cabo las acciones necesarias a fin de mejorar las oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo
y de vida de estos trabajadores.
495
Negociacin colectiva
Artculo 10.- Los empleadores o sus organizaciones y las organizaciones
o representaciones de trabajadores tienen derecho a negociar Y celebrar convenciones y acuerdos colectivos para reglamentar las condiciones de trabajo,
de conformidad con las legislaciones y prcticas nacionales.
Huelga
Artculo 11.- Todos los trabajadores y las organizaciones sindicales tienen garantizado el ejercicio del derecho de huelga, conforme a las disposiciones nacionales vigentes. Los mecanismos de prevencin o solucin de conflictos o la regulacin de este derecho no podrn impedir su ejercicio o desvirtuar
su finalidad.
Promocin y desarrollo de procedimientos preventivos y de autocomposicin de conflictos
Artculo 12.- Los Estados Partes se comprometen a propiciar y desarrollar formas preventivas y alternativas de autocomposicin de los conflictos
individuales y colectivos de trabajo, fomentando la utilizacin de procedimientos independientes e imparciales de solucin de controversias.
Dilogo social
Artculo 13.- Los Estados Partes se comprometen a fomentar el dilogo
social en los mbitos nacional y regional, instituyendo mecanismos efectivos
de consulta permanente entre representantes de los gobiernos, de los empleadores y de los trabajadores, a fin de garantizar, mediante el consenso social,
condiciones favorables al crecimiento econmico sostenible y con justicia social de la regin y la mejora de las condiciones de vida de sus pueblos.
Otros derechos
Fomento del empleo
Artculo 14.- los Estados Partes se comprometen a promover el crecimiento econmico, la ampliacin de los mercados interno y regional y la
puesta en prctica de polticas activas referentes al fomento y creacin del
empleo, a fin de elevar el nivel de vida y corregir los desequilibrios sociales
y regionales.
Proteccin de los desempleados
Artculo 15.- Los Estados Parles se comprometen a instituir, mantener y
mejorar mecanismos de proteccin contra el desempleo, compatibles con las
498
legislaciones y las condiciones internas de cada pas, a fin de garantizar la subsistencia de los trabajadores afectados por la desocupacin involuntario y al
mismo tiempo, facilitar el acceso a servicios de reubicacin y a programas de
recalificacin profesional que- faciliten su retorno a una actividad productiva.
Formacin profesional y desarrollo de recursos humanos
Artculo 16.- Todo trabajador tiene derecho a la orientacin, a la formacin y a la capacitacin profesional.
Los Estados Partes se comprometen a instituir, con las entidades involucradas que voluntariamente as lo deseen, servicios y programas de formacin
y orientacin profesional continua y permanente, de manera de permitir a los
trabajadores obtener las calificaciones exigidas para el desempeo de una actividad productiva, perfeccionar y reciclar los conocimientos y habilidades,
considerando fundamentalmente las modificaciones resultantes del progreso
tcnico.
Los Estados Partes se obligan adems a adoptar medidas destinadas a promover la articulacin entre los programas y servicios de orientacin y formacin profesional, por un lado, y los servicios pblicos de empleo y de proteccin de los desempleados, por otro, con el objetivo de mejorar las condiciones
de insercin laboral de los trabajadores.
Los Estados Partes se comprometen a garantizar la efectiva informacin
sobre los mercados laborales y su difusin tanto a nivel nacional como regional.
Salud y seguridad en el trabajo
Artculo 17.- Todo trabajador tiene el derecho a ejercer sus actividades
en un ambiente de trabajo sano y seguro, que preserve su salud fsica y mental
y estimule su desarrollo y desempeo profesional.
Los Estados Partes se comprometen a formular, aplicar y actualizar, en
forma permanente y en cooperacin con las organizaciones de empleadores
y de trabajadores, polticas y programas en materia de salud y seguridad de
los trabajadores y del medio ambiente del trabajo, con el fin de prevenir los
accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales, promoviendo condiciones ambientales propicias para el desarrollo de las actividades de los trabajadores.
Inspeccin del trabajo
Artculo 18.- Todo trabajador tiene derecho a una proteccin adecuada en
lo que se refiere a las condiciones y al ambiente de trabajo.
499
Las formas y mecanismos de canalizacin de los asuntos citados precedentemente sern definidos por el reglamento interno de la Comisin Sociolaboral Regional.
Artculo 21.- La Comisin Sociolaboral Regional deber sesionar por lo
menos una vez al ao para analizar las memorias ofrecidas por los Estados
Partes y preparar informe a ser elevado al Grupo Mercado Comn.
Artculo 22- La Comisin Sociolaboral Regional redactar, por consenso
y en el plazo de seis meses, a contar de la fecha de su institucin, su propio
reglamento interno y el de las comisiones nacionales, debiendo someterlos al
Grupo Mercado Comn para su aprobacin.
Artculo 23.- Los Estados Partes debern elaborar, por intermedio de sus
Ministerios de Trabajo y en consulta a las organizaciones ms representativas
de empleadores y de trabajadores, memorias anuales, conteniendo:
a) el informe de los cambios ocurridos en la legislacin o en la prctica
nacional relacionados con la implementacin de los enunciados de esta
Declaracin, y
b) el informe de los avances realizados en la promocin de esta Declaracin
y de las dificultades, enfrentadas en su aplicacin.
Artculo 24.- Los Estados Partes acuerdan que esta Declaracin. teniendo en cuenta su carcter dinmico y el avance de(proceso de integracin subregional, ser objeto de revi sin, transcurridos dos aos de su adopcin,
con base en la experiencia acumulada en el curso de su aplicacin o en las
propuestas e insumos formulados por la Comisin Sociolaboral o por otros
organismos.
Artculo 25.- Los Estados Partes subrayan que esta Declaracin y su mecanismo de seguimiento no podrn invocarse ni utilizarse para otros fines que
no estn en ellos previstos, vedada, en particular, su aplicacin a cuestiones
comerciales, econmicas y financieras.
Hecha en la ciudad de Ro de Janeiro, a los diez das de diciembre de mil
novecientos noventa y ocho, en las versiones espaola y portuguesa, de igual
tenor.
ANEXO IV CARTA DE BUENOS AIRES SOBRE COMPROMISO
SOCIAL (30.06.2000)
Los Presidentes de la Repblica Argentina, de la Repblica Federativa del
Brasil, de la Repblica del Paraguay y de la Repblica Oriental del Uruguay,
Estados Partes del Mercosur y los Presidentes de la Repblica de Bolivia y de
la Repblica de Chile,
501
RECONOCIENDO la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia e interrelacin de todos los derechos humanos, sean derechos econmicos,
sociales, culturales, civiles o polticos; REITERANDO la Declaracin Presidencial de Puerto lguaz del 8 de Julio de 2004 en la cual los Presidentes
de los Estados Partes del MERCOSUR destacaron la alta prioridad que le
asignan a la proteccin, promocin y garanta de los derechos humanos y las
libertades fundamentales de todas las personas que habitan el MERCOSUR;
REAFIRMANDO que la vigencia del orden democrtico constituye una garanta indispensable para el ejercicio efectivo de los derechos humanos y libertades fundamentales, y que toda ruptura o amenaza del normal desarrollo
del proceso democrtico en una de las Partes pone en riesgo el goce efectivo
de los derechos humanos;
ACUERDAN LO SIGUIENTE:
ARTICULO 1.- La plena vigencia de las instituciones democrticas y el
respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales son condiciones esenciales para la vigencia y evolucin del proceso de integracin
entre las Partes.
ARTICULO 2.- Las Partes cooperarn mutuamente para la promocin y
proteccin efectiva de los derechos humanos y libertades fundamentales a travs de los mecanismos institucionales establecidos en el MERCOSUR.
ARTICULO 3.- El presente Protocolo se aplicar en caso de que se registren graves y sistemticas violaciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en una de las Partes en situaciones de crisis institucional
o durante la vigencia de estados de excepcin previstos en los ordenamientos constitucionales respectivos. A tal efecto las dems Partes promovern las
consultas pertinentes entre s y con la Parte afectada.
ARTICULO 4.- Cuando las consultas mencionadas en el artculo anterior
resultaren infructuosas, las dems Partes considerarn la naturaleza y el alcance de las medidas a aplicar, teniendo en cuenta la gravedad de la situacin
existente. Dichas medidas abarcarn desde la suspensin del derecho a participar en los distintos rganos del proceso de integracin, hasta la suspensin
de los derechos y obligaciones emergentes del mismo.
ARTICULO 5.- Las medidas previstas en el artculo 4 sern adoptadas
por consenso por las Partes, y comunicadas a la Parte afectada, la cual no participar en el proceso decisorio pertinente. Esas medidas entrarn en vigencia
en la fecha en que se realice la comunicacin respectiva a la Parte afectada.
ARTICULO 6.- Las medidas a que se refiere el artculo 4 aplicadas a la
Parte afectada, cesarn a partir de la fecha de la comunicacin a dicha Parte
505
de que las causas que las motivaron fueron subsanadas. Dicha comunicacin
ser transmitida por las Partes que adoptaron tales medidas.
ARTICULO 7.- El presente Protocolo se encuentra abierto a la adhesin
de los Estados Asociados al MERCOSUR.
ARTICULO 8.- El presente Protocolo entrar en vigor treinta (30) das
despus del depsito del instrumento de ratificacin por el cuarto Estado Parte
del MERCOSUR.
ARTICULO 9.- La Repblica del Paraguay ser depositaria del presente
Protocolo y de los respectivos instrumentos de ratificacin, debiendo notificar
a las Partes la fecha de los depsitos de esos instrumentos y de la entrada en
vigor del Protocolo, as como enviarles copia debidamente autenticada del
mismo.
HECHO en la ciudad de Asuncin, Repblica del Paraguay, a los 20 das
del mes de Junio de dos mil cinco, en un original, en los idiomas espaol y
portugus, siendo ambos textos igualmente autnticos.
NOTAS
1. GUARDINI, ROMANO, La existencia del cristiano, BAC, Madrid, 1997,
pg.193.
2. GUARDINI, ROMANO, op.cit., pg. 204.
3. LVINAS, EMMANUEL, La conciencia no intencional, en Entre nosotros.
Ensayos para pensar en otro, edit. Pre-Textos, Valencia, 2001, pg. 251.
4. LVINAS, EMMANUEL, De otro modo que ser, o ms all de la esencia,
Sgueme, Salamanca, 1995, pg.54.
5. TOMS MORO,Quod in bonum nequis vertere, efficias saltem ut sit
quam minime malum, Utopa
TOMAS MORO (1478 1535)
Nacido en Londres el 07.02.1478, era un hombre de gran cultura, amigo de los renacentistas, entre otros Erasmo de Rotterdam. Conocido por su
humor desbordante, su casa en Chelsea reuna nios, yernos, nueras, nietos
jvenes en bsqueda de su destino (tras la muerte de su primera mujer, Juana
Colt, de la que tuvo cuatro hijos, se cas con Alicia Middleton, viuda con una
hija). En 1504, en tiempos de Enrique VII, fue elegido por primera vez para el
Parlamento. En 1523 lleg a ser presidente de la Cmara de los Comunes. En
1429 Enrique VIII le nombr canciller del Reino. En 1532, al no querer dar su
apoyo al proyecto de Enrique VIII que quera asumir el control sobre la Iglesia en Inglaterra, present su dimisin. Se retir de la vida pblica aceptando
506
9. cr. SNODO DE LOS OBISPOS, 1971, La justicia en el mundo. Puede consultarse en www.vatican.va
10. CARITAS, Pobreza, desigualdad y exclusin social en la Argentina, Bonum, BsAs, 1999.
11. PREBISCH, RAL, Capitalismo perifrico. Crisis y transformacin, FCE,
Mxico, 1981, pg.121
12. Cabe tener en cuenta las observaciones siguientes
STIGLITZ, JOSEPH (cr. Las lecciones de Argentina, El Pas, 10.01.2002)
dice: El colapso de Argentina dio lugar a la suspensin de pagos ms grande
de la historia. Los expertos estn de acuerdo en que ste es slo el ltimo de
una serie de salvamentos encabezados por el FMI que despilfarraron miles
de millones de dlares y no lograron salvar a las economas que pretendan
ayudar. La naturaleza de ese fracaso, sin embargo, est todava en discusin.
Algunos argumentan que el FMI fue demasiado indulgente; otros, que fue demasiado severo. Aqullos que culpan al FMI ven el problema como provocado
por el propio gasto de Argentina, despilfarrador y corrupto. Estos intentos de
culpabilizacin estn equivocados: uno puede entender la suspensin de pagos
como consecuencia de los errores econmicos cometidos durante toda una dcada. Entender qu fue lo que sali mal nos brinda importantes lecciones para
el futuro. Los problemas empezaron con la hiperinflacin de la dcada de los
ochenta. Para reducir la inflacin haca falta cambiar las expectativas; anclar
la moneda al dlar supona lograr eso. Fue un retorno a una variante del viejo
argumento del patrn oro. Si la inflacin continuaba, el tipo de cambio real del
pas se apreciara, la demanda de sus exportaciones caera, el desempleo se
incrementara y eso moderara las presiones de los salarios y los precios. Los
agentes del mercado, sabiendo eso, se daran cuenta de que la inflacin no se
mantendra. Siempre y cuando el compromiso con el sistema cambiario fuera
creble, lo sera tambin el compromiso para detener la inflacin. Si las expectativas inflacionarias cambiasen, podra lograrse reducir la inflacin sin un
costoso desempleo. Esta receta funcion durante un tiempo en algunos pases,
pero era arriesgada, como se mostrara en Argentina. El FMI foment el uso de
este sistema cambiario. Ahora es menos entusiasta, aunque es Argentina quien
est pagando el precio, y no el FMI. La fijacin por ley de la paridad uno a uno
entre el peso y el dlar redujo la inflacin, pero no promovi un crecimiento
sostenido. Se debi alentar a Argentina para que estableciera un sistema cambiario ms flexible o, por lo menos, un tipo de cambio que reflejara ms los
patrones comerciales del pas. Tambin hubo otros errores en el programa de
reforma de Argentina. Se alab a ese pas por permitir que los bancos fueran
en gran parte propiedad de extranjeros. Por un tiempo esto cre un sistema
508
disturbios hayan tardado tanto tiempo en producirse. Siete lecciones deben extraerse ahora de este proceso: 1. En un mundo de tipos cambiarios voltiles,
fijar una moneda a otra como el dlar es muy arriesgado. Hace aos que se
deba haber aconsejado a Argentina que abandonara ese sistema cambiario 2.
La globalizacin expone a un pas a enormes sacudidas. Las naciones deben
enfrentarse a esas sacudidas. Los ajustes de los tipos de cambio forman parte
del mecanismo de globalizacin. 3. Ignorar los contextos social y poltico se
vuelve un peligro en perjuicio propio. Cualquier gobierno que aplica polticas
que dejan a grandes sectores de la poblacin desempleados o subempleados
no est cumpliendo su misin primaria. 4. Centrarse exclusivamente en la inflacin -sin prestar atencin al desempleo o al crecimiento- es arriesgado 5.
El crecimiento requiere de instituciones financieras que brinden crditos a las
empresas nacionales. Vender los bancos a extranjeros, sin crear las salvaguardas apropiadas, puede impedir el crecimiento y la estabilidad 6. Raramente se
restablece la fortaleza -o la confianza- econmica con polticas que conducen a
la economa de un pas a una profunda recesin. El Fondo Monetario Internacional es el gran culpable por haber insistido en polticas restrictivas 7. Hacen
falta mejores mtodos para afrontar situaciones similares a la de Argentina. se
fue mi argumento durante la crisis de Asia Oriental; el FMI afirm lo contrario,
optando por su estrategia de gran salvamento. Ahora el FMI reconoce tardamente que debera explorar otras alternativas. El FMI intentar por todos los
medios desviar la culpa: habr acusaciones de corrupcin y se dir que Argentina no adopt las medidas necesarias. Por supuesto, el pas necesitaba llevar a
cabo otras reformas, pero seguir el consejo del FMI de aplicar polticas de ajuste del gasto slo empeor las cosas. La crisis de Argentina debera recordarnos
la apremiante necesidad de reformar el sistema financiero global, y por donde
debemos empezar es por una profunda reforma del FMI.
13. Genocidio
La Corte Penal Internacional, con sede en La Haya, en vigencia desde el
11.04.2002, juzgar, entre otros, a los acusados por el delito de genocidio. El
art.6 de su Estatuto tipifica como genocidio cualquiera de los actos mencionados a continuacin, perpetrados con la intencin de destruir total o parcialmente
a un grupo nacional, tnico, racial o religioso como tal: a) Matanza de miembros
del grupo; b) Lesin grave a la integridad fsica o mental de los miembros del
grupo; c) Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que
hayan de acarrear su destruccin fsica, total o parcial; d) Medidas destinadas a
impedir nacimientos en el seno del grupo; e) Traslado por la fuerza de nios del
grupo a otro grupo (art.6). La decisin del Banco Central, avalada por el Gobierno de la Nacin, de decretar feriado bancario y cambiario hasta que el Congreso sancione una ley respecto de los contratos bancarios y mute los ahorros
510
en Bonos del Estado, expresa una poltica que puede llevar a la inanicin a la
inmensa mayora de la poblacin. Dicha poblacin se halla imposibilitada de
retirar su dinero para hacer frente a las necesidades bsicas. Como el lapso entre
el feriado bancario y la hipottica nueva ley puede ser largo, es fcil comprender
que acarrear a la inmensa mayora de los habitantes del pas lesiones graves a
su integridad fsica o mental, entre ellas el hambre, las enfermedades y la muerte
por inanicin. Por ello, las autoridades pueden ser perseguidas por genocidio en
grado de tentativa ante los tribunales nacionales y ante la Corte Penal Internacional. Presentar el feriado como un mero apriete del gobierno al Congreso
(cr. Duhalde, en el pas de los aprietes,en Clarn, 21.04.2002) desconoce el
lado delictivo del problema: tomar de rehn a la poblacin y someterla a un rgimen de hambre y desvastacin hasta que el Congreso se pliegue a la decisin
gubernamental referida, precisamente, a la propiedad privada de los ahorristas.
Advertencia: En la lnea de la Corte Penal Internacional y de los Derechos Humanos, la Sala VI de la CNAT, en Garca, Juan Jos c/Antillana SA s/ cobro de salarios, sentencia 54600, del 11.02.2002, tipifica como
terrorismo diversos in-cumplimientos de los derechos laborales por parte
de los empleadores: 1. Al contestar la demanda, el empleador cuyos barcos
operan bajo bandera chipriota gracias a la desregulacin martima realizada
bajo la anterior Administracin y festejada por los aplaudidores de turno
(dira el gran peruano neoliberal Vargas Llosa), entre ellos muchos tribunales,
no afirma cul es el horario de trabajo, limitndose a negar el manifestado en
la demanda. 2. A partir de reconocer la relacin laboral, corresponde al empleador probar el horario de trabajo. Esta simple consecuencia de la relacin
laboral, denominada por los autores clsicos (Deveali, Krotoschin, Barbagelata, Cesarismo Junior, De La Cueva) inversin de la carga de la prueba,
fue olvidada (o escamoteada) a partir de las sucesivas dictaduras militares que
dejaran como saldo mayor pobreza, econmica y cultural. Entre la cultural,
dejaron como saldo que las elementales razones del derecho laboral fueran
arrinconadas y que nuestra disciplina se considerara cada vez como derecho
privado, actitud que he denunciado en mi Derecho Laboral I, en 1979 (en
plena dictadura) como macro/civilista. Este modo de ver, desde los intereses
econmicos de los empleadores, colisiona con el amplio humanismo que lee
la realidad desde el rostro del Otro, cuya mirada indica que nadie debe matarlo (Lvinas dixit). Por eso, a los fusilados se les venda los ojos para que los
ejecutores (asesinos, tal vez) puedan dispararles sin demasiado remordimiento. Los macro/civilistas nunca vieron los ojos de los trabajadores concretos
de carne y hueso, ya que en cada caso slo atendieron al actor, a la parte
actora, como si fuese una entidad separada al estilo de las Ideas de Platn.
De ah que cuando en octubre 2001 Rusia y China solicitan a las Naciones
511
pblicas. Sugerimos que todas abran un espacio de deliberacin, dispuestas a reconocer graves errores y a adoptar cambios profundos de mentalidad y de comportamientos. Ningn sector e institucin puede decir que no es responsable de
la situacin que sufre la Patria. Este examen han de hacerlo muy especialmente
los partidos polticos y los sindicatos, pero tambin las cmaras empresariales
y las entidades financieras. Y, a no dudar, lo han de hacer los tres poderes del
Estado y las entidades que dependen de l
EPISCOPADO ARGENTINO, Reconstruir la Patria, 08.01.2002
17.El Obispo de San Isidro, JORGE CASARETTO, advierte: tenemos que apostar a la conversin de la dirigencia argentina como nica forma de encontrar
el camino para salir de la crisis.
Confes que en su trabajo dentro de la Mesa del Dilogo Social pas por
estados de bronca, depresin, ilusin y decepcin. En el marco de la celebracin del Jueves Santo, insisti en que hay como una aspiracin muy grande
en el pueblo que tiene que reflejarse en la dirigencia. Por eso la clave est en el
cambio de la dirigencia argentina. Esa es la gran clave y tenemos que apostar a la conversin de la dirigencia, si no, no vamos a encontrar el camino (en
Clarn, 28.03.2002).
18. Veo similitudes concretas y un paralelo interesante entre los piqueteros
argentinos y el Comit de Crisis Elctrica de Soweto en Sudfrica. All se ven
a electricistas y plomeros desempleados que reaccionan frente a los efectos de
las privatizaciones que marginan a ms gente de los servicios bsicos de lo que
lo haca el sistema del apartheid. Su accin es volver a reconectar a la gente al
agua, al gas y a la electricidad. Tambin sucede en Canad, donde la Coalicin
de Ontario contra la Pobreza trabaja en lo que llama casos de accin directa
que puede ser actuar en defensa de alguien que no est recibiendo su cheque de
seguridad social o de los inmigrantes que van a ser deportados. Esto es de lo que
se trata, de democratizar la toma de decisiones en el nivel comunitario, de mejorar la vida de la gente porque sino la protesta es slo un juego. El tema es ideolgico, en el sentido de que su ideologa es la democracia participativa. Ahora
bien, a los idelogos no les gusta eso, porque por definicin no les gusta la
democracia porque creen tener de antemano la respuesta a todas las preguntas.
Y creer en la democracia equivale a confiar en que la gente puede descubrir
las respuestas por s misma. La gente no necesita hoy liderazgos ideolgicos
o dogmticos, necesita mecanismos y herramientas para resolver sus problemas. Y esto puede verse tambin en la Argentina, donde la gente expresa en las
asambleas su deseo de protagonismo, de contar con herramientas para trabajar
con el poder, para dispersarlo si es necesario. Este es el problema de la izquierda tradicional que nunca enfrenta la concentracin de poder en determinadas
515
24. El Programa de Accin de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), sostiene:
78. La Conferencia Mundial de Derechos Humanos considera que la educacin, la capacitacin y la informacin pblica en materia de derechos humanos son indispensables para establecer y promover relaciones estables y
armoniosas entre las comunidades y para fomentar la comprensin mutua, la
tolerancia y la paz.
79. Los Estados deben tratar de eliminar el analfabetismo y deben orientar
la educacin hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales. La
Conferencia Mundial de Derechos Humanos pide a todos los Estados e instituciones que incluyan los derechos humanos, el derecho humanitario, la democracia y el imperio de la ley como temas de los programas de estudio de todas las
instituciones de enseanza acadmica y no acadmica.
80. La educacin en materia de derechos humanos debe abarcar la paz, la
democracia, el desarrollo y la justicia social, tal como se dispone en los instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos, a fin de lograr la
comprensin y sensibilizacin de todos acerca de los derechos humanos con
objeto de afianzar la voluntad de lograr su aplicacin a nivel universal.
81. Habida cuenta del Plan de Accin Mundial para la educacin en pro
de los derechos humanos y la democracia, adoptado en marzo de 1993 por el
Congreso internacional sobre la educacin en pro de los derechos humanos y
la democracia de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la
Ciencia y la Cultura, y otros instrumentos de derechos humanos, la Conferencia
Mundial de Derechos Humanos recomienda que los Estados elaboren programas y estrategias especficos para ampliar al mximo el nivel de educacin y
difusin de informacin pblica en materia de derechos humanos, teniendo particularmente en cuenta los derechos humanos de la mujer.
82. Los gobiernos, con la asistencia de organizaciones intergubernamentales, instituciones nacionales y organizaciones no gubernamentales, deben fomentar una mayor comprensin de los derechos humanos y la tolerancia mutua.
La Conferencia Mundial de Derechos Humanos destaca la importancia de intensificar la Campaa Mundial de Informacin Pblica realizada por las Naciones Unidas. Los gobiernos deben emprender y apoyar actividades de educacin
en materia de derechos humanos y difundir efectivamente informacin pblica
sobre esta cuestin. Los programas de servicios de asesoramiento y asistencia
tcnica del sistema de los Estados relacionados con las Naciones Unidas deben
poder atender inmediatamente a las solicitudes de actividades educacionales y
de formacin en la esfera de los derechos humanos y con la educacin especial
517
35. Cada pas es el principal responsable de su propio desarrollo econmico y social, y nunca se insistir lo suficiente en la importancia de las polticas
y estrategias nacionales de desarrollo. No obstante, las economas nacionales
estn ahora interrelacionadas con el sistema econmico mundial; entre otras
cosas, las oportunidades de comercio e inversin pueden ser una ayuda para
los pases en su lucha contra la pobreza. La labor de desarrollo nacional debe
apoyarse en un entorno econmico internacional favorable.
NACIONES UNIDAS, Consenso de Monterrey, marzo 2002, pr.6
36. A pesar de haber pedido la intervencin de la OEA, el Grupo de Ro
se abstuvo de calificar como golpe de Estado la destitucin de CHVEZ. Sera
inoportuno e inapropiado decir si fue golpe de Estado, porque la informacin
es muy fragmentada todava, afirm el presidente de Per, ALEJANDRO TOLEDO,
miembro de la troika del Grupo de Ro junto con sus homlogos de Chile, RICARDO LAGOS, yCosta Rica, MIGUEL NGEL RODRGUEZ.,
cr. El Pas, Madrid, 14.04.2002
37. La Casa Blanca considera que lo sucedido en Venezuela en las ltimas 48 horas fue provocado por el depuesto presidente venezolano y se niega a
hablar de interrupcin del proceso de constitucin o de golpe de estado. Directamente, no se pronunci sobre el tema de fondo que es la legalidad del nuevo
gobierno
cr. Clarn, 13.04.2002.
El presidente del Gobierno espaol y presidente en ejercicio del Consejo
Europeo, JOS MARA AZNAR, ofreci ayer al presidente provisional de Venezuela, PEDRO CARMONA, su disponibilidad y apoyo en sus esfuerzos por asegurar
el pronto retorno de la democracia a su pas, informaron fuentes oficiales. En
una conversacin telefnica, el jefe del Ejecutivo espaol le expres igualmente
a CARMONA que tanto Espaa como la Unin Europea siguen con gran inters
la evolucin de los acontecimientos que han llevado a la cada de HUGO CHVEZ.
Al respecto, le inform que la Presidencia de turno de la UE emiti un comunicado animando a los venezolanos a superar la crisis en un marco de concordia
nacional y con pleno respeto a los derechos y libertades fundamentales. Aznar
subray tambin ante su interlocutor su deseo de que se normalice cuanto antes el funcionamiento de las instituciones democrticas venezolanas, para lo
cual comprometi su disponibilidad y apoyo.
cr.Clarn, 13.04.2002.
38. JUAN PABLO II, Discurso Inaugural de la Conferencia del Episcopado
Latinoamericano, Puebla de los Angeles, 1979, pr. III, 4.
523
En particular se comprometen a realizar acciones destinadas a eliminar la discriminacin respecto de los grupos en situacin de desventaja en el mercado de
trabajo. (art. 1). En nuestro pas es derecho aplicable, superior a las leyes, por
provenir del Tratado de Asuncin (CN art.75.inc.24). Cabe reconocer, adems,
que, al recoger las normas de Derechos Humanos, forma parte del ius cogens
internacional (cr. Oscar Ermida Uriarte, La Declaracin Sociolaboral del Mercosur y su aplicabilidad judicial, Montevideo, 2000). Julio Godio destaca que
debe ser considerada fundamentalmente como el cuerpo doctrinario de una
cultura del trabajo progresista, el cimiento social de las democracias polticas
en la regin (cr.Mercosur Sociolaboral, OIT, Bs.As.,1999, pg.47) Como
la clandestinidad indicada viola la igualdad de trato, cabe enviar copia de esta
sentencia al Ministerio de Trabajo para que la tenga en cuenta cuando redacte la
Memoria Anual respecto de la Declaracin Sociolaboral. Cabe recordar que el
Poder Judicial, como poder estatal, ha de cumplir esta Declaracin, superior a
las leyes por provenir del Tratado de Asuncin y hacerla cumplir, denunciando
en este caso la situacin a la Administracin del Trabajo a los efectos de una mejor redaccin de la Memoria Anual (arts.2 y 23). Por todo ello, en base a Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art.12, a la Declaracin
Universal de Derechos Humanos, arts. 2, 10, 12, 23 y 28, al Pacto Internacional
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, art.7, al Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos, 2, 26, al Pacto de San Jos de Costa Rica sobre
Derechos Humanos, art. 24, a la Declaracin Sociolaboral del Mercosur, art. 1,
a la CN arts 14 bis y 17, a RCT arts.14, 90 y 245, a la Ley 24.013, arts.8 y 15,
cabe: rechazar la apelacin del demandado, con costas de alzadaenviar copia
de esta sentencia al Ministerio de Trabajo y a la OIT en sus oficinas de Buenos
Aires, a sus efectos (voto de Capn Filas). Comparto al voto que antecede por
las razones jurdicas, excluidas las extrajurdicas que se invocan(voto de De
la Fuente, adhesin de Fernndez Madrid).
Apoyo doctrinario. En la Reunin Tcnica sobre la aplicabilidad jurdica
de la Declaracin SocioLaboral del Mercosur se ha destacado la importancia de
la sentencia de la Sala VI de la CNAT en Stringa Domingo Alberto c/Unilever
de Argentina, que resuelve comunicar la sentencia al Ministerio de Trabajo,
mediante oficio, para que la tenga en cuenta al redactar la Memoria Anual. Esta
sentencia ha sido receptada como ejemplo en el mbito regional (cr. WALKURE
LOPES RIBEIRO DA SILVA, Aplicabilidade da Declaracao Sociolaboral do Mercosu, Informe de Brasi, en OIT, AADTS, en Eficacia jurdica de la Declaracin
SocioLaboral del Mercosur, Bs.As.,2002, pg. 80.
Desafo intelectual: cabe al lector descubrir las razones extrajurdicas de
las que se apartan los magistrados que componen la mayora de la decisin. Si
las encuentra, puede informarlas a rcfcap@speedy.com.ar?
526
42. Tesis compartida por ALEJANDRO PEROTI, a cargo de Derecho de la Integracin, en la Universidad Austral.
43. SIMN, JULIO, op.cit. pg.42
La inmediatez operativa de la Declaracin es uno de los supuestos de la
Carta de Buenos Aires sobre Compromiso Social, como se deduce de su texto
527
XIX.
O MERCOSUL
E SEUS PROJETOS INSTITUCIONAIS
Saulo Jos Casali Bahia*
Juiz Federal (SJBA) e Professor Adjunto (UFBA). Doutor em Direito (PUC-SP). Lder do
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
529
Este no o nico fenmeno produzido. A concorrncia leva ao estabelecimento de especializaes produtivas e de prestgio s solues tecnologicamente mais rentveis, eliminando o desperdcio. A busca de ganho tecnolgico passa a ser uma constante.
Por outro lado, o processo de integrao exige que sejam adotadas medidas que podem ser reputadas como infraestruturais, j que a circulao fsica
e jurdica de bens, de pessoas e de capitais, alm do livre estabelecimento e da
livre concorrncia, dependem de caminhos fisica e juridicamente desimpedidos. A criao de infra-estrutura fsica (portos, aeroportos, estradas, ferrovias
etc) e jurdicas (harmonizao legislativa, criao de cortes supranacionais
etc) determina um inegvel efeito sinrgico para o desenvolvimento.
Por outro lado, o crescimento do volume de comrcio condio para
a gerao de riquezas que terminam por permitir a sua redistribuio, desde
que os Estados adotem polticas nesse sentido. Parece bvio que se no h o
que repartir, nada ser repartido, e pouco poder o Estado atuar no sentido de
promover a justia e o desenvolvimento sociais.
Quanto autoridade supranacional, que por vezes surge do modelo de
integrao adotado (e sua adoo no Mercosul, no futuro, nunca foi descartada), sua atuao pode permitir vencer certas dificuldades locais, j que por
vezes Estados isolados resistem em concretizar medidas protetivas ao meio
ambiente, ou insistem em desenvolver polticas internas que inviabilizam o
alcance de melhores condies de vida populao ou a grupos da populao, muitas vezes em razo da manuteno de estruturas sociais arcaicas
e de preconceitos ainda renitentes. A uniformizao de tratamento exige a
consolidao de standarts mnimos a ser implementados em cada pas, nas
mais diferentes reas, o que faz com que todos os Estados que se mantinham
abaixo dos nveis exigidos devam evoluir para a adoo de novos e superiores nveis de interveno ou de prestao.
Inegavelmente, processos de integrao podem tambm se tornar inegveis instrumentos para a construo da paz na esfera interna e internacional,
ao exigirem, para o seu desenvolvimento, a convivncia e o dilogo como
modo de soluo de ltigios e para a adoo de decises.
bvio que at aqui somente foram expostas consequncias positivas da
integrao. H uma srie de consequncias negativas, que vo desde a desintegrao de culturas e o risco de inverses econmicas mal-sucedidas, at a
centralizao agressiva e o surgimento de deficit democrtico no processo de
tomada de decises.
530
De qualquer modo, com ou sem percalos e problemas, a integrao econmica e poltica se tornou um processo inevitvel e arrebatador, diante do
qual nada mais pode ser feito seno produzir retardos em seu ritmo ou correes no caminho que deve tomar.
Dentro deste processo de surgimento de blocos econmicos eclode o Mercosul (Mercado Comum do Sul, reunindo Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai), pois a integrao entre pases parece ainda reclamar o preo da geografia e da similitude de aspectos que a proximidade fsica promove.
De um comrcio de pouco mais de cinco bilhes de dlares em 1991,
o Mercosul passou a girar 20 bilhes entre seus membros, em 1998. Com a
prevista entrada da Venezuela, primeira expanso do Mercosul desde a sua
criao h 15 anos, e que ainda depende da aprovao parlamentar de alguns
dos membros, o bloco tem agora mais de 250 milhes de habitantes, um PIB
de mais de 1 trilho de dlares e um comrcio global superior a 320 bilhes
de dlares.
2. O MODELO INSTITUCIONAL DO MERCOSUL: ENTRE O INTERESTATISMO E O SUPRANACIONALISMO
Desde o incio, segue o Mercosul um modelo de integrao pouco arrojado. Ao invs de seguir o modelo supranacional (exemplo europeu atual), preferiu seguir o modelo interestatal. Quando o momento previsto no tratado de
criao (Tratado de Assuno, 1991) chegou, ao final do perodo de transio,
para a definio da estrutura definitiva do Mercosul, no se fez com o Protocolo de Ouro Preto (dezembro, 1994), o rompimento com o modelo interestatal. Neste ltimo tratado continuou a ser dito que as decises dos orgos do
Mercosul devem ser adotadas pelo consentimento e com a presena de todos
os estados membros.
O processo de adoo das decises segue os seguintes passos, de acordo
com o artigo 40 do Protocolo de Ouro Preto:
a) aprovada a norma, os Estados-Partes devem adotar as medidas necessrias para a sua incorporao ao ordenamento jurdico interno (por emendas constitucionais, leis, decretos etc);
b) as medidas adotadas so ento comunicadas Secretaria Administrativa
do Mercosul;
c) aps esta Secretaria haver recebido as comunicaes sobre as medidas
adotadas pelos Estados-Partes, feita a comunicao dessa circunstncia
a todos os mesmos;
531
d) decorridos trinta dias desta ltima comunicao (pela SAM), a norma entra em vigor simultaneamente para todos os Estados-Partes, que ainda tm
o dever de comunicar internamente o incio de vigncia da norma.
O Governo brasileiro tem destacado que a conduo do Mercosul segue
os princpios do pragmatismo, do realismo e do gradualismo, e com isto evitado a adoo do modelo supranacional.
H vrios motivos para isto, podendo-se destacar as assimetrias existentes entre os Estados-Partes (pois h inegveis diferenas de ritmos e de
graus de abertura comercial), as divergncias de poltica interna, a agilidade
que o modelo intergovernamental pode proporcionar, no se desprezando
que, em um momento posterior, com a convergncia estabelecida em um
patamar satisfatrio, possa haver a adoo do supranacionalismo.
Trata-se, para o governo brasileiro, de atuar com prudncia, fazendo prevalecer, com a necessidade do consenso, que a posio brasileira jamais possa
ser submetida vontade exclusiva dos demais membros. Tem-se, pois, de alguma forma, a garantia da posio brasileira no processo, consetnea ao seu
peso econmico e poltico na regio, e que poderia ficar prejudicada com a
frmula de deciso por maioria. Sem contar com a Venezuela, o Brasil possui
82% do PIB do Mercosul e 79% da sua populao. E lembram muitos diplomatas brasileiros que, em um primeiro momento, a prpria Unio Europia
no quis arriscar tanto em termos de figurino institucional (ao adotar inicialmente o modelo BENELUX), falando-se, com meno a um provbio popular, que nunca se deve colocar o carro adiante dos bois.
bvio que estes argumentos sofrem ferozes crticas por todos aqueles
que prefeririam ver a adoo imediata do modelo supranacional nas instituies Mercosulinas.
Com respeito s assimetrias, lembram que apenas a interveno de um
rgo central poderia corrigi-las, rgo este que exera certo poder derivado
de parcelas de soberania transferidas pelos Estados-Partes.
As divergncias de poltica interna, na medida em que no sejam unificados os rgos detentores do poder poltico, viria causando uma verdadeira
paralisia no processo de convergncia necessrio, o que retiraria qualquer pretenso de agilidade e de sucesso no processo integrativo. O modelo interestatal, assim, apenas estaria a promover um absoluto impasse ao processo de
criao do Mercado Comum.
Forma-se, como muitos apontam, cada dia mais um contencioso dissimulado, pois o incremento das trocas comerciais e da circulao de pessoas, progressos que de alguma forma vem ocorrendo, gera toda uma sorte de litgios
532
Como o Tratado de Assuno previu um modo de soluo de controvrsias bastante precrio e transitrio, houve a adoo, em 1991, do Protocolo de
Brasilia, que foi substitudo em julho de 1992 pelo Protocolo de Las Leas.
As dificuldades do processo de implementao do Mercosul foram evidentes durante o encontro de janeiro de 1994 (Cpula de Colnia, Uruguai).
Uma nova fase marcada por bastante expectativa segue de janeiro de 1994
(Cpula de Colnia) at 31.12.94 (com o Protocolo de Ouro Preto e o incio
da unio aduaneira). Nesta fase, viram-se as primeiras dificuldades para o
avano da integrao econmica, pois os setores produtivos que se sentiam
ameaados, no curto prazo, passaram a pressionar os seus governos por uma
desacelerao das negociaes e do programa de desgravao tarifria ou da
liberalizao comercial.
Todavia, a Cpula de Ouro Preto representou uma profunda frustrao a
todos aqueles que imaginaram poder o Mercosul, naquele momento, adotar
uma estrutura institucional mais arrojada, sobretudo com a adoo de meios
supranacionais de deciso.
Naquele momento, os avanos foram bastante limitados, e mantidos os
rgos criados.
Foi criada, entretanto, a Comisso de Comrcio, com a funo de assistir
o GMC na aplicao dos principais instrumentos de poltica comercial comum. Tambm foi criado o Forum Consultivo Econmico e Social, com funo consultiva, e o Conselho de Cooperao Macro-Econmica (rgo noformal). A partir de 1994, o Mercosul ficou indiscutivelmente investido de
personalidade de direito internacional.
Uma quarta fase foi aberta em 01.01.95 (a Unio Aduaneira) at fevereiro de 2002 (com a assinatura do Protocolo de Olivos), que cria uma Corte
Permanente de Reviso (instalada em agosto de 2004), que tambm pode ser
acessada diretamente.
Tambm foi criada a Corte Administrativa do Mercosul, em razo do
crescimento das atividades administrativas do rgo e o Forum Consultivo
das Municipalidades e Provincias do Mercosul.
A partir da, uma quinta fase pode ser identificada desde fevereiro de 2002
(Protocolo de Olivos) at a adoo do Programa de Trabalho 2004-2006.
Em resumo, o Mercosul se compe, hoje, dos seguintes rgos:
a) CMC (Conselho do Mercado Comum), que vincula as Reunies de Ministros (14 reas), Grupos de Alto Nvel, de Trabalho e ad hoc (7 reas),
o Foro de Consulta e Concertao Poltica, a Comisso de Representantes
535
Secretaria Administrativa.
4. O MERCOSUL INVISVEL
O Mercosul considerado, hoje, uma unio aduaneira imperfeita, uma
zona de livre comrcio ainda no instalada totalmente e um mercado comum
ainda em projeto. Para qualquer um que se dedique a analisar o funcionamento e a realidade deste bloco econmico, pode-se verificar a presena de um
elevado e pretensioso objetivo previsto, que por no haver sido executado tal
como imaginado, faz conviver o otimismo daqueles que imaginam ver o objetivo alcanado um dia, com o ceticismo ou pessimismo dos que apenas tm a
frustrao de ver a imaginao superado a realidade.
O esforo da construo do Mercosul, assim, divide a todos entre cticos
e entusiastas.
Entretanto, alguns avanos foram at at agora inegveis.
A tarifa aduaneira zero se aplica a 95% do comrcio intra-regional, e a
TEC cobre 85% das atividades.
Mas pouco alm disto foi conseguido.
536
A harmonizao legislativa, ainda inteiramente dependente do esforo individual de cada Estado membro, evoluiu muito pouco. O fato da institucionalizao do Mercosul haver ocorrido apenas no plano intergovernamental e no
supranacional faz do Mercosul um ente de existncia meramente diplomtica.
Inexiste controle poltico direto (deputados Mercosulinos eleitos diretamente), faltando no processo, por completo, a participao da sociedade civil. O
Estado o nico interlocutor, e a todo tempo lembrada a importncia de
manter intocada a soberania de cada parte.
O modo intergovernamental de tomada de decises faz com que inexista,
no dia a dia, a presena do Mercosul na vida dos habitantes. Por vezes, certas
medidas decididas no mbito do Conselho do Mercado Comum, por deverem
ser introduzidas pelo Legislativo e/ou Executivo de cada pas, so sentidas
e conhecidas como medidas nacionais, e no comunitrias. Por exemplo, a
alterao do Cdigo de Defesa do Consumidor da Argentina tende a ser vista
como uma alterao legislativa decidida pelo Parlamento argentino, buscando
atualizar a normatizao neste campo jurdico, e no como um esforo de harmonizao legislativa iniciado por resoluo do CMC, buscando aproximar o
direito consumidor argentino do brasileiro, atualizado alguns anos antes.
A ausncia de rgos supranacionais impede, por exemplo, que normas
consumeiristas possam advir diretamente do Parlamento ou do Executivo Mercosulinos. A ao indireta, e o Mercosul se torna invisvel aos olhos de todos, o que aumenta ainda mais a sensao de inao e de inexistncia entre os
habitantes dos pases-membros, e ainda que a atuao do CMC seja extenuante e finde por lograr sucesso com a adoo de medidas internas por cada pas,
justamente o fato de apenas se perceber a adoo de medidas nacionais, quase
sempre sem qualquer referncia origem e iniciativa das mudanas, fornece
combustvel para os cticos. O Mercosul continua invisvel, embora atuante.
O Judicirio Mercosulino inexiste como rgo supranacional, exceto
como arbitragem, instituto muito mais acessvel a Estados do que a indivduos e empresas, pelos custos e modo de funcionamento.
Pesa enormemente contra a efetiva concreo da integrao a existncia
de mecanismos de salvaguarda em grande nmero (Mecanismos de Adaptao Competitiva), onde um ramo da indstria prope uma reclamao formal,
e uma Comisso Bilateral ouve setores privados realizando uma investigao,
afastando a aplicao da regra comunitria.
5. O FUTURO DO MERCOSUL
No plano econmico e comercial, fala-se em resolver e aperfeioar
problemas aduaneiros e da Tarifa Externa Comum, assim como das Zonas
537
538
XX.
Juiz Federal (SJBA) e Professor Adjunto (UFBA). Doutor em Direito (PUC-SP). Lder do
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
539
em relao a terceiros pases comum para os Estados que celebraram o tratado de constituio desta unio, que permite um maior poder de barganha
no plano internacional. Surge uma poltica comercial comum e uma tarifa
externa comum em relao a terceiros estados.
O nvel mais avanado de integrao econmica corresponde Zona de
Livre Comrcio (Free Trade Association), onde a franca liberalizao comercial diz respeito aos bens, servios e capitais, e a circulao se faz acompanhar
do livre estabelecimento e da livre concorrncia, no grau que as partes entenderem pertinente.
Todavia, o aprofundamento da prtica do regime das 5 liberdades previsto para a Zona de Livre Comrcio pode gerar graves desigualdades e
desequilbrios, restando setores produtivos de um ou alguns dos pases envolvidos seriamente afetados, pela impossibilidade de competir com setores, em outros pases, melhor articulados e desenvolvidos. Os riscos sociais
e econmicos fazem com que a zona de livre comrcio dependa, para o seu
completo sucesso como ambiente de liberdades, de certa coordenao de
polticas macroeconmicas e alguma interveno estatal na economia, organizando as foras produtivas e evitando que o puro esforo da mo invisvel do mercado dirija as aes e aponte as consequncias da integrao.
Basta mencionar o esforo em promover as chamadas inverses econmicas
intra-bloco, que envolve o fechamento e a abertura de fbricas, treinamento
de pessoal, deslocamentos de mo de obra etc, que no poderiam ser promovidos, seno a maior custo social, seno pela fora dos Poderes Pblicos.
Este estgio o do Mercado Comum (Common Market), que pode fazer a
coordenao atravs de organismos supranacionais (caso da Unio Europia) ou meramente intergovernametais, dependendo do consenso dos Estados envolvidos (caso do Mercosul).
A integrao econmica, geralmente (mas no necessariamente) aps alcanado o estgio do Mercado Comum, conflui de modo natural para a adoo
de uma moeda nica, na medida em que far-se- necessria a facilitao das
trocas e obtida certa harmonizao nos fluxos comerciais e financeiros. a
etapa da Unio Monetria (Monetary Union), atual estgio europeu.
Por fim, a frustrada recente tentativa de aprovar a Constituio Europia
parece representar o ltimo estgio da integrao, qual seja, a Unio Poltica
(Political Union).
Sem dvida alguma, a Constituio Europia buscou reforar a autoridade supranacional comum. Ainda que no se visasse aniquilar a personalidade
internacional por completo dos Estados membros, boa parcela de suas soberanias seria cedida ao ente central. Falava-se em blocos de constitucionalidade
540
continentes, nem aos cereais, nem carne, nem aos lcteos, nem para as frutas
e legumes, porque estes produtos devem ser produzidos na Europa.
Contra o protecionismo, e para contorn-lo quando surge durante negociaes comerciais, a estratgia do Mercosul consistiu em tratar de temas do
comrcio internacional com base no princpio do single undertaking. Ou se
negocia todos os pontos, ou no pode haver negociao de qualquer um deles. No preciso dizer do entrave que tal posio inevitavelmente provoca
s negociaes comerciais internacionais e s negociaes comerciais UEMercosul.
E, ao lado deste entrave, entrou em cena, por parte da UE, uma ao reativa quanto ao seu entorno (em direo Europa Central e do Leste e para o
Mediterrneo).
Por parte do Mercosul a situao tambm no deixa de ser parecida, e os
esforos no se concentram apenas na aproximao com a Unio Europia.
Tambm o Mercosul promove ativamente uma ao reativa em direo ao seu
entorno, notadamente com o Chile, Bolivia, Venezuela, Pacto Andino (disto j
resultando a admisso pelo CMC da Venezuela como membro pleno), chegando as diplomacias Mercosulina e brasileira a propor a rea de Livre Comrcio
Sulamericana (ALCS), em claro contraponto rea de Livre Comrcio Americana (ALCA), livre dos estorvos e assimetrias que poderiam advir de uma
tal relao (zona de livre comrcio) com os Estados Unidos, onde o Brasil no
possuiria maior poder de deciso.
Espera-se, portanto, que as relaes entre pases ocorram sempre em prol
do desenvolvimento dos Estados envolvidos, e que o sentido de cooperao
supere aquele de ganhos exclusivos, garantindo-se, com o dilogo e o entendimento, a adoo de medidas que possam preservar os interesses das populaes envolvidas.
546
XXI.
PROTOCOLOS DE COOPERAO
JURDICA NO MERCOSUL
Yves WesT Behrens*
SUMRIO: Introduo; 1. Protocolo de cooperao e asistncia jurisdicional em matria civil, comercial, trabalhista e administrativa de las leas: 1.1. Noes gerais:
1.2. Igualdade de tratamento processual; 1.3. Cooperao em atividades de simples
trmite; 1.4. Cooperao em reconhecimento e execuo de sentenas e laudos arbitrais; 1.5. Dos instrumentos pblicos e outros documentos; 1.6. Informao do direito
estrangeiro; 1.7. Consulta e soluo de controvrsias; 1.8. Disposies finais 2.
Protocolo de Medidas Cautelares: 2.1. Noes gerais; 2.2. Objeto e mbito; 2.3. Lei
aplicvel; 2.4. Oposio; 2.5. Autonomia da cooperao cautelar; 2.6. Cooperao
cautelar na execuo da sentena; 2.7. Medidas cautelares em matria de menores;
2.8. Interposio da demanda no processo principal; 2.9. Cooperao interna; 2.10.
Ordem pblica; 2.11. Meio empregado para formulao do pedido; 2.12. Transmisso e diligenciamento; 2.13. Documentos; 2.14. Disposies finais 3. Protocolo de
assistncia jurdica mtua em assuntos penais: 3.1. Noes gerais; 3.2. mbito; 3.3.
Alcance da assistncia; 3.4. Autoridades centrais; 3.5. Forma e contedo da solicitao; 3.6. Lei aplicvel; 3.7. Prazos ou condies para o cumprimento; 3.8. Carter
confidencial; 3.9. Informao sobre o cumprimento; 3.10. Limitaes no emprego de
informaes ou prova obtida; 3.11. Custos; 3.12. Notificao; 3.13. Entrega de documentos oficiais; 3.14. Testemunho no estado requerido; 3.15. Testemunho no estado
requerente; 3.16. Traslado de pessoas sujeitas a procedimento penal; 3.17. Salvoconduto; 3.18. Localizao ou identificao de pessoas; 3.19. Medidas acautelatrias; 3.20. Entrega e inspees de objetos; 3.21. Outras medidas de cooperao; 3.22.
Custdia e disposio de bens; 3.23. Autenticao de documentos e certides; 3.24.
Disposies finais 4. Protocolo de Buenos Aires sobre jurisdio internacional em
matria contratual: 4.1. Noes gerais; 4.2. mbito de aplicao; 4.3. Jurisdio internacional; 4.4. Eleio de jurisdio; 4.5. Jurisdio subsidiria; 4.6. Reconveno;
4.7. A Jurisdio como Requisito para o Reconhecimento e Execuo de Sentenas
e Laudos Arbitrais 5. Protocolo de So Luiz em matria de responsabilidade civil
emergente de acidentes de trnsito entre os estados partes do Mercosul: 5.1 mbito;
5.2. Domiclio; 5.3. Lei aplicvel; 5.4. Jurisdio; 5.5. Automveis sinistrados; 5.6.
Disposies finais; 6. Concluso 7. Bibliografia
RESUMO: O artigo apresenta e discute cinco tratados envolvendo os temas de competncia internacional e de reconhecimento e execuo de sentenas e laudos arbitrais no Mercosul ou simplesmente Cooperao Jurdica. Analisa-se sua relao
com o ordenamento interno brasileiro, explicando os institutos tradicionais nesse
campo que foram modificados pelas normas estudadadas.
Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
547
INTRODUO
A Jurisdio manifestao direta da soberania estatal. Seu exerccio garante que suas leis sejam aplicadas a seu povo e em seu territrio. Isso significa que nem ele obrigado a se submeter s decises emanadas de outras
soberanias nem pode obrigar qualquer outro a aceitar suas decises.
Levanta-se assim o problema do que seria necessrio para se atribuir em
um Estado efeitos a uma deciso oriunda de outro. Poderia uma soberania
negar a possibilidade de reconhecimento, mas isso s dificultaria as relaes
internacionais, cada vez mais estreitas, e prejudicaria a solidariedade internacional. A regra se estabelecerem requisitos para que uma deciso aliengena
tenha fora executria.
Nessa rea, Amlcar de Castro (2000, p.548-588) registra a evoluo do
reconhecimento por meio de nova ao, na qual se reavalia a causa, para o juzo de delibao, forma surgida no direito italiano e mais difundida atualmente,
no qual h a mera homologao mediante a verificao superficial de alguns
requisitos, sem se adentrar o mrito, aps a qual se pode conceder fora executria, tambm chamada exequatur.
Este desenvolvimento permitiu maior segurana nas relaes internacionais, mas os efeitos da globalizao, incrementados, em especial, pelo surgimento dos mercados comuns, pressionaram para que os requisitos para o
reconhecimento e execuo de uma sentena em cada nao fossem uniformizados e minimizados. Um mercado no pode funcionar corretamente se no
h certeza jurdica.
Assim que se tem firmado uma srie de tratados entre as naes para
facilitar o reconhecimento de decises estrangeiras. No Mercosul, eles fizeram parte das primeiras preocupaes, sendo firmados logo entre os primeiros
acordos do bloco.
Aqui se analisaro cinco desses tratados, escolhidos por serem aqueles j
vigentes no Brasil, bem o ordenamento brasileiro frente aplicao deles.
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Desde j se adianta que os termos para designar essa espcie de cooperao variam (judiciria, jurisdicional, jurdica), escolhendo-se, nesse estudo, o
termo Cooperao Jurdica, por dar uma idia mais abrangente do que o envolvimento exclusivo do Poder Judicirio.
1. PROTOCOLO DE COOPERAO E ASISTNCIA JURISDICIONAL EM MATRIA CIVIL, COMERCIAL, TRABALHISTA E ADMINISTRATIVA DE LAS LEAS
1.1. Noes gerais
O Protocolo de Cooperao e Assistncia Jurisdicional em Matria Civil,
Comercial, Trabalhista e Administrativa, assinado em 26 de maro de 1991, em
Las Leas, na Argentina, no Brasil ratificado pelo Decreto-Legislativo 55/95
e promulgado pelo Decreto 2067, de 12 de novembro de 1996, foi o primeiro
instrumento de Cooperao Jurdica criado pelo Mercosul. Seu objeto , em resumo, a definio da forma e dos requisitos para um procedimento simplificado
de reconhecimento de sentenas oriundas dos Estados-partes, a forma da cooperao em atividades de simples trmite e a igualdade no acesso justia para
os cidados desses pases.
Como se percebe da denominao do tratado, seu mbito de aplicao
abrange vrias reas do direito, incluindo ainda, de acordo com o artigo 1 do
acordo, procedimentos administrativos em que se admitam recursos perante
os tribunais. Dentro da esfera da matria administrativa, entende-se que tambm a tributria esteja abrangida. H excluso notvel do direito penal. Em
parte isso se deve ao fato de que no se pode reconhecer a eficcia extraterritorial de uma sentena penal a no ser pela extradio. Completa a justificativa de tal opo o fato de que os Estados preferiram reservar os dispositivos a
respeito de cooperao jurdica penal de simples trmite a um tratado especial
devido s peculiaridades dessa seara.
H a previso nesse protocolo de uma Autoridade Central encarregada
de receber e de dar andamento s peties de cooperao. Sobre essa figura,
presente em mais dois protocolos estudados neste artigo, d a seguinte informao o site do Ministrio da Justia do Brasil (INSTRUMENTOS DE COOPERAO, Acesso em 11.07.08)
Autoridade designada para gerenciar o envio e o recebimento de pedidos de
auxlio jurdico, adequando-os e os remetendo s respectivas autoridades nacionais e estrangeiras competentes. No Brasil, a autoridade central examina os
pedidos ativos e passivos, sugerindo adequaes, exercendo uma sorte de juzo
de admissibilidade administrativo, tendente a acelerar e melhorar a qualidade
dos resultados da cooperao. Com relao aos Estados Membros da OEA,
e na quase totalidade dos outros casos, este papel exercido no Brasil pelo
549
Como se v, o artigo do diploma processual define duas situaes de exigncia de cauo: a) o autor, nacional ou estrangeiro, reside no exterior e no
possui bens no Brasil que assegurem o pagamento de eventual sucumbncia;
b) o autor, nacional ou estrangeiro, se ausentou do Brasil na pendncia da causa e no possui, igualmente, bens que garantam o pagamento j citado.
At antes da vigncia do Protocolo de Las Leas, quem residia permanentemente nos outros pases do Mercosul estaria enquadrado no primeiro desses
casos, sendo-lhe a cauo exigvel. Agora, entretanto, est tal grupo obviamente excludo desse tipo de cobrana quando oriunda da mera condio de
residentes no exterior.
Isso no exclui a incidncia da segunda hiptese, qual seja, a do autor,
nacional ou estrangeiro, que se ausenta do Brasil, ou melhor, considerando a
extenso efetivada, ausenta-se do territrio do Mercosul. O dispositivo tem o
claro condo de gerar segurana ao ru que reside no Brasil, obrigando aqueles que facilmente poderiam se furtar execuo de eventual sucumbncia
a prestar garantia. Uma vez que, como se ver adiante, o protocolo facilita a
execuo de sentenas no Mercosul, esta rea deixa de ser lugar propenso ao
inadimplemento de dvida decorrente de processo.
550
J a autorizao no requisito de regularizao de toda atividade empresria. Magalhes (acesso em 19.01.2008) faz questo de destacar que nenhum
dos atuais quatro membros do bloco econmico exige autorizao estatal para
exerccio da atividade empresria. Isso s requerido em algumas reas especiais (no Brasil, por exemplo, para explorao do negcio de seguros) e para
abertura de filiais e sucursais de empresas com sede no exterior (artigo 11, 1
da Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro e artigo 45 do Cdigo Civil
Brasileiro).
Deve-se atentar ao fato de que a autorizao concedida a filial ou sucursal de empresa estrangeira, s para esta valendo. a filial de empresa que possui as garantias previstas no protocolo, no a matriz, at porque so somente
os atos daquela que ficam sujeitos jurisdio do Estado que recebe a filial.
Tal idia compatibiliza-se com o disposto nos artigos 1137 do Cdigo Civil
Brasileiro e 88 do Cdigo Processo Civil Brasileiro e ainda com o pargrafo
segundo do artigo 9 do Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdio Contratual, que ser estudado neste trabalho.
1.3. Cooperao em atividades de simples trmite
A cooperao em atividades de simples trmite nunca foi to espinhosa
como a relativa ao reconhecimento de decises. Trata-se da mera produo de
atos instrutrios ou de comunicao processual.
certo que se tratam de atos que encaminham um processo estrangeiro a
uma sentena, mas como eles mesmos no envolvem a imposio de um pronunciamento judicial definitivo, no h, normalmente, prejuzo em executlos sem grandes anlises: a sentena em si dever passar pelo procedimento
de reconhecimento uma vez que se conclua o processo no Estado requerente
da cooperao e se parta para execut-la no Estado requerido.
Tradicionalmente, os atos judiciais simples tramitam por meio de carta
rogatria, que deve ser declarada executria. No Brasil, a competncia para
a concesso do exequatur s cartas rogatrias hoje , a princpio, do Superior
do Tribunal de Justia, aps a Emenda Constitucional 45/2004 t-la retirado
do Supremo Tribunal Federal. O artigo 105, g, da Constituio define esta
competncia.
Contudo, aps assumir tal competncia, o STJ editou a Resoluo nmero
9, de 4 de maio de 2005 (substituta do at ento vigente Regimento do STF),
que assim dispe em seu artigo 7, pargrafo nico.
Art. 7(...)
Pargrafo nico. Os pedidos de cooperao jurdica internacional que tiverem
por objeto atos que no ensejem juzo de delibao pelo Superior Tribunal de
552
553
556
estritamente vinculado idia de ordem pblica. Assim, para o caso brasileiro, oportuno registrar a jurisprudncia reiterada do STF (construda quando era sua a competncia para o procedimento de homologao de decises
estrangeiras) contrria a sentenas estrangeiras nas quais a citao tenha se
dado de forma no admitida pelo direito nacional. Barreto et. al. (Acesso em
15.12.2007) exemplificam espcies de citao no aceitas no Brasil: citao
consular, diplomtica e affidavit (forma americana de citao, na qual o advogado informa que deu cincia ao representado).
Requere-se ainda a fora de coisa julgada no Estado de origem, vez que,
obviamente, no se poderia atribuir eficcia extraterritorial a sentena ou laudo que nem eficcia intra-territorial tenha.
No pode ainda a sentena ou laudo arbitral contrariar a ordem pblica do
Estado onde se pretende aplic-la. Vale repetir o caso da proteo aos sigilos
fiscal e bancrio no Uruguai.
A ordem pblica de extrema importncia, sendo o resguardo da soberania
diante da possibilidade de ser ferida pelos processos de cooperao. No convm, contudo, que dela se abuse, devendo ser restrita a casos essenciais, sob
pena de se passar a reexaminar o mrito, ordinarizando o rito.
A Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro fala tambm nos bons
costumes e na soberania nacional como requisitos ao reconhecimento de uma
deciso estrangeira. Se tais requisitos no so repetidos pelo protocolo aqui
estudado, que j se incorporou ao ordenamento nacional, poder-se-ia dizer
que esto revogados, ao menos em relao ao Mercosul. No entanto, o significado amplssimo das expresses garante que o que fere a soberania fira a
ordem pblica, no sendo este caso problema. J os bons costumes engendram
anlise mais aprofundada do que se recomenda nesses procedimentos, razo
porque oportuna a sua retirada.
Convm dizer que essas disposies foram um avano para a facilitao
de decises dos Estados-partes mercosulinos em territrio brasileiro (e viceversa), mas h bastante discusso sobre o alcance desse avano.
A jurisprudncia brasileira atualmente entende o seguinte: a cooperao
de reconhecimento de decises estrangeiras tambm realizada por meio de
carta rogatria transmitida pela Autoridade Central, como consta no artigo 19.
O procedimento comum para pases que no tm acordo de cooperao entre
si a homologao de sentena estrangeira, cujo procedimento menos clere.
Houve anterior dificuldade de aceitao de cartas rogatrias portadoras de atos
decisrios, vez que foram pensadas para atos simples. Hoje, a superao desse
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pensamento hoje est expressa no artigo 7 da Resoluo 9/05 do STJ, sendo permitida este tipo de carta se houver tratado internacional que a autorize.
Entretanto, ainda que por meio de um procedimento mais simples, a deciso
estrangeira ainda passa pelo crivo do STJ (como o caso das Cartas Rogatrias
a seguir: CR 2189 e CR 1709, ambas provenientes da Argentina e posteriores
edio da Resoluo n 9/2005). ele quem tem a competncia constitucional
para conceder exequatur, s ento encaminhando ao primeiro grau.
Chegou-se a acreditar, contudo, na doutrina brasileira, pouco depois da
entrada em vigor do Protocolo de Las Leas, que ele trazia inovao maior,
dispensando-se o procedimento homologatrio para sentenas do Mercosul,
j sendo possvel se partir para o procedimento executivo.
Jos Carlos de Magalhes (op. cit.) defende a idia em anlise minuciosa
de cada artigo do protocolo. Defende ele que existem dois tipos de sentenas
(e laudos arbitrais) oriundas de outros Estados: as que contam com os requisitos do artigo 20 so sentenas internacionais, no necessitando de procedimento de reconhecimento pelo Superior Tribunal de Justia. Seriam elas
ttulos executivos no Brasil disposio da parte.
Cabe ao vencedor, nesse caso e no ao juiz do processo , iniciar o processo de execuo no Brasil, instruindo o pedido com os documentos relacionados no mencionado artigo 20 do Protocolo.
J as que no os contivessem, seriam sentenas estrangeiras e tramitariam por rogatria, sendo encaminhados ao STJ. A Constituio no seria
contrariada, pois no estabeleceria ela que toda sentena proferida por juiz de
outro Estado precisaria ser reconhecida pelo STJ para produzir efeitos no Brasil, mas apenas que, havendo necessidade de tal procedimento, a competncia
seria deste tribunal.
O que talvez pretenda o doutrinador a constituio de situao semelhante
da Unio Europia, bem resumida pelos considerandos de nmero 17 e 18
do Regulamento (CE) n. 44/2001 do Conselho, de 22 de Dezembro de 2000,
relativo competncia judiciria, ao reconhecimento e execuo de decises
em matria civil e comercial (Acesso em 22.02.2008), que substituiu a Conveno de Bruxelas sobre o mesmo tema:
(17) A mesma confiana recproca implica a eficcia e a rapidez do procedimento para tornar executria num Estado-Membro uma deciso proferida noutro Estado-Membro. Para este fim, a declarao de executoriedade de uma deciso deve ser dada de forma quase automtica, aps um simples controlo formal
dos documentos fornecidos, sem a possibilidade de o tribunal invocar por sua
prpria iniciativa qualquer dos fundamentos previstos pelo presente regulamento para uma deciso no ser executada.
(18) O respeito pelos direitos de defesa impe, todavia, que o requerido possa
interpor recurso, examinado de forma contraditria, contra a declarao de
559
560
A questo de difcil concluso, devido aos termos da Constituio brasileira e a falta de incisividade do protocolo. Enfim, lida-se a diretamente
561
Outra norma relevante diz respeito a tratados de cooperao sobre o mesmo objeto anteriormente celebrados. Diz-se que suas normas no sero revogadas, desde que no contradigam o protocolo em questo.
2. PROTOCOLO DE MEDIDAS CAUTELARES
2.1. Noes gerais
O Protocolo de Medidas Cautelares foi firmado em Ouro Preto, em 1994
e ratificado no Brasil pelo Decreto Legislativo 192, de 1995, adicionando as
medidas de urgncia s possveis na cooperao jurdica do Mercosul. Devido especialidade em relao ao decurso do tempo, as medidas cautelares
no foram tratadas da mesma maneira que as de simples trmite, envolvendo
alguns dispositivos diferenciados. Contudo, tambm foi prevista para elas o
procedimento das Cartas Rogatrias. Como no sofrem juzo de delibao,
no Brasil, no precisam, por fora do artigo 7 da Resoluo 9/2005 do STJ,
receber exequatur deste tribunal.
2.2. Objeto e mbito
O protocolo regulamenta medidas cautelares que visem proteger a reparabilidade das obrigaes de dar, fazer ou nofazer. Aqui se refora o foco do
protocolo em cautelares executrias, em vez de outras que podem ser vistas
como de simples trmite, como o caso da produo antecipada de provas e
o protesto. Devem ser entendidas como abrangidas pelas obrigaes de dar
aquelas de restituir.
Quanto ao tipo de processo principal que pode lhe dar razo de ser, so
citados o ordinrio, o de execuo, os especiais, e ainda os extraordinrios, referncia aos procedimentos sumrio e sumarssimo (ou outras denominaes
que possa haver nos demais integrantes do pacto), presume-se. Aqui apenas se
tomou o cuidado de listar as possibilidades para evitar interpretaes restritivas,
quando poderia se dizer que cabe a cooperao em todos os tipos de processo.
As matrias abrangidas so quase as mesmas do protocolo de Las Leas.
H a excluso das questes administrativas. No h de se lamentar tal omisso, pelo fato de que a regra de impenhorabilidade de bens pblicos anularia
qualquer utilidade de previso de cooperao cautelar nessa rea.
A previso de medidas cautelares no mbito de processos penais quanto
reparao civil, no h qualquer conflito com o protocolo de cooperao
penal, analisado a seguir.
No h restrio com relao ao momento de propositura da cautelar em
relao ao processo principal: pode ela ser preparatrias, incidentais ou garantidoras da execuo de uma sentena.
564
Os tribunais devem cumprir as cautelares oriundas de autoridades jurisidicionais de outros Estados-parte, competentes internacionalmente de acordo
com a lei do local onde estejam situados os bens ou residam as pessoas objetos da medida, ou seja do Estado requerido, sendo instituda, mais uma vez, a
bilateralizao das normas de competncia geral.
2.3. Lei aplicvel
A lei do Estado requerente s ser aplicada com relao admissibilidade
da cautelar. Este julgamento ser feito por sua prpria autoridade jurisdicional, antes de solicitar a cooperao.
A execuo da medida, por sua vez, ser regida pela lei do Estado requerido. O
mesmo vale para eventuais modificaes nela, incluindo redues ou substituies,
sanes a litigncia de m-f e questes relacionadas a direitos reais.
Cabe, ainda, ao Estado requerido avaliar se, nos termos do Protocolo de
Medidas Cautelares, h a absoluta improcedncia, devendo, em caso assim,
recusar cumprimento, ou, sendo a incompatibilidade com o protocolo superveniente execuo da medida (como no caso de no haver a interposio da
ao principal dentro do prazo), determinar o levantamento.
2.4. Oposio
O procedimento ser, contudo, devolvido ao juiz ou tribunal de origem em
havendo questionamentos de terceiro interessado ou de presumido devedor da
obrigao para que decida segundo suas leis sem prejuzo dos temas reservados
ao julgamento de autoridade jurisdicional do Estado requerido. Esta medida decorre de se tratar de impugnao sentena do Estado requerente, matria sobre
a qual no tem competncia para dispor a autoridade do Estado requerido. No
se deve tomar o termo oposio, utilizado no texto da norma, no sentido estrito de interveno de terceiro, mas no sentido genrico de contraposio.
2.5. Autonomia da cooperao cautelar
Assim como disposto na cooperao de simples trmite do tratado j analisado, o cumprimento da cautelar no gera vinculao referente execuo
da sentena do processo principal.
2.6. Cooperao cautelar na execuo da sentena
O protocolo autoriza os juzes ou tribunais a quem for solicitado o cumprimento de uma sentena estrangeira a instituir medidas cautelares, conforme
a lei de seu pas (inclusive na admissibilidade, neste caso), para garantir sua
execuo.
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2.13. Documentos
Devem constar na Carta Rogatria a identificao e o domiclio do juiz
ou tribunal que determinou a ordem; cpia autenticada da petio da medida
cautelar, e da demanda principal, se houver; documentos que fundamentem a
petio; ordem fundamentada que determine a medida cautelar; informao
acerca das normas que estabeleam algum procedimento especial que a autoridade jurisdicional requerida solicite que se observe (possibilidade que tambm havia sido conferida no protocolo de Las Leas) e indicao da pessoa
que no Estado requerido dever arcar com os gastos e custas judiciais devidas
(o solicitante, segundo o artigo 24), ressalvados as solicitaes de alimentos
provisionais, localizao e restituio de menores, bem como para os beneficirios da justia gratuita no Estado requerente.
No havendo indicao da pessoa responsvel pelas custas, pode a autoridade do Estado requerido negar-se a proceder a cooperao.
Faltando requisitos, documentos ou informaes que tornem inadmissvel
sua procedncia, dever o juiz ou tribunal comunicar ao requerente imediatamente a necessidade de sanar tais defeitos.
Quando as circunstncias do caso justifiquem, de acordo com a apreciao do Juiz ou do Tribunal requerentes, a rogatria informar a existncia e o
domiclio das defensorias de ofcio competentes (Pires et. al. p.91) citam o
exemplo do Ministrio Pblico em lides de menores.
O idioma da carta e dos documentos dever ser o do Estado requerente
acompanhando traduo no idioma do requerido.
2.14. Disposies finais
So mantidas as medidas mais favorveis cooperao em outras convenes de que sejam signatrios os Estados-parte. Assim ocorre, por exemplo com as convenes de direitos de menores j citadas.
3. PROTOCOLO DE ASSISTNCIA JURDICA MTUA EM ASSUNTOS PENAIS
3.1. Noes gerais
Tambm a matria penal mereceu a edio de um protocolo de cooperao jurdica. O Protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em Assuntos Penais foi assinado em 1995 e foi, no Brasil, ratificado pelo Decreto Legislativo
3/2000 e promulgado pelo Decreto 3.468, de 17.5.2000. A crescente internacionalizao do crime inspirou a procura pelo auxlio nessa rea. O carter
aflitivo das medidas penais ou de suas conseqncias trouxe especialidades
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3.2. mbito
O mbito do protocolo exclui a extradio, que objeto de acordo prprio entre os integrantes do Mercosul, embora ainda no vigente em todos
eles (a Argentina ainda no ratificou o acordo). Esto abrcadas medidas que,
em classificao descrita por Cervini (2000, 132), se enquadram como de primeiro nvel (simples trmite) e segundo nvel (mais gravosas, como medidas
sobre bens que sejam furto de crime). A extradio medida de terceiro nvel,
demandando, por constituir o gravame mximo, um acordo internacional exclusivo para si.
Apesar de elogiado pela preocupao com as garantias do sujeito envolvido com a operao, sofre o protocolo forte crtica no tocante proibio de
suas disposies conferirem direitos de obteno, excluso ou supresso de
provas, nem de se opor solicitao de assistncia. Argumenta-se (2000, 145146) que tal viso ultrapassada, na medida em que desconsidera a participao do indivduo e trata procedimento como mera questo entre Estados.
A assistncia envolve tanto a assistncia na fase investigatria quanto em
aes penais em curso, sendo mais abrangente que sua contraparte civil: no
h cooperao entre rgos administrativos em Las Leas.
Em regra, no se exige para a efetivao da medida de assistncia a dupla incriminao, exigncia tpica daquelas de terceiro nvel. Ela se resume
na caracterizao da conduta praticada pelo extraditando como delito nos dois
Estados cooperantes. Contudo, o protocolo de Assistncia Jurdica Mtua em
Assuntos Penais trouxe tal requisito para as medidas de segundo nvel (seqestro, arresto, busca e apreenso, entrega de documentos particulares e de
antecedentes criminais), que tambm so, em algum grau, invasivas, justificando os elogios que recebeu pela consagrao de garantias individuais.
Como garantia da soberania, veda-se a prtica de atos por particular ou
por autoridade do Estado requerente no territrio do Estado requerido reservado s autoridades deste, conforme suas leis. Excetua-se a formulao de
569
perguntas no testemunho realizado no Estado requerido para processo do Estado requerente, faculdade conferida aos sujeitos do Estado requerente.
3.3. Alcance da assistncia
H um rol exemplificativo das medidas cabveis de serem solicitadas. A
abertura da possibilidade de solicitao de medidas atpicas no pode entrar
em conflito com os fins do protocolo (extrapolando as delimitaes relativas
ao mbito ou inserindo matria claramente incompatvel com o tratamento
que confere cooperao, como a extradio), nem com a lei do Estado requerido.
So citadas as seguintes modalidades de assistncia: notificao de atos
processuais; recepo e produo de provas (ex: testemunhos, declaraes,
realizao de percias); localizao ou identificao de pessoas; notificao
de testemunhas ou peritos para o comparecimento voluntrio a fim de prestar
testemunho no Estado requerente; traslado de pessoas sujeitas a um processo
penal para comparecimento como testemunhas no Estado requerente ou com
outros propsitos expressamente indicados na solicitao; medidas acautelatrias sobre bens (est includa a a busca e apreenso); entrega de documentos e outros elementos de prova; apreenso, transferncia de bens confiscados
e outra medidas de natureza similar e reteno de bens para efeitos do cumprimento de sentenas judiciais que imponham multas impostas por sentena
judicial.
3.4. Autoridades centrais
Tal qual nos protocolos anteriores (e como prtica recorrente em tratados semelhantes), h a previso de designao de um rgo do Poder Executivo de cada Estado para receber e transmitir os pedidos de cooperao.
A prerrogativa de solicitar a assistncia limitada aos Ministrios Pblicos e s autoridades judicirias do Estado requerente encarregadas do julgamento ou investigao dos delitos. Ainda que se trate de crime de ao penal
privada, a iniciativa para solicitar a cooperao no passar ao particular.
Observe-se que as medidas previstas pelo protocolo prescindem de juzo
de delibao, podendo, no Brasil, ser diligenciadas mediante auxlio direto.
Grande discusso h no que toca h no que toca a ampliao das funes
da Autoridade Central. Tendo sido originalmente instituda em tratados de cooperao com o fito de somente transmitir e receber as solicitaes, j em
acordos firmados recentemente, como o caso deste, prev-se sua competncia para negar, adiar ou condicionar a prestao de assistncia.
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necessrio informar, no caso de notificaes, o prazo que possui a pessoa afetada para realizar determinado ato.
A solicitao ser feita no idioma do Estado requerente, sendo acompanhada de traduo
3.6. Lei aplicvel
A lei aplicvel ao processamento das solicitaes a do Estado requerido.
No caso brasileiro, especialmente a Resoluo n 9/2005 do STJ.
3.7. Prazos ou condies para o cumprimento
Havendo interferncia em procedimento penal em curso no Estado requerido, poder a o Estado requerido submeter a prestao de assistncia a
condies ou adi-la, cabendo ao requerente escolher se assim aceita a cooperao ou dela desiste. Contudo, pode o requerido, mesmo com tal interferncia, prestar a assistncia. H, por exemplo, previso de testemunho no Estado
requerente de pessoa sujeito a procedimento penal no Estado requerido.
3.8. Carter confidencial
O Estado requerente poder solicitar carter confidencial s medidas, decidindo se insiste na realizao do ato se tal confidencialidade for impossvel.
3.9. Informao sobre o cumprimento
Autoridade Central do requerente poder requerer outra informaes
sobre o andamento do procedimento solicitado.
J quando estiver ele cumprido, remeter a Autoridade Central do requerido, por sua prpria iniciativa e com brevidade toda informao ou prova
obtida.
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Caso se trate de notificao para comparecimento ante autoridade do Estado requerente, dever esta ocorrer com razovel antecedncia.
3.13. Entrega de documentos oficiais
Pode ser solicitada a entrega de cpia de documentos oficiais, sejam eles
acessveis ou no ao pblico. Cervini (2000, p.111-112) informa que parte
da doutrina condena tal medida por supostamente permitir que a autoridade judiciria requerente viole o segredo conferido pelo requerido. Ele repele
estas crticas dizendo ser, assunto passvel de interessar apenas aos Estados,
bem como estar a proteo ao particular presente em uma srie de momentos
importantes do protocolo (o comentrio, em verdade, se referia a protocolo
semelhante celebrado entre Uruguai e Brasil que inspirou o selado entre todos
os Estados-partes do Mercosul, valendo, portanto, o mesmo).
Acrescenta-se aqui defesa da cooperao relativa a documentos oficiais
que se limita a possibilidade de requerimento nas mesmas condies pelas
quais esses documentos se disporiam s autoridades do Estado requerido,
alm do que h a possibilidade de denegao sem fundamentao, fugindo
regra geral das denegaes
Recorde-se que tambm h a possibilidade de se solicitar confidencialidade s provas cedidas, portanto, tudo colabora para uma cooperao onde
nenhum dos Estados saia prejudicado.
3.14. Testemunho no estado requerido
A norma que veda a oposio do particular medida de cooperao reflete
na obrigatoriedade de o convocado testemunhar, apresentar documentos, antecedentes ou elementos de prova no territrio do Estado requerido.
O procedimento regulado de acordo com as leis do requerido. Entretanto, sero autorizadas a presena e a formulao de perguntas por autoridades
do Estado requerente em conformidade com as leis do requerido (em conformidade a elas, mas no sendo vedada por elas).
Para possibilitar essa participao, as autoridades competentes se consultaro por intermdio das Autoridades Centrais para marcao dessa audincia
em data conveniente.
Alegadas pela pessoa que deva se apresentar imunidade (como a diplomtica ou a parlamentar), incapacidade (como menoridade e condio mental
reduzida) ou privilgio (como o de juiz e parlamentar que testemunham em
condies especiais), a questo ser resolvida pela justia do Estado cujas leis
basearam a alegao.
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Documentos, antecedentes e elementos de prova resultantes do procedimento ou entregues por sua ocasio sero enviados justamente declarao
para o Estado requerente.
3.15. Testemunho no estado requerente
O testemunho no territrio do Estado requerente no possui carter obrigatrio, mas de mero convite. Isso no constitui exceo no oposio do
particular cooperao: a medida dever ser realizada, o traslado da pessoa
que no obrigatrio.
Para que o testemunho possa ocorrer no Estado requerente, prescreve
o protocolo que deve haver consentimento do sujeito concernido registrado por escrito pela autoridade judicial competente, segundo o texto, que
ento informa de pronto Autoridade Central do requerente sobre a resposta. Como ocorre com todos os atos desse protocolo, de se autorizar a
realizao desse ato pelas Autoridades Centrais no Brasil e a maioria nos
outros pases (o Uruguai tem, por exemplo a restrio relacionada a contas
bancrias). Cervini (2000, p.147) anota ainda que, vez que so os pases signatrios do Pacto de San Jos, deve o sujeito trasladado ser acompanhado
de advogado.
Convm relembrar que os gastos com transporte e estadia do sujeito so
de responsabilidade do requerente e devem ser indicados por ele quando solicitado o comparecimento. No se dispe expressamente no protocolo, mas
de se presumir que, se o requerido, antes de cumprida a diligncia no territrio
do Estado requerente, solicitar o comparecimento do indivduo a diligncia
em seu territrio, arcar ele com as custas de traslado do sujeito a seu territrio
e de retorno ao territrio do requerente.
3.16. Traslado de pessoas sujeitas a procedimento penal
Se o sujeito que deve testemunhar no territrio do Estado requerente est
sujeito a procedimento penal no territrio do Estado requerido, haver cuidados especiais. Dever haver consentimento no s da pessoa, como do Estado
que cede o indivduo.
possvel que, durante o tempo em que permanea no territrio do Estado requerente, surja uma diligncia no territrio do Estado requerido qual
deva comparecer o sujeito. Nesse caso, alm do consentimento da pessoa, devem os Estado estar de acordo, no podendo o Estado requerido simplesmente
reclamar a pessoa de volta quando quiser.
Quando determinado Estado requisitar o translado de nacional seu e sua
Constituio vedar a entrega de nacionais ( o caso do Brasil, segundo o artigo
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De qualquer forma, o salvo-conduto no absoluto: cessar se sua permanncia no Estado requerente se prolongar por vontade do prprio indivduo por mais de 10 dias alm do momento em que sua presena no seja
mais necessria de acordo com a comunicao ao Estado (e, adicionalmente,
eventuais prorrogaes acordadas entre os Estados e o sujeito submetido
cooperao).
3.18. Localizao ou identificao de pessoas
Seja qual for a medida solicitada, sendo desconhecidos paradeiro ou
identidade das pessoas envolvidas, como si ocorrer com procedimentos
penais, dever o Estado requerido adotar as providncias possveis para obt-los.
3.19. Medidas acautelatrias
O processamento de solicitao de assistncia para busca e apreenso,
descrita como medida acautelatria sobre bens que foram objeto, instrumento ou fruto de crime, no se dar de forma muito diferente das demais
solicitaes dispostas ao longo do protocolo. Sabendo da existncia de objeto desse tipo no territrio de outro Estado-parte e que seja apreensvel de
acordo com as leis deste (reflete nesta medida o princpio da dupla incriminao, exigido nos processos de extradio, aplicado a medidas de cooperao de 2 nvel), o Estado persecutor do criminoso deve informar Autoridade Central do Estado no territrio do qual se encontra o bem. Esta remete
a solicitao autoridade judiciria competente (em verdade, no Brasil, a
prpria Autoridade Central diligencia), que deve tomar as medidas cabveis
de acordo com sua lei nacional, comunicando ao outro quais delas foram
adotadas. Caso tenha adotado medida diferente do que foi solicitado, deve
informar as razes, por intermdio da Autoridade Central.
No havendo informaes suficientes para justificar a procedncia da
medida, poder a autoridade judiciria competente recusar cumprimento
solicitao. No se trata de reexame da situao que levou o Estado requerente a solicitar a medida, mas simplesmente a exigncia de coerncia na
solicitao, para que medida de cooperao de segundo nvel, naturalmente
mais invasiva, no seja efetivada sem um mnimo de certeza.
O Estado requerido resolver, segundo sua lei, solicitaes relativas
proteo do direito de terceiros relativos aos objetos aqui em questo.
Interessante perceber que aqui est includa a regulao dos procedimentos de recuperao de ativos. A cooperao jurdica internacional,
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quanto ao campo penal tem a lavagem de dinheiro como um de seus principais motivadores. O fluxo internacional de capitais permite uma mobilidade tal que os Estados, para no se tornarem impotentes, tm de procurar
a cooperao.
A lavagem de dinheiro tambm tida como vinculada aos grandes esquemas criminosos de hoje, em especial ao trfico de drogas. Assim, empresta-se mais importncia ainda a rastreamento e bloqueio de contas supeitas.
No Brasil, o departamento com funo de tratar desse tema acabou por
ser designado Autoridade Central mesmo de tratados que no tinham relao
com ele.
3.20. Entrega e inspees de objetos
Outra medida de segundo nvel a entrega ou inspeo de objetos em
geral, incluindo todo tipo de documento e antecedentes. H mais uma vez a
possibilidade de se denegar a assistncia se as informaes que justifiquem a
procedncia da medida forem insuficientes. O princpio da dupla incriminao
incidir novamente, sendo necessrio que tambm as leis do Estado requerido
permitam a medida solicitada.
H a ressalva de que, com relao a se aplicar a lei do estado requerido,
no h prejuzo das medidas dos artigos 15, b (entrega de documentos oficiais), e 22, 3 (deciso a respeito do direito de terceiros sobre objetos apreendidos). A ressalva talvez no fosse necessria ante o fato de as disposies em
questo tambm prescreverem a aplicao das normas locais.
O artigo 16 determina que documentos particulares e outros elementos de
prova entregues ao Estado requerente devem ser devolvidos ao requerido logo
que possvel, quando solicitado por este.
3.21. Outras medidas de cooperao
Dispe o protocolo que tambm de acordo com as leis do Estado requerido haver cooperao em procedimentos referentes a medidas assecuratrias,
indenizao das vtimas de delitos e cobrana de multas impostas por sentena
judicial.
A idia de que tais medidas tambm podem ser encaminhadas por intermdio da Autoridade Central ao outro Estado, mas nada mais se dispe sobre
elas, sendo necessrio fazer algumas observaes.
As medidas assecuratrias (seqestro e arresto) j so tratadas pelo Protocolo de Medidas Cautelares. No h nenhuma disposio conflituosa com
aquele protocolo, visto que a referncia no de assistncia penal vaga e
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Convenes anteriores celebrados entre os Estados-partes (como o existente entre Brasil e Uruguai) que entrarem em conflito com este protocolo em
alguma matria prevalecero se forem mais favorveis cooperao.
4. PROTOCOLO DE BUENOS AIRES SOBRE JURISDIO INTERNACIONAL EM MATRIA CONTRATUAL
4.1. Noes gerais
Um dos requisitos para o reconhecimento de sentenas estrangeiras a
anlise da competncia geral. Conforme explicitado na seo relativa ao Protocolo de Cooperao...de Las Leas, ela refere-se verificao das normas
tanto do Estado requerido quanto do requerente a respeito das causas que reclamam para si: as normas de Direito Processual Internacional (as brasileiras
esto expressas nos artigos 88 e 89 do CPC).
preciso ver se a causa est includa entre as que o requerente pretende
julgar e se no est excluda entre as que o requerido define como de sua competncia exclusiva.
Este requisito, na medida em que exige a bilaterizao das normas de
competncia um entrave cooperao, por ser grande fonte de conflitos
(RUBINO, op. cit.)
Assim que, visando o incremento do reconhecimento de sentenas, firmaram-se acordos para uniformizar normas de competncia internacional em
algumas reas entre Estados do Mercosul. O principal deles o Protocolo
de Buenos Aires sobre Jurisdio Internacional, assinado em 1994, no Brasil
ratificado pelo Decreto-Legislativo 129/95 e promulgado pelo Decreto 2095,
de 17 de dezembro de 1996. O Protocolo de So Luiz em Matria de Responsabilidade Civil Emergente de Acidentes de Trnsito Entre os Estados-partes
do Mercosul, sobre o qual se fala a seguir tem funo semelhante, assim como
outros ainda no vigentes sobre matria de relaes de consumo, contratos de
transporte e menores.
4.2. mbito de aplicao
O protocolo de Buenos Aires regulou as normas de Direito Internacional
Privado relativas jurisdio contensiosa em matria de contratos civis ou
comerciais internacionais entre particulares.
O prprio protocolo define quais contratos so internacionais: os que tiverem como uma partes pessoas com domiclio ou sede social em diferentes
Estados-partes do Mercosul e aqueles que tiverem pelo menos uma das partes com domiclio ou sede em um Estado-parte e tenha sido feita eleio de
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Para a pessoa jurdica, considera-se domiclio a sede principal de sua administrao. Se a pessoa jurdica possui sucursais, estabelecimentos, agncias
ou outro tipo de representao, ser considerada domiciliada no local destas
para os atos que ali pratiquem. Com isso, ganha o autor mais uma opo, nesses casos, pois no vedada a propositura perante a sede principal.
Abre-se como terceira opo ao autor seu prprio domiclio. Somente far
jus a tal benefcio, no entanto, logrando trazer ao processo prova pr-constituda do cumprimento da obrigao contratual ou de seu adimplemento substancial (AGUIAR, op. cit.). No podendo cumprir a obrigao devido recusa do
ru, poderia o autor ajuizar ao de consignao. (AGUIAR, op. cit.)
Curiosamente, este tratado sobre jurisdio internacional traz uma norma
sobre competncia interna. Trata-se da determinao de que as questes societrias, num contrato societrio internacional, trazidas pelos scios justia
correro junto aos juzes de onde se situar a sede principal da administrao.
Se a demanda dever ser interposta contra pessoas jurdicas sediadas em
um Estado-parte que celebrem contratos em outro, haver a faculdade de fazlo tambm no local de celebrao do contrato.
Havendo vrios demandados, tero jurisdio os Estados-partes onde
ficar o domiclio de qualquer um deles. Se, entretanto, h entre os demandados um devedor principal, no cabe a escolha se acarreta prejuzo a ele.
(AGUIAR, op. cit.)
Demandas a respeito de obrigaes de garantia fidejussria (j que as
reais esto excludas) ou interveno de terceiros (que no so propriamente
demandas) podero ser propostas perante juzo da ao principal.
4.6. Reconveno
A reconveno s ser possvel quando houver conexo por ato ou fato
que d fundamento demanda principal.
4.7. A Jurisdio como Requisito para o Reconhecimento e Execuo de
Sentenas e Laudos Arbitrais
Decises proferidas por juzes ou tribunais que assumam a jurisdio de
acordo com esse protocolo atendero ao requisito de competncia internacional estabelecido pelo Protocolo de Las Leas. O artigo 14 deixa isso claro,
mas uma vez que o tratado se incorporou ao ordenamento de cada um dos integrantes do Mercosul, nem era necessrio expressar isso. O protocolo de So
Luiz, por exemplo, no o faz e, ainda assim, dever atender a este requisito
da mesma forma.
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Para os pases do Mercosul, entretanto, passa valer o estabelecido no Protocolo de So Luiz, j incorporado ao ordenamento interno.
A regra estabelecida quanto ao direito aplicvel responsabilidade civil
nos acidentes de trnsito a aplicao da lex fori, isto , a do Estado em cujo
territrio ocorreu o acidente. H, entretanto, ressalva. Se do acidente participarem ou forem afetadas somente pessoas domiciliadas em outro estado parte,
ser o direito deste aplicvel ao caso.
J a responsabilidade por danos a coisas outras que no os veculos acidentados retomam a regra geral de aplicao da lex fori.
H de se observar que, independente do direito aplicvel, sero sempre
consideradas as regras de circulao e segurana do lugar no momento do
acidente ( muito comum, no Mercosul, a alegao de motoristas infratores
de que a velocidade mxima em estradas em seu pas outra).
A definio quanto ao direito aplicvel no afeta a obedincia s normas
locais de trnsito, tratando-se de fixar quais normas regulariam as condies
(elementos) e a extenso da responsabilidade; causas excludentes de responsabilidade; existncia e natureza dos danos suscetveis de reparao; modalidades de reparao; responsabilidade do dono do veculo por atos de seus
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