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A EFETIVIDADE DOS DIREITOS

FUNDAMENTAIS NO MERCOSUL
E NA UNIO EUROPIA
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa
sobre Integrao Regional) do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal
da Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Grupo de Estudo e Pesquisa
sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade Franois-Rabelais, Tours/Frana.

COORDENADOR:

SAULO JOS CASALI BAHIA


Juiz Federal (SJBA) e Professor Adjunto (UFBA). Doutor em Direito (PUC-SP).
Lder do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais
Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA

A EFETIVIDADE DOS DIREITOS


FUNDAMENTAIS NO MERCOSUL
E NA UNIO EUROPIA
Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa
sobre Integrao Regional) do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade Federal
da Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Grupo de Estudo e Pesquisa
sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade Franois-Rabelais, Tours/Frana.

2010
Salvador Bahia

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO UFBA


Coordenadora: Mnica Neves Aguiar da Silva
Vice-coordenador: Paulo Roberto Lyrio Pimenta
Corpo docente:
Ana Paula Costa e Silva. Doutora Universidade de Lisboa (Professora Colaboradora)
Alessandra Rapassi M. Prado (Doutora, PUC/SP)
Celso Luiz Braga de Castro (Doutor, UFPE/PE)
David Nathan Cassuto. (Doutor)
Dirley da Cunha Junior. (Doutor, PUC/SP)
Edilton Meireles de O. Santos (Doutor, PUC/SP)
Edvaldo Pereira de Brito (Doutor, USP/SP)
Fredie Souza Didier Jnior (Doutor, PUC/SP)
Heron Jos de Santana Gordilho (Doutor, UFPE)
Geisa de Assis Rodrigues (Doutora, UERJ/RJ)
Luiz de Pinho P. da Silva (Livre Docente, UFBA)
Maria Auxiliadora Minahim (Doutora, UFRJ)
Marilia Muricy Machado Pinto (Doutora, PUC/SP)
Manoel Jorge e Silva Neto (Doutor, PUC/SP)
Mnica Neves Aguiar da Silva (Doutora, PUC/SP)
Nelson Cerqueira (Doutor, Indiana University/EUA)
Paulo Roberto Lyrio Pimenta (Doutor, PUC/SP)
Paulo Csar Santos Bezerra (Ps-Doutor, U. Coimbra Portugal)
Ricardo Maurcio Freire Soares (Doutor, UFBA)
Rodolfo Mrio Veiga Pamplona Filho (Doutor, PUC/SP)
Roxana Cardoso Brasileiro Borges (Doutora, PUC/SP)
Saulo Jos Casali Bahia (Doutor, PUC/SP)
Sebasan Borges de Albuquerque Mello (Doctor., UFBA)
Selma Pereira de Santana (Doctora, U. Coimbra/ Portugal)
Washington Luiz da Trindade (Livre Docente, UFBA)
Wilson Alves de Souza (Doutor e Ps-Doutor, U. Coimbra/Portugal)
Endereo: FACULDADE DE DIREITO UFBA (Sala do PPGD, 2 andar Rua da paz, s/n, Graa,
Salvador, Bahia CEP 40.150-140 E-mail: ppgd@ua.br Telefax (71) 3017-2814)
O presente trabalho foi realizado com o apoio da CAPES, endade do Governo Brasileiro voltada
para a formao de recursos humanos.
Publicao do Programa de Ps Graduao em Direito da Universidade Federal da Bahia (PPGD/
UFBA).

Editorao eletrnica e produo grfica:


Editora Paginae E-mail: editorapaginae@yahoo.com.br

SUMRIO
Apresentao ..........................................................................................................
I. La dmocratie participative: un processus permanent
pour mieux respecter les Droits Humains (Le cas du Venezuela) ...............
A democracia participativa: um processo permanente
para melhor respeitar os direitos humanos (o caso da Venezuela)
Andrs Bansart

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9

II. Circulao de pessoas e convalidao de diplomas


de nvel superior no Mercosul .....................................................................
Brbara Araujo Medeiros e Roberta Pires Alvim

27

III. Banco Central e moeda nica no Mercosul:


sopesando as vantagens e as desvatagens da integrao econmica ............
Bethnia Amaro e Pedro Leal Fonseca

49

IV. Efetividade do direito fundamental sade


no Mercosul (preliminar) ............................................................................
Bouzid Izerrougene

63

V. A evoluo do tratamento da matria ambiental no Mercosul ....................


Carlos Alberto Almeida Cerqueira Junior
VI. Controvrsias relativas regulao, por meio de tratados,
de matria tributria ordinariamente de competncia exclusiva
dos estados brasileiros: aplicao do princpio
do tratamento nacional ao Mercosul ........................................................
Christiane Andrade Alves

73

95

VII. O sistema de soluo de controvrsia no Mercosul:


evoluo histrica e perspectivas atuais ...................................................... 117
Clarissa Ramalho
VIII. O papel do juiz para a efetivao da integrao sul-americana:
a solicitao de opinies consultivas ao Tribunal Permanente
de Reviso do Mercosul pelo Supremo Tribunal Federal ........................... 141
Cludio Azevdo da Cruz Oliveira
IX. Leffectivite des droits fondamentaux dans le secteur
de la sante, sous le prisme de lUnion Europeenne ..................................... 165
A efetividade dos direitos fundamentais no setor
da sade, sob o prisma da Unio Europia
Diane Roman

SAULO JOS CASALI BAHIA

X. A importncia do Parlasul na concretizao


dos direitos humanos e da cidadania no Mercosul ...................................... 201
Efson Batista LimaMax Bandeira
XI. Caminhos rumo regulao da livre concorrncia
no mbito do Mercosul................................................................................ 227
Felipe Barroco Fontes Cunha
XII. Anotaes sobre o acesso a justia
das demandas individuais e coletivas no Mercosul..................................... 253
Geisa de Assis Rodrigues
XIII. Regard dun economiste sur leffectivite
des droits fondamentaux en Europe ............................................................ 281
Viso de um economista sobre a efetividade
dos direitos fundamentais na Europa
Gervasio Semedo
XIV. Leffectivite des droits culturels en Europe ................................................. 311
A efetividade dos direitos culturais na Europa
Isabelle Hannequart
XV. Leffectivite des droits fondamentaux dans lunion Europenne .................. 367
A efetividade dos Direitos Fundamentais na Unio Europia
Jean Rossetto
XVI. Livre circulao de bens, servios e fatores de produo no Mercosul ...... 383
Ligia Rocha
XVII. Alca & Mercosul ......................................................................................... 415
Rafael Barros Barbosa
XVIII. Derechos sociales en el Mercosur (anlisis de la declaracin sociolaboral
del Mercosur como proyecto regional para el trabajo decente) .................. 449
Direitos sociais no Mercosul (anlise da declarao sociolaboral
do Mercosul como projeto regional para o trabalho condigno)
Rodolfo Capn Filas
XIX. O Mercosul e seus projetos institucionais ................................................... 529
Saulo Jos Casali Bahia
XX. O Mercosul e suas relaes com a ALCA e a Unio Europia ................... 539
Saulo Jos Casali Bahia
XXI. Protocolos de cooperao jurdica no Mercosul ......................................... 547
Yves WesT Behrens

APRESENTAO
O presente livro rene artigos de renomados professores brasileiros e estrangeiros, participantes em abril/2008 do colquio internacional A Efetividade dos Direitos Fundamentais no Mercosul e na Unio Europia, organizado pelo Programa de Ps Graduao em Direito da Universidade Federal da
Bahia (PPGD/UFBA), em associao com o GERCIE (Groupe dtude et de
Recherche sur la Coopration Internationale et Europenne/Grupo de Estudo e Pesquisa sobre a Cooperao Internacional e Europia) da Universidade
Franois-Rabelais, Tours/Frana.
Rene ainda artigos produzidos por diversos membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais (Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional) do PPGD/UFBA, registrado no Diretrio de Grupos de
Pesquisa do CNPQ desde 2002, tendo sido aquele colquio uma de suas atividades planejadas.
O PPGD/UFBA e o GERCIE/Tours vem consolidando forte cooperao
acadmica internacional, e desde 2006 implementam uma poltica de simpsios bianuais, alternadamente no Brasil e na Frana.
O relacionamento entre o PPGD/UFBA e o GERCIE/Tours foi iniciado
no ano de 2000. A iniciativa deve-se a Isabelle Hannequart, ento vice-presidente da Universidade Franois-Rabelais de Tours, responsvel pelo setor
de relaes internacionais, com o apoio do escritrio de cooperao da Frana em Salvador (SCAC). Um acordo-quadro inicial (2000-2005) foi firmado
com a UFBA para intercmbio em diferentes reas, como literatura e direito.
Seguiu-se uma primeira misso de um membro do GERCIE em Salvador,
consistente em trs semanas de atividades na Faculdade de Direito/UFBA,
com vrias intervenes sobre a questo dos direitos humanos e sobre direito
das minorias. Esta iniciativa, secundada pela vice-presidncia, iniciou um relacionamento agora permanente de desenvolvimento da atividade cientfica. O
GERCIE coordenado pelo professor Jean Rossetto, e hoje rene uma equipe
de 43 membros, entre juristas de direito pblico (direito europeu e direito internacional) e economistas.
O primeiro simpsio foi realizado em Tours, em abril de 2006 com o ttulo UE-Mercosul entre a concorrncia e a solidariedade. Este simpsio
contou com abordagens jurdicas e econmicas, e permitiu a comparao das
experincias de integrao e das relaes institucionais entre as duas organizaes regionais, a partir do Acordo-Quadro de Cooperao Econmica e
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SAULO JOS CASALI BAHIA

Comercial, de dezembro de 1995, que liga as duas entidades. Os anais foram


publicados pela Editora LHarmattan (Paris) sob a direo de Isabelle Hannequart em abril de 2008 (376 pginas).
O segundo simpsio foi realizado em Salvador em abril de 2008. O colquio elegeu o tema A eficcia dos direitos fundamentais no Mercosul e
na Unio Europia, e buscou analisar os aspectos gerais da efetividade dos
direitos fundamentais, nos prismas jurdico e econmico, na Unio Europia
e no Mercosul, com nfase nos direitos representao democrtica, liberdade, igualdade, sade, ao meio ambiente, ao trabalho, educao, cultura e ao acesso Justia. Este evento teve apoio da Fundao Faculdade de
Direito da Bahia, da CAPES (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior), da Associao dos Procuradores do Estado da Bahia, da
ANPR (Associao Nacional dos Procuradores da Repblica) e da Faculdade
Baiana de Direito.
Colocou-se os direitos humanos no centro de duas integraes regionais,
que ainda so banhadas pela jurisprudncia produzida por instituies judicirias regionais especficas (Corte Europia dos Direitos do Homem, Tribunal
de Justia da Unio Europia e Corte Interamericana de Direitos Humanos),
elas prprias que interagem com um ambiente internacional no sentido da globalizao econmica e jurdica.
Estes colquios permitiram em paralelo reunies de trabalho entre os dois
lados, abrindo perspectivas mais amplas para a pesquisa e o intercmbio estudantil e acadmico.
Um terceiro simpsio est previsto para Tours, em outubro/2010, prosseguindo-se as discusses ocorridas nos simpsios anteriores, que destacaram o
impacto das injunes legais internacionais e da dinmica econmica das duas
integraes, e as especificidades das duas integraes no contexto global. Ele
ir analisar a forma como as duas organizaes comportam-se, quer como retransmissores de normas globais ou refgios para perturbaes internacionais,
ou ainda como fontes da ordem mundial.
Atravs destas colaboraes, os laos entre as duas equipes so reforados at ao ponto de considerar um espao comum de investigao dedicada
ao trabalho conjunto, com base na experincia adquirida e consolidada por j
uma dcada de intercmbios regulares.
Setembro/2010.
Prof. Dr. Saulo Jos Casali Bahia
Coordenador

I.

LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE:
UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX
RESPECTER LES DROITS HUMAINS
(LE CAS DU VENEZUELA)
Andrs Bansart*
SOMMAIRE: Introduction 1. Droit lidentit 2. Droit la mmoire 3. Droit
la diversit 4. Droit lducation mutuelle 5. Droit lco-dveloppement et
au dveloppement endogne 6. Droit un environnement naturel et humain sains
7. Droit la terre et leau 8. Droit la sant physique, mentale et sociale 9.
Droit un travail utile, reconnu et rmunr de manire quitable 10. Droit linformation et la communication 11. Droit une culture autochtone et la culture
universelle 12. Perspectives.

INTRODUCTION
Lorsque jai reu le programme de ce colloque, je me suis rjoui de voir
que celui-ci allait tre interdisciplinaire, en plus de son caractre interuniversitaire et international. Toutes ces dynamiques dchange nous permettront de
cerner diffrents problmes, de les comparer et de trouver des pistes nouvelles
pour avancer.
Une autre chose que jai immdiatement apprcie, cest la locution qui
est utilise ici au Brsil ou par les organisateurs du colloque pour dsigner les
Droits Humains. On a dabord parl des Droits de lHomme (cela ds 1789).
Au dbut, il tait fait rfrence aux droits de gens du sexe masculin; et les
droits de la femme ntaient pas assurs. Puis, le mot Homme a dsign tout le
genre humain. Mais la locution Droits fondamentaux me semble meilleure
parce quil sagit des fondements mme de nos socits.
Dans certains documents en relation avec les Droits Humains dans le
Mercosur, jai lu aussi le terme Droits essentiels. Celui-ci me plat aussi
beaucoup. Il sagit de lessence mme de ltre humain. Sans ces Droits, ltre
nexiste pas, il deviendrait un sous-tre.

Vnzuelien, Directeur de lInstitut des Hautes Etudes dAmrique Latine et de la Carabe


(Universidad Latinoamericana y del Caribe, Parlement Latino-amricain), Professeur titulaire de la Universidad Simn Bolvar (Caracas), Professeur mrite de lUniversit Franois
Rabelais (Tours).

ANDRS BANSART

Pour ma part, janalyserai ces droits fondamentaux partir de la ralit


concrte du Venezuela, et des propositions qui y sont faites actuellement. Volontairement donc, je vais me situer dans le contexte dune dmarche politique
bien prcise. Il ne sagit pas, bien sr, de faire du proslytisme, mais de rflchir sur ce que voudraient tre ces Droits dans le processus de transformation
en marche au Venezuela.
Je me baserai sur la Constitution de 1999, qui est actuellement en vigueur,
mais aussi sur les propositions qui furent faites par lexcutif national pour
amender cette mme constitution. Comme vous le savez sans doute, le rfrendum constitutionnel du 6 dcembre 2007 a t remport par lopposition
avec moins de 1% davantage. La dmocratie a t respecte. Nous continuons donc fonctionner avec cette Constitution qui, pour beaucoup, semble
incomplte ou imparfaite; mais nous nabandonnons pas les ides mises pour
la transformation dsire par presque la moiti de llectorat.
Jinterprte les propositions de la rvolution bolivarienne et du socialisme
du XXIme sicle comme celles dun cosocialisme. Il sagit ici dune interprtation personnelle. Celle-ci devrait me permettre de mener au plus loin,
dun point de vue thorique, ce que lon pourrait entendre comme les Droits
fondamentaux dans ce contexte prcis.
Un des points, quil me semble important de relever, cest qu tout Droit
correspond un Devoir. Souvent, il sagit du devoir de celui-l mme qui est
bnficiaire du Droit. Puis, videmment, au Devoir quont lEtat, les gouvernements et autres institutions charges de les faire respecter et de donner les
moyens pour quils soient respects.
Un nombre important des articles de la Constitution se rfrent directement aux Droits Humains: cent dix articles neuf runis dans neuf chapitres.
Dans le dixime chapitre de cette partie de la Constitution, six articles sont
consacrs aux Devoirs. Personnellement, mais sans porter de jugement de valeur, je ferais un quilibre plus grand entre les Obligations et les Droits.
La dmocratie participative, qui est un des fondements du socialisme du
XXIme sicle prn par le mouvement chaviste, me semble un bon exemple
de cette relation entre Droit et Devoir. Les citoyens ont le Droit non seulement
de recevoir les bnfices dune certaine dmocratie dite reprsentative (trs
relative et fort loigne des citoyens), mais ils ont le Droit de participer directement la res publica, la chose publique, la conduction de la Rpublique. A ce Droit correspond un Devoir de participation. Si on ne fait jouer
que le Droit, le risque est grand de vite se retrouver dans un systme populiste
qui serait prcisment loppos de la dmocratie participative.
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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...

Le degr de participation sera, dans les annes qui viennent, un bon test
pour mesurer lvolution du projet socialiste ou son chec. Dans une premire
phase, il y a bien sr un leader qui incarne les besoins du peuple, ses dsirs
encore mal exprims, sa volont titubante. Il exprime les intuitions du peuple,
son dsir de participer qui nest pas encore une volont. Il parle au nom des
couches populaires pour prciser quels sont les Droits de celles-ci; il propose
aussi des mesures pour que les citoyens puissent eux-mmes prciser et exiger
leurs Droits et soient capables de comprendre leurs Devoirs.
Petit petit, on devrait aller vers la dmocratie directe et un socialisme
dautogestion rellement endogne o les communauts de base soient capables de dfinir leurs Droits et ceux des autres, dfendre ceux-ci et assumer
leurs propres obligations.
Ce dont je vais parler aujourdhui au sujet des Droits fondamentaux vus
partir du processus vnzuelien, ce nest donc pas la ralit vraie daujourdhui,
sinon les dynamiques engages partir de 1998 et surtout de 2002 vers une
dfinition de ces Droits et vers un engagement populaire pour assumer les Devoirs dans ce que jaime appeler un cosocialisme.
Quels sont ces Droits fondamentaux dans loptique de la dmocratie participative quon tente de mettre en route au Venezuela? Je vais me permettre
dnumrer un certain nombre de Droits, qui nous semblent fondamentaux,
aller le plus loin possible dans lexigence, qui nous parat tre de mise, et identifier les Devoirs qui leur correspondent.
Comme nous parlons du projet dune socit socialiste, lorsque nous parlons de ltre humain, nous nous rfrons ltre collectif aussi bien quaux
tres individuels qui le conforment. Souvent, nous mettrons plutt laccent sur
le premier plutt que sur le second.
Nous allons nous rfrer certains Droits accepts par la plupart des socits de la plante (au moins en thorie), mais nous allons interprter ceux-ci
dans loptique du socialisme du XXIme sicle propos au Venezuela et voir
jusquo il nous semble ncessaire daller avec chacun deux pour atteindre le
seuil des objectifs quil poursuit. Nous allons nous rfrer aussi des Droits
dont on parle sans doute moins et qui nous paraissent indispensables de prendre en compte hic et nunc, ici dans ces Amriques, qui tentent de se refaire, et
maintenant au XXIme sicle.
1. DROIT LIDENTIT
Si ltre collectif ou ltre individuel ne peut se nommer, sidentifier, dire
lAutre qui il est, la socit restera fragmente. Or, cest ce qui sest pass et
continue se passer dans beaucoup de pays dans nos Amriques.
11

ANDRS BANSART

De nombreux tre collectifs sont rests en marge de nos socits durant


plusieurs sicles: les communauts originaires dabord, celles-l mme dont
les Droits furent bafous ds larrive des Europens sur le continent qui allait
sappeler Amrique; puis, les communauts des afro-descendants, des descendants des esclaves amens dAfrique par la force et qui, aprs labolition de
lesclavage, se sont retrouvs avec des bribes et morceaux didentits confuses et face au racisme des socits qui avaient lEurope et les Blancs comme
modles.
Dans les prambules de la Constitution de la Rpublique Bolivarienne du
Venezuela, le pays se dfinit dans le but dtablir une socit dmocratique,
participative et protagonique, multiethnique et pluriculturelle. Je souligne
les adjectifs multiethnique et pluriculturelle. Ensuite, larticle 9 prcise
La langue officielle est le castillan. Les langues indignes sont galement
utilises comme langues officielles pour les indignes et doivent tre respectes sur lensemble du territoire de la Rpublique par le fait de constituer un
patrimoine culturel de la Nation et de lHumanit.
Plusieurs autres pays de nos Amriques ont incorpor des articles semblables dans leur propre constitution, la fin du XXme sicle ou au dbut
du XXI. Et les constituantes poursuivent actuellement leurs travaux dans plusieurs pays spcialement multiethniques comme la Bolivie et lEquateur pour
permettre tous les tres collectifs jouir du Droit lidentit.
Quant aux individus, nombre dentre eux navaient jamais eu, au Venezuela, de carte didentit. Ils taient ainsi exclus de la socit. Pour la socit, ils
nexistaient pas et ne pouvaient donc exercer aucun de leurs Droits. Des oprations massives ont eu lieu pour donner voix et vote tous ces citoyens.
2. DROIT LA MMOIRE
Il ny a pas didentit possible et, partant, pas de participation ni de projets
possibles sans mmoire. Dans des pays, comme le Venezuela, o lHistoire a
t crite par le colonisateur dabord, puis par une classe sociale privilgie, il
y a une distorsion de lHistoire.
O est lHistoire des peuples originaires, lHistoire des esclaves, lHistoire des paysans pauvres, lHistoire des femmes battues, violes et dlaisses?
O est lHistoire des marrons poursuivis, des sans-terres, des sans-papiers?
O est lHistoire de la souffrance, de la douleur, de labandon? O est lHistoire des muets de lHistoire?
Mme lorsquon clbre les grands faits de nos indpendances, on se souvient de quelques noms, mais se souvient-on de ces milliers et milliers de gens
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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...

qui ont donn leur vie pour que nous puissions devenir ce que nous voudrions
tre.
Qui a crit lHistoire de nos Amriques durant plus de cinq sicles? Qui a
crit lHistoire indoamricaine, lHistoire afroamricaine, lHistoire des Amriques dlaisses, des Amriques agenouilles, des Amriques humilies?
Que peut devenir un arbre sans racines? Il est primordial de recrire lHistoire, de donner la voix aux muets de lHistoire. Cest un Droit quont chaque
tre collectif, chaque peuple, chaque nation. Il faut rompre le silence; cest un
Devoir.
3. DROIT LA DIVERSIT
La richesse de nos Amriques, cest son immense diversit. Sa biodiversit (nous parlerons ici du Droit des peuples dfendre cette biodiversit) et
de son ethnodiversit. Cette dernire fait face aux projets machiavliques de
la Pense Unique; elle fait front tous les imprialismes.
Les peuples des Amriques ont le Droit dtre eux-mmes et de devenir
ce quils veulent tre. Ils ont le Droit la diffrence. Or, ce Droit a t bafou durant plusieurs sicles et continue ltre tant lintrieur de nos pays
quau niveau international. La multiethnicit, le plurilinguisme et la diversit
culturelle, dont nous avons dj parl, font partie de ce Droit fondamental.
Le respect actif de celui-ci est la seule manire de nous enrichir nous-mmes
spirituellement et socialement.
Dans la Constitution vnzuelienne de 1999, cest, mon avis, larticle
100 un de ceux qui exprime le mieux ce Droit la diversit. Il commence
ainsi: Les cultures populaires constitutives de la vnzonalit jouissent dune
attention spciale grce la reconnaissance et au respect de linterculturalit
sous le principe de lgalit des cultures.
Dans la proposition de la rforme constitutionnelle, le Prsident Chvez
suggrait daller plus loin en disant que La Rpublique Bolivarienne du Vnzuela est le produit historique de la confluence des plusieurs cultures; pour
cela, lEtat reconnat la diversit de ses expressions et valorise les racines
indignes, europennes et afrodescendantes ().
Plus loin, dans le mme article, il proposait ce qui suit: Les cultures populaires, celle des peuples indignes et celle des afrodescendants, constitutives de
la vnzolanit jouissent dne attention spciale grce la reconnaissance et
au respect de linterculturalit sous le principe de lgalit des cultures.
13

ANDRS BANSART

4. DROIT LDUCATION MUTUELLE


Partout, tout le monde accepte que lenseignement est un Droit fondamental. Je dis bien: lenseignement, car enseignement nest pas synonyme
dducation. Lenseignement est dispens lcole. Des professeurs enseignent aux lves lire, crire et compter. On parle aussi dinstruction et
de personnes instruites. Cet instruction se donne lcole, dans les lyces ou
les universits.
Mais ce nest pas de cela que je veux parler. Lducation nest pas instruction. Si on peut instruire quelquun ou lui enseigner certaines choses, personne ne peut duquer une autre personne. Le verbe devrait tre sduquer. Il
sagit dun processus rflexif. Depuis longtemps dailleurs, on parle dducation permanente: ltre individuel peut ou devrait pouvoir sduquer tout au
long de sa vie, depuis sa naissance jusquau moment de sa mort. Cest de ce
Droit-l que je veux parler.
Si on est instruit par des matres, on doit sduquer soi-mme. Mais on ne
peut pas le faire seul. On a besoin des autres pour le faire. Ltre individuel
sduque de manire cooprative au sein de ltre collectif. Il sagit dchanges. La diversit, dont on vient de parler, est importante ce propos, non comme Droit seulement, mais comme richesse; non seulement dun tre collectif
lautre, mais au sein mme de ltre collectif.
Ltre collectif (surtout dans les communauts de base) et les individus
qui le conforment, ont Droit avoir le temps et les moyens pour cette ducation rflexive, cette ducation communautaire, cette ducation mutuelle.
Elle se fait ds le plus jeune ge. Lenfant est instruit par ses parents, mais
il permet ceux-ci de sduquer (ex-ducere) de sortir deux-mmes et de
crotre.
Chaque instant de la vie, chaque circonstance, chaque rencontre permettent ltre humain de sduquer dans ses dimensions individuelle et collective. Mais cela ne se fait pas de manire inconsciente. Il faut un souhait, un dsir, une volont de se faire, de se dvelopper, de se raliser, grce soi-mme,
ses effort, et grce aux autres.
Ainsi, la alfabetizacin concientizadora (je ne sais comment cela se dit en
franais), cette alphabtisation qui permet lindividu de prendre conscience de sa propre ralit et qui a t invente par le Brsilien Paulo Freire, ce
processus dalphabtisation, au cours duquel ladulte apprend lire, crire
et compter, est un processus dapprentissage, certes, mais il est en mme
temps un processus dducation mutuelle. Les femmes et les hommes qui y
prennent part napprennent pas seulement, mais se forment entre eux, grce
14

LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...

leurs rflexions, leurs expriences et leurs actions, prendre conscience des


mcanismes de la socit
Limportant, ce nest pas le texte quils apprennent lire ou crire, cest
le contexte quils apprennent dchiffrer, comprendre et transformer.
On pourrait donner des centaines dexemples ce propos pour montrer
et dmontrer ce Droit lducation mutuelle qui va beaucoup plus loin que le
Droit linstruction et qui est en relation directe avec les processus de changements que nous vivons actuellement dans nos Amriques.
Avec respect, cest une des critiques que je formulerais tant vis--vis de la
Constitution de 99 que vis--vis de la proposition de rforme. Je vois personnellement, dans les articles qui vont du 102 au 107, une confusion entre les concepts
dducation et denseignement. En plus, on souligne plus laspect individuel de
ce Droit que laspect de mutualit qu mon avis il faudrait lui donner.
Un article -le 79- va dune certaine manire dans le sens de lducation
plus que dans celui plus limit de lenseignement. Il dit: Les jeunes gens et
les jeunes filles ont le droit et le devoir dtre des sujets actifs du processus de
dveloppement. (Cest moi qui souligne). Cet article se trouve dans le Chapitre V consacr aux Droits Sociaux.
Les articles suivants -le 80 et le 81- parlent des vieillards et des handicaps. Mais il sagit plus de droits la protection individuelle quau protagonisme social et lducation mutuelle qui devrait, mon avis, tre assurs
pour toute la vie.
5. DROIT LCO-DVELOPPEMENT ET AU DVELOPPEMENT
ENDOGNE
Puisque nous venons de mentionner la biodiversit, le Droit et le Devoir de protger lenvironnement pour nous-mmes et pour les gnrations
futures, puis au Droit dentreprendre de manire cooprative des processus
dducation mutuelle, il me semble indispensable de souligner le Droit des
peuples et le Devoir des responsables des secteurs publics et privs dassurer
un dveloppement qui soit, en mme temps, soutenable, endogne et, bien sr,
participatif.
Je crois quil faut sans cesse dfinir le terme dveloppement pour savoir
clairement de quoi nous parlons. Le mot dveloppement nest pas synonyme de croissance conomique. Parfois mme, les deux concepts saffrontent.
Une forte croissance conomique peut tre en porte--faux vis--vis du dveloppement si, par exemple, il y a accumulation de richesses avec un cot
15

ANDRS BANSART

environnemental lev. Il sagirait l dune hypothque sur le futur et donc


une erreur profonde et grave.
Une forte croissance conomique peut tre aussi en porte--faux vis--vis
du dveloppement sil y a accumulation de richesses et une mauvaise rpartition de ces richesses. Il sagirait l dun faux dveloppement.
Le dveloppement est une dynamique holistique de toute une socit vers
lharmonie, lquit et le bonheur. Il sagit de conjuguer une conomie saine
avec une cologie active, dune avance sociale de tous les tres collectifs et
individuels qui la composent, dun mieux-tre pour tous et surtout pour les
plus dmunis. Le dveloppement ne peut que se faire sil apporte des bnfices spirituels, matriels et sociaux lensemble de la communaut (locale,
provinciale, nationale ou internationale).
Aucun tre collectif ne peut se dvelopper si les autres, en mme temps
que lui ne se dveloppe galement. Cest pourquoi les pays qui se disent dvelopps se trompent doublement. Premirement, parce que si de dveloppement il sagit, cela suppose non un tat, mais une dynamique. Un pays ne peut
tre dvelopp; il se dveloppe, se paralyse ou rgresse. Deuximement,
parce quun pays ne peut se dvelopper sil le fait au dtriment dautres pays
ou de lcologie plantaire. Les pays riches -qui sont riches parce quils ont
exploit dautres pays, les peuples de ces pays et mis sac la nature de ces
pays- les pays riches ne sont pas des pays dvelopps.
Dans le terme dveloppement (desenvolvimento), il y a le mot enveloppement (envolvimento). Les pays de nos Amriques ont t ou sont encore
des pays envelopps. Ils ont t ou sont encore ceinturs, enserrs, ficels,
exploits de lintrieur par des intrts individualistes et de lextrieur par des
intrts dautres nations ou transnationaux.
Cest pour cela quil faut parler de dveloppement endogne. Il ne faudrait mme pas utiliser cet adjectif, mais, comme beaucoup se refusent comprendre, il est ncessaire de le placer ct du substantif dveloppement.
Le dveloppement doit tre endogne ou il nexiste pas.
Le dveloppement doit aussi tre soutenable ou il nexiste pas. Un soit disant dveloppement qui ne respecterait pas lenvironnement est inconcevable.
Or, tout ce quon a prsent jusquil y a peu, sest fait contre ltre humain,
contre la nature et contre le futur.
Un dveloppement exogne et non-soutenable est le contraire mme du
dveloppement.
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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...

Ltre collectif (local, provincial, national, rgional ou plantaire) a Droit


au dveloppement. Il a Droit sengager dans cette volution endogne, autogre, cologique, conomique, sociale, culturelle, politique, quitable et solidaire). Il a Droit recevoir des compensations lorsquil a t exploit. Il ne
sagit pas daide au dveloppement, comme on le dit souvent. Il sagit dun
Droit.
Combien de Devoirs correspondent alors ce Droit? Je ne vais pas parler
ici du problme pineux de la dette, mais tout le monde me comprend. On sait
trs bien quels pays, quelles entreprises transnationales, quels groupes dintrts nationaux ou quelles classes sociales ont des dettes payer parce quils se
sont enrichis au dtriment des autres et de lenvironnement.
Las pays dits (faussement) sous-dvelopps ou en voie de dveloppement
nont pas besoin de modles imports ou imposs. Ils ont le Droit rclamer
la justice, simplement, et recevoir les moyens de se dvelopper.
Ltre collectif quel que soit sa taille (du local au plantaire) a des Droits
et des Devoirs vis--vis de lHumanit daujourdhui et de demain, vis--vis
de son environnement et de celui des gnrations futures.
De nouveau comme une observation tout fait personnelle et respectueuse, jestime quautant dans la constitution de 1999 que dans la proposition du
Prsident, il faudrait prciser ce que lon entend par dveloppement. Cependant, il faut souligner le fait que le Prsident lui-mme a rpt sans cesse
dans de trs nombreuses circonstances limportance de ce que le dveloppement ft endogne.
Il est juste aussi de faire noter quau sujet de larticle 112, qui se rfre
aux droits conomiques, le Prsident proposait quelques modifications qui allaient dans le sens que nous voudrions donner au style et au modle de dveloppement.
Mais dans une perspective dco-dveloppement, qui pourrait tre celle
du socialisme du XXIme sicle, ces concepts devraient tre mis beaucoup
plus en valeur.
6. DROIT UN ENVIRONNEMENT NATUREL ET HUMAIN SAINS
Puisque nous parlons dco-dveloppement et du Droit lendognit du dveloppement, il me semble ncessaire de dire un mot de plus sur
lenvironnement ainsi que des Droits fondamentaux qui sont lis celui-ci.
Personnellement, je ne limite pas lenvironnement la nature, mais divise
celui-ci en trois: lenvironnement physique naturel, lenvironnement physique
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ANDRS BANSART

transform par ltre humain et lenvironnement humain, c..d. les groupes


humain qui environnent un tre collectif dtermin.
Bien sr lpoque actuelle, les trois sont troitement lis entre eux. Cest
pourquoi leur protection est aussi importante, comme nous lavons dj remarqu dans le paragraphe prcdent.
La nature a ses Droits et, si ceux-ci sont bafous, ceux des tres humains
prsents et futurs le sont et le seront aussi. Or, la situation est dramatique sur
toute la plante et elle empire chaque jour. Je ne vais pas mtendre sur ce problme car ici, tout le monde est sans doute dccord sur ce point. Cependant,
le veux souligner le fait que les gouvernements et les organisations internationales ne prennent pas les mesures ncessaires pour dfendre ce Droit fondamental. Tellement fondamental quil en va de lavenir mme de lhumanit
et de la plante.
Dans larticle 107 de la Constitution, on affirme que Lducation environnementale est obligatoire dans les niveaux et modalits du systme ducatif aussi bien que dans lducation non-formelle.
Il est galement juste de noter quun chapitre complet de la Constitution
-le neuvime- consacre trois longs articles aux droits environnementaux (les
articles 127, 128 et 129). Dans le 128, on fait mention du dveloppement soutenable et, dans le 129, on met en relation les impacts environnementaux et les
impacts socio-culturels.
Mais, mon avis, il aurait fallu aller plus loin et situer ce problme dans
tout ce qui se rfre aux concepts dco-dveloppement, de dveloppement
endogne, de souverainet nationale et dducation permanente et mutuelle.
Certaines entreprises transnationales mettent en place des programmes
quon pourrait qualifier de crime contre lhumanit et contre la plante sans
que la plupart des gouvernements ne smeuvent ou ne prennent des mesures
draconiennes leur encontre. Plus mme, certains couvrent ces entreprises
criminelles et donc se font complices de leurs mfaits.
Je ne mtendrai pas outre mesure sur ce problme, mais ne peux pas non
plus lesquiver. Prenons, par exemple, un phnomne extrmement choquant
comme la privatisation de leau. Qui a Droit privatiser leau, vendre leau,
empcher les pauvres dobtenir ce service qui est vital pour notre vie ou pour
notre survie? Or, des compagnies europennes, par exemple, se sont mises
faire du commerce avec leau. Cest le cas, entre autres, dune compagnie
franaise qui sest installe en Bolivie. On sait ce que cette ingrence trangre a provoqu dans le quartier El Alto de La Paz et ses consquences.
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Il a dautres exemples ce propos, malheureusement beaucoup trop


dexemples. Lun dentre eux a t fortement dnonc il y a quelques semaines. Il sagit de lentreprise Monsantos, qui, depuis de trs nombreuses dcennies, ralise de multiples expriences de manipulations gntiques et produisent des Organismes Gntiquement Modifis (OGM) en passant au-dessus
des lois, trompant les consommateurs et ralisant de fausses expriences de
laboratoires. L, cest la plante toute entire et lhumanit complte qui est
en danger.
Certains pays comme lArgentine, le Brsil et le Paraguay, prcisment,
trois pays du Mercosud sont particulirement touchs par les agissements de
cette entreprise. Quant au Mexique, tout le monde connat les manuvres de
son associ nord-amricain au sein de lAlena au sujet de la production du
mas.
Nos pays, particulirement les communauts paysannes de nos pays et les
consommateurs, ont le Droit la transparence au sujet de ce quils mangent,
ce quils boivent, ce quils respirent. Ils ont Droit leau et la nourriture.
Ils ont Droit un environnement sain, une nourriture saine et au contrle de
leurs ressources.
7. DROIT LA TERRE ET LEAU
Il nest pas inutile de relancer ici un slogan mille et une fois rpt et
mille et une fois pitin: La terre ceux qui la cultivent. Cest un Droit fondamental. Que de rformes agraires a-t-on vues et vcues durant le XXme
sicle et que dchecs na-t-on pas observs et soufferts.
Dans une premire instance, jusqu prsent, le gouvernement vnzuelien rcupre les grandes proprits rurales ou parties des proprits qui sont
laisses labandon et ne produisent rien.
Le XXIme sicle doit voir non pas des rformes agraires, mais des rvolutions, sinon cest une fois encore lhumanit toute entire et la plante qui
vont souffrir et peuvent mourir de par lgosme et lpret au gain de quelques pays, de quelques entreprises ou de quelques individus.
Toutes les collectivits humaines ont Droit la terre et leau. Personne
na le Droit de monopoliser ces biens essentiels. Cest un crime contre lhumanit et contre la plante dempcher des peuples entiers la proprit de la
terre et laccs leau.
On sait comment lconomie de plantation sucrire a provoqu lrosion,
lasschement et la dsertification dun pays comme Hati. Au XVIIIme
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ANDRS BANSART

sicle, ctait la colonie la plus riche du monde; aujourdhui, cest le pays le


plus pauvre, le plus misrable de nos Amriques.
On sait comment beaucoup de nos pays ont t dboiss, saccags, appauvris par les pays qui se disent maintenant dvelopps.
On sait comment les entreprises transnationales continuent dboiser les
Guyanes, lAmazone et dautres forts, comment les paysans restent sans terre, comment la flore et la faune disparaissent chaque jour par manque de terre,
par manque deau et par manque doxygne.
On sait tout cela. Et on sait quil existe un Droit lair, leau et la
terre. Ny a-t-il pas dorganisations nationales ou internationales pour faire
respecter ce Droit?
Dans le monde, 2.600 millions dtres humains nont pas accs des eaux
saines. Les eaux non assainies provoquent dix fois plus de morts que les guerres, bien que celles-ci dtruisent des millions de vies. Des maladies, comme le
cholra, sont capables de stendre en quelques jours dans une ville entire et
tuer de manire impitoyable. Tout cela, cause des eaux pollues.
Tout cela pourrait tre vit. Cinq mille enfants meurent chaque jour par
manque deau saine ou potable. Est-il possible de voir des chiffres pareils au
XXIme sicle. Largent des guerres ne pourrait-il permettre ces millions
dtres humains de recevoir ce Droit fondamental.
Et ce peut-il que, dans nos pays dAmrique du Sur si bien pourvus en
eau, dans des pays comme le Venezuela et le Brsil, ce Droit nest encore
quun souhait?
8. DROIT LA SANT PHYSIQUE, MENTALE ET SOCIALE
Avec ce Droit leau, avec le Droit lenseignement, le Droit lalimentation et dautres Droits fondamentaux, on cite toujours le Droit la sant.
Mais de quoi parle-t-on au juste?
La sant est un tat de bien-tre physique, social et mental de ltre individuel en harmonie avec son environnement. Comme on le voit, de nombreux
autres Droits fondamentaux sont impliqus dans ce Droit particulier. Il ne
sagit pas seulement de labsence daffections ou de maladies, mais dassurer
un quilibre qui nest pas uniquement celui de lindividu, mais aussi de son
environnement naturel et social, donc de ltre collectif auquel il appartient et
du milieu dans lequel il se dveloppe.
En-dehors des mesures dhygine, de prvention et dautres, on pourrait
parler du Droit une mdecine intgrale et communautaire.
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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...

En fait, au Venezuela, comme dans beaucoup dautres pays, il y a plusieurs


classes dans la mdecine. Les gens trs riches vont en premire classe dans
des cliniques nord-amricaines pour se faire soigner. Les classes moyennes
-quelques 20% de la population- se rendent dans des cliniques prives o il
faut prsenter sa carte de crdit pour y tre admis. Le reste, les grandes majorits doivent se contenter dune mdecine de troisime classe quon leur donne
dans des hpitaux o, souvent, il faut faire la queue et o il manque de tout.
Ce quil faut, cest une mme mdecine pour tout le monde. Ou y aurait-il
des citoyens de premire, de deuxime et de troisime classe? Non seulement
une bonne mdecine curative, mais aussi une mdecine prventive et un enseignement relatif la sant.
Si on accepte la dfinition faite de la sant, celle-ci a un double caractre
individuel et social. Non seulement parce que les causes et les consquences
de la sant ou du manque de sant affecte le corps et lesprit de lindividu
et de ceux qui lentourent, mais aussi parce que cest lensemble de lEtre
qui, dans toutes ses dimensions, qui spanouit ou souffre. Cest pour cette
raison que nous parlons dune mdecine intgrale et communautaire.
Un norme effort a t fait par lactuel gouvernement vnzuelien dans
ce domaine. Ce quon appelle les missions reprsentent dimmenses mobilisations surtout locales mais aussi provinciales et nationales pour faire face aux
problmes de la sant et permettre aux populations de se prendre en main afin
daugmenter leur qualit de vie.
9. DROIT UN TRAVAIL UTILE, RECONNU ET RMUNR DE
MANIRE QUITABLE
Pour sintgrer dans ltre collectif et tre reconnu par celui-ci, ltre individuel a besoin de participer la construction, la vie, au dveloppement
de la communaut dont il fait partie. Il ne sagit pas seulement du juste salaire
dont il a Droit et dont il a besoin pour vivre et faire vivre sa famille, mais du
sens mme du travail au sein de ltre collectif.
La personne qui na pas de travail, se trouve non seulement dans lembarras, mais elle se trouve en marge de la socit. Laspect matriel est donc important, mais tout aussi importants sont les aspects sociaux et psychologiques.
Puis, il y a le sens donner au travail. Il ne sagit pas uniquement de participer la production dun bien ou dun service, mais de savoir lutilit de ce
bien ou ce service dans la socit. Dans la socit de consommation, la production de biens et services souvent superflus conjugus au dlire de possder
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ANDRS BANSART

sans besoin rel rend le travail souvent absurde. Il faut produire pour vendre
et travailler pour acheter.
Dans une socit co-socialiste et humaniste, le travail serait une contribution crer des richesses et satisfaire non seulement les besoins individuels
sinon les ncessits collectives.
Dans cette optique, il faut prendre en compte lorganisation du travail.
Cest un Droit pour chacun davoir un travail, mais de pouvoir donner un sens
ce travail. Le travailleur doit pouvoir situer son unit de production dans le
contexte gnral de lconomie, dans les dynamiques cologiques et sociales.
A quoi sert le travail collectif auquel il participe? Dautre part, il doit pouvoir
se situer, comme individu, au sein mme de cette unit de production de biens
ou de services. Il a le Droit savoir son travail reconnu et valoriser, quelles
que soient ses fonction dans lentreprise ou linstitution qui lemploie.
Bien sr tous ces Droits lis au travail, correspondent des Devoirs. Travailler est une obligation morale vis--vis de la socit dans laquelle on vit,
travailler bien, donner un sens son travail, se former de manire permanente
non pas tellement pour augmenter le rendement, mais pour qu lefficacit de
lindividu corresponde une satisfaction de lensemble de ltre collectif.
Dans une socit socialiste et humaniste, les Droits et les Devoirs qui
correspondent au travail devraient tre un des moteurs dun dveloppement
endogne, cologique et quitable, un des moteurs aussi de la dmocratie participative. Je mets cette phrase au conditionnel, car cest l une de mes proccupations vis--vis du processus vnzuelien actuel.
Grce aux entres gigantesques du ptrole ou, plutt, cause de cette
pluie de ptrodollars (surtout au cours de ces dernires annes), nous nous
trouvons dans la tourmente dune socit de consommation outrancire et
cest, prcisment, dans ce pays et ce moment, que surgit un mouvement qui
prtend transformer cette socit en socit socialiste. Cela semble parfois absurde, utopique et impossible. Cest l, je crois, limmense dfi qui se pose.
Dans la proposition du rfrendum constitutionnel, le Prsident voulut
modifier larticle 112 relatif au systme conomique. Une partie de cet article
modifi proposait que lEtat, je cite: encouragera et dveloppera diverses
formes dentreprises et dunits conomiques de proprit sociale, aussi bien
directe ou communale quindirecte et de lEtat, ainsi que des units conomiques de production et/ou de distribution sociale pouvant tre de proprit
mixte entre lEtat, le secteur priv et le pouvoir communal, crant les meilleures conditions pour la construction collective et cooprative dune Economie
Socialiste.
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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...

Cette proposition damendement fut peut-tre un de ceux qui ont provoqu la rticence dune partie de la population et qui fit perdre moins d1% le
Oui la rforme constitutionnelle.
La socit de consommation et la rente ptrolire sont trop ancres dans les
modes de vie et les mentalits. La peur du socialisme est plus forte que la volont de justice, dquit et dharmonie sociale. Le Prsident rptera sans doute
sa fameuse expression Por ahora (Pour linstant); le futur nous le dira.
10. DROIT LINFORMATION ET LA COMMUNICATION
Ltre humain -que ce soit comme collectivit ou comme individualita Droit linformation. Ce Droit est intimement li la dmocratie. Dans
une dmocratie reprsentative, pour que les collectivits et les individus
puissent lire leurs reprsentants, valuer leurs actions et pouvoir exiger
leur efficacit, ils doivent tre informs non seulement des agissements de
leurs reprsentants ou possibles reprsentants, mais aussi de la situation
conomique, cologique, sociale et politique dans laquelle ils se trouvent
(au niveaux local, provincial, national et international).
Si linformation nest pas digne de confiance, la dmocratie simplement
nexiste pas. Or, les moyens dinformation sont de plus en plus nombreux et
de moins en moins crdibles. Ils se prsentent mme souvent comme acteurs
extrmement importants des luttes pour le pouvoir. Le Droit linformation
est ainsi pitin partout dans le monde.
Certaines institutions qui prtendent dfendre les Droits de lHomme,
sont souvent elles-mmes emptres dans les pires combines et ne font que
confondre une opinion publique qui finit par ne plus croire en rien: ni en la
dmocratie, ni dans les moyens qui sont senss les informer.
Si on parle, comme au Venezuela, de la dmocratie participative, le Droit
linformation se fait encore plus pressant. Il se transforme dailleurs en Droit
la communication. Il ne sagit plus de recevoir passivement les informations, mais de les recevoir de manire critique (et donc davoir les capacits
danalyser et de critiquer) et de les produire, de produire des informations et
de participer un vaste processus dchange.
On mentionne partout les moyens de communication sociale. En fait, la
plupart des chanes de tlvision et de radio, les journaux et autres priodiques
ne sont absolument pas des moyens de communication. Ce sont des instruments aux mains de minorits qui distribuent des informations et nont aucunement lintention de provoquer quelque communication qui soit.
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ANDRS BANSART

La communication avant tout horizontale. Elle permet aux tres collectifs


et individuels de sexprimer, dexprimer leurs besoins, leurs souhaits et leurs
expriences, dexprimer leur manire de concevoir la socit et elle leur permet dcouter les autres, danalyser leurs problmes et de comprendre leurs
suggestions pour rsoudre ensemble ces problmes.
Nous nous trouvons ainsi au cur mme de la dmocratie participative.
Il sagit dinformation mutuelle, dchange dinformations, de mise en commun dinformation pour que tout le monde puisse tre inform de la mme
manire avec la capacit dtudier, de comparer, dvaluer les informations,
de les mettre en relation et de les utiliser bon escient.
La communication doit tre aussi verticale. Il faut pouvoir recevoir des
informations fiables des instances suprieures de lorganisation sociale et politique; il faut aussi pouvoir, avec autant de facilit, pouvoir envoyer des informations ces instances. De nouveau, nous le rptons, nous nous trouvons
ici au cur de la dmocratie participative.
En relation avec le Droit de recevoir, denvoyer et dchanger des informations, au Droit dtablir les communications juges ncessaires et davoir
la matrise de celles-ci, il existe un autre Droit: celui dapprendre, de manire
permanente -de la petite enfance jusqu la vieillesse, recevoir la formation
ncessaire pour pouvoir utiliser les canaux dinformation et les instruments de
communication.
Nous ne donnerons ici quun seul exemple fort simple. Donne-t-on, dans
les coles des cours pour lire le journal de manire active, des cours pour dcodifier les messages transmis par la tlvision, des cours pour utiliser internet
comme un outil pour assumer la citoyennet dans une dmocratie participative?
Il existe donc un Droit linformation partage, la communication horizontale et verticale, la formation vivre en rseau.
Quant au Devoir qui correspond ces Droits, il me semble inutile de faire
ici un discours sur lthique. Ceux qui veulent comprendre, comprennent trs
bien.
Curieusement pour moi, dans la proposition prsidentielle de rforme de
la Constitution, les articles 58 et 108 nont pas t mentionns. Il me semble
que ceux-ci laissent trop de pouvoir aux entreprises prives et aux intrts
financiers qui manipulent linformation et empchent une vritable communication. Le Prsident a peut-tre vit daborder cette question qui avait provoqu de nombreuses polmiques au cours des mois prcdents au sujet de la
non-rnovation dune licence une chane prive de tlvision.
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LA DMOCRATIE PARTICIPATIVE: UN PROCESSUS PERMANENT POUR MIEUX RESPECTER LES...

11. DROIT UNE CULTURE AUTOCHTONE ET LA CULTURE


UNIVERSELLE
Je place ce Droit la fin de cette communication non pas parce quil serait
moindre que les autres, mais, au contraire, parce quil me semble synthtiser
tous les autres. Parler de culture, cest parler de lEtre, de lexistence, du fait
dexister, de la conscience dexister, de la libert dassumer sa propre vie, de
la possibilit de crotre, de se dvelopper, de donner un sens son existence.
Tous les Droits sont rassembls dans ce Droit, ce qui le rend complexe.
Il ne sagit bien sr pas dtre cultiv, de possder de nombreuses connaissances, daccumuler des diplmes, mais de donner un sens la vie, lEtre,
lexistence. Il sagit dune connaissance de soi-mme et de son environnement dans le but dun plus-tre et dun mieux-tre de soi-mme et des autres.
Ltre -quil soit individuel ou collectif- se fait grce la rencontre avec
dautres tres. Il se modle en fonction de son pass, quil doit assumer, et de
son futur, quil doit modeler selon ses dsirs et ses possibilits. Il se modle
aussi en fonction de son environnement physique et humain, selon le milieu
dans lequel il sinscrit et des autres tres qui lentourent.
Ltre humain a le Droit de sassumer dans ses dimensions collective et
individuelle, de sidentifier, de se connatre et dtre reconnu avec toutes ses
spcificits.
Nous revenons l au Droit lidentit dont nous avons parl au dbut de
cette communication,
au Droit la mmoire, au Droit de connatre le pass, son pass, de se
reconnatre dans ses racines,
au Droit la diversit culturelle, au Droit dtre diffrent de lAutre et
au Devoir de souvrir lAutre,
le Droit de sduquer avec les autres dans une dynamique dchange et
de don,
le Droit de se dvelopper partir de lui-mme et de son environnement,
un environnement naturel et humain fragile, mais riche et divers, riche
de par sa diversit,
le Droit la terre, sa terre, aux racines ancestrales enfouies au fond de
la terre, au Droit aux sources, au rivire et la pluie,
le Droit la sant, la vie, lchange,
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ANDRS BANSART

le Droit au travail, la participation la construction du monde,


le Droit la communication, au partage et lamour.
Le Droit la culture, cest le Droit tout cela. Cest la ramification de
tous ces Droits entre eux. Cest le Droit sa propre culture - la conserver,
en jouir, la transformer, la transmettre ses enfants- et le Droit la culture
universelle, le Droit connatre lAutre et senrichir ensemble.
12. PERSPECTIVES
Ce ne sont pas les actions dindividus isols, ni celles de groupes isols,
ni mme celles de pays isols qui vont faire changer les choses. Cest une
vritable rvolution dans lensemble de nos Amriques qui permettra de faire
rgner hic et nunc le Droit, la justice et lharmonie.
Le Venezuela ne prtend pas imposer un modle, mais il propose une intgration interne et internationale pour unir les efforts et se librer enfin de tous
les colonialismes. Il voit le Mercosud comme un excellent instrument dintgration. Mais il est convaincu que celui-ci ne peut tre centr sur le march.
Mercado del Sur, March du Sud, Mercado do Sul.
Les Droits fondamentaux ne sont pas ceux de pouvoir se dbrouiller et
survivre dans un march. Pour que les Droits fondamentaux soient respects,
il nous faut une intgration de tous les Droits fondamentaux pour lensemble
des tres collectifs et tous les individus qui en font partie. Le respect croissant
des Droits Fondamentaux est troitement li avec le dveloppement, lintgration et la paix de Notre Amrique.
Ce sont des Droits Essentiels. Ils nous permettent dtre, dexister et de
nous raliser comme peuples et comme personnes. Nous ne pouvons exister
comme des peuples mutils, comme des pays mutils, comme des individus
mutils dans nos Droits. Nous ne voulons pas tre des pays invalides et isols,
mais un ensemble de pays sains et forts.
N.B.: La traduction des articles de la Constitution et des propositions de
rforme faite par le Prsident de la Rpublique, monsieur Hugo Chvez Fras,
a t ralise par lauteur du prsent travail. Article: 31 mars 2008.

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II.

CIRCULAO DE PESSOAS
E CONVALIDAO DE DIPLOMAS
DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL
Brbara Araujo Medeiros e Roberta Pires Alvim*
SUMRIO: 1. Introduo 2. Aspectos gerais da circulao de pessoas 3. A circulao de pessoas na Unio Europia 4. A Circulao de pessoas no Mercosul: 4.1
Aspectos sociolaborais; 4.2 Simples trnsito, Migrao e Residncia 5. Convalidao de diplomas de nvel superior 6. Concluso 7. Referncias
RESUMO: Com a globalizao, faz-se mister a compreenso do princpio da circulao de pessoas a nvel internacional. Contudo, deve-se entender esse fenmeno
tambm pela tica da regionalizao experimentada por muitos pases do mundo,
no qual a Unio Europia vanguardista. Suas fronteiras internas so imperceptveis aos cidados europeus.
Diversa a percepo desse princpio no Mercado Comum do Sul Mercosul.
Desde a sua criao, por meio do Tratado de Assuno de 26 de maro de 1991,
o bloco americano somente sentido em seu vis econmico e poltico, pouco se
discute a influncia do bloco em matrias como trnsito de pessoas, migrao ou
residncia. Entretanto, o prprio Tratado de Assuno define como objetivo final
do bloco a criao de um mercado comum, que somente ser alcanado por meio
da livre circulao de fatores produtivos, na qual o homem deve ser considerado
como fator.
Por esse motivo, existem diversos protocolos, tratados e acordos (a exemplo do
Acordo de Residncia para Nacionais dos Estados Partes do Mercosul, Bolvia e
Chile) regulando a livre circulao de pessoas, alm de outros que tratam dos efeitos reflexos desse movimento, como a necessidade de harmonizao das normas de
seguridade social e trabalhistas.
Outro aspecto de extrema importncia para a livre circulao de pessoas a convalidao de diplomas de nvel superior. O Mercosul j conta com decises que
objetivam o aproveitamento dos estudos superiores. A convalidao, contudo, est
restrita somente para a rea acadmica.
PALAVRAS-CHAVES: circulao de pessoas; convalidao de diplomas; Mercosul.
RESUMEN: Con la globalizacin, se hace imprescindible la comprensin del principio de la circulacin de personas a nivel internacional. Sin embargo, este fenmeno
debe ser entendido tambin bajo la ptica de la regionalizacin experimentada por

Membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.

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BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM


muchos pases del mundo, proceso en el que la Unin Europea es vanguardista. Sus
fronteras internas son imperceptibles a los ciudadanos europeos.
Diferente es la percepcin de ese principio en el Mercado Comn del Sur Mercosur. Desde su creacin, por medio del Tratado de Asuncin del 26 de marzo
de 1991, el bloque americano solamente es sentido en su vertiente econmica y
poltica, se discute poco la influencia del bloque en asuntos como trnsito de personas, migracin o residencia. No obstante, el propio Tratado de Asuncin define
como objetivo final del bloque la creacin de un mercado comn, que solo ser
alcanzado por medio de la libre circulacin de factores productivos, en la cual el
hombre debe ser considerado como factor.
Por esa razn, existen diversos protocolos, tratados y acuerdos (a ejemplo del
Acuerdo de Residencia para nacionales de los Estados Partes del Mercosur, Bolivia
e Chile) regulando la libre circulacin de personas, adems de otros que cuidan de
los efectos reflejos de ese movimiento, como la necesidad de armonizacin de las
reglas de seguridad social y laboral.
Otro aspecto de extrema importancia para la libre circulacin de personas es la
convalidacin de diplomas de nivel superior. El Mercosur ya cuenta con decisiones
que objetivan el aprovechamiento de los estudios. Sin embargo, la convalidacin
sirve solamente para el rea academica.
PALAVRAS-CLAVE: circulacin de personas; convalidacin de diplomas; Mercosur.

1. INTRODUO
O Mercado Comum do Sul Mercosul j uma realidade. Desde a sua
criao, com o Tratado de Assuno de 1991, possvel sentir seus efeitos,
principalmente nas esferas econmica e poltica. Sem embargo, para que
o objetivo primordial institudo no artigo primeiro do referido tratado, ou
seja, a criao de um mercado comum, seja alcanado, essencial a consolidao da livre circulao de pessoas dentro do bloco.
O artigo ora exposto objetiva estudar e, por conseguinte, divulgar, este
aspecto do Mercosul a circulao de pessoas , importante, porm, pouco
explorado pela comunidade acadmica.
Como ser demonstrado no trabalho, a circulao de pessoas no Mercosul
encontra-se em fase de desenvolvimento, uma vez que seus Estados Membros
priorizaram o vis econmico da Organizao. Para que esta se concretize
muitos so os fatores necessrios, dentre eles destaca-se a essencialidade da
convalidao de diplomas de nvel superior.
Analisa-se, portanto, os documentos internacionais j existentes no que se
referem tanto circulao de pessoas como a convalidao de diplomas de nvel superior no Mercosul, e o seu processo de ratificao pelos Estados Membros. A Unio Europia utilizada como referencial visto que seu processo de
integrao atravs da circulao internacional de pessoas logrou xito, sendo
exemplo para o Mercosul.
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CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

2. ASPECTOS GERAIS DA CIRCULAO DE PESSOAS


A globalizao experimentada na atualidade faz com que as distncias
paream reduzir-se e os seres humanos possam se locomover mais facilmente pelo planeta. Entretanto, a circulao de pessoas existe desde tempos imemoriais. Sempre existiram indivduos saindo do ambiente em que viviam
para outro mais distante, em busca de melhores condies socioeconmicas,
no intuito de reencontrar pessoas, fugir de perseguies ou at mesmo pela
simples curiosidade de conhecer lugares novos e distintos dos que sempre
conviveu.
Esse movimento de circulao de pessoas denomina-se migrao. Se dentro do territrio do Estado o que se observa a migrao interior; para fora
dele o movimento migratrio exterior ou internacional.
Dentro do conceito internacional surgem mais dois institutos: a imigrao
e emigrao. Imigrar a ao de vir estabelecer-se num pas estrangeiro, o
contrrio de emigrao, que a sada da ptria me em grupo ou individualmente.
Os movimentos, tanto de imigrao quanto de emigrao, so freqentes e, como j explicitado, necessrios ao homem. Surgiu, ento, um direito,
o de ir e vir dos indivduos. Como conseqncia desse direito adveio tambm o princpio da livre circulao internacional de pessoas. A importncia
desse princpio tamanha que o Direito Internacional reconhece e declara o
direito de migrar em diversos institutos, exemplificados abaixo.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos (Resoluo n 217 Assemblia Geral da ONU), em seu artigo 13, pargrafo 1, proclama que: Toda
pessoa tem direito liberdade de locomoo e residncia dentro das fronteiras
de cada estado, reconhecendo assim o direito a livre circulao. Por conseguinte, o pargrafo 2 vai alm, afirmando que: Toda pessoa tem o direito de
deixar qualquer pas, inclusive o seu prprio, e a este regressar. De acordo
com a professora Thelma Thais Cavarzere1, essa meno ao pargrafo segundo o estabelecimento solene do princpio da livre circulao internacional
de pessoas.
Ademais da declarao supracitada, o princpio foi consolidado pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Polticos, que prev no artigo 12 que:

1.

CAVARZERE, Thelma Thais. Direito Internacional da Pessoa Humana: A circulao internacional de pessoas. Rio de Janeiro: Renovar, 1995

29

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM


Artigo 12.
12 (1). Toda pessoa que se ache legalmente no territrio de um Estado ter o
direito de nele livremente circular e escolher sua residncia;
12 (2). Toda pessoa ter o direito de sair livremente de qualquer pas, inclusive de seu prprio pas;
12 (4). Ningum poder ser privado do direito de entrar em seu prprio pas.

Na esfera do continente americano, foco deste trabalho, por ser onde se


localizam geograficamente os Estados que integram o Mercosul, a Conveno
Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de So Jos da Costa Rica) expressamente prev o direito de circulao e residncia no artigo 22, muito similar
ao explicitado nos documentos anteriores, a ver:
Artigo 22.
22 (1). Toda pessoa que se ache legalmente no territrio de um Estado tem
direito de circular nele e de nele residir em conformidade com as disposies
legais; 22 (2). Toda pessoa tem o direito de sair livremente de qualquer pas,
inclusive do prprio;
22 (5) Ningum pode ser expulso do territrio do Estado do qual for nacional
nem ser privado do direito de nele entrar.

E no mbito do Mercosul os cinco pases membros prevem o direito a


livre circulao em suas Constituies Nacionais, nos captulos referentes aos
direitos e garantias fundamentais. No Brasil, a Constituio Federal de 1988
estatui a livre circulao de pessoas no art. 5, inciso XV2; na Argentina, a
previso est no art. 143; no Uruguai no art. 374; no Paraguai no art. 415; e na
Venezuela no art. 506.

2.
3.
4.
5.

6.

30

livre a locomoo no territrio nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos
termos da lei, nele entrar, permanecer, ou dele sair com seus bens.
Todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que
reglamenten su ejercicio; a saber: [] de entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
argentino [].
Es libre la entrada de toda persona en el territorio de la Repblica, su permanencia en l y
su salida con sus bienes, observando las leyes y salvo perjuicios de terceros.
Todo paraguayo tienen derecho a residir en su Patria. Los habitantes pueden transitar libremente por el territorio nacional, cambiar de domicilio o de residencia, ausentarse de la
Repblica o volver a ella y, de acuerdo con la ley, incorporar sus bienes al pas o sacarlos de
l. Las migraciones sern reglamentadas por la ley, con observancia de estos derechos.
Toda persona puede transitar libremente y por cualquier medio por el territorio nacional,
cambiar de domicilio y residencia, ausentarse de la Repblica y volver, trasladar sus bienes
y pertenencias en el pas, traer sus bienes al pas o sacarlos, sin ms limitaciones que las establecidas por la ley.

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

Da mesma maneira, os Pases Associados, Bolvia e Chile, prevem o


princpio da livre circulao nos artigos 7 7 8 de cada uma de suas Constituies9.
Entretanto, como qualquer outro direito, o direito de ir e vir, regulado pelo
princpio da livre circulao internacional de pessoas, apesar de previsto na
Constituio de grande parte dos pases democrticos, e em instrumentos internacionais ratificados pela maioria dos Estados do mundo, no absoluto.
Os Estados so soberanos no controle de suas fronteiras. Esta uma prerrogativa reconhecida pelo Direito Internacional e que entra em conflito com
o direito livre circulao internacional de pessoas. Logo, um determinado
pas pode denegar a entrada de estrangeiros em seu territrio. Contudo, essa
deciso no pode ser arbitrria. O pacto Internacional sobre Direitos Civis e
Polticos prev os motivos no mesmo artigo 12:
Artigo 12.
12 (3) Os direitos supracitados no podero constituir objeto de restrio, a
menos que estejam previstas em lei e no intuito de proteger a segurana nacional e a ordem, a sade ou a moral pblicas, bem como os direitos e liberdades
das demais pessoas, e que sejam compatveis com os outros direitos reconhecidos no presente pacto.

Estas seriam as causas legtimas e, por conseguinte, legais. O que ocorre


que muitas vezes os Estados mascaram os reais motivos da denegao do imigrante, alegando um motivo de ordem ou de sade pblica, quando na verdade
o que se quer evitar , em sua grande maioria, a entrada macia de imigrantes
advindos de pases mais pobres, que pode gerar aumento nos ndices de criminalidade e desemprego.
O controle fronteirio exercido atravs da exigncia de passaporte e
visto. O professor italiano Egidio Reale10, citado por Thelma Thais Cavarzere, define passaporte como: o documento emitido pelas autoridades pblicas
competentes que certifica a identidade e a nacionalidade do titular, permitindo-lhe viajar sobre o territrio do Estado que o concedeu, ou dirigir-se a ou-

7.

Toda persona tiene los siguientes derechos fundamentales, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio: A ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio nacional.
8. Toda persona tiene derecho de residir y permanecer en cualquier lugar de la Repblica,
trasladarse de uno a otro y entrar y salir de su territorio, a condicin de que se guarden las
normas establecidas en la ley y salvo siempre el perjuicio de terceros.
9. A Constituio Boliviana a que se refere o texto a de 1967, pois o pas encontra-se em processo de elaborao de uma nova Constituio.
10. REALE, Egidio. Le problme ds passeports. Recueil des Cours de lAcadmie de Droit
Internacional de la Haye. Paris, 63 (I), 1938.

31

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

tro Estado. A emisso de passaportes competncia exclusiva dos Estados.


Sem o documento, impossvel entrar no territrio da maioria dos pases do
mundo (exceo feita a entrada em pases parte de regies de livre trnsito
como a Unio Europia e o Mercado Comum do Sul Mercosul, quando j
dentro delas).
J o visto uma anotao feita pelas autoridades diplomticas, consulares
ou administrativas, no passaporte do viajante. Seria uma espcie de pr-aprovao de sua entrada no pas emissor do visto. Entretanto, apesar de designar
autorizao dada pelo Estado ao estrangeiro, domiciliado ou no, de entrada
em seu territrio (visto de entrada), ou ao nacional ou estrangeiro residente de
sair (visto de sada), algumas vezes o possuidor do passaporte com visto no
consegue a entrada ou sada do pas.
As formalidades exigidas, tanto para a emisso do passaporte quanto para
a obteno do visto so, em alguns pases, extremamente desgastantes e onerosas, visando dificultar e at mesmo desestimular o direito internacional a
livre circulao internacional de pessoas de maneira indireta. No se probe
a entrada ou sada do pas, mas os procedimentos para esse fim se tornam to
burocrticos que, na prtica, a proibio acaba acontecendo.
3. A CIRCULAO DE PESSOAS NA UNIO EUROPIA
O maior exemplo de mudana nas formalidades impostas pelos Estados
para o livre trnsito de pessoas encontra-se no mais integrado bloco econmico do mundo: a Unio Europia. Nascido com o Tratado de Roma, que foi
assinado em 25 de maro de 1957, possua o nome inicial de Comunidade
Econmica Europia (CEE). Apenas no incio da dcada de 90 passou a ter
o nome atual. Os objetivos iniciais da Unio Europia eram de recuperar a
economia dos pases membros, enfraquecidos tanto econmica, quanto social e politicamente aps a Segunda Guerra Mundial; enfrentar o avano do
comunismo; e por fim, deter a crescente influncia dos Estados Unidos da
Amrica.
Posteriormente, o objetivo primordial era o alcance das chamadas Quatro liberdades. A livre circulao de mercadorias, servios, capitais e pessoas
visavam efetivar uma real integrao regional. Contudo, apenas as trs primeiras liberdades foram alcanadas na prtica at 1993, quando comeou o
Mercado Comum Europeu. Quanto circulao de pessoas, esta somente foi
implementada quando o Acordo de Schegen foi incorporado legislao comunitria, com a assinatura do Tratado de Amsterdam em 1997.
A questo da livre circulao de pessoas na Unio Europia advm de
uma discusso econmica. Primeiro, visou-se a uma circulao de pessoas
32

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

como sujeitos econmicos, ou seja, aqueles que exeram alguma atividade


econmica (trabalhadores assalariados ou prestadores de servios). O Tratado
de Roma, de 1957, em seu artigo 48, trata da livre circulao de trabalhadores
nos seguintes termos:
Artigo 48
48 (2) A livre circulao dos trabalhadores implica a abolio de toda e qualquer discriminao em razo da nacionalidade, entre os trabalhadores dos
Estados-membros, no que diz respeito ao emprego, remunerao e demais
condies de trabalho.
48 (3) A livre circulao dos trabalhadores compreende, sem prejuzo das limitaes justificadas por razes de ordem pblica, segurana pblica e sade
pblica, o direito de:
a) Responder a ofertas de emprego efetivamente feitas;
b) Deslocar-se livremente, para o efeito, no territrio dos Estados-membros;
c) Residir num dos Estados-membros a fim de nele exercer uma atividade
laboral, em conformidade com as disposies legislativas regulamentares e
administrativas que regem o emprego dos trabalhadores nacionais;
d) Permanecer no territrio de um Estado-membro depois de nele ter exercido
uma atividade laboral, nas condies que sero objetivo de regulamentos de
execuo a estabelecer pela Comisso.

Portanto, nota-se a preocupao do Tratado em fornecer o suporte conceitual acerca da atividade laboral para uma maior integrao econmica. Desse
modo, os trabalhadores poderiam desenvolver suas atividades em qualquer
lugar do Mercado Comum.
Em 1992, foi assinado o Tratado de Maastricht, que criou a chamada Cidadania Europia. Por meio deste Tratado a idia de circulao de pessoas
perde a essncia estritamente econmica de circulao de agentes laborais,
para obter um carter relacionado idia de cidadania. O cidado passa a
obter uma dupla nacionalidade, a nacionalidade do pas no qual nasceu e a
europia. Desse modo, passa a desfrutar de certos direitos e privilgios, como
o direito igualdade de oportunidades, no-descriminao por razo da nacionalidade, ao de circular e residir livremente e sem limitao de tempo no
territrio de outro Estado-membro, entre outros.
Antes da implementao da Cidadania Europia, foram realizados vrios acordos intergovernamentais com o propsito de facilitar e alcanar a
livre circulao de pessoas dentro das fronteiras dos estados signatrios. Pode-se afirmar que o mais importante deles foi o Acordo Schengen de 14 de
junho de 1985, que entrou em vigor no ano de 1995. Este previa a supresso
gradativa de mecanismos de controle fronteirio entre os pases inicialmente
participantes (Alemanha, Frana, Blgica, Holanda e Luxemburgo). Criou-se
33

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

o Espao Schengen, no qual haveria a transferncia dos controles das fronteiras comuns para as fronteiras externas do espao.
Com a assinatura do Tratado de Amsterdam no ano de 1997, o Acordo de
Schegen foi incorporado legislao comunitria, passando a abranger treze
Estados Membros. Desse modo, as decises realizadas, bem como as estruturas de trabalho do Acordo foram integradas Unio Europia em 01 de
maio de 1999. Os pases signatrios se comprometeram a abolir o controle nas
fronteiras internas e criar uma fronteira externa nica, onde so efetuados os
controles de acesso ao Espao Schengen, segundo procedimentos idnticos.
Ademais, foram adotadas regras comuns a exemplo das relacionadas a vistos
e direito de asilo, a fim de possibilitar a livre circulao das pessoas nos pases
signatrios sem perturbar a ordem pblica.
Para um eficiente funcionamento da dinmica do Espao Schengen foi
criado o Sistema de Informao Schengen (SIS), que se constitui numa base
de dados sofisticada que permite s autoridades responsveis dos Estados
Schengen realizarem o intercmbio de dados relativos a certas categorias de
pessoas e de bens. Por meio deste, possvel uma colaborao e coordenao
entre os servios de policias e as autoridades judiciais, alm de um maior controle da entrada de cidados originrios de pases estranhos ao tratado.
Em dezembro de 2007, esse Espao foi ampliado, passando a abranger
vinte e quatro pases. Dentre os Estados da Unio Europia, a Inglaterra e a
Irlanda no participam dessa rea. Por outro lado, existem pases que no integram a UE que participam do Espao, como a Noruega e a Islndia. Agora,
mais de quatrocentos milhes de pessoas podem transladar-se sem a necessidade de apresentao de passaporte. Com a ajuda financeira e tcnica da
UE, os novos pases foram obrigados a reforar a vigilncia, os controles nas
fronteiras e as condies de entrega de vistos. E por fim, tiveram que participar do SIS.
No mbito da Unio Europia, os direitos inerentes livre circulao de
pessoas somente podero ser limitados se justificados com base em razes de
segurana, ordem e sade pblica.
4. A CIRCULAO DE PESSOAS NO MERCOSUL
Os processos de integrao, em geral, surgem com objetivos econmicos,
uma vez que esto inseridos em uma estrutura internacional que os incentiva.
Com o Mercosul no foi diferente.
Dentre as etapas de integrao regional, a Zona de Livre Comrcio o
estgio inicial, caracterizada pela livre circulao de bens. Posteriormente, h
34

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

a Unio Aduaneira, caracterizada pelo acrscimo da Tarifa Externa Comum


TEC s relaes econmicas internacionais dos pases signatrios. A prxima etapa, o Mercado Comum, adiciona a este quadro a livre movimentao
de fatores.
O Tratado de Assuno, de 26 de maro de 1991, que instituiu o
Mercosul, tem como objetivo final o alcance do Mercado Comum, a ser
consolidado no ano de 1994. Todavia, no panorama atual, o Mercosul se
posiciona em fase hbrida, uma vez que ainda no completou a Unio
Aduaneira, mas j apresenta caractersticas de Mercado Comum.
Para que se alcance o objetivo consagrado pelo Tratado, ou seja, o Mercado Comum, primeiro se faz necessrio o trmino das excees a TEC, que
possibilitar o alcance pleno do status de Unio Aduaneira. Posteriormente,
e com vista consecuo do Mercado Comum, fundamental consolidar a
livre movimentao de fatores ao quadro atual, processo que consiste nas j
citadas Quatro liberdades: livre circulao de mercadorias, servios, capitais e pessoas.
O Tratado de Assuno menciona a circulao de pessoas em seu artigo 1:
Artigo 1
Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que dever estar
estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominar Mercado Comum do Sul (MERCOSUL).

Este Mercado Comum implica:


A livre circulao de bens servios e fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries notarifrias circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito
equivalente. (grifos nossos)

Segundo Faria11 citado por Augusto Jaeger Jnior, A expresso fatores


produtivos, empregada no artigo 1, do Tratado, compreende logicamente
dois grandes elementos: trabalho e capital. De ambos deriva um terceiro,
que o estabelecimento, como unidade de fuso orgnica de um e de outro. Pode-se tambm falar em livre circulao de pessoas, como englobando
trabalhadores e empresas, e livre circulao de capitais, referente apenas
aos investimentos materiais. Ruiz Daz Labrano12, tambm citado pelo autor, ressalva que o Tratado de Assuno No faz, portanto, uma meno

11. FARIA, Werter R. Experincias latino-americanas de integrao. Revista do Centro de Estudos Judicirios. Braslia, v. 1, n. 1. maio/ago. 1997.
12. RUIZ DAZ LABRANO, Roberto. El Mercosur, marco juridico institucional, analisis y
perspectivas de sus normas derivadas. Asuncin: Intercontinental, 1993.

35

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

seno indireta livre circulao de pessoas salvo pelo fato de que hoje se
interpreta e considera o homem como fator produtivo. Revela-se, desse
modo, o carter perifrico da dimenso social no Mercosul.
4.1 Aspectos sociolaborais
Devido a essa carncia de abordagem social, os Ministros do Trabalho e
as instituies sociais dos pases membros se articularam em um movimento
que culminou, em 9 de maio de 1991, na Declarao de Montevidu. Por meio
dessa declarao conjunta, eles objetivavam chamar ateno para os aspectos
sociais e laborais da integrao, e para a criao de um rgo responsvel pela
discusso e pelo desenvolvimento de polticas relacionadas a estas temticas.
A principal conseqncia de tal movimento foi o surgimento do Subgrupo de
Trabalho n 11 (SGT 11), cujo tema era Assuntos Laborais (Resoluo n
11/91 do GMC). O SGT 11 era um dos rgos de auxlio do GMC (Grupo
Mercado Comum). Entretanto, no conseguiu alcanar resultados concretos.
O tema social passou a ser pauta do Mercosul a partir da assinatura do
Protocolo de Ouro Preto, em 1994, uma vez que este criou diversos foros
negociadores que discutiam os aspectos laborais e sociais. Esses foros sociolaborais possuem a competncia de estudar esses temas, bem como de propor
polticas e projetos para a melhoria das condies dos cidados e trabalhadores do Mercosul perante o Grupo Mercado Comum (GMC) ou, conforme o
caso, o Conselho Mercado Comum (CMC). Dentre eles destacam-se:
1) Reunio de Ministros do Trabalho: foi instituda antes do Protocolo de
Ouro Preto (POP) pela Deciso do CMC n 5/91. A Reunio visa a discusso dos componentes sociolaborais do Mercosul no processo de integrao do bloco, enfatizando a questo do trabalho e estabelecendo diretrizes
para sua adequada abordagem. Eles se articulam para, alm do processo
de integrao econmica e comercial, avanar em acordos nas reas das
relaes trabalhistas, de seguridade social e migraes. Ademais, buscam
garantir a igualdade de tratamento e proteo aos trabalhadores migrantes.
2) Subgrupo de Trabalho n 10 (SGT 10): com o insucesso do SGT 11, depois da assinatura do POP e seu redimensionamento promovido na estrutura do Mercosul, o GMC adota a Resoluo n 20/95 que criou o SGT
10. Este constitudo por trs Comisses Temticas (CT): CT I Relaes de Trabalho; CT II Emprego, Migraes e Formao Profissional,
que conta tambm com o grupo Ad Hoc de Migraes laborais; e a CT
III Sade e Segurana no Trabalho, Inspeo do Trabalho e Seguridade
Social. O SGT 10 organizado de forma tripartite, servindo de amplo
36

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

espao de dilogo entre os governos, empregadores e trabalhadores em


torno dos componentes sociolaborais da integrao. Este grupo foi o responsvel por importantes conquistas como: a Declarao Sociolaboral do
Mercosul, o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul e seu
Regulamento Administrativo, os Nomencladores Nacionais (documentos
que compendiam as legislaes trabalhistas dos pases membros e servem
de base aos estudos comparados), o Observatrio do Mercado de Trabalho do Mercosul, o Documento Mercosul Sade e Segurana no Trabalho,
o Repertrio de Recomendaes Prticas sobre a Formao Profissional e
o Glossrio de Formao Profissional, entre outras.
3) Comisso Sociolaboral do Mercosul: foi instituda pela Declarao Sociolaboral do Mercosul que segundo afirma em seu artigo 20, um (...)
rgo tripartite, auxiliar do Grupo Mercado Comum, que ter um carter
promocional e no sancionador, dotado de instncias nacionais e regionais, com o objetivo de fomentar e acompanhar a aplicao do instrumento. (...). Esse ato rene os direitos e compromissos fundamentais do
trabalhador, que so reconhecidos pelos Estados signatrios.
4) Foro Consultivo Econmico e Social (FCES): o Protocolo de Ouro Preto
estabelece em seu artigo 28 que o Foro Consultivo Econmico Social o
rgo de representao dos setores econmicos e sociais e ser integrado
por igual nmero de representantes de cada Estado Parte e em seu artigo
29 definiu que o Foro Consultivo Econmico Social ter funo consultiva
e manifestar-se- mediante Recomendaes ao Grupo Mercado Comum.
da competncia do FCES acompanhar, analisar e avaliar o impacto econmico e social derivado das polticas destinadas ao processo de integrao
e as diversas fases de sua implementao, seja a nvel setorial, nacional
ou regional. O Foro pode propor normas e polticas econmicas e sociais
em matria de integrao e contribuir para uma maior participao da sociedade no processo de integrao regional. Promove-se, desse modo, a
integrao do Mercosul, ampliando sua dimenso econmica e social. a
porta de acesso possvel da sociedade civil aos membros do GMC. Contudo, este um instrumento pouco utilizado, uma vez que no existe a cultura
do cidado mercosulino interessado nas questes da integrao regional.
5) Projeto Dimenso Sociolaboral do Mercosul: surge a partir de uma solicitao feita pelo Mercosul junto Comunidade Europia em 1999. Em
2000, a Comunidade Europia incumbiu ao Comit Econmico Social
Europeu (CES) a misso de elaborar uma proposta de identificao com
a finalidade de concretizar as aes de cooperao e de definir o quadro
oramentrio do Projeto. Mas, apenas em 07 de julho de 2004 foi firmado
o Convnio de Financiamento Mercosul/Unio Europia para o Projeto
37

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

Dimenso Social, com o perodo de vinte e quatro meses para a execuo. Esse Projeto objetiva contribuir para o desenvolvimento da dimenso sociolaboral do Mercosul, por meio do fortalecimento das instncias
envolvidas no dilogo socioeconmico entre os diferentes atores polticos
(SGT 10 e GMC), os setores socioeconmicos representados pelo FCES
e a instncia tripartite (CSL).
Apesar de toda discusso sobre a temtica social, o que existe em matria
concreta sobre circulao de pessoas dentro do espao dos pases membros
do Mercosul ainda um movimento tmido, comparando-se s conquistas nas
matrias econmicas.
4.2 Simples trnsito, Migrao e Residncia
Atualmente, foram institudas algumas medidas de facilitao do trnsito
de pessoas entre os pases signatrios. Para transladar-se de um pas para outro, apenas o documento de identidade ou passaporte vigente suficiente, conforme Resoluo do GMC n 75/96 (Documentos de cada Estado Parte que
habilitam o trnsito de pessoas no Mercosul), que lista os tipos de identidade
que podem servir para este fim.
Os passaportes dos cidados do Mercosul comearam a ser impressos
de forma padronizada, com a adoo da cor azul escuro e a expresso Mercosul carimbada no topo da capa, na lngua oficial do pas emissor. Este
passaporte comeou a ser emitido no Brasil a partir de 2006, primeiramente,
em Braslia (DF) e Goinia (GO). Os novos documentos seguem as normas
da Organizao de Aviao Civil Internacional e possuem dezesseis itens de
segurana, em contraposio ao passaporte antigo que possua sete. Essa nova
medida facilitou o intercmbio de informaes entre os consulados dos pases
membros do Mercosul.
A Deciso n 35/00, Mecanismos de Cooperao Consular entre os Pases do Mercosul, Bolvia e Chile permite, por exemplo, que um cidado
brasileiro receba atendimento consular em postos dos pases nos lugares onde
o Itamaraty no estiver representado.
Existem outros acordos que abordam a temtica da livre circulao de
pessoas. A Deciso n 37/04 dispe sobre Acordo contra o Trfico Ilcito de
Migrantes entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia e a
Repblica do Chile que, contudo, encontra-se pendente de ratificao pelos
Estados signatrios. E a Deciso N 17/05, que acorda sobre o Protocolo de
Assuno sobre o Compromisso com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos no Mercosul, documento ratificado apenas pela Argentina e Paraguai,
encontrando-se pendente de ratificao no Brasil e no Uruguai.
38

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

Contudo, nenhum acordo pode ser considerado mais importante para o


avano da circulao de pessoas e o combate migrao clandestina nos pases do Cone Sul, que o Acordo sobre Residncia para Nacionais dos Estados
Partes do Mercosul, Bolvia e Chile, celebrado na XXIII Reunio do Conselho do Mercado Comum, realizada em Braslia, no dia 6 de dezembro de
2002. No dia 20 de maio de 2004, o Congresso Nacional Brasileiro ratificou o
acordo, Decreto Legislativo n 925/2005, concedendo, deste modo, o direito
residncia e ao trabalho para os cidados de todos os Estados Partes, sem
outro requisito alm da nacionalidade, como expresso no artigo 1, que trata
do objetivo:
Artigo 1
Os nacionais de um Estado Parte que desejem residir no territrio de outro
Estado Parte podero obter residncia legal neste ltimo, conforme os termos
deste Acordo, mediante a comprovao de sua nacionalidade e apresentao
dos requisitos previsto no artigo 4 do presente.

Por meio desse acordo, pessoas natas ou naturalizadas h pelo menos cinco anos (artigo 3) possuem o processo simplificado na obteno de residncia temporria de dois anos. exigido passaporte vlido, certido de nascimento, certido negativa de antecedentes judiciais e/ou penais e/ou policiais,
declarao de ausncia de antecedentes internacionais penais ou policiais e
dependendo do pas, certificado mdico de autoridade migratria (artigo 4).
O artigo 5 prev o processo de transformao da residncia temporria
em residncia permanente, mediante a apresentao, perante a autoridade
migratria do pas de recepo, da mera comprovao de meios de vida lcitos que permitam a subsistncia do peticionante e de seu grupo familiar de
convvio, noventa dias antes do decurso do prazo da primeira concesso.
Os pases signatrios se comprometem, tambm, por meio do acordo, a
fornecer suas respectivas regulamentaes sobre imigrao, assim como, no
caso de elaborao, suas ltimas modificaes garantiro aos cidados de outros Estados Partes que tiverem obtido sua residncia, um tratamento igualitrio quanto a direitos civis, de acordo com as respectivas legislaes internas
(artigo 7).
importante destacar, que o artigo 8 garante aos imigrantes o direito
de exercer qualquer atividade, tanto por conta prpria, como por conta de
terceiros, nas mesmas condies em que os nacionais do pas de recepo, de
acordo com as normas legais de cada pas.
O instrumento consagra em seu artigo 9 o direito dos imigrantes e dos
membros de suas famlias. de fundamental relevncia a descrio do artigo
sobre a igualdade de direitos civis:
39

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM


Artigo 9.
Gozaro dos mesmos direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econmicas dos nacionais do pas de recepo, em particular o direito a trabalhar
e exercer toda atividade lcita, nas condies que dispem as leis; peticionar
s autoridades; entrar, permanecer, transitar e sair do territrio das Partes;
associar-se para fins lcitos e professar livremente seu culto, conforme as leis
que regulamentam seu exerccio.

Observa-se uma preocupao em garantir uma igualdade de tratamento


com os nacionais, que alcana o campo de aplicao da legislao trabalhista
especialmente em matria de remunerao, condies de trabalho e seguro
social. Esse artigo destaca, ainda, temas como a reunio familiar; o compromisso em matria previdenciria; o direito de transferir recursos livremente ao
seu pas de origem em conformidade com as normas e legislao interna de
cada uma das Partes; e o direito dos filhos dos imigrantes a ter um nome, ao
registro de seu nascimento e a ter uma nacionalidade, bem como ao acesso
educao em condies de igualdade com os nacionais.
O Acordo de Residncia dispe, ainda, sobre mecanismos de cooperao
envolvendo organismos de inspeo migratria e trabalhista dos paises signatrios e outras medidas de controle (artigo 10). Envolve-se, desse modo, de
uma forma mais completa, a temtica da livre circulao de pessoas em todos
seus mbitos. E se, por ventura, haja conflitos, a interpretao e a aplicao
acontecero de forma mais benfica aos imigrantes (artigo 11). Atualmente,
para o Brasil, o Acordo sobre Residncia encontra-se em vigor somente com
o Uruguai e Argentina, consoante afirma o Ministrio de Relaes Exteriores
brasileiro13.
Essa deciso possui uma ntima ligao com o Acordo sobre regularizao migratria interna de cidados do Mercosul, Bolvia e Chile, decreto
legislativo n 928/2005. Este ltimo trata da simplificao da tramitao migratria de nacionais que se encontrem em um territrio de outro Estado Parte,
no sentido de permitir sua regularizao sem a necessidade de regressar a seu
pas de origem. Este acordo ainda depende de ratificao dos governos da Argentina, do Paraguai e da Bolvia.
Esses instrumentos abrem uma nova expectativa para o bloco, uma vez
que buscam uma cooperao nas reas poltica, social e laboral, alm dos aspectos econmicos j explorados. Ademais, simplificam o processo migratrio para o Brasil de imigrantes provenientes dos pases signatrios. O Estatuto
do Estrangeiro (Lei n 6815 de 19 de agosto de 1980), diversamente, impe

13. Dados atualizados at fevereiro de 2008.

40

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

uma srie de exigncias para a entrada de imigrantes. Impe-se, primeiramente, a apresentao de visto, que no necessrio para o cidados nacionais dos
pases do Mercosul. O visto pode ser temporrio ou permanente. O temporrio dado para estrangeiros que obtenham algumas das pretenses elencadas
no artigo 13, e possui a durao de at um ano ou o tempo correspondente
durao da misso, do contrato, ou da prestao de servios, comprovada
perante a autoridade consular (redao dada pela Lei n 6964, de 09/12/81).
Este visto pode se tornar permanente para aquele que pretenda se fixar definitivamente no Brasil (artigo 16), com concesso condicionada ao exerccio de
atividade certa e fixao em regio determinada do territrio nacional, por
prazo no-superior a cinco anos (artigo 18).
De outro modo, se o Acordo de Residncia, em seus artigos 8 e 9, defende o direito de exercer qualquer atividade remunerada, tanto por conta prpria, como por conta de terceiros (nas mesmas condies dos nacionais do
pas de recepo, de acordo com as normas legais de cada pas), o Estatuto
dos Estrangeiros veda, no Ttulo X Dos Direitos e Deveres do Estrangeiro,
a partir do artigo 97, o exerccio de atividade remunerada sem o visto que a
permite. O artigo 98 do mencionado Estatuto, ainda estabelece que:
Artigo 98.
Ao estrangeiro que se encontra no Brasil ao amparo de visto de turista,
de trnsito ou temporrio de que trata o artigo 13, item IV, bem como aos
dependentes de titulares de quaisquer vistos temporrios vedado o exerccio de atividade remunerada. Ao titular de visto temporrio de que trata o
artigo 13, item VI, vedado o exerccio de atividade remunerada por fonte
brasileira.

permitido o trabalho, nos casos em que o estrangeiro admitido na


condio de temporrio, sob regime de contrato, s podendo exercer atividade
junto entidade pela qual foi contratado, na oportunidade da concesso do
visto salvo autorizao expressa do Ministrio da Justia e ouvido o Ministrio do Trabalho (artigo 100). O Estatuto tambm configura como objetivo
primordial da imigrao, de acordo com o artigo 16, propiciar mo-de-obra
especializada aos vrios setores da economia nacional, visando Poltica Nacional de Desenvolvimento em todos os aspectos e, em especial, ao aumento
da produtividade, assimilao de tecnologia e captao de recursos para
setores especficos.
Existem outros impedimentos ao livre direito de circular dos estrangeiros
como determinam os artigos 51 e 52:
Artigo 51.
O estrangeiro registrado como permanente, que se ausentar do Brasil, poder
regressar independentemente de visto se o fizer dentro de dois anos;

41

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM


Artigo 52.
O estrangeiro registrado como temporrio, que se ausentar do Brasil, poder
regressar independentemente de novo visto, se o fizer dentro do prazo de validade de sua estada no territrio nacional.

Outra questo de fundamental importncia para uma real implementao da rea de livre circulao a seguridade social. Primeiro, foi celebrado o Acordo Multilateral de Seguridade Social do Mercosul, Deciso n 35/04. Este acordo comeou a vigorar no dia 01 de junho de 2005,
permitindo que os trabalhadores do Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai
pudessem se beneficiar dos acordos internacionais de Previdncia Social. A
Secretaria de Polticas de Previdncia Social estima que cerca de setecentos
e trinta mil brasileiros sejam beneficiados com esse acordo. Outrossim, um
trabalhador brasileiro que tenha contribudo com o sistema previdencirio
paraguaio, por exemplo, ao se aposentar, poder requerer os benefcios,
naquele pas, relativos ao tempo em que colaborou com o seu sistema previdencirio. Em sntese, os beneficirios tm aposentadoria paga pelos dois
pases proporcionalmente ao tempo contribudo: um perodo pelo tempo
do pas de origem e o outro pelo do pas em que a pessoa exerceu alguma
atividade profissional. Caso o trabalhador se desloque para outro pas a trabalho, por tempo determinado, concedido o Certificado de Deslocamento
Temporrio, que permite ao cidado continuar contribuindo para a previdncia do pas de origem.
O Ministrio da Previdncia Social do Brasil noticiou, em 01 de junho de
2006, que No dia em que o Acordo de Previdncia Social do Mercosul completou um ano, foi concedido o primeiro benefcio previdencirio, oriundo
de um acordo com os pases membros do Mercado Comum do Sul, para um
paraguaio. Sebastian Leyte, sessenta e oito anos, conseguiu sua aposentadoria porque o Acordo permitiu que ele somasse os onze anos de contribuio
previdenciria feitos na Argentina, com os vinte e dois anos de contribuio
no Paraguai. Se o Acordo no existisse ele teria que continuar a contribuir
por mais alguns anos para algum dos dois sistemas previdencirios. Antes da
entrada em vigor do Acordo do Mercosul, o Paraguai no possua nenhum
acordo de seguridade social com Brasil, Argentina e Uruguai.
Segundo o site oficial do Mercosul, o Acordo de Previdncia Social do
Mercosul foi derrogado pela Deciso n 16/06 (Acordo de Cooperao em
Matria de Seguridade Social entre os Estados Partes do Mercosul, a Repblica da Bolvia, a Repblica do Chile, a Repblica da Colmbia, a Repblica do Equador, a Repblica do Peru, a Repblica Bolivariana da Venezuela). Este acordo ainda est pendente de ratificao por todos os pases
signatrios.
42

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

5. CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR


Para que as previses dos acordos que visam livre circulao internacional de pessoas no Mercosul a exemplo do Acordo de Residncia venham a
ser realmente eficazes, ao menos para o intercmbio de mo de obra qualificada dentro do Mercosul, mister a regulamentao da convalidao de diplomas
de nvel superior dentro do bloco.
Alguns acordos e protocolos sobre o tema j foram assinados, a
exemplo do Acordo de Admisso de Ttulos e Graus Universitrios para o
Exerccio de Atividades Acadmicas nos Estados Parte do Mercosul. DEC
n 04/99. O Brasil ratificou o acordo atravs do decreto legislativo n 800/03.
Porm este acordo est em vigor, desde 20 de junho de 2004, somente entre
Brasil e Argentina.
De mesmo contedo, e realizado no mesmo dia, a DEC n 05/99, que
prev o Acordo de Admisso de Ttulos e Graus Universitrios para o Exerccio de Atividades Acadmicas nos Estados Partes do Mercosul, na Repblica
da Bolvia e na Repblica do Chile. A nica diferena entre esses acordos
que este inclui os Estados associados da Bolvia e Chile, o que no se verifica
naquele. Ademais, este acordo somente foi ratificado pelo Paraguai, e por esse
motivo no est vigente, enquanto que se verifica a vigncia daquele desde o
ano de 2004.
Nos dois documentos supracitados, os Estados membros e associados
do Mercosul admitem os ttulos de graduao, devidamente validados pela
legislao vigente nos Estados Partes, obtidos em cursos com durao mnima de 4 (quatro) anos e 2700 horas cursadas, e de ps graduao (tanto
em cursos de especializao com carga horria presencial no inferior a 360
horas, quanto em graus de mestrado e doutorado). Limita-se, contudo, ao
exerccio de atividades de docncia e pesquisa nas instituies de ensino superior. O artigo 5 menciona que o reconhecimento de ttulos para qualquer
outro efeito que no os estabelecidos ser regido pelas normas especficas
dos Estados Partes.
Ademais do exposto, o Protocolo de Integrao Educacional para o Prosseguimento de Estudos de Ps-graduao nas Universidades dos Pases Membros do Mercosul e da Repblica da Bolvia, DEC n 26/02, no est vigente,
ainda que j ratificado pelo Brasil atravs do decreto legislativo n 62/04. Contudo, o Protocolo de Integrao Educativa sobre Reconhecimento de Ttulos
Universitrios para o Prosseguimento de Estudos de Ps-Graduao nas Universidades dos Pases do Mercosul, que no inclui a Bolvia e data da DEC n
04/95, logo mais antiga que a anterior, est em vigor desde 07 de outubro de
1999 no Brasil, Paraguai, Argentina e Uruguai.
43

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

Os protocolos prevem o reconhecimento de ttulos de graduao, devidamente validados pela legislao vigente nos Estados Partes, obtidos em
cursos com durao mnima de quatro anos e duas mil e setecentas horas cursadas, mas, nesse caso, unicamente para ingresso em cursos de ps-graduao
nos pases signatrios.
primeira vista, analisando o contedo dos instrumentos citados, percebe-se que a inteno dos pases de reconhecer os ttulos universitrios
dos cidados somente para atividades acadmicas, a exemplo da docncia e
pesquisa, e do prosseguimento dos estudos em nvel de ps-graduao. Esta
uma fase denominada pelo Ministrio da Educao do Brasil de equivalncia
de diplomas, o que no assegura o exerccio profissional e no deve ser confundida com reconhecimento ou convalidao de diplomas.
Para o reconhecimento se realizar e surtir plenos efeitos no pas em que
se deseja atuar profissionalmente, as entidades de classe podem exigir a revalidao do diploma por uma instituio de ensino superior do pas de destino
do migrante.
A nica exceo onde se permite a convalidao do diploma aps a avaliao por uma entidade de classe do pas que recebe o imigrante para o exerccio
profissional no caso dos trabalhadores temporrios. Essa previso est na DEC
n 25/03 do CMC, baseada no artigo 11 do Protocolo de Montevidu sobre o
Comrcio de Servios do Mercosul. Nesses casos, o ttulo universitrio do trabalhador temporrio convalidado para algumas classes profissionais, a exemplo de executivos, artistas, entre outros, e por um perodo mximo de dois anos,
prorrogvel por igual perodo e vinculado a uma prorrogao do contrato.
Por advento desses entraves ao exerccio profissional, h quem acredite que
o processo para a convalidao de diplomas de nvel superior est aqum das
expectativas para que se logre o objetivo previsto no artigo primeiro do Tratado de Assuno. Analisaremos enfim como est este processo na Unio Europia, modelo para o Mercosul na busca da consecuo do Mercado Comum.
O que se observa na Unio Europia que a convalidao de diplomas
no automtica para todas as carreiras. Existe, sim, um reconhecimento automtico de diplomas para algumas profisses, a exemplo das que dependem
essencialmente do domnio mdico e da profisso de arquiteto. Nas outras
profisses regulamentadas, a Comisso das Comunidades Europias adotou
duas diretivas: a 89/48 CEE e 92/51 CEE, onde se estabelece um sistema geral
de reconhecimento dos diplomas da maioria das profisses regulamentadas,
que permite que uma pessoa obtenha o reconhecimento de suas qualificaes
profissionais adquiridas em um estado membro, em outro Estado membro, a
fim de exercer a sua profisso neste.
44

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL

Para faz-lo, o profissional deve pedir o reconhecimento do seu ttulo s


autoridades competentes de cada pas. Estas tm um prazo de quatro meses
para dar a resposta. Sendo alguma profisso da rea mdica ou da arquitetura,
como j demonstrado, o profissional se beneficia do reconhecimento automtico do seu diploma. J no caso de profisses em que se detectem diferenas
considerveis, seja em termos de durao seja de contedo, entre a sua formao original e a ministrada no pas de acolhimento, as autoridades podem solicitar tanto uma experincia profissional que complete a sua formao, como
a freqncia do profissional em um estgio de adaptao ou que ele se habilite
atravs de um exame de aptido. importante ressaltar que s poder ser
imposto ao profissional uma destas medidas complementares, na maioria dos
casos de sua livre escolha, salvo excees propostas e motivadas pelo Estado
Membro. Por fim, se a sua profisso no se encontra regulamentada no pas
onde deseja trabalhar, o reconhecimento dos diplomas no necessrio, no
existindo qualquer obstculo jurdico ligado sua formao ou qualificao
que possa ser invocado para impedir o exerccio profissional.
O que se conclui que as duas diretivas no estabelecem o reconhecimento automtico de diplomas de nvel superior em todas as profisses. O
profissional poder ser submetido a medidas compensatrias caso existam
diferenas substanciais entre a formao que ele recebeu e a que exigida no
pas de acolhimento para o exerccio da profisso.
Entretanto, as diferenas no ensino superior de cada pas europeu tambm
esto em discusso. Em uma tentativa de harmonizao do espao de ensino
superior europeu se redigiu a Declarao de Bolonha de 1999. Esta declarao, que desencadeou o Plano Bolonha, visa criao de um espao europeu
de ensino superior, onde os vinte e nove estados signatrios dentre os quais
alguns no fazem parte da Unio Europia, a exemplo da Noruega pretendem harmonizar o ensino superior europeu, visando maior competitividade
internacional. Com a aproximao das qualificaes oferecidas pelas universidades e politcnicas no espao europeu, se facilitar, de maneira indireta,
o exerccio profissional em outro estado membro que no o da graduao,
consolidando ainda mais a livre circulao internacional de pessoas no mbito
europeu, apesar de no ser este um dos objetivos da declarao.
6. CONCLUSO
O Mercosul, com os documentos demonstrados anteriormente, a exemplo
do Acordo de Residncia, tem demonstrado que no possui somente um vis
econmico, mas tambm social, ainda que incipiente. Logo, a consolidao
da circulao internacional de pessoas no bloco ainda se faz necessria para
eliminar diversos problemas, como o trfico de mo-de-obra ilegal boliviana
45

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

para a indstria txtil brasileira, especialmente para confeces localizadas no


estado de So Paulo.
Por conseguinte, e de extrema importncia, a ratificao, para vigncia
mais breve possvel, dos protocolos e acordos sociais j firmados. Tambm
se percebe a urgncia da propositura de novos acordos, a exemplo de um que
permita a convalidao de diplomas de nvel superior para fins de exerccio
profissional, atravs da criao de um sistema geral de reconhecimento de diplomas, como ocorre na Unio Europia.
Por fim, realizando-se essas medidas, haver uma real efetivao do princpio da livre circulao de pessoas no Mercosul. A partir da, os cidados
dos pases do Cone Sul podero, finalmente, sentir que possuem uma identidade no somente nacional, mas tambm mercosulina, imprescindvel para
o posterior logro do objetivo previsto no artigo 1 do Tratado de Assuno, o
Mercado Comum.
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//www.cedin.com.br/revistaeletronica/artigos/A%20LIVRE%20CIRCULA%C7%C3%20
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46

CIRCULAO DE PESSOAS E CONVALIDAO DE DIPLOMAS DE NVEL SUPERIOR NO MERCOSUL


JAEGER JUNIOR, Augusto. Mercosul e a livre circulao de pessoas. Disponvel em: <http: //
www.buscalegis.ufsc.br/arquivos/mercosul%20e%20a%20livre%20circula %E7%E3%20
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REDAO DO IDG NOW. Novo passaporte com 16 itens de segurana estria em Braslia e Goinia. Disponvel em: <http: //idgnow.uol.com.br/seguranca/2006/12/18/
idgnoticia.2006-12-18.2027471160/>. Acesso em: 28 fev. 2008.
SANTANA, Marclio Ribeiro. Dilogo social e harmonizao de polticas pblicas de trabalho na Amrica Latina e no Caribe: as experincias do Mercosul e da Conferncia
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Acesso em: 15 fev. 2008.
UNIO EUROPIA. O espao e a cooperao Schengen. Disponvel em: <http: //europa.eu/
scadplus/leg/pt/lvb/l33020.htm>. Acesso em: 01 mar. 2008.

47

III.
BANCO CENTRAL E MOEDA NICA
NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E
AS DESVATAGENS DA INTEGRAO ECONMICA
Bethnia Amaro e Pedro Leal Fonseca*
SUMRIO: I. Introduo II. Moeda comum e Banco Central III. Benefcios de
uma Unio Monetria IV. A questo da Soberania Monetria V. Obstculos e
desvantagens da unio monetria V. Concluso

I. INTRODUO
O Mercosul foi criado pelo Tratado de Assuno em 26 de maro de 1991,
tendo como pases membros a Argentina, o Brasil, o Uruguai e o Paraguai. Os
objetivos formalmente explicitados no tratado so criar um mercado comum,
adotar uma poltica externa comum, coordenar polticas e harmonizar legislaes visando a uma maior integrao. Embora o Tratado de Assuno se refira
construo de um Mercado Comum, o Mercosul considerado uma Unio
Aduaneira incompleta, dados os problemas existentes em sua Tarifa Externa
Comum, vigente desde 1 de janeiro de 1995.
Conforme explica Jos Carlos de Assis1, em 1998, na reunio em Ushuaia,
Argentina, os quatro presidentes do Mercosul firmaram um acordo no sentido
de estabelecer uma moeda comum no bloco, o que seria possvel atravs da convergncia de polticas fiscais e monetrias entre os pases-membros. Esta moeda seria o ponto de partida para uma possvel moeda comum sul-americana. No
entanto, as crises econmicas e financeiras que abalaram tanto o Brasil como a
Argentina, em 1998/1999, constituram um grande obstculo para que o projeto
se realizasse j no havia mais as condies econmicas e polticas para implantao do plano, embora as discusses estivessem particularmente adiantadas.
Somente a partir de 2004 os pases do Mercosul comearam a ter melhor
desempenho fiscal e no comrcio exterior. As discusses sobre a instalao
de uma moeda nica ressurgiram e, em 2006, na Reunio dos Ministros de
Economia e da Fazenda e Presidentes dos Bancos Centrais do Mercosul e Estados Associados, em Braslia, Brasil e Argentina assinaram um protocolo de

*
1.

Membros do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
ASSIS, Jos Carlos de. Disponvel na Internet via: www.desempregozero.org.br/artigos/moeda_unica_como_instrumento.php. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.

49

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

intenes para criar e adotar um sistema de pagamentos bilateral em moedas


locais. Este protocolo levaria a uma reduo dos custos de operao entre os
dois pases, j que o comrcio seria realizado em pesos ou reais, sem a converso em dlares. O sistema beneficiaria particularmente pequenos e mdios
exportadores por no impor custos desnecessrios s transaes comerciais e
seria, inicialmente, facultativo. A previso de que seja implantado em setembro de 2008 para seus primeiros testes de operacionalidade.
Logicamente, a realizao de comrcio em moedas locais entre Brasil e
Argentina, inicialmente, dever ser limitada. O que se prope que o dlar
tenha como scios operacionais o real e o peso, gerando um conjunto de vantagens2. A mais importante delas, ser o corte de custos nas transaes entre os
dois pases, estimada em at 2,5%. Isso facilitaria a exportao e importao
para pequenas e mdias empresas brasileiras e argentinas. Os demais pases
do Mercosul, especialmente Paraguai e Uruguai e mesmo Venezuela, ainda
em processo de integrao, mantm interesse na proposta e pretendem adotar
o sistema num segundo momento, utilizando suas prprias moedas. Tecnicamente, os bancos centrais dos integrantes do bloco faro ajustes dirios para
acertar o fluxo financeiro. Recente estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)3, realizado pelos economistas Fbio Giambiagi e Igor
Barenboim, prope plano estratgico para consolidar o Mercosul atravs da
plena integrao entre Brasil e Argentina,incluindo a unificao das moedas
dos dois pases a partir de 2017. Os economistas sugerem que necessrio
recuperar a flexibilidade do Tratado de Buenos Aires, que previa o mercado
comum apenas entre Argentina e Brasil. A exemplo do que ocorreu com a
Unio Europia, que se formou a partir da evoluo dos acordos entre Frana
e Alemanha, preciso criar velocidades e geometrias variveis para o bloco,
acelerando, primeiro, a integrao financeira dos pases maiores.
II. MOEDA COMUM E BANCO CENTRAL
inegvel que uma moeda sul-americana traria grande avano para os
pases integrantes do Mercosul, tanto do ponto de vista econmico-financeiro
como social. Porm, conforme afirma Fbio Giambiagi, trata-se de um passo
muito alm do processo de integrao comercial em curso, com conseqncias mais amplas que as vivenciadas at o momento pelo bloco4.

2.
3.
4.

50

GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=350971. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //clipping.planejamento.gov.br/Noticias.asp?NOTCod=350971. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.
GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel na Internet via: http: //64.233.169.104/search?q=cache:
eQvf-Ek-w3AJ: www.stn.fazenda.gov.br/premio_TN/IXPremio/mercosul/1mercosulIXPTN/

BANCO CENTRAL E MOEDA NICA NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E AS DESVATAGENS...

De acordo com definio de Leonardo Chagas e Renato Baumann5, uma


unio monetria composta de uma poltica cambial conjunta (fixando as
paridades entre as moedas), da integrao do mercado de capitais (livre movimentao de capitais entre os pases participantes), da coordenao das polticas monetrias (com o objetivo de ter taxas de inflao iguais dentro do
bloco), da adoo de uma moeda comum e da criao de um banco central
comum (que disciplinaria o processo de emisso da moeda comum).
Em seu trabalho sobre as perspectivas econmicas de uma moeda sulamericana, Jos Carlos de Assis afirma6:
A moeda nica pode vir a ser um instrumento central de integrao e de desenvolvimento regional da Amrica do Sul, a partir do Mercosul. Ela funcionaria,
inicialmente, como moeda contbil, para estimular o comrcio e o financiamento do desenvolvimento da infra-estrutura comum. Seria operada por um Banco
Central desenvolvimentista, articulado a um Banco de Investimento Regional.
O arranjo monetrio deveria ser de tal ordem que os investimentos de infraestrutura na regio poderiam ser financiados por emisso da moeda comum, na
proporo dos gastos em moeda local. Apenas o saldo resultante de importaes
de fora do bloco seria financiado em divisas fortes, principalmente dlar e euro.

Nesse sentido, a criao de um Banco Central para os pases-membros do


Mercosul teria importncia fundamental para a implantao da moeda nica.
Em 2007, Brasil, Argentina, Bolvia, Venezuela, Equador, Paraguai e Uruguai
fundaram o Banco do Sul, com objetivos de financiar projetos de desenvolvimento e a integrao dos pases da Amrica do Sul. O Banco do Sul, porm,
ainda no est em funcionamento, e precisaria de uma srie de ajustes e grande expanso de seus fins e capitais para configurar uma espcie de projeto para
um futuro Banco Central que, a exemplo do que ocorre na Europa, impulsionasse a criao de uma moeda sul-americana e fosse responsvel por sua
emisso e administrao das reservas internacionais que o financiam.
Explica Jos Carlos de Assis que o carter desenvolvimentista do Banco
Central da Amrica do Sul seria derivado de suas relaes com os tesouros dos
pases integrantes do bloco, na medida em que se preparasse o terreno para

5.
6.

1premio_mercosul.pdf+processo+de+integra%C3%A7%C3%A3+comercial+em+curso,+
com+conseq%C3%BC%C3%AAncias+mais+amplas+que+as+vivenciadas+at%C3%A9+o
+momento+pelo+bloco&hl=pt-BR&ct=clnk&cd=2&gl=br&lr=lang_es|lang_pt. Arquivo capturado em 18 de agosto de 2008.
CHAGAS, Leonardo e BAUMANN, Renato. Disponvel na Internet via: ttp: //www.scielo.
br/scielo.php?pid=S1413-80502007000100005&script=sci_arttext. Arquivo capturado em
15de agosto de 2008.
ASSIS, Jos Carlos de. Disponvel na Internet via http: //www.desempregozero.org.br/artigos/moeda_unica_como_instrumento.php. Arquivo capturado em 20 de agosto de 2008.

51

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

a converso da moeda contbil em moeda plena. Com a criao de projetos


comuns de investimentos em infra-estrutura e indstria, usando-se as receitas
advindas do comrcio e emprstimos intra-bloco, surgiria um mercado financeiro e monetrio da moeda comum.. Conclui o mesmo autor:
O Banco Central comum estabeleceria uma taxa bsica de juros para regular
o nvel de liquidez da economia regional de forma a assegurar o crescimento auto-sustentvel da produo e a favorecer o pleno emprego. O mercado
monetrio seria dissociado do mercado financeiro, de forma a dar eficcia
taxa bsica de juros no controle da liquidez. J a taxa de colocao dos ttulos pblicos, para financiamento do oramento comum, seria resultante de
ao coordenada entre os tesouros regionais, modulando a poltica tributria,
e o Banco Central, que interviria no mercado em defesa de sua taxa bsica
de juros mediante emisso e enxugamento de moeda no mercado aberto. A
poltica monetria como instrumento de promoo do pleno emprego opera
sobretudo no sentido de viabilizar investimentos produtivos em moeda interna e de assegurar um nvel adequado de liquidez da economia, mediante
manipulao do poder emissor e da taxa bsica de juros, de forma a assegurar
condies de crescimento econmico auto-sustentvel de acordo com a capacidade mxima da economia. No Brasil, a poltica monetria embaraada
pela figura da moeda financeira, que distorce a relao entre poupana e meio
de pagamento, entre taxa de juros, liquidez e crescimento, e deturpa o sentido
da dvida pblica no tempo, tornando a sua maior parte virtualmente vista.

Os projetos de investimentos tambm devero ser capazes de incentivar


o desenvolvimento sem aumentar a inflao, forando em excesso a produo
e levando uma elevao de custos. Conforme enfatiza Jos Carlos de Assis,
por um lado, em situao de alto desemprego, tendncia baixa da renda do
trabalho e ociosidade no parque produtivo, a instncia de planejamento regional aceitar o aumento do dficit pblico como instrumento anti-cclico de
promoo da retomada do crescimento, sem risco de inflao, tendo em vista
a situao da demanda agregada. Na situao oposta, quando amplos setores
da economia estiverem prximos do pleno emprego, com a demanda aquecida e a capacidade ociosa esgotada, ser eliminado o dficit e implementado o
equilbrio oramentrio.
Nesse sentido, Fbio Giambiagi7:
Para que esse projeto seja concretizado, entretanto, ser necessrio, alm naturalmente de uma convergncia macroeconmica baseada, por exemplo,
em tetos de inflao e dficit pblico , ter uma autoridade monetria unifica-

7.

52

GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel em: http: //64.233.169.104/search?q=cache:_uzjlnfU39gJ:


www.bndes.gov.br/conhecimento/revista/rev1902.pdf+moeda+%C3%BAnica+no+mercosul+
aspectos+fiscais+f%C3%A1bio&hl=pt-R&ct=clnk&cd=3&gl=br&lr=lang_es|lang_pt. Arquivo capturado em 18 de agosto de 2008.

BANCO CENTRAL E MOEDA NICA NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E AS DESVATAGENS...


da, um mesmo regime cambial e uma conduo harmonizada das polticas de
regulao e superviso do sistema financeiro dos pases-membros.

Alm de um Banco Central, a instalao da moeda nica exigiria outras


medidas essenciais, apontadas pelo mesmo autor como sendo:
Um banco central unificado que emita a nova moeda e seja o nico administrador das reservas internacionais que lhe dem respaldo; uma nica legislao
para o funcionamento das instituies financeiras; um regime cambial unificado; uma poltica monetria nica sob a responsabilidade da citada autoridade
monetria comum; um mesmo regime contbil; um sistema de pagamentos unificado; um marco regulatrio para ambos os pases no que se refere s normas
que regem o sistema financeiro; um sistema comum de superviso prudencial e
de preveno e castigo de delitos bancrios e financeiros, incluindo a lavagem
de dinheiro; um emprestador de ltima instncia para todos os scios do clube
da nova moeda; normas idnticas em todos os pases acerca dos movimentos de
capitais; e normas comuns referentes ao regime de instituies financeiras e de
intermedirios financeiros no bancrios cooperativas de crdito ou leasing.

III. BENEFCIOS DE UMA UNIO MONETRIA


Existem diversos custos e benefcios previsveis para os pases e/ou regies que formarem uma unio monetria. A literatura a respeito enfatiza os
seguintes benefcios potenciais:
1. Reduo dos custos de transao
A reduo dos custos de transao apontada como uma das principais
vantagens da adoo de uma moeda nica. Quando se negocia diretamente
do real para o peso, e vice-versa, j no preciso pagar as taxas e comisses
relativas converso em dlares, que passar a ser desnecessria, ou realizar
operaes de hedge cambial. Conseqentemente, a medida beneficiar as
relaes comerciais entre os pases integrantes e permitir maior eficincia
produtiva.
2. Aumento de comrcio devido estabilidade cambial, alocao mais eficiente de recursos, ganhos de escala e competitividade no exterior
A reduo dos custos de transao e proteo (operaes de hedge cambial)
dever impulsionar o comrcio entre os pases dentro da rea monetria. Como
aumento do volume de negcios e reduo dos controles da circulao de capitais, haveria uma maior movimentao da moeda, bens e servios, levando
melhor distribuio de recursos entre os pases-membros. O aumento na produo das empresas, particularmente pequenas e mdias, e a reduo nos custos,
tornariam seus produtos mais competitivos no mercado internacional.
3. Menor Variabilidade de Preos Relativos / Maior credibilidade no combate inflao
53

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

A maior estabilidade cambial levaria menor variabilidade dos preos,


uma vez que a taxa de cmbio influencia o ndice de preos atravs do passthrough. O pass-through se refere ao aumento dos preos internos do pas,
que ocorre quando o dlar se valoriza frente moeda nacional. Dessa forma,
aumentam os preos dos produtos importados, possibilitando aos produtores
domsticos aumentar a margem dos seus produtos sem com isso perder competitividade de mercado. Alm disso, o preo dos produtos que utilizam matria prima importada tambm tende a subir.
Afirma Fbio Giambiagi, em anlise dos efetivos benefcios de uma
Unio Monetria:
Alguns autores, como De Grauwe (1994), vo alm e defendem que uma
unio monetria daria maior credibilidade no combate inflao. A questo da credibilidade da poltica monetria ento tambm muito importante (tendo sido estudada inicialmente por Kydland e Prescott (1977)).
Mas, um problema, para o caso dos pases em desenvolvimento, que os pases
perdem flexibilidade para utilizar a inflao como mecanismo para reduzir a
dvida. Segundo Minford (2002) outro argumento em prol da unio monetria o alegado benefcio de facilitar comparaes de preos, o que teria como
conseqncias uma reduo de um tipo de custo de transao e o aumento da
competio, levando a uma convergncia nos preos. Conforme Giambiagi
(2002), citando o caso da Argentina, uma unificao monetria que disponha
de instituies supranacionais e um sistema de metas inflacionrias permitiria
o controle sobre a inflao, ao mesmo tempo que daria condies flexveis de
adaptao a choques externos. Referindo-se ao Brasil o mesmo autor defende
que o aumento da credibilidade da moeda teria como conseqncia uma possvel queda das taxas de juros.

4. Maior unio poltica e ganhos estratgicos


A unificao entre as moedas necessitaria de uma srie de acordos financeiros e econmicos entre os pases, levando a uma maior unio poltica
entre eles. Uma conseqncia direta disso seria o fortalecimento do bloco e
a melhor capacidade dos pases integrantes da rea monetrio para negociar
com pases externos. O poder de barganha do grupo seria maior que o de cada
nao individualmente, e, no caso do Mercosul, aumentaria o seu poder de negociao frente a instituies financeiras e organizaes internacionais, como
o Fundo Monetrio Internacional (FMI), O Banco Mundial e a Organizao
Mundial de Comrcio. Alm disso, conforme aponta Fbio Giambiagi:
Uma moeda nica pode ser mais forte (em termos de negociaes comerciais
e financeiras) que o conjunto das moedas em separado, gerando benefcios de
carter poltico e estratgico. Segundo Hawkins e Masson (2003), a adoo
de uma mesma moeda por um conjunto de pases permite uma maior colaborao poltica e facilita a execuo de reformas estruturais (onde grupos de
interesse nacionais antes tornavam o processo mais difcil). Quanto unio
poltica, esta pode assumir diversas formas: pode ser uma maior coordenao

54

BANCO CENTRAL E MOEDA NICA NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E AS DESVATAGENS...


entre os pases, uma confederao, uma federao ou at uma mistura desses
modelos.

5. Reduo do risco-pas e das taxas de juros, maior estabilidade econmica e menor necessidade de reservas cambiais.
A idia seria proporcionar uma unio poltica que fortalecesse a ligao
entre os pases da rea monetria. Com a diminuio do risco cambial, possivelmente haveria a reduo do risco-pas e das taxas de juros, tanto nominais
quanto reais. Alm disso, haveria menor necessidade de reservas para correo de desequilbrios entre parceiros comerciais.
Segundo Fbio Giambiagi8, a maior integrao dos mercados financeiros
tambm reduziria as taxas de juros, uma vez que proporcionaria ganhos de
escala ao setor, que poderiam ento ser repassados para menores taxas de crdito. Mais ainda, o mesmo autor ainda defende que esta integrao permitiria
um aumento da formao de capital fixo, j que a queda nos juros proporcionaria um aumento tambm no crescimento.
No entanto, o fato dos pases do MERCOSUL serem unicamente economias em desenvolvimento certamente oporia dificuldades, dentre as quais destaca-se a grande dependncia financeira por conta do histrico endividamento,
cujas perspectivas de pagamento so bastante improvveis.
Conforme explica Fbio Giambiagi:
Para Emerson et al (1992), os pases com maiores taxas de juros se beneficiaro de uma convergncia para os nveis verificados nos pases menos inflacionrios. Apesar de grande parte dessa reduo ser em termos nominais
as taxas reais tambm podem ser reduzidas caso a percepo de depreciao
e risco cambial sejam melhoradas. O prmio de risco que essas margens carregam seriam maiores que as perdas possveis de senhorIagem, no caso da
Comunidade Europia. A unificao monetria tambm levaria a uma maior
estabilidade econmica ao impedir a ocorrncia de overshootings cambiais
intra-rea, mas no eliminam sua ocorrncia porque as taxas de cmbio extrarea continuam flutuantes.

6. Estmulo a investimentos e crescimento


A adoo da moeda nica levaria ao aumento de comrcio entre pases,
tanto pela reduo de custos como pela maior integrao dentro da rea monetria comum. O aumento dos negcios levaria ao aumento das taxas de
crescimento e da produtividade para os pases-membros.

8.

GIAMBIAGI, Fbio. Disponvel em: http: //64.233.169.104/search?q=cache: _uzjlnfU3


9gJ:www.bndes.gov.br/conhecimento/revista/rev1902.pdf+moeda+%C3%BAnica
+no+mercosul+aspectos+fiscais+f%C3%A1bio&hl=ptBR&ct=clnk&cd=3&gl=br&lr
=lang_es|lang_pt. Arquivo capturado em 18 de agosto de 2008.

55

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

Adiciona Fabio Giambiagi:


Este benefcio refere-se aos estmulos a novos investimentos internos e atrao
de mais Investimento Estrangeiro Direto IED. De acordo com o BID (2002),
a relao entre acordos de integrao em geral e variaes no investimento estrangeiro direto apresenta duas tendncias antagnicas: a) a integrao, ao reduzir as barreiras entre os pases, pode fazer com que algumas empresas decidam
no estender suas produes para outros pases do bloco, pois no haveria mais
a necessidade de produo local para escapar de barreiras comerciais; b) por
outro lado, um bloco integrado comercialmente pode significar uma reduo
dos custos de produo de uma empresa que invista na regio, pois durante seu
processo produtivo poder deslocar seus insumos e produtos atravs das fronteiras dos pases membros sem maiores custos alfandegrios.

IV. A QUESTO DA SOBERANIA MONETRIA


Trataremos, a partir deste ponto, dos custos e obstculos ao estabelecimento da moeda nica no mbito do MERCOSUL. Antes disso, contudo, consideramos pertinentes algumas observaes acerca do conceito de soberania
monetria.
A adoo de uma moeda nica implicaria aos membros do bloco a renncia da soberania monetria individual, e sua transferncia para rgos supranacionais. Na hiptese de concretizao do projeto, a estes rgos competir
o manejo de importantes mecanismos de poltica econmico-financeira, e no
mais aos bancos centrais ou rgos equivalentes de cada estado membro.
Afirmou Charles Loyseau que a soberania que faz o estado existir9.
Indubitvel, portanto, que a soberania monetria cara aos estados e governos, e a sua renncia , ao menos a priori, refutada. Tanto assim que no seio da
Unio Europia, h membros que ainda hoje se negam a adotar o Euro.
Para melhor compreenso do que vem a ser a soberania monetria recorreremos lio de Mundell, que afirma que esta pode ser dividida em trs
partes, a saber:
1) o direito de determinar a unidade contbil;
2) o direito de determinar os meios de pagamento que tero curso legal;
3) e o direito de produzir dinheiro, ou em que condies pode o dinheiro ser
produzido por outros10.

9. Traduo livre para la souverainet est la forme qui donne ltre lEtat.
10. RUBINI e GAMBIAGI (2003) reproduzem a diviso de MUNDELL, mas, ao que nos parece
por fins didticos, estabelecem 4 repercusses. Para os autores brasileiros, o direito de produzir dinheiro e a faculdade de determinar a sua produo por outrem so efeitos diferentes.

56

BANCO CENTRAL E MOEDA NICA NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E AS DESVATAGENS...

Dito isto, passaremos agora anlise particular dos empecilhos adoo


de uma moeda nica no MERCOSUL. Ao nosso ver, contudo, tais obstculos
defluem do apego justificvel dos estados-membros soberania monetria,
ou ao localismo monetrio, como prefere Olivier Menard11.
V. OBSTCULOS E DESVANTAGENS DA UNIO MONETRIA
Conforme se afirmou acima, a literatura especializada identifica alguns
obstculos adoo da moeda nica pelos paises membros do Mercosul, tambm denominados de custos, que devem, pois, ser cotejados com os benefcios listados anteriormente. So eles12:
1. Custos de assimetria
uma conseqncia direta da perda da independncia da poltica monetria. Trata-se, portanto, da necessidade de uma resposta nica dos pases
membros do bloco a uma crise externa.
Cada pas exercendo a sua soberania monetria tem a liberdade de alterar as taxas de juros e de cmbio de maneira independente, em decorrncia
da sua anlise particular dos fenmenos econmicos. Ou seja, nos dias atuais,
numa crise externa (ou mesmo interna), Brasil e Argentina por exemplo
podem utilizar-se destes instrumentos de interferncia macroeconmica de
maneira autnoma. possvel, por exemplo, que, numa dada conjuntura, ao
tempo que seja vantajoso para Brasil elevar a taxa de juros, os dirigentes argentinos julguem mais apropriado mant-los num patamar inferior.
Esta prerrogativa, contudo, cessa caso se adote a moeda nica. Isso porque, nesta hiptese, os pases tero que responder de forma uniforme a uma
crise externa, por exemplo. O manejo das taxas de juros e cmbios ocorrer no
mbito do bloco, e no de cada pas individualmente, ainda que a crise atinja
diferentemente cada pas membro.
Convm notar que o Mercosul no constitui (ainda) uma AMO rea
Monetria tima. Este conceito, elaborado pelo economista canadense Robert Mundell na dcada de 60 do sculo passado, de grande importncia
quando se analisa a possibilidade de uma unio monetria entre diferentes
pases. Uma AMO, na definio de Michael Kouparitsas, uma rea na qual

11. MENARD, Olivier. La souverainet montaire, un mythe face au localisme montaire.


12. Deve-se a maioria desta seo aos artigos do economista brasileiro Fbio Gambiagi, que,
sem dvida, quem mais e melhor escreveu sobre o tema da unio monetria no mbito do
Mercosul.

57

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

um choque monetria tem efeito relativamente simtrico entre suas regies


componentes13.
O mesmo autor afirma que, para se identificar uma AMO, deve-se observar quatro critrios: (i) as regies devem ser expostas a fontes similares de
distrbios econmicos; (ii) estes choques devem apresentar representar importncia similar; (iii) as regies respondem da mesma forma aos choques;
(iv) na hiptese de choques especficos, cada regio se ajusta rapidamente.
O fato de o Mercosul ainda no constituir uma AMO identificado por
parte da doutrina como um obstculo per si adoo da unio monetria.
Note-se, contudo, que tambm no o era a Unio Europia quando se adotou
o Euro (e continua no sendo, alis).
Nas palavras de Fbio Gambiagi, a existncia da Optimum Currency
Area meio caminho andado para a unificao monetria dos pases. E a recproca tambm verdadeira.
2. Risco de perda de credibilidade em caso de falha de algum pas membro
Trata-se da possibilidade de um dos pases-membro entrar em default,
no honrando ttulos emitidos atrelados moeda comum. Caso isto ocorra, os
outros pases do bloco podem ver-se atingidos em sua credibilidade no mercado financeiro internacional, pois se pode pensar que a crise atinge todo o
bloco, e no apenas um pas especfico.
3. Perda de eventuais ganhos com imposto inflacionrio
Tambm denominado de senhoriagem nominal, o imposto inflacionrio
constitui, especialmente para pases com economia no modelo adotado pela
Argentina e pelo Brasil, importante mecanismo de obteno de receitas. No
caso do ingresso em uma unio monetria, os pases no mais podem manejar
individualmente este mecanismo.
Conforme alerta Gambiagi14, uma alternativa vivel substituio desta
fonte de receita a criao de novos tributos. Entretanto, a criao de impostos visveis medida impopular, e que gera uma srie de outras conseqncias sociais.
4. Questes de poltica cambial

13. TELES, Vladmir; MIRANDA, Mauro. Poltica monetria e ciclos regionais no Brasil:
uma investigao das condies para uma rea monetria tima. Disponvel em: <http:
//www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-41612006000200004&lng
=&nrm=iso&tlng=>. Acesso em 10 jan 2008.
14. GAMBIAGI, F. Moeda nica no Mercosul: aspectos fiscais. Op cit.

58

BANCO CENTRAL E MOEDA NICA NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E AS DESVATAGENS...

Como sabido, a poltica cambial largamente utilizada como forma de


interferir no comrcio internacional. Assim, podem os governos dos diversos
pases manejar as taxas de cmbio de sorte a proteger o seu mercado produtor
interno, ou estimular exportaes.
No mbito de uma unio monetria, contudo, tal possibilidade no mais
reside nas mos dos governantes dos pases-membros.
Para Gambiagi, esta questo pode ser entendida no s como um custo,
mas tambm como um benefcio da adoo da unio monetria e da moeda
nica. Para ele, podemos considerar que este custo pode ser considerado de
fato como um benefcio no longo prazo, ao substituir desvalorizaes competitivas por medidas mais eficientes de melhoria de saldo comercial.
5. Concentrao de recursos
Com a consecuo da unio monetria, a mobilidade dos fatores de produo consideravelmente ampliada. Isso significa que as riquezas podem se
movimentar mais rpido e mais facilmente. Com isso, advm o risco da concentrao dos fatores em reas mais desenvolvidas, o que poderia aumentar a
pobreza e o subdesenvolvimento em outras regies do bloco.
Para parte da doutrina, contudo, este risco no efetivo, e tal concentrao no ocorreu no mbito da Unio Monetria, uma vez que as reas menos
desenvolvidas apresentam atrativos particulares, como, por exemplo, salrios
mais baixos. De toda sorte, tais distores podem ser corrigidas por uma poltica pblica eficiente no mbito da unio monetria.
6. Custos de transio
O processo de transio para uma efetiva unio monetria gera custos em
duas esferas: a harmonizao das legislaes locais e a criao de rgos e
instrumentos centrais. A legislao tributria e econmica de todos os pases
membros devem estar alinhadas, e, alm dos custos inerentes ao processo legislativo, a aplicao desta novel legislao tambm demanda investimentos.
A criao de rgos centrais por seu turno tambm essencial para o sucesso de uma unio monetria. Um banco central nico deve ser estruturado,
e a emisso de uma moeda nica , do mesmo modo, custosa.
V. CONCLUSO
Os obstculos implementao do projeto de um banco central e de uma
moeda nica no seio do Mercosul so inmeros. Pode-se pensar, numa anlise
apressada, que as perspectivas so muito mais vantajosas aos outros pases do
bloco (sobretudo Argentina) do que ao Brasil. Deve-se, contudo, considerar
que a integrao econmica representa um passo essencial efetiva integrao dos pases-membros, como ocorreu na Europa.
59

BRBARA ARAUJO MEDEIROS E ROBERTA PIRES ALVIM

De fato, transferir a soberania monetria dos governos locais para um governo central uma atitude complexa. Prova disso que, na Unio Europia, a
implementao do EURO foi objeto de longas discusses, e alguns pases, at
a presente data, no aderiram moeda nica (como Inglaterra e Dinamarca).
Outros, porm, anseiam pela aprovao do seu ingresso na efetiva integrao
econmica, prova de que a moeda nica trouxe grandes vantagens s economias locais.
Voltando-se realidade europia, que, sem dvida, h de ser tomada como
modelo para os outros blocos de pases que surgiram com os movimentos de
globalizao e regionalizao, pode-se perceber que o euro acelerou a idia
de cidadania europia, to em voga naqueles pases. O cmbio um empecilho ao aumento de trocas econmicas entre os pases latino-americanos, e
a utilizao do dlar demonstra que a economia do Mercosul ainda carece de
fortalecimento, vinculando-se moeda estrangeira para efetivao das trocas
comerciais.
Um passo importante nesta escalada j foi dado: conforme se viu acima,
Brasil e Argentina j acordaram a utilizao do real e do peso como moeda de
troca para operaes comerciais entre estes dois pases. A probabilidade que
Uruguai e Paraguai, para no terem a sua participao na economia regional
enfraquecida, adiram ao acordo. Esta, sem dvida, uma tendncia do bloco:
a integrao em duas velocidades, ou seja, Brasil e Argentina tomando a
frente por meio de acordos bilaterais, para posterior adeso dos outros membros do bloco.
Os atuais governos latino-americanos j demonstraram clara inteno de
aprofundar a integrao econmica como forma de opor-se hegemonia norteamericana. A desacelerao do projeto ALCA oferece uma oportunidade importante a estes pases para efetivao de projetos que h muito vem sendo discutidos entre os pases. A integrao econmica um deles.
Outro ponto interessante nesse debate a criao da UNASUL (Unio
de Naes Sul-Americanas), que rene os membros do MERCOSUL e do
Pacto Andino. Em maio de 2008, foi criado, no seio desta instituio, o Banco do Sul, que servir como um banco de fomento para os pases-membros.
A criao de uma moeda nica tambm um projeto da UNASUL.
fundamental, todavia, que se observe que a integrao econmica est
em ritmo acelerado no MERCOSUL, especialmente depois que os presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nestor Kirchner assumiram o poder em
seus respectivos pases. Aguardar, portanto, que a integrao ocorra com
mais naes parece utpico, principalmente a se considerar que este novo
60

BANCO CENTRAL E MOEDA NICA NO MERCOSUL: SOPESANDO AS VANTAGENS E AS DESVATAGENS...

bloco enfrenta grandes dificuldades, como as divergncias polticas entre a


Colmbia e os aliados Venezuela e Bolvia, ou a poltica econmica chilena,
mais alinhado proposta norte-americana de criao da ALCA.
, portanto, o MERCOSUL que oferece mais chances para integrao
econmica dos seus membros. A adoo de uma moeda nica entre Brasil e
Argentina (com o ingresso posterior dos outros pases-membros) pode representar uma acelerao da integrao econmica em todo o continente, uma
vez que duas economias importantes mostrar-se-iam dispostas ao progresso
do projeto.
Se bvio que essencial que se analise todas as vantagens e desvantagens da criao de uma moeda nica, sobretudo vista da fragilidade das
economias dos pases em questo, tambm no se pode adiar indefinidamente
a implementao do projeto, que h mais de 10 anos discutido por especialistas dos pases-membros. Ao argumento de no ser a regio uma rea monetria tima, no se pode responder de outra maneira, se no com a proposta
de manejo de um instrumento econmico importante, qual seja, a criao de
um banco central nico, para uniformizar-se s economias dos pases-membros. E, assim, um dia, poderemos ter, como j tm os europeus, orgulho de
uma moeda nica, e sentimento de efetiva integrao poltica, econmica e
cidad.
No caso de documentos online, apresentar a URL entre os sinais < >
precedido das expresso Disponvel em: finalizando com a data de acesso
como mostra o exemplo abaixo. ENCICLOPDIA da msica brasileira. So
Paulo, 1998. Disponvel em: <http: //www.uol.com.br/encmusical/> . Acesso
em: 16 ago. 2001

61

IV.

EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL


SADE NO MERCOSUL (PRELIMINAR)
Bouzid Izerrougene*
SUMRIO: 1. Introduo 2. Imprescindvel interveno pblica 3. Integrao em
sade-MS 4. Desafios Consideraes finais Referncias Bibilogrficas

1. INTRODUO
Sabe-se que a integrao regional do MERCOSUL (MS) obedece a uma
lgica predominantemente comercial e nela prevalece a regra do consenso intergovernamental. Contudo, a dimenso social da integrao e o fortalecimento institucional do bloco so preocupaes fundamentais que se impem cada
vez mais nas agendas de negociaes. A unificao das polticas sociais e, de
modo mais ambicioso, a criao de uma cidadania social comunitria, apoiada
em direitos e sistemas comuns de proteo social bsica a todos os cidados
da regio, tm sido crescentemente propostas como metas do MS social.
Como ser possvel ento unir esforos para garantir o acesso universal e
equnime a direitos humanos bsicos como o da sade, consideradas as dificuldades oramentrias, a pobreza das populaes e as diversidades de polticas sociais e de sistemas de seguridade entre os paises parceiros? Quais so os
possveis efeitos da integrao sobre os benefcios sociais nos paises do MS
e como reestruturar os sistemas e servios nacionais de sade no contexto da
integrao? Tais so as prioridades que envolvem as discusses sobre a sade
no MS e cuja abordagem implica necessariamente a interveno pblica.
2. IMPRESCINDVEL INTERVENO PBLICA
A excluso social no mbito da sade marcante nos pases do MS, como
o caso de toda a Amrica Latina. Com uma populao de cerca de 300 milhes de habitantes no MS ampliado1, mais de um tero dela no est coberta
por mecanismos de proteo social e mais de 70 milhes de pessoas no tm
acesso aos servios de sade, e nem mesmo gua potvel ou saneamento bsico. Neste contexto, os desafios que se apresentam para os sistemas e servios
de sade, na tentativa de assegurar o acesso aos cuidados mdicos essenciais,

*
1.

Ps-doutor em economia pela Universidade Paris-Dauphine, professor associado da UFBA.


Argentina, Brasil, Bolvia, Chile, Paraguai, Uruguai e Venezuela.

63

BOUZID IZERROUGENE

confrontam-se com um padro de forte iniqidade, resultante de desequilbrios acumulados ao longo de sculos e que transformaram a regio numa rea
de extrema concentrao de renda e flagrantes desequilbrios.
Tabela 1 Mercosul: Indicadores sociais.
Argentina

Brasil

Paraguai

Uruguai

Bolvia

Chile

Venezuela

Populao
(milho)

38.747

186.405

6.158

3.463

9.182

16.295

26.749

% Urbana

90,6

84,2

58,3

93,0

64,4

87,7

88,1

Expectativa
de vida

74,9

71,3

71,5

75,9

64,9

78,3

73,4

%
alfabetizada

97,2

88,9

94,4

98,0

88,3

96,5

94,0

11.410

7.510

4.690

7.980

2.490

9.810

4.750

3,3

8,2

16,4

2,0

14,4

2,0

14,3

0,863

0,792

0,755

0,840

0,687

0,854

0,772

Pib/capita
(US$ mil)
% populao
abaixo
da linha
de pobreza
IDH

Fonte: Organizacin Panamericana de la Salud, 2005.

Os persistentes desequilbrios nas dimenses econmicas em termos de


mercado, investimento e tecnologia se revelam como fortes obstculos integrao, mostrando a necessidade de uma vontade poltica baseada nas concesses recprocas e no interesse em promover e estender as oportunidades
de desenvolvimento para os parceiros menos competitivos. A experincia da
Unio Europia (UE) constitui-se numa prova de que a reduo das disparidades regionais uma condio necessria ao xito da integrao. Ela mostra
que a expanso do comrcio e a subscrio dos acordos de cooperao so
dois movimentos complementares.
Ficou evidente com as experincias de integrao econmica em diferentes regies do mundo que o carter meramente comercial de certas
formas de regionalizao permite apenas uma cooperao relativamente limitada, sobretudo quando os parceiros possuem nveis desiguais de desenvolvimento econmico e social. Esses casos sugerem a aplicao de acordos
voluntrios e formais para aprofundar a integrao e aumentar a sua eficincia. O xito da integrao exige esforos pblicos que devem promover
processos de convergncia produtiva, institucional e social entre os comunitrios.
64

EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE NO MERCOSUL (PRELIMINAR)

Tabela 2 Mercosul restrito: Macrodados Econmicos,


US$ milhes, preos constantes, 2005.
Indicadores

Argentina

Brasil

Paraguai

Uruguai

Total

Produto Interno Bruto


Participao (%)

129.735
20,31

491.857
77,00

6.040
0,94

11.182
1,75

638.814
100

Valor Agregado Industrial


Participao (%)

50.239
26,46

135.092
71,15

1.138
0,67

3.412
1,78

189.881
100

Formao Bruta do Capital Fixo


Participao (%)

49.742
24,07

151.833
73,47

2.668
1,29

2.402
1,16

206.645
100

Exportaes
Participao (%)

37.564
26,12

99.006
68,86

3.007
2,09

4.199
2,92

143.776
100

Importaes
Participao (%)

27.133
25,27

73.078
68,07

3.354
3,12

3.778
3,51

107.343
100

Fonte: Elaborao do autor, a partir dos dados do Banco Mundial, (Relatrio 2005, do FMI (World
Economic Outlook, 2005) e da Cepal (Estadstico Anurio da Amrica latina e Caribe, 2005).

No contexto neoliberal das ltimas dcadas, a fora da competio monopolista entre os capitais e pases impulsiona a convergncia dos benefcios
sociais para um nvel mnimo (prximo aos nveis dos pases mais atrasados).
O ajustamento para cima, segundo o nvel de proteo social dos pases mais
desenvolvidos, est muito distante da realidade do momento, em razo de inmeros obstculos, como a escassez do emprego, a instabilidade dos negcios, a
crise dos sistemas de seguridade social. Enquanto isso, a estratgia da convergncia por baixo impede que as diferenas dos custos de mo-de-obra joguem
a favor dos pases e regies menos desenvolvidos, de modo que os prometidos
investimentos estrangeiros no chegam e, conseqentemente, no h emprego e
renda adicionais suficientes para reduzir o gap dos sistemas de proteo social.
Paradoxalmente, no mesmo contexto de generalizao das leis de mercado, a agenda social, especificamente, exige um alargamento da mesma
natureza. Em primeiro lugar, porque o tema do emprego excede os limites
da sua mera proteo contra os efeitos negativos da integrao, exigindo um
tratamento mais amplo que possa levar em considerao as realidades atuais
dos mercados nacionais de trabalho, to fortemente afetados pela precariedade, a baixa qualificao e as presses de competitividade internacional.
Em segundo lugar, porque a pobreza e a excluso social tm aumentado
expressivamente, contrastando com o projeto neoliberal de aumentar a cobertura mdica privada da populao em geral. Finalmente, devido ao fato
de que a poltica social no opera apenas como sistema de proteo e estabilidade social, mas tambm o faz como fator produtivo, isto , como alavanca
65

BOUZID IZERROUGENE

do prprio crescimento econmico via sustentao da demanda e qualidade


da mo de obra. No campo da integrao social pode-se, portanto, encontrar a proposio de modelos de desenvolvimento econmico que pudessem
sustentar, mais adequadamente, um efetivo processo de constituio de uma
cidadania social. No contexto atual em que a acumulao do capital tende
a abranger a totalidade do campo social, importante pensar na inverso da
relao tradicional: progresso econmico progresso social, numa relao:
progresso social progresso econmico. O setor da sade, particularmente,
reconhecido, junto com a educao, como forte indutor desenvolvimentista e fator de crescimento econmico e de avano cientfico e tecnolgico,
por suas relaes intersetoriais nas reas de servios, indstria e agricultura.
O seu fortalecimento imprescindvel ao desenvolvimento social, em razo, sobretudo, das suas contribuies formao e preservao do capital
humano.
3. INTEGRAO EM SADE-MS
Impulso importante ampliao do entendimento e valorizao da agenda social real do MS foi dado a partir dos meados da dcada de noventa,
quando foram considerados alguns dos direitos fundamentais na agenda de
discusses: o compromisso dos pases parceiros em garantir os valores do Estado de Direito e, mais amplamente, da democracia; o interesse expresso em
zelar, tambm, pelos direitos humanos no quadro mais amplo de um modelo
de desenvolvimento econmico regional pautado pela justia e pela eqidade.
Tal movimento se desenvolveu atravs de dois eixos principais. De um
lado, ocorreu um processo de fortalecimento institucional na esfera social do
MS, por meio da criao de novas e diversificadas instituies especificamente dedicadas dimenso social. De outro, ampliaram-se os conceitos intelectuais e estratgicos no tratamento dos temas sociais no contexto da integrao.
Principais marcos legais e instituies relacionados integrao social no
MERCOSUL.

1995 Frum Consultivo Econmico e Social (FCES);

1995 Rede Mercocidades;

1996 Sistema de Informao em Educao no MS;

1996 Criao do SGT 11 Sade (Resoluo GMC no. 151/1996);

1997 Tratado Multilateral de Seguridade Social;

1997 Observatrio do Mercado de Trabalho;

1998 Declarao Scio-Laboral do MS (SGT 10);

66

EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE NO MERCOSUL (PRELIMINAR)

1999 Comisso Scio-Laboral (rgo auxiliar do Grupo MS GMC);

2000 Carta Social do MS;

2000 Proposio da elaborao da agenda social da integrao (Declarao de Rosrio);

2001 Sistema Estatstico de Indicadores Sociais (SEIS);

2002 Grupo ad hoc de Integrao Fronteiria;

2004 Primeira Conferncia Regional de Emprego;

2005 Fundo Social Especial.

O tema da sade comeou a ser tratado no MS em 1992, numa inevitvel discusso sobre as normas sanitrias para a livre circulao das mercadorias. Em 1995 teve a primeira reunio dos ministros da sade do MS e dos
pases associados, que determinou o grupo ministerial como instncia suprema para as decises de polticas e estratgias de sade no bloco. Em 1996
foi criado um Sub Grupo de Trabalho (SGT-11-Sade), com a finalidade de
harmonizar as legislaes e coordenar as aes nas reas de servios, insumos e produtos de sade, como tambm na vigilncia sanitria e epidemiolgica. Diversas comisses intergovernamentais foram constitudas depois
para cuidar de inmeros assuntos, como: polticas de medicamentos, sade
sexual e reprodutiva, gesto de riscos e reduo de vulnerabilidades, sade
ambiental e do trabalhador, controle do sarampo, clera, dengue e febre
amarela, sistema de informao e comunicao em sade, banco de preos
de medicamentos, etc.
Dada a lgica ainda predominantemente comercial do MS, os avanos
mais significativos em direo a uma integrao na rea da sade esto na harmonizao das regras de vigilncia sanitria para a circulao dos produtos,
na regulamentao da vigilncia epidemiolgica e sistema de informaes em
sade. So aes comuns que se tornam importantes medida que aumente a
circulao das pessoas.
A partir do momento em que existe o livre transito das pessoas que podem
migrar indistintamente de um pas para outro, se coloca necessariamente a questo de saber que pas ser responsvel pelos cuidados de sade das populaes
migrantes. Essa responsabilidade avaliada atravs da comparao entre os direitos e benefcios dos pases de origem com os dos pases hospedeiros. Se as
prestaes de sade e de seguridade social em geral so distintas, ento de que
sistema poderia beneficiar o migrante? Como conciliar realidades sociais, econmicas e jurdicas to distintas?
67

BOUZID IZERROUGENE

At o momento, todavia, os direitos dos cidados do MS em matria de


sade ainda se limitam aos territrios nacionais e no podem ser usufrudos
nos paises vizinhos, embora cidados paraguaios, uruguaios e bolivianos das
reas fronteirias buscassem atendimento no Brasil, aproveitando a cobertura
pblica mnima neste pas. Municpios brasileiros arcam com o atendimento
da demanda da populao fronteiria sem terem condies financeiras e recursos humanos adicionais.
A urgncia da organizao conjunta da ateno sade nas fronteiras
mostra-se incompatvel com a morosidade caracterstica do processo de harmonizao. Na prtica, os sistemas de sade nestas regies se comunicam
atravs de prticas informais diversas, ocasionando efeitos colaterais indesejveis. Enquanto isso, os ministrios da sade no conseguem encontrar solues consensuais, mesmo que o problema esteja no centro de suas atenes.
Uma soluo possvel a criao de um sistema integrado de sade (SIS) para
os fronteirios.
A realidade das fronteiras traz determinaes complexas no que se refere
ao acesso sade na regio, uma vez que os sistemas nacionais de sade so
diferenciados em termos de universalidade, eqidade, modelos de cobertura e
ateno, modalidades de oferta e financiamento. Enquanto o Brasil conta com
o descentralizado e pblico Sistema nico de Sade (SUS), os demais parceiros do MS possuem sistemas mistos pblico-privado, centralizados e com
baixos e variados graus de cobertura.
As zonas de fronteira so espaos privilegiados e obrigatrios para iniciar
o processo de integrao e harmonizao dos sistemas de sade, dado que
permitem observar os dilemas concretos do atendimento, avaliar localmente
o uso formal e informal dos servios, conhecer a demanda real e as condies
de acesso, assim como as possibilidades de construir estratgias cotidianas de
cooperao e complementao.
4. DESAFIOS
O desafio integrao do sistema da sade no MS se inscreve no marco dos direitos fundamentais do homem e, portanto, leva em considerao
os princpios de eqidade, universalidade, participao, e descentralizao.
Concretamente, a atuao em sade deve abranger as medidas de promoo,
preveno, recuperao e reabilitao.
No MS, os problemas atuais de ateno sade se associam s condies
econmicas, baixa qualidade de vida, s condies ambientais, deficincia do saneamento bsico, escassez de recursos humanos e excluso social,
68

EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE NO MERCOSUL (PRELIMINAR)

em geral. Outras dificuldades se devem a fatores scio-demogrficos que caracterizam a regio, como a alta disperso geogrfica nas zonas rurais, que se
traduz, diante da precariedade dos meios de transporte, pela inacessibilidade
aos servios de sade. Na tabela abaixo se pode observar uma certa correlao
entre a pobreza e o percentual gasto em sade, de um lado, e a expectativa de
vida e a taxa de mortalidade infanto-juvenil, de outro. Ela mostra a disparidade
que existe nestes indicadores entre os paises do MS e alguns paises da Europa.
Tabela 3: Dados comparativos, 2005.
Indicadores

Pib per capita


(US$)

Gasto
em sade
(% do Pib)

Expectativa de vida
ao nascimento (mdia:
Homem-mulher)

Mortalidade
infanto-juvenil
(por mil)

Argentina

13.920
(2005)

9,6 (2004)

74,9*

16 (2005)

Brasil

8.230

8,8 (2004)

71

33 (2004)

Bolvia

2.740

6,8 (2002)

65*

65 (2004)

Chile

11.470

6,1 (2004)

78

10

Espanha

25.820

8,1

80

Etipia

1.000

5,3

52

164

Frana

30.540

10,5

82

Hungria

16.940

7,9

73

Irlanda

34.720

7,2

79

Paraguai

4.970

7,7 (2004)

71*

23

Uruguai

9.810

8,2 (2004)

75

15

Venezuela

6.440

4,7 (2004)

75

21

Fonte: OMS, World Health Statistics, 2007. * Organizacin Panamericana de la Salud, 2005.

Quanto mais distintos forem os indicadores de sade dos pases associados


maior ser a dificuldade de harmonizar os sistemas e servios de atendimento e
generalizar o seu uso. Ora, no MS h uma marcada diferena nos indicadores2,
tanto no que diz respeito s doenas e s taxas de mortalidade, como no que se
refere aos recursos alocados. Essas diferenas so o resultado de uma longa histria de polticas pblicas distintas que, por sua vez, determinam formas singulares de organizao coletiva para atender ou no atender a realidades diversas.

2.

Indicadores nacionais que ocultam as diferenas regionais internas.

69

BOUZID IZERROUGENE

Tabela 4 Mercosul: Indicadores de Mortalidade


Argentina

Brasil

Paraguai

Uruguai

Bolvia

Mortalidade
infantil por mil

16,5
(2005)

33,0
(2005)

23,0
(2005)

15,0
(2003)

65,2
(2004)

Mortalidade
materna por 100 mil

43,6
(2003)

73,1
(2002)

174,1
(2003)

23
(2002)

230
(99-03)

Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005 e OMS, 2007.

Tabela 5 Recursos destinados sade % PIB (2005)


Argentina

Brasil

Paraguai

Uruguai

Bolvia

Chile

Venezuela

Sade
Pblica

5,0

3,6

2,9

2,0

4,3

2,9

1,4

Sade
Privada

3,9

3,6

4,1

10,4

2,9

3,8

2,7

Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005

Tabela 6 Mdicos por 10 mil habitantes (2001)


Argentina

Brasil

Paraguai

Uruguai

Bolvia

Chile

Venezuela

32,1

20,6

5,6

39,0

7,6

11,5

20,0

Fonte: OPS Health Situation in Americas. Basic Indicators, 2005.

As diferenas nos indicadores esto relacionadas, tambm, aos sistemas


de sade vigente em cada pas e aos respectivos padres de financiamento. O
sistema brasileiro de natureza pblica, financiado por impostos e contribuies, que remuneram aes e servios de sade nos nveis pblicos e privados
e pagam os medicamentos bsicos e emergenciais. Os demais sistemas nacionais se organizam essencialmente em seguros privados, e as aes do setor
pblico so muito limitadas. Os valores mais reduzidos de cobertura em toda
a Amrica Latina se encontram nos parceiros do Brasil no MS: Bolvia (35%),
Paraguai (46%), Argentina (48%) e Uruguai (53%)3.
Quando as fronteiras se ampliam e os fluxos migratrios se expandem,
os antigos sistemas nacionais podem passar categoria de subsistemas de
um sistema supranacional maior e mais complexo, e as relaes que se estabelecero entre os sistemas implicaro num maior planejamento e maiores
competncias de gesto. No mesmo tempo a formao de profissionais para

3.

70

Dados da CEPAL SERIE Polticas sociales, 2005.

EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL SADE NO MERCOSUL (PRELIMINAR)

atuar na nova realidade, tanto para administrar o sistema, como para assegurar
um atendimento mnimo, se esbarram com a escassez dos recursos humanos
e a sua concentrao nas zonas urbanas e nas reas de maior desenvolvimento
econmico. A unificao dos atendimentos em sade iria sofrer ento de muitas dificuldades, como a precariedade do trabalho, a fuga dos recursos humanos para as regies mais ricas, o deslocamento dos usurios e a conseqente
desigualdade no acesso aos cuidados mdicos. As desigualdades socioeconmicas e sanitrias tm forte expresso territorial e evidenciam a importncia
de polticas regionais de interveno pblica.
O processo de construo da Unio Europia (EU) mostra, com abundantes evidncias, que se a convergncia constitui-se em processos bastante factveis e viveis nos mbitos das polticas econmicas, comerciais e financeiras,
ela se revela muito complexa no campo das polticas sociais. Os avanos de
integrao social que se realizaram na Europa s foram possveis na rea da
seguridade social depois que se abriu mo da estratgia de convergncia pelo
alto; quando a idia do modelo unificado de proteo foi substituda por polticas pontuais de reconhecimento e compensao de direitos nacionais, de
equivalncias e de transferncias oramentrias.
CONSIDERAES FINAIS
Na UE, as limitaes das polticas sociais parecem quase infranqueveis.
Expresses como unificao ou convergncia desapareceram do discurso oficial e so substitudas pelo projeto minimalista de harmonizao de polticas
nacionais, que so profundamente enraizadas em fortes tradies culturais e
histricas.
No MS a situao todavia diferente e o projeto de unificao do sistema de sade mais factvel por haver uma situao em que praticamente s
o Brasil oferece realmente uma cobertura social universal, integral, publica e
descentralizada com seu SUS. Nos demais pases, como j foi dito, a cobertura do sistema pblico bastante limitada. Como o Brasil representa mais de
80% da populao do MS restrito, o SUS pode ser facilmente estendido para
os parceiros.
O SUS, apesar de suas dificuldades, como as filas de espera, os hospitais
lotados e mal equipados, o mau atendimento em certos setores, a falta de remdios e outros problemas, mostra ser um sistema vivel em geral. Hoje ele faz
muito com poucos recursos, tendo um oramento que conta com menos de vinte
reais mensais por pessoa. Com isso, realiza 2,4 consultas para cada brasileiro,
em mdia por ano; efetua 200 milhes de exames laboratoriais e 6 milhes de
ultra-sonografias; garante mais de um milho de internaes por ms. D assistncia integral para a populao de portadores do HIV e doentes de Aids, renais
71

BOUZID IZERROUGENE

crnicos e pacientes com cncer; realiza 85% de todos os procedimentos de


alta complexidade do pas4. Alm de ser econmico, ele democrtico porque
promove a participao popular no controle das prestaes e do financiamento.
A sua gesto flexvel e descentralizada inclui o setor privado, admite queda de
recursos nos momentos de crise econmica e facilita adaptaes s diferenas
regionais e nacionais. Resta aumentar seus recursos e impedir o desvio destes
para outros fins (como praxe no Brasil). A adoo do SUS para o conjunto
do MS passa obviamente pela definio prvia, por acordos multilaterais, das
fontes de recursos, das modalidades de remunerao, de reembolso e de complementaridade, preservando e estimulando as possibilidades de implementar
modelos mistos de financiamento e operacionalizao.
REFERNCIAS BIBILOGRFICAS
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grandes desafios. http: //www.scielo.br/pdf/csp/v23s2/06.pdf (acessado em 14/02/2008)
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Holanda E.G.M. A sade no MERCOSUL e integrao regional. http: //www.ensp.fiocruz.br/
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Idec Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor http: //www.saude.sc.gov.br/cidadao/cartilha_SUS.doc (acessado em 14/02/2008)
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Galo E., Costa L., (Org.) Sistema Integrado de Sade do Mercosul: SIS-Mercosul Uma Agenda
para Integrao). Ministrio da Sade Brasil & Organizao Pan-Americana da Sade,
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15/03/2008)
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sgt/rosgt11/index.htm (acessado em 24/03/2008).
OMS Organizao Mundial de Sade, http: //www.who.int/countries/chl/fr/ (acessado em
26/03/2008).

4.

72

Dados do Ministrio da Sade e da Fundao Oswaldo Cruz.

V.

A EVOLUO DO TRATAMENTO
DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL
Carlos Alberto Almeida Cerqueira Junior*
SUMRIO: 1. Introduo 2. O direito ambiental internacional 3. Incio do tratamento ambiental no Mercosul: 3.1 O Tratado de Assuno e suas diretrizes
bsicas 4. Evoluo do tratamento da matria ambiental no Mercosul: 4.1. Declarao de Canela/92; 4.2 Reunio em Las Leas/Argentina em 92: 4.2.1 Reunio Especializada em Meio Ambiente REMA 5. O grupo mercado comum
e o subgrupo de trabalho n 6: 5.1 O Grupo Mercado Comum; 5.2 O Sub-grupo
de Trabalho n 6 6. O Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre meio
ambiente 7. Acordo-quadro sobre meio ambiente do Mercosul acordo de
Florianpolis/2001 8. Direito ambiental do Mercosul: 8.1 As Normas ambientais do Mercosul e sua incorporao nos ordenamentos jurdicos dos EstadosMembros 9. Concluso 10. Referncias
RESUMO: Nos ltimos anos o meio ambiente deixou de ser encarado como uma fonte
inesgotvel de recursos e desvinculado da vida humana, e passou a ser relacionado
com a prpria qualidade de vida, integrando os direitos fundamentais do homem. O
continente sul-americano em especial possui um grande patrimnio ambiental, com
uma rica biodiversidade. E por estar inserido nesse contexto, nesse espao fsico cobra-se do MERCOSUL uma efetiva tutela destes bens vitais. O Presente artigo busca
fazer uma anlise evolutiva sobre o tratamento da questo ambiental no mbito do
MERCOSUL, suas origens, as formas de abordagem, os Tratados, Declaraes, Protocolos e Acordos firmados sobre a matria, bem como a estrutura institucional, para
o trato das questes de planejamento, normativas, e executivas.
PALAVRAS CHAVES: Meio Ambiente. MERCOSUL. Acordo Quadro. Subgrupo de
trabalho n 6
RESUMEN: En los ltimos aos el medio ambiente dej de ser encarado como una
fuente inagotable de recursos y desvinculado de la vida humana, y pas a ser relacionado con la propia calidad de vida, integrando los derechos fundamentales
del hombre. El continente suramericano en especial posee un gran patrimonio ambiental, con una preciosa biodiversidad. Y por estar inserido en este contexto, en
este espacio fsico cobrase del MERCOSUR una efectiva tutela de estos bienes
vitales. El presente artculo se propone a hacer una anlisis evolutiva sobre el trato
de las cuestiones ambientales en el mbito del Mercosur, sus orgenes, sus formas
de abordaje, los Tratados, Declaraciones, Protocolos y Acuerdos firmados sobre
la materia, bien como la estructura institucional, para el trato de las cuestiones de
planeamiento, normativas, e ejecutivas.
PALABRAS LLAVES: Medio Ambiente. MERCOSUR. Acuerdo Marco. Subgrupo de
trabajo n 6

Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.

73

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

1. INTRODUO
A Terra e seus ecossistemas sempre estiveram em constante mudana. As
observaes e estudos cientficos nos remontam poca em que supostamente existia apenas um nico continente conhecido como Pangia, oceanos
cidos, e uma atmosfera formada por gases txicos. Com a deriva continental
e as mudanas climticas, aos poucos a Terra foi tomando a forma atual, e
proporcionando as condies propicias para o mitolgico, ou evolutivo surgimento da raa humana.
A ocupao do espao terrestre pelo homem e o seu domnio sobre os
recursos naturais, representam um importante marco nesse processo de constante mutao terrestre. Agora no somente os fatores naturais influiriam diretamente nesse processo, mas a atuao do homem ganharia cada vez mais
destaque, na alterao do ciclo natural das coisas.
Principalmente a partir do perodo da Revoluo Industrial no sculo
XVIII, o homem comeou sua busca obsessiva pelo mximo aproveitamento dos recursos naturais como fonte de renda e fortalecimento dos Estados
Nacionais recm formados. Pouca ou nenhuma importncia foi dada para as
conseqncias futuras dessa explorao e muito menos na dosagem de sustentabilidade, premissa esta, embasada nas medidas praticamente destrutivas
dos ecossistemas e paisagens naturais. O professor Guido Soares relata que:
Em seu incio, o sculo XX tinha herdado dos sculos anteriores, em especial do final do sculo XIX, a idia de que o desenvolvimento material das
sociedades, tal como potencializado pela Revoluo Industrial, era o valor
supremo a ser almejado, sem contudo, atentar-se para o fato de que as atividades industriais tem um subproduto altamente nocivo para a natureza e,
em conseqncia para o prprio homem.

O aparecimento de tais conseqncias j se faz presente assim como tambm a preocupao do homem em frear o processo de destruio ambiental
que ele mesmo comeou. Desde meados do sculo XX tm acontecido, cada
vez com mais intensidade e expresso, discusses cuja temtica central a
relao do homem com o meio ambiente, ou seja, como promover a harmonia
da parte com o todo.
Quando o homem reconhece seu papel de agente nocivo na relao com
o meio ambiente, tem inicio um complexo processo de reflexo sobre suas
aes e reaes, refletindo sobre as conseqncias de seus atos, para o meio
em que vive e para si prprio. Na medida em que desenvolve essa capacidade de refletir sobre o assunto, percebe-se a indissociabilidade da natureza,
ou seja, o meio ambiente entendido como a juno de uma srie de elementos interligados entre si, cuja relao de dependncia faz de cada elemento
uma parte importante do conjunto que por sua vez torna-se indissolvel.
74

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

A responsabilidade por todos os problemas ambientais de toda a sociedade, tendo em vista que todos praticam algum tipo de ato que acarreta numa
disfuno para o meio ambiente. Somando isso aos novos conhecimentos
cientficos que concluem que o homem faz parte da natureza, como vemos
por exemplo, na teoria evolucionista de Darwin, pela qual a raa humana tem
origem no mesmo ancestral dos grandes macacos e evolui como todos os
demais seres viventes, e ainda a Teoria de Gaia de Lovelock1, para a qual a
Terra, Gaia, um ser vivo que pulsa em vida plena com todos os seus seres,
incluindo o homem, em igualdade de condies, surgiu a necessidade do ser
humano rever a sua ao predatria e conseqentemente seu comportamento
integral, fazendo com que a viso antropocntrica que rege a conduta humana, tendo o homem como o centro do universo, comeasse a perder fora.2
Em meio a esta Nova Ordem Mundial sobre a abordagem e tratamento
ambiental os atuais pases membros de pleno direito do MERCOSUL (a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai, a Repblica Oriental
do Uruguai e a Repblica Argentina) levando em conta que a questo ambiental ultrapassa fronteiras geopolticas, esto desenvolvendo conjuntamente,
projetos e planos de atuao visando proteger o meio em que vivem. E esse
o objetivo deste trabalho: analisar a evoluo do tratamento ambiental que
vem sendo adotado pelos pases do MERCOSUL, apresentando os princpios
e normas comunitrias como tentativa de harmonizao da legislao ambiental, e as razes para o estabelecimento de uma poltica comum de proteo ao
meio ambiente dentro deste processo de integrao regional.
2. O DIREITO AMBIENTAL INTERNACIONAL
O direito ambiental internacional o conjunto de princpios e regras com
a finalidade de proteger o meio ambiente global e de controlar as atividades
que, dentro das jurisdies nacionais, podem afetar o meio ambiente de outros
Estados, ou reas alm da jurisdio nacional.3
Com lastro nessa noo de unidade ambiental, e na filosofia do agir
localmente, pensando globalmente consolidou-se no Direito Internacional o
princpio do poluidor pagador que, obriga quem poluiu a pagar pela poluio causada ou que pode ser causada, e o Princpio da Responsabilidade pelo

1.
2.
3.

LOVELOCK, James E. Gaia: um novo olhar sobre a vida. Rio de Janeiro: Edies 70,
1987.
Direito Ambiental: O que ? Disponvel em: http: //www.aultimaarcadenoe.com.br, no dia
18 de outubro de 2009.
BIRNIE, Patricia W.; BOYLE, Alan E. International law and the environment New York:
Oxford University Press, 1992., p. 8.

75

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

qual o poluidor, pessoa fsica ou jurdica, responde por suas aes ou omisses em prejuzo do meio ambiente, ficando sujeito a sanes estabelecidas.
Logo, a responsabilidade por danos ambientais objetiva.
Como conseqncia lgica, os Estados passaram a ser responsveis por
atos poluidores de particulares que ultrapassem a fronteira do nacional. Assim, quando a atividade econmica exercida em um pas gerar danos ambientais em pas diverso, o Estado onde tal atividade econmica exercida deve
ser responsabilizado por tais danos.
Esses princpios ganharam expresso no Direito Internacional a partir da Declarao de Estocolmo/72 (Adotada pela Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente), Conferncia na qual foi dado o alerta para
a gravidade desses riscos e danos causados. Na ocasio foi acordado que
os Estados, em pleno gozo de sua soberania, tm o direito de explorar seus
recursos ambientais, no entanto, a esse direito corresponde o dever de agir
para que as atividades no causem prejuzo ao meio-ambiente de outros pases. Trata-se, como se v, de uma liberdade relativa ou controlada para a explorao dos recursos naturais. Por isso de se afirmar que a soberania cria
obrigaes que so conseqncias de seus direitos. Para Valrio Mazzuoli a
responsabilizao do Estado causador do dano:
Trata-se de um corolrio ou conseqncia lgica do princpio da igualdade
jurdica, posto que, existe nica e exclusivamente em funo dela. Significa,
ademais, que os Estados tm limites de atuao no plano internacional, no
podendo agir de forma leviana, a seu alvedrio e a seu talante, prejudicando
terceiros e trazendo desequilbrio para as relaes pacificas entre os Estados4.

Para exemplificar essa situao, um exemplo bem contextualizado o caso


de pases do MERCOSUL que criaram acordos bilaterais a respeito da responsabilidade pelos danos ambientais transfronterios. Nesse sentido, portanto, o
Acordo celebrado entre Brasil e Uruguai em 1992, cujos objetivos so: estabelecer mtodos de monitoramento e de avaliao de impacto ambiental e promover a soluo coordenada das questes relacionadas aos impactos ambientais.
Segundo esse Acordo, ratificado pelo Congresso Nacional em 4 de maio de
1995 e promulgado pelo Decreto n 224, de 2.6.97 DOU 3.6.1997, no caso de
impacto ambiental, cada parte Contratante ser responsvel pelos danos causados outra Parte Contratante em decorrncia de suas prprias atividades ou
de atividades efetuadas por pessoas fsicas ou jurdicas que se encontrem em
territrio de sua jurisdio

4.

76

MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. 2. ed., rev., atual.
e ampl. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 460.

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

3. INCIO DO TRATAMENTO AMBIENTAL NO MERCOSUL


O Mercado Comum do Sul representa, o mais importante acordo poltico e econmico alcanado na regio latino-americana. Foi constitudo em
1991, com a assinatura do Tratado de Assuno pelo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, com o objetivo de incrementar a competitividade de seus
membros instituindo uma unio aduaneira a partir de 1995, e abarcando
outros muitos mbitos como a poltica fiscal, monetria, industrial, agrria
e ambiental.
Este processo de integrao gerou um nvel de interdependncia tal, que
o jogo de interesses cruzados leva progressivamente os atores pblicos e privados a atuarem num cenrio poltico comum, que excede os aparatos polticos nacionais. Hoje o MERCOSUL conta com quatro Estados Parte: Brasil
(1991), Argentina (1991), Paraguai (1991) y Uruguai (1991); e cinco Estados
associados: Bolvia (1996), Chile (1996), Peru (2003), Colmbia (2004) e
Equador (2004). Em especial h a situao da Venezuela.
No dia 23 de maio de 2006, os pases do MERCOSUL adotaram o Protocolo de adeso da Venezuela. Mediante este Protocolo, a Repblica Bolivariana da Venezuela aderiu ao Protocolo de Ouro Preto de 1994. Depois de sua
ratificao pelos quatro membros e sua entrada em vigor, a Venezuela ser
membro de pleno direito do MERCOSUL.
Entre os pases do MERCOSUL, o direito ambiental tratado como questo de soberania nacional, nas Constituies de todos os seus integrantes originrios (Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai). Ademais, extrai-se de suas
Cartas polticas, que a explorao dos recursos ambientais deve ser acompanhada de efetivo controle a fim de se garantir um meio-ambiente saudvel s
geraes futuras.
Em virtude de ter como membros os dois maiores pases da Amrica do
Sul, o territrio mercosulino compreende aproximadamente 56% do ecossistema sul-americano, que alm de apresentar uma grande biodiversidade e
recursos minerais, abrange importantes bacias hidrogrficas, florestas, zonas
costeiras, cerrados, o pampa, o chaco, o pantanal, regies semi-desrticas e
montanhas andinas.
Visando dar um maior alcance proteo ambiental, j que o Tratado de
Assuno no possui essa natureza, inseriu-se logo no Prembulo o entendimento do aproveitamento mais eficaz dos recursos disponveis e a preservao
do meio ambiente, a fim de, coordenar as polticas macroeconmicas nos diversos setores da economia com a observncia dos princpios de gradualidade,
flexibilidade e equilbrio.
77

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

Tendo em vista o estabelecido no Tratado de Assuno no segundo e


sexto pargrafos da introduo e no artigo 5, letra d, a Resoluo 03/91
do Conselho do Mercado Comum (CMC) estabeleceu, a necessidade dos
Acordos Setoriais contemplarem a preservao e o melhoramento do meio
ambiente.
3.1 O Tratado de Assuno e suas diretrizes bsicas
Para os doutrinadores do Direito Internacional, do Art. 1 do Tratado de
Assuno, certido de nascimento do MERCOSUL, extraem-se seis diretrizes bsicas, que podem ser sintetizadas no objetivo da integrao comercial
e econmica e facilitao das relaes econmicas entre os pases do grupo.
Tais diretrizes so: livre circulao de bens; estabelecimento de tarifa externa
comum; poltica comercial comum em relao a Estados terceiros; coordenao de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais;
polticas macroeconmicas e setoriais visando assegurar condies de concorrncia entre os Estados parte; obrigao de harmonizao das legislaes
nas reas pertinentes.
Como de se notar, no h normas de proteo ambiental no texto articulado do Tratado de Assuno. Mesmo assim, consideramos que o substrato
jurdico para a adoo de normas ambientais encontra-se nos artigos 1 e 5
do Tratado, quando se trata da necessidade de coordenao das polticas macroeconmicas e setoriais que garantam condies de concorrncia entre os
Estados-Membros, no marco do compromisso pactuado por estes para harmonizar as respectivas legislaes nacionais naquelas reas pertinentes, para
fortalecer o processo de integrao e assegurar condies de real concorrncia
entre eles. Por fim, h de se considerar que o problema ambiental deve ser
sempre encarado, para que sejam efetivados os princpios do Tratado, quais
sejam: gradualidade, flexibilidade e equilbrio.5
A fim de esclarecer o alcance de cada principio faz-se necessrio explicitar o que se entende de cada um deles, em apertada sntese: Gradualidade: no
criar distores econmicas graves, ir adaptando interesses econmicos com
os interesses sociais; Flexibilidade: admitir retrocessos nos ritmos impostos
por situaes excepcionais; Equilbrio: impossibilidade de haver prejuzo para
uma parte e beneficio desmedido para outra.

5.

78

ALBUQUEQUE, Fabola Santos. O meio ambiente como objeto de direito no MERCOSUL. Disponvel em http: //www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/Pdf/pdf_148/r148-18.pdf, no
dia 18 de outubro de 2009.

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

4. EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO


MERCOSUL
A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como ECO-92, foi celebrada no Rio de Janeiro havia
sido a maior conferencia realizada pela ONU, at aquele momento histrico.
Alm da adoo de convenes e fixao de normas forenses, no mbito regional, um dos seus grandes resultados foi motivar os pases do Cone Sul a
estabelecerem uma posio conjunta a respeito do meio ambiente, j que a
partir desta os pases do MERCOSUL assinaram uma srie de documentos
em que a questo ambiental tratada direta e especificamente. Este posicionamento em bloco inclui a proteo da atmosfera, da diversidade biolgica,
a degradao dos solos, a desertificao, os bosques, os recursos hdricos, os
assentamentos humanos, os recursos financeiros, o comercio internacional, o
meio ambiente marinho, os resduos perigosos e o fortalecimento institucional
para o desenvolvimento sustentvel. De tais diplomas produzidos abordaremos os principais logo adiante.
4.1. Declarao de Canela/92
Assinada em 21 de fevereiro de 1992 pelos quatro Estados Parte juntamente com o Chile, a Declarao de Canela, pode ser considerada como
o primeiro documento acerca da matria ambiental posterior ao Tratado de
Assuno.
Ficou estabelecido que: As operaes comerciais devem incluir os custos
ambientais causados nas etapas produtivas sem transferi-los s geraes futuras. Desta forma, o nus ambiental refletiria nos intercmbios comerciais, objetivando no somente o lucro econmico, como tambm o lucro ou no
prejuzo ambiental nas transaes. O posicionamento adotado est intimamente ligado finalidade de proteo do meio ambiente, no tendo nenhuma
pretenso de se constituir como barreira ou entrave comercial.
Ficou acordado que haver o respeito s soberanias, mas simultaneamente tambm, a previso de responsabilidades por danos ambientais eventualmente ocorridos. Nesse aspecto, estabeleceu-se que ser resguardada a soberania da diversidade biolgica e das florestas, na medida em que se afirma que
os recursos biolgicos so inequivocamente recursos naturais de cada pas e,
portanto, sobre eles exercida a soberania nacional.
At este momento, no havia nenhum Sub-grupos de Trabalho do Grupo
Mercado Comum (GMC), rgo executivo do MERCOSUL, encarregado de
tratar especificamente da matria ambiental, que era tratada de forma secundria temtica de cada um. Por exemplo: O sub-grupo de trabalho n 8 que
79

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

trata da poltica agrcola tratava dos temas ambientais relacionados com a


agricultura, e assim acontecia com cada sub-grupo.
Como indicador da evoluo e destaque da matria ambiental no mbito
do Bloco, na II Reunio de Presidentes do MERCOSUL, celebrada em Las
Leas, Argentina, em de junho de 1992, decidiu-se pela criao da Reunio
Especializada em Meio Ambiente REMA, atravs da Resoluo n 22/92.
4.2 Reunio em Las Leas/Argentina em 92
A reunio em Las Leas representou um marco na valorizao da temtica ambiental no mbito mercosulino, principalmente devido a criao do
Subgrupo de Trabalho n. 6, rgo cuja competncia exclusiva para tratar do
meio-ambiente; e tambm pelo fato de na ocasio, terem sido lanadas metas
para o MERCOSUL, muitas das quais versavam sobre temas ambientais.
As inquietaes com o meio ambiente fez surgir, no final de 1992, as
Reunies Especiais do Meio Ambiente (REMA) teleologicamente criadas
com o fito de analisar as legislaes vigentes nos Estados parte e propor recomendaes ao GMC, rgo executivo, a fim de transform-las em resolues. A REMA encontrou-se apenas em poucas ocasies no perodo de um ano
(novembro de 93 a novembro de 94) e dentre as recomendaes produzidas
destaca-se aquela que se tornou a Resoluo 10/94 que indica as Diretrizes
Bsicas em Matria de Poltica Ambiental que viria a ser a semente do Protocolo Adicional sobre o Meio Ambiente.
4.2.1 Reunio Especializada em Meio Ambiente REMA
A professora Leila Devia, parafraseada por Antonio de Jesus da Rocha
Freitas Junior, delimita os objetivos gerais e especficos da Reunio Especializada em Meio Ambiente:
Los objetivos generales de la REMA consistieron en la formulacin de recomendaciones al Grupo Mercado Comn (GMC), tendientes a asegurar una adecuada proteccin del medio ambiente en El marco del proceso de integracin.
Los objetivos especficos fueron: contribuir a establecer en materia ambiental
condiciones adecuadas de competitividad entre los Estados parte y adecuada
competitividad externa de los productos originarios del MERCOSUR..6

Apesar da grande expectativa, a mtica Reunio Especializada em Meio


Ambiente REMA se reuniu apenas cinco vezes. O primeiro encontro foi
sediado em Montevidu, Uruguai, em 1993, quando foi proposta a identifica-

6.

80

FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Globalizao, integrao regional e meio


ambiente do MERCOUL in FERRAZ, Daniel Amin (Coord.). Manual de integrao regional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004. p.379.

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

o e avaliao das legislaes-marco de carter instrumental ou de alcance


geral, a identificao de temas prioritrios em matria de legislao ambiental
e a recopilao e avaliao de normas nacionais, provinciais ou locais nas reas limtrofes. Na segunda reunio, celebrada em Buenos Aires, em 1994, foi
apresentada pela Repblica Argentina um plano de Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica Ambiental, e proposta a anlise das legislaes dos EstadosMembros sobre resduos no Marco do Convenio de Basilia de 1989, sobre
transporte trans-fronteirio de resduos perigosos e a sua eliminao, com o
objetivo de estabelecer solues comuns em nvel de bloco. Ainda durante
esse segundo encontro, foi elaborada uma Recomendao sobre a necessidade
de concretizar instrumentos legais para as atividades com possibilidade de gerar impacto ambiental negativo nos ecossistemas compartilhados.7
Celebrada em Braslia, em 1994, a terceira Reunio, teve como pauta a
aprovao das Diretrizes Bsicas em matria de Poltica Ambiental, atravs da
Resoluo n 10/94 do Grupo Mercado Comum. Em apertada sntese, Antonio
de Jesus8 relata os indicadores fixados para a poltica ambiental do MERCOSUL, que recomendam:
a) A harmonizao das legislaes ambientais dos pases membros;
b) Assegurar as condies equnimes de competitividade entre os membros
do bloco atravs da incluso do custo ambiental;
c) Garantir a adoo de praticas degradantes;
d) Adotar o manejo sustentvel no aproveitamento dos recursos naturais renovveis;
e) Assegurar a obrigatoriedade da avaliao de impacto ambiental;
f) Assegurar a minimizao e/ou a eliminao de contaminantes a partir da adoo e desenvolvimento de tecnologias apropriadas, limpas e de reciclagem, ademais de tratar adequadamente os resduos slidos, lquidos e gasosos;
g) Assegurar o menor grau de deteriorizao ambiental nos processos produtivos regionais e nos produtos de intercambio;
h) Harmonizar os procedimentos legais e/ou institucionais para o licenciamento / habilitao ambiental, e monitorizar as atividades que possam gerar
impactos ambientais em ecossistemas compartidos;
i) Coordenar os critrios ambientais comuns tanto na negociao como na implementao dos atos internacionais de incidncia do MERCOSUL;
j) Fortalecer as instituies para a gesto ambientalmente sustentvel, atravs
do aumento da informao ambiental para a tomada de decises;
l) Desenvolver o turismo interno do MERCOSUL com equilbrio ambiental.

7.
8.

FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Op. cit., p.379-380.


FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Ibidem. p.380-381.

81

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

Do exposto resta claro que as Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica


Ambiental, alm da promoo da adoo de normas que garantam as condies equnimes de competitividade, enfatizam a necessidade de harmonizar
sem igualar, isto , harmonizar a legislao ambiental dos Estados-Membros
sem padroniz-las, considerando as peculiaridades de cada um e de seus respectivos ecossistemas.
Em seu trabalho: O estabelecimento de uma poltica comum de proteo
do meio ambiente: sua necessidade num mercado comum. a professora Martha Lucia Olivar Jimnez destaca diversas justificativas para fundamentar o
estabelecimento de uma poltica comum de proteo ambiental dentro de um
processo de integrao regional, dentre as quais merecem destaque:
a) o fato de que a poluio no respeita os limites nacionais,
b) que a livre circulao de mercadorias e a livre concorrncia empresarial,
princpios bsicos para a constituio de um mercado comum, podem ser alteradas pela adoo de polticas divergentes em matria ambiental,
c) no caso especifico do MERCOSUL, o Tratado de Assuno possui como
um dos seus objetivos a melhora das condies de vida de suas populaes, e
para isso necessrio um ambiente saudvel,
d) e por fim, a coordenao de uma poltica comum de bloco nos diversos
foros internacionais, resultar em um fortalecimento de sua posio na comunidade internacional.9

No mesmo ano, a capital paraguaia foi anfitri da quarta reunio. Na ocasio foram propostas mudanas no Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL, referentes a mercadorias que expem a perigo a segurana pblica e a sade ou a
vida de pessoas, animais ou plantas, para propor que nestes casos intervenha
a autoridade ambiental competente. No mesmo evento, a Repblica Argentina
comunicou oficialmente sua reforma constitucional, que incorporou de maneira expressa a tutela ambiental, e reduziu as diferenas com relao ao Brasil,
que desde 1988 possui a tutela constitucional do ambiente.
Com a entrada em vigor do Protocolo de Ouro Preto o MERCOSUL passou a funcionar com uma nova estrutura institucional, agora dotado de personalidade jurdica internacional. Neste contexto, a continuidade, ou no, da
REMA tornou-se um dilema.
Logo em junho de 1995 na reunio de Ministros do Meio Ambiente do
MERCOSUL em Montevidu, foi aprovada a Declarao de Taranco. Os signatrios reconheciam a necessidade de reforar o marco institucional para o

9.

82

JIMENEZ, Martha Lucia Olivar Jimnez O estabelecimento de uma poltica comum de proteo do meio ambiente: sua necessidade num mercado comum.Braslia: ABEI, 1994.

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

tratamento da temtica ambiental no MERCOSUL; dando nfase a dinamizao do processo de articulao interna dos respectivos pases. Para alcanar
tal meta, restou imprescindvel a incluso da temtica ambiental no mais alto
nvel de discusso, com o entendimento que harmonizar no implica na criao de uma legislao nica, mas sim na eliminao eventuais assimetrias e
reduo das possveis divergncias. Neste sentido, foi considerado conveniente transformar a REMA em um subgrupo de Trabalho do GMC.
5. O GRUPO MERCADO COMUM E O SUBGRUPO DE TRABALHO N 6
5.1 O Grupo Mercado Comum
O Grupo Mercado Comum (GMC) foi criado atravs do Tratado de Assuno (artigos 13-15), mas s adotou sua atual estrutura e funes com o
Protocolo de Ouro Preto (artigos 10-15). O GMC responsvel por fixar os
programas de trabalho, e de negociar acordos com terceiros em nome do MERCOSUL, por delegao expressa do Conselho do Mercado Comum (CMC).
Como rgo decisrio executivo do MERCOSUL, se pronuncia atravs de
Resolues, e est integrado por representantes dos Ministrios de Relaes
Exteriores e de Economia, e dos Bancos Centrais dos Estados Parte.
o GMC que executa as decises do CMC. Em seu mbito se desenvolvem os Subgrupos de Trabalho (SGT), organismos dependentes do mesmo, encarregados de analisar e propor decises sobre todas as questes relacionadas
com a integrao, com exceo dos temas alfandegrios que correspondem
Comisso de Comercio do MERCOSUL (CCM). Suas normas se denominam
Resolues e so de aplicao obrigatria em todos os pases membros.
O Grupo Mercado Comum instituiu dentro do MERCOSUL, o Subgrupo
de Trabalho n 6 de Meio Ambiente, o qual sustenta os j mencionados princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio definidos no Tratado constitutivo (de Assuno), os princpios emanados da Declarao de Canela e a
necessidade de promover o desenvolvimento sustentvel.
No perodo de transio existiu uma Comisso de Meio Ambiente no
Subgrupo de Trabalho n 7 Poltica Industrial y Tecnolgica criada pela
Resoluo n 5/93. Esta Comisso elaborou a matriz comparativa das legislaes, o Projeto de Assistncia Tcnica para Meio Ambiente e por sua Recomendao n 20/93 instou ao CCT a aprovao de um Projeto de Cooperao
para Meio Ambiente.
5.2 O Sub-grupo de Trabalho n 6
Lastreado nos princpios da gradualidade, flexibilidade e equilbrio institudos no Tratado de Assuno e demais acordos, celebrados no mbito do
83

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

MERCOSUL, instituiu-se o Subgrupo n 6 do Meio Ambiente com o fito de


continuar a harmonizao das legislaes ambientais dos Estados parte.
A partir da Resoluo 38/9510, foram estabelecidas as metas e prazos desse grupo, e aprovada a insero na agenda de discusso da elaborao de um
Protocolo Adicional de Meio Ambiente. Tais metas so:
a) Restries no-tarifrias: anlise das medidas no-tarifrias relacionadas
ao Meio Ambiente e determinao do seu tratamento.
b) Competitividade e meio ambiente: contribuir para estabelecer em matria
ambiental condies de adequada competitividade entre os Estados-Partes e
entre estes e terceiros pases e/ou esquemas de integrao regional. Promover estudos que atendam valorao do custo ambiental no custo total do
processo produtivo, de modo que permita condies equnimes de proteo
ambiental e competitividade
c) Normas Internacionais ISO 14.000: elaborao e implementao da srie
como fator favorvel para a competitividade dos produtos oriundos do MERCOSUL no mercado internacional.
d) Temas Setoriais: analisar as propostas levantadas pelos demais Subgrupos
em reunies especializadas.
e) Instrumento Jurdico de meio ambiente no MERCOSUL: elaborao de um
documento que tomar como referencia os ordenamentos legais nacionais,
temas especficos de gesto ambiental, tendo como objetivo a otimizao dos
nveis de qualidade ambiental nos Estados-Partes;
f) Criao de um sistema de informao ambiental: implementao de um
sistema de informao ambiental substantiva entre os Estados-partes. (Na
Reunio de 6 a 8 de agosto de 1996, o Sub-grupo de Trabalho n 6 Meio
Ambiente criou um Grupo Ad-Hoc, responsvel pelo Sistema de Informao
Ambiental do MERCOSUL).
g) Selo verde MERCOSUL: desenvolvimento e formalizao de um sistema
de certificao ambiental comum.11

No mbito nacional, os organismos locais responsveis pela coordenao e atividades do Subgrupo so: na Argentina, o Ministerio de Desarrollo
Social Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable SayDS; no Brasil, Ministrio do Meio Ambiente Secretaria de Qualidade Ambiental nos
Assentamentos Humanos; no Paraguai, a Secretara Del Ambiente SEAM;
no Uruguai, o Ministerio de Vivienda, Ordenamento Territorial y Medio Ambiente MVOTMA.

10. Disponvel em http: //www.mercosur.int no dia 18/10/2009


11. FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Op. cit.,. p.385-386.

84

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

6. O PROTOCOLO ADICIONAL AO TRATADO DE ASSUNO SOBRE MEIO AMBIENTE


Devido a suas, mundialmente conhecidas, riquezas naturais e grande
biodiversidade, o MERCOSUL sempre careceu de um documento nico,
para amenizar as divergncias e harmonizar as legislaes nacionais. Tal
Instrumento daria um novo impulso ao Direito Ambiental dos Estados Partes, otimizando os nveis de qualidade ambiental e servindo como modelo
para o ordenamento jurdico local. Resta portanto, plenamente justificada
a prioridade de criao de um Instrumento Jurdico de Meio Ambiente no
MERCOSUL dentre as tarefas do 6 Subgrupo de Trabalho.
Dito instrumento tem como fundamento as diretrizes bsicas em matria
de poltica ambiental listadas na Resoluo 10/9412 do GMC. De um modo
geral traz as diretrizes em seu contedo: a harmonizao das legislaes; a
aplicao do desenvolvimento sustentvel no MERCOSUL; adoo de polticas de fiscalizao de atividades potencialmente causadores de impacto ambiental; incentivo a estudos e tecnologias para a diminuio da emisso de
poluentes; o fortalecimento das instituies que garantem a gesto ambiental
e a aplicao desses princpios tambm na rea turstica.
O Subgrupo n 6 s foi elaborar o Projeto de Deciso relativo ao Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre Meio Ambiente trs anos aps
a adoo das diretrizes bsicas, em junho de 1997. Esse projeto foi apresentado ao GMC atravs da Recomendao 4/97, porm, devido a sua m formulao, acabou por no ser votado, apesar de ter sido levado para discusso em
vrias reunies.
Dada sua rigidez, este protocolo poderia criar situaes e barreiras noalfandegrias que iriam contra o esprito e objetivos do Tratado constitutivo.
As principais crticas dirigidas ao projeto foram: a) a impreciso na terminologia utilizada; b) a desordem na estruturao dos temas; c) e a carncia a
respeito de temas importantes.
a) A impreciso era uma forte caracterstica do projeto, que como no exemplo
abaixo, deixou em aberto e omitiu informaes imprescindveis. Uma primeira falha aparente a referncia a utilizao das definies elencadas nos
Tratados assinados pelos pases membros, porm no referia especificadamente se seriam os ratificados em comum ou separadamente pelos Estados
Partes. A segunda diz respeito falta de definies. O rol de definies

12. Disponvel em http: //www.mercosur.int no dia 18/10/2009

85

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

utilizado era muito escasso em relao ao nmero de termos empregados.


Essas deficincias acabavam por restringir a eficcia do prprio documento,
ao dificultar seu manejo e aplicao por tcnicos e cidados.
b) A ordenao dos artigos, captulos e ttulos no era apropriada. Como
por exemplo, o caso encontrado no Ttulo II, no qual os Captulos II e III
poderiam estar em ordem inversa, j que os objetivos (Captulo III) deveriam preceder os princpios (Captulo II), pois estes se baseiam no campo
daqueles.
c) As carncias relativas a temas de extrema importncia foram analisadas
pelo Subgrupo de Trabalho Meio Ambiente do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES Seo Uruguai). O trabalho indicou a necessidade de incluso do tratamento jurdico das atividades nucleares em
suas diversas aplicaes, o zelo pela sade ambiental (sade, higiene e
segurana nos processos produtivos), o controle ambiental das prticas
e exerccios militares e a instituio de contas patrimoniais.
Mesmo com todas as crticas e imperfeies tcnicas, o Projeto Adicional
do Meio Ambiente, foi muito ousado, pois, nos seus mais de oitenta artigos,
estabelecia definies de dano ambiental, emergncia ambiental e avaliao
de impacto ambiental que, direta e indiretamente, abarcam toda a rea do Direito Ambiental.
Como j mencionado, o Protocolo Adicional do Meio Ambiente no foi
aprovado. Conforme explanado por especialistas, o referido Protocolo, apesar de
discutido em vrios episdios pelos representantes dos governos, era carente e
impreciso, tanto na terminologia quanto na estruturao e no contedo. Destarte,
como pode se observar, existiu, o persistente incentivo de adoo do Protocolo
pelo Brasil em contraposio da resistncia de outros pases. Como a legislao
brasileira muito avanada em questes ambientais, deveria ser observado se
este no resultaria em um retrocesso da poltica ambiental brasileira.
Porm, mesmo diante das falhas apresentadas e da tentativa frustrada de
implementao, o Protocolo serviu de incentivo aos governos dos Estados
Partes do bloco, conquanto que as diversas discusses a este respeito resultaram no atual Acordo Quadro sobre o Meio ambiente, que busca implementar
princpios e instrumentos ambientais.
7. ACORDO-QUADRO SOBRE MEIO AMBIENTE DO MERCOSUL
ACORDO DE FLORIANPOLIS/2001
Assinado em maro de 2001 na IV Reunio Extraordinria do SGT n 6,
ocorrida em Florianpolis e ratificado em 2004, o Acordo-Quadro sobre Meio
Ambiente do MERCOSUL at ento o documento mais relevante sobre o
86

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

tema ambiental no mbito comunitrio. Este importante Acordo foi o resultado da unio das propostas de um Anteprojeto da Delegao argentina e da
brasileira para a criao de um instrumento jurdico ambiental para o MERCOSUL, que sintetizasse as definies e princpios sobre os quais acredita ser
consenso entre as Delegaes, deixando para o futuro a discusso de temas
setoriais e acordos especficos que ficariam subordinados ao Acordo.
No Prembulo do presente Acordo, as Repblicas argentina, brasileira,
paraguaia e uruguaia, reafirmam a necessidade de proteger o meio ambiente e
a utilizao sustentvel dos recursos naturais, procurando melhorar a qualidade de vida e o desenvolvimento econmico, social e ambiental sustentvel e a
importncia da cooperao entre os pases membros do bloco.
Importante destacar que os Estados Partes reafirmam os preceitos do desenvolvimento sustentvel, ou seja, aquele desenvolvimento que atende as
necessidades do momento sem comprometer a habilidade das futuras geraes atenderem suas necessidades,13 preconizados na Agenda 21, adotada na
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
analisando a possibilidade de instrumentalizar a aplicao dos princpios da
Declarao do Rio de Janeiro, de 1992.
Os signatrios reconheceram a imprescindibilidade das polticas comerciais conterem o intuito de preservar o meio ambiente com adoo de polticas
comuns e a participao da sociedade civil. A preocupao ambiental tambm
atinge mbitos comerciais, ultrapassando questes meramente sociais, pois a
tutela da qualidade do meio ambiente instrumental no sentido de que, atravs dela, o que se protege um valor maior: a qualidade da vida14.
Apesar do inquestionvel avano, o Acordo de Florianpolis incorre novamente em erro ao instituir antecipadamente os princpios ao objetivo, o qual
a proteo do meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel mediante a
articulao entre as dimenses econmica, social e ambiental, contribuindo
para uma melhor qualidade do meio ambiente e de vida das populaes.
Por meio deste Acordo, elaborou-se uma verdadeira poltica ambiental
para o grupo. Estabeleceram-se seis princpios gerais, so eles:
a) promoo da proteo do meio ambiente e aproveitamento mais eficaz dos
recursos disponveis mediante a coordenao de polticas setoriais, com
base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio;

13. SILVA, Jos Afonso da. Direito ambiental constitucional.5.ed. So Paulo: Malheiros, 2004.
14. SILVA, Jos Afonso da. Op. cit.

87

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

b) incorporao da componente ambiental nas polticas setoriais e incluso


das consideraes ambientais na tomada de decises que se adotem no
mbito do MERCOSUL para fortalecimento da integrao;
c) promoo do desenvolvimento sustentvel por meio do apoio recproco entre os setores ambientais e econmicos, evitando a adoo de medidas que
restrinjam ou distoram de maneira arbitrria ou injustificvel a livre circulao de bens e servios no mbito do MERCOSUL;
d) tratamento prioritrio e integral s causas e fontes dos problemas ambientais;
e) promoo da efetiva participao da sociedade civil no tratamento das
questes ambientais;
f)

fomento internalizao dos custos ambientais por meio do uso de instrumentos econmicos e regulatrios de gesto.

O objeto deste Acordo o desenvolvimento sustentvel e a proteo ambiental, mediante a articulao das dimenses econmica, social e ambiental,
contribuindo a uma melhor qualidade do ambiente e de vida da populao.
(art. 4).
O desenvolvimento sustentvel passou a ser tratado como diretriz de planejamento pblico e privado. Tal tratamento fica muito claro no Captulo III onde
feito um direcionamento das aes que devem ser implementadas, para maior
integrao econmico-normativa das quais destacamos: o intercmbio de informaes sobre leis, regulamentos, procedimentos, polticas e prticas ambientais,
assim como seus aspectos sociais, culturais, econmicos e de sade, em particular aqueles que possam afetar o comrcio ou as condies de competitividade
no mbito do MERCOSUL; identificao de fontes de financiamento para o
desenvolvimento das capacidades dos Estados Partes, visando a contribuir com
a implementao do presente Acordo; promover a educao ambiental formal e
no formal e fomentar conhecimentos, hbitos de conduta e a integrao de valores orientados s transformaes necessrias ao alcance do desenvolvimento
sustentvel no mbito do MERCOSUL; contribuio para promover ambientes
de trabalho salubres; incentivo de pesquisa e gerao de tecnologias limpas.
Alm disso, no acordo, a preveno integral dos danos tem prioridade sobre a reparao. V-se, tambm, que os princpios devem ser fiscalizados pela
sociedade, tendo as comunidades envolvidas papel primordial no tratamento
das questes ambientais. E, o desenvolvimento sustentvel do MERCOSUL
deve ser alcanado com a cooperao dos pases-membros e com a participao da sociedade civil, associaes ou grupos sociais (art. 4 e 5). Destarte,
nota-se uma convergncia dos princpios firmados na Declarao do Rio em
88

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

92, manifestada sobretudo na preocupao de o MERCOSUL no simplesmente se desenvolver economicamente, mas de forma sustentvel, preservando o meio-ambiente.
Para a resoluo de controvrsias e dvidas quanto aplicao, interpretao ou descumprimento das disposies contempladas no presente Acordo,
o mesmo confere competncia para ao Sistema de Soluo de Controvrsias
vigente no MERCOSUL, diferentemente do previsto no Protocolo Adicional
de Meio Ambiente que apontava somente a negociao diplomtica direta.
A ausncia de clusulas auto-executivas, no significa que o Acordo seja
um avano pequeno, pois transcende dele mesmo o fato de regionalizar direitos ambientais, outorgando direitos de proteo ambiental a qualquer cidado
do bloco.
Em Julho de 2004 foi criada a Reunio especializada de Ministros do
Meio Ambiente com o objetivo de aplicar o Acordo Florianpolis e de dar
a direo poltica ao Programa em matria de meio ambiente do MERCOSUL. Tambm em 2004 o Conselho do Mercado Comum adotou a Deciso
14/04 relativa ao Protocolo Adicional ao Acordo Marco do Meio Ambiente
em matria de Cooperao e Assistncia diante de Emergncias Ambientais.
O Protocolo aspira assegurar que os Estados Partes, atravs de seus Pontos de
foco, prestem-se cooperao recproca e assistncia quando se produza uma
emergncia que tenha conseqncias efetivas ou potenciais no meio ambiente
ou na populao de seu prprio territrio ou de outro Estado Parte.
8. DIREITO AMBIENTAL DO MERCOSUL
Antes da adoo do Protocolo de Ouro Preto, em 17 de dezembro de
1994, a efetividade nas normas do MERCOSUL eram muito incertas, no
havia muita segurana quanto a validez ou a obrigatoriedade das normas emanadas dos seus rgos. De fato, apesar do Tratado constitutivo ser o de Assuno, s vamos encontrar, com mais clareza, as fontes jurdicas do MERCOSUL, no artigo 41 do Protocolo de Ouro Preto, que estabelece:
Artigo 41 As fontes jurdicas do MERCOSUL so:
I. O Tratado de Assuno, seus protocolos e os instrumentos adicionais ou
complementares;
II. Os acordos celebrados no mbito do Tratado de Assuno e seus protocolos;
III. As Decises do Conselho do Mercado Comum, as Resolues do Grupo Mercado Comum e as Diretrizes da Comisso de Comrcio do MERCOSUL, adotadas desde a entrada em vigor do Tratado de Assuno.

Deste modo, com a entrada em vigor do Tratado de Assuno e com


o aprimoramento feito pelo Protocolo de Ouro Preto, cria-se o sistema de
89

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

normas supranacionais do MERCOSUL. Atravs de seus rgos resolutivos,


por consenso e presena dos Estados-Membros, o MERCOSUL produz o seu
direito: O Conselho do Mercado Comum CMC adota Decises, o Grupo
Mercado Comum GMC adota Resolues e a Comisso de Comercio do
MERCOSUL CCM adota Diretivas. Assim nos encontramos com as fontes
do direito regional e seu corpo jurdico.15
De acordo com o artigo 42 do Protocolo de Ouro Preto, as normas jurdicas adotadas pelos trs rgos resolutivos so de natureza obrigatria para
cada Estado-Membro do MERCOSUL:
Artigo 42 As normas emanadas dos rgos do MERCOSUL previstos no
Artigo 2 deste Protocolo tero carter obrigatrio e devero, quando necessrio, ser incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela legislao de cada pas.

Apesar do reconhecimento e autoridade dos seus rgos comunitrios, as


normas do MERCOSUL no so de aplicao direta nos Estados-Membros.
Para que possam ter eficcia para os cidados no mbito nacional, elas passam por um procedimento de incorporao aos respectivos ordenamentos jurdicos nacionais. De maneira que estas normas no so obrigatrias para os
habitantes, seno para os Estados, que devem aplicar essa obrigatoriedade a
seus cidados, atravs da incorporao destas a seus respectivos ordenamentos jurdicos.
8.1 As Normas ambientais do MERCOSUL e sua incorporao nos ordenamentos jurdicos dos Estados-Membros
Conforme dispe o Protocolo de Ouro Preto/94, o processo de vigncia
simultnea das normas do MERCOSUL nos ordenamentos jurdicos dos Estados-Parte deve respeitar a seguinte tramitao:
Artigo 40 A fim de garantir a vigncia simultnea nos Estados Partes das
normas emanadas dos rgos do MERCOSUL previstos no Artigo 2 deste
Protocolo, dever ser observado o seguinte procedimento:
i) Uma vez aprovada a norma, os Estados Partes adotaro as medidas necessrias para a sua incorporao ao ordenamento jurdico nacional e comunicaro
as mesmas Secretaria Administrativa do MERCOSUL;
ii) Quando todos os Estados Partes tiverem informado sua incorporao aos
respectivos ordenamentos jurdicos internos, a Secretaria Administrativa do
MERCOSUL comunicar o fato a cada Estado Parte;
iii) As normas entraro em vigor simultaneamente nos Estados Partes 30
dias aps a data da comunicao efetuada pela Secretaria Administrativa do

15. FREITAS JUNIOR, Antonio de Jesus da Rocha. Op. cit.. p.391.

90

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL


Mercosul, nos termos do item anterior. Com esse objetivo, os Estados Partes,
dentro do prazo acima, daro publicidade do incio da vigncia das referidas
normas por intermdio de seus respectivos dirios oficiais.

No atual estgio do MERCOSUL, encontram-se Decises e Resolues


que foram adotadas principalmente pela necessidade de harmonizar as distintas legislaes ambientais dos Estados-membros, e pela necessidade de se
coordenar as polticas setoriais. Porm, no se verifica a existncia de um
Direito Ambiental do MERCOSUL, porquanto, nada obstante os princpios
bsicos j assentados pelo Acordo-Quadro, o acervo normativo ambiental do
bloco ainda tmido.
9. CONCLUSO
A necessidade de uma regulamentao da matria ambiental vem ganhando cada vez mais espao graas a visvel degradao ambiental e projeo
de uma sombrio futuro planetrio. A adoo de polticas verdes no mbito
supranacional vem surgindo como uma forma de abrandar as conseqncias
de sculos de explorao desenfreada dos recursos naturais. A superao do
antagonismo entre crescimento econmico e meio ambiente abre espao ao
novo conceito de desenvolvimento sustentvel, como aquele que satisfaz as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras
satisfazerem as suas, estabelecendo-se um dever moral e legal, para que as geraes atuais possam transferir esse patrimnio ambiental s geraes que
nos sucederem, e nas melhores condies, no sentido de se proteger o meio
ambiente, como se assumissem uma obrigao, para que possa existir um futuro sadio e equilibrado para todo o planeta.
A questo ambiental merece um tratamento, tambm no contexto dos processos de integrao econmica. A fim de no criar situaes de distoro da
concorrncia entre os pases, imprescindvel harmonizar a regulamentao
ambiental nos membros de um esquema de integrao regional buscando eliminar as assimetrias que possam existir.
O MERCOSUL, por compreender uma imensurvel biodiversidade, tem
o dever de assumir o papel de protagonista no trato da questo ambiental na
regio, no s pensando no interesse das presentes geraes, como igualmente
nas futuras. Neste aspecto animus de preservar o meio ambiente apresenta-se
expresso no prembulo do Tratado de Assuno. No decorrer do processo de
integrao, os trabalhos da REMA e, posteriormente, do Subgrupo n 6, demonstraram a necessidade de regulamentao especfica de matria ambiental, o que gerou o Protocolo Adicional do Meio Ambiente. Entretanto, sua
ousadia e falhas na disposio do texto, fizeram com que o mesmo no fosse
aprovado.
91

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR

Os debates acerca do Protocolo Adicional culminaram no atual Acordo


Quadro Sobre Meio Ambiente, o qual veio inaugurar uma nova fase do tratamento do meio ambiente, objetivando uma implementao gradativa e setorial
de princpios e instrumentos ambientais, abandonando o imponderado ideal
do Protocolo pretrito. Nas ltimas reunies do MERCOSUL a extenso das
discusses sobre meio ambiente para toda esfera econmica e social, j um
sinal dessa mudana de paradigma, a medida na qual promove a conscientizao da sociedade, proporcionada com a implementao da educao ambiental e divulgao de informaes ambientais.
A legislao ambiental gerada a partir da estrutura institucional do MERCOSUL, na verdade so Decises e Resolues que foram adotadas principalmente pela necessidade de harmonizar as distintas legislaes ambientais dos
Estados-membros, e pela necessidade de coordenar as polticas setoriais.
A omisso e o desprezo dos governantes e a no conscientizao da prpria sociedade acerca da urgncia da tutela ambiental, no nos permite constatar a existncia de um Direito Ambiental no MERCOSUL, haja vista a existncia de divergncias, imprecises e assimetrias nas legislaes ambientais
dos Estados Partes.
O arcabouo jurdico-normativo para o tratamento da questo ambiental
no bloco tmido, mas j permite uma progressiva visualizao da incidncia da matria, atravs do trabalho regulador dos seus institutos. As lacunas e
antinomias existentes entre as legislaes nacionais devem ser preenchidas e
solucionadas, respectivamente, pela norma comunitria, atravs de suas Decises e Resolues, que gradativamente vo solidificando as bases para um
Direito Ambiental do MERCOSUL.
Pela prpria natureza de mercado comum, os principais objetivos do
MERCOSUL so eminentemente econmicos. Porm, em virtude de compromisso assumido no prembulo do Tratado de Assuno, e em sede de tratados bilaterais e convenes internacionais,tais objetivos devem ser alcanados
com a observncia de polticas de sustentabilidade. A busca pelo crescimento
econmico da regio da lugar a noo de desenvolvimento gradual e equilibrado, abrangendo aspectos sociolgicos, polticos e evidentemente ambientais, simbioticamente.
A implementao de normas regionais de proteo ambiental, aprovadas
por consenso por todos os Estados-membros do bloco, ser fruto das posturas
adotadas por cada um para o aprimoramento no trato da matria. O compartilhamento a nvel comunitrio, de avanos e conquistas nos mbitos nacionais,
atravs de polticas de cooperao conseqentemente gerar uma efetiva integrao regional, uma regulamentao legtima, viva e eficaz.
92

A EVOLUO DO TRATAMENTO DA MATRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

10. REFERNCIAS
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www.mercosur.int> no dia 18/10/2009
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ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 7ed. Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2005
BIRNIE, Patricia W.; BOYLE, Alan E. International law and the environment New York: Oxford
University Press, 1992., p. 8.
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Disponvel em <http: //www.mma.gov.br> Acesso em
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MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direito internacional pblico. 2. ed., rev., atual. e
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MILAR, dis. Direito do ambiente, doutrina, jurisprudncia, glossrio. 4ed. rev., ampl. e atual.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
MORILLO, Celso Antnio Pacheco. Revista Brasileira de Direito Ambiental. So Paulo, Fiuza,
ano1.
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PROTOCOLO DE OURO PRETO 1994 Disponvel em <http: //www.mercosur.int> no dia
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SANTOS, Antonio Silveira dos. DIREITO Ambiental: O que ? Disponvel em: <http: //www.
aultimaarcadenoe.com.br> Acesso em: 18/10/2009.
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93

CARLOS ALBERTO ALMEIDA CERQUEIRA JUNIOR


SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergncia, obrigaes
e responsabilidade. So Paulo: Atlas, 2001.
TRATADO DE ASUNCIN 1991 Disponvel em <http: //www.mercosur.int> no dia 18/10/2009
UNIAO EUROPIA. Documento Estratgico Regional 2007-2013. Disponvel em <ec.europa.eu/
external_relations/mercosur/rsp/07_13_pt.pdf> Acesso 01/10/09

94

VI.
CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO,
POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA
ORDINARIAMENTE DE COMPETNCIA EXCLUSIVA DOS
ESTADOS BRASILEIROS: APLICAO DO PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL AO MERCOSUL
Christiane Andrade Alves*
SUMRIO: 1. Introduo 2. A circulao de mercadorias intra-bloco. Princpio do
tratamento nacional no Mercosul (art. 7, Tratado de Assuno) 3. Implicaes decorrentes da aplicao do princpio do Tratamento Nacional no Brasil relativamente
circulao de mercadorias: 3.1 O federalismo fiscal brasileiro; 3.2 A competncia
tributria dos Estados; 3.3 Tratados firmados no mbito do Mercosul e ICMS: 3.3.1
Arts. 151, III e 155, II da Constituio Federal e o art. 98 do Cdigo Tributario Nacional: 3.3.1.1 O dissenso doutrinrio; 3.3.1.2 O entendimento do STF e do STJ 4.
Harmonizao tributria no Mercosul: 4.1 Consideraes necessrias acerca da PEC
(Proposta de Emenda Constitucional) tributria (n. 233/2008) e ICMS: o que muda:
4.1.1 Reflexos no Mercosul; 4.1.2 Crticas e ponderaes 5. Concluso Referncias
RESUMO: O Mercado Comum do Sul (Mercosul), bloco regional com fulcro integrao econmica de seus Estados-partes, o qual o Brasil compe, ao passo dos
benefcios que proporciona, leva a inafastveis desafios, j que exige a redefinio de
inmeros paradigmas. A tradicional conformao do Estado federal brasileiro seria
uma das conceituaes a sofrer forte impacto deste indito fenmeno, porquanto h
quem diga ser impossvel observar os princpios erigidos luz da lgica regional concomitantemente s peculiaridades do sistema federativo brasileiro. O presente artigo
visa ao enfrentamento desta ltima questo, particularmente no que diz respeito
possibilidade, ou no, de ingerncia dos tratados firmados no mbito do Mercosul em
matria tributria de competncia ordinria dos Estados federados brasileiros, com
vistas a contemplar o princpio do Tratamento Nacional preconizado pelo bloco.
PALAVRAS-CHAVE: Mercosul. Tratamento Nacional. Tratados e limites de sua capacidade de ingerncia na normativa nacional. Competncia tributria dos Estados
brasileiros. ICMS. Harmonizao tributria. PEC tributria n. 233/08.

1. INTRODUO
Fenmeno poltico forjado em meio a profundas transformaes nas relaes internacionais, evidenciadas desde meados do sculo passado, em especial a consolidao de grandes espaos econmicos 1, o Mercado Comum

*
1.

Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA
Trecho constante no prembulo do Tratado de Assuno.

95

CHRISTIANE ANDRADE ALVES

do Sul (Mercosul) composto, inicialmente, pelo Brasil, Argentina, Uruguai


e Paraguai vem arriscando tmidos passos desde 1991, tendo em mira a integrao econmica das naes participantes.
Para a plena configurao da aludida integrao, foram traados determinados objetivos a serem perseguidos pelos quatro pases. Dentre eles, logo no artigo primeiro do tratado constitutivo do bloco econmico sob anlise o Tratado
de Assuno2 , l-se a livre circulao de bens [...] entre os pases, atravs,
entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias
circulao de mercado de qualquer outra medida de efeito equivalente. Entretanto, malgrado este seja um dos propsitos ao qual visa o Mercosul, inmeros
obstculos de ordem jurdica e poltica se interpem sua satisfao.
Aponta-se como bices ao pleno atendimento deste intento mercosulino,
ademais a ausncia de rgo supranacional que obrigue os pases que compem
o bloco a observarem a normativa desenvolvida em seu mbito, as disposies
pertinentes s legislaes internas dos pases participantes, em geral reticentes a
qualquer desgnio que venha a mitigar os rgidos contornos de suas soberanias.
Isto, por sua vez, torna remota a possibilidade de harmonizao das aludidas
legislaes para contemplao do fim buscado pelo Mercosul, outra implicao
decorrente ainda do artigo primeiro do Tratado de Assuno, in verbis:
Artigo 1.
(...)
Este Mercado Comum implica:
(...)
O compromisso dos Estados-Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas
pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao.

Entende-se que a harmonizao das legislaes internas dos Estados participantes do bloco, supra abordada, seria capaz de sanar os desequilbrios
insurgentes em meio tentativa de integrao de pases que guardam enormes
dessemelhanas no que diz respeito a seus respectivos pesos econmicos,
uns em relao aos outros, j que a simples coordenao entre os Estadospartes, que implica apenas reciprocidade, insuficiente, [sendo necessrio]
haver cooperao, especialmente em matria tributrio-fiscal, para que ocorra
e se aprofunde a integrao econmica.3

2.
3.

96

O Tratado de Assuno foi firmado em 26 de maro de 1991, aprovado no Brasil pelo Decreto Legislativo n. 197, de 25 de setembro de 1991, e promulgado pelo Decreto n. 350, de 21
de novembro do mesmo ano.
MARTINS FILHO, Luiz Dias. O federalismo fiscal brasileiro sob a tica da integrao
econmica internacional. Disponvel em: http: //www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoes-esaf/caderno-financas/CFP8/CFP_n8_art2.pdf. Acesso em: 30 jun. 2008.

CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

Neste diapaso, despontam diversos desafios a serem enfrentados, de maneira particular, pelo Brasil no que diz respeito realizao do propsito acima mencionado, o de livre circulao de bens intra-bloco, tendo em vista as
peculiaridades de sua legislao tributria.
No presente artigo, defronta-se importante questo que emerge em meio
a esta esfera de integrao referente possibilidade, ou no, de os tratados
firmados no mbito do Mercosul, com vistas adoo de medidas tributrias
comuns, tratarem de matria ordinariamente de competncia exclusiva dos
Estados federados brasileiros. Isto porque, no Brasil, diferentemente do que
ocorre nos outros pases componentes do bloco, incide sobre circulao de
mercadorias imposto indireto com contedo regulado por cada um dos seus
Estados-membros o ICMS , assim determinado a Constituio Federal.
Desta maneira, para que se vejam satisfatoriamente atendidos os princpios norteadores da integrao destes Estados soberanos, e, neste particular, o
princpio do Tratamento Nacional (artigo 7), logo frente examinado, com
vistas ao atendimento dos objetivos implicados pelo Mercosul, pe-se, neste
trabalho, em discusso o tema, e, por fim, prope-se soluo que se acredita
ser tanto jurdica quanto socialmente mais adequada.
2. A CIRCULAO DE MERCADORIAS INTRA-BLOCO. PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL NO MERCOSUL (ART. 7, TRATADO DE ASSUNO)
Guarda o artigo 7 do Tratado de Assuno a seguinte dico:
Artigo 7
Em matria de impostos, taxas e outros gravames internos, os produtos originrios do territrio de um Estado Parte gozaro, nos outros Estados Partes, do
mesmo tratamento que se aplique ao produto nacional.

Depreende-se da leitura do dispositivo que quaisquer produtos provenientes dos pases componentes do bloco no podero sofrer discriminao tributria ou fiscal pelo pas no qual venham a ingressar, devendo gozar do mesmo
tratamento dispensado aos produtos nacionais.
O princpio exarado, dito Tratamento Nacional, pertence categoria
dos preceitos orientadores do processo de integrao econmica mercosulina.
Objetiva o mesmo que se evite a adoo de medidas de cunho discriminatrio protecionista pelo Estado que recebe os produtos provenientes de outros
Estados-Partes, o que, decerto, contrariaria a lgica de integrao.
Tendo em vista que no se acentua a pertinncia de enfrentamento de certas discusses, largamente abordadas na doutrina, acerca do apontado artigo
7 no que atine a sua falta de preciso no estabelecimento de parmetros de
97

CHRISTIANE ANDRADE ALVES

comparao entre o produto nacional e importado, ou mesmo pela indevida


limitao que foi dada a seu campo de atuao aos impostos indiretos , mas
em face de dvidas suscitadas em relao observncia deste artigo, necessrio trazer-se tona algumas concluses arbitrais obtidas em controvrsia
travada entre Uruguai e Paraguai4, respeitantes ao tema.
No mencionado laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc do Mercosul decidiu-se a controvrsia entre a Repblica do Paraguai, doravante Paraguai,
e a Repblica Oriental do Uruguai, doravante Uruguai, sobre a aplicao do
Imesi (Imposto Especfico Interno) comercializao de cigarros. A discusso entre os dois pases girava, ento, em torno, dentre outras questes, da desateno praticada pelo Uruguai ao artigo 7 do Tratado de Assuno, j que o
apontado imposto estabeleceria base de clculo diferenciada para os produtos
oriundos dos Estados-Partes, o que denotaria a discriminao tributria qual
o artigo 7 visa a impedir.
Lastreados na tese de que o artigo expressaria norma de contedo programtico, portanto no vinculando os Estados sua obrigatria obedincia,
ademais ainda estar tal preceito sujeito aos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio, o Uruguai teve seus argumentos refutados pela deciso
arbitral que se seguiu. Definiu o Tribunal ad hoc que o Uruguai, ao passo
que aderiu ao Mercosul, aceitou o compromisso de adequar sua legislao s
normas ditadas nos tratados constitutivos da integrao e observar seus propsitos, de nada importando se o regime tributrio uruguaio era anterior ao
tratado. E segue:
Dita obrigao deriva do princpio do direito internacional da boa f, princpio orientador das relaes internacionais. Ademais, quando da adoo do
Tratado de Assuno, instaurou-se uma antinomia entre a forma de aplicao
do IMESI e aquele acordo internacional.5

Alm disso, no que atine auto-executoriedade, ou no, do artigo 7 do


Tratado de Assuno, imperou dizer que, apesar de no denotar necessidade
de modificaes imediatas nas legislaes internas dos pases participantes do
bloco, exige-se a mudana de suas leis com vistas apresentarem congruncia
com os objetivos da integrao. E tal exigncia no importaria afirmar desateno aos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio.
No que se refere ao Brasil, vem ganhando foros jurisprudenciais o conflito
referente questo da observncia pelo pas de medidas tributrias institudas

4.
5.

98

Reclamao do Paraguai c. Uruguai: Aplicao do Imposto Especfico Interno (Imesi)


Comercializao de Cigarros Oriundos do Paraguai (8 laudo arbitral, de 21/05/2002.)
Op. cit.

CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

no mbito do Mercosul diante da peculiaridade que possui a normativa tributria brasileira. Erige a Constituio Federal brasileira, em seu artigo 155, II,
que competir aos Estados e ao Distrito Federal a instituio de imposto sobre
operaes relativas circulao de mercadorias, dentre outros fatos geradores
deste tributo.
Ora, se competncia exclusiva dos Estados e Distrito Federal a regulao
deste imposto, de evidente importncia para que se d a adequada dinmica da
integrao, como devero ser atendidas, pelo Brasil, as determinaes constantes de tratados subscritos pelos componentes do bloco que venham a traar
diretrizes comuns atinentes referida circulao de mercadorias? Poder-se-
obrigar o Brasil a observar o princpio do Tratamento Nacional, traduzido
pelo artigo 7 do Tratado de Assuno, apesar de este guardar, como entendem
alguns doutrinadores, incongruncia com seu ordenamento interno?
3. IMPLICAES DECORRENTES DA APLICAO DO PRINCPIO
DO TRATAMENTO NACIONAL NO BRASIL RELATIVAMENTE
CIRCULAO DE MERCADORIAS
Por assumir o Brasil a forma estatal de federao, no se pode desvincular
as conseqncias trazidas pela integrao econmica entre os Estados-partes
do Mercosul para o pas da feio prpria de seu sistema federativo. Urge, portanto, a abordagem acerca do federalismo fiscal brasileiro, seguindo-se para
o estudo da competncia tributria dos Estados, ambos luz do princpio do
Tratamento Nacional, um dos principais norteadores do processo regional.
3.1 O federalismo fiscal brasileiro
Definio proposta por Jellinek, ainda na segunda metade de sculo XIX,
em seu contorno tradicional trata-se o Estado Federal de Estado soberano,
formado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana
dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.6 Malgrado aparente ser
simples a acepo da conceituao proposta por este expoente do pensamento
cientfico jurdico, necessrio atentar-se ao fato de que as federaes de que se
tm notcia se conformam de variadas formas, o que, em muitas oportunidades, leva a que se discuta sobre serem as mesmas Estados Unitrios, ou ainda,
Confederaes.
No que tange aos principais traos jurdicos da aludida forma de Estado,
estes, para serem definidos, demandam do estudioso do tema a contemplao

6.

Apud BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. ed. So Paulo: Malheiros, 2003.

99

CHRISTIANE ANDRADE ALVES

de distintos prismas. Assim, prope Paulo Bonavides (2003), renomado cientista poltico, a compreenso do Estado federal como Federao, assim entendido como unio de direito constitucional contrapondo-se s unies de
direito internacional , ademais, no se confundindo com a Confederao. O
trao distintivo entre estas duas formas de Estado seria a existncia de legislao unitria na primeira, o que no ocorre na segunda. Isto porque, no Estado
federal associam-se vrios Estados que visam integrao harmnica de seus
destinos, no se falando, portanto, em soberania externa dos mesmos, e com
soberania interna limitada pelo poder federal, observado o diploma constitucional, ordenador de suas competncias.
Neste contexto, imprescindvel atentar-se aos dois princpios-chave do
sistema federativo, propostos por Georges Scelle, quais sejam, a lei da participao e a lei da autonomia.
Pela lei da participao, diz-se que os Estados-membros participam do
processo de elaborao da vontade poltica da organizao federal qual pertencem, intervindo ativamente em suas deliberaes de conjunto, podendo
ser ditos a substncia mesma da soberania. J mediante a lei da autonomia,
desponta o carter estatal das entidades federativas, pois capazes para estatuir
ordem constitucional prpria, definir as competncias dos trs poderes hodiernamente integrantes do Estado executivo, legislativo e judicirio , alm de
exercer quaisquer poderes emanados do sistema federativo que no lhes sejam
vedados constitucionalmente.
Tais princpios regentes das dinmicas internas dos entes federativos, no
particular, e do prprio Estado federal, no geral, sob a gide do ordenamento
constitucional superior, nem sempre se configuraram de forma equilibrada,
obedecendo a peculiaridades de cada Estado federal, e mesmo aos movimentos perpetrados pelo sistema internacional, atualmente podendo-se relevar o
fenmeno da globalizao.
Prope tambm Paulo Bonavides a compreenso do Estado federal em
si mesmo frente aos Estados-membros, definindo que o primeiro goza de soberania, podendo ser dito sujeito de direito internacional, nico representante
legtimo da vontade nacional; diferentemente dos Estados-membros que possuiriam autonomia, nos termos supra traados; no soberania. Neste ponto,
atenta o ilustre doutrinador para o lado unitrio da organizao federal, pois
capaz de mover-se externamente com absoluta independncia.
Nenhum dos conceitos e entendimentos aqui enfrentados possui contornos estticos. O desafio atual, tendo em vista as profundas modificaes no cenrio externo, de enorme impacto nos cenrios internos dos Estados federais,
reside exatamente no estabelecimento do ponto limitador da flexibilizao
100

CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

dessas definies, sem recair, neste processo, nas suas descaracterizaes. J


se fala, h algum tempo, na crise do federalismo, donde apontam os doutrinadores mais tradicionalistas para o fim deste sistema.
A dita crise do federalismo se justifica na crise do Estado contemporneo,
cuja concentrao de poder tende cada vez mais a anular o que ainda resta de
autonomia nas coletividades polticas participantes da composio federativa, mal permitindo distingui-las das unidades que integram o Estado unitrio
descentralizado.7
Paulo Bonavides, contrariamente aos estudiosos do tema mais apegados
s conceituaes clssicas, acredita que neste contexto caberia falar mais num
neofederalismo que propriamente na extino do federalismo. Neste novo
federalismo, forjado em meio ocorrncia de inditos fenmenos sociais, de
ordem nacional e internacional, visando ao funcionamento dos poderes pblicos com fins de contemplar o bem-estar de seus nacionais, a lei de participao encontra-se em absoluta evidncia, em detrimento da lei de autonomia,
em franco declnio.8
Tendo em vista o panorama atual apresentado, segue-se para a contemplao da questo do federalismo fiscal no Brasil.
Como visto, pela Constituio federal, lei maior do Estado brasileiro, foi
outorgado aos Estados federados determinadas competncias. Dentre as mesmas, como se sabe, encontra-se a competncia tributria. Todavia, como tambm j evidenciado ao longo do presente artigo, comprometeu-se o Brasil com
o processo de integrao econmica, nomeado Mercosul. Tal processo regional
implica na observncia de novos regramentos, estes guardando princpios norteadores nem sempre obedientes aos rgidos contornos dos Estados federais.
Como uma das hipteses de configurao deste que pode vir a ser um
problema, tem-se que Constituio federal brasileira delega aos Estados federados a regulao em matria de imposto incidente sobre as operaes
relativas circulao de mercadorias o ICMS (art. 155, II). Desta feita, caso tratado firmado intra-bloco venha a exercer ingerncia sobre esta

7.
8.

Op. cit.
Ainda sobre o neofederalismo proposto por Bonavides: [...] Dessas transformaes resultou um federalismo novo, elstico, quase irreconhecvel queles que ainda sustentam com
entorno as mximas do federalismo clssico, e se recusam terminantemente a aceitar o que
ocorreu como a variao necessria, decorrente do desenvolvimento das prticas federativas, segundo novos tempos e novas circunstncias. Bem ao contrrio, cuidam essas vozes
defrontar-se em definitivo com a runa da idia federalista, tal a extenso e profundidade das
mudanas j verificadas. Op. cit.

101

CHRISTIANE ANDRADE ALVES

matria, observados os artigos 49, I e 84, VIII da Constituio, este tratado


se superporia legislao estadual? Ou o mesmo restaria automaticamente
inaprecivel porquanto inconstitucional, tendo em mira ser o Brasil um Estado Federal?
Encontra-se na doutrina os mais diversos posicionamentos referentes a
este tema, oferecendo os mesmos grande nmero de resolues formalmente
razoveis, contudo, nem sempre devidamente atentas lgica das relaes
internacionais, em contnua e rpida mudana. Como j apontado, as conceituaes clssica elaboradas ainda no sculo XIX, em suas molduras rgidas,
muitas vezes, no se adequam realidade atual. Faz-se necessria a apreenso
dos contornos presentes do Estado federal, sem contudo deixar-se esvaziar
seu conceito, como unidade integrante de sistema internacional permeado por
uma globalizao em estgio absolutamente diferenciado do que ocorria h
mais de um sculo e meio. Atente-se para que tambm o entendimento do que
seria a soberania, elemento componente do Estado federal, vem sendo alvo de
acaloradas discusses porquanto seus antigos contornos encontram-se incongruentes com os fatos.
Por todo o dito, encontra-se atualmente o federalismo fiscal brasileiro carente de reformulao, a fim de apresentar-se capaz de efetivar os compromissos assumidos perante o bloco regional ao qual pertence desde 1991, bem
como a outros desafios de ordem internacional. Como se ver mais a frente,
vem-se discutindo no pas, h algum tempo, projete de emenda constitucional
em matria tributria que viria a modificar, dentre outros pontos, a competncia dos Estados-membros no que diz respeito regulao do ICMS. Isso, a
fim de resolver questes internas, como a dita guerra fiscal entre os Estados,
mas igualmente com miras a avanar na busca da harmonizao tributria preconizada pelo artigo primeiro do Tratado de Assuno, bem como na sanao
de discusses como a supra erigida sobreposio de tratados firmados pelo
Brasil s legislaes estaduais em matrias de suas competncias o que, dentre outras implicaes, atenderia ao que preceitua o artigo stimo que trata
do Tratamento Nacional , do mesmo tratado.
3.2 A competncia tributria dos Estados
Sob a gide da Constituio, brilhantemente caracterizada por Paulo Bonavides (2003, p. 181) como cimento de todo o sistema federativo, definemse as competncias das unidades federativas. Pertinente ao estudo a que se
prope este artigo, parte-se para a anlise da competncia dos Estados-membros na instituio dos impostos.
Define o artigo 155 da Constituio Federal, in verbis:
102

CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...


Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
I transmisso causa mortis e doao de quaisquer bens ou direitos;
II operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicaes, ainda
que as operaes e as prestaes se iniciem no exterior;
III propriedade de veculos automotores.
(...)

Necessrio neste ponto realizar novos recortes temticos.


Ocorre que, apesar de competir aos Estados a instituio dos trs impostos elencados no explicitado artigo 155, o presente trabalho presta-se a apenas
a tratar daquele constante no inciso II.
Deixe-se claro que os tratados celebrados no seio mercosulino poderiam,
por bvio, vir tambm a tocar a regulao do impostos determinados pelos
artigos I e III, gerando a controvrsia que ao longo deste artigo girou em torno
do ICMS (Art. 155, II). Igualmente, a harmonizao tributria a qual pretende
o Mercosul refere-se a todo o elenco de tributos dos pases participantes. No
entanto, quando se fala num processo de integrao, por sua prpria natureza
complexo, tal harmonizao deve dar-se de forma gradual; cuidadosamente.
Sobre este tema trata, sabiamente, Hlcio Kronberg (2003, p. 75):
de se aceitar que num processo de integrao econmica a harmonizao
tributria prioritria de tributos aduaneiros, num primeiro momento, depois
da circulao e do consumo, de incentivos fiscais; etapa seguinte de encargos
sociais, e, em sua etapa derradeira, sobre patrimnio e renda.

Ora, os impostos constantes dos incisos I e III (de siglas ITCMD e IPVA,
respectivamente) recaem sobre o patrimnio. Assim, em se observando o raciocnio apresentado pelo aludido estudioso, entende-se que seu tratamento
caberia a derradeira etapa na busca da harmonizao tributria no Mercosul.
No se pode ainda nem mesmo falar numa perfeita harmonizao aduaneira
etapa inicial , ademais as inmeras questes insurgentes quanto ao tema da
harmonizao dos impostos sobre a circulao de mercadorias etapa seguinte. E neste ponto que se insere a discusso proposta pelo presente trabalho,
referente ingerncia dos tratados em matria de ICMS.
Deduzido pelo inciso II do artigo 155, como visto, o ICMS ter sua regulao feita pelos Estados. Este poder lhe outorgou a Constituio Federal, lei
maior do Estado brasileiro. Obedecidos igualmente os limites principiolgicos
da mesma norma, supostamente, deveriam os Estados exercer sua competncia sem qualquer interferncia externa, j que, num primeiro olhar, isto seria
inconstitucional. Contudo o Estado federal brasileiro, ao passo que se comprometeu com o processo de integrao econmica almejada pelo Mercosul,
103

CHRISTIANE ANDRADE ALVES

obrigou-se a observar os preceitos erigidos pelos tratados firmados por seus


Estados-Partes. Tais preceitos nem sempre convivero harmonicamente com
os princpios da ordem interna brasileira, o que abrir espao para inmeras
discusses.
Feitas as necessrias ponderaes, parte-se para a anlise mais detida da
questo.
3.3 Tratados firmados no mbito do Mercosul e ICMS
Consoante j contemplado nos tpicos antecedentes, a Constituio Federal defere aos Estados a competncia na instituio do ICMS. Todavia, o Estado brasileiro compe o bloco regional Mercosul, este munido de princpios
prprios, nem sempre conformes ao tradicional formato do sistema federal de
Estado. A controvrsia gerada quanto ao princpio regional do Tratamento
Nacional frente a competncia estatal na regulao do ICMS ilustra a apontada situao.
Desta feita, adentra-se a este tema apontando as solues possveis.
3.3.1 Arts. 151, III e 155, II da Constituio Federal e o art. 98 do Cdigo
Tributario Nacional
Como j devidamente elucidado, cuida o artigo 155, II da Constituio
Federal da competncia estadual na instituio do ICMS. J o artigo 151, III
tem a seguinte dico:
Art. 151. vedado Unio:
(...)
III instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.

Imprescindveis para a compreenso da anlise que se seguir, aponta-se tambm outros dois artigos constitucionais, a saber, 49, I e 84, VIII,
in verbis:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretam encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
(...)
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
VIII celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo
do Congresso Nacional;
(...)

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CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

Fato notrio, o Presidente da Repblica e o Congresso Nacional so componentes do aparato poltico da Unio. Desta maneira, em ateno aos artigos
transcritos 49, I e 84, VIII da competncia da Unio a instituio de tratados,
celebrando-os e, em momento posterior, internalizando-os. Em contrapartida,
define o artigo 151, III que a Unio no poder determinar a iseno de impostos de competncia dos Estados.
A nvel infraconstitucional, tambm gerando polmica quanto a aplicao
dos tratados ao mbito de competncia que seria restrito aos Estados, encontra-se o artigo 98 do Cdigo Tributrio Nacional (CTN). O dispositivo em tela
possui a seguinte redao:
Art. 98. Os tratados e as convenes internacionais revogam ou modificam a
legislao tributria interna, e sero observados pela que lhe sobrevenha.

Em suma, ao passo que define o artigo 155, II da Constituio que competir aos Estados a instituio do ICMS unidamente ao artigo 151, III, da
mesma norma, que determina que Unio no compete interferir nas matrias
reguladas pelos Estados, prolata o artigo 98 do Cdigo Tributrio que os tratados revogam legislao interna posterior.
Observadas as dices dos apontados artigos, revela-se a discusso sob
anlise. A harmonizao tributria mercosulina pressupe a interferncia de
seus tratados tambm em matria de ICMS. Imposto incidente na circulao
de mercadorias que , no poderia ser excludo deste processo, por sua evidente relevncia. Ademais, veja-se, se o Estado brasileiro comprometeu-se,
mediante a assinatura e internalizao do Tratado de Assuno, a integrar-se
economicamente, devendo observar os preceitos do bloco, particularmente, o
do Tratamento Nacional. Ao lado desta consigna, como j apreciado, assume forma estatal federal a Repblica brasileira, o que pressupe o respeito
autonomia dos Estados-membros no exerccio das competncias que lhes so
asseguradas pela Constituio. Neste diapaso, surge o questionamento: qual
o ponto de equilbrio entre o respeito forma federal de Estado brasileiro e a
observncia dos princpios mercosulinos?
3.3.1.1 O dissenso doutrinrio
Como j se poderia esperar, a discusso em tela leva os que dela se ocupam a perpetrarem as mais variadas abordagens em busca da soluo mais
adequada. A bibliografia acerca do tema vasta. Tratar-se- presentemente de
alguns dos aludidos estudos que se entendeu dos mais relevantes, sem, contudo, ter-se a pretenso de exauri-los.
Inicialmente, cabe tecer alguns comentrios relativamente posio da
Unio na Federao brasileira. Contrariamente ao que muitos entendem,
105

CHRISTIANE ANDRADE ALVES

malgrado pertena ao rol de componentes da organizao poltico-administrativa do Estado brasileiro (artigo 18, caput da Constituio), a Unio, por vezes, representar a Federao brasileira internacionalmente. Composta pelos
Estados-membros, titulares de autonomia, o Estado Federal o nico a possuir soberania, e portanto, capacidade internacional na celebrao de tratados.
E quem lhe atribui voz para tanto a Unio.
Tambm a Unio possuir interesses prprios, podendo os mesmos, inclusive, contraporem-se vontade do Estado Federal. No entanto, far as vezes
da Federao na expresso do interesse nacional. Trata com clareza sobre este
tema Saulo Jos Casali Bahia (2000, p. 27):
(...)
A verdade que a Repblica Federativa do Brasil, por sempre agir atravs da
Unio, com esta freqentemente se confunde. Quando a Unio edita lei nacional ou celebra tratado internacional, age em nome da Repblica Federativa do
Brasil. Mas quando edita lei federal, restrita ao seu mbito, pode refletir vontade exclusiva, discrepante da enunciada, por exemplo, em lei nacional ou na
Constituio. Pode haver, assim, choque entre a vontade da Unio e a vontade
nacional (embora um s ente seja o emissor dessas vontades). E, nesse momento, uma entidade federada, e no federativa. E unio, assim, tanto pode
ser uma entidade federativa quanto uma entidade federada.

Neste contexto se insere a discusso atinente possibilidade de os tratados tratarem de matria de competncia dos Estados federados. Malgrado
fale-se que na celebrao de uma tratado atenda-se vontade nacional, e no
da Unio como entidade federada, no se pode dizer, sem realizar uma anlise
mais profunda do tema, que em todos os casos valer o definido naquele instrumento normativo indiscutivelmente.
Elenca-se dentre as clusulas ptreas a forma federativa de Estado, determinando o artigo 60, 4, I da Constituio Federal que a mesma no ser
mesmo objeto de deliberao quanto sua abolio. Resta que se discuta se a
ingerncia dos tratados em matria tributria estadual poderia ser vetada porquanto desobediente a este ditame.
De acordo com Luciano Amaro (2005), a discusso girou durante certo
perodo acerca apenas da possibilidade, ou no, de a Unio instituir isenes
de tributos de competncia dos Estados (artigo 151, III da Constituio). No
entanto, o problema no se resume exclusivamente definio de isenes,
mas ingerncia de qualquer ordem. Alm disso, aponta o mesmo doutrinador
que a referida proibio dirigir-se-a s famigeradas isenes heternomas,
ilegalidade perpetrada pela Unio, na qualidade de ente federado, regulando
matria tributria alheia a sua competncia. Na seara dos tratados internacionais, estaria a Unio celebrando-os pelo Estado federal, como visto. Nesse
sentido, a proibio inscrita no artigo 151, III no se referiria aos tratados
106

CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

internacionais, sendo eficcia natural dos mesmos se sobreporem s legislaes dos Estados federados. Seriam os tratados, logo, nico modelo legislativo idneo para firmar normas de conduta (e, portanto, tambm para revoglas) entre o Estado brasileiro e outros Estados soberanos.9
Quanto ao artigo 98 do CTN, afirma o mesmo autor que este no deve ser
invocado a fim de justificar a possibilidade de os tratados ingerirem em matria tributria de regulao ordinariamente concernente aos Estados federados.
Isso porque se se entendesse pela impossibilidade de os tratados tratarem tais
matrias, consubstanciado no artigo 151, III da Constituio, no seria este
artigo, de cunho infraconstitucional, que afastaria tal proibio. Data venia o
respeitvel posicionamento deste brilhante doutrinador, entendeu-se sua abordagem, neste ponto, um tanto quanto evasiva, no trazendo maior esclarecimento sobre o tema em discusso.
Finalmente, atente-se para o fato de que Luciano Amaro no faz distino entre os tratados firmados livremente pelo Brasil com outros Estados e os
tratados firmados no mbito comunitrio, como no Mercosul. Ademais, este
autor no se refere possibilidade de tais consideraes virem a ser apontadas
como inconstitucionais por no respeitarem a forma federativa brasileira (artigo 60, 4, I da Constituio).
Saulo Jos Casali Bahia, em sua obra Tratados Internacionais no Direito
Brasileiro, faz o enfrentamento da questo, chegando mesma concluso, por
via diversa, no que se refere aos tratados firmados no seio mercosulino. Antecedendo sua anlise, o doutrinador distingue, na atuao internacional da
Unio, as estipulaes de direito internacional das de direito comunitrio. Se
se fala de estipulaes de direito internacional, de forma resumida, ele entende que os tratados no poderiam interferir nas legislaes estaduais, porquanto inconstitucional, dada a inobservncia do artigo 151, III.
Diversamente ocorrer em se referindo s estipulaes de direito comunitrio. Determina o artigo 4 da Constituio Federal, em seu pargrafo
nico:
Art. 4. A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios:
(...)
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes.

9.

AMARO, Luciano. Direito Tributrio Brasileiro. 11 ed. So Paulo: Saraiva, 2005.

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CHRISTIANE ANDRADE ALVES

Tendo em vista o acrscimo desta locuo legal ao pargrafo nico do


artigo 4 da Constituio, o que foi feito pelo mesmo decreto promulgador
do Tratado de Assuno, no restam dvidas quanto ao comprometimento assumido pelo Brasil na busca da aludida integrao econmica. Natural que a
mesma pressuponha a aplicao de seus tratados em detrimento da legislao
ptria (obedecido seus princpios de ordem pblica). Finalmente elucida Casali que, independentemente da adio deste pargrafo a este artigo seguem
os contornos do arranjo federativo carentes de reformulao, pois se esta
no ocorrer, toda a perspectiva de unio regional jamais ganhar concreo, e
todo o princpio e objetivo do constituinte originrio (...) dever ser tido como
letra-morta no texto constitucional (...).10
Ainda sobre o artigo 98 do CTN, na opinio deste autor o dispositivo no
poderia ser suscitado a fim de possibilitar a aplicao de quaisquer tratados
no mbito de competncia dos Estados. Quando permitindo a revogao ou
modificao da legislao tributria interna, inclusive, pelas que lhe sobrevenham o artigo 98 referiu-se aos ditos tratados-contrato e no sobre os
tratados-lei. Estes ltimos, como j elucidado acima, de acordo com Casali,
s poderiam revogar ou modificar a legislao estadual se lastreados em direito comunitrio.
Em ateno s brilhantes opinies dos dois autores apontados, percebese que no contexto do Mercosul os tratados far-se-am aplicar em detrimento
das legislaes estaduais em matria tributria de sua competncia, particularmente quanto ao ICMS. Imposto que recai sobre a circulao de mercadorias,
de regulao sob o jugo dos Estados federados, poderia vir a ser sua legislao
veculo de discriminao protecionista em relao aos produtos estrangeiros,
de pases do bloco, a qual visa a evitar o artigo 7 do Tratado de Assuno,
que contempla o princpio do Tratamento Nacional. Ademais, com vistas
buscada integrao econmica, inafastvel falar-se na adoo de polticas
comuns entre os Estados-Partes quanto a tributos que incidem sobre a circulao de mercadorias na tentativa de, mais uma vez, evitar quaisquer formas de
desobedincia ao aludido princpio, por via transversa.
Neste contexto, por certo, cabe dizer que os tratados internacionais firmados no mbito do Mercosul, independentemente da matria regulada, devem
ser observados ao passo que no atentem ordem pblica brasileira. Ainda
que se sustentasse a tese da desobedincia forma federativa do Estado brasileiro como impeditiva da observncia da regulao dos tratados em matria

10. BAHIA, Saulo Jos Casali. Op. cit.

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CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

de ICMS, a mesma no se sustentaria por entender-se ser o sistema federativo


capaz da flexibilizao que lhe exige a participao no fenmeno regional.
3.3.1.2 O entendimento do STF e do STJ
Malgrado seja polmica a apontada questo, ainda no se pode encontrar
deciso do Supremo Tribunal que a tenha apreciado especificamente no que
se refere ao Mercosul.
No julgamento do RE 229096/RS pelo Tribunal Pleno do e. STF firmouse entendimento no sentido de que as isenes concedidas s mercadorias de
origem nacional sero gozadas pelas mercadorias ingressantes do pas, independentemente da legislao tributria do Estado-membro ao qual destinada, isto no que se refere aos produtos provenientes de outro Estado que faa
parte no GATT (General Agreement on Tariffs and Trade, atual Organizao
Mundial de Comrcio OMC). Observe-se que, como ocorre no Mercosul,
um dos princpios orientadores do GATT seria o do Tratamento Nacional, a
lastreada a presente deciso. E seguiu, afirmando que tratados subscritos pelo
Presidente da Repblica expressam a vontade nacional, porquanto este o faz
na qualidade de Chefe de Estado, e no Chefe de Governo, descaracterizada a
possibilidade de falar-se em iseno heternoma:
(...)
No direito internacional apenas a Repblica Federativa do Brasil tem competncia para firmar tratados (art. 52, 2, da Constituio da Repblica), dela
no dispondo a Unio, os Estados-membros ou os Municpios. O Presidente da Repblica no subscreve tratados como Chefe de Governo, mas como
Chefe de Estado, o que descaracteriza a existncia de uma iseno heternoma, vedada pelo art. 151, inc. III, da Constituio.11

Diferentemente posicionava-se a Suprema Corte acerca de dez anos no


que diz respeito aos tratados firmados pelo Estado brasileiro se superporem
vontade dos Estados federados. Na apreciao do RE 113150/SP pela 2 Turma afirmou no reconhecer a prevalncia de tratado sobre a lei nacional, somente aplicando-se as disposies constantes em tratados firmados no mbito
do GATT aos ditos tratados contratuais12
No que se refere aos e. STJ, h assuno de postura atual coincidente com
a do STF, concernente aos tratados firmados no mbito do GATT. Na deciso
do REsp 309769/RJ pela 2 Turma entendeu-se que deveria ser o tratamento
tributrio entre produto nacional e seu respectivo ou similar estrangeiro ser

11. Relator Ministro Ilmar Galvo, in DJe de 11.04.2008.


12. Relator Carlos Madeira, in DJ de 28.08.1987.

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CHRISTIANE ANDRADE ALVES

isonmico em relao s operaes internas aplicando-se o princpio do


Tratamento Nacional. E ainda, no mesmo sentido do STJ, afirmou que embora o ICMS seja tributo de competncia dos Estados e do Distrito Federal,
lcito Unio, por tratado ou conveno internacional, garantir que o produto
estrangeiro tenha a mesma tributao do similar nacional.13
Atente-se para o fato de que quando se refere a tratados firmados no mbito do GATT, tanto o Pretrio Excelso quanto o e. STJ no se reportam a estipulaes de direito comunitrio, mas de direito internacional. Ainda assim, numa
postura mais atual, entendem que as regulaes trazidas no bojo desses tratados
se sobreporem s estaduais.14 Nem mesmo referem-se os Superiores Tribunais
possibilidade de tal orientao negar mesmo a forma federativa de Estado,
entendendo que, ao passo que participante do GATT, dever o Brasil observar
os princpios que o norteiam. Se quanto ao GATT entende-se desta maneira,
tanto mais ter validade esta postura quanto ao Mercosul, bloco com fins de integrao econmica entre os Estados que o compem, ademais a determinao
constante no pargrafo nico do artigo 4 da Constituio Federal.
Coadunando com este ponto de vista, decidiu a 1 Turma do Superior
Tribunal de Justia no REsp 480563 / RS. Por sua evidente relevncia para o
presente estudo, transcreve-se o mesmo in literis:
TRIBUTRIO. ICMS. ISENO. IMPORTAO DE LEITE DE PAS
MEMBRO DE TRATADO FIRMADO COM O MERCOSUL. POSSIBILIDADE. LEI ESTADUAL ISENCIONAL.
1. Pacto de tratamento paritrio de produto oriundo do pas aliengena em
confronto com o produto nacional, com iseno de impostos, taxas e outros
gravames internos (art. 7, do Decreto n. 350/91, que deu validade ao Tratado do Mercosul).
2. Pretenso de iseno de ICMS concedida ao leite pelo Estado com competncia tributria para faz-la.
3. A exegese do tratado, considerado lei interna, luz do art. 98, do CTN, ao
estabelecer que a iseno deve ser obedecida quanto aos gravames internos,
confirma a jurisprudncia do E. STJ, no sentido de que Embora o ICMS seja
tributo de competncia dos Estados e do Distrito Federal, lcito Unio, por
tratado ou conveno internacional, garantir que o produto estrangeiro tenha
a mesma tributao do similar nacional. Como os tratados internacionais tm
fora de lei federal, nem os regulamentos do ICMS nem os convnios interestaduais tm poder para revog-los. Colocadas essas premissas, verifica-se que
a Smula 575 do Supremo Tribunal Federal, bem como as Smulas 20 e 71 do
Superior Tribunal de Justia continuam com plena fora. (AgRg no AG n.
438.449/RJ, Rel. Min. Franciulli Netto, DJ de 07.04.2003).

13. Relator Franciulli Netto, in DJ de 02.09.2004, p. 193.


14. O que destoa do posicionamento assumido pos Saulo Casali, como visto supra (3.3.1.1).

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CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...


4. O Tratado do Mercosul, consoante o disposto no art. 7, do Decreto n.
350/91, estabelece o mesmo tratamento tributrio quanto aos produtos oriundos dos Estados-Membros em matria tributria e no limita que referido tratamento igualitrio ocorra somente quanto aos impostos federais, de competncia da Unio.
5. Deveras, a Smula n. 71/STJ (O bacalhau importado de pas signatrio
do GATT isento do ICM) confirma a possibilidade de, em sede de Tratado
Internacional, operar-se o benefcio fiscal concedido por qualquer Estado da
federao, desde que ocorrente o fato isentivo em unidade federada na qual se
encarte a hiptese prevista no diploma multinacional.
6. A Lei n. 8.820/89 do Estado do Rio Grande do Sul, com a redao conferida pela Lei n. 10.908/96, isenta do ICMS o leite fluido, pasteurizado ou no,
esterilizado ou reidratado, por isso que se estende o mesmo benefcio ao leite
importado do Uruguai e comercializado nesta unidade da federao.
7. Deciso em consonncia com a doutrina do tema encontradia in Tributao no Mercosul, RT, pgs. 67/69.
8. Recurso Especial provido.15

Como se l do acrdo transcrito, pugna o mesmo pela obedincia ao artigo 7 do Decreto n. 350/91, que promulgou o Tratado de Assuno. Erige o
artigo 7 o j analisado princpio do Tratamento Nacional, garantindo que os
produtos originrios dos Estados componentes do Mercosul tenham o mesmo
tratamento que os nacionais do pas aonde venham a ingressar. Desta forma, a
iseno da cobrana de ICMS atribuda ao leite no deveria limitar-se ao de origem brasileira, mas tambm ao proveniente dos Estados-Partes do Mercosul.
4. HARMONIZAO TRIBUTRIA NO MERCOSUL
Compondo o rol de compromissos assumidos pelos Estados signatrios
do Tratado de Assuno, que instituiu o Mercosul, encontra-se a harmonizao de suas legislaes a fim de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados-Partes. Neste sentido, propugna com clareza Antonio do
Amaral (2002, p. 483):
Dado que tanto os impostos gerais ao consumo como os seletivos ou especficos se desenham de forma que se transportem de forma direta aos preos
[pelo mtodo da imposio do valor agregado], com o fim de assinalar a carga tributria que suportam os consumidores finais, resulta evidente que as
diferenas que se registre na modalidade tcnica adotada por aqueles pases
para estrutura-los, assim como os critrios e nveis de imposio aplicados,
podem distorcer as condies de concorrncia que devem imperar no mercado
ampliado, ao afetar de forma direta a formao de custos e preos dos bens
suscetveis de intercmbio.

15. Relator Luiz Fux, in DJ de 03.10.2005, p. 121.

111

CHRISTIANE ANDRADE ALVES


(...)
Na medida em que os pases passam a estar comprometidos com o processo
de integrao, tais distores se tornam mais evidentes, urgindo eliminalas ou, ao menos restringir substancialmente o seu impacto nas operaes
de comrcio exterior a fim de se atingir o necessrio mnimo grau de
harmonizao, de forma a propiciar o desejado incremento das operaes
intrabloco.

Note-se que, diferentemente dos outros trs pases atuais componentes


do Mercosul, no Brasil o imposto incidente sobre a circulao de mercadorias tem sua instituio atribuda aos seus entes federados.16 Neste contexto,
despontam inmeros desafios para a efetivao da harmonizao das legislaes tributrias destes Estados, cabendo aos mesmo a impresso de todos os
esforos necessrios para tanto. Entende-se que este seria um dos motivos que
norteou a Proposta de Emenda Constitucional n. 233/2008 que hoje tramita
na Cmara dos Deputados. Pelas profundas transformaes que prope no que
se refere regulao do sistema tributrio nacional, ela vem sendo igualmente
apontada como proposta de reforma tributria.
Analisar-se- a seguir as modificaes que a PEC tributria prope quanto
ao ICMS luz harmonizao tributria qual visa o Mercosul.
4.1 Consideraes necessrias acerca da PEC (Proposta de Emenda Constitucional) tributria (n. 233/2008) e ICMS: o que muda
A PEC n. 233/2008 prope notveis mudanas no que se refere tributao das operaes de circulao de mercadorias. Ao artigo 153 de caput
original compete privativamente Unio instituir impostos sobre (...) ,
acrescentaria o inciso VIII, que conteria a redao: operaes com bens e
prestaes de servios, ainda que as operaes e prestaes se iniciem no exterior. Com isso prope a criao do que vem sendo chamado popularmente
de Imposto sobre o Valor Agregado Federal (IVA-F), sendo institudo o novo
imposto por lei complementar.
Quanto ao perodo de adaptao e transio do ICMS aplicado nos
formatos atuais para o IVA-F define o artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias proposto que o ICMS vigeria at o dia 31 de dezembro

16. A Argentina, Uruguai e Paraguai, malgrado adotem como o Brasil a tcnica de imposio do valor agregado para a regulao de seus impostos incidentes sobre a circulao de
mercadorias, a competncia para sua regulao atribuda a seus governos centrais; sendo
igualmente nomeados pelos trs pases Impuesto al Valor Agregado (Imposto sobre o Valor
Agregado IVA)

112

CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

do stimo ano subseqente ao da promulgao da emenda, sendo-lhe reduzidas as alquotas praticadas presentemente de forma gradual, at o patamar de
dois por cento.
Propondo a criao da Seo IV-A, a PEC alvitra o estabelecimento do
artigo 155-A, que determina a criao de imposto de competncia conjunta
dos Estados e do Distrito Federal. Num sistema um tanto quanto complexo,
prope a PEC que resoluo do Senado Federal defina as alquotas do imposto, alm de alquota padro aplicada s situaes no enquadradas pelas
primeiras. As propostas para as alquotas diferentes da padro partiriam de
rgo colegiado, a ser criado, presidido por representante da Unio, sem direito a voto, e integrado por representante de cada Estado e do Distrito Federal.
Alm da propositura de alquotas, seria deferido a este rgo algumas outras
competncias, dentre elas o poder de reduzir e restabelecer as alquotas que
lhe facultasse a lei complementar reguladora do IVA-F.
Pelo pargrafo 5 do artigo 155-A seria vedada a adoo de norma estadual relativamente ao ICMS, ressalvadas as hipteses definidas na lei completar
do IVA-F, a ser elaborada aps a aprovao da Emenda. Tambm de acordo
com a PEC, o ICMS seria cobrado do destino e no mais na origem, como
atualmente ocorre.
4.1.1 Reflexos no Mercosul
Por tornar a instituio do imposto incidente sobre a circulao de mercadorias de competncia federal, ficam claros os importantes reflexos que a
aprovao da PEC n. 233/2008 trar para o avano na busca da harmonizao
tributria no Mercosul. Em se falando de imposto federal, no h mais o que
se discutir quanto a ingerncia dos tratados no mbito de competncia das
unidades federadas; afasta-se a possibilidade de contestao do contedo dos
tratados em face deste argumento.
Superada a questo referente ao ICMS, ainda prope a PEC o acrscimo
do pargrafo nico ao artigo 151 da Magna Carta. Este pargrafo determinaria
que a vedao constante do inciso III deste artigo no se aplicaria aos tratados
internacionais aprovados na forma do artigo 49,I.17 Acredita-se que com esta
locuo visa a reforma tributria instrumentalizar a observncia ao princpio
do Tratamento Nacional, tanto no que se refere ao Mercosul quanto a quaisquer outros tratados firmados fora da esfera regional.

17. O inciso III do artigo 151 refere-se vedao da Unio na instituio de isenes de tributos
de competncia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.

113

CHRISTIANE ANDRADE ALVES

4.1.2 Crticas e ponderaes.


Como visto, o novo ICMS a que se prope criar a PEC n. 233/2008 teria
a definio de suas principais balizas deixada para momento posterior, quando
da elaborao da lei complementar instituidora. Isto gera desconfortvel incerteza, ao passo que prorroga infundadamente o enfrentamento de questes
essenciais, a exemplo dos limites da no-cumulatividade do imposto18, bem
como impossibilita a seus contribuintes saber se a carga tributria ser majorada ou reduzida. Como se sabe, as mencionadas incertezas trazem impactos
para os planejamentos tributrios de empresas ou mesmo para as polticas
fiscais praticadas pelos Estados-membros.
Por outro lado, institudo o novo ICMS no formato proposto pela PEC
n. 233/2008 a discusso tratada ao longo do presente artigo restaria obsoleta,
porquanto a instituio deste imposto caberia a lei complementar. Ainda que a
questo no se referisse, exclusivamente, ao ICMS, o texto do pargrafo nico
do artigo 151 proposto afastaria a possibilidade de contestao da regulao
por tratados de matria tributria anteriormente de competncia exclusiva dos
Estado e Municpios.
Atente-se para o fato de que, ainda que aprovada a PEC, a questo tambm suscitada ao longo deste trabalho atinente necessidade de redefinio
dos contornos do Estado Federal persiste. Isto porque, como se nota, est sendo retirado dos Estados um importante instrumento no exerccio da autonomia
que lhe defere a prpria forma federativa de Estado, isto, no s no que atine
criao do IVA-F, mas tambm no que se refere ao proposto pargrafo nico,
a ser adicionado ao artigo 151.
5. CONCLUSO
A questo enfrentada pelo presente artigo, como se pde notar, encontra
seu ncleo na busca do equilbrio entre a manuteno da forma federativa do
Estado brasileiro, erigida como clusula ptrea luz do artigo 60, 4, I da
Constituio Federal e um dos princpios norteadores do Mercosul, o Tratamento Nacional.
rdua tarefa, ao passo que o aludido princpio parece no se conformar
a algumas peculiaridades de sistema federativo brasileiro sem for-lo, de alguma maneira, a desapegar-se dos contornos por ele assumidos tradicionalmente.

18. No artigo 155-A, 1, I da PEC define-se que o imposto ser no-cumulativo nos termos da
lei complementar.

114

CONTROVRSIAS RELATIVAS REGULAO, POR MEIO DE TRATADOS, DE MATRIA TRIBUTRIA...

Tornar a regulao do imposto incidente sobre a circulao de mercadorias de competncia da Unio tornaria mais simples evitar a distoro das condies de concorrncia entre os componentes do Mercosul, o que contribuiria
para a harmonizao tributria objetivada pelo bloco, no entanto, a seu passo,
enfatizaria a descaracterizao do Estado Federal pela perda, pelos estados, de
uma de suas competncias.
Com advertncias feitas no se objetiva o retrocesso, a paralizao ou
mesmo o sacrifcio do processo de integrao econmica perpetrado pelo
Mercosul. Defende-se o seu aprofundamento, em busca da harmonizao tributria bem como no sentido dos seus outros objetivos, todavia no se deve
olvidar das importantes questes internas que surgem concomitantemente a
este processo, e que atualmente encontram-se carentes de apreciao.
REFERNCIAS
AMARO, Luciano. Direito tributrio brasileiro. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 184-188.
BAHIA, Saulo Jos Casali. Tratados internacionais no direito brasileiro. 1. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2000. p. 19-34.
BONAVIDES, Paulo. Cincia poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 179-191.
KRONBERG, Hlcio. A livre circulao de capitais no Mercosul. 1. ed. So Paulo: Hemus,
2003.
MARTINS FILHO, Luiz Dias. O federalismo fiscal brasileiro sob a tica da integrao econmica internacional. Disponvel em: http: //www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/publicacoesesaf/caderno-financas/CFP8/CFP_n8_art2.pdf. Acesso em: 30 jun. 2008.
MARTINS, Ives Gandra da Silva (coordenador). Pesquisas tributrias, Tributao no Mercosul.
2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
PAULSEN, Leandro; MELO, Jos Eduardo Soares de. Impostos federais, estaduais e municipais.
2. ed. Porto Alehre: Livraria do Advogado, 2006. p. 207-235.
PEREIRA, Ana Cristina Paulo. Direito institucional e material do Mercosul. Rio de Janeiro:
Lmen Jris, 2 ed. 2004

115

VII.

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA


NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA
E PERSPECTIVAS ATUAIS
Clarissa Ramalho*
SUMRIO: Introduo 1. Breve Histrico da formao do Mercosul 2. O Protocolo
de Braslia: 2.1 Fases; 2.2 Reclamaes de Estados; 2.3 Reclamao de Particulares
3. Protocolo de Ouro Preto; 3.1 Comisso de Comrcio Mercosul e reclamaes de
particulares 4. Protocolo de Olivos: 4.1 Principais Mudanas; 4.2 Criao do Tribunal Permanente de Reviso: 4.2.1 Atribuies; 4.2.2 Funcionamento; 4.3. Reclamaes de Particulares 5. Procedimentos arbitrais j realizados 6. Perspectivas atuais
para a soluo de controvrsias Consideraes Finais Referncias

INTRODUO
notrio que o fenmeno mundial da Globalizao Econmica favoreceu
a aproximao de naes, de culturas e de povos at ento separados pelas
suas diferenas. Entretanto, no se pode dizer que o processo de integrao
econmica entre Pases um fenmeno recente. Muito antes de se falar em
globalizao, algumas naes j buscavam celebrar tratados entre si, visando
crescer e se fortalecer, num ambiente de acirradas disputas pela superioridade
econmica. Na poca das Colonizaes, acordos bilaterais como os celebrados entre os reinos de Portugal e Espanha, favoreceram o destaque de tais
naes como potncias econmicas daquela era.
O surgimento da globalizao econmica fez com que esse sentimento de integrao fosse incentivado, o que favoreceu de fato, a criao de alguns blocos econmicos, sobretudo, aps as duas grandes Guerras Mundiais
que abalaram profundamente as estruturas de muitos pases europeus, arrasados com as conseqncias trazidas pela Guerra. Do surgimento da Benelux1
at a consolidao da Unio Europia como bloco econmico, com moeda nica e parlamento prprio, em muito evoluiu o processo de integrao dos pases europeus. A Amrica Latina, embora com um pouco de atraso, tambm
buscou formas de integrao que culminaram com o surgimento do Mercosul,
que ainda carece de muitas reformas para alcanar o nvel da Unio Europia.

*
1.

Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.
rea de livre comrcio formada pelos Pases Baixos, Blgica e Luxemburgo em 1958, considerado o precursor da Unio Europia.

117

CLARISSA RAMALHO

Ocorre que todo processo de integrao passa por obstculos e os conflitos


entre os membros so quase sempre inevitveis, sobretudo nos pases sul-americanos em que a integrao ocorreu concomitantemente ao desenvolvimento
destes, diferentemente do ocorrido com outros blocos. O Mercosul desde a sua
formao passa por dificuldades, e conflitos surgem com freqncia entre empresas, pases e cidados, j que as diferenas entre os membros do bloco existem e difcil manter a harmonizao de interesses num ambiente de tantas
disparidades. O surgimento de tais conflitos e divergncias, impe o desenvolvimento de mecanismos de soluo de Controvrsias, que visem regulamentar a
resoluo dessas questes dando maior estabilidade e fora ao bloco.
O presente estudo tem como fim estudar justamente os instrumentos de
soluo de controvrsia adotados no mbito do Mercosul, fazendo uma anlise de todos os Protocolos referentes ao tema j assinados pelos membros do
Mercosul, explicando o funcionamento dos rgos consultivos, dos tribunais
arbitrais e destacando as vantagens e desvantagens do processo de soluo de
controvrsias mercosulino.
1. BREVE HISTRICO DA FORMAO DO MERCOSUL
As idias de integrao na Amrica Latina remontam primeira metade
do sculo XX, mas o embrio do que hoje vem a ser o Mercosul foi a criao em 1960 da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC).
Tal associao foi criada por meio do Tratado de Montevidu celebrado por
Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai que tinha como
objetivo principal a formao num perodo de doze anos de uma rea de Livre
Comrcio entre tais pases.
Durante alguns anos a ALALC favoreceu o crescimento das relaes comerciais entre seus estados membros, por meio da celebrao de alguns acordos de desagravamento tarifrio. Entretanto, a ALALC no foi capaz de atingir seus objetivos. Antnio Marcos Nohmi2 explica os motivos:
Quando, porm, as negociaes referentes s concesses tarifrias chegaram
ao seu limite, o intercmbio comercial se estagnou. Para agravar ainda mais a
situao, o Brasil e a Argentina passaram a privilegiar seus respectivos mercados internos em detrimento da integrao regional.

At que em 1980 os membros da ALALC voltaram a se aproximar celebrando o segundo Tratado de Montevidu, com a nova idia de criao de
zonas de preferncias econmicas que terminariam por formar um Mercado

2.

118

NOHMI, Antnio Marcos. Arbitragem Internacional- Mecanismos de soluo de conflitos


entre Estados. Belo Horizonte. 2005. Del Rey. p 31.

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

comum de forma gradual e progressiva sem prazo definido. Assim foi criada a Associao Latino Americana de Integrao (ALADI), que substituiu a
ALALC.3
A ALADI tambm enfrentou algumas crises, causadas principalmente
pelo endividamento externo de seus membros, e o Tratado de Montevidu foi
perdendo fora, com o surgimento de outras alianas sub-regionais, a exemplo
do Pacto Andino4 e do NAFTA5, e tambm de acordos bilaterais.
Em 1985 o Brasil e a Argentina voltam a se aproximar (ambos vivenciando um processo de redemocratizao aps o perodo da ditadura militar), ao
assinarem a Declarao do Iguau e se comprometerem a criar uma integrao bilateral. Tal intento foi obtido em 1987 com a criao do Programa de
Integrao e Cooperao Econmica (PICE), que um ano mais tarde, gerou a
assinatura do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento (TICD)
firmado entre Argentina e Brasil com o intuito de implantar uma Unio Aduaneira6 que possibilitasse a eliminao de barreiras tarifrias e no-tarifrias.
Tal tratado ainda tinha como objetivo a criao futura de um Mercado Comum, a harmonizao legislativa e a abertura participao de demais pases
latino-americanos.
Em 1990, Argentina e Brasil, voltam a se reunir para firmar a Ata de
Buenos Aires, estipulando o prazo de quatro anos (menor que o previsto no
tratado anterior) para concretizar a criao do mercado comum bilateral.
Um ano mais tarde, no dia 26 de maro de 1991, os dois pases, juntamente com Uruguai e Paraguai, firmaram o Tratado de Assuno, que instituiu
formalmente o Mercosul. Os pases partes deveriam ento, nesse perodo de
transio, tomar as medidas internas para que o Tratado fosse adotado, o que
de fato, s veio a ocorrer em 1994 com o Protocolo de Ouro Preto. A integrao pretendida pelo Mercosul no era poltica mas sim, econmica, visando
atravs do livre comrcio, acelerar o processo de desenvolvimento econmico
e social dos pases membros.

3.
4.
5.
6.

A ALADI possua onze Estados-membros, os que sete que j faziam parte da ALALC e mais
Bolvia, Colmbia, Equador e Venezuela.
Atualmente denominada Comunidade Andina e composta por Bolvia, Colmbia, Equador,
Uruguai e Venezuela.
rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte, formada por EUA, Canad e Mxico.
Fase da integrao, em que alm da livre circulao de mercadorias, h uma poltica comercial comum em relao a Estados no-membros, pelo estabelecimento de uma Tarifa Externa
Comum (TEC).

119

CLARISSA RAMALHO

Por meio da celebrao do Acordo de Complementao Econmica n 34,


firmado entre os Estados-parte do Mercosul e a Bolvia em 1995, esta passou a
integrar o bloco como membro associado. Outro pas que ingressou no Mercosul na mesma categoria de associado foi o Chile em 1996 por meio do Acordo
de Complementao Econmica n 35.
O Tratado de Assuno, dentre outros objetivos, estabeleceu: a) a criao
de uma tarifa externa comum; b)instituio de uma poltica comercial comum
em relao a estados estranhos ao grupo; c)livre circulao de bens, servios
e fatores de produo entre os pases-membros; d) eliminaes de direitos
alfandegrios e de restries no-tarifrias; e e) busca pela harmonizao das
legislaes internas.
Como toda mudana demanda tempo, o prprio Tratado estabeleceu uma
fase de transio que duraria at 1994, por isso a maioria de suas disposies
teve natureza temporria, buscando fornecer mecanismos programticos para a
futura integrao. Para tal perodo, o Tratado previu em seu artigo 3 um Sistema de Soluo de Controvrsias, constante do anexo III do Tratado.
Como rgos componentes do Mercosul o Tratado de Assuno trouxe o
Conselho do Mercado Comum(CMC) e o Grupo do Mercado Comum(GMC).
O primeiro o rgo superior do Mercosul e responsvel pela sua conduo
poltica e por tomadas de decises. J o segundo tem uma competncia executiva, sendo responsvel pela implementao e execuo das decises tomadas
pelo Conselho, fixando programas e propondo medidas tendentes a consecuo dos fins do grupo.
O Tratado de Assuno foi o instrumento que estabeleceu as bases do
Mercosul, dando incio ao processo de integrao regional entre os pases Sul
Americanos, a pedra fundamental de para a construo de um Mercado Comum do Sul.Por isso mesmo, foram previstas duas fases para implementao
do Bloco, e primeira delas se encerrou em 1994 com o Protocolo Adicional
ao Tratado de Assuno, denominado Protocolo de Ouro Preto, por ter sido
assinado nesta cidade ao dia 17 de dezembro de 1994.
O novo instrumento reiterou o quanto j havia sido disposto pelo tratado
inicial, mas trouxe tambm alguns acrscimos, ampliando a estrutura interna
do bloco. Manteve os rgos j existentes e acrescentou ainda quatro novos
rgos: a Comisso de Comrcio Mercosul (CCM), a Comisso Parlamentar
Conjunta(CPC), o Foro Consultivo Econmico-Social(FCES) e a Secretaria
Administrativa do Mercosul(SAM).
O Conselho Mercado Comum permaneceu como rgo superior do grupo, se manifestando atravs de Decises. A capacidade decisria tambm foi
120

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

fornecida ao Grupo Mercado Comum por meio de Resolues e Comisso


de Comrcio Mercosul, mediante Diretrizes ou Propostas.
2. O PROTOCOLO DE BRASLIA
2.1 Fases
No sistema de soluo de controvrsias previsto inicialmente pelo Tratado de Assuno7, as controvrsias deveriam ser resolvidas primeiramente por
meio de negociaes diretas. Se tais negociaes no lograssem xito, a questo deveria ser levada ao Grupo Mercado Comum, que num prazo de 60 dias
formularia recomendaes, podendo para tanto contar com o assessoramento
tcnico. Se ainda assim no fosse alcanada uma soluo, o caso seria levado
ao Conselho Mercado Comum que adotaria as recomendaes pertinentes.8
Percebe-se que o Tratado de Assuno no previu nesse primeiro momento a arbitragem como mecanismo a ser utilizado na soluo de conflitos. O
sistema precisava ser melhorado e consolidado. Foi quando em 17 de dezembro de 1991 em Braslia, os representantes de Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai, assinaram o Protocolo para a Soluo de Controvrsias no Mercosul,
cumprindo a determinao prevista no artigo 3 do anexo III do Tratado de
Assuno. Tal protocolo ficou conhecido como Protocolo de Braslia e institui
um sistema de soluo de controvrsias provisrio que deveria vigorar enquanto durasse a fase de transio.
O Protocolo de Braslia incorporou a arbitragem como procedimento
obrigatrio a ser adotado aps as fase de negociaes diretas e de Interveno
do grupo Mercado Comum por meio de formulao de recomendaes.9 De
acordo com o art. 8, a jurisdio do Tribunal Arbitral deveria ser reconhecida
como obrigatria ipso facto pelos Estados Partes.
2.2 Reclamaes de Estados
O procedimento arbitral poderia ser iniciado, aps esgotadas as fases diplomticas, pelo Estado interessado que deveria comunicar o fato Secretaria
Administrativa do Mercosul, devendo esta fazer a notificao da outra parte
envolvida e do Grupo Mercado Comum.10 O prximo passo a formao do

7.
8.

Anexo III do Tratado de Assuno


O Anexo III do Tratado de Assuno previa a adoo de um sistema permanente de resoluo
de controvrsia at o dia 31 de dezembro de 1994.
9. O artigo 5 do Protocolo de Braslia previa que tal procedimento no deveria durar mais de 30
dias contados da comunicao da Controvrsia ao GMC.
10. Art. 7 do Protocolo de Braslia.

121

CLARISSA RAMALHO

tribunal arbitral ad hoc composto por trs rbitros de notrio saber jurdico
e oriundos de listas elaboradas pelos pases membros11. Para a formao do
tribunal, cada estado parte na controvrsia designaria um rbitro, e o terceiro
rbitro iria presidir o tribunal e deveria ser designado de comum acordo, no
podendo este ser nacional de nenhum dos pases envolvidos na questo12. Se
no houvesse acordo na designao do terceiro rbitro, este seria designado
pela Secretaria Administrativa mediante sorteio de uma lista de 16 rbitros
elaborada pelo Grupo Mercado Comum.
As partes podem designar representantes e assessores para atuar perante o
Tribunal Arbitral, alm de requerer medidas provisrias13 que se determinadas
devem ser cumpridas no prazo determinado pelo Tribunal. O Tribunal designar sua sede em cada caso, devendo ser no territrio de um dos Estados-Partes.14 A deciso do tribunal dever ser orientada pelas disposies do Tratado
de Assuno, dos demais acordos, das decises do Conselho Mercado Comum
e nos princpios de direito internacional, no se excluindo a possibilidade de
decidir ex aequo et bono15 se as partes assim convierem.
A deciso a ser tomada por maioria dos rbitros deveria ser dada num prazo
de dois meses prorrogveis por mais 30 dias contados a partir da designao do
rbitro presidente. As decises so inapelveis e obrigatrias para os EstadosPartes devendo ser cumpridas imediatamente, a no ser que haja um prazo fixado pelo Tribunal. Embora no haja recurso contra a deciso proferida pelo
Tribunal, possvel solicitar seu esclarecimento ou sua interpretao, devendo
o Tribunal se manifestar quanto a esse pedido num prazo de 15 dias.
Existe a previso de medidas compensatrias como forma de penalizao
para o caso de no cumprimento dentro de 30 dias da deciso emanada do
Tribunal Arbitral. Tais medidas podero ser adotadas pelo Estado favorecido
com a deciso e devero ter carter temporrio.
Por fim, quanto aos custos com o procedimento, estabelece o Protocolo
que cada Estado-Parte custear o seu rbitro, sendo os custos com o terceiro
rbitro e demais despesas, divididas em partes iguais, a no ser que de outra
forma determine o Tribunal.

11.
12.
13.
14.
15.

122

Cada pas elaboraria uma lista com 10 rbitros conforme art. 10 do Protocolo.
Art. 9 do Protocolo de Braslia.
semelhana das medidas cautelares do Processo Civil.
Aqui o Protocolo no foi claro quanto escolha da sede do Tribunal Arbitral
Deciso com base na eqidade, com base no bom e no justo.

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

2.3 Reclamao de Particulares


O Protocolo de Braslia tambm prev a hiptese de reclamao de particulares, que podem ser pessoas fsicas ou jurdicas. Tal reclamao deve ser
encaminhada Seo Nacional do Grupo Mercado comum do pas de residncia habitual ou de sede de negcios do particular lesado. A parte lesada dever
apresentar sua reclamao fundamentada com provas da veracidade das alegaes que demonstrem o prejuzo sofrido ou a ameaa de prejuzo. Alice Pires,
Amanda Fonseca e Indira Croshere16 explicam:
Havendo tais provas, a reclamao ter prosseguimento; caso contrrio, no
ter. As provas devem ser de natureza incontestvel. O limite da discricionariedade da Seo Nacional reside na apreciao da confiabilidade e eficcia
das provas. A recusa ao acolhimento da reclamao s pode decorrer da inveracidade ou inadequao da provas.

Admitida a reclamao do particular pela Seo Nacional, esta, em consulta com o particular afetado, poder tomar duas decises:
1) estabelecer negociaes diretas com a Seo Nacional do Grupo Mercado
Comum do Estado ao qual atribuda a infrao, buscando mediante consultas, uma soluo imediata para a questo;
2) submeter a questo diretamente apreciao do GMC.
De qualquer modo, a segunda opo poder ser realizada a pedido do particular se, aps 15 dias, contados da comunicao da reclamao, a questo
no tiver sido resolvida.
Recebida a reclamao pelo Grupo Mercado Comum, este na primeira
reunio subseqente ao recebimento, proceder ao exame dos fundamentos
que basearam a admisso do pleito, podendo denegar-lhe sem maiores tramites, se concluir pela ausncia de requisitos necessrios.
No sendo caso de rejeio da reclamao, o GMC dever convocar imediatamente um grupo de oito peritos especialistas que dever, num prazo improrrogvel de 30 dias a partir de sua designao, emitir deciso acerca da
procedncia ou no do pleito. Dentro desse prazo, deveram ser ouvidos para
que apresentem seus argumentos, o particular reclamante e o Estado contra o
qual se deu a reclamao.
Para fins de composio de uma lista de peritos, cada Estado Membro no
tratado designar uma lista de seis pessoas de reconhecida competncia nas

16. PIRES, Alice; FONSECA, Amanda; CROSHERE, Indira. Solues de Controvrsias no


Mercosul. So Paulo, 1998. LTr. p 62.

123

CLARISSA RAMALHO

questes que possam ser alvo de controvrsias, tal lista ficar registrada na Secretaria Administrativa. O grupo de peritos que analisar a reclamao ser formado por trs membros designados pelo Grupo Mercado Comum, e na falta de
acordo sero sorteados dentro da lista de 24 peritos formulada pelos Estados
Membros. Nesse ltimo caso, a no ser que decidido de outra forma pelo GMC,
um dos peritos designados no poder ser de nacionalidade do Estado do particular reclamante nem do estado contra o qual a reclamao foi formulada.
As despesas resultantes da atuao do grupo de peritos sero custeadas
nas propores determinadas pelo GMC, ou na falta de acordo, divididas
igualmente entre as partes envolvidas na controvrsia.
Caso o parecer dos especialistas seja favorvel ao reclamante, dando procedncia sua reclamao contra um Estado- parte, qualquer outro Estadoparte poder requerer do vencido a adoo de medidas corretivas ou a anulao das medidas questionadas. Bem ressaltam Pires, Fonseca e Croshere17, ao
explicar que o particular necessita do patrocnio de um Estado- membro para
tornar efetivo o parecer dos peritos, sendo que assim no deveria ser, pois o
laudo deveria ser suficiente para constituio em mora do vencido.
Por fim, no sendo adotadas as medidas corretivas, ou anuladas as medidas questionadas, pelo Estado vencido, o Estado requerente poder recorrer
diretamente ao Tribunal Arbitral nas condies estabelecidas no Captulo IV
do Protocolo, aqui j estudadas.
Percebe-se que o Protocolo de Braslia, nesse aspecto da reclamao de
particulares, no foi bem sucedido, ao no dar ao parecer dos peritos a fora
necessria a um laudo arbitral. Isso porque, a deciso dos especialistas fica
enfraquecida, no se operando a fora da coisa julgada, j que em caso de no
cumprimento da deciso, a parte interessada poder realizar um novo procedimento, para ver solucionada uma mesma questo. Tal falha talvez fosse
solucionada se houvesse a previso de medidas compensatrias (multas, suspenso de benefcios) para o caso de descumprimento do parecer formulado
pelos especialistas.
3. PROTOCOLO DE OURO PRETO
Como j foi anteriormente dito, o Protocolo de Ouro Preto assinado em
dezembro de 1994, foi o protocolo adicional ao Tratado de Assuno, que veio
para complementar as diretrizes estabelecidas pelo tratado que inaugurou o

17. PIRES, Alice; FONSECA, Amanda; CROSHERE, Indira. Solues de Controvrsias no


Mercosul. So Paulo, 1998. LTr. p 63.

124

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

Mercosul. Trouxe uma mudana institucional para o Mercosul ao criar quatro


novos rgos alm de facultar a criao de outros rgos auxiliares.18
Quanto ao sistema de soluo de controvrsias, o Protocolo Adicional no
trouxe muitas inovaes. Em seu artigo 43, o Protocolo remeteu a soluo de
controvrsias surgidas entre os Estados Partes aos procedimentos estabelecidos no Protocolo de Braslia. Tais controvrsias poderiam se dar em relao a
interpretao, aplicao ou no-aplicao do Tratado de Assuno e acordos
realizados dentro do seu mbito, bem como em relao aos atos normativos
oriundos dos seus rgos auxiliares (CMC, GMC e CCM).
3.1 Comisso de Comrcio Mercosul e reclamaes de particulares
Ainda em relao soluo de controvrsias o Protocolo de Ouro Preto, trouxe ao menos uma mudana em relao ao Protocolo de Braslia. Foi
atribuda Comisso de Comrcio Mercosul uma competncia especfica: a
recepo de reclamaes apresentadas pelas Seces Nacionais da Comisso
de Comrcio Mercosul formuladas por particulares ou Estados-partes relacionadas aos casos dos artigos 1 a 25 do Protocolo de Braslia.
Tal atribuio no exclui as regras de soluo de controvrsias estabelecidas pelo Protocolo de Braslia, trata-se sim, conforme bem assevera Pires,
Fonseca e Croshere19 de um sistema paralelo, utilizado para questes relativas ao comrcio entre os integrantes do Mercosul, e destes com terceiros(...)
.No mesmo sentido disciplina o pargrafo primeiro do art. 21 do Protocolo ao
estabelecer que o exame de tais reclamaes pela CCM no obstar a ao do
Estado-parte que efetuou a reclamao ao amparo do Protocolo de Braslia.
O procedimento a ser adotado pela CCM ao apreciar tais reclamaes est
estabelecido no anexo ao Protocolo de Ouro Preto. As reclamaes devero
ser apresentadas perante a Presidncia Pro Tempore da CMC que dever realizar a apreciao na primeira reunio subseqente ao seu recebimento. Se a
Comisso no chegar a nenhuma deciso nessa reunio, remeter o caso, sem
outro procedimento, a um Comit Tcnico20.
O Comit Tcnico dever encaminhar CCM, num prazo mximo de 30
dias corridos, um parecer conjunto sobre a questo. Tal parecer, ou as concluses dos especialistas integrantes do Comit (quando no houver parecer),

18. Vide pg. 4 do presente artigo.


19. PIRES, Alice; FONSECA, Amanda; CROSHERE, Indira. Solues de Controvrsias no
Mercosul. So Paulo, 1998. LTr. p 67.
20. O Protocolo no deixou claro como se dar a composio de tal Comit.

125

CLARISSA RAMALHO

ser considerado pela CCM quando esta decidir sobre a reclamao. A CCM
decidir sobre a questo na primeira reunio ordinria aps o recebimento do
parecer ou das concluses dos especialistas, podendo tambm ser convocada
uma reunio extraordinria para tal fim. No sendo alcanado o consenso em
tal reunio, a CCM encaminhar ao Grupo Mercado Comum as diferentes solues propostas, bem como, o parecer ou as concluses do Comit Tcnico,
para que seja decidida a matria, num prazo de 30 dias pelo GMC. Tambm se
faz necessrio o consenso para a deciso emitida pelo GMC.
Em caso de a reclamao ser considerada procedente por consenso, o Estado reclamado dever tomar as medidas aprovadas pela CCM no GMC, no
prazo razovel determinado por um desses dois rgos para a implementao da medida. Decorrido tal prazo sem que a medida seja implementada, o
Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento previsto no
Protocolo de Braslia. O mesmo ocorre em casos em que no seja alcanado o
consenso nem na CMC e nem no GMC. Em ambos os casos em que o Estado
reclamante resolve recorrer ao sistema do Protocolo de Braslia, tal fato dever ser comunicado Secretaria Administrativa do Mercosul.
Por fim, o Protocolo de Ouro Preto em seu anexo estabelece que poder
o Estado reclamante, antes da emisso do Laudo Arbitral, se manifestar, no
prazo de at 15 dias aps a composio do Tribunal Arbitral, sobre as medidas
provisrias que julgue apropriadas.
4. PROTOCOLO DE OLIVOS
Concludo na cidade de Olivos na Argentina em 2002 e tendo entrado
em vigor em 2004, sem dvidas, o Protocolo de Olivos o mais completo e
aperfeioado instrumento voltado soluo de controvrsias no Mercosul.
Tal Protocolo representa mais uma tentativa de consolidao dos instrumentos de soluo de controvrsias, substituindo o sistema precrio do Protocolo
de Braslia21, por um mais elaborado e tendente a constituio de um sistema
permanente22, sistema este que atualmente vigora no Mercosul.
4.1. Principais Mudanas
A primeira mudana trazida pelo Protocolo de Olivos foi a possibilidade
de submeter a soluo de conflitos ao sistema da Organizao Mundial de
Comrcio ou outros esquemas preferenciais de comrcio de que sejam partes

21. O Protocolo de Olivos derrogou, a partir de sua entrada em vigncia, o Protocolo de Braslia.
22. Muito embora o sistema previsto no Protocolo de Olivos continue a ser provisrio, devendo ser
modificado assim que se conclua o processo de convergncia da Tarifa Externa Comum.

126

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

os membros do Mercosul. Neste caso, uma vez optado por esse caminho, nenhuma das partes poder recorrer a outros mecanismos de soluo de controvrsias em relao ao mesmo objeto. Outra alterao foi a possibilidade de o
Conselho Mercado Comum solicitar opinies consultivas ao Tribunal Permanente de reviso, instncia nova criada pelo Protocolo de Olivos.
Assim como no estabelecido anteriormente no Protocolo de Braslia, o
Protocolo de Olivos coloca as negociaes diretas entre os Estados-partes envolvidos no conflito, como instncia inicial, anterior ao incio do procedimento arbitral. Tais negociaes, salvo acordo entre as partes, no podero exceder o prazo de 15 dias, devendo os Estados-partes informar ao Grupo Mercado
Comum por meio da Secretaria Administrativa do Mercosul, os trmites e os
resultados das mesmas.
Aps superadas as negociaes entre as partes em que se tenha alcanado
um acordo, poder qualquer um dos Estados-partes iniciar, de pronto,o procedimento arbitral. Esta tambm uma inovao do Protocolo de Olivos, uma
das duas alteraes destacadas por Antnio Marcos Nohmi23:
Duas foram as alteraes trazidas pelo novo Protocolo quanto ao incio
do procedimento arbitral. A primeira possibilita s partes remeter a controvrsia arbitragem to logo estejam superadas as negociaes diretas, independentemente da submisso da mesma ao Grupo Mercado Comum. A segunda
transfere, a competncia da gesto dos procedimentos da arbitragem do Grupo
Mercado Comum para a Secretaria Administrativa do Mercosul.
Sem prejuzo da possibilidade de recorrer ao Tribunal arbitral, os Estadospartes na controvrsia podero de comum acordo levar a questo considerao do Grupo Mercado Comum. Nessa hiptese, o GMC avaliar a questo
dando oportunidade, para que as partes exponham suas posies, podendo
ainda requerer ao assessoramento de especialistas24. A questo tambm poder ser levada considerao do GMC por um Estado estranho controvrsia
aps as negociaes diretas, mas tal fato no interromper o procedimento
arbitral j instaurado, salvo acordo entre os Estados-partes.
No caso em que a controvrsia seja levada ao GMC pelos Estados-partes,
este formular recomendaes que devero ser expressas e detalhadas. Caso
tenha sido levada ao GMC por um Estado que no seja parte da controvrsia, podero ser formulados comentrios ou recomendaes sobre o caso. Em

23. NOHMI, Marcos Antnio. Arbitragem Internacional- Mecanismos de soluo de conflitos


entre Estados. Belo Horizonte, 2005. Del Rey. P. 103.
24. O grupo de especialistas ser formado de acordo com o que disciplina o art. 43 do Protocolo.

127

CLARISSA RAMALHO

qualquer das hipteses, o procedimento no poder durar mais de 30 dias contados da data em que a controvrsia foi levada ao GMC.
Quanto fase arbitral, persiste a figura do Tribunal Ad hoc, composto por
trs rbitros, entretanto houve algumas pequenas alteraes em relao ao Protocolo anterior. Agora cada Estado designa doze, e no mais dez rbitros para
compor a lista que ficar registrada na Secretaria Administrativa do Mercosul,
podendo os Estados membros solicitarem esclarecimentos sobre os rbitros
designados, num prazo de 30 dias contados da notificao. Cada Estado dever ainda indicar quatro candidatos para integrar a lista de terceiros-rbitros
e, pelo menos um desses indicados, no dever ser nacional de nenhum dos
Estados membros do Mercosul. Sobre tais indicaes tambm podero recair
impugnaes num prazo de 30 dias contados da tomada de cincia. Se sobre
tal impugnao no se chegar a um acordo, prevalecer a opinio do Estado
impugnante devendo o estado impugnado indicar outro nome para a lista.
Outra mudana na composio do Tribunal Ad hoc, a possibilidade de,
em no havendo indicao de rbitro por uma das partes no prazo estipulado (15 dias), a Secretaria Administrativa design-lo em um prazo de dois
dias contados do vencimento do prazo estabelecido para o Estado-Parte, por
sorteio dentro da lista geral de rbitros.25 Outro acrscimo foi o dever de o
Estado- parte nomear um rbitro suplente, para substituir o rbitro titular em
caso de escusa ou incapacidade deste. Tambm dever ser nomeado um rbitro suplente para exercer a funo de rbitro presidente (terceiro rbitro).
A nomeao do terceiro rbitro dever ser de comum acordo, ou em caso em
que isso no ocorra, por sorteio feito pela Secretaria Administrativa. Nem o
rbitro-presidente nem seu suplente podero ser nacionais dos Estados-Partes
na controvrsia. H ainda a possibilidade de os terceiros-rbitros, dizerem se
aceitam ou no atuar na controvrsia. Tal manifestao dever ocorrer no prazo Maximo de trs dias a contar da notificao acerca da designao.
Ainda no campo das mudanas, est a obrigatoriedade de determinao
do objeto da controvrsia que no poder ser ampliado posteriormente, e a
obrigatoriedade de cumprimento dos laudos arbitrais que tero fora de coisa
julgada. Persiste ainda a possibilidade de adoo de medidas compensatrias,
o que no exime o Estado-Parte descumpridor da obrigao de cumprimento
do Laudo Arbitral. Diferentemente do estabelecido pelo protocolo de Braslia,

25. No sistema anterior, a Secretaria tinha o prazo de 15 dias para designao do rbitro que no
seria escolhido por sorteio, mas pela ordem que constasse da lista de rbitros indicada pelo
Estado inadimplente.

128

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

agora h a possibilidade de questionamento das medidas compensatrias pelo


Estado Parte obrigado, por consider-las desnecessrias ou excessivas.26
4.2. Criao do Tribunal Permanente de Reviso
Apesar da importncia das mudanas at aqui apresentadas, que contriburam para aprimorar o sistema de soluo de controvrsias, sem dvidas a
maior inovao trazida pelo Protocolo de Olivos foi a criao do Tribunal Permanente de Reviso, o primeiro tribunal de carter permanente do Mercosul.
Essa nova instncia veio para permitir que os laudos arbitrais emitidos pelos
tribunais ad hoc, antes irrecorrveis, pudessem ser objeto de recurso. Welber
Barral27 entende que: Esta inovao pretende claramente obter maior coerncia entre as decises adotadas pelos tribunais ad hoc que j adotaram interpretaes divergentes nos casos que at agora lhe foram submetidos.
Tal Tribunal ser composto por cinco rbitros designados da seguinte forma28: Cada Estado-Parte designa um rbitro e seu suplente, e o quinto rbitro ser escolhido por unanimidade dos Estados-Partes, ou por sorteio a ser
realizado pela Secretaria Administrativa do Mercosul. O quinto rbitro ser
escolhido de uma lista formada por oito integrantes, sendo que cada EstadoParte designar dois nomes que devero ser nacionais dos pases do Mercosul.
H ainda a possibilidade de adoo de outros critrios para escolha do quinto
rbitro, desde que de comum acordo entre os Estados membros do Mercosul.
O mandato do quinto rbitro ser de trs anos no renovveis, e o dos demais
rbitros de dois anos renovveis por no mximo dois perodos consecutivos.
Uma vez tendo aceitado a designao, os rbitros do TPR devero estar permanentemente disponveis para atuar quando necessrio.
4.2.1. Atribuies
O Tribunal Permanente de Reviso ter competncia para atuar nas seguintes hipteses: a) Emisso de opinies consultivas quando solicitado, consoante o disposto no art. 3; b) Pronunciar-se sobre o Recurso de Esclarecimento

26. Consoante o art. 32 do Protocolo de Olivos, o prazo para questionar de 15 dias e o tribunal
Ad hoc e o Tribunal Permanente de Reviso devero se pronunciar a respeito num prazo de
30 dias. Ter competncia para decidir sobre o assunto o tribunal que por ltimo conheceu
da controvrsia.
27. BARRAL, Welber. O novo sistema de soluo de controvrsias do Mercosul. In: Estudos em
Arbitragem, Mediao e Negociao, Universidade de Barslia- Faculdade de Direito. Ed
Grupos de Pesquisa, 2003. p. 42.
28. A composio do Tribunal Permanente de Reviso est disciplinada no art. 18 do Protocolo
de Olivos.

129

CLARISSA RAMALHO

do laudo arbitral29; c) Julgar os Recursos de reviso interpostos diante dos laudos arbitrais emitidos pelos tribunais ad hoc30; d) Atuar como instncia nica
na soluo de controvrsias31; e) Dirimir as divergncias que surgirem quanto
ao cumprimento do laudo32; e f) Pronunciar-se acerca das medidas compensatrias quando estas forem alvos de questionamento.
Exceto as funes estabelecidas nos itens a, c e d do pargrafo anterior, as demais atribuies so comuns ao Tribunal Ad hoc, s atuando o TPR
quando foi este Tribunal quem por ltimo se manifestou na controvrsia.
4.2.2. Funcionamento
O Tribunal Permanente de Reviso ter sua sede na cidade de Assuno,
podendo excepcionalmente, se reunir em outras cidades do Mercosul. O Tribunal Revisor funcionar com trs ou cinco rbitros a depender do nmero de
pases envolvidos na controvrsia. Se a controvrsia envolver dois EstadosPartes, o Tribunal ser integrado por trs rbitros, sendo dois nacionais de
cada Estado-Parte do conflito, e o terceiro que ser o rbitro presidente, designado mediante sorteio realizado pelo Diretor da Secretaria Administrativa,
dentre os rbitros restantes que no sejam nacionais dos Estados envolvidos
na controvrsia. Quando a controvrsia envolver mais de dois Estados-Partes,
o TPR ter sua composio plena, ou seja, cinco rbitros.
O tramite do recurso de reviso simples. Qualquer das partes na controvrsia poder interpor o recurso no prazo de 15 dias aps a notificao do
laudo arbitral do Tribunal Ad hoc. O objeto do recurso dever se limitar a
questes de direito tratadas na controvrsia e s interpretaes jurdicas desenvolvidas no laudo. Cabe a Secretaria Administrativa do Mercosul manter
a gesto dos tramites do procedimento recursal mantendo informados os Estados-Partes na controvrsia e o Grupo Mercado Comum. Interposto o recurso, a parte recorrida ter o prazo de 15 dias para oferecer suas contra-razes.
O Tribunal dever se manifestar no prazo mximo de 30 dias contados da
apresentao das contra-razes ou do fim do prazo para apresentao. A deciso do Tribunal Revisor poder modificar, confirmar ou revogar a deciso do

29. Conforme art. 28 do Protocolo de Olivos, tal recurso poder ser direcionado ao Tribunal Ad
Hoc ou ao Tribunal Permanente de reviso a depender de quem por ltimo se pronunciou
sobre a controvrsia. Em qualquer dos casos a manifestao sobre o recurso dever se dar
num prazo de 15 dias da apresentao do recurso.
30. Esta , de fato, a principal atribuio do TPR, embora as demais no sejam menos importantes.
31. Nesse caso, o TPR ter as mesmas competncias do tribunal Ad hoc e os seus laudos no
estaro sujeitos a recurso de reviso, tendo fora de coisa julgada para as partes.
32. Consoante art. 30 do Protocolo de Olivos.

130

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

Tribunal Ad hoc. O recurso de reviso suspende o prazo para cumprimento do


laudo arbitral emitido pelo Tribunal Ad hoc. Por fim, ressalte-se que os laudos
emitidos com base na eqidade- ex aequo et bono- no podero ser alvo de
recurso de reviso33, sendo irrecorrveis, portanto.
Os custos com a atividade do Tribunal Permanente de Reviso sero
custeados igualmente entre os Estados-Partes na controvrsia a menos que
diferentemente seja estabelecido pelo Tribunal. Os pagamentos podero ser
efetuados no momento de iniciado o Procedimento Arbitral ou por meio de
um fundo criado para receber as contribuies relativas ao funcionamento da
Secretaria Administrativa do Mercosul.
4.3. Reclamaes de Particulares
O Protocolo de Olivos tambm trata das reclamaes efetuadas por particulares (pessoas fsicas ou jurdicas) diante da sano ou aplicao de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo ou discriminatrias ou de
concorrncia desleal por qualquer Estado-Parte em violao ao Tratado de
Assuno e demais normas editadas no mbito do Mercosul.
necessrio que o particular demonstre a veracidade da violao e a existncia ou ameaa de um prejuzo, para que seja recebida e admitida a sua
reclamao que dever ser formalizada perante a Seo Nacional do Grupo
Mercado Comum do Estado Parte em que tenha sua residncia habitual ou a
sede do negcio.
Recebida a reclamao dever se buscar mediante consultas Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado a quem se atribui a violao a
soluo imediata para a questo. Concludas as consultas sem que se chegue
a uma soluo, a questo ser levada ao Grupo Mercado Comum, que poder rejeitar por ausncia de requisitos necessrios34, ou aceit-la caso em que
convocar o grupo de especialistas para emisso de um parecer. Observe-se
que no cabe recurso da deciso do GMC que negue o recebimento da reclamao, no tendo a parte que props a reclamao nenhum meio com o qual
possa contar, nesse caso. O nico requisito para a rejeio o consenso, nada
se falando sobre a fundamentao de tal deciso que rejeita a reclamao. Tal
artigo merece crtica na medida em que pode gerar margens para se questionar
a arbitrariedade de tal deciso j que no se exige a fundamentao.

33. Conforme o item 3 do art. 17 do Protocolo de Olivos.


34. Trata-se de um novo juzo de admissibilidade que avaliar os pressupostos de recebimento e
validade da Reclamao. Nesse caso (rejeio da reclamao), o GMC dever se pronunciar
por consenso.

131

CLARISSA RAMALHO

O grupo de especialistas dever emitir o parecer no prazo improrrogvel de 30 dias contados da sua designao, devendo tal parecer ser levado
ao GMC. Se a reclamao for declarada procedente, poder qualquer Estado-Parte requerer a adoo de medidas corretivas ou anulao das medidas
questionadas, no logrando xito o estado poder recorrer diretamente ao procedimento arbitral. Note-se que mesmo que o particular tenha obtido a procedncia de sua reclamao, ele estar sujeito a atuao de um Estado-Parte, j
que no poder requerer sozinho as medidas necessrias, bem como recorrer
ao procedimento arbitral. Perde-se todo o sentido a participao de um particular, se ao final do procedimento ele ser dependente de um Estado-Parte
para ver satisfeitas suas pretenses.
Em caso de parecer que declare a improcedncia da reclamao, o GMC
concluir imediatamente a mesma. Ressalte-se a exigncia de unanimidade na
deciso emanada do grupo de especialistas. No sendo possvel tal unanimidade, o grupo de especialistas elevar suas concluses ao GMC que dar por
encerrada a reclamao, o que no obstar o incio do procedimento arbitral.
O grupo de especialistas ser formado por trs membros designados pelo
GMC, ou na falta de acordo, mediante votao realizada entre os EstadosPartes que escolhero dentro de uma lista de 24 especialistas (formada pela
indicao de seis nomes por cada Estado-Parte), caso em que um dos especialistas no poder ser nacional do Estado do particular que fez a reclamao e
nem do Estado contra o qual ela foi formulada. Os custos com a atuao do
grupo de especialistas sero pagos na proporo em que determinar o GMC,
ou na falta de acordo, dividido igualmente entre a partes envolvidas na reclamao. Crtica se faz ao artigo, pois dificilmente o particular, poder arcar
com os custos oriundos da reclamao. Isso acaba por restringir as demandas
de particulares.
5. PROCEDIMENTOS ARBITRAIS J REALIZADOS
O incio da utilizao do procedimento arbitral para soluo de controvrsias entre os Estados-Membros do Mercosul se deu em 1999, ainda sob o
regime do Protocolo de Braslia. Desde ento, muitos laudos arbitrais foram
emitidos pelos tribunais ad hoc e alguns pelo Tribunal Permanente de Reviso, j sob a gide do Protocolo de Olivos.
O primeiro procedimento arbitral realizado pelo Tribunal Ad hoc ocorreu
na cidade de Montevidu em 1999 e teve como partes a Repblica Argentina (parte reclamante) e a Repblica Federativa do Brasil (parte reclamada) e
versou sobre os Comunicados n 37 de 17 de dezembro de 1997 e n 7 de 20
de fevereiro de 1998 do departamento de Operaes de Comrcio Exterior
132

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

(DECEX) da Secretaria de Comrcio Exterior (SECEX): Aplicao de Medidas Restritivas ao Comrcio Recproco. O laudo julgou a questo parcialmente procedente para a Argentina em 28 de abril de 1999.
O segundo procedimento arbitral foi sediado na cidade de Assuno e
teve novamente como partes reclamante e reclamada, respectivamente, a Argentina e o Brasil. O objeto da controvrsia foram os subsdios brasileiros
produo e exportao da carne de porco. A Argentina em sua reclamao
questionava a existncia de tais subsdios que afetariam negativamente a competitividade de seus produtos, o que seria uma violao aos compromissos
assumidos com o Tratado de Assuno. Em 27 de setembro de 1999, o Tribunal Ad hoc julgou a reclamao improcedente em dois aspectos e procedente
em outro, considerando que os prejuzos alegados no foram suficientemente
provados. Tal deciso foi objeto de recurso de esclarecimento proposto pela
Argentina.
O terceiro Tribunal Ad hoc ocorreu na cidade de Colnia (Uruguai) e
envolveu o Brasil (reclamante) e a Argentina (reclamado) na controvrsia referente Aplicao de medidas de salvaguarda sobre produtos txteis(RES
861/99) do Ministrio de Economia e Obras e Servios Pblicos. O laudo
arbitral expedido em maro de 2000 foi favorvel ao Brasil por considerar
os atos administrativos praticados pela Argentina incompatveis com o anexo IV35 do Tratado de Assuno. Novamente a Argentina interps recurso de
esclarecimento sobre o qual se pronunciou o Tribunal Ad Hoc em abril do
mesmo ano.
O quarto Tribunal Arbitral julgou a controvrsia envolvendo o Brasil (reclamante) a Argentina (reclamada) em torno da Aplicao de medidas antidumping contra a exportao de frangos inteiros, provenientes do Brasil.
O laudo julgou a reclamao improcedente em maio de 2001 no acatando o
pedido brasileiro de revogao da resoluo impugnada. O laudo contrariou
tambm o pedido da Argentina que solicitava ao Tribunal a confirmao de
que a sua legislao interna era plena e exclusivamente aplicvel situao.
Novamente houve pedido de esclarecimento da deciso, s que desta vez, solicitado pelo Brasil.
O quinto Tribunal Ad hoc sediado na cidade de Assuno cuidou da controvrsia entre a Repblica Oriental do Uruguai (reclamante) e a Repblica

35. Tal anexo trata das clusulas de salvaguarda importao dos produtos que se beneficiem do
Programa de Liberao Comercial estabelecido no Tratado. Tal regime s poderia ser aplicados pelos Estados-Partes at 31 de dezembro de 1994 e em casos excepcionais.

133

CLARISSA RAMALHO

Argentina (reclamada) sobre as restries de acesso ao mercado argentino de


bicicletas de origem uruguaia. O pedido foi julgado procedente em setembro
de 2001, determinando que a Argentina desse livre acesso em seu mercado
interno dos produtos alvos da controvrsia exportados pelo Uruguai.
O sexto Tribunal Arbitral do Mercosul sediado na cidade de Montevidu
teve como reclamante a Repblica Oriental do Uruguai e como reclamada
a Repblica Federativa do Brasil. O objeto da controvrsia foi a proibio
de pneumticos remodelados procedentes do Uruguai. O laudo considerou
a reclamao procedente, declarando a portaria expedida pela Secretaria de
Comrcio Exterior (SECEX) incompatvel com as normas do Mercosul e determinando que o Brasil adaptasse a sua legislao interna em funo dessa
incompatibilidade.
O stimo laudo arbitral foi emitido na controvrsia que envolveu a Repblica Argentina (reclamante) e a Repblica Federativa do Brasil (reclamada)
na questo dos obstculos ao ingresso de produtos fitossanitrios argentinos
no mercado brasileiro decorrentes da no-incorporao das Resolues GMC
n 48/96, 87/96, 149/96, 156/96 e 71/98, impedindo sua entrada em vigor.
O Tribunal Ad hoc, proferiu em maio de 2002, deciso favorvel Argentina
determinando que o Brasil incorporasse num prazo de 120 dias as Resolues
alvos da controvrsia ao seu ordenamento jurdico interno.
O oitavo Tribunal Arbitral foi sediado na cidade de So Paulo e resolveu a
controvrsia entre a Repblica do Paraguai (reclamante) e a Repblica Oriental do Uruguai (reclamada) sobre a aplicao do IMESI (Imposto Especfico
Interno) comercializao de cigarros. A deciso proferida pelo tribunal em
maio foi favorvel ao Paraguai determinando que o Uruguai cessasse os efeitos discriminatrios com relao aos cigarros paraguaios. Paraguai e Uruguai
interpuseram recurso de esclarecimento.
O nono Tribunal Arbitral foi sediado em Montevidu e teve como partes
a Repblica Argentina (reclamante) e a Repblica Oriental do Uruguai (reclamada) na controvrsia sobre a Incompatibilidade do regime de estmulo industrializao de l outorgado pelo Uruguai, estabelecido pela Lei. n
13695/68 e Decretos Complementares, com a Normativa Mercosul que regula
a aplicao e a utilizao de incentivos no comrcio intrazona. O pedido foi
julgado procedente em abril de 2003, obrigando o Uruguai a eliminar a bonificao estabelecida pela Lei. n 13695/68 e por seus Complementares no prazo
de 15 dias seguintes a emisso do Laudo.
134

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

O dcimo do Tribunal Arbitral foi realizado em Montevidu na controvrsia envolvendo a Repblica Oriental do Uruguai (reclamante) e a Repblica
Federativa do Brasil (reclamada) acerca das medidas discriminatrias e restritivas ao comercio de tabaco e produtos derivados do tabaco. A controvrsia perdeu o seu objeto por revogao das normas brasileiras que ensejaram
a reclamao. Desta forma o Tribunal Ad hoc em agosto de 2005 declarou
terminada a controvrsia por ter o Brasil satisfeito s reclamaes do Uruguai
consideradas como objeto da controvrsia.
Os dez procedimentos arbitrais analisados foram realizados com base nas
normas do Protocolo de Braslia. Aps a entrada em vigor do Protocolo de
Olivos, em 2004, dois laudos foram emitidos pelo Tribunal Ad hoc e quatro
laudos emitidos pelo Tribunal Permanente de Reviso. Dos dois laudos emitidos pelo TAH, um foi revogado pela deciso do TPR em recurso de reviso na
controvrsia envolvendo a proibio da importao de pneumticos remodelados entre Uruguai e Argentina.
O primeiro Laudo do Tribunal Ad hoc realizado com base no sistema de
Olivos foi emitido em setembro de 2006 na cidade de Montevidu. A controvrsia envolveu o Uruguai (reclamante) e a Argentina (reclamado) tendo por
objeto a Omisso do Estado Argentino em Adotar Medidas Apropriadas para Prevenir e/ou Fazer Parar os Impedimentos Impostos Livre
Circulao pelas Barreiras em Territrio Argentino de Vias de Acesso s
Pontes Internacionais Gal San Martin e Gal Artigas que unem a Repblica Argentina com a Repblica Oriental do Uruguai. A deciso acolheu
parcialmente o pedido da parte reclamante.
Aps essa controvrsia o Tribunal Ad hoc julgou ainda o conflito envolvendo o Uruguai (reclamante) e a Argentina (reclamada) sobre a proibio de importao de pneumticos remodelados. A reclamao foi julgada improcedente em outubro de 2006, pois o Tribunal Ad hoc considerou a Lei n
25.626, promulgada pela Repblica Argentina em 08 de agosto de 2002 e publicada no Boletn Oficial, em 09 de agosto de 2002, compatvel com o disposto
no Tratado de Assuno e seu Anexo I, com as normas derivadas de tal Tratado,
bem como com as disposies de Direito Internacional aplicveis matria36.
Tal deciso como j foi dito, foi revogada pelo Laudo n 1/2005 do Tribunal Permanente de Reviso. O Recurso de Reviso foi apresentado pelo Uruguai em novembro de 2005. A deciso do TPR foi pela revogao do Laudo
do TAH considerando a incompatibilidade da lei argentina com a normativa do

36. Texto reproduzido na ntegra da deciso do Tribunal Ad hoc, disponvel em www.mercosur.int

135

CLARISSA RAMALHO

Mercosul e determinou a derrogao ou modificao da lei num prazo de 20


dias, tendo sido vedada Argentina a adoo de qualquer medida contrria a tal
pronunciamento. A Argentina ainda props um recurso de esclarecimento de
tal deciso que foi julgado pelo TPR pelo Laudo complementar de n 1/2006.
O segundo laudo a ser emitido pelo TPR foi o de n 2/2006 que julgou
o Recurso de Reviso apresentado pela Argentina contra deciso do TAH na
controvrsia envolvendo a os impedimentos Impostos Livre Circulao pelas Barreiras em Territrio Argentino de Vias de Acesso s Pontes Internacionais Gal San Martin e Gal Artigas. O recurso interposto foi inadmitido
liminarmente por no se tratar de recurso proferido contra um Laudo Arbitral
do TAH, mas sim de uma Deciso do rgo.
O terceiro laudo do TPR foi o de n 1/2007 e foi emitido para atender a
solicitao da Argentina de pronunciamento sobre o excesso na aplicao de
medidas compensatrias na controvrsia entre Uruguai e Argentina acerca da
proibio de importao de pneumticos remodelados provenientes do Uruguai. A deciso do TPR foi pela proporcionalidade da medida compensatria
adotada pelo Uruguai.
O quarto e mais recente Laudo do TPR foi o de n 1/2008 acerca da divergncia sobre o cumprimento do Laudo n 1/2005 iniciada pela Repblica
Oriental do Uruguai (art. 30 Protocolo de Olivos). A deciso emanada foi a
de que a Lei n 26.329 editada pela Argentina, no cumpria o disposto no Laudo n 1/2005, devendo a Argentina revog-la ou modific-la. Foi determinado
ainda que o Uruguai mantivesse as medidas compensatrias adotadas at o
cumprimento do Laudo em questo.
6. PERSPECTIVAS ATUAIS PARA A SOLUO DE CONTROVRSIAS
Aps seis anos da assinatura do Protocolo de Olivos e dois anos do incio
da sua vigncia, podemos considerar que o sistema de soluo de controvrsias mercosulino foi incrementado visando a sua maior especializao. O sistema atual mais completo que o anterior, j que houve algumas inovaes
em relao ao Protocolo de Braslia, que contriburam para dar uma maior estruturao ao procedimento arbitral. As alteraes vieram no sentido de criar
um sistema permanente de soluo de conflitos, sobretudo com a inovao
que foi o Tribunal Permanente de Reviso. Entretanto, no se pode falar ainda
que o sistema de soluo de controvrsias vigente no Mercosul no carea
de mais alteraes para se tornar, de fato, permanente. O procedimento atual
ainda no goza de estabilidade, tendo em vista que no h uma nica modalidade de resoluo de conflitos. O sistema ainda hbrido, pois mistura as
vias diplomticas (negociaes) com as vias arbitrais e ainda possibilita que
136

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

as questes possam ser submetidas a sistemas de outros organismos internacionais de comrcio.


Esta ausncia de estabilidade se confirma ainda, quando se leva em considerao que os tribunais arbitrais de primeira instncia, por serem Ad hoc,
possuem composies diferentes em cada controvrsia, o que leva a possibilidade de solues diferenciadas para conflitos semelhantes. Ou seja, a
unificao jurisprudencial no obtida pelo sistema vigente, o que ainda
gera muita insegurana entre os usurios do sistema. Provavelmente, a
substituio desses tribunais provisrios, por um tribunal permanente,
com quadro fixo de rbitros, ainda que para isso seja preciso elevar o
nmero componentes37, resolveria essa situao, dando maior segurana
jurdica e uniformidade s decises arbitrais.
H ainda uma posio que v como perspectiva futura a criao de um
Tribunal de Justia supranacional no Mercosul, nos moldes do que existe hoje
na Unio Europia. De fato, tal sistema o que mais garantiria uma uniformizao das decises garantindo a interpretao inequvoca das normas comunitrias. Entretanto, tal sistema no se adequaria situao atual em que se
encontra o Mercosul, em que ainda no se alcanou uma integrao plena. O
que funciona bem na Unio Europia poderia no se adaptar bem ao Cone Sul,
tendo em vista as realidades distantes em que se encontram os dois Blocos. O
Mercosul precisa evoluir, se fortalecer e consolidar,sobretudo no aspecto da
harmonizao legislativa, deixando de ser um Mercosul Invisvel38, para
que, s ento, se possa pensar na instituio de uma instncia supranacional de jurisdio.
Entendemos que cada vez mais os procedimentos arbitrais devam ser
buscados pelos pases membros do Mercosul, bem como por suas empresas,
visando a aplicao e o respeito das normas de comrcio estabelecidas em
decorrncia do Tratado de Assuno. Os procedimentos arbitrais tm a vantagem de serem cleres na soluo dos conflitos o que em si, j um grande
atrativo. Alm disso, o sistema permite a adoo de medidas compensatrias,
o que garante que se as decises no forem cumpridas, o Estado Reclamante
no sair prejudicado.

37. Para permitir a participao de rbitros nacionais de todos os Estados-Membros do Mercosul,


buscando no causar influncias da nacionalidade dos rbitros sobre as decises. Como todas
as decises so tomadas por consenso, o nmero par de rbitros no seria um empecilho.
38. Expresso muito bem empregada pelo Prof. Dr. Saulo Casali Bahia no artigo O Mercosul e
seus projetos institucionais e que demonstra a situao atual do Mercsoul, uma zona de livre
comrcio ainda no finalizada e um mercado comum ainda em formao.

137

CLARISSA RAMALHO

Com a vigncia do Protocolo de Olivos, o Mercosul d mais um passo


rumo a sua institucionalizao, e os mecanismos de soluo de controvrsias
se tornam mais eficazes, aumentando a credibilidade do procedimento arbitral, e incentivando o cumprimento das normas comunitrias.
Alguns detalhes ainda precisam ser revisados no Protocolo de Olivos,
como por exemplo, a forma de acesso de particulares, s vais arbitrais. O
sistema atual ainda tem altos custos de manuteno e custeio que impedem
a realizao de reclamaes por particulares, tanto que at hoje no se tenha
registro dessa modalidade. Novas regras sobre o custeio de tais demandas
particulares devem ser pensadas, visando simplificar o processo, tornando-o
no s atrativo para grandes empresas como tambm para pequenos e mdios
empresrios que so os maiores responsveis pelo desenvolvimento comercial
e pela gerao de renda dos pases emergentes.
CONSIDERAES FINAIS
O presente artigo pretendeu traar uma evoluo histrica do sistema
de soluo de controvrsias adotado no Mercosul desde a sua origem at
os dias atuais. Para tanto, foi realizada a descrio de cada fase dos procedimentos, estabelecidas em Protocolos especficos como o Protocolo de
Braslia e o de Olivos que o que vige atualmente. As mudanas positivas
de cada fase foram elucidadas, bem como tambm foram trazidas crticas
ao sistema, que ainda no o ideal. Percebemos que ao menos no mbito
da soluo de controvrsias, o Mercosul evoluiu, substituindo um sistema
que inicialmente era precrio, por um mais elaborado. A criao de um
Tribunal Permanente de Reviso foi uma grande inovao, que trouxe
para as partes numa controvrsia a possibilidade de recorrer das decises
emanadas dos Tribunais Ad hoc. Os mais de dez laudos arbitrais j emitidos comprovam a utilidade do sistema arbitral, que tende a ser cada vez
mais utilizado pelas instituies comerciais atuantes no Mercosul.
Foi demonstrado tambm, que apesar de sua utilidade, o sistema apresenta ainda algumas imperfeies que tendem a ser revisadas, sobretudo para
acompanhar a prpria evoluo do Bloco, que ainda caminha a passos lentos.
Os principais erros a serem corrigidos giram em torno da falta de uniformizao da jurisprudncia e aos altos custos do procedimento para os particulares,
que at hoje no se sentem atrados pelo sistema de Reclamaes proposto
pelo Protocolo de Olivos. Outro grave problema, que as atuaes dos particulares ainda esto condicionadas ao apoio dos Estados, j que somente este
poder requerer a adoo das medidas corretivas, ou recorrer s vias arbitrais,
se necessrio.
138

O SISTEMA DE SOLUO DE CONTROVRSIA NO MERCOSUL: EVOLUO HISTRICA E PERSPECTIVAS ATUAIS

Entendemos que o aperfeioamento do sistema de soluo de controvrsias deve se dar simultaneamente formalizao da integrao prevista para
o Mercosul. No futuro poderemos ter um sistema definitivo, de cunho supranacional, mas para tanto necessrio uma maior institucionalizao do Bloco que deve comear pela atuao de cada Estado-Membro. A concretizao
do Mercosul deve ser vista como meta entre os Estados Sulamericanos. E a
conscincia mercosulina deve se introduzir no cotidiano dos cidados para
que o bloco ganhe maior projeo e publicidade. preciso que faamos o
Mercosul acontecer.
REFERNCIAS
BAHIA, Saulo Jos Casali. O Mercosul e seus projetos institucionais.
BARRAL, Welber. O novo sistema de soluo de controvrsias do Mercosul. In: Estudos em Arbitragem, Mediao e Negociao, Universidade de Barslia- Faculdade de Direito,2003.
Ed Grupos de Pesquisa.
BRANCO, Luizella Giardino B. Sistema de Soluo de Controvrsias no Mercosul-Perspectivas
para a criao de um modelo institucional permanente. So Paulo. 1997. LTr
NOHMI, Marcos Antnio. Arbitragem Internacional- Mecanismos de soluo de conflitos entre
Estados. Belo Horizonte, 2005. Del Rey.
PIRES, Alice; FONSECA, Amanda; CROSHERE, Indira. Solues de Controvrsias no Mercosul. So Paulo, 1998. LTr.
SANTOS, Jonbio Barbosa dos; QURINO FILHO, Joo de Deus; PEREIRA, Guerrison de Arajo. Os mecanismos de soluo de controvrsias no Mercosul: uma anlise sobre o Protocolo de Olivos. Braslia, 2008 Revista Jurdica. V. 9. disponvel em www.presidencia.gov.
br/revistajuridica WWW.MERCOSUR.INT- Portal Oficial do Mercosul.

139

VIII.
O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO
DA INTEGRAO SUL-AMERICANA:
A SOLICITAO DE OPINIES CONSULTIVAS
AO TRIBUNAL PERMANENTE
DE REVISO DO MERCOSUL
PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Cludio Azevdo da Cruz Oliveira*
SUMRIO: Introduo 1. O Protocolo de Olivos e o processo internacional da integrao sul-americana 2. Questes processuais atinentes s opinies consultivas:
2.1. Princpios do processo consultivo no mbito do TPR: 2.1.1. Devido processo
legal; 2.1.2. Harmonizao da interpretao; 2.1.3. Motivao; 2.1.4. Publicidade;
2.1.5. Cooperao; 2.2. Competncia; 2.3. Jurisdio; 2.4. No-obrigatoriedade/
vinculao das opinies consultivas; 2.5. Pressupostos processuais: 2.5.1. Legitimidade para agir; 2.5.2. Existncia de causa em tramitao nos rgos judicirios
brasileiros e restrio matria normativa do Mercosul; 2.5.3. Ausncia de prvia
provocao sobre a mesma questo em outro meio de soluo de controvrsias;
2.5.4. Elementos formais da solicitao de opinio consultiva; 2.6. A participao
do Ministrio Pblico brasileiro; 2.7. A participao dos coordenadores nacionais
do Grupo de Mercado Comum; 2.8. Procedimentos da emisso de opinies consultivas: 2.8.1. Requisitos essenciais de validade; 2.9. Prazo para emisso; 2.10.
Concluso do procedimento consultivo; 2.11. Custas processuais 3. Obstculos
efetivao da integrao sul-americana no mbito do procedimento das opinies consultivas do TPR: 3.1. Solicitao indireta dos juzes de primeiro grau; 3.2.
A no obrigatoriedade/vinculao; 3.3. Impossibilidade de consultas em abstrato
4. Concluso Referncias.
RESUMO: Anlise da dinmica de integrao da Amrica do Sul, sob o enfoque
do processo internacional no mbito do Mercosul, especificamente no que tange
a solicitao de opinies consultivas ao Tribunal Permanente de Reviso (TPR)
pelo Supremo Tribunal Federal (STF). O estudo prope o instrumento consultivo
como ferramenta do juiz nacional para o aprofundamento integratrio do continente e para a harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico mercosulino,
analisando os princpios processuais concernentes prtica opinativa no TPR, bem
como o procedimento de solicitao de opinies consultivas pelo STF ou por magistrado de primeira instncia por via indireta. Por fim, se buscar estudar a importncia dos pareceres do TPR para a criao de um corpo normativo mais robusto

Advogado e Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.

141

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA


e que possa levar sociedade maior segurana jurdica na aplicao e interpretao
das normas da esfera do Mercosul.
PALAVRAS CHAVES: Direito da Integrao; Mercosul; Opinio consultiva; Tribunal
Permanente de Reviso.
RESUMEN: Anlisis de la dinmica de la integracin de Sudamrica, bajo el enfoque
del proceso internacional en el mbito del Mercosur, especficamente en lo que dice
respecto a la solicitud de opiniones consultivas al Tribunal Permanente de Revisin
(TPR) por el Supremo Tribunal Federal (STF). El estudio propone el instrumento
consultivo como herramienta del juez nacional para la profundizacin unificadora del
continente y para la armona de la interpretacin del ordenamiento jurdico mercosulino, analizando los principios procesales concernientes a la prctica de emisin
de opiniones del TPR, as como el procedimiento de solicitud de opiniones consultivas por el STF o por el juez de primera instancia por va indirecta. En conclusin, se
buscar estudiar la importancia de los pareceres del TPR para la creacin de un cuerpo normativo ms slido y que pueda llevar a la sociedad mayor seguridad jurdica en
la aplicacin e interpretacin de las normas de la esfera del Mercosur.
PALABRAS CLAVES: Derecho de la Integracin; Mercosur; Opinin consultiva; Tribunal Permanente de Revisin.

INTRODUO
Atualmente, quando se aborda o tema integrao da Amrica do Sul, diversas questes polticas, econmicas, jurdicas e sociais so levantadas como
necessrias para a construo de uma comunidade sul-americana. Sabe-se da
ausncia de polticas pblicas de formao de uma cultura sul-americana; sabe-se da timidez no desenvolvimento de alguns processos integratrios; sabe-se da necessidade de maior compartilhamento da soberania estatal. Todos
estes pontos so exaustivamente trabalhados e estudados pela doutrina do Direito da Integrao sul-americana.
No presente ensaio, dentre todos estes espectros, vamos buscar nos ater
em um ponto fundamental da seara jurdica comunitria: o papel dos aplicadores do direito para a efetivao da integrao sul-americana, de modo
a propiciar garantias consecuo de um verdadeiro acesso justia dentro
do mbito dos sistemas de soluo de controvrsias do Mercosul. Para esta
tarefa, analisaremos, como ponto principal de foco, as opinies consultivas
emitidas pelo Tribunal Permanente de Reviso (TPR).
Pontualmente, trataremos da experincia da justia brasileira luz do
quanto posto como princpio fundamental no pargrafo nico do art. 4. da
Constituio brasileira de 1988: A Repblica Federativa do Brasil buscar a
integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina,
visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.
142

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

Nitidamente, o processo de integrao da Amrica do Sul construdo sobre bases eminentemente distintas de outras experincias integratrias mundiais, principalmente por nossas tpicas e originais razes histrico-culturais.
Logo, revela-se simplista e irresponsvel basear o processo de integrao de
nosso continente nos mesmos fundamentos de outras comunidades, como o que
se costuma fazer por parte da doutrina do Direito da Integrao que copia marcos da Unio Europia realidade do Mercosul de maneira acrtica. Contudo,
no por isso iremos deixar de aprender com as experincias parecidas ocorridas
em outras naes e unies entre pases. No valer-se de tais informaes seria
escolher tomar um caminho mais longo quando no se pode perder tempo.
Assim, vamos constatar que a existncia de um slido mecanismo de resoluo de controvrsias no mbito do Direito da Integrao, que seja formulado e utilizado adequadamente pelas partes e pelos rgos judiciais de direito
interno, resultar em segurana jurdica, elemento que se mostra fundamental
no avanar do processo de integrao entre pases soberanos e integrados.
Na verdade, o que observamos hoje em nosso continente a total falta de
acesso das pessoas e das empresas a um sistema de soluo de conflitos clere
e eficaz e o conseqente entrave de questes fulcrais para o avanar do processo integratrio. A falta do acesso s instncias existentes repercute automaticamente na falta de harmonia jurisprudencial dentro dos pases-membros do
Mercosul, j que poucos so os juzes que julgam conflitos sejam em cortes
arbitrais, sejam em cortes judiciais com base nas orientaes do Tribunal Permanente de Reviso do bloco.
Para isso, teremos que visualizar brevemente o procedimento de soluo
de conflitos fixado no marco do Protocolo de Olivos (PO) para que possamos,
posteriormente, entender de que forma o precedente poder/dever ser usado
no direito interno dos pases-membros, bem como compreender a importncia
das opinies consultivas para a harmonizao das interpretaes acerca do
ordenamento normativo mercosulino.
1. O PROTOCOLO DE OLIVOS E O PROCESSO INTERNACIONAL
DA INTEGRAO SUL-AMERICANA
Inicialmente, se este ensaio busca a efetivao da integrao sul-americana e se nosso recorte foi delimitado pelas opinies consultivas do TPR,
imprescindvel se faz estudar o processo internacional da integrao disposto
dentro dos marcos normativos fixados no mbito do Mercosul.
Como se sabe, so as jurisdies dos Estados-partes as que possuem competncia para, no caso concreto a elas levado, optar ou no pela adoo de
norma da integrao no internalizada, bem como de interpretao do TPR sobre a normativa mercosulina em discusso. Neste ponto, o panorama presente
143

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

entre os Estados Partes do Mercosul de total discrepncia entre Argentina/


Paraguai e Brasil/Uruguai. Os textos constitucionais argentino e paraguaio
sofreram modificaes para reconhecer prevalncia s normas resultantes do
processo de integrao sobre o ordenamento interno (LEHMEN, 2008, p. 11).
Contudo, por outro lado, as Constituies de Brasil e Paraguai seguem com o
procedimento para incorporao do direito de fonte internacional ao ordenamento jurdico ptrio, sem a presena de qualquer enunciado normativo que
disponha a prevalncia do Direito da Integrao sobre o direito interno.
[...] inobstante surtam as normas regionais efeitos no mbito internacional to
logo cumprido os procedimentos prprios de ratificao e subseqente notificao, quando o caso, para que as mesmas sejam efetivamente introduzidas
no ordenamento jurdico interno o que releva, e muito, para a adequada e
efetiva aplicao das normas comunitrias h de se observar as peculiaridades constitucionais de cada um dos Estados Partes [...] a no ser que os
Estados Partes consagrem de forma clara, em suas leis fundamentais, o primado do direito internacional se confrontado com norma de direito interno
[...] (LEHMEN, 2008, p. 10)

Logo, se a responsabilidade de aplicao do Direito de Integrao no de


um rgo supranacional, se faz imperioso um procedimento hbil que logre harmonizar tal aplicao jurdica no mbito interno dos pases membros do bloco.
Tal preocupao com disparidades, na verdade, provm da assinatura do marco
constitutivo do Mercosul: o Tratado de Assuno. O Tribunal Permanente de
Reviso e a possibilidade de emisso de opinies consultivas surgem, por meio
do Protocolo de Olivos, como vias para sanar aquela falta de harmonizao do
processo de integrao de maneira efetiva (POZZATI JUNIOR E SALDANHA, 2008).
O Protocolo de Olivos, que passa a regular as solues de controvrsias
no Mercosul de maneira tambm provisria, ressalte-se, fora introduzido no
ordenamento jurdico brasileiro por meio do Decreto 4.982, de 9 de fevereiro
de 2003 pouco mais de um ms aps sua entrada em vigor no mbito internacional , substituindo o Protocolo de Braslia que, emendado por enunciados previstos no Protocolo de Ouro Preto, regulava o antigo sistema de resoluo de conflitos intra-bloco. No sistema antigo estavam previstas basicamente
duas modalidades de procedimentos: o diplomtico e o jurdico.
Com o advento do novo Protocolo, firmado na cidade Olivos, na Argentina, fora criado o Tribunal Permanente de Reviso, sanando antiga critica ao
sistema jurdico de resoluo de controvrsias do mbito do Mercosul, j que
a previso exclusiva de Tribunais ad hoc no permitia a criao de um corpo
jurisprudencial interpretativo dos conflitos. Assim, foi iniciado um processo
de atribuio de maior segurana jurdica s relaes jurdicas, que se funda
no duplo grau de jurisdio Tribunal ad hoc e TPR e nas interpretaes,
opinies e precedentes emanados do Tribunal harmonizador.
144

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

Como mostra desta evoluo, fora includo no mbito da soluo de conflitos, a possibilidade de emisso de opinies consultivas pelo TPR, delegando
ao Conselho do Mercado Comum (CMC) estabelecer os mecanismos para a
realizao de tais consultas, bem como de definir seu procedimento e alcance
eficacial, como prev o art. 3 do PO.
Assim, posteriormente, a partir da prolao da Deciso CMC 37/03, o
ordenamento processual mercosulino sofreu forte incremento, por meio da
estipulao da competncia, legitimidade para agir, bem como pressupostos
processuais e procedimentos para a realizao de solicitaes de opinies consultivas ao TPR.
Como nosso objetivo neste trabalho estudar especificamente as opinies
consultivas como via de efetivao da integrao sul-americana, no iremos
analisar todos os aspectos processuais da supracitada Deciso CMC 37/03,
mas sim o que nos interessa para o quanto aqui discutido: o procedimento
para solicitao de opinies consultivas pelos Tribunais Superiores dos Estados Partes.
2. QUESTES PROCESSUAIS ATINENTES S OPINIES CONSULTIVAS
2.1. Princpios do processo consultivo no mbito do TPR
Apesar de no ter um corpo normativo sistematizado, o processo internacional mercosulino conta, indiscutivelmente, com princpios prprios e oriundos de enunciados normativos fixados no marco do ordenamento jurdico do
bloco, provenientes, entre outras fontes, de tratados, decises, resolues, laudos arbitrais e opinies consultivas.
Como ponto de partida, optamos por abordar um princpio fulcral para
a plena vigncia das instituies do Mercosul, bem como para a evoluo
do processo de integrao entre os pases da Amrica do Sul: o princpio do
Estado de Direito Democrtico (Democratisches Staatsrechts). So diversos
os textos legais que lastram suporte normativo para a afirmao da existncia
deste princpio, tendo, dentre eles, grande relevncia o Protocolo de Ushuaia
que trata do compromisso democrtico no Mercosul, Bolvia e Chile , a
Declarao Presidencial de Las Leas de 1992 e a Deciso CMC 17/05 que
aprova o Protocolo de Assuno sobre Compromisso com a Promoo e Proteo dos Direitos Humanos do Mercosul.
Desta forma, sabendo que princpios atuam como a luz do farol que orienta todo o ordenamento jurdico, deve-se caminhar sempre na direo deles,
na direo da orientao dada pela luz do farol. Podemos encontrar e usar os
145

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

mais variados tipos de mapas, entretanto a luz do farol continuar l, guiando


a navegao (CORNELL, 1992). Logo, no se pode pensar em processo mercosulino que contradiga o espectro valorativo emanado pelo princpio do Estado
Democrtico, base das instituies do Mercosul e da prpria integrao do
continente sul-americano.
2.1.1. Devido processo legal
No sem propsito, ento, que comearemos justamente pelo devido
processo legal (due process of law). Tal princpio se mostra como fundamental
para o processo democrtico, j que ao mesmo que fixa o respeito s normas
processuais estabelecidas da ordem jurdica (acepo formal), impe que a
deciso-opinio seja substancialmente devida, proporcional e plausvel (acepo material).
Assim, o devido processo legal obriga que o TPR siga as regras e princpios
processuais concernentes ao ordenamento jurdico mercosulino em carter formal, mas imputa-lhe, ainda, como dever a prestao de decises arbitrais e opinies consultivas de maneira devida, abdicando do mero uso do argumento de
autoridade na formulao da deliberao, caminhando em direo a argumentos
de plausibilidade e de busca da verdade real e, principalmente, da harmonizao
da aplicao e da interpretao da normativa do Mercosul.
2.1.2. Harmonizao da interpretao
Outro princpio fulcral do processo mercosulino a harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico do bloco. importante lembrar que o
processo mero caminho para que sejam efetivados dispositivos normativos
presentes no mbito jurdico de um ordenamento. Desta forma, se o corpo normativo do Mercosul existe com o objetivo de efetivar e aprofundar a dinmica
de integrao entre os Estados Partes, esdrxulo seria pensar que o processo
mercosulino no estivesse submetido a este princpio.
Desta forma, de fundamental importncia a interpretao das regras processuais com a orientao do princpio da harmonizao, o que d aplicao
do procedimento maior segurana jurdica, previsibilidade e coeso normativa, sintonizando o direito material e o direito processual.
2.1.3. Motivao
Alm de tpica garantia do suscitante da consulta ao TPR, o princpio da
motivao revela efetivao da integrao sul-americana uma verdadeira
funo poltica, j que vai, diretamente, servir consecuo do princpio da
harmonizao da interpretao do ordenamento mercosulino. Isto quer dizer
146

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

que os argumentos utilizados e fundamentados na opinio consultiva, mais do


que garantia ao Tribunal Superior ou juiz suscitante de plausibilidade do discurso dos rbitros do TPR, so de fundamental importncia para todos aqueles
cidados dos Estados Partes do Mercosul, visto que so estes quem vivem as
normas da integrao, por meio da interpretao que do aos enunciados normativos presentes no marco legal do bloco.
Assim, o princpio da motivao da opinio consultiva emitida pelo TPR
ajuda a ampliar a legitimidade de tal parecer, levando sociedade e s comunidades vivenciadoras da norma segurana de como devem proceder para estar em harmonia com o quanto prescrito nos marcos legais do Mercosul, quase
sempre distantes da realidade dos cidados sul-americanos. Ser assim que se
construir a legitimidade da opinio consultiva, se difundir a interpretao
das normas do ordenamento jurdico do sul, bem como se efetivar a imparcialidade dos rbitros.
2.1.4. Publicidade
Outro princpio do processo consultivo no mbito do TPR a publicidade
que vai, juntamente com o princpio da motivao, auxiliar o compromisso
no caso concreto exercido pela harmonizao da interpretao. Assim, apesar
dos documentos apresentados pelo STF ao TPR terem o carter de confidencialidade, conforme dispe o art. 46. 1 do PO, os laudos arbitrais e opinies
consultivas emitidos so pblicos.
Desta forma, tal caracterstica permite o que pontuamos acima: o auxlio
na efetivao da harmonizao do quanto interpretado da ordem jurdica mercosulina, no apenas entre os magistrado, mas, sobretudo, no seio social dos
pases membros, bem como a garantia da imparcialidade dos rbitros emissores da opinio consultiva que, por meio da publicizao de seus atos e decises, sofrem controle de legitimidade social externo.
2.1.5. Cooperao
Sintonizado com os fundamentos do processo democrtico ps-moderno, o
processo mercosulino se mostra baseado em um procedimento de carter dialtico que incentiva a colaborao entre o TPR e os Tribunais Superiores do
Estados Partes para a mais rpida soluo da questo, efetivando, assim, o objetivo do processo de pacificador de conflitos, bem como o escopo do Tribunal de
Reviso de harmonizador das interpretaes da normativa mercosulina.
Ainda que tmida na ampliao da participao de todos os atores interessados na interpretao do ordenamento do sul, a normativa processual do
Mercosul prev dispositivos que contribuem para a busca da verdade real, por
147

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

meio de argumentos de plausibilidade, visto que estimula a solicitao, pelo


TPR, de esclarecimentos ao Estado Parte suscitante da opinio consultiva.
Tal previso, presente no art. 8 da Deciso CMC 37/03, incentiva o dilogo entre os rbitros e o peticionante da solicitao de opinio consultiva.
Assim, por um lado, h uma verdadeira cooperao no sentido a harmonizar
a interpretao do ordenamento mercosulino, promovendo segurana jurdica
cada vez maior s relaes entre os Estados Partes e, por outro, TPR e Tribunal Superior ou juiz, por via indireta suscitante da opinio consultiva
cooperam para chegar a uma opinio e a uma posterior deciso, em que ambas
sejam banhadas de plausibilidade e que pacifiquem a controvrsia do caso
concreto litigioso.
justamente este direito-dever do rbitro de perguntar e esclarecer a base
do princpio da cooperao (das Fragerecht), sendo possvel interposio de recurso em face seu descumprimento ou no-aplicao. A partir deste fundamento
bsico desenvolvem-se outras acepes da aplicao do princpio da cooperao,
com grande contribuio da doutrina alem e portuguesa. Assim, tal mandado
de otimizao (Optimierungsgebot)1 obriga o TPR a solicitar esclarecimentos
de pontos ambguos ou incompletos e fixar conceitos de direito utilizados na
opinio consultiva, bem como do suscitante em alegar todos os fatos relevantes
com interesse para a questo a ser estudada pelo Tribunal harmonizador.
Como fizemos questo de explicitar no pargrafo acima, a cooperao
um direito do rbitro, podendo este, baseando-se na correlao necessria entre direitos e deveres, exigir que o suscitante esclarea fatos e questes, isto
que coopere com a chegada uma deciso consultiva plausvel e coadunante
com os demais princpios da integrao sul-americana.
Contudo, cabe ressaltar que ao mesmo tempo em que a cooperao direito, mostra ao rbitro outra faceta: o dever de cooperar. Logo, deste ator
exigido o dever de esclarecimento, prestando efetiva informao ao suscitante
sobre o andamento da solicitao da consulta, bem como informando com clareza todos os esclarecimentos ou informaes necessrias para que a opinio
consultiva vingue e o processo de harmonizao possa efetivar-se.
2.2. Competncia
O Protocolo de Olivos em seu art. 3 e o anexo da Deciso CMC 37/03
em seu art. 2 dispem que de competncia exclusiva do TPR a emisso
de quaisquer tipos de opinies consultivas que devero obrigatoriamente ser
fundamentadas no ordenamento jurdico mercosulino: Tratado de Assuno,

1.

148

Os princpios so compromissos que vinculam o aplicador no caso concreto (ALEXY, 2002).

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

Protocolo de Ouro Preto, protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assuno, decises do CMC, resolues do Grupo de Mercado Comum
(GMC), diretivas da Comisso de Comrcio do Mercosul, alm dos princpios
e disposies de Direito Internacional aplicveis matria da consulta.
Como se nota, o PO restringiu a competncia para emisso de opinies
consultivas apenas ao TPR, deixando a cargo do Tribunal ad hoc apenas o papel de resoluo de controvrsias pela via arbitral como antes j previsto. Este
fato se fundamenta na imensa necessidade de um incio de harmonizao da
interpretao da aplicao do ordenamento jurdico do Mercosul, papel que
passou, com a assinatura do Protocolo supracitado, a ser exercido pelo TPR.
2.3. Jurisdio
Como dito acima, so unicamente os Estados Partes os que possuem
competncia para aplicar, no caso concreto interno, a normativa mercosulina.
Isto se deve opo feita at ento por um modelo de integrao baseado na
intergovernabilidade, a despeito de um modelo comunitrio baseado na supranacionalidade. Desta forma, defeso aos Tribunais do Mercosul impor a
aplicao do ordenamento jurdico do bloco em casos concretos suscitados no
mbito do Direito Interno dos pases membros.
Alm disso, com o advento do PO, ratificado por todos os Estados Partes, fora reconhecida a jurisdio dos Tribunais mercosulinos (TPR e Ad hoc)
como obrigatria, ipso facto e sem necessidade de acordo especial. Isto , os
procedimentos de soluo de controvrsias executados pelos Tribunais ventilados culminaro em uma deciso que, por sua vez, seguindo o devido processo legal, se cristalizar em coisa julgada para as partes, sob o condo da
obrigatoriedade de cumprimento (art. 33 do PO), sob pena de aplicao de
medidas compensatrias (art. 31 do PO).
Contudo, cabe ressaltar de logo que as caractersticas da jurisdio dos
Tribunais mercosulinos expostas acima so aplicveis apenas aos procedimentos de soluo de controvrsias, no se aplicando s opinies consultivas
que, como o prprio nome diz, so meras expresses opinativas fixadas pelo
TPR. No poderia ser diferente, j que todo mecanismo de resoluo de conflitos ser espelho do modelo de integrao escolhido pelos pases membros.
Se o Mercosul ainda est na fase da intergovernabilidade, seria ilgico ainda
que louvvel que dentro deste marco a opinio do TPR fosse vinculante
parte que a solicitou.
2.4. No-obrigatoriedade/vinculao das opinies consultivas
O enunciado normativo presente no art. 11 do anexo da Deciso CMC
37/03 d suporte ao princpio da no-obrigatoriedade/vinculao das opinies
149

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

consultivas. Desta forma, os pareceres emitidos pelo TPR no obrigaro, tampouco sero vinculantes ao STF ou ao juiz de primeira instncia que formulou
a solicitao por via indireta, no estando estes, ento, comprometidos com a
aplicao da interpretao dada pelo TPR sobre a questo suscitada.
No mbito do Mercosul, o procedimento atinente s opinies consultivas,
por meio deste princpio, se mostra como meio meramente consultivo do Tribunal Superior ou juiz nacional sobre a interpretao do ordenamento jurdico
mercosulino.
Tal princpio coaduna com o modelo escolhido pelo bloco: a intergovernamentalidade, que, a despeito da supranacionalidade, limita a cesso de soberania, conservando-a para cada Estado Parte que decidir, por meio de seu
Poder Judicirio, a adoo ou no da interpretao proposta pelo TPR.
2.5. Pressupostos processuais
2.5.1. Legitimidade para agir
Com base do PO, o anexo da Deciso CMC 37/03 fixou em seu art. 2 a
legitimidade para solicitar ao TPR opinies consultivas. So trs os legitimados, a saber: a) os Estados Partes do Mercosul; b) os rgos com capacidade
decisria do bloco; e c) os Tribunais Superiores dos Estados Partes com jurisdio nacional.
A solicitao de opinio consultiva pelos pases membros dever ser realizada de forma conjunta para que possa ser aceita pelo TPR (art. 3, 1. do
anexo da Deciso CMC 37/03). Assim, como dispe o art. 3, 1 do anexo desta
Deciso, o Estado ou os Estados Partes que desejarem solicitar uma opinio
consultiva apresentaro um projeto aos demais Estados com objetivo de lograr
consenso sobre o objeto e o contedo da solicitao. Aps a aprovao por todos os Estados do projeto supracitado, a Presidncia Pro Tempore preparar o
texto da solicitao e o apresentar ao TPR atravs de sua Secretaria.
Da mesma forma, como vimos, os rgos com capacidade decisria do
Mercosul so legitimados para solicitar opinio consultiva. So eles: o Conselho de Mercado Comum, o Grupo de Mercado Comum e a Comisso de
Comrcio do Mercosul. Como no caso da solicitao conjunta dos pases
membros, a iniciativa consultiva destes rgos decisrios est restringida a
questes jurdicas presentes dentro dos limites dos marcos regulatrios acima
definidos.
Com pesar de deixar tais questes relativas provocao do TPR pelos
Estados Partes conjuntamente, bem como pelos rgos decisrios do Mercosul, cumpre-nos, para sucesso metodolgico, aprofundar nossa abordagem
150

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

nos Tribunais Superiores nacionais como legitimados para solicitar opinies


consultivas ao TPR, visto que ser esta a via que permitir ao juiz a efetivao
da integrao sul-americana como proposto por ns no ttulo do presente
ensaio.
O procedimento para solicitao de opinies consultivas ao TPR pelos
Tribunais Superiores de Justia dos Estados Partes do Mercosul foi regulado pela Deciso CMC 02/07. Assim, cada Tribunal Superior fora incumbido
de estabelecer regras internas de procedimento para a solicitao de opinies
consultivas, sendo, no Brasil, o Supremo Tribunal Federal (STF) o competente para tanto. Contudo, observe-se que os Tribunais nacionais podero, ainda,
delegar sua competncia a outra Corte, desde que esta preencha da mesma
forma o requisito de Tribunal Superior com jurisdio nacional.
Desta forma, observe-se que o CMC, por meio da Deciso 37/03 decidiu
concentrar apenas nos Tribunais Superiores a possibilidade de formular consultas ao TPR, excluindo os juzos de primeiro grau do rol de legitimados.
Assim, o magistrado de primeira instncia dos Estados Partes, aquele responsvel por aplicar primeiramente o direito interno e o direito de integrao no
caso concreto, ter que encaminhar sua consulta ao TPR por via oblqua, isto
, dever enviar pedido para o STF no caso brasileiro que, admitindo a
solicitao, a encaminhar ao TPR.
A opinio consultiva se forma ento como procedimento de consulta
composto basicamente por quatro etapas: a) o juiz nacional que, no julgamento de um caso concreto, possui dvidas sobre a aplicao/interpretao
do ordenamento jurdico do Mercosul envia ao STF um requerimento de
opinio consultiva direcionado ao TPR; b) o Supremo Tribunal Federal, por
sua vez, encaminha a solicitao ao TPR; c) o TPR analisa os pressupostos
de admissibilidade da consulta e se estes de fizeram presentes emite um
parecer, devolvendo, por meio de sua Secretaria, a consulta ao STF; e d) a
Corte Constitucional devolve, por fim, a deciso da opinio consultiva ao
juiz nacional suscitante. O procedimento de envio das solicitaes do STF
ao TPR ser coordenado pela Secretaria daquele que dever enviar, conforme o art. 5 da Deciso CMC 02/07, cpia para a Secretaria do Mercosul e
para os demais Tribunais Superiores dos Estados Partes mais uma manifestao do princpio da publicidade e da harmonizao da interpretao do
direito mercosulino.
Alm disto, nada impede que rbitro de um Tribunal Arbitral brasileiro
faa o mesmo requerimento ao STF. O art. 18 da Lei de arbitragem brasileira (Lei 9307/96) deixa absolutamente claro que o rbitro exerce funo
jurisdicional e que juiz de fato e de direito. Desta forma, seria, no mnimo,
151

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

esdrxulo retirar dos rbitros de Cortes arbitrais com sede no Brasil a possibilidade de requerer ao STF uma solicitao de opinio consultiva ao TPR.
Sem dvidas, tal disposio incute nas mentes dos estudiosos do tema srias dvidas acerca da efetivao da integrao por meio de um efetivo acesso
justia e harmonizao jurisprudencial na matria mercosulina, sem olvidar da
morosidade que ganha o procedimento consultivo (POZZATI JUNIOR E SALDANHA,
2008). Contudo, deixaremos tais reflexes para as linhas finais deste ensaio.
2.5.2. Existncia de causa em tramitao nos rgos judicirios brasileiros
e restrio matria normativa do Mercosul
Primeiro requisito traado para que uma solicitao de opinio consultiva
seja aceita pelo TPR que esta esteja vinculada com causa que estejam em
tramitao no Poder Judicirio ou em instncias jurisdicionais administrativas
ou arbitrais do Estado Parte que solicitou a consulta, se referindo, ainda, exclusivamente interpretao jurdica do ordenamento mercosulino.
Assim, o art. 4. 1 do anexo da Deciso 37/03 do CMC veda dois tipos de
condutas: consultas em abstrato e baseadas em normativas que no seja a presente dentro do marco do Direito de Integrao do Mercosul. Tal dispositivo
reafirma a competncia do TPR como harmonizador e Tribunal responsvel
pela interpretao do ordenamento jurdico mercosulino, bem como reala a
funo pacificadora de conflitos reputada a todo Tribunal que auxilia a resoluo de conflitos concretos iniciados no mbito do direito interno de cada pas
membro.
2.5.3. Ausncia de prvia provocao sobre a mesma questo em outro meio
de soluo de controvrsias
Atravs do disposto na alnea c do art. 10 do anexo da Deciso CMC
37/03 e na mesma alnea do art. 7 da Deciso CMC 02/07, o ordenamento
jurdico do Mercosul deixa claro a inteno de vedar absolutamente tumultos
processuais provocados decises dispares que poderiam ser prolatadas por
distintas Cortes de resoluo de controvrsias internacionais.
Assim, verdadeiro pressuposto processual da opinio consultiva a ausncia de prvia provocao sobre a mesma questo submetida consulta perante o TPR em outro sistema de soluo de controvrsias2. Tal medida deixa
clara a inteno de serem evitadas situaes como o pretrito conflito entre
Brasil e Argentina, envolvendo uma problemtica de frangos eviscerados. Na

2.

152

O art 1.4 do anexo da Deciso CMC 37/03 faz, inclusive, meno expressa Organizao
Mundial do Comrcio e seu sistema de resoluo de conflitos.

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

ocasio, o Tribunal ad hoc do Mercosul deu ganho de causa a Argentina. O


Brasil, insatisfeito, recorreu ao sistema de controvrsias da Organizao Mundial do Comrcio3 (LEHMEM, 2004).
2.5.4. Elementos formais da solicitao de opinio consultiva
So quatro os elementos formais que necessitam estar presentes na apresentao de uma solicitao de opinio consultiva ao TPR, como dispe o art.
4 da Deciso CMC 02/07: a) apresentao da solicitao por escrito; b) exposio dos fatos e do objeto da solicitao; c) descrio das razes que motivaram a solicitao; e d) indicao precisa da normativa mercosulina em causa.
Desta forma, podemos concluir que tal dispositivo elenca requisitos necessrios para a admissibilidade de tais solicitaes ao TPR que devem, portanto, ser necessariamente cumpridos.
Primeiramente, a solicitao de opinio consultiva deve ser formulada
por escrito ao TPR. Apesar de relativamente bvia tal exigncia, j que refora o princpio da segurana jurdica fulcral no mbito jurisdicional da
integrao entre pases , achamos pertinente inclu-la entre os elementos formais do pedido visto que, diferentemente do processo brasileiro, o processo
mercosulino permite o uso de dois idiomas para a comunicao com os rgos
institucionais do bloco: espanhol e portugus (art. 56 do PO). Assim, ambos
devero ser usados no procedimento consultivo, como forma de garantir a
efetiva publicidade dos atos processuais em curso aos cidados de todos os
pases membros, j que todos so diretamente interessados no movimento de
harmonizao aplicado pelo TPR manifestao da funo poltica do princpio da publicidade.
Alm disso, o pedido de opinio consultiva deve expor de maneira clara
os fatos do caso concreto, bem como o objeto daquela, de forma a propiciar ao
Tribunal harmonizador slidas bases fticas da questo, bem como o que est
sendo discutido e ponderado.
No basta a descrio ftica e do objeto da consulta. O Tribunal Superior
nacional ou o juiz de primeiro grau por via indireta devem demonstrar que
tal consulta ao TPR se faz necessria, explicitando o motivo da formulao
desta. Assim, o Tribunal mercosulino analisar se os motivos que ensejam a
consulta so pertinentes resoluo do caso concreto ou se a mobilizao do

3.

Controvrsia sobre a Aplicao de Medidas Antidumping contra a exportao de frangos


inteiros, provenientes do Brasil, Resoluo n. 574/200 do Ministrio da Economia da Repblica Argentina; laudo emitido em 21/05/01.

153

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

aparato harmonizador no contribuir para a resoluo da controvrsia julgada pela jurisdio nacional.
Exige, por ltimo, o dispositivo supracitado que seja indicada na solicitao a norma do ordenamento jurdico mercosulino que se relaciona com o
quanto discutido na questo que fora objeto da opinio consultiva. Tal exigncia revela, uma vez mais, a funo harmonizadora do TPR que ir interpretar
dito enunciado normativo, delimitando seus efeitos no caso concreto.
2.6. A participao do Ministrio Pblico brasileiro
Ao Ministrio Pblico legitimado universal em abstrato4 para a defesa
dos direitos e interesses grupo tambm concedido o direito de opinar na
solicitao da opinio consultiva que emanada do STF. Poder o MP, ento,
emitir opinio acerca da questo objeto da consulta formulada ao TPR de
modo a auxiliar nas fundamentaes e razes da solicitao.
2.7. A participao dos coordenadores nacionais do Grupo de Mercado
Comum
O art. 9 da Deciso CMC 02/07 dispe a possibilidade dada aos coordenadores nacionais do GMC em enviar ao TPR, apenas para fins informativos,
suas eventuais consideraes sobre o tema objeto da solicitao de opinio
consultiva.
2.8. Procedimentos da emisso de opinies consultivas
Presentes os pressupostos de conhecimento da solicitao de opinio consultiva ao TPR esta admitida. O art. 18 do PO determina que para emitir tais
opinies o Tribunal dever estar integrado por todos os seus cinco membros.
Assim, caber ao Presidente do TPR coordenar com os demais integrantes do
Tribunal a escolha de um rbitro-redator que ficar responsvel por redatar
a resposta consulta formulada, conforme disposto no art. 6. 3 do anexo da
Deciso CMC 37/03 e no art. 8 da Deciso CMC 02/07. Em caso de falta de
consenso ser efetuado um sorteio do rbitro que desempenhar a tarefa.
Grande avano no mbito processual a previso no art. 7. 2. do anexo da Deciso CMC 37/03 que dispe que o TPR ter seu funcionamento

4.

154

Dizemos que o Ministrio Pblico legitimado universal em abstrato no por acaso, visto
que h hipteses em que, ainda que legitimado abstrato, no se mostrar como legitimado
adequado para determinada demanda ou questo. Para uma anlise aprofundada do tema,
ver nosso trabalho: OLIVEIRA, Cludio; MELO, Pedro; FERREIRA, Rafael. A interveno do juiz
na adequao do autor coletivo: um passo rumo efetivao dos direitos fundamentais. In:
Tutela Jurisdicional Coletiva. Salvador: JusPodivm, 2009.

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

ordinrio baseado em intercmbio de comunicaes distncia. Desta forma, o procedimento opinativo ganha em celeridade e usa a tecnologia, como
fax e correio eletrnico, para possibilitar uma maior efetividade processual
consecuo do quanto consultado. Tal previso de fundamental importncia, visto que, como vimos, todas as consultas levadas ao TPR so necessariamente oriundas de controvrsias presentes no mbito do direito interno
do Estado Parte suscitante5.
Ainda assim, o mesmo dispositivo prev a tomada de deciso opinativa
em reunio plena do Tribunal, situao que ir ocorrer quando os rbitros do
Tribunal julguem necessrio, para um melhor conhecimento do caso e para
a chegada a uma resposta mais apropriada ao quanto perguntado, reunir-se
pessoalmente. Neste caso, o TPR dever informar previamente da realizao
da reunio aos Estados Partes para que estes possam prever os fundos necessrios para assegurar a realizao da reunio plena.
Finalizada a emisso de opinio consultiva, a Secretaria do TPR encaminhar o parecer ao STF, com cpia, como j pontuamos, para a Secretaria
do Mercosul e para todos os outros Tribunais Superiores dos demais Estados
Partes.
2.8.1. Requisitos essenciais de validade
O art. 9. 1. do anexo da Deciso CMC 37/03 dispe que quando da prolao
de uma opinio consultiva os rbitros devero necessariamente preencher trs
requisitos essenciais que daro validade processual ao parecer: a) uma relao
das questes submetidas consulta; b) um resumo dos esclarecimentos dos solicitantes, se o Tribunal os tiver pedido; e c) o parecer do TPR com a opinio da
maioria e as opinies em dissidncia dos demais rbitros, se for o caso.
Alm disso, observe-se que a emisso da opinio consultiva se submete
ao princpio do devido processo legal, no sentido de que todos os pareceres
devero ser devidamente fundamentados e firmados por todos os rbitros intervenientes.
2.9. Prazo para emisso
O art. 7.1. do anexo da Deciso CMC 37/03 dispe que o TPR dever se
pronunciar dentro do prazo de quarenta e cinco dias, a contar da recepo pelo
Tribunal da solicitao da opinio consultiva.

5.

[...] capacidade gera demanda. Se houvesse um Tribunal de Justia com juzes dedicados
exclusivamente s atividades do Mercosul, certamente, questes seriam trazidas com maior
freqncia ao rgo. Uma estrutura permanente seria o ideal (BHLKE, 2007, p. 172)

155

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

2.10. Concluso do procedimento consultivo


Dispe o art. 10 da Deciso CMC 37/03 trs formas de finalizao do
procedimento consultivo do TPR: a) emisso das opinies consultivas; b)
a no-deciso consultiva por alguma causa fundamentada, como a falta de
elementos necessrios para a formulao do parecer; e c) o incio de um
procedimento de soluo de controvrsias sobre a mesma questo cerne da
consulta.
A maneira tpica de concluso do procedimento consultivo do TPR a
prpria emisso de uma opinio consultiva. quando o Tribunal cumpre sua
funo harmonizadora de interpretao, auxiliando o Tribunal nacional a pacificar o conflito suscitado no mbito do direito interno, efetivando a busca por
uma resposta mais prxima a uma resposta correta.
Contudo, como vimos acima, o procedimento consultivo pode ser finalizado ainda pelo no cumprimento de requisitos necessrios para que o TPR
pudesse formular sua opinio consultiva. Neste caso, vislumbramos a no
ateno aos requisitos de admissibilidade da solicitao de opinio do Tribunal apontados em linhas passadas deste ensaio: a) apresentao da solicitao
por escrito; b) exposio dos fatos e do objeto da solicitao; c) descrio das
razes que motivaram a solicitao; e d) indicao precisa da normativa mercosulina em causa.
Obviamente, tal escolha pela no emisso da opinio consultiva deve ser
fundamentada e deve ser tomada apenas se no houver mais formas de levar
o procedimento opinativo adiante. Logo, cumpre ressaltar que tal deciso s
poder ser tomada aps exauridas as tentativas de comunicao com o Estado
requerente, j que o procedimento de solicitao de opinio consultiva ao TPR
est submetido ao princpio da cooperao. Assim, dever o rbitro tentar corrigir, junto ao suscitante, as causas de invalidade processual, orientando-o a
sanar tais vcios complementando ou esclarecendo informaes obscuras, incompletas ou imprecisas.
Por fim, como terceira forma de concluso do procedimento consultivo,
observamos o incio de um procedimento de resoluo de controvrsias sobre
a mesma questo cerne da consulta ao TPR. O ordenamento jurdico mercosulino tem como base principiolgica a harmonizao da interpretao da
normativa do bloco. Desta forma, tal proibio de uma opinio ser emitida
pelo Tribunal harmonizador ao mesmo tempo a mesma questo est sendo
decidida em sede de Corte arbitral pode resultar em um desconforto de duas
decises contraditrias sobre a mesma controvrsia. Mais que desconforto, tal
situao geraria um cenrio grave e contrrio aos princpios regentes da integrao sul-americana: a desestabilizao da segurana jurdica.
156

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

2.11. Custas processuais


Por meio do art. 11 da Deciso CMC 02/07 ficou estabelecido que os
gastos derivados da emisso de opinies consultivas solicitadas pelo STF tais
como os honorrios, os gastos de traslado, dirias dos integrantes do TPR e
os demais gastos que possam derivar de sua tramitao, sero custeados pelo
Brasil.
Esta regra de sustentao das custas pelo Estado de qual faz parte o Tribunal Superior solicitante da consulta se ope quela que regula o procedimento
de solicitao de opinio consultiva por provocao conjunta dos Estados Partes, bem como dos rgos decisrios do Mercosul, j que o art. 12 da Deciso
CMC 02/07 estipulou que nestes ltimos casos as custas processuais sero
suportadas por intermdio da Conta Especial para Opinies Consultivas por
partes iguais pelos Estados Partes.
Aqui, cabe fazer uma observao no sentido de que uma opinio consultiva no interessa apenas a um nico pas, mas sim a todos os Estados Partes
do Mercosul, j que o sistema consultivo ao TPR um dos mecanismos mais
desenvolvidos para efetivar a to buscada harmonizao interpretativa do ordenamento jurdico mercosulino. Isto , os pareceres do TPR cooperam para
o processo de efetivao da integrao sul-americana e para construo de um
direito da integrao slido e com maior corpo de segurana jurdica. Desta
forma, todos os pases so beneficiados neste processo, motivo pelo qual todos deveriam sustentar conjuntamente as custas processuais pertinentes. No
outro o entendimento da jurisprudncia mercosulina6.
3. OBSTCULOS EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA NO MBITO DO PROCEDIMENTO DAS OPINIES CONSULTIVAS DO TPR
3.1. Solicitao indireta dos juzes de primeiro grau
Dentre muitos pontos crticos sobre os quais o Protocolo de Olivos e as
Decises CMC aqui estudadas silenciaram, compromete de maneira mais visvel a efetividade da dinmica integratria da Amrica do Sul, no mbito
jurdico, a impossibilidade do juiz de primeira instncia solicitar informaes
diretamente ao TPR.
Como estudamos no ponto 2.5.1 deste ensaio, fora regulado pelo art. 2
do anexo da Deciso CMC 37/03 que os nicos trs legitimados diretos para

6.

A jurisprudncia do TPR questiona tambm esta regra construda pelo CMC no mbito da Deciso 02/07, como se observa na Opinio Consultiva TPR n. 01/2007 de 03 de abril de 2007.

157

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

suscitar consulta ao TPR so a) os Estados Partes do Mercosul; b) os rgos


com capacidade decisria do bloco; e c) os Tribunais Superiores dos Estados
Partes com jurisdio nacional.
Desta forma, o acesso do juiz nacional de primeiro grau, bem como do
juiz arbitral brasileiro ficou restrito a uma solicitao realizada por este ao
STF, que, por sua vez, ir avaliar a pertinncia ou no da solicitao. Entendendo pertinente a petio, a sim o Supremo Tribunal Federal encaminha ao
TPR a solicitao do juiz de primeiro grau. O caminho de retorno o mesmo
com vetor trocado quando da emisso da opinio consultiva pelo TPR.
Nitidamente, tal caminho indireto onera o processo de integrao, j que
impregna o procedimento consultivo de morosidade e de insegurana sobre o
encaminhamento ou no da solicitao do juiz de primeiro grau ou juiz arbitral ao TPR. Por outro lado, muito se argumenta, dentro do prprio Tribunal
Permanente de Reviso, de que a possibilidade de acesso consultivo direto
dos juzes de primeiro grau acarretaria na criao de um meio para a postergao desnecessria dos processos, em que poderiam ser solicitadas opinies
consultivas para adiar a deciso do juiz7. Assim, o papel dos Tribunais Superiores seria atuar filtrando tais desvirtuamentos de objetivo do instrumento
consultivo.
Todavia, no podemos olvidar que quem aplica o ordenamento jurdico
mercosulino no dia-a-dia so os milhares de magistrados em juzos de distintos estados. Assim, a absoluta maioria das divergncias relativas aplicao
de normas internacionais julgada por juzes nacionais, o que no garante
a uniformidade da interpretao, j que, devido a vastido territorial do territrio mercosulino e a pluralidade cultural dos atores que aplicam o direito
da integrao, cada um daqueles pode interpretar de uma maneira diferente o
corpo jurdico do marco Mercosul, contribuindo para agravar o panorama de
ausncia de previsibilidade e harmonia das interpretaes adotadas no mbito
do sistema de resoluo de controvrsias.
Assim, a nosso sentir, um caminho muito mais seguro efetivao do
princpio da harmonizao seria possibilitar a consulta direta dos juzes de primeiro grau ao TPR. Ressalte-se que as opinies consultivas, como disposto na
Deciso CMC 02/07, so formuladas pelos Tribunais Superiores, ou seja, pelos atores do Poder Judicirio e no pelas partes do processo nacional, origem

7.

158

Pronunciamento do rbitro do Tribunal Permanente de Reviso, Jos Antnio Moreno Ruffinelli, no II Encontro de Cortes Supremas dos Estados Partes e Associados do Mercosul, em
28/11/2004. Disponvel em: http: //www.stf.jus.br/encontro2/imagens/pdf/ degravacao_mercosul.pdf.

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

da controvrsia. Desta forma, no compartilhamos da mesma preocupao de


Jos Ruffinelli, rbitro integrante do TPR, no sentido proliferao de consultas protelatrias com a adoo de suscitao diretas dos juzes de primeiro
grau, visto que esta solicitao direito-dever do juiz-Tribunal Superior e no
das partes.
Assim, ser o magistrado que decidir, no caso concreto, se solicita ou
no opinio consultiva ao TPR. As partes teriam direito sim de influenciar
argumentativamente a deciso do magistrado: usando precedentes internos e
do Direito da Integrao, bem como pedindo que fosse solicitada ao TPR uma
opinio consultiva, mas a deciso ltima de se esta ou no necessria do
prprio juiz. Logo, o desempenho do papel de filtro de desvirtuaes do procedimento se deslocaria para o prprio juiz nacional de primeiro grau, dando
solicitao de opinies consultivas celeridade e eficcia.
Sem dvidas, a chave da efetivao do ordenamento jurdico mercosulino est no fato de que se consiga manter essa harmonizao de interpretao
normativa, desde a fase de sua produo at a de sua efetiva aplicabilidade aos cidados. Logo, imprescindvel seria permitir o acesso direto ou, ao
menos, mais clere da solicitao de opinio consultiva do juiz de primeiro
grau ao TPR, pois so nas opinies consultivas que se pode encontrar o meio
mais democrtico e efetivo para a harmonizao das jurisprudncias nacional
e mercosulina-regional.
Atualmente, grande fator de falta de aplicao do procedimento de solicitao de opinio consultiva do juiz de primeiro grau ao TPR, por meio do
STF a ausncia de regulamentao interna deste sobre o disposto no art. 1 da
Deciso CMC 02/07. Tal enunciado normativo dispe que caber a cada Tribunal Superior nacional estabelecer as regras internas de procedimento para a
solicitao de opinies consultivas ao TPR.
Lamentavelmente, at o presente momento, o STF a nica Corte Suprema de todos os Estados Partes do Mercosul que ainda no definiu o procedimento para pedidos de opinies consultivas dos juzes nacionais ao TPR.
Recentemente, a Corte Suprema de Justicia de la Repblica del Paraguay
regulamentou o procedimento consultivo interno, ao qual esto j submetidos
os juzes nacionais que desejem peticionar ao TPR, sendo a terceira a faz-lo,
aps de Argentina e Uruguai.
Nota-se, claramente, que este importante avano para a integrao jurdica na Amrica do Sul depende nica e exclusivamente da vontade poltica
do Supremo Tribunal Federal em, simplesmente, terminar a regulamentao
do procedimento supracitado que fora iniciado h mais de dois anos. Cumpre
ressaltar, ainda, que tal regulamentao trata de regras de mero procedimento
159

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

que serviro para orientar o juiz como proceder querendo suscitar a opinio
do TPR que, seguramente, no demandam extremo esforo jurdico para que
se chegue a uma concluso. Obviamente, tal ausncia de regulamentao limita a eficcia da norma mercosulina e atravanca sobremaneira o processo de
integrao do continente sul.
3.2. A no obrigatoriedade/vinculao
Outro fator que torna mais moroso e inseguro o processo de integrao do
sul a caracterstica das opinies consultivas de no serem vinculantes e obrigatrias ao Tribunal que a requereu. Isto , suscitando uma opinio consultiva
do TPR, o STF pode livremente optar por adotar ou no aquela interpretao
do ordenamento jurdico mercosulino.
Obviamente, tal incerteza mina mais uma vez a segurana jurdica to
bem quista em um processo de integrao entre pases, visto que o fato do
TPR ter uma viso jurisprudencial consolidada e pacfica sobre determinado
tema no implica que o STF ir adotar tal viso na aplicao do direito regional nos conflitos internos do Brasil.
Sem dvidas, todo este problema passa pelo tema do modelo de integrao adotado at o presente momento: a intergovernamentalidade. A maioria
dos estudiosos da rea admitem a supranacionalidade como um catalisador
da dinmica integratria do Mercosul, com o estabelecimento de normas e
instituies supranacionais. Contudo, a cesso de soberania ainda vista com
extrema reserva pelos Estados Partes do bloco.
Em nosso contexto, a reticncia com que os Estados sul-americanos tratam de
questes ligadas soberania explicada pelo extremo apego doutrina americana da no-interveno e o receio, consciente ou no, de que experincias
integrativas moldadas sobre uma base de supranacionalidade possam retirar
desses mesmos Estados sua autodeterminao (ROSA, 1997, p. 122).

Assim, como o TPR carece daquela supranacionalidade, inexiste aplicao imediata dos laudos exarados pelo Tribunal harmonizador, bem como
vinculao da opinio consultiva emitida, sendo indispensvel a adoo desta
pelo Tribunal Superior suscitante no caso brasileiro, o STF para que tenha
eficcia no mbito jurdico interno. Contudo, entendemos que mesmo ausente
a supranacionalidade do TPR, sua criao se mostrou como um importante e
slido passo do procedimento de soluo de controvrsias do Mercosul em
direo a uma menor politizao dos conflitos presentes nesta dinmica.
[...] quanto menor a distncia institucional entre o foco da controvrsia e um
rgo judicial, maior a legalizao no processo. Alm disso, podem-se verificar, com essa mudana, a relativa diminuio do peso do rgo poltico na
soluo de controvrsias, como tambm, a institucionalizao de um procedimento, por meio da criao de regras mais claras e a instalao de um Tribunal
Permanente de Reviso (MORAES, 2002, p. 39).

160

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

Paralelamente a este cenrio, existe uma forte corrente poltica8 e jurdica


que defende a criao de uma Corte de Justia supranacional, possibilitando
um slido alicerce jurdico nico que seria obrigatrio a todos os Estados Partes. Assim, os cidados sul-americanos alcanariam um maior nvel de integrao, baseado na segurana jurdica e em um corpo normativo comunitrio
slido, atravs de decises compulsrias. Assim, todas as vezes que o TPR
fosse consultado seria a ttulo prejudicial, ao menos em decises de nica ou
ltima instncia.
3.3. Impossibilidade de consultas em abstrato
Outro fator que nos parece extremamente limitador da efetividade da harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico do sul a impossibilidade de solicitao de opinies consultivas ao TPR de carter abstrato. Como
vimos no ponto 2.5.2. deste ensaio, a existncia de causa em tramitao nos
rgos judicirios brasileiros pressuposto processual para a opinio consultiva. Logo, no permitida qualquer tipo de consulta em abstrato ao TPR, j
que a dvida deve ser proveniente do Poder Judicirio, com o objetivo de resolver o conflito concreto atual no foco da harmonizao interpretativa.
Parece-nos que se perdeu grande oportunidade de incluir diretamente o
Poder Legislativo nacional como legitimado para suscitar opinio consultiva
do TPR. Feito isto, teria aquele condies de submeter leis e medidas administrativas em abstrato a apreciao prvia do Tribunal harmonizador, procedimento que, sem dvidas, reduziria substancialmente os conflitos que observamos entre as normativas interna e mercosulina e aumentaria sobremaneira a
segurana jurdica sobre as normas mercosulinas aplicadas realidade interna
do Estado Parte.
4. CONCLUSO
Sem dvidas, a difuso da prtica das opinies consultivas e o aperfeioamento do procedimento consultivo mercosulino, bem como o de solicitao
indireta, com origem nos juzos de primeiro grau e por meio do STF acarretaro em um aprofundamento da dinmica de integrao da Amrica do Sul.

8.

Na XV Sesso Plenria do Parlamento do Mercosul, realizada no dia 28 de novembro de


2008, fora aprovada proposta parlamentar argentino Rodriguez Sa que manifesta apoio a
criao desta que seria a primeira instituio supranacional do Mercosul: uma Corte de Justia. Todos os parlamentares se manifestaram a favor da proposta argentina, condicionando,
at, o efetivo funcionamento do bloco existncia de uma jurisdio nica e obrigatria para
todos os Estados Partes.

161

CLUDIO AZEVDO DA CRUZ OLIVEIRA

As opinies consultivas se revelam como a coluna de sustentao do Direito Comunitrio, onde esperamos que se chegue brevemente, j que delas surge
uma interpretao comum de normas do direito mercosulino, dando a ele coeso. Logo, preciso que juzes e cidados extraiam o mximo possvel desta
ferramenta de harmonizao, aproveitando a oportunidade jurdica que dada
a todos de superar o caos presente quando existiam apenas os Tribunais Ad
Hoc, os quais poderiam, sobre um mesmo assunto, ter opinies diferentes. A
efetividade dos mecanismos propiciados aos magistrados frente ao TPR busca,
justamente, superar tais problemas que foram crnicos da unio por anos.
Todavia, para o fortalecimento do sistema de resoluo de controvrsias
do Mercosul imprescindvel a formao de um corpo humano sintonizado
com a jurisprudncia do TPR, bem como especializado e familiarizado com a
aplicao de normas regionais do Direito da Integrao e de soft law9 estas
que, por sua vez, conseguem contornar exitosamente o conflito do direito internacional com o direito interno de cada Estado Parte que tratamos em linhas
passadas. Logo, de suma importncia para o estgio atual da unio.
A despeito das opinies consultivas se revelarem ao Direito da Integrao
como um instrumento fundamental para o futuro, infelizmente, no Brasil, o
nmero de juzes nacionais que sabem que possvel fazer uma consulta ao
TPR, atravs de envio da solicitao pelo STF, irrisrio. Isto , a ferramenta
existe, mas no usada por puro desconhecimento, perdendo-se primorosa
chance de contribuir para a interpretao uniforme do Direito do Mercosul.
Assim, se mostra extremamente necessrio um maior cuidado na formao
dos juzes nacionais, a fim de que se possa propiciar um conhecimento pormenorizado do instrumento das opinies consultivas, meio que vai auxiliar
aqueles aplicadores sobremaneira na interpretao de um direito novo e ainda
pouco estudado no mbito jurdico nacional.

9.

162

As normas de soft law material ou substancial dizem respeito s caractersticas substanciais das normas de direito internacional, especialmente as contidas nos tratados internacionais, quando possuem uma ou vrias das seguintes caractersticas: disposies genricas
de modo a criar princpios e no propriamente obrigaes jurdicas; linguagem ambgua ou
incerta impossibilitando a identificao precisa de seu alcance; contedo no exigvel, como
simples exortaes e recomendaes; ausncia de responsabilizao e de mecanismos de
coercibilidade (tribunais). Alm disso, existem as normas de soft law que esto mais conectadas com a transformao dos modos de produzir direito internacional. Estas possibilitam
a criao de direito internacional atravs de mecanismos soft. Isso implica, no fundo, a
revoluo no campo das fontes desse direito. Esses mecanismos consistem em instrumentos
concertados que no so, a priori, obrigatrios. Desses instrumentos, o exemplo histrico
mais marcante, e talvez o mais relevante at hoje, o das resolues da Assemblia Geral da
ONU (NASSER, 2008b, p. 15-16)

O PAPEL DO JUIZ PARA A EFETIVAO DA INTEGRAO SUL-AMERICANA...

Assim, buscando utilizar e solidificar o procedimento de resoluo de


controvrsias, como as opinies consultivas objeto deste ensaio , bem
como formando juristas com vocao integracionista seguramente estaremos
colaborando para o incremento da dinmica de efetivao da integrao sulamericana e coadunando com o objetivo j expressado no Protocolo de Olivos, qual seja: a busca pela melhor aplicao e interpretao possveis dos
tratados e normas que compe o Mercosul, criando um corpo jurisprudencial
relevante que aumente cada vez mais a carga de segurana jurdica no processo de integrao regional. Seguramente, um sistema de soluo de controvrsias previsvel e clere resultar no fortalecimento do processo de integrao
da Amrica do Sul.
Em tempos de crise econmica e incertezas mundiais a prudncia e pacincia so qualidades que se mostram extremamente relevantes. Contudo,
em momentos como estes, um ensinamento de Jos Saramago mostra-se ainda
mais valioso, principalmente dentro do mbito da integrao sul-americana:
devemos avanar sem pressa, mas sem perder tempo. Estamos convencidos
que as opinies consultivas so verdadeiras sementes de supranacionalidade e
verdadeiras e efetivas armas para o alcance de uma harmonizao da interpretao do ordenamento jurdico do Mercosul.
REFERNCIAS
ALEXY, Robert. Teora de los Derechos Fundamentales. Traduo: Ernesto Garzn Valds.
Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2002.
BHLKE, Marcelo. Integrao regional & autonomia do seu ordenamento jurdico. 1. ed.
Curitiba: Juru, 2007.
CORNELL, Drucilla. The Philosophy of the limit. New York: Routledge, 1992.
LEHMEN, Alessandra. O Protocolo de Olivos para a soluo de controvrsias no Mercosul:
um avano institucional? Porto Alegre: 2004. Disponvel em: www.cbsg.com.br/pdf_publicacoes/olivos_final.pdf. Acesso em: 14 dez. 2008a.
MORAES, Henrique Choer. O novo sistema jurisdicional do Mercosul um primeiro olhar sobre
o Protocolo de Olivos. In: Revista de Direito Constitucional e Internacional, n. 39. So
Paulo: IBDC, 2002.
NASSER, Salem Hikmat. Desenvolvimento, Costume Internacional e Soft law. Disponvel
em: http: //www.direitogv.com.br/AppData/ Publication/DesenvolvimentoCostumeInternacionalOftLawAlemNasser.pdf Acesso em: 14 dez. 2008b.
POZZATTI JUNIOR, Ademar; SALDANHA, Jnia. Uma experincia discreta: o Mercosul
e as opinies consultivas. Santa Maria. Disponvel em: http: //bdjur.stj.gov.br/jspui/
bitstream/2011/18170/2/Uma_experincia_ Discreta_o_Mercosul.pdf. Acesso em: 14 dez.
2008c.
ROSA, Luis Fernando Franceschini da. Mercosul e funo judicial Realidade e superao.
So Paulo: LTr, 1997.

163

IX.

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX


DANS LE SECTEUR DE LA SANTE,
SOUS LE PRISME DE LUNION EUROPEENNE
Diane Roman*
SOMMAIRE: I. Ontologie de leffectivit des droits sanitaires en droit europen: A.
La validit des droits sanitaires: 1) Droit la protection de la sant: Prvention; Egal
accs et non discrimination; 2) Respect de la personne malade; B- Lopposabilit
des droits sanitaires: 1) Opposabilit des droits et politiques publiques; 2) Opposabilit des droits et garanties judiciaires: thorie des obligations positives et effectivit des droits; II. Phnomnologie de leffectivit des droits sanitaires en droit
europen: A. Lefficience des droits sanitaires: 1. Lefficience de la protection de la
sant en droit communautaire: Rserve de sant publique et ordre public; Rserve
de sant publique et libre circulation des prestations de soins; 2. Lefficience de la
protection de la sant en droit de la convention europenne des droits de lhomme; B.
Lefficacit des droits sanitaires: 1. Lefficacit comme justification de lintervention
du droit europen; 2. Lefficacit comme talon de la performance du droit europen;
Leffectivit par lefficacit; Lefficacit au risque de leffectivit.

Leffectivit des droits fondamentaux dans le secteur de la sant, sous le


prisme de lUnion Europenne. Ainsi pos, lintitul prcis de la communication suscite une triple question, dont le srieux et la difficult vont croissant
LEurope? La dlimitation du champ dtude est moins une question
quune prcision. Il sera question dEurope, certes, ce qui inclut le droit communautaire et, au sens large, le droit de lUnion europenne. Mais cela ne
saurait exclure lautre Europe, celle du Conseil de lEurope, tant les imbrications sont certaines. La Convention europenne des droits de lhomme et les
autres traits ngocis dans le cadre de la grande Europe et notamment celui
dOviedo1 ou la Charte sociale europenne seront ainsi viss.
Les droits? La question est ici plus srieuse. Lintitul propos (droits
fondamentaux dans le domaine de la sant) est suffisamment large pour
plonger lauteur dans les affres de la perplexit; il est suffisamment vague
pour lui donner le confort du choix Loption retenue est de retourner au

*
1.

Professora de Direito Pblico, Universidade Franois-Rabelais (Tours, Frana).


Professeure de droit public, Universit Franois-Rabelais (Tours, France).
Convention pour la protection des Droits de lHomme et de la dignit de ltre humain
lgard des applications de la biologie et de la mdecine, du 4 avril 1997.

165

DIANE ROMAN

clivage communment utilis en matire de droit de lhomme mme si sa


pertinence est trs contestable- et de distinguer entre droits-liberts et droits
crances, autrement dits droits de et droits , droits civils dun cot,
droits conomiques et sociaux de lautre. Une conception large sera ainsi
retenue, qui conduira analyser aussi bien le droit la protection de la
sant et lgal accs aux soins travers ltude des politiques publiques qui
en sont le support et les droits civils de la personne dans le cadre de la relation mdicale: respect de lintgrit corporelle, protection du consentement,
garantie du secret mdical et de la vie prive Lensemble de ces droits
pouvant se regrouper sous ltiquette gnrique, au prix dun nologisme,
de droits sanitaires.
Reste la troisime question, dune difficult redoutable: celle de la dfinition de l effectivit
Longtemps occulte par la rflexion sur les qualits intrinsques de la
rgle (conformit la Justice sociale ou lordre naturel) ou les procdures
dadoption de la norme (comptence des auteurs de lacte, lgalit et validit
de la norme), la question de leffectivit du droit et de laction publique est
dsormais centrale2. Faut-il y voir la trace dune amricanisation du droit ou
dun souci de pragmatisme? Dsormais, note J. Commaille, le droit et laction publique (comme nouvelle forme de politique publique) ne se justifient
plus que par leurs rsultats3.
Actuelle, la question de leffectivit du droit et des droits est aussi complexe. Comme le remarque Vronique Champeil-Desplats4, quelle que soit la
dfinition prcise que lon adopte de leffectivit, on peut conventionnellement
saccorder sur le fait que cette notion renvoie la question gnrale du passage
du devoir tre ltre ou, en dautres termes, de lnonc de la norme juridique
sa concrtisation ou sa mise en uvre dans le monde. La notion deffectivit
des droits fondamentaux renvoie ainsi lide dobservation et de respect de
la norme nonciatrice du droit. Cest toucher du doigt la difficult de lanalyse
de leffectivit des droits fondamentaux, difficult rsultant de lobjet mme
de ltude mais aussi de ses instruments, ncessairement interdisciplinaires: si
leffectivit des droits porte sur le dcalage ventuel entre lnonc de la norme

2.
3.
4.

166

F. Rouvillois, Lefficacit des normes, rflexions sur lmergence dun nouvel impratif juridique, Fondation pour linnovation politique, Paris, novembre 2006.
J. Commaille, Effectivit, in D. Alland et S. Rials, Dictionnaire de culture juridique, PUF,
2003, p. 584.
V. Champeil-Desplats, Propos introductifs, Leffectivit des droits fondamentaux, Presses
de Paris X, 2008, paratre.

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

et son respect, ltude de la tension entre ltre et le devoir tre oblige ncessairement le juriste convoquer le secours dautres disciplines de sciences
sociales comme lhistoire, lconomie ou la sociologie. Elle peut emmener sur
des terrains plus exotiques encore pour le juriste normativiste, en sassociant
lanthropologie5 ou la psychologie6. La gageure consiste ainsi mobiliser des
disciplines tierces sans en avoir ncessairement les comptences scientifiques et
sans perdre de vue la spcificit du raisonnement juridique.
Dans le sillage de diffrents travaux doctrinaux7, il nous semble que ltude
de leffectivit des droits fondamentaux peut rsulter dune utilisation combine
et compare de diffrents concepts juridiques ou utilisables dans une analyse
juridique. Plus prcisment, lanalyse de leffectivit des droits fondamentaux
conduit sinterroger sur quatre questions. Celle, premirement, de la validit des droits: des droits fondamentaux sont-ils proclams? quelles consquences tirer de cette proclamation, ou absence de proclamation, de droits? Celle,
deuximement, de lopposabilit de ces droits. Lopposabilit des droits fondamentaux est un concept la mode en France depuis 2007, qui renvoie leur
mise en uvre: selon quels vecteurs ces droits sont-ils mis en uvre? et bnficient-ils de voie de droit permettant den obtenir le respect? en dautres termes,
la question de lopposabilit rejoint celle de la justiciabilit des droits. Celle,
troisimement, de lefficience des droits fondamentaux. Efficience est prendre ici dans son acception stricte, atteste par les diffrents dictionnaires comme
dune qualit attache une action qui produit un effet. En dautres termes,
il sagit de sintresser ici aux effets produits par les droits fondamentaux et
leur irruption dans la hirarchie des normes. Enfin, quatrime question: celle de
lefficacit des droits. Lefficacit se dit dune chose qui produit leffet attendu,
qui exerce une action proportionne son rle. La question portera ici sur lvaluation des rsultats et tentera deffectuer un bilan de lobjectif recherch par
rapport aux objectifs attendus. La mesure de leffectivit des droits rsulte ainsi
de lanalyse combine de quatre critres, qui, sils nen demeurent pas moins
distincts, peuvent se ramener une double grille danalyse.

5.
6.

7.

V. par exemple les travaux de N. Rouland, Anthropologie juridique, PUF, 1988; Droit des
minorits et des peuples autochtones (avec J. Poumarede et S. Pierr Caps), PUF, 1996.
V. par exemple les travaux sur la socialisation juridique mens par C. Kourilsky-Augevin,
Images et usages du droit chez les gens ordinaires: Etats-Unis, Europe, Russie, LHarmattan, Droit et Cultures, n 43, 2002; Socialisation juridique et conscience du droit: attitudes
individuelles, modles culturels et changement social, LGDJ, Collection MSH & REDS n
2, 1997; Isabelle Carles-Berkowitz, Le droit et les jeunes dorigine trangre, Une approche
par genre des phnomnes de socialisation juridique, Lharmattan, 2007.
F. Rangeon, Rflexions sur leffectivit du droit, in CURAPP, Les usages sociaux du droit,
1989, pp. 126-149; V. Champeil-Desplats, prcit.

167

DIANE ROMAN

Une premire perspective se rapporte ltude de la norme. Dans cette


perspective normative, qui regroupe analyse de la validit et de lopposabilit
des droits, la rflexion porte sur leffectivit de la norme en elle-mme, sur les
conditions prvues par lordre juridique pour la proclamation et la ralisation
du droit. Il sagit, en somme et pour emprunter au vocabulaire de la philosophie, dune analyse ontologique de leffectivit (Premire partie). Basculant du champ de la prescription celui de la ralisation, de lnonc normatif la ralisation sociale, une seconde analyse est ensuite possible. Ltude
sinscrit alors dans une perspective socio-conomique et porte sur les consquences de la mise en uvre de la norme. Efficacit et efficience des droits se
conjuguent pour tenter une analyse phnomnologique de leffectivit des
droits (Seconde partie)
I. ONTOLOGIE DE LEFFECTIVIT DES DROITS SANITAIRES
EN DROIT EUROPEN
La validit de la norme est le premier moment de leffectivit: pour
quun droit soit appliqu effectivement, encore faut-il quil soit effectivement
pos. Reprer les conditions de lnonciation de droits fondamentaux dans le
domaine de la sant et voir en quoi cette nonciation produit ipse des effets
juridiques constitue donc un pralable indispensable (A)
Mais, comme le remarque justement un auteur, on peut douter de la capacit de seuls noncs produire des effets et, donc, assurer leur propre
effectivit comme celle dautres noncs juridiques. Lnonc dune peine
damende, demprisonnement, dune aide financire ne produit des effets qu
la condition que les destinataires ont des raisons de croire son excution par
des mcanismes ancrs dans le monde. Certes, lexistence et linstitution de
ces mcanismes sont lies lnonc de la sanction, et justifies par celui-ci,
mais ils en sont matriellement distincts. Plus prosaquement, il nexiste pas
demprisonnement sans prison, ni daides financires sans agent la distribuant,
et ce quelle que soit la clart des textes juridiques. Et cest vers lanalyse de
lopposabilit des droits fondamentaux dans le domaine de la sant que nous
conduira la recherche sur leur effectivit (B).
A. La validit des droits sanitaires
La double construction europenne, aussi bien la communaut puis
lUnion europenne ou le Conseil de lEurope, a multipli les proclamations
de droits fondamentaux en matire sanitaire. Schmatiquement, deux catgories de droits se dessinent: le droit la protection de la sant (1) et le respect
de lusager du systme de sant (2).
168

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

1) Droit la protection de la sant


Le droit la protection de la sant est, en tant que droit fondamental,
proclam par diffrents textes, manant de lUnion europenne comme du
Conseil de lEurope. Sous les feux de lactualit, la Charte europenne des
droits fondamentaux a ainsi fait de la protection de la sant un droit consacr
plusieurs reprises. Son article 35 nonce, sous lintitul Protection de la
sant, que toute personne a le droit daccder la prvention en matire de
sant et de bnficier de soins mdicaux dans les conditions tablies par les
lgislations et pratiques nationales. Un niveau lev de protection de la sant
humaine est assur dans la dfinition et la mise en uvre de toutes les politiques et actions de lUnion. La stipulation doit se lire la lumire de larticle
34, qui dveloppe la question des moyens, en reconnaissant et respectant le
droit daccs aux prestations de scurit sociale et aux services sociaux assurant une protection dans des cas tels que la maternit, la maladie, les accidents
du travail, la dpendance ou la vieillesse () selon les modalits tablies
par le droit communautaire et les lgislations et pratiques nationales. Par
ailleurs, en complment de ces dispositions gnrales, diffrentes dispositions
catgorielles protgent la sant de lenfant (art. 24) du travailleur (art. 31), du
jeune au travail (art. 32) et implicitement le consommateur (art. 38).
Moins mdiatique, le droit la protection de la sant t nonc de faon plus dtaille par la Charte sociale europenne du Conseil de lEurope
que la Charte rvise. Dans sa dernire version, la Charte rvise prvoit, dans
son article 11, qu en vue dassurer lexercice effectif du droit la protection
de la sant, les Parties sengagent prendre, soit directement, soit en coopration avec les organisations publiques et prives, des mesures appropries
tendant notamment: liminer, dans la mesure du possible, les causes dune
sant dficiente; prvoir des services de consultation et dducation pour
ce qui concerne lamlioration de la sant et le dveloppement du sens de la
responsabilit individuelle en matire de sant; prvenir, dans la mesure du
possible, les maladies pidmiques, endmiques et autres, ainsi que les accidents. Symtriquement, larticle 12 entend assurer lexercice effectif du
droit la scurit sociale et larticle 13 affirme qu en vue dassurer lexercice effectif du droit lassistance sociale et mdicale, les Parties sengagent:
veiller ce que toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes et
qui nest pas en mesure de se procurer celles-ci par ses propres moyens ou de
les recevoir dune autre source, notamment par des prestations rsultant dun
rgime de scurit sociale, puisse obtenir une assistance approprie et, en cas
de maladie, les soins ncessits par son tat; veiller ce que les personnes
bnficiant dune telle assistance ne souffrent pas, pour cette raison, dune
diminution de leurs droits politiques ou sociaux; prvoir que chacun puisse
169

DIANE ROMAN

obtenir, par des services comptents de caractre public ou priv, tous conseils
et toute aide personnelle ncessaires pour prvenir, abolir ou allger ltat de
besoin dordre personnel et dordre familial.
Les diffrents instruments europens intgrent lobjectif pos par la Charte de lOrganisation mondiale de la sant du 27 juillet 1946, selon laquelle
la possession du meilleur tat de sant quil est capable datteindre constitue
lun des droits fondamentaux de tout tre humain, quelles que soient sa race,
sa religion, ses opinions politiques, sa conduite conomique. Lobligation de
moyen que cette disposition fait peser sur les Etats suppose la runion de deux
types dactions publiques, la fois prventives et curatives, dont la conjonction savre ncessaire la protection de la sant.
Prvention
La prvention constitue, tous gards, le premier niveau daction en matire de protection de la sant. Elle suppose la protection de lenvironnement
et la transparence sur les enjeux sanitaires, ce que le droit europen sefforce
de garantir. Or, ces deux thmes, droit vivre dans un environnement qui ne
mette pas en danger la vie humaine et droit une information sanitaire offrent
des exemples pertinents de ce processus de cration de normes visant proclamer un droit afin de garantir leffectivit dun autre.
A lorigine non mentionn dans les dclarations de droits, le droit un
environnement sain a t progressivement dduit de la Charte sociale comme
de la Convention europenne des droits de lhomme, sur la base dune interprtation en phase avec la pression montante des proccupations cologistes8.
Dune part, diffrents instruments incitatifs labors dans le cadre du Conseil
de lEurope ont proclam le droit de lhomme un environnement sain et
cologiquement quilibr dont la qualit lui permette de vivre dans la dignit
et le bien-tre9. Dautre part, linterprtation faite des textes conventionnels par les organes chargs de leur application a contribu tablir un lien

8.

9.

170

Les proccupations environnementales en matire de sant publique rsultent de linvocation


de larticle 8 (vie prive). V. par ex. CEDH, 19 fvr. 1998, Guerra c/ Italie, 14967/89, Rec.
CEDH 1998, I (missions toxiques dune usine). Mais elles peuvent aussi rsulter des articles 2 (droit la vie) et 3 (interdiction des traitements inhumains et dgradants). Comme le
remarque J.-F. RENUCCI, compte tenu de la nature des droits protgs par ces deux articles,
la protection de lenvironnement par le biais de ces deux garanties est qualitativement importante. Toutefois, son importance quantitative est moindre car les affaires impliquant le droit
la vie ou linterdiction des mauvais traitements en matire environnementale sont tout fait
exceptionnelles (in Convention europenne des droits de lhomme et environnement, Jurisclasseur Europe, Fasc. 6527, 5).
Cons. Europe, Comit min., Recomm. n R (91)8, juin 1991; Voir galement la recommandation n 1614/2003 de lAssemble parlementaire du 27 juin 2003, considrant que le temps

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

entre protection de la sant et question environnementale. Ainsi, par exemple, le Comit europen des droits sociaux, dans une dcision de 2006, sest
fond sur le lien croissant qui est fait aujourdhui () entre la protection
de la sant et la garantie dun environnement sain pour interprter larticle
11 de la Charte (droit la protection de la sant) comme garantissant le droit
un environnement sain10. Constatant, au cas despce, que lexploitation
de lignite, bien que dangereux pour la sant humaine, est ncessaire lapprovisionnement national en lectricit, le comit rappelle que la matrise
de la pollution est certes un objectif auquel il ne peut tre que progressivement atteint. Les Etats partie doivent nanmoins sefforcer dy atteindre une
chance raisonnable, au prix de progrs mesurables, et en utilisant au mieux
les ressources quils peuvent mobiliser (). Le Comit apprcie les diligences des Etats en tenant compte de leur lgislation et de leur rglementation
nationales, des engagements pris par eux au niveau de lUnion europenne
et des Nations Unies (), et des conditions concrtes de mise en uvre du
droit applicable11. Au terme dun examen prcis, le Comit considre que
mme en tenant compte de la marge dapprciation reconnue aux autorits
nationales en la matire, (lEtat) na pas su mnager un juste quilibre entre
les intrts des personnes vivant dans les rgions dexploitation du lignite et
lintrt gnral et retient la violation de larticle 11. La position du Comit
europen des droits sociaux complte celle de la Cour europenne des droits
de lhomme. Dans diffrentes affaires, la juridiction europenne a tabli un
lien trs net entre les enjeux sanitaires et environnementaux. Ainsi, par exemple, laffaire Lopez Ostra 12 a permis la Cour de qualifier des conditions
de vie particulirement pnibles, dans un milieu trs pollu, proximit dun
gout, avec toutes les consquences que cela entrane sur le plan de la sant13,
de situations constitutives dune violation de larticle 8.
Le dveloppement de linformation sur lexposition aux risques sanitaires
constitue un autre levier daction pour assurer leffectivit du droit la protection de la sant. Les traits europens attribuent en la matire une comptence aux instances de lUnion pour dvelopper une action complmentaire pour

10.
11.
12.
13.

est venu denvisager les modalits juridiques qui permettront au systme de protection des
droits de lhomme de contribuer la protection de lenvironnement.
V. CEDS, recl. coll. n 30/2005 Fondation Marangopoulos pour les Droits de lHomme
(FMDH) c. Grce, 6 dcembre 2006, 195.
Id., 204.
CEDH, 9 dc. 1994, G. Lopez Ostra c/ Espagne, no16798/90, Srie A n 303-C.
En lespce, la Cour nexige pas ncessairement la preuve de consquences graves pour la
sant mais retient parmi les lments probatoires les certificats mdicaux fournis par la requrante.

171

DIANE ROMAN

lamlioration de la sant publique et la prvention des maladies et des affections physiques et mentales et des causes de danger pour la sant humaine. Cette
action comprend galement la lutte contre les grands flaux, en favorisant la
recherche sur leurs causes, leur transmission et leur prvention ainsi que linformation et lducation en matire de sant, ainsi que la surveillance de menaces
transfrontires graves sur la sant, lalerte en cas de telles menaces et la lutte
contre celles-ci. LUnion complte laction mene par les Etats membres en vue
de rduire les effets nocifs de la drogue sur la sant, y compris par linformation
et la prvention14. Le Conseil de lEurope, de son cot, a servi de matrice la
formulation dun droit daccs linformation mdicale: dune part, la Cour
europenne a considr que ds lors quun Etat sengage dans des activits dangereuses susceptibles davoir des consquences nfastes caches sur la sant des
personnes qui y participent, larticle 8 exige la mise en place dune procdure
effective et accessible permettant semblables personnes de demander la communication de lensemble des informations pertinentes et appropries15. Dautre
part, la Convention dOviedo du 4 avril 1997 pour la protection des Droits de
lHomme et de la dignit de ltre humain lgard des applications de la biologie et de la mdecine consacre le droit de toute personne de connatre toute
information recueillie sur sa sant16.
Leffectivit du droit la protection de la sant est indiscutablement lobjectif vis par la proclamation, en amont, de proccupations cologiques et le dveloppement de lobligation dinformation en matire de risques sanitaires. Elle
est renforce, en aval, par laffirmation dun principe dgal accs aux soins.
Egal accs et non discrimination
Le principe gnral de non discrimination reoit, en ce qui concerne
lgal accs aux soins, diffrentes traductions. Deux seront tout particulirement retenues, lune emprunte au droit communautaire, lautre au droit du
Conseil de lEurope. En premier lieu, la recommandation du Conseil europen
concernant la convergence des objectifs politiques de la protection sociale invite les Etats prendre les mesures ncessaires pour assurer laccs aux soins

14. Art. 168 TFUE issu du Trait de Lisbonne (2007) remplaant en le compltant larticle 152
TCE. Les rfrences suivre aux traits communautaires se feront principalement par renvoi
au Trait sur le fonctionnement de lUnion Europenne destin, aprs la ratification du Trait
de Lisbonne, se substituer au Trait instituant la Communaut europenne. Ce dernier
texte, ayant valeur de droit positif au jour o cette communication est crite, est galement
systmatiquement rfrenc.
15. CEDH, 9 juin 1998, McGinley et Egan c. RU, n 21825/93; 23414/94, Rec. 1998-III.
16. Convention dite dOviedo, art. 10-2.

172

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

ncessaires de sant ainsi quaux mesures visant la prvention des maladies


et de veiller au maintien et, si ncessaire, au dveloppement dun systme de
soins de qualit, adapt lvolution des besoins de la population, et notamment ceux qui dcoulent de la dpendance des personnes ges, lvolution des pathologies et des thrapeutiques et la ncessaire intensification de
la prvention 17. En second lieu, lgal accs aux soins a t particulirement
renforc par une dcision du Comit des droits sociaux, propos du dispositif franais restreignant laccs une assistance mdicale pour les trangers
en situation irrgulire18. Lavis du Comit est particulirement intressant,
aussi bien par le raisonnement suivi que par la conclusion laquelle il aboutit. Aprs avoir rappel que la Charte sociale est un instrument vivant, vou
certaines valeurs qui linspirent comme la dignit, lautonomie, lgalit
et la solidarit et que les droits quelle garantit ne constituent pas une fin en
soi mais compltent les droits de la Convention europenne des Droits de
lHomme, le Comit se dclare autoris procder une interprtation extensive destine donner vie et sens aux droits sociaux fondamentaux. Or,
la dignit humaine reprsente la valeur fondamentale qui est au cur du droit
europen positif en matire de droits de lhomme que ce soit la Charte sociale europenne ou la Convention europenne des Droits de lHomme et les
soins de sant constituent un pralable essentiel la prservation de la dignit
humaine. (31). En consquence, le Comit estime quune lgislation ou
une pratique qui nie le droit lassistance mdicale aux ressortissants trangers, fussent-ils en situation irrgulire, est contraire la Charte. Etablissant
une diffrence, dicte par les textes, entre la situation rserve aux enfants et
celles des adultes, le comit considre que la lgislation franaise sur laide
mdicale dtat ne mconnait pas larticle 13, en ce quelle mnage un accs
une forme daide mdicale, mais est en revanche contraire larticle 17,
protecteur des enfants.
La mise en uvre europenne du principe dgal accs aux soins est rvlatrice dun phnomne de proclamation des droits en cascade: pour renforcer
leffectivit du droit la protection de la sant, des droits-ricochets sont
consacrs: ici gal accs aux soins, l droit un environnement sain, l droit
une aide mdicale gratuite ou droit une information sur les risques sanitaires. Un constat identique peut tre fait lobservation des droits reconnus la
personne dans le cadre de la relation mdicale.

17. Recommandation du Conseil 92/442/CEE du 27 juillet 1992, J.O., 1992, L 245/49.


18. Recl. coll. n 14/2003 Fdration Internationale des Ligues des Droits de lHomme (FIDH)
c. France, 8 septembre 2004.

173

DIANE ROMAN

2) Respect de la personne malade


La rdaction rsolument moderne de la Charte des droits fondamentaux
lui confre une signification particulire: pour la premire fois un texte
porte gnrale consacre les droits fondamentaux dans le domaine de la
biothique. Son article 3 affirme que toute personne a droit son intgrit
physique et mentale et ajoute que dans le cadre de la mdecine et de la
biologie, doivent notamment tre respects: le consentement libre et clair
de la personne concerne, selon les modalits dfinies par la loi, linterdiction des pratiques eugniques, notamment celles qui ont pour but la slection des personnes, linterdiction de faire du corps humain et de ses parties,
en tant que tels, une source de profit, linterdiction du clonage reproductif
des tres humains. On comprend aisment sa lecture laffirmation de M.
G. Braibant, qualifiant cet article de lun des plus riches et des plus neufs
de la charte19. Car la proclamation de la charte vient tout la fois combler
un manque et rectifier une orientation.
Le manque combl vient du silence des textes antrieurs proclamant des
droits fondamentaux. Aucun droit des patients et usagers du systme de sant
ntait reconnu en tant que tel. Certes, la Convention europenne des droits de
lhomme consacre bien de longue date le droit la vie (art. 2), linterdiction des
traitements inhumains et dgradants (art. 3) ou encore le droit au respect de la
vie prive (art. 8). Certes encore, ces stipulations ont trouv application dans le
champ mdical20. Certes, enfin, des dispositions ponctuelles se trouvaient ci et
l consacres21. Mais aucun texte navait jusquici rang globalement les droits
du malade ou de lusager du service de sant dans le corpus gnrique des droits
fondamentaux. Le choix avait t autre, et cest cette orientation que vient rectifier la Charte europenne: celui de multiplier les conscrations catgorielles,
en faisant de la biothique un droit spcifique rglement par des dispositions
parcellaires: convention dOviedo de 199722, dclarations de lUnesco sur le

19. Cit par S. Hennette Vauchez, Article II-63, in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod,
Trait tablissant une constitution pour lEurope, commentaire article par article, Bruylant,
2005, p. 53.
20. V. infra.
21. V. par exemple, larticle 7 du Pacte international sur les droits civils et politiques de 1966,
qui proscrit la torture et les des peines ou traitements cruels, inhumains ou dgradants, et
ajoute en particulier, il est interdit de soumettre une personne sans son libre consentement
une exprience mdicale ou scientifique.
22. Cette convention, bien que non encore ratifie par tous les Etats membres du Conseil, fait
lobjet de diffrentes propositions de protocoles additionnels: v. notamment le projet de protocole additionnel la Convention sur les droits de lhomme et la biomdecine relatif aux
tests gntiques des fins mdicales, transmis en 2007 au comit des ministres.

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LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

gnome ou la biothique23, directives communautaires24 et recommandations du


Conseil de lEurope25, etc. En somme, la Charte des droits fondamentaux contribue faire admettre que la biothique constitue lune des dimensions contemporaines de la problmatique des droits fondamentaux26.
Pour le reste, la protection des droits civils dans le domaine de la sant
fait lobjet, dans son principe mme, dune affirmation assez consensuelle
en Europe. Le consensus ne se retrouve pas ncessairement dans la mise en
uvre desdits droits, le diable tant dans les dtails, selon la formule connue.
Mais dans lensemble, deux propositions peuvent rsumer les droits reconnus
dans le domaine de la sant: dune part, le respect de la libert et de la dignit,
dautre part le respect de lintimit de la personne. En Europe, ces droits ont
particulirement t dvelopps par la jurisprudence de la Cour europenne
des droits de lhomme.
Respect de la libert et de la dignit, tout dabord. La protection du malade contre tout traitement inhumain et dgradant, fonde sur larticle 3 de la
Convention europenne, impose le respect de la volont du malade, y compris
dans le cadre de la mdecine psychiatrique27 ou de la mdecine carcrale28. De
mme, les standards du droit europen interdisent lexploitation de la personne, quelle sinscrive dans le cadre dexprimentations bio mdicales ou aboutissent une rification du corps et de ses lments. Le droit communautaire,
sur ce point, est lorigine de rapprochement de lgislations dans le domaine
des premiers29 comme pour les seconds30.

23. UNESCO, Dclaration universelle sur le gnome humain et les droits de lhomme, 11 novembre 1997, Dclaration internationale sur les donnes gntiques humaines, 16 octobre 2003;
dclaration universelle sur la biothique et les droits de lhomme, 19 octobre 2005.
24. Par ex., directive 2004/23/CE du 31 mars 2004 relative ltablissement de normes de qualit et de scurit pour le don, lobtention, le contrle, la transformation, la conservation, le
stockage et la distribution des tissus et cellules humains.
25. Par ex. Rec.(2006)4 du Comit des ministres aux Etats membres sur la recherche utilisant du
matriel biologique dorigine humaine, 15 mars 2006.
26. S. Hennette Vauchez, id., p. 54.
27. CEDH, Herczegfalvy c. Autriche, 24 sept. 1992, 10533/83, srie A, n 244; matrise physique des interns en hpital psychiatrique contraires larticle 3.
28. CEDH, Jalloh c. Allemagne, 11 juill. 2006, Gde ch., req. 54810/00: vomitifs administrs,
dans un cadre hospitalier et sous contrle mdical, un trafiquant de drogue prsum, pratique qualifie par la cour de traitement inhumain et dgradant.
29. Directive europenne n 2001/20/CE du 4 avril 2001 relative au rapprochement des lgislations
applicables aux bonnes pratiques cliniques dans la conduite dessais de mdicaments usage
humain (JOCE n L. 21, 1er Mai 2001): les principes de base reconnus pour la conduite dessais clinique chez lhomme sont fonds sur la protection des droits de lhomme et de la dignit
humaine lgard des applications de la biologie et de la mdecine (cons. n 2).
30. V., par exemple, propos de la brevetabilit du vivant: directive 98/44 du 6 juillet 1998 relative la protection juridique des inventions biotechnologique; JOCE n L. 213, 30 juillet;

175

DIANE ROMAN

Respect de lintimit de la personne, ensuite. L encore, et quoique les


textes fondateurs naient pas explicitement affirm de telles prrogatives, le
droit au respect de lintimit corporelle et des choix de vie de la personne a
t dduit par la Cour europenne de larticle 8 sur le fondement du droit
lautodtermination et au dveloppement personnels. La notion dautonomie
personnelle conduit ainsi reconnatre la capacit de la personne effectuer
des choix engageant sa sant, voire sa vie. Ainsi, note la Cour, propos de
la fin de vie, la dignit et la libert de lhomme sont lessence mme de la
Convention. () A une poque o lon assiste une sophistication mdicale
croissante et une augmentation de lesprance de vie, de nombreuses personnes redoutent quon ne les force se maintenir en vie jusqu un ge trs
avanc ou dans un tat de grave dlabrement physique ou mental aux antipodes de la perception aigu quelles ont delles-mmes et de leur identit personnelle () La requrante en lespce est empche par la loi dexercer son
choix dviter ce qui, ses yeux, constituera une fin de vie indigne et pnible.
La Cour ne peut exclure que cela reprsente une atteinte au droit de lintresse au respect de sa vie prive, au sens de larticle 8 1 de la Convention31.
De mme, en ce qui concerne la possibilit pour la femme de dcider dune
interruption volontaire de grossesse, la Cour a affirm quelle devait avant
tout tenir compte des droits de la mre, puisque cest elle qui est essentiellement concerne par la grossesse, sa poursuite ou son interruption32. Enfin,
quels que soient les choix effectus par le malade, le respect de la vie prive
impose lobligation de garantir le secret mdical. La Cour Europenne a soulign combien le respect du caractre confidentiel des informations sur la
sant constitue un principe essentiel du systme juridique de toutes les parties
contractantes la Convention. Il est capital non seulement pour protger la
vie prive des malades mais galement pour prserver leur confiance dans le
corps mdical et les services de sant en gnral33.

saisie des dispositions de la directive, la Cour de justice a considr que, sagissant de la


matire vivante dorigine humaine, la directive encadre le droit des brevets de faon suffisamment rigoureuse pour que le corps humain demeure effectivement indisponible et inalinable et quainsi la dignit humaine soit sauvegarde (CJCE, 9 octobre 2001 Pays Bas c.
commission, C-377/98, 77).
31. CEDH, Pretty c. RU, 29 avril 2002, req. n 2346/02, A 2002-III, 65 et 66 (la Cour considrant nanmoins comme justifi le refus des autorits britanniques dautoriser leuthanasie,
dans une but de protection des vulnrables -art. 82-).
32. CEDH, Boso c. Italie, 5 sept. 2002, 50490/99 (irrecevabilit); v. aussi CEDH, Tysiac c. Pologne, 18 mars 2007, n 5410/03: analyse de linterruption mdicale de grossesse sous langle
des obligations positives.
33. CEDH, Z c. Finlande, 25 fvrier 1997, n 22009/93, Rec. 1997-I.

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LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

Une premire conclusion peut ce stade tre tente: leffectivit des droits
sanitaires passe, en Europe, par la proclamation de droits connexes et dune
interprtation juridictionnelle ou proto-juridictionnelle cas du Comit des
droits sociaux, qui viennent en renforcer le socle juridique. Le simple nonc
normatif est une premire tape de leffectivit. Le rgime juridique de mise
en uvre du droit, cest--dire son opposabilit, en constitue un deuxime
tage.
B. Lopposabilit des droits sanitaires
Lemploi du concept dopposabilit des droits est replacer dans le contexte franais. La rflexion sur lopposabilit des droits, notamment sociaux, a
t relance dbut 2007, avec le vote, dans une certaine prcipitation, dune
loi instaurant le droit au logement opposable34. Puis, les dbats de llection prsidentielle ont fait merger la revendication dun droit opposable la
scolarisation des enfants handicaps et de la garde denfant des nourrissons.
Parfois sans mnagement pour les dfinitions juridiques et doctrinales bien
tablies, la question de lopposabilit des droits fondamentaux est entre dans
le vocabulaire du grand public. Cest dans le sillage de cette proccupation
que cet intitul entend sinscrire, en analysant les garanties, notamment juridictionnelles, attaches aux droits fondamentaux dans le secteur de la sant.
Selon quels procds sont-ils mis en uvre par le droit europen? Bnficientils de voies de droit permettant den obtenir le respect? Ainsi circonscrite, la
question de lopposabilit des droits sanitaires est en lien troit avec la notion
de droit subjectif35. Elle sen dmarque en revanche en ce quil ne sagit pas
de rduire ici leffectivit des droits sanitaires leur seule justiciabilit mais
bien dinclure, par exemple, une rflexion sur les procds de mise en uvre
du droit travers des politiques sociales. Deux exemples, tirs du droit communautaire (1) et europen (2) permettent dans ce cadre de prendre la mesure
du rapport existant entre opposabilit et effectivit des droits sanitaires
1) Opposabilit des droits et politiques publiques
Leffectivit des droits fondamentaux exige des moyens matriels. La critique marxiste des droits formels la ancr dans lvidence et a convaincu
jusquaux auteurs les plus loigns du socialisme. Ainsi, laffirmation reste
clbre de R. Capitant nest pas dmentie: sans un niveau de vie suffisant,

34. Loi (franaise) du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable; v. C. Wolmark,
Lopposabilit du droit au logement, D. 2008, p. 104 -108.
35. J. Duclos, Lopposabilit, essai dune thorie gnrale, LGDJ 1984, p. 157 et s.; C. Kouchner, De lopposabilit en droit priv, thse Paris X, 2004.

177

DIANE ROMAN

sans le moyen de soigner sa sant, sans le moyen dacqurir lducation, sans


la scurit dallocations en cas de chmage, de maladie ou de vieillesse, que
serait () une libert purement abstraite reconnue lindividu et mme garantie par la loi? La libert a besoin, pour tre effective, que lEtat organise
ces grands services publics, ces grandes institutions sociales qui sont () le
moyen de remplir les obligations nouvelles quil contracte envers lindividu
et de distribuer chacun les soins, lducation, les secours dfaut desquels il
ny a pas de scurit sociale et, par consquent, pas de libert vritable36. Or,
note juste titre Vronique Champeil-Desplats, si leffectivit des droits exige souvent des moyens matriels et humains concrets de passage de lnonc
juridique au monde, () il reste, bien videmment, que la capacit des services publics assurer leffectivit des droits et liberts repose sur la suffisance
des moyens mis leur disposition et sur ladaptation de leurs organisations et
de leurs actions aux fins vises37.
Sur ces prmisses, force est de sinterroger sur leffectivit des droits relatifs la sant telle que le droit europen en amnage la mise en uvre. En
effet, constate L. Dubouis, lUnion na pas une vritable politique de sant comparable aux vraies politiques telles que la concurrence, la politique
agricole ou la politique de lnergie38. Et lclatement de la protection de la
sant entre les diffrentes politiques de lUnion risque de poser des problmes
de cohrence, dans la mesure o les questions de sant relvent dune comptence partage entre lUnion et les tats membres dans certains domaines39,
double dune comptence de lUnion pour appuyer, coordonner ou complter
laction des tats membres en matire de protection et lamlioration de la
sant humaine dans leur finalit europenne40. LUnion encourage ainsi la coopration entre les Etats membres et larticle 168 TFUE41, aprs avoir affirm,
de faon liminaire qu un niveau lev de protection de la sant humaine est

36. R. Capitant, sance du 8 mars 1946, JO ANC, p. 645.


37. V. Champeil-Desplats, ibid.
38. L. Dubouis, art. II-95, protection de la sant, in L. Burguorgue, A. Levade, F. Picod, prcit.
p. 470.
39. TFUE (TCE modifi par le trait de Lisbonne), art. 4 k: comptence partage pour les
enjeux communs de scurit en matire de sant publique, pour les aspects dfinis dans le
prsent trait.
40. TFUE (TCE modifi par le trait de Lisbonne), art. 6: LUnion dispose dune comptence
pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter laction des tats membres.
Les domaines de ces actions sont, dans leur finalit europenne () a) la protection et lamlioration de la sant humaine.
41. Larticle 168 TFUE a vocation remplacer, sans le modifier profondment, larticle 152
TCE.

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LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

assur dans la dfinition et la mise en uvre de toutes les politiques et actions


de la Communaut, dtaille les initiatives que la Commission europenne
peut prendre en la matire, notamment en vue dtablir des orientations et
des indicateurs, dorganiser lchange des meilleures pratiques et de prparer
les lments ncessaires la surveillance et lvaluation priodiques. Le
relais europen se fait ici trs nettement dans un souci deffectivit des politiques de sant.
Toutefois, ainsi que le rappelle larticle 168-7 TFUE42, Laction de
lUnion est mene dans le respect des responsabilits des Etats membres en ce
qui concerne la dfinition de leur politique de sant, ainsi que lorganisation et
la fourniture de services de sant et de soins mdicaux. Les responsabilits des
Etats membres incluent la gestion de services de sant et de soins mdicaux,
ainsi que lallocation des ressources qui leur sont affectes. Ds lors, le dbiteur premier en matire de sant reste, conformment au principe de subsidiarit, les autorits nationales. Ce partage des comptences poss par les traits
fondateurs reoit une traduction nuance. La comptence des Etats en matire
de services de soins relgue laction europenne un rang second, sans toutefois mconnaitre lapport rel de la politique de cohsion conomique et
sociale, qui a diminu lcart de richesse entre pays membres et bnfici aux
systmes hospitaliers des Etats les plus pauvres43. Le rle rel quoique complmentaire assign lEurope apparat ainsi dans recadr dans la stratgie
communautaire dfinie en 2000 par la Commission44. Les systmes de soins
de sant font lobjet dune attention particulire, leur dveloppement tant
considr comme un facteur dterminant de ltat de sant des populations. En
consquence, la Commission a propos de mettre en place un systme dinformation sur les systmes de sant, leur financement, la mthode dallocation
des ressources, le rle des assurances publiques et prives, etc. Cette information est cense permettre aux citoyens europens une comparaison critique
entre les systmes de soins des tats membres et amnager une plus grande
transparence. De surcrot, ce rle complmentaire doit sapprcier au regard
de lvolution caractrisant lencadrement juridique des activits potentiellement dangereuses pour la sant humaine: au fil dune jurisprudence constante,

42. Larticle 152-5 TCE, que cette disposition remplace, affirmait que laction de la Communaut dans le domaine de la sant publique respecte pleinement les responsabilits des tats
membres en matire dorganisation et de fourniture de services de sant et de soins mdicaux.
43. L. Dubouis, prcit.
44. Communication de la Commission europenne sur la stratgie de sant de la Communaut
europenne, Proposition dun programme daction pour laction communautaire dans le domaine de la sant publique (2001-2006), COM (2000) 285 du 16 mai 2000.

179

DIANE ROMAN

la CJCE a interprt le TCE en affirmant le rle subsidiaire des tats: ce nest


que si la rglementation communautaire nassure pas la protection de la sant
que lEtat a le droit ddicter des mesures nationales protectrices de la sant.
Ds lors, une rpartition se dessine. A lEurope la rglementation prventive,
aux tats les prestations de soins. A lEurope la police, aux tats les institutions de soins. LEurope gendarme et les tats providence, en somme
2) Opposabilit des droits et garanties judiciaires: thorie des obligations
positives et effectivit des droits
Lexigence deffectivit des droits commande la dmarche interprtative du juge europen45. La Convention a pour but de protger des droits
non pas thoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs46 affirme la Cour
europenne, qui entend ainsi fournir lindividu les conditions matrielles
lexercice effectif de ses droits. Loin de se satisfaire dune seule abstention
de lEtat, la ralisation des droits noncs par la Convention est susceptible
de rclamer des mesures positives de ltat () En pareil cas, celui-ci ne
saurait se borner demeurer passif et il ny a (...) pas lieu de distinguer entre
actes et omissions47. LEtat doit adopter des mesures raisonnables et adquates pour protger les droits que lindividu tient de la Convention48. Bien
quelle se refuse laborer une thorie gnrale des obligations positives
de nature dcouler de la Convention49, la cour de Strasbourg a dduit de
faon prtorienne de larticle 2 une obligation gnrale de prendre les mesures ncessaires la protection de la vie. Si celle-ci excde largement la sphre
sanitaire50, elle a galement des implications en matire de protection de la
sant. Pour la Cour, et selon ses propres termes on ne saurait exclure que les
actes et omissions des autorits dans le cadre des politiques de sant publique
peuvent, dans certaines circonstances, engager leur responsabilit sous langle
du volet matriel de larticle 251.
Dans le domaine de la sant publique, les obligations positives de ltat
impliquent la mise en place dun cadre rglementaire imposant aux hpi-

45. F. Sudre, Convention europenne des droits de lhomme, Caractres gnraux, Fasc. 6500,
Jurisclasseur Europe, 2007, 58.
46. CEDH, 9 oct. 1979, Airey c/ Irlande, no 6289/73, 24.
47. Id., 25.
48. CEDH, 9 dc. 1994, Lopez Ostra c/ Espagne, prcit., 51.
49. CEDH, 21 juin 1988, Plattform Arzte fr das Leben c/ Autriche, srie A, n 139.
50. P. Wachsmann, Convention europenne des droits de lhomme Droits garantis Liberts
de la personne physique, Jurisclasseur Europe, fasc. 6520, 2006, 31 et s.
51. Powell c. Royaume-Uni (dc.) no 45305/99, 4 mai 2000, Gheorghe c. Roumanie no 19215/04,
22 septembre 2005,.

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LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

taux, quils soient publics ou privs, ladoption de mesures propres assurer


la protection de la vie de leurs malades, ainsi que lobligation dinstaurer
un systme judiciaire efficace et indpendant permettant dtablir la cause du
dcs dun individu se trouvant sous la responsabilit de professionnels de
la sant (...) et le cas chant dobliger ceux-ci rpondre de leurs actes52.
Par exemple, le retard pris dispenser une personne blesse ou malade les
soins mdicaux quappelle sa sant est constitutif, lorsquil a contribu de
manire dcisive lissue fatale, dun manquement de ltat ses obligations
au titre de larticle 253. De mme, les Etats parties peuvent se voir imputer une
obligation positive de surveillance de la sant des populations exposes aux
radiations provenant dessais militaires54. De faon gnrale, la Cour na pas
hsit appliquer cette doctrine des obligations positives la question de la
protection de la sant publique face aux risques environnementaux55. Ainsi,
propos dactivits caractre industriel, dangereuses par nature, telle que
lexploitation de sites de stockage de dchets, la Cour a rappel que ltat
avait le devoir de mettre en place un cadre rglementaire propre parer le risque que de telles activits font courir la vie humaine, den faire respecter les
exigences et dassurer une information adquate du public. Il a t jug que la
passivit des autorits face lampleur des risques encourus par les personnes
vivant dans un bidonville situ proximit dune dcharge dordures mnagres rvlait un manquement lobligation de protection ainsi nonce: les
autorits nont pas fait tout ce qui tait en leur pouvoir pour protger les

52. CEDH, n 32967/96, 17 janv. 2002, Calvelli et Ciglio c/ Italie, 49.


53. CEDH, n 38361/97, 13 juin 2002, Anguelova c/ Bulgarie, 125-131. La question de lobligation de soins des dtenus a fait lobjet de frquentes affirmations jurisprudentielles: La
Cour a prcis que les dtenus avaient droit faire lobjet dun suivi mdical et des soins
que requiert leur tat de sant, et aussi tre assurs de recevoir les soins appropris en cas
durgence (V. ainsi, pour un constat de violation, CEDH, 5 avr. 2005, Nevmerzhitsky c/
Ukraine, 54825/00, 102-106; CEDH, 4 oct. 2005, Sarban c/ Moldova, n 3456/05, 8287; et CEDH, 28 mars 2006, Melnik c/ Ukraine, n 72286/01, 104-106; Pour un constat de
non-violation, CEDH, 21 juill. 2005, Rohde c/ Danemark, n 69332/01, 100-110).
54. Saisie par une requrante atteinte dune leucmie impute une exposition paternelle aux
radiations nuclaires, la Cour, tout en retenant le principe de lexistence dune obligation
positive de ltat de surveiller les populations exposes, a estim que la mise en place dun
tel dispositif naurait t exige que sil tait apparu lpoque comme vraisemblable que
pareille irradiation de son pre tait susceptible dentraner des risques rels pour la sant de
la requrante, condition non remplie en lespce (CEDH, 9 juin 1998, L.C.B. c/ RoyaumeUni, n 23413/94,) .
55. J.-F. Renucci, Convention europenne des droits de lhomme et environnement, Jurisclasseur Europe, Fasc. 6527.

181

DIANE ROMAN

proches du requrant contre les dangers imminents et connus auxquels ils


taient exposs56.
La thorie des obligations positives, qui rpond au souci de garantir des
droits effectifs et non illusoires renforce ainsi lopposabilit des droits sanitaires. Toutefois, elle prsente dans lensemble une limite de taille, dans la
mesure o les droits ainsi garantis ne vont pas jusqu confrer au titulaire de
droits un pouvoir dexiger leur ralisation. Ni laccs aux soins, ni le bnfice
dune prestation mdicale ne peuvent tre exigs par le malade. Deux exemples en attestent:
Le premier exemple porte sur labsence de droit opposable aux soins
et rsulte dune affaire Pentiacova et autres c. Moldavie57. La Cour europenne tait saisie par des malades sous dialyse se plaignant dune insuffisante prise en charge financire de leur traitement. Aprs avoir admis lapplicabilit de larticle 8 de la Convention, bien que ce texte ne garantisse pas
en tant que tel un droit la gratuit des soins mdicaux, la Cour a soulign
limportante marge dapprciation dvolue aux tats: la marge dapprciation () est plus large encore lorsque, comme en lespce, les questions en
litige impliquent de fixer des priorits pour ce qui est de laffectation des
ressources limites de ltat. Au fait des sollicitations dont est lobjet le
rgime de sant ainsi que des fonds disponibles pour rpondre ces demandes, les autorits nationales sont mieux places quune juridiction internationale pour procder cette valuation () Sil est lvidence souhaitable que quiconque ait accs une gamme complte de traitement mdical,
dont des techniques mdicales et des mdicaments pouvant sauver la vie,
les tats contractants comptent malheureusement, faute de ressources, de
nombreux individus qui ne peuvent en bnficier, surtout lorsquil sagit de
traitements permanents et onreux. En substance donc, la Cour considre
que, ds lors que des soins minimaux ont t fournis, il ny a pas manquement de ltat aux obligations positives qui dcoulent pour lui de larticle 8
de la Convention. Certes, la Cour prtend nentend(re) en rien minimiser
les difficults que les requrants semblent rencontrer et a bien conscience
de lamlioration trs relle quune srie totale dhmodialyses entranerait
pour leur vie prive et familiale. Elle juge nanmoins que, dans les circonstances de la prsente affaire, on ne peut dire que ltat dfendeur na pas
mnag un juste quilibre entre les intrts concurrents des requrants et

56. CEDH, GC, 30 nov. 2004, neryildiz c/ Turquie, n 48939/99, 2004/XII, 71 et ( 109).
57. CEDH, Pentiacova et autres c. Moldavie, 4 janvier 2005, n 14462/03.

182

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

de la socit dans son ensemble58. Le choix dun contrle restreint par la


Cour et le renvoi la marge nationale dapprciation peut sexpliquer par un
argument dmocratique: cest au Parlement deffectuer des choix budgtaires et le juge na pas la lgitimit pour trancher des questions gnrales dordre conomique ou social. Pour la Cour, constitue une question politique et
non juridique celle de savoir quelle part du budget tatique doit tre affecte
au service public de la sant.
La crainte de devenir un super-lgislateur, apte valuer la sagesse
de la lgislation selon le mot clbre du juge amricain Black59 peut certes inciter le juge la prudence. Mais largument ne convainc pas absolument. Dautres raisonnements peuvent tre tenus, limage de la dsormais
clbre dcision Grootboom, prononce par la Cour constitutionnelle sud
africaine60. Laffaire, relative des habitants dun township de la banlieue
du Cap expulss, a permis la Cour africaine de concrtiser le droit au logement et le droit de lenfant un dveloppement harmonieux, tous deux
noncs dans la Constitution arc-en-ciel, en imposant aux pouvoirs publics
une obligation dagir dans des situations graves. La Cour a notamment soulign linterdpendance entre les droits de lhomme, en dduisant de cette
interrelation une obligation des pouvoirs publics prendre en considration les droits sociaux lorsque leur non-ralisation menace dautres droits,
comme la dignit humaine ou lgalit. Insistant sur la situation des plus
dmunis, la Cour a soulign la ncessit pour ltat de prendre les mesures
durgence, en sappuyant sur trois considrations. Dabord, la ralisation
progressive des droits conomiques et sociaux est pour ltat une obligation
indrogeable61; ensuite, la ralisation progressive des droits conomiques et

58. V. galement, CEDH, 22 septembre 2005, Gheorghe c. Roumanie, no 19215/04: propos des
difficults daccs un traitement mdical rencontres par un hmophile roumain: La Cour
est consciente de la gravit, ainsi que du caractre irrversible de la maladie du requrant.
Ds lors, elle ne peut que dplorer labsence dun traitement mdical permanent qui aurait
pu au moins contenir lvolution de la maladie. Toutefois, les choix faire en termes de
priorits et de ressources, surtout quand ces dernires sont limites, reviennent aux autorits
nationales (irrecevabilit sur ce point); v. aussi Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998,
Rec. 1998-VIII, p. 1359, 116.
59. Ferguson v. Skrupa, 372 US 731-732 [1963].
60. Aff. Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and others 2001
(1) SA 46 [CC])
61. Cette affaire montre la dsolation de centaines de milliers de gens qui vivent dans des conditions dplorables dans tout le pays. La Constitution oblige ltat agir positivement pour
amliorer ces conditions. Lobligation est de fournir un accs au logement, aux soins de sant,
une nourriture et une eau suffisante, et la scurit sociale pour ceux qui ne parviennent pas
assurer leurs conditions dexistence et celles des personnes qui dpendent deux. (...) Je suis

183

DIANE ROMAN

sociaux ne signifie pas quil y ait des bnfices minimum immdiatement


exigibles mais impose par contre ltat davoir, au minimum, mis en place
un programme cohrent et adapt62. Enfin, les mesures prises par ltat ne
peuvent pas tre considres comme adquates ou raisonnables si elles ne
bnficient pas aux plus dmunis63. Pourrait galement tre cit le raisonnement proto-juridictionnel du Comit Europen des droits sociaux, lequel
na pas hsit affirmer, propos de la conscration par larticle 13 de la
charte sociale europenne dun droit lassistance sociale et mdicale pour
toute personne dmunie de ressources: il ne sagit plus pour les [Etats]
dune simple facult daccorder lassistance, dont elles pourraient faire usage de manire discrtionnaire, mais dune obligation dont le respect peut
tre rclam devant les tribunaux64
La revendication dun droit disposer de son corps et choisir le moment
de sa mort peut offrir une seconde illustration des hsitations jurisprudentielles consacrer lopposabilit des droits sanitaires. Comme la affirm avec
clat la Cour europenne des droits de lhomme, il est impossible dinterprter larticle 2 comme confrant un droit diamtralement oppos, savoir un
droit mourir65. Ce qui permet un auteur de souligner, rebours dune
littrature juridique trs prompte voquer un droit la mort, comme sil
tait consacr, trs rares sont les pays dans lesquels leuthanasie dispose dun
statut en propre qui en fait un cas non sanctionnable dinfliction de la mort
(il ny a gure que les Pays-Bas o un systme semblable est en vigueur)
() Autrement dit, le droit la vie a beau tre applicable entre personnes
prives, il lest en tant quil confre des droits de protection, mais non de

62.

63.

64.
65.

184

conscient quil est extrmement difficile pour ltat de remplir ces obligations tant donn les
conditions prvalant dans notre pays. Ceci est reconnu par la Constitution qui dispose expressment que ltat nest pas oblig daller au-del de ses ressources disponibles ni de raliser
ces droits immdiatement. Jinsiste cependant, malgr toutes ces prcisions, sur le fait que ce
sont l des droits, et que la Constitution oblige leur donner effet. Ceci est une obligation que
les tribunaux peuvent, et dans les circonstances adquates, doivent excuter.
Ni larticle 26 ni larticle 28 (de la Constitution) ne donne aux plaignants le droit de rclamer un abri ou un logement immdiatement, sur simple demande (...) Nanmoins, larticle
26 oblige bien ltat concevoir et mettre en uvre un programme cohrent et coordonn
destin remplir les obligations qui lui incombent.
Le programme (dhabitat) qui a t adopt et qui tait en vigueur dans la zone mtropolitaine du Cap au moment du dpt de cette plainte ne rpondait pas pleinement (aux obligations
dcoulant de larticle 26) (...) il chouait en effet fournir quelque sorte de secours que ce
soit ceux qui avaient dsesprment besoin daccs au logement.
Conclusions I, Observation interprtative de larticle 13, p. 64-65.
CEDH, Pretty c. RU, 29 avril 2002, prc., 39.

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

disposition66. Constat qui permet de relever lincertaine justiciabilit de ce


droit disposer de soi.
Une conclusion partielle peut sesquisser: les droits sanitaires bnficient
indiscutablement dune proclamation textuelle ou prtorienne diversifie, toutes affichant une mme proccupation deffectivit. Mais les possibilits de
sanction et, pour leur titulaires, la facult dagir en justice pour obtenir le
respect de leurs droits, sont attnues. En soi, leffectivit est un objectif de la
norme, cette dernire ntant toutefois pas toujours dote des instruments ncessaires son application. Constat partiel, qui conduit rendre indispensable
lanalyse des procds de rception de la norme.
II- PHNOMNOLOGIE DE LEFFECTIVIT DES DROITS SANITAIRES EN DROIT EUROPEN
Poser la question de leffectivit du droit revient sinscrire dans le registre des consquences de la norme, se proccuper de son adquation avec
les comportements sociaux et des carts ventuels (comme autant de manifestations dineffectivit) entre les normes juridiques et la ralit quelles sont
censes rgir, entre le droit et lexprience67. En dautres termes, la notion
deffectivit dsigne, dune part, un fait vrifiable, voire mesurable, celui
de lapplication, susceptible de degrs (car leffectivit nest jamais totale),
dune rgle de droit, dautre part, les effets rels de la rgle sur les comportements sociaux68. Ainsi dlimite, linterrogation sur leffectivit des droits
conduit sinterroger sur les effets produits par la norme et la concordance
entre ces rsultats et lobjectif poursuivi par la norme: autrement dit, leffectivit des droits requiert leur efficience (A) et leur efficacit (B).
A. Lefficience des droits sanitaires
Lefficience se dit propos de ce qui produit un effet69. Elle peut rejoindre la notion dimpact, qui, en sociologie du droit, dsigne toute action qui

66.
67.
68.
69.

S. Hennette-Vauchez, Fascicule Dignit, droit la vie, Jurisclasseur liberts, 2008.


J. Commaille, prcit, p. 583.
F. Rangeon, prcit., p. 126.
Certes, une telle dfinition qui nest pas unanime (V. notamment en sens contraire, F. Rangeon, pour qui lefficience consiste vrifier que les objectifs assigns la rgle de droit
ont t atteints au meilleurs cot (prcit., p. 127) ou T. Grndler, in CREDOF, Leffectivit
des droits fondamentaux, prcit.). Toutefois, lacception que nous retenons est atteste par
le dictionnaire (V. notamment Larousse, V Effectivit: qui produit rellement un effet,
dont laction aboutit un rsultat) et est utilise en doctrine (v. par ex. M. A. Frison-Roche,
Lefficacit des dcisions en matire de concurrence: notions, critres, typologie, Les Petites Affiches, n 259, 2000, p. 5).

185

DIANE ROMAN

montre linfluence dune norme70. Rapporte la question sanitaire, lanalyse


de lefficience conduit observer les effets que linvocation de la protection
de la sant humaine peut produire. Elle invite se pencher sur le contenu de ce
qui sapparente, en droit europen, une rserve de sant publique. La rserve ici voque renvoie non pas au sens prcis que cette notion joue en droit
international, mais sert exprimer lide que le droit europen admet des drogations lapplication de ses normes dans le but dune protection effective
de la sant publique. Cette rserve de sant publique se remarque aussi bien en
droit communautaire (1) quen droit de la convention europenne (2)71.
1. Lefficience de la protection de la sant en droit communautaire
La rserve de sant publique joue au moins sur deux niveaux: celui de
la police et celui des services, en ce quelle intgre aussi bien la protection
de lordre public que celle du bon fonctionnement des institutions nationales
mdico-hospitalires.
Rserve de sant publique et ordre public
A diffrents endroits, les traits institutifs de la communaut europenne mentionnent la protection de la sant publique comme un facteur
de limitation de la libert de circulation des personnes72, des services ou des
marchandises73. Pour cette dernire, la CJCE prserve la latitude des tats
invoquer la rserve de sant publique, et cette souverainet est facilite
par labsence de dfinition communautaire de lordre public; peuvent ainsi
tre dcides des mesures nationales dinterdiction dimportation74, dutili-

70. L. M. Friedman, La sociologie du droit est-elle vraiment une science? , Droit et socit, n
2, 1986, p. 99.
71. A ce stade, une prcision simpose: seul le droit europen est ici envisag, et les rgles issues de lOMC pour encadrer les mesures finalit sanitaire susceptibles dtre prises par
les Etats au dtriment de la libert des changes commerciaux (notamment laccord sur les
mesures sanitaires et phytosanitaires, SPS, de 1994) ne seront pas tudies, en dpit de leur
importance et de leur ventuelle concurrence avec le droit europen. De mme, la dimension
internationale de la rglementation sanitaire principalement celle rsultant de laction de
lOMS sera volontairement occulte.
72. Art. 45 al. 3 TFUE reprenant l39 al. 3 TCE,; V. Directive 2004/38 CE du 29 avril 2004,
JOCE 30 avril, p. 77, dressant la liste des maladies pouvant sopposer lentre dun tranger sur le territoire dun tat et reprenant la liste du rglement sanitaire international de
lOMS (maladies potentiellement pidmiques, maladies infectieuses ou parasitaires contagieuses si elles font lobjet, dans le pays daccueil, de mesures de protection lgard des
nationaux).
73. Art. 36 TFUE, reprenant lart. 30 TCE; La libre circulation des capitaux nest pas affecte
par la rserve de sant publique.
74. CJCE, 2 fvrier 1989, Commission c. RFA, aff. 274/87, Rec. p. 229.

186

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

sation de certains produits75 ou encore dinterdiction ou de rglementation


de publicit en faveur dautres produits76. Laffaire de la vache folle et la
revendication dune meilleure scurit sanitaire qui sen est suivie a illustr laccent mis par la CJCE sur la protection de la sant humaine, quelle
simpose aux Etats77 comme aux institutions communautaires78. Toutefois,
si limpratif de sant publique peut justifier des entraves aux changes,
encore faut il que deux conditions soient remplies79: dune part, lEtat
lorigine de la restriction doit dmontrer lexistence dun intrt de sant
publique effectivement menac, ce que la Cour naccepte quau prix dune
vrification de la finalit de la mesure80; dautre part, la mesure prise dans
un but de sant publique doit tre proportionne au risque quelle entend
parer. La jurisprudence europenne a prcis le contenu et la porte de cette
seconde condition. Selon la Cour, le principe de proportionnalit, qui fait

75. CJCE, 5 fvrier 1981, Eyssen, aff. 53/80, Rec. p. 409: interdiction dun additif une spcialit fromagre.
76. CJCE, 25 juillet 1991, Aragonesa, aff. jointes C-1-176/90, Rec. I, p. 4151; CJCE, 8 mars
2001, aff. C-405/98, Konsumentombudsmannen (KO) et Gourmet International Products,
Rec. CJCE 2001, I, p. 1795. La loi franaise interdisant la publicit tlvise pour les boissons alcooliques, malgr ses rpercussions sur les diffusions dvnements sportifs qui se
droulent ltranger, a t dclare compatible avec la libre prestation des services (CJCE,
13 juill. 2004, aff. C-262/02, Comm. CE c/ France; CJCE, 13 juill. 2004, aff. C-429/02, Bacardi, Europe 2004, n 293, note L. Idot).
77. CJCE, 13 dcembre 2001, Commission c. France, C-1/00, Rec. I 9989; la possibilit vaut
galement malgr labsence dune totale certitude scientifique (v. CJCE, 14 juillet 1983,
Sandoz BV, aff. 174/82, Rec. p. 2445, points 16 et 17; CJCE, 11 juillet 2000, Kemikalieinspektionen c. Toolex Alpha AB, aff. C-473/98, Rec. I, p. 5681, point 40).
78. CJCE, 5 mai 1998, Royaume Uni c. Commission, C-180/96, Rec. I 2265.
79. V., pour une analyse, T. Grundler, La sant publique face aux droits fondamentaux, Thse
doctorat Paris X, 2006, p. 410-423.
80. CJCE, 2 fvrier 1989, Commission c. RFA, aff. 274/87, Rec. I, 229: rejet de largument
invoqu par le gouvernement allemand pour interdire la commercialisation dun produit
au motif quil prsentait une valeur nutritive infrieure celle dun produit dj commercialis, le souci de garantir la population allemande un apport suffisant en protines
ntant pas corrobor par une ncessit sanitaire. En effet, selon la Cour, un Etat membre
ne saurait invoquer des raisons de sant publique pour interdire limportation dun produit
au motif que celui-ci aurait une valeur nutritive infrieure celle dun autre produit qui se
trouve dj sur le march concern car il est vident que le choix alimentaire des consommateurs dans la communaut est tel que la seule circonstance quun produit import soit
dune qualit nutritive infrieure nentraine pas un danger rel pour la sant humaine
(point 10). V. aussi CJCE, 14 juillet 1994, Van der Velt, aff. C-17/93, Rec. I, p. 3537, point
18 ( propos dune interdiction de produits de boulangerie dont la teneur en sel dpassait
2%): faute davoir avanc des donnes scientifiques sur lesquelles le lgislateur belge se
serait fond pour prendre les mesures en cause et qui pourraient justifier leur maintien, les
autorits belges nont pas dmontr le danger que reprsente une teneur en sel suprieure
2% pour la sant publique.

187

DIANE ROMAN

partie des principes gnraux du droit communautaire, exige que les actes
des institutions communautaires ne dpassent pas les limites de ce qui est
appropri et ncessaire la ralisation des objectifs lgitimes poursuivis par
la rglementation en cause, tant entendu que, lorsquun choix soffre entre
plusieurs mesures appropries, il convient de recourir la moins contraignante, et que les inconvnients causs ne doivent pas tre dmesurs par
rapport aux buts viss81. Ce qui permet des auteurs de soumettre la condition de proportionnalit deux tests82: celui defficacit et celui dinterchangeabilit. En dautres termes, la restriction doit tre ncessaire et la plus
limite possible83. La rserve de sant publique est donc efficiente, quoique
de faon limite.
Rserve de sant publique et libre circulation des prestations de soins
La jurisprudence europenne a de longue date admis que les prestations mdicales relvent du champ dapplication de la libre prestation des
services84, mme pour les soins pratiqus dans un tablissement hospitalier
public85. Toutefois, la Cour de justice admet, au titre des raisons de sant
publique, la possibilit pour les tats membres de restreindre la libre prestation des services mdicaux et hospitaliers. La rserve de sant publique a t
prcise par diffrents arrts86, tant pour son contenu que sa porte. Ainsi,

81. Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Commissioners of Customs & Excise, ex parte:
National Farmers Union, 5 mai 1998, C-157/96, Rec. I 2211, point 60.
82. T. Grndler, thse prcit., p. 415.
83. Konsumentombudsmannen (KO) et Gourmet International Products AB (GIP), prcit., point
34: les articles 30 et 36 du trait ne sopposent pas une interdiction des annonces publicitaires pour les boissons alcooliques (), sauf sil apparat que, dans les circonstances de
droit et de fait qui caractrisent la situation dans ltat membre concern, la protection de
la sant publique contre les mfaits de lalcool peut tre assure par des mesures affectant
de manire moindre le commerce intracommunautaire (CJCE, 8 mars 2001, aff. C-405/98,
Gourmet International: Rec. CJCE 2001, I, p. 1795).
84. CJCE, 4 oct. 1991, aff. C-159/90, Grogan, Rec. CJCE 1991, I, p. 4685; CJCE, 13 mai 2003,
aff. C-385/99, Mller-Faur, Rec. CJCE 2003, I, p. 4509.
85. CJCE, 12 juill. 2001, aff. C-368/98 Vanbraekel, Rec. CJCE 2001, I, p. 5363; CJCE, 12 juill. 2001,
aff. C-157/99, Smits et Peerbooms, Rec. CJCE 2001, I, p. 5473; CJCE, 13 mai 2003, MllerFaur, prc.; CJCE, 23 oct. 2003, aff. C-56/01, Inizan, Rec. CJCE 2003, I, p. 12403.
86. CJCE, 28 avr. 1998, Kohll et Union des caisses de maladie, C-158/96, rec. I-1931, point 51; CJCE,
12 juill. 2001, Vanbraekel, prc.; CJCE, 12 juill. 2001, Smits et Peerbooms, prc.; CJCE, 13 mai
2003, Mller-Faur, prc.; CJCE, 23 oct. 2003, Inizan, prc.; V. J.-G. Huglo, Droit dtablissement et libre prestation de services, RTDE 1998, p. 584; Droit dtablissement et libre prestation
de services, JurisClasseur Europe Trait, Fasc. 710, 2005, 75; P. Mavridis, Libralisation des
soins de sant en Europe, un premier diagnostic, RMCUE 1998, n 3, p. 145; C. Prieto, Libert
dtablissement et de prestation de services, RTDE 2003, chron. p. 489; S. Van Raepenbusch,

188

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

le risque dune atteinte grave lquilibre financier du systme de scurit


sociale peut constituer une raison imprieuse dintrt gnral susceptible
de justifier une entrave au principe de la libre prestation des services87; de
mme, la ncessit de maintenir un service mdical et hospitalier quilibr
et accessible tous peut galement relever des drogations prvues au titre
de larticle 46 CE, dans la mesure o un tel objectif contribue la ralisation dun niveau lev de protection de la sant88. Plus largement, la Cour a
encore prcis que larticle 46 CE permet aux tats membres de restreindre
la libre prestation des services mdicaux et hospitaliers, dans la mesure o
le maintien dune capacit de soins ou dune comptence mdicale sur le
territoire national est essentiel pour la sant publique, voire mme pour la
survie de sa population89.
Toutefois, l encore, le juge europen nadmet le principe dune rserve de sant publique, quaprs en avoir vrifi le contenu et la porte:
encore faut-il, pour quelle soit efficiente, que les conditions requises soient
conformes au principe de proportionnalit. Si les Etats membres se voient
reconnatre la possibilit dinvoquer des exigences imprieuses dintrt gnral, cest la condition doffrir la dmonstration que la restriction est
fonde sur des critres objectifs, non discriminatoires, connus lavance et
appliqus dans un systme procdural rpondant aux garanties habituelles
de dlai raisonnable et de recours juridictionnel. La Cour de justice vrifie
alors si la restriction en cause peut effectivement tre justifie au regard de
telles raisons imprieuses, si elle nexcde pas ce qui est objectivement ncessaire cette fin90 et si ce rsultat ne peut tre obtenu par des rgles moins
contraignantes91.

87.
88.
89.
90.

91.

Le libre choix par les citoyens europens des produits mdicaux et des prestations de soins, consquence sociale du march intrieur, Cah. dr. eur. 1998, n 5-6, p. 683.
Arrts prcits Kohll, point 41; Smits et Peerbooms, point 72, ainsi que Mller-Faur et van
Riet, point 73.
Arrts prcits Kohll, point 50; Smits et Peerbooms, point 73, ainsi que Mller-Faur et van
Riet, point 67; add. CJCE, 16 mai 2006, aff. C-372/04, Watts, Rec. CJCE 2006, I, p. 4325, pt
106; Europe n 7, Juillet 2006, comm. 212, L. IDOT, point 104.
Arrts prcits Kohll, point 51; Smits et Peerbooms, point 74, ainsi que Mller-Faur et van
Riet, point 67; Watts, point 105.
CJCE, 19 avr. 2007, aff. C-444/05, Aikaterini Stamatelaki c/ NPDD Organismos Asfaliseos
Eleftheron Epagelmation: un rgime national excluant toute possibilit de remboursement
de soins mdicaux effectus dans un autre tat membre est contraire larticle 49 CE et est
disproportionn au regard de lintrt gnral poursuivi du fait de son caractre absolu; v.
Europe n 6, Juin 2007, comm. 164.
V. arrt Smits et Peerbooms, prcit, point 75, Watts, prcit., pt 106.

189

DIANE ROMAN

2. Lefficience de la protection de la sant en droit de la convention europenne des droits de lhomme


La Convention europenne prvoit un dispositif similaire de rserve de
sant publique pour un certain nombre de droits quelle garantit. Ainsi, le
droit au respect de la vie prive, la libert religieuse, la libert dexpression ou
de runion peuvent se voir limits au nom de la protection de la sant, objectif
suprieur mentionn parmi dautres par le texte92.
La sant quil sagit de protger peut aussi bien concerner un tiers identifi
que la collectivit. Diffrents arrts sont ainsi relatifs des mesures de placement denfants exposs un danger au sein de leur famille, en raison des choix
de vie des parents93 ou de troubles psychiatriques de la mre94. Quel que soit
le droit invoqu, quil porte sur la libert religieuse ou le respect de la vie familiale, la Cour rappelle que dun ct, il est certain que garantir aux enfants
une volution dans un environnement sain relve de cet intrt (de protection
de la sant) et que larticle 8 ne saurait en aucune manire autoriser un parent
voir prendre des mesures prjudiciables la sant et au dveloppement de ses
enfants, de lautre ct, il est clair quil est tout autant dans lintrt de lenfant
que les liens entre lui et sa famille soient maintenus, sauf dans les cas o celle-ci
sest montre particulirement indigne: briser ce lien revient couper lenfant
de ses racines. Il en rsulte que lintrt de lenfant commande que seules des
circonstances tout fait exceptionnelles puissent conduire une rupture du lien
familial, et que tout soit mis en uvre pour maintenir les relations personnelles
et, le cas chant, le moment venu, reconstituer la famille95. La Cour impose
aux autorits tatiques de mnager un juste quilibre entre les intrts de lenfant et la protection de sa sant et les droits reconnus par la Convention. Elle
insiste sur le fait que les mesures ne doivent pas compromettre dfinitivement

92. Outre ces dispositions, il convient de mentionner le cas particulier de larticle 5 de la Convention europenne des droits de lhomme, qui permet une restriction la libert individuelle
et valide lenfermement dune personne susceptible de propager une maladie contagieuse,
dun alin, dun alcoolique, dun toxicomane ou dun vagabond. La mise en quarantaine
dune personne en raison de risques pidmiologiques ne semble pas, ce jour, avoir t
soumise la Cour. En revanche, plus frquentes sont les affaires illustrant lingrence dans
lexercice du droit au respect de la vie prive ou de la libert de conscience au nom de la
protection de la sant.
93. CEDH, Schmidt c. France, 26 juillet 2007, n 35109/02, 84: Parents membre dune secte
religieuse stant vus retir la garde de lenfant au motif des risques que leur comportement
faisait courir leur enfant.
94. CEDH, E.P. c. Italie, 16 novembre 1999, n 31127/96, CEDH, aff. P., C et S., 16 juillet 2002,
n 56547/00, Rec. 2002-VI.
95. CEDH, Schmidt c. France, prcit., 84.

190

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

les chances de renouer une relation entre parents et enfants et doivent tre strictement proportionnes aux risques encourus.
La mme condition tire de la proportionnalit de la mesure est avance lorsque sont en cause des mesures fondes sur la protection de la sant
publique. Quil sagisse de vaccinations obligatoires96 ou dorganisation de
labattage rituel97, la Convention admet que la vie prive et la libert religieuse soient limites au nom de la sant collective. A condition, l encore, que
latteinte soit proportionne au but poursuivi. Ainsi, lancienne Commission
europenne des droits de lhomme a pu estimer quune campagne de vaccination, telle que mise en place dans la plupart des pays, obligeant lindividu
sincliner devant lintrt gnral et ne pas mettre en pril la sant de ses
semblables, lorsque sa vie nest pas en pril, ne dpasse pas la marge dapprciation laisse lEtat98.
Le dialogue des juges apparat ainsi de faon certaine: tant Bruxelles
qu Strasbourg, les juges europens admettent que la protection de la sant
soit un motif de mise lcart du droit europen. A condition toutefois que
les mesures drogatoires fondes sur la protection de la sant soient proportionnes lobjectif poursuivi. Or, par le truchement de la condition de proportionnalit, est apparue la notion defficacit. Pour que la sant publique
soit une condition efficiente, il faut quelle fonde une mesure efficace. Ce qui
amne en tudier le contour et le contenu.
B. Lefficacit des droits sanitaires
Notion dorigine conomique, lefficacit mesure un rsultat en fonction
dun objectif et dans des conditions donnes99. Lefficacit se dit dune chose
qui produit leffet attendu, qui exerce une action proportionne son rle.
Elle vise ainsi une valuation des rsultats, un bilan de lobjectif recherch
par rapport aux objectifs attendus. Or, cette question conomique est devenue
juridique. A en croire mme certains auteurs, la mesure de lefficacit de la
norme juridique est dsormais cruciale, lefficacit tendant devenir, pour
diverses raisons, la qualit primordiale que lon exige du droit100. Lefficacit est devenue la condition fondamentale laquelle doit satisfaire la rgle
de droit conformment un modle nouveau de rationalit juridique fond

96.
97.
98.
99.
100.

CEDH, Boffa c. Saint Marin, 15 janvier 1998, req. 26536/95.


CEDH, Chaare shalom ve Tsedek c. France, 27 juin 2000, no 27417/95.
CEDH, Boffa c. Saint Marin, prcit.
F. Rangeon, prcit., p. 130.
F. Rouvillois, prcit., p. 4.

191

DIANE ROMAN

sur une conception instrumentale, voire utilitariste, du droit: un droit qui tend
ainsi tre conu, labor, agenc mais aussi apprci en considration des
effets quon veut lui faire produire101.
Si lefficacit est le caractre dun acte ou dune dcision qui produit
leffet recherch par son auteur102 ou encore la proprit qu la norme de
produire, non pas seulement des effets, mais bien les effets que lon attendait
delle103, se profilent alors les critres de son valuation. La notion defficacit implique, tout la fois, la ralisation des effets voulus par lauteur de
la norme et lapplication des rgles nonces par celle-ci. Or, lapprciation
concrte de ces conditions suppose ncessairement une explicitation des buts
recherchs de la norme104.
Pour le sujet qui est le ntre, ces buts sont noncs soit de faon prcise,
comme lillustre le catalogue dtaill des objectifs assigns par larticle 11 de
la Charte sociale europenne rvise, soit sous forme dun standard gnral,
tel que fix par larticle 168 TFUE, celui visant assurer un niveau lev
de protection de la sant humaine () dans la dfinition et la mise en uvre
de toutes les politiques et actions de la Communaut. Il ne sagit pas ici de
dresser un bilan complet de lefficacit de la rglementation europenne au regard de ces objectifs de protection de la sant, envisage dans une perspective
individuelle ou collective. Le propos dpasserait la fois et notre comptence
et les exigences de volume qui circonscrivent cette analyse. Mais, plus modestement, de tenter de mesurer limportance, en droit europen, de largument
de lefficacit des mesures prises pour la protection de la sant. A cet gard,
on relve que lintrt marqu par le droit communautaire pour lefficacit des
normes sanitaires joue un double niveau: dune part, comme justification de
lintervention du droit europen (1); dautre part, comme talon de la performance du droit europen pour la protection de la sant humaine (2).
1. Lefficacit comme justification de lintervention du droit europen
La recherche defficacit de la norme juridique est si consubstantielle au
droit communautaire quelle en conditionne lintervention mme. En effet, le
principe de subsidiarit, qui structure la comptence communautaire, se justifie
par un souci defficacit105: Comme lexplique Monique Chemillier-Gendreau, la

101. Id., p. 13.


102. F. Rangeon, prcit., p. 13.
103. D. de Bchillon, Quest-ce quune rgle de droit? , Odile Jacob, 1997, p. 10.
104. F. Rouvillois, p. 15
105. Id., pp. 8 10

192

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

subsidiarit signifie en effet que lchelon le plus bas nabandonne lchelon


suprieur que ce qui est strictement ncessaire, et a contrario la comptence de
la collectivit suprieure stend aux fonctions quelle peut remplir de manire
plus efficace que les communauts de base. Il sagit donc dun principe de rpartition mobile des comptences. Rien ny serait prfix. Cest le principe defficacit qui, un moment donn, entrane telle ligne de rpartition106.
En matire de politiques sanitaires, cette dmarche se confirme, puisque
le droit europen reconnait une comptence directe de lUnion destine faire face aux enjeux communs de scurit107. Larticle 168-4 TFUE permet
ainsi au Conseil, depuis le trait de Maastricht108 et sans que le trait de Lisbonne nait apport de modifications majeures, dadopter des mesures fixant
des normes leves de qualit et de scurit des organes et substances dorigine humaine, des mdicaments et des dispositifs usage mdical; de fixer
des mesures dans les domaines vtrinaire et phytosanitaire ayant directement
pour objectif la protection de la sant publique. Toutefois, cette numration
npuise pas la liste des interventions communautaires dans le domaine de la
sant, puisquaussi bien la protection des consommateurs109 ou celle de lenvironnement110 se rfrent lobjectif de protection de la sant humaine. Par
ailleurs, selon le nouvel article 168-5 TFUE issu du trait de Lisbonne, le Parlement europen et le Conseil peuvent galement adopter des mesures dencouragement visant protger et amliorer la sant humaine, et notamment
lutter contre les grands flaux transfrontires, des mesures concernant la
surveillance des menaces transfrontires graves sur la sant, lalerte en cas de
telles menaces et la lutte contre celles-ci, ainsi que des mesures ayant directement pour objectif la protection de la sant publique en ce qui concerne le
tabac et labus dalcool, lexclusion de toute harmonisation des dispositions
lgislatives et rglementaires des Etats membres.
Lefficacit de lintervention europenne en matire de protection de la
sant est ainsi ambigu: elle peut de prime abord apparatre assez modeste,

106. Maastricht entre le refus et la fuite en avant. Le principe de subsidiarit: enjeu majeur,
dbat confus, Le Monde diplomatique, Juillet 1992, p. 13.
107. Article 168-4 TFUE.
108. Art. 152-4 TCE.
109. Art. 169 TFUE, remplaant lart. 153 TCE: Afin de promouvoir les intrts des consommateurs et dassurer un niveau lev de protection des consommateurs, lUnion contribue la
protection de la sant, de la scurit et des intrts conomiques des consommateurs ().
110. Art. 191 TFUE, remplaant lart. 174 TCE: La politique de lUnion dans le domaine de
lenvironnement contribue la poursuite des objectifs suivants () la prservation, la
protection et lamlioration de la qualit de lenvironnement, la protection de la sant des
personnes

193

DIANE ROMAN

laccent tant mis par le droit communautaire sur la libert de circulation des
praticiens de sant, des mdicaments ou des services mdicaux111; mais elle
peut aussi apparatre comme singulirement efficace au regard de la faible
porte de lhabilitation intervenir prvue par les traits institutifs. Comme
le souligne un auteur, tout en restant largement un domaine technique de
coordination des lgislations nationales, la sant semble de plus en plus,
au niveau communautaire, tre comprise comme un droit fondamental de
lhomme112. La recherche sur les maladies orphelines113, la lutte contre le
tabagisme114 ou les flaux pidmiques115 offrent autant dexemples de lefficacit relle de laction europenne en matire de protection de la sant.
Constatation qui permet douvrir la voie une rflexion sur lapprciation
de lefficacit du droit communautaire dans la protection de la sant et des
droits affrents.
2. Lefficacit comme talon de la performance du droit europen
Lefficacit du droit europen dans la garantie de leffectivit des droits
sanitaire est susceptible dune valuation laune de diffrents critres, aussi bien conomiques que sociaux. Le souci de garantir leffectivit des droits
sociaux europens, parmi lesquels les droits sanitaires, est mis en avant par
diffrents travaux, qui dtaillent les obstacles opposs laccs aux droits,
en vue de permettre leur suppression et de favoriser linsertion sociale116.
Or, si lefficacit du droit europen permet souvent de renforcer cette effectivit, le lien nest pas systmatique et la premire peut se dresser contre la
seconde.

111. M. Belanger nhsite pas qualifier le droit communautaire de droit de la libre circulation
en matire de sant, (Le droit international de la sant, PUF, QSJ, n 3204, p. 115).
112. M. Belanger, Les communauts europennes et la sant, PUB, 1985, p. 14
113. Rglement CE n 141/2000, 16 dcembre 1999 concernant les mdicaments orphelins,
JOCE L.18 du 22 janvier 2000.
114. V. les directives 2001/37/CE du 5 juin 2001 et 2003/33/CE du 26 mai 2003 adoptes pour
rapprocher les lgislations nationales en matire de prsentation et de vente de cigarettes
ou de publicit en faveur du tabac; v. aussi la recommandation du Conseil du 2 dcembre
2002 relative la prvention du tabac.
115. La menace pidmiologique la suite de lapparition du SRAS a ainsi entrain une prise
de conscience europenne de la ncessit de renouveler les outils de surveillance et dinformation et permis la cration en 2005 dun Centre europen de prvention et de surveillance
des maladies, limage du NCDC amricain.
116. M. Daly, Access to social rights in Europe, Ed. du Conseil de lEurope, 2002; http: //www.
coe.int/t/dg3/socialpolicies/SocialRights/source/MaryDaly_en.pdf; ce rapport est prsent
de faon significative par le site Internet du Conseil de lEurope comme le document de
rfrence sur laccs aux droits sociaux. En 2003 et sur son fondement, le Comit des Ministres du Conseil de lEurope a adopt la recommandation Rec(2003)19 pour la promotion
de laccs aux droits sociaux.

194

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

Leffectivit par lefficacit


Lefficacit du droit europen est trs souvent un gage de leffectivit
des droits sanitaires. Deux exemples attestent de cette conjonction, lun
en amont, relatif lefficacit des mesures de protection prventive de la
sant humaine, lautre en aval, relatif lefficacit des dispositifs garantissant un gal accs aux soins.
Primum non nocere. Ce principe de base de la mdecine a une traduction
juridique, travers le droit un environnement sain, dduit de larticle 11 de
la Charte sociale europenne par le Comit des droits sociaux. Ce dernier exige que les Etats mettent au point un cadre lgislatif suffisamment dvelopp et
prcis et consacrent une part raisonnable de leur budget la protection de lenvironnement117. Outre cette obligation gnrale, les Etats doivent dicter une
rglementation et prendre des mesures de prvention adaptes contre des risques et dangers particuliers118. Par exemple, pour ce qui concerne la pollution
de lair, des objectifs de qualit de lair dans les villes et des valeurs-limites de
concentration des principaux polluants responsables de la dgradation de lair
doivent tre fixs. Des dispositifs de mesure et dinformation de la population
doivent tre mis en place119. Les rsultats sont apprcis en termes de matrise
des missions de ces polluants120. Pour ce qui concerne la pollution lchelle plantaire, laction des pouvoirs publics est apprcie la lumire de la
Convention de Rio sur les changements climatiques et des objectifs fixs pour
la mise en oeuvre du Protocole de Kyoto121. Enfin, en ce qui concerne les risques sanitaires lis des comportements individuels (tabac, alcool, substances
psychotropes), le Comit dcline toute une srie dobligations dinformation
et de dissuasion mises la charge des autorits publiques et vrifie lefficacit
de cette politique sur la base des donnes statistiques relative lvolution
de ces comportements addictifs122. Lexigence defficacit est ainsi trs nettement mise au service de leffectivit de la protection de la sant.
Le second exemple lefficacit des mesures garantissant un gal accs
aux soins sapprcie diffremment. Un exemple chiffr illustre le dca-

117. Conclusions XV-2, Addendum, Rpublique slovaque, p. 210-214.


118. Comit europen des droits sociaux, Digest de jurisprudence, dcembre 2006, p. 97.
119. Ceci concerne principalement la pollution atmosphrique par le dioxyde de soufre, le
dioxyde dazote, lozone, le plomb, les particules fines et en suspension, le monoxyde de
carbone et le benzne, dont la nocivit est dsormais atteste (Conclusions 2005, Moldova,
p. 487-492).
120. Voir notamment Conclusions XV-2, Italie, p. 331-337.
121. Voir notamment Conclusions XV-2, Italie, p. 331-337.
122. V. Digest prcit, p. 98-99 et Conclusions XVII-2, Malte, p. 579-581.

195

DIANE ROMAN

lage pouvant exister entre proclamation et ralisation des droits: en 2005,


le rseau de Mdecins du Monde en Europe a cr un Observatoire europen de laccs aux soins afin dapporter un regard objectif sur laccs aux
soins des personnes vivant dans la prcarit dans les diffrents pays de lUE.
Lobjectif qui a prsid cette fondation est de reprer les dispositions les
plus favorables une amlioration de la sant publique pour ensuite les appliquer lensemble des pays, faisant ainsi progresser lUnion toute entire.
Le premier rapport crit sest concentr sur laccs aux soins des migrants
en situation irrgulire123. Il dmontre clairement, par-del lhtrognit
des lgislations nationales, le dcalage existant entre laccs thorique une
prise en charge sanitaire telle quelle est prvue par les textes et leffectivit
de laccs ces dispositifs mdico-sociaux: ainsi, il ressort des enqutes
statistiques effectues par Mdecins du Monde, que 78% des personnes interroges pourraient thoriquement, au vu de la lgislation, bnficier dune
couverture sant. Mais dans les faits, seules 24% des personnes rencontres
bnficient concrtement dune couverture sant. En France, seules 7% des
personnes interroges sont parvenues faire valoir leurs droits, dont, dune
manire gnrale, les personnes mconnaissent ltendue. Ainsi, par exemple, un tiers des personnes ne sont pas informes de leur droit bnficier
dune couverture sant et ignorent les dispositifs permettant de bnficier
gratuitement dun dpistage ou de vaccination.
Le rapport de Mdecins du Monde, bien que restreint aux seules populations migrantes en situation irrgulire, illustre paroxystiquement la question gnrale de leffectivit des droits, telle quelle a pu tre pense par
Amartya Sen124. Les capabilits, concept forg par le Prix Nobel pour
dcrire la capacit mobiliser le droit comme ressource, dpendent troitement non seulement de caractristiques personnelles elles-mmes socioconomiquement dtermines (tat de sant, croyances, appartenance sociofamiliale, rgularit du sjour) que de lorganisation sociale globale dans
laquelle lindividu est insr. Or, lvaluation de lefficacit du droit passe
par le renforcement de ces capabilits. Cest ce qui ressort trs nettement

123. Mdecins du Monde, Premier observatoire europen de laccs aux soins, septembre 2007, http: //
www.medecinsdumonde.org/fr/presse/dossiers_de_presse/premier_observatoire_europeen
_de_l_acces_aux_soins_septembre_2007
124. A. Sen, LEconomie est une science morale, Paris, La Dcouverte, Essais, 2004; A. Sen dfinit la capabilit, ou libert relle, comme les diverses combinaisons de fonctionnements
(tats et actions) que la personne peut accomplir. La capabilit est, par consquent, un ensemble de vecteurs de fonctionnements qui indiquent quun individu est libre de mener tel
ou tel type de vie. (Repenser lIngalit, ditions du Seuil, 2000, p. 65-66).

196

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

de la lecture des rapports nationaux du Comit europen des droits sociaux.


Au titre de lexamen du respect de larticle 11 de la Charte sociale europenne, le Comit examine les conditions lies laccs aux soins de sant
la lumire de la Recommandation 1626 (2003) de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope relative la rforme des systmes de sant en
Europe: concilier quit, qualit et efficacit qui invite les tats employer
comme principal critre pour apprcier le succs des systmes de sant, laccs effectif aux services de soins pour tous sans discrimination en tant que
droit fondamental de lindividu125. A cet gard, lanalyse du Comit sappuie sur diffrents critres combins, qui permettent au Comit europen
des droits sociaux daffirmer que leffectivit du droit laccs aux soins de
sant suppose plusieurs exigences126. Dabord, la prise en charge des soins
de sant doit tre en tout ou en partie collective127; ensuite, le cot des soins
ne doit pas reprsenter une charge trop lourde pour les individus. A cette fin,
des mesures visant attnuer les effets de la participation financire des patients parmi les catgories dfavorises de la population doivent tre prises
128
; de mme, les modes daccs aux soins ne doivent pas entraner des retards indus dans la fourniture des soins. La gestion des listes dattente pour
laccs aux soins est examine la lumire des recommandations europennes129. Laccs aux traitements doit notamment tre fond sur des critres
transparents, convenus au niveau national, qui tiennent compte du risque
de dtrioration tant en termes cliniques quen termes de qualit de vie130;
enfin, quantitativement, les professionnels et quipements de sant doivent
tre en nombre suffisant131. De mme, qualitativement, les conditions de sjour dans les hpitaux, y compris les institutions psychiatriques, doivent tre
adquates et garantir une vie conforme la dignit humaine132.

125. Conclusions XVII-2 et 2005, Observation interprtative de larticle 11, 5.


126. Comit europen des droits sociaux, Digest de jurisprudence, dcembre 2006, p. 95-96.
127. Conclusions I, p. 59, Observation interprtative de larticle 11; Conclusions XV-2, Addendum, Chypre, p. 26.
128. Conclusions XVII-2, Portugal, p. 704-707.
129. Recommandation n R(99)21 du Comit des Ministres sur les critres de gestion des listes
dattente et des dlais dattente des soins de sant.
130. Conclusions XV-2, Royaume-Uni, p. 642-646.
131. Concernant les lits dhpitaux, le Comit se rfre lobjectif fix par lOMS pour les pays
en dveloppement, savoir trois lits pour 1000 habitants; Conclusions XV-2, Addendum,
Turquie, p. 269. Il considre galement que la densit trs faible des lits dhpitaux paralllement lexistence de liste dattente pourrait constituer un obstacle laccs aux soins de
sant par le plus grand nombre; Conclusions XV-2, Danemark, p. 132-135.
132. Conclusions XVII-2 et 2005, Observation interprtative de larticle 11, 5; Conclusions
2005, Roumanie, p. 636-639.

197

DIANE ROMAN

En sorte, leffectivit du droit nonc larticle 11 de la Charte sociale


rejoint lexamen concret, laide de critres prcis, de lefficacit des tats
respecter leurs engagements et assurer ce que Sen nomme capabilit ou
libert relle. Lefficacit vient ici au secours de leffectivit. Mais la liaison
nest pas prenne et lefficacit peut se dresser contre leffectivit du droit, ce
que dmontre lanalyse conomique.
Lefficacit au risque de leffectivit
LEurope, la suite de lAmrique du Nord, a vu se dvelopper lanalyse conomique du droit qui impose de mesurer lefficacit des rgles de
droit, principalement en termes de cots133. Directement inspire de lcole
du Law and Economics, lapport de lanalyse conomique du droit rside
dans le renouvellement de lappareil scientifique critique mobilis pour analyser les effets de la norme. La mesure de lefficacit de la norme se fait
grce une grille danalyse permettant dvaluer les consquences pratiques
et le cout conomique rsultant de lapplication dune rglementation. Elle
rpond ainsi une triple finalit134: critique (dterminer les effets inattendus
dune norme), prescriptive (indiquer les rformes quil conviendrait dadopter dans un souci defficacit) et prdictive (annoncer la lgislation qui sera
adopte). Cette mthode est tout particulirement utilise en droit interne,
les tats restant matres de la dtermination et de la conduite de leurs politiques de sant.
Lambivalence des contraintes financires et conomique sur leffectivit
du droit la protection de la sant a t dmontre135: la matrise des dpenses
de sant est la fois une garantie mais aussi une menace pour leffectivit du
droit. Garantie certaine, dans la mesure o la prennit des systmes de protection sociale fonds sur la solidarit est une des conditions de leffectivit
des droits sanitaires. Mais en mme temps une contrainte ou une menace,
dans la mesure o la conciliation entre les exigences sanitaires et les ralits
conomiques sest souvent faite en faveur des secondes et au prix dune restriction de laccs aux soins. Car, comme le dmontre T. Grundler136, lanalyse
conomique a pris une place croissante dans ce secteur hautement consommateur de ressources financires, matrielles ou humaines. Les calculs co-

133. J. Ghestin, G. Goubeaux et M. Fabre-Magnan, Trait de droit civil. Introduction gnrale,


LGDJ, 4e d, 1994, p. 84; B. Deffains (dir.), Lanalyse conomique du droit dans les pays
de droit civil, d. Cujas, 2000; B. Oppetit, Droit et conomie, APD, 1992, 37, p. 17-26.
134. B. Oppetit, Philosophie du droit, Dalloz 1999, p. 69.
135. T. Grundler, Thse prcit., pp. 324 et s.
136. T. Grundler, in CREDOF, prcit., 2008.

198

LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX DANS LE SECTEUR DE LA SANTE, SOUS LE PRISME...

nomiques sont devenus un outil daide la dcision (calculs cot/efficacit,


QALYs137). La mise en relation du cot dune action sanitaire avec son efficacit est destine rationaliser les choix ncessaires dans une situation de
ressources par hypothse limites et cruciaux dans un domaine touchant
la vie des individus -. Elle est utilise en particulier dans la politique du mdicament (avec les mdicaments gnriques ou les dcisions de dremboursement par exemple).
Or, cette recherche de lefficacit du systme peut se faire au dtriment de
leffectivit du droit individuel la protection de la sant. Dremboursements,
franchises et tickets modrateurs peuvent freiner laccs aux soins138. De
plus, les priorits sanitaires tablies sur la base doutils conomiques, si elles
ont leur justification rationnelle, entrainent ncessairement des effets discriminatoires: car choisir quoi traiter, on en arrive dterminer qui traiter,
et quels malades laisser hors des soins: le cas des choix tragiques, formule
qui dsigne le dilemme n de laffectation de ressources mdicales quantitativement insuffisantes par rapport aux besoins 139 ou des maladies orphelines lillustre de faon connue. Mais les contraintes conomiques peuvent
avoir dautres consquences encore sur les droits fondamentaux en matire
de sant. Et notamment les droits dits civils ne sont pas pargns140. Il en
va ainsi du droit au respect de la vie prive et la confidentialit des donnes

137. Outil daide la dcision forg en matire dconomie de la sant, le QALY (quality adjusted life year) prend la mesure de lutilit dune action sanitaire en associant la longvit
gagne une dimension qualitative. Lapproche par QALY a fond diffrentes tudes sur
des choix de sant publique, lexemple classique concernant le traitement de linsuffisance
rnale par dialyse ou transplantation.
138. V. par ex. la rcente dcision du Conseil Constitutionnel franais propos de linstauration
de franchises mdicales dun montant de 50 euros (dcision n 2007-558 DC du 13 dcembre 2007, Loi de financement de la scurit sociale, cons. 7: Considrant que le montant de
la franchise et le niveau des plafonds devront tre fixs de faon telle que ne soient pas remises en cause les exigences du onzime alina du Prambule de la Constitution de 1946; que,
dans ces conditions, le lgislateur na pas port atteinte au droit rparation des personnes
victimes daccidents du travail ou atteintes de maladies professionnelles; v. galement
Dcision n 2004-504 DC du 12 aout 2004, Loi relative lassurance maladie, cons. 18).
139. V. la question thique de laffectation des ressources mdicales pose en 1996, dans le
cas du traitement du sida, par la pnurie temporaire de mdicaments. Le Conseil national
du Sida et le Comit consultatif national dthique (avis n 48, 1996) avaient alors admis
en dernier recours la distribution alatoire de mdicaments par tirage au sort, une fois les
critres rationnels puiss. S. Dalgalarrondo et P. Urfalino, Choix tragique, controverse
et dcision publique. Le cas du tirage au sort des malades du SIDA, Revue franaise de
sociologie, 41-1, 2000, p. 119.
140. Ce qui conforte encore le caractre trs relatif de lopposition entre droits civils et politiques et droits conomiques et sociaux.

199

DIANE ROMAN

mdicales, que les ncessits des services de protection sociale peuvent rendre
moins absolus. La Cour europenne des droits de lhomme a ainsi admis la
possibilit dune transmission dinformations caractre mdical aux services
sociaux payeurs141. Le droit europen devient ainsi le cadre dune rationalisation de la diffusion de linformation relative ltat de sant plutt que le
sanctuaire du secret mdical142.
Ces quelques exemples montrent que lefficacit conomique et leffectivit des droits, de complmentaires peuvent devenir contradictoires. Une
approche utilitariste peut conduire faire primer la premire sur les seconds.
Mais, comme le rappelle Franois Rangeon, que le droit lui-mme abandonne ses propres valeurs et se rduise un simple instrument de recherche defficacit serait une dmission, et en tout cas un recul de ltat de droit. Rduire le
droit une technique utilitaire de gestion des rapports sociaux visant la seule
efficacit, ce serait en faire un outil aux mains de nimporte quel pouvoir.
Assimiler la dmarche juridique une dmarche technologique cherchant
amliorer loutil juridique, le rendre plus performant, ce serait transformer
le juriste en ingnieur social et oublier que le droit est aussi et peut-tre avant
tout un systme de valeurs143. En ce sens, et pour lier conomie et sant, les
droits fondamentaux sont lantidote: valeurs politiques venant rappeler que
toute valeur nest pas montaire

141. CEDH, MS c. Sude 27 aot 1997, n 74/1996/693/885, Rec. 1997-IV,; Comp. avec la
solution identique du Conseil Constitutionnel franais propos de la cration dun dossier
mdical partag (Dcision n 2004-504 DC du 12 aout 2004, Loi relative lassurance maladie, cons. 5 et 8: il appartient au lgislateur de concilier dune part le droit au respect de
la vie prive et dautre part les exigences de valeur constitutionnelle qui sattachent tant
la sant, qui implique la coordination des soins et la prvention des prescriptions inutiles
ou dangereuses, qu lquilibre financier de la scurit sociale).
142. V. notre article, Protection sociale et droit au respect de la vie prive, in F. Sudre (dir.),
Le droit au respect de la vie prive au sens de la convention europenne, Bruylant, 2005,
pp. 231-277.
143. F. Rangeon, prcit, p. 132.

200

X.

A IMPORTNCIA DO PARLASUL
NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS
HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL
Efson Batista Lima*
Max Bandeira**
SUMRIO: 1. Introduo histrica 2. O Mercosul e a linguagem dos direitos humanos 3. Compromissos do Mercosul com os direitos humanos 4. PARLASUL:
um espao para a poltica, a cidadania e os direitos humanos 5. Os caminhos para
o PARLASUL 6. A difcil montagem do jogo de xadrez 7. O esforo do PARLASUL para emanar decises 8. O processo eleitoral do PARLASUL no Brasil
um estmulo cidadania mercosulina 9. A perspectiva de defesa dos direitos humanos a partir do PARLASUL 10. Os paradoxos do PARLASUL Referncias

1. INTRODUO HISTRICA
Os pases integrantes do Cone Sul viveram cruis ditaduras durante boa
parte da segunda metade do sculo XX, no auge da Guerra Fria. Durante esse
perodo, o discurso dos direitos humanos, em voga no mundo depois da Segunda Guerra Mundial, foi ofuscado por um vu de arbtrio estatal, que envolveu tortura, deportaes, limitaes a liberdades fundamentais, censura,
suspenso do direito ao habeas corpus e de outras garantias contra os abusos
de poder estatais.
No mbito global, ganhou legitimidade nesse perodo a preocupao internacional com os direitos humanos, consignada nos pactos de 1966 e nos
documentos internacionais que os sucederam. Na Amrica Latina, contudo,
prevalecia sobre esses direitos a razo de Estado, ideologicamente sustentada pela ameaa comunista.
Sob esse manto ideolgico, escondiam-se razes econmicas e geopolticas, que motivaram golpes de Estado entre as dcadas de 1950 e 1970, exceto
no Paraguai, onde esses governos j estavam instalados antes dessas dcadas.
Estes governos utilizaram diversas estratgias de coero e violncia institucional para impor seu domnio.
*

Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA. Membro do Centro de Estudos e Pesquisas
Jurdicas da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (CEPEJ).
** Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA. Membro do Centro de Estudos e Pesquisas
Jurdicas da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia (CEPEJ). Membro da
ADVJr Consultoria Jurdica, empresa jnior da Faculdade de Direito da UFBA.

201

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

Instituies democrticas como os parlamentos, sindicatos, imprensa, organizaes de classe, religiosas e universidades foram parcial ou totalmente
fechadas, censuradas ou perseguidas. A suspeita em relao aos cidados individualmente e sociedade civil como um todo caracterizava tais governos.
Da, as graves violaes de direitos humanos e a atmosfera geral de medo e
suspeita.
medida que os ditadores reforavam seu poder, discurso da justia e
dos direitos humanos se distanciava do Estado, tornando-se um monoplio da
sociedade civil (Heringer e Pitanguy, 2001).
Durante as dcadas de 1980 e 1990, operou-se nesses pases, graas a
alteraes no cenrio internacional e desgaste interno das ditaduras, um processo de redemocratizao, por meio do qual foram reabertas as discusses
acerca dos direitos humanos, criando-se o ambiente para a promulgao de
constituies protetivas. Essas constituies, em regra, trouxeram um semnmero de direitos e garantias, substituindo, mais uma vez, a condio de
sdito de um Estado absoluto pela de cidado.
Foi esse tambm o momento de formao do Mercosul, que, a despeito
de trazer tona a avanada discusso sobre a integrao econmica, no foi
capaz de refletir, no nvel internacional, a pauta da poltica interna dos pases,
onde sobressaia o renascimento da pessoa humana, por meio do reconhecimento de direitos.
Com isso, obviamente, no se quer dizer que a simples existncia novas
constituies, ainda que muito avanadas em matria de direitos, suficiente
para que esses direitos sejam efetivamente respeitados. H que reconhecer,
contudo, que esses documentos estabelecem um patamar fundamental a partir
do qual possvel avanar na elaborar de uma linguagem comum de direitos
humanos.
Essa linguagem, contudo, no pautou as discusses iniciais do Mercosul. Pelo contrrio, num primeiro momento, foi sobrepujada pelos interesses
exclusivamente econmicos relativos circulao do capital no mercado comum, de tal modo que o documento fundador do Mercosul, o Tratado de Assuno, no traz sequer uma referncia a direitos humanos.
Atualmente, embora j se possa falar em consolidao das democracias
nos pases mercosulinos, esses pases atravessam momentos difceis, caracterizados pela deteriorao dos servios de bem estar oferecidos pelos governos, pelo crescimento das diferenas entre os ricos e pobres, distores no
mercado de trabalho e a degradao do meio ambiente.
Enquanto os governos, o setor comercial e as instituies financeiras
internacionais tm dialogado e definido estratgias conjuntas em questes
202

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

relativas integrao econmica, o nexo crtico entre comrcio e direitos tem


sido negligenciado e os indivduos e organizaes envolvidas com a defesa
dos direitos humanos tm sido frequentemente excludos deste dilogo (Heringer e Pitanguy, 2001).
Os interesses de mercado movem-se pela lgica da maximizao de lucros e oportunidades de cada pas. Desse modo, no esto necessariamente
compromissados com as polticas de direitos humanos. Deixar que esses interesses monopolizem os espaos institucionais criados pelo Mercosul significa
relegar a segundo plano a condio de pessoa humana dos habitantes desse
bloco, aprofundando as agresses a direitos decorrentes dos efeitos perversos
da desarticulao do Estado, especialmente graves no campo da sade, educao, habitao e saneamento, assim como a tendncia ao aumento do desemprego, que afetam, sobretudo aos setores mais vulnerveis.
Frente a tal quadro, inaceitvel dar continuidade ao processo de integrao do modo como se encontra. urgente a necessidade de elaborao
de uma agenda de direitos humanos, que no seja simples consequncia de
pactos econmicos, mas sim que os anteceda e oriente. Esta agenda, que deve
ter carter supranacional, tem por objetivo estabelecer um patamar bsico de
direitos polticos, civis, ambientais, reprodutivos e sexuais, assim como mecanismos de proteo contra discriminaes.
A nosso ver, a criao do Parlasul tem um importante papel na consolidao desse novo paradigma de integrao regional. Esse rgo, e notadamente
sua Comisso Interna de Direitos Humanos, tem a importante funo de reacender os debates sobre esses direitos no mbito do Mercosul, conferindo a
eles o papel merecido na consolidao da cidadania no bloco regional.
Com o Parlasul, abre-se uma perspectiva de uniformizao das legislaes de direitos humanos, que ter um efeito prospectivo muito positivo e que,
por sua vez, poder se coadunar ao efeito repressivo de agresses a direitos
humanos que hoje exercem a Comisso e a Corte Interamericana de Direitos
Humanos.
2. O MERCOSUL E A LINGUAGEM DOS DIREITOS HUMANOS
Conforme afirmado acima, as ditaduras do Cone Sul eclipsaram os debates
acerca dos direitos humanos, restando monopolizados pelas organizaes da
sociedade civil os discursos da justia e dos direitos humanos. Com a redemocratizao e as j referidas alteraes no cenrio internacional, o discurso dos
direitos humanos passou a integrar a chamada linguagem contempornea da
legitimidade poltica (Donelly, 2002) e os Estados foram, inclusive por fora das constituies promulgadas, obrigados a reintegr-los a suas polticas.
203

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

As constituies de cada um dos pases mercosulinos traz em primeiro


plano uma diversidade de direitos fundamentais, priorizando a pessoa humana e subordinando as atividades econmicas ao respeito pelos direitos fundamentais do indivduo e considerao do interesse social. O mesmo se pode
dizer do que tange aos documentos internacionais ratificados por esses pases.
Numa anlise rpida, verificamos que, paulatinamente, vm sendo incorporados aos documentos princpios que tm a democracia e os direitos humanos
como parmetro.
Comparando, porm, com a experincia da Unio Europia, ainda bastante tmida a incorporao destes princpios no mbito do Mercosul. Os direitos trabalhistas obtiveram os maiores avanos, com a assinatura da Carta Scio-Laboral. Outras reas, tais como a proteo ambiental, o direito do
consumidor, a assistncia judiciria e a cooperao e intercmbio em matria
cultural e educacional tambm tm sido objeto de acordos especficos, apresentando, no entanto, resultados de menor alcance.
A despeito dessa consolidao da democracia, Paulo Srgio Pinheiro e
outros (1999) chamam a ateno para o fato de ainda haver, mesmo sob a gide regime constitucional brasileiro, uma continuidade de prticas arbitrrias
por agentes estatais. Isso quer dizer que apesar de atualmente os governos
latino-americanos falarem sobre direitos humanos, a sua linguagem e a da
sociedade civil e organizaes no-governamentais frequentemente diferem.
Infelizmente, o fato dos governos se manifestarem sobre questes de direitos
humanos no significa necessariamente que estejam comprometidos com sua
implementao.
Desse modo, constatamos a existncia de uma lacuna entre a linguagem
internacional de direitos humanos, a retrica governamental e a proteo concreta destes direitos. A dimenso desta lacuna est relacionada ao poder e
poltica e resultado das tenses, lutas e alianas de numerosos atores nacionais e internacionais.
Contudo, mesmo ante a essa perplexidade, no podemos deixar de lado
o otimismo e crena de que o aprofundamento das relaes dentro do Mercosul levar os pases-membros a buscarem solues em conjunto, por meio
da equalizao de dispositivos jurdicos internos (alm de acordos entre si)
para dar continuidade ao processo de integrao, agora no mbito dos direitos
fundamentais.
No se tem dvida de que esse no ser um processo fcil, que alm dos
condicionamentos particulares de cada Estado e dos interesses dos grandes
grupos econmicos, tambm dever ir de encontro aos novos desafios impostos pelo impactos pela globalizao econmica no mbito da proteo jurdica
204

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

da dignidade humana. Destacam-se neste contexto o neoliberalismo, a abertura dos mercados, a flexibilizao dos direitos sociais e ambientais, a privatizao e a reduo dos gastos pblicos. A prpria desigualdade interna do
Mercosul em relao situao econmica dos pases, com ampla supremacia
por parte do Brasil e Argentina, apresenta-se como uma limitao plena realizao dos direitos humanos na regio.
A estas dificuldades estruturais na implementao dos direitos humanos
podemos agregar tambm a presena ainda ostensiva das foras militares na
poltica de alguns pases da regio, a ao pouco controlada das empresas
multinacionais, alm da corrupo e impunidade que perpassam as estruturas
de poder em nossas sociedades, diminuindo a credibilidade e a legitimidade
dos aparatos jurdicos e polticos de cada Estado e dificultando o estabelecimento de polticas e procedimentos de gesto universais.
Apesar de todas as dificuldades que vm se avolumando com o desmonte
do Estado, constata-se que cada pas tem se comprometido isoladamente com
o tema dos direitos humanos. Mesmo que problemas como misria, desigualdade social, discriminaes, dentre outros, continuem presentes nesses pases,
reforando o seu elevado grau de heterogeneidade, tanto do ponto de vista do
crescimento econmico das ultimas dcadas quanto das condies de vida de
suas populaes, no se pode dizer que os Estados nada tm produzido. Ainda
que estejamos no auge de um momento de flexibilizao jurdica, tm sido
verificadas iniciativas positivas relativas problemtica dos direitos humanos, sobretudo dos chamados direitos de terceira dimenso ou de titularidade
coletiva.
Por isso, chama-se agora ateno para a necessidade de desenvolvimento
de uma identidade cidad comum aos pases do cone sul, norteada por um conjunto de direitos e responsabilidades individuais e coletivas, por compromissos governamentais e mecanismos de avaliao e acompanhamento, forneceria os alicerces nos quais assentar-se-ia um verdadeiro processo de integrao
econmica e cultural, que, tal como vem ocorrendo na comunidade europeia,
ultrapassasse o horizonte estreito de tarifas aduaneiras e funcionasse como um
vetor de fortalecimento destes pases frente aos efeitos da globalizao.
necessrio construir uma agenda de direitos humanos, que no venha a
reboque dos acordos comerciais, mas que, pelo contrrio, paute-os, estabelecendo oportunidades e balizas para sua atuao. Desse modo, poderemos garantir
um desenvolvimento equilibrado das expectativas econmicas e humanas.
De acordo com Deisy Ventura e Marcos Rolim (2005, p. 22),
O MERCOSUL uma promessa importante demais para que seja entregue aos
humores do mercado e s idiossincrasias polticas nacionais. As aspiraes

205

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA


por mais civilizao devem ganhar fora em seu interior, projetando, desde
logo, um perfil de paz, justia e respeito s diferenas em toda a regio. Para
que este objetivo seja alcanado, os Direitos Humanos no devem ser tratados
como uma questo entre outras, nem, tampouco, como uma lembrana recorrente destinada a apaziguar as conscincias politicamente corretas ou a
ornamentar os relatrios diplomticos. Para ns, a plataforma contempornea
dos Direitos Humanos deve ser concebida como o paradigma tico por excelncia, a ambientar as discusses temticas mais importantes do MERCOSUL
e a orientar a prpria integrao regional.

Por outro lado, no podemos perder de vista a integrao jurdica entre


os pases. Para comeo de anlise, j constatamos que, por existirem convergncias entre as constituies dos pases do Mercosul e pelo fato de terem
assinado esses pases os principais tratados e convenes internacionais de
direitos humanos, pode-se dizer que h um ponto de partida relevante para a
construo dessa agenda comum de direitos humanos.
O Parlasul, conforme j se afirmou, tem um dos mais importantes papeis
nesse teatro, em que convergem interesses econmicos e interesses dos cidados mercosulinos. O mais importante agora consolidar a premissa segundo
a qual esses cidados tambm so sujeitos deste processo de integrao regional e global, merecendo mais do que apenas ter a proteo a seus direitos
fortalecida ou ampliada. Eles devem ser representados e ouvidos nos organismos parlamentares e judicirios internacionais.
Nesse sentido, a despeito de ainda haver muitas questes a colocar, parece
certa a premissa de que os cidados devem participar de todos as discusses
e tomadas de decises no mbito do bloco econmico, devendo a proteo a
seus interesses e direitos ser colocada em primeiro plano em toda e qualquer
discusso. No so incompatveis, a priori, o exerccio da atividade econmica e os direitos fundamentais, mas, em caso de conflito entre ambos, devem
sempre prevalecer os direitos da pessoa humana.
3. COMPROMISSOS DO MERCOSUL COM OS DIREITOS HUMANOS
No obstante a histria dos pases integrantes do Mercosul esteja repleta de arbitrariedades estatais contrrias a direitos humanos, conforme j
expusemos, esses pases vm se comprometendo, ainda que timidamente,
com uma agenda de direitos humanos prpria do bloco. Nos mbitos das Naes Unidas e da Organizao dos Estados Americanos, o nvel de comprometimento com tratados internacionais protetivos de direitos j se encontra
num nvel bem mais avanado, conforme mostra o quadro a seguir. (Proner,
2006, p. 15).
Embora o nmero de compromissos internacionais ratificados pelos pases mercosulinos chame a ateno, no correto afirmar que no existe nesses
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A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

pases violaes aos direitos elencados em tais documentos. Por isso, Ctia
Cristina de Oliveira Bethonico (2007) adverte-nos para o fato de que h uma
diferena entre o compromisso assumido e a efetiva proteo dos direitos humanos: h grandes disparidades sociais em se tratando da distribuio da renda, por exemplo. O Brasil possui srios problemas sociais em decorrncia da
desigual distribuio de renda: a maioria so pobres, que ganham muito pouco
para manter um mnimo de sobrevivncia, enquanto poucos possuem grandes
fortunas.
No mbito do Mercosul, contudo, a construo de uma agenda comum
para a garantia e a efetividade de direitos ainda est engatinhando. Graas
j nfase dada no aspecto econmico, no houve produo, em relao aos
direitos humanos, de compromissos que vinculassem seus membros, embora
haja um entendimento de que sem uma justia social e um engajamento das
populaes dos pases membros no processo de integrao, este no atingir
os objetivos propostos pelo Tratado de Assuno.
Especialistas h que entendem que no se trata de criar novas normas e
rgos em matria de direitos humanos, no mbito do Mercosul, e sim operacionalizar o que j existe (Rolim e Ventura, 2005). Essa, no entanto, no
nossa posio. Com base no exemplo do direito comunitrio europeu, trazido por Proner (2006), inferimos que a fora desse direito est justamente na
superioridade hierrquica, na supranacionalidade e na existncia de instituies prprias regulando e produzindo o direito comunitrio. As decises do
Tribunal Europeu de Direitos Humanos podem reformar as normas internas
dos Estados quando incompatveis com a Conveno Europeia de Direitos
Humanos. A fora obrigatria da legislao unificada do Mercosul, conferiria
ao bloco a uniformizao dos direitos humanos e um reforo supranacional a
garantir seu cumprimento.
Atualmente existem, de acordo com Carol Proner (2006, p. 13), dois foros do Mercosul designados para tratar do tema direitos humanos: o Foro de
Consulta e Concertao Poltica do Mercosul, formado por diplomatas designados para preparar as decises do Conselho sobre temas no comerciais,
e a Comisso Tcnica da Reunio dos Ministros de Justia), constituda por
especialistas indicados pelo Ministrio da Justia de cada Estado. As decises
dos foros no tm fora cogente e so submetidas ao Conselho do Mercado
Comum. Existe tambm um Grupo Ad Hoc de Direitos Humanos, composto
por diplomatas e responsvel pela interlocuo com o sistema das Naes
Unidas e com o sistema interamericano.
Alm disso, h trs documentos referentes a democracia e direitos humanos, os quais demonstram a ainda incipiente vocao do Mercosul para,
207

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

enquanto bloco, proteger os direitos humanos. So eles: A Declarao sobre o


compromisso democrtico do Mercosul (1996), a Declarao Sociolaboral do
Mercosul (1998) e o Protocolo de Ushuaia (1998).
A primeira representa o compromisso dos pases membros de consultarem-se e de aplicarem medidas punitivas, dentro do espao normativo do bloco, em caso de ruptura ou ameaa de ruptura da ordem democrtica em algum
Estado-membro. Os presidentes assinaram tambm uma declarao sobre o
dilogo poltico, estabelecendo um mecanismo de consulta e de concertao
poltica mtua.
A Declarao Sociolaboral do Mercosul (tambm chamada de Carta Sociolaboral), por seu turno, foi produto da cooperao entre as organizaes
sindicais e os governos. De acordo com Proner (2006, pp. 13-14), surtiu algum efeito como esforo comum no bloco e como declarao de intenes,
embora pouco conhecida e sem fora vinculante.
A Declarao, firmada em 1998, estabelece a garantia de direitos individuais, o princpio da no discriminao do trabalhador e o princpio da igualdade de tratamento e de oportunidades; define a proteo aos trabalhadores
migrantes e fronteirios; prev a eliminao do trabalho forado e a abolio
de toda utilizao de mo-de-obra que propicie, autorize ou tolere o trabalho forado; probe o trabalho infantil e de menores; estabelece o direito dos
empregadores, a liberdade de associao e a liberdade sindical; regula a negociao coletiva, o direito de greve e a composio dos conflitos por meios
preventivos e alternativos; prev o fomento ao dilogo social e ao emprego;
garante a proteo aos desempregados; prev a formao e desenvolvimento
de recursos humanos, a sade e segurana no trabalho, a inspeo do trabalho
e a seguridade social.
A Carta ainda define o compromisso dos Estados em se reunirem ao menos uma vez ao ano para analisar as memrias oferecidas pelos Estados Partes
e preparar o relatrio a ser levado ao Grupo Mercado Comum. A cada ano,
por intermdio de seus Ministrios do Trabalho e em consulta s organizaes
mais representativas de empregadores e de trabalhadores, devem ser entregues memrias contendo o relato das alteraes ocorridas na legislao ou na
prtica nacional relacionadas implementao dos enunciados da Declarao
e o relato dos avanos realizados na promoo da Declarao e das dificuldades enfrentadas em sua aplicao.
A importncia da Declarao Sociolaboral do Mercosul, para Bethonico
(2007), reside no fato de que foi por meio desse documento que os membros
do Mercosul declararam a disposio de promover, conforme o Tratado de
208

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

Assuno, a modernizao de suas economias para ampliar a oferta de bens e


servios disponveis, que em consequncia, permite a melhoria das condies
de vida de seus habitantes. Esses pases so membros da Organizao Internacional do Trabalho, e ratificaram as principais convenes que garantem os
direitos essenciais dos trabalhadores, bem como comprometeram-se com os
princpios da democracia poltica, do Estado de Direito e do respeito irrestrito
aos direitos civis e polticos da pessoa humana, que constituem base irrenuncivel do projeto de integrao.
Para proporcionar uma vida digna a seus cidados, os membros concordaram que todo trabalhador tem garantida a igualdade efetiva de direitos, tratamento e oportunidades no emprego e ocupao, sem distino ou excluso por
motivo de raa, origem nacional, cor, sexo ou orientao sexual, idade, credo,
opinio poltica ou sindical, ideologia, posio econmica ou qualquer outra
condio social ou familiar, alm de garantir que toda pessoa tem direito ao
trabalho livre e a exercer qualquer ofcio ou profisso.
Por fim, destaquemos o Protocolo de Ushuaia, por meio do qual os pases do Mercosul, incluindo Bolvia e Chile, reconheceram que a vigncia das
instituies democrticas condio indispensvel para a existncia e o desenvolvimento dos processos de integrao e que toda alterao da ordem democrtica constitui um obstculo inaceitvel para a continuidade do processo
de integrao regional. Por meio desse protocolo, reafirmaram-se os valores
da Declarao sobre o compromisso democrtico do Mercosul.
Em caso de ruptura ou ameaa de ruptura do regime democrtico, os pases membros podero reunir-se para promover as consultas pertinentes entre
si e com o Estado afetado. Se tais consultas resultarem infrutferas, os demais
membros, no mbito especfico dos Acordos de Integrao vigentes entre eles,
devero considerar a natureza e o alcance das medidas a serem aplicadas,
levando em conta a gravidade da situao existente. As medidas que podem
ser aplicadas podem ser a suspenso do direito de participao nos diferentes
rgos dos respectivos processos de integrao at a suspenso dos direitos e
obrigaes resultantes destes processos.
A Venezuela foi o nico pas a no ratificar o referido Protocolo de
Ushuaia, o que, de acordo com Bethonico (2007, p. 10), preocupante, porquanto
este o nico instrumento que defende a democracia como sendo instrumento fundamental no somente para o processo de integrao entre os pases,
mas tambm para a disseminao, a proteo e efetivao dos direitos humanos. Sem democracia, no h garantia de proteo de vrios direitos, como
os fundamentais, os civis e polticos. Nos ltimos anos o mundo viu diversas

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EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA


manifestaes contra os direitos humanos por parte do governo venezuelano,
encabeado pelo presidente Hugo Chavez, responsvel pela deteriorao paulatina do Estado de direito na Venezuela. Dentre as mais famosas violaes,
est o fechamento de um canal de televiso oposicionista ao governo, o canal
RCTV, que afronta a liberdade de imprensa.

A tradio de governos autoritrios ainda uma ameaa que precisa ser


controlada tambm por meio do compromisso com a manuteno das instituies democrticas. O Mercosul precisa atuar e dar resposta aos crimes do
passado, precisa dar resposta aos crimes cometidos pelos regimes ditatoriais
e solues ao tema dos desaparecidos (Proner, 2006). Da, a importncia do
compromisso com a no ruptura da ordem democrtica, bem assim com o
respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais na vigncia democrtica das instituies.
Embora ainda tenha status incipiente e ainda com exigibilidade baixa, j
se percebe uma mobilizao dos pases do Mercosul no sentido de proteger
os direitos da pessoa humana, tanto os de primeira dimenso quanto os de
segunda dimenso, bem como a manifestada inteno de proteger ao governo
democrtico contra eventuais ameaas.
Entendemos, contudo, que no estar completo o sistema mercosulino de
direitos humanos, enquanto no se consolidar um sistema prprio de supranacionalidade, um tribunal de direitos humanos para investigar e punir violaes de direitos, semelhana do que existe no sistema europeu, conforme
expusemos acima.
que muito embora o sistema interamericano de proteo de direitos
humanos tenha se desenvolvido bastante e conte com participao dos pases
integrantes do Mercosul, sua concepo centrada principalmente em direitos
fundamentais negativos, aqueles em que se exige uma absteno do Estado.
Ficam excludos dessa concepo os direitos decorrentes da concepo ampla de desenvolvimento, indissocivel da democracia e direitos de liberdade
(Donelly, 2002).
Deve-se buscar, com um sistema supranacional de proteo dos direitos
humanos no mbito do Mercosul, muito mais do que afastar a interferncia
do Estado danosa a direitos fundamentais na vida dos cidados mercosulinos,
mas especialmente promover a atuao do Estado relativa a esses direitos.
Queremos com isso dizer que esse sistema deve estar pautado na atuao positiva do Estado, no sentido de garantir os direitos relativos ao trabalho, j
reconhecidos na Declarao Sociolaboral, bem como nos direitos ambientais,
reprodutivos e sexuais, proteo contra todas as formas de discriminao,
sade, educao, habitao, que ainda esto carentes de reconhecimento
expresso no mbito do Mercosul.
210

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

Desse modo, no ser redundante o sistema transnacional de proteo


dos direitos humanos mercosulino, do modo como o visualizamos, porquanto
atuar principalmente na promoo dos direitos conexos concepo de desenvolvimento adotada pelo bloco.
Por fim, destaquemos a importncia do Parlasul na transformao do
Mercosul em um bloco de direitos humanos.
De acordo com Ingrid Sarti (2009), o Parlamento do Mercosul mais um
passo rumo uma nova institucionalidade que busca aprofundar a representao e a participao dos povos do bloco, para alm de seu carter comercial.
o resultado de um amplo debate que aponta a necessidade de um rgo supranacional de mediao entre as orientaes polticas de desenvolvimento
da regio.
O Parlasul o lugar, por excelncia, destinado a solucionar conflitos de
interesses e proteger as assimetrias regionais, bem como instrumento para fortalecer a democracia na regio mediante a incluso das demandas polticas,
sociais e culturais de integrao que permaneceram margem do processo
integracionista (Sarti, 2009, p. 9).
Por isso, trata-se de um passo importante para a democratizao do espao mercosulino, atuando tanto no sentido de reafirmar a existncia de uma cidadania transnacional para alm dos acordos econmicos do Mercosul, quanto na propagao de uma legislao mais protetiva dos direitos humanos no
mbito desse bloco, apta inclusive a ensejar a criao de um tribunal supranacional para a garantia desses direitos, tal como defendemos acima.
4. PARLASUL: UM ESPAO PARA A POLTICA, A CIDADANIA E
OS DIREITOS HUMANOS
Desde a origem do Mercosul, observava-se que para se chegar a uma proposta real de formao do Mercado Comum do Sul, vrios caminhos precisavam ser trilhados e para esta empreitada, certamente, sem uma integrao poltica entre os pases membros e a participao dos cidados, a tarefa no seria
fcil. Depois de alguns anos de experincia do Mercosul, muitos objetivos no
passaram de mera expectativa para os Estados Partes. E no diferentemente,
para os indivduos que os pertencem.
Mesmo assim, ao observar os documentos de origem do bloco, o processo
histrico que estes pases vivenciaram em sua recente fase e a perspectiva democrtica que orienta as aes polticas dos governos locais para a efetivao
do Mercosul j apresentava uma clara sinalizao para a participao popular.
E no diferente para os legisladores nacionais na perspectiva de afirmao da
cidadania mercosulina.
211

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

Percebe-se que diante dos objetivos do bloco sem uma forte atuao e
apoio dos legislativos nacionais, sobretudo, quando o assunto choca com a
soberania ou o Estado mercosulino precisa aceitar as decises coletivas tomadas por outros pases e onde nem sempre, o ganhar se estabelece como
marca constante para os governos nacionais. Arrola-se ento uma complicada
engenharia poltica dentro do prprio pas. Para os estadistas que acreditam na
perspectiva integracionista, A sada encontrada o apoio popular e um rgo
para legitimar as aes do Mercosul.
As dificuldades para a integrao no so limitadas, soma-se ainda a discrepncia entre os membros do Mercosul, toma-se aqui como exemplo o gigantismo do Brasil se comparado aos demais componentes do grupo. Ilustra
tambm o cenrio, a parca economia paraguaia. paraguaia. Como fazer representar a pujana da economia e a populao de um pas sem ameaar a soberania e qual maneira adotar para superar as desconfianas? No parece ser uma
resposta fcil.
Outro elemento que dificulta a participao social o tardio processo de
democratizao das republicas que pertencem ao bloco, at recentemente elas
estavam subordinadas aos regimes ditatoriais. Elemento que prejudica o envolvimento popular. Mantm assim, o cidado margem de todo e qualquer
processo poltico no continente.
Mesmo com este cenrio, alguns esforos so vistos para permitir a participao dos cidados nas decises do Mercosul, no conferido apenas ao
bloco uma relao intergovernamental. Hoje, percebemos uma grande demanda da sociedade civil para fazer parte das discusses. Algumas Organizaes
No-Governamentais participam ou acompanham sobremaneira dos fatos que
pertencem ao seu conjunto de aes. No obstante, muitas vezes se solidarizam para atingir os objetivos.
As possibilidades para uma postura supranacional do Mercosul passam
pela consolidao do Parlasul e ao atendimento das diretrizes constitutivas
do bloco.
A colocao das idias pelos candidatos ao Parlasul nas eleies representa a abertura de dilogo com os cidados. O sufrgio Universal representar
um marco no processo democrtico do continente sul americano.
Este Parecer no pode ser finalizado sem que se registre a importncia do processo de construo de um Parlamento do Mercosul apto a conduzir democraticamente o grande e permanente dilogo a ser levado adiante pela populao
do conjunto de naes que se aproximam para se lanarem a um futuro melhor. A eleio direta dos parlamentares do Mercosul ser um acontecimento
relevante da histria do Brasil e da Amrica do Sul, do qual podemos e devemos participar com orgulho. (ROSINHA, 2009).

212

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

5. OS CAMINHOS PARA O PARLASUL


Desde a criao do Mercosul, o Tratado de Assuno de 1991, previu para
funcionar na estrutura do bloco a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul
(CPC). Esta Comisso objetivava acelerar o processo integracionista do bloco
em direo ao Mercado Comum e permitir uma participao dos legislativos
nacionais no destino do Mercosul. Este Tratado ofereceu CPC a incumbncia de facilitar a internalizao do Mercado Comum nos ordenamentos dos
Estados Partes atravs de aes nos parlamentos nacionais e a necessidade de
harmonizao das legislaes a facilitar o processo de integrao.
A funo da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul ficou melhor
definida com o Protocolo de Ouro Preto (POP) em 1997, no Brasil. O Protocolo estabeleceu a partir dos artigos 22 ao 27, os seguintes pontos que acumulados com a realidade atual permitem inferir que a CPC o rgo representativo
dos parlamentos nacionais dos Estados Partes. A Comisso integrada por
igual nmero de parlamentares dos Estados nacionais (mesmo havendo algumas eleies diretas em alguns pases, o nmero proporcional de parlamentares em relao populao no alterou a quantidade). Ainda parte desta representao parlamentar, no foi eleita diretamente pelos eleitores nacionais,
logo, alguns parlamentos nacionais continuam a indicar seus representantes.
Percebe-se na leitura dos referidos artigos, a idia de um parlamento unicameral e a principal misso , conforme expressou o artigo 25 do POP, acelerar os procedimentos internos correspondentes aos Estados Partes para a
pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul e a
harmonizao das legislaes nacionais.
A elaborao de um ordenamento jurdico comunitrio precisa buscar a sua
legitimidade poltica direta em um foro tipicamente democrtico, qual seja,
um Parlamento em que o exerccio da cidadania possa ser ampliado do Estado
nacional para o mbito regional. A criao do Parlasul possibilita a discusso
de questes relacionadas ao processo de integrao de forma mais democrtica, incluindo a participao de representantes de diversas etnias, ideologias,
classes e regies. Ademais, de acordo com a participao desses parlamentares, entende-se que o processo de elaborao de normas ser mais legtimo,
diferentemente do atual sistema de decises pelos rgos do Mercosul. (RIBEIRO, 2008).

Observamos que a implantao da CPC deu-se ainda com a II Reunio


Parlamentar do Mercosul, realizada em Buenos Aires, em 1991. Nesta reunio, foi manifestado, interesse de criar um Parlamento. Estvamos diante
de uma outra perspectiva para o Mercosul a poltica. Abria-se um caminho
para a representao das diferentes correntes ideolgicas do bloco, voltava-se
para uma maior insero da sociedade civil nas decises do Mercosul, alm de
comportar a diversidade cultural deste grande territrio.
213

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

Vrias disposies emanadas da CPC que ajudariam efetivao do Parlasul decorreram, entre elas, destaca-se a de n. 14/99, esta Disposio, sugere
os estudos e trabalhos necessrios para a institucionalizao do parlamento.
Na XVI Reunio Plenria da CPC, a seo argentina, apresentou cronograma para o aperfeioamento do embrionrio Parlasul e dividiu em trs
etapas o processo de construo. Estas etapas denominadas de vontade poltica, mecanismos de transio e criao de um rgo supranacional. Na
vontade poltica, um grupo ad hoc, a partir da intergovernamentalidade,
definiu os caminhos para o Parlasul; na fase de mecanismos de transio,
constituda por tcnicos que estudaram simultaneamente com o momento da
vontade poltica um projeto para a integrao. O mesmo esboo foi apresentado ao Conselho do Mercado Comum. E por fim, cominou, na fase de rgo
supranacional o Parlasul.
Os grupos de parlamentares de cada Estado Nacional deveriam realizar
discusses com vistas a permitir o entendimento poltico sobre a possibilidade
de criao de um rgo supranacional parlamentar. Estas sees nacionais
observariam a viabilidade de financiar uma campanha de divulgao para informar a populao desses paises sobre a criao de um rgo que representasse os povos envolvidos no processo de integrao regional.
Momentos outros foram facilitados para a consolidao da proposta dos
argentinos de criao do Parlasul e na Reunio da Mesa Executiva da CPC em
Montevidu em 2003 foi apresentado o Projeto de Acordo Interinstitucional
para a instaurao da primeira fase do Parlasul. Na XXVII Reunio do Conselho do Mercado Comum, este rgo investiu CPC da atribuio de realizar
as aes necessrias instalao do Parlamento at 31 de dezembro de 2006
e apresentar projeto de protocolo. Observa-se pela primeira vez uma data definitiva para a instalao do Parlasul.
E em dezembro de 2005, o texto do Protocolo Constitutivo do Parlasul
aprovado pelo Conselho do Mercado Comum. A possibilidade de integrao
poltica do Mercosul deixa de ser uma proposta e marca definitivamente um
novo cenrio na poltica externa dos paises envolvidos. Parece que o sonho de
Simon Bolvar de integrao poltica entre os povos sul-americanos deixou de
ser um discurso e se adequa a nova fase de institucionalismo.
A criao do Parlasul representou uma guinada na integrao regional. O
Mercosul encontrava-se desgastado, mas as determinaes dos recentes presidentes argentino e brasileiro contriburam para acender a chama da integrao
novamente e desta vez, com a insero da poltica.
A criao do Parlamento do Mercosul, em 06 dezembro 2006, representou
uma guinada no processo de estagnao pelo qual passava o bloco desde o
final da dcada de noventa, quando a max -desvalorizao do real e a crise

214

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL


Argentina abalaram a confiana nos compromissos assumidos no Tratado de
Assuno em 1991. Neste momento, as perspectivas to desoladoras que um
retrocesso ao status de Mercado Comum ou uma simples Unio Aduaneira
passou a ser considerado como possibilidade real. (GOULART, 2008)

Em Braslia, dezembro de 2006 ocorre sesso solene de constituio do


Parlasul. Mas foi em Montevidu, 07 de maio de 2007 que a sesso inaugural
do Parlasul foi concretizada e terminava a fase de especulao. Deixa-se a
fase de constituio e adentra em uma fase difcil da integrao balancear os
interesses. Nenhum Estado deseja conceder parcela de sua soberania de legislar e o Parlasul precisa encontrar um meio termo para que suas decises no
necessariamente passem pelo Conselho do Mercado Comum, caso contrrio,
os mercosulinos estaro diante de um rgo que dificultar a integrao econmica e poltica do Mercosul.
A Segunda sesso realizada em 25 de junho de 2007 discutiu temas importantes para todo o cenrio da Amrica do Sul, entre eles, destacam-se quanto
ao domnio das Ilhas Malvinas pela Inglaterra, a no renovao da concesso
de canal de televiso RCTV pelo governo venezuelano de Hugo Chaves e a
problemtica das assimetrias legislativas dos Estados Partes.
6. A DIFCIL MONTAGEM DO JOGO DE XADREZ
A denominao para indicar o parlamentar do Mercosul foi estabelecida
no Regimento do Parlasul, aprovado na Disposio 06/2007. O edil ser chamado de Parlamentar do Mercosul na verso portuguesa e a nomenclatura dos
membros do Parlamento do Mercosul em espanhol ser de Parlamentarios ou
Parlamentarias del Mercosur e Mercosur Parlamento-gua, em guarani. Estas
denominaes foram previstas a indicar o coletivo de cada Estado membro.
Na primeira fase do Parlasul, os paises deveriam ser representados por
18 parlamentares cada, escolhidos pelos parlamentos nacionais indiretamente.
Em seguida, cada membro, deveria convocar eleies diretas para a escolha
dos seus Parlamentares no Mercosul. A escolha dos parlamentares por cada
Estado membro de forma direta representa um salto qualitativo, conforme se
observa no Relatrio apresentado Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Deputados no Brasil.
Em primeiro lugar, o conjunto dos pases que compem o Mercosul decidiram
preestabelecer o momento em que se daria um salto qualitativo no processo
de composio da instituio em que a convergncia de nossas naes e dos
vrios espaos que conformam cada uma delas mais integralmente se far
representar, que justamente a instituio parlamentar. Esse salto aconteceria
justamente com a escolha dos Parlamentares do Mercosul diretamente pela
populao mercosulina. (ZARATTINI, 2009).

215

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

Contudo, no Brasil, nesse momento no existe previso legal para a escolha de Parlamentares do Mercosul. O Projeto de Lei que tratava do assunto no
Congresso Nacional e que definiria o processo eleitoral no Pas foi retirado,
no existindo agora, a possibilidade de eleio para o Parlasul em 2010. Diferentemente do Brasil, o Paraguai j escolheu sua representao para o Parlamento. A bancada paraguaia ser formada por 18 parlamentares.
Diante das dificuldades encontradas para a segunda fase do Parlasul, nem
todos os Estados sero representados por parlamentares escolhidos por cidados com a finalidade de represent-los em um organismo supranacional.
Nessa etapa, todos os parlamentares seriam escolhidos por sufrgio, direto,
universal e secreto, conforme assinala o artigo 7 do Regimento Interno do
Parlamento do Mercosul.
Os Estados Partes sero representados no Parlasul atravs da proporcionalidade populacional, contudo, no totalizada por completo para Brasil e Argentina
nesse primeiro momento. Na primeira fase, o Brasil escolheria diretamente entre seus cidados trinta e sete Parlamentares do Mercosul e a Argentina vinte e
seis parlamentares. Em 2014, o Brasil completaria totalmente o ciclo escolhendo os seus setenta e cinco parlamentares e Argentina quarenta e trs em 2015. O
Uruguai escolher os dezoito parlamentares em 2011.
A quantidade de parlamentares para representar cada Estado membro,
sem dvida alguma, um dos maiores problemas para o Parlasul. Existe uma
enorme diferena entre os paises membros. O Brasil, por exemplo, possui
mais de 190 milhes de habitantes, enquanto o Paraguai possui uma populao nfima se comparada brasileira. Logo, o Brasil, teria mais da metade
dos parlamentares no Parlamento, por outro lado, abrir mo dessa proporcionalidade, permitir ficar refm da poltica dos outros Estados Partes. Ento,
buscou-se este meio termo quantitativo-representativo.
Os Parlamentares do Mercosul gozaro de uma significativa imunidade,
entre os Estados Partes. Estes mercosulinos no esto sujeitos a mandato imperativo e so orientados a atuarem com plena independncia no exerccio de
suas funes.
Os Parlamentares no podem ser julgados, civil ou penalmente, no territrio dos Estados Partes do Mercosul, em nenhum momento, nem durante
nem aps seus mandatos, pelas opinies e votos emitidos no exerccio de suas
funes. Uma marca da recente democratizao do continente que no pode
ser confundida com impunidade, sobretudo, quando assossiada s questes
polticas.
216

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

O Parlamentar ter deslocamento assegurado entre os Estados- Partes no


exerccio de suas funes e no podendo ser limitados por restries legais ou
administrativas.
E quem faz uso deste instituto, precisa saber que est representando todo
um povo que deposita no parlamentar os sonhos de superar o legado marcado
pela agresso liberdade e os direitos humanos.
A sede do Parlamento do Mercosul em Montevid no Uruguai e os Estados Partes precisam providenciar representao fsica em cada territrio parte.
Esta deliberao de constituir uma sub sede para as bancadas de cada nao,
uma tentativa de no afastar o Parlamento dos anseios da sociedade civil.
7. O ESFORO DO PARLASUL PARA EMANAR DECISES
Para fazer funcionar toda a estrutura legislativa e supranacional, o Regimento do Parlasul traa importantes linhas que no podem ser desprezadas. E
a maneira deste legislativo se relacionar com os demais rgos do Mercosul e
com as Casas Legislativas dos Estados Partes.
No primeiro momento, o Parlasul precisa reconhecer que um rgo dentro da estrutura do Mercosul e mais tarde, precisa tornar-se um espao de
deliberaes com capacidade de obrigar a execuo e evitar ao mximo, a
ingerncia do Conselho do Mercosul. Precisa receber a plena legitimidade
dos seus representados e atuar na defesa da democracia, direitos humanos e
na integrao dos povos. Tudo isto, equacionado com a balana dos interesses
nacionais.
Entre as profcuas misses do Parlasul, esto s emisses de pareceres
sobre os projetos de norma, apresentao de anteprojetos que visam harmonizao de legislaes nacionais, a promoo das audincias pblicas, receber
peties de particulares, aprovar o oramento do Parlasul e elaborar relatrio
sobre a situao dos Direitos Humanos.
Os institutos documentais e aes que facilitaro o desempenho do parlamento mercosulino, encontram-se no Captulo Oito do Regimento do Parlasul. Sendo assim, o Parlamento do Mercosul aturar deliberando atravs de
pareceres, projetos de normas, anteprojetos de normas, declaraes, recomendaes, relatrios e disposies.
Os Pareceres so as opinies emitidas pelo Parlamento sobre projetos de
normas que sero editados pelo Conselho do Mercado Comum e antes da
aprovao por este rgo, sero submetidas ao Parlasul e depois, seguiro aos
legislativos dos Estados Partes para receber a ateno devida.
217

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

Entende-se como Projeto de Norma do Mercosul a proposio normativa apresentada por parlamentar mercosulino para apreciao do Conselho
do Mercado Comum. Entre as ressalvas para projeto de norma, que ele no
poder tratar de matria contrria integrao regional e sempre de um tema
especfico.
Os Anteprojetos de norma so as proposies recomendativas aos Parlamentos Nacionais cujo objetivo harmonizao das legislaes dos Estados
Partes.
As Declaraes so as opinies do Parlasul sobre qualquer assunto de
interesse pblico. E as Recomendaes sero as indicaes gerais dirigidas
aos rgos decisrios do Mercosul. E a organizao interna do Parlamento
receber regulamentao atravs das Disposies.
Faz- se mister destacar, os Relatrios que sero emitidos pelo Parlasul e
que versaro sobre temticas diferenciadas e especficas. Abre-se nesse sentido um significativo diapaso que permitir o cruzamento dos dados de diferentes Estados Partes.
O relatrio contribuir para a troca de informaes e a possibilidade dos
parlamentares mercosulinos fazerem presso poltica, sobretudo, nas questes
tocantes aos direitos humanos e na construo da efetiva democracia no Cone
Sul. E no Regimento, a Comisso de Direitos Humanos recebeu especial ateno quanto obrigatoriedade de anualmente, para a considerao do Plenrio,
fazer Relatrio sobre a temtica dos Direitos Humanos no Mercosul.
Quanto ao qurum, exige-se para o incio de cada sesso do Parlamento
de um tero dos membros e a presena de todos os Estados Partes. As sesses
sero pblicas, exceto aquelas, quando requererem o sigilo, contudo, o pedido
dever ter aprovao da maioria dos parlamentares presentes.
As decises do Parlamento exigir um qurum especifico para cada ato.
Os rgos colegiados do Parlamento: o Plenrio, as Comisses e a Mesa Diretora adotaro suas decises por maioria simples, absoluta, especial ou qualificada. Para a maioria simples se requerir o voto de mais da metade dos
Parlamentares presentes, o caso por exemplo, de relatrios, declaraes e
recomendaes.
Compreende-se como maioria absoluta os votos somados de mais da metade do total dos membros do Parlamento, exemplo, a votao do relatrio
sobre direitos humanos no Plenrio.
Para a maioria especial se contabilizar os votos de dois teros do total dos
membros do Parlamento, que incluam, por sua vez, Parlamentares de todos os
218

A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

Estados Partes. E para a maioria qualificada se requerir o voto afirmativo da


maioria absoluta da representao parlamentar de cada Estado Parte.
Quando destacado os critrios para as deliberaes no Parlasul, observase a carga de protecionismo dos membros, mesmo que a justificativa dada
esteja associada ao respeito integrao regional e, portanto, todos os Estados
precisam deliberar. A constante salva-guarda dos interesses nacionais impe
uma lgica que pode dificultar as prprias decises da casa legislativa. Outrora, um constante boicote de um Estado Parte no favorecer os anseios da
cidadania mercosulina.
8. O PROCESSO ELEITORAL DO PARLASUL NO BRASIL UM ESTMULO CIDADANIA MERCOSULINA
A expectativa para que o Brasil tivesse sua primeira eleio direta para o
Parlasul, no despertou significativo interesse do Congresso Nacional Brasileiro, apesar de reconhecer alguns esforos por parte de alguns poucos setores
no sentido de realizar ainda em 2010 as eleies no Brasil para a escolha dos
parlamentares brasileiros ao Parlasul
Contudo, estabelecer uma varivel que congregasse os interesses dos diferentes setores do Pas no seria fcil. Alia-se tambm no campo externo, a
dificuldade de encontrar um critrio da proporcionalidade representativa para
os Estados Partes que os envolvidos aceitassem. Prova disso, que, o critrio de proporcionalidade previsto no foi aprovado no Conselho do Mercado
Comum. Apesar de o Brasil reclamar da letargia oferecida pelos paraguaios
uma estratgia encontrada para dificultar o processo eleitoral brasileiro os
guaranis no reconheceram os esforos da representao brasileira e demoraram muito para aceitar a proporcionalidade prevista e o tempo restante para
discutir o projeto no Brasil foi insuficiente.
O Projeto de Lei no Brasil de n. 5.279, de 2009, de autoria do Deputado
Federal e Parlamentar do Mercosul Carlos Zarattini previu a importncia do
Parlasul e o irreversvel processo de integrao regional.
O irreversvel processo de integrao da Amrica do Sul ganhar, em breve, um
importantssimo desdobramento com as eleies diretas de parlamentares nos
diversos pases que participam do Parlamento do Mercosul. No se trata apenas
de um avano administrativo, mas de iniciativa que tem implicao poltica de
natureza francamente democratizante, na medida em que atrai a interveno popular para os processos decisrios que interessam a essa comunidade de naes
e povos e cujos resultados influenciam na vida de todos. (ZARATTINI, 2009).

No mesmo Projeto, velou-se pela simplicidade das discusses em nome


da concretizao das eleies para o ano de 2010. Pretendia-se a realizao do
sufrgio concomitantemente com as eleies de nvel nacional e estadual de
2010. A celeridade em aprovar o projeto justificava-se pela rigidez da norma
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EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

constitucional brasileira em estabelecer em no mximo um ano antes para alterar o processo eleitoral.
Pretendia-se tomar o Pas como um circunscrio nica, no reservando
aos estados e Distrito Federal esta possibilidade, caso contrrio, incorreria
quase numa eleio majoritria tendo em vista o nmero de parlamentares
que seriam eleitos.
Uma outra inovao e teste para a Reforma Eleitoral no Brasil seria a
lista preordenada pelos partidos polticos. Mas continuava-se com o sistema
proporcional. E pela primeira vez no Brasil seria utilizado o exclusivo financiamento de campanhas em eleies.
O Projeto previa a reserva de horrio em rdio e televiso pelo menos em
um breve tempo, mas que seria significativo. Com veiculao da propaganda
eleitoral referente ao Mercosul nos meios de comunicao de massa ajudaria a
tornar a temtica mais prxima do cidado brasileiro. O Mercosul estaria pela
primeira vez sendo discutido pelas pessoas comuns no Brasil. Mesmo que
alguns estudiosos da temtica pensem que o Parlamentar do Parlasul estaria
associado aos espaos acadmicos.
Apesar destes pontos positivos para realizao no Brasil do processo eleitoral para o Parlasul, infelizmente, a escolha no ser em 2010. E caso, estas
eleies sejem pensadas para ocorrer simultanemante aos processos eleitorais
nacionais, s ocorrer em 2012 ou em 2014. Perde-se um grande espao para
a discusso nacional do tema Mercosul e deslegitima os parlamentares brasileiros que sero indiretamente indicados para representar os cidados.
O Projeto que versava sobre o processo eleitoral do Parlamentar do Mercosul foi retirado pelo prprio autor em setembro, impedindo assim, sua votao. No foi possvel encontrar, mesmo com vrios esforos da atual Representao brasileira no Parlasul uma varivel que unificasse o parlamento em
torno dos pontos divergentes.
9. A PERSPECTIVA DE DEFESA DOS DIREITOS HUMANOS A PARTIR DO PARLASUL
Para um jovem que nasceu na Amrica do Sul, na dcada de 90, falar em
democracia, pode ser algo relativo, sem muita importncia. Certamente, no experimentou diretamente os efeitos devastadores das ditaduras que se instalaram
no continente. Mas para aqueles que foram cerceados da liberdade de expresso,
a ausncia da democracia significou e abalou as estruturas pessoais.
O surgimento do Mercosul, e agora, com seu mais novo organismo, por
sinal, de carter essencialmente poltico. Muito se credita ao papel que o Parlasul exercer sobre as questes dos direitos humanos no Cone Sul.
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A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

Entre as Comisses previstas no Regimento do Parlasul, merece destaque


entre elas, pela inovao e marca da recente democratizao do continente, a
Comisso de Cidadania e Direitos Humanos. Um rol de funes foi estabelecida para este grupo de trabalho que muito poder contribuir se levar em
considerao a garantia dos direitos bsicos necessrios ao indivduo e que
parcela significativa da populao da Amrica do Sul no desfruta.
uma tarefa herclea, mas encarar esta realidade e dela fazer premissa para as orientaes que a Comisso de Cidadania e Direitos Humanos do
Parlasul far aos Estados Partes significar um agigantamento do bloco e se
concretizado contribuir para a incluso de milhes de pessoas no processo de
cidadania que o Parlasul pretende arrolar.
Com a criao desta Comisso, no muito distante, abre-se uma possibilidade para a uniformizao dos direitos humanos. E, qui, no desenvolva
entre os cidados a cultura da comparao benfica. Importante para aumentar
o rol de direitos que precisam ser protegidos e constitucionalizados internamente por cada Estado membro.
A defesa dos direitos humanos a ser pensada no Parlasul elemento a ser
perseguido. Alm de representar um item norteador para as aes do Parlasul,
torna-o uma questo supranacional, exigindo dos Estados uma proteo alm
de suas fronteiras. E o desrespeito aos direitos humanos por parte de um Estado, requer por parte dos outros paises uma ao de cobrana.
Comisso de Cidadania e Direitos Humanos compete discutir e informar por escrito ao Plenrio sobre os temas de direitos humanos, elaborao do
relatrio anual previsto no Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul,
questes de etnia, cidadania, infncia, juventude, idosos, gnero e minorias,
peties de cidados encaminhadas ao Parlamento, liberdade de expresso e
de culto religioso, instrumentos de democracia participativa, colaborao com
entidades no-governamentais que atuem na defesa dos direitos humanos e a
defesa do consumidor.
Um vis importante estabelecido no Parlasul a possibilidade da participao da sociedade civil em audincias pblicas e seminrios. E para isso,
permite que cada comisso realize reunies pblicas com organizaes da
sociedade civil, setores produtivos, organizaes no-governamentais e movimentos sociais, para tratar de assuntos pertinentes sua rea de atuao.
Significativo ainda, a possibilidade mediante proposta de entidade ou
setor interessado para a realizao destes instrumentos diretos de participao
social. Estas reunies podem ser realizadas na forma de audincias pblicas
ou seminrios. E podem ocorrer em qualquer Estado Parte, Estado em processo de adeso ou Associado.
221

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

As audincias pblicas sero regidas pelos princpios da simplicidade, informalidade, economia processual, oralidade e participao. Quando a proposta for aprovada, a Comisso selecionar para serem ouvidas, as autoridades, as
pessoas interessadas e os especialistas ligados s entidades participantes.
uma nova fase na consolidao da democracia no continente e apesar
das constantes crticas que acertadamente so feitas aos governos desses paises, elas foram importantes para empurr-los em direo a democracia almejada pelos cidados.
Vrios obstculos precisam ser retirados para a construo da cidadania
mercosulina. As pessoas precisam participar deste momento, mas o colosso
abismo social entre os moradores desta regio impede e dificulta a efetivao
da plena cidadania.
10. OS PARADOXOS DO PARLASUL
A constituio efetiva do Parlasul, passando pelas eleies nacionais que
escolhero os representantes deste Parlamento promovero uma discusso de
carter regional e questes que possibilitam uma solidariedade conjunta, certamente, receber um olhar atendo dos cidados mercosulinos.
No Brasil, as autoridades possuem um dficit com a populao. No se
nota um estmulo por parte dos gestores nacionais e o legislativo tambm no
discute a contento a temtica impossibilitando assim uma maior visibilidade
do bloco entre os cidados. O tema pouco explorado pela mdia e recebe
raramente os cuidados que tanto merece.
Apesar do gigantismo brasileiro, dificultando algumas partes do territrio
nacional em ter uma aproximao, hoje, todos os estados brasileiros mantm
alguma relao com os paises membros do bloco.
A institucionalizao do Mercado Comum prega a reduo das barreiras,
e no podemos nos manter isolados nem nos aspectos fsicos que podem ser
superados com a implementao de uma rede de transportes eficiente, nem nas
relaes comerciais e polticas. Questes como meio-ambiente deixou de ser
problema de um Estado e passou a ser de todos.
Talvez, uma das mais importantes conquistas do Parlasul a adio da poltica como instrumento a contribuir para as decises dos governos nacionais
aliando-se e aproximando as populaes dos Estados Partes no processo integracionista. E participativo que o povo sul americano, eles colaboraro de algum modo, nesse novo contexto de construo do comunitarismo mercosulino.
Acredita-se que com a instalao do Parlasul traa se um novo cenrio na
Amrica do Sul favorecendo a reduo de Estados no democrticos. E tenta superar o dficit democrtico do movimento integracionista. Oferece aos
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A IMPORTNCIA DO PARLASUL NA CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA NO MERCOSUL

cidados um espao de ampla visibilidade e assegura aos mesmos uma transparncia nas decises do bloco.
Outro elemento positivo do Parlasul a sua rdua tarefa de promover a
segurana jurdica por meio de um sistema eficaz de incorporao de norma
produzida nos Estados membros e no mbito dos rgos do bloco. uma possibilidade para superar a incompatibilidade interna e externa entre as normas
decorrentes do Mercosul. Visa reduzir as dificuldades de controle de incorporao das normas aos ordenamentos nacionais.
Contudo, carecer de uma ateno especial por parte do legislador e de
outros operadores quando incumbidos da misso de interpretar e aplicar uniformemente a norma do Mercosul. E para isso, precisar reconhecer as diferenas culturais. Um obstculo que s pode ser amenizado com o respeito e a
integrao da cultura e da poltica de seus cidados em que for possvel.
Um elemento negativo que precisa se sanado e as propostas integracionistas aparecem nesse sentido, a falta de conhecimento por parte da
populao da importncia do Mercosul. Os cidados precisam ser includos
na integrao.
Apesar desses paradoxos, a Amrica do Sul tem muito a ganhar com o
Parlasul. Este Parlamento marcar um novo momento na cidadania sul americana norteando as relaes de amizade que apesar de em algum momento
passado estivesse dbil, no a realidade na maior parte das relaes entre
estes povos.
Os desafios do Mercosul se confundem com a do Parlasul. E o comentrio
do Professor Saulo Casali no artigo O Mercosul e seus projetos institucionais
ilustra a rdua tarefa destes dois organismos.
No plano social, os objetivos correspondem a ampliar a participao da sociedade civil, a discusso de temas sociais, a promoo cultural e desportiva
do Mercosul e a implementao de um Frum de consultas de Concertao
Poltica. Busca-se aumentar a cooperao judiciria, a consolidao das normas de circulao de empregados, a avaliao sobre a aplicao das normas
do Mercosul para os trabalhadores, a difuso do portugus e do espanhol, e
fomentar as atividades do grupo ad hoc para a Promoo dos Direitos Humanos. (BAHIA, 2007.).

Aps estas colocaes, o Parlasul no deve ser entendido com um fim em


si mesmo, um meio para regionalizar as discusses e no retira as responsabilidades dos legislativos nacionais em atuarem para promover a cidadania
e encontrar um caminho para o respeito aos direitos humanos. Outrossim,
incluir os milhes de pessoas que mesmo que estivessem interesse em participar das discusses estariam fragilizadas. Faltam-lhes o direito bsico de se
223

EFSON BATISTA LIMA E MAX BANDEIRA

alimentarem. E isto se constitui em um desafio imprescindvel do Parlasul em


discutir e propor as solues.
Mesmo com este cenrio perverso, o futuro do Parlasul depende dele e do
amadurecimento poltico do continente. Esperam-se decises coletivas emanadas do Parlasul e que o mesmo atue de forma preponderante nas solues dos
entraves promoo da integrao regional, seja ela poltica, social ou cultural.
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ROLIM, Marcos e VENTURA, Deisy. Os direitos humanos e o Mercosul: uma agenda (urgente) para alm do mercado. Disponvel em: http: //www.dhnet.org.br/direitos/mercosul/a_
pdf/rolim_dh_mercosul.pdf. Acesso em: 10 ago. 2009.
SARTI, Ingrid. Conhecimento e Integrao: o Parlamento do Mercosul. XIV Congresso Brasileiro de Sociologia Sociologia: consensos e controvrsias. Rio de Janeiro, 2009.

225

XI.

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE


CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL
Felipe Barroco Fontes Cunha*
Sumrio: 1. Introduo: 1.1. Breve relato sobre o surgimento do Mercosul; 1.2. Conceito de concorrncia e objetivos a serem perseguidos; 1.3. A falta de tradio dos
pases-membros em matria de livre concorrncia 2. Desenvolvimento: 2.1. Anlise do fundamento jurdico para a defesa da concorrncia no mbito do Mercosul;
2.2. Painel institucional do Mercosul em matria de defesa da concorrncia; 2.3. O
sistema normativo de defesa da concorrncia no Mercosul: 2.3.1. A regulao provisria Deciso CMC 21/94; 2.3.2. O Protocolo de Defesa da Concorrncia Deciso
CMC 18/96; 2.4. As faltas do Protocolo de Defesa da Concorrncia; 2.5. Decises
do Mercosul sobre a livre concorrncia 3. Concluso 4. Bibliografia Anexo 01.

1. INTRODUO
O presente texto visa auxiliar os estudos a respeito da livre concorrncia,
especificamente no mbito do Mercosul, buscando colaborar para a formao
de estudantes e profissionais que se interessem e/ou atuem nesta rea.
1.1. Breve relato sobre o surgimento do Mercosul
O processo de integrao do Continente Sul-Americano se iniciou na dcada de cinqenta atravs dos trabalhos da CEPAL Comisso Econmica
para a Amrica Latina. Em sua fase primeira, foram criadas associaes entre
esses pases, a exemplo da ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio, posteriormente, substituda pela ALADI Associao LatinoAmericana de Integrao, as quais possuam como objetivo a criao de uma
rea de livre comrcio entre seus pases-membros.
Na dcada de noventa, por meio de tratados e protocolos bilaterais assinados por Brasil e Argentina, surge o objetivo de se constituir um mercado
comum. Essa iniciativa ganhou contornos ntidos em 26 de maro de 1991,
atravs da assinatura do Tratado de Assuno, o qual denominou esse processo de integrao de Mercado Comum do Sul Mercosul e agregou mais dois
pases, Uruguai e Paraguai.

Membro do Grupo de Pesquisa sobre Cidadania e Direitos Fundamentais Linha de Pesquisa sobre Integrao Regional/PPGD-UFBA.

227

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

Aps um perodo de forte expanso das transaes comerciais entre os


pases-membros, verificou-se uma grave crise, cujo pice ocorreu no ano de
1999, sendo esta determinante para a estagnao dos esforos rumo implantao do Mercado Comum.
Deste modo, ainda hoje, possumos a configurao de uma zona de livre
comrcio imperfeita, somada a uma unio aduaneira incompleta, somos, portanto, um quase-mercado comum1.
Atualmente, com nimos renovados por uma nova fase de crescimento
econmico, o Mercosul volta a caminhar, passo a passo, em direo ao seu
objetivo. Assim, chegada a hora de retomar diversas temticas necessrias
consecuo do mercado comum, como a discusso a respeito da livre concorrncia, a qual ser tratada nesse estudo.
1.2. Conceito de concorrncia e objetivos a serem perseguidos.
Inicialmente, parece-nos oportuno fazer uma diferenciao entre os vocbulos competio e concorrncia, principalmente em decorrncia de suas
variantes nos idiomas oficiais do Mercosul.
No espanhol, no obstante exista o termo concurrencia, o qual, aparentemente, seria mais prximo ao utilizado pelo idioma portugus, restou consagrado na doutrina e fontes normativas a palavra correspondente competio,
qual seja, competencia.
Dessa forma, recorrendo ao dicionrio da Real Academia Espanhola temos que competencia a Situacin de empresas que rivalizan en un mercado
ofreciendo o demandando un mismo producto o servicio2. Por outro lado, ao
buscarmos o verbete concurrencia no encontramos qualquer definio que
possa encaixar-se ou contribuir com nosso estudo.
J no dicionrio Aurlio, encontramos dois significados que ajudam a entender melhor o que seria a concorrncia. O primeiro nos fala que concorrncia equivale a competio, rivalidade, o segundo, a define como disputa ou
rivalidade entre produtores, negociantes, industriais etc, pela oferta de mercadorias ou servios iguais ou semelhantes3. Como se pode perceber, a idia de
competio e rivalidade entre os diferentes agentes econmicos se encontra
enraizada nos conceitos utilizados por ambas as lnguas.

1.
2.
3.

228

BAHIA, Saulo Jos Casali O Mercosul e suas relaes com a ALCA e a Unio Europia,
pg. 3.
Dicionrio da Real Academia Espaola na internet.
Novo Dicionrio Aurlio, Editora Nova Fronteira S.A., 1 Ed., pg. 359

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

A concorrncia pode ainda ser dividida em diversos modelos, entre eles


apresenta-se como uma diviso clssica a proposta por Raymond Barre, cuja
autora Isabel Vaz refere-se no livro Direito Econmico da Concorrncia4 ao
expor as principais caractersticas do modelo da concorrncia pura e da concorrncia perfeita.
A concorrncia pura conta, segundo Isabel Vaz, com trs requisitos distintivos, so eles: a) atomicidade do mercado, ou seja, h no mercado um grande
nmero de agentes econmicos, todos possuindo condies equivalentes, sem
que haja qualquer tipo de preponderncia de uns sobre os outros; b) homogeneidade do produto, que diz respeito ao fato dos produtos produzidos serem
intercambiveis, assim, tanto faz para o consumidor comprar o produto A, B
ou C, pois todos eles iro satisfazer as suas necessidades de idntica maneira;
e c) livre entrada na indstria, que define a possibilidade de se entrar facilmente no mercado e iniciar a produo sem dificuldades, tendo amplo acesso
aos meios e fatores de produo5.
Por sua vez, a concorrncia perfeita seria verificada quando a essas trs
caractersticas acima fossem acrescentadas: a perfeita transparncia do mercado, ou seja, um ambiente em que todas as informaes podem ser acessadas
e so conhecidas por todos os agentes econmicos; e a perfeita mobilidade
dos fatores de produo, que determinaria a circulao ampla e irrestrita dos
fatores e meios de produo, podendo os mesmos serem utilizados por qualquer dos agentes econmicos segundo as regras de mercado6.
Contudo, como se pode facilmente perceber, ambos os modelos so ideais,
no encontrando paralelo com a realidade. Vale dizer que no esse o objetivo
buscado pelo Mercosul, o qual pretende atingir um grau de concorrncia palpvel, efetivo e concreto. Inclusive, uma definio do objetivo que se almeja alcanar por meio da aplicao do direito da concorrncia pode ser encontrada em
Holmes e Hoekman, citado por Ivo Waisberg em seu livro Direito e poltica da
concorrncia para os pases em desenvolvimento. Segundo os autores:
O grande objetivo da lei de concorrncia na maioria das jurisdies a alocao eficiente de recursos e, conseqentemente, a maximizao do bem-estar
nacional, garantindo que o processo de concorrncia no seja desviado ou impedido pelo abuso de posies dominantes (por proibio ou desregulamenta-

4.
5.
6.

VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993, pg. 25.
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993, pg. 27/28.
Idem.

229

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA


o) ou acordos prejudiciais ao bem-estar social que restrinjam a competio
entre concorrentes.7

Esse pensamento vem corroborar a opinio de John Maurice Clark que na


dcada de sessenta j afirmava com propriedade que:
Um dos servios mais desagradveis que se espera da concorrncia a
eliminao de firmas, produtos e processos ineficientes mediante teste mais
impessoal e, podemos supor, mais implacvel, do que seria provavelmente aplicado por entidades publicas se lhes coubesse essa responsabilidade.
Aqui, como no caso da diferenciao do produto, h a observar critrios
qualitativos e quantitativos. Qualitativamente, queremos que a sobrevivncia dependa da eficcia e da utilidade, e no do uso do poder econmico
no relacionado com essas qualidades. Quantitativamente, desejvel que
a eliminao ocorra a um ritmo que equilibre o estabelecimento de nova
capacidade produtiva, abrindo espao para o aparecimento de fabricas modernas e eficientes e permitindo-lhes uma razovel perspectiva de lucros. O
ritmo correspondente de eliminao variar conforme a industria esteja em
expanso ou contrao.8

Assim, chegamos insofismvel concluso de que a concorrncia um


pressuposto bsico do sistema capitalista, que desempenha um papel importantssimo para a sociedade na medida em que proporciona a efetiva regulao
dos preos, a dinamizao das economias por meio da seleo entre os agentes
econmicos que atuam em determinado mercado, forando, portanto, a sua
evoluo. Destarte, indispensvel a sua regular manuteno para que se tenha uma economia capitalista saudvel.
1.3. A falta de tradio dos pases-membros em matria de livre concorrncia
Infelizmente, a idia de livre concorrncia no se encontra enraizada no
cotidiano dos nacionais desses pases, em especial de seus dirigentes. Este
fato deve-se em parte s polticas de substituio de importaes, proteo
indstria nacional e controle da inflao que vigoraram at a dcada de noventa, em Brasil e Argentina, sendo rompidas, no caso brasileiro, pelo ento
presidente Fernando Collor, por meio da chamada abertura econmica9.

7.
8.
9.

230

HOEKMAN, B. Holmes, P. Policy, Developing Countries, and the world trade organization.
Apud WAISBERG, Ivo. Direito e poltica da concorrncia para os pases em desenvolvimento. Edies Aduaneiras, 2006, pg. 19.
CLARK, John Maurice. A concorrncia como processo dinmico. Forense Rio, Primeira
Edio Brasileira, 1966, traduzido de Competition As a Dynamic Process Segunda Edio
1963, pg. 91.
VICENTINO, Cludio. Histria do Brasil So Paulo: Scipione, 1997, pg. 450.

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

Apesar disso, no mbito legislativo e doutrinrio, Brasil e Argentina apresentam estudos e normas que datam do incio do sculo vinte.
Em 1909, a Argentina j possua um projeto de lei que visava coibir as
condutas monopolistas no setor de carnes e, em 1919, j havia sido aprovada a
Lei n. 11.210, chamada de Lei anti-monoplios. No caso brasileiro, a regulao foi um pouco mais tardia, iniciando-se com o governo de Getlio Vargas,
em 1938, por meio do Decreto-lei n. 839 e, posteriormente, alcanando patamar mais elevado, ao ser inscrita na Constituio Federal de 194610.
Entretanto, em ambos os casos as leis permaneceram praticamente inaplicadas ao longo de boa parte do sculo passado. Sem embargo, hoje, os dois pases
contam com legislaes modernas, consubstanciadas principalmente nas leis
8.884/94 e 25.156/99, referentes, respectivamente, a Brasil e Argentina. Alm
disso, ambas as leis so aplicadas de forma ordinria e constante, efetivamente
coibindo as violaes concorrncia. Neste sentido, em relao ao Estado brasileiro, podemos citar o exemplo do CADE Conselho Administrativo de Defesa
da Concorrncia que, apesar de ter sido criado em 1962, apenas passou a atuar
de forma efetiva aps sua modernizao, com o advento da Lei 8.884/9411.
No que tange aos demais scios do Mercosul, estes praticamente no possuem qualquer estudo ou regulamentao a respeito da matria. O Paraguai
possui como nica fonte normativa a disciplinar a livre concorrncia o artigo
107 de sua Constituio Nacional, que afirma ser garantida a concorrncia e
limita-se a proibir os monoplios e a manipulao dos preos que afetem-na12.
J o Uruguai possui alguns artigos espaados em leis infraconstitucionais que
no disciplinam uniforme e diretamente a concorrncia.
2. DESENVOLVIMENTO
Ultrapassado este breve intrito, passemos a examinar a livre concorrncia tal qual disciplinada pelas instituies do Mercosul.
Dessa forma, analisaremos o seu fundamento jurdico, a regulamentao
provisria estabelecida pela Deciso CMC 21/94, o Protocolo de Defesa da
Concorrncia e demais decises a respeito da matria.

10. ARAJO JR., Jos Tavares de. Poltica de Concorrncia no Mercosul: Uma Agenda Mnima, 2001.
11. CONSIDERA, Cludio Monteiro. Uma Breve Histria da Economia Poltica da Defesa da
Concorrncia, 2002.
12. Art. 107 da Constitucin de la Repblica del Paraguay, promulgada em 20 de junho de 1992.

231

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

2.1. Anlise do fundamento jurdico para a defesa da concorrncia no


mbito do Mercosul
A busca por um fundamento jurdico que determine a regulao da matria pelo Mercosul poderia ser descartada, uma vez que, por no se tratar de um
processo de integrao calcado na supranacionalidade, no h que se falar em
transferncia de competncias soberanas para as instituies do bloco, caracterstica que, por si s, limita a atuao de suas instituies s competncias
transferidas.
A estrutura do Mercosul estritamente intergovernamental, fato que lhe
confere certa flexibilidade. Dessa forma, por se encontrarem presentes os prprios Estados-partes, representados pelos seus ministros e chefes de Estado,
podem os mesmos deliberar sobre qualquer matria que considerem pertinente para a consolidao do Mercado Comum.
Sem embargo, o Tratado fundacional do Mercosul impe a normatizao
da livre concorrncia, fazendo-o de maneira clara e expressa ainda no Captulo I. Afigura-se, portanto, dentre os propsitos, princpios e instrumentos
estabelecidos por ele para o alcance da fase de Mercado Comum. Esta necessidade de definir um arcabouo jurdico de defesa da concorrncia apresentase no artigo 4 do Tratado de Assuno, sendo este o fundamento jurdico que
determina a regulamentao da livre concorrncia pelo Mercosul.
Dispe o citado artigo, in verbis:
Nas relaes com terceiros pases, os Estados Partes asseguraro condies
eqitativas de comrcio. Para tal fim, aplicaro suas legislaes nacionais,
para inibir importaes cujos preos estejam influenciados por subsdios,
dumping ou qualquer outra prtica desleal. Paralelamente, os Estados Partes
coordenaro suas respectivas polticas nacionais com o objetivo de elaborar
normas comuns sobre concorrncia comercial.13

Como se pode observar do artigo acima transcrito, o objetivo buscado


pelo Mercosul atingir a concorrncia real ou efetiva, onde os preos no
apaream distorcidos por polticas de subsdios, prticas de dumping ou por
meio de abuso de posio dominante.
importante notar que o este artigo dispensa ateno especial para as
relaes com terceiros pases quando fala que Nas relaes com terceiros
pases, os Estados Partes asseguraro condies eqitativas de comrcio.

13. Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica Oriental do Uruguai,
firmando na cidade de Assuno em 26/03/1991.

232

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

Entendemos que a expresso condies eqitativas de comrcio possui um


carter de via dupla. Deste modo, este trecho, a nosso ver, guardaria em si
duas obrigaes.
A primeira seria referente ao dever dos Estados-membros de assegurarem
que os produtos importados que ingressem em seus territrios e, conseqentemente, no territrio do bloco, no estejam eivados de prticas anti-concorrenciais, pois estes iriam afetar as condies de concorrncia no Mercado Comum.
J a segunda obrigao se apresentaria no sentido inverso, j que assegurar condies eqitativas de comrcio significa tambm no colocar no
mercado internacional produtos que, em sua cadeia produtiva, apresentem situaes que violem as regras da livre concorrncia. Seria, por exemplo, no
permitir subsdios a produtos que sero exportados, uma vez que os subsdios
afetam as condies de comrcio, tornando-as injustas. Disso, depreende-se
que devem ser coibidas todas as prticas anti-concorrenciais, mesmo que elas
venham apenas gerar efeitos para alm do Mercado Comum, exclusivamente
em relao a terceiros Estados.
Esta caracterstica decorreria de um segundo passo, superando as clusulas de extraterritorialidade contidas na lei brasileira e argentina que possibilitam a extenso do mbito de aplicao da norma para alm das fronteiras do prprio Estado, buscando abarcar uma conduta que, apesar de ter sido
produzida exclusivamente em outro territrio, traz conseqncias negativas
para o mercado domstico do primeiro. Esta clusula, at pouco tempo atrs,
constitua-se em uma inovao e vinha sendo absorvida e incorporada pelas
leis antitruste de todo o mundo, como uma forma de se proteger de prticas
anti-concorrencias perpassadas em outros pases.
No entanto, acreditamos que o artigo 4 do Tratado de Assuno d um
passo a mais, impondo a obrigao de se buscar sempre condies eqitativas
de comrcio, coibindo as distores mesmo que essas no venham a lesionar
o mercado interno ou comum, produzindo danos apenas a terceiros Estados e
trazendo vantagens comparativas para os pases-membros do Mercosul. Esta
disposio deve complementar as leis nacionais, j que estas se preocupam
somente com os danos sofridos e nunca com os que podem ser causados a outros pases. Estas distores da concorrncia, inclusive, ora so incentivadas,
ora ignoradas pelas autoridades, j que crem trazer vantagens econmicas
para seu Estado.
2.2. Painel institucional do Mercosul em matria de defesa da concorrncia
O painel institucional do Mercosul foi consolidado a partir do Protocolo
de Ouro Preto, firmado no final do ano de 1994. Este instrumento ratificou,
233

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

entre outros, a criao da Comisso de Comrcio do Mercosul, que havia sido


constituda por meio da Deciso CMC 9/94. Este rgo de natureza intergovernamental incumbido de assistir ao Grupo Mercado Comum nas matrias
de sua competncia, possuindo como funes precpuas a garantia aplicao
dos instrumentos de poltica comercial comum, velando pelo correto funcionamento da unio aduaneira, bem como o acompanhamento e reviso dos
temas e matrias relacionados com as polticas comerciais comuns, a exemplo
do comrcio intra-Mercosul e com terceiros pases14. Dentro deste escopo,
compete a Comisso de Comrcio do Mercosul administrar e desenvolver os
temas relacionados defesa da concorrncia, garantindo a sua aplicao, atribuio esta que se encontra referida de forma expressa na alnea j, do artigo
3, da Deciso CMC 9/94.
A Comisso pode ser considerada o rgo mais importante em matria
de defesa da concorrncia. Ela coordenada pelos Ministrios das Relaes
Exteriores dos pases-membros, os quais devem indicar, cada um, oito nacionais para conform-la, sendo que quatro membros funcionaro como titulares
e quatro como suplentes.
Outro rgo de suma importncia o Comit de Defesa da Concorrncia,
o qual tendo sido criado inicialmente pela Comisso de Comrcio do Mercosul por meio da Diretriz 1/95, tambm possui natureza intergovernamental.
Ao princpio, era chamado Comit Tcnico n. 05 e sua atribuio inicial era
elaborar o Protocolo de Defesa da Concorrncia. Atualmente, porm, o Protocolo em seu artigo oitavo atribui ao Comit a funo de aplic-lo, atuando
para tanto em conjunto com os rgos nacionais de defesa da concorrncia
dos Estados-membros e sob estrita superviso da Comisso de Comrcio do
Mercosul.
Cabe ressaltar que as instituies superiores do Mercosul apenas atuaro
de forma residual, quando as controvrsias no puderem ser resolvidas por
consenso no mbito do rgo inferior. Assim, no havendo um entendimento
na Comisso de Comrcio do Mercosul, a questo ser levada para a apreciao do Grupo Mercado Comum. Se este tambm no puder decidi-la por unanimidade, caber ao Conselho de Mercado Comum intervir. Caso nem mesmo
nesta alada o consenso a respeito da matria seja obtido, partir-se- para o
sistema de resoluo de controvrsias do Mercosul.

14. Art. 16 do Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do


Mercosul, firmando em 17 de dezembro de 1994 na cidade de Ouro Preto, Brasil.

234

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

2.3. O sistema normativo de defesa da concorrncia no Mercosul


Ao longo dos primeiros anos do processo de integrao, a necessidade de
dar um tratamento uniforme s questes relacionadas concorrncia, atendendo ao quanto determinado pelo artigo 4 do Tratado de Assuno, foi sentida
pelos integrantes do Mercosul. Dessa forma, foi requisitado ao Subgrupo de
Trabalho n. 10 que elaborasse uma proposta de normatizao. Surgiu, deste
modo, uma regulamentao provisria (Deciso CMC 21/94). Dois anos depois, por meio dos trabalhos do Comit Tcnico n. 05, nasce o protocolo definitivo sobre defesa da concorrncia Deciso CMC 18/96. A ele, posteriormente, foram acrescentados outros instrumentos normativos, conformando o
atual sistema de defesa da concorrncia que conta atualmente com o Anexo
ao Protocolo de Defesa da Concorrncia (Deciso CMC 02/97), o Acordo
sobre o Regulamento do Protocolo de Defesa da Concorrncia (Regulamento
firmado em Braslia em 05/12/2002) e o do Entendimento sobre Cooperao
dos Estados Parte do Mercosul para a Aplicao de suas Leis Nacionais de
Concorrncia (Deciso CMC 04/04).
Passaremos agora a estud-los mais detalhadamente.
2.3.1. A regulao provisria Deciso CMC 21/94.
A Deciso 21/94 do Conselho de Mercado Comum considerada a primeira deciso rumo a uma regulamentao especfica sobre o direito livre
concorrncia no mbito do Mercosul. Entretanto, necessrio salientar que
antes dela j havia uma preocupao com tal assunto, sendo o mesmo tratado
no bojo de outras decises. Contudo, este tratamento vinha sendo dado de forma esparsa, pouco especfica e incipiente.
Dentre essas Decises do Conselho de Mercado Comum importante
citar a 03/92, que estabeleceu um procedimento de queixas e consultas sobre prticas desleais de comrcio, dumping e subsdios, aplicvel durante o
perodo de transio de 1991 at 1994, e a Deciso 07/93, que se constitua
no Regulamento relativo defesa contra as importaes que forem objeto de
dumping ou de subsdios provenientes de pases no membros do Mercado
Comum do Sul.
Deve-se ressaltar que, desde o princpio, a Deciso CMC 21/94 apresentou-se imbuda de um carter provisrio. Seu objetivo era delinear um sistema transitrio com vigncia at o final do ano de 1995. Durante esse perodo
os Estados-partes deveriam apresentar propostas de normatizao, informar a
respeito da compatibilidade entre suas leis nacionais e as diretrizes j traadas, alm de compatibilizar suas legislaes, tendo como parmetro as pautas
235

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

gerais de harmonizao trazidas como anexo pela citada deciso. Este apndice tambm deveria ser utilizado como paradigma para determinar as infraes
durante o perodo de transio.
O sistema provisrio estava delineado da seguinte forma: o Estado-parte
que se considerasse afetado por uma prtica anti-concorrencial deveria apresentar um pleito ante a Comisso de Comrcio. Esta ento trataria de definir
um prazo para que o Estado-parte de onde surgisse a infrao investigasse a
conduta denunciada e tomasse as providncias necessrias, aplicando as penalidades pertinentes. Note que ambos, investigao e sano, seriam determinados de acordo com o ordenamento interno do suposto infrator.
Caso o Estado-requerente no ficasse satisfeito com o resultado do processo levado a cabo pelo Estado-requerido, poderia recorrer ao sistema de
resoluo de controvrsias do Mercosul, poca materializado no Protocolo
de Ouro Preto e no Protocolo de Braslia.
No entanto, importante ressaltar alguns aspectos desse procedimento.
Primeiramente, registre-se que salta aos olhos o fato de que o sistema
montado no contemplava o acesso direto dos particulares, os quais teriam
que se valer necessariamente da proteo diplomtica para ver satisfeita sua
pretenso. Como sabido, por ter carter voluntrio, estando na esfera de discricionariedade do Estado, a proteo diplomtica muitas vezes no exercida, fato que frustra a pretenso do particular ab initio.
Ademais, o pleito deve ser exercido contra outro Estado, no se podendo
acionar diretamente o agente infrator. Da, conclui-se de plano que, para que
este sistema seja utilizado, far-se-ia necessria a participao de ao menos
dois Estados-membros.
Neste diapaso, outras questes polmicas tambm poderiam ser levantadas. Qual Estado seria o responsvel pela investigao se o agente infrator
estivesse sediado em mais de um Estado-membro? E, caso ambos investigassem, o que fazer se as concluses fossem contraditrias entre si? Adiantaria
cessar a prtica infratora em apenas um dos Estados-membros?
Outro aspecto que pode ser considerado quase contraditrio o fato de
que, apesar da necessria participao dos Estados no processo, a regulao
provisria no servia para controlar as suas condutas. Ela era aplicvel unicamente aos particulares, uma vez que no disciplinava temas como monoplios
ou subsdios estatais.
Alm disso, em seu anexo, a Deciso CMC 21/94 vedava o abuso de posio dominante e a prtica de quaisquer atos que viessem a impedir, restringir
236

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

ou distorcer a concorrncia e o livre acesso ao mercado. Determinava, ainda,


que os Estados-partes deveriam submeter a controle os atos de concentrao
de empresas que implicassem em um domnio econmico igual ou superior a
20% (vinte por cento) do mercado relevante e que pudessem produzir efeitos
anti-concorrenciais em todo ou em parte do Mercosul.
Por fim, cabe consignar que a Deciso CMC 21/94 restou frustrada em
seus principais objetivos, j que o procedimento por ela estabelecido nunca foi
utilizado e a harmonizao proposta no foi alcanada. Ainda hoje, existem
pases-membros que no possuem sequer uma legislao interna especfica de
defesa da concorrncia. Assim, sua relevncia decorre principalmente do fato
de ter sido o primeiro passo concreto rumo ao estabelecimento de um sistema
de defesa da concorrncia no mbito do Mercosul.
2.3.2. O Protocolo de Defesa da Concorrncia Deciso CMC 18/96
Seguindo os ditames estabelecidos na Deciso CMC 21/94, no ano de
1995, por meio da Diretiva CCM 1/95, foi criado o Comit Tcnico de Defesa
da Concorrncia nmero 05, sendo este encarregado de dar cumprimento
ao artigo terceiro da citada deciso. Dessa forma, foi-lhe atribuda a tarefa de
elaborar o estatuto definitivo de defesa da concorrncia do Mercosul. Porm,
importante ressaltar que, neste artigo, a Deciso CMC 21/94 deixava margem
para a adoo de um instrumento de referncia, ao qual as legislaes nacionais deveriam se adequar, com o intuito de promover uma harmonizao entre
os ordenamentos dos pases-membros, ou ainda, a implementao de um protocolo com normas cogentes e imperativas15. Deste modo, tendo sido deliberado nas instncias superiores do Mercosul em favor da segunda opo, emergiu
do Comit Tcnico n. 05 a proposta de Protocolo que passa a ser estudada.
Como ser visto ao longo dessas breves linhas, a equipe de trabalho do
Comit recorreu, em diversos momentos, lei brasileira para a elaborao do
Protocolo de Defesa da Concorrncia. No por outro motivo, era esta a legislao mais moderna e atualizada entre os pases do bloco. Utilizou-se, portanto, da mesma estrutura desta, empregando-se artigos com um caput contendo
uma previso geral e abstrata, definindo a violao livre concorrncia e, posteriormente, incisos que exemplificam estas infraes por meio de condutas
que se subsumem moldura apresentada. Esses incisos no possuem carter
taxativo, sendo sua funo orientar os aplicadores da norma, mostrando de
forma mais detalhada qual o contedo da mesma. Neste sentido, determina

15. Art. 3 da Deciso CMC n. 21/94, sobre Defesa da Concorrncia

237

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

o artigo 6 do Protocolo que As seguintes condutas, alm de outras, na medida que configurem as hipteses do art. 4, caracterizam prticas restritivas
da concorrncia.
Alm disso, ao contrrio da Regulamentao Provisria que estabelecia
uma punio desvinculada de leses concretas sancionando condutas que pudessem afetar o comrcio entre os Estados-partes, o Protocolo no mais pune
a conduta per si. Agora, se o agente no atuou com o propsito de distorcer a
concorrncia, mas efetuou uma conduta que se encontra tipificada em um dos
incisos, s ser punido se sua conduta realmente trouxer efeitos lesivos para
o mercado.
De tal modo, mesmo que o agente venha a atuar destitudo de culpa, ou
seja, sem a inteno ou mesmo conscincia de que sua conduta viola as normas de defesa da concorrncia, ser punido de igual forma, desde que se verifiquem efeitos negativos sobre o mercado. No mais se exige a culpa para a
configurao do ilcito, o determinante o efeito negativo que viola de forma
concreta a livre concorrncia, afetando o comrcio entre os Estados-partes.
Corroborando o exposto acima, eis a redao do artigo:
Art. 4 Constituem infrao s normas do presente Protocolo, independentemente de culpa, os atos, individuais ou concertados, sob qualquer forma
manifestados, que tenham por objeto ou efeito limitar, restringir, falsear ou
distorcer a concorrncia ou o acesso ao mercado ou que constituam abuso de
posio dominante no mercado relevante de bens ou servios no mbito do
MERCOSUL e que afetem o comrcio entre os Estados Partes.

Por sua vez, o objeto e o mbito de aplicao do Protocolo se encontram


definidos nos seus trs primeiros artigos.
O artigo 2 submete s regras do protocolo as pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado ou outras entidades que tenham por objeto
produzir ou que produzam efeitos sobre a concorrncia no mbito do Mercosul. Seu pargrafo nico inclui as empresas que exercem monoplio estatal,
desde que as regras do Protocolo no impeam o desempenho regular de sua
atribuio legal.
Nota-se que o Protocolo se valeu de um conceito amplssimo com o intuito de abarcar o mximo de sujeitos possveis em suas hipteses. Na locuo
outras entidades incluem-se as mais diversas formas de associaes, entidades sem fins lucrativos e entes despersonalizados, sempre que estes produzam efeitos que influenciem a concorrncia.
Apesar do pargrafo nico incluir expressamente as empresas que
desempenham monoplio concedido pelo Estado, infelizmente, s as
238

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

submete nos aspectos em que a lei do Mercosul no se apresente incompatvel com a normativa nacional, ou seja, desde que a aplicao do Protocolo no obste o exerccio da atividade legalmente delegada pelo Estado-parte.
A citada redao nos apresenta a prevalncia do direito interno sobre o direito do Mercosul, deixando patente a fraqueza da norma mercosulina e a total
ausncia, ou mesmo inverso, do princpio da Primazia, tal qual consagrado
no ordenamento jurdico da Unio Europia.
Cabe ressaltar que a Deciso CMC 21/94 no se prestava a regular as
empresas que desempenhassem atividades monoplicas e, entendemos que o
Protocolo devesse ter seguido o mesmo caminho. Isto porque, ao no sobrepor
a normativa mercosulina sobre a nacional, enfraquece a primeira e, de fato,
nada regula, pois, na hiptese de um conflito entre as duas normas, ir prevalecer a normativa interna, a qual, muito provavelmente, ser permissiva em
relao infrao a concorrncia.
No que tange o mbito de aplicao territorial, o artigo 3 do Protocolo de
Defesa da Concorrncia traa as diretrizes da seguinte forma, in verbis:
da competncia exclusiva de cada Estado Parte a regulamentao dos atos
praticados no respectivo territrio por pessoa fsica ou jurdica de direito pblico ou privado ou outra entidade nele domiciliada e cujos efeitos sobre a
concorrncia a ele se restrinjam.

Do artigo acima transcrito, percebe-se que o Protocolo exige determinada


extraterritorialidade para que venha a ser aplicado. indispensvel afetao
de ao menos dois Estados-membros, uma vez que se as condutas e os efeitos
anti-concorrenciais se restringirem ao mbito de apenas um Estado, no se
verificar, a teor do quanto estabelecido no artigo supracitado, a incidncia do
Protocolo. Logo, faz-se indispensvel o carter transfronteirio da conduta ou
de seus efeitos.
A opo pela regulamentao acima pode ser criticada sob a tica de que
o territrio do Estado-parte conforma o territrio do Mercosul. Deste modo,
uma prtica anti-concorrencial que afete o mercado interno de um Estadomembro estar, concomitantemente, afetando as condies de concorrncia
no Mercosul. Esta situao pode ganhar maiores propores se situarmos a
violao no territrio brasileiro, dado o seu enorme peso na conformao do
Mercado Comum. Destarte, poder-se-ia concluir que um sistema de controle centralizado que atuasse em todas as situaes, transfronteirias ou no,
seria o mais adequado. Entretanto, este sistema absolutamente impensvel
no Mercosul, em decorrncia do seu carter intergovernamental. Alm disso, a prpria Unio Europia vem promovendo certa descentralizao em seu
239

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

sistema de defesa da concorrncia, fato que pode apontar para o possvel acerto na direo trilhada pelo Mercosul16.
No que tange o procedimento de aplicao, este se encontra disciplinado
nos captulos IV e V do Protocolo de Defesa da Concorrncia, que estabelecem, respectivamente, os rgos e os procedimentos aplicveis.
O Captulo IV traz como responsveis pela guarda e aplicao do Protocolo a Comisso de Comrcio do Mercosul e do Comit de Defesa da Concorrncia, os quais se encontram delineados no item 2.2. Painel institucional do
Mercosul em matria de defesa da concorrncia, ao qual nos remetemos.
Por sua vez, a indicao detalhada dos rgos nacionais que atuaro em
conjunto com o Comit de Defesa da Concorrncia na aplicao do Protocolo pode ser encontrada na letra b, do inciso II, do artigo 1, da Deciso
CMC 04/04, denominada de Entendimento sobre cooperao entre as autoridades de defesa da concorrncia dos Estados Partes do Mercosul, logo
abaixo transcrita, e na Deciso CMC 15/06 denominada de Entendimento
sobre cooperao entre as autoridades de defesa de concorrncia dos Estados
Partes do Mercosul para o controle de concentraes econmicas de mbito
regional. Vejamos:
Art. 1, inciso II, alnea b) Autoridade (s) de Concorrncia ou de Defesa da
Concorrncia so:
i) para a Argentina, la Comisin Nacional de Defensa de la Competencia
(CNDC) ou, no momento de sua conformao, el Tribunal Nacional de Defensa de la Competncia (TNDC);
ii) para o Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE), a
Secretaria de Direito Econmico (SDE) do Ministrio da Justia; e a Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE) do Ministrio da Fazenda;
iii) para o Paraguai, la Subsecretara de Comercio del Ministerio de Industria
y Comercio e, uma vez constituda, a Secretaria Tcnica de Defesa da Concorrncia;
iv) para o Uruguai, la Direccin General de Comercio del Ministerio de Economa y Finanzas;
v) qualquer outra que as complemente, substitua ou suceda, conforme a legislao nacional de cada Parte.

O procedimento de aplicao do Protocolo utiliza-se basicamente dos rgos e das leis nacionais dos Estados-partes, dessa forma, imprescindvel

16. JAEGER JUNIOR, Augusto A liberdade de concorrncia na Unio Europia e no Mercosul


So Paulo: Ltr, 2006, pg. 526.

240

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

ao menos identificar tambm as leis nacionais que disciplinam a livre concorrncia em cada Estado-membro. Estas se encontram igualmente definidas em
ambos os instrumentos supracitados, quais sejam, a Deciso CMC 04/04, na
letra c do inciso II, de seu artigo 1, a qual se encontra abaixo transcrita, e
tambm na Deciso CMC 15/06.
Art. 1, inciso II, alnea c) Legislao nacional ou lei de Concorrncia so:
i) para a Argentina, a Lei 25.156, sua regulamentao e o Decreto 396/01;
ii) para o Brasil, as leis 8.884/94, 9.021/95 e 10.149/00 e sua regulamentao;
iii) para o Paraguai, o Art. 107 da Constituio Nacional e, uma vez aprovada,
a Lei de Defesa da Concorrncia;
iv) para o Uruguai, os artigos 14, 15 e 16 da Lei 17.243, os artigos 157 e 158
da Lei 17.296, e os Decretos 86/01 e 440/02;
v) assim como qualquer emenda aos instrumentos acima mencionados.

O procedimento de aplicao do protocolo , portanto, descentralizado e


se desenvolve a partir da interao entre as autoridades nacionais de defesa da
concorrncia e das instituies do Mercosul, em especial do Comit de Defesa
da Concorrncia e da Comisso de Comrcio do Mercosul.
A deflagrao do procedimento dar-se- a partir da anlise tcnica preliminar, a qual se desenvolve no mbito do rgo nacional de defesa da concorrncia, sendo iniciada ex officio ou a requerimento fundamentado de qualquer
pessoa interessada perante o rgo nacional.
Essa legitimidade ativa encontra-se detalhada no artigo 14 do Regulamento do Protocolo de Defesa da Concorrncia do Mercosul, vejamos:
Art. 14 Considerar-se- parte legitimamente interessada toda pessoa fsica
ou jurdica, com ou sem fins lucrativos, que se considere direta ou indiretamente prejudicada pela conduta presumidamente infratora, incluindo as associaes de usurios e consumidores devidamente constitudas e reconhecidas
como tal em seus pases.

Sem embargo, de suma importncia frisar que a legitimao se d apenas


perante o rgo nacional de defesa da concorrncia do domiclio do denunciante, como deixa claro o artigo 15 do j citado regulamento. Conseqentemente, continua inexistindo previso legal que possibilite que pessoas distintas dos Estados-partes acessem diretamente as instituies do Mercosul.
Diante desse quadro foroso indagar quais seriam as opes disposio do particular caso o rgo nacional entenda que a denncia no pertinente, no devendo, em consequncia, ser investigada. A quem poder o
particular recorrer?
241

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

Acreditamos que existem duas opes possveis: (a) a primeira se consististe em bater s portas do Poder Judicirio local, vez que o princpio da inafastabilidade do controle jurisdicional de ato ilegal consagrado em todos os
ordenamentos jurdicos modernos e, como se trata de investigao que deve
tramitar perante o rgo nacional do Estado, este competente para conhecer
e atuar a respeito da matria; (b) a segunda opo seria, por meio do manto da
proteo diplomtica, recorrer ao Comit de Defesa da Concorrncia.
Porm, caso ocorra do prprio Comit, ou mesmo da Comisso de Comrcio do Mercosul, recomendar o arquivamento do processo, a nica opo
que restar ao denunciante , tambm via proteo diplomtica, valer-se do
sistema de soluo de controvrsias do Protocolo de Olivos.
Seguindo no estudo do procedimento, aps a denncia, o rgo nacional dever elaborar uma avaliao tcnica preliminar e encaminh-la para o
Comit de Defesa da Concorrncia do Mercosul. De posse dessa avaliao,
o Comit dever decidir se instaura a investigao, caso existam indcios de
violao da concorrncia, ou se arquiva o processo. Decidindo-se pelo arquivamento, para que sua deciso tenha validade, a Comisso de Comrcio do
Mercosul dever ratificar o posicionamento do Comit.
Depois de ultrapassada esta primeira fase, sendo admitida a denncia no
mbito do Comit, este dever estabelecer o rgo que conduzir a investigao de acordo com o domiclio do denunciado e os critrios que sero adotados pela instituio nacional responsvel pela investigao dos fatos, podendo, inclusive, determinar a realizao de diligncias especficas, estudos ou
provas que entenda necessrios para o bom deslinde do feito17.
Como se pode perceber, temos um sistema descentralizado no qual o
Comit de Defesa da Concorrncia ir estabelecer os parmetros que sero
utilizados na investigao a ser conduzida pelo rgo nacional responsvel
pelo procedimento.
Finda a parte instrutria, ser elaborado um relatrio a ser encaminhado
para o Comit, afim de que este adote as providncias necessrias.
Destaque-se que o rgo nacional pode apenas recomendar a adoo de
determinadas medidas ou posicionamento, porm, as decises devero ser tomadas no mbito do Comit.
Ocorre que, quase a totalidade das decises adotadas pelo Comit de Defesa da Concorrncia devem ser referendadas pela Comisso de Comrcio do

17. Art. 14 do Protocolo de Defesa da Concorrncia, Deciso CMC n. 18/96.

242

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

Mercosul. Ou seja, todas as decises importantes, a exemplo de imposio de


multas, arquivamento do processo, determinao para cessao da conduta
etc., sero decididas no mbito do Comit, porm, para que essa deciso seja
vlida, dever ser referendada pela Comisso.
Alm disso, o artigo 12 do Protocolo de Defesa da Concorrncia estabelece ainda que o Comit dever apresentar relatrios peridicos sobre o desenvolvimento dos processos em curso para a Comisso.
Pelo exposto acima, facilmente se percebe que praticamente todo poder
decisrio encontra-se nas mos da Comisso de Comrcio do Mercosul, uma
vez que por seu crivo devem passar todas as decises relevantes adotadas pelo
Comit de Defesa da Concorrncia.
A nosso ver, essa estrutura enfraquece por demais o Comit, j que lhe
retira autonomia e poder decisrio. Em verdade, da forma como o sistema
atual se encontra montado, o papel do Comit assemelha-se ao de um rgo
consultivo. Sua tarefa consiste basicamente em emitir pareceres a respeito das
investigaes e decises recomendadas pelo rgo nacional tendo em vista a
necessidade de ratificao de todas as suas decises relevantes.
Alm disso, pode-se antev que o procedimento estabelecido ser bastante moroso, fato que acabar por prejudicar a efetividade desse instrumento. As
idas e vindas entre o rgo nacional, o Comit de Defesa da Concorrncia e a
Comisso de Comrcio do Mercosul iro certamente retardar a tramitao dos
processos. Atentos a isso, acreditamos que melhor seria estabelecer a Comisso de Comrcio apenas como rgo de reviso, atuando unicamente ao fim
do processo perante o Comit, evitando-se, por conseguinte, a ratificao de
deciso por deciso.
Ademais, cabe ressaltar que todas as decises devero ser adotadas por
consenso, fato que expe a fragilidade institucional do Mercosul e sua reduzida fora coercitiva18. Dessa forma, caso o consenso no seja possvel
em um rgo, dever-se- recorrer ao imediatamente superior. Assim, a atribuio do julgamento passaria do Comit de Defesa da Concorrncia para
a Comisso de Comrcio do Mercosul. Ainda mantendo-se a dissonncia,
desta remeter-se-ia para o Grupo Mercado Comum e, em ltima instncia,
caberia a um juzo arbitral ad hoc ou ao Tribunal Permanente de Reviso por
fim na divergncia.

18. SCHMIDT, Cristiane Alkmin Junqueira. The defense of competition in the Mercosur, 2002.

243

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

necessrio ressaltar que, ainda na fase de investigao, existe a possibilidade de se determinar a cessao da conduta, a reverso ao estado anterior
ou qualquer outra medida que se considere necessria, desde que se perceba
urgncia ou ameaa de dano irreparvel concorrncia. Segundo o artigo 13,
essa deciso ser adotada pelo Comit, devendo ser referendada pela Comisso. Em caso de desobedincia da determinao, poder o Comit, ad referendum da Comisso, impor multa parte infratora. A sano ser executada
pelo rgo nacional do Estado-parte em cujo territrio estiver domiciliado o
infrator. O artigo 31 do Regulamento do Protocolo de Defesa da Concorrncia
detalha melhor este procedimento, vejamos:
Art. 31 O compromisso de cessao e suas eventuais modificaes a que
se refere o Captulo VI do PDC19 podero ser propostos pelo denunciado ao
ONA20 responsvel pela investigao. No caso de que o ONA competente os
considere satisfatrios, os submeter ao CDC21 para homologao, ad referendum da CCM22, em sua primeira reunio ordinria posterior recepo ou em
reunio extraordinria convocada para tal fim.

A seu turno, o artigo 16 do Protocolo estabelece a obrigao dos rgos


nacionais dos demais Estados-membros de auxiliar o rgo nacional responsvel pela investigao. Esse artigo foi esmiuado no Entendimento sobre
cooperao entre as autoridades de defesa da concorrncia dos Estados Partes
do Mercosul, Deciso CMC 04/04, a qual desenvolve de forma detalhada
como e em que condies se deve dar a cooperao entre as autoridades dos
Estados-partes. Entretanto, esta deciso encontra-se ratificada apenas pela Argentina, no estando, portanto, em vigor.
Outra questo de relevncia que merece ateno diz respeito a qual normativa ser aplicada pelas distintas instituies. Outrora, este ponto era facilmente superado, j que a sistemtica da Deciso CMC 21/94 estabelecia
expressamente que a investigao no mbito do rgo nacional se daria de
acordo com a sua legislao nacional e se aplicaria, quando pertinente,
as sanes correspondentes, de acordo com seu ordenamento jurdico interno. Contudo, esta questo agora no se apresenta to clara. O sistema desenhado pelo Protocolo, mesmo incluindo seu Regramento e demais
normas referidas, no conforma um todo auto-suficiente. Existem lacunas
e o procedimento no se apresenta totalmente detalhado, principalmente,
quando se refere atuao do rgo nacional de defesa da concorrncia.

19.
20.
21.
22.

244

PDC Protocolo de Defesa da Concorrncia


ONA rgo Nacional
CDC Comit de Defesa da Concorrncia
CCM Comisso de Comrcio do Mercosul

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

Acontece que, examinado as normas em seu conjunto, percebe-se que a lei


interna do pas do rgo nacional de defesa da concorrncia dever por ele
ser utilizada. Esta, porm, encontrar-se- revogada pelas normas internalizadas do Protocolo e sua legislao acessria, no que contrria, pois ambos
sero mais novos, j que internalizados posteriormente, e mais especficos
em relao matria. Destarte, entendemos que os rgos nacionais devero se valer basicamente dos procedimentos estabelecidos em sua normativa
interna, respeitando, por bvio, os preceitos e os limites estabelecidos pela
normativa mercosulina, bem como as diretrizes de investigao traadas
pelo Comit.
A sano, tal qual estabelecida, ilustra perfeitamente a problemtica
narrada. Ela, caso aplicvel, ser estabelecida pelo Comit, referendada
pela Comisso e aplicada pelo rgo nacional. O Protocolo, entretanto, no
estabelecia qualquer meio de quantific-la. Por esse motivo, no ano seguinte a sua elaborao, foi aprovada a Deciso CMC 2/97, que atualmente se
constitui em um anexo do Protocolo e trata de estabelecer critrios de quantificao das penas. Traz, como j foi tido, apenas diretrizes, cuidando, por
exemplo, de limitar os valores das multas em mximo e mnimo. Em relao ao mximo, determina que sero equivalentes a at 150% dos lucros
auferidos com a prtica infrativa; at 100% dos ativos envolvidos; ou at
30% do valor do faturamento bruto da empresa em seu ltimo exerccio,
excludos os impostos. Quanto ao mnimo, este foi fixado em montante
correspondente vantagem auferida, quando quantificvel. Portanto, est
claro que, nesta situao, a multa ser fixada de acordo com os critrios da
lei interna, observando-se os limites impostos pelo anexo ao Protocolo, Deciso CMC 2/97.
Situao distinta acontece nos casos em que a normativa do Mercosul
apresenta-se imbuda de um carter impositivo. Nestas circunstncias, a normativa define todo o espectro de atuao, no deixando margem para a aplicao da lei interna. Um exemplo dessa situao pode ser observada no 1,
do artigo 15 do Protocolo que impe ao rgo nacional responsvel pela investigao da suposta infrao a obrigao de divulgar relatrios peridicos
sobre suas atividades. Logo, mesmo que por sua normativa interna no lhe
seja imposta esta obrigao, o Protocolo a impe, devendo ser obedecida.
Por fim, faz-se necessrio falar um pouco sobre a vigncia e o processo de
internalizao das normas pelos pases-membros.
Segundo informa a Secretaria do Mercosul, o Protocolo de Defesa da
Concorrncia est em vigor desde o ano 2000, todavia, apenas para Brasil
e Paraguai, uma vez que esses foram os nicos Estados a ratific-lo, at o
245

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

presente momento. Alm disso, cabe ressaltar que ele ainda no foi aplicado
nenhuma vez.
Por sua vez, o Regulamento sobre o Protocolo de Defesa da Concorrncia do Mercosul, firmado em Braslia no ano de 2002, no est em vigor, j
que foi ratificado apenas pelo Paraguai. Porm, seu artigo 40 estabelece que
A adeso por parte de um Estado ao PDC23 implicar adeso ao presente
Regulamento. Ocorre que este artigo no pode ser aplicado ao Brasil, pois,
quando o mesmo ratificou o Protocolo de Defesa da Concorrncia, no havia
ainda o Regulamento, inexistindo, conseqentemente, esta previso normativa. Nada obstante, esta ser plenamente aplicvel no caso de Argentina ou
Uruguai virem a ratificar o Protocolo no futuro.
A fim de tornar mais claras as informaes acima, trazemos em anexo
uma tabela contendo um quadro comparativo de internalizaes, resumindo os principais instrumentos relacionados defesa da livre concorrncia no
Mercosul e por qual Estado j foi ratificado.
2.4. As faltas do Protocolo de Defesa da Concorrncia
O Protocolo, segundo j foi visto, abarcou em seu mbito de aplicao
as empresas pblicas e privadas que exercem monoplio estatal, entretanto,
no cuidou de regular, naquela oportunidade, tema de suma importncia para
a livre concorrncia, qual seja, o das ajudas pblicas que distorcem a concorrncia. Contentou-se em dispensar apenas uma clusula programtica, ao
estabelecer, no artigo 32, que:
Art. 32 Os Estados Partes comprometem-se, dentro do prazo de dois anos
a contar da entrada em vigncia do presente Protocolo, e para fins de incorporao a este instrumento, a elaborar normas e mecanismos comuns que disciplinem as ajudas de Estado que possam limitar, restringir, falsear ou distorcer a concorrncia e sejam suscetveis de afetar o comrcio entre os Estados
Partes.

No entanto, essa temtica j havia recebido tratamento semelhante por


meio da Deciso CMC 20/94, que cuidava especificamente dessa matria,
apesar de limitar-se a determinar a criao de um Comit Tcnico, o qual
seria responsvel pela elaborao de uma regulao a ser submetida aprovao da Comisso de Comrcio at a data de 30 de junho de 1995. Acontece
que essa proposta de regulamentao nunca foi aprovada ou sequer apresentada. Por esses motivos, acreditamos que o Protocolo incorreu em erro ao

23. PDC Protocolo de Defesa da Concorrncia

246

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

no regulamentar em seu bojo a referida temtica. Ademais, at hoje a norma


programtica no foi atendida, no existindo ainda qualquer regulamento a
respeito da matria no mbito do Mercosul.
Vale ressaltar que, por meio da Deciso CMC 15/96, foi determinado ao
Grupo Mercado Comum que criasse um grupo ad hoc sobre o tratamento das
polticas pblicas que distorcem a competitividade com o intuito de revisar
os critrios da Deciso CMC 20/94 e, at o prazo mximo de 30 de junho de
1997 e apresentar um esboo de regulao. Ocorre que o grupo ad hoc se reuniu poucas vezes e nenhuma proposta foi apresentada.
Estes fatos decorrem em grande parte da falta de interesse poltico-governamental dos prprios Estados-membros do Mercosul. Aparentemente, no h
um verdadeiro empenho em disciplinar a matria, pois com esta regulamentao os Estados estariam limitando seus poderes de forma relevante.
Sem embargo, h a necessidade de se dispensar tratamento ao tema, posto
que a ausncia de normas pode gerar danos incomensurveis ao processo de
integrao, como a deflagrao de guerras fiscais entre os pases-membros, a
fim de atrarem empresas para os seus territrios, ou a concesso de crditos e
subsdios a determinado setor, tornando-o predatrio em relao aos demais,
levando, desde logo, falncia desse mesmo setor nos outros Estados-partes.
Nada obstante, no se est aqui proclamando a proibio total das ajudas pblicas, mas sim o contrrio. Faz-se necessria a regulamentao para que os
agentes econmicos, nos diferentes pases-membros, possam gozar de benefcios e vantagens equivalentes, possibilitando, deste modo, o desenvolvimento
eqitativo de todos.
A segunda omisso do Protocolo de Defesa da Concorrncia que pode ser
apontada refere-se aos atos de concentrao. certo que a doutrina diverge
neste aspecto, havendo quem defenda que a disciplina a respeito desses atos
surge sempre em um momento posterior, no devendo, portanto, ser computada como uma falta do Protocolo24. Sem embargo, no esta a viso trilhada
pelo presente estudo.
No que tange aos atos de concentrao, o Protocolo estabelecia em seu
artigo stimo um prazo de dois anos para a sua regulamentao. Contudo,
esta apenas surgiu no ano de 2006, por meio da Deciso CMC 15/06 e, ainda
assim, de forma insatisfatria, uma vez que a mesma disciplina muito pouco
sobre matria, tratando no mais das vezes sobre a cooperao entre os rgos

24. JAEGER JUNIOR, Augusto A liberdade de concorrncia na Unio Europia e no Mercosul


So Paulo: Ltr, 2006, pg. 678.

247

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

nacionais dos Estados-partes, temtica j abordada e regulamentada pela Deciso CMC 04/04.
Alis, a respeito da Deciso CMC 15/06, faz-se necessrio destacar o seu
artigo X, que uma vez mais demonstra a inverso absoluta do princpio da Primazia no mbito do Mercosul. Constitui-se, o citado artigo, em uma clusula
de no-interferncia nas legislaes nacionais, estabelecendo que as disposies da Deciso CMC 15/06 no impedem que um Estado-parte adote ou
se abstenha de adotar qualquer medida que esteja em conformidade com sua
legislao nacional. Em outras palavras, a deciso aprovada nas instncias do
Mercosul no tem qualquer eficcia prtica, pois, em verdade, no tem poder
para constranger os Estado-membros, sendo, em ltima anlise, praticamente
destituda de fora coercitiva.
2.5. Decises do Mercosul sobre a livre concorrncia
Dentre as decises dos tribunais arbitrais do Mercosul, em apenas uma
houve meno direta a respeito de violao ao direito livre concorrncia e
a aplicao do Protocolo de Defesa da Concorrncia. Foi por meio do quarto
laudo arbitral, expedido por um Tribunal Arbitral Ad Hoc, em controvrsia
atinente a exportao de frangos inteiros envolvendo Brasil e Argentina, no
ano de 2001.
O Brasil havia apresentado reclamao contra a Repblica da Argentina
alegando que, atravs da Resoluo n. 574/2000 de seu Ministrio da Economia, estaria ela aplicando medidas antidumping provenientes de sua legislao nacional contra as exportaes de frangos inteiros originrios do Brasil,
estabelecendo, dessa forma, preos mnimos, derrubando, por conseguinte, as
exportaes do produto brasileiro.
O Estado brasileiro afirmou que as medidas adotadas eram contrrias
construo de uma Unio Aduaneira e a liberalizao do comrcio entre os
Estados-partes. Alm disso, invocou como normativas aplicadas ao caso, dentre outras, o Protocolo de Defesa da Concorrncia e a Deciso CMC 11/97,
a qual se constitui no Marco Normativo Antidumping. Justificou que estas
normas possuiriam vigncia parcial, visto que determinadas disposies no
necessitariam de incorporao, se encontrando, desde logo, em vigor.
Por sua vez, o Estado argentino suscitou, como questo prvia, a inexistncia de regras no Mercosul que regulem a aplicao de direitos antidumping no comrcio intrazona, requerendo, destarte, que o Tribunal desse por
encerrada sua atuao. Argumentou ainda que no caberia a Corte Arbitral
rever os procedimentos adotados por um Estado-membro na aplicao de sua
legislao nacional.
248

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

A seu turno, o Tribunal Arbitral afastou a tese de vigncia parcial das normas, fundamentando que esta traria uma insegurana jurdica inaceitvel. Alm
disso, ressaltou que no h qualquer regra que autorize a aplicao direta das
normas emanadas pelos rgos do Mercosul, sendo necessria a incorporao,
no podendo nesta obrigao ser substituda a atuao do Estado-parte.
Porm, apoiando-se no Tratado de Assuno e no seu Regime de Adequao Final Unio Aduaneira, o Tribunal Arbitral considerou-se competente
para apreciar a matria, entretanto, no ordenou a revogao da Resoluo
574/2000, por entender que no havia sido provado que a Argentina se valeu
desta para limitar a circulao dos bens no mercado intrazona e distorcendo
a concorrncia.
No julgamento, apesar de se considerar competente, superando as dificuldades atinentes a falta de legislao mercosulina a respeito da matria, nenhuma providncia foi adotada, por considerar que a infrao no havia restado
devidamente configurada.
3. CONCLUSO
Diante das consideraes trazidas nesse estudo, podemos afirmar que o
maior entrave para o efetivo funcionamento do sistema de defesa da concorrncia no Mercosul a falta de ratificao, pelos Estados-partes, dos instrumentos normativos aprovados no mbito do Conselho de Mercado Comum.
Como foi visto, de todas as normas elaboradas at o presente momento
pelas instituies do Mercosul, apenas o Protocolo de Defesa da Concorrncia se encontra em vigor e, mesmo assim, sua vigncia parcial, uma vez que
eficaz apenas em relao controvrsias envolvendo Brasil e Paraguai, pois
foram estes os nicos pases a ratific-lo.
A falta de confirmao das demais Decises do Conselho implica ainda
em uma dificuldade de se aplicar o Protocolo, porquanto as demais normas
so, em certa medida, imprescindveis para a sua correta utilizao, j que
regulamentam e completam o Protocolo, conformando o sistema de Defesa
da Concorrncia.
Paralelo a isso, deve-se advertir que a organizao institucional do Mercosul tampouco colabora para uma aplicao mais efetiva, sobretudo em matria de defesa da concorrncia, j que mais adequado seria contar com um
tribunal de carter supranacional que impusesse sua jurisdio sobre os Estados-membros, pois, como sabido, em matria de concorrncia, os tribunais
nacionais costumam ser lenientes em relao suas empresas, principalmente
quando os efeitos so sentidos apenas em outros Estados.
249

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA

Some-se a isso o fato de que todas as decises adotadas no mbito das instituies do Mercosul devem ser alcanadas por consenso, fato que, por si s,
j atribui um peso elevado ao Estado acusado, pois, em decorrncia da necessidade de unanimidade, um poder de barganha excessivo lhe concedido. Deste
modo, acreditamos que o Estado-reclamado deveria perder o direito ao voto no
mbito do Comit de Defesa da Concorrncia e da Comisso de Comrcio do
Mercosul, permitindo que o consenso seja alcanado sem a sua participao.
Outros dois fatores que contribuem para que a defesa da concorrncia no
tenha entrado ainda como um assunto prioritrio na agenda do Mercosul so,
certamente, a falta de tradio dos pases-membros e a impossibilidade dos
particulares de acessarem diretamente nas instituies do Mercosul, alm,
claro, dos elevados custos implicados em se litigar no atual sistema arbitral.
No obstante, o Protocolo possibilita que os particulares apresentem queixas ante o rgo nacional de defesa da concorrncia de seu domiclio, fato que
tende a ampliar o acesso dos nacionais s instncias do Mercosul, mesmo que
por vias indiretas.
Cabe ainda registrar que no nos iludimos a respeito do sistema de defesa da concorrncia at o momento montado pelo Mercosul. Contudo, mesmo
cientes de que o Protocolo e demais decises no se constituem em exemplos
de tcnica legislativa, acreditamos que o Mercosul deveria empreender esforos em busca de sua ratificao, visando a entrada em vigor de forma plena.
Sem embargo, concomitantemente, seria interessante incentivar que os pases
consolidassem suas leis e seus rgos de defesa da concorrncia para que,
com todo o sistema montado e em funcionamento, pudesse ser analisado, criticado e ento, a partir desses estudos, aprimorado.
No acreditamos que o surgimento de uma nova legislao em matria
de livre concorrncia possa trazer novos nimos determinando a sua imediata
ratificao, apesar disso, temos certeza que aps mais de dez anos no limbo,
o Protocolo j esteja um tanto quanto desgastado. Apesar disso, o transcorre
desse tempo no o torna desatualizado.
Alm do mais, defendemos que um prximo projeto de normativa dever
compilar todas as matrias que hoje se encontram dispersas ou ausentes, agregando em um mesmo instrumento todos os mbitos da defesa da concorrncia,
como por exemplo, as ajudas pblicas, os atos de concentrao, a prtica de
dumping etc.
Para tanto, acreditamos que, s a partir da entrada em vigor do sistema
atual, poder o Mercosul avanar nos debates necessrios, amadurecendo
diversos entendimentos e reflexes a respeito da matria. Este nos afigura
como um degrau indispensvel a ser superado, para que, dessa forma, se possa
250

CAMINHOS RUMO REGULAO DA LIVRE CONCORRNCIA NO MBITO DO MERCOSUL

buscar a convergncia necessria em torno de um novo projeto de normativa,


levando em considerao as experincias adquiridas por meio da aplicao do
atual Protocolo de Defesa da Concorrncia.
4. BIBLIOGRAFIA
ARAUJO JR., Jos Tavares de. Poltica de Concorrncia no Mercosul: Uma Agenda Mnima,
2001, (disponvel em http: //www.dttc.oas.org/trade/STAFF_ARTICLE/tav01_conc_
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BAHIA, Saulo Jos Casali. O Mercosul e suas relaes com a ALCA e a Unio Europia. No
prelo.
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Brasileira, 1966, traduzido de Competition As a Dynamic Process Segunda Edio 1963
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Acessado em 10 jul. 2008.
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S.A., 1 Ed., 15 Impresso.
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So Paulo: Ltr, 2006,
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PENA, Felix. Defensa de la competencia econmica en el Mercosur, 2001. Disponvel em: http:
//www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=wpapers&wpagno=documentos/2001-0514-defensa-competencia-economica-mercosur. Acessado em 08 de abr. de 2008.

251

FELIPE BARROCO FONTES CUNHA


PENA, Felix. Una poltica de competencia econmica para el MERCOSUR, 2000. Disponvel
em: http: //www.felixpena.com.ar/index.php?contenido=wpapers&wpagno=documentos/
2000-09. Acessado em 06 de abr. 2008.
SCHMIDT, Cristiane Alkmin Junqueira. The defense of competition in the Mercosur, 2002. Disponvel em: http: //www.seae.fazenda.gov.br/central_documentos/textos_artigos/2002-1
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SILVA NETO, Manuel Jorge e. Direito constitucional econmico So Paulo: LTr, 2001.
Site Canal do Mercosul, http: //www2.uol.com.br/actasoft/actamercosul/index.htm. Acessado em
09 abr. 2008.
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Site do Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE, www.cade.gov.br, Acessado
em 15 maio 2008.
Site do Ministrio da Fazenda do Paraguai, http: //www.hacienda.gov.py/web-hacienda/index.
php. Acessado em 06 abr. 2008.
Site oficial do Mercosul, www.mercosur.int. Acessado em 12 jul. 2008.
Site da Real Academia Espaola, http: //www.rae.es/. Acessado em 12 jul. 2008.
VAZ, Isabel. Direito Econmico da Concorrncia. Rio de Janeiro: Forense, 1993.
VICENTINO, Cludio. Histria do Brasil So Paulo: Scipione, 1997.
WAISBERG, Ivo. Direito e poltica da concorrncia para os pases em desenvolvimento. Edies
Aduaneiras, 2006.

ANEXO 01
Tabela 1 Quadro Comparativo de Internalizaes25
Instrumentos
Normativos

Argentina

Brasil

Paraguai

Uruguai

Vigncia

Protocolo
(Dec. CMC 18/96)

Sim (2000) Sim (1997)

Sim, mas apenas


entre Brasil e Paraguai

Anexo (Dec. CMC 02/97)

Sim (2000)

No

Regulamento (05/12/2002)

Sim (2006)

No

Sim (2004)

No

No

Entendimento
(Dec. CMC 04/04)
Controle de Atos de Concentrao (Dec. CMC 15/06)

25. Fontes: Site Oficial do Mercosul (www.mercosur.int) e Assessoria Internacional do CADE


Conselho Administrativo de Defesa Econmica.

252

XII.

ANOTAES SOBRE O ACESSO


A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS
E COLETIVAS NO MERCOSUL
Geisa de Assis Rodrigues*
SUMRIO: I. Consideraes Iniciais II. Participao da Sociedade na definio da
poltica de integrao do Mercosul III. Participao dos atores sociais na esfera regional do Mercosul IV. Acesso Justia no Mercosul V. Consideraes finais

I. CONSIDERAES INICIAIS
A preocupao com a dimenso social geralmente incorporada pauta
da integrao econmica dos Estados em um momento subsequente definio poltica e econmica da integrao, como se a cronologia econmica
fosse necessariamente diversa da cronologia social.1 Como a participao em
um bloco econmico sempre revela, em alguma medida, uma restrio de
soberania estatal, a deciso fundamental da submiso do pas cooperao2
eminentemente poltica, sendo tomada pelas instncias governamentais com
apoio de sua burocracia. Na adoo desta deciso quase sempre se trava um
dilogo com as elites econmicas internas, que tm condio de influir no governo e sopesar os benefcios que lhe adviro desta opo poltica. Todavia,
os demais atores sociais ficam alijados dessa deciso inicial e apenas tm,
quando muito, algum espao de participao em momento ulterior, quando as
bases da integrao esto praticamente definidas.
Contudo, infundada a presuno de que o cotidiano dos cidados esteja
imune s opes econmicas e comerciais feitas pelos governos em suas relaes internacionais. No importa se estejamos diante de uma rea de livre

1.
2.

Professora licenciada da Universidade Federal da Bahia. Mestre e Doutora em Direito pela


UERJ. Procuradora Regional da Repblica na 3 Regio. Este artigo apresenta reflexes que
foram expostas no Seminrio promovido pela Universidade de Tours e pela Universidade
Federal da Bahia, em Tours, nos dias 12 e 13 de Abril de 2006 Mercosul e Unio Europia:
entre concorrncia e solidariedade, na Frana, e o Seminrio promovido pelas mesmas instituies acadmicas (nome do seminrio) nos dias 3 a 5 de Abril de 2008.
As expresses cronologia econmica e cronologia social so usadas por ALMEIDA, Paulo
Roberto. Mercosul, NAFTA e ALCA: a dimenso social. Org. Yves Chaloult & Paulo Roberto
de Almeida. SP: LTR, 1999.
Embora os termos cooperao e integrao possam ter significados distintos, para os fins de
nossa abordagem os utilizaremos como sinnimos.

253

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

comrcio, de uma unio aduaneira, de um mercado comum ou de uma unio


econmica3, em cada um desses estgios de integrao h uma dimenso social, mais ou menos complexa que deve ser levada em conta pelos Estados,
que so os verdadeiros protagonistas deste processo.
Um dos maiores desafios participao no momento inicial da integrao
que a discusso apresentada como estritamente tcnica, para a qual haveria
uma delegao de deciso aos dirigentes polticos eleitos democraticamente.
A busca por uma melhor insero do pas na arena econmica internacional
estaria dentro das atribuies dos governantes, como uma forma de compatibilizar o bem estar geral com as demandas de neocapitalismo. Todavia, no
mais das vezes as opes polticas adotadas para gerir essa tensa relao so
praticamente infensas aos controles de legitimidade tradicionais. Em suma,
el binomio tecnocracia-desideologizacin se manifiesta en la zona de la actuacin concreta del Estado como burocracia-despolitizacin: la administracin pretende sustituir a la politica.4 Esse fato acaba por gerar uma carncia
democrtica de legitimao5, o que ocorre sempre que o crculo daqueles que
tomam parte nas decises democrticas no coincide com o crculo daqueles
que so afetados por essas decises.
Some-se a isso o pouco interesse da sociedade em geral na poltica externa,
como demonstrado por estudo de Almond6, apesar de imaginado para uma outra
realidade e para outro propsito, no sentido de que a opinio pblica em geral
totalmente alheia aos temas de poltica externa, salvo quando existe um conflito
aberto com outro pas quer seja econmico ou militar. Assim, mesmo em pases
que tm uma vivncia democrtica estvel muito raro que se submeta a deciso da formao de um bloco econmico a um amplo debate pblico7.
Se por um lado existe alguma dificuldade de se tentar imprimir uma
presso democrtica interna sobre a opo da integrao de cada pas, mais

3.
4.
5.
6.

7.

254

Vide BALASSA, Bela. Teoria de la Integracin Econmica. Ciudad de Mxico: Hispano


Americano, 1980.
DIAZ, Elas. Estado de derecho y sociedad democrtica. Madrid: Taurus, 1998. pg 116
HABERMAS, Jurgen. Nos limites do Estado Artigo publicado no Caderno Mais do Jornal Folha de So Paulo, de 18 de Julho de 1999, pg. 5.
ALMOND, Gabriel. The American people and foreign policy. New York: Basic Book, 1950.
Almond adota um esquema sobre a tomada de deciso na poltica externa, sendo o ncleo
da deciso das lideranas governamentais e de sua burocracia, com influncia das elites diretamente envolvidas e os formadores de opinio, o pblico interessado uma platia para o
palco das negociaes, e o pblico em geral totalmente alheio ao processo decisrio salvo
quando eclodem os conflitos.
Como parece ter sido o caso da NAFTA (1994) ou do CUSFTA (1989) Acordo de Livre
Comrcio entre o Canad e os Estados Unidos.

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

desafiante se revela o exerccio pleno da cidadania pelos nacionais dos pases


cooperados no mbito regional. Como cedio, toda a concepo da participao poltica dos cidados foi estruturada para os limites de um Estado
Nacional, a exemplo das instituies que caracterizam a democracia representativa e dos mecanismos que ensejam a participao direta dos eleitores.
Nas fases iniciais dos blocos econmicos a densidade institucional muito
baixa, sendo difcil se reconhecer um espao de atuao para os atores sociais,
que estejam afastados do poder governamental. Por outro lado, as tradicionais
formas de presso das quais se valem os movimentos sociais tm fora mais
limitada quando se referem a temas relacionados integrao econmica, em
vista deste tipo de questo suscitar pouca mobilizao bem como o baixo impacto das aes locais no ncleo decisrio regional. Destarte, a incluso das
demandas por polticas pblicas sociais na pauta da integrao regional, ou at
mesmo a considerao da oposio s polticas propostas um significativo
desafio para todos que estejam alijados do poder central dos governos. No
menos importante a dificuldade de se conciliar os interesses dos cidados
dos vrios pases integrados, uma vez que, em muitos casos, o que prejudicial para uma populao pode favorecer outra. Em suma, a intensificao das
relaes comerciais entre os pases no necessariamente acompanhada do
surgimento de um senso de comunidade, o que dificulta a atuao conjunta
dos movimentos nacionais, e enfraquece a sua posio como interlocutor das
demandas polticas na esfera regional.
Veremos, assim, como essas questes se apresentam no Mercosul. Dividiremos a nossa abordagem em trs perspectivas: a primeira sobre a participao da sociedade na prpria definio da poltica de integrao do Mercosul;
a segunda sobre a participao dos atores sociais nesta esfera regional, e a
terceira sobre o acesso justia no espao regional.
II. PARTICIPAO DA SOCIEDADE NA DEFINIO DA POLTICA
DE INTEGRAO DO MERCOSUL
Os antecedentes mais imediatos do Tratado de Assuno foram os pactos
binacionais firmados entre Argentina e Brasil na dcada de oitenta8. Tais pases objetivavam uma melhor insero na esfera das relaes internacionais,

8.

Como a Declarao de Iguau, firmada em 30/11/1985, e o Programa de Integrao e Cooperao Econmica-PICE, em 1986. Como antecedentes mais remotos temos as diversas
tentativas de integrao na Amrica Latina, motivados pela Comisso Econmica para a
Amrica Latina (CEPAL- 1948): a) o Tratado de Montevidu (1960) criao da Associao
Latino-americana de Livre comrcio ALALC, b) criao da Associao Latino-americana
de Integrao (ALADI)- Tratado de Montevidu (1980)

255

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

para enfrentar a grave crise por que passavam suas economias protecionistas e
dar alguma resposta s demandas por padres sociais mais condizentes, surgidas com o processo de redemocratizao. Tais objetivos comuns mitigavam as
diferenas geogrficas, sociais e econmicas que caracterizam os dois pases
mais influentes da Amrica do Sul, porm igualmente dependentes na ordem
econmica internacional.
O passo seguinte foi a integrao do Paraguai e do Uruguai no projeto de
cooperao econmica de todo o Cone Sul da Amrica com a formao do
Mercosul em 1991. Conquanto no concordemos com o determinismo da teoria do spillover9, neste caso houve uma propagao da idia da integrao nos
pases que, apesar de extremamente heterogneos reconheceram a necessidade da formao do bloco econmico como uma importante poltica externa.
Como j ressaltado, a cooperao foi necessria consolidao de um projeto
de insero internacional no subalterno, bem como a modernizao das empresas e das estruturas produtivas. Importante consignar que neste mesmo perodo estes pases abriram suas economias, permitindo maior trnsito de bens
e capitais e revitalizaram suas instituies democrticas. Assim, a integrao
regional foi percebida como uma forma de fortalecer suas posies comerciais
no mbito externo10.
Nossa abordagem sobre a participao da sociedade na concepo do
MERCOSUL privilegiar os Estados-partes fundadores, sem examinar questes relativas ao Chile, ao Peru, ao Equador, Colmbia e Bolvia, pases
que em virtude de acordos de complementao econmica, celebrados entre
1996 e 2003, guardam um extenso rol de interesses comuns, mas que no
assumiram com todas as consequncias a adeso ao Tratado de Assuno e a
Repblica Bolivariana da Venezuela11, que em 4 de Julho de 2006 aderiu formalmente ao bloco regional, muito embora sua adeso ainda esteja sendo discutida pelos pases membros, sendo que, de qualquer forma, apenas adotar

9.

O conceito de spillover, que traz a noo de derramamentoem ingls, pressupe a existncia de um ncleo funcional que d origem integrao regional porque possui uma capacidade autnoma de provocar estmulos integracionistas, incorporando ao longo de seu trajeto
novos atores e setores relevantes.HIRST, Mnica. Reflexiones para um anlises poltico Del
Mercosur. Buenos Aires: Flacso, 1991.
10. No podemos esquecer, todavia, que o processo de integrao regional no se explica apenas atravs do fenmeno da globalizao, at porque a integrao regional voluntria e
a globalizao ocorre revelia dos Estados. FREITAS JUNIOR, Antnio Rodrigues de &
MERINO, Lucyla Tellez. Horizontes para o Direito numa sociedade em mudana: Dilemas
da Ala., Impasses do Mercosul e Crise do Estado-Nao como crculo retroalimentador.
So Paulo: LTr, 2004.
11. Protocolo de adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela.

256

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

plenamente as regras do MERCOSUL a partir de 2010. Contudo, muito do


que ser dito aplicvel tambm a estes pases sul americanos.
O Mercosul surgiu como um ambicioso projeto de criar em pouco mais de
trs anos um Mercado Comum com livre circulao de bens, servios e fatores produtivos, eliminao de direitos alfandegrios e restries no tarifrias,
estabelecimento de uma tarifa externa comum, adoo de poltica comercial
nica em relao a terceiros Estados, coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes e compromisso dos Estados de harmonizar suas legislaes12. Note-se que no h previso expressa sobre a livre
movimentao de pessoas, embora os trabalhadores sejam fatores produtivos,
a demonstar que o Mercado que originalmente se concebeu comum mas no
comunitrio.
A exemplo dos outros processos histricos de integrao regional a pauta
econmica foi a preponderante, e os protagonistas da mobilizao integracionista foram as cpulas governamentais e as elites econmicas. No tem sabor
de novidade afirmar que a formao do Mercosul foi excludente do ponto
de vista social.13 Mesmo a iniciativa uruguaia de formao de uma comisso
tripartite (governo, empresrios e trabalhadores)14 no infirma a pouqussima
participao da sociedade na discusso sobre a convenincia e o formato da
integrao. Em pases como Argentina e Brasil at mesmo o grau de conhecimento da proposta mercosulina variou entre suas diversas regies.
Nem se diga que haveria um mandato implcito dos cidados para que
seus governantes pudessem definir a idia de integrao. Enunciados principiolgicos como o do pargrafo nico do artigo 4 da Constituio brasileira, que prev que A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao
econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando

12. Artigo 1 do Tratado de Assuno.


13. Nesse mesmo sentido, dentre outros: VAZ, Alcides Costa. A integrao no mercosul: novos
atores e o desafio da participao poltica e social. Mercosul, NAFTA e ALCA: a dimenso
social. Org. Yves Chaloult & Paulo Roberto de Almeida. SP: LTR, 1999; DAMATTA, Roberto. In O mercosul e a sociedade civil: em torno das trocas econmicas e da integrao
cultural. Fundao Alexandre Gusmo. O Mercosul e a integrao sul americana: mais do
que a economia. FUNAG. Braslia, 1997, p. 101-116; VIGEVANI, Tullo e MARIANO,
Karina L. Pasquarillo. Estratgias e alianas entre os atores sociais. Mercosul, NAFTA
e ALCA: a dimenso social. Org. Yves Chaloult & Paulo Roberto de Almeida. SP: LTR,
1999; PASQUARIELLO, Karina Lilia. Mercosul e Sindicatos: a participao das Centrais
Sindicais no Subgrupo 11. Programa de Ps graduao do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da USP. Orientador Jos Alvaro
Moiss. 1996.
14. A Comission Sectorial para el Mercosur (COMISEC) foi criada logo depois do Mercosul.

257

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

formao de uma comunidade latino-americana de naes, no dispensam o


efetivo debate que cada poltica concreta de integrao pode ensejar.
No se pode olvidar, outrossim, a prpria fragilidade democrtica dos
Estados-partes, cuja histria de golpes de Estado, de ditaduras militares, de
intolerncia com oposies polticas, de extermnio de lideranas populares,
solapou o sentimento participativo da sociedade. Prova da necessidade de
subverso da cultura poltica tradicional da rea a proclamao expressa do
compromisso dos Estados-Partes contra solues heterodoxas de alterao de
poder.15
Alis, interessante consignar a relao entre integrao regional e o fortalecimento da democracia nos Estados-partes, a exemplo do que ocorreu no
Paraguai em 1996 e 1999, quando a atuao dos pases integrantes do Bloco foi fundamental para evitar um atentado normalidade democrtica paraguaia, tendo se acenado inclusive com a possibilidade de excluso do pas do
Mercosul16.
Ademais, em todos os pases do Mercosul viceja a hipertrofia do Executivo, tendo o Poder Legislativo um papel quase sempre reativo s polticas propostas pelos governos. Assim, o Parlamento, que em tese a arena adequada
para a discusso poltica dos assuntos mais relevantes da sociedade, ficou distante da opo poltica de ingresso no Mercosul, sendo convocado apenas para
chancelar os tratados e acordos que formalizaram o bloco econmico. Ainda
que desde os tratados binacionais entre Brasil e Argentina tenha se previsto
uma Comisso Parlamentar Conjunta de Integrao17, e tendo, desde a criao
do Mercosul tendo funcionado a Comisso Parlamentar Conjunta, havendo

15. O protocolo de Ushuaia sobre compromisso democrtico no Mercosul, Bolvia e Chile,


firmado em 1998, a partir da Declarao Presidencial de Las Leas de 1992 expresso
ao afirmar a plena vigncia das instituies democrticas como condio essencial para
o desenvolvimento dos processos de integrao entre os Estados Partes deste Protocolo.
16. Nesse mesmo sentido: Experincias recentes no Mercosul estariam demonstrando a razoabilidade deste raciocnio: seria o caso das crises institucionais no Paraguai, dos primeiros
semestres de 1996 e de 1999, ambas ligadas ao papel poltico das foras armadas, em particular do general Oviedo. O Mercosul, como amplamente sabido, um processo de integrao regional que se apia sobre o princpio da intergovernabilidade. Foi at hoje rejeitada a
idia de supranacionalidade, com maior nfase de parte da Argentina e do Brasil. (...) O que
queremos dizer que, apesar da intergovernabilidade, de fato vm se afirmando no bloco
regional os princpios da democracia. VIGEVANI, Tullo, MARIANO, Karina Pasquariello
& OLIVEIRA, Marcelo Fernandes. Democracia e atores polticos no Mercosul. Acessado
pela Internet na pgina http: //168.96.200.17/ar/libros/sierra/vigevani.pdf, em 14/03/2006.
17. A Comisso Parlamentar Conjunta da Integrao foi prevista no Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, assinado por Argentina e Brasil em novembro de 1988, sendo
composta por doze legisladores de cada pas, com carter consultivo.

258

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

hoje um Parlamento do Mercosul, institudo em Dezembro de 2006, o fato


que os Parlamentos Nacionais pouco se envolveram na tomada de deciso do
Mercosul18.
Alm da falta de uma cultura democrtica estvel, todos os Estados partes, em maior ou menor grau, convivem com uma intensa desigualdade social,
traduzida no contraste da pujana acadmica com o analfabetismo, das safras
agrcolas recordes com a fome, das cirurgias de ponta com o esgoto a cu
aberto, dentre outros inquietantes opostos que expem a inadequada distribuio de renda desses pases. evidncia que essas disparidades se refletem na
forma de participao dos diversos atores sociais, havendo uma significativa
parcela da populao cuja energia precisa ser destinada nica e exclusivamente para garantir a sua prpria sobrevivncia, sem contar que o exerccio pleno
da cidadania pressupe a compreenso dos signos e smbolos do discurso poltico, o que muito difcil para aqueles sem acesso educao formal.
Mesmo a parcela das sociedades nacionais organizada politicamente e
relacionada mais diretamente s questes econmicas, como os Sindicatos,
no tiveram uma participao de destaque no processo de integrao no Cone
Sul. Apesar da existncia, desde o ano de 1986, da Coordenadora de Centrais
Sindicais do Cone Sul CCSCS19, o movimento sindical nunca logrou difundir entre os trabalhadores sulamericanos seu utpico projeto bolivariano. Em
1992 foi criada no mbito da CCSCS a Comisso Mercosul, para examinar
as implicaes da integrao regional para os trabalhadores dos Estados partes. As primeiras posies, inclusive, foram francamente contrrias idia do
Mercosul, e de toda abertura econmica de seus pases, diante do potencial de
reduo dos direitos trabalhistas garantidos nas legislaes internas.
Os demais movimentos sociais foram ainda mais alheios ao processo
de integrao, seja pela intrnseca dificuldade de organizao dos interesses
difusos20, como os de defesa dos direitos dos consumidores, de defesa de

18. A pouca participao parlamentar foi anotada pelo relator do parecer quando do processo de
aprovao do Protocolo de Ouro Preto, Deputado Franco Montoro: os rumos da integrao
sero definidos exclusivamente pela negociao dos Executivos nacionais, afastada a participao direta dos parlamentos ou das populaes dos quatro pases nas decises relacionadas integrao, j que seus rgos representativos, a Comisso Parlamentar Conjunta e o
Foro Consultivo Econmico-Social, possuiro funes meramente consultivas. Acessvel
em http: //www.camara.gov.br.
19. Formada originalmente pela COB boliviana, MIT paraguaia, CNT e CDT chilenas, CGT
argentina, PIT- CNT uruguaio e CUT e CGT brasileiras.
20. Vide OLSON, Mancur. The logic of collective action. Public Goods and the theory of
Groups. Cambridge: Harvard University Press, 1971.

259

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

direitos sociais como a sade e a educao, seja pela conflituosa afirmao


desses direitos j em mbito nacional, qui em esfera regional. Mesmo o
movimento ambientalista, que pelas suas prprias singularidades tem uma
vocao transnacional21 (uma vez que os recursos naturais no conhecem
barreiras geogrficas e polticas, e na regio temos importantes ecossistemas em comum como o Pantanal22, o Pampa gacho23, o Aqufero Guarani24), no teve uma participao efetiva na construo do Mercosul, ainda
que a preservao do meio ambiente seja uma das justificativas do Tratado
de Assuno25. Pelos mesmos motivos tambm os movimentos de igualdade de gnero e de raa no tiveram visibilidade no momento de formao
do Mercosul. Tampouco os ndios26 tiveram espao para a qualquer tipo de
interveno na concepo mercosulina, apesar de algumas etnias, como os
guarani, serem historicamente um verdadeiro trao de identidade entre esses
vrios pases.
O resultado favorvel de algumas pesquisas de opinio da poca27 em
favor da integrao econmica no altera o quadro da pouca participao dos
organismos no governamentais no processo de formao do Mercosul, porque no retratam uma efetiva discusso sobre o tempo e o modo da integrao
concretamenete concebida pelo Tratado de Assuno.

21. Muito bem observam Freitas Jr. E Merino: interessante notar como, no curso das duas
ltimas dcadas, sua pauta de demandas foi progressivamente migrando, dos antigos recursos da poltica convencional, para uma estimulante aproximao entre as arenas estatais,
regionais e internacionais; num itinerrio que inicia na Conferncia de Estocolmo e alcana
um patamar de considervel sofisticao por ocasio da Conferncia do Rio de Janeiro, em
1992. Op., cit. pg. 105
22. Ocupa grande parte do centro oeste brasileiro e se estende pela Argentina, Bolvia e Paraguai, onde recebe outras denominaes.
23. O Pampa abrange a Argentina, o Chile, o Uruguai e o Brasil.
24. O Aqfero Guarani o maior manancial de gua doce subterrnea transfronteirio do mundo. Ocupa uma rea de 1,2 milhes de Km, estendendo-se pelo Brasil (840.000l Km), Paraguai (58.500 Km), Uruguai (58.500 Km) e Argentina (255.000 Km).
25. Entendendo que esse objetivo deve ser alcanado mediante o aproveitamento mais eficaz de
recursos disponveis, a preservao do meio ambiente, o melhoramento das interconexes fsicas, a coordenao de poltica macroeconmica da complementao dos diferentes setores
da economia, com base nos princpios de gradualidade, flexibilidade e equilbrio.
26. Temos aproximadamente 330.000 ndios no Brasil, 700.000 na Argentina e 100.000 no Paraguai.
27. Uma pesquisa de opinio realizada pelo instituto brasileiro de pesquisa IBOPE, em agosto
de 1987, apontava que 88% da populao seria favorvel participao do Brasil em uma
comunidade de pases da Amrica Latina. Citada em MARTINEZ, Wilfredo Eduardo. Mercosul: contextualizao de impacto nas relaes scio-econmicas. Maro/ 1993. So Paulo.
USP F 338.984.4 (261.5) M337m DIN.

260

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

III. PARTICIPAO DOS ATORES SOCIAIS NA ESFERA REGIONAL DO MERCOSUL


Adotando-se a classificao de Bizzozzero e Grandi28 podemos identificar trs crculos de influncia em nvel de integrao regional mercosulina: no primeiro estariam as mximas autoridades polticas de cada Estado
membro, as grandes empresas nacionais e transnacionais operantes na rea,
e as prprias instituies dirigentes do Mercosul como o Conselho do Mercado Comum29, Grupo Mercado Comum30, e a Comisso de Comrcio do

28. BIZZOZERO, Lincoln, GRANDI, Jorge. Hacia una sociedad civil del Mercosur: viejos e nuevos actores e el tejido subregional. Integracion e Comrcio, n. 3, p. 33-50, Set./Dec 1997.
29. Artigo 4 O Conselho do Mercado Comum ser integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores; e pelos Ministros da Economia, ou seus equivalentes, dos Estados Partes. Artigo 8
So funes e atribuies do Conselho do Mercado Comum: I. Velar pelo cumprimento do
Tratado de Assuno, de seus Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Formular
polticas e promover as aes necessrias conformao do mercado comum; III. Exercer a
titularidade da personalidade jurdica do Mercosul. IV. Negociar e firmar acordos em nome
do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organizaes internacionais. Estas funes podem ser delegadas ao Grupo Mercado Comum por mandato expresso, nas condies
estipuladas no inciso VII do artigo 14; V. Manifestar-se sobre as propostas que lhe sejam
elevadas pelo Grupo Mercado Comum; VI. Criar reunies de ministros e pronunciar-se sobre
os acordos que lhe sejam remetidos pelas mesmas; VII. Criar os rgos que estime pertinentes, assim como modific-los ou extingui-los; VIII. Esclarecer, quando estime necessrio, o
contedo e o alcance de suas Decises; IX. Designar o Diretor da Secretaria Administrativa
do Mercosul. X. Adotar Decises em matria financeira e oramentria; XI. Homologar o
Regimento Interno do Grupo Mercado Comum.
30. Artigo 10 O Grupo Mercado Comum o rgo executivo do Mercosul. Artigo 11 O Grupo
Mercado Comum ser integrado por quatro membros titulares e quatro membros alternos por
pas, designados pelos respectivos Governos, dentre os quais devem constar necessariamente
representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores, dos Ministrios da Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. O Grupo Mercado Comum ser coordenado pelos Ministrios
das Relaes Exteriores. Artigo 14 So funes e atribuies do Grupo Mercado Comum: I.
Velar, nos limites de suas competncias, pelo cumprimento do Tratado de Assuno, de seus
Protocolos e dos acordos firmados em seu mbito; II. Propor projetos de Deciso ao Conselho
do Mercado Comum; III. Tomar as medidas necessrias ao cumprimento das Decises adotadas pelo Conselho do Mercado Comum; IV. Fixar programas de trabalho que assegurem avanos para o estabelecimento do mercado comum; V. Criar, modificar ou extinguir rgos tais
como subgrupos de trabalho e reunies especializadas, para o cumprimento de seus objetivos;
VI. Manifestar-se sobre as propostas ou recomendaes que lhe forem submetidas pelos demais rgos do Mercosul no mbito de suas competncias; VII. Negociar, com a participao
de representantes de todos os Estados Partes, por delegao expressa do Conselho do Mercado
Comum e dentro dos limites estabelecidos em mandatos especficos concedidos para esse fim,
acordos em nome do Mercosul com terceiros pases, grupos de pases e organismos internacionais. O Grupo Mercado Comum, quando dispuser de mandato para tal fim, proceder assinatura dos mencionados acordos. O Grupo Mercado Comum, quando autorizado pelo Conselho
do Mercado Comum, poder delegar os referidos poderes Comisso de Comrcio do Mercosul; VIII. Aprovar o oramento e a prestao de contas anual apresentada pela Secretaria Administrativa do Mercosul; IX. Adotar Resolues em matria financeira e oramentria, com
base nas orientaes emanadas do Conselho do Mercado Comum; X. Submeter ao Conselho

261

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

Mercosul31; no segundo teramos o Parlamento do Mercosul, as centrais sindicais e o Foro Consultivo Econmico e Social, e, em terceiro as demais organizaes sociais, organismos e foros regionais de segmentos profissionais e
redes universitrias e acadmicas.
Como se percebe, excetuando-se a elite empresarial, os organismos no
governamentais no so protagonistas do desenvolvimento poltico do Mercosul, sendo as foras sociais de maior destaque aquelas diretamente relacionadas ao processo de produo e circulao de riquezas, como as entidades
representantes dos trabalhadores, j que a pauta de negociao da integrao
ainda se apresenta marcadamente econmica.
Na primeira verso organizacional do Mercosul apenas os representantes
de empresrios tinham algum canal de participao, os demais atores sociais
no tinham assento reconhecido nem nas instncias no deliberativas32. Toda-

do Mercado Comum seu Regimento Interno; XI. Organizar as reunies do Conselho do Mercado Comum e preparar os relatrios e estudos que este lhe solicitar. XII. Eleger o Diretor da
Secretaria Administrativa do Mercosul; XIII. Supervisionar as atividades da Secretaria Administrativa do Mercosul; XIV. Homologar os Regimentos Internos da Comisso de Comrcio e
do Foro Consultivo Econmico-Social.
31. Artigo 17 A Comisso de Comrcio do Mercosul ser integrada por quatro membros titulares
e quatro membros alternos por Estado Parte e ser coordenada pelos Ministrios das Relaes
Exteriores. Artigo 19 So funes e atribuies da Comisso de Comrcio do Mercosul: I.
Velar pela aplicao dos instrumentos comuns de poltica comercial intra-Mercosul e com terceiros pases, organismos internacionais e acordos de comrcio; II. Considerar e pronunciar-se
sobre as solicitaes apresentadas pelos Estados Partes com respeito aplicao e ao cumprimento da tarifa externa comum e dos demais instrumentos de poltica comercial comum; III.
Acompanhar a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum nos Estados Partes;
IV. Analisar a evoluo dos instrumentos de poltica comercial comum para o funcionamento
da unio aduaneira e formular Propostas a respeito ao Grupo Mercado Comum; V. Tomar as
decises vinculadas administrao e aplicao da tarifa externa comum e dos instrumentos
de poltica comercial comum acordados pelos Estados Partes; VI. Informar ao Grupo Mercado
Comum sobre a evoluo e a aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum, sobre
o trmite das solicitaes recebidas e sobre as decises adotadas a respeito delas; VII. Propor
ao Grupo Mercado Comum novas normas ou modificaes s normas existentes referentes
matria comercial e aduaneira do Mercosul; VIII. Propor a reviso das alquotas tarifrias de
itens especficos da tarifa externa comum, inclusive para contemplar casos referentes a novas
atividades produtivas no mbito do Mercosul; IX. Estabelecer os comits tcnicos necessrios
ao adequado cumprimento de suas funes, bem como dirigir e supervisionar as atividades dos
mesmos; X. Desempenhar as tarefas vinculadas poltica comercial comum que lhe solicite o
Grupo Mercado Comum; XI. Adotar o Regimento Interno, que submeter ao Grupo Mercado
Comum para sua homologao. Artigo 20 A Comisso de Comrcio do Mercosul manifestarse- mediante Diretrizes ou Propostas. As Diretrizes sero obrigatrias para os Estados Partes.
32. Foram concebidas 10 Comisses: Subgrupo 1: Assuntos comerciais; Subgrupo 2: Assuntos aduaneiros; Subgrupo 3: Normas Tcnicas; Subgrupo 4: Poltica Fiscal e Monetria relacionada com o comrcio; Subgrupo 5: Transporte terrestre; Subgrupo 6: transporte martimo; Subgrupo 7: Poltica industrial e Tecnolgica; Subgrupo 8: Poltica agrcola;
Subgrupo 9: Poltica energtica; e Subgrupo 10: Coordenao de Poltica macroeconmica.

262

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

via, o Mercosul, no mesmo ano de sua fundao, graas recomendao dos


Ministros do Trabalho dos pases signatrios, sensveis s presses por participao do movimento sindical, criou um espao consultivo de participao
tripartite (governo, empresa e trabalhadores) com o Subgrupo de Trabalho 11,
de Relaes Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social.33
A principal estratgia da atuao do movimento sindical neste Subgrupo
de Trabalho foi tentar obter duas recomendaes: a) a ratificao, pelos quatro pases de 35 convenes da Organizao Internacional do Trabalho, e b)
adoo de uma Carta Social ou de Direitos fundamentais para o Mercosul.
O que se pretendia era uma proteo mnima de direitos trabalhistas, atravs da consolidao em mbito nacional dos padres sugeridos pelos organismos internacionais e da formalizao de um texto jurdico vinculante para
os Estados-Partes sobre os diversos direitos a serem respeitados na regio.
Alm desse Subgrupo de Trabalho, os trabalhadores tambm acompanharam
as discusses dos Subgrupos que tratavam de poltica industrial e tecnolgica
e poltica agrcola.
O Subgrupo de Trabalho 11 apenas recomendou ao Grupo do Mercado Comum a adeso s convenes da OIT, no tendo adotado a recomendao da
Carta Social proposta. Outro resultado digno de registro foi a recomendao do
estabelecimento de um acordo multilateral de seguridade social ao GMC.
Foram muitas as dificuldades enfrentadas pelos sindicalistas para participao neste foro consultivo do Mercosul, desde as mais prosaicas, como falta
de financiamento para a participao das reunies34 e a ausncia de um assessoramente tcnico adequado, at a necessidade de reviso de seus postulados
clssicos de atuao, que se desenvolveram para o espao pblico nacional.
Ressalte-se ainda a dificuldade, em alguns casos, de se reproduzir uma unidade de propsitos de trabalhadores de vrios pases, sobretudo quando os benefcios da integrao regional no so igualmente sentidos, e a incapacidade de
estabelecer uma pauta de discusso autnoma em relao ao proposto pelas
instncias diretivas do Mercosul. Some-se a tudo isso a pouca participao das

33. Este Subgrupo se dividiu em 8 Comisses: 1. Comisso de Relaes Individuais de Trabalho; 2. Comisso de Relaes Coletivas de Trabalho; 3. Comisso de Emprego; 4. Comisso
de Formao profisional; 5. Comisso de Sade e Segurana no Trabalho; 6. Comisso de
Seguridade Social; 7-Comisso de setores especficos, 8. Comisso de Princpios.
34. Refletindo este quadro de dificuldades, apenas a CUT brasileira e a CGT Argentina acompanharam todas as comisses do SGT-11. Centrais menores, como a CGT brasileira, tiveram
que privilegiar certas comisses, no caso a 1, de Direito Individuais, a 4, de Formao Profissional, a 7, de Setores Especficos e a 8, de Princpios.. pg. 104.APSQUARIELLO, Karina
Lilia. Op. cit.

263

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

bases trabalhadoras nas discusses empreendidas por seus representantes no


Subgrupo de Trabalho 11.
A Carta Social previa um amplo leque de direitos para os trabalhadores,
com fora vinculante, e a previso de mecanismos de controle para o cumprimento de seus dispositivos, como a Comisso de Direitos Sociais do Mercosul
e o Comit de Peritos, que poderia aplicar a regra de direitos compensatrios
equivalentes aos previstos no Regulamento Antidumping. At mesmo pelo estgio de desenvolvimento do Mercosul a Carta foi rejeitada, considerando-se
que os mecanismos nacionais de defesa de direitos e liberdades j seriam suficientes35.
De qualquer sorte, a participao sindical rendeu importantes frutos, como
a a instituio do Foro Consultivo Econmico e Social (FCES) em 1994, no
Protocolo de Ouro Preto, e a Declarao scio-laboral, em 1998. Tambm
podem ser citados outros acordos sobre matrias de interesse para os trabalhadores, como o Acordo multilateral de Seguridade Social no Mercosul (2000),
o Acordo sobre o visto mercosul na legalizao de prestao de servios
nos Estados Partes em 2003, e outros relativos revalidao de diplomas, de
integrao regional e admisso de ttulos universitrios para o exerccio de
atividade docente.
A declarao sciolaboral, considerado o documento social mais importante do Mercosul, foi adotada pelos Estados-Parte em 1998, estabelecendo
as seguintes normas relevantes: a) no discriminao dos trabalhadores em
funo de raa, origem nacional, cor, sexo ou orientao sexual, idade, credo,
opinio poltica ou sindical, ideologia, posio econmica ou qualquer outra
condio social ou familiar; b) proteo especial para as pessoas portadoras
de necessidades especiais, como educao, formao, readaptao e orientao profissional, adequao dos ambientes de trabalho e ao acesso aos bens
e servios coletivos; c) promoo de igualdade de tratamento entre mulheres e homens; d) tratamento no discriminatrio a trabalhadores migrantes e
fronteirios; e) eliminao do trabalho forado; f) regras sobre trabalho infantil e de menores; g) direitos dos empregadores; h) direitos coletivos como
liberdade de associao, liberdade sindical, negociao coletiva, direito de
greve, procedimentos preventivos e autocomposio de conflitos; i) fomento
do emprego, proteo dos desempregados, sade e segurana no trabalho, inspeo do trabalho, seguridade social; j) instituio da Comisso Sociolaboral
Regional, de formao tripartite, para a execuo da declarao; e h) vedao

35. Foi essa por exemplo a posio do governo brasileiro. SILVA, Walkre Lopes Riberiro. Tese
para concurso de Titularidade. USP: So Paulo, 1998.

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ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

da utilizao da Declarao sociolaboral em questes comerciais, econmicas


e financeiras.
Assim, atualmente temos quatro espaos de atuao principais36 dos organismos no governamentais: a) o Subgrupo de Trabalho n 10; b) o Parlamento do Mercosul; c) o Foro Consultivo Econmico e Social; e d) a Comisso
Sociolaboral Regional. Examinemos brevemente a composio e a forma de
atuao de cada um deles.
O Subgrupo de Trabalho 11 foi extinto na reestruturao do Grupo Mercado Comum em 1994, com o advento do Protocolo de Ouro Preto, tendo
sido reconstitudo como Subgrupo de Trabalho n 10, igualmente denominado
Relaes de Trabalho, Emprego e Seguridade Social, mantida sua composio tripartite. Desde 2005 est estruturado em trs mdulos: 1. gerao de
emprego no Mercosul; 2. livre circulao de trabalhadores e trabalhadoras; e
3. fortalecimento da dimenso sociolaboral. Note-se a recente preocupao
com a temtica da livre circulao de trabalhadores.
Apesar da conduo de alguns projetos interessantes, como a participao
na prpria elaborao da Declarao Sociolaboral do Mercosul, na criao do
Observatrio do Mercado de Trabalho do Mercosul, na criao da inspeo
regional do trabalho, a ser implementada at 2010, muitos temas vm se arrastando ao longo dos anos de forma inconclusiva, como o caso da harmonizao de nomenclaturas, a construo de um sistema de certificao ocupacional
regional, o fortalecimento de polticas de proteo aos desempregados e, at
mesmo, apresentao de um plano de trabalho mais eficiente. As dificuldades
retratadas para a participao sindical no Subgrupo de Trabalho 11 continuam
as mesmas, e ainda so muito distantes dos trabalhadores em geral as discusses travadas no mbito desta Subcomisso.
A Comisso Sociolaboral do Mercosul, instituda em 1998 para fiscalizar
o cumprimento da Declarao Sociolaboral, tem composio tripartite, nos
mesmos moldes do padro OIT de controle de normas internacionais do trabalho, comprometendo, assim, os atores sociais com os conflitos ocorridos na
aplicao do instrumento. A Comisso no logrou concluir as memrias dos
direitos previstos na Declarao, e tem dificuldades em relao ao seu funcionamento e ao cumprimento das funes de composio de conflitos, como
afirma relatrio da representao brasileira37.

36. Existem outras instncias de participao em questes especficas como a REM.


37. A Comisso tem dificuldades em relao ao seu funcionamento e ao cumprimento das funes. De outra parte, existe uma superposio de atividades relativas a um mesmo tema em
mais de um rgo sociolaboral. Ser preciso, no perodo da Presidncia pr-tempore da

265

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

Desde a formao do Tratado de Assuno existiu a previso do funcionamento da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, concebida para facilitar a implementao da integrao. Posteriormente, com o Protocolo de
Ouro Preto, a mesma foi integrada estrutura institucional do Mercosul, sem,
contudo, ter alterado o seu papel eminentemente consultivo. No fim de 2006
foi instalado o Parlamento do Mercosul, que tenm segundo seu Protocolo
constitutivo basicamente atribuies de fiscalizao do cumprimento das normas do MERCOSUL, especialmente do compromisso democrtico: assumido
expressamente pelas Naes em Ushaia, e do funcionamento das instncias
executivas do bloco regional. Tem funo consultiva em relao s normas do
Mercosul, porque quem realmente pode torn-las obrigatrias o Parlamento
de cada pas integrante.
A Comisso Parlamentar Conjunta no teve um papel relevante no fortalecimento do debate democrtico sobre a integrao, e o Parlamento, cuja sede
foi definida no Uruguai em dezembro de 2007, ainda no uma instncia de
grande representatividade. Ao menos no Brasil, os partidos polticos se atm a
uma postura tradicional de tratar a integrao regional como um tema tipicamente de poltica externa, de alada do Executivo.38 Temos um Parlamento do
Mercosul que no exerce, na prtica, as funes plenas de um Parlamento.
O Protocolo de Ouro Preto tambm previu na estrutura do Mercosul o
Foro Consultivo Econmico e Social, instncia de assessoramento eminentemente poltico, integrada por empresrios, trabalhadores e demais representantes da sociedade tendo como prinicipais atribuies: I- pronunciar-se, no
mbito de sua competncia, emitindo Recomendaes, seja por iniciativa prpria ou sobre consultas que, acompanhando informao suficiente, realizem
o GMC e demais rgos do Mercosul; II cooperar ativamente para promover o progresso econmico e social do Mercosul, tendente a criao de um
mercado comum e sua coeso econmica e social; III acompanhar, analisar
e avaliar o impacto social e econmico derivado das polticas destinadas ao

Argentina, fazer uma discusso sobre as funes e os objetivos da Comisso, evitando perda
de tempo e de esforos em uma atividade que no tem muito claro o seu desiderato. Relatrio de atividades 2005 da Assessoria Internacional acessvel em http: //www.mte.gov.br/
internacional/conteudo/relatorioassint2005.pdf.
38. A representao brasileira nos termos da Resoluo n 1/1196 do Congresso Nacional considera como membros natos da Comisso Parlamentar Conjunta os Presidentes da Comisso
de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal e da Cmara dos Deputados,
e prev representantes do bloco da minoria e do bloco de apoio ao governo. importante
considerarmos que a Seo Brasileira da CPC no Congresso que praticamente nula, pois
no considerada uma comisso parlamentar permanente, sendo subordinada Comisso de
Relaes Exteriores.

266

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

processo de integrao e as diversas fases de sua implementao, seja a nvel


setorial, nacional, regional ou internacional; IV propor normas e polticas
econmicas e sociais em matria de integrao; V realizar investigaes, estudos, seminrios ou eventos de natureza similar sobre questes econmicas
e sociais de relevncia para o Mercosul; VI estabelecer relaes e realizar
consultas com instituies nacionais ou internacionais, pblicas ou privadas,
quando for conveniente ou necessrio para o cumprimento de seus objetivos;
VI- contribuir para uma maior participao da sociedade no processo de integrao regional, promovendo a real integrao no Mercosul e difundindo sua
dimenso econmica e social.39
O FCES j apresentou algumas dezenas de recomendaes ao Grupo
Mercado Comum, que vo desde aspectos econmicos, como o fortalecimento da Unio Aduaneira, at a submisso prvia dos assuntos ao Foro antes da
deliberao final, e a maior transparncia dos documentos do Mercosul para
os prprios integrantes do Foro. Todavia, tambm esta instncia padece de
baixa representatividade. Talvez pela ausncia do poder decisrio h pouco
interesse por sua atuao na maior parte dos cidados dos Estados-Partes.
A previso dessas quatro instncias participativas na estrutura do Mercosul tem um importante valor democrtico, porque vem permitindo uma
participao, ainda que no satisfatria, dos atores sociais na construo do
Mercosul, e expondo a necessidade de agregao de novos poderes e competncias para estas esferas institucionais de integrao regional. Na verdade,
um dos maiores bices participao poltica dos atores sociais tem sido a
prpria instabilidade do Mercosul, que at hoje considerado uma unio aduaneira imperfeita, em virtude da Tarifa nica Externa ainda no ser aplicada
sem ressalvas. As crises econmicas porque passaram Argentina e Brasil40 no
final da dcada de noventa, com mudanas bruscas em suas economias internas, sem qualquer tipo de concertao prvia na esfera regional, como a
desvalorizao do real e a ameaa de dolarizao da Argentina, representaram
retrocessos ao processo integrativo, alm de causarem uma certa estagnao
no prprio fluxo comercial do Mercosul. Do mesmo modo, a capitulao aos
interesses nacionalistas, como no caso da elevao das taxas alfandegrias
pela Argentina na importao de acar, de ao, e de sapatos brasileiros, pe

39. Artigo 2 do Regimento Interno.


40. As crises da economia internacional dessa poca afetaram em cheio os dois pases. Gilberto
Dupas considera que essa uma instabilidade intrnseca dos acordos regionais, em virtude
da prevalncia dos acordos globais de livre comrcio e as pautas da globalizao. Governos,
agentes econmicos e atores sociais: riscos e desafios da globalizao e da poltica de blocos.
In Mercosul. NAFTA e ALCA: a dimenso social. SP: LTR, 1999.

267

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

em risco os pressupostos bsicos da integrao. Nesse quadro de dvidas sobre o prprio processo de integrao natural que a participao social se enfraquea. Por outro lado, essa instabilidade demonstra que o Mercosul ainda
no foi efetivamente apropriado como um valor a ser protegido pelas comunidades nacionais. Talvez porque os resultados comerciais no tenham se traduzido em ndices sociais melhores. Com efeito, a maior democratizao dos
Estados Partes em seu mbito interno, favorecida, dentre outros fatores, pelo
Mercosul, no foi acompanhada de um desenvolvimento social mais relevante, embora algum sucesso tenha ocorrido no combate pobreza.
IV. ACESSO JUSTIA NO MERCOSUL
Como j tivemos a oportunidade de nos pronunciar41, o Estado Democrtico de Direito assegura o direito de ter direitos, exercido concretamente com
a possibilidade de se recorrer a um cardpio variado de mecanismos de proteo que promovam a tutela preventiva e repressiva da agresso aos direitos,
ensejando um pleno acesso justia. Esta expresso at certo ponto bastante
equvoca42. Todavia, inegvel a existncia de um ncleo permanente e comum a todas as identidades reconhecveis no conceito de acesso justia, qual
seja, a garantia de concretizao efetiva dos direitos amalgamados no ordenamento jurdico, mais ou menos ampla, dependendo do prisma que se adote.
Mesmo a perspectiva mais limitada, de se identificar o acesso justia como
acesso aos Tribunais parte do princpio da verdadeira satisfao dos direitos
das pessoas que procuram a tutela jurisdicional.
Antes de tudo, importante esclarecer que nosso exame se circunscrever
ao acesso Justia no Mercosul dos cidados, que integram os pases membros
e associados, seja na postulao de direitos individuais, seja na postulao de

41. Na primeira parte de nosso livro Ao civil pblica e Termo de ajustamento de conduta. RJ:
Forense, 2006.
42. Antnio Herman V. Benjamim logrou demonstrar que o acesso justia pode representar
vrias idias, o que motivou o autor a ensaiar uma classificao para o fenmeno levando em
conta as diversas perspectivas divisadas pelo vocbulo: Quanto extenso o acesso justia
pode ser concebido a partir de trs enfoques bsicos: como acesso tutela jurisdicional dos
direitos(acesso aos Tribunais), acesso tutela jurisdicional ou no dos direitos(acesso a mecanismos de soluo de conflitos) e acesso ao Direito (acesso ordem jurdica justa, conhecida e implementvel). Sob o prisma dos objetivos e previdncias a que visa garantir pode o
acesso da justia ser: preventivo, reparatrio ou ressarcitrio. Quanto provocao e quanto
prestao jurisdicional pode ser individual, ou supraindividual, e quanto ao sujeito implementador da mesma judicial, ou extrajudicial. Pg. 77 A insurreio da aldeia global contra
o processo civil clssico. Apontamentos sobre a opresso e a libertao judiciais do meio ambiente e do consumidor. in Ao civil pblica (Lei 7347/85- reminiscncias e reflexes aps
dez anos de aplicao). Coordenador Edis Milar. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1995.

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ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

direitos coletivos. Tal abordagem exclui, naturalmente, as disputas entre os


Estados-membros. Tambm nos resumiremos a tratar do tema sob o prisma
de como as pessoas que integram esses pases podem defender direitos relacionados ao Mercosul na esfera regional. No sero, assim, examinados os
Protocolos que tratam da cooperao internacional entre os pases integrantes
do Mercosul como o Protocolo de Las Leas, o Protocolo de Buenos Aires e
o Protocolo de Santa Maria. Do mesmo, no nos ocuparemos da forma como
cada pas integrante presta jurisdio aos seus nacionais.
Antes mesmo de se apresentar o sistema de soluo de controvrsias vigente no Mercosul e as vrias regras processuais que dispensam tratamento diferenciado s decises proferidas nos pases integrantes, temos que discutir a existncia de uma ordem regional que confira direitos aos cidados mercosulinos.
A resposta a esta indagao s pode se dar sob o influxo da atual condio
do mercado comum, que como j se ressaltou ainda no foi concretizado plenamente, caracterizado pela intergovernabilidade e no pela formao de uma
comunidade. Tal fato determina, em primeiro lugar, a necessidade das regras
do Mercosul serem aprovadas no direito interno para que possam adquirir
fora jurdica. A tradio majoritria dos pases que integram o Mercosul no
sentido de que a norma interna tem prevalncia sobre a norma internacional.
Em segundo lugar, no existem estruturas supranacionais que faam as atividades legislativa e judiciria no bloco regional. Como podemos perceber no
item anterior o Parlamento do Mercosul no legisla sobre direito regional, e
nem existe um Tribunal do Mercosul. No podemos dizer, assim, que exista
um sistema jurdico comunitrio.
No houve, portanto, a mudana do enfoque da formao do Mercosul,
como j consignado, prioritariamente vinculado s questes econmicas sem
a pretenso de ser uma comunidade de naes. Assim, quando falamos de
acesso justia no Mercosul estamos levando em conta a concretizao de um
pequeno rol de normas que podem vir a criar direitos para os cidados, tais
como os Protocolos integrados no direito interno dos pases, as decises do
Conselho do Mercado Comum, do Grupo Mercado Comum e da Comisso de
Comrcio Mercado Comum43.

43. Nesse sentido o artigo 1 do Protocolo de Olivos 1. As controvrsias que surjam entre os Estados Partes sobre a interpretao, a aplicao ou o no cumprimento do Tratado de Assuno,
do Protocolo de Ouro Preto, dos protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de
Assuno, das Decises do Conselho do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum e das Diretrizes da Comisso de Comrcio do Mercosul sero submetidas aos
procedimentos estabelecidos no presente Protocolo.

269

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

Mesmo assim, plausvel a existncia de demandas de particulares relacionadas a estas normas. Desde as mais relacionadas com as questes de mercado
como a proteo da liberdade de concorrncia aos agentes do domnio econmico, os direitos dos consumidores e dos trabalhadores envolvidos no processo de
produo e distribuio de bens e servios, at a proteo de direitos ambientais,
uma vez que o Tratado de Assuno determina que o desenvolvimento econmico ser implementado com observncia da proteo ao patrimnio natural, a
prpria garantia do princpio democrtico, firmada no Protocolo de Ushaia, e o
respeito aos direitos humanos que proclamado em vrias decises mercosulinas. Conquanto a baixa densidade normativa de vrias normas e decises do
Mercosul possam causar algum tipo de dificuldade na sua efetivao, tal caracterstica tambm pode ser atribuda a muitas regras da ordem nacional de cada
pas sem comprometer plenamente a concretizao dos dispositivos mais principiolgicos ou que se valham de conceitos jurdicos indeterminados.
Mais relevante seria a existncia de um sistema de soluo de controvrsias acessvel a todos os cidados. E como tem sido a evoluo deste aspecto
na esfera regional?
O anexo III do Tratado de Assuno de Maro de 1991 foi o primeiro
texto jurdico do bloco regional que disciplinou, ainda que provisioriamente,
o sistema de controvrsias, mas apenas quando estas se davam entre Estadosmembros, privilegiando as negociaes diretas como forma de soluo dos
litgios. Quando estas no lograssem xito haveria a interveno do Grupo
Mercado Comum, que apresentaria recomendaes a serem adotadas no prazo
de 60 dias. No sendo estas aceita pelas partes, o Conselho do Mercado Comum (CMC) adotaria as medidas pertinentes quanto ao cumprimento do recomendado44.Congruente com a lgica de formao do Mercosul, o cidado,

44. O texto do Protocolo no seguinte sentido: 1. As controvrsias que possam surgir entre
os Estados Partes como conseqncia da aplicao do Tratado sero resolvidas mediante negociaes diretas. No caso de no lograrem uma soluo, os Estados Partes submetero a controvrsia considerao do Grupo Mercado Comum que, aps avaliar a
situao, formular no lapso de sessenta (60) dias as recomendaes pertinentes s Partes para a soluo do diferendo. Para tal fim, o Grupo Mercado Comum poder estabelecer ou convocar painis de especialistas ou grupos de peritos com o objetivo de contar
com assessoramento tcnico. Se no mbito do Grupo Mercado Comum tampouco for alcanada uma soluo, a controvrsia ser elevada ao Conselho do Mercado Comum
para que este adote as recomendaes pertinentes. 2. Dentro de cento e vinte (120) dias
a partir da entrada em vigor do Tratado, o Grupo Mercado Comum elevar aos Governos dos Estados Partes uma proposta de Sistema de Soluo de Controvrsias, que viger durante o perodo de transio. 3. At 31 de dezembro de 1994, os Estados Partes
adotaro um Sistema Permanente de Soluo de Controvrsias para o Mercado Comum.

270

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

seja em sua dimenso individual ou subjetiva, no foi aventado como parte em


um conflito sobre aplicao das regras de integrao.
O segundo instrumento a disciplinar os mecanismos de soluo de controvrsias do Mercosul foi o Protocolo de Braslia, firmado em dezembro de
1991 e regulamentado pela DEC CMC 17/1998. Esta fase, que teria funo
transitria, acabou tornando-se definitiva, sofrendo posteriormente algumas
alteraes. Para as controvrsias entre Estados membros foram previstos trs
procedimentos: as negociaes diretas, a interveno do Grupo Mercado Comum e o Procedimento Arbitral45. Nesta ltima fase, estava prevista a instau-

45. Segundo os seguintes preceitos do Protocolo: Artigo 3. 1. Os Estados partes numa controvrsia informaro o Grupo Mercado Comum, por intermdio da Secretaria Administrativa,
sobre as gestes que se realizarem durante as negociaes e os resultados das mesmas. 2. As
negociaes diretas no podero, salvo acordo entre as partes, exceder um prazo de quinze
(15) dias, a partir da data em que um dos Estados Partes levantar a controvrsia. Artigo4. 1.
Se mediante negociaes diretas no se alcanar um acordo ou se a controvrsia for solucionada apenas parcialmente, qualquer dos Estados partes na controvrsia poder submet-la
considerao do Grupo Mercado Comum. 2. O Grupo Mercado Comum avaliar a situao,
dando oportunidade s partes na controvrsia para que exponham suas respectivas posies
e requerendo, quando considere necessrio, o assessoramento de especialistas selecionados
da lista referida no Artigo 30 do presente Protocolo. 3. As despesas relativas a esse assessoramento sero custeadas em montantes iguais pelos Estados partes na controvrsia ou na proporo que o Grupo Mercado Comum determinar. Artigo 5. Ao trmino deste procedimento
o Grupo Mercado Comum formular recomendaes aos Estados partes na controvrsia,
visando soluo do diferendo. Artigo 6. O procedimento descrito no presente captulo no
poder estender-se por um prazo superior a trinta (30) dias, a partir da data em que foi submetida a controvrsia considerao do Grupo Mercado Comum. Artigo 7. 1. Quando no
tiver sido possvel solucionar a controvrsia mediante a aplicao dos procedimentos referidos nos captulos II e III, qualquer dos Estados partes na controvrsia poder comunicar
Secretaria Administrativa sua inteno de recorrer ao procedimento arbitral que se estabelece no presente Protocolo. 2. A Secretaria Administrativa levar, de imediato, o comunicado
ao conhecimento do outro ou dos outros Estados envolvidos na controvrsia e ao Grupo
Mercado Comum e se encarregar da tramitao do procedimento. Artigo 8. Os Estados
Partes declaram que reconhecem como obrigatria, ipso facto e sem necessidade de acordo
especial, a jurisdio do Tribunal Arbitral que em cada caso se constitua para conhecer e
resolver todas as controvrsias a que se refere o presente Protocolo. Artigo 9. 1. O procedimento arbitral tramitar ante um Tribunal ad hoc composto de trs (3) rbitros pertencentes
lista referida no Artigo 10. 2. Os rbitros sero designados da seguinte maneira: i) cada
Estado parte na controvrsia designar um (1) rbitro. O terceiro rbitro, que no poder ser
nacional dos Estados partes na controvrsia, ser designado de comum acordo por eles e presidir o Tribunal Arbitral. Os rbitros devero ser nomeados no perodo de quinze (15) dias,
a partir da data em que a Secretaria Administrativa tiver comunicado aos demais Estados
partes na controvrsia a inteno de um deles de recorrer arbitragem; ii) cada Estado parte
na controvrsia nomear, ainda, um rbitro suplente, que rena os mesmos requisitos, para
substituir o rbitro titular em caso de incapacidade ou excusa deste para formar o Tribunal
Arbitral, seja no momento de sua instalao ou no curso do procedimento.

271

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

rao de um Tribunal Ad hoc composto por trs rbitros, escolhidos dentro


da lista de dez rbitros previamente registrados na Secretaria Administrativa
do Mercosul. O laudo do Tribunal era inapelvel devendo, obrigatoriamente,
ser fundamentado. No existia a possibilidade de execuo forada do laudo,
havendo um compromisso dos Estados em adotar de forma espontnea as decises do Tribunal Arbitral.
O Protocolo de Braslia admitiu a postulao de pessoas fsicas e jurdicas em razo da sano ou aplicao, por qualquer dos Estados Partes, de
medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatrias ou de
concorrncia desleal, em violao do Tratado de Assuno, dos acordos celebrados no mbito do mesmo, das decises do Conselho do Mercado Comum
ou das Resolues do Grupo Mercado Comum46. Todavia, no os tornou verdadeiros sujeitos de direitos na ordem regional porque as reclamaes apresentadas ante a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado Parte
onde tenham sua residncia habitual ou a sede de seus negcios s poderiam
assumir os demais estgios da anlise pelo Grupo Mercado Comum e a formao de um juzo arbitral se algum dos Estados parte encampasse a reclamao apresentada47. Ademais, os custos da arbitragem seriam repartidos entre
Estado e particulares.

46. Artigo 25 do Protocolo de Braslia.


47. Artigo 26. 1. Os particulares afetados formalizaro as reclamaes ante a Seo Nacional do
Grupo Mercado Comum do Estado Parte onde tenham sua residncia habitual ou a sede de
seus negcios. 2. Os particulares devero fornecer elementos que permitam referida Seo
Nacional determinar a veracidade da violao e a existncia ou ameaa de um prejuzo. Artigo 27. A menos que a reclamao se refira a uma questo que tenha motivado o incio de um
procedimento de Soluo de Controvrsias consoante os captulos II, III e IV deste Protocolo, a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum que tenha admitido a reclamao conforme
o Artigo 26 do presente captulo poder, em consulta com o particular afetado: a) Entabular
contatos diretos com a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado Parte a que se
atribui a violao a fim de buscar, mediante consultas, uma soluo imediata questo levantada; ou b) Elevar a reclamao sem mais exame ao Grupo Mercado Comum. Artigo 28. Se a
questo no tiver sido resolvida no prazo de quinze (15) dias a partir da comunicao da reclamao conforme o previsto no Artigo 27 a), a Seo Nacional que efetuou a comunicao
poder, por solicitao do particular afetado, elev-la sem mais exame ao Grupo Mercado
Comum. Artigo 29. 1. Recebida a reclamao, o Grupo Mercado Comum, na primeira reunio subsequente ao seu recebimento, avaliar os fundamentos sobre os quais se baseou sua
admisso pela Seo Nacional. Se concluir que no esto reunidos os requisitos necessrios
para dar-lhe curso, recusar a reclamao sem mais exame. 2. Se o Grupo Mercado Comum
no rejeitar a reclamao, proceder de imediato convocao de um grupo de especialistas
que dever emitir um parecer sobre sua procedncia no prazo improrrogvel de trinta (30)
dias, a partir da sua designao. 3. Nesse prazo, o grupo de especialistas dar oportunidade
ao particular reclamante e ao Estado contra o qual se efetuou a reclamao de serem escutados e de apresentarem seus argumentos. Artigo 30. 1. O grupo de especialistas a que faz

272

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

O Protocolo de Ouro Preto apresentou uma outra possibilidade de soluo de controvrsias quando a temtica se referir s atribuies da Comisso
de Comrcio do Mercosul, dando a esta instncia mercosulina a faculdade de
emitir uma deciso baseada em consenso, ou aps a oitiva de especialista, sem
obstar, contudo, a utilizao dos mecanismos previstos no Protocolo de Braslia48. Muito embora tambm haja previso de reclamao dos particulares,
o anexo do Protocolo, que trata sobre o tema, no especifica nenhuma singularidade para este tipo de demanda, concluindo-se que os mesmos limites
do Protocolo de Braslia incidiam quanto participao dos particulares nas
postulaes em face da Comisso de Comrcio49.

referncia o Artigo 29 ser composto de trs (3) membros designados pelo Grupo Mercado
Comum ou, na falta de acordo sobre um ou mais especialistas, estes sero eleitos dentre os
integrantes de uma lista de vinte e quatro (24) especialistas por votao que os Estados Partes
realizaro. A Secretaria Administrativa comunicar ao Grupo Mercado Comum o nome do
especialista ou dos especialistas que tiverem recebido o maior nmero de votos. Neste ltimo
caso, e salvo se o Grupo Mercado Comum decidir de outra maneira, um dos especialistas
designados no poder ser nacional do Estado contra o qual foi formulada a reclamao,
nem do Estado no qual o particular formalizou sua reclamao, nos termos do Artigo 26. 2.
Com o fim de constituir a lista dos especialistas, cada um dos Estados Partes designar seis
(6) pessoas de reconhecida competncia nas questes que possam ser objeto de controvrsia.
Esta lista ficar registrada na Secretaria Administrativa.
48. Nos seguintes termos: Artigo 21 Alm das funes e atribuies estabelecidas nos artigos
16 e 19 do presente Protocolo, caber Comisso de Comrcio do Mercosul considerar
reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio do Mercosul,
originadas pelos Estados Partes ou em demandas de particulares pessoas fsicas ou jurdicas , relacionadas com as situaes previstas nos artigos 1 ou 25 do Protocolo de Braslia,
quando estiverem em sua rea de competncia. Pargrafo primeiro O exame das referidas
reclamaes no mbito da Comisso de Comrcio do Mercosul no obstar a ao do Estado
Parte que efetuou a reclamao ao amparo do Protocolo de Braslia para Soluo de Controvrsias. Pargrafo segundo As reclamaes originadas nos casos estabelecidos no presente
artigo obedecero o procedimento previsto no Anexo deste Protocolo.
49. Artigo 1 As reclamaes apresentadas pelas Sees Nacionais da Comisso de Comrcio
do Mercosul, originadas pelos Estados Partes ou em reclamaes de particulares pessoas
fsicas ou jurdicas , de acordo com o previsto no Artigo 21 do Protocolo de Ouro Preto,
observaro o procedimento estabelecido no presente Anexo. Artigo 2 O Estado Parte reclamante apresentar sua reclamao perante a Presidncia Pro-Tempore da Comisso de
Comrcio do Mercosul, a qual tomar as providncias necessrias para a incorporao do
tema na agenda da primeira reunio subseqente da Comisso de Comrcio do Mercosul,
respeitado o prazo mnimo de uma semana de antecedncia. Se no for adotada deciso na
referida reunio, a Comisso de Comrcio do Mercosul remeter os antecedentes, sem outro
procedimento, a um Comit Tcnico. Artigo 3 O Comit Tcnico preparar e encaminhar
Comisso de Comrcio do Mercosul, no prazo mximo de 30 dias corridos, um parecer
conjunto sobre a matria. Esse parecer, bem como as concluses dos especialistas integrantes do Comit Tcnico, quando no for adotado parecer, sero levados em considerao
pela Comisso de Comrcio do Mercosul, quando esta decidir sobre a reclamao. Artigo
4 A Comisso de Comrcio do Mercosul decidir sobre a questo em sua primeira reunio

273

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

Atualmente, alm da atuao da Comisso de Comrcio do Mercosul,


nos termos do Protocolo de Ouro Preto, o sistema de controvrsias encontrase regulamentado no Protocolo de Olivos, assinado em fevereiro de 2002 e
vigente desde 1 de janeiro de 2004. O Protocolo expressamente reconhece
que os integrantes do Mercosul podem se valer de outros sistemas de soluo
de controvrsias como o da Organizao Mundial de Comrcio. Tal Protocolo
manteve basicamente as caractersticas tradicionais da sistemtica de soluo
de controvrsias no mbito do Mercosul, como o recurso negociao e arbitragem, sem a formao de uma instncia judicial supranacional; a limitao
da postulao dos particulares, que continuam a depender dos governos nacionais para que os conflitos por eles apresentados resultem em uma deciso arbitral50, e a provisoriedade do sistema, sujeito a modificaes quando ocorrer
a definio da tarifa externa comum.

ordinria posterior ao recebimento do parecer conjunto ou, na sua ausncia, as concluses


dos especialistas, podendo tambm ser convocada uma reunio extraordinria com essa finalidade. Artigo 5 Se no for alcanado o consenso na primeira reunio mencionada no
Artigo 4, a Comisso de Comrcio do Mercosul encaminhar ao Grupo Mercado Comum as
diferentes alternativas propostas, assim como o parecer conjunto ou as concluses dos especialistas do Comit Tcnico, a fim de que seja tomada uma deciso sobre a matria. O Grupo
Mercado Comum pronunciar-se- a respeito no prazo de trinta (30) dias corridos, contados
do recebimento, pela Presidncia Pro-Tempore, das propostas encaminhadas pela Comisso
de Comrcio do Mercosul. Artigo 6 Se houver consenso quanto procedncia da reclamao, o Estado Parte reclamado dever tomar as medidas aprovadas na Comisso de Comrcio
do Mercosul ou no Grupo Mercado Comum. Em cada caso, a Comisso de Comrcio do
Mercosul ou, posteriormente, o Grupo Mercado Comum determinaro prazo razovel para a
implementao dessas medidas. Decorrido tal prazo sem que o Estado reclamado tenha observado o disposto na deciso alcanada, seja na Comisso de Comrcio do Mercosul ou no
Grupo Mercado Comum, o Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento
previsto no Captulo IV do Protocolo de Braslia. Artigo 7 Se no for alcanado consenso
na Comisso de Comrcio do Mercosul e, posteriormente, no Grupo Mercado Comum, ou
se o Estado reclamado no observar, no prazo previsto no Artigo 6, o disposto na deciso
alcanada, o Estado reclamante poder recorrer diretamente ao procedimento previsto no
Captulo IV do Protocolo de Braslia, fato que ser comunicado Secretaria Administrativa
do Mercosul. O Tribunal Arbitral, antes da emisso de seu Laudo, dever, se assim solicitar
o Estado reclamante, manifestar-se, no prazo de at quinze (15) dias aps sua constituio,
sobre as medidas provisrias que considere apropriadas, nas condies estipuladas pelo Artigo 18 do Protocolo de Braslia.
50. A questo est disciplinada nos artigos 39 e seguintes do Protocolo: Artigo 39 O procedimento estabelecido no presente Captulo aplicar-se- s reclamaes efetuadas por particulares (pessoas fsicas ou jurdicas) em razo da sano ou aplicao, por qualquer dos
Estados Partes, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatrias ou
de concorrncia desleal, em violao do Tratado de Assuno, do Protocolo de Ouro Preto,
dos protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assuno, das Decises do
Conselho do Mercado Comum, das Resolues do Grupo Mercado Comum e das Diretrizes
da Comisso de Comrcio do Mercosul. Artigo 40 1. Os particulares afetados formalizaro
as reclamaes ante a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum do Estado Parte onde tenham sua residncia habitual ou a sede de seus negcios. 2. Os particulares devero fornecer

274

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

Sua maior inovao foi a criao do Tribunal Permanente de Reviso que


pode reexaminar os laudos arbitrais51, bem como ser instncia consultiva, e a

elementos que permitam determinar a veracidade da violao e a existncia ou ameaa de um


prejuzo, para que a reclamao seja admitida pela Seo Nacional e para que seja avaliada
pelo Grupo Mercado Comum e pelo grupo de especialistas, se for convocado. Artigo 41 1.
A menos que a reclamao se refira a uma questo que tenha motivado o incio de um procedimento de Soluo de Controvrsias de acordo com os Captulos IV a VII deste Protocolo,
a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum que tenha admitido a reclamao conforme o
artigo 40 do presente Captulo dever entabular consultas com a Seo Nacional do Grupo
Mercado Comum do Estado Parte a que se atribui a violao, a fim de buscar, mediante as
consultas, uma soluo imediata questo levantada. Tais consultas se daro por concludas
automaticamente e sem mais trmites se a questo no tiver sido resolvida em um prazo de
quinze (15) dias contado a partir da comunicao da reclamao ao Estado Parte a que se
atribui a violao, salvo se as partes decidirem outro prazo. 2. Finalizadas as consultas, sem
que se tenha alcanado uma soluo, a Seo Nacional do Grupo Mercado Comum elevar a
reclamao sem mais trmite ao Grupo Mercado Comum. Artigo 42 1. Recebida a reclamao, o Grupo Mercado Comum avaliar os requisitos estabelecidos no artigo 40.2, sobre os
quais se baseou sua admisso pela Seo Nacional, na primeira reunio subseqente ao seu
recebimento. Se concluir que no esto reunidos os requisitos necessrios para dar-lhe curso,
rejeitar a reclamao sem mais trmite, devendo pronunciar-se por consenso. 2. Se o Grupo Mercado Comum no rejeitar a reclamao, esta considerar-se- admitida. Neste caso, o
Grupo Mercado Comum proceder de imediato convocao de um grupo de especialistas
que dever emitir um parecer sobre sua procedncia, no prazo improrrogvel de trinta (30)
dias contado a partir da sua designao. 3. Nesse prazo, o grupo de especialistas dar oportunidade ao particular reclamante e aos Estados envolvidos na reclamao de serem ouvidos e
de apresentarem seus argumentos, em audincia conjunta. Artigo 43 1. O grupo de especialistas a que faz referncia o artigo 42.2 ser composto de trs (3) membros designados pelo
Grupo Mercado Comum ou, na falta de acordo sobre um ou mais especialistas, estes sero
escolhidos por votao que os Estados Partes realizaro dentre os integrantes de uma lista
de vinte e quatro (24) especialistas. A Secretaria Administrativa do Mercosul comunicar ao
Grupo Mercado Comum o nome do especialista ou dos especialistas que tiverem recebido o
maior nmero de votos. Neste ltimo caso, e salvo se o Grupo Mercado Comum decidir de
outra maneira, um (1) dos especialistas designados no poder ser nacional do Estado contra
o qual foi formulada a reclamao, nem do Estado no qual o particular formalizou sua reclamao, nos termos do artigo 40. 2. Com o fim de constituir a lista dos especialistas, cada um
dos Estados Partes designar seis (6) pessoas de reconhecida competncia nas questes que
possam ser objeto de reclamao. Esta lista ficar registrada na Secretaria Administrativa do
Mercosul. 3. Os gastos derivados da atuao do grupo de especialistas sero custeados na
proporo que determinar o Grupo Mercado Comum ou, na falta de acordo, em montantes
iguais pelas partes diretamente envolvidas na reclamao.
51. Artigo 17 1. Qualquer das partes na controvrsia poder apresenta um recurso de reviso do
laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc aoTribunal Permanente de Reviso, em prazo no superior
a quinze (15) dias a partir da notificao do mesmo. 2. O recurso estar limitado a questes de
direito tratadas na controvrsia e s interpretaes jurdicas desenvolvidas no laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc. 3. Os laudos dos Tribunais Ad Hoc emitidos com base nos princpios ex
aequo et bono no sero suscetveis de recurso de reviso.4. A Secretaria Administrativa do
Mercosul estar encarregada das gestes administrativas que lhe sejam encomendadas para o
trmite dos procedimentos e manter informados os Estados partes na controvrsia e o Grupo
Mercado Comum. Artigo 18 1. O Tribunal Permanente de Reviso ser integrado por cinco
(5) rbitros.2. Cada Estado Parte do Mercosul designar um (1) rbitro e seu suplente por um

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GEISA DE ASSIS RODRIGUES

previso de regras mais claras sobre medidas provisrias, cumprimento dos


laudos e a aplicao de medidas compensatrias no caso de seu descumprimento.
Outras disposies importantes para se compreender plenamente o sistema esto na Deciso CMC n 37/03, que aprova o Regulamento do Protocolo
de Olivos, na Deciso CMC n 23/04, que aprova o Procedimento sobre Medidas Excepcionais e de urgncia junto ao Tribunal Permanente de Reviso,
na Deciso CMC n 17/04, que aprova o Fundo Especial de Controvrsias,
na Deciso CMC n 26/04, que define os rbitros do Tribunal Permanente de

perodo de dois (2) anos, renovvel por no mximo dois perodos consecutivos. 3. O quinto
rbitro, que ser designado por um perodo de trs (3) anos no renovvel, salvo acordo em
contrrio dos Estados Partes, ser escolhido, por unanimidade dos Estados Partes, da lista referida neste numeral, pelo menos trs (3) meses antes da expirao do mandato do quinto rbitro
em exerccio. Este rbitro ter a nacionalidade de algum dos Estados Partes do Mercosul, sem
prejuzo do disposto no numeral 4 deste Artigo. No havendo unanimidade, a designao se
far por sorteio que realizar a Secretaria Administrativa do Mercosul, dentre os integrantes
dessa lista, dentro dos dois (2) dias seguintes ao vencimento do referido prazo. A lista para
a designao do quinto rbitro conformar-se- com oito (8) integrantes. Cada Estado Parte
propor dois (2) integrantes que devero ser nacionais dos pases do Mercosul.4. Os Estados
Partes, de comum acordo, podero definir outros critrios para a designao do quinto rbitro.
5. Pelo menos trs (3) meses antes do trmino do mandato dos rbitros, os Estados Partes devero manifestar-se a respeito de sua renovao ou propor novos candidatos. 6. Caso expire o
mandato de um rbitro que esteja atuando em uma controvrsia, este dever permanecer em
funo at sua concluso. 7. Aplica-se, no que couber, aos procedimentos descritos neste artigo
o disposto no artigo 11.2. Artigo 20 1. Quando a controvrsia envolver dois Estados Partes, o
Tribunal estar integrado por trs (3) rbitros. Dois (2) rbitros sero nacionais de cada Estado
parte na controvrsia e o terceiro, que exercer a Presidncia, ser designado mediante sorteio a
ser realizado pelo Diretor da Secretaria Administrativa do Mercosul, entre os rbitros restantes
que no sejam nacionais dos Estados partes na controvrsia. A designao do Presidente darse- no dia seguinte interposio do recurso de reviso, data a partir da qual estar constitudo
o Tribunal para todos os efeitos. 2. Quando a controvrsia envolver mais de dois Estados Partes, o Tribunal Permanente de Reviso estar integrado pelos cinco (5) rbitros. 3. Os Estados
Partes, de comum acordo, podero definir outros critrios para o funcionamento do Tribunal
estabelecido neste artigo. Artigo 23 1. As partes na controvrsia, culminado o procedimento
estabelecido nos artigos 4 e 5 deste Protocolo, podero acordar expressamente submeter-se
diretamente e em nica instncia ao Tribunal Permanente de Reviso, caso em que este ter as
mesmas competncias que um Tribunal Arbitral Ad Hoc, aplicando-se, no que corresponda, os
Artigos 9, 12, 13, 14, 15 e 16 do presente Protocolo. 2. Nessas condies, os laudos do Tribunal
Permanente de Reviso sero obrigatrios para os Estados partes na controvrsia a partir do
recebimento da respectiva notificao, no estaro sujeitos a recursos de reviso e tero, com
relao s partes, fora de coisa julgada. Artigo 24 O Conselho do Mercado Comum poder
estabelecer procedimentos especiais para atender casos excepcionais de urgncia que possam
ocasionar danos irreparveis s Partes. Artigo 28 1. Qualquer dos Estados partes na controvrsia poder solicitar um esclarecimento do laudo do Tribunal Arbitral Ad Hoc ou do Tribunal
Permanente de Reviso e sobre a forma com que dever cumprir-se o laudo, dentro de quinze
(15) dias subseqentes sua notificao. 2. O Tribunal respectivo se expedir sobre o recurso
nos quinze (15) dias subseqentes apresentao da referida solicitao e poder outorgar um
prazo adicional para o cumprimento do laudo.

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ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

Reviso, e na Deciso CMC n 30/04, que aprova as Regras Modelo de Procedimento dos Tribunais ad hoc do MERCOSUL.
Apresentado brevemente o sistema de controvrsias vigente no Mercosul
podemos concluir que no existe um amplo acesso justia na esfera regional.
At hoje no existem registros de reclamaes de particulares, dos dez laudos
proferidos nos conflitos apresentados nas esferas de soluo de controvrsia
do Mercosul na vigncia do Protocolo de Braslia nenhum se refere contenda iniciada por particulares. Assim como no perodo posterior do Protocolo
de Olivos, as nicas contendas solucionadas foram entre Argentina e Uruguai
quanto importao de pneumticos remodelados e quanto livre circulao
nas vias de acesso s Pontes Gal. San Martin e Gal Artigas. Seno vejamos.
Na vigncia do Protocolo de Braslia havia crticas quanto ao fato do sistema de controvrsias depender da formao de Tribunais ad hocs, ou seja,
para cada conflito haver a nomeao dos rbitros, e a ausncia da possibilidade de recurso dos laudos arbitrais, porquanto seriam respectivamente violao do princpio da garantia do juiz natural e do duplo grau de jurisdio.
Ora sempre foi fundamental idia de devido processo legal identificar como
imparcial a autoridade julgadora no que se convencionou chamar do princpio
do juiz natural. No reputamos que essas disposies fossem to limitantes. O
primeiro aspecto que o Tribunal, ainda que constitudo para cada situao,
tem os rbitros definidos dentro de uma lista pr-concebida de acordo com
critrios convencionados antes do conflito. A inapelabilidade do laudo arbitral
foi revista com a possibilidade do recurso de reviso no Protocolo de Olivos.
Na verdade, embora o ideal seja a formao de um Tribunal supranacional, o recurso arbitragem com a formao de um Tribunal arbitral ad hoc
na atual fase do Mercosul no , em si, o maior limitador de acesso Justia
s demandas dos particulares. Na verdade, as barreiras mais relevantes so
de outra ordem: a) a necessidade do Estado assumir a demanda do particular
para que ela possa prosseguir at o estgio final da arbitragem; b) o desconhecimento das normas do Mercosul e da existncia de um sistema de controvrsias que elas pudessem provocar; c) o custo do processo de escolha de
especialistas e de arbitragem, que devem ser assumidos total ou parcialmente
pelos particulares; d) ausncia de previso expressa de proteo de direitos
transindividuais.
Um problema que antecede a todos os outros, em matria de acesso justia, o efetivo acesso informao, tanto sobre a existncia dos seus prprios
direitos, quanto sobre a possibilidade de defend-los de alguma forma. Como
j demonstramos, a pauta de integrao ainda no uma pauta socialmente
compartilhada por todos, os cidados, que em geral, desconhecem o teor das
277

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

normas regionais e a sistemtica de defend-las quando o seu aviltamento lhes


prejudica. Apenas um processo contnuo de integrao estvel poder mitigar
este problema, na medida em que a realidade do Mercosul se tornar mais concreta para um contingente maior de pessoas,mas as instncias de direo do
Mercosul devem se esforar para mitigar este problema52.
Entretanto, seguramente existem pessoas naturais e jurdicas que j tm
uma relao direta com as normas do Mercosul e teriam de condies de deduzir postulaes na esfera regional. Mas a necessidade de um Estado-membro ter que assumir a reclamao formulada pelo particular para que esta tenha
viabilidade dificulta, sobremaneira, o reconhecimento da existncia de um
verdadeiro foro para as suas causas. Luis Fernando Franceschin Rosa adverte
que: os problemas decorrentes dessa soluo so de trs ordens: a) o estgio atual do MERCOSUL faz com que a manuteno do arranjo de interesses
polticos entre os Estados prepondere sobre a busca da efetivao do direito comunitrio; b) um Estado dificilmente se disporia a acusar outro Estado
membro de descumprimento do contido no direito comunitrio quando ele
mesmo descumpre outros tantos dispositivos; e c) as violaes que atingem os
particulares, em maior nmero, so justamente aquelas praticadas pelo Estado
do qual se nacional, para o qual no h remdio. 53
Temos ainda um problema prtico que o alto custo do processo de formulao de reclamao. Como cedio, a questo do custo do processo, como
to bem examinado por Mauro Cappelletti e Brian Garth, fundamental na
definio de intensidade de acesso justia em um dado sistema processual. A
capacidade econmica das pessoas jamais deveria ser um fator para limitar o
exerccio de seus direitos. No caso do sistema de controvrsias do Mercosul,
para afastar reclamaes temerrias se atribuiu ao particular o nus de assumir
as despesas com a contratao de especialistas ou de repartir as despesas com
o Estado no caso de arbitragem, configurando-se em um obstculo insupervel para aqueles que no podem pagar.
Por fim, o sistema no prev expressamente a possibilidade da demanda
dos direitos transindividuais. Os cidados teriam que defender direitos prprios, assim como as pessoas jurdicas, ou seria admissvel que tambm postulassem, sobretudo, as associaes direitos da coletividade? Ainda que a resposta pudesse ser positiva, seja porque no h expressa vedao, e o acesso

52. No por acaso a Unio Europia estabeleceu uma Rede Judiciria europia atravs da Deciso 2001/470/CE, que divulga informao ao pblico sobre como fazer valer os seus direitos
no Mercado Comum europeu.
53. Mercosul e funo judicial. Realidade e superao.So Paulo: LTR, 1997. Pg 139/ 140.

278

ANOTAES SOBRE O ACESSO A JUSTIA DAS DEMANDAS INDIVIDUAIS E COLETIVAS NO MERCOSUL

justia, mais do que nunca, sempre compreende a satisfao dos conflitos


tambm em sua dimenso coletiva, a necessidade de adeso do Estado comprometeria essa iniciativa. Todos sabemos quo conflituosas e politicamente
difceis so as demandas envolvendo interesses da coletividade em uma sociedade pluriclasse, o que se torna um relevante bice para o Estado se comprometer com uma demanda que no necessariamente contemple os interesses
reputados prioritrios.
Portanto, ainda h muito por se fazer para que o acesso justia dos cidados seja realmente uma realidade no espao regional.
V. CONSIDERAES FINAIS
Ainda necessria a observncia de uma agenda social mnima pelos
dirigentes do Mercosul, que conjugue avanos econmicos com melhoria de
qualidade de vida, e maior respeito dos direitos humanos54, enfrentando-se a
heterogeneidade scio-econmica entre os pases e a fragmentao do programas sociais de cada Estadoparte. Tm, assim, os organismos no governamentais do Cone Sul uma herclea tarefa de tentar implementar essa agenda
social, mantendo as bases econmicas da integrao e a competitividade do
bloco regional na ordem internacional.
No que tange maior democratizao das deliberaes polticas, o deslocamento do centro do poder do Estado para os mbitos regionais apenas um
dos desafios a ser superado55. Mesmo em pases no integrados formalmente
em blocos econmicos as decises econmicas e polticas mais relevantes
esto fora das mos do prncipe,como j o disse Alain Touraine56. Se o pressuposto democrtico permanece relevante,muito h que ser feito para que o
desconforto de se sentir excludo do clube dos que realmente decidem no
comprometa irremediavelmente o nimo do cidado.
Mais do que nunca o estudioso do direito precisa ter um inarredvel compromisso com a realidade, pois tem um importante papel a desempenhar no
reconhecimento das limitaes das estruturas tradicionais da democracia representativa nacional em dar conta do fenmeno poltico regional. Ademais,

54. Para uma interessante abordagem sobre o tema vide RAMOS, Andr de Carvalho. Direitos
Humanos na Integrao. Anlise comparativa da proteo de direitos humanos e conflitos
jurisdicionais na Unio Europia e Mercosul. Tese de Livre docncia do Departamento de
Direito Internacional da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. 2005.
55. Para uma ampla abordagem sobre estes desafios para as sociedades perifricas vide DUPAS,
Gilberto. Economia global e excluso social. Pobreza, emprego, Estado e Futuro do capitalismo. So Paulo: Paz e Terra,2000.
56. Pourrons-nous vivre ensemble? Paris: Fayard, 1997.

279

GEISA DE ASSIS RODRIGUES

no mbito do Mercosul no h efetiva inteno, pelo menos em curto prazo,


de se criarem rgos regionais,como um Parlamento autnomo ou um Tribunal do Mercosul, para os quais a comunidade jurdica est mais afeita, muito
embora a transposio dessas instituies do espao nacional para transnacional no seja to simples quanto parea.
Como garantir a participao dos atores sociais na tomada das decises se
no h um espao pblico tradicional? Como garantir a efetividade das declaraes e das intenes dos Estados-Partes no que concerne ao reconhecimento
de direitos civis, econmicos e sociais se os instrumentos usuais de exigibilidade no se aplicam?
O que no podemos olvidar a necessidade de se garantir com eficincia
os valores da democracia e da justia em homenagem ao legado das lutas das
geraes passadas e possibilidade de convvio das geraes futuras.

280

XIII.

REGARD DUN ECONOMISTE


SUR LEFFECTIVITE DES DROITS
FONDAMENTAUX EN EUROPE
Gervasio Semedo*
SOMMAIRE: Introduction I. La Charte des droits fondamentaux et les vertus du
fdralisme: 1. La Charte dans un contexte de Budget communautaire a minima;
2. Thories conomiques, histoire des ides politiques et intrts du fdralisme; 3.
Les cots du fdralisme Bibliographie Annexes.

INTRODUCTION
Le poids conomique de la zone euro nest plus discutable1. Sur le plan
financier, depuis 2004, leuro est la premire devise mondiale sur les marchs obligataires2, sans ltre du point de vue des transactions internationales
relles3. Dans la configuration actuelle de lconomie mondiale, la Banque
Centrale Europenne rsiste lide de politiques inflationnistes pouvant dclencher une spculation sur leuro de la part de pays mergents et de pays
disposant de fonds souverains, non des moindres la Chine, lInde, le Brsil
Jusque-l, la plupart de ces pays ont pris le pari de soutenir la monnaie amricaine pour assurer la stabilit du systme montaire international et ainsi
viter une rcession mondiale. De ce point de vue, il est indiscutable que les
Etats Unis reprsentent le premier dbouch mondial. En tant quconomie
dominante, au regard du critre defficacit, les Etats-Unis ont un avantage
psychologique sur lEurope marque par la division des opinions du point de
vue de lorganisation des marchs et de larticulation des politiques conomiques. En effet, vingt ans aprs le Rapport Delors, trois opinions majeures
persistent sans que soient tires toutes les implications politiques dune union
conomique et montaire: les partisans dune union minimale avec simple

*
1.
2.
3.

Groupe dEudes et de Recherches sur la Coopration Internationale et Europenne (GERCIE), e-mail: gsemedo2002@yahoo.fr. Je remercie Malik Bensafata, Doctorant lUniverit
de Tours davoir recherch avec moi des donnes concernant ce papier.
LEurope de la monnaie unique reprsente 22% du PIB mondial (contre 30% pour les Etats
Unis, 13% du commerce mondial hors changes intra-europens et un march intgr de 320
millions dhabitants.
47% du stock international de dettes sont libelles en euros, et leuro reprsente 25% des
rserves officielles de change de banques centrales de 40 pays.
Si nous excluons les transactions commerciales au sein de lUnion europenne, le dollar
reprsente 85% des changes de biens et services dans le Monde.

281

GERVASIO SEMEDO

indpendance de la BCE; ceux qui veulent plus de discipline budgtaire et un


bon fonctionnement de la concurrence sur le march des biens et services; et
ceux qui plaident pour une union fdrale.
La question sociale nest pas au centre de cette discussion, malgr le Trait dAmsterdam et la dfinition des droits fondamentaux en faveur du citoyen
europen. Avec llargissement aux pays en transition, des craintes se sont exprimes pour dire que louverture provoquerait une baisse du niveau de vie
dans les pays les plus avancs avec les risques de mobilit forte de la mainduvre des pays en transition vers les pays du cur de lEurope. A rebours
les pays en transition convergeraient vers le haut en raison du dumping social
existant dans ces pays, de taux faibles de limposition sur les socits et donc
de lattraction des investissements directs. Dun point de vue thorique, cette
crainte peut tre dissipe condition de faire merger les vraies valeurs du fdralisme en adquation avec les droits fondamentaux. Comment les conomistes comprennent-ils dailleurs de tels droits? Devant lexhaustivit de tels
droits, des choix de mesure de leur effectivit devraient alors clairer par rapport aux convergences voulues et souhaitables. En tout tat de cause, la question de lefficacit elle seule ne peut pas tre au centre du dbat, parce quil
sagit dexaminer de manire empirique comment les pays europens rpondent
lobjectif dquit en conformit avec lesprit des droits sans remettre en cause
leur comptitivit et leur niveau de vie. La question globale des ingalits dans
le Monde donne un avantage lEurope, et lintrieur de lEurope un modle
social est dfendable encore quil doit tre compris par rapport la rduction
de la pauvret, aux droits des travailleurs, la protection sociale, lexercice
des droits politiques, la protection contre les diverses formes de criminalit.
Dans la section 1 de cet article, nous restituons de manire synthtique la
comprhension par des conomistes des droits fondamentaux et les attentes
que nous pouvons avoir dune Europe fdrale en nous appuyant sur lHistoire des ides politiques la rencontre de la thorie conomique. Dans la
section 2, nous tablissons des critres dvaluation de tels droits au sens de la
rduction des ingalits, de la pauvret, du droit des travailleurs, et de mise en
place dun cadre institutionnel propice lexercice de droits politiques en Europe propres peser sur les crimes comme la corruption, faire respecter les
lois A chaque fois, nous prciserons les limites de tels critres. La dfense
dun modle continental europen demande toutefois des amnagements pour
tre viable au regard de la mondialisation.
I. LA CHARTE DES DROITS FONDAMENTAUX ET LES VERTUS
DU FDRALISME
Dans cette section, nous prsentons tout dabord la Charte. Nous prcisons
de suite les limites dune telle Charte en prsence dun Budget communautaire
282

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

minima en dpit du fait que le parcours mi-chemin a montr une capacit


de lEurope avancer sur ce dossier important de lintgration conomique et
politique. Toutefois, mme sil existe des cots intrinsques au fdralisme,
que nous souhaitons, les consquences pleines de lunion conomique ne sont
pas remplies en labsence dun fdralisme accompli se dclinant pour les
conomistes en termes defficience, de participation la vie dmocratique, de
protection des droits et des liberts.
1. La Charte dans un contexte de Budget communautaire a minima
La Charte des droits fondamentaux4 est un document complet, exhaustif;
son humanisme est indiscutable. Elle est lexpression dune Europe gnreuse. Ds le prambule, les intentions sont claires et sinscrivent dans lEsprit
des Lumires: LUnion se fonde sur les valeurs indivisibles et universelles
de dignit humaine, de libert, dgalit et de solidariten crant un espace
de libert, de scurit et de justiceLa prsente Charte affirme galement au
nom de la subsidiarit, le respect des obligations internationales communes
aux Etats membres, la sauvegarde des droits de lhomme, des liberts fondamentales et des clauses sociales adoptes par la Communaut Europenne.
Elle dfinit des services dintrt conomique gnral, encore que le problme
des services est aujourdhui confront la drglementation et des formes
de dlgation plus souples au nom de lefficacit. La protection de lenvironnement des consommateurs et des travailleurs est prcise.
Cette charte nest pas loin de reprendre son compte la devise de la Rpublique franaise, puisque dans ses dclinaisons, nous pouvons retrouver les
thmes centraux de libert, dgalit et de solidarit indispensable lexpression de la fraternit.
Les liberts fondamentales recenses dans larticle 11 concernent les
liberts dexpression, dinformation, de runions, dassociations, le droit
lducation y compris un enseignement obligatoire, de travail et de mobilit.
Elles sont dfinies au niveau des articles 16 18 essentiellement en termes de
garanties de droits de proprit et de libert dentreprendre.
Le march nest donc pas contraire lexpression de tels droits puisque:
LUnion cherche un dveloppement quilibr et durable; elle assure la libre
circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux, ainsi que la
libert dtablissement.

4.

Journal Officiel des Communauts Europennes, 18 Dcembre 2000, C 364/1

283

GERVASIO SEMEDO

Lgalit dans cette charte met bien avant dans son article 21 la rgle de la
non-discrimination sur la base de la race, du genre, du fait religieux, de lge
(droits des enfants) ou de lhandicap.
Les articles 34 36 inscrivent la solidarit: droits des travailleurs au sens
le plus large, la protection sociale universelle et le thme de laide sociale aux
pauvres et ou aux faibles revenus.
LEurope affirme notre sens une vision politique avec cette Charte,
mais nest pas alle jusquau bout de ses implications notamment les vertus
du fdralisme et la cration dun Gouvernement centralis lamricaine,
dot dun Budget important propre proposer des projets publics forte
externalit, coordonner des politiques de stabilisation conjoncturelle dans
le but damortir des chocs externes, peser sur les orientations dmocratiques et politiques des nouveaux entrants, et assurer une diplomatie unie
europenne. Dans les fdrations existantes ailleurs dans le monde dvelopp
comme au Canada et aux Etats-Unis, le budget fdral slve entre 30 et 40%
du PIB et peut couvrir quelquefois du budget dun Etat, province ou rgion
en difficult. En comparaison, le budget communautaire europen ne reprsente
que 1.2% du PIB de lensemble de lUE, soit peine 4% du budget des Etats
membres, lui dniant un rle damortisseur des chocs. Le Fonds europen de
dveloppement rgional, le Fonds social pour la mobilit, le Fonds de cohsion pour le cofinancement de projets adapts lenvironnement et aux infrastructures sont marqus par linsuffisance du budget communautaire. Ce budget ne peut pas servir un mcanisme de stabilisation automatique grce des
transferts, car cela peut induire des biais redistributifs compte tenu de lampleur
diffrente du chmage dun pays lautre, des formes de mobilit de la mainduvre et des comportements possibles de passagers clandestins pour des pays
jonglant avec la discipline budgtaire ou tents par lendettement. La thorie
conomique recommande pourtant la ncessit de coordonner les politiques
budgtaires en sappuyant sur la thorie clectique des finances publiques selon
laquelle ces politiques ont des effets allocatifs, stabilisateurs et redistributifs sur
le plan macroconomique. Il faut cependant reconnatre que la coordination de
telles politiques est difficilement praticable et constitue une solution bien plus
ardue que la dlgation du pouvoir montaire un banquier central conservateur
ciblant des objectifs dagrgats montaires. En mme temps, lEurope ne peut
pas se contenter de ne pas renforcer lUnion Economique et Montaire (UEM);
lEurope politique est interpelle pour passer un fdralisme de nature mettre en place des politiques structurelles. Mme si la place de lUEM et lentre
de nouveaux pays ont servi plus defficacit, dquit et de clart institutionnelle quant au respect des droits des personnes et des liberts. Ainsi les cots
284

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

et avantages dune participation une UEM ne doivent pas se limiter une


comparaison statique, mais doivent intgrer dune part les consquences futures
dune adhsion et dautre part les arrangements politiques ncessaires ce que
les Etats dj membres ou les Etats candidats puissent entrevoir quil ny a que
des stratgies de gagnant associes la participation une union conomique.
Si beaucoup de pays europens nont pas attendu la Charte, parce que lEurope des Lumires a t un enracinement des droits fondamentaux, lUEM a
cependant tant soit peu conditionn lapplication de la charte dans des pays en
transition et forte tradition centralisatrice. Lavantage comparatif institutionnel du mini fdralisme obtenu avec lUEM et ses critres dentre sur
le repli nationaliste se vrifie par la nouvelle aptitude de ses nouveaux pays
membres ou candidats assurer une transition dmocratique plus douce et
relle. La plupart de ces pays taient anciennement sous des rgimes dictatoriaux; leur choix dadhsion aux valeurs de la Charte a permis une croissance
de leur revenu rel mme de rpondre aux droits conomiques et sociaux
basiques de leurs citoyens tout en ouvrant lespace des liberts publiques et
individuelles. Il reste que ce parcours dtape doit tre renforc vers encore
plus de fdralisme. Quelles sont alors les vertus attendues du fdralisme au
regard de lHistoire des ides politiques et de la thorie conomique?
2. Thories conomiques, histoire des ides politiques et intrts du fdralisme
Sur la plan politique, le fdralisme est comparable la sous-traitance:
un systme souple de contrle vertical au moindre cot par un donneur dordre se traduisant par labsence dengagement dans le capital de la firme soustraitante et par un renforcement des obligations contractuelles partir dun
cahier de charges; le respect des obligations est une condition de prennit du
contrat assis sur un dbouch offert par la firme donneur dordre. Beer (1993)
avance dans ce sens que le fdralisme est un mlange de centralisme et de
dcentralisation (principe de subsidiarit) respectant des proccupations des
niveaux dtermins sans quil y ait inflation par les cots. La spcialisation
des institutions nempche pas des dlibrations collectives engageant des
dcisions politiques impliquant lensemble de lUnion: Etats membres et
citoyens. Des rgles sont alors ncessaires comme la dmocratie reprsentative pour dterminer les parts respectives de chaque pays, communaut ou
provinces dans les financements de choix collectifs. De mme, la centralisation propre au fdralisme, nexclut pas lexistence de contre-pouvoirs
un niveau infrieur luttant contre des abus de pouvoir, les entorses aux
droits individuels et aux liberts civiles.
Si la thorie conomique nest pas loccasion dun consensus pour le
libralisme total, elle nest pas cependant aussi marque lorsquil sagit
285

GERVASIO SEMEDO

daccords de rciprocit commerciale, de traitement prfrentiels ou de


formations dunions conomiques et montaires prsentes aujourdhui
par exemple comme une rsistance la mondialisationLa question qui
divise plus les conomistes est le degr dintervention de lEtat ou la dlgation
de pouvoir. En lespce dans le cas du fdralisme, labandon de prrogatives
nationales est discut en particulier la souverainet montaire. Mais beaucoup
dconomistes ont plaid pour le fdralisme, comme la rappel rcemment
Weingast (2006). Les arguments dautorit utiliss pour ce plaidoyer sont
un mix entre des ides conomiques et politiques; ils se dclinent en termes defficience conomique, de participation la vie dmocratique, de
protection des droits des personnes et des liberts fondamentales.
A propos de lefficience conomique. Une gouvernance de type fdral contribue une meilleure allocation des ressources; elle contribue
lefficience tant dans le secteur priv que dans le secteur public. Le revenu rel dun pays augmente avec des dbouchs plus importants obtenus
grce louverture des frontires des pays membres dune union conomique. Les entreprises profitent dun march intgr et des conomies dchelle
en dcoulent; elles donnent loccasion aux agents conomiques daugmenter
leur revenu rel par tte. La performance du secteur priv dcoule galement
des incitations fiscales accordes lchelle locale et fdrale. Les entreprises disciplinent les autorits tentes de mettre en pace des politiques fiscales
et de rgulation contraignantes. Les impts ont mieux lisss sur longue priode et chaque niveau dcentralis est attentif la dette publique. Les jeunes
travailleurs qualifis, les travailleurs polyglottes peuvent tre mobiles, optimiser la structure et le niveau de leur pargne. Laccumulation du capital est
favorise. Si un espace attractif au sens des entreprises prives, il y a afflux
dinvestissement, sdentarisation du capital; toutes chose gales croissance et
volution vers un quilibre stationnaire. Les pouvoirs publics fdraux peuvent alors inciter les entreprises se regrouper horizontalement ou verticalement et organiser des modes de gouvernance propres la grande
taille ncessaire aujourdhui pour affronter les firmes multinationales des
autres pays ou groupes. LEurope avec les directives europennes sy efforce,
sans cder la tentation du protectionnisme dfendu par certains politiciens.
Comme les agents conomiques peuvent tre mobiles, ils sont mme de
faire des arbitrages entre territoires o ils peuvent rsider; un des critres est
de pouvoir maximiser leur consommation de biens publics. Toute composante
politique offrant des services publiques essaiera sil est rationnel de contenir
la dpense publique, mais pour ne pas grer un dsert -ie un espace inhabitsefforcera den fournir en quantit et en qualit dsires les biens publics
demands par le citoyen reprsentatif. Une fdration contribue discipliner les politiciens en matire dallocations des ressources publiques. Elle
286

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

limite normalement linefficience et la corruption publique (Brennan, Buchanan, 1980). Mme si les agents conomiques sont peu mobiles, lindpendance politique des provinces, rgions et ou Etats, nest pas antinomique au
critre defficience, condition davoir un Budget fdral consquent pour
maximiser la fourniture de biens collectifs spcifiques lchelle de lUnion
et de mettre sous tutelle les entits qui nassurent pas cet objectif. Dun point
de vue psychologique, les citoyens dune localit regardent dailleurs tant soit
peu ce qui se passe chez les voisins rsidents dans la fdration pour exiger
les mmes services leurs lus directs aux mmes cots concurrentiels parce
que sensibles au niveau des impts quils acquittent (Beslay, Coates, 2003).
Rien ne les empche alors de brandir la menace crdible de la carte dlecteur pour les votes futurs, et de se constituer en associations pour revendiquer
leurs droits devant les tribunaux ventuellement. La judiciarisation apparat
comme incidente, mais tout dpend des cots mis en uvre pour dpartager
les citoyens entre eux, les citoyens et les politiciensToutefois les conditions
dun secteur public efficient sont subordonnes la taille du budget fdral.
Toutes choses gales, des risques de fourniture sous-optimale de services publics dans une union. Les effets allocatifs des dpenses publiques sapprcient
donc en termes deffets structurels lis aux impts et aux taxes, voire leur utilisation comme dpenses. Si des pays dune union nont pas de point de vue
commun sur les phnomnes hors march (biens publics, traitement de lenvironnement, recherche-dveloppement, amlioration du capital humain), -et
cest la cas actuellement pour lEurope, do notre option fdraliste, il en
dcoule une sous-optimalit en termes de croissance, de chmage Aussi
en labsence de coordination, les dpenses publiques nationales ne sont
pas perues comme profitant tous, cest--dire comme biens publics au
niveau de lunion: il y a sous production de services publics ou mauvaise
prise en compte de dfaillance des marchs non neutres sur la croissance
endogne et le dveloppement. De la mme faon, la comptition fiscale,
telle quelle existe actuellement en Europe, pse sur la mobilit rgionale
des facteurs et entrane leur fuite dans dautres rgions plus prospres du
Monde. Transfrer au moins limposition du capital lchelle de lUnion
permettrait de limiter lvasion fiscale; une centralisation du Budget pour
des missions bien dfinies produirait des externalits propres acclrer
la croissance (Semedo, 1998, p 240). Pour mesurer lefficience dun secteur
public, en procdant par comparaison sur longue priode avec des pays ou
groupes de pays, des critres quantitatifs existent: niveau de la dette publique;
dpenses publiques avec externalits conomiques: dpenses de sant, dpenses dducation, dpenses de recherche dveloppement, dpenses de fonctionnement des Etats, part du secteur public dans le PIB... Il existe galement des
critres qualitatifs: niveau de corruption par exemple.
287

GERVASIO SEMEDO

Concernant la participation la vie dmocratique. Puisque les citoyens


sont regardants par rapport aux impts quils payent et lutilisation quen font
les bureaucrates et les politiciens, il semble quils seront davantage impliqus
dans la vie dmocratique dune Union la condition de leur poser les bonnes questions lchelle quil convient, et cela en fonction de lchelle du dcoupage institutionnel de leur espace. Egalement le contexte pour les inviter
se prononcer est important. Lexemple britannique nous permet dargumenter.
Nous voyons bien que la question du rfrendum dentre dans la zone euro ne
pouvait pas se faire sous Tony Blair, compte tenu de la bonne sant de la Grande-Bretagne. En mme temps, lorsquil a t question dlargir lEurope, les
citoyens des pays candidats ont contraint leurs dirigeants acclrer lextension
des droits dmocratiques et ont massivement vot pour ladhsion.
Le taux de participation aux scrutins nationaux ou aux scrutins posant
des questions dintrt communautaire na dailleurs pas baiss dans ces pays,
anciennement enchans dans une tradition de rpression. Ainsi, mme si le
fdralisme nempche pas lexpression de replis identitaires, il apparat
possible avec le vote de prendre des dcisions dintrt gnral poussant
les citoyens participer massivement la vie dmocratique (Feddersen,
Sandroni, 2006). Les groupes dintrt nationaux (syndicats, partis, associations) et les lobbies (rseaux dinfluence composites dindustriels, de corps de
mtiers) apprennent avec le temps tenir compte de la communaut dintrts. Ils souvrent progressivement dautres groupes de pression de lespace intgr, dans le sens bien compris dintrts composs. Ces combinaisons
interactives posent des questions politiques lchelle fdrale suprieure
lchelle nationale ou provinciale. La stabilit des modes de gouvernance est
renforce avec la participation dmocratique. En effet, avec le fdralisme,
la lgitimit dun gouvernement lu ne peut pas tre remise en cause: lautorit
centrale veille scrupuleusement la prennit des institutions responsables
un niveau dcentralis. Les transferts de pouvoir sont pacifiques et les contestations de scrutin ou de rsultats dun vote sont moins marques. La violence politique interne doit tre attnue dans un systme fdral et lEurope nest
pas un contre-exemple dans ce domaine. Nanmoins pour contenir les drives entre pays en matire de diplomatie, les concurrences inutiles de police, les attaques terroristes, et atteindre les gains defficience, la scurit
vis--vis de lextrieur mrite dtre fortement coordonne par une dfense europenne et une politique de renseignements lchelle de lUnion.
Enfin, la protection des droits des personnes et des liberts. Les droits
conomiques (droits de proprit, possibilit de ngociation de tels droits par
vente ou achats, droits de signer des contrats) sont reconnus tous dans
la limite de leurs ressources et de leurs comptences. Les droits politiques,
288

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

religieux et sociaux y compris la possibilit de crer des associations dutilit


publique but lucratif ou non, les droits des minorits sont universels et non
discriminatoires. Dans lUEM europenne, ces faits sont indniables et si les
droits venaient tre menacs, laction de la Commission Europenne spcialise viendrait point nomm pour rtablir de tels droits5. Dans le mme
ordre dides, les ngociations politiques entre groupes antagoniques dans un
pays sont facilites6 et les pays de lUnion sont protgs ipso facto des vellits dexpansion de lextrieur: ce type de libert ou dindpendance est sans
commune mesure et les pays de lEst europen anciennement sous tutelle sovitique constituent des exemples parlants. Nous pouvons galement admettre que les systmes de contrle de lexercice effectif des droits des citoyens
sont dmultiplis, parce que le pouvoir est quilibr par dautres pouvoirs
lgislatifs, judiciaires, mdiatiques, informels des rseaux et associations; les
pouvoirs nexistent que parce quils existent des contre-pouvoirs. Aux droits
sont opposables des devoirs. La Banque Mondiale fournit ce propos des
indicateurs intressants relatifs au respect de la loi.
3. Les cots du fdralisme
En dpit de ses avantages qui lemportent sur ses inconvnients, il faut
tre attentif quant lvolution de ses cots, car lmotion politique se traduit
ponctuellement par des sanctions. Les lecteurs ne voient que les cots immdiats surestims par rapport aux avantages long terme. Ces cots sont lis
aux effets redistributifs des politiques conomiques. Les lecteurs estiment
de tels effets avec leurs propres instruments souvent biaiss leur myopie intertemporelle, en se focalisant uniquement sur leurs avantages sociaux. Sils
pensent que des mesures vont lencontre de leur bien-tre ponctuel, la sanction des urnes est immdiate. Comment donc quilibrer les dcisions entre
rpartition et efficacit dans la mesure o une Union nest pas isole du reste
du Monde et doit tre comptitive? Transpose lEurope, cette question
peut tre traduite de la manire suivante: Est-il possible de faire converger les normes sociales sans obrer lefficacit conomique de lensemble
devant reposer sur des entreprises de grande taille ou non mais aptes
se confronter aux entreprises du reste du monde avec une comptitivit
meilleure ou quivalente? Sen (1973) dans une proccupation dpassant
le cadre europen donne une rponse globale intressante, adapte notre rflexion sur la Charte des droits fondamentaux en Europe. Il avance

5.
6.

Le Kosovo dans la Serbie est un exemple.


Voir cas de lIrlande en Europe.

289

GERVASIO SEMEDO

lide quun gouvernement indpendamment de ses configurations institutionnelles- fdrale, nationale, provinciale- doit avoir pour premire
proccupation la rduction de la pauvret; toutes choses gales, sa mission
est de garantir au minimum des niveaux de capital humain et de sant donns
chaque citoyen dans la mesure o pour de tels biens, il sagit de dsirs justifis ou de biens primaires au sens de Rawls. Dans ces domaines, certaines
injustices sont inefficaces. Par exemple, dans ce domaine dinjustices inefficaces, une disparit trop importante dans la satisfaction de dsirs justifis
comme loffre de services publics est corriger par des taxes compensatrices
verses aux rgions les plus pauvres, pour viter ne serait-ce lexode ou lmigration vers les rgions prospres. Plusieurs critres permettent dapprcier
ltendue de ces disparits: le nombre dannes obligatoires de prsence
lcole, le pourcentage de filles scolarises dans la proportion des enfants de
moins de 17 ans, lesprance de vie, le coefficient de Gini
Section 2 O en est lconomie europenne par rapport lapplication de la Charte? Et partir de quels critres dvaluation?
La prsente section commence par prciser les prcautions mthodologiques ncessaires pour apprcier les parcours dtape des conomies europennes. En effet, ds quil sagit de comparaisons entre pays, dingalits et de mesures discrtes des crimes, de la corruption partir denqutes, tout peut devenir
sujet cautions. Mais il nen demeure pas moins que nous nous ne pouvons pas
invoquer le voile dignorance tout en refusant dexploiter les seules statistiques disponibles, et ne pas tenter de cerner ou dapprocher des vrits concernant la rpartition des revenus, ltendue des droits basiques, la protection des
citoyens et des biens Les critres dvaluation de la situation europenne une
fois dfinis et assortis de mesures concrtes nous permettront de voir le degr
dapplication de la Charte et de proposer dun point de vue normatif les politiques publiques ncessaires un approfondissement de lintgration europenne
dans le sens encore dun fdralisme beaucoup plus avanc sans obrer la recherche de lefficacit et permettant lEurope dquilibrer ses acquis sociaux
par rapport aux impratifs de lconomie mondiale.
1. Prcautions mthodologiques: diversit des sources statistiques,
chelles et validit des comparaisons, relativisme des rsultats
Les comparaisons internationales relatives la pauvret, la croissance et aux volutions institutionnelles reposent sur des statistiques fournies par diffrents organismes. En mme temps, les concepts, les groupes
de pays retenus, les donnes construites par les organismes spcialiss dpendent de donnes contingentes nationales compltes ou non, de la pondration des distributions de revenus, et du rle des prix de rfrence, et
montrent bien leurs limites. T. Smeeding (2006) a recens par exemple en ce
290

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

qui concerne les mesures de la pauvret les sources suivantes: LIS7, UNICEF,
le Rapport des Nations Unies pour le Dveloppement (UNDP) avec sa base
tablie par Deininger-Squire, les donnes de lOCDE. Nous pouvons ajouter
cela: la base Eurostat, les lissages effectus par des auteurs spcialiss sur la
question comme Heston et Summers avec les PennWorld Tables de la Banque
Mondiale et de son rapport annuel sur le Dveloppement ou Sala-i- Martin
(2006). De mme, et cest l un exemple, tout le monde peut admettre que la
mesure du recul de la pauvret par lvolution du revenu par tte est insatisfaisante, car elle suppose in fini que tous les individus ont le mme revenu,
et cela en dpit du fait que la croissance de ce revenu par tte peut faire reculer le seuil de pauvret. Du point de vue de la comparaison entre pays, est-il
possible de dire lorsque le revenu par tte dans ce pays est en dessous de la
moyenne, quil y a plus de pauvres en pourcentage de la population dans ce
pays que dans dautres? Egalement peut-on statistiquement dterminer la proportion de pauvres dans divers pays pour procder des comparaisons alors
que les pays nont pas une mme dfinition du seuil de pauvret?
Dune dcennie lautre, cependant, comme la dit Sala-i-Martin,
lanalyse conomique a progress et a fourni des bases consensuelles. Il sest
alors impos une littrature permettant par exemple dans les annes 90 dancrer
deux croyances universelles: dune part, le taux de croissance des pays pauvres
tait en moyenne en de du taux de croissance des pays riches entre 1970 et
1990 (-divergence au sens de Barro et Sala-i-Martin), et dautre part que la
dispersion du revenu par tte entre pays a eu tendance crotre dans le temps
(phnomne qualifi de -divergence). De ce fait, le monde tait caractris par
deux tours jumelles (twin peaked distribution). Par la suite, de tels rsultats ont
t amliors par la prise en compte de la distribution des revenus. Et, cest ainsi
que durant la dernire dcennie un autre accord empirique8 semble faire date: les
revenus des pays les plus pauvres croissent plus rapidement (-convergence) et
les ingalits de revenus semblent dcrotre (-convergence) rduisant ainsi la
diffrence dhauteur entre les deux tours. Le dernier consensus est leffet Chine;
ce pays participe dune manire indirecte la convergence en proposant des prix
de biens largement infrieurs ceux pratiqus par des pays concurrents et souvent en dcroissance. Toutefois, lunanimit est partage pour reconnatre quil
est difficile de rpondre de manire satisfaisante aux questions suivantes: Combien de personnes dans le Monde vivent dans la pauvret? Comment a chang
de pauvret dans le Monde durant ces dernires annes? Est-ce que les ingalits

7.
8.

Luxembourg Income Study


Seule le continent africain pourtant sous-peupl fait exception et diverge.

291

GERVASIO SEMEDO

se sont accrues entre citoyens dun mme pays? Pourquoi les reculs de la pauvret peuvent tre fragiles si les politiques conomiques vivent des tensions entre quilibre budgtaire et transferts nets de redistribution? Si X .Sala-i-Martin
(2006) a trouv que la pauvret a dclin presque partout dans le monde en utilisant le critre du seuil de pauvret dindividus vivant avec moins de 1.5 dollar
par jour quivalent 570 dollars an9, F. Bourguignon (2007)10 a par exemple en
ce sens insist sur le fait troublant du retour de la pauvret dans les pays dvelopps, et dont les causes ne semblent pas lis la dlocalisation. Normalement,
les mouvements de capitaux en faveur des pays du Sud, auraient d se faire au
dtriment de la main-duvre peu ou moyennement qualifie, mais il ny a pas
eu de dcrochage des salaires modestes par rapport au salaire mdian. Il convient
galement de prciser quil y a une modification progressive des normes sociales de rmunrations avec une perte de vitesse des syndicats surtout en Europe
continentale, et le fait le plus troublant est que lensemble des changements est
accompagn par une envole des hauts salaires et mme des plus hauts parmi les
plus hauts salaires. La pauvret progresse chez les jeunes, les personnes ges,
les familles monoparentales rvlant dans certains pays loffre inadapte de lappareil ducatif et des systmes de formation des travailleurs. Plus rcemment
E. Le Boucher (2008)11 est all dans le mme sens: Les craintes dun retour de
la pauvret des classes moyennes reposent sur des ralits. Aux Etats-Unis, les
ingalits sont revenues au niveau de 1920Les Allemands menacs de pauvret taient passs de 18% de la population 25% de 2000 2006; cause
du chmage, de la baisse des indemnits et de la progression du travail temporaireLes causes de ces volutions sont multiples: Les patrons se paient
selon des chelles mondialises, soctroient des stocks-optionsLa mondialisation fait pression sur certains salaires ouvriers lexception des services. La
technologie, facteur majeur en vrit, fait monter les besoins des plus qualifis
au dtriment des autres. Les impts et taxes grossissent et mangent les trs faibles marges acquises par les salaires moyens en France et en Grande-Bretagne.
2. Les progrs raliss en Europe en matire dapplication de la Charte.
Les pays europens y compris les pays de lEst ne sont pas dsavantags en termes de cration de richesses (voir tableau 2). Le rapport Wim
Kok (2003) montre bien que lEurope dans son ensemble converge vers
des taux de croissance du PIB par tte suprieur bien des gards la
moyenne mondiale (voir tableau 3). Les taux de croissance des pays en

9. Voir tableau 1.
10. F. Bourguignon (2007), Mondialisation et ingalits, Le Monde, 12 Dcembre.
11. E. Le Boucher (2008), Pile je gagne, face tu perds, Le Monde 10 Mars.

292

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

transition avec llargissement ont t rarement en de de 3% et donc


le cot des nouvelles adhsions (voir tableau 4) doit tre apprci par
rapport aux progrs accomplis dans ces pays, encore que malgr les distorsions des conomies planifies quelles taient ces pays avaient et ont
encore des taux de scolarisation exceptionnels. LEurope de ce point de
vue est un facilitateur de convergence en apportant les soutiens ncessaires
la croissance de pays qui aspirent btir des conomies de march.
Eurostat ne publie pas encore de manire complte des travaux pour
apprcier la pauvret dans lensemble des pays europens et pour le moment donne des statistiques dtailles pour lEurope compose des 13 pays
suivants: Belgique, Danemark, Allemagne, Grce, Espagne, France, Irlande,
Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Royaume-Uni. Mme si
elles sont incompltes, Smeeding avec le LIS ne fait pas mieux; en tout cas,
elles permettent de faire des comparaisons raisonnables avec des pays de
grande taille et ou suffisamment dveloppes. Eurostat prcise en conformit avec les donnes de Sala-i-Martin que le seuil de pauvret en Europe y compris les pays en transition stablirait en 2001 entre 2090
euros et 6474 SPA12, et avec un taux de pauvret moyen de 28% avant
transferts. Ce taux de pauvret en Europe est mesur par la proportion dindividus vivant dans des mnages disposant dun revenu quivalent infrieur
un seuil gal 60% de la mdiane13 nationale des revenus quivalents
adulte. Ce taux varie dun pays lautre et cela reflte les traditions sociales
et des choix socitaux. En tenant compte des transferts ncessaires la
diminution de lintensit de la pauvret14, les travaux de Cohen-Solal et
Loisy (2001) mettent en vidence que: le taux de pauvret moyen passe
17%; la proportion de pauvres reste infrieure la moyenne europenne
au Danemark, en Autriche, et aux Pays-Bas et demeure plus leve dans des
pays du Sud; la France est dans une position intermdiaire. Il est intressant
de rpondre alors de manire plus fine la question: est-ce que la proportion
de pauvres diminue aprs transferts? Subsiste t-il des ingalits de revenus

12. Le Standard pouvoir dachat permet des comparaisons entre pays aprs conversion en une
monnaie fictive dont chaque unit assure la m^me quantit de biens et services au consommateur reprsentatif, une anne prise comme rfrence.
13. La mdiane est un revenu qui spare la population en deux: la moiti des individus dun pays
dispose dun niveau de vie suprieur, et lautre moiti dun niveau infrieur.
14. Lintensit de la pauvret corrige le taux de pauvret, car elle mesure lcart de pauvret
moyen, cest dire la diffrence entre le revenu moyen des pauvres et le seuil. Elle indique
le montant de transfert quil faudrait en moyenne verser chaque mnage pauvre en dessous
du seuil pour que tous puissent vivre dans des conditions accepatbles.

293

GERVASIO SEMEDO

entre les plus pauvres aprs redistributions des revenus conformment


aux indices de concentration de Gini et de Sen? Le tableau 5 rsume les
rponses apportes ces questions. Il ressort que lampleur des effets
des transferts sociaux dpend de la distribution initiale des revenus. Si
elle est fortement ingalitaire avec une forte proportion de revenus trs
bas, les transferts ne modifient pas le taux de pauvret mais agissent sur
lintensit de la pauvret (Belgique, Irlande, Royaume-Uni). A linverse,
dans un pays avec moins de mnages pauvres, les transferts sociaux feront
plus facilement baisser le taux de pauvret (Luxembourg, Autriche, Danemark). Les transferts universels sont prfrables aux transferts cibls
sil sagit de rduire ltendue de la pauvret.
Aprs transferts en moyenne, la part des personnes vivant dans un
mnage dont le niveau de vie est infrieur 60% du revenu mdian est
comprise entre 9% pour les couples sans enfants et 45% pour les familles
monoparentales avec enfants de moins de 16 ans, qui du reste en labsence
de telles garanties de ressources avec les jeunes sans liens familiaux et les
vieux constituent la partie la plus fragile de ldifice social. Les transferts
servent bien la couverture des besoins de base: logement, alimentation
et reprsentent dans la majorit des cas de pays moins riches le tiers des
revenus des plus pauvres (Cohen-Soal et allii).
Il vient que lintensit de la pauvret est diminue aprs transferts:
lefficacit est le corollaire. Avec le temps des politiques soutenues doivent rduire la proportion de pauvres: le systme europen des degrs
divers est efficient ou rpond au critre de viabilit administrative des
mesures de politique conomique en faveur des familles. Lquit est le
but ultime de telles mesures visant attnuer de manire horizontale et
verticale les ingalits de revenus.
Une lecture dynamique du futur de lEurope par rapport aux notions
avances juste prcdemment peut se comprendre partir de la situation
des enfants. LEurope compte 3 millions denfants de moins de 14 ans au travail soit 5% de la population active, soit en de de la plupart des rgions du
monde; les pourcentages restent levs dans les pays en transition et surtout
pour les filles (tableaux 6&7). Donc au stade actuel de lUnion Europenne, il
convient de reconsidrer les besoins de lenfant en capital humain, garant de
la croissance de demain, mme si la comparaison avec le reste du Monde ne
donne pas des signes dsolants. En effet, comme lenfant nest pas acteur pleinement conscient de la vie, il en subit les effets et hrite de situations sociales,
et lon imagine mal du point de vue thique quil ne soit pas protg surtout
dans les pays candidats ou en transition. Cest pourquoi les transferts sociaux
294

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

lendroit des enfants, surtout lorsquils sont universels et la protection de


lenfance participent aux droits fondamentaux. Jeandidier et Albiser (2002)
ont montr quen France comme au Luxembourg, un enfant sur cinq vit sous
le seuil de pauvret hors transferts et donc il sagit dun taux analogue rencontr chez les mnages; les enfants sont pauvres parce que le ou les parents le
sont. Environ 2/3 chappent la pauvret grce aux transferts. Les politiques
de ces deux pays caractre universel sont efficaces (rduction du nombre
de pauvres) et coteuses en termes de prlvements, mais bien acceptes par
les populations, et sopposent aux dispositifs en vigueur dans les pays anglosaxons exclusivement cibls sur des catgories de mnages trs pauvres (1/4
de la population aux Etats-Unis par exemple). Daprs le tableau 8, les diffrences sont nettes lorsque lanalyse se focalise sur laccs lenseignement
suprieur et donc des formations de qualit; les pays en transition, malgr un
stock de capital humain non ngligeable ont des taux de scolarisation un peu
plus bas que la moyenne europenne.
Lquilibre des comptes sociaux a marqu lEurope ces dernires
annes; un ensemble de pays sy efforcent pour rduire les dpenses
de maladie, de retraites tout en incitant au dveloppement de fonds de
pension. En mme temps, les niveaux de protection atteints par les pays
scandinaves ne mettent pas en contradiction cet impratif defficacit et le
principe dquit. Alors que pour des pays continentaux, comme la France,
luniversalit des mesures ne rsiste pas aux quilibres financiers rompus.
Les pays anglo-saxons ont mis en avant lefficacit au dtriment de lquit.
Les pays du Sud et mditerranens butent sur par rapport ces deux impratifs. Dans les pays en transition, les prestations lies la sant et lincapacit ont t releves par le haut, et ces pays (voir tableaux 9&10) semblent
actuellement privilgier les modes de financement privs (cas de la Pologne). Pour de tels pays, la mise en place dun systme de capitalisation a t
facilite par les faibles pensions assures par leur systme ancien de rpartition, et la monte des taux dintrt rels dans les annes 90. Nous reviendrons sur cet aspect lorsque nous parlerons des politiques publiques mettre
en place pour mieux remplir les objectifs de la Charte tout en rpondant
dautres objectifs conomiques dans le contexte de la mondialisation.
Dans les pays scandinaves avec bonne protection sociale, les indices de corruption (tableau 11) montrent quils sont labri des groupes
de pression, alors que dans les systmes de capitalisation anciens (Royaume-Uni), la corruption a progress faiblement certes, avec des quilibres
financiers assurs. Dans les pays du Sud et ou mditerranens, mis
part la Grce, linefficacit du systme social et son manque dquit
sont compenss par le ralentissement de la progression de la corruption.
295

GERVASIO SEMEDO

La corruption a recul dans les petits pays baltes avec modles de capitalisation, devenus habitats prfrs de linvestissement direct avec des
taux dimposition sur les socits faibles et une main-duvre peu onreuse.
Pour les pays en transition de taille plus importante, la corruption ne
cde pas le pas entre 1996 et 2007 sauf pour la Hongrie. Les pays rests
sous le giron de la Russie sont fortement corrompus. Les pays continentaux semblent bien transformer en ressources les cots de transaction
engendrs par un tel phnomne.
La libert dexpression nest pas remise en cause dans les vieux pays
europens (tableau 12), en dpit dune progression inquitante de la concentration des mdias, des organes de presse aux mains de quelques groupes et
familles en Italie, en France, en Allemagne. Mme dans les pays en transition, exception encore des pays sous influence de la Russie, cette libert
dexpression na pas dclin attestant que la parole est libre en Europe
dans la dfense du bien commun et ou individuel. Dune faon quivalente,
la perception des risques de dstabilisation politique (tableau 13) est encore plus prsente de ces pays sous tutelle indirecte de la Russie, de plus
en plus tent par des relents tsaristes.
Les services publics ont progress en moyenne en qualit, et devant
des conflits dintrts privs, les Tribunaux ont gagn en crdibilit en
Europe (tableaux 14&15) et les citoyens ont le sentiment rel dtre protgs de plus en plus contre les crimes et la violence, mis part dans les pays
encore sous influence russe.
3. Politiques publiques, contraintes de lconomie mondiale et ncessit du fdralisme.
Tout comme systme fiscal, loptimalit dun systme de protection sociale se mesure laune des critres defficacit, dquit et de viabilit
administrative. Les cots administratifs ont t bien perus en Europe,
car les services publics ont gagn en qualit avec un effort lev et douloureux de productivit y compris la rduction de fonctionnaires, la dlgation
de services publics, la privatisation dactivits et dans la plupart des pays par
une rduction des dficits publics. Le problme est de savoir maintenant
est ce quen dynamique les choix europens seront toujours soutenables
au regard du contexte de mondialisation et des pressions concurrentielles
manant de pays mergents, de la Chine, de lInde et de la Core dune
part, et dautre part quels sont les quilibres maintenir pour renforcer
les droits fondamentaux sans nuire la comptitivit?
296

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

Une bonne protection sociale est subordonne la croissance et donc


au niveau de lemploi, et les pays europens largement ouverts au commerce international doivent demeurer comptitifs. LEurope protge certes globalement mieux ses ressortissants, mais cela se fait, dans la majorit des
pays membres, aux dpens de la croissance et de lemploi, tel est le constat
de Sapir A. (2005). De son point de vue, des quatre modles europens
de protection sociale, deux seulement sont efficaces: le modle anglosaxon et le modle nordique qui en plus cumule les avantages dquit.
Le premier modle est caractris par des syndicats faibles, un large ventail des salaires, une protection sociale minimaliste ciblant la couche des
plus pauvres, et qui curieusement ces dernires annes a rduit lintensit
de la pauvret. Les pays nordiques ont fiscalis leur systme de protection sociale, disposent de fonds de retraites financs quelquefois par des
revenus ptroliers et ont donn une place la capitalisation (autour de
10% en moyenne) tout en tablissant des ponts avec le march du travail fixant des droits et des devoirs aux salaris. Ce modle scandinave
se distingue par un haut niveau des dpenses sociales, des syndicats forts,
des carts moins significatifs de revenus par rapport dautres espaces, une
libert de licenciement, une forte indemnisation suite un licenciement, la
formation obligatoire des salaris tout au long de leur carrire et une solidarit intergnrationnelle active. Deux autres modles sont juxtaposs
aux prcdents et sont inefficaces: le modle mditerranen de plus inquitable (fortes dpenses, licenciements limits mais indemnits faibles)
et le modle continental dont la France et lAllemagne remplissant les
conditions dquit (fortes dpenses sociales, licenciements encadrs, indemnits de chmage gnreuses. Par rapport la classification de Sapir, les
pays en transition sont mi-chemin entre le modle mditerranen et le
modle anglo-saxon. Mais vouloir trop sauvegarder des systmes ns
aprs la deuxime guerre mondiale et o la fin du 19ime sicle, les pays
inefficaces dans la matrise des cots sociaux se privent de la flexibilit
ncessaire ladaptation au march mondial mouvant et incertain dans
le contexte de mondialisation et de larrive de nouveaux concurrents
qui non seulement disposent de grandes groupes, de technologies viables et qui sont en mesure de remplir des exigences nouvelles poses par
les conditions climatiques par exemple15. De fait, 45% des importations
europennes viennent des pays bas salaires contre seulement 8% en 1970.

15. Linsertion de ces pays dans le secteur automobile est lexemple type. Ils ont pu dfinir des
partenariats, des alliances, se sont imposs avec des groupes de grande taille comme Tata
Industries de lInde, des technologies adaptes au dveloppement durable (nanotechnologies
et voitures propres).

297

GERVASIO SEMEDO

La cration du march unique et celle de leuro se voulaient des rponses


la mondialisation, mais elles nont pas suffi gnrer un plus grand dynamisme. Parce que les efforts se sont ralentis dans les domaines de lintgration financire et des services y compris publics privatisables, parce que
le budget europen est rest trop faible et reste allou aux reliques comme
lagriculture. Mais aussi parce que les pays europens continentaux et mditerranens marqus par une forte rigidit sociale subissent les inconvnients
de la mondialisation sans en percevoir les avantages. Comme ces pays ne
peuvent pas bnficier dun dumping montaire (leuro sinterdit des politiques inflationnistes et des dvaluations comptitives), ils ne leur restent
que la comptition fiscale, qui se fait dabord entre eux et au dtriment de
certains, le risque est une guerre dincitations fiscales dont les consquences
ne sont pas correctement anticipes. La fragilit financire des systmes sociaux pnalisera dans ces pays des couches moyennes moins de consentir
des sacrifices et dintroduire progressivement des tages de capitalisation
tout en supprimant un ensemble de rgimes spciaux existants.
Quelles sont alors les politiques publiques mettre en uvre en Europe et dans le sens de conclusions par rapport ce travail?
Dans limmdiat:
1. La PAC doit tre revue en profondeur. Des pays qui comme la France
dfendent vigoureusement leurs paysans (4% de la population) doivent
comprendre quavec de nouvelles adhsions, des ressources additionnelles seront ncessaires pour fiancer des pays dont la population paysanne en pourcentage est plus importante.
2. Activer dans la concurrence dans les services et la finance tout en respectant des normes prudentielles conformment Ble II.
3. Libraliser les services publics privatisables sans remettre en cause leur
caractre dintrt gnral, cest--dire voir en quoi cette politique naggrave pas des seuils de pauvret.
4. Acclrer la mobilit intra europenne du march du travail.
5. Corriger les dsquilibres financiers des systmes de protection sociale
qui ont des incidences sur les cots de production des entreprises. Il faut
bien comprendre que lefficacit ne peut pas prvaloir comme mode
opratoire de fonctionnement. Cette efficacit ne dpend pas uniquement du niveau des dpenses et du niveau de taxation; la gestion des
caisses dans leur ensemble et les politiques concrtes mises en uvre y
compris des tages de capitalisation participent cette efficacit.
298

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

6. Limpratif defficacit nest pas la fin du social; il est fait pour contenir
les drives de la mondialisation. Lquit a donc un prix.
Dans une vision dynamique:
1. Renforcer des groupes europens par incitation des alliances et des
fusions.
2. La recherche-dveloppement, laugmentation du capital humain avec
des projets europens coordonnes sont ncessaires lobtention des
conomies dchelle et des bnfices de la grande taille.
3. Harmoniser limpt sur les socits et la fiscalit sur les facteurs.
4. Dfinir un budget europen refltant rellement la richesse europenne
et lallouer des fins dacclration des avantages comparatifs (formation, meilleure ducation, dveloppement de la sant ) et des avantages comptitifs des entreprises.
5. Lquit demande des transferts sociaux importants caractre le plus
souvent universel, et cela ne peut pas se concevoir sans un budget europen significatif. A court terme, le ciblage de couches dfavorises peut
tre oprationnel, comme en Grande-Bretagne durant ces vingt cinq
dernires annes, o le gouvernement a pu rduire la pauvret de cette
manire revenir dans le mme peloton form par les pays de lEurope
continentale. Mais long terme, ce sont les mesures universelles profitables aux enfants, leur ducation, la recherche dveloppement qui
sont en mesure de donner des externalits fortes sur la croissance et le
dveloppement, et donc de rduire fortement les ingalits conformment la Charte des droits fondamentaux.
BIBLIOGRAPHIE
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Sen A. (1973), On Economic Inequality, Oxford, Clarendon Press.
Weingast B. (2006), Second generation Fiscal Federalism: Implications for Decentralized Democratic Governance and Economic Development, Mimeo, Hoover Institution, Stanford
University, Stanford.

ANNEXES
Tableau 1 Pauvret en pourcentage par rgion du monde
au sens de la Banque Mondiale: critre du 1.5 dollar jour
Pourcentage
PopuVariation Variation Variation
de pauvres
Variation:
lation
dans la
dans la
dans la
1970 1980 1990 2000 1970dans chaque
anne
dcennie dcennie dcennie
rgion du
2000
2000
1970
1980
1990
monde
Monde

100%

100% 100% 100% 100%

Asie de lEst

30.1

50

42.3

31.3

10.3

-39.7

-7.7

-11

-21

Asie du Sud

23.5

30.2

35.5

23

8.4

-21.8

5.3

-12.6

-14.6

Afrique
au Sud du
Sahara

10.7

13.4

19.5

41.3

74.5

61.1

6.1

21.8

33.2

Amrique
Latine

8.8

1.5

3.5

5.3

1.3

-2.5

1.8

Europe de
lEst

7.7

0.7

0.2

0.4

1.1

0.4

-0.4

0.2

0.7

MoyenOrient et
Afrique du
Nord

3.9

1.6

0.7

0.4

0.3

-1.3

-0.9

-0.3

-0.1

Source: Sala-i- Martin (2006), p 379.

300

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

Tableau 3 Produit intrieur brut


en milliards

par tte

Population
(en millions dhab.)

euros

SPA

euros

SPA

Chypre

0,762

10,2

12,5

15 100

18 500

Rp. tchque

10,2

63,3

136,2

6 2 00

13 300

Estonie

1,4

6,2

13,4

4 500

9 800

Hongrie

10,2

58

120,6

5 700

11 900

Lettonie

2,4

8,5

18,2

3 600

7 700

Lituanie

3,5

13,4

30,5

3 800

8 700

Malte

0,394

Pologne

38,6

196,7

355,9

5 100

9 200

Slovaquie

5,4

22,8

59,5

4 200

11 100

Slovnie

20,9

31,8

10 500

16 000

UE 15

376,4

8 828,9

8 828,9

23 200

23 200

Pays

10 300

Source: Rapport Wim Kok, Elargissement de lUnion Europenne: Rsultats et dfis, Commission Europenne, 2003

Tableau 2 Taux de croissance du PIB en %


1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Hongrie

-0,6

2,9

1,5

1,3

4,6

4,9

4,2

5,2

3,8

Pologne

3,8

5,2

6,8

4,8

4,1

Slovaquie

-3,7

4,9

6,7

6,2

5,6

1,3

2,2

3,3

3,5

Slovnie

2,8

5,3

4,1

3,5

4,6

3,8

5,2

4,6

Rp tchque

0,1

2,2

5,9

4,3

-0,8

-1,2

0,5

3,3

3,3

Estonie

-9

-2

4,3

10,4

-0,7

6,9

5,4

4,5

Lettonie

-15

0,6

-0,8

3,3

8,6

3,9

1,1

6,6

7,6

Lituanie

-16,2

-9,8

3,3

4,7

7,3

5,1

-3,9

3,8

5,9

Source: Etude du CERI, 2003.

301

GERVASIO SEMEDO

Tableau 4 Cot annuel de lintgration des PECO lUE


Organisme ou auteur
CEE*

Anne

Cot
(Mds dECUS)

Cot *
(Mds de dollars)

1990

26,0

33,8

38,0

49,4

CEE**
CEPII Benaisnou

1995

26,3

34,2

ENSAE CAZES et allii

1996

45,0

58,5

ENSAE Fayolle

1996

20,3

26,4

* au taux de change de dcembre 1995;


** y compris la PAC
Source: Benaisnou (1995), Cazes et allii (1996), Fayolle (1996).
BENSAINOU (1995), Les fonds structurels: quelle application aux PECO?, Economie Internationale, n 62, 2me trimestre, pp. 215-232.
CAZES, COQUET, LERAIS, (1996), Intgrer les Pays de lEst lUnion Europenne? Une
approche macro-conomique in BADRE (1996).
FAYOLLE (1996), Lintgration des pays dEurope Centrale et Orientale lUnion Europenne: un processus construire, in BADRE (1996).

Tableau 5 Indicateurs de pauvret avant et aprs transferts


Seuil en SPA
60% de la
mdiane

Taux de pauvret
Indice de Gini
Intensit de
Indice de Sen
en pourcentage de
au-dessous
pauvret
x 100
la population
du seuil
avant
aprs avant aprs avant aprs avant aprs
28
17
52
29
43
19
21
7
30
11
47
25
38
16
20
4

Belgique
Danemark

7562
7883

Allemagne

7675

23

16

46

34

35

21

15

Grce
Espagne
France
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Autriche
Portugal
Royaume-Uni
UE 13

4313
4558
7166
5362
5188
11409
6891
7733
3772
6800
6452

23
26
27
33
21
24
24
24
27
32
26

21
19
16
18
19
13
12
13
22
19
17

37
45
42
59
40
37
58
35
40
54
46

35
32
26
24
36
23
34
26
35
26
31

24
35
29
50
29
27
50
25
29
42
35

22
21
16
17
25
16
25
17
23
15
20

12
17
16
26
12
13
19
12
16
24
17

10
9
6
7
10
4
6
5
11
7
8

Source: Cohen-Solal, Loisy (2001), op cit.

302

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

Tableau 6 Nombre denfants au travail,


gs de 5 14 ans dans le Monde (moyenne 1999-2006)
Nombre en millions

Pourcentage

Afrique au Sud du Sahara

69

35

Afrique de lEst et Afrique du Sud

35

36

Afrique de lOuest et Afrique Centrale

34

34

Asie du Sud Est

44

13

Amrique Latine et Carabes

12

11

Asie de lEst et Pacifiques

22

Moyen-Orient et Afrique du Nord

Union Europenne

PVD

157

15

Monde

158

14

Source: MCIS (2007)

Tableau 7 Pourcentage denfants au travail,


gs de 5 14 ans (moyenne 1999-2006)
Total

Garon

Fille

Montngro

Pays

10

12

08

Kirghizstan

Kazakhstan

Ex Rpublique Yougoslave de Macdoine

Albanie

12

14

Azerbadjan

11

11

11

Blarusse

Bosnie-Herzgovine

Tableau 8 Taux de scolarisation brut par cycle dducation

France
Grce
Portugal
Espagne

1980
111,10
102,90
123,20
109,00

Bulgarie

97,80

Primaire (%)
1990
2000
108,50 106,10
97,80
93,90
123,40
128
108,60 109,00
97,60

96,80

1980
84,60
81,20
37,20
86,90
84,50

Secondaire (%)
1990
2000
98,50
111,30
93,30
95,30
67,40
106.3
104,10
122,10
75,20

78,00

1980
25,30
17,10
10,70
23,20

Suprieur (%)
1990
39,60
24,80
23,20
36,70

2000
51,00
42,50
37,20
48,60

16,20

31,10

39,40

303

GERVASIO SEMEDO

1980

Primaire (%)
1990

Secondaire (%)
1990
2000

2000

1980

1980

104,00

114,30

91,20

98,70

17,50

Suprieur (%)
1990
2000

Rep. Tchque

95,50

96,40

16,00

21,90

Estonie

103,00

110,70

91,30

126,60

101,90

103,70

24,50

26,00

38,10

Hongrie

96,40

94,50

103,20

69,50

78,60

97,80

14,10

14,00

23,80

Lettonie

102,00

94,20

88,70

99,40

92,70

85,00

23,50

25,00

25,70

Lituanie

78,80

90,70

95,90

113,60

91,90

84,20

34,80

33,80

28,20

Pologne

99,60

98,30

96,40

77,10

81,50

97,60

18,10

21,70

24,70

Romania

103,80

91,30

99,90

93,90

92,00

77,90

12,10

9,70

18,30

Slovaquie

..

..

102,80

..

..

93,70

18,30

18,60

20,20

Slovnie

98,20

108,30

97,70

38,10

91,10

90,50

20,20

23,70

33,30

Source: Banque Mondiale

Tableau 9 Dpenses sant/habitant PPA $US


Europe Occidentale et pays Scandinaves
Autriche
Belgique
Danemark
Finlande
France
Allemagne
Grce
Irlande
Italie
Luxembourg
Pays-Bas
Norvge
Portugal
Espagne
Sude
Suisse
Royaume-Uni
tats-Unis
PECO
Rpublique tchque
Hongrie
Pologne
Rpublique slovaque
Turquie
Source: OCDE 2008

304

1990

2004

Progression %

1327
1341
1521
1392
1499
1730
843
796
1380
1532
1434
1392
673
872
1581
2028
989
2738

3418
3290
2972
2202
3191
3169
2669
2742
2437
5095
3094
4103
1935
2101
2827
4045
2560
6037

158
145
95
58
113
83
217
244
77
233
116
195
188
141
79
99
159
120

570
600
296
543
168

1413
1337
814
1061
562

148
123
175
95
235

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

Tableau 10 Prestations lies lincapacit


par habitant, aux prix courants et PPA courants,
en dollars EU
1980

1990

2000

2003

Progression % (1990-2003)

Autriche

284

483

761

799

65

Belgique

375

488

736

690

41

Rpublique tchque

..

283

415

508

79

Danemark

433

598

1044

1310

119

Finlande

328

775

877

996

29

France

268

372

414

496

33

Allemagne

183

251

515

547

118

Grce

81

155

160

209

35

Hongrie*

..

301

313

448

49

Irlande

148

199

390

525

165

Italie

185

355

418

486

37

Luxembourg

495

838

1589

2018

141

Pays-Bas

663

1135

1104

1234

Norvge

325

859

1698

2005

133

Pologne

..

209

374

396

90

Portugal

109

272

432

452

66

..

169

242

287

70

Rpublique slovaque**
Espagne

164

304

488

586

93

Sude

509

1068

1384

1772

66

Suisse

304

455

861

1088

139

Turquie

11

..

..

Royaume-Uni

87

367

653

741

102

tats-Unis

134

228

375

464

103

OCDE Total

209

395

612

723

83

Source: OCDE
* 1999.
** 1995.

305

GERVASIO SEMEDO

Tableau 11 Indice de perception de la corruption CPI


Pays
Danemark

1996

2007

Progression de la corruption

9,33

9.4

Finlande

9,05

9.06

Sude

9,08

9.09

Pays-Bas

9.0

9.0

Suisse

8,76

9.0

Norvge

8,87

8.7

Luxembourg 1997 2007

8.61

8.4

Royaume-Uni

8,44

8.4

Autriche

7,59

8.1

Allemagne

8,27

7.8

Irlande

8,45

7.5

France

6,96

7.3

Belgique

6,84

6.1

Espagne

4,31

6.7

Slovnie

1999 2007

6.0

6.6

Estonie 1998 2007

5.7

6.5

Portugal

6,53

6.5

Malte 2004 2007

6.4

6.8

Hongrie

4,86

5.3

Chypre 2003 2007

6.1

5.3

Rpublique Tchque

5,37

5.2

Italie

3,42

5.2

Slovaquie 1998 2007

3.9

4.9

Lettonie 1998 2007

2.7

4.8

Lituanie 1999 2007

3.8

4.8

Grce

5,01

4.6

Pologne

5,57

4.2

Bulgarie 1998 2007

2.9

4.1

Roumanie 1997 2007

3,44

3.7

2.7

3.9

2,58

2.5

Croatie

1999 2001

Russie 1996 2006

Source: Transparency International (2007) sur la base dopinions des experts, de politologues et
de citoyens

306

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

Tableau 12 Voice and Accountability ou Capacit des citoyens


dun pays dterminer de manire dmocratique leurs gouvernants:
libert dexpression, libert dassociation, et libert des mdias
Pays
Albanie
Armenie
Autriche
Belarus
Belgique
Bosnie-herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Republique tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Liechtenstein
Lituanie
Luxembourg
Malte
Pays bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie et Montenegro
Republique de Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande-bretagne

1996
-0.40
-0.63
1.39
-1.10
1.44
-1.28
0.11
-0.57
1.01
1.01
1.69
0.72
1.67
1.46
-0.58
1.51
0.93
1.02
1.44
1.05
1.39
0.71
1.45
1.06
1.66
1.71
0.95
-0.04
-0.43
-1.45
0.34
0.95
1.66
1.67
-0.47
-0.46
1.34

2005
0.08
-0.64
1.24
-1.68
1.31
-0.11
0.59
0.51
1.03
1.01
1.51
1.05
1.49
1.28
-0.27
1.31
0.95
1.10
1.41
1.00
1.26
0.90
1.34
1.18
1.45
1.45
1.04
0.36
-0.85
0.12
1.04
1.08
1.41
1.43
-0.04
-0.26
1.30

Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report
2004/2005 -

307

GERVASIO SEMEDO

Tableau 13 Perception de risques de dstabilisation


politique anti-constitutionnelle y compris le terrorisme
Albanie
Armenie
Austriche
Belarus
Belgique
Bosnie-Herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Rep Tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Liechtenstein 2002 2005
Lithuanie
Luxembourg
Malte
Pays-Bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie et Montenegro
Rep Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande Bretagne
Etats Unis

1996
-0.10
0.19
1.12
-0.18
0.69
-0.64
-0.08
0.02
0.44
0.86
1.01
0.60
1.22
0.82
-0.95
1.07
0.16
0.54
0.99
0.47
1.18
0.44
1.23
1.13
1.27
1.23
0.40
0.31
-1.17
-1.29
0.36
0.88
1.17
1.39
-1.40
-0.45
0.82
0.82

2005
-0.68
-0.22
0.98
0.01
0.66
-0.78
0.16
0.32
0.29
0.69
0.91
0.68
1.48
0.33
-0.80
0.67
0.35
0.79
1.08
0.21
1.38
0.88
1.41
1.34
0.80
1.22
0.23
0.03
-1.07
-0.91
0.69
0.94
1.18
1.26
-0.54
-0.39
0.34
0.06

Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report
2004/2005 -

308

REGARD DUN ECONOMISTE SUR LEFFECTIVITE DES DROITS FONDAMENTAUX EN EUROPE

Tableau 14 Government effectiveness (GE): Qualit et indpendance


du service public face aux groupes de pression; crdibilit
du gouvernement en matire de services publics (transparence
des appels doffre, suivi dans lexcution des projets)
Albanie
Armenie
Austriche
Belarus
Belgique
Bosnie-Herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Rep Tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Liechtenstein 2002 2005
Lithuanie
Luxembourg
Malte
Pays-Bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie Et Montenegro
Rep Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande Bretagne

1996
-0.49
-0.39
1.99
-1.30
1.93
-0.86
-0.64
-0.30
1.17
0.52
2.09
0.53
2.04
1.94
-0.45
2.01
0.82
0.39
1.70
0.93
-0.34
1.65
-0.16
2.34
-0.23
2.44
2.13
0.50
-0.88
-0.79
-0.71
0.17
0.52
2.05
2.53
-0.16
-0.87

2005
-0.49
-0.17
1.60
-1.19
1.65
-0.53
0.23
0.44
1.16
0.94
2.12
1.03
2.07
1.46
-0.47
1.51
0.66
0.79
1.63
0.60
0.68
1.57
0.85
1.94
0.95
1.95
1.99
0.58
-0.03
-0.45
-0.31
0.95
0.99
1.93
2.03
0.27
-0.42

Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report
2004/2005 -

309

GERVASIO SEMEDO

Tableau 15 Respect de la loi: degr de confiance des citoyens


dans lapplication de rgles de droits dans lexercice de leur activit
professionnelle et protection contre les crimes et la violence
Albanie
Armenie
Austriche
Belarus
Belgique
Bosnie-Herzegovine
Bulgarie
Croatie
Chypre
Rep Tcheque
Danemark
Estonie
Finlande
France
Georgie
Allemagne
Grece
Hongrie
Irlande
Italie
Liechtenstein 2002 2005
Lithuanie
Luxembourg
Malte
Pays-Bas
Norvege
Pologne
Roumanie
Russie
Serbie Et Montenegro
Rep Slovaquie
Slovenie
Suede
Suisse
Turquie
Ukraine
Grande Bretagne

1996
-0.37
-0.51
1.95
-1.07
1.62
-0.24
-0.14
-0.58
0.57
0.60
2.00
0.30
2.05
1.62
-0.90
1.86
0.74
0.62
1.73
0.85
0.14
1.47
-0.19
1.75
0.00
1.91
2.07
0.42
-0.34
-0.90
-1.26
0.07
0.47
2.00
2.14
-0.02
-0.73

2005
-0.84
-0.46
1.87
-1.04
1.47
-0.74
-0.19
0.00
0.85
0.70
1.99
0.82
1.96
1.35
-0.82
1.76
0.66
0.70
1.63
0.51
0.43
1.03
0.46
1.96
1.38
1.78
1.99
0.32
-0.29
-0.84
-0.81
0.41
0.79
1.84
2.02
0.07
-0.60

Source: Corruption, Governance and Security: Challenges for the Rich Countries and the World
par Daniel Kaufmann (September, 2004) Chapter in the Global Competitiveness Report 2004/2005

310

XIV.

LEFFECTIVITE DES DROITS


CULTURELS EN EUROPE
Isabelle Hannequart*
SOMMAIRE: Introduction I. Leffectivit juridique des droits culturels: entre internationalisation et europanisation: A. Lappropriation des droits culturels internationaux:
1. Les droits la culture; 1.1. Les rfrences internationales; 1.2. Les dispositions
europennes 2. Les droits des cultures: 2.1. Les droits des personnes appartenant
des minorits; 2.2. La diversit culturelle B. La justiciabilit europenne des droits
culturels: 1. Le renforcement de leffectivit des droits culturels; 2. Lencadrement
de la crativit de la Cour II. Leffectivit politique des droits culturels entre mondialisation et globalisation: A. La comptence de lUE en matire culturelle: 1. Les
fondements de la comptence culturelle; 2. Les conflits de valeurs: culture versus
commerce; B. Un modle culturel europen?: 1. De lexception culturelle la diversit culturelle: 2. De la cohsion conomique et sociale la cohsion culturelle europenne: 2.1 Le programme Culture; 2.2 Laudiovisuel Conclusion

INTRODUCTION
LEurope institutionnelle ne sest pas faite par la culture. Jean Monnet
laurait, dit-on, regrett: Si ctait refaire, je commencerais par la culture,
aurait-il dit La culture aurait sans doute t le ciment le plus efficace pour lintgration europenne, mais deux raisons expliquent que les Europens naient
pas suivi cette route (Rapport dinformation du Snat sur lEurope et la culture,
1er fvrier 2001, site Internet, p.2). Dune part, la culture europenne tait une
vidence: Une culture bimillnaire, si profondment inscrite au cur des 300
millions dEuropens, semblait aller de soi. Philosophique avec la Grce, religieuse avec le judo-christianisme, juridique avec Rome, elle dbordait la politique dont elle constituait en quelque sorte le fondement. Il ntait pas ncessaire
den faire tat, dautant moins que lEurope avait retrouv sa force matrielle.
Dautre part, ce que cherchaient les fondateurs, ctait rendre la guerre impossible entre la France et lAllemagne; pour cela, ils pensaient avant tout rendre
les conomies interdpendantes, alors que la rivalit culturelle navait jamais t
menaante. En Europe, la domination culturelle joue lalternance entre les Etats:
Italie au XVIme sicle, France au XVIIme, Angleterre au XVIIIme, Allemagne au XIXme. Les priodes de plus forte unit culturelle, la fin du Moyen-ge
et le sicle des Lumires, nont pas gomm les spcificits nationales.
Aujourdhui, la culture europenne nest plus une vidence; la mondialisation a hiss la culture au niveau des enjeux mondiaux et lEurope du troisime
*

Professora de Direito Pblico, Universidade Franois Rabelais (Tours, Frana)

311

ISABELLE HANNEQUART

millnaire est pour la premire fois menace l mme o elle se croyait la plus
forte et comme hors datteinte. Cette conjonction de la culture et du march,
de lart et de largent est en tout point contraire sa tradition la plus ancienne
et la plus profonde (Rapport du Snat, op. cit., p.2). Un volontarisme culturel
europen apparat donc comme indispensable dans le contexte global comme
dans le contexte de relance de la construction europenne. Mais, comme sa
fondation, lEurope institutionnelle peut-elle se faire par la culture?!
LEurope et la culture: combien de politiques?, demande Odile Chenal
(Revue La pense de midi, n 16, octobre 2005, p. 65). Elle oppose deux ples
en Europe, le ple franais et le ple anglais et, entre les deux, divers modles
qui se sont mis en place dans les cinquante dernires annes selon les contextes nationaux: rle prpondrant des rgions en Allemagne ou en Espagne,
partage du dveloppement culturel entre les communauts linguistiques et le
gouvernement en Belgique, planification de la culture sur quatre ans avec un
rle dterminant des organismes professionnels intermdiaires aux Pays-Bas.
Quant lEurope de lEst entre dans lre post-communiste, les politiques
culturelles se dveloppent rapidement en sinspirant, sans les copier, des diffrents formats occidentaux, mais les pratiques professionnelles sont plus lentes
changer que les ministres de la culture (plus de quinze ministres successifs
en Pologne et treize en Roumanie depuis la fin du communisme), ce qui laisse
les jeunes sorienter vers des partenariats internationaux.
Ces politiques culturelles sont animes par des motivations diffrentes.
Dans certains Etats, le soutien aux arts sinscrit dans une tradition qui considre les uvres de lesprit comme lexpression de la civilisation et un lment de rayonnement culturel (Jean Tardiff et Jolle Farchy, Les enjeux de
la mondialisation culturelle, Ed. Hors commerce, 2006, p. 254). Cest le cas
en France, mais dautres facteurs expliquent le modle culturel franais. En
France, pays lavant-garde avec son ministre des Affaires culturelles en
1959, laction culturelle a t porte par une longue tradition qui trouvait
ses origines les plus prestigieuses dans le mcnat royal et le volontarisme
culturel du XIXme sicle et a t prennise par le dfi dune politique
dmocratique qui assure laccs de tous la culture, le pluralisme dmocratique et la libert dexpression (Jean-Miguel Pire, Pour une politique culturelle
europenne, Fondation Robert Schuman, p. 21).
Parfois, le lien entre Etat et culture est marqu par un pass autoritaire qui
a assimil culture et propagande politique et qui a fait de lide de politique
culturelle un vritable tabou. Il a fallu attendre 1998 pour que soient crs, en
Italie, un ministre des Biens et des Activits culturelles et, en Allemagne, un
poste de ministre dlgu pour la Culture auprs du Chancelier allemand. Le
caractre tardif des initiatives nationales peut sexpliquer par une rticence
312

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

gnrale lgard du volontarisme culturel, comme le montrent les cas de


lEspagne, du Portugal ou de la Grce.
Pour les Etats qui relvent de la famille anglo-saxonne, cest le rattachement un modle qui fonde la distance entre lEtat et la culture et entre lEtat
et sa propre intervention dans le domaine de la culture: le modle anglo-saxon
tient ordinairement le gouvernement distance de la gestion des fonds publics
destins la culture (Jean-Miguel Pire, op. cit., p. 22). Ainsi, en Grande-Bretagne, ces fonds sont grs par un Conseil des Arts (Arts Council), organisme relativement autonome. Les sommes les plus importantes consacres la culture
proviennent du secteur non-gouvernemental; le soutien de la cration artistique
est principalement confi au march. La Grande-Bretagne sest toutefois rapproche des Etats europens continentaux avec lapparition dun ministre dlgu aux affaires culturelles dans les annes 1990. Le modle amricain, quant
lui, a fait lobjet dune profonde relativisation dans ltude de Frdric Martel,
ancien attach culturel de la France aux Etats-Unis (De la culture en Amrique,
Gallimard, 2006). Celui-ci a mis en lumire les ressorts publics de lintervention
tatique et la contribution dun large secteur but non lucratif.
Pour dpasser ces contradictions, lEurope peut mettre laccent sur son
patrimoine commun. Quel est ce patrimoine commun? Plusieurs rponses
sont possibles. La premire consiste riger la segmentation culturelle en richesse culturelle et en dfinition mme de lidentit culturelle europenne. La
diversit de nos cultures serait notre patrimoine commun! Mais cest un paradoxe que de fonder de lunit uniquement sur de la diversit, de len-commun
sur ce qui ne lest pas! Une seconde rponse serait la capacit de lEurope
penser luniversel. Luniversel est en puissance dans toute pense, dans toute
culture. Mais aucune navait mis luniversel au moteur de sa culture singulire, nous dit Edgar Morin (Penser lEurope, Folio, Paris, 1990, p. 152). Mais
alors, len-commun serait fond sur un concept dpassant lide dEurope et
porteur dun potentiel hgmonique, ce qui risque de desservir lide europenne, et ce qui amne les penseurs daujourdhui, juristes et philosophes,
rechercher luniversel partir du particulier.
Pour le juriste, une troisime rponse est bien adapte la construction
de lEurope institutionnelle, cest le patrimoine juridique, ce patrimoine qui
a conduit les Europens jusqu lide de Constitution commune. Et le lien
entre le droit et la culture, ce sont les droits culturels. Les droits culturels sont
les grands oublis des droits de lhomme! Mais deux facteurs conduisent
les redcouvrir, la mondialisation qui tend faire de la culture le nouveau
paradigme des relations internationales et ladoption, en Europe, de la Charte
des droits fondamentaux qui procde la modernisation des droits. Les droits
culturels font solennellement leur entre dans le droit communautaire et vont
refonder lembryon de politique culturelle europenne dj existant.
313

ISABELLE HANNEQUART

La question de leffectivit des droits culturels en Europe soulve une


double problmatique. Premirement, est-ce leffectivit de droits culturels
en Europe ou leffectivit de droits europens? Y a-t-il une spcificit de
ces droits? Cette spcificit nest-elle pas principalement dans leffectivit?
Deuximement, si leffectivit est de mieux en mieux assure (par la Charte
des droits fondamentaux, par le Trait de Lisbonne), concrtement, dans la
politique europenne de la culture, cela ne risque-t-il pas de se faire au dtriment de la spcificit europenne, cause dun lment paradoxalement
perturbateur, la diversit culturelle. Pas la diversit en soi (qui est une notion
trs consensuelle), mais la diversit dans le contexte de la globalisation conomique? Dun ct, la diversit culturelle est elle-mme une nouvelle condition
de leffectivit des droits en Europe, mais, la lumire du contexte mondial,
on peut sinterroger sur les implications relles du principe, cause du glissement de lexception culturelle, chre aux Europens, vers cette diversit
culturelle.
LEurope ne pourra prserver son me que si elle relve le dfi de la fertilisation croise entre luniversel et le particulier, entre le projet dintgration
et le respect de la diversit, entre le mondial et le local sans confusion entre
le mondial de luniversalit et le global de la pense culturelle standardise.
Cest cette condition quelle pourra promouvoir un patrimoine et une identit selon la perspective dialogique au sens dEdgar Morin. Le principe dialogique aide penser dans un mme espace mental des logiques qui se compltent
et sexcluent, dans les cas o il est ncessaire darticuler, de relationner, de
contextualiser (Isabelle Hannequart, Science et conscience de la mondialisation, LHarmattan, 2006, p. 287).
Actuellement, on voit sexercer un jeu dallers-retours entre les problmatiques internationales et europennes droits culturels internationaux ou europens? , politique culturelle europenne ou politique europenne globalise?
Leffectivit juridique des droits culturels hsite entre linternationalisation et
leuropanisation et leffectivit politique navigue entre la mondialisation des
cultures et la globalisation du march. Le couple effectivit-spcificit nest
finalement pas bien stabilis; autrement dit, le modle culturel europen est
menac.
I. LEFFECTIVIT JURIDIQUE DES DROITS CULTURELS: ENTRE
INTERNATIONALISATION ET EUROPANISATION
LEurope proclame des droits culturels qui sont avant tout des droits internationaux; mme si la proclamation de ces droits doit beaucoup lEurope,
on ne cesse de proclamer luniversalit de ces droits. LUnion europenne les
europanise et leur assure une effectivit quand elle se les approprie tout en
314

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

les adaptant lintrt europen et ensuite quand elle leur assure une justiciabilit spcifique.
A. Lappropriation des droits culturels internationaux
Les droits proclams dans lUnion europenne ont-ils une couleur europenne? La rponse ces questions est complique par la difficult didentifier pralablement ces droits. Ces droits sont relatifs la culture, qui est une
notion polysmique. Daprs le Petit Robert de la langue franaise, la culture
est lensemble des aspects intellectuels dune civilisation, la civilisation tant
dfinie par lensemble des phnomnes sociaux (religieux, moraux, esthtiques, scientifiques, techniques) communs une grande socit ou un groupe
de socits. Les textes juridiques ne donnent ni dfinition ni classification de
ces droits. Ceux-ci sont dabord des droits la culture, mais ils se transforment, depuis une priode rcente, en droits des cultures.
1. Les droits la culture
Les dispositions europennes sinspirent des rfrences internationales, puises dans les grands instruments internationaux relatifs aux droits de
lhomme.
1.1. Les rfrences internationales
On peut dj reprer des droits culturels dans la Dclaration universelle
des droits de lhomme de 1948 (DUDH). Elle contient un article 27, selon lequel toute personne a le droit de prendre part librement la vie culturelle de
la communaut, de jouir des arts et de participer au progrs scientifique et aux
bienfaits qui en rsultent (1) et chacun a droit la protection des intrts
moraux et matriels dcoulant de toute production scientifique, littraire ou
artistique dont il est lauteur (2). Larticle 26 dispose que toute personne
a droit lducation (article 26), droit qui doit favoriser la comprhension,
la tolrance et lamiti entre toutes les nations et tous les groupes raciaux ou
religieux.
Lun des deux Pactes relatifs aux droits de lhomme de 1966 est consacr aux droits conomiques, sociauxet culturels. On y retrouve le droit
lducation (article 13) qui implique le droit de crer des tablissements et
la libert des parents de choisir lducation de leurs enfants selon leurs convictions religieuses et morales et le droit de participer la vie culturelle (article
15). On pourrait aussi classer dans les droits culturels le droit de se marier
(article 16 de la DUDH) et le droit la protection de la famille (article 16 de
la DUDH et article 10 du PIDESC), qui sont la croise des droits culturels
et des droits sociaux. En ralit, ces droits restent dans lombre des droits
315

ISABELLE HANNEQUART

conomiques et sociaux. Mme le droit lducation est parfois considr


comme un droit social.
Dailleurs, ces droits dpassent le seul PIDESC puisquon peut videmment y ranger la libert de religion, qui relve de lautre Pacte, le Pacte sur les
droits civils et politiques (article 18). Sur ce point, la DUDH (article 18) prcise, tout en reconnaissant le droit la libert de religion, que ce droit signifie
aussi la libert de changer de religion. Ici, le collectif se combine avec lindividuel, ce qui doit assurer une conception de la libert religieuse respectueuse
des droits individuels.
Les droits culturels sont donc difficiles reprer, ils ne sont pas rassembls dans un chapitre cohrent, mais disperss dans la premire gnration des
droits (libert culturelle) et dans la seconde gnration (droits la culture).
Cette inscription fonde deux interprtations. On peut estimer que la catgorie des droits culturels est une catgorie fourre-tout permettant dy ranger les
autres droits (autres que civils et politiques, autres quconomiques et sociaux)
ou on peut y voir une catgorie sous-dveloppe des droits de lhomme (P.
Meyer-Buch, Les droits culturels, une catgorie sous-dveloppe des droits de
lhomme, Editions de lUniversit de Fribourg, 1991). On peut aussi les analyser comme des droits transversaux, irriguant lensemble des autres droits,
comme des droits fondamentaux, fondamentaux parce que lis lidentit.
1.2. Les dispositions europennes
Quels droits retrouve-t-on dans lEurope communautaire? Dans ltat actuel du droit positif, larticle 6 du Trait UE distingue les principes communs
sur lesquels est fonde lUnion, principes de la libert, de la dmocratie, du
respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales et principe de
lEtat de droit, et les droits fondamentaux que respecte lUnion, renvoyant sur
ce point la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et
des liberts fondamentales (CEDH) et aux traditions constitutionnelles communes aux Etats membres.
Or, la CEDH, plus originale par le mcanisme de recours juridictionnel
que par son numration des droits, nnonce aucun droit essentiellement
culturel, au-del de la libert religieuse (article 9) et de la libert dexpression
(article 10), du droit au mariage et de la protection de la vie familiale. Cest
son Protocole additionnel de 1952, le Protocole 1 (dans son article 2), qui reconnat le droit linstruction et le droit des parents dassurer lducation de
leurs enfants selon leurs convictions religieuses et philosophiques.
La Charte des droits fondamentaux, laquelle le trait de Lisbonne donne une valeur juridique contraignante, introduit explicitement ces droits la
316

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

culture dans lordre communautaire. Elle attnue leffet de dispersion en rassemblant lessentiel des droits culturels de premire et deuxime gnrations
sous le titre II Liberts, la non-discrimination et le diversit culturelle relevant du titre 3 Egalit. Elle enrichit explicitement et de faon spcifique le
catalogue des droits.
Selon larticle 10, la libert religieuse implique toujours la libert de
changer de religion. Larticle 9 actualise le droit de se marier qui ne vise
plus ncessairement un homme et une femme et le droit de fonder une famille qui nest plus ncessairement li au mariage.
Le droit lducation, condition de la libert dexpression et dinformation, y figure en bonne place, dans larticle 14, sous une formulation positive
et non ngative comme dans la CEDH (Nul ne peut) et avec une notion
dducation plus moderne que celle dinstruction (celle de la CEDH). Il est
lui-mme une condition de laccs effectif aux autres droits. La Charte opre
un triple dveloppement de ce droit:

Comme le PIDESC, il prcise la libert de crer des tablissements et,


comme le PIDESC et la CEDH, celle des parents de choisir lducation de
leurs enfants selon leurs convictions religieuses ou philosophiques, mais
il ajoute les convictions pdagogiques, ce qui correspond au pluralisme
scolaire dans lUnion. En mme temps, cette libert de crer des tablissements, donc des tablissements denseignement priv, doit respecter,
non seulement les droits de lhomme, comme dans le PIDESC, mais les
principes dmocratiques, rempart commun des Etats membres.

Alors que le PIDESC distingue lenseignement primaire, obligatoire et


gratuit, et lenseignement secondaire, qui doit tre gnralis et rendu accessible tous, la Charte nonce que le droit lducation comporte la
facult de suivre gratuitement lenseignement obligatoire. Cette formule
laisse aux Etats la libert de dfinir le champ de lenseignement obligatoire et gratuit sans minimum commun. Elle signifie en ralit quelle ne
cre pas de nouvelles comptences pour lUnion, ce que confirment les
explications qui accompagnent la Charte.

Le 1 de larticle 14 est plus novateur et ambitieux. Il complte le droit


lducation dun droit daccs la formation professionnelle et continue,
un droit reconnu depuis infiniment moins longtemps et souvent difficilement mis en uvre (Olivier Duhamel, Pour lEurope, Le Seuil, Paris,
2003, p 262). Ce droit reprend le point 15 de la Charte communautaire
des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (dclaration des chefs
dEtat et de gouvernement de 1989) et larticle 10 de la Charte sociale
europenne (trait du Conseil de lEurope de 1961). La formulation nest
317

ISABELLE HANNEQUART

pas compltement limpide (gnralement, on distingue la formation professionnelle initiale et la formation professionnelle continue), mais elle
renvoie lide de formation tout au long de la vie et elle vise implicitement lenseignement suprieur qui, saprs la CJCE, fait partie de
la formation professionnelle (arrt Gravier, 13/2/85, 293/83, rec. 593).
Pour duquer, il faut chercher et crer. La Charte consacre un article 13
la libert des arts et des sciences, en disant quils sont libres et que la libert
acadmique est respecte. Ces liberts peuvent tre comprises dans la libert
de pense et dexpression et dans le droit lducation. La Cour EDH a jug
que la libert dexpression comprend la libert dexpression artistique dans
larrt Mller et autres c. Suisse du 24 mai 1988. La formulation de la charte
est beaucoup plus explicite que celle correspondante du PIDCP (article 19)
la libert dexpression comprend la libert de rechercher, de recevoir et de
rpandre des informations et des ides de tout espcesous une forme orale,
crite, imprime ou sous une forme artistique et que celle de la CEDH
(article 10), analogue et moins explicite encore. Elle peut tre vue aussi comme une adaptation du droit de participer la vie culturelle, qui ne figure pas
en tant que tel dans la Charte.
Si lon rapporte larticle 13 lhistoire de lEurope, cest--dire toutes
les expriences idologiques qua connues lEurope, du national-socialisme
au total-nationalisme, au regard du pass mdival de la grande tradition universitaire, on peut le considrer comme une adaptation au contexte historique
europen, comme une europanisation de la libert culturelle.
Daprs Jean-Christophe Galloux (Article 73, dans Trait tablissant une
constitution pour lEurope, Commentaire article par article, Tome 2, sous
la direction de Laurence Burgogne-Larsen, Anne Levade et Fabrice Picod,
Bruylant, 2005), larticle 13 rpond une revendication de longue date des
milieux acadmique et artistique. La libert de la recherche a t reconnue
avec plus de difficults et prsente un caractre plus relatif que la libert des
arts. Elle implique le droit des moyens et des conditions favorables, mais
elle doit se combiner avec des valeurs suprieures comme le respect de la dignit humaine, avec des limitations dintrt gnral et des contraintes conomiques. Quant la libert acadmique, elle est le point de convergence des
diffrentes liberts intellectuelles, bien exprim par la Recommandation de
lUNESCO du 11/11/1997 sur la condition du personnel enseignant de lenseignement suprieur. La libert acadmique est indissociable de lautonomie
institutionnelle des tablissements (ce qui signifie la reconnaissance de lindpendance des professeurs de lenseignement suprieur par les cours constitutionnelles occidentales et une certaine permanence ou scurit des emplois
318

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

acadmiques), ce qui ne contrarie pas lobligation de la collectivit de mettre


disposition les moyens de cette libert.
Autre dveloppement culturel explicit de la libert dexpression, la libert des mdias et leur pluralisme: La libert des mdias et leur pluralisme
sont respects. Ce paragraphe 2 de larticle 11 prend appui sur le protocole
sur le systme de radiodiffusion publique dans les Etats membres, annex au
trait CE (depuis le trait dAmsterdam) et qui est dsormais annex au trait
de Lisbonne. Ce protocole 27 est bref.
Il considre que la radiodiffusion de service public dans les Etats membres est directement lie aux besoins dmocratiques, sociaux et culturels de
chaque socit ainsi qu la ncessit de prserver le pluralisme dans les mdias. Dans un article unique, il prserve la comptence des Etats membres de
pourvoir au financement de ce service public dans la mesure o ce financement est accord aux organismes de radiodiffusion aux fins de laccomplissement de la mission de service public telle quelle a t confre, dfinie et organise par chaque Etat membre et dans la mesure o ce financement naltre
pas les conditions des changes et de la concurrence dans lUnion dans une
mesure qui serait contraire lintrt commun, tant entendu que la ralisation
du mandat de ce service public doit tre prise en compte.
Larticle 112 de la Charte sappuie aussi sur la directive 89/552/CE du
Conseil, directive visant la coordination de certaines dispositions lgislatives,
rglementaires et administratives des Etats membres relatives lexercice dactivits de radiodiffusion tlvisuelle. Cette directive Tlvision sans Frontires
est la pierre angulaire de la politique audiovisuelle de lUE. Elle a t modifie
par une directive du Parlement et du Conseil, directive 2007/65/CE du 11 dcembre 2007, qui prcise elle-mme quelle renforce le respect des droits fondamentaux et est parfaitement conforme aux principes reconnus par la charte
des droits fondamentaux de lUnion europenne, notamment son article 13.
On peut, malgr laffirmation de la libert et du pluralisme et malgr la
dfense des crations audiovisuelles europennes, se demander o est pass
le droit de chaque individu de participer la vie culturelle et de bnficier du
progrs scientifique? Cette formulation, celle dun droit de lhomme, comporte un aspect positif nimpliquant pas seulement le respect dune libert, mais,
comme pour la cration europenne, une action de lEtat en vue den assurer
le plein exercice. Le TUE proclame que tout citoyen a le droit de participer
la vie dmocratique de lUnion. Curieusement, larticle 25 de la Charte reconnat le droit des personnes ges participer la vie sociale et culturelle,
quand larticle 26 reconnat le droit des personnes handicapes bnficier de
mesures visant assurer leur participation la vie de la communaut. Celui
319

ISABELLE HANNEQUART

de participer la vie culturelle serait-il abandonn des groupes au dtriment


de lindividu? Du droit la culture aux droits des cultures
2. Les droits des cultures
Ces droits prennent deux visages, celui des droits des personnes appartenant des minorits et celui de la diversit culturelle. Les premiers restent
thoriquement dans la catgorie des droits individuels. Avec la diversit, les
droits des cultures pourraient transformer la catgorie des droits culturels en
une catgorie sur-dveloppe des droits de lhomme.
2.1. Les droits des personnes appartenant des minorits
Ce nest pas la Charte qui introduit cette novation, mais le trait de Lisbonne quand il proclame les valeurs de lUnion (article 2 du Trait UE).
LUnion est fonde sur les valeurs de respect de la dignit humaine, de libert, de dmocratie, dgalit, de lEtat de droit, ainsi que de respect des droits
de lhomme, y compris des droits des personnes appartenant des minorits.
Mais la Charte comprend aussi une rfrence relative lappartenance une
minorit nationale. Quelle est la porte de cette reconnaissance?
Le sujet nest pas nouveau dans lordre international. Lors de la rdaction
de la DUDH, les dbats avaient dj t houleux sur ce sujet. La question
tait de savoir si les droits culturels devaient explicitement reconnatre les droits
des minorits ou simplement affirmer le droit dun individu participer la
vie culturelle de la communaut. Le Canada, la plupart des pays latino-amricains et les Etats-Unis avaient plaid contre les droits des minorits alors que le
bloc des pays de lEst et lInde taient en leur faveur (Rapport mondial sur le
dveloppement humain 2004, La libert culturelle dans un monde diversifi,
Economica, 2004, p. 28). La DUDH, en son article 29, affirme que le libre et
plein dveloppement de la personnalit de lindividu nest possible quau sein
de la communaut et elle dpasse ainsi la distinction classique trs relative entre
droits individuels de la DUDH et droits collectifs des Pactes (en tant que droits
individuels dont lexercice est collectif). Mais cette communaut de larticle 29
est la communaut au singulier et en gnral, imprgne du principe dintgrit
de lEtat. La DUDH comme le PIDESC nenvisagent les droits culturels que
comme droits de lhomme, droits de chaque personne au sein des Etats-parties,
donc dans des socits culturellement homognes.
En 1966, les Etats envisagent de raisonner en termes de majorit et minorit dans la communaut; ils entrouvrent la porte aux droits des minorits.
Dans les Etats o il existe des minorits ethniques, religieuses ou linguistiques, les personnes appartenant ces minorits ne peuvent tre prives du
320

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

droit davoir, en commun avec les autres membres de leur groupe, leur propre
vie culturelle, de professer ou de pratiquer leur propre religion, ou demployer
leur propre langue; ainsi est rdig larticle 27, non pas du PIDESC, mais du
Pacte international sur les droits civils et politiques/PIDCP. Les travaux dlaboration du Pacte ont fait ressurgir la problmatique des minorits, rattache
aux droits civils et politiques. Ce choix a trois significations.
Dune part, les Etats nenvisagent pas de confrer des droits des communauts culturelles en tant que collectivits; les droits sont ceux des personnes appartenant ces minorits (ethniques, religieuses ou linguistiques, selon
le triptyque). Ces droits peuvent tre exercs individuellement ou collectivement et peuvent ce titre tre qualifis de collectifs, mais ils sont garantis
chaque personne et ne sauraient se confondre avec le droit des peuples disposer deux-mmes (inscrit dans les deux pactes de 1966). La protection vise
concilier les droits des minorits comme valorisation des particularismes
avec les droits de lhomme et leur universalisme.
Dautre part, les droits des minorits dpassent les seuls droits culturels
au sens strict; ils sarticulent avec le principe gnral de non-discrimination
nonc par larticle 26 qui prcde larticle sur les minorits. Ce principe garantit que les personnes appartenant des minorits jouiront du mme traitement que les autres individus. Le souci du respect effectif des droits des
minorits conduit envisager le dveloppement de larticle 27 vers le droit de
ces personnes de participer comme les autres individus aux affaires publiques.
Il est donc important que ces droits soient troitement lis aux droits civils et
politiques.
La troisime considration dcoule de ce souci deffectivit. Lapproche
individuelle des minorits permet douvrir le droit de recours individuel du
PIDCP (le protocole relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels introduisant la justiciabilit de ces droits reste ltat de projet). Le Comit des
droits de lhomme dveloppe une jurisprudence sur le droit davoir sa propre
vie culturelle au sens de larticle 27, notamment sur le droit de ne pas tre
inquit dans la jouissance de la vie culturelle ou encore sur la libert de participer la dfinition et la mise en uvre des politiques relatives la culture.
Cette jurisprudence bnficie aux membres des peuples autochtones qui,
dfaut de dispositions internationales spcifiques et contraignantes, peuvent
utiliser le minimum conventionnel du Pacte.
Le bouleversement du monde dans les annes 1990 la place des minorits dans la recomposition de lEurope et dans la mondialisation va amener
la socit internationale et la socit europenne aborder de nouveau la problmatique des minorits, sans pour autant dfinir officiellement cette notion.
321

ISABELLE HANNEQUART

Dominique Rosenberg (Les minorits nationales et le dfi de la scurit en


Europe, travaux de recherche n 21, UNIDIR/Institut des Nations Unies pour
la recherche sur le dsarmement, publication des Nations Unies, 1993, p. 4)
retient comme dfinition des minorits (nationales) les groupes tablis sur le
territoire dun Etat, dont les membres sont des nationaux ou des rsidents de
cet Etat mais ne partagent pas ni lorigine, ni le patrimoine commun de la majorit de la population de cet Etat et sont unis par une volont de prserver leur
identit et un sentiment de solidarit. En tout cas, les textes internationaux se
multiplient: document de Copenhague de la CSCE/Confrence sur la scurit
et la coopration en Europe (document du 29 juin 1990, suivi de la nomination
dun Haut-commissaire pour les minorits nationales en 1992), Dclaration
des Nations Unies des droits des personnes appartenant des minorits nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (18 dcembre 1992), Charte
europenne des langues rgionales ou minoritaires (ouverte la signature le
5 novembre 1992 et entre en vigueur le 1 mars 1998, non ratifie par 5 Etats
France, Belgique, Grce, Luxembourg et Portugal), Convention-cadre du
Conseil de lEurope pour la protection des minorits nationales (ouverte la
signature le 1er fvrier 1995 et entre en vigueur le 1er fvrier 1998, non ratifie
par les mmes Etats moins le Portugal).
Les Etats ne peuvent plus ignorer la question des minorits. La Dclaration de lAssemble gnrale des Nations Unies leur demande, dans son article 1er, de protger lexistence et lidentit nationale ou ethnique, culturelle,
religieuse et linguistique des minorits sur leurs territoires respectifs et de
favoriser linstauration des conditions propres promouvoir cette identit,
mais ce sont encore les droits des personnes appartenant ces minorits qui
sont prciss, tels le droit lidentit, et tous ces textes fixent une limite ne
pas dpasser, le principe de lintgrit territoriale de lEtat. La promotion de
la libert culturelle se fera dans ce cadre.
Les apprhensions des Etats sont encore fortes lchelle internationale;
elles ont t recenses par le Rapport du PNUD (op. cit., p. 28). Les droits
culturels sont lis au concept de culture, qui est une cible mouvante; ils
risquent de cautionner le relativisme culturel et des violations des droits de
lhomme au nom de la culture; les droits culturels seraient un luxe par rapport dautres droits prioritaires; ces droits seraient une menace pour lEtatnation. Apprhensions renforces par lide que la reconnaissance des seuls
droits civils et politiques des individus serait suffisante pour atteindre la libert culturelle.
En Europe mme, quand il sest agi de moderniser les droits, la France
sest leve contre une telle inscription dans la Charte des droits fondamentaux,
322

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

contraire la tradition constitutionnelle franaise issue de la Rvolution franaise. La France a dailleurs, par une dclaration interprtative, exclu lapplication de larticle 27 du Pacte en territoire franais, parce quelle se dfinit
comme indivisible et ne peut donc reconnatre lexistence de minorits. Cette
position a volu vis--vis de loutre-mer, mais la France na pas ratifi la
Convention-cadre pour la protection des minorits nationales (quelle na pas
signe) ni la Charte europenne des langues rgionales ou minoritaires (quelle a signe le 7 mai 1999), ce que le Conseil de lEurope lui demande de faire
(Rapport de M. Alvaro Gil-Robles, commissaire du Conseil de lEurope aux
droits de lhomme, sur le respect effectif des droits de lhomme en France,
15 fvrier 2006).
La Charte contient malgr tout un article voquant explicitement, mais
via la non-discrimination, la question des minorits: Est interdite toute discrimination fonde notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractristiques gntiques, la langue, la religion ou les
convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, lappartenance
une minorit nationale, la fortune, la naissance, un handicap, lge ou lorientation sexuelle (article 21 1). Larticle 21 consacr la non-discrimination
fut galement dnonc par certains ngociateurs franais car, en interdisant
toute discrimination fonde notamment sur () lappartenance une minorit nationale, les membres de la Convention ont dgag un droit fondamental plus protecteur que larticle 13 TCE ou 14 de la CEDH (Loc Benot, La
contribution franaise llaboration de la Charte des droits fondamentaux
de lUnion europenne, la Tribune du droit public, n spcial, 2002, p. 13).
Larticle 13 TCE permet au Conseil de prendre les mesures ncessaires en
vue de combattre toute discrimination fonde sur le sexe, la race ou lorigine
ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, lge ou lorientation
sexuelle; il ne vise pas expressment les minorits nationales. Larticle 14 de
la CEDH mentionne clairement lappartenance une minorit nationale au
sein de la non-discrimination, mais dans la seule perspective de la jouissance
des droits et liberts reconnus par la CEDH, ce qui est plus restrictif (sous rserve du Protocole n 12).
La France na pas mis son veto cet article, car il ne sagit pas dun article reconnaissant des droits aux minorits en tant que groupe, ni mme des
droits aux personnes appartenant des minorits au-del du principe dgalit. Cet article va du principe dgalit au principe de non-discrimination ou
du principe dgalit thorique au principe dgalit relle, autrement dit
leffectivit du principe dgalit. Cependant, il dclenche des ractions virulentes de la part de ceux qui sinquitent des possibles drives de lgalit juridique. Mais au lieu de se borner la non-discrimination en gnral, on a cru
323

ISABELLE HANNEQUART

ncessaire de satisfaire chaque communaut en grenant un chapelet dappartenances diverses et varies nayant pas grand chose voir les unes avec les
autres et ressemblant un peu larche de No; La tendance post-moderne
bannir toute discrimination porte cependant en germe labolition de la hirarchisation, du discernement et du jugement de valeur (Anne-Marie Le
Pourhiet, Constitution europenne: des droits fondamentaux contraires aux
droits de lhomme, Journal Conscience juridique, mai 2005).
La France na pas non plus fait obstacle la formule relative aux valeurs
de lUE, valeurs communes aux Etats membres. Cette formule na pas t propose par la Convention europenne, mais a t introduite par la Confrence
intergouvernementale qui a retouch le texte de la Constitution europenne,
vraisemblablement la demande de la Hongrie. Les pays mditerranens, notamment la France et lEspagne, ne voulaient pas voir mentionner ces droits
dans la Charte et il ntait pas question de changer le texte de cette Charte
adopt Nice en 2000; la formule sest donc retrouve dans larticle sur les
valeurs et elle est reprise par le trait de Lisbonne, sans prciser le terme de
minorit, ce qui vise bien sr les minorits nationales, mis pourrait aussi inclure les minorits issues de limmigration.
Quelle est sa porte? Le respect des droits des personnes appartenant
des minorits est inclus dans le respect des droits de lhomme, mais ces droits
appellent des rfrences prcises (on ne peut invoquer les droits des minorits
de faon gnrale et abstraite). Comment faut-il alors interprter la formule
de larticle 2 selon laquelle ces valeurs sont communes aux Etats membres
dans une socit caractrise par le pluralisme? Deux interprtations sont
possibles.
Selon la premire interprtation, larticle 2 nonce que les valeurs sur
lesquelles est fonde lUnion sont communes aux Etats membres dans une
socit caractrise par le pluralisme, la non-discrimination. La rfrence
aux valeurs communes est comprise comme une limite lUnion est fonde
sur ces valeurs en tant quelle sont communes aux Etats membres -; larticle
2 renvoie donc au minimum commun la France et aux autres Etats (donc
actuellement la non-discrimination)bien que la Cour de justice retienne
une conception souple des traditions communes. Dans sa dcision du 19
novembre 2004 (dcision n 2004-505 DC Trait tablissant une constitution
pour lEurope), le Conseil constitutionnel na pas relev la formule sur les minorits, mais il sest appuy sur lobligation dharmonie de larticle 524 de la
charte pour apprcier la conformit du projet de constitution europenne la
constitution franaise. Il en a dduit le respect des articles 1er 3 de la Constitution franaise qui sopposent ce que soient reconnus des droits collectifs
quelque groupe que ce soit, dfini par une communaut dorigine, de culture,
324

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

de langue ou de croyance (CC, 16). Dans sa dcision du 20 dcembre 2007


(dcision n 2007-560, Trait modifiant le trait sur lUnion europenne et
le trait instituant la communaut europenne), le Conseil constitutionnel a
considr que, pour les mmes motifs que ceux noncs dans sa dcision de
1994, la Charte nappelle pas de rvision de la Constitution ni par le contenu
de ses articles ni par ses effets sur les conditions essentielles dexercice de la
souverainet nationale.
Lautre interprtation consiste distinguer les valeurs de larticle 2 et les
droits de la Charte quant aux contraintes de leur propre interprtation. En effet, la Charte contient un titre VII intitul Dispositions gnrales rgissant
linterprtation et lapplication de la Charte. Son article 52 Porte et interprtation des droits et des principes prcise, en son 4, que dans la mesure
o la prsente Charte reconnat des droits fondamentaux tels quils rsultent
des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, ces droits doivent tre interprts en harmonie avec lesdites traditions. Or, cette obligation
dharmonie ne vaut pas pour les valeurs de larticle 2.
Anne-Marie Le Pourhiet (Constitution europenne: des droits fondamentaux contraires aux droits de lhomme, Journal Conscience politique, mai
2005), pour sa part, estime que, contrairement ce qua affirm le Conseil
constitutionnel dans sa dcision du 19 novembre 2004, les droits des minorits
nauront pas respecter les principes constitutionnels nationaux. Elle ajoute
quen outre linterdiction des discriminations fondes sur lappartenance
une minorit nationale risque trs vite de glisser vers la revendication de
droits spcifiques dans un climat idologique o lassimilation juridique est
dsormais considre comme lexpression dune domination.
Lenjeu est de taille puisque larticle 2 doit tre reli trois articles du
TUE nouveau, aux articles 49, 7 et 35 du TUE:

Larticle 49 concerne ladhsion lUnion: Tout Etat europen qui respecte les valeurs vises larticle 2 et sengage les promouvoir peut
demander devenir membre de lUnion. Jusqu maintenant, le respect
des minorits et leur protection fait partie des critres de Copenhague
(juin 1993), sans catalogue prcis. Les Etats membres ont voulu imposer
ces critres aux candidats dEurope de lEst, mais nont pas voulu pour
autant importer ces critres dans lUnion.

En revanche, larticle 7 sapplique aux Etats membres. Il reprend, en


la retouchant, la procdure de suspension des droits dappartenance
lUnion. en cas de violation grave et persistante par un Etat membre
des valeurs vises larticle 2. La procdure pourrait donc viser, se325

ISABELLE HANNEQUART

lon le trait de Lisbonne, un Etat qui ne respecterait pas les droits des
personnes appartenant des minorits, dans la mesure de larticle 2

Les valeurs rapparaissent dans une perspective internationale larticle 35 TUE, o, dans ses objectifs, lUnion affirme et promeut ses valeurs, spcialement dans ses relations avec le reste du monde. La rdaction du paragraphe 5, comme celle de larticle 2, vite la qualification
des valeurs europennes en valeurs universelles. Ce sont ses propres
valeurs que lUnion promeut, mme si elles ont vocation tre diffuses
au-del de lUnion. LEurope vite la vision dun universel hgmonique.
Pour Etienne de Poncins, Quelques annes plus tt, il (ladjectif universel) y aurait sans doute figur mais aujourdhui le monde occidental
nest peut-tre plus aussi sr de lui pour qualifier ainsi ses valeurs. La
notion de dialogue entre civilisations, par nature fond sur des rfrences
diffrentes, semble avoir affaibli la confiance de lUnion dans ses valeurs! (Vers une Constitution europenne, Editions 10/18, 2003, p. 87).

2.2. La diversit culturelle


La devise de lEurope Unie dans la diversit a t emporte par la
volont de dconstitutionnalisation. Mais, selon larticle 22 de la Charte Diversit culturelle, religieuse et linguistique, LUnion respecte la diversit
culturelle, religieuse et linguistique. Les explications de la Charte prcisent
les diffrents fondements de cet article: article 6 du trait sur lUE (principes
et droits fondamentaux), article 151, 1 et 4, du trait CE relatif la culture
(comptence de la Communaut) et dclaration n 11 lacte final du trait
dAmsterdam sur le statut des Eglises et des organisations non confessionnelles. Cette dclaration nonce que lUnion europenne respecte et ne prjuge
pas le statut dont bnficient, en vertu du droit national, les glises et les associations ou communauts religieuses dans les Etats membres et que lUnion
europenne respecte galement le statut des organisations philosophiques et
non confessionnelles (la dclaration est reprise larticle 17 du TFUE).
Comme le mentionne lexplication de la Charte, le respect de la diversit
culturelle et linguistique est aussi nonc dans larticle 3 TUE nouveau relatif aux objectifs de lUE: Elle respecte la richesse de sa diversit culturelle
et linguistique, et veille la sauvegarde et au dveloppement du patrimoine
culturel europen. On soulignera que la diversit religieuse nest ici pas prise
en compte! On peut penser quelle est bien incluse dans la libert culturelle,
mais quon na pas souhait la mettre en videnceou que lUnion ne souhaite pas la promouvoir particulirement. Malgr tout, comme le projet de
Constitution, larticle 17 TFUE prcise que, Reconnaissant leur identit et
326

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

leur contribution spcifique, lUnion maintient un dialogue ouvert, transparent et rgulier avec ces glises et organisations.
Dsormais, la diversit culturelle sinscrit dans le projet europen. Ce faisant, lEurope intgre une problmatique mondialesans le dire! LUNESCO
a adopt en octobre 2005 la Convention sur la protection et la promotion de
la diversit des expressions culturelles. Le Conseil de lUnion europenne a
approuv cette convention au nom de la Communaut et la convention est
entre en vigueur le 18 mars 2007. Elle fait suite la Dclaration universelle
de lUnesco sur la diversit culturelle (2 novembre 2001), que les Etats, notamment francophones, avaient souhait transformer en vritable convention.
Pour une raison chronologique la Charte des droits fondamentaux et ses
Explications ont t adoptes en 2000 , la convention nest pas mentionne
dans les explications de larticle 22 alors que la convention de New York sur
les droits de lenfant figure dans celles de larticle 24 sur les droits de lenfant.
Ladaptation des Explications qui a t faite loccasion du trait de Lisbonne
a t purement formelle (Explications relatives la Charte des droits fondamentaux, 2007/C-303/02).
A lchelle europenne, la diversit culturelle est une condition de renforcement de leffectivit des droits, la suite (formelle et substantielle) du
principe de non-discrimination qui lui-mme suit le principe dgalit. Elle
garantit laccs aux droits fondamentaux comme le droit lducation. La
rciproque est galement vrifie. Larticle 2 de la convention internationale
ralise ce lien entre la diversit culturelle et les droits de lhomme: La diversit culturelle ne peut tre protge et promue que si les droits de lhomme
et les liberts fondamentales telles que la libert dexpression, dinformation
et de communication, ainsi que la possibilit pour les individus de choisir les
expressions culturelles, sont garantis. Dautre part, Nul ne peut invoquer
les dispositions de la prsente Convention pour porter atteinte aux droits de
lhomme et aux liberts fondamentales tels que consacrs par la Dclaration
universelle des droits de lhomme ou garantis par le droit international, ou
pour en limiter la porte. Lexercice effectif des droits culturels est donc une
condition de la diversit culturelle et, inversement, selon le prambule de la
Convention, la diversit culturelle est importante pour la pleine ralisation
des droits de lhomme et des liberts fondamentales proclams dans la Dclaration universelle des droits de lhomme et dans dautres instruments universellement reconnus. Diversit culturelle et droits de lhomme sont donc
interdpendants.
Cependant, la diversit culturelle soulve une question dinterprtation:
quelle est son champ dapplication? LEurope saligne-t-elle sur la logique de
la convention? Tout dabord, le trait ne parle pas de diversit des expressions
327

ISABELLE HANNEQUART

culturelles, mais de la diversit culturelle, religieuse et linguistique, faisant


ressortir ces deux aspects. Surtout, la diversit consacre sapplique-t-elle au
niveau intertatique dans la logique europenne attache aux identits nationales ou au niveau infra-tatique selon lesprit et la lettre de la convention
internationale?
Daprs le concept international (article 2 Principes directeurs, 3 Principe
de lgale dignit et du respect de toutes les cultures), La protection et le promotion de la diversit des expressions culturelles impliquent la reconnaissance
de lgale dignit et du respect de toutes les cultures, y compris celles des personnes appartenant des minorits sans autre prcision et celles des peuples autochtones. Larticle 7 Mesures destines promouvoir les expressions
culturelles dispose, dans son 1, que Les Parties sefforcent de crer sur leur
territoire un environnement encourageant les individus et les groupes sociaux:
a) crer, produire, diffuser et distribuer leurs propres expressions culturelles et
y avoir accs, en tenant dment compte des conditions et besoins particuliers
des femmes, ainsi que de divers groupes sociaux, y compris les personnes appartenant aux minorits et les peuples autochtones.
Pour Anne-Marie Le Pourhiet (op. cit.), la diversit consacre parat a
priori concerner la diversit entre les Etats membres, cest--dire interdire
lUnion dimposer luniformit. Il nest cependant pas certain que cette disposition soit lue et interprte de cette faon par des groupes minoritaires plutt
partisans de la diversit lintrieur des Etats. Il semble que certains y aient
vu un dbut de reconnaissance des minorits nationales plus que des diversits nationales. Position conforte par larticle 2 du nouveau trait.
Le trait CE actuel nous donne des lments de rponse. Larticle 6 TUE
auquel renvoie lExplication de larticle 22 nous dit que lUnion respecte
lidentit nationale de ses Etats membres (formule reprise par larticle 4 TUE
nouveau); ses Etats sont donc ou ne sont donc pas multiculturels et ce sont eux
qui sautoqualifient.
Larticle 1511 prcise que la Communaut contribue lpanouissement
des cultures des Etats membres dans le respect de leur diversit nationale et rgionale, tout en mettant en vidence lhritage culturel commun. Le 4 ajoute
que la Communaut tient compte, transversalement des aspects culturels, afin
notamment de respecter et de promouvoir la diversit de ses cultures. Dun
ct, la diversit figure dj dans le trait et elle est la fois nationale et rgionale, selon le langage de la cohsion conomique et sociale et de la politique rgionale. Dun autre ct, la diversit rgionale est canalise par le cadre national,
par les cultures des Etats. Le trait sur le fonctionnement de lUE (TFUE) reprend la mme formulation dans larticle 167. Les dispositions du trait restent
328

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

donc plus quilibres que celles de la Charte. Quant la diversit linguistique,


en particulier, le principe de la charte vaut pour les 23 langues officielles de
lUnion, et aussi pour les nombreuses langues rgionales et minoritaires parles
en Europe (Diversit linguistique, europa.eu/languages/fr).
La Charte reste donc ambigu par rapport la convention internationale.
Larticle 35 ne prcise pas que lEurope contribue la diversit culturelle
dans le monde, dans lesprit de lUnesco. Il reviendra au juge europen de
fixer linterprtation de cette diversit culturelle. Leuropanisation passe surtout par la justiciabilit des droits.
B. LA JUSTICIABILIT EUROPENNE DES DROITS CULTURELS
Un des apports essentiels du trait de Lisbonne est de donner valeur juridique obligatoire la Charte des droits fondamentaux. Celle-ci avait t prpare par une prcdente convention et avait t solennellement proclame
par le Parlement, le Conseil et la Commission le 8 dcembre 2000, mais elle
navait pas t intgre au trait de Nice et navait pas de force juridique
contraignante. Le Trait de Lisbonne, par son article 61 TUE, change la situation: LUnion reconnat les droits, les liberts et les principes noncs
dans la Charte des droits fondamentaux du 7 dcembre 2000, telle quadapte
le 12 dcembre 2007, laquelle a la mme valeur juridique que les traits. La
charte va renforcer leffectivit et la visibilit des droits culturels, en permettant le dveloppement dune jurisprudence de lUE sur les droits culturels.
Mais lintgration de la Charte soulve en mme temps des problmes juridiques complexes. Le dveloppement de la jurisprudence de la Cour de justice
de lUE ne sera pas compltement autonome et il faut sinterroger sur la place
des droits culturels dans cette construction.
1. Le renforcement de leffectivit des droits culturels
Leffectivit des droits trouve ici pleinement son sens. Ce thme de leffectivit des droits est aussi une problmatique internationale. Aux NationsUnies, la Commission des droits de lhomme a adopt par consensus en 2002
la rsolution sur la promotion de la jouissance effective des droits culturels
pour tous et le respect des diffrentes identits culturelles. Elle considre notamment que la promotion des droits culturels de chacun, du respect des
identits culturelles distinctes des peuples et de la protection de la diversit
culturelle de lhumanit fait progresser la mise en uvre de tous les droits
de lhomme et leur jouissance effective pour tous. Les droits culturels ne
sont donc pas un luxe, mais sont indissociables des autres droits et mme une
condition fondamentale pour le respect de tous les droits. Tel est lenjeu du
contrle du respect des droits culturels. Or, ce nest qu lchelle continentale
329

ISABELLE HANNEQUART

et notamment en Europe quon peut envisager de soumettre le contrle du respect des droits un juge. Mme deux juges!
De son ct, la Cour EDH dveloppe une jurisprudence sur le droit
lducation (article 2 du Protocole n 1), sur la libert de religion (article
9), sur la libert dexpression et les sensibilits religieuses (article 10) par
exemple, une jurisprudence de la Cour concerne les tmoins de Jhovah (elle
condamne notamment les mesures trop restrictives de la part de la Grce). La
Cour a abord des questions sensibles pour les Europens, celles de la lacit, celles des droits linguistiques en Belgique mais aussi Chypre, celle des
droits des personnes appartenant des minorits.
Le Conseil constitutionnel a lui-mme voqu dans les considrants de
sa dcision de 2004 laffaire Leyla Sahin c. Turquie (arrt de la CEDH du
29 juin 2004, n 4774/98). Cette affaire tait lie une question qui a suscit
beaucoup de passion, celle du port du foulard islamique par des femmes musulmanes. La grande Chambre a jug que le droit lducation stend au droit
lenseignement suprieur (Req. 44774/98, grande Chambre 10 novembre
2005). Il ressort que les tablissements de lenseignement suprieur, sils
existent un moment donn, entrent dans le champ dapplication de la premire phrase de larticle 2 du Protocole n 1, tant donn que le droit laccs
ces tablissements constitue un lment inhrent au droit qunonce ladite
disposition. La Grande Chambre a estim en mme temps quil ny avait pas
violation de la libert de religion quand le port du foulard aux cours, stages et
travaux pratiques est interdit par luniversit. Elle a dit que cette conception
de la lacit tait respectueuse des valeurs sous-jacentes la convention et que
la sauvegarde de ce principe, lun des principes fondateurs de lEtat turc qui
cadraient avec la prminence du droit et le respect des droits de lhomme et
de la dmocratie, pouvait tre considre comme ncessaire la protection du
systme dmocratique en Turquie (Rapport annuel 2005, site Internet de la
CEDH, http: //www.echr.coe.int).
La question linguistique se croise avec le droit lducation et la libert
des parents de choisir lducation de leurs enfants. Laffaire du rgime linguistique belge (CEDH, affaire relative certains aspects du rgime linguistique de lenseignement en Belgique, 23 juillet 1968, srie A, n 6), dans le
contexte original de la Belgique fdrale, nest toujours pas close. Cet arrt
a fix les contours de lgalit de traitement. Une distinction est possible si
elle est justifie objectivement et raisonnablement. Elle doit ainsi poursuivre un but lgitime et il doit exister un rapport raisonnable de proportionnalit. La Cour estime que le Protocole la CEDH nimpose pas aux Etats
le respect dans le domaine de lducation des prfrences linguistiques des
330

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

parents, mais uniquement celui de leurs convictions religieuses ou philosophiques. Larticle 14, mme combin avec larticle 2 du Protocole, na pas
pour effet de garantir aux enfants ou aux parents le droit une instruction
dispense dans la langue de leur choix. Mais la Cour juge, sur un autre plan,
un article de la loi belge contraire larticle 14 combin avec la premire
phrase de larticle 2 du Protocole additionnel. Cet article interdisait, sur le
seul fondement de la rsidence de ses parents, un enfant francophone dune
commune sans facilits (linguistiques) de frquenter une cole francophone
dune commune facilits. Cette affaire continue, quarante ans plus tard,
susciter un dbat sur le suivi de cet arrt (Assemble parlementaire, Application dun arrt de la CEDH sur le rgime linguistique de lenseignement
en Belgique, Doc. 8428, 31 mai 1999).
Cet aspect territorial se retrouve dans larrt Chypre contre Turquie du 10
mai 2001 (n 28883/95, R 2001-IV) pour lequel le Comit des ministres du
Conseil de lEurope a adopt le 4 avril 2007 une deuxime rsolution intrimaire concernant lexcution de larrt (ResDH(2007)25). La Cour a constat
plusieurs violations de la CEDH par la Turquie dans la partie nord de Chypre
depuis lintervention militaire turque en 1974, en particulier du droit lducation et de la libert religieuse. La Turquie doit soumettre des informations
pertinentes concernant toute procdure de filtrage des manuels scolaires,
assurer une ducation complte pour les enfants chypriotes grecs et maronites
enclavs et fournir certaines coles des bases de fonctionnement stables
et durables, par voie lgislative ou par tout autre moyen appropri. En ce qui
concerne la religion, la Turquie doit fournir des prcisions sur les motifs de
rejet de la dernire demande des autorits chypriotes pour la nomination dun
second prtre et sur les dveloppements ultrieurs.
La CEDH dveloppe mme une jurisprudence sur les personnes appartenant des groupes minoritaires par le biais du principe de non-discrimination
(article 14). Cela se fait dans le cadre des droits garantis par la convention
(larticle 14 peut entrer en jeu mme sans un manquement aux autres clauses
normatives si les faits du litige tombent bien sous lempire de lune de ces
clauses). Mais le principe de non-discrimination a t gnralis et pourra
donc tre invoqu sans se baser sur la violation dun article de la convention
par le Protocole n 12 (entr en vigueur le 1er avril 2005 aprs ratification par
dix Etats) La jouissance de tout droit prvu par la loi doit tre assure, sans
distinction aucune, fonde notamment sur le sexe, la race,lappartenance
une minorit nationale, (article 1) , mme si ce protocole ne prvoit pas
de discriminations positives.
331

ISABELLE HANNEQUART

La Cour est alle dans cette direction en renversant son argumentation.


Dans laffaire Thlimmenos c. Grce (6 avril 2000, req. 34369/97), la Cour
admet que lensemble de circonstances le fait davoir t trait comme une personne reconnue coupable dun crime aux fins de la nomination
un poste dexpert-comptable, bien que linfraction pour laquelle il a t
condamn ait t la consquence de ses convictions religieuses (il avait refus deffectuer le service militaire comme tmoin de Jhovah) tombe
sous lempire dune disposition de la convention, savoir larticle 9 (libert
de conscience et de religion). Et elle conclut quil y a eu violation de larticle 14 combin avec larticle 9. Donc, dans des situations sensiblement
diffrentes, les Etats doivent en principe appliquer un traitement diffrent.
La Cour introduit lobligation positive de lEtat de prvoir des discriminations positives lorsque cela est ncessaire pour donner plein effet un droit
de la Convention (Charte des droits fondamentaux, article 21 Non-discrimination, http: //www.europarl.europa.eu/comparl/libe/elsj/charter/ art21/
default_fr.htm).
Dans une affaire rcente, la Cour a apprci la conformit dune dcision
de placement denfants roms en Rpublique tchque dans des coles spciales
pour enfants atteints de dficiences intellectuelles. La requte combinait larticle 14 (interdiction de discrimination) et larticle 2 du Protocole 1 (droit
linstruction). Il fallait dterminer si le placement avait t motiv par lorigine ethnique ou raciale, par lappartenance la communaut rom. La chambre
avait conclut la non-violation (affaire D.H. et autres c/ Rpublique tchque,
req. 57325/00), mais la grande chambre a renvers ce jugement le 14 novembre 2007, prenant en compte une pratique de sgrgation des enfants roms,
sans gard pour leurs facults intellectuelles. Bien quil sagisse de non-discrimination et non de discrimination positive, cette dcision a t salue comme une dcision capitale pour les Roms travers lEurope (Internationale
de lEducation, http: //www.ei-ie.org), car elle contextualise des actes spcifiques, en les situant dans un contexte de pratiques systmatiques.
La Cour de Justice de lUE, quant elle, na pas attendu la Charte des
droits fondamentaux pour dvelopper une construction prtorienne de protection des droits fondamentaux. Elle estime que ces droits font partie intgrante
des principes gnraux du droit dont elle assure le respect. Elle sinspire des
droits constitutionnels nationaux et des instruments internationaux, notamment de la CEDH. Dsormais, la Cour veillera au respect de la Charte par les
institutions, organes et agences de lUnion et par les Etats membres lorsquils
mettent en uvre le droit de lUnion ( lexception, quoique limite, de la
Grande-Bretagne et de la Pologne), ce qui produira un changement important dans leffectivit du droit (Comprendre le Trait de Lisbonne, Jean-Luc
332

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

Sauron, Gualini diteur, 2008, p. 39). Quel sera lampleur du changement


pour les droits culturels?
Actuellement, On retrouve dans la jurisprudence communautaire tout
lventail des droits fondamentaux de la personne que les constitutions nationales et la Convention europenne des droits de lhomme ont conduit les Etats
membres reconnatre. Lvolution de la Communaut fait que les droits civils
et politiques sont de plus en plus souvent invoqus ct des droits conomiques et sociaux (Claude Blumann et Louis Dubouis, Droit institutionnel de
lUnion europenne, Litec, 2me dition, 2005). O sont les droits culturels?
On pourrait penser que les actes communautaires, en raison de leurs domaines
dintervention, sont moins susceptibles que les actes nationaux de mettre en
cause ces droits. Pourtant, parmi les valeurs fondamentales sur lesquelles se
prononce la Cour, se dgagent la libert religieuse, le droit lducation, la
non-discrimination et le respect du pluralisme.
Dans laffaire Prais c. Conseil (27 octobre 1976, 130/75, Rec., p. 1589), la
Cour se prononce sur les conditions dun recrutement par concours au regard
des impratifs dordre religieux. Si un candidat informe lautorit investie du
pouvoir de nomination que des impratifs dordre religieux lempchent de se
prsenter aux preuves certaines dates, celle-ci doit en tenir compte et sefforcer dviter de retenir de telles dates pour les preuves. Si, en revanche, le
candidat ninforme pas temps lautorit investie du pouvoir de nomination
de ses difficults, celle-ci peut refuser de proposer une autre date, particulirement lorsque dautres candidats ont dj t convoqus aux preuves.
Ici, la libert religieuse est renforce dans son effectivit par larticle 13
TCE: le Conseil, statuant lunanimit sur proposition de la Commission et
aprs consultation du Parlement, peut prendre les mesures appropries pour
lutter contre la discrimination fonde, entre autres, sur la religion. Cet article
devient larticle 19 TFUE: le Conseil, statuant conformment une procdure lgislative spciale, lunanimit et aprs approbation du Parlement,
peut prendre les mesures ncessaires en vue de combattre toute discrimination
fonde, entre autres, sur la religion ou les convictions; on y retrouve lorigine
ethnique mais on ny trouve pas lappartenance une minorit nationale formule de larticle 21 de la charte!
En lien avec la libert religieuse, la question de la lacit pourrait un
jour concerner un Etat membre de lUnion europenne, la Turquie si elle entre dans lUnion, ou un autre Etat. La Turquie vient dautoriser le port du
foulard luniversit, ce qui dclenche une bataille juridique. La lacit ou
sa remise en cause au niveau europen, supposer quune comptence de
333

ISABELLE HANNEQUART

lUnion puisse toucher cette question, pourrait tre soumise au juge europen
de Luxembourg.
Le contrle du droit lducation est spcialement intressant parce que
la Cour est amene contextualiser lexercice de ce droit; elle leuropanise
en le situant dans le contexte original de la libre-circulation des tudiants (libre-circulation qui nexiste pas en tant que droit cosmopolitique lchelle
plantaire). Dans la rubrique libre-circulation/culture, la Cour a dvelopp une
jurisprudence sur la reconnaissance des diplmes, lallocation dducation, la
prise en compte de lexprience professionnelle, la validation des priodes
dducation accomplies dans un autre Etat membre, le droit des enfants dun
travailleur migrant poursuivre ses tudes dans lEtat daccueil. Ici, la librecirculation vient au secours du droit lducation; elle transforme le droit
lducation en un droit de choisir son lieu dducation en Europe.
Par exemple, trois arrts illustrent la mise en place dun espace europen
de lducation:

Dans larrt DHoop du 11 juillet 2002 (C-224/98), la Cour estime que le


droit communautaire soppose ce quun Etat membre refuse lun de
ses ressortissants tudiant la recherche dun premier emploi loctroi de
lallocation dattente au seul motif que cet tudiant a termin ses tudes
dans un autre Etat membre,

Dans larrt du 13 novembre 2003 Valentina Neri c. European School of


economics (C-153/02), la Cour soppose une pratique administrative, selon laquelle les diplmes universitaires de deuxime cycle dlivrs par une
universit dun Etat membre ne peuvent tre reconnus dans un autre Etat
membre lorsque les cours en prparation de ces diplmes ont t dispenss
dans ce dernier Etat membre par un autre tablissement denseignement
conformment un accord conclu entre ces deux tablissements (cette affaire voque le droit, selon la Charte, de crer des tablissements),

Dans larrt du 23 octobre 2007 (affaires jointes C-11/06 et C-12/06), la


Cour dcide que la loi allemande viole le principe de libre-circulation en
accordant des bourses uniquement aux tudiants allemands ayant achev
un premier cycle dtude dans leur pays dorigine. Les restrictions la
libert de circulation peuvent tre justifies, mais elles doivent tre ncessaires et proportionnes (il nexiste pas dautres moyens de parvenir
lobjectif recherch).

Cette possibilit de justification anime le dbat actuel sur les quotas instaurs par la Belgique, comme par lAutriche, pour laccs aux tudes suprieures dans certaines filires telles que la mdecine vtrinaire et la kinsithrapie. LAutriche avait t condamne par la CJCE le 7 juillet 2005
334

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

(Commission c. Autriche, C 147/03): ce pays accordait une place dtudiant


dans ses universits aux tudiants allemands pouvant prouver que leur diplme de fin dtudes secondaires leur permettait dentreprendre immdiatement des tudes suprieures dans lEtat ayant dlivr le diplme (absence de
slection). Une telle discrimination fonde sur la nationalit tait contraire au
droit communautaire et pas justifie (LEurope des liberts, Jurisprudence de
la CJCE en matire de droits de lhomme, Olivier Cotte et Jean-Pierre Jacqu, n18, 2005). Pour faire face larrive massive dtudiants, lAutriche
a donn aux directeurs duniversit la possibilit de choisir dinstaurer des
examens dentre ou un semestre probatoire, ce qui signifie une slection pour
tous, y compris pour les Autrichiens! Harmonisation bon gr mal gr: Vienne
doit donc se plier bon gr mal gr aux rgles en vigueur en Allemagne pour
rsister cette pression (http: //www.confrontations.org/spip). Dans un arrt
du 1er juillet 2004, la Belgique a aussi t rprimande par la Cour, mais la
Communaut franaise a publi un dcret le 16 juin 2006 qui limite le nombre
dtrangers non-rsidents 30% dans certaines filires. La Commission, la
suite de plaintes dtudiants, a entam une procdure contre la Belgique (Europe Infos. Champagne-Ardennes, dcembre 2007, n 26).
Dans ce domaine, les Etats utilisent la mthode ouverte de coordination;
ils devraient rguler ensemble, en amont, cet espace dducation, en abordant
les questions de la slection lentre des filires et les droits dinscription,
qui restent sous comptence nationaleLa Cour ne peut pas se substituer aux
Etats.
Quant aux personnes appartenant des groupes minoritaires, dans le cadre de la non-discrimination, la Cour de Justice, depuis 1963 (arrt Italie c.
Commission, 17 juillet 1963, aff. 13/63), soutient une position qui prfigure
celle de la CEDH dans laffaire Thlimmenos. Le traitement diffrent de situations non similaires ne permet pas de conclure automatiquement lexistence dune discrimination, une apparence de discrimination formelle pouvant
correspondre en fait une absence de discrimination matrielle. La discrimination matrielle peut consister non seulement dans le fait de traiter de
manire diffrente des situations similaires, mais aussi dans le fait de traiter
de manire identique des situations non similaires (Charte des droits fondamentaux, article 21, op. cit.).
La Cour pourra encore tayer la spcificit de sa jurisprudence en puisant
dans la Charte des droits fondamentaux les arguments du pluralisme et la diversit culturelle. Le pluralisme des opinions et des cultures comme principe
quasi-constitutionnel pourra renforcer la dfense par la Cour (peut-tre contre
la Commission) du modle culturel europen. Dj, la Cour dveloppe une
jurisprudence axe sur le pluralisme:
335

ISABELLE HANNEQUART

Arrt Elliniki Radiophonia (), 18 juin 1991 (C-260/89): un monopole


de la TV nationale doit tre apprci par le juge national la lumire de la
libert dexpression,

Arrt Commission c. Pays-bas, 25 juillet 1991 (C-353/89): le pluralisme


dans le secteur audiovisuel dun Etat membre ne peut en rien tre affect
par la possibilit qui serait ouverte aux organismes nationaux agissant
dans ce secteur de sadresser aux prestataires de services tablis dans
dautres Etats membres; donc, lEtat ne peut pas obliger les organismes
ayant obtenu un temps dantenne dpenser auprs dune entreprise nationale dtermine lensemble des montants mis leur disposition en ce
qui concerne la ralisation des programmes de radio et un pourcentage
en ce qui concerne la ralisation des programmes de TV. Le pluralisme
sapprcie lchelle du grand march et ne peut saccommoder dune
prfrence nationale,

Arrt Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, 25 juillet 1991


(C-288-89): la lgislation des Pays-Bas imposant des restrictions la
diffusion des messages publicitaires est justifie par la maintien de la
diversit culturelle et religieuse et contribue donc au pluralisme des
mdias,

Arrt Vereinigte familiapress (), 26 juin 1995 (C-368/95): alors que les
Etats ont lobligation dassurer la libre-circulation des informations, notamment par la TV par satellite (CEDH Autronic AG c. Suisse, 22/5/90),
le maintien du pluralisme de la presse est susceptible de constituer une
exigence imprative justifiant une restriction la libre-circulation des
marchandises (si la restriction est proportionne lobjectif et que lobjectif ne peut pas tre atteint par des mesures moins restrictives); linterdiction de vendre des publications qui offrent la possibilit de participer
des jeux dots de prix peut porter atteinte la libert dexpression, mais
elle peut tre un moyen dassurer le maintien du pluralisme de la presse.

De plus, les Etats membres sont tenus au respect du pluralisme des mdias lorsquils mettent en uvre le droit communautaire. Les institutions
de lUnion, notamment la Commission, sont comptentes pour adopter des
rgles destination des Etats membres visant prserver ce pluralisme; la rvision de la Directive TSF constitue cet effet la voie la plus aise (Grard
Cohen-Jonathan, Article II-71, dans Trait tablissant une constitution pour
lEurope, op. cit., p. 177)
Au-del de lgalit et de la non-discrimination, La Cour pourra innover en dveloppant une jurisprudence sur la diversit culturelle, en fixer les
contours et la porte, puisque lengagement quil contient est de nature
336

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

favoriser ou renforcer la garantie de non-discrimination (Charte des droits


fondamentaux, article 21, op. cit). Actuellement, les affaires classes sous
ltiquette de la diversit ne sont pas rvlatrices de cette notion ou npuisent
pas la question. Elles renvoient la libert religieuse (arrt Prais), la nondiscrimination ou au pluralisme. Ou bien elles concernent la diversit linguistique: dans laffaire Bidel et Frantz du 24/11/98 (C-274-96, rec. I-4637), la
CJCE estime que les droits linguistiques dont peut se prvaloir une minorit
dans ses relations avec les autorits administratives et judiciaires doivent tre
tendus aux ressortissants communautaires parlant la mme langue qui circulent ou sjournent dans lEtat concern. Mais la Cour naura pas toute libert
de dvelopper sa jurisprudence.
2. Lencadrement de la crativit de la Cour
Dune par, la Cour ne sera pas compltement autonome dans le dveloppement de sa jurisprudence. Elle sera oblige de tenir compte, notamment, de
la jurisprudence de la CEDH pour viter la dysharmonie entre les jurisprudences des deux cours. Plus largement, la Charte impose des dispositions gnrales rgissant linterprtation et lapplication de la Charte (Titre VII).
Tout dabord, daprs larticle 527, les explications labores en vue
de guider linterprtation de la Charte des droits fondamentaux sont dment
prises en considration par les juridictions de lUnion et des Etats membres,
bien que ces explications naient pas en soi de valeur juridique. Le prambule
de la Charte exprime dj cette ncessaire rfrence aux explications tablies
sous lautorit du praesidium de la Convention et mises jour sous la responsabilit du praesidium de la Convention europenne (disposition ajoute par
la CIG 2003-2004 sous la pression britannique).
Le Conseil constitutionnel franais sest empress de se saisir des explications du praesidium qui ne sont pas toujours dune trs grande clart
pour donner une interprtation restrictive de la libert religieuse, libert
quil a voulu concilier avec le principe constitutionnel de lacit (Abdelkhaleq Berramdane et Jean Rossetto, Droit institutionnel de lUE, Montchrestien, 2005, p. 328). En effet, dans sa dcision du 19 novembre 2004 (op. cit.),
le Conseil raisonne de la faon suivante. Il sappuie sur les explications du
praesidium selon lesquelles le droit garanti par la Charte de manifester sa
conviction religieuse en public a le mme sens et la mme porte que celui
garanti par larticle 9 de la CEDH. Il se rfre cet article 9 de la CEDH tel
quil est constamment appliqu par la Cour EDH, cest--dire en harmonie
avec la tradition constitutionnelle de chaque Etat membre. Il en dduit que la
Cour a ainsi pris acte de la valeur du principe de lacit reconnu par plusieurs
traditions constitutionnelles nationales et quelle laisse aux Etats une marge
337

ISABELLE HANNEQUART

nationale dapprciation pour dfinir les mesures les plus appropries, compte
tenu de leurs traditions nationales, afin de concilier la libert de culte avec le
principe de lacit.
Daprs larticle 523, dans la mesure o la prsente Charte contient des
droits correspondant des droits garantis par la CEDH, leur sens et leur
porte sont les mmes que ceux que leur confre ladite convention. Cette
rgle vise assurer la cohrence entre la Charte et la CEDH. Elle sapplique
aux juges, mais aussi, selon les explications, au lgislateur de lUnion qui, en
fixant des limitations ces droits, doit respecter les mmes normes que celles
fixes par le rgime dtaill des limitations prvu dans la CEDHsans que
cela porte atteinte lautonomie du droit de lUnion et de la Cour de justice
de lUE, ce quon peut malgr tout mettre en doute. La cohrence entre les
deux textes nempche pas cependant que le droit de lUnion accorde une
protection plus tendue, ou ventuellement une protection diminue en cas
de guerre ou de danger menaant la vie de la nation, ce qui placera les juges
devant deux standards diffrents.
Les explications donnent la liste des droits de la Charte quivalents
en sens et en porte ceux de la CEDH: libert de religion (article 9 de la
CEDH), libert des mdias et pluralisme (article 10 CEDH, sans prjudice des
restrictions que le droit de la concurrence de lUnion peut apporter la facult
des Etats membres dinstaurer les rgimes dautorisation viss larticle 101
3me phrase de la CEDH).
Elles donnent ensuite la liste des droits quivalents en sens, mais dont la
porte est plus tendue: droit daccs lducation (article 2 du Protocole 1,
mais son champ dapplication est tendu laccs la formation professionnelle et continue et la Charte ajoute la gratuit de lenseignement obligatoire),
droit des parents (article 2 du protocole 1, mais la Charte ajoute la libert
de crer des tablissements et le droit de choisir lducation des enfants en
fonction des convictions religieuses, philosophiques ou pdagogiques). On
peut se demander si la Cour de justice admettra le droit des parents de choisir
lducation de leurs enfants en fonction de leurs convictions linguistiques en
considrant que le pdagogique inclut le linguistique! !
Pour la libert des arts et des sciences, ce droit est dduit des liberts de
pense et dexpression, donc renvoie aux articles 9 et 10 de la CEDH et notamment aux limitations autorises par larticle 10 de la CEDH. Pour la nondiscrimination, la Charte sinspire seulement de larticle 14 de la CEDH, et,
pour autant quil concide avec larticle 14 de la CEDH, il sapplique conformment celui-ci. Ce principe est formul de faon autonome par la charte,
linstar, non pas de la CEDH, mais du protocole 12. Il y a concidence sur
338

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

la formule de lappartenance une minorit nationale. La Cour de justice sera


peut-tre amene savancer dans la voie des droits des personnes appartenant des minorits nationales (comme elle pourrait tre amene le faire sur
la question de lorientation sexuelle, sur laquelle la Cour vient de faire voluer
sa jurisprudence).
Pour la diversit culturelle, la Charte innove par rapport la CEDH. Une
autre rgle dinterprtation pourrait sappliquer ici. Daprs larticle 522,
les droits reconnus par la prsente charte qui font lobjet de dispositions dans
les traits sexercent dans les conditions et limites y dfinies. On doit donc
combiner cette diversit avec larticle 3 sur les buts de lUnion, qui concilie le
respect de la richesse de la diversit culturelle et linguistique de lEurope avec
la sauvegarde et le dveloppement du patrimoine culturel europen. Cest une
heureuse limite, que lon retrouve dans le Titre XIII sur la culture.
Le droit lducation a, en ralit, une origine mixte. Il est aussi inspir
des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres. Or, daprs
larticle 524, indpendamment des Explications (qui prcisent si les droits
proviennent ou non de ces traditions), dans la mesure o la prsente Charte
reconnat des droits fondamentaux tels quils rsultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, ces droits doivent tre interprts en
harmonie avec lesdites traditions. Larticle 53 prcise en plus que le niveau
de protection apport par la Charte ne peut tre infrieur au niveau prvu par
les conventions internationales auxquelles sont parties lUnion ou tous les
Etats membres et les constitutions nationales. Larticle 52 semble donc aller
plus loin et signifier quune fois codifis par la Charte ces droits tombent sous
la primaut des traditions constitutionnelles. Nous serions alors en prsence
dune primaut inverse, ce qui va lencontre de la rgle de primaut du droit
de lUnion (A. Berramdane et J. Rossetto, op. cit., p. 334). Cest dans cette
logique que le Conseil constitutionnel sest coul quant aux droits des minorits, neutralisant le droit des minorits sans neutraliser pour autant larticle
sur les valeurs de lUnion. Cette logique est approuve par ceux qui redoutent
les droits des groupes, mais elle est souponne par dautres de provenir de
pressions britanniques. Ne serait-ce pas l un recul par rapport la jurisprudence, et une remise en cause indirecte du principe de lapplicabilit uniforme
du droit de lUnion? (A. Berramdane et J. Rossetto, op. cit., p. 335).
Dautre part, la Charte ne constitue pas un tout homogne et on peut se
demander o se situent les droits culturels dans la double gradation des droits
opre par la Charte.
Premirement, la Charte fait une distinction entre les droits inscrits directement dans la Charte et les principes gnraux du droit issus de la
339

ISABELLE HANNEQUART

jurisprudence de la Cour de justice. En effet, selon son prambule, la Charte


raffirme les droits qui rsultent des traditions constitutionnelles et des obligations internationales communes aux Etats membres, de la CEDH, des Chartes
sociales adoptes par lUnion et le Conseil de lEurope, ainsi que de la jurisprudence de la Cour de justice de lUE et de la Cour EDH. On a l une sorte
dacquis communautaire (parce que communautaris) des Droits de lHomme
indpendamment de la Charte, ct delle. Le prambule continue en disant
que la jouissance de ces droits entrane des responsabilits et des devoirs
tant lgard dautrui qu lgard de la communaut humaine et des gnrations futures; le socle des droits prcdemment noncs entrane donc des
responsabilits de lUnion. Le prambule se termine en concluant que: En
consquence, lUnion reconnat les droits, les liberts et les principes noncs
ci-aprs. Le prambule suit un raisonnement logique en trois temps qui place
la Charte la fin comme aboutissement du socle et des responsabilits.
Est-ce que la gradation dans le raisonnement appelle une gradation dans
les droits? On retrouve la distinction dans larticle 6 entre le 1 selon lequel
lUnion reconnat les droits de la Charte et le 3 selon lequel les droits fondamentaux, tels quils sont garantis par la CEDH et tels quils rsultent des
traditions constitutionnelles communes, font partie du droit de lUnion en tant
que principes gnraux. En ralit, peut-on trouver une application pratique?
A supposer que cela concerne le droit communautaire, dans la mesure o la
Charte ne reconnat pas explicitement le droit de toute personne de participer
la vie culturelle, la Cour de justice pourrait en faire un principe gnral du
droit tir du droit international. Ce PGD pourrait tre confront un droit de
la Charte, tel le droit lducation. On pourrait imaginer que ce droit lducation prime le droit de participer la vie culturelle. Cela pourrait justifier que
des programmes denseignement de matires juges fondamentales lemportent sur les activits ducatives culturelles (hypothse dcole).
Deuximement, la Charte retient une distinction entre les droits, les liberts et les principes. A la demande de la Grande-Bretagne, larticle 52 de
la Charte prcise que les dispositions de la prsente Charte qui contiennent
des principes peuvent tre mises en uvre par des actes lgislatifs et excutifs pris par les institutions, organes et organismes de lUnion, et par des
actes des Etats membres lorsquils mettent en uvre le droit de lUnion,
dans lexercice de leurs comptences respectives, ajoutant que leur invocation devant le juge nest admise que pour linterprtation et le contrle de
la lgalit de tels actes.
Il en rsulte que les droits (comme les liberts, qui sont des droits ces
liberts, des droits subjectifs) sont de vritables droits fondamentaux immdiats et invocables totalement devant le juge, mais que les principes sont
340

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

simplement l pour inspirer le lgislateur national ou communautaire, selon


la rpartition des comptences (laboration du droit communautaire et mise
en uvre du droit communautaire), et encadrer leur action. Cette distinction
est motive par la volont de minorer les droits sociaux. Cette distinction entre les droits stricto sensu et les principes a permis dinscrire dans
la Charte un nombre non ngligeable de droits sociaux, nombre qui aurait
t beaucoup plus restreint si lon navait retenu que les droits justiciables
(Danile Quinty, La Charte des droits fondamentaux de lUE: la problmatique des droits sociaux, in La Tribune du droit public, n spcial, 2002/1,
Presses Universitaires de Tours, p.55). Elle pourrait trouver sappliquer
aux droits culturels.
Quels sont les droits et liberts culturels? Quels sont les principes? La
libert religieuse, la libert des mdias et le pluralisme, la libert des arts et
des sciences, le droit lducation, qui relvent tous du Titre II Liberts de
la Charte, appartiennent la premire catgorie. La non-discrimination et la
diversit culturelle, religieuse et linguistique, qui sont rangs dans le Titre III
Egalit, sont-ils des droits ou des principes? Sans aucun doute, la non-discrimination est un droit qui peut tre invoqu immdiatement devant le juge sans
attendre des mesures de mise en uvre, sans attendre notamment une politique europenne de lutte contre les discriminations. Dailleurs, larticle sur le
principe de non-discrimination est plus large, dans son champ dapplication,
que larticle sur les mesures anti-discrimination.
En revanche, la diversit serait plutt un principe. La Conseil constitutionnel, dans sa dcision prcite de 2004, a illustr cette catgorie des
principes par quelques exemples, tels que le droit de travailler ou le droit
des personnes ges mener une vie digne et indpendante et participer
la vie sociale et culturelle. Il ne cite pas la diversit culturelle. Certes,
lUnion se doit simplement de respecter cette diversit comme une libert. Mais lUnion est appele mettre en uvre une politique de la diversit
culturelle.
Premirement, lUnion sinterdit dj de discriminer raison de la
langue, de la religion, de lappartenance une minorit ethnique, des opinions. Larticle 22 naurait pas de raison dtre sil signifiait la mme chose.
Dailleurs, selon la CEDH (Campbell et Cosans c. Royaume-Uni, 22/3/83),
respecter signifie plus que reconnatre ou prendre en considration; en plus
dun engagement plutt positif, ce verbe implique la charge de lEtat une
certaine obligation positive, il peut donc entraner des obligations positives de lUE afin de rendre effective la libert en question libert de
religion, en lespce (Jean Duffau, Article II-70, dans Trait tablissant une
constitution pour lEurope. Commentaire article par article, Tome 2, sous
341

ISABELLE HANNEQUART

la direction de Laurence Burgogne-Larsen, Anne Levade, Fabrice Picod,


Bruylant, 2005, p. 175) . Deuximement, larticle 3 du TUE donne pour
but lUnion de respecter cette richesse et de veiller la sauvegarde et au
dveloppement du patrimoine culturel commun, dont fait partie cette diversit. Enfin, la diversit culturelle, selon son origine internationale, appelle
et lgitime des politiques culturelles, ide reprise par le droit europen dans
le Titre XIII TFUE consacr la culture. La diversit culturelle se retrouve
dans les programmes relatifs la culture.
Un arrt de la Cour de justice touche la question de la diversit linguistique (Parlement europen c. Conseil, 23 fvrier 1999, aff. C-42/97). Le
Parlement contestait, tort, la base juridique utilise par le Conseil pour
ladoption de sa dcision de 1996 concernant ladoption dun programme
pluriannuel pour promouvoir la diversit linguistique (les actions avaient
pour effet dviter que les entreprises soient atteintes dans leur comptitivit en raison des cots de la communication lis la diversit linguistique).
Ce nest pas cette diversit qui tait en cause, mais larrt montre que la
diversit pourrait tre invoque lgard de mesures de mise en uvre du
principe.
II. LEFFECTIVIT POLITIQUE DES DROITS CULTURELS ENTRE
MONDIALISATION ET GLOBALISATION
LUnion europenne a les moyens juridiques et politiques dassurer leffectivit de ses droits culturels. Il existe une politique europenne de la culture
dcoulant dune comptence de lUE. Mais cette comptence culturelle doit
se combiner avec dautres titres de comptence dordre conomique. LEurope saura-t-elle prserver son modle culturel europen? . Fondamentalement,
le passage de la libert culturelle au droit la culture sous-entend dj que
la culture est un bien de consommation et que lEtat me doit de la culture
(Le droit lducation comme droit culturel, Jean-Daniel Nordman, Internet).
Lvolution de la philosophie des droits culturels risque dexposer lEurope et
son modle culturel aux forces marchandes de la globalisation conomique La
promotion de la diversit culturelle, au-del de sa conformit la vision de la
mondialisation plurielle, pourrait bien cacher une possible collusion avec les
acteurs de la globalisation.
A. LA COMPTENCE DE LUE EN MATIRE CULTURELLE
Le trait europen en vigueur contient plusieurs articles intressant la
comptence culturelle europenne. Certains de ces articles ralisent la jonction avec le march conomique. La politique culturelle doit se combiner avec
la politique commercialemission impossible?
342

LEFFECTIVITE DES DROITS CULTURELS EN EUROPE

1. Les fondements de la comptence culturelle


Puisque lEurope ne sest pas faite par la culture mais par le march, lUE
sest dote trs progressivement dune action culturelle. La Commission publie en 1972 un mmorandum Pour une action communautaire dans le secteur culturel puis cre un service charg des Problmes du secteur culturel.
En 1973, le Parlement europen cre la commission Affaires culturelles et
jeunesse, qui est lorigine dun nouvel article budgtaire intitul dpenses
relatives laction culturelle. La culture apparat dans le texte de la Convention de Lom en 1976. Cest en 1977, vingt ans aprs le trait de Rome, que
la Commission europenne met en uvre un premier plan daction culturelle.
Par comparaison, le Conseil de lEurope, proccup par la comprhension
mutuelle entre les peuples dEurope, a adopt la Convention culturelle europenne le 19 dcembre 1954. Les signataires ont considr quil tait souhaitable dadopter une politique daction commune visant sauvegarder la
culture europenne et en encourager le dveloppement.
En revanche, le Conseil des ministres de la Communaut est rticent; les
ministres chargs de la culture ne commencrent se runir, de faon informelle, linitiative de lItalie et de la France, qu partir de 1982, puis,
de manire formelle, deux ans plus tard (Rapport dinformation du Snat
sur lEurope et la culture, 1er fvrier 2001, site Internet). Ceci en raison de la
diversit des approches nationales de la culture, et aussi parce que les petits
Etats redoutent limprialisme des grands dans un domaine trs li lidentit nationale. Au milieu des annes 80, le dveloppement de la radiodiffusion
par satellite conduit la Commission lancer un dbat partir dun livre vert
sur ltablissement du march commun de la radiodiffusion. La premire Directive TSF/Tlvision sans frontires voit le jour en octobre 1989. Avec le
Trait de Maastricht de 1992, lUE reoit une base juridique pour une action
culturelle. Le trait CE consacre un titre XII la cult