ORAMENTO PARTICIPATIVO E PLANEJAMENTO MUNICIPAL:

Uma Anlise Neoinstitucional a partir do Caso da Prefeitura de Belo Horizonte

Roberto Rocha Coelho Pires

Belo Horizonte
2001

ORAMENTO PARTICIPATIVO E PLANEJAMENTO MUNICIPAL:

Uma Anlise Neoinstitucional a partir do Caso da Prefeitura de Belo Horizonte

Monografia apresentada no CURSO SUPERIOR

DE ADMINISTRAO, HABILITAO EM
ADMINISTRAO
PBLICA
(CSAP)
promovido pela ESCOLA DE GOVERNO (EG)
da FUNDAO JOO PINHEIRO (FJP), sob
orientao de Ricardo Carneiro.

Roberto Rocha Coelho Pires

Belo Horizonte
2001

AGRADECIMENTOS
Agradeo de forma muito especial Flvia Brasil que
colaborou intensamente, das mais diversas formas, em
todas as etapas de elaborao deste trabalho. Gostaria de
agradecer tambm ao Ricardo Carneiro, pela orientao
firme, Claudinia Jacinto, pela ateno e acesso
informao, ao Eduardo Batitucci, pelas conversas e
orientao inicial, Vera Westin, pelo interesse e dicas
metodolgicas, ao Bruno Lazarotti, por sua disposio e
seus bons conselhos, ao Wieland Silberschneider, pelas
valiosas conversas, Gilmara Botelho, pelo ouvido atento,
e a todos aqueles da Escola de Governo que apoiaram este
projeto desde o incio, em especial, ao Paulo de Tarso F.S.
Linhares.

iii

SUMRIO
1 CONSIDERAES INICIAIS..................................................................... 1
1.1 - Apresentao.......................................................................................... 1
1.2 - Relevncia e necessidade de avaliao de polticas pblicas
inovadoras: justificativa. .......................................................................... 2
1.3 - Relevncia do trabalho para o Governo do Estado de Minas
Gerais. ...................................................................................................... 4
2 INTRODUO: O PROCESSO DE DESCENTRALIZAO E O
SURGIMENTO DE INOVAES EM POLTICAS PBLICAS NO
MBITO MUNICIPAL. .................................................................................. 5
3 PLANEJAMENTO MUNICIPAL, ORAMENTO PBLICO E
ORAMENTO PARTICIPATIVO. ............................................................... 11
3.1 - O Oramento Pblico e seu papel como instrumento de
planejamento municipal. .......................................................................... 11
3.2 - Oramento Participativo: antecedentes, caracterizao geral e
repercusses. ............................................................................................ 14
4 - O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE BELO HORIZONTE:
HISTRICO, PRINCPIOS E CARACTERSTICAS. ............................... 23
4.1 - Oramento Participativo de 1994. ......................................................... 23
4.2 - Oramento Participativo de 1995. ......................................................... 25
4.3 - Oramento Participativo de 1996. ......................................................... 27
4.4 - Oramento Participativo de 1997. ......................................................... 29
4.5 - Oramento Participativo de 1998. ......................................................... 30
4.6 - Oramento Participativo de 1999-2000. ................................................ 32
4.7 - Oramento Participativo de 2001-2002. ................................................ 35
5 NOVO INSTITUCIONALISMO E POLTICAS PBLICAS:
CONSTRUINDO UM MODELO DE ANLISE. ......................................... 39
5.1 O Novo Institucionalismo. .................................................................... 39
5.1.1 Antecedentes e Contextualizao. ........................................ 39
5.1.2 Instituies............................................................................ 41

iv

5.1.3 - Desenho Institucional. ........................................................... 43

5.1.4 - Mudana Institucional. ......................................................... 48
5.1.5 - Heterogeneidade, sub-correntes e seus conceitos. ................ 50
a) O Novo Institucionalismo Histrico. ................................. 50
a.1) O conceito de "dependncia da trajetria" (path
dependence)........................................................................ 52
b) O Novo Institucionalismo na Escolha Racional. ............... 54
b.1) O conceito de "custos de transao". .......................... 55
c) O Novo Institucionalismo Sociolgico. ............................. 56
5.1.6 - Anlise Institucional.............................................................. 58
5.2 Polticas Pblicas. ................................................................................. 58
5.2.1 Polticas pblicas: conceitos e noes bsicas. .................... 58
5.2.2 - Avaliao de polticas pblicas a partir da viso
neoinstitucional........................................................................ 64
6
ANLISE
NEOINSTITUCIONAL
DO
ORAMENTO
PARTICIPATIVO E DAS MUDANAS PROVOCADAS SOBRE O
ESTILO DE PLANEJAMENTO DA PREFEITURA DE BELO
HORIZONTE. ................................................................................................... 76
6.1 - O Oramento Participativo de Belo Horizonte e o processo de
desenho institucional................................................................................ 77
6.1.1 - Funcionalidade e Legitimidade. ............................................ 77
6.1.2 - Princpios orientadores do desenho institucional. ................. 89
6.1.3 - Enforcement........................................................................... 94
6.2 - Mudana institucional: origens e efeitos das mudanas provocadas
sobre o estilo de planejamento. ................................................................ 99
6.2.1 - Dependncia da trajetria: identificando os fatores que
sustentaram a mudana institucional. ...................................... 99
6.2.2 - A noo de custos de transao e os efeitos da mudana
institucional.............................................................................. 107
a) Captao e qualificao de demandas................................ 113
a.1) Critrios de Abrangncia Social e Relevncia
Social.................................................................................. 113
a.2) O ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU). ....... 114
a.3) Pr-requisitos de planejamento urbano. ...................... 116
a.4) Oramento Participativo Cidade. ................................ 117

b) Operacionalizao e Organicidade..................................... 118

b.1) Preciso na elaborao de projetos. ............................ 118
b.2) Levantamento da capacidade executiva da
URBEL e SUDECAP......................................................... 120
b.3) Maior autonomia financeira para as
Administraes Regionais.................................................. 121
b.4) Integrao e articulao intersetorial. ......................... 121
b.5) Regionalizao a partir de Unidades de
Planejamento. ..................................................................... 122
b.6) Bianualidade. .............................................................. 123
b.7) O Grupo Gerencial do OP........................................... 124
7 CONSIDERAES FINAIS. ....................................................................... 133
7.1 - Validade da contribuio neoinstitucional para o estudo de
polticas pblicas...................................................................................... 133
7.2 - Oramento Participativo e Planejamento: concluso. ........................... 135
8 BIBLIOGRAFIA............................................................................................ 137
9 - APNDICE. .................................................................................................... 142
Relao de Entrevistas................................................................................... 143
Quadro 9.1 - Descentralizao Fiscal: pases latino-americanos
selecionados................................................................................................... 144
Quadro 9.2 - Estratgias de Descentralizao: pases latino-americanos
selecionados................................................................................................... 144
Quadro 9.3 - Distribuio dos Recursos Regionais e para Habitao nos
Oramentos Participativos de 1994 a 2001-2002........................... 145
Quadro 9.4 - Distribuio de Recursos para Empreendimentos
Regionais e para Habitao nos Oramentos Participativos de
1994 a 2001-2002........................................................................... 147

vi

1 - CONSIDERAES INICIAIS
1.1 - Apresentao
A presente monografia constitui o trabalho final de graduao do Curso Superior
de Administrao Pblica, da Escola de Governo - Fundao Joo Pinheiro. Este trabalho
pretende representar a compilao dos conhecimentos absorvidos e trabalhados ao longo
dos quatro anos de formao na rea da gesto pblica.
Adentrando a rea de avaliao de polticas pblicas, esta monografia tem como
objetivo analisar, luz do aparato terico do Novo Institucionalismo, o Oramento
Participativo da Prefeitura Belo Horizonte e as mudanas provocadas sobre o planejamento
a partir de sua implementao. Visando atender tal objetivo, o presente trabalho encontra-se
estruturado da seguinte forma: numa primeira parte (Captulo 2), o Oramento Participativo
apresentado enquanto uma poltica pblica inovadora, surgida no contexto do processo de
descentralizao de atribuies e poderes s esferas municipais; no Captulo 3, o oramento
pblico descrito como um instrumento de planejamento municipal e apresentada uma
extensa reviso da produo acadmica sobre o Oramento Participativo no Brasil,
apontando antecedentes, contextualizao e caractersticas; em seguida, o Captulo 4
apresenta uma retrospectiva histrica de todo o processo de implantao e desenvolvimento
do Oramento Participativo em Belo Horizonte, ressaltando cada alterao processada
sobre a sua metodologia; o Captulo 5, por sua vez, subdivide-se em duas partes, a primeira
representa uma reviso terica do Novo Institucionalismo, e a segunda, a partir do
estabelecimentos de alguns conceitos e noes bsicas relativas a polticas pblicas,
constitui um esforo de construo de um modelo / esquema de anlise de polticas pblicas
a partir da viso neoinstitucional; na seqncia, o Captulo 6 representa a aplicao, para o
caso do Oramento Participativo de Belo Horizonte, do modelo de avaliao desenvolvido,
abordando primeiramente o momento do desenho institucional, para que num segundo
momento, a partir da mudana institucional, sejam analisadas suas origens e os efeitos
provocados sobre o planejamento municipal; por fim, o Captulo 7, apresenta as

consideraes finais e tenta estabelecer uma reflexo sobre a validade da anlise

neoinstitucional empreendida para o estudo de polticas pblicas.

1.2 - Relevncia e necessidade da avaliao de polticas pblicas inovadoras:

justificativa
Um dos resultados verificados do processo de descentralizao impulsionado aps
1988 no Brasil foi o surgimento de diversos tipos de programas e projetos inovadores na
gesto municipal. Trata-se de novidades que passam a ser incorporadas ao conjunto de
processos e procedimentos que conformam a administrao pblica. Sendo assim, essas
iniciativas inovadoras constituem importante objeto de avaliao.
O carter de novidade gera a necessidade de construo de uma base informacional
sobre a dinmica de funcionamento da poltica pblica e sua integrao junto ao ambiente
institucional no qual se insere. Alm disso, a relevncia da avaliao de inovaes, tal como
afirma BOSCHI (1999), parte da constatao de que inexiste em teoria poltica uma
explicao adequada sobre como se constrem novos desenhos institucionais na relao
pblico - privado e, principalmente, uma vez implantados novos formatos para a produo
de determinadas polticas, como estes vm se consolidar no tempo como experincias
consagradas, evidenciando a carncia de uma teoria consistente da mudana institucional e
do processo de institucionalizao.
Nesse sentido, uma poltica pblica inovadora deveria ser avaliada minimamente
em razo da necessidade de levantamento de informaes acerca dos seguintes aspectos: o
cumprimento de seus objetivos; necessidades e critrios para o seu aprimoramento; e bases
para a sua disseminao.
Iniciativas inovadoras na gesto pblica local, aps implementadas, devem ser
avaliadas em relao ao cumprimento de seus objetivos. Por se tratar de uma novidade, os
resultados obtidos devem ser monitorados para que seja possvel determinar em que medida
a iniciativa bem-sucedida ou traz resultados positivos. Em casos em que os resultados
esperados ou benefcios no se verificam, pode vir a ser constatado que a inovao no foi

capaz de agregar benefcios aos padres anteriores de gesto, podendo ocorrer at a extino
do programa ou projeto.
A avaliao de polticas pblicas inovadoras adquire enorme relevncia quando
empreendida em prol da gerao de informaes para o aprimoramento desses programas ou
projetos. Ao serem implementadas, essas polticas podem se deparar com a necessidade de
adaptaes e ajustes, na medida que esto sendo colocadas em prtica pela primeira vez num
determinado contexto. Avaliaes para o aperfeioamento devem ser constantes, uma vez
que o ambiente no qual polticas se inserem dinmico e instvel, apresentando novas
situaes nas quais os procedimentos internos s polticas podem no se apresentarem bem
adaptados.
Um outro aspecto que atribui relevncia avaliao de polticas pblicas a
necessidade de criao de bases e informaes referenciais que possam gerar parmetros
para a disseminao das inovaes. Com a descentralizao e a maior autonomia delegada
aos municpios, iniciativas pioneiras tm surgido por toda parte. Quanto mais rica for a base
de informaes sobre estas inovaes, mais facilitado torna-se o processo de troca de
experincias.
por esses e outros aspectos que se considera a realizao de qualquer tipo de
avaliao, que tenha como objeto polticas pblicas inovadoras, um esforo de extrema
importncia. Tais esforos so fundamentais para o desenvolvimento de modelos mais
aprimorados de gesto pblica local. O desenvolvimento desses modelos encontra ainda
forte impulso na inventividade dos governos locais, atravs da formulao de programas e
projetos pioneiros. Antes de servirem ao aperfeioamento dos modelos de gesto, a
avaliao de polticas inovadoras cumpre o papel fundamental de formar a base para a
consolidao das iniciativas pioneiras enquanto prticas da gesto local.
nesse sentido que o presente estudo pretende avanar, sistematizando
informaes especficas sobre a dinmica de funcionamento de uma das mais disseminadas
e bem-sucedidas inovaes surgidas no poder local: o Oramento Participativo. Cabe ainda
ressaltar que o presente esforo ganha ainda maior relevncia frente a relativa carncia de

produo terica sobre os impactos do Oramento Participativo sobre o planejamento e a

gesto municipal.

1.3 - Relevncia do trabalho para o Governo do Estado de Minas Gerais

Acredita-se que o presente trabalho monogrfico pode ser de grande utilidade para
os envolvidos no processo de tomada de deciso no nvel do governo estadual, na medida
em que representa um incremento da produo terica sobre a avaliao de polticas
pblicas, que por sua vez constitui subsdio para a anlise e avaliao das polticas
estaduais. Alm disso, por se tratar de uma avaliao de poltica municipal, o presente
trabalho acumula informaes e conhecimentos que podem ser adicionados ao estoque do
Estado no cumprimento de sua competncia constitucional de prestar assessoramento
tcnico e administrativo para os municpios.
importante mencionar ainda, que a presente reflexo sobre a poltica do
Oramento Participativo pode se apresentar til para o Estado, tendo em vista a tentativa de
implementao do Oramento Participativo no seu mbito de atuao. Mesmo que
inicialmente esta iniciativa no tenha sido bem sucedida, a possibilidade de novas incurses
nesse sentido dotam este trabalho de significativa relevncia.

- INTRODUO: O PROCESSO DE DESCENTRALIZAO E SUA

RELAO COM O SURGIMENTO DE INOVAES EM POLTICAS
PBLICAS NO MBITO MUNICIPAL
A gesto das polticas pblicas promovida pelo Estado Brasileiro, no perodo

marcado pelo regime militar autoritrio, tinha como um dos seus elementos mais
caractersticos a centralizao decisria e financeira na esfera federal. O governo central
concentrava boa parte do escopo de decises relativas ao desenho, formulao e
implementao de polticas pblicas, cabendo aos estados e municpios quando estes
eram envolvidos em uma poltica especfica o papel de apenas execut-las (FARAH,
1997; 2000a).
Como sabido (ABRUCIO, 1994; DINIZ, 1985), o regime militar entra em crise,
explicada, em grande parte, por aspectos ligados legitimidade do governo. Foram dois
principais conjuntos de fatores que levaram o regime decadncia: a) desequilbrio
financeiro gerado a partir da segunda crise do petrleo em 1979 e da crise da dvida em
1982, evidenciado pelo colapso do modelo de financiamento do estado desenvolvimentista
(ABRUCIO, 1994); e b) a vitria oposiocionista nos principais estados da federao na
eleies para governador em 1982 (ABRUCIO, 1994), proporcionada pelas reformas
eleitorais.
Paralelamente, conduzia-se a "transio democrtica", caracterizada por um
processo gradual de democratizao. Tal processo constitua-se de um movimento de
reformulao da estrutura legal do governo que teve, num primeiro momento, a reforma
eleitoral como um dos principais aspectos (DINIZ, 1985). J num momento posterior, o
passo seguinte no processo de democratizao poltica e administrativa concentraria
esforos no sentido da descentralizao.
"A descentralizao apresentou no iderio dos agentes decisrios uma
estreita conexo com a democracia e, em certo sentido com razo, pois o
ideal democrtico bem representado pelo sistema poltico que seja
plenamente institucionalizado (...), marcado pela redistribuio efetiva de
poder atravs do remanejamento de arenas decisrias e executivas (...) e

que compreenda toda a populao, no sentido de possibilitar o acesso

completo ao catlogo de direitos e liberdades" (PEREIRA FILHO, 1995).
Em 1988, a promulgao da Constituio da Repblica inaugura o tratamento dos
municpios enquanto entes federativos, reconhecendo-os como parte indissolvel do
Estado. A descentralizao preconizada por esta Constituio possibilitou a instaurao
paulatina de condies institucionais e polticas para uma atuao governamental mais
democrtica no nvel local. Essa mudana constitucional vem abrindo caminhos para a
instaurao de novas institucionalidades que, em alguns casos, tm redefinido as relaes
entre Estado e sociedade (FJP, 2000).
Neste quadro, o poder local submetido a transformaes no que diz respeito ao
seu papel, assumindo novas responsabilidades e experimentando a explorao de novas
potencialidades na busca de equacionar, quase que de forma independente, os desafios
impostos pelas necessidades de desenvolvimento econmico, poltico e social. A
descentralizao implica a delegao de autonomia decisria do governo central para os
governos regionais e locais, conferindo-lhes responsabilidade perante os cidados
circunscritos nesses espaos. A rigor, a descentralizao incorpora um conjunto de pelo
menos trs aspectos: a) administrativos - responsabilidade pela gerncia da proviso de
servios pblicos e gesto de polticas pblicas (transferncia de funes e atribuies); b)
fiscais - responsabilidade na obteno de recursos necessrios ao financiamento das
polticas (relativa autonomia tributria e de endividamento); e c) polticos - autonomia
decisria quanto a forma de promover a poltica, a oferta de servios, sua estrutura de
financiamento, etc.(liberdade poltica) [GREMAUD, 2000].
As estratgias de descentralizao e a extenso desse processo variam
significativamente em diversos pases da Amrica Latina. No apndice deste trabalho,
(itens 9.1 e 9.2), encontram-se algumas tabelas e quadros que podem ilustrar melhor essa
situao.
O processo de descentralizao foi e vem sendo largamente defendido por aqueles
que encaram como um desafio a necessidade de tornar o aparato estatal cada vez mais

permevel ao interesse pblico, pela percepo dos seguintes benefcios listados por
GREMAUD (2000):

do ponto de vista poltico, a descentralizao, por permitir a incorporao direta da

participao popular nas escolhas pblicas atravs da aproximao dos atores sociais,
proporciona um maior controle sobre a burocracia e uma melhor percepo acerca da
soluo para os problemas de uma determinada comunidade;

do ponto de vista econmico, a descentralizao proporciona o aumento da eficincia

alocativa, gerada pela maior facilidade de deteco das demandas em virtude da maior
proximidade entre governo e governados. Alm disso, essa mesma proximidade
possibilita aos governos locais o desenvolvimento de estratgias para incrementar a
arrecadao, capturando de maneira mais eficiente a capacidade contributiva dos
cidados.
Entretanto, a descentralizao de autonomia e poder para os governos locais pode

apresentar certos riscos. Quando o processo de descentralizao conduzido de forma

desordenada, pode acarretar o agravamento de pelo menos dois problemas tpicos: as
desigualdades regionais e as dificuldades macroeconmicas. O primeiro problema refere-se
ao fato de que localidades menos desenvolvidas atuando de forma mais autnoma, sem
auxlio externo, encontraro srias dificuldades para solucionar os problemas j existentes.
Enquanto localidades em estgio de desenvolvimento mais avanado podero se tornar
ainda mais dinmicas. A descentralizao tambm torna mais difcil a coordenao de
polticas macroeconmicas nacionais. Uma vez que a autonomia distribuda e delegada
para os entes sub-nacionais, a implementao de polticas macroeconmicas nacionais
conduzidas pelo governo central torna-se mais difcil e delicada, envolvendo problemas
como cooperao e negociao.
Em virtude desses riscos, um processo de descentralizao requer o preenchimento
de certos requisitos para que produza os benefcios esperados. Estes requisitos, de acordo
com GREMAUD (2000), podem ser agrupados em trs grandes conjuntos: a) capacitao
das instncias sub-nacionais; b) desenho das relaes intergovernamentais; e c) instituies
polticas.

O primeiro conjunto diz respeito capacitao tcnica tanto dos quadros

burocrticos quanto dos aspectos infra-estruturais dos governos locais, de suma importncia
para que os efeitos da descentralizao sejam processados em aes governamentais bem
estruturadas. Quanto ao conjunto ligado s relaes intergovernamentais, para que haja um
processo de descentralizao efetivo necessrio que seja delegada esfera sub-nancional
alguma capacidade de definio tributria, reduzindo sua dependncia financeira em
relao s transferncias do governo central. Isso gera uma maior autonomia sobre o
oramento e, portanto, um maior grau de responsabilizao para o governo local. Por fim, o
terceiro conjunto de requisitos ressalta a centralidade do desenvolvimento de instituies
que possam de fato incorporar a participao popular nos processos de deciso pblica. No
sendo assim, a aproximao entre governo e sociedade, resultante da descentralizao, no
capaz de produzir os efeitos democratizantes esperados.
Dessa forma, possvel percebermos que o processo de descentralizao acima
definido e situado historicamente tem como um de seus elementos estruturantes a questo
da participao popular. "No havendo participao, dificilmente os benefcios da
descentralizao seriam alcanados" (GREMAUD, 2000). A participao passa a aparecer
como resultado de mudanas que envolvem tanto a sociedade quanto o governo. De um
lado, ocorre a aproximao entre governante e governado, de outro, o governo dotado de
maior autonomia para melhor atender as demandas especficas de sua comunidade local.
Tal fenmeno claramente percebido atravs do surgimento de programas e
projetos municipais inovadores, em grande parte, orientados pela busca por maior incluso
da populao nos processos de gesto e tomada de deciso. Marta Farah1 relata que a
anlise das inovaes enquanto conjunto aponta para uma ampliao da cidadania aliada a
uma busca por maior responsabilizao na utilizao dos recursos pblicos (Informao
verbal, em 15 de maio de 2001). Esse conjunto de inovaes, agora examinado de forma
desagregada, apresenta-se a partir de dois grandes blocos de iniciativas pblicas: o

Coordenadora do programa Gesto Pblica e Cidadania FGV / Fundao Ford, que premia anualmente
polticas pblicas inovadoras e mantm um extenso banco de dados, em palestra proferida no Curso de
Gesto Urbana e de Cidades Fundao Joo Pinheiro, maio de 2001.

primeiro, caracterizado pelo surgimento de novas polticas pblicas; e o segundo, ligado a

novas formas de gesto e processos (FARAH, 2000b).
O Bloco das novas polticas pblicas marcado pela inaugurao de novas reas
de atuao envolvendo, por exemplo, a questo ambiental, novos segmentos da populao
(ampliao da cidadania e acesso a direitos), desenvolvimento local (gerao de emprego e
renda) e apoio ao produtor rural assim como novas formas de concepo das polticas
que incluem, dentre outros, uma viso de sustentabilidade e empowerment, sade
preventiva, reduo da evaso na educao, assistncia criana e mulher.
O segundo bloco, referente s novas formas de gesto e processos, engloba
inovaes em polticas pblicas que visam produzir efeito no sentido de incluir novos
atores; melhorar o atendimento e o acesso informao para o cidado; articular esferas de
governo; buscar a intersetorialidade e a articulao intra-governamental; e, por fim, gerar
novas tcnicas administrativas em programas e organizaes.
Esses programas e projetos inovadores, que tm surgido na ltima dcada, tm
demonstrado possuir um enorme potencial reformador da gesto pblica local, por meio da
adoo de prticas que vm reformulando o relacionamento entre Estado e sociedade.
Nesse relacionamento, a noo de parceria introduzida como condio para uma
administrao bem-sucedida. Muitas prefeituras conseguiram importantes ganhos de
produtividade com o aperfeioamento dos mecanismos de participao popular em seus
programas estruturadores (SOARES & GONDIM, 1998).
Partindo dessa constatao, muitos governos locais que buscavam pensar a
participao num sentido mais profundo, de partilha de poder envolvendo a formulao e
implementao de polticas pblicas, perceberam a necessidade de buscar mecanismos
capazes de institucionalizar os processos participativos, de modo a assegurar-lhes
continuidade e eficcia. Sendo assim, a institucionalizao do processo participativo sob a
forma de "conselhos" passou a predominar sobre as formas mais autnomas e menos
organizadas de participao popular (SOARES & GONDIM, 1998).

De maneira geral, os "conselhos" ditos acima, sob os quais a participao toma

forma, podem ser classificados em dois tipos: aqueles que se destinam a aprimorar a
performance de programas j institudos e fiscalizar a aplicao de recursos existentes; e
aqueles que introduzem a participao em decises concernentes prpria definio de
programas e projetos de natureza variada.
Neste ltimo conjunto, destaca-se o Oramento Participativo, objeto de estudo do
presente trabalho, que veio a se constituir no experimento mais visvel, e possivelmente o
mais avanado, de democratizao de governos locais no Brasil.

10

3 - PLANEJAMENTO MUNICIPAL, ORAMENTO PBLICO E ORAMENTO

PARTICIPATIVO

3.1 - O Oramento Pblico e seu papel como instrumento de planejamento municipal

"O oramento pblico, hoje em dia um dos instrumentos mais importantes e

corriqueiros de gesto dos negcios de uma coletividade politicamente organizada"
(SOUZA, 2000). Como reflexo de tal afirmao, o oramento constitui, a partir do ponto de
vista poltico-institucional, de acordo com SILBERSCHNEIDER (1998), a sntese do
compromisso de contribuies da sociedade e de realizaes do governo, tal como um
contrato firmado entre governo e sociedade que reflete, em termos monetrios, o que o
governo faz pelo povo e o que o povo contribui para o governo.
A formalizao do oramento pblico encontra sua origem nos sistemas
feudalistas da Idade Mdia. O mtodo de oramentao empregado nessa poca
conhecido como tradicional centrava-se claramente na funo de controle no que diz
respeito aos aspectos contbeis, dando nfase aos objetos de gasto e ao estrito emprego das
dotaes nos fins (elementos e itens de despesa) para os quais foram concedidos
(SANCHES, 1997). O oramento era, ento, um instrumento jurdico sem maior
complexidade, que atuava como mecanismo de controle atravs da fixao dos meios
(objetos de gasto) para que o poder governante executasse as tarefas definidas.
Com o tempo, a pea oramentria veio mostrar-se mais claramente como um
instrumento de administrao e no tanto como um mecanismo de controle poltico sobre o
executivo (SOUZA, 2000). Sustentado pelo advento da racionalizao administrativa,
atravs da consolidao da administrao enquanto cincia no incio do sculo XX, surge a
metodologia do oramento-programa. Essa metodologia pode ser definida atravs do
processo de fixao de despesas pblicas a partir da identificao das necessidades pblicas
segundo nveis de prioridade e estruturas apropriadas de classificao da programao.
Neste modelo, os itens de gasto devem ser explicitados por unidade executora e programa
de trabalho (SANCHES, 1997). Enquanto que na metodologia de oramentao tradicional

11

o oramento dissociado do planejamento e da programao, no oramento programa o

processo oramentrio um elo entre o planejamento e as funes executivas do estado. A
alocao de recursos tem em vista a realizao de metas e as decises oramentrias levam
em conta anlises de diversas alternativas (SOUZA, 2000).
Dessa forma, podemos dizer que o oramento programa consegue articular
aspectos ligados tanto dimenso da gesto quanto do planejamento. interessante
esclarecer que quando pensamos planejamento e gesto estamos tratando de atividades
marcadamente diferentes que podem vir a ser confundidas mas no se substituem. A marca
da distino reside principalmente no aspecto temporal. Gesto pode ser entendida como a
administrao dos recursos (de todos os tipos) e dos problemas no tempo presente. Por sua
vez, o planejamento a preparao para o futuro, voltada para evitar ou minimizar
problemas e melhor explorar potencialidades. Perceber a distino

no nos livra da

constatao bvia e necessria da interface existente entre gesto e planejamento.

No Brasil, o oramento pblico - da Unio, dos Estados e Municpios - , em
princpio, o documento anualmente aprovado com a finalidade de evidenciar, em termos
qualitativos e quantitativos, fsica e monetariamente, as polticas econmico-financeiras e
o programa de trabalho que o governo pretende executar no perodo de um ano (SILVA,
1997).
Sendo assim, possvel definirmos o oramento pblico no Brasil como uma
traduo financeira de um plano de ao. De fato, no processo de planejamento, cada fase
de deciso de natureza poltica corresponde a uma fase de natureza financeira. Alm disso,
como no caso brasileiro o oramento pblico anual, o processo de confeco da pea
oramentria representa a elaborao de um plano de trabalho que articula e organiza um
vasto conjunto de aes em diversos setores pelo perodo de um ano. Assim, mesmo sendo
um perodo relativamente curto, o processo de oramentao, em sua maior parte, no trata
de decises isoladas, constituindo um instrumento de planejamento de curto prazo que
agrega as metas e os recursos financeiros disponveis para o seu atingimento.
Transferindo o foco para o mbito municipal, podemos dizer que a elaborao
anual do oramento constitui o momento em que o poder pblico local, tendo em vista suas

12

funes e competncias, define os programas, projetos e atividades que ir empreender. De

alguma forma, o oramento municipal expressa a forma como a administrao pretende
lidar com as suas funes e competncias - que podem ser verificadas na constituio e na
Lei Orgnica Municipal. Tal reflexo em relao forma de atuao constitui, sem dvida,
uma atividade de planejamento.
Tal como afirma AZEVEDO (1994a), o planejamento municipal tem a funo de
pensar a cidade a curto, mdio e longo prazo, e compatibilizar as polticas setoriais e as
intervenes pontuais com os objetivos ali estabelecidos. Ainda segundo o mesmo autor,
dentro desta perspectiva, caberia ao planejamento a tarefa de realizar estudos e pesquisas
prospectivos que forneam subsdios para a formulao de polticas, bem como para
anlises do seu impacto sobre a estrutura urbana. Tais esforos permitiriam avaliar os
benefcios potenciais destas polticas, alguns dos efeitos colaterais perversos que possam
vir a produzir, os obstculos que cercam sua implementao, bem como as correes de
rotas e reordenamento de prioridades que se fizerem necessrios.
Alm do que j foi exposto acima, um outro fato que demonstra a existncia da
forte relao entre oramento e planejamento no mbito municipal o Estatuto da Cidade.
Tal estatuto constitui a lei complementar que regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituio da Repblica, estabelecendo as diretrizes gerais da poltica urbana no pas.
Nele, o inciso III do artigo 4 destaca no apenas o oramento anual, mas tambm, a gesto
oramentria participativa, como instrumentos de planejamento municipal (BRASIL,
2000).

13

3.2 - Oramento Participativo: antecedentes, caracterizao geral e repercusses

Apesar de muitos associarem o surgimento do oramento participativo

experincia do municpio de Porto Alegre (RS) a mais ousada e consolidada, cujo incio
data de 1989 outras iniciativas j haviam sido empreendidas no Brasil no final dos anos
70. Ainda durante o regime militar, registraram-se experimentos em Lages (SC), Vila
Velha (ES) e Pelotas (RS) que tiveram pouca visibilidade e vida curta dadas as condies
restritivas do contexto poltico do momento (SOUZA, 2000).
De acordo com SOMARRIBA & DULCI (1997), estas experincias de oramento
participativo, somadas a outras iniciativas de incorporao da participao popular na
gesto pblica que tambm ocorrereram no perodo de regime autoritrio, constituram o
primeiro momento de evoluo das formas de democracia local no Brasil. O segundo
momento, localizado temporalmente na transio entre o regime militar e o civil (1983-88),
foi caracterizado pela predominncia de esforos de descentralizao administrativa em
grandes capitais (So Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Fortaleza, Porto Alegre),
acompanhados de ensaios, ainda que pouco sistemticos, e abertura dos governos
participao popular. O terceiro momento, por sua vez, ocorreu j na vigncia da nova
Constituio, correspondendo s gestes municipais eleitas em 1988, dentre as quais
adquiriram grande realce as administraes do PT, cuja marca principal era a proposta de
oramento participativo.
Por fim, SOMARRIBA & DULCI (1997) ainda destacam um quarto momento
dessa seqncia, referenciado pelas administraes eleitas em 1992. Algumas delas
dinamizaram as experincias participativas em curso, enquanto outras as introduziram pela
primeira vez - como o caso de Belo Horizonte. Nesta fase, a idia de gesto participativa
adquiriu maior solidez e popularidade, notadamente pelo amadurecimento do oramento
participativo enquanto prtica.
Ao longo desses momentos de evoluo das formas de democracia local no Brasil,
dois elementos ou atores adquirem grande relevncia no processo de mudana no

14

relacionamento entre o poder pblico e a sociedade. Trata-se do papel dos movimentos

sociais urbanos e das associaes civis, e o iderio dos partidos comprometidos com
projetos democrtico-populares em destaque o Partido dos Trabalhadores.
A decadncia do regime autoritrio abriu terreno para a emergncia dos
movimentos sociais urbanos, incluindo aqueles movimentos orientados primariamente
para fins de natureza valorativa e normativa, assim como movimentos reivindicatrios
(associaes de bairro e favela, movimentos pela melhoria do transporte de determinadas
regies), cujo objetivo era o desenvolvimento de uma estratgia junto ao Estado visando
melhorias urbanas (AZEVEDO & AVRITZER, 1994). Em sua maioria ligados igreja,
esses movimentos significaram a recuperao da idia de sujeito e ator social por
indivduos e grupos, antes apenas objetos do processo de deciso por parte do Estado.
Um aspecto importante associado a esses movimentos foi a intensa proliferao de
associaes sociais acompanhada por uma mudana no perfil de seus membros,
caracterizada por uma melhor qualificao e incorporao de novos atores (AZEVEDO &
AVRITZER, 1994b). Dessa forma, possvel dizer que os movimentos sociais urbanos
foram responsveis por um impacto significativo na arena societria, mesmo que a sua
incluso na estrutura especfica de organizao do Estado no tenha ocorrido prontamente.
Assim como os movimentos sociais urbanos contriburam fortemente para que
fosse criado um ambiente scio-poltico propcio para o surgimento de experincias
participativas, como o oramento participativo, o papel do Partido dos Trabalhadores e
outros partidos comprometidos com projetos democrticos foi fundamental. possvel
dizer que o Partido dos Trabalhadores o mentor das experincias de oramento
participativo no pas, tendo incorporado essa iniciativa como elemento central de seus
programas de governo, atuando como principal difusor da prtica do oramento
participativo nos municpios brasileiros.
A proposta de incorporao da participao popular na elaborao da pea
oramentria surge, ento, fundamentada em uma srie de crticas sobre os pressupostos
que definiam o Estado como nico ator legtimo e tecnicamente competente para decidir

15

sobre a destinao dos recursos pblicos. De acordo com SOUZA (2000), essas crticas
so:
1) a administrao e o planejamento racionais fundamentam-se em uma racionalidade
estreita, instrumental (otimizao dos meios, presuno tcita quanto aos fins e
banalizao, encobrimento ou mistificao dos fins, os quais dizem respeito,
essencialmente, reproduo do prprio sistema e das desigualdades que ele acarreta);
2) a razo invocada. A pretexto de ser universal e garantir julgamentos imparciais, abafa
a alteridade, exclui e serve opresso, por assumir como ideal um conjunto homogneo
de cidados, onde a norma implcita determina os valores e comportamentos
dominantes, o que nega ou diminui os valores de grupos oprimidos devido a sua etnia,
gnero, etc.;
3) o Estado no neutro, nem pode s-lo, uma vez que antes uma condensao da
relao de foras entre classes, de tal forma que tende a produzir intervenes conforme
os interesses dos grupos e classes dominantes (que dispem de mais recursos e maior
capacidade de influncia);
4) tanto ao legislativo quanto ao executivo faltam transparncia, sendo ambos deficitrios
em matria de accountability;
5) a representatividade num sistema democrtico pode vir a ocorrer de forma distorcida e
precria, uma vez que muitas vezes os polticos esto envolvidos em redes de favores e
interesses (financiamento de campanha, grupos econmicos, oligarquias polticas
tradicionais, construo de imagem, etc.). Alm disso, a representao como passar
um "cheque em branco", evidenciando a carncia de mecanismos efetivos de controle
(transparncia, acesso a informaes, revogabilidade de mandatos, etc.);
6) pouco transparente e distante, a poltica passa naturalmente a ser presa fcil da
corrupo, reforando atitudes de apatia poltica e pronta aquiescncia por parte dos
cidados.
Assim, orientado para a superao destes dficits, o oramento participativo
busca repolitizar a discusso do oramento pblico. Na sua essncia, o oramento

16

participativo consiste na abertura do aparelho do estado possibilidade da populao

participar diretamente nas decises a respeito dos objetivos dos investimentos pblicos,
intervindo na confeco da pea oramentria.
De forma geral, numa tentativa de identificao de um padro nas diversas
metodologias existentes, deixando de lado as peculiaridade de cada caso, possvel
descrevermos a prtica do oramento participativo. Normalmente, as metodologias partem
da elaborao de critrios de participao e atendimento s demandas, da definio das
instncias de participao e suas competncias, e de uma regionalizao da administrao
pblica local. A partir de sua instituio, as regies (no caso de Belo Horizonte chamadas
de administraes regionais) tornam-se a referncia espacial para a realizao de
plenrias, fornecendo os limites geogrficos para a participao e formulao de demandas.
As plenrias, por sua vez, representam o espao institucional inicial da participao popular
na dinmica do oramento participativo. Usualmente, so realizadas em srie e tm como
objetivo, primeiramente, apresentar a prestao de contas do ano anterior assim como a
situao fiscal da prefeitura e o volume de recursos destinado ao oramento participativo
naquele ano; num segundo momento, realiza-se a captao das demandas, para que num
momento posterior estas sejam priorizadas frente as condies de viabilidade. Neste ltimo
momento, so eleitos conselheiros ou delegados, que em alguns casos se organizam em
grupos tcnicos ou temticos e passam a compor um conselho municipal de oramento,
juntamente com representantes da prefeitura, tornando-se responsveis pela discusso e
deciso acerca do oramento participativo como um todo. Esses conselhos podem ser
consultivos ou deliberativos, mas a elaborao do plano de investimento advm da
discusso entre membros da prefeitura e conselheiros eleitos. A partir da, elaborada a
proposta oramentria, encaminhada pelo Executivo Cmara de Vereadores.
Normalmente, essa etapa sucedida pela fiscalizao popular das obras e empreendimentos
eleitos. Essa fiscalizao, na maioria dos casos, feita por um grupo previamente definido.
Em alguns casos, verifica-se uma fiscalizao realmente efetiva, porm, noutros existe uma
carncia de melhor organizao e instrumentalizao (CARVALHO & FELGUEIRAS,
2000; PAULICS, 2000).

17

No h dvida de que a descrio acima por demais imprecisa, pois o formato de

um oramento participativo deve ser adaptado realidade scio-poltica e cultural de cada
cidade, mas torna-se relevante na medida em que revela um padro recorrente de
operacionalizao de uma poltica pblica que incorpora a participao na definio do
oramento pblico. importante tambm reconhecermos este padro uma vez que a
introduo da participao popular na gesto pblica algo extremamente complexo e
delicado, envolvendo aspectos polticos e contedos tcnicos nem sempre acessveis aos
participantes. A identificao de uma forma de se operacionalizar a participao popular
pode, contudo, render a abertura de novos caminhos para a democratizao de outros
aspectos e dimenses da atividade pblica, proporcionando um aprofundamento normativo,
institucional e procedimental da democracia direta.
Em alguma medida, devemos reconhecer que a complexificao da sociedade e,
consequentemente, da atividade governamental impe riscos ao princpio da participao,
seja ela direta ou representativa. AZEVEDO & AVRITZER (1994b), numa discusso entre
democracia e complexidade, recuperam na literatura posturas que descrevem a
complexidade como uma barreira participao, alm de outras abordagens que resgatam o
valor e a complementariedade entre discutir, negociar e implementar. Iniciando com a
justificativa de Bobbio (apud AZEVEDO & AVRITZER, 1994b) de que as promessas no
cumpridas da democracia encontram explicao na complexificao da sociedade, os
autores resgatam, posteriormente, o argumento weberiano de que a burocracia, regida por
um padro impessoal e hierrquico, baseado na racionalidade dos processos no
enfrentamento das complexas questes postas, retira o controle dos indivduos das questes
pblicas ligadas a suas vidas cotidianas, apontando no sentido contrrio democratizao.
Na seqncia, so apresentadas a teoria habermasiana e a teoria contempornea da
sociedade civil que distinguem o processo de discusso e debate poltico do processo de
complexificao do Estado moderno. Dentro dessas perspectivas, o problema da
democratizao assume uma nova dimenso qual seja, a da capacidade ou incapacidade do
Estado de estabelecer mediaes com dimenses institucionais fora de seu controle
(AZEVEDO & AVRITZER, 1994b). Ou seja, a capacidade de incorporar a participao

18

mesmo dentro de um contexto em que as aes governamentais esto envoltas por grande
complexidade tcnica e poltica. Nessa perspectiva, a relao entre complexidade e
participao encontra uma soluo na percepo da complementariedade entre o debate
pblico e a execuo de polticas, no havendo como mensurar a riqueza da publicizao da
discusso acerca das atividades do poder pblico.
No Brasil, a relao entre complexidade e participao no perodo compreendido
entre a dcada de 30 e 80 demonstrou, de certa forma, possuir maior afinidade com a
perspectiva weberiana, materializando-se atravs do fenmeno do insulamento burocrtico
e do perfil meritocrtico-particularista de implementao de polticas sociais. Nesse perodo
o Estado demonstrou completa incapacidade de integrar, no interior de seu aparato
administrativo, quaisquer interesses que no fossem os da racionalizao econmica ou o
da reproduo das mquinas clientelistas particularistas. Assim, tal como afirmam
AZEVEDO & AVRITZER (1994b), a participao popular em polticas pblicas era
instrumental e restrita quanto, por exemplo, ao fornecimento de mo-de-obras em mutires.
A reformulao dessa situao num contexto de redemocratizao, s pode ser
efetivada mediante a capacidade de se criar formas modernas, pblicas e pluralistas de
mediao entre o Estado e a sociedade civil, integrando a participao popular nos
processos de tomada de deciso.
Tratar-se-ia de substituir o corporativismo e o clientelismo informais e
no institucionalizados que beneficiam os grupos com maior poder
econmico ou poltico, por uma arena institucional onde todos os setores
interessados em uma determinada poltica pblica possam discutir os seus
rumos num frum com regras claras e transparentes (AZEVEDO &
AVRITZER, 1994b).
A implementao de uma poltica pblica como o Oramento Participativo
considerada por muitos (ABBERS, 2000; AZEVEDO & AVRITZER, 1994b; BOSCHI,
1999; FILGUEIRAS, 2000; GOMES, 2000; SILBERSCHNEIDER, 1998; SOMARRIBA,
1997; SOUZA, 2000; TONOLIER, 2000;) como uma iniciativa ou "boa prtica" de
governo, uma vez que atua de forma a ampliar a governana, tornando os governos mais

19

sensveis necessidade de reformulao de sua relao com a sociedade. A base para essa
mudana no padro de relacionamento encontra-se na criao de um fluxo de comunicao
entre governantes e cidados.
Ao promover a discusso popular sobre o contedo do oramento pblico, o
Oramento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informaes fluam tanto
para o lado do governo quanto para o lado dos cidados. O Oramento Participativo
possibilita que o governo capte, com maior facilidade e preciso, as demandas sociais. Tais
informaes so imprescindveis para a fundamentao de decises ligadas alocao dos
recursos pblicos. possvel dizer que o oramento participativo atua, de certa forma,
como um permanente diagnstico de necessidades e carncias, atravs do dilogo
recorrente e estruturado que tal poltica proporciona. Por outro lado, os participantes das
assemblias do oramento participativo adquirem considervel noo sobre a dinmica e os
processos burocrticos que caracterizam a administrao pblica e, consequentemente, os
limites objetivos s suas demandas. Essa conscincia, que passa a ser gerada com a
implementao de tal poltica, no s possibilita ao cidado entender melhor o governo,
mas tambm, torna o dilogo e a negociao mais fluida entre Estado e sociedade na busca
do objetivo de compatibilizar as necessidades da populao e as possibilidades da
administrao pblica.
Esse fluxo de informao gerado atravs do Oramento Participativo acarreta, por
conseqncia, a construo de um instrumento eficaz de controle pblico, alm de criar
expectativas de incremento de capital social.
Com relao ao controle pblico, possvel dizer que o fluxo de informao que o
oramento participativo inaugura proporciona aos cidados bases e referncias para a
contestao do Poder Pblico. A dinmica do Oramento Participativo torna mais
transparente o processo de gesto pblica e, assim, rompe com "a falta de publicidade na
elaborao das propostas administrativas, o particularismo das escolhas ligadas a interesses
clientelares e a incapacidade de legitimao de um estado cujas opes polticas so
baseadas nos dois primeiros aspectos" (AZEVEDO & AVRITZER, 1994b).

20

Atravs da discusso pblica do oramento, o histrico comportamento da

administrao pblica de tratar a destinao dos recursos pblicos de forma hermtica,
centralizadora, tecnocrtica e marcadamente sem transparncia, cede possibilidade de
participao direta da sociedade civil na formatao de aes governamentais. Torna-se
patente que a introduo da discusso pblica do oramento apresenta-se como varivel
poltica capaz de alterar a qualidade da negociao de benefcios sociais entre governantes
e governados, na medida em que a gerao de um novo espao pblico

no-estatal

possibilita a potencializao da governana atravs da agregao de novos agentes polticos

na negociao da ao governamental, provocando o incremento das exigncias de
accountability (SILBERSCHNEIDER, 1998).
Apesar das diversas dificuldades metodolgicas que impem obstculos
verificao emprica, acredita-se que o Oramento Participativo tem potencial de atuao
como indutor de capital social (de acordo com os indicadores apresentados por Robert
Putnam)2. Na medida em que o Oramento Participativo incentiva um envolvimento maior
dos indivduos com questes coletivas e, por conseqncia, com o Poder Pblico, verificase uma tendncia por maior organizao dos indivduos enquanto sociedade civil, alm da
formao e capacitao de lideranas. De acordo com AZEVEDO & AVRITZER (1994b),
"a dinmica do OP possui uma potencialidade educativa enorme referente aos ganhos em
vrias dimenses da cidadania". ABERS (2000) ainda complementa, a partir de uma
pesquisa realizada em Porto Alegre, que os participantes do oramento participativo
desenvolveram uma srie de habilidades democrticas, principalmente no que diz respeito
aquisio de hbitos indispensveis ao processo de tomada de deciso coletiva.
Portanto, o Oramento Participativo se apresenta como um instrumento com
grande potencial para promover o alargamento da esfera pblica3 (SOMARRIBA &
DULCI, 1997), atravs da incorporao de novos atores e da ampliao das bases e
contedos para a discusso pblica. Nesse sentido, polticas, tais como o Oramento

Em seu livro "Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia moderna". Ed. FGV, 1996.
No sentido apresentado por Jrgen Habermas. Vide: FARIA, Cladia F. "Democracia deliberativa:
Habermas, Cohen e Bohman". Revista Lua Nova, n. 50, 2000. e HABERMAS, Jrgen. "Trs modelos
normativos de democracia". Cadernos do Legislativo, n. 3, 1995.
3

21

Participativo, apresentam novas possibilidades para remodelar as relaes entre Estado e

sociedade, a partir da efetivao de princpios bsicos do modelo democrtico.

22

4 - O ORAMENTO PARTICIPATIVO DE BELO HORIZONTE: HISTRICO,

PRINCPIOS E METODOLOGIA

O Oramento Participativo de Belo Horizonte ser apresentado neste tpico a

partir de uma organizao cronolgica das informaes. Sero apresentados os oramentos
participativos de cada ano, desde 1994 at 2001-2002, com suas caractersticas bsicas,
bem como as especficas. As informaes apresentadas a seguir baseiam-se em dados
fornecidos pela Secretaria Municipal de Planejamento de Belo Horizonte (PREFEITURA
MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000a; 2000b; 2000c).

4.1 - Oramento Participativo de 1994

A implementao do oramento participativo em Belo Horizonte teve incio em

1993, quando foi realizado um trabalho de preparao interna que visava envolver o
conjunto do governo para que, j a partir desse mesmo ano, comeasse a discusso com a
populao sobre o oramento de 1994. Essa preparao abrangeu rgos da administrao
direta e indireta que indicaram um Coordenador de Participao Popular (CPP). Os
coordenadores, junto com os administradores das nove administraes regionais da capital
e a coordenao geral do OP formada por representantes das Secretarias Municipais de
Planejamento e Governo constituram um frum que discutiu e preparou todo o processo
do oramento participativo de Belo Horizonte.
A partir das discusses nesse frum ficou decidido que a participao popular teria
carter deliberativo, com a populao definindo de fato os Planos Regionais de Obras,
expressando as prioridades oramentrias de cada administrao regional. Tambm foi
definido que do montante de recursos ordinrios do tesouro (ROT) disponvel para
investimentos, 50% seria destinado ao oramento participativo, correspondente a 5% da
receita, enquanto que os outros 50% da capacidade de investimento da prefeitura estaria
reservada para investimentos gerais na cidade. Do recurso destinado ao oramento
participativo, 50% seria dividido igualmente entre as nove regies administrativas do

23

municpio e os outros 50% seriam distribudos conforme ndice que levava em

considerao a populao de cada regio e sua renda mdia, cabendo mais recursos s
regies de maior populao e menor renda.
Assim, o oramento participativo para o ano de 1994 organizou-se a partir da
diviso das regies administrativas em sub-regies, de acordo com a populao e de forma
que no houvesse grandes barreiras fsicas internas a elas. Cada regio foi dividida de trs a
seis sub-regies, totalizando 37 sub-regies no conjunto da cidade.
O processo era composto por 6 etapas: 3 rodadas de assemblias participativas nas
sub-regies, a Caravana de Prioridades, os Fruns Regionais de Prioridades
Oramentrias e, por fim, o Encontro Municipal de Prioridades Oramentrias.
Na primeira rodada, foi feito um trabalho informativo, visando conscientizar os
participantes sobre o oramento municipal, a situao econmico-financeira da Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte (PBH), os projetos concludos e em andamento da prefeitura,
alm de toda uma explicao sobre os processos e a forma de realizao do oramento
participativo. Na segunda rodada, foram realizados debates em cada regio sobre suas
respectivas realidades sociais, com diagnstico dos equipamentos pblicos existentes; foi
informado o montante de recursos disponveis para investimento na regio; foi realizada
uma discusso preliminar das prioridades; e foram distribudos formulrios para
levantamento dessas prioridades, solicitando a descrio da obra, sua localizao, nvel de
prioridade e populao beneficiada. Na terceira rodada, por sua vez, houve o recebimento
dos formulrios preenchidos e a eleio de trs reas de interesse social. Em cada uma
dessas reas sociais foram definidos trs investimentos por sub-regio. Algumas regies
optaram pela escolha de nove investimentos prioritrios, independentemente da discusso
por rea. Uma vez escolhidos, os investimentos foram encaminhados aos rgos executores
a Superintendncia de Desenvolvimento da Capital (SUDECAP) e a Companhia
Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) para que fosse feita a estimativa de custo
referente a cada projeto. Nesta rodada, ocorreu ainda a eleio dos representantes de cada
sub-regio e a indicao dos representantes das Associaes de Moradores e de outras
entidades organizadas para participao no Frum regional de Prioridades Oramentrias.

24

A quarta etapa do processo foi a Caravana de Prioridades. Neste momento, os

delegados eleitos na etapa anterior (representantes) visitaram todas as obras priorizadas nas
terceiras rodadas, proporcionando um conhecimento in loco das demandas e uma viso
ampla das necessidades e carncias da regio.
Em seqncia foram realizados os Fruns Regionais de Prioridades Oramentrias,
correspondentes quinta etapa do processo, onde os 1.128 delegados eleitos discutiram as
prioridades de investimento nas sub-regies e aprovaram o Plano de Obras Regional. Nesta
etapa, tambm foram eleitos os membros das Comisses Regionais de Acompanhamento e
Fiscalizao da Execuo do Oramento Participativo (COMFORAS).
Por fim, o I Encontro Municipal de Prioridades Oramentrias, a sexta etapa do
processo, composto por representantes eleitos em cada Frum Regional (3 representantes
por frum), representa o momento em que o prefeito entrega aos representantes das
COMFORAS os Planos de Obras Regionais, comprometendo-se com sua realizao.
Aps o encontro municipal, os investimentos aprovados foram integrados ao oramento
global da PBH e proposta oramentria encaminhada Cmara Municipal.
O Oramento Participativo de 1994 (OP 94) envolveu mais de 15 mil participantes
na discusso e definio de 171 investimentos, assim distribudos: 70% saneamento, infraestrutura e urbanizao de vilas e conjuntos habitacionais; 11% para educao; 10% para
sade; 4% para habitao e 5% para outros empreendimentos.

4.2 - Oramento Participativo de 1995

Em 1994, durante a elaborao do oramento participativo para o ano de 1995,

constituam-se metas principais: a realizao de prioridades aprovadas em 1993 (oramento
de 1994); ampliao as discusses do oramento participativo, incluindo as despesas de
custeio e de pessoal em fruns especficos, atendendo s expectativas apontadas pelos
delegados nos Fruns Regionais, por membros da Administrao Municipal e dos partidos
que compunham o governo; e a viabilizao do aumento de recursos para o OP. Alm

25

disso, tambm apresentava-se como medida necessria o aprofundamento da relao com a

Cmara Municipal e o aperfeioamento da comunicao com a sociedade.
Para agilizar a execuo das obras foi criada a Coordenao do Plano de Obras do
Oramento Participativo, envolvendo os rgo executores (SUDECAP, URBEL e
Administraes Regionais) e a Coordenao do OP (Secretaria de Planejamento e de
Governo).
Com o intuito de buscar ampliar a discusso do oramento participativo em 1995
foi realizado o OP Setorial, envolvendo cinco reas (sade, educao, meio ambiente,
desenvolvimento social e Administrao de RH). A elaborao dos oramentos setoriais
tradicionalmente envolve apenas a diretoria de Administrao e Finanas e o titular da
pasta, mas dessa vez, o funcionalismo foi convidado a participar com o objetivo de
democratizar as decises, possibilitando a elaborao de um relatrio contendo dois ou trs
projetos e/ou atividades prioritrias, com diretrizes e metas para o ano de 1995. Os
relatrios com as indicaes de atividades e projetos prioritrios de cada rgo foram
discutidos em seus respectivos Fruns Setoriais, abertos a todas entidades representativas e
cidados interessados. A populao presente pde aprovar recomendaes, propondo
alteraes nos projetos / atividades ou a redistribuio de recursos. Nestes Fruns, tambm,
era realizada a eleio de representantes que iriam participar do II Encontro Municipal de
Prioridades Oramentrias.
O levantamento e a priorizao de investimentos para 1995 repetiram, em sua
estrutura, o processo do ano anterior, embora com alguns ajustes. O primeiro deles foi a
incluso na estimativa de custo dos investimentos de material permanente e de despesas
referentes a pessoal e custeio para um ano, no caso de equipamentos sociais. Para tal, as
Secretarias "fim", como sade, educao, dentre outras, foram convidadas a dar parecer
sobre a necessidade das obras e os custos dos equipamentos. Alm disso, foi elaborado um
novo formulrio para demandas, com melhores orientaes para o preenchimento,
possibilitando ainda um melhor dimensionamento dos custos.
Um outro ajuste foi a incluso, na pauta da Primeira Rodada de Assemblias
Populares, da prestao de contas referente execuo das obras do OP 94, com a

26

distribuio de uma publicao informando sobre a realizao de cada obra. Alm disso, na
Segunda Rodada foram apresentadas as diretrizes gerais do Plano Diretor de Belo
Horizonte, que estava em elaborao, e a relao dos problemas locais da sub-regio e da
regio com os problemas estruturais da cidade, promovendo um debate com presentes nas
Segundas Rodadas e com membros das COMFORA.
No OP 95, entre a Segunda e a Terceira Rodada foram introduzidas em algumas
regionais, as reunies por agrupamentos de bairros, onde eram levantadas as demandas por
investimento. O agrupamento de bairros uma diviso territorial menor do que a sub-regio
e, por isso, possibilitou maior envolvimento por parte dos moradores. Cada sub-regio pde
compor no mximo nove agrupamentos de bairros, e cada agrupamento pde indicar um
investimento, perfazendo um total de nove demandas por sub-regio na terceira rodada.
Nesta rodada, foram apresentados os resultados dos Fruns Setoriais, escolhidas as obras e
eleitos os delegados para participarem dos Fruns Regionais.
Aps os Fruns Regionais, ocorreu o II Encontro Municipal de Prioridades
Oramentrias, com a participao dos membros das COMFORA e dos delegados dos
Fruns Setoriais, que apresentaram os Planos de Obras e as suas deliberaes ao prefeito e
a outros representantes da Administrao Municipal e da Cmara Municipal.
A participao popular no OP 95 alcanou mais de 28 mil presenas. Os 1.243
delegados elegeram 166 investimentos, sendo: 71% para saneamento, infra-estrutura e
urbanizao de vilas e conjuntos; 5% para educao; 10% para sade; 7% para habitao e
7% referente a outros investimentos.

4.3 - Oramento Participativo de 1996

Com vistas a consolidar uma nova forma de governar, a PBH inicia o OP 96

fixando duas metas principais: realizar as prioridades aprovadas em 1993 e 1994, causando
uma verdadeira revoluo no cotidiano da administrao pblica para garantir o
redirecionamento do governo municipal ao atendimento das necessidades sociais bsicas,

27

atravs de procedimentos democrticos; e aperfeioar o procedimento do oramento

participativo em Belo Horizonte, tanto na definio dos investimentos, incluindo o aumento
de recursos, quanto na relao com a sociedade.
Houve um expressivo aumento de recursos para o OP 96 e um maior envolvimento
de todo o governo. Alm do Frum de discusso do OP formado pelos Coordenadores de
Participao Popular de todos os rgos, os Administradores Regionais e os representantes
das Secretarias de Planejamento e Governo, foram realizadas reunies do secretariado com
o prefeito para debater o processo.
A Primeira Rodada foi realizada de forma unificada e no mais por sub-regies,
com a presena do prefeito, de membros de seu secretariado e de representantes da Cmara
Municipal. Desta vez, a prestao de contas sobre as obras definidas nos OP 94 e 95 foi
feita atravs do jornal Horizonte Aberto Especial.
Nesta edio do OP houve um grande esforo, atravs de uma companha de
comunicao e mobilizao social (em rdio, TV, jornal, folders, cartazes, adesivos,
camisetas, cartilhas e exposies), esclarecendo ao pblico o funcionamento do oramento
participativo, buscando sensibilizar e demonstrar que o OP um instrumento democrtico e
justo para administrar a cidade de forma mais eficiente.
Era preciso aperfeioar o processo de definio de investimentos regionais atravs
da consolidao, junto s COMFORA e populao, do princpio de que as obras
escolhidas deveriam beneficiar o maior nmero possvel de pessoas da regio. J no
primeiro ano do processo colocava-se este critrio, mas, compreensivelmente, a populao
no foi capaz de quantificar essa varivel, sendo ela ento descartada pela Administrao
no OP 95. Mas esse critrio precisava ser retomado para ser coerente com o processo de
escolha de prioridades.
Foi ento elaborada, em conjunto com as COMFORA, uma pauta de
investimentos para o desenvolvimento regional, de at cinco obras, a partir das demandas j
levantadas no OP 94 e OP 95. Esta pauta foi apresentada na Segunda Rodada de

28

Assemblias Populares, quando novas demandas foram levantadas. Esta rodada foi
realizada nesse ano atravs de agrupamentos de bairros em algumas regionais.
At 25 intervenes por regio foram eleitas nas Terceiras Rodadas, subdivididas
de acordo com as sub-regies. Nos Fruns Regionais foram escolhidas at 10 demandas
para os Planos Regionais de Obras. Com o aumento dos recursos e a limitao do nmero
de obras, as intervenes tenderam a ser de mdio porte e com incidncia regionalizada.
Em funo do grave problema habitacional em Belo Horizonte, percebia-se que o
OP Regional vinha sendo tomado por um conjunto especfico de demandas ligadas
habitao. Assim, a partir do OP, foi criado o Oramento Participativo da Habitao, sob
coordenao da URBEL. Foram destinados 6 milhes de reais para os ncleos de sem-casa,
estabelecidos critrios para definio das famlias beneficiadas, bem como a deciso sobre
novos assentamentos.

4.4 - Oramento Participativo de 1997

O OP 97, elaborado no ano anterior, partiu da avaliao de que era mais

importante consolidar as conquistas do que propor mudanas no processo, repetindo,
portanto, no que diz respeito estrutura e a distribuio de verbas entre as regionais, o OP
96.
A consolidao dessas conquistas se deu por meio do aperfeioamento do
gerenciamento da execuo das obras aprovadas atravs da formao do Grupo Gerencial
do Oramento Participativo. O grupo constitui-se de uma Coordenao Geral - composta
pelos titulares da SUDECAP, URBEL, Secretaria de Planejamento e Secretaria de
Governo, e de um Frum de Discusso - composto pelos Administradores Regionais,
Coordenadores de Participao Popular das Administraes Regionais e representantes da
Coordenao do OP.
Enquanto se consolidavam as conquistas do OP, a Administrao Municipal
buscava ampliar o debate de forma a abranger toda cidade, reivindicao dos participantes

29

do OP desde o incio. Em 1996, esse debate aconteceu no Frum da Cidade que, organizado
pela PBH, teve como objetivo integrar o espao j conquistado pelo OP ao de outras
iniciativas da PBH, como a discusso com a sociedade sobre o Plano Diretor, o centenrio
da cidade e o aprofundamento da participao popular no planejamento estratgico de Belo
Horizonte.
No primeiro encontro, o Frum reuniu 640 pessoas que debateram os principais
desafios estratgicos de Belo Horizonte na reas de desenvolvimento econmico;
desenvolvimento scio-cultural; desenvolvimento urbano; e financiamento da cidade. Ficou
sugerido que o Frum se estruturasse como um espao permanente de debates sobre a
cidade e que fosse criada uma Secretaria Executiva - composta por representantes da
sociedade e da prefeitura - para dar continuidade ao Frum. Em 1996, a Secretaria
Executiva foi instituda, aprovando a realizao de mais trs encontros.
O OP 97 envolveu cerca de 40 mil cidados no processo de definio de 100
investimentos, sendo 76% para saneamento, infra-estrutura e urbanizao de vilas e
conjuntos, 11% para educao, 3% para sade e 10% para outros empreendimentos.

4.5 - Oramento Participativo de 1998

A nova administrao (1997-2000) deu continuidade ao processo de participao

popular atravs do OP. No ano de 1997, foi instituda a Comisso Municipal do Oramento
Participativo (CMOP) que teve importncia fundamental durante todo processo de
elaborao do OP 98. Essa comisso - formada por 3 representantes de cada COMFORA,
totalizando 30 representantes populares e 25 do governo municipal possua a atribuio
de propor, analisar e aprovar o Plano de Obras para a cidade; convocar e organizar,
juntamente com a PBH, os Fruns Regionais de Prioridades Oramentrias; apreciar a LDO
(Lei de Diretrizes Oramentrias) e o PPA (Plano Plurianual). Seu objetivo primordial era
superar a dinmica fragmentada e regionalizada, gerando uma dimenso municipalizada do
OP.

30

Nesse ano de 1997, a equipe de organizao do OP, lotada na Secretaria de

Planejamento, foi ampliada, visando promover um acompanhamento mais prximo das
Admnistraes Regionais de Belo Horizonte. Assim, o OP 98 constituiu um salto de
qualidade , garantindo sua continuidade e consolidao como forma superior de gesto dos
recursos municipais e dos investimentos para a cidade.
A dinmica de realizao das plenrias do OP Regional permaneceu a mesma do
OP 97: Abertura Municipal, trs Rodadas Regionais, Caravanas de Prioridades, Fruns
Regionais e Encontro Municipal. Contudo, houve um esforo no sentido de se realizar
estimativas mais realistas de custo das obras, reduzindo a margem de erro historicamente
responsvel pela extrapolao dos valores aprovados, principalmente, atravs do
alargamento do perodo entre a escolha das demandas e a caravana.
Todo o processo contou com cerca de 18 mil pessoas participando diretamente nas
assemblias populares, apesar desse total ter representado um queda em relao
participao no OP 97. O processo do OP 98 elegeu 1.050 delegados aos Fruns Regionais
de Prioridades Oramentrias, alm disso, mais de 700 entidades participaram do processo
regionalizado.
O OP Habitao (OPH), que tambm continuou nos moldes da gesto anterior,
mobilizou 2.811 moradores sem-casa e elegeu 202 delegados, os quais aprovaram os
critrios para distribuio de 750 lotes urbanizados entre as famlias cadastradas em 83
ncleos habitacionais.
Em uma deciso indita, atravs da CMOP, ficou estabelecido que parte dos
recursos seria destinada ao pagamento dos empreendimentos atrasados do OP Regional,
que extrapolaram sua estimativa de custo.
O OP 98 encerrou-se com a seguinte distribuio dos recursos e empreendimentos:
30% para infra-estrutura; 25% para o OPH; 18% para urbanizao de vilas e favelas; 12%
para sade; 5% para desenvolvimento social; 4% para educao; 4% para esporte e lazer e
2% para cultura.

31

4.6 - Oramento Participativo de 1999-2000

O OP 99-2000 foi marcado pela busca de uma qualificao do processo, sendo
introduzidas alteraes importantes como a bianualidade, a adoo de critrios de
planejamento na seleo das obras, e a introduo e definio da discusso das polticas
setoriais no OP Cidade.
A introduo da bianualidade fez com que a definio de prioridades passasse a
acontecer de dois em dois anos, com recursos proporcionalmente equivalentes. Essa
alterao foi necessria para que fosse possvel introduzir a discusso das polticas sociais e
urbanas no nvel da cidade, ou seja, o Oramento Participativo Cidade. A bianualidade foi
responsvel pela melhoria da capacidade de resposta e planejamento da administrao
pblica na realizao dos empreendimentos.
Um outro ajuste importante foi a adoo dos critrios de planejamento na escolha
das obras. Essa alterao visou propiciar uma melhor qualidade no processo de definio
das prioridades e aes a serem empreendidas. Tais critrios so: a) abrangncia social indicador do nmero de pessoas e da extenso do benefcio a ser gerado pela reivindicao;
b) relevncia social - indicador do nmero de vezes que uma determinada obra ou ao foi
apresentada em Fruns de OP anteriores sem ter sido aprovada.
Alm disso, foram introduzidos parmetros que buscavam constituir pr-requisitos
de planejamento urbano para a avaliao e qualificao das demandas. Isto , obtinham
uma melhor qualificao e, portanto, melhor posicionamento na hierarquia de prioridades,
as demandas que possussem articulao com os instrumentos de planejamento urbano e
setoriais vigentes, como, o Plano Global Especfico (PGE) para vilas e favelas, Lei de Uso
e Ocupao do Solo, e as diretrizes das reas de sade e educao, dentre outros.
Nesse ano houve um intenso envolvimento do corpo tcnico da prefeitura e de
representantes da comunidade no processo, visando fazer uma pr triagem das demandas
selecionadas aps a primeira rodada de assemblias populares para eliminar problemas
tcnicos e legais que poderiam inviabiliz-las, proporcionando a substituio em tempo
hbil (antes da votao popular nas assemblias). Alm disso, as vistorias continuaram

32

criteriosas, possibilitando a avaliao da complexidade das demandas e uma aproximao

realista de estimativas de custo com oramento de projetos, visando reduzir erros na
avaliao dos valores.
A dinmica do OP Regional se manteve a mesma dos anos anteriores, sendo
escolhidas nas plenrias sub-regionais cerca de 25 demandas e eleitos os delegados aos
Fruns Regionais. A partir desse ano, os representantes de associaes de moradores foram
considerados delegados natos. A participao popular no OP 99-2000 foi muito
significativa. No momento de definio das demandas para vistorias, estiveram presentes
16.325 pessoas, e 1.651 delegados participaram dos Fruns Regionais. Em relao ao
conjunto das demandas aprovadas, o destaque continuou para a rea de infra-estrutura
(47%); em seguida, urbanizao de vilas e favelas (28%); sade e educao (10%); esporte
(3%) e meio ambiente (1%).
Os 719 empreendimentos aprovados at 1998 foram objeto da criao de uma base
de dados georreferenciada. No ano de 1999 foi elaborada uma planilha constando os dados
gerais de cada empreendimento (numerao de controle, bairro, Administrao Regional,
ano de aprovao, descrio da demanda e fase de execuo, valor de empreendimento,
rgo executor, dentre outros dados). Esse trabalho teve como objetivo atender as
demandas por informao dos diversos rgos da prefeitura, possibilitando a produo de
mapas temticos, somatrio de investimentos por regio, unidades de planejamento,
bairros, vilas, etc. Alm disso, o cruzamento dessas informaes com outros bancos de
dados tornou possvel investigar o alcance das intervenes, como: melhoria da coleta de
lixo; ampliao do transporte a locais de pouca acessibilidade; ampliao de matrculas nas
escolas; atendimento sade; avaliao de endemias; avano da cultura, esporte e lazer;
enfim, a eficcia do servio prestado e a qualidade de vida proporcionada pelo Oramento
Participativo.
O OP Cidade
Em 1998, inicia-se o processo de implementao do Oramento Participativo
Cidade. O OP Cidade tinha como objetivo a democratizao das decises sobre os
investimentos estruturantes da cidade e os gastos com polticas sociais. Nesse processo so

33

hierarquizadas as aes sociais da prefeitura nas reas de educao, sade,

desenvolvimento social e cultural, esporte, turismo e eventos, assuntos da comunidade
negra, abastecimento, desenvolvimento econmico, bem como as aes de planejamento e
intervenes urbanas. Atravs do Oramento Participativo Cidade, foi possvel a discusso
partilhada entre governo, servidores e sociedade sobre os problemas e as solues para a
cidade, buscando no s a melhoria das aes de cada setor, mas tambm uma maior
integrao intersetorial.
A metodologia gerencial para conduo do Oramento Participativo Cidade foi
baseada no conceito de Planejamento Estratgico e de Gerenciamento pelas Diretrizes
(GPD). O planejamento estratgico define a viso de longo prazo e as estratgias de mdio
e curto prazo para uma instituio ou setor, e o gerenciamento pelas diretrizes busca
transformar essas estratgias em realidade. Partindo desse esquema, o processo do OP
Cidade pode ser distinguido em quatro etapas: a) compromisso; b) diagnstico; c) anlise
estratgica; d) definio de prioridades.
A primeira etapa, a do compromisso, iniciou-se no ano de 1998, na realizao da
Pr-Conferncia do OP Cidade, reunindo os delegados eleitos para as COMFORA de
1999-2000, alm dos delegados escolhidos nas conferncias setoriais de cultura,
desenvolvimento social, educao, esportes, habitao e sade, e dos representantes do
governo municipal das mesmas reas, para apontarem os principais problemas de cada setor
e as recomendaes para tal soluo. Alm disso, a Pr-Conferncia definiu a instalao da
Comisso da Cidade, que seria composta paritariamente por 108 membros, entre populao
e governo, com o objetivo de aprovar a execuo oramentria no perodo, monitorar e
fiscalizar, em ltima instncia, as obras do OP Regional e Habitao, e preparar a 1
Conferncia da Cidade (Conferncia Municipal de Prioridades Oramentrias).
Na etapa do diagnstico foram discutidos a misso, viso e os princpios de cada
setor. Realizou-se ainda uma pesquisa quantitativa amostral, que permitiu identificar
problemas apontados pela populao em cada uma das reas sociais enfocadas. Alm disso,
foram analisados os problemas levantados na Pr-Conferncia. A partir de todas essas
informaes, foram definidos os objetivos estratgicos de cada rgo.

34

Durante a etapa de anlise estratgica foram elaborados os Planos Estratgicos

Setoriais. Alm desses planos, foram tambm definidas linhas estratgicas intersetoriais, ou
seja, aes intersetoriais com objetivos comuns, desenvolvidas pelos rgos da PBH. Esta
etapa ocorreu em todas as frentes sociais da prefeitura, incorporando setores que no
participaram das fases anteriores (abastecimento, comunidade negra, turismo, e indstria e
comrcio).
Com a realizao da ltima etapa - a definio de prioridades -, os Planos
Estratgicos Setoriais foram adequados ao formato oramentrio. Em seguida, foram
avaliados segundo critrios tcnicos como: importncia estratgica, benefcio social e
viabilidade de recursos financeiros, sendo ento pontuados, estabelecendo-se uma ordem de
prioridade a partir do ponto de vista do setor pblico. No incio do segundo semestre de
1999 ocorreram as Plenrias Setoriais, que envolveram diretamente mais de seis mil
pessoas, com o objetivo de apreciar, debater, aprovar e hierarquizar os Planos Estratgicos
Setoriais, definindo as prioridades a serem remetidas 1 Conferncia da Cidade.
A 1 Conferncia da Cidade ocorreu em setembro de 1999, quando cerca de 700
delegados dos diversos setores tiveram a oportunidade de debater o conjunto dos Planos
Setoriais e hierarquizar os diferentes programas sociais da prefeitura, assim como as aes
de planejamento e intervenes urbanas.

4.7 - Oramento Participativo 2001-2002

O oramento e os respectivos planos de obras regionais e de habitao para o
binio 2001-2002 foram aprovados por cerca de 2.400 delegados reunidos em fruns
distintos. O OP 2001-2002 comps-se de um programa de 133 obras de vrias naturezas e
de 830 moradias para famlias sem-casa. Para tanto, foram disponibilizados R$ 87,5
milhes, 18% superior quota do OP 99-2000.
Para a realizao de empreendimentos regionais foram disponibilizados R$ 71,5
milhes, os quais, a partir do OP 2001-2002 elaborado no ano 2000, foram distribudos
entre as Regies Administrativas segundo novos critrios. At ento, os recursos eram

35

distribudos entre as regionais levando em considerao sua populao e renda mdia. A

partir de 2000, dois poderosos fatores de eqidade na distribuio do recurso entraram em
cena: de um lado, uma nova regionalizao da cidade, divididas agora em 81 reas
homogneas, chamadas de Unidades de Planejamento (UP), sendo que os grandes
aglomerados de vilas e favelas constituem UPs independentes; de outro, um ndice capaz de
calcular diretamente a carncia de servios e equipamentos urbanos (oferta e acessibilidade
dos servios por parte da populao) em cada uma dessas reas, chamado de ndice de
Qualidade de Vida Urbana (IQVU)4. A partir desses novos critrios, quanto mais populosa
e mais carente em termos de servios e equipamentos - for uma determinada UP, mais
recursos lhe sero concedidos.
A seleo dos empreendimentos se fez parcialmente nas UPs. Como transio para
uma deliberao futura diretamente nas UP, foram tomadas como espao de deliberao as
sub-regies (46 no total), compostas em sua maioria por 2 UPs. Do total de sub-regies, 26
j so a prpria UP.
Do total das UPs, foram destacadas as 20 de maior qualidade de vida urbana a
partir do IQVU reservando-lhes R$ 6,5 milhes dos R$ 71,5 milhes disponibilizados.
Normalmente como uma participao pequena nas assemblias do OP, dessa vez os
moradores dessas regies acorreram em grande nmero, conseguindo, assim como o
restante da cidade, cumprir a nova regra do comparecimento mnimo pelo menos 0,5% da
populao dessas sub-regies deve mostrar presena para poderem dispor plenamente do
recurso.
O OP 2001-2002 contou com a participao de mais de 31.200 moradores,
representando 208 bairros e vilas, que pr-selecionaram nas assemblias sub-regionais as
demandas a serem vistoriadas e pr-oradas pela prefeitura.
Para o OP Habitao 2001-2002 foram disponibilizados R$ 16 milhes que, de
acordo com deliberao do Conselho Municipal de Habitao, foram utilizados da seguinte
forma: R$ 12,4 milhes para a construo de novas unidades Habitacionais; R$ 1,4 milhes
para a construo de 113 unidades habitacionais para famlias que dispunham de lotes
4

Para maiores detalhes sobre o IQVU ver NAHAS (2000).

36

conquistados no OP 98; e, por fim, R$ 2,2 milhes para o programa de apoio tcnico s
Cooperativas e/ou Associaes Habitacionais (estudos e projetos executivos para
aproximadamente 2.500 famlias).

37

Diagrama 4.1
ESTRUTURA DO PROCESSO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO PARA 2001 / 2002
ABERTURA MUNICIPAL

OP REGIONAL
1 Rodada
Regional de
Assemblias
Populares

OP HABITAO
Deliberaes do Conselho Municipal
de Habitao
Definio dos investimentos por
programas habitacionais

Diretrizes da prefeitura
Distribuio de
formulrios

Discusses das prioridades

com a comunidades

Reunio de
Bairros

2 Rodada de
Assemblias
Populares
por SubRegio

Cadastramento dos ncleos

Reunio Regional Preparatria

Informaes das diretrizes
definidas pelo CMH
Relatrio da execuo dos anos
anteriores

Pr-seleo das
reivindicaes
Escolha dos delegados
Presena mnima

Frum Municipal de Habitao

Deliberao dos critrios de
priorizao de ncleos
Definio de ncleos a serem
contemplados e nmero de
famlias a serem atendidas por
ncleos
Eleio da COMFORA de
habitao

Caravana de
Prioridades

Fruns
Regionais de
Prioridades
Oramentrias

Visita obrigatria s
obras pr-seleciondas na
regional

Aprovao dos
empreendimentos
Eleio da
COMFORA

VI ENCONTRO MUNICIPAL DE PRIORIDADES ORAMENTRIAS

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000.

38

5 - NOVO INSTITUCIONALISMO E POLTICAS PBLICAS: CONSTRUINDO

UM MODELO DE ANLISE

5.1 - O Novo Institucionalismo

5.1.1 - Antecedentes e contextualizao

possvel dizer, segundo GOODIN (1997), que cada uma das diversas disciplinas
que constituem as cincias sociais contm indcios de uma tradio que pode ser chamada
de "velho"5 institucionalismo. Recentemente, para cada uma dessas diversas disciplinas,
essa tradio tem ressurgido, embora com algumas reformulaes. De uma forma geral, o
institucionalismo tradicional via as instituies sociais como solues para os problemas
que cada uma de suas sub-correntes definia como centrais. Assim, o "velho"
institucionalismo constitua-se principalmente de estudos detalhados de configuraes
estruturais administrativas, legais e polticas, em sua maioria, profundamente normativos
embora pouco comuns sob o formato de anlise comparativa (THELEN & STEINMO,
1992). E, tal como afirmam MARCH & OLSEN (1983), tanto cientistas polticos como
Burgess and Willoughby, economistas como Veblen e Commons quanto socilogos como
Weber (ditos compartilhadores das idias institucionalistas tradicionais), partiam do
princpio de que as instituies sociais formalmente organizadas representavam
simplesmente arenas dentro das quais ocorreria o comportamento poltico6.
Da mesma forma, o novo institucionalismo pode ser visto como um paradigma
multi-disciplinar que, de acordo com LANE (1993), surge como uma reao s vrias
perspectivas reducionistas. Neste quadro, cada uma de suas perspectivas busca contribuir
para a construo de uma viso mais elaborada acerca das formas atravs das quais as
instituies moldam a vida social (GOODIN, 1997).

O termo "velho" somente empregado com o intuito de demonstrar sua distino em relao ao novo
institucionalismo, no devendo lhe ser atribudo nenhum outro sentido.
6
Para maiores detalhes sobre o velho institucionalismo e para uma melhor diferenciao em relao ao
novo institucionalismo, ver POWELL & DIMAGGIO (1991). Pag. 12-15.

39

O ressurgimento de uma preocupao maior em relao s instituies pode ser

considerado, tal como afirmam MARCH & OLSEN (1983), uma conseqncia cumulativa
da transformao moderna das instituies sociais e do comentrio persistente de seus
observadores. Instituies polticas, econmicas e sociais ganharam um papel mais
proeminente, tornando-se consideravelmente mais complexas, representando uma
importante face da vida coletiva. A maioria dos principais atores nos sistemas econmico e
poltico modernos so organizaes formais e, sendo assim, as instituies legais e a
burocracia ocupam um papel dominante na vida contempornea.
O Novo Institucionalismo pode ser apresentado e discutido como uma perspectiva
epistemolgica de enorme importncia para a compreenso das cincias sociais, mas
tambm pode ser entendido em termos de uma seleo restrita de desafios ao pensamento
terico na cincia poltica, um pequeno conjunto de idias relativamente tcnicas de
interesse primordial para os pesquisadores da vida poltica7 (MARCH & OLSEN, 1983).
Sendo assim, de forma simplificada podemos considerar o Novo Institucionalismo
como um argumento que pe em destaque a defesa de que a organizao da vida poltica no sentido empregado por MARCH & OLSEN (1983) - possui uma enorme importncia.
A organizao da vida poltica pode ser entendida como a introduo de
mecanismos que proporcionam a estabilidade das decises sociais, isto , os mecanismos
que reduzem a incerteza do ambiente social e possibilitam aos diversos atores a construo
de expectativas de comportamento por parte dos demais. Os neo-institucionalistas buscam
mostrar que a organizao da vida poltica e do ambiente social ocorre atravs das
instituies.
Dessa forma, possvel garantir que o novo institucionalismo traz como marca
principal a nfase sobre o papel das instituies, principalmente, no que diz respeito a sua
relao com o comportamento social, tanto de grupos (e organizaes) quanto de

Para MARCH & OLSEN (1983), o termo vida poltica entendido em seu sentido amplo, uma vez que
defendem a idia de que a poltica cria e confirma interpretaes da vida. Atravs da poltica indivduos
desenvolvem a si, a sua comunidade e geram os bens pblicos necessrios.

40

indivduos. Sendo assim, seguimos para o prximo tpico onde buscaremos delinear os
contornos de um conceito pouco ntido, o de instituies.

5.1.2 - Instituies
O conceito de instituio definido em termos mais especficos por cada uma das
sub-correntes que compem o novo institucionalismo, mas, grosso modo, encontra-se
consenso na definio de instituies enquanto as regras do jogo numa sociedade
(NORTH, 1990; JEPPERSON, 1991). Tal como afirma NORTH (1990), as instituies so
os constrangimentos humanamente impostos que moldam a interao humana. Estes
constrangimentos definem tanto os limites e cursos de ao possveis quanto o conjunto de
oportunidades (NORTH, 1998). Por conseqncia, a matriz institucional estrutura os
incentivos e as condies para efetivao das trocas - sejam elas polticas, econmicas ou
sociais.
As instituies reduzem a incerteza ao fornecer uma estrutura para vida diria.
Elas so uma orientao para a ao humana. Quando desejamos cumprimentar amigos na
rua, dirigir um automvel, comprar laranjas, pegar dinheiro emprestado, formar um
negcio, enterrar mortos, ou seja o que for, sabemos (ou seno, aprendemos facilmente)
como realizar tais tarefas (NORTH, 1990).
Instituies fornecem modelos morais ou cognitivos para interpretao ou ao. O
indivduo visto como um ente profundamente imbricado no mundo das instituies,
composto por smbolos, "scripts" e rotinas que oferecem um filtro para a interpretao da
situao e da pessoa a partir dos quais os cursos de ao so construdos (HALL &
TAYLOR, 1996).
De um ponto de vista exterior, uma instituio social , numa caracterizao bem
geral, nada mais do que um "estilo de comportamento estvel, dotado de valor e recorrente"
(GOODIN, 1997).
Instituies incluem qualquer forma de constrangimento que os seres humanos
impem para moldar a interao entre eles. Instituies podem ser constrangimentos

41

formais - regras, normas, leis, tipicamente escritas -, ou informais - convenes, cdigos de

conduta, valores, smbolos, tipicamente no escritos. Dessa forma, os constrangimentos
institucionais incluem tanto o que os indivduos so proibidos de fazer quanto sob quais
condies devem fazer aquilo que lhes permitido (NORTH, 1990).
Para GOODIN (1997), instituies podem ser includas: a) na esfera da famlia e
laos de parentesco, com foco sobre as relaes biolgicas e de procriao entre seus
membros; b) na esfera da educao, que trata da socializao e transformao dos jovens
em adultos e da transmisso de herana cultural; c) na esfera econmica, na regulao da
produo, distribuio e consumo de bens e servios; d) na esfera poltica, que trata do
controle do uso da fora, manuteno da paz e definio e implementao de metas
coletivas; e) na esfera cultural, com foco sobre a proviso de condies que facilitam a
criao e conservao de construes culturais (religio, cincia e arte); f)na esfera da
estratificao, que regula as diferenas de posies e recursos entre os indivduos de uma
sociedade.
Para o mesmo autor, uma caracterstica definidora central do processo de
institucionalizao, ao longo de todas estas esfera, a natureza estvel, recorrente e
repetitiva do comportamento social que ocorre em decorrncia das instituies. Assim, a
institucionalizao pode ser definida como o processo atravs do qual organizaes e
procedimentos ganham valor e estabilidade (GOODIN, 1997).
possvel dizer que a estabilidade gerada pelas instituies decorre da funo de
proporcionar a reduo de incertezas que estas possuem. Deve ser pontuado que uma
instituio somente atua como redutor de incertezas se duas condies forem satisfeitas: a)
a sua imposio, controle e aplicao de sano no caso do descumprimento de suas
disposies; e b) a sua aceitao ou legitimidade por parte daqueles envolvidos nos
processos sobre o qual dispe, isto , a instituio deve possuir credibilidade junto aos
atores.
Partindo da definio de instituies j estabelecida, pode ser oportuno apresentar
um esquema de proposies traado por GOODIN (1997), incrementado por idias colhidas

42

em outros autores (NORTH, 1998; JEPPERSON, 1991), que de certa forma captura o
esprito do Novo Institucionalismo como um todo:
1 - agentes individuais e grupos buscam seus objetivos num contexto que coletivamente
constrangido;
2 - os constrangimentos tomam a forma de instituies - esquemas organizados de normas e
papis socialmente construdos, e comportamentos socialmente prescritos esperados pelos
ocupantes destes papis, que so criados e re-criados ao longo do tempo;
3 - apesar do carter constritor das instituies, de vrias formas, elas so vantajosas para
os indivduos e grupos na busca de seus interesses particulares;
4 - isso se explica na medida em que os mesmos fatores contextuais que constrangem as
aes de indivduos e grupos tambm moldam seus desejos, preferncias e razes,
influenciando, por conseqncia, a definio de suas metas e estratgias de ao;
5 - estes constrangimentos possuem razes caracteristicamente histricas, como artefatos
residuais de aes e escolhas passadas;
6 - os constrangimentos incorporam, preservam e imputam diferentes recursos de poder em
relao a diferentes grupos e indivduos, assim, torna-se importante a influncia de fatores
institucionais na emergncia e atuao dos atores;
7 - por fim, a ao individual e grupal, constrangida e moldada socialmente, o motor que
move a vida social.

5.1.3 - Desenho institucional

Talvez, antes de passarmos diretamente para as questes relativas formulao e
desenho de instituies, fosse interessante tecermos algumas consideraes sobre as formas
pelas quais uma nova instituio pode vir a surgir. A essas formas GOODIN (1997) atribui
o nome de "modelos de mudana social", quais sejam: acidental, evolucionrio e
intencional.

43

O primeiro estabelece que uma nova instituio surge sem que foras naturais ou
sociais trabalhem, inexistem grandes mecanismos causais, o que acontece simplesmente
acontece, uma questo contingencial. J o segundo modelo - evolucionrio -, adota uma
perspectiva anloga biologia, no sentido de que existem mecanismos de seleo em
funcionamento que podem vir a escolher certos aspectos do arranjo institucional para a
sobrevivncia que so mais adaptados ao ambiente em questo, da surgiriam novas
instituies, ou seja, a partir de fragmentos de outras. O modelo intencional, por sua vez,
defende que o surgimento de uma instituio fruto de uma interveno propositada,
orientada por metas previamente definidas.
Na perspectiva proposta por NORTH (1990), as instituies podem ser criadas e
desenhadas ou podem ainda ser fruto de uma evoluo ao longo do tempo. Segundo o
autor, exemplos clssicos so a constituio norte-americana (criao) ou a common law
britnica (processo evolutivo).
Em qualquer processo de criao ou mudana institucional bem provvel que
haja uma combinao dos trs modelos propostos por GOODIN (1997). A forma pela qual
indivduos e grupos implementam suas solues, diante de qualquer tipo de problema
enfrentado, est sujeita a acidentes e erros. Mesmo estando associados involuntariedade,
acidentes e erros, normalmente surgem sobre um pilar de intencionalidade, pois toda ao
humana pode ser encarada como sendo dotada de propsito ou intenes. Assume-se,
ento, que a ao tenha uma racionalidade, uma meta. Se, por acaso, fazemos alguma coisa
sem ter um propsito definido, bem provvel que construamos algum quando nos
requisitada explicao pela nossa ao. Da mesma forma, no processo evolucionrio, apesar
de a mudana institucional ocorrer atravs de um processo de seleo de certas variaes
em favor de outras, os mecanismos de seleo advm de uma estrutura formada por padres
que encontram base em situaes recorrentes em que indivduos tm que decidir sobre o
que preferem reter ou reproduzir.
Alm disso, mesmo que os resultados da institucionalizao sejam produtos de
acidente, as taxas de acidente podem ser alteradas intencionalmente. Mesmo que os

44

resultados da implementao sejam produtos de foras evolucionrias, os mecanismos de

seleo que orientam a evoluo podem ser alterados intencionalmente (GOODIN, 1997).
Assim, destaca-se o esforo de ressaltar o componente de intencionalidade
presente ocultamente mesmo naqueles modelos que no a advogam. Esse esforo tem como
objetivo criar uma possibilidade de explicao at para as conseqncias no intencionais
da implementao de instituies. Para explicar como estes resultados surgem, devemos
nos referir essencialmente s intenes e s interaes entre intenes. Assim, uma
instituio pode ser o produto de uma ao intencional, mesmo que no tenha sido o
produto da ao intencional de algum (GOODIN, 1997).
Um outro aspecto importante ligado percepo do componente de
intencionalidade a constatao do conflito que normalmente se estabelece em torno da
criao de uma instituio. A definio de novos constrangimentos e oportunidades
corresponde ao processamento de variadas intenes que, muitas vezes, podem representar
interesses conflitantes. Portanto, o surgimento de uma instituio e a percepo da inteno
a ela ligada representam o resultado de um embate entre intencionalidades.
Mesmo dentro do domnio de nossas intervenes intencionais, o que deveramos
focar no o desenho institucional diretamente. Ao invs disso, GOODIN (1997) sugere
que o foco deve estar sobre os esquemas de desenho para instituies.
O termo desenho institucional, tal como afirma GOODIN (1997),

pode ser

entendido como a criao de uma forma ou formato ativo que promova resultados dotados
de valores dentro de um contexto particular. Deste modo, OFFE (1997) acrescenta que, seja
quem for que queira construir ou formular, ou at mesmo criticar, uma instituio social,
dever ter em mente o dualismo inerente a estes processos. Trata-se da coexistncia de
duas dimenses.
Uma mais ligada questo cognitiva, no sentido de que uma dada instituio,
somente pode ser considerada enquanto tal, quando encontra no indivduo um senso de

45

lealdade. Isso quer dizer que uma instituio deve possuir legitimidade8 e aceitao ao
ponto de gerar uma certa auto-imposio. Ao mesmo tempo, tambm, proporcionando aos
atores padres validados em relao a quais preferncias e metas so permitidas e podem
ser buscadas com aprovao social. A outra dimenso est relacionada funcionalidade.
Instituies devem, no mnimo, produzir resultados que justifiquem sua existncia. Indo
alm, e tentando imaginar um cenrio mais otimista, as instituies devem possuir um
desempenho eficaz e eficiente, no s cumprindo seu objetivo, mas o fazendo da melhor
forma possvel (OFFE, 1997).
Ambas as dimenses so conceitualmente necessrias como critrios para
avaliao da existncia e persistncia das instituies. necessrio que haja tanto uma
socializao interna quanto uma efetividade externa, tanto a consolidao de crenas quanto
a implementao de metas. E o dualismo encontra-se na medida em que cada uma dessas
dimenses associa-se a abordagens conflitantes dentro das cincias sociais, num extremo o
"culturalismo" (dimenso cognitiva) e no outro o "utilitarismo" (dimenso funcional)
[OFFE, 1997].
Quando GOODIN (1997) trata da questo relativa ao desenho institucional,
ressalta que uma instituio bem projetada aquela que internamente consistente9 e
externamente harmoniosa com o restante da ordem social estabelecida. Assim, tornam-se
relevantes no s os aspectos constitutivos de um bom desenho interno, mas, especialmente
a noo de julgamento frente a critrios de avaliao externos.
Assim, o bom desenho institucional no pode ser tratado apenas como uma
questo pragmtica ou funcional. Trata-se de uma tentativa de melhor adequao a um
amplo cdigo moral. Nesse sentido, GOODIN (1997) tenta identificar alguns princpios que
poderiam orientar o desenho institucional no sentido de uma ressonncia moral mais
profunda. Ao todo, so cinco os princpios - reviso, robustez, sensibilidade a
complexidade motivacional, publicidade e variabilidade - que, mesmo sendo orientadores
8

Jepperson (1991) trata a relao entre o processo de institucionalizao e a produo de legitimidade em

maior detalhe.
9
Para maiores consideraes em relao questo da consistncia/coerncia interna de instituies, ver Riker
(1998), em um texto sobre o processo de formao da Constituio norte-americana.

46

do bom desenho institucional, quando aplicados alm de certos limites podem causar
distores.
O princpio da reviso parte da constatao de que tanto indivduos quanto a
sociedade como um todo sofrem mudanas, dessa forma, o processo de desenho
institucional deve possuir certa flexibilidade para que o seu produto final, a instituio,
evolua ao longo do tempo. Quando extrapola certos limites, o princpio da reviso pode
afetar a estabilidade de uma instituio, permitindo que mudanas irrelevantes ou
enviesadas sejam processadas.
O segundo princpio - robustez - deriva do primeiro. Instituies devem estar aptas
a se adaptarem a novas situaes sem permitir que por elas sejam destrudas. As adaptaes
devem se restringir aos aspectos relevantes que apontam para mudanas no universo
factual, mantendo a solidez de seus elementos centrais. Quando aplicado de forma
extremada, esse princpio pode acabar por gerar uma rigidez institucional.
O princpio da sensibilidade complexidade motivacional diz respeito
necessidade de se considerar o aglomerado de motivos que orientam as aes dos
indivduos, que pode vir a incluir tanto razes egostas como altrustas. At que ponto uma
instituio deve acomodar a complexidade motivacional ainda uma questo em aberto.
Porm, a precauo aqui tem como explicao a ameaa de captura por parte de interesses
organizados que pode vir a ser gerada por esse processo de compreenso de motivos. O fato
que o princpio da sensibilidade complexidade motivacional bem trabalhado quando
metodologias participativas bem estruturadas so introduzidas no desenho institucional.
O princpio da publicidade atua como um teste, no qual as instituies e as aes
institucionais devem possuir as caractersticas de serem defensveis publicamente. A base
desse princpio que instituies projetadas a partir de elementos moralmente no aceitos,
provavelmente, no seriam aprovadas publicamente. Novamente, esse princpio tem como
limite proteger o interesse pblico apenas contra uma certa seleo de fatores de
contaminao, restando a possibilidade de grandes segmentos da comunidade ainda
poderem impor seus interesses.

47

Por fim, pressupondo um processo de aprendizado por experimentao em busca

de arranjos institucionais mais perfeitos, o princpio da variabilidade ganha grande
relevncia. Atravs da experimentao, o estoque de possibilidades e solues criativas
sofre considervel incremento. Desta vez, o limite se encontra nos critrios de julgamento
sobre quais variaes representam avanos, admitindo-se, assim, a possibilidade de
incorporao (importao) de caractersticas nem sempre mais adequadas.
Um outro elemento essencial que deve ser levado em considerao no momento
em que uma dada instituio formulada diz respeito aos mecanismo que atuaro de forma
a garantir sua imposio e seu carter de sano. Tal fato se torna relevante uma vez que a
estabilidade e o carter impositivo de uma instituio somente no seriam necessrios num
contexto em que as recompensas recebidas pelas partes fossem to vantajosas ao ponto das
partes nunca desejarem descumprir seu papel pr-estabelecido. Como isso uma condio
ideal e pouco factvel, torna-se essencial a existncia de outros de tipos de mecanismos que
garantam que as disposies de um acordo ou finalidades de uma instituio sejam
cumpridos.
Assim, NORTH (1990), dentre vrios outros autores, sugere que a imposio ou
enforcement de uma instituio deva ser garantido formalmente por uma terceira parte
(alm das duas j envolvidas no acordo). Isto quer dizer, em princpio, que a imposio de
instituies deveria envolver partes, se possvel neutras, com a habilidade de garantir, a
baixos custos, que outras partes potencialmente infratoras considerem custoso violar as
disposies de acordos e instituies. Normalmente, tais mecanismos podem ser verificados
nas estruturas dos sistemas judiciais, que incluem mediadores, regras de mediao,
punies e sanes pr-definidas.

5.1.4 - Mudana institucional

Uma vez definido a noo de instituio e os aspectos ligados ao seu desenho e
formulao, partiremos para uma perspectiva mais dinmica. A idia de mudana
institucional pressupe o processo gradual e contnuo atravs do qual as instituies

48

evoluem e sofrem alteraes. A mudana institucional consiste no processo atravs do qual

arranjos institucionais anteriores deixam de estar em vigor e so substitudos por um novo
conjunto de regras e procedimentos. o momento em que novas instituies tomam o lugar
de instituies antes estveis.
Esse momento especialmente rico para a anlise institucional e THELEN &
STEINMO (1992) assim o defendem com base em dois argumentos. Primeiro, a mudana
institucional constitui o momento no qual os indivduos moldam os constrangimentos e as
oportunidades, dentre os quais suas interaes ocorrero, atravs do desenho institucional e
das opes que realizam. Segundo, as escolhas feitas ligadas s instituies podem moldar
as idias, atitudes e at mesmo as preferncias das pessoas. Assim, a mudana institucional
no apenas importante porque altera os constrangimentos nos quais os atores fazem suas
opes estratgicas, mas tambm porque pode atuar de forma a reformular as metas e
ideologias que motivam a ao poltica.
Tal como afirmam THELEN & STEINMO (1992), talvez o esquema de mudana
institucional mais aceito pela literatura institucionalista seja o modelo do "equilbrio
interrompido"10 de Stephen Krasner. Grosso modo, este modelo define que as instituies
caracterizam-se por longos perodos de estabilidade que so periodicamente interrompidos
por crises que trazem tona mudanas institucionais relativamente abruptas, sucedidas pelo
estabelecimento de um novo equilbrio e estabilidade. Esse modelo assume que a crise
institucional normalmente advm de mudanas no ambiente externo e geradora dos
conflitos acerca do desenho dos novos arranjos institucionais.
Partindo de uma perspectiva mais econmica, NORTH (1990) descreve o processo
de mudana institucional de forma diferente. Segundo esse autor, o processo de mudana
tem incio na percepo dos atores de que atravs da alterao de acordos e contratos
podem obter melhores resultados por seus esforos. Por sua vez, a alterao dos acordos
normalmente esbarra em hierarquias de regras mais estveis, porm os ganhos esperados
pelos atores com a alterao dos contratos os motivam a empregar recursos na
reestruturao dessas regras. De acordo com NORTH (1990), o mesmo vlido para
10

No original "punctuated equilibrium".

49

cdigos de conduta, costumes e tradio, mas nesses casos os processos tendem a ser mais
lentos e graduais.
Considerar e buscar analisar o processo de mudana institucional possibilita uma
compreenso mais ampla sobre o papel das instituies na vida social e, de certa forma,
direciona a anlise institucional para a resposta de indagaes como: qual a origem da
mudana e do novo arranjo institucional? E que efeitos podero ser gerados a partir dessa
mudana?

5.1.5 - O Novo Institucionalismo e suas sub-correntes

Aps uma caracterizao geral sobre o Novo Institucionalismo, torna-se mais
apropriada a apresentao de conceitos e feies particulares de cada uma das corrente que
o compem. Cada uma de suas sub-correntes ou escolas diferem consideravelmente entre
si, possuindo seus prprios esquemas de anlise.
Tal como afirmam HALL & TAYLOR (1996), em todas as suas variaes, o Novo
Institucionalismo avana significativamente nossa compreenso sobre o mundo poltico.
Entretanto, cada uma das imagens apresentadas por suas correntes apresentam aspectos
distintos, possuindo cada uma pontos fortes e fracos. Freqentemente, cada uma das
correntes parece fornecer uma viso parcial das foras em ao numa dada situao ou
capturar diferentes dimenses da ao humana e do impacto institucional l presente.

a) O Novo Institucionalismo Histrico:

O Novo Institucionalismo Histrico se desenvolveu em resposta s teorias de
grupo e ao estrutural-funcionalismo na cincia poltica durante os anos 1960 e 1970. Os
institucionalistas histricos definem instituies como procedimentos, rotinas, normas e
convenes formais e informais, incorporados pela estrutura organizacional da poltica ou
da economia poltica. Tambm tm o costume de associar instituies com organizaes,e
regras e convenes promulgadas por organizaes formais (HALL & TAYLOR, 1996).

50

Num contexto de comparao com as outras sub-correntes, podemos dizer, de

acordo com HALL & TAYLOR (1996), que o Novo Institucionalismo Histrico tem como
caractersticas:
1) concepo do relacionamento entre instituies e comportamento individual em
termos relativamente amplos, empregando tanto a abordagem do clculo - que
pressupe que o comportamento humano utilitarista e instrumental, baseado no
clculo estratgico, em que indivduos maximizam seus interesses -, quanto a
abordagem cultural - que defende que alm do comportamento instrumental, o
indivduo orientado por uma noo do todo coletivo, suas aes dependem
mais de sua interpretao da situao (elemento cognitivo) do que do clculo
instrumental;
2) nfase sobre as assimetrias de poder associadas ao funcionamento e
desenvolvimento das instituies. Isto , arranjos institucionais fornecem acesso
desigual para alguns grupos ou interesses organizados no processo de tomada de
deciso;
3) tendncia a possuir uma viso do processo de desenvolvimento institucional que
enfatiza os elementos conceituais como a dependncia da trajetria (path
dependence) - viso na qual o desenvolvimento institucional est condicionado
por decises e escolhas realizadas no passado que, uma vez realizadas,
apresentam estabilidade no futuro -, e conseqncias no intencionais - efeitos
realizados que no pertenciam ao conjunto de objetivos diretos de uma dada
ao.
4) apesar da nfase sobre o papel das instituies, no as consideram as nicas
foras em operao ou nicos elementos causais na conformao de um
resultado na esfera poltica, levando especialmente em considerao o
desenvolvimento scio-econmico e a difuso de idias.

51

a.1) O conceito de "dependncia da trajetria" (path dependece)

O conceito de dependncia da trajetria nos mostra que as instituies
desenvolvem-se ao longo da histria e que o processo atravs do qual as instituies de
hoje so formadas no somente relevante, como tambm, constrange as escolhas para o
futuro. De certa forma, como colocado por PUTNAM (1996), esse conceito nos faz pensar
que o lugar a que se pode chegar depende do lugar de onde se veio, e simplesmente mais
difcil chegar a certos lugares a partir de onde se est. O termo lugar pode ser entendido
aqui como contextos histricos socialmente determinados que possuem a propriedade de
estabelecer diferentes oportunidades e motivaes. Para o agente social, seja indivduo ou
organizao, adaptar-se s regras do jogo vigente ou ater-se s oportunidades
institucionalmente dadas sempre mais fcil do que modific-las. Assim, tal inrcia
costuma induzir um padro de comportamento que refora os modelos institucionais em
vigor.
Tal como afirma NORTH (1990), a dependncia da trajetria significa que a
histria realmente relevante, sendo impossvel compreender as opes de hoje sem que
seja traada e investigada a evoluo incremental das instituies. O mesmo autor ainda
acrescenta que as conseqncias de eventos e circunstncias podem determinar solues
que, uma vez implantadas, levam a um caminho particular. Uma vez estabelecido esse
caminho de desenvolvimento num determinado curso, a rede de externalidades, o processo
de aprendizagem das organizaes e os modelos de anlise dos atores historicamente
derivados atuam de forma a reforar o curso iniciado.
Talvez o exemplo mais utilizado para demostrar o efeito da dependncia da
trajetria seja a common law britnica (ou direito consuetudinrio). Nesse exemplo, as
decises do passado tornam-se embutidas na estrutura da lei, que por sua vez absorve
mudanas marginais na medida em que novos casos (aqueles que envolvem novas
questes) so julgados. Assim, as decises judiciais refletem o processamento subjetivo da
informao num contexto em que a estrutura legal passa por um processo continuo e
incremental de construo histrica.

52

Dessa forma, possvel compreendermos a relevncia do conceito de dependncia

da trajetria como um elemento explicativo da mudana institucional. A partir de sua
aplicao podemos identificar as origens de instituies cuja implementao constitui um
processo de substituio ou superao de arranjos institucionais anteriormente vigentes.
THELEN & STEINMO (1992) afirmam que mudanas institucionais constituem momentos
especialmente importantes para a anlise institucional. Nesses momentos, agentes moldam
os constrangimentos dentre os quais suas interaes ocorrero atravs de suas escolhas e do
desenho institucional. Alm de alterar os constrangimentos, a mudana institucional pode
ainda remodelar os objetivos e idias que motivam a ao poltica, uma vez que possuem
influncia sobre ideologia, atitudes e preferncias por parte dos agentes.
Assim, a anlise de um dado momento de mudana institucional a partir da noo
de dependncia da trajetria possibilita explicaes que levam em considerao a relao
de influncia recproca entre ideologia e instituies. As percepes e ideologias
historicamente derivadas dos atores moldam as escolhas que estes fazem na medida em que
as instituies determinam a forma de aquisio de conhecimento e habilidades (NORTH,
1990); ao passo que a realizao destas escolhas constitui, muitas vezes, a reconfigurao
dos arranjos institucionais vigentes. Montesquieu (apud PUTNAM, 1996) expe de forma
mais direta: "primeiro os lderes moldam as instituies, mas posteriormente as instituies
moldam os lderes". J THELEN & STEINMO (1992), esclarecem que em momentos de
mudana institucional a lgica do argumento central do Novo Institucionalismo revertida,
partindo da idia de que as instituies moldam a poltica para a idia de que a poltica
molda as instituies.
Portanto, a noo geral do conceito de dependncia da trajetria sugere a
existncia de uma forma de estreitamento conceitual do conjunto de opes disponveis
para os atores e, alm disso, representa um elo ou conexo entre os processos de tomada de
deciso ao longo do tempo. Embora para alguns possa parecer, a idia de dependncia da
trajetria no constitui de forma alguma uma histria de inevitabilidade na qual o passado
enovela as previses para o futuro.

53

b) O Novo Institucionalismo na Escolha Racional11:

Esta vertente desenvolveu-se concomitantemente ao Institucionalismo Histrico,
embora mantendo seu isolamento. Surgiu a partir de estudos sobre o comportamento dos
congressistas norte-americanos. O Institucionalismo na Escolha Racional introduziu ao
estudo da cincia poltica instrumentos analticos oriundos da "nova economia das
organizaes", que enfatizam a importncia dos direitos de propriedade, rent-seeking e
custos de transao no funcionamento e desenvolvimento de instituies (HALL &
TAYLOR, 1996).
HALL & TAYLOR (1996) identificam quatro caractersticas mais notveis da
abordagem do Institucionalismo na Escolha Racional:
1) utiliza a abordagem do clculo e estabelecem um conjunto de pressupostos
comportamentais para os atores: possuem um conjunto fixo de preferncias,
atuam de forma inteiramente instrumental, maximizando seus interesses de forma
estratgica;
2) encara a poltica como uma srie de dilemas de ao coletiva. Acreditam que as
instituies podem contribuir para que os atores tomem um curso de ao
superior, uma vez que a sua ausncia impossibilitaria a gerao de expectativa de
comportamentos complementares por parte de outros (ex: dilema do prisioneiro);
3) enfatiza o papel da interao estratgica na determinao dos resultados polticos.
Partem do princpio de que as instituies influenciam esse tipo de interao ao
afetar a extenso e seqncia das alternativas de escolha ou ao oferecer
informaes e mecanismos de enforcement - imposio da regra - que reduzem
incertezas sobre o comportamento dos outros e permitem ganhos de troca;
4) explica a origem das instituies atravs da especificao das funes que
cumprem. Essa especificao determina o valor que uma dada instituio tem
11

interessante perceber que certos autores como GOODIN (1997) optam por dissociar aspectos relativos ao
institucionalismo econmico e ao poltico e no o fazem como HALL & TAYLOR (1996) que os agrupam
sob o rtulo de novo institucionalismo na escolha racional. Mesmo entre os autores que empregam a
dissociao existe a preocupao em se elucidar as influncias recprocas entre essas disciplinas.

54

para um certo conjunto de atores. Assim, uma instituio criada para a

realizao desse valor, que classificado em termos de ganhos de cooperao.

b.1) O conceito de "custos de transao"

Como mencionado acima, o conceito de custos de transao tem sua origem na
"nova economia das organizaes" e considerado um elemento fundamental daquilo que
alguns chamam de Novo Institucionalismo Econmico - aqui apresentado como dimenso
integrante do Novo Institucionalismo na Escolha Racional.
Grosso modo, podemos dizer que os custos de transao so aqueles custos
associados a todas as etapas envolvidas na efetivao de uma troca ou intercmbio entre
duas partes (AYALA, 199-). Evidentemente, tal definio por demais imprecisa, mas
encontra justificativa, assim como BENHAM & BENHAM (1998) alertaram, na ausncia
de uma terminologia padronizada. De acordo com estes autores, a existncia de vrias
definies de custos de transao na literatura ocorre em razo destas, freqentemente,
servirem apenas como aparatos heursticos e no visarem a efetiva mensurao e
operacionalizao destes custos na vida real.
Sendo assim, BENHAM & BENHAM (1998) apresentam uma srie de definies
de custos de transao e seus respectivos autores:
"os custos de operao do sistema econmico" - Kenneth Arrow; "os custos
associados transferncia, captura e proteo de direitos" - Yoram Barzel; "os custos que
surgem quando indivduos intercambiam direitos de propriedade por ativos econmicos e
impem seus direitos exclusivos" - Thrainn Eggertsson; "os custos de transao incluem os
custos dos recursos utilizados para criao, manuteno, utilizao, alterao e assim por
diante, de instituies e organizaes (...) quando considerados em relao existncia de
direitos contratuais e de propriedade, os custos de transao consistem nos custos de
definio e mensurao dos recursos, mais os custos de utilizao e imposio dos direitos
especificados. Aplicados transferncia de direitos de propriedade existentes e ao
estabelecimento ou transferncia de direitos contratuais entre indivduos (ou entidades

55

legais), os custos de transao incluem os custos de informao, negociao e imposio

(enforcement)" - Eirik Furubotn e Rudolf Richter (apud BENHAM & BENHAM, 1998).
Essa variedade de definies sugere tipos de custos de transao. Furubotn e
Richter (apud BENHAM & BENHAM, 1998) estabelecem a seguinte tipificao: a) custos
de transao de mercado - os custos de utilizao do mercado; b) custos de transao
gerenciais - os custos do exerccio do direito de dar ordens no interior da firma; c) custos de
transao polticos - custos associados ao funcionamento e ajuste da estrutura institucional
de uma instncia poltica.
Alm disso, os mesmos autores definem que para cada um destes trs tipos de
custos de transao possvel reconhecer duas variaes: a) custos de transao "fixos" constituem os investimentos especficos feitos para o estabelecimento dos arranjos
institucionais; e b) custos de transao "variveis" - envolvem os custos que dependem do
nmero ou volume de transaes (Furubotn e Richter apud BENHAM & BENHAM, 1998).
Uma vez expostas as definies, devemos agora considerar os impactos da
mudana institucional sobre os custos de transao. A implementao de novas instituies
ou a simples reforma de instituies vigentes, consequentemente, produz mudanas nos
termos que regulam a efetivao das trocas, como mudanas que possam afetar as
negociaes, os contratos e os direitos de propriedade, o que implicaria diretamente em
renegociar e recontratar. Portanto, a mudana institucional altera os custos de transao,
podendo muitas vezes provocar sua elevao em estgios iniciais - ps-reforma, uma vez
que gera a necessidade (custos) de adaptao s novas regras (AYALA, 199-).

c) O Novo Institucionalismo Sociolgico:

Essa corrente surgiu dentro do campo da teoria das organizaes, no final da
dcada de 1970. A problemtica que os institucionalistas sociolgicos tipicamente adotam
busca explicaes sobre os motivos pelos quais organizaes assumem um conjunto
especfico de formatos institucionais, procedimentos e smbolos. Enfatizam tambm como

56

tais prticas so difundidas atravs dos campos organizacionais e em diferentes pases

(HALL & TAYLOR, 1996).
Tal como afirmam HALL & TAYLOR (1996), podem ser identificadas trs
caractersticas que marcam o Institucionalismo Sociolgico12:
1) definio de instituies de forma mais ampla do que os cientistas polticos, na
medida que incluem no apenas regras, procedimentos e normas, mas tambm,
sistemas de smbolos, scripts cognitivos e padres morais que fornecem a
estrutura de significados que orientam a ao humana. Esse tipo de definio
quebra a barreira conceitual entre instituies e cultura;
2) compreenso distinta sobre o relacionamento entre instituies e ao individual.
Seguindo pressupostos da abordagem cultural, instituies e ao individual
interagem de forma mutuamente construtiva, na medida em que as instituies
influenciam o comportamento no apenas atravs da especificao do que o
indivduo deve fazer mas tambm especificando o que um indivduo pode se
imaginar fazendo num dado contexto;
3) proposio de uma abordagem distinta para a questo da origem e mudana
institucional. Arranjos institucionais surgem no porque suas funes
representaro avanos no sentido uma de maior eficincia (meios e fins) para
organizao, mas sim porque aumentam a legitimidade social da organizao e
de seus participantes. Essa legitimidade adviria de um processo coletivo de
discusso que culminaria na formao de um mapa cognitivo compartilhado, o
qual seria capaz de incorporar um senso crtico sobre prticas institucionais
apropriadas que, por sua vez, acabariam sendo largamente empregadas.

12

Para consideraes mais detalhadas sobre o Novo Institucionalismo Sociolgico e sua aplicabilidade sobre
a anlise organizacional, ver POWELL & DIMAGGIO (1991), The New Institutionalism in Organizational
Analysis.

57

5.1.6 - Anlise institucional

A presente seo tem um certo carter de sntese no sentido de que acaba por
resumir o que foi descrito acima. Dessa forma, podemos dizer que na busca por uma maior
compreenso sobre como se processa a vida social, o Novo Institucionalismo sugere que o
foco de anlise esteja firmemente direcionado para as instituies e seus processos de
emergncia e desenho.
Definir as instituies como foco central para anlise tem como conseqncia a
avaliao de seus efeitos sobre o comportamento de indivduos e grupos, supondo que, de
alguma forma, atravs das aes dos mesmos que as instituies produzem efeitos sobre
os resultados polticos.
Assim, o Novo Institucionalismo fornece um quadro rico em conceitos e
definies para o estudo dos efeitos que a incorporao de regras e procedimentos possa vir
a ter sobre os padres de comportamento na sociedade e no Estado. Ou seja, a abordagem
institucional possibilita a busca de uma maior compreenso sobre o processo de como a
adoo de uma certa norma ou conveno pode provocar mudanas significativas no
mundo scio-poltico.

5.2 - Polticas pblicas

5.2.1 Polticas pblicas: conceitos e noes bsicas

Na tentativa de clarificar alguns conceitos, pode ser interessante introduzirmos a
distino entre "poltica" e "polticas". O termo "polticas" refere-se a quem ganha o qu,
quando e como. Por sua vez, a "poltica" refere-se ordenao, pela estrutura de
autoridade, de interesses sociais competitivos e, na maioria das vezes, conflitantes entre si.
Portanto, "polticas" constituem equacionamentos tcnico-racionais dos resultados dos
embates no mbito da "poltica" (FJP, 1992).

58

Colocando de uma outra forma, RUA (1997) afirma que as polticas pblicas
podem ser entendidas como produtos ou outputs resultantes da atividade poltica13,
compreendendo o conjunto das decises e aes relativas alocao imperativa de valores.
Tal definio ainda deixa certa ambigidade quanto distino entre poltica pblica e
deciso poltica.
Para a autora, uma poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e
requer diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas.
Por sua vez, uma deciso poltica corresponde a uma mera escolha entre um dado leque de
alternativas, conforme a hierarquia de preferncias dos atores envolvidos. Assim, embora
uma poltica pblica implique deciso poltica, nem toda deciso poltica chega a constituir
uma poltica pblica (RUA, 1997).
A dimenso pblica do termo polticas pblicas tem explicao no s no
tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas especialmente no carter
imperativo, oriundo do fato de que polticas pblicas so decises e aes revestidas da
autoridade soberana do poder pblico (RUA, 1997).
As polticas pblicas, uma vez tratadas enquanto outputs, resultam do
processamento de inputs e withinputs no interior do sistema poltico. Esses inputs e
withinputs, por sua vez, podem ser traduzidos em demandas e suporte (RUA, 1997).
Inputs diferenciam-se de withinputs na medida em que os ltimos so provenientes
do prprio sistema poltico, ou seja, dos agentes do executivo (polticos, burocratas e
tecnocratas), dos parlamentares e dos membros do judicirio, enquanto que os inputs
podem ter origem nas mais diversas esferas sociais, at mesmo em outros pases e
organizaes internacionais. Tanto inputs quanto withinputs podem surgir sob a face de
demanda ou suporte, a distino encontra-se no fato de demandas representarem qualquer
tipo de reivindicao, enquanto que suportes esto direcionados para o sistema poltico ou
mais especificamente para os governantes, como por exemplo, cumprimento de leis, apoio
poltico, pagamento de tributos, etc. (RUA, 1997).
13

A autora define poltica enquanto o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relaes
de poder e que se destinam resoluo pacfica dos conflitos quanto a bens pblicos (RUA, 1997).

59

O esquema abaixo ilustra o que foi dito at ento:

demanda

apoio

i
n
p
u
t

o
u
t
p
u
t

Sistema
Poltico

Poltica pblica

Deciso poltica

withinput

Uma demanda ou reivindicao consegue penetrar no sistema poltico somente

quando relaciona-se a algum tipo de questo ou problemtica que passa a preocupar as
autoridades, tornando-se, assim, um item presente na agenda governamental. Quando
atingido esse estgio podemos dizer que trata-se de um problema poltico.
De acordo com RUA (1997), para que uma dada situao se transforme num
problema poltico e passe a figurar como item prioritrio da agenda governamental
necessrio que apresente pelo menos uma das seguintes caractersticas:
a) mobilize ao poltica pode ser entendida como ao coletiva de grandes
grupos, ao coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder ou
ao de atores individuais estrategicamente situados;
b) constitua uma situao de crise calamidade ou catstrofe de maneira que o
nus de no resolver o problema seja menor que o nus de resolv-lo;
c) constitua uma situao de oportunidade situao em que haja vantagens,
antevistas por algum ator relevante, a serem obtidas com o tratamento daquele
problema
Qualquer situao que se torne dotada de relevncia poltica ter, em seu interior,
indivduos desempenhando papis estratgicos na defesa de seus interesses. Estes sujeitos
so considerados os atores polticos envolvidos e sua identificao depende do mapeamento
dos interesses que uma determinada situao pe em jogo. De forma geral, possvel
identificar tanto atores pblicos (polticos e burocratas) quanto atores privados (empresrios
e trabalhadores). Alm disso, tambm possvel identificar atores internacionais aos quais

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 atribuda grande importncia no processo poltico, como exemplo podemos citar agentes
financeiros como o FMI e o Banco Mundial (RUA, 1997).
Embora no atue diretamente, no se pode ignorar o papel da mdia, que funciona
como agente formador de opinio. importante ressaltar que a mdia pode tanto agir
enquanto ator, quanto funcionar como um recurso de poder e canal de expresso de
interesses (RUA, 1997).
A partir do momento em que os atores envolvidos possuem o interesse em tornar a
questo ligada a eles um problema poltico, integrante da agenda governamental, gerado
um input. Esse input, por sua vez, dever ser processado pelo sistema poltico e isto se
inicia por uma etapa de formulao de alternativas.
A formulao de alternativas um importante momento do processo decisrio,
pois nele que os atores envolvidos expressam claramente seus interesses e preferncias,
muitas vezes entrando em conflito entre si. Cada um deles possui seus prprios recursos de
poder, como influncia, capacidade de afetar o funcionamento do sistema, meio de
persuaso, votos, organizao, etc. (RUA, 1997).
A aplicao desses recursos de poder cria a dinmica interativa entre os atores que,
segundo RUA (1997), pode obedecer a trs padres: lutas, jogos e debates. As lutas
representam situaes em que para que um ator alcance seus interesses, outro deixa de
alcanar, configurando o chamado jogo de soma zero. Os jogos, por sua vez, constituem,
situaes em que a lgica de atuao de um determinado ator vencer o adversrio poltico
sem elimin-lo totalmente do processo, de tal maneira que ele possa vir a ser um aliado
num momento posterior. Esse tipo de situao se materializa atravs de barganhas, conluios
e coalizes de interesse. Por fim, debates so situaes em que um dos atores procura
convencer o outro, atravs da adequao de suas propostas, transformando, assim, um
adversrio num aliado. Aqui a lgica a da persuaso, onde os conhecimentos tcnicos
desempenham um papel muito relevante. Esse tipo de padro interativo tambm permite
que atores se aliem atravs da troca de favores. Alm disso, outra forma de atuao para
atores envolvidos num dado processo poltico pode ser a presso pblica manifestaes
coletivas midiatizadas , greves, etc. , exerccio de autoridade caso um dado ator possua

61

o poder legal de impor a obedincia e a obstruo tentativa de impedir, atrasar ou

confundir os processos em andamento.
Ainda nessa etapa de formulao de alternativas, pode ser interessante identificar
alguns princpios que acabam por orientar os comportamentos e atitudes descritos acima.
Uma primeira abordagem permite supor que todos os atores agem de maneira
absolutamente racional, buscando que a soluo para um dado problema poltico em
questo seja aquela que maximiza seus interesses e objetivos. Uma outra forma de tratar o
processo de deciso a abordagem organizacional. Essa abordagem supe que, por
exemplo, o Estado e o governo no so atores monolticos e unitrios, mas sim
conglomerados de organizaes dotadas de vida mais ou menos autnomas. Sendo assim,
as solues para os problemas advm dos procedimentos desenvolvidos por essas
organizaes, tratando-se de outputs organizacionais. Por fim, a terceira abordagem pode
ser denominada Modelo da Poltica Burocrtica, mesmo no sendo este o nome mais
apropriado. Esse modelo rejeita a idia de uma racionalidade linear em relao a uma
poltica especfica, considerando que o interesse de diversos atores colocam linhas cruzadas
entre diferentes polticas. Assim, uma deciso que parece pouco racional, indicando algum
tipo de prejuzo para um determinado ator, pode ter sido elemento de barganha para que
esse mesmo ator obtivesse uma vantagem muito maior em outra poltica que, em princpio,
no tem nada a ver com a primeira (RUA, 1997).
Uma vez exposto o cenrio, podemos dizer, ento, que o universo em que os atores
interagem marcado por dificuldades em relao definio dos problemas e
competncias; por construes sociais da realidade que se convertem em referenciais para
aqueles que pressionam em busca de uma ou outra soluo; por idias utilizadas aqui e ali
para provocar mudanas nas preferncias e alternativas; e por "comunidades epistmicas"14
que trabalham de forma conjunta para utilizar seus conhecimentos como recurso no jogo da
tomada de decises (SUBIRATS & GOM, 1998).

14

Esse conceito "pretende descrever o conjunto de profissionais ou tcnicos que compartilham os mesmos
critrios e valores diante de dilemas e conflitos sociais instalados". Tais indivduos e grupos "crem no que
defendem e trabalham para que suas idias influenciem e possuam efeitos sobre a poltica ou polticas
concretas" (SUBIRATS & GOM, 1998).

62

Nesse ambiente, atores, com interesses e recursos distintos, envolvem-se em

interaes diferenciadas, com pautas de jogo provavelmente distintas em cada poltica,
gerando redes de interaes, comunidades e, tambm, instituies que so incorporadas ou
apenas servem de marco para o processo de elaborao, formao e implementao das
polticas pblicas (SUBIRATS & GOM, 1998).
Da, a poltica pblica concreta resultaria, na viso de Kingdon (apud SUBIRATS
& GOM, 1998), da abertura de uma "janela"15, produto da convergncia momentnea dos
problemas, das alternativas de polticas pblicas e do processo poltico. Tudo isso, num
contexto constitudo a partir de fatores estruturais e institucionais.
A reviso terica recm realizada, acerca da conceitualizao de polticas pblicas
e das noes e elementos relacionados, tem como nico objetivo servir como pano de fundo
para o estabelecimento da relao entre polticas pblicas e instituies. O esclarecimento
de tal relao de fundamental importncia para a anlise que o presente trabalho prope
realizar. A relao que se pretende estabelecer a seguinte: uma poltica pblica, seja qual
for, envolve, cria, mantm e muda instituies. Isto , uma poltica pblica se constitui a
partir da articulao de um aglomerado de instituies.
Tentando desfiar a afirmao acima, acredita-se que uma poltica pblica envolva
conjuntos de regras e procedimentos, na medida em que possui objetivos a serem
alcanados e que os busca atravs da definio de metodologias que instruem processos e
definem maneiras de se desempenhar certas aes. Alm disso, polticas pblicas envolvem
organizaes, desde aquelas ligadas a sua formulao quelas relacionadas a sua
operacionalizao e, sendo assim, so tanto frutos de arenas institucionais quanto as partes
que as constituem representam elementos constritores destes e/ou de outros ambientes
organizacionais.
Concordar, portanto, que uma poltica pblica envolve e se constitui a partir da
articulao de um aglomerado de instituies nos leva a constatar que as suas etapas de
formulao, implementao e manuteno possuem a capacidade de influenciar os
resultados polticos, uma vez que incorporam elementos capazes de moldar a identidade, o

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poder e a estratgia dos atores. Sendo assim, podemos inferir que uma poltica pblica
capaz de moldar (influenciar) comportamentos na medida em que, muitas vezes, as
instituies que ela envolve atuam de forma a restringir os cursos de ao possveis, alm
de incutir, num processo freqentemente gradual, novos valores orientadores de novas
prticas.

5.2.2 - Avaliao de polticas pblicas a partir da viso neoinstitucional

Numa reviso sobre a produo terica no campo de polticas pblicas, MELO
(1999) percebe o surgimento da abordagem institucional na avaliao de polticas pblicas
no momento em que identifica duas geraes de estudos sobre a rea especfica de reforma
do Estado. A primeira gerao centrou-se no impacto diferencial da transio democrtica
sobre a conduo das polticas de reforma de mercado. Por sua vez, a segunda gerao de
estudos deslocou o eixo de anlise do regime (democracia, autoritarismo, etc.) para a
discusso do impacto das instituies formais sobre as polticas.
Assim, a segunda gerao de estudos, que possui um carter fortemente
institucionalista onde privilegiado o impacto das variveis explicitamente polticoinstitucionais na explicao dos padres diferenciados de polticas pblicas ligadas
reforma do Estado, introduz de forma definitiva a utilizao da perspectiva neoinstitucional na avaliao de polticas pblicas. Pode-se dizer que o interesse pela
abordagem institucional na avaliao de polticas ligadas reforma do Estado foi
alimentado por trs momentos.
Em primeiro lugar, pela emergncia do neo-institucionalismo na cincia poltica.
Em segundo lugar, pela experincia malograda dos programas de reforma do Estado no
Leste Europeu e parte da Amrica Latina cujas razes foram localizadas no arcabouo
institucional dos pases dessas regies. As instituies multilaterais que tiveram
envolvimento ativo nessas reformas justificaram tais malogros pelas deficincias de
estrutura poltico-institucional e fatores como: a) fragilidade do judicirio e do sistema de
15

No original "policy windows". Para maiores detalhes ver SUBIRATS & GOM (1998).

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propriedade; b) inexistncia de um marco adequado garantidor do enforcement de decises

de poltica e de compromissos dotados de credibilidade (credible commitments) por parte
dos formuladores de poltica; c) problemas institucionais na separao de poderes de
natureza horizontal (executivo, legislativo e judicirio) e vertical (federalismo); d) escassa
capacidade institucional e governativa; e e) regras eleitorais e sistemas partidrio. Nesses
casos, as instituies multilaterais sugeriam, muitas vezes, a substituio dos choques
macroeconmicos pela terapia institucional.
Por fim, o terceiro momento que incentivou o emprego da perspectiva neoinstitucional na avaliao de polticas pblicas est relacionado necessidade de uma
robusta construo institucional - especialmente, no que diz respeito s agncias
reguladoras - na implementao de polticas de reforma do Estado num perodo psestabilizao.
A abordagem institucional proporciona a gerao de modelos de anlise de
polticas pblicas que definem como foco as instituies que, por sua vez, afetam o
contedo das polticas na medida em que a sua existncia incentiva, dificulta ou pode vir
at mesmo a impedir alguns resultados dessas polticas. Isso ocorre em razo das
instituies possurem a capacidade de determinar o acesso de certos interesses sociais
agenda governamental ou ao processo de formulao e desenvolvimento de polticas
(CARDOSO, 1995).
Um outro aspecto interessante da anlise institucional de polticas pblicas a
nfase dada ao papel das organizaes na vida pblica por parte do Novo Institucionalismo,
principalmente em sua sub-corrente sociolgica. Esse tipo de abordagem torna-se
interessante na medida em que as organizaes no so apenas encarregadas da
implementao das polticas, mas tambm constituem os ambientes institucionais
(regulados por um dado conjunto de regras e normas) em que essas so decididas e
avaliadas (CARDOSO, 1995).
Alm disso, o Novo Institucionalismo apresenta uma srie de conceitos e
ferramentas analticas que podem proporcionar uma avaliao de poltica pblica muito
rica, considerando desde os aspectos internos da poltica queles relacionados ao ambiente

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externo e aos atores envolvidos. A seguir, nossos esforos estaro concentrados na tentativa
de elaborao de um modelo para a avaliao de polticas que incorpore a lgica e os
conceitos neoinstitucionalistas.
O esquema de avaliao a ser proposto parte do princpio de que uma poltica
pblica envolve e se constitui a partir de instituies, como j desenvolvido anteriormente.
Sendo assim, num primeiro momento, torna-se possvel realizarmos uma analogia dos
fatores, elementos e princpios orientadores do desenho institucional para o caso da
formulao de polticas pblicas.
Tomando como base a discusso realizada no captulo anterior sobre a
intencionalidade no desenho institucional, podemos afirmar que o surgimento de uma
instituio motivado por fatores ligados ou a sua funcionalidade ou legitimidade que
esta pode trazer para a organizao. Tais fatores - funcionalidade e legitimidade - podem
constituir elementos de uma avaliao de polticas pblicas, partindo da noo de seu
relacionamento com o conceito de instituies. Uma poltica pblica, ao ser formulada,
adquire funes a cumprir e resultados a produzir. Quando tais funes e resultados no so
produzidos, a dimenso relativa funcionalidade dessa poltica e das instituies por ela
envolvidas possui problemas, ou seja, elas no cumprem o que lhes era pretendido. Alm
dessa dimenso, uma poltica pblica e suas instituies devem ser capazes de produzir no
pblico envolvido um senso de lealdade e aceitao, baseado na crena de que o seu
surgimento e existncia constituem boas iniciativas. Essa dimenso cognitiva relembra que
uma poltica pblica deve possuir legitimidade para que a gerao de seus resultados seja
vivel.
Tanto a dimenso funcional quanto a cognitiva so imprescindveis para o bom
funcionamento de uma poltica pblica, tal como defendido por OFFE (1997) e GOODIN
(1997). necessrio que haja tanto uma socializao interna por parte dos atores afetados,
baseada na consistncia dos arranjos da poltica, quanto uma efetividade externa, ligada a
uma harmonizao ao ambiente institucional e produo de resultados.
Ainda considerando, para efeito da proposio deste modelo de anlise, o
momento do desenho institucional, uma iniciativa interessante pode ser a aplicao dos

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princpios orientadores do desenho institucional, propostos por GOODIN (1997),

apresentados anteriormente, para o caso da avaliao do processo de formulao de
polticas pblicas.
O princpio da reviso, quando aplicado s instituies envolvidas numa
determinada poltica pblica, prescreve que a existncia de flexibilidade essencial para
que a poltica e suas instituies evoluam ao longo do tempo. Esse princpio faz entender
que qualquer ambiente passvel de modificaes, portanto, a capacidade de adaptao a
essas mudanas pode ser fundamental para o bom "funcionamento" e aprimoramento dos
arranjos de uma poltica pblica.
Mesmo possuindo a flexibilidade necessria para se adaptar a novas situaes, de
acordo com o princpio da robustez, uma poltica pblica deve ter em seus elementos
institucionais centrais uma solidez suficiente para adaptar-se sem que seu contedo
essencial seja transformado ou destrudo. Dessa forma, partindo para uma analise orientada
por esses dois princpios - reviso e robustez - uma poltica pblica pode ser avaliada em
relao capacidade de adaptao e estabilidade para manuteno dos seus elementos
institucionais fundantes. O sucesso de uma poltica se encontraria na situao em que fosse
possvel conciliar ambos os processos, ou seja, mudanas devem ser conduzidas de forma
que a solidez do ncleo da poltica no seja abalada enquanto que adaptaes sejam
processadas apenas nos aspectos que apontam para mudanas no universo factual.
O terceiro princpio diz respeito importncia de se considerar o aglomerado de
motivos que orientam as aes dos indivduos. Aplicando o princpio da sensibilidade
complexidade motivacional a uma determinada poltica pblica e s instituies que a
compem, entendemos que o processo de formulao de uma poltica deve ter definido de
forma bem clara qual o pblico direta e indiretamente envolvido (os responsveis pela
demanda e o pblico alvo) e como esto organizados, de forma genrica, seus interesses e
preferncias. Como apresentado anteriormente, uma poltica pblica, antes de mais nada,
representa um produto da atividade governamental, portanto, dirigido queles governados.
A definio clara do pblico envolvido permite identificar de forma mais apurada as
demandas e interesses aos quais uma poltica deve atender e como deve faz-lo.

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Deficincias relativas a este princpio no processo de formulao de polticas pblicas

podem vir a gerar iniciativas governamentais mal focadas ou incapazes de satisfazer as
demandas existentes, resultando em problemas de m alocao de recursos pblicos e
desperdcio, alm de representar uma situao de baixa responsividade por parte do poder
pblico. Alm disso, a aplicao deste princpio ao processo de formulao de polticas
pblicas sugere, de alguma forma, a incorporao da participao do pblico envolvido na
definio das regras e dos processos estruturadores (institucionais) da prpria poltica.
O princpio da publicidade, quando aplicado a polticas e a seus arranjos, associase muito ao aspecto relativo legitimidade apresentado anteriormente. De acordo com esse
princpio, uma poltica pblica deve possuir caractersticas que possam ser defensveis
publicamente, ou seja, uma poltica deve ser capaz de gerar aceitao sobre o pblico direta
e indiretamente envolvido. Somente assim, como desenvolvido anteriormente, uma poltica
poder produzir os resultados esperados.
O ltimo princpio, o da variabilidade, integra-se harmoniosamente ao contexto
macro deste trabalho. Atravs da experimentao, possibilitada pela autonomia delegada
aos municpios atravs do processo de descentralizao, o estoque de possibilidades e
solues criativas sofre considervel incremento. O aumento desse estoque institucional
favorece o intercmbio de idias e solues entre as administraes do Poder Local,
oferecendo novos instrumentos para o combate de problemas comuns. O princpio da
variabilidade guarda forte relao com o surgimento de arranjos institucionais e polticas
pblicas inovadoras que vm redefinindo o estilo de gesto municipal na ltima dcada.
Ainda restrita ao momento do desenho institucional e sua analogia ao processo de
formulao de polticas pblicas, a presente proposta de anlise apresenta como relevante a
avaliao dos aspectos relativos imposio ou sano da regra. Estamos falando da
anlise da existncia de mecanismos que atuem de forma a tentar garantir que as
instituies produzam seus efeitos. Na literatura neoinstitucionalista tais mecanismos so
chamados de enforcement. No caso de polticas pblicas, isto quer dizer: que mecanismos
ou arranjos institucionais garantem que uma poltica pblica possua estabilidade,
continuidade e produza os resultados para seu pblico alvo? Ela formalmente

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institucionalizada sob a forma de lei? Existem organizaes responsveis pela sua

fiscalizao e acompanhamento? Existe um monitoramento exercido por terceiras partes
neutras? Todo esse aparato de enforcement apresenta custos altos?
A resposta a essas perguntas pode nos fornecer indcios sobre como as partes
envolvidas num acordo - no caso de polticas pblicas, o pblico alvo e a administrao,
sendo a poltica o prprio acordo - podem dispor de instrumentos que lhes garantem que a
outra parte envolvida no acordo cumprir seu papel. A existncia de tais mecanismos de
enforcement para uma poltica pblica torna-se de grande importncia quando percebe-se o
seu envolvimento num conglomerado de instituies que, por sua vez, precisam ter sua
estabilidade e seu carter impositivo de regra garantidos. Alm de sua importncia, a
anlise do enforcement, no caso de polticas pblicas e das instituies nelas envolvidas,
sugere que realmente complexo impor acordos no mercado poltico (NORTH, 1998), uma
vez que extraordinariamente difcil mensurar o que est sendo intercambiado. Sendo
assim, quaisquer iniciativas ou solues nesse sentido devem ser tratadas com bastante
ateno e encaradas como aes criativas para superao de obstculos tradicionais.
Mesmo no sendo objeto de anlise deste trabalho, o Novo Institucionalismo
oferece todo um aparato terico para a avaliao do desempenho institucional. Isto ,
ferramentas analticas que colaboram na explicao das razes que justificam os resultados
advindos de uma certa instituio. Um bom exemplo o trabalho desenvolvido por
PUTNAM (1996), no qual o autor tenta explicar porque instituies altamente semelhantes,
no que diz respeito ao seu desenho, obtinham desempenhos to discrepantes entre as
diversas regies da Itlia - rea onde seu estudo foi aplicado. De alguma forma, a literatura
sobre desempenho institucional, quando encarada enquanto ferramenta de anlise, tende a
enfatizar aspectos mais ligados eficcia e eficincia da instituio. Ou seja, so estudos
voltados para a tentativa de identificar se uma instituio cumpre com os objetivos
propostos e de que maneira os cumpre. Muitas vezes tais estudos tomam a forma de anlise
comparativa.
Para o caso de polticas pblicas, desempenho institucional significaria, tomando
uma frase de PUTNAM (1996), "a avaliao do aparato decisrio de uma [poltica pblica],

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sua regularidade e presteza" e, portanto, a sua produo de resultados e a forma como os

produz. Ou seja, a idia de desempenho institucional poderia ser tranqilamente aplicada a
anlise de polticas pblicas, sem que fossem necessrias dramticas adaptaes.
Um outro conceito do Novo Institucionalismo que pode atuar de forma
complementar anlise do desempenho institucional (e sua aplicao na avaliao de
polticas pblicas) o de "conseqncias no intencionais" (unintended consequences).
Trata-se de resultados da implementao de algum arranjo institucional que, apesar de
serem observados na realidade, no foram previstos intencionalmente. Dessa forma, partese do princpio de que uma instituio gerada para cumprir certos propsitos definidos no
seu desenho, assim, a avaliao do cumprimento dos resultados para o caso de uma poltica
pode levar constatao de conseqncias no intencionais. Para tal, um levantamento das
intenes e metas projetadas para uma poltica pblica, assim como, dos efeitos produzidos
aps a implementao da mesma, necessrio para que sejam detectadas tanto
conseqncias no intencionais quanto a sua eficcia.
Deixando para trs a avaliao do momento do desenho institucional e as relaes
que podem ser estabelecidas com o processo de formulao de polticas pblicas, partimos
agora para um momento subsequente na construo deste modelo de anlise. Se uma
poltica pblica envolve um aglomerado de instituies ou arranjos institucionais, podemos
dizer que o seu processo de implementao constitui um momento de mudana
institucional. Isto , a implementao de uma poltica pblica, tendo em vista os arranjos
institucionais por ela trazidos, representar a superao ou mera substituio de instituies
anteriormente vigentes, constituir a introduo de novas regras e procedimentos e,
portanto, gerar novas oportunidades e constrangimentos que impactaro de forma distinta
o comportamento dos atores envolvidos.
A principal, porm no nica, validade da anlise da mudana institucional quando
aplicada a polticas pblicas est ligada a sua capacidade de proporcionar uma compreenso
mais profunda em relao a questes cruciais como: qual a origem da mudana e do novo
arranjo institucional? E quais os efeitos provocados por tal alterao?

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Concentrando inicialmente na primeira pergunta, explicaes sobre as origens da

mudana institucional podem ser geradas a partir da aplicao do conceito de dependncia
da trajetria (path dependence). Como j desenvolvido anteriormente no item 5.1.4, uma
anlise realizada a partir da noo de dependncia da trajetria possibilita a identificao e
investigao dos elos que conectam a cadeia de decises ao longo do passado, presente e
futuro.
O emprego desse conceito na avaliao de polticas pblicas e das instituies
envolvidas permite-nos perceber que certas trajetrias observadas ao longo dos processos
de tomada de deciso governamental esto condicionadas por escolhas e decises
anteriores. Uma vez tomadas, tais decises apresentam estabilidade no futuro, na medida
em que o curso estabelecido tende a ser reforado.
Independentemente de outros fatores que possam influenciar a formulao e o
desenho de polticas pblicas, assim como o de instituies, elementos que configuram o
princpio da robustez tendem a gerar certa inrcia em relao a mudanas. Por tal motivo,
polticas pblicas e suas instituies corporificam trajetrias histricas e momentos
decisivos. O que ocorre antes condiciona o que ocorre depois. Formuladores de polticas
pblicas podem definir os aspectos institucionais centrais - como a metodologia de uma
dada poltica, mas no o fazem em circunstncias e contextos que eles mesmos criaram.
Alm disso, suas escolhas influenciaro as regras e o conjunto de opes disponveis dentre
as quais seus sucessores atuaro.
Portanto, a aplicao da noo de dependncia da trajetria para a explicao do
processo de formulao e implementao de uma dada poltica pblica em analogia ao
processo de mudana institucional pode ocorrer de duas formas. Primeiro, atravs da
investigao e mapeamento das polticas pblicas implementadas anteriormente e das
instituies relacionadas a elas. Isto , tal investigao constitui um levantamento histrico
das polticas pblicas que foram implementadas e vigoraram anteriormente a poltica
pblica analisada. Um esforo desse tipo pode gerar um conjunto de informaes que tem a
capacidade de apontar a trajetria seguida, uma vez que o levantamento dos eventos e

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arranjos institucionais passados podem indicar aqueles elementos que reforam a

permanncia num dado caminho.
As polticas pblicas implementadas no passado, seja recente ou no, so a base
para as polticas que vierem a ser implementadas no presente e no futuro. A implementao
e funcionamento das polticas anteriores acabam por gerar um processo de aprendizagem
organizacional, o qual ocorre atravs da internalizao de novos princpios, reforo quelas
iniciativas bem sucedidas e repdio quelas que produziram resultados piores. Alm disso,
a existncia de uma poltica pblica corresponde percepo de toda uma sustentao
tcnica e administrativa que envolve pessoal, estrutura fsica e administrativa. Tais
elementos aprendizado organizacional e sustentao tcnica e administrativa vo
constituindo, num processo histrico e incremental, um ambiente propcio e receptivo para
um dado conjunto de novas iniciativas, assim como, um terreno infrtil para diversas outras
aes.
A segunda forma de aplicao da noo de dependncia da trajetria na avaliao
da mudana institucional diz respeito formulao de explicaes a partir da anlise da
influncia recproca entre instituies (e polticas pblicas) e ideologia. Como j exposto
anteriormente no item 5.1.4, as percepes e ideologias dos atores so frutos de um
estreitamento conceitual proporcionado pela existncia de instituies. Ao mesmo tempo,
percepes e ideologias atuam como fontes de inspirao para a reconfigurao
institucional.
Numa aplicao mais direta ao caso de polticas pblicas, a influncia recproca
mencionada acima evidenciada, de acordo com Hall e King (apud THELEN &
STEINMO, 1992), a partir da percepo de que as estruturas institucionais definem os
canais e mecanismos atravs dos quais novas idias so traduzidas em polticas. Assim
como, a partir da constatao de que as novas idias e pressupostos ticos, morais e
tcnicos influenciam o desenho, metodologia e forma de implementao de novas polticas
pblicas.
por isso que a noo de dependncia da trajetria torna-se um instrumento
conceitualmente relevante, pois mostra que mesmo as iniciativas inovadoras, em termos de

72

polticas pblicas, surgem a partir das motivaes e oportunidades fornecidas pela estrutura
institucional. E sendo assim, elas carregaro consigo elementos da estrutura anterior que
atuaro de forma a reforar tendncias j h algum tempo iniciadas.
Dessa forma, a idia central de tal esquema analtico que uma mudana
institucional ou a implementao de um poltica pblica pode ter suas origens explicadas
quando so analisados os eventos histricos que a precederam, assim como, a relao entre
as instituies vigentes e canalizao de novas idias e princpios de ao. Alm disso, a
noo de dependncia da trajetria tambm capaz de explicar porque certos resultados
insatisfatrios ou no intencionais so verificados no presente, atravs da anlise do
caminho percorrido at ento, buscando encontrar os vcios herdados das decises tomadas
no passado.
Partindo agora para a considerao a respeito da segunda questo suscitada na
abordagem da mudana institucional quais os efeitos provocados pela alterao
(mudana institucional)? deveremos abordar o conceito de custos de transao e sua
aplicabilidade na avaliao de polticas pblicas.
Como j discutido anteriormente (no item 5.1.4), custos de transao podem ser
entendidos, de forma grosseira, como todos os custos envolvidos no processamento e
efetivao de uma troca (AYALA, 199-). De forma um pouco mais especfica, os custos de
transao incluem os custos dos recursos utilizados para a criao, manuteno, utilizao e
alterao de instituies (Furubotn & Richter apud BENHAM & BENHAM, 1998). O elo
que conecta as duas decises o fato de que, muitas vezes, uma troca pode vir a ocorrer
e/ou se formalizar atravs de uma instituio. O exemplo tradicional so os contratos.
Para efeito da construo deste modelo de anlise, importante percebermos agora
que uma poltica pblica pode ser enxergada enquanto uma dessas trocas que vm a ocorrer
atravs de instituies. Num processo de troca, fundamental sabermos quem so os
agentes da troca e o que est sendo trocado. Tomando, ento, uma poltica pblica como
uma troca, compem as partes envolvidas o poder pblico e os cidados, e os objetos de
troca gerais so a contribuio tributria e a ao governamental. claro que em cada
poltica pblica os objetos de troca podem ser melhor especificados. E tal esforo

73

imprescindvel para que sejam identificados os elementos de custo envolvidos numa troca
do tipo polticas pblicas.
De forma geral, o conjunto total dos custos de transao envolvidos na
formulao, implementao e manuteno de polticas pblicas podem ser divididos em
trs conjuntos:
a) custos de informao consistem no custo de mensurao dos atributos de valor
envolvidos na troca (NORTH, 1990); custos de obteno, processamento e
distribuio de informao para o planejamento, desenho institucional e tomada
de deciso; alm de envolver os custos de aprendizagem organizacional e de
capacitao de pessoal;
b) custos de manuteno e utilizao envolvem os custos de manuteno de
organizaes, monitoramento e avaliao de processos e resultados;
c) custos de imposio (enforcement) compem-se dos custos ligados
imposio e garantia dos resultados da troca do acordo, e os custos relacionados
renovao da troca e seus termos.
Entender os custos envolvidos na efetivao de uma troca ou na formulao,
implementao ou manuteno de uma poltica pblica toma grande relevncia quando
compreendemos que os custos de transao so determinados pela estrutura institucional
vigente. Pois, de acordo com NORTH (1990), o arranjo institucional que determina como
cada um daqueles trs conjuntos de custos de transao podem ser processados e
absorvidos pelos atores envolvidos. Tal constatao nos leva a inferir, portanto, que a
mudana institucional altera os custos de transao. Ou seja, a implementao de uma
poltica pblica tem a capacidade de alterar, em algum nvel, os termos da troca,
provocando alteraes nos custos de transao.
Assim, voltando pergunta que gerou toda discusso quais os efeitos
provocados pela alterao (mudana institucional)? chegamos ao ponto de poder dizer
que uma das conseqncias da mudana institucional ou da implementao de polticas
pblicas a alterao dos custos de transao.

74

A implementao de uma poltica pblica, em analogia mudana institucional, e

a conseqente alterao dos custos de transao produzem ainda efeitos sobre o padro de
comportamento dos atores envolvidos com as instituies resultantes da efetivao da troca.
A mudana institucional pode vir a reconfigurar a estrutura de incentivos e recompensas
colocada para os atores. E, como salienta NORTH (1990), a alterao dos custos de
transao acabar por incentivar esforos por parte dos atores envolvidos - no sentido de
desenvolver convenes e normas que efetivamente aprimorem o processo de troca, com
vistas a reduzir os custos de transao.
Portanto, a partir desse cenrio, indivduos e organizaes atuaro de forma a
maximizar seus interesses atravs da captura de novas oportunidades na estrutura de
incentivos reformulada, e atravs do desenvolvimento de novas regras que reduziro os
custos de transao a partir do aprimoramento do processo de troca. Este esquema analtico
baseado no modelo de comportamento estratgico dos atores. O Novo Institucionalismo
em especial sua sub-corrente na Escolha Racional parte do pressuposto de que os atores
possuem um conjunto fixo de preferncias e atuam com vistas a maximizar seus interesses,
os institucionalistas, na Escolha Racional, estabelecem uma srie de modelos de interao
estratgica entre os atores envolvidos. Esses modelos ganham utilidade na medida em que
permitem, mesmo que de forma hipottica, o estabelecimento de previses dos cursos de
ao a serem adotados pelos atores, quando envolvidos numa situao problemtica ou
conflituosa. No caso da anlise de polticas pblicas, esse esquema fornece uma viso mais
clara acerca dos interesses e contedos que se apresentam como relevantes na esfera de
discusso poltica.

75

6 - ANLISE NEOINSTITUCIONAL DO ORAMENTO PARTICIPATIVO E DAS

MUDANAS PROVOCADAS SOBRE O ESTILO DE PLANEJAMENTO DA
PREFEITURA DE BELO HORIZONTE

Como desenvolvido no captulo anterior, uma poltica pblica envolve e se

constitui a partir da articulao entre um aglomerado de instituies, sendo possvel e
frutfero, dessa forma, empreendermos a aplicao dos conceitos e ferramentas analticas
do Novo Institucionalismo para o caso de avaliao de polticas pblicas. Partindo da, a
presente seo visa a realizao de uma anlise neoinstitucional do oramento participativo.
Pressupondo, ento, que o oramento participativo envolve, cria, mantm, articula e muda
instituies, os esforos subseqentes estaro concentrados na tentativa de aplicao do
esquema de anlise neoinstitucional para o caso do oramento participativo de Belo
Horizonte. Isto , buscar-se- operacionalizar a aplicao do esquema de avaliao de
polticas pblicas construdo anteriormente para o estudo da poltica do oramento
implementada pela Prefeitura de Belo Horizonte.
Seguindo o esquema de avaliao elaborado no item 5.2.2, primeiramente sero
abordados os aspectos ligados ao desenho institucional, na tentativa de identificar em que
medida as instituies envolvidas na poltica do oramento participativo contemplam os
requisitos ligados ao "bom" desenho institucional. Num segundo momento, a
implementao do oramento participativo ser tratada enquanto um processo de mudana
institucional, pois trs junto consigo a instalao de novos arranjos institucionais. A partir
da, a mudana institucional ser explicada com base na aplicao do conceito de
dependncia da trajetria. Uma vez realizado o esforo de tentar explicar as bases da
origens da mudana, o prosseguimento se dar em direo tentativa de identificao dos
efeitos gerados a partir da mudana institucional. Ser abordada, ento, a noo de custos
de transao e sero apresentadas uma srie de alteraes observadas na dinmica de
planejamento da Prefeitura de Belo Horizonte - no que se refere ao processo do OP
advindas da implementao de tal poltica.

76

6.1 O Oramento Participativo e o processo de desenho institucional

A avaliao do OP, neste momento, estar concentrada na anlise dos aspectos,

elementos e princpios ligados ao desenho institucional.

6.1.1 - Funcionalidade e Legitimidade

Retomando a discusso realizada no captulo anterior, podemos afirmar que o
surgimento de uma instituio motivado por fatores ligados a sua funcionalidade
cumprimento de suas funes e a sua legitimidade produo de aceitao e senso de
lealdade. Como j dito, necessrio que haja tanto uma socializao interna por parte dos
atores afetados, baseada na consistncia dos arranjos da poltica, quanto uma efetividade
externa, ligada a uma harmonizao ao ambiente institucional e produo de resultados.
Tomando primeiramente a dimenso ligada funcionalidade, devemos antes de
mais nada esclarecer que a presente discusso tratar meramente da eficcia ou produo de
resultados do OP e das instituies a ele ligadas. No sero considerados os aspectos
relacionados eficincia do OP, assim como no ser empreendida uma avaliao
qualitativa mais detida de seus resultados. Dessa forma, o presente esforo representa uma
avaliao parcial do desempenho institucional. Tais ressalvas so necessrias, pois a
realizao de uma avaliao completa do desempenho institucional representa uma tarefa
de alta complexidade que deve ser conduzida com muito cuidado, alm de superar o escopo
deste estudo.
Tendo em mente a identificao dos resultados produzidos e a verificao do
efetivo funcionamento do oramento participativo em Belo Horizonte, apresenta-se o
Quadro 6.1.2. Esse quadro expe o volume de recursos, o nmero de empreendimentos
aprovados e os somatrios por setores e por anos de edio do OP, desde 1994 a 20012002. A partir de tais informaes, podemos perceber que, em termos absolutos, trata-se de
montantes de dinheiro e quantidades de obras significativos destinados deciso popular.

77

O fato de os recursos e empreendimentos terem sido aprovados como indica o

quadro 6.1.2 no implica necessariamente sua realizao. O grfico 6.1.1, por sua vez,
apresenta a situao dos empreendimentos e nos leva a verificar que do total de
empreendimentos aprovados at o ano de 2000, quase 80% das obras esto concludas
enquanto os 20% restantes esto em andamento. Portanto, dos empreendimentos aprovados
at 2000, todos j tiveram seus trabalhos iniciados.

Grfico 6.1.1

Situao dos Empreendimentos do Oramento

Participativo em 2000

20,5%

OBRAS
CONCLUDAS
AT 2000
OBRAS EM
ANDAMENTO

79,5%
Fonte: OP - SMPL - PBH - out/2000.

78

17
42

3.998.301

80

18

Emp.

1.245.785

6.167.504

892.000

33.349

2.703.504

319.947

OP 94

Recursos

OP 95

4.428.036

1.718.699

69.600

9.969.949

1.040.000

207.000

577.125

153.000

22.500

Recursos

OP 96

6.000.000

3.079.600

521.400

22.500

Recursos

(*)

Emp.

OP 97

7.000.000

605.300

2.719.200

969.000

197.000

Recursos

40

17

2
7

6.468.779 22

1.941.410

901.600

7.224.519

1.522.210

82 14.230.181 47 13.711.110

10

Emp.

30

46

(*)

11

Emp.

OP 98

1.541.200

7.779.000

5.224.000

461.800

3.876.354 19 15.796.700

2.631.632

2.122.000

7.223.000

2.279.000

1.263.000

Recursos

7.005.000

35 17.156.000

13

59 32.869.000

Total

5.297.747

1.955.600

Recursos

50.169.562

5.307.949

15

20

82

26

10

Emp.

1.433.000

75

33 58.948.689 221

10 21.288.736

57 112.679.144 396

(*)

17 24.917.029

Emp.

OP 2001-2002

(*) 16.000.000

12

Emp.

OP 99-2000
Recursos

(*) 14.000.000

Emp.

6.325.500 25 29.405.900

5.237.562

799.100

835.600

1.055.400

450.600

Recursos

79

15.360.390 171 18.185.909 166 33.165.470 90 33.948.339 100 21.211.748 68 74208600 124 85.917.000 131 281.997.456 850
Fonte: Criao do prprio autor a partir de dados da SMPL - PBH / 2000.
(*) o setor habitao definiu nos OP 94 e 95, 15 empreendimentos do tipo construo de moradias e distribuio de material. A partir do OP 96 foram
contempladas 4.002 famlias com unidades habitacionais.

Total

Urbanizao
(vilas e
favelas)

Sade

Meio Ambiente

Infra-estrutura

Habitao

Esporte e
Lazer

Educao

Des. Social

Cultura

Setores

Quadro 6.1.2
Distribuio Setorial dos Recursos e Empreendimentos Aprovados nos Oramentos Participativos de 1994 a 2001-2002 (em R$ 1,0)

O Quadro 6.1.3 apresenta o nmero de participaes nas diversas instncias e

etapas do OP desde a edio de 1994 de 2001-2002. Esse quadro nos mostra que, tambm
em termo absolutos, um nmero considervel de pessoas tem se envolvido na dinmica do
oramento participativo.

Quadro 6.1.3
Partcipao Popular nos Oramentos Participativos de 1994 a 2001-2002
Instncias

OP 94

OP 95

OP 96

OP 97

OP 98

OP 992000

OP
Cidade

OP 20012002

Abertura
Municipal

(...)

(...)

2.000

1.900

1.260

1.300

2.500

3 Rodada de
Assemblias
Populares (*)

6.202

14.461

17.597

17.937

11.871

16.325

31.369

Fruns Setoriais
(**)

990

OP Habitao

13.762

5.904

2.811

4.898

13.402

Fruns
Regionais de
Prioridades
Oramentrias

1.128

1.243

1.314

1.334

1.050

1.651

1.944

Encontro
Municipal de
Prioridades
Oramentrias

500

450

630

700

600

(***)

(...)

Abertura da PrConferncia do
OP Cidade

600

650

Fonte: OP - SMPL - PBH - out/2000

(...) informaes inexistentes
(*) a participao popular na 3 Rodada define o nmero de delegados aos Fruns Regionais e a escolha
dos empreendimentos
(**) realizado somente em 1995 - experincia embrionria do OP Cidade
(***) em 1998 o Encontro Municipal de Prioridades Oramentrias foi substitudo pela abertura da
Pr-conferncia OP CIdade

81

A apresentao de todas essas informaes recursos e empreendimentos

aprovados, situao dos empreendimentos e nmero de participaes tem como objetivo
sustentar a idia de que o oramento participativo e as instituies a ele relacionadas
contemplam de forma positiva o requisito de funcionalidade. Tal afirmao se justifica,
pois, sendo o OP uma poltica que envolve instituies (desde normas, regras,
procedimentos, convenes e organizaes) que se propem incorporar a participao
popular na tomada de deciso sobre recursos oramentrios, a constatao emprica da
realizao deste propsito no questionando a forma e extenso de sua realizao nos
leva a dizer que o OP funciona, isto , produz resultados.
Alm disso, corroborando a afirmao acima, apresenta-se um mapa (Figura 6.1.4)
com a localizao georreferenciada dos empreendimentos aprovados pelo OP e realizados
at 2000. A anlise desse mapa, de acordo com tcnicos da antiga16 Secretaria Municipal de
Planejamento, possibilita perceber que as concentraes de pontos que correspondem a
empreendimentos encontra-se, em sua maioria, nos aglomerados de vilas e favelas. Tal
constatao nos leva a inferir que, de alguma forma, o princpio da inverso de prioridades
est sendo exercitado. Atravs da participao popular na definio do oramento, tem
ocorrido a realizao de investimentos nas reas mais carentes da cidade. Dessa forma, a
anlise do mapa sugere que, alm de apresentar resultados ligados incorporao da
participao popular e definio de investimentos, o OP produz seus efeitos sobre aquelas
reas da cidade de maior carncia relativa.
Na tentativa de aprofundar mais a discusso acerca da inverso de prioridades,
apresentam-se dados de uma pesquisa realizada por SOMARRIBA (2000) em que so
comparadas as gestes de 1989-1992 (anterior implementao do OP) com a de 19931996 (primeiros anos de "funcionamento" do OP-BH). Os dados trabalhados nessa pesquisa
demonstram que houve uma efetiva mudana de prioridades de uma gesto para outra.

16

Denominao da secretaria anterior reforma administrativa empreendida em 2001.

82

Figura 6.1.4
Localizao Georeferenciada dos Empreendimentos Aprovados OP 94 a 99

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000c

83

Em primeiro lugar, os dados apontam que o governo da Frente BH Popular17

(1993-1996) tem procurado atuar sobre a questo da escassez de moradias. Diferentemente
da gesto anterior, que evitava esforos nessa rea por julgar que a poltica habitacional no
de competncia do municpio e por temer a atrao de uma massa de pessoas vindas do
interior em busca das moradias ofertadas, a segunda gesto optou por uma ao afirmativa
em face da gravidade da situao das famlias que vivem em reas de altssimo risco e
tambm da chamada populao de rua (SOMARRIBA, 2000).
O quadro a seguir (6.1.5) mostra o nmero de famlias beneficiadas pelos vrios
tipos de interveno definidos para os dois primeiros Oramentos Participativos:
Quadro 6.1.5 - Famlias beneficiadas por tipos de intervenes no setor habitao Belo Horizonte - Oramento Participativo - 1994-1995
Programa
Famlias Beneficiadas
Lotes Urbanizados
1.313
Conjuntos Habitacionais
1.475
Unidades Habitacionais (auto-construo)
741
Melhorias Habitacionais (auto-construo)
534
TOTAL
4.063
Fonte: SOMARRIBA (2000).

De acordo com a pesquisa, essas intervenes abrangem desde a aquisio e

regularizao dos terrenos at o financiamento de material de construo para reformas. Do
total de 168 favelas existentes na cidade, 90 delas (53,6%) receberam recursos para
programas na rea habitacional nos dois primeiros OPs (SOMARRIBA, 2000).
Um segundo indcio que revela que o governo da Frente BH Popular atuou em
favor das camadas mais pobres a nfase sobre as obras de saneamento. Apenas no mbito
do OP, foram definidas 220 obras de saneamento para 1994 e 1995. Nos anos de 1996 e
1997, embora se tenha procurado orientar os participantes dos Fruns Regionais do OP para
escolha de obras de maior porte, quase 80% das 190 intervenes definidas referem-se a
obras de saneamento, infra-estrutura e urbanizao de vilas e conjuntos habitacionais. De
acordo com a pesquisa, os dados totais relativos a 1989-1992, somados s obras virias e de

17

Articulao partidria encabeada pelo Partido dos Trabalhadores.

84

saneamento, compreendem 50 intervenes, 19 das quais constaram como paralisadas no

relatrio da SUDECAP elaborado ao final daquela gesto (SOMARRIBA, 2000).
Um outro aspecto levantado pela pesquisa, que vai alm da produo de
resultados, diz respeito qualidade das intervenes antes e depois do OP. A ttulo de
exemplo, cita-se que, ao contrrio da gesto 1989-1992, a administrao subsequente no
realizou calamento e asfaltamento de vias sem a prvia execuo dos servios de
saneamento necessrios. A pesquisa constatou, atravs de manifestaes de participantes
das assemblias populares e de depoimentos de tcnicos envolvidos com as duas
administraes, que as intervenes mais complicadas, em rea de risco eminente nas
comunidades mais carentes, foram efetivamente priorizadas a partir de 1993, sendo grande
parte delas definidas pela prpria populao no mbito do OP (SOMARRIBA, 2000).
Por estarmos tratando da funcionalidade das instituies ligadas ao OP, devemos
reconhecer a principal crtica colocada a esta poltica. Muitos advogam que, em termos
relativos, o Oramento Participativo compreende uma parte muita limitada dos recursos do
oramento municipal variando em torno de 5% (SOUZA, 2000). Embora se reconhea
que a funcionalidade de uma poltica desse tipo possa ficar comprometida quando os
recursos envolvidos se situam em um patamar modesto, necessrio matizar esta questo.
Tal como afirmam AZEVEDO & MARES GUIA (2001), em primeiro lugar, alm da
populao, setores importantes da prpria Administrao Municipal tm exercido
crescentes presses para a elevao do montante de recursos alocados atravs do
Oramento Participativo. Em segundo lugar, sabe-se que os ganhos dessa prtica
ultrapassam em muito o acesso a bens pblicos de primeiro nvel, demandados pela
populao da cidade.

Transferindo agora o foco para a questo da legitimidade, importante

relembrarmos que a produo de aceitao e senso de lealdade so imprescindveis para o
sucesso de uma poltica pblica. a partir da existncia de algum nvel de legitimidade que
atores tornam-se receptveis e adotam posturas construtivas de envolvimento.

85

Tentar identificar se uma poltica e as instituies a ela relacionadas possuem

legitimidade ou no pode ser uma tarefa extremamente complexa e delicada. Dessa forma,
o presente trabalho pretende apresentar uma anlise mais geral de algumas informaes
que, de certo modo, nos possibilitam identificar indcios acerca da legitimidade que o
oramento participativo de Belo Horizonte foi e vem sendo capaz de gerar.
O Quadro 6.1.6 apresenta o resultado de uma pesquisa18 realizada de 1993-1996
com participantes e delegados do OP em que foi questionado o carter inovador do
oramento participativo de Belo Horizonte.
Quadro 6.1.6 - Opinio sobre carter inovador do OP
Opinio sobre o OP

Freqncia

Percentual

uma coisa nova na cidade, porque a populao est podendo

708
decidir para onde vai o dinheiro da prefeitura

85,1

No uma coisa nova na cidade, porque outras administraes

35
j discutiram o oramento com o povo

4,2

No sabe avaliar

34

4,1

No respondeu

55

6,6

TOTAL

832

100,00

Fonte: SOMARRIBA & DULCI, 1997.

O fato de a absoluta maioria dos indivduos ter concordado que o OP uma

inovao nos permite inferir que tal poltica considerada uma modificao em relao ao
padro de gesto oramentria anterior. claro, que a simples constatao de que o OP seja
considerado uma inovao no necessariamente corresponde produo de aceitao e
lealdade. Mas, pressupondo um contexto em que as prticas governamentais vigentes tm
sido vigorosamente criticadas, de se esperar que uma inovao seja ela qual for gere
expectativas em relao a uma possvel melhoria de situao. Dessa forma, acredita-se que
o carter inovador do OP, de algum modo, lhe confere um grau de empatia e aceitao, que
pode ser encarado como uma base frtil para o estabelecimento de lealdades.

18

Ver SOMARRIBA & DULCI (1997).

86

Alm da constatao do carter inovador do OP, uma outra pesquisa da prefeitura,

realizada em 199919, que tomou como amostra o conjunto de pessoas que j tinha
conhecimento do oramento participativo, tendo pelo menos ouvido falar, argiu sobre a
importncia do Oramento Participativo.
Grfico 6.1.7 - Avaliao da Importncia do Oramento Participativo

Nenhuma
Importncia
2%
Pouco Importante
3%

NS/NR
8%

Muito importante
52%

Importante
35%

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000c.

A partir desse grfico, tomando um ndice acumulado, temos que 87% dos
entrevistados considera o oramento participativo uma poltica pblica importante.
Ainda buscando avaliar a aceitao do OP, apresenta-se uma pesquisa realizada
por FARIA (1996) junto a membros das COMFORAS das regionais Barreiro e CentroSul, na edio do OP 96. Nessa pesquisa foram consideradas as variveis abaixo.

19

Pelo Instituto de Pesquisa Doxa.

87

Quadro 6.1.8 - Avaliao do OP/96 pelas COMFORAS Barreiro e Centro-Sul

Avaliao
Melhorou a vida dos
moradores do bairro
Tornou mais transparente a
aplicao dos recursos
Tornou a prestao de
servio mais eficiente
A populao atendida de
forma mais igualitria
Contribuiu para fortalecer a
cidadania
No mudou em nada
NR/NS
Total

Barreiro

Centro-Sul
( %)
76,9

(Freq.)
11

(%)
47.8

(Freq.)
20

16

69.6

18

69,2

12

52.1

17

65,2

14

60.9

12

46,1

14

60.9

14

53,8

0
2
23

8.7
100

0
1
26

3,8
100

Fonte: FARIA, 1996

Quase todas as variveis avaliadas apresentaram um nvel de concordncia maior

do que 50%. Isso significa que, na pior das hipteses, o OP em Belo Horizonte conta com
uma massa de indivduos envolvidos, dos quais, no mnimo a metade, acredita que a
existncia de tal poltica constitui um aprimoramento da atuao governamental.
Alm da relao entre o carter inovador, sua importncia e a produo de
legitimidade, outro indcio que pode indicar que a poltica do oramento participativo em
Belo Horizonte encontra aceitao junto a sua populao o nmero de participaes que a
mesma vem mobilizando ao longo dos anos. O Quadro 6.1.320, que apresenta o nmero de
participaes nas diversas edies do OP em Belo Horizonte, demonstra que a adeso
popular cada vez maior (crescente ao longo do anos) e indica, em termos absolutos, um
nmero consideravelmente grande de indivduos que optaram por se envolver na discusso
popular do oramento. Porm, quando analisado em termos relativos, o nmero de
participaes no OP revela um paradoxo.
A participao quantitativa relativamente pouco expressiva, levando-se em
conta que se chegou a atingir somente cerca de duas a trs dezenas de milhares

88

de participaes de cidados para uma populao de dois milhes de

indivduos, desvaloriza, por um lado, junto opinio pblica, a capacidade do
processo de cumprir os objetivos de democratizao que ele se postula.
Entretanto, a adeso ativa e estvel de entidades e lideranas, que representam,
tcita ou explicitamente, os interesses de diversos segmentos, movimenta
positivamente a sociedade, confirmando, por outra via, os propsitos
democrticos do processo participativo (SILBERSCHNEIDER, 1998).
Por fim, a anlise da insero do oramento participativo na dinmica poltica de
Belo Horizonte tambm capaz de nos fornecer alguns indicativos de sua legitimidade. De
acordo com um membro da coordenao do OP no perodo de 1993 a 1999, o ltimo
processo eleitoral revelou que o oramento participativo de Belo Horizonte foi capaz de
gerar uma aceitao tanto pelas diversas alianas partidrias concorrentes, a partir da defesa
da poltica em suas promessas de governo, quanto pelo envolvimento ativo e construtivo
por parte de alguns vereadores (Entrevista, em 18 de outubro de 2001). Tal fato mostra-se
interessante na medida em que outras experincias brasileiras tm evidenciado atritos entre
membros do legislativo local e a poltica do oramento participativo. Isso ocorre, pois, estes
atores percebem seu espao de atuao poltica invadido pelo OP. Em alguma extenso,
esse problema parece estar equacionado em Belo Horizonte.

6.1.2 - Princpios orientadores do desenho institucional

Retomando a discusso realizada nos itens 5.1.3 e 5.2.2 acerca da identificao e
definio dos princpios que poderiam orientar o desenho institucional no sentido de uma
ressonncia moral mais profunda, empreende-se a tarefa de tentar identificar em que
medida esses princpios que configuram o bom desenho institucional foram
contemplados na construo institucional relacionada formulao do oramento
participativo de Belo Horizonte.

20

Vide pag. 81.

89

Analisando conjuntamente os princpios da reviso e da robustez, possvel

perceber, a partir da leitura do histrico do oramento participativo de Belo Horizonte
(Captulo 4), que o processo de construo institucional associado ao desenho do OP, alm
de contemplar o exerccio destes dois princpios, foi capaz de articul-los de forma
harmnica. Tal articulao ocorre na medida em que o desenvolvimento da poltica pde
conciliar a realizao de mudanas e alteraes em sua metodologia e dinmica de
"funcionamento" sem que o objetivo central participao popular nas decises
oramentrias nunca deixasse de ser tratado em primeiro plano. Enquanto o princpio da
robustez est ligado intactibilidade do ncleo central da poltica, o princpio da reviso
ressalta a importncia da realizao de adaptaes e incorporaes marginais para que a
poltica se desenvolva e se aprimore frente aos diversos desafios internos e externos.
Em aproximadamente 8 anos de existncia do oramento participativo, foram
realizadas diversas alteraes em sua metodologia. Essas mudanas refletiram no s na
dimenso do planejamento (foco da anlise deste trabalho), como tambm nos processos
gerenciais e administrativos no interior da prefeitura e na cultura associativa e participativa
da sociedade como um todo. Mesmo dentro da dimenso do planejamento, as alteraes
foram vastas e visavam, em sua maioria, o aprimoramento das tcnicas e critrios
empregados desde o processo de diagnstico, passando pelo processamento das demandas,
elaborao dos projetos das obras e empreendimentos. Algumas delas, consideradas no
mbito deste estudo como as mais significativas, podem ser distinguidas a partir de dois
conjuntos: captao e qualificao de demandas; e viabilizao e organicidade.
No que diz respeito ao primeiro conjunto, foram introduzidas metodologia, de
forma aprimorar os processos de captao e qualificao das demandas, os critrios de
abrangncia social e relevncia social; o ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU); a
qualificao de demandas a partir de sua interao e relao com instrumentos de
planejamento como o Plano Diretor, os Planos Diretor Regionais, os Planos Globais
Especficos (PGE), dentre outros; e a implantao do Oramento Participativo Cidade. Em
relao ao segundo conjunto, que envolve medidas que tm por objetivo o aumento da
capacidade organizativa e de viabilizao das demandas por parte da prefeitura, foram

90

empreendidas as seguintes aes: busca por maior preciso na elaborao dos projetos de
obras e empreendimentos; levantamento da capacidade executiva dos rgos responsveis
pela realizao das obras (URBEL E SUDECAP); busca por maior cooperao e
articulao institucional intersetorial; estabelecimento de uma nova regionalizao intramunicipal a partir das Unidades de Planejamento (UP); introduo da bianualidade para o
processo do oramento participativo; e criao da Secretaria Executiva e do Grupo
Gerencial do OP.
Todas estas alteraes na metodologia e na dinmica de "funcionamento" do OP
apresentadas acima sero objeto de uma anlise mais detalhada no item 6.2. No momento,
tais alteraes representam o exerccio do princpio da reviso, ou seja, a realizao de
adaptaes graduais e contnuas visando o desenvolvimento e aprimoramento em curso da
poltica pblica. Em seguidas, estas mesmas alteraes sero tratadas enquanto efeitos
surtidos a partir da implementao da poltica do oramento participativo. Efeitos estes que,
como ser demonstrado a seguir, indicaram mudanas na forma e dinmica de
planejamento da prefeitura de Belo Horizonte.
Tendo em vista o princpio da sensibilidade complexidade motivacional - que diz
respeito importncia de se considerar o aglomerado de motivos que orientam as aes dos
indivduos envolvidos - o oramento participativo e as instituies a ele ligadas podem ser
avaliados a partir de duas vias complementares, que se realizam em momentos distintos. A
primeira via, que enfatiza o momento do surgimento da poltica, representa a tentativa de
avaliar se a existncia do OP e suas instituies constituem um ato responsivo por parte do
poder local, que considera o conjunto de demandas a ele colocadas e produz respostas. A
segunda via, que por sua vez enfatiza momentos de reviso da poltica, busca avaliar at
que ponto as instituies ligadas ao OP incorporam mecanismos de consulta ao pblico
sobre a criao de novas regras ou mudanas metodolgicas. Acredita-se que a passagem
por ambos os caminhos capaz de gerar uma poltica pblica sensvel s motivaes dos
grupos e indivduos ligados a ela.
Em diversos estudos sobre o oramento participativo de Belo Horizonte
(SOMARRIBA & DULCI, 1997; AZEVEDO & AVRITZER, 1994; BOSCHI, 1999; dentre

91

outros) comum encontrarmos, nas sees que enunciam seus antecedentes e histrico, a
relevncia do papel dos movimentos sociais urbanos. possvel dizer que os movimentos
sociais urbanos possuam como objetivo geral o desenvolvimento de uma estratgia junto
ao estado com vistas a gerar melhorias urbanas. Parte desses movimentos inclua
associaes de bairro, vilas, favelas e associaes que buscavam a melhoria de servios,
como por exemplo o transporte para determinadas regies. Os ativistas desses movimentos
foram responsveis por um impacto significativo na arena societria, contribuindo
fortemente para que fosse criado um ambiente scio-poltico propcio para o surgimento de
experincias participativas. Sendo assim, os estudos mencionados acima atribuem o
surgimento do OP de Belo Horizonte, em grande parte, ao cenrio favorvel que a ao
destes movimentos produziu. Ou seja, associaes de bairro e movimentos para melhoria
dos servios pblicos no nvel regional e da cidade constituram-se em grupos de presso e
demandaram do poder pblico local a abertura de canais de participao. A resposta do
governo veio materializar-se sob o formato institucional do oramento participativo.
Portanto, mesmo que estejamos desconsiderando uma srie de outras variveis
intervenientes21, podemos dizer que o oramento participativo representa, de alguma forma,
a contemplao da primeira via ligada ao princpio da sensibilidade complexidade
motivacional.
Tomando ento a segunda via, podemos dizer que o oramento participativo de
Belo Horizonte, atravs das instituies que envolve, incorpora tambm essa dimenso do
princpio da sensibilidade complexidade motivacional - que diz respeito participao na
reviso do processo. Diversas das mudanas citadas anteriormente, quando se tratou do
princpio da reviso, surgiram a partir de sugestes dos participantes e delegados nos
espaos institucionais das assemblias, fruns e conselhos do oramento participativo,
como confirma o histrico apresentado no Captulo 4. Alm disso, outros tipos de
alteraes na metodologia e nos processos ocorreram por iniciativa do prprio corpo
tcnico da prefeitura que, a partir de seu envolvimento, percebiam a necessidade de
mudana em relao a certos processos. De acordo com a Assessora de Planejamento da

21

Dentre as quais uma delas, ligada ideologia do Partido dos Trabalhadores, ser discutida no item 6.2.

92

Secretaria Municipal de Planejamento da PBH, a cada edio do oramento participativo,

ao final dos trabalhos, as COMFORAS e o Conselho da Cidade aprovam a metodologia
que regular o processo na sua prxima realizao. Nesse momento, a prefeitura apresenta
as alteraes propostas - tanto pelos participantes quanto pelos tcnicos - buscando
sugestes e/ou apresentando as razes que justificam tais mudanas (Entrevista, em 01 de
outubro de 2001). Sendo assim, no que diz respeito segunda via do princpio da
sensibilidade complexidade motivacional, o OP-BH vincula o seu processo de reviso
necessidade de atender de forma mais precisa os interesses daqueles envolvidos em sua
dinmica.
A partir da anlise, mesmo que simplificada, do oramento participativo de Belo
Horizonte com base nas duas vias - surgimento e reviso - que compem o princpio da
sensibilidade complexidade motivacional, torna-se possvel a proposio de que o OP e as
instituies a ele ligadas incorporam este princpio fundamental ao bom desenho
institucional.
Como j exposto anteriormente (item 5.2.2), a aplicao do princpio da
publicidade a polticas pblicas associa-se muito ao aspecto relativo legitimidade
apresentado anteriormente. Enquanto o princpio da publicidade postula que uma poltica
pblica deve possuir atributos e caractersticas que possam ser defensveis publicamente, a
questo da legitimidade relembra que uma poltica pblica produzir os resultados
esperados de forma proporcional sua capacidade de gerar aceitao e senso de lealdade
nos grupos direta e indiretamente afetados por ela. Talvez, a questo da legitimidade no s
esteja associada ao princpio da publicidade, como parece ir ainda alm, no sentido de que a
produo de aceitao e, de certa forma, de uma internalizao, parece pressupor que uma
determinada poltica seja capaz de apresentar elementos moralmente aprovveis por parte
do pblico envolvido. Sendo assim, uma vez constatada acima a legitimidade da poltica do
oramento participativo, assume-se que o princpio da publicidade encontra-se contemplado
e presente em tal poltica pblica.
Considerando, por fim, o princpio da variabilidade, possvel dizermos que o
oramento participativo de Belo Horizonte contempla tal princpio na medida em que

93

incorpora um arranjo institucional inovador em termos de polticas pblicas. O Captulo 2

deste trabalho apresenta a relao entre o processo de descentralizao e o surgimento de
polticas pblicas inovadoras nos governos locais e situa o oramento participativo nesse
contexto. Por ser uma inovao, o oramento participativo representa a experimentao e a
busca de novos arranjos institucionais que possuem um papel fundamental num contexto
mais amplo de reforma do estado e reconfigurao dos processos de gesto pblica. Alm
disso, o princpio da variabilidade se manifesta ainda no interior do oramento participativo
de Belo Horizonte a partir da inventividade no desenvolvimento institucional (novas regras
e convenes), e no aprimoramento de todo o processo. As mudanas e adaptaes na
metodologia do OP, mencionadas anteriormente, refletem nada mais do que a
experimentao na busca de um aperfeioamento cada vez maior da poltica. Outro ponto
ligado ao princpio da variabilidade que merece meno o fato de a Prefeitura de Belo
Horizonte realizar intercmbios com outras administraes locais. A Assessora de
Planejamento (SMPL/PBH) afirma que essas trocas de informao puderam ser verificadas
a partir da convocao de tcnicos que antes atuavam em outras prefeituras com
experincia de OP, da promoo de alguns seminrios envolvendo outros municpios22 ou
para a discusso da atuao do partido; e da realizao de reunies e da troca de materiais
com representantes de outras administraes (Entrevista, em 01 de outubro de 2001). Estas
iniciativas no s atuam de forma a ampliar o intercmbio de experincias e solues, mas
tambm atravs da gerao de um estoque de conhecimento sobre a dinmica do oramento
participativo capaz de abrir novos horizontes para a gesto local.

6.1.3 Enforcement
Como j desenvolvido anteriormente, nos itens 5.1.3 e 5.2.2, a elaborao e
operacionalizao de mecanismos que atuem de forma a garantir que uma poltica pblica e
suas instituies possuam carter de sano e no deixem de produzir resultados representa
um momento de considervel importncia no processo de desenho institucional. A anlise
22

Destaca-se a realizao do Congresso Brasileiro de Controle Social do Oramento Pblico, patrocinado

pela PBH, em agosto de 1999, envolvendo mais de mil participantes, representantes de 20 estado, 74

94

desses aspectos permite perceber o nvel de estabilidade do arranjo institucional de uma

dada poltica e a sua capacidade de manter contnuo o seu "funcionamento".
No caso do oramento participativo, podemos partir do pressuposto de que, assim
como qualquer outra poltica pblica, o mesmo representa um acordo, um compromisso que
a administrao assume com os cidados no sentido de realizar uma determinada ao ou
tarefa. A partir da, a anlise destes mecanismos de enforcement pode tomar duas direes.
A primeira, diz respeito existncia de instrumentos que forneam garantias de
que o compromisso ser cumprido. Ou seja, mecanismos que criem a obrigao e
imposio dos resultados esperados, no caso do OP, a participao popular efetiva e a
realizao dos empreendimentos aprovados. A segunda, por sua vez, est relacionada
renovao do acordo ou compromisso assumido, uma vez tendo o prazo relativo
concluso de seu "ciclo de vida" expirado. Isto , existem mecanismos que garantam que o
OP ser realizado ano aps ano, ou de dois em dois anos como atualmente feito? O que
garante que o OP no ser extinto ao final de um mandato?
Abordando o primeiro ponto, podemos dizer que o oramento participativo de
Belo Horizonte considerou no processo de desenho de suas instituies a construo desse
tipo de mecanismo de enforcement. NORTH (1998) ressalta a existncia de um tipo de
mecanismo de imposio e garantia dos resultados esperados para polticas pblicas.
Segundo o autor, os resultados esperados a partir de uma poltica pblica e das instituies
nela envolvidas podem ser garantidos ou impostos atravs do estabelecimento de normas de
comportamento que desloquem o locus do enforcement do governo para os participantes.
No caso do OP-BH, isso pode ser verificado atravs das COMFORA - Comisses
Regionais de Acompanhamento e Fiscalizao da Execuo do Oramento Participativo.
As COMFORAS so eleitas anualmente - bianualmente a partir de 1999 - em cada regio
da cidade, compondo-se de representantes populares escolhidos nas assemblias. Desde a
sua criao, o regimento das COMFORA estabeleceu como suas atribuies23:

municpios e diversas entidades e movimentos sociais.

23
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000c.

95

a) acompanhar e fiscalizar a execuo oramentria, o cronograma de obras, os

gastos e a prestao de contas;
b) detalhar, complementar e redimensionar, ouvindo a comunidade interessada, as
prioridades definidas pelo Frum Regional de Prioridades, quando se
estabelecerem razes subvenientes;
c) promover debates com assessores, rgos ou entidades especficas para
subsidiar as decises internas;
d) solicitar esclarecimentos e informaes s autoridades municipais acerca de
polticas pblicas, prioritariamente aquelas com repercusso oramentria;
e) realizar reunies com representantes do oramento participativo nas sub-regies
para discutir o andamento da execuo oramentria dos investimentos
aprovados no frum regional;
f) convocar e organizar, bianualmente, juntamente com os rgos da PBH, o
Frum de Prioridades Oramentrias;
g) designar pelo menos dois de seus membros para acompanhar o processo de
abertura de propostas, quando da licitao dos investimentos aprovados pelo
Frum Regional de Prioridades Oramentrias;
h) discutir o comportamento de membros da COMFORA quanto a denncias
concretas de proveito pessoal, podendo, em caso de comprovao, propor a
excluso de seu mandato.
Alm das COMFORA, o oramento participativo de Belo Horizonte incorpora
em sua engenharia institucional outras instncias de controle pblico. Nesses espaos de
participao, os cidados adquirem informaes sobre o processo e tm a capacidade de
questionar e fiscalizar os procedimentos. O Quadro 6.1.9 apresenta uma lista destas
instncias e informa o nmero de pessoas que delas participam.

96

Quadro 6.1.9 - Controle Pblico no Oramento Participativo de Belo Horizonte

Instncias de Participao
Fruns Regionais de Prioridades Oramentrias
(delegados)
Comisses Regionais de Acompanhamento e
Fiscalizao da Execuo do Oramento
Participativo - COMFORA
Comisso Municipal do Oramento Participativo
- CMOP
Comisso da Cidade
Conselho da Cidade

Nmero de Participantes
2490 eleitos no OP 2001-2002
1508 eleitos desde o OP 94 ao 2000
337 eleitos no OP 2001-2002
55 representantes eleitos a cada edio
108 representantes eleitos a cada edio
78 representantes eleitos a cada edio

Fonte: PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000c.

A CMOP composta, paritariamente, por representantes das COMFORA e da

prefeitura e tem como objetivo aprimorar a participao popular organizada nas decises do
OP. A importncia da CMOP consiste no fato de a mesma constituir um frum municipal
no qual esto representadas todas as regionais. Por isso, a CMOP responsvel, juntamente
com a prefeitura e as COMFORA, pela convocao e organizao dos Fruns Regionais e
pela apreciao da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e do Plano Plurianual de Ao
Governamental (PPAG).
A Comisso da Cidade surgiu no contexto da implantao do OP Cidade,
coordenando a Pr-Conferncia Municipal de Prioridades Oramentrias e os Fruns
Setoriais que a compunham. A Comisso da Cidade foi composta, paritariamente, por 108
membros entre sociedade civil e prefeitura, abrangendo representao em todos os setores
que participaram das Pr-Conferncias.
Quando da efetiva consolidao do OP Cidade, na segunda metade de 1999, o
mandato e as atividades da comisso foram encerradas, sendo substituda pelo Conselho da
Cidade. O Conselho da Cidade coordenou a 1 Conferncia da Cidade, no final de 1999,
com a participao de mais de 700 delegados dos diversos setores. Este conselho tem como
atribuio definir as prioridades oramentrias no nvel da cidade atravs da tentativa de
gerao de consenso entre as diversas vises setoriais.

97

Todas estas instncias de controle pblico acima mencionadas tm, cada uma a seu
modo, ampliado os espaos democrticos e a participao cidad no cotidiano da
administrao municipal (PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000c.).
Indo em direo segunda dimenso do enforcement acima mencionada, constatase a inexistncia de qualquer tipo de instrumento formal que garanta a continuidade do
oramento participativo em Belo Horizonte. O compromisso poltico - nico elemento de
garantia presente - demonstra-se insuficiente e incapaz de manter a continuidade da
poltica, por exemplo, numa situao de mudana de mandato. A garantia da continuidade
requer no mnimo a institucionalizao formal e legal do processo. Do contrrio, como
ilustra a recente experincia do municpio de Betim, a alternncia de partidos no poder
pode pr fim a uma experincia j consolidada e exitosa, podendo representar um
retrocesso poltico considervel. A inexistncia de mecanismos que garantam a
continuidade de uma poltica - como por exemplo, a sua institucionalizao formal e legal constitui um fator de instabilidade e incerteza, que nada colabora para a construo de um
relacionamento de parceria entre a sociedade civil e o governo local.

A anlise do oramento participativo e do processo de desenho institucional a ele

relacionado possibilitou perceber que o OP e sua estrutura institucional contemplam em
grande parte os requisitos, princpios e elementos que constituem o "bom" desenho
institucional. O oramento participativo de Belo Horizonte demonstrou conseguir produzir
resultados e ser eficaz, atestando portanto sua funcionalidade; gerar aceitao e senso de
lealdade, revelando sua legitimidade; considerar todos os cinco princpios orientadores do
"bom" desenho institucional, sendo assim, flexvel, robusto, sensvel s demandas, legtimo
e inovador; e, por fim, revelou possuir mecanismos que do garantia em relao ao
cumprimento dos compromissos assumidos no seu mbito. Apenas ficou a ser preenchido o
requisito das garantias ligadas a sua continuidade que, mesmo constituindo um elemento
extremamente relevante, revela-se fundamentalmente complexo, envolvendo restries e
constrangimentos de ordem jurdica e administrativa.

98

6.2 Mudana institucional: origens e efeitos das mudanas provocadas sobre o estilo
de planejamento
Como j desenvolvido anteriormente, uma poltica pblica envolve um
aglomerado de instituies ou arranjos institucionais. Assim sendo, podemos dizer que o
seu processo de implementao constitui um momento de mudana institucional. Como
menciona JEPPERSON (1991), toda entrada implica a sada de algum outro lugar. Isto , a
implementao de uma poltica pblica, tendo em vista os arranjos institucionais por ela
trazidos, representar a superao ou mera substituio de instituies anteriormente
vigentes, constituir a introduo de novas regras e procedimentos e, portanto, gerar novas
oportunidades e constrangimentos que impactaro de forma distinta o comportamento dos
atores envolvidos.
Diante de um cenrio de mudana institucional, inicialmente, colocam-se como
ponto de partida para anlise as seguintes questes: qual a origem da mudana e do novo
arranjo institucional? E quais os efeitos provocados por tal alterao?
A busca por elementos que possam fornecer indcios de respostas a essas questes
ir nortear a anlise subsequente. Num primeiro instante, o foco residir sobre a tentativa de
identificao das bases da origem da mudana institucional provocada pela implementao
do oramento participativo em Belo Horizonte. Num segundo momento, a reflexo se dar
em cima das mudanas advindas do processo de alterao do arranjo institucional. Essa
reflexo ter como base as seguintes indagaes: ter o processo de mudana institucional
modificado as identidades dos atores polticos, redistribudo recursos polticos e incutido
novas normas? E de que modo as novas instituies, instaladas a partir da implementao
do oramento participativo, influenciaram as prticas de governo?

6.2.1 Dependncia da trajetria: identificando os fatores que sustentaram a mudana

institucional
Iniciando pela busca de indcios que forneam uma melhor compreenso sobre as
origens da mudana institucional, no caso a implementao do OP, ser aplicado o esquema

99

de anlise de polticas pblicas a partir da viso neoinstitucional, desenvolvido no item

5.2.2. De acordo com o referido esquema, a noo de dependncia da trajetria (path
dependence) permite, de certa forma, explicarmos as polticas pblicas e as decises
governamentais atuais a partir da observao do efeito condicionante que as escolhas e
decises anteriores possuem. Sendo assim, esse conceito pode ser valiosamente aplicado
para gerao de hipteses acerca da origem de uma poltica pblica. Ainda rementendo ao
esquema de anlise anteriormente proposto, deve ser relembrado que o conceito de
dependncia da trajetria pode ser aplicado de duas formas: a) atravs da investigao e
mapeamento histrico das polticas pblicas (e instituies envolvidas) implementadas
anteriormente; e b) por meio da anlise da influncia recproca entre instituies (e polticas
pblicas) e ideologia.
Primeiramente, a dedicao estar voltada primeira forma de aplicao do
conceito de dependncia da trajetria para o caso do oramento participativo de Belo
Horizonte.
Nas palavras de SOMARRIBA (2000):
o oramento participativo iniciado em Belo Horizonte em 1993, foi o
coroamento de um processo de mudana institucional que vinha
acontecendo no municpio desde fins dos anos 70 e que teve avanos
maiores no final dos anos 80. Seu antecedente mais imediato est na Lei
Orgnica do Municpio, na qual foi includa (...) a idia de que a
administrao da cidade se faria envolvendo instncias de participao
popular.
Alm do disposto no Lei Orgnica, o oramento participativo de Belo Horizonte
foi antecedido pelas seguintes polticas: o PRODECOM (Programa de Desenvolvimento de
Comunidades); o PRODASEC (Programa de Aes Scio-Educativas e Culturais para as
Populaes Carentes do Meio Urbano); o PROPAR (Programa Participativo de Obras
Prioritrias); a subdiviso em Administraes Regionais e a criao dos Conselhos
Comunitrios (AZEVEDO, 2001; FARIA, 1996; FJP, 1992; SOMARRIBA, 2000).

100

O PRODECOM foi concebido em 1979 com o objetivo de gerar melhorias urbanas

em vilas e favelas. Era um programa do governo estadual gerido pela Secretaria de Estado
do Planejamento e Coordenao Geral (SEPLAN), porm, contava com a parceria intensiva
da prefeitura. Com o PRODECOM, o Estado pretendia responder, ao mesmo tempo,
crescente presena das organizaes reivindicatrias urbanas, que se multiplicavam no
perodo, e relevncia de estimular a expanso das mesmas, definidas como interlocutores
legtimos do programa (SOMARRIBA, 2000). Foi um programa pblico - coerente e
articulado - de extenso dos benefcios representados pelo saneamento bsico e ambiental e
pela sade pblica s populaes faveladas. O PRODECOM rompia, explicitamente, com o
paradigma, at ento dominante, de ao estatal na periferia urbana de Belo Horizonte,
orientado no sentido da remoo da populao favelada. O objetivo da ao do Estado nas
favelas voltava-se para a melhoria da qualidade de vida nesses locais, pois o PRODECOM
reconhecia tacitamente que o problema das favelas era a excluso de sua populao ao
consumo de servios, como eletrificao, abastecimento de gua e redes esgoto, que
descrevem um padro mnimo aceitvel de qualidade de vida urbana (FJP, 1992).
O PRODECOM significou a criao de uma arena poltica onde tcnicos do
Estado e lideranas associativas das favelas acordavam a implantao dos projetos. Nesse
sentido, foram ampliados os graus de porosidade do Poder Pblico e de suas polticas em
relao s associaes comunitrias no plano da implantao das decises pblicas que
afetavam diretamente a sua base (FJP, 1992).
No perodo de 1983-1986, progressivamente, o programa foi se fragmentando
quando, no nvel estadual, passou a ser gerido pela Secretaria de Estado do Trabalho e da
Ao Social (SETAS). Essa Secretaria no possua a centralidade poltica que dotava o
PRODECOM de autoridade e recursos no momento em que era conduzido pela SEPLAN.
Alm disso, o desempenho e a continuidade do programa foram comprometidos pela
disperso da equipe tcnica e pelos novos arranjos polticos metropolitanos que ampliaram

101

o controle clientelista sobre as polticas pblicas e sua implantao nas favelas24 (FJP,
1992).
Da mesma forma, o PRODASEC foi concebido em 1979 e tinha como foco os
moradores das reas perifricas da regio metropolitana. Esse programa visava a promoo
de aes scio-educativas e culturais voltadas para a populao carente ocupante dessas
reas. Assim como o PRODECOM, as aes do PRODASEC iam no sentido de mobilizar
o esforo e a capacidade associativa da populao para solucionar os problemas atravs de
uma prtica comunitria (FARIA, 1996).
O PROPAR, por sua vez, consistia na realizao de assemblias regionais, com a
presena do prefeito, nas quais eram sugeridas as obras que os participantes julgavam
prioritrias em suas reas. Tais assemblias no tinham, entretanto, carter minimamente
deliberativo. Serviam apenas para indicar, de forma descontnua e nada sistemtica, as
principais preocupaes dos moradores de cada regio (SOMARRIBA, 2000).
De fato, esse programa apresentou resultados prticos muito limitados. Em razo
da ausncia do carter deliberativo das assemblias, a SUDECAP (Superintedncia de
Desenvolvimento da Capital) continuou concentrando no somente a atribuio de realizar
as obras do municpio, mas tambm a definio e hierarquizao das mesmas, em
articulao direta com o gabinete do prefeito e em estreita sintonia com as empreiteiras
executantes de obras pblicas (SOMARRIBA, 2000).
Com o objetivo de criar esferas de governo mais prximas e mais sensveis s
demandas da populao, o municpio foi dividido em Administraes Regionais. A
implantao dessas Administraes Regionais, hoje 9 no total, foi um processo lento,
marcado por avanos e recuos.
SOMARRIBA (2000) descreve que as duas primeiras Administraes Regionais
(AR) - Venda Nova e Barreiro - comearam a funcionar ainda no incio da dcada de 70.
De certa forma, essas AR foram implantadas inicialmente em razo da distncia entre essas
regies e o centro da cidade. Do ponto de vista legal, eram definidas amplas atribuies
24

Para uma avaliao rica e detalhada do PRODECOM, tanto no plano terico quanto no nvel dos resultados

102

para as AR, como a promoo de licitaes de obras e servios, a execuo direta dessas
obras e servios, a participao nas atividades de planejamento municipal, cabendo-lhes
elaborar planos e programas setoriais em articulao com o Conselho de Municipal de
Planejamento e de Desenvolvimento. Apesar disso, as primeiras regionais comearam
atuando de forma limitada, sem autonomia, apenas executando as obras definidas pelo nvel
central. A transferncia de recursos financeiros era irrisria e as AR no tinham poder
efetivo para definir quaisquer melhorias urbanas. Nesse sentido, acabavam atuando como
mediadores polticos entre as lideranas populares e o prefeito, em moldes clientelistas.
Uma dcada depois, em 1983, foram criadas as outras sete regionais. Apesar da
ampliao do nmero de AR, foram realizadas profundas restries no papel das mesmas, o
que comprometeu um processo efetivo de descentralizao intramunicipal. Nesse momento,
suas atribuies se restringiam prestao de informaes (tributrias, econmicas, etc.)
aos muncipes e encaminhamento para o nvel central dos requerimentos feitos por esses
(SOMARRIBA, 2000).
O quadro de precariedade gerencial das AR s veio a ser melhorado a partir de
1989, com a implementao de uma srie de medidas, como a nomeao de
administradores regionais com experincias passadas de participao nessas formas de luta
e movimentos e a proposta de criao de Conselhos Comunitrios vinculados s
Administraes Regionais.
SOMARRIBA (2000) destaca que a proposta dos Conselhos Comunitrios
frutificou apenas em Venda Nova e no Barreiro, em decorrncia do maior envolvimento
dos administradores regionais com a idia, bem como da maior densidade organizativa dos
setores populares locais e da configurao mais clara de uma identidade regional nas duas
reas.
De fato, os maiores avanos no processo de descentralizao polticoadministrativa em Belo Horizonte somente vieram a ocorrer a partir de 1993, na
administrao do PT. Deste momento em diante, as Administraes Regionais assumiram o

concretos, ver FJP (1992).

103

papel de instncias mais diretamente responsveis pelo relacionamento com a populao na

implementao do OP (SOMARRIBA, 2000).
O mapeamento e investigao histrica realizados acima apontam que o oramento
participativo de Belo Horizonte j contava com algumas condies prvias favorveis a sua
implementao. Ainda que de maneira tmida, a articulao com as instncias organizadas
da sociedade j estava presente em vrios dos setores da mquina pblica municipal
(AZEVEDO & MARES GUIA, 2001). As iniciativas relembradas h pouco no chegaram
a inaugurar um novo estilo de governar, mas criaram condies institucionais para tal
(SOMARRIBA, 2000).
Dessa forma, podemos dizer que essas polticas listadas acima atuaram de maneira
a consolidar uma base para a implementao do OP. A existncia e o funcionamento do
PRODECOM, do PRODASEC, do PROPAR, das Administraes Regionais e dos
Conselhos Comunitrios acabaram por gerar um processo de aprendizagem organizacional,
no qual a administrao municipal foi capaz de internalizar novos princpios, num processo
lento e gradual de construo institucional. Alm disso, essas iniciativas empreendidas no
passado, de alguma forma, deixaram como "herana" toda uma sustentao tcnica e
administrativa, envolvendo pessoal, estrutura fsica e administrativa.
O ponto a que se pretende chegar, portanto, que as aes realizadas no passado
acabaram por constituir, num processo incremental, um ambiente favorvel e propcio
implementao do oramento participativo em Belo Horizonte. Assim, podemos afirmar
que, de alguma forma, o OP-BH se funda na dependncia de uma trajetria histrica, em
que a ao do presente reflete o desempenho de um determinado conjunto de atividades no
passado. "O lugar a que se pode chegar depende do lugar de onde se veio e, simplesmente,
mais difcil chegar a certos lugares a partir de onde se est" (PUTNAM, 1996).

Partimos, nesse momento, para a anlise da segunda forma de aplicao do

conceito de dependncia da trajetria, definida no esquema de avaliao de polticas
pblicas a partir da viso neoinstitucional desenvolvido no item 5.2.2. A noo de

104

dependncia da trajetria passa, ento, a enfocar a relao de influncia recproca entre

instituies (que constituem uma determinada poltica pblica) e ideologia. Isto , a
dependncia da trajetria passa a ser observada a partir da nfase sobre o papel das idias
no processo de mudana institucional. A idia central aqui a percepo de que as
estruturas institucionais definem os canais e mecanismos (constrangimentos e
oportunidades) atravs dos quais novas idias so traduzidas em polticas, assim como,
novas idias e pressupostos ticos, morais e tcnicos influenciam o desenho, a metodologia
e a forma de implementao de novas polticas pblicas e das instituies a elas ligadas.
GOM & SUBIRATS (1998) chamam ateno para o fato de que tais idias e
pressupostos constituem o referencial de uma poltica. Isto , representam a forma como
esto organizadas as percepes dos atores em relao ao sistema. Essas percepes ou o
referencial de uma poltica influenciam de maneira decisiva nos critrios de julgamento e
formao de preferncias, nas pautas de interao com os demais atores e na avaliao
tanto do processo de implementao quanto dos impactos de uma poltica. O
compartilhamento de percepes no nvel de grupos organizados acarreta a formao de
comunidades epistmicas. Uma vez formado, esse grupo de indivduos que compartilham
os mesmos valores e princpios em relao a determinadas situaes atua de forma a
influenciar a formao de polticas pblicas concretas.
No caso do oramento participativo de Belo Horizonte, a hiptese explicativa da
origem de tal poltica reside no reconhecimento do Partido dos Trabalhadores (PT) e seus
aliados locais como uma dessas comunidades epistmicas.
Como j descrito no item 3.2, a poltica do oramento participativo, tal como
conhecemos hoje, consolidou-se e desenvolveu-se em Porto Alegre numa seqncia de
gestes do Partido dos Trabalhadores, que vem at os dias de hoje acumulando quase 12
anos de trabalho continuado. Dessa forma, possvel dizer que a poltica do oramento
participativo est profundamente conectada ao PT, sendo vivel afirmar que a mesma
constitui o principal produto deste partido. O que se pretende destacar aqui a relao
entre o idario do PT e o desenvolvimento da poltica do oramento participativo. Para tal,
deveremos relembrar um pouco a histria e os princpios desse partido.

105

O Partido dos Trabalhadores estabeleceu-se formalmente em 1981 a partir de uma

coalizo de sindicalistas radicais, movimentos sociais, grupos religiosos (as CEBs), alm de
polticos e intelectuais de esquerda. Desde ento, uma cultura de democratizao influencia
a plataforma do partido na qual a democratizao do processo de tomada de deciso e a
inverso de prioridades so os princpios orientadores mais arraigados (ABERS, 2000).
nfase particular destinada defesa da ampliao da participao, o que se manifesta,
enquanto proposta prtica, na abertura de canais institucionais de consulta permanente junto
populao, para sua participao direta ou indireta (SILBERSCHNEIDER, 1998).
Dessa forma, a ideologia do PT busca representar uma alternativa ao padro
clientelista e populista de governar que, atravs da incorporao da participao popular
capaz de gerar polticas sociais capazes de enfrentar demandas bsicas na rea de sade,
educao, habitao e transporte (PALOCCI et al, 1997). Essa proposta de gesto
alternativa, como j dito, tem como elemento central a questo da participao popular,
aliada tica, transparncia, desprivatizao do poder pblico e inverso de
prioridades (ANANIAS, 1997; GENRO, 1997).
Desde 1988, quando um nmero significativo de cidades elegeu prefeitos do PT,
polticas participativas de todo tipo vm sendo implementadas (ABERS, 2000), dentre elas
conselhos municipais populares e participao nas decises oramentrias. As experincias
empreendidas nesse perodo provocaram o amadurecimento da concepo de participao
definida pelo partido e aprimoraram os processos e metodologias, de modo a torn-los cada
vez mais efetivos.
Mesmo que ainda no seja possvel falarmos sobre um "modo petista de
governar", como afirma GENRO (1997), o fato de o partido firmar-se no cenrio poltico
nacional e assumir a direo de fraes do Estado, possibilita-lhe implementar seus
princpios tico-polticos e programticos que constituem sua viso de mundo.
a partir desse iderio e princpios que, em 1993, na administrao do PT, o
Prefeito Patrus Ananias inicia o processo de implementao do oramento participativo de
Belo Horizonte. Seguindo a estratgia partidria nacional, a poltica do oramento
participativo era o ponto central da plataforma eleitoral do candidato a prefeito. O Captulo

106

4 deste trabalho apresenta um histrico detalhado do processo de implementao e

desenvolvimento do oramento participativo em Belo Horizonte que sucedeu o referido
momento.
Com base no que foi exposto acima, torna-se mais claro o papel da ideologia no
processo de formao de uma poltica pblica e dos arranjos institucionais ligados a ela.
Percepes e idias so as fontes de inspirao para a reconfigurao institucional. Indo
alm, devemos reconhecer que a relao entre ideologia e instituies - no caso, aquelas
relacionadas a polticas pblicas - de influncia recproca. No s as idias influenciam as
instituies, como tambm as instituies atuam como "filtros", atravs do estreitamento
conceitual que so capazes de proporcionar. Como foi citado anteriormente, primeiro a
poltica molda as instituies, mas posteriormente as instituies moldam a poltica
(Montesquieu apud PUTNAM, 1996).
Essa ltima idia nos conecta com o prximo momento do trabalho, que visa
analisar que tipo de efeito foi verificado a partir da mudana institucional, cujas origens
foram explicadas a partir dos eventos histricos que precederam a implementao do OP,
assim como da relao entre os arranjos institucionais vigentes e a canalizao do iderio e
princpios de ao do Partido dos Trabalhadores.

6.2.2 A noo de custos de transao e os efeitos da mudana institucional

Como j anunciado anteriormente, a anlise dos efeitos provocados pela mudana
institucional (implementao do OP) ter como orientao a noo de custos de transao.
Assim como exposto no item 5.2.2, os custos de transao so determinados pela estrutura
institucional vigente. Dessa forma, um processo de mudana institucional, que provoca a
reconfigurao da estrutura de oportunidades e constrangimentos, consequentemente, acaba
por alterar os custos de transao.
Relembrando rapidamente, os custos de transao podem ser entendidos como
todos os custos envolvidos no processamento e efetivao de acordos, trocas e
compromissos. Como no caso de polticas pblicas, tais acordos, trocas e compromissos

107

muitas vezes ocorrem atravs de instituies, os custos de transao tambm podem ser
entendidos como o custo dos recursos utilizados para a criao, manuteno, utilizao e
alterao de instituies. Estes custos, portanto, incluem, como j mencionado
anteriormente, custos de informao; custos de manuteno e utilizao; e custos de
imposio (enforcement)25.
Para que sejam verificados, de forma mais precisa, os elementos de custo
envolvidos numa poltica pblica, imprescindvel que o acordo ou a troca que a
caracteriza seja identificado. No caso do oramento participativo de Belo Horizonte, o
acordo/troca envolvido o seguinte:
-

A Prefeitura de Belo Horizonte abre mo do seu direito ou competncia

constitucional de produzir reservadamente todo o oramento municipal,
concedendo parte dele deciso popular. A participao popular, por sua vez,
atua para a prefeitura como uma forma de diagnstico de demandas e
necessidades, alm de gerar a co-responsabilizao26 dos participantes pelos
resultados de tal atuao poltica, e de incrementar as bases de legitimidade do
governo;

A populao contribui com seu envolvimento no processo oramentrio, uma vez

que atravs da participao poder defender e definir diretamente suas
necessidades e prioridades.
A partir do esclarecimento da troca ou acordo envolvido no oramento

participativo, poderemos proceder, com base nas informaes sobre tal poltica fornecidas
ao longo deste trabalho, identificao dos custos associados a essa troca e dos elementos
que compem cada um daqueles conjuntos de custos de transao citados acima.
No que diz respeito ao conjunto ligado aos custos de informao - que consistem no
custo de mensurao dos atributos de valor envolvidos na troca; custos de obteno,
25

O conceito de custos de transao definido e discutido nos item 5.1.4 e 5.2.2.

A compreenso que espera-se obter do termo co-responsabilizao pode ser ilustrada a partir da seguinte
citao: "...se a comunidade definiu como prioritrio o alargamento de uma rua o programa assume todos os
custos materiais e a comunidade assume os custos polticos e sociais da presso dos interesses privados
prejudicados com a produo daquele bem coletivo." [FJP, 1992]

26

108

processamento e distribuio de informao para o planejamento, desenho institucional e

tomada de deciso; alm de envolver os custos de aprendizagem organizacional e de
capacitao de pessoal - podemos identificar no oramento participativo os seguintes
elementos:
-

custos envolvidos no desenvolvimento da metodologia e dos procedimentos;

custos ligados ao planejamento e desenho do ambiente organizacional e

institucional do OP-BH, incluindo a definio de funes, papis e atribuies
para os atores envolvidos;

custos relativos coleta de dados nos rgos responsveis pela execuo da

poltica, nas assemblias populares e nas comisses de fiscalizao;

custos envolvidos no tratamento estatstico desses dados;

custos relacionados produo de folhetos (convocaes para reunies e

assemblias, prestao de contas, etc.), de relatrios tcnicos para os rgos
decisores e de revistas (como a PlanejarBH);

custos com treinamentos iniciais, tanto do corpo tcnico e burocrtico quanto dos
participantes, atravs de seminrios de sensibilizao;

custos envolvidos no processo de internalizao e desenvolvimento de

habilidades no decorrer do processo, por parte daqueles ligados conduo da
poltica;

custos de capacitao de lideranas populares, por meio da realizao de cursos e

reunies.
O segundo conjunto - os custos de manuteno e utilizao - envolvem os custos

de manuteno das organizaes, monitoramento e avaliao de processos e resultados. No

caso do OP, estes custos se manifestam:
-

na implantao das novas unidades organizacionais criadas a partir da

implementao do OP-BH;

109

na manuteno das estruturas responsveis pela coordenao de todo o processo

oramentrio participativo, incluindo custos fixos e variveis;

no processo de negociao representado pela fragmentao organizacional das

agncias pblicas municipais e na negociao com as instncias de participao
popular e controle pblico;

no monitoramento dos custos incorridos por estas organizaes;

nos custos relativos ao desempenho de avaliaes tanto dos processos quanto dos
resultados, voltadas ao controle e aprimoramento da poltica.
Por fim, os custos de imposio (enforcement) compem-se dos custos ligados

garantia dos resultados da troca ou acordo e os custos relacionados renovao da troca e

seus termos. Com relao garantia dos resultados, no caso do OP-BH, os custos estariam
ligados : a) manuteno das estruturas organizacionais - incluindo custos fixos e variveis
- que correspondem s instncias de participao e controle pblico do oramento
participativo, a saber: Fruns Regionais de Prioridades Oramentrias (seus delegados),
COMFORAS, CMOP, comisso da Cidade, e Conselho da Cidade27; e b) negociao
destas organizaes e instncias de participao popular com a prefeitura, incluindo os
custos de preparao e realizao de reunies, alm dos custos ligados ao processamento
das decises nelas tomadas.
Do ponto de vista da renovao da troca ou acordo, a inexistncia de mecanismos
formalmente institudos com tal funo28, exime a absoro de custos, como o de
manuteno de organizaes e de realizao de negociaes. Porm, a incerteza provocada
pela ausncia de instrumentos de enforcement que garantam a renovao do acordo gera um
cenrio de instabilidade que, por sua vez, pode ser incorporado pelos atores envolvidos sob
a forma de custos de transao.
O esforo realizado no tem como objetivo entrar em detalhe a respeito de cada
elemento ou conjunto que compem os custos de transao envolvidos na troca exposta,

27
28

Estas organizaes e instncias de participao foram descritas no item 6.1.

Aspectos discutido no item 6.1.

110

mesmo porque, como citaram BENHAM & BENHAM (1998), trata-se de elementos cuja
mensurao e operacionalizao extremamente difcil na vida real. Tratou-se apenas de
identificar tais elementos quanto a sua natureza e insero no processo, pois, eles
constituem as condies bsicas para a viabilizao da troca ou acordo envolvido na
dinmica do OP-BH. A identificao de tais custos apresentam como utilidade o fato de
clarear que tipo de custos de transao esto sendo absorvidos pelos atores envolvidos.
A preocupao, por parte da Coordenao do Oramento Participativo de Belo
Horizonte, em relao identificao dos custos e condies bsicas para a viabilizao da
poltica pde ser constatada em entrevista com o Secretrio Municipal de Planejamento. O
entrevistado revelou que a busca por uma melhor apropriao de todos os custos envolvidos
no processo um dos desafios atuais. A partir das informaes relativas a esses custos a
discusso com a populao poderia ser substancialmente aprimorada, tornando o processo
ainda mais claro e transparente (Entrevista, em 30 de outubro de 2001).
Cabe ainda destacar que, alm dos custos mencionados acima, a mudana
institucional, pelo simples fato de constituir uma mudana, incorre todos os custos relativos
adaptao aos novos arranjos, tais como, reformulao de processos, capacitao de
pessoal, adequao da estrutura fsica e administrativa, ou seja, todos aquelas atividades
que configuram o processo de re-aprendizado organizacional. Estes custos tambm devem
ser contabilizados no conjunto de custos de transao.
Dispor de uma mnima visualizao dos custos de transao envolvidos na troca
ou acordo possibilita compreender a base da motivao dos atores para a busca de
aprimoramento dos termos da troca, assim como, das instituies nela envolvidas. Como j
salientado por NORTH (1990), a alterao dos custos de transao acabar por incentivar
esforos, por parte dos atores diretamente envolvidos, no sentido de desenvolver
convenes e normas que reduzam os custos de transao gerados, atravs do
estabelecimento de termos e regras que tornem o processo de troca mais estvel e confivel.

111

A prxima etapa desta anlise se concentrar em identificar e comentar cada uma

dessas convenes, normas e adaptaes, realizadas ao longo da histria, incorporadas
metodologia do oramento participativo de Belo Horizonte, de forma a aprimor-lo e
desenvolv-lo.
Todas as mudanas na metodologia do oramento participativo, a serem abordadas
aqui, encontram-se historicamente situadas no Captulo 4 deste trabalho. Alm disso, para
fins de maior organizao da anlise subsequente, a totalidade de mudanas e adaptaes
metodologia foi categorizada a partir de dois grandes conjuntos: a) captao e qualificao
de demandas; e b) operacionalizao e organicidade.
O primeiro, ligado captao e qualificao de demandas, envolve iniciativas e
aes destinadas constituio de um aparato capaz de colher e selecionar as reais
prioridades ou aes mais necessrias, num contexto de abundncia de demandas e recursos
escassos, de forma a incorpor-las num referencial de atuao poltica lgico e sustentvel.
Alm disso, como menciona SOMARRIBA (2000), as mudanas verificadas na
metodologia do OP-BH, no que diz respeito captao e qualificao de demandas, tm
como objetivo evitar a captura do processo por agentes polticos com maior capacidade
de mobilizar recursos, que conseguem fazer valer seus interesses, no questionando a
legitimidade dos mesmos, muito embora reste dvida com relao ao seu carter prioritrio.
Como, por exemplo, ocorreu numa regional a priorizao de iniciativas nas reas de sade e
educao que, quando confrontadas com as carncias de infra-estrutura da regio, no
poderiam ser consideradas prioritrias em nenhuma hiptese. Segundo a autora, esta
preocupao vinha sendo manifestada tanto pelos administradores regionais quanto pelos
membros das COMFORAS. SOMARRIBA (2000), destaca tambm que tais mudanas
buscam tentar impedir que sejam reproduzidas no mbito do OP aes polticas de corte
clientelista.
Sendo assim, o conjunto relativo a captao e qualificao de demandas envolve
as seguintes mudanas: a adoo dos critrios de abrangncia social e relevncia social; o
desenvolvimento e aplicao do ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU); a definio
dos pr-requisitos de planejamento urbano, relacionando as demandas com os instrumentos

112

de planejamento como o Plano Diretor, os Planos Diretores Regionais, os Planos Globais

Especficos (PGE), dentre outros; e a implantao do Oramento Participativo Cidade.
Por sua vez, o segundo conjunto operacionalizao e organicidade envolve
iniciativas e aes que tratam do processo de transformao das prioridades selecionadas
em aes viveis. Constitui o aparato capaz de transformar demandas sociais em aes
governamentais concretas, atravs da insero das primeiras no ambiente organizacional da
prefeitura, tornando-as metas de execuo para as diversas agncias municipais.
Esto includas nesse conjunto as mudanas e adaptaes metodologia ligadas a:
busca por maior preciso na elaborao dos projetos de obras e empreendimentos;
levantamento da capacidade executiva dos rgos responsveis pela realizao das obras
(URBEL e SUDECAP); ampliao da autonomia financeira das Administraes Regionais,
atravs da instituio de cotas de manuteno e elevao do limite para realizao de
licitaes para obras; busca por maior cooperao e articulao institucional intersetorial;
estabelecimento de uma nova regionalizao intra-municipal a partir das Unidades de
Planejamento (UP); introduo da bianualidade para o processo do oramento participativo;
e criao do Grupo Gerencial do OP.
A seguir, cada uma destas iniciativas e adaptaes, realizadas ao longo da histria
no sentido de aprimorar e evoluir o processo de participao no oramento pblico, ser
comentada individualmente.

a) Captao e Qualificao de Demandas:

a.1) Critrios de Abrangncia Social e Relevncia Social.

Estes critrios de planejamento foram incorporados metodologia em 1998, no
processo de elaborao do OP 99-2000. O emprego desses critrios tem como objetivo
propiciar uma melhor qualidade no processo de definio de prioridades e aes a serem
empreendidas, na medida em que atuam de forma a qualificar objetivamente as demandas
apresentadas nas assemblias populares, fornecendo uma base para a anlise comparativa

113

das propostas. O critrio de abrangncia social leva em considerao uma estimativa do

nmero de pessoas e da extenso dos benefcios que podem vir a ser gerados por uma dada
reivindicao. E o critrio de relevncia social qualifica uma determinada proposta a partir
do nmero de vezes que foi apresentada enquanto demanda em Fruns do OP anteriores
sem que tenha sido neles aprovada (PREFEITURA MUNCIPAL DE BELO HORIZONTE,
2000c). A pontuao das demandas a partir desses critrios passou a ser conhecida como
nota das obras. Da introduo da pontuao em diante, a escolha dos empreendimentos
prioritrios passou a ser definida da seguinte forma: o voto popular nas assemblias
representa 51% e o resultado da pontuao 49%29. Essa mudana exigiu inmeras
negociaes com as lideranas, que se sentiam ameaadas de perder o controle poltico do
processo, assim como levou os coordenadores do oramento participativo a se dedicarem
intensivamente para conceber e pontuar as demandas apresentadas (PREFEITURA
MUNCIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000b).

a.2) O ndice de Qualidade de Vida Urbana (IQVU).

Embora lanado em 1996, o IQVU somente foi incorporado ao processo do
oramento participativo a partir de 2000 - na definio do oramento de 2001-2002 - sendo
alvo de intensas discusses nesse perodo de 4 anos. O IQVU foi elaborado com a inteno
de orientar a distribuio dos recursos do oramento participativo, apesar de cada vez mais
vir sendo reconhecido como um instrumento de grande utilidade para as atividades de
planejamento em diversos setores e polticas30. At 1999, a repartio espacial dos recursos
era feita considerando-se o tamanho e a renda da populao de cada uma das Regies
Administrativas de Belo Horizonte. A partir de 2000, o IQVU foi associado aos critrios j

29

O clculo final feito a partir de planilha e software especialmente elaborado para combinar a pontuao
com o resultado da votao.
30
Um exemplo disso, o emprego do IQVU como critrio de distribuio do recurso do Programa BolsaEscola entre as regies da cidade, por parte da Secretaria Municipal de Educao. PREFEITURA
MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE (2000b).

114

empregados. Dessa maneira, as Unidades de Planejamento (UP)31 simultaneamente mais

populosas e com qualidade de vida urbana mais baixa passaram a receber mais recursos.
O IQVU possui a capacidade de mensurar a oferta de servios e recursos urbanos,
bem como o acesso da populao aos mesmos, dessa forma, apresenta-se como um ndice
essencialmente urbanstico. Sua composio, estrutura e forma de clculo enfatizam
aspectos fundamentalmente vinculados ao ambiente construdo; calculado a partir de
indicadores que quase sempre se reportam ao lugar; estes privilegiam informaes sobre a
oferta de equipamento ou dados vinculados aos mesmos e, no clculo, foram considerados
como mais importantes os setores de habitao e infra-estrutura, variveis de maior peso no
ndice. Alm desses aspectos, os valores obtidos para cada unidade intramunicipal so
corrigidos pelo tempo de deslocamento necessrio para se acessar os servios considerados,
fora do local de moradia (utilizando-se transporte coletivo), partindo-se de diversos lugares
da cidade. Este tempo de deslocamento resulta numa "medida de acessibilidade" includa
no modelo formal de clculo do IQVU e faz com que os valores obtidos para o ndice
reflitam tambm dois aspectos essenciais na qualidade de vida nas cidades: a qualidade do
transporte coletivo e da malha viria urbana. Formulado especialmente como um
instrumento de gesto urbana, o IQVU permite identificar as regies da cidade onde h
menor oferta e acesso aos servios (e que, portanto, devem ser priorizadas na distribuio
das verbas disponveis), bem como os servios que devem ser priorizados nestas regies
para elevar seu IQVU (PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000a).
O ndice expressa a oferta e o acesso da populao a servios e recursos urbanos,
na medida em que contempla variveis temticas ligadas ao abastecimento, assistncia
social, cultura, educao, aos esportes, habitao, infra-estrutura urbana, ao meio
ambiente, sade, segurana urbana e a servios urbanos (como, postos de gasolina,
agncia de correios, etc.). A partir dessas 11 variveis, foram elaborados 75 indicadores
calculados de forma georreferenciada para as 81 Unidades de Planejamento do municpio
de Belo Horizonte. O clculo final do IQVU permite que seja estabelecida uma hierarquia

31

A diviso do municpio em Unidades de Planejamento ser discutida logo adiante.

115

entre estas unidades, alm de proporcionar a percepo das prioridades espaciais e setoriais
do municpio (PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000a).
Um dos elementos importantes do processo de construo do IQVU foi a
incorporao da participao de seus usurios imediatos (Administraes Regionais e
outros setores da PBH), os quais opinaram acerca do elenco de variveis temticas, bem
como, determinaram o peso de cada varivel. Alm disso, aps elaborado o ndice (1996), o
intervalo de tempo at a sua implementao na dinmica do OP foi preenchido por diversas
discusses entre a coordenao do OP, os administradores regionais e os membros do
Conselho da Cidade. Estas discusses visavam a capacitao dos grupos envolvidos no
processo para anlise do ndice e treinamento na utilizao do mesmo. Esse processo de
capacitao buscava demonstrar que a efetiva aplicao do ndice ajustava-se precisamente
aos objetivos do OP de inverter democraticamente as prioridades de governo, destinando
mais recursos pblicos s reas mais necessitadas32 (PREFEITURA MUNICIPAL DE
BELO HORIZONTE, 2000a).

a.3) Pr-requisitos de planejamento urbano.

A partir do OP 99-2000, elaborado em 1998, foram introduzidos na metodologia
parmetros que buscavam constituir pr-requisitos de planejamento urbano para a avaliao
e qualificao de demandas. Esses parmetros visavam atuar de forma a pr-selecionar as
demandas que possussem articulao e integrao com os instrumentos de planejamento
urbano vigentes. Estes instrumentos de planejamento incluem: o Plano Diretor; os Planos
Diretores Regionais; os Planos Globais Especficos (PGE) para vilas e favelas; a Lei de Uso
e Ocupao do Solo; e as diretrizes das reas de sade e educao; dentre outros
(PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000c). A partir dessa alterao,
demandas que no apresentavam conformidade ou iam contra as disposies dos
instrumentos de planejamento - nos casos em que esses eram aplicveis - no deveriam
constituir objetos sujeitos priorizao em assemblias populares, ressalta a Assessora de
32

Para mais informaes a respeito do IQVU, ver NAHAS (2000) e PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO
HORIZONTE (2000a).

116

Planejamento - SMPL/PBH (Entrevista, em 01 de outubro de 2001). O pressuposto de tal

mudana o de que os instrumentos de planejamento possuem a capacidade de orientar os
empreendimentos a serem realizados, na medida em que diagnosticam as principais
necessidades e apontam aes estratgicas para solucionar os problemas. Assim, seriam
evitados casos, como por exemplo a priorizao de uma determinada obra que poderia ter
sua realizao inviabilizada tecnicamente por prescindir da realizao de outra interveno
(estruturante) no prevista na primeira.

a.4) Oramento Participativo Cidade.

A implementao do Oramento Participativo Cidade teve incio em 1998. O OP
Cidade ento introduzido com o objetivo de ampliar a abrangncia da participao
popular do nvel regional para a cidade como um todo, democratizando as decises sobre os
investimentos estruturantes da cidade e os gastos com polticas sociais. A metodologia
geral desse processo baseia-se no conceito de planejamento estratgico e de gerenciamento
por diretrizes, e tem como resultado final a elaborao de Planos Estratgicos Setoriais.
Nesses planos so hierarquizadas as aes sociais da prefeitura nas reas de educao,
sade, desenvolvimento social e cultural, esporte, turismo e eventos, assuntos da
comunidade negra, abastecimento, desenvolvimento econmico, bem como as aes de
planejamento e intervenes urbanas. Alm dos planos, o processo do OP Cidade tambm
visa definir linhas estratgicas intersetoriais, ou seja, aes articuladas desenvolvidas por
diferentes rgos da PBH. O Oramento Participativo Cidade constituiu, portanto, um
avano da metodologia do oramento participativo de Belo Horizonte que tornou vivel a
discusso partilhada entre governo, servidores e sociedade sobre os problemas e solues
para a cidade, buscando no s a melhoria das aes em cada setor, mas tambm, uma
maior integrao intersetorial da prefeitura33 (PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO
HORIZONTE, 2000).

33

Mais detalhes sobre a metodologia do OP Cidade em Prefeitura Municipal de Belo Horizonte (2000a).

117

b) Operacionalizao e Organicidade:

b.1) Preciso na elaborao dos projetos.

Nos primeiros anos de funcionamento do oramento participativo em Belo
Horizonte, a deciso popular no processo de definio e priorizao de obras regionais
acabou por revelar explicitamente a incapacidade gerencial dos rgos executores da
prefeitura (SUDECAP e URBEL) para atuar de forma pr-programada. Tais rgos no se
encontravam preparados para esclarecer e expor antecipadamente para a populao os
critrios tcnicos ligados concepo do projeto executivo do empreendimento, nem para
atuar de forma transparente em relao economicidade dos custos do empreendimento,
efetividade e moralidade da conduo do processo licitatrio, dentre outras deficincias
(SILBERSCHNEIDER, 1998).
Tais deficincias em relao aos mecanismos de accountability do processo,
juntamente com as dificuldades encontradas no que diz respeito ao dimensionamento do
impacto financeiro do empreendimento previsto, acabavam por contribuir para a impreciso
na elaborao dos projetos das obras e empreendimentos. Nesse perodo, tanto a
SUDECAP quanto a URBEL deixaram de considerar diversos elementos nas vistorias de
algumas obras. Estes elementos acabavam sendo identificados posteriormente, quando
tinham que ser executados sem terem sido oramentariamente previstos. A SUDECAP e
URBEL atuavam a partir da herana de um pragmatismo executivo - que coloca as decises
executivas sob presses conjunturais e de interesse e de uma cultura gerencial baseada na
improvisao que no se preocupa em antecipar obstrues executivas. Dessa forma,
estes rgos executores no dispunham de um banco de projetos ou mesmo de rotinas
sistemticas para levantamento dos itens a comporem as planilhas de custos (como por
exemplo, estudos de bacia, drenagem e sondagem de terrenos, etc.) [SILBERSCHNEIDER,
1998].

118

O resultado foram graves erros de estimativa de custos na elaborao do projetos

de obras e empreendimentos do OP. O Quadro 6.2.1 a seguir demonstra esta situao que
marcou os primeiros anos do oramento participativo em Belo Horizonte.
Quadro 6.2.1
Valores Estimados e Orados nos Oramentos
Participativos de 1994 a 1996 (em R$ 1 milho)
OP
94
95
96
Total

Estimado Orado Variao/Erro (%)

15,350
25,554
66,5
18,185
33,487
84,1
27,175
35,346
30,1
60,710
94,387
55,5

Fonte: SILBERSCHNEIDER, 1998.

O erro nas estimativas das primeiras trs edies do OP (55,5%) chegou a

representar aproximadamente um valor de R$ 33,667 milhes (Silberschneider, 1998).
Nos anos subsequentes, 1997 e 1998, diante da impossibilidade de aprimoramento
rpido das vistorias, para minimizar a fragilidade das estimativas, a prefeitura considerou
nos clculos uma margem de erro geral igual a 50%, elevando substancialmente os custos
de todos empreendimentos (SILBERSCHNEIDER, 1998).
A partir de ento, houve considervel evoluo na preciso dos projetos. Tal
resultado foi atingido a partir de um melhor equipamento dos rgos executores, ampliao
do quadro de pessoal e definio de procedimentos e processos para as vistorias dos futuros
empreendimentos e para a elaborao dos projetos, de forma a reduzir os erros de
estimativa. A ttulo de exemplo, o Superintendente da SUDECAP informou em entrevista
que, a partir de 1996, o nvel de desajuste entre estimado e realizado nos projetos de obras
mantinha-se em torno de 24%, margem de erro admitida pela legislao vigente, que de
25% (SOMARRIBA, 2000).

119

b.2) Levantamento da capacidade executiva da URBEL e SUDECAP.

Ao longo de sua histria, o oramento participativo definiu um nmero expressivo
de empreendimentos, 850 no total (ver Quadro 6.1.2, pag. 79). Isto representa, de forma
ilustrativa, considerando as 7 edies j realizadas, a definio e encaminhamento de uma
nova obra, em mdia, a cada 4 dias. Essa proporo constitui um ritmo extremamente
acelerado, levando em considerao que todo o processo envolve vistoria, elaborao de
projeto, realizao de licitaes e a prpria execuo da obra.
Assim, a capacidade executiva dos rgos da prefeitura foi desnudada logo nas
primeiras edies do OP. Para os quatro primeiros anos foram definidas 527 obras (62% do
total j aprovado), o que fatalmente implicou em atrasos e no cumprimentos dos prazos
estabelecidos para a entrega dos empreendimentos s comunidades. Na medida em que o
cenrio de atrasos alimentava uma crise de credibilidade para as prximas edies do OP, a
prefeitura, a partir do quarto ano, reduziu o nmero possvel de intervenes a serem
aprovadas, sem alterar o montante de recursos em discusso (SILBERSCHNEIDER, 1998),
passando de 171 no OP 94 para 68 no OP 9834. Tal iniciativa foi embasada numa avaliao
da capacidade executiva da URBEL e SUDECAP, que buscava identificar at que ponto os
compromissos assumidos com a populao poderiam ser cumpridos. Alm disso, esforos
foram concentrados no sentido de produzir informaes sobre o estgio do andamento de
cada obra, como meio de promover o seu monitoramento e prestar contas permanentemente
s lideranas populares (SILBERSCHNEIDER, 1998).
importante ressaltar tambm que, principalmente no caso da URBEL, foram
empreendidas iniciativas no sentido de tentar ampliar a capacidade executiva dos rgos,
com maior transferncia de recursos financeiros e aumento do quadro de pessoal.
A partir da, a executabilidade das edies subsequentes do OP apresentaram
melhor performance. O Grfico 6.1.1 (pag. 78 item 6.1) ilustra essa situao. Dos 719
empreendimentos definidos at 2000, aproximadamente 80% (576) encontrava-se j
concludo, sendo que os 20% restantes constavam como obras em andamento, no
existindo, portanto, nenhum empreendimento aguardando o incio de sua execuo.

120

b.3) Maior autonomia financeira para as Administraes Regionais.

As Administraes Regionais ganharam maior autonomia financeira a partir da
adoo de duas medidas por parte da administrao municipal. A primeira delas, que se
concretizou em 1994, refere-se a instituio de uma "cota de manuteno" para as AR. Isto
, todas as regionais passaram a receber um volume mnimo de recursos, destinado
manuteno de suas atividades, cujo processo de liberao ocorre de forma bem mais
simples e gil do que o anteriormente utilizado na transferncia da dotao oramentria
descentralizada. No ano seguinte, 1995, a segunda medida de ampliao da autonomia das
AR materializada atravs do Decreto Municipal N7.878/95. A partir de tal decreto as AR
ficam autorizadas a realizar licitaes para obras de valor muito superior ao que era
permitido at ento. Com isso, as AR puderam assumir pequenas obras do OP, aumentando
a capacidade executiva e a eficincia do governo na realizao das melhorias urbanas
decididas pela populao (SOMARRIBA, 2000).
Alm disso, ambas as medidas empreendidas contriburam para a constituio de
instncias de governo descentralizadas de efetiva capacidade de atuao. Tal fato revela-se
extremamente importante pois a descentralizao intra-municipal no ocorre apenas atravs
da instituio de Administraes Regionais, preciso tambm dot-las dos instrumentos
bsicos para que possam agir concretamente junto a populao que lhe prxima.

b.4) Integrao e articulao intersetorial.

Ao longo das 7 edies do oramento participativo realizadas em Belo Horizonte,
principalmente a partir da implantao do OP Cidade, era comum o surgimento de
sugestes, levantadas tanto pelo corpo tcnico e gerencial quanto pela populao, em
relao necessidade de uma melhor integrao e articulao entre os diversos rgos da
PBH. Para que essa integrao intersetorial ocorresse era necessrio uma reformulao
considervel dos processos de trabalho e da estrutura organizacional existente.
34

ver Quadro 6.1.2, pag. 79, item 6.1.

121

Inicialmente, foram criados os Grupos de Trabalho Intersetoriais de coordenao,

integrao e gerenciamento, com o objetivo de articular as aes dos diversos rgos,
definir diretrizes, planejar a execuo e cumprir prazos. A atuao desses grupos culminou
na reforma administrativa implantada na PBH em 200035. Essa reforma teve como
diretrizes orientadoras a aglutinao das secretarias municipais a partir de seu objeto de
ao e a intensificao da descentralizao para as estruturas de ponta (AR). A aglutinao
das secretarias resultou na formao da Secretaria Municipal de Coordenao de Polticas
Urbanas e da Secretaria Municipal de Coordenao de Polticas Sociais, como os melhores
exemplos da integrao intersetorial, localizadas num nvel hierrquico superior s
secretarias setoriais (meio ambiente, educao, sade, cultura, etc.). O processo de
descentralizao, por sua vez, foi intensificado na medida em que as Administraes
Regionais foram transformadas em Secretarias Municipais de Gesto Regional e passaram
a ser dotadas de uma estrutura organizacional de maior capacidade executiva e
administrativa, buscando aprofundar a relao da populao com as instncias de governo
regionalizadas (Jacinto, 2001).

b.5) Regionalizao a partir de Unidades de Planejamento (UP).

Em 1999, na elaborao do OP 2001-2002, juntamente com a incorporao do
IQVU metodologia do OP, procedeu-se utilizao da regionalizao a partir das
Unidades de Planejamento. As UP so unidades espaciais definidas para o Plano Diretor da
Cidade (de 1995) e tiveram seus limites estabelecidos respeitando-se os critrios de: a)
homogeneidade do padro de ocupao do solo; b) continuidade da ocupao; c) limites das
Regies Administrativas da prefeitura; e d) limites das grandes barreiras fsicas naturais ou
construdas. Vale ressaltar que as 8 maiores vilas e aglomerados de favela da cidade
compem unidades a parte, e poca da implantao dessa regionalizao, abrangiam cerca
de 48% da populao favelada da cidade. As UP apresentam maior ou menor grau de
homogeneidade interna, sendo algumas delas compostas por um nico bairro ou por um
35

Nesse sentido, o Secretrio Municipal de Planejamento menciona que o OP Cidade serviu de inspirao
para a reforma administrativa, contribuindo para constituir a proposta de intersetorialidade expressa na

122

nico aglomerado de favelas (mais homogneas), e outras compostas por bairros e/ou parte
de bairros, juntamente com uma pequena favela ou conjunto habitacional (menos
homogneas). A introduo das UP como referncia espacial para o processo do OP vem
ocorrendo de forma gradual, a partir da promoo de reunies com representantes de
instncias intermedirias (sub-regies), para que posteriormente, uma vez criadas as
condies necessrias, as futuras edies do OP sejam feitas em cada Unidade de
Planejamento. As UP, uma vez ligadas ao IQVU e ao IVS, proporcionam uma base de
informaes georreferenciada de fundamental importncia para o planejamento municipal36
(PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE, 2000a).

b.6) Bianualidade.
A bianualidade foi introduzida metodologia do OP em 1998, quando estava em
curso o processo de elaborao do OP 99-2000. A partir da, a definio de prioridades
passou a acontecer de dois em dois anos, com recursos financeiros proporcionalmente
equivalentes. Essa alterao foi necessria para que fosse possvel introduzir a discusso
das polticas sociais e urbanas no nvel da cidade, isto , o OP Cidade. No perodo de um
ano era praticamente invivel promover simultaneamente os dois processos participativos,
setorial (Cidade) e Regional, incluindo o de Habitao, devido evidente concorrncia,
superposio de agendas e conseqente desgaste tanto do corpo tcnico quanto dos
participantes com o processo participativo. Com a bianualidade, em cada mandato, a
populao aprova, intercaladamente, dois oramentos de obras regionais e de habitao e
dois oramentos sociais e de aes urbanas. A introduo da bianualidade trouxe como
conseqncia a melhoria da capacidade de resposta e planejamento da administrao
municipal na realizao dos empreendimentos, possibilitando a compatibilizao de prazos
envolvidos, por exemplo, na licitao de projetos, na execuo das obras, nas
desapropriaes e nas discusses das polticas setoriais (PREFEITURA MUNICIPAL DE
BELO HORIZONTE, 2000b). Alm disso, a ampliao do prazo para dois anos tm
restruturao administrativa da Prefeitura (Entrevista, 30 de outubro de 2001).

123

proporcionado, como relata o Secretrio Municipal de Planejamento, a execuo de

empreendimentos escolhidos nos OPs anteriores que ainda no haviam sido iniciados e,
assim, est possibilitando a atualizao da pauta de obras e a manuteno do compromisso
entre o poder pblico e os cidados (Entrevista, em 30 de outubro de 2001).

b.7) O Grupo Gerencial do OP.

Num contexto em que a entrega de um conjunto considervel de obras vinha sendo
atrasada e diante da percepo da ausncia de uma sistematizao de informaes para o
acompanhamento e monitoramento dos empreendimentos, foi encaminhada, em 1995, a
constituio do Grupo Gerencial do OP. O Grupo Gerencial, ento, inicia uma nova fase de
coordenao do OP na medida em que passou a desempenhar a tarefa de conceituar, reunir
e divulgar o estgio de execuo das obras, alm de articular os rgos nelas envolvidos,
desde sua origem no mbito das discusses do OP at sua concluso final. O objetivo
principal do Grupo Gerencial era o de ampliar a capacidade de operacionalizao da pauta
de obras da Prefeitura. Ao longo do processo, o grupo tornou-se o gerente de fato das obras
aprovadas no oramento participativo37. Sua atuao logrou a produo de informaes
sobre o estgio dos empreendimentos, desde detalhes sobre a natureza dos projetos
executivos, passando pela gerncia dos eventuais aditivos aos contratos, at o
acompanhamento das medies, em um formato eficaz, como os rgos envolvidos no
haviam experimentado at ento. Durante o seu funcionamento, o Grupo Gerencial cumpriu
um importante papel de provocar a reflexo de parcela significativa da gerncia, sobretudo,
da SUDECAP, para o estabelecimento de um padro de qualidade em seus servios. Uma
vez sendo uma estrutura paralela, em 1997, o Grupo extinto, sob a alegao da
necessidade de que a estrutura formal absorvesse seus ganhos de qualidade. De acordo com
um membro da coordenao do OP no perodo de 1993 a 1999, os corpos tcnicos da
36

Para uma lista das Unidades de Planejamento e sua hierarquizao a partir do IQVU e do IVS, ver
PREFEITURA MUNICIPAL DE BELO HORIZONTE (2000a).
37
O(s) Grupo(s) Gerencial(ais) so compostos por tcnicos da prpria PBH, recebendo remunerao
adicional. Este formato de atuao resultou em novos relaes trabalhistas, com clara valorizao da
capacidade tcnica, maior atribuio de responsabilidades e gratificaes monetrias ligadas ao desempenho
(SOMARRIBA, 2000).

124

SUDECAP e da URBEL argumentavam que no deveria haver diferenciao em termos de

qualidade (executiva e operacional) das obras do OP em relao s demais obras
(Entrevista, em 18 de outubro de 2001). Sendo assim, a extino do Grupo Gerencial
ocorreu paralelamente a uma maior profissionalizao da equipe de coordenao do OP.
Essas mudanas foram, em grande parte, pressionadas pela necessidade de atualizao da
pauta de obras do OP, ou seja, concluso dos compromissos ainda pendentes
(PREFEITURA

DE

BELO

HORIZONTE,

2000b;

SILBERSCHNEIDER,

1998;

SOMARRIBA, 2000).

A anlise das alteraes e mudanas realizadas na metodologia do oramento

participativo acima descritas, quando tomadas no seu conjunto, sugerem uma tendncia de
aperfeioamento em curso orientada pela incorporao, de forma mais densa e consolidada,
de uma cultura de planejamento.
Quando observamos em sua totalidade as iniciativas acima implementadas,
podemos de alguma forma afirmar que a metodologia atual do oramento participativo em
Belo Horizonte estabelece uma dinmica de democratizao da administrao pblica que
associa a intensificao das atividades de planejamento participao popular.
As mudanas efetuadas no conjunto intitulado "captao e qualificao de
demandas" foram efetuadas com o intuito de aprimorar o processo de seleo e
hierarquizao de demandas, diante de um cenrio em que as carncias e necessidades so
abundantes e os recursos disponveis so escassos. Alm disso, essas alteraes lograram a
integrao do processo de definio de aes a um marco lgico e sustentvel de atuao
estatal. Tal afirmao relaciona-se, principalmente, com a adoo dos pr-requisitos de
planejamento urbano. A introduo desses pr-requisitos visou evitar a seleo de aes,
obras e empreendimentos isolados, ou seja, desconectados de uma viso sustentvel de
mdio ou longo prazo. A ateno aos pr-requisitos de planejamento urbano provoca, em
alguma extenso, a formao da percepo, por parte dos participantes e dos representantes
da prefeitura, de que a forma mais eficiente de alocar os recursos escassos a escolha de
demandas que estejam situadas em planos de ao. Isso ocorre, pois pressupe-se o

125

reconhecimento de que estes planos constituem proposies racionais baseadas em

diagnsticos e avaliaes das melhores alternativas de ao. Deve ser destacado, assim
como afirma o Coordenador do OP, que iniciativas como a adoo dos pr-requisitos de
planejamento urbano na dinmica do OP tm sido responsveis pela introduo e
incorporao, de forma mais slida, dos instrumentos de planejamento na atuao e
desenvolvimento do programa poltico da PBH (Entrevista, em 23 de outubro de 2001).
Da mesma forma, buscando aprimorar a seleo de demandas, a adoo dos
critrios de abrangncia social e relevncia social possibilitou um acrscimo de
informaes no processo de tomada de decises para a definio das obras. A escolha dos
empreendimentos passa a ter que levar em considerao o nmero de pessoas a serem
beneficiadas e a recorrncia da demanda nas edies do OP. Tal fato introduz ao processo a
necessidade de antever os possveis efeitos da ao a ser selecionada e evidencia carncias
que no puderam ser supridas nos processos anteriores. Alm disso, a incorporao desses
critrios associa a vontade do povo, expressa por seus representantes, tcnica, uma vez
que tais critrios definem um procedimento decisrio objetivo, pr-definido e transparente.
O IQVU, por sua vez, tambm atua de forma a diagnosticar carncias, atravs da
pontuao que designa s regies da cidade. Mais do que isso, o IQVU associa a
identificao de necessidades distribuio efetiva de recursos, ou seja, regies de menor
"qualidade de vida urbana" recebem um maior volume de recursos para obras e
empreendimentos. Sendo assim, o IQVU "sugere" as melhorias que devem ser realizadas
numa regio, uma vez que representa um diagnstico detalhado que constitui um aporte
considervel de informaes para uma tomada de deciso mais bem fundamentada.
Por fim, o Oramento Participativo Cidade inaugurou a possibilidade de captao
de demandas no nvel da cidade, ampliando o escopo do processo do nvel regional para o
setorial. Alm de estender o processo do OP, o OP Cidade refora a cultura de
planejamento na medida em que se estrutura a partir de uma metodologia baseada no
planejamento estratgico e no gerenciamento por diretrizes. Para cada setor (educao,
sade, desenvolvimento social e cultural, esporte, turismo e eventos, assuntos da
comunidade negra, abastecimento, desenvolvimento econmico e urbano) elaborado um

126

plano e tambm so definidas linhas estratgicas intersetoriais, que visam articular os

diferentes rgos da PBH.
Tomando o conjunto ligado operacionalizao e organicidade, importante
ressaltar que, mesmo que algumas alteraes processadas no seu mbito apresentem uma
maior afinidade com a dimenso da gesto, o que pretende-se destacar aqui o componente
nelas presente ligado pr-programao. Essa programao antecipada, ainda que
associada s atividades de gerenciamento, revela-se como atividade de planejamento.
O principal problema que deu origem s mudanas que constituem o conjunto
"operacionalizao e organicidade" estava relacionado capacidade dos rgos da
prefeitura de cumprir os compromissos com a populao. Sendo assim, as atividades de
planejamento ganharam maior relevncia, na medida em que a fiscalizao popular atravs das COMFORAS - impunha a necessidade de cumprimento de metas e prazos
estabelecidos na dinmica do OP. O planejamento passou a ser encarado como um
instrumento capaz de propiciar a elevao da capacidade operacional e gerencial dos
diversos rgos da administrao municipal. Nesse sentido, possvel dizer que o OP e a
necessidade de maior planejamento introduzida por ele, "possuem um impacto
modernizador sobre as agncias pblicas municipais, verificado atravs do aumento da
eficincia destes rgos" (AZEVEDO & MARES GUIA, 2001).
Tal como afirma o Coordenador do OP, a introduo de tal poltica provocou o
desmascaramento da argumentao tcnica antes utilizada para justificar a atuao dos
rgos executores da PBH. Isso gerou uma inverso nas relaes de trabalho dessas
agncias com os demais rgos da prefeitura e com os cidados. Essa inverso constituiu a
mudana de um padro em que o discurso tcnico definia as aes para outro em que as
decises advm da deliberao popular e foi, por sua vez, responsvel por uma qualificao
fenomenal desses rgos executores, refletindo at na melhoraria dos padres de construo
(Entrevista, em 23 de outubro de 2001).
O enfrentamento inicial das dificuldades tcnicas e gerenciais pela inadequao da
estrutura e rotina internas da prefeitura ao exerccio do poder compartilhado com a
populao produziu mudanas como o exemplo da SUDECAP, citado por SOMARRIBA

127

(2000). Quando entrevistado pela autora, o Superintendente desse rgo revelou que j em
1996, todas as 170 obras por ele conduzidas estavam sob monitoramento completo, desde a
evoluo dos custos s eventuais alteraes de prazo. Alm disso, foi mencionado que os
diferenciais entre planejado e realizado mantinham-se no nvel de 24%, muito abaixo do
nvel anteriormente praticado (por volta de 50%). Claramente, o entrevistado atribua tais
mudanas existncia do OP: compromissos publicamente firmados com a populao,
submetidos fiscalizao e que precisavam ser cumpridos.
Como ilustrado atravs do exemplo acima, um melhor gerenciamento e
monitoramento do processo do OP foi alcanado atravs de atividades como a elaborao
mais detalhada, cuidadosa e precisa de projetos que, por sua vez, evidencia a relevncia do
momento de planejamento como a oportunidade de pensar, analisar e elaborar aquilo que
ser feito adiante. O aumento da preciso na elaborao dos projetos revela a melhoria da
atuao pr-programada dos rgos da PBH, que passam, ento, a estar preparados para
esclarecer e expor para a populao, de forma transparente e antecipada, os critrios
tcnicos ligados concepo dos projetos executivos dos empreendimentos, a
economicidade de seus custos e o dimensionamento de seu impacto financeiro.
A iniciativa de levantamento da capacidade executiva da URBEL e SUDECAP
representou a produo de um conjunto de informaes crucial para o processo. Quantas
demandas podem ser assumidas e cumpridas? A resposta a essa pergunta pode ser feita a
partir de um diagnstico que, por sua vez, informa os limites e possibilidades executivas da
interao entre Estado e sociedade sob formato do OP. Foi a partir da anlise dessas
informaes que, no OP 98, o nmero de empreendimentos foi restringido para 68, em
comparao s 171 obras definidas no OP 9438. A busca e consolidao de informaes
mais consistentes em relao capacidade executiva dos rgos responsveis pelas obras
revelam a preocupao e a importncia concedida atividade de planejamento, como etapa
anterior execuo.

38

Deve ser lembrado que, apesar da reduo do nmero de empreendimentos, a parcela de recursos destinado
ao OP 98 no foi alterada proporcionalmente.

128

A constatao da limitao da capacidade executiva no sugere apenas que o

nmero de empreendimentos assumidos pela PBH deve ser menor, mas tambm, que deve
haver uma ampliao dessa capacidade nos rgos responsveis. Essa ampliao no s
ocorreu nas principais agncias executivas da prefeitura (URBEL e SUDECAP), como foi
estendida s Administraes Regionais. Atravs do aumento da cota de manuteno e do
limite para realizao de licitaes, as AR tornaram-se capazes de absorver a execuo de
um maior nmero de obras. Alm disso, a maior autonomia das AR tambm tem como
objetivo a intensificao do processo de descentralizao intra-municipal. A partir de
medidas como as acima mencionadas, afirma o Secretrio Municipal de Planejamento, o
poder pblico municipal conseguiu dotar-se de uma capacidade gerencial e operativa para a
execuo das obras do OP que no poderia ser verificada na dcada de 80. Atualmente, os
rgos esto mais preparados e gastam com mais eficincia os recursos (Entrevista, 30 de
outubro de 2001).
Ao longo da histria do oramento participativo em Belo Horizonte, a necessidade
de uma integrao e articulao intersetorial demonstrou-se crescente, principalmente a
partir da implantao do OP Cidade. Como j dito, a intersetorialidade desejada implicaria
uma reformulao considervel dos processos e estrutura existentes. Assim, foram criados
os Grupos de Trabalho Intersetoriais que, dentre outras atribuies, tornaram-se um espao
para a reflexo e planejamento da restruturao da prefeitura. Mais uma vez, a atividade de
planejamento apresenta-se como elemento importante dentro das alteraes verificadas na
dinmica do oramento participativo.
A regionalizao a partir das unidades de planejamento constitui uma iniciativa
que veio, novamente, atuar de forma a consolidar uma cultura de planejamento na PBH.
Alm de estarem associadas ao Plano Diretor da cidade, a adoo da UP como referncia
espacial para o processo do OP proporciona uma base de informaes georreferenciadas de
fundamental importncia para tomada de deciso e, tambm, para o planejamento em todas
as reas e setores de atuao da prefeitura.
A alterao da metodologia do OP que diz respeito introduo da bianualidade
trouxe como conseqncia a melhoria tanto da capacidade de resposta quanto do

129

planejamento da realizao dos empreendimentos. Essa mudana foi fundamental para que
fosse possvel a compatibilizao dos prazos envolvidos em aes, como, a licitao de
projetos, a execuo de obras e a discusso das polticas setoriais. O fato de o processo se
realizar de dois em dois anos no s facilita como incentiva as atividades de planejamento.
Por fim, o Grupo Gerencial do OP desempenhou um papel extremamente relevante
no que diz respeito melhoria dos processos envolvidos na dinmica do OP como um todo.
Sua atividade de monitoramento e articulao organizacional provocou a reflexo nos
rgos executores dos empreendimentos do OP em relao qualidade dos projetos,
versatilidade e agilidade das licitaes e, principalmente, qualidade dos contratos em
termos de aditivos e comprometimento das empreiteiras, incutindo valores afins ao
planejamento e programao. Os resultados da atuao do Grupo Gerencial foram to
positivos que optou-se por sua extino sob o argumento de que as demais obras da
prefeitura deveriam ter o mesmo padro de qualidade (executiva e operacional) das obras
do OP. Tal fato representa uma externalizao ou um transbordamento das mudanas
qualitativas no mbito do OP para o resto da PBH. A partir da, luz do exemplo do Grupo
Gerencial, logrou-se ampliar o nvel de profissionalizao das estruturas ligadas execuo
das obras.
O processo de aprimoramento e desenvolvimento percebido ao longo da histria
do oramento participativo em Belo Horizonte sugere que a participao popular tem o
potencial de proporcionar melhorias na capacidade de tomada de deciso e torna mais
eficazes as respostas do governo s demandas colocadas pela comunidade. Ao mesmo
tempo, como relata o Secretrio Municipal de Planejamento, o OP traz o administrador
realidade, pois, num programa como esse no possvel atuar como vendedor de iluses.
A necessidade de manuteno da legitimidade impede que se possa prometer aquilo que
no se pode cumprir e, nesse cenrio, o papel das atividades de planejamento no
levantamento de informaes relevantes crucial (Entrevista, em 30 de outubro de 2001).
Aps a anlise da relao das mudanas verificadas na dinmica do OP com a
consolidao de uma cultura de planejamento mais efetiva, deve ser destacado que tambm

130

foi definido um estilo para este planejamento. Nas palavras de um membro da coordenao
do OP no perodo de 1993 a 1999:
"ao longo das trs ltimas administraes (incluindo a atual) possvel dizer
que o funcionamento do OP implicou uma reparadigmao da cultura de
planejamento. Essa mudana de paradigma comeou a ocorrer a partir do
momento em que as obras, principalmente as de carter local, passaram a ser
definidas diretamente pela populao, sendo assim constituda uma nova
arena negocial envolvendo o governo, os rgos executivos e os cidados"
(Entrevista, em 18 de outubro de 2001).
A partir da avaliao das mudanas e da prpria natureza do OP, podemos afirmar
que toda esta atividade de planejamento que passa a ser vista como fundamental para o
aumento da eficincia dos rgos e do processo marcada pela existncia de critrios prdefinidos, objetivos e transparentes. O desenvolvimento desse tipo de planejamento
possibilita a consolidao de uma relao entre Estado e sociedade civil caracterizada pela
accountability, controle pblico e maior capacidade de governana.
AZEVEDO & MARES GUIA (2001) ressaltam ainda que o oramento
participativo cria condies institucionais que estimulam a consolidao de uma
"comunidade cvica", na medida em que estabelece uma dinmica que tem como base
critrios objetivos, impessoais e universais.
SOMARRIBA (2001) tambm menciona uma situao que pode ilustrar o que est
sendo dito. Segundo a autora, a partir da implementao do OP, a procura das
Administraes Regionais por parte dos moradores e lderes locais para reivindicaes e
demandas do seu interesse, forma que possibilitava aes de cunho clientelista, restringiuse muito na medida em que as demandas passaram a ter que ser canalizadas para o OP.
Com isto, as instncias regionais se transformaram em espaos institucionais impessoais e
efetivamente pblicos.
Assim, o que pretende-se afirmar aqui, a partir de todas estas consideraes, que
as novas prticas poltico-administrativas, implementadas atravs do OP, alteraram de

131

forma positiva todo o funcionamento do governo municipal. Tal afirmao ratificada pelo
Secretrio Municipal de Planejamento, quando este menciona que ao longo das duas
ltimas gestes (anteriores a 2000) o OP produziu um efeito impressionante de mudana de
comportamento por parte dos funcionrios pblicos da prefeitura. A partir da cultura de
controle pblico que o OP inaugura, cria-se no servidor uma mentalidade de negociao,
discusso e efetivo compartilhamento de poder (Entrevista, em 30 de outubro de 2001). O
oramento participativo enquanto poltica conseguiu estabelecer uma relao entre a
prefeitura, seus rgos gestores, a comunidade e a Cmara dos Vereadores completamente
diferente da gesto anterior sua implementao. Isso porque, como coloca o
Coordenador, o OP em Belo Horizonte no encarado enquanto uma poltica pblica
isolada e sim como parte de um modelo de gesto39. Por esse motivo, necessita do
comprometimento de todos os rgos do governo para que seja possvel a produo efetiva
os resultados esperados (Entrevista, em 23 de outubro de 2001). Somente nesse cenrio
possvel falarmos de um oramento participativo qualificado.

39

A partir de entrevista com o Secretrio Municipal de Planejamento, defini-se como ponto a ser aprofundado
no prosseguimento desta pesquisa a relao entre a implementao do OP e o surgimento dos conselhos
gestores vinculados estrutura da PBH. De acordo com o entrevistado, aproximadamente 90% dos
conselhos vinculados Prefeitura surgiu aps a implementao do OP (Entrevista, em 30 de outubro de
2001). Tal afirmao, pode evidenciar o carter do OP enquanto experincia fundante da prtica participativa
de gesto na PBH, demonstrando impactos significativos na dimenso do planejamento municipal.

132

7 - CONSIDERAES FINAIS

7.1 - Validade da contribuio neoinstitucional para o estudo de polticas pblicas

O arcabouo terico do Novo Institucionalismo revela-se muito rico quando

aplicado avaliao de polticas pblicas, pois gera interessantes possibilidades de anlise.
Tomando como exemplo o esquema de avaliao de polticas pblicas desenvolvido neste
trabalho, devemos destacar que a abordagem neoinstitucional permite:
-

considerar os aspectos ligados ao desenho das instituies que constituem uma poltica
pblica, identificando a presena de elementos associados ao bom desenho
institucional;

analisar as bases sobre as quais emergem as polticas atuais, tanto a partir de uma nfase
sobre o processo histrico que as precede, quanto da atribuio de grande relevncia ao
papel das idias na sua formao;

identificar e visualizar os custos de transao envolvidos numa poltica pblica,

permitindo a verificao das condies bsicas necessrias para a viabilizao de uma
interao entre Estado e sociedade nesses moldes;

a partir da visualizao dos custos, tom-los como a base da motivao para o

empreendimento de esforos no sentido de aprimorar os termos da troca envolvida na
poltica pblica. Esse processo de aprimoramento resulta na alterao de normas e
procedimentos que, por sua vez, influenciam o comportamento dos atores, tanto no
Estado quanto na sociedade.
Como o processo de avaliao de polticas pblicas abre a possibilidade de

interao entre diversas reas de conhecimento, a utilizao de um aparato terico

interdisciplinar, como o do Novo Institucionalismo, torna-se interessante mediante a
oportunidade de captura da potencialidade de cada uma de suas sub-correntes. Cada uma
das suas ramificaes parece revelar dimenses diferentes e particulares do comportamento

133

humano e dos efeitos que as instituies podem ter sobre ele. Em muitas situaes, a
possibilidade de cruzamentos entre estas distintas vises, como o emprego de conceitos de
diferentes correntes, pode gerar anlises bastante densas e interessantes, assim como
aprimorar o debate terico interno em cada sub-diviso.
Deve ser reconhecido aqui que o esquema de avaliao de polticas pblicas a
partir

da

viso

neoinstitucional

apresentado

nesse

trabalho

necessita

de

um

aprofundamento. Reconhece-se, tambm, que tal aprofundamento dever inicialmente

partir de uma reflexo mais densa e bem informada sobre o relacionamento entre polticas
pblicas e instituies. Acredita-se, que a partir de uma iniciativa como essa o presente
esquema de anlise pode se apresentar ainda mais vlido.

134

7.2 - Oramento Participativo e Planejamento: concluso

A anlise do oramento participativo de Belo Horizonte, luz do aparato terico

do Novo Institucionalismo, aponta para um processo de reaculturao gerencial baseado na
maior relevncia que passa a ser atribuda s atividades de planejamento. Como
demonstrado ao longo do trabalho, a dinmica do oramento participativo e as alterao
que este sofreu em relao a sua metodologia e funcionamento tornaram imprescindvel a
pr-programao da atuao dos rgos da prefeitura. O atendimento das demandas e o
cumprimento dos compromissos assumidos pela administrao junto populao fez com
que a capacidade operacional e gerencial da prefeitura tivesse que ser ampliada; e isso foi
alcanado atravs do planejamento. Mais do que isso, a dinmica de funcionamento do
oramento participativo e das instituies que o compem atuaram de forma a influenciar
uma cultura de planejamento transparente, objetiva, impessoal e baseada em critrios
estveis e pr-definidos40.
Retomando as indagaes colocadas como orientadoras da reflexo central deste
trabalho: "ter o processo de mudana institucional modificado as identidades dos atores
polticos, redistribudo recursos polticos e incutido novas normas? E de que modo as novas
instituies, instaladas a partir da implementao do oramento participativo, influenciaram
as prticas de governo?"; devemos, ento, buscar possveis respostas.
De fato, como verificado ao longo desta anlise, o oramento participativo e as
instituies a ela agregadas modificaram as identidades dos atores envolvidos e
redistriburam recursos polticos - efetivando a participao popular e o controle por parte
do cidado, desmascarando obstrues tcnicas e impondo ao administrador pblico a
necessidade de lidar com o compartilhamento de informaes e poder -, alm de tambm
incutir novas normas e convenes - alteraes na sua metodologia que visavam o
aperfeioamento e o melhor funcionamento do processo.

40

Um melhor detalhamento a respeito dos elementos que sustentam essa concluso pode ser encontrado ao
final da seo 6.2.2.

135

Todos esses efeitos, oriundos da mudana institucional, acabaram por influenciar

novas prticas de governo, resultaram na necessidade de desenvolvimento e incorporao
de uma cultura de planejamento, por sua vez, caracterizada pela transparncia, objetividade,
e impessoalidade.
Portanto, a experincia do oramento participativo de Belo Horizonte nos coloca
que, de fato, as instituies constituem uma orientao para a ao humana e representam
elementos que influenciam o comportamento dos indivduos e grupos, na medida em que
fornecem tanto os constrangimentos quanto as oportunidades.

136

8 - FONTES BIBLIOGRFICAS:
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141

9 - APNDICE

142

Relao de Entrevistas:
-

Claudinia Jacinto
Assessora de Planejamento
Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao Geral / Prefeitura de Belo
Horizonte
Entrevista realizada em 01 de outubro de 2001 em Belo Horizonte / MG.

Wieland Silberschneider
Diretor de Desenvolvimento de Recursos Humanos - Secretaria de Estado da
Fazenda/MG.
Coordenador do Oramento Participativo de Ipatinga de 1990 a 1993.
Membro da Coordenao do Oramento Participativo de Belo Horizonte no Gabinete
da Secretaria Municipal de Planejamento de 1993 a 1999.
Entrevista realizada em 18 de outubro de 2001 em Belo Horizonte / MG.

Geraldo Magela Arco Verde

Coordenador do Oramento Participativo
Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao Geral/ Prefeitura de Belo
Horizonte
Entrevista realizada em 23 de outubro de 2001 em Belo Horizonte / MG.

Rodrigo Fernandes Barroso

Secretrio Municipal de Planejamento
Secretaria Municipal de Planejamento e Coordenao Geral / Prefeitura de Belo
Horizonte
Entrevista realizada em 30 de outubro de 2001 em Belo Horizonte / MG

143

Quadro 9.1

Descentralizao fiscal: pases latino americanos selecionados

Participao dos governos subnacionais
no total de gastos

Pases

1990
46,3
17,7
35,3
7,2
3,0
1,6
10,1
17,8
3,5
1,9
9,8

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Costa Rica
Repblica Dominicana
Guatemala
Mxico
Nicaragua
Paraguai
Peru

1997
43,9
36,3
36,5
8,5
2,8
2,6
10,3
26,1
9,6
2,6
24,4

no total de receita tributria

1990
38,2
15,1
30,9
6,4
2,3
0,5
1,3
19,0
2,5
0,8
1,2

1997
41,1
19,1
31,3
7,0
2,3
0,2
1,7
20,6
8,3
2,0
2,1

Fonte: World Bank, World Development Repport 1999 2000

Quadro 9.2

Estratgias de descentralizao: pases latino americanos selecionados

Condies polticas
Pases

Tipo de
Estado

Argentina

Federal

Brasil

Federal

Chile

Unitrio

Colombia

Unitrio

Venezuela

Federal

Descentralizao Fiscal

Niveis de
Eleies
Aumento de
subnacio
Governo
transferencias
nais
subnacionais
23 Provinicas
e 1100
municpios
26 Estados e
4973
municpios

Capacidade de Tranferencia
Endividamento de funes

autonomia na
proviso de
servios

sim

reorganizado e
varia por
provincia

Varia por
provincia

Restringida

incentivadas

sim

Sim - forte

Sim, apesar
de um pouco
restringida

Restringida

sim, com
sim, com
superposio ambiguidades

Sim

No

Restringida

sim

Flexivel

sim

Restringida

negociao
com estados

13 regies e
s
335 comunas comunas
32 Depart.
1025
municipios
21 Estados e
282
municpios

Maior
autonomia
Tributria

Descentralizao nos
Gastos

sim

Sim - forte
(fundamento)

sim

Previstos fortes

Fonte: GREMAUD, 2000.

144

Sim,
fortemente
restringida
Sim, apesar
de um pouco
restringida

sim

sim, limitada a
alguns
servios
sim, limitada a
alguns
servios
sim

1.836.417
1.693.000
2.188.399
1.577.577
1.560.000
1.342.136
1.816.396

Leste

Nordeste

Noroeste

Norte

Oeste

Pampulha

Venda Nova

3.185.700

2.099.700

3.080.110

2.740.800

3.803.000

3.372.350

3.183.000

2.472.279

3.228.531

3.077.130

2.090.100

3.081.000

2.731.000

3.803.000

3.278.350

3.179.480

2.472.279

3.236.000

1.901.100

1.286.000

1.795.900

1.694.300

2.225.000

1.891.200

1.840.000

1.389.486

1.951.200

7.350.000

8.726.000

6.489.000

9.075.000

7.190.100

4.914.000

6.656.900

6.231.200

8.011.000

4.337.000

8.348.000

6.929.000

8.352.000 10.652.000

7.200.000

6.852.000

5.547.700

7.264.700

27.269.426

17.453.936

26.575.910

23.724.177

33.641.209

27.027.008

27.807.397

21.447.367

28.813.464

6.000.000

7.000.000

5.237.562 14.000.000 16.000.000

48.237.562

145

15.360.390 18.185.909 33.165.470 33.948.339 21.211.748 74.208.600 85.917.000 281.997.456

Total
Fonte: OP - SMPL - PBH - out/2000
Obs.: valores aprovados poca, no incorporando valores aditivos.

Habitao

2.088.000

1.385.000

2.054.000

1.820.300

2.617.810

2.242.108

2.190.500

1.648.191

2.140.000

15.360.390 18.185.909 27.165.470 26.948.339 15.974.186 60.208.600 69.917.000 233.759.894

1.428.432

Centro-Sul

Subtotal

1.918.033

Barreiro

Distribuio de Recursos Regionais e para Habitao Aprovados nos Oramentos Participativos

de 1994 a 2001-2002 (Valores em R$ 1,00)
OP 2001Regional
OP 94
OP 95
OP 96
OP 97
OP 98
OP 99-2000
Total
2002

Quadro 9.3

Grfico 9.4
Distribuio de Recursos para Empreendimentos Regionais e para Habitao
nos Oramentos Participativos de 1994 a 2001-2002 (valores em R$ 1,00)

85.917.000
74.208.600

33.165.470

33.948.339
21.211.748

15.360.390 18.185.909

OP 94

OP 95

OP 96

OP 97

OP 98

OP 992000 (*)

Fonte: OP - SMPL - PBH - out/2000.

Obs.: valores aprovados poca, no incorporando valores aditivos.
(*) recursos aprovados para 2 anos - oramento bianual.

147

OP 20012002 (*)