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MDULO II
INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO
BRASLIA
2016
Informaes:
www.orcamentofederal.gov.br
Secretaria de Oramento Federal
SEPN 516, Bloco D, Lote 8,
70770-524, Braslia DF, Tel.: (61) 2020-2329
escolavirtualsof@planejamento.gov.br
Colaborao
Bruno Rodolfo Cupertino
Karen Evelyn Scaff
Munique Barros Carvalho
Olivia Pereira Paranayba
OBJETIVOS DO MDULO
Apresentar o processo oramentrio, identificando seus instrumentos e
etapas que resultam na elaborao dos oramentos.
UNIDADES ABORDADAS
Processo oramentrio
Plano Plurianual (PPA)
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)
Lei Oramentria Anual (LOA)
SUMRIO
Apresentao.......................................................................................................................................7
CONCLUSO.............................................................................................. 53
REVISO DO MDULO............................................................................. 55
GABARITO DOS EXERCCIOS.................................................................... 56
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................. 57
APRESENTAO
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UNIDADE I
PROCESSO ORAMENTRIO
oramento pblico tem como objetivo precpuo atender as necessidades da populao, procurando reduzir as desigualdades sociais e priorizando recursos em setores
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FIGURA 1 | Ciclo
Oramentrio
ciclo.
Programa de trabalho
o elenco de projetos
e/ou atividades que
identificam as aes a
serem realizadas pelos
rgos do governo.
O cronograma de
desembolso tem a
finalidade de ajustar o
fluxo das despesas s
sazonalidades da arrecadao das receitas.
ANO
AES
Elaborao e apresentao
Autorizao legislativa
Programao e Execuo
Avaliao e Controle
X+1
X+1eX+2
Participao
social
Segundo o dicionrio
de direitos humanos, a
participao popular
a soberania do
povo em ao, sua
expresso concreta;
o efetivo exerccio do
poder poltico pelo seu
titular. Como tal, inerente e indispensvel
democracia contempornea.
Essas trs leis PPA, LDO e LOA so estritamente ligadas entre si, compatveis
e harmnicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento e oramento,
reconhecido na Constituio Federal de 1988, que deve ser adotado pela Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios.
Oramentrios
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EXERCCIO 01
Com relao ao oramento pblico, marque V (verdadeiro) ou F (falso) para as afirmativas
abaixo:
( ) O ciclo oramentrio pode ser definido como uma srie de passos, que se
repetem em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos sucessivos
so preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas
aprovadas.
( ) Ciclo no se confunde com o exerccio financeiro, este bem mais restrito, com
durao compreendida entre 1 de janeiro e 31 de dezembro de cada ano,
coincidindo com o ano civil, conforme estabelece o art. 34 da Lei n 4.320, de
1964.
( ) So etapas do ciclo oramentrio: Elaborao e Apresentao; Autorizao
legislativa; Programao e Controle; Avaliao e Execuo.
( ) A elaborao dos instrumentos oramentrios (PPA, LDO e LOA) no
obrigatria para os municpios.
UNIDADE II
PLANO PLURIANUAL (PPA)
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Talvez voc planeje viagens, estudos, frias, comprar uma casa, etc, alm da manuteno
do pagamento das despesas cotidianas, tais como aluguel, supermercado e plano de
sade.
De acordo com Albuquerque, Medeiros e Feij (2008), o Plano Plurianual o
instrumento legal de planejamento de maior alcance temporal no estabelecimento de
prioridades e no direcionamento das aes do governo. Estabelece para a administrao
pblica, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas que orientaro a aplicao
dos recursos pblicos para um perodo de quatro anos.
Segundo os autores, o referido instrumento explicita o modo como o governo
enxerga e procura construir o desenvolvimento do Estado. Nesse sentido, traduz, de
um lado, o compromisso com estratgias e a viso de futuro, e, de outro, a previso de
alocao dos recursos oramentrios nas funes de Estado, nos programas de governo
e junto aos rgos pblicos.
O Plano Plurianual uma lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo um instrumento
previsto no art. 165 da Constituio Federal, conforme descrito a seguir:
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para
as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
Para uma melhor compreenso acerca do PPA, cabem alguns comentrios sobre
pontos especficos do dispositivo em questo:
Regionalizao: orienta a atuao do governo para a considerao das
diversidades regionais e reduo das desigualdades existentes e promove
maior transparncia sociedade.
Despesas de capital: de forma geral, representam os investimentos do
governo nos diversos setores da economia, implicando na ampliao
da atuao do Estado e em acrscimos ao patrimnio pblico. Exemplo:
a construo de um Hospital para a criao de 500 novos leitos para a
populao de determinada localidade. Para isso, sero realizadas obras e
a compra de equipamentos mdicos.
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Enfim, fazendo as contas e somando os quatro anos do PPA, voc vai perceber
que esse planejamento fica valendo at o final do primeiro ano do governo seguinte. H
um motivo para isso! Essa passagem de um governo ao outro serve para promover a
continuidade administrativa da atuao do Estado.
A seguir vamos conhecer um exemplo prtico de um PPA: o Plano Mais Brasil do
Governo Federal, com vigncia entre 2012 e 2015.
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Polticas Pblicas
so programas de ao
governamental com
vistas a coordenar os
meios disposio do
Estado e as atividades privadas, para o
alcance de objetivos
socialmente relevantes
e politicamente determinados. (Bucci, 1996)
Principais categorias
Os Macrodesafios so diretrizes elaboradas com base no Programa de Governo
eleito e na Viso Estratgica que orientam a formulao dos programas do PPA.
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Programa
multissetorial
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PROGRAMA
TEMTICO
GESTO
Finalidade
Objetivos
Sim
No
Metas
Sim
No
Iniciativas
Sim
No
Indicadores
Sim
No
Aes oramentrias
Sim
Sim
Elaborao
Voc aprendeu que o Plano Plurianual um instrumento de planejamento que
comunica sociedade os principais objetivos de governo e suas respectivas metas e que
possui dimenses, princpios e categorias.
Tendo em vista complementar o conhecimento acerca do PPA, cabe apresentar as
etapas realizadas para a sua elaborao no mbito do Governo Federal. Ressalta-se que
tais etapas foram coordenadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MP.
O esquema a seguir resume o processo de elaborao de um programa temtico:
Por fim, conforme enfatizam Albuquerque, Medeiros e Feij (2008), o PPA estruturado
em programas e orientado a resultados constitui poderoso instrumento de gesto que
pode ser utilizado na otimizao da aplicao dos recursos pblicos disponveis.
Agora com voc! Analise a imagem a seguir e reflita sobre a importncia de um
planejamento pblico bem feito:
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EXERCCIO 02
Com relao ao Plano Plurianual, assinale a alternativa incorreta:
a) O PPA estabelece para a administrao pblica, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas que orientaro a aplicao dos recursos pblicos
para um perodo de quatro anos.
b) So princpios do PPA: convergncia territorial, transparncia, monitoramento
e avaliao, participao social e integrao de polticas e programas.
c) Os programas so instrumentos de organizao da ao governamental
visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo classificados em
temticos e de gesto, manuteno e servios ao Estado.
d) A reviso caracteriza-se como a anlise das polticas pblicas e dos Programas
com seus respectivos atributos, fornecendo subsdios para eventuais ajustes
em sua formulao e implementao.
UNIDADE III
LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO)
lativos Lei de Diretrizes Oramentrias, instrumento institudo pela Constituio Federal de 1988. Para comear
nosso estudo sobre a LDO, convidamos
voc a pensar sobre as seguintes questes:
Voc gasta mais do que o seu
salrio permite? No seu oramento
familiar,
priorizar
as
despesas
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A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF ampliou o significado e a importncia da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realizao de receitas e de controle de despesas pblicas, com o objetivo de alcanar e manter o equilbrio fiscal.
Reserva de
contingncia:
Agrupa-se neste grupo
de despesa o volume
de recursos alocados com o objetivo
de atender passivos
contingentes e outros
riscos e eventos fiscais
imprevistos.
Renncia:
Caracteriza-se como a
desistncia do direito
de cobrar um crdito
tributrio, total ou
parcialmente, manifestada pelo Ente que
possui competncia
para a instituio de
determinado tributo.
contingncia.
Concesso ou ampliao de incentivo ou benefcio
de natureza tributria da qual decorra renncia de
receita.
Margem de expanso das despesas obrigatrias de
natureza continuada.
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Anexos da LDO
Prioridades e Metas: Com base no art. 165 da Constituio Federal, a LDO deve
conter as Prioridades e Metas, na qual so definidas as despesas que tero precedncia
na alocao dos recursos quando da elaborao do projeto e, consequentemente, na lei
oramentria do exerccio subsequente, inclusive em sua execuo.
No mbito da Unio, as despesas definidas como prioridades e metas podem ser
organizadas na forma de um anexo, conforme pode ser observado em algumas leis de
diretrizes oramentrias aprovadas ao longo dos ltimos anos.
Entretanto, cumpre destacar que a publicao de um anexo especfico para tais
despesas no obrigatria, ou seja, tais despesas podem estar destacadas no corpo da
prpria lei.
Todavia, ressalta-se que estas despesas no esto totalmente imunes a eventuais
limitaes em seu gasto, caso sejam necessrias, por exemplo, a adoo de medidas para
garantir o cumprimento da meta de supervit primrio. Sobre esse aspecto, cabe informar
que gozam de maior privilgio as despesas que constituem obrigao constitucional ou
legal.
Albuquerque, Medeiros e Feij (2008) informam que o Poder Executivo,
vislumbrando a necessidade do atendimento de outras despesas discricionrias em
detrimento das prioridades e metas, e somente em razo da impossibilidade de ordem
tcnica ou legal de execuo das programaes destacadas como tal, dever justificar
seu entendimento na mensagem que encaminhar o projeto de lei oramentria ao Poder
Legislativo, que apreciar a pertinncia da inverso de prioridade.
Diante da percepo da escassez de recursos para o atendimento de demandas de gastos cada vez mais volumosas, situao tpica de um contexto oramentrio, priorizar as despesas torna-se tarefa fundamental para o
Estado.
A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF estabelece que integram a LDO os seguintes
anexos:
32 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO
Anexo de Metas Fiscais: define metas anuais para o exerccio a que se refere e
para os dois subsequentes relativas s receitas, despesas, resultados nominal e primrio
(supervit ou dficit); estabelece o montante da dvida pblica; demonstra o cumprimento
das metas relativas ao ano anterior, a evoluo do patrimnio lquido nos ltimos trs
exerccios e a estimativa e compensao de renncia de receita e da margem de expanso
das despesas obrigatrias de carter continuado; e apresenta a avaliao da situao
financeira e atuarial dos regimes da previdncia social, fundos e programas de natureza
atuarial.
Anexo de Riscos Fiscais: contm a avaliao dos passivos
GLOSSRIO:
Atuarial
rea relacionada
variao de riscos,
clculos no setor de
seguros, Peclios, Planos de Aposentadoria
e Penses.
Processo e Prazos
O Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias - PLDO, na
Passivos
contingentes
so despesas potenciais ou eventuais para
as quais no h grau
de certeza quanto a
sua efetiva concretizao.
Regimento
Comum
so normas que regem
o funcionamento do
Congresso Nacional,
quando a Cmara
e o Senado Federal
renem-se em sesso
conjunta.
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EXERCCIO 03
Sobre a LDO assinale a afirmativa incorreta:
a) A Lei de Diretrizes Oramentrias um instrumento legal que estabelece os
critrios para a elaborao e execuo dos oramentos pblicos.
b) De forma sinttica, podemos afirmar que a LDO o elo entre o PPA e a LOA.
c) O PLDO na esfera federal dever ser encaminhado pelo Poder Executivo ao
Poder Legislativo at o dia 31 de agosto e devolvido para sano presidencial
at 22 de dezembro.
d) De acordo com a LRF, a LDO passou a dispor sobre o estabelecimento de
metas fiscais e a avaliao de riscos fiscais.
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UNIDADE IV
LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)
as unidades II e III foram abordados o PPA e a LDO, com o estudo de informaes relevantes sobre esse instrumentos ora-
GLOSSRIO:
Dotaes
oramentrias
tambm denominadas
de crditos oramentrios, so valores
autorizados na lei de
oramento ou em
crdito adicional para
atender a determinada
despesa.
oramentrios.
Contudo, antes de conceituarmos a Lei Oramentria Anual,
convidamos voc a refletir acerca das seguintes questes:
possvel que algum gasto possa ser efetuado
por qualquer entidade ou rgo pblico sem que
os recursos oramentrios estejam devidamente
autorizados na LOA?
Voc sabia que cada municpio, estado e a Unio
tm as suas prprias leis oramentrias?
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Para uma melhor compreenso das trs esferas do oramento, faz-se necessrio
esclarecer alguns termos mencionados no 5 do art. 165 da Constituio Federal:
Fundo: conjunto de recursos com a finalidade de desenvolver ou consolidar, atravs
de financiamento ou negociao, uma atividade pblica especfica. A criao de fundos
depende de autorizao legal. Exemplo: Fundo Nacional de Sade.
Administrao Direta: estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios. Exemplo: Ministrio da Cultura.
Administrao Indireta: conjunto de entidades pblicas dotadas de personalidade
jurdica prpria, compreendendo: autarquias (ex.: Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes DNIT), empresas pblicas (ex.: Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria - Embrapa), sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil),
fundaes pblicas (ex.: Fundao Nacional do ndio - FUNAI).
38 | CURSO ORAMENTO PBLICO MDULO II - INSTRUMENTOS DO PROCESSO ORAMENTRIO
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Compete Secretaria de Oramento Federal - SOF, rgo tcnico do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao da Proposta Oramentria da Unio, compreendendo os Oramentos, Fiscal e da Seguridade Social, em articulao com
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos SPI. No tocante s empresas estatais, tambm h articulao com o Departamento de
Coordenao e Governana das Empresas Estatais DEST.
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Parmetros
macroeconmicos
so indicadores econmicos, expressos em
valor numrico, utilizados para orientar os
estudos e decises de
cunho oramentrio,
tais como as relacionadas realizao de
estimativas de receitas
oramentrias. Exemplo: taxa de inflao,
Produto Interno Bruto
(PIB) e taxa de cmbio.
Referenciais
oramentrios
O valor das dotaes
oramentrias que
cada rgo dispe para
viabilizar o seu atuao
e alcanar os seus respectivos objetivos no
perodo de um ano.
da
Necessidade
de
Financiamento
do
GLOSSRIO:
Despesa
obrigatria
aquela que, alm de
constar da lei oramentria, est prevista
em diploma legal
especfico e, portanto,
representa obrigao legal do Estado.
Exemplos: pagamento
de remuneraes aos
servidores pblicos;
de sentenas judiciais;
e de benefcios previdencirios.
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Receita Estimada
Supervit Primrio
Despesas Obrigatrias
Prioridades LDO
PAC
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O Projeto de Lei Oramentria Anual - PLOA deve ser encaminhado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto e devolvido
para sano presidencial at o encerramento da sesso legislativa, ou seja, at
o dia 22 de dezembro, quando passa a vigorar como Lei Oramentria para o
prximo exerccio financeiro.
Mensagem Presidencial
A mensagem presidencial acompanha o Projeto de Lei a ser encaminhado ao Congresso Nacional. Para isso,
validada no mbito do Ministrio do
Planejamento, passando por umavalidao final na Casa Civil da Presidncia da Repblica. O texto da mensagem
presidencial deve conter:
a) resumo da poltica econmica do Pas, anlise da conjuntura econmica
e atualizao das informaes de que trata o 4o do art. 4o da Lei
Complementar no 101, de 2000, com indicao do cenrio macroeconmico
para o ano que se refere, e suas implicaes sobre a Proposta Oramentria;
b) resumo das polticas setoriais do Governo;
c) avaliao das necessidades de financiamento do Governo Central
relativas aos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, explicitando
receitas e despesas, os resultados primrio e nominal implcitos no
Projeto de Lei Oramentria, na Lei Oramentria do exerccio vigente e
em sua reprogramao, e os realizados no exerccio anterior, de modo a
evidenciar:
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Medida
Provisria
a norma
legislativaadotada
pelo presidente da
Repblica que, pela
sua definio, deve ser
editada somente em
casos de relevncia
e urgncia. A MP
comea a vigorar
imediatamente aps
sua edio, mas,
para virar lei, precisa
ser aprovada pelo
Congresso.
parecer
deliberar
sobre
documentos
pertinentes
ao
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EXERCCIO 04:
Assinale Verdadeiro (V) ou Falso (F) nas afirmativas abaixo:
( ) A Lei Oramentria Anual estima as receitas que o governo espera arrecadar e
fixa as despesas a serem realizadas no exerccio.
( ) Essa lei deve ser elaborada em consonncia com: os objetivos do PPA, as
diretrizes da LDO, os princpios oramentrios e os dispositivos constitucionais
e legais que regem o sistema oramentrio brasileiro.
( ) Conforme o 5 do art. 165 da Constituio Federal - CF, a Lei Oramentria
Anual compreender: o oramento fiscal, o social e o de investimentos.
( ) O SIOP o sistema informatizado que suporta os processos oramentrios do
Governo Federal em tempo real.
( ) As emendas parlamentares ao Projeto de Lei Oramentria Anual devem ser
apresentadas Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
(CMO), formada por Ministros e Senadores.
( ) A mensagem presidencial acompanha a Lei Oramentria Anual a ser
encaminhada ao Congresso Nacional. Para isso, validada no mbito do
Ministrio do Planejamento, passando por umavalidao final na Casa Civil
da Presidncia da Repblica.
CONCLUSO
este mdulo tivemos a oportunidade de estudar o modelo de planejamento e oramento adotado no Brasil e seus principais instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a
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REVISO DO MDULO
GABARITO EXERCCIOS
1. V V F F (So etapas do ciclo oramentrio: Elaborao e Apresentao; Autorizao legislativa; Programao e Execuo;
Avaliao e Controle. A elaborao dos instrumentos oramentrios - PPA, LDO e LOA - obrigatria para todos os entes
pblicos, inclusive municpios).
2. D (A descrio do item refere-se Avaliao do PPA).
3. C (O Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias - PLDO, na esfera federal, deve ser encaminhado pelo Poder Executivo ao
Poder Legislativo at o dia 15 de abril e devolvido para sano presidencial at 17 de julho).
4. V V F V F F (A Lei Oramentria Anual compreender: o oramento fiscal, da seguridade social e o de investimentos. A
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) formada por Deputados Federais e Senadores. A
mensagem presidencial acompanha o Projeto de Lei Oramentria Anual a ser encaminhado ao Congresso Nacional).
REFERNCIAS
BIBLIOGRFICAS
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2 edio. Braslia, 2008.
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Indicadores: Orientaes
Bsicas Aplicadas Gesto Pblica. Braslia, 2012.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Orientaes para elaborao
do PPA 2012-2015. Braslia, 2011.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Guia de Monitoramento PPA
2012-2015 : Mdulo de Monitoramento Temtico. Braslia, 2012.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Manual Tcnico de Oramento
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______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Orientaes para elaborao
do PPA 2012-2015. Braslia, 2011.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia,
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_______. Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito
Financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados,
dos Municpios e do Distrito Federal.
_______. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e disciplina os Sistemas
de Planejamento e de Oramento Federal, de Administrao Financeira Federal, de
Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo Federal, e d outras
providncias.
_______. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional Glossrio. https://
www.tesouro.fazenda.gov.br/glossario?b=A. Acesso em 06/05/2013.
_______. Senado Federal. Glossrio Legislativo. http://www12.senado.gov.br/noticias/
glossario-legislativo. Acesso em 17/03/2013.
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