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Uma Sociologia das Organizaes Policiais

Almir de Oliveira Junior


Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - Brasil

Dud
O conceito de polcia e a especificidade das organizaes policiais modernas
Atividades de policiamento referem-se idealmente a esforos no
sentido de manter a ordem, prevenir e combater crimes. Enquanto tais,
essas atividades so desempenhadas por um grande nmero de agncias e
indivduos dentro de uma sociedade dada, no tendo a polcia nenhuma
exclusividade sobre as mesmas. Vtimas exercem uma funo dentro do
processo de policiamento quando comunicam os crimes que sofreram s
autoridades. O mesmo pode-se dizer de entidades como cada Neighbourhood Watch nos Estados Unidos ou de assistentes sociais atuando na proteo e garantia de direitos de crianas, entre outros exemplos (NAWBY,
2003, p. 15). A funo policial, enquanto atividade de vigilncia e controle
exercida por um conjunto de pessoas a favor das normas da coletividade
da qual fazem parte, existiu e existe nos mais variados contextos: um cl
patriarcal, uma tribo indgena ou uma cidade-estado antiga1. Contudo,
h uma diferena bem demarcada entre o policiamento como processo,
por um lado, e a polcia como uma organizao burocrtica especfica,
por outro. David Bayley (2001) estabelece trs elementos que ajudam a
reconhecer a existncia da polcia como organizao: fora fsica, uso interno e autorizao coletiva.
O primeiro elemento, uso da fora fsica, apesar de no ser suficiente
para definio em questo, condio fundamental da existncia da polcia.
Um grupo de pessoas ou uma organizao no seriam, em qualquer parte do
mundo, reconhecidos como polcia caso o uso da fora no estivesse presente.
1 Levando em considerao que o homem um animal social involuntrio, o policiamento
praticamente universal (BAYLEY, 2001, p. 23).

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A previso de uso da fora dentro dos limites de uma sociedade dada faz separao entre polcias e exrcitos. J o terceiro elemento da definio o mais
problemtico: no que consistiria, exatamente, tal autorizao coletiva?
Bayley (2001, p. 20) relaciona essa autorizao a um propsito coletivo: a polcia estaria presa a unidades sociais das quais deriva sua autoridade.
Na sua definio essa derivao no parte necessariamente do Estado. Outros
grupos, inclusive de interesse privado, podem autorizar certo tipo de utilizao interna da fora que passa a ser considerado legtimo. Por esse ponto
de vista, o conceito de polcia no indicaria exclusivamente uma instituio
das sociedades modernas e contemporneas, tendo existido na antiguidade e
podendo ser encontrada em sociedades muito distantes dos padres ocidentais de cultura, alm de incluir agncias privadas. Bayley no fixa a unidade
social da qual se origina a legitimidade de polcia. Dessa forma construiu um
conceito com alto grau de generalizao, passvel de aplicao em contextos
histricos muito distintos.
Mas o que existe de novidade em matria de polcias no mundo moderno? Para Bayley a resposta para esta questo est na combinao que promove dos seguintes trs elementos: natureza pblica, especializao e profissionalizao. Essa combinao nica, que se firmou nos ltimos cem anos, distingue a
unidade histrica da polcia na forma que se conhece atualmente.
Apesar dos governos no serem as nicas comunidades humanas
importantes onde pode ser feita uma distino inteligvel entre instrumentos coletivos e no-coletivos, o carter pblico das polcias tornou-se
relativamente fcil de ser demarcado a partir das instituies dos Estados. Mesmo que a legitimao do Estado e a ordem que o institui sejam
em grande parte problemticas, podendo ser questionadas2, realizar essa
discusso foge em muito ao escopo e propsito deste trabalho. No se
pretende fazer uma profunda reflexo poltica sobre a polcia. O que importa aqui a incluso da legitimidade de origem estatal como uma das
2 A cobrana de impostos, por exemplo, sofreu muitas resistncias. Foi considerada no incio enquanto
uma espcie de extorso, e s com muita violncia passou a ser vista como legtima. Como cita
Bourdieu: A instituio do imposto foi o resultado de uma verdadeira guerra interna, feita pelos
agentes do Estado contra a resistncia dos sditos, que se descobrem como tais, principalmente, se
no exclusivamente, descobrindo-se como pagadores, como contribuintes (...). Portanto, a questo da
legitimidade do imposto no pode deixar de ser colocada (Norbert Elias tem razo em observar que,
no incio, a cobrana de impostos apresenta-se como uma espcie de extorso). S progressivamente se
passa a ver no imposto um tributo necessrio s necessidades de um destinatrio transcende a pessoa
do rei, isto , esse corpo fictcio que o Estado. (BOURDIEU, 1996, p. 102)

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caractersticas definidoras do comportamento do policial. Ele representa,


em situaes cotidianas, o poder e as mazelas do Estado.
O policial treinado para reproduzir a ordem ritualmente. Assim, o
Estado contribui para formao de um habitus de polcia3. Quando atua de
forma ostensiva em locais pblicos, o policial a face mais visvel do Estado,
poderoso concentrador de capital simblico. O policial, de uma forma ou de
outra, est tambm imbudo desse capital, representando-o atravs de seu habitus especfico, que inclui o carter de ser agente estatal, possuindo certa especializao. Um dos atributos mais marcantes do Estado a sua capacidade
de concentrar capital simblico, de forma a direcion-lo ao campo do poder.
O processo civilizador consistiu, em grande parte, na progressiva capacidade
do Estado (e de seus detentores) de suprimir os seus concorrentes no que diz
respeito produo e reproduo simblica4. A figura do Estado est por
trs da oficialidade e relevncia da misso de polcia, evocando rituais que
enaltecem a disciplina, erigida como elemento imprescindvel de controle interno. Tais rituais incluem desde gestos obrigatrios de reverncia aos nveis
mais altos da hierarquia5, passando por instrues, cdigos de postura e apresentao corporal, at desfiles e outras solenidades que, de forma suntuosa,
transmitam ao pblico e aos prprios policiais uma imagem de excelncia,
tradio e esprito de corporao6.
Com relao ao carter de especializao das polcias contemporneas, cabe citar que se trata de um conceito muito relativo. Uma vez que
especializao se refere ao grau de exclusividade com o qual se dedica a executar uma determinada tarefa, raramente, ou nunca, se encontrar uma polcia
totalmente especializada. Organizaes policiais no dedicam todos seus esforos ao aprimoramento de aplicao da fora fsica, estando envolvidas em
3 A noo de habitus se refere ao processo social que ocorre de forma interna aos indivduos. Eles
no apenas ocupam papis provenientes de um sistema cultural dado externamente, ao qual suas
personalidades devem se adaptar. Antes, o que ocorre uma dinmica formativa. Dentro de contextos
coletivamente demarcados, como uma escola, uma empresa ou um quartel de polcia, existe um
movimento constante de carter estruturante, que emerge das interaes rotineiras, construdas em
processos de socializao e partilha de experincias (BOURDIEU, 1989). Dentro desses processos
os indivduos adquirem uma espcie de capital de informao, ou seja, o instrumental cognitivo
necessrio para ter algum tipo de controle nas situaes de interao, nas quais deve tentar se assegurar
do sucesso dos resultados provenientes das impresses que emite aos outros (GOFFMAN, 1985).
4 Como concorrentes histricos do Estado se pode citar a famlia e a igreja, para dar apenas dois exemplos.
5 Como as continncias no caso da polcia militar e o tratamento por doutor dado aos delegados de
polcia pelos seus subordinados.
6 Solenidades de passagem de comando, eventos em datas cvicas, formaturas de cursos de formao de
novos policiais, etc.

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atividades de negociao, atendimentos de assistncia social e outros. Mas,


para Bayley, as circunstncias da modernidade tendem a favorecer a especializao, ainda que no completa, da polcia.
A especializao da polcia, em parte, parece ter crescido porque a
filosofia administrativa nas Naes-Estado modernas assim exigiu; acredita-se que a especializao seja til, tanto em termos de
garantir no s controle adequado quanto aumento de eficincia.
(BAYLEY, 2001, p. 59)

Tambm parecendo estar associado a essa lgica da eficincia e controle, a profissionalizao seria, de acordo com Bayley, o atributo da polcia
mais claramente moderno, se comparado ao seu carter pblico ou a especializao. Os indicadores mnimos de uma polcia profissional so o recrutamento de acordo com certas regras, remunerao que permite criar uma
carreira, treinamento formal e superviso por parte de oficiais superiores.
Em combinao com a definio dada por Bayley, adota-se tambm
o enfoque dado por Rob Nawby (2003, p. 15): a polcia como uma organizao que se distingue pela sua legitimidade, estrutura e funo.
A legitimidade, ou autorizao coletiva, dada pelo Estado e elemento matricial em relao aos outros dois. Diz respeito ao fato da polcia,
com seu corpo de funcionrios pblicos, manter certo grau de monopolizao sobre tarefas que envolvem potencialmente coero fsica. Por estrutura,
ou carter profissional da polcia, designa-se sua caracterstica de ser uma fora organizada, com algum nvel de treinamento e um cdigo, que especifica
sob quais circunstncias o uso da fora legtimo. Por ltimo, a funo de
polcia, ou sua especializao, apesar de seus agentes atenderem aos mais variados tipos de ocorrncias7, envolve manuteno da lei, da ordem, alm de
preveno de crimes e deteno de suspeitos e delinqentes.
Esses trs fatores, at certo ponto ligados aos trabalhados por David Bayley e citados anteriormente, ficam definidos de forma a enfatizar
as caractersticas formais especficas da polcia pblica moderna, minimizando o escopo de anlise das amplas variaes que as polcias sofreram
no decorrer da histria ocidental e facilitando a incluso da polcia na
abordagem da sociologia das organizaes. Ou seja, no continuum que vai
desde a definio mais ampla e abstrata de polcia, at a definio mais
7 Assunto enfaticamente discutido por Bittner em Aspects of police work (BITTNER, 1990).

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especfica, que remete estritamente noo atual de organizao policial,


opta-se pela segunda alternativa: A polcia uma organizao de natureza
pblica, dotada de autorizao estatal para utilizar a fora fsica dentro de
condies estabelecidas legalmente, com a funo de manter a ordem, com
certo grau de profissionalizao para tal.
Essa definio acima indispensvel para se apontar a especificidade da organizao policial, mas de forma alguma exaure o leque de atividades s quais, na prtica, os policiais se dedicam, nem contorna todas as
nuanas envolvidas no desenho institucional da polcia. Trata-se, evidentemente, de uma definio mnima, a partir da qual podem ser levantadas
vrias problematizaes.
Esta discusso objetiva rebater a noo de que a organizao policial
seja to especfica a ponto de no permitir o escrutnio por parte da sociologia das organizaes. Defende-se que um dos desdobramentos do novo institucionalismo sociolgico, o modelo neo-weberiano, seja adequado para o
estudo das organizaes policiais.
Dando incio ao paradigma clssico da anlise de organizaes formais dentro da sociologia, Max Weber define burocracias a partir da ideia de
que so orientadas para atividades regulares, distribudas de forma fixa como
deveres oficiais. O treinamento profissional em torno de objetivos especializados complementado por uma hierarquia bem definida, que garante a
superviso dos postos inferiores pelos superiores, mensurando resultados
e corrigindo possveis desvios em relao aos fins organizacionais. Critrios tcnicos de seleo e promoo levam ao comprometimento estrito
com os objetivos estritos da organizao, fazendo o insulamento do aparelho burocrtico em relao a demandas esprias (polticas, ideolgicas,
etc.) geradas externamente.
Pode-se dizer que a criao e o aperfeioamento das polcias modernas se orientou pela crena na eficincia dos princpios inerentes a esse modelo clssico de burocracia. Para Marcos Luiz Bretas, a polcia pode ser tomada
como um excelente exemplo de rgo pblico moderno:
As concepes de engenharia social, formuladas pelo pensamento
cientfico que dominou o sc. XIX, obtiveram pleno xito ao dividir o estado em duas partes: uma, poltica, sujeita controvrsia
partidria, representando o Estado; e outra, administrativa, in-

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dependente da poltica partidria, concebida tanto quanto possvel como natural vale dizer, administrada da nica maneira
racional possvel e invisvel. Da emergiu a percepo de que as
relaes entre a polcia e o pblico eram, ou deveriam ser, um noassunto, uma parte imutvel do mecanismo racional da administrao. (BRETAS, 1997, p. 10).

Ou seja, a profissionalizao da polcia se deu a partir da concepo do policiamento como um servio pblico. De acordo com tal
ideia, o trabalho de manuteno da ordem e combate ao crime envolve
sistematizao e disciplina. Karina Leite cita que, no decorrer do sculo XX, ocorreu um movimento de reforma da polcia (LEITE, 2002).
Alm de incorporar as inovaes tecnolgicas disponveis, adaptando-as
aos seus objetivos8, passou tambm a enfatizar os elementos racionais da
administrao moderna. Esse movimento...
(...) introduz critrios de contratao por meio de concursos, de
modo a eliminar, ao mximo possvel, as influncias polticas sobre
as atividades dessa organizao. O que se buscava era o estabelecimento de uma polcia que baseasse suas atividades estritamente no
cumprimento das leis penais, segundo procedimentos padronizados.
(LEITE, 2002, p. 24).

Em nome da eficincia torna-se necessrio inibir as iniciativas que


se do pelo discernimento pessoal dos policiais. Instrues dirias, no caso
das polcias militares, servem ao propsito de unificar atividades em torno
de unidades de comando que sejam alcanveis pelos ocupantes dos postos
mais altos e mais prximos do comando central. Isso facilita, teoricamente, o funcionamento da organizao como um instrumento racional para
execuo de um servio. Uma rgida lgica operacional interna, somada a
uma estrutura formal de controle hierrquico, permite filtrar, ou mesmo
neutralizar, a presso das demandas externas, que seriam impedidas de distorcer os objetivos organizacionais. Por exemplo, diminuindo as chances
de interveno dos policiais no sentido de favorecer interesses particulares,
em detrimento do estrito cumprimento de diretrizes legais.
No entanto, no caso das organizaes policiais no se pode ignorar
o paradoxo da discreo. Antnio Luiz Paixo afirma que, uma vez que a
anlise organizacional parte do pressuposto de que se podem identificar es8 Trata-se, principalmente, da utilizao do automvel, que substitui o patrulhamento a p, e da
incorporao do telefone para estruturao de uma nova forma de atendimento das demandas, que
passa a ser padronizada e centralizada.

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truturas formais de coordenao de indivduos em atividades voltadas para


fins previamente definidos, sua aplicao realidade das polcias imbuda,
no mnimo, de certo grau de contradio9.
Por um lado identifica-se internamente nas organizaes policiais uma
hierarquia rgida, com ampla ritualizao de comportamentos no nvel das relaes interpessoais entre seus agentes, alm de um treinamento padronizado
voltado para um grande nmero de regras formais, relacionadas de forma legal
e doutrinria s suas atividades-fim. Por outro lado as atividades prticas dos
agentes de linha, atuando com o pblico externo, revelam grande autonomia
dos nveis hierrquicos mais baixos para determinar procedimentos em situaes conflitivas e ambguas, raramente solucionveis a partir de planejamento
ou de consulta aos escales mais altos da organizao (PAIXO, 1982).
Como apontado por Egon Bittner (1970, p. 52), as organizaes policiais normalmente evocam um modelo quase-militar, utilizado pelos seus gestores para criao de regras e cdigos de conduta. Porm, esse modelo se debate
com o que a pesquisa emprica demonstra a respeito do cotidiano das prticas
policiais. Ou seja, ao mesmo tempo em que no se pode excluir a funo de
manuteno da lei e da ordem como elemento bsico da definio de polcia, o
desdobramento dessa misso depende do significado dado a esses conceitos nos
encontros rotineiros do policial com a populao. A tarefa de manter a ordem
entra em constante tenso com a manuteno da lei. Diante desse paradoxo,
o modelo neo-weberiano10 parece ser adequado para anlise das organizaes
policiais, se comparado com vises mais tradicionais da burocracia. Oferece
uma resposta para se trabalhar sociologicamente o contraste entre o modelo
ideal de burocracia moderna, pautada por premissas ou critrios universalistas
(por exemplo, aplicao da lei), mas que empiricamente se traduzem objetivos
organizacionais levados a cabo por indivduos em situaes particulares, mais
ou menos complexas (como ocorrncias policiais em que a lei no clara sobre
os procedimentos necessrios, ou que os custos de aplicao literal da lei sejam
at mesmo onerosos demais para manuteno da ordem, interna ou externa
organizao). Herbet Simon e James March buscam uma perspectiva realista
para compreenso das organizaes, dando msculos e carne ao esqueleto [organizacional] weberiano (PERROW, 1986, p. 119).
9 No conceito dado por Selznick, uma organizao um instrumento tcnico para mobilizao de
energias humanas, visando uma finalidade j estabelecida (SELZNICK, 1972, p. 5).
10 Ou pelo menos como foram rotulados principalmente os trabalhos de March e Simon no livro
Complex organizations - a critical essay (PERROW, 1986).
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Contextos organizacionais so ambientes onde atores reflexivos


buscam seus objetivos, de modo que categorias sistmicas so insuficientes
para se compreender os processos que ocorrem em empresas e instituies
reais. Assim, deve-se abandonar a dicotomia entre os aspectos formais e
informais das organizaes, uma vez que no indica duas dimenses antagnicas, mas aspectos cognitivos complementares, que dizem respeito
aos mapas mentais utilizados pelos atores em suas estratgias de interao
significativa com outros.
Objetivos organizacionais so estabelecidos, ou adaptados a partir
de diretrizes dadas por um nvel hierrquico externo mais alto, pelas lideranas dentro da organizao. Ento, tais objetivos so traduzidos em subobjetivos pelos outros membros, passando a ser atividades-meio para o alcance daqueles objetivos principais. Mas as pessoas no aderem aos mesmos
por que, necessariamente, compartilham valores, prioridades, ou acreditam
em tais objetivos. Sendo assim, como entender que esto constantemente engajadas em atividades que tendem cooperao? Em outras palavras, qual a
base da estabilidade das organizaes? Regras formais tambm no fornecem
resposta suficiente para questo.
O conceito de rotinizao deve ser evocado para solucionar, em
parte, esse problema analtico. Entende-se que as organizaes, assim como
quaisquer outros sistemas sociais, s existem por meio da rotinizao das prticas (GIDDENS, 1987 e 1989, MARCH E SIMON, s. d.). Conceito fundamental na teoria da estruturao de Giddens, a rotinizao est baseada no
senso de realidade produzido pela consolidao das definies prvias dadas
s situaes de co-presena:
O carter rotinizado dos caminhos que os indivduos percorrem
no tempo reversvel da vida cotidiana simplesmente no acontece. feito acontecer pelos modos de monitorao reflexiva
da ao que os indivduos sustentam em circunstncias de copresena. (GIDDENS, 1989, p. 74)

Em outras palavras, a organizao reflexiva da ao leva segurana ontolgica, fundada na autonomia e controle propiciados por rotinas e
encontros previsveis. Como mecanismo bsico de controle da ansiedade, a
reciprocidade de aes em situaes que se tornam estveis gera a confiana
necessria ao desempenho de papis e a possibilidade do ator se situar no
mundo (BERGER & LUCKMAN, 1973). Obviamente, com o decorrer do

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tempo as prticas habituais podem levar ao declnio do grau de reflexividade.


Dessa maneira o conceito de rotinizao claramente relacionado ao conceito de racionalidade limitada (MARCH E SIMON, s. d.).
Uma organizao uma construo humana complexa, voltada para tomada racional de decises. No entanto, esse processo decisrio necessariamente
afetado por constrangimentos das mais diversas ordens, como, por exemplo, os limites cognitivos inerentes tendncia de padronizao das demandas originadas
externamente organizao, justamente atravs do filtro da rotinizao.
Os indivduos participantes de uma organizao nunca possuem todas as informaes sobre as conseqncias de linhas alternativas de ao e, em
grande medida, suas decises so influenciadas por experincias anteriores de
resultados satisfatrios:
A relao organizao-ambiente vista luz do conceito de absoro de incertezas de acordo com o qual, pessoas e organizaes utilizam mapas cognitivos apreendidos e elaborados, para interpretar
o ambiente no qual atuam. Esses mapas cognitivos permitem aos
atores se familiarizarem (...) com o mundo externo, na medida em
que o interpreta luz das categorias e vocabulrios que pertencem
ao seu prprio mundo. (PRATES, 2000, p. 134).

Aplicando essa ideia ao trabalho do policial, observa-se que a socializao com colegas mais velhos e experientes talvez seja mais relevante que
os treinamentos. Cursos sobre o cdigo penal, o sistema de justia e direitos
humanos fornecem informaes muito gerais, se comparadas com o grande
nmero de situaes inusitadas com as quais o policial se defronta. Assim, o
conceito de rotinizao no se refere s situaes com as quais ele se depara,
mas ao script que adota frente s mesmas.
O paradoxo da discreo torna-se, assim, analiticamente menos
enigmtico. Pois, de acordo com o modelo neo-weberiano, os atores que se
localizam na linha de frente da organizao, ou seja, nas reas de fronteira
com o ambiente externo, lidando diretamente com seus respectivos pblicosalvos, esto na posio estratgica de controlar informao.
Estatsticas policiais so um exemplo de dados que so construdos
de acordo com o poder discricionrio e o interesse dos agentes da base organizacional. Excetuando-se ocorrncias como assassinatos e roubos de automveis, a vtima fica merc da abordagem do policial que atende no local do
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crime, que pode desanim-la definindo que a situao irremedivel, j que o


criminoso j se evadiu da cena do crime, ou que o suspeito j foi detido outras
vezes, mas foi liberado sistematicamente pelo delegado de polcia civil. Para dar
um exemplo mais radical, policiais rodovirios podem, atravs de uma operao padro, aumentar significativamente o nmero de apreenses de drogas
ilcitas ou dobrar as estatsticas sobre circulao de veculos irregulares11.
Nesse ponto importante ressaltar que a ideia de rotinizao no
deve ser confundida com o conceito de ritualismo, de uso comum na sociologia das organizaes. A rotinizao um processo inerente vida dos grupos
por ser ativada por mecanismos psicolgicos dos indivduos que os compem,
contribuindo para absoro de incertezas no caso dos grupos que so organizaes formais, pautadas pela busca constante de eficincia. J o ritualismo,
citado, por exemplo, por Merton (1968), afirma que as atividades-meio das
burocracias podem se tornar atividades-fim, configurando-se como fenmeno desviante dentro de sua viso funcionalista. Selznick (1972) segue um
raciocnio prximo a esse, dizendo que as regras e os sentimentos emergentes em uma organizao podem ganhar vida prpria, consolidando-a como
uma instituio social. Nesses dois ltimos casos se enfatiza, de uma forma
durkheimiana, o poder da coletividade sobre as conscincias individuais, que
levaria as pessoas conformidade com atitudes padronizadas meramente
pela preponderncia valorativa das normas. Assim, no se explicita mecanismos realistas de estabilidade do comportamento organizacional.
Sem reificar a estrutura organizacional, a noo de rotinizao no
leva em considerao a dicotomia entre os aspectos formais e informais das
organizaes. Ambos so cenrios, fachadas, fornecedores de mapas cognitivos para ao, que envolvem uma pluralidade de aspectos que podem, a
princpio, serem at mesmo contraditrios. A lei e a ordem constituem uma
dicotomia que no torna a polcia um tipo de organizao to nica, a ponto
de dizermos ser refratria anlise sociolgica das organizaes. Mesmo uma
pequena loja de roupas pode viver dilemas anlogos. O proprietrio pode
orientar seus dois vendedores para competio, estabelecendo uma regra
simples do tipo quem vende mais, ganha mais comisses. No entanto, se
eles levam a competio literalmente a cabo, podem levar obstruo mtua
11 Operao padro: Trata-se da estratgia de prejudicar a funo de manuteno da ordem sem
desobedecer a lei. Parar todos os veculos que deixam a cidade no incio de feriado no afeta nenhuma
diretriz legal da atuao do policial rodovirio, uma vez que sua atribuio formal realizar as blitzes. No
entanto, causar engarrafamentos, afetando a ordem, levando os cidados a pressionarem as autoridades,
que podem sentir-se impelidas a ceder em negociaes para o aumento de salrios dos policiais.

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dos seus prprios desempenhos. Nesse caso, ambos perdem comisses e a loja
pode ver-se malograda por uma regra que criou para se tornar adequada
realidade universalizante do mercado12.
A estabilidade e cooperao organizacionais no podem ser adequadamente entendidas, portanto, simplesmente focalizando-se os objetivos organizacionais strictu sensu (WEICK, s. d., p. 37). A ideia clssica de uma organizao
como algo estruturado para lidar com o mundo que a rodeia, fundamentada no
objetivo de produzir algo, com a capacidade de lidar com materiais selecionados no ambiente social de forma uniformizada (enfim, um desenho do tipo
input-output), cai por terra. Isso no ocorre, j que simplesmente toda organizao possui, na verdade, suas prprias contradies ou tenses endgenas
sua forma de trabalho. A questo que organizaes so colees de escolhas
ou solues procura de problemas (MARCH, COHEN & OLSEN, 1972).
Em vez de serem moldadas pelo ambiente, importa o mundo significativo projetado ao exterior, construdo pelos seus participantes.
No so as situaes que so rotineiras, mas a forma de interpret-las.
Isso se d pelo conjunto de crenas e atitudes ocupacionais elaborados pelos
membros da organizao, trabalhando com algum tipo de tecnologia disponvel, que tambm colabora para construo de certa cooperao, afinidade e
estabilidade organizacional. Muitas vezes at limitando a capacidade de reao e adaptao da organizao s transformaes do ambiente externo, esses
elementos contribuem para formao do capital de informao dos indivduos (GOFFMAN, 1985), passvel de transformao em atitudes naturais
(GIDDENS, 1996). Essa rotinizao fortalecida pelo senso de realidade
produzido pela reafirmao de definies dadas s situaes de co-presena,
a partir das quais cada ator social pode buscar seus objetivos.
Todas as proposies descritas aqui so compatveis com o pressuposto weberiano de que o ser humano, antes de agir, interpreta e faz sentido
das situaes com as quais se depara. por isso que Weber definiu que o significado utilizado pelo agente pode explicar causalmente sua ao (WEBER,
1994). Esse princpio solidamente explorado por March e Olsen (1989), ao
afirmarem que organizaes cumprem papel fundamental no processo de dar
sentido ao mundo dos que delas participam.
12 claro que, no caso de uma pequena organizao, a criao de regras pelo gerente, ou o acordo tcito
entre os funcionrios, pode resolver os problemas gerados pela discreo de uma forma bem mais
facilmente administrvel que no caso de organizaes complexas.

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A posio defendida no de mero voluntarismo, construtivismo ou


subjetivismo. No basta definir situaes como reais para que se tornem reais em
suas conseqncias. Quando se refere s molduras de significado (frames) que
do suporte performance dos atores sociais em situaes especficas, Goffman
deixa claro que tais molduras de atuao no so compostas meramente de elementos subjetivos (GOFFMAN, 1974). Organizaes ajudam a dar sentido aos
papis que os indivduos exercem em sociedade porque eles podem se articular
em cumplicidade por buscarem certos objetivos mtuos. As organizaes nas sociedades contemporneas refletem, de forma dramatizada, os mitos produzidos
externamente, projetando uma imagem que refora sua legitimidade, mas que
no representa exatamente sua verdadeira relao com seu ambiente (MEYER &
ROWAN, 1977). A corporao policial, com seu mandato de combate ao crime,
um dos exemplos desse tipo de organizao complexa13.
Alm do mais, a imagem construda sobre a organizao policial
entre a populao projeta um estigma sobre o policial. Pelo menos isso
evidente no caso brasileiro. Os anos de ditadura, os casos de corrupo
divulgados na mdia, os altos ndices de criminalidade e os baixos salrios da categoria contribuem nesse ponto. O estigma projetado sobre
os policiais, ao qual os mesmos tambm reagem, funciona como um
demarcador simblico de fronteiras entre a organizao da qual fazem
parte, o cidado e o marginal.
Essas fronteiras simblicas acabam empregando certas caractersticas de instituio total s organizaes policiais, afetando a identidade e o
comportamento dos seus agentes. O conceito de instituio total (GOFFMAN, 1987) tomado aqui como um tipo ideal, e ser explorado adiante,
quando da discusso da cultura organizacional de polcia.

Breves notas sobre a tenso entre polcia e sociedade


Para Harlan Hahn (1970) o estudo da polcia faz emergir problemas
fundamentais da teoria poltica, ou melhor, da relao entre cidados e o Estado. As aes rotineiras dos policiais representam um meio importante atravs
do qual muitos valores so transmitidos para o pblico: conceitos como lei,
13 Obviamente existe toda uma preparao do policial, assim como investimentos no desenvolvimento
de tcnicas para lidar com o crime. Porm, atividades de combate ao crime no ocupam a maior parte
do tempo dos policiais, assim como o efeito dessas atividades sobre as taxas de criminalidade incerto
(BAYLEY, 2001; BITTNER, 1990).

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ordem, autoridade e justia tornam-se assuntos cotidianos, vistos pelo prisma


da prtica. Assim, os policiais tornam-se pontos de contato entre indivduos
e os princpios cruciais que sustentam uma sociedade organizada.
Como a legitimidade conferida socialmente um dos alicerces da
existncia da polcia, a mesma pressupe comunidades estveis. As polcias
comunais, presentes em vrios feudos europeus at o sculo XIII, assim como
o prprio sistema da qual faziam parte, baseava-se na solidariedade e nos valores compartilhados entre grupos de agricultores servis e a identidade que
possuam com determinado territrio. A partir do sculo XIII, com a decadncia do feudalismo, tais comunidades comeam a se desfazer devido aos
problemas econmicos, pragas e fome. A luta pela centralizao de poder, ou
seja, a ao da coroa tentando aumentar seu domnio, leva a um declnio cada
vez maior dessa polcia local (MONET, 2001). Juntamente com esse processo, preparado o campo para o surgimento do oficial de polcia, agente que
emerge entre os sculos XIV e XVII. De um lado esses oficiais estavam sob o
escrutnio do governo central, atravs dos juzes, mas por outro lado tambm
dependiam de um bom relacionamento com a comunidade. H certa evidncia de que o imposto cobrado para mant-los era bem impopular, o que
fez com que reformas no esquema de vigilncia se tornassem comuns no sculo XVIII. Porm, apesar das reformas, a crtica aos vigilantes continuou at
o incio do sculo XIX, sendo difcil precisar se porqu eram ineficientes ou
se as expectativas em relao a eles havia aumentado muito. Tambm se dizia
que o oficial era um mal, j que reforava o poder central, ainda no to consolidado como veio a ser no mundo contemporneo (RAWLINGS, 2003).
Mesmo com o objetivo de entender o que a polcia simboliza para
o policial, o que ela simboliza para sociedade a moldura maior que se deve
compreender primeiro, pois os esteretipos sociais construdos historicamente
correspondem ao contraponto que situa cada detalhe da cultura do policial.
Hoje a polcia pode ser vista como provedora de servios estatais
fundamentais: proteo da vida e da propriedade. Mas os papis que lhe vo
sendo atribudos acabam se tornando quase to complexos quanto a diversificao das esferas da sociedade. As classes mais baixas, principalmente, acionam a polcia para um grande nmero de servios que excedem a manuteno
da lei e da ordem. Dependem da polcia em momentos de crise, enquadrando
a atividade policial em funes de assistncia, nas quais simplesmente ningum mais saberia o que fazer.
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Por um lado as polcias so organizaes fechadas, pautadas por regras


rgidas de conduta e de hierarquia, que utilizam jargo prprio, sendo defensivas
em relao ingerncia de rgos externos (SKOLNICK & FYFE, 1993)14. Por
outro lado sua atuao se d nos constantes encontros com a populao, voltada, portanto, para o seu ambiente externo. Na medida em que cresce a demanda
por servios pblicos por segurana, mais se legitima a interveno do Estado na
vida dos cidados, via atuao policial. Problemas anteriormente definidos como
de natureza privada, acabam sendo reavaliados como pblicos, sendo essa uma
tendncia histrica avassaladora (GUSFIELD, 1981). Tal tendncia leva a uma
complexidade crescente da atividade policial, dado o grande nmero de cdigos
e leis que incidem diretamente em comportamentos que se tornam passveis de
vigilncia e controle, alm das intervenes em termos de outros tipos de assistncia. Alm do mais, como a misso da polcia, assim como vista pela populao,
de combate ao crime, a polcia fica merc de julgamentos que no dependem de
algo sobre o qual possam realmente ter controle, j que a atuao policial, por si,
no capaz de minimizar as incidncias de delitos15.

Traos da cultura policial


Deve-se falar em cultura policial ou culturas policiais? No h dvida que existe uma diversidade de polcias, com modelos organizacionais e
regras informais distintas, dependendo do local e do perodo histrico especficos. No entanto, claro que se podem encontrar muitos traos comuns,
mesmo em contextos sociais extremamente variados.
Filmes, seriados e romances policiais criaram o retrato fantasioso ou
fantstico da atividade policial fardada. Exploram a imagem popular do policial como um sujeito duro, que geralmente sacrifica sua vida pessoal em
nome do rduo fardo do seu trabalho, to incompreendido pelos leigos, mas
to nobre e essencial para que os cidados medianos possam levar suas vidas
com paz e tranqilidade. Essa imagem constitui um esteretipo do policial
14 Insulamento que se reflete inclusive na dificuldade em se realizar pesquisas junto s organizaes
policiais. Para realizar observao participante, Guaracy Mingardi chegou a prestar concurso pblico
para investigador de polcia. O trabalho resultou em brilhante dissertao de mestrado, intitulada
A nova polcia, publicada como Tiras, gansos e trutas (MINGARDI, 1992). O autor cita que o
incomodava que, at ento, poucos cientistas sociais produziam conhecimento emprico sobre a
polcia. Por um lado, atribui isso ao desprestgio acadmico do tema (o que teria mudado hoje). Mas,
claro, outro motivo relevante a dificuldade de realizar estudos de campo, dado o fechamento e
desconfiana prprios das polcias.
15 Pesquisa recente do IPEA mostra um baixo nvel de confiana da populao nas polcias (IPEA, 2010).

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como algum radicalmente diferente dos demais cidados. Mesmo sem concordar com tal esteretipo, deve-se levar em conta que a profisso envolve,
at certo ponto, a real possibilidade de envolvimento em situaes tensas
ou perigosas. Isso tem influncia sobre a formao da cultura policial. Por
um ponto de vista relacional, ser policial uma experincia que pode marcar
profundamente a histria de vida dos indivduos. Trata-se de um profissional que tem que se expor s mais diversas situaes de conflito. Somadas
desvalorizao do policial por parte da sociedade, as tenses levam a um significativo esprito de corpo, ou de corporao, dificilmente compartilhado
por membros de outros grupos ocupacionais. Esse esprito de corporao
reforado pelo carter militarizado do treinamento que, alm de influenciar
as expectativas do pblico em relao aos policiais, vistos como soldados contra o crime (SKOLNICK & FYFE, 1993, p. 113-114), tambm ajuda a construir a noo de que s um policial capaz de entender o servio de polcia
(BITTNER, 1970, p. 63).
Como expressado por Monjardet, a profisso de policial envolve
algo que extrapola a ideia convencional de uma simples ocupao:
O trabalho do engenheiro, do tcnico ou do operrio pode ser compreendido (at prova em contrrio) sem se referir a seu sistema de
valores pessoal, ou ao sistema de valores coletivos do grupo ao qual
ele pertence (...). No se pode, primeira vista, compreender assim o
trabalho do policial. No cruzamento da autonomia prtica, de sua
denegao organizacional e da falta de objetivao da tarefa policial se desdobra a cultura, ou sistema de valores dos policiais, como
elemento necessrio, como os interesses, de determinao das suas
prticas. (MONJARDET, 2003, p. 162-163).

Integrar a corporao pode significar, do ponto de vista do cotidiano do


indivduo, algo prximo do que descrito por Goffman dentro de seu modelo de
instituio total (GOFFMAN, 1987). Considerando-se tal conceito como tipo
ideal, percebe-se que ser policial no , exatamente, um cargo do qual se despe
aps o expediente, uma vez que se retire a farda e deixe o ambiente de trabalho.
O modelo de instituio total parte da constatao de que existem
organizaes que so mais fechadas do que outras, e que intensificam as
relaes entre seus integrantes na medida que buscam separ-los da sociedade mais ampla. As instituies totais procuram desenvolver suas tarefas
em grupos, o que facilita a vigilncia e a padronizao de comportamentos,
favorecendo o controle social.
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Jerome Skolnick fala de uma personalidade ocupacional (working personality) de polcia (SKOLNICK, 1966). claro que isso no significa que todo
policial compartilha de uma mesma personalidade padronizada, ou que entrar
para carreira possa modificar totalmente sua estrutura psicolgica. Quer dizer
simplesmente que existem tendncias cognitivas entre os policiais que lhes so
prprias, dadas as circunstncias em que as suas atividades so desenvolvidas. Ou
seja, no se trata de um fenmeno psicolgico individual, mas de uma resposta
a uma combinao nica de fatores que se d no desenvolvimento do papel de
policial: perigo, autoridade e constante presso por demonstrar eficincia.
De um modo geral, o primeiro elemento que orienta essa personalidade ocupacional certo grau de fechamento em relao ao mundo social
para alm da corporao. Esse fechamento se justificaria, pelo ponto de vista
dos prprios policiais, pela falta de respeito do pblico em relao aos policiais, pela falta de cooperao das pessoas no que diz respeito manuteno
da lei e da ordem e pela incompreenso quanto s qualidades necessrias para
se ser um policial (SKOLNICK, 1966, p. 58).
Trata-se de uma questo que envolve uma escala de valores. Os
que so de dentro da organizao compartilham dos desafios e angstias cotidianos. ento criada a sensao de que existe uma certa barreira, s vezes mais intensa, s vezes mais tnue, dependendo do caso,
entre aqueles que so e aqueles que no so policiais. Como realado
por Richard Bennett (1980), o excesso de sentimento de solidariedade
interna corporao chega a deteriorar ainda mais os laos com outros
segmentos da sociedade, fazendo com que muitos policiais at mesmo
cumpram seu papel de forma mais agressiva do que o necessrio para
uma sociedade democrtica.
Trata-se de um movimento cclico: episdios de violncia policial
aumentam a hostilidade da populao em relao polcia. Por sua vez, essa
hostilidade externa leva a um maior fechamento interno, que acaba aumentando a probabilidade de adoo de procedimentos prticos, por parte dos
policias, que excluam o dilogo e aproximao com relao s comunidades
atendidas por seus servios. razovel pensar que o estigma projetado por
outros grupos sociais alimenta uma atitude de certo distanciamento e suspeita em relao queles que no so policiais. O estigma, caracterstica comum
imprimida aos membros de instituies totais, provm de vrias fontes. H
na verdade um sentimento ambguo da populao em relao aos policiais.
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Existe certo fascnio, comprovado pelo sucesso da literatura e filmes com temas policiais. Mas tambm, e talvez de forma mais intensa, um sentimento de
suspeita projetado sobre o policial.
O policial tem plena conscincia desse distanciamento social construdo pelas lentes do leigo, o paisano. Por um lado, j esteve do outro lado
da fronteira, sem uniforme. Por outro lado, independentemente de ter buscado a carreira de policial por mera necessidade econmica ou por uma motivao vocacional, ao ingressar na corporao, aprender os ritos e jarges,
utilizar a farda, passa a perceber nos olhares e comportamentos dos outros os
preconceitos e fantasias produzidos no calor da mdia e da cultura de quem
est distante e desconfiado do agente que, legitimamente, detm a fora.
Em pesquisa realizada com policiais militares em Belo Horizonte , 53% dos entrevistados disseram que, quando vo a algum lugar que
as pessoas ficam sabendo que so policiais, freqentemente so abordados para falar sobre crimes ou trabalho policial. Apenas 14% responderam que isso acontece raramente ou nunca. Na mesma pesquisa, 64,3%
declaram se encontrar pelo menos duas ou trs vezes por ms com amigos
policiais fora do horrio de trabalho. Segundo 86,5% deles, o pblico no
entende o que ser um policial, contra apenas 3,4% que percebem a viso que as pessoas tm da polcia como simptica e compreensiva. Dados
como esses ilustram como o fechamento do policial quase inevitvel:
alvo da curiosidade das pessoas, percebido como diferente, procuram
a companhia de outros policiais, j que se sentem incompreendidos por
aqueles que no compartilham dessa misso.
16

Se, por um lado, essa demarcao social se d pela reao dos policiais
quanto aos esteretipos criados pela populao e projetados sobre eles, por outro lado o distanciamento tambm construdo simbolicamente atravs dos
esteretipos criados pelos prprios policiais e projetados sobre os outros. No
se deve deixar de levar em considerao o aspecto da construo intra-organizacional. Uma atitude de desconfiana ou suspeita no mero reflexo da relao
com o ambiente externo onde a atividade policial se desenvolve. Esse outro
trao marcante da cultura policial uma forma dos integrantes desse grupo
ocupacional absorverem o impacto do perigo prprio de sua atividade, real ou
simblico (BITTNER, 1990; CRANK, 1998; SKOLNICK, 1966).
16 Realizada no ano de 2000, parceria da Fundao Joo Pinheiro com a Universidade Federal de Minas
Gerais, parte do projeto A Organizao Policial e o Combate Criminalidade Violenta.

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Uma caracterstica importante desse trao de sua personalidade ocupacional, a atitude de suspeita, sua forma de realizar a classificao do grau
de perigo a ser enfrentado em diferentes situaes. Existe uma atribuio de
suspeita distribuda de forma diferenciada entre a populao. O papel desempenhado pelo policial envolve constante perigo potencial, mas isso no quer
dizer a atividade policial seja a mais perigosa. No se trata de uma questo
meramente estatstica17. Outras ocupaes, como mineradores, operrios que
trabalham com o forno de uma siderrgica, pilotos de provas, dubls, eletricitrios, etc, podem at acarretar maiores riscos de leses e mesmo morte. No
entanto, o que Skolnick enfatiza o aspecto simblico, a aura de perigo que
envolve o policiamento. Seu impacto emocional grande, j que, se comparado a outras profisses citadas, envolve um alto grau de imprevisibilidade. Ao
tentar, subjetivamente, controlar essa imprevisibilidade, o policial busca, nas
pessoas e situaes, os sinais que antecipem a ameaa (SKOLNICK, 1966, p.
45). Contrariando os militantes dos direitos humanos essa estratgia referese, na verdade, a mais do que um simples preconceito. Indivduos de todas
as classes sociais, sem distino, esto sujeitos a cometerem crimes. Associar
criminalidade a pobreza um mito (SMITH, 1978). No entanto, tudo indica que, de forma especfica, a criminalidade do tipo violenta realmente se
concentra principalmente nos aglomerados urbanos e ao redor dos mesmos.
Outro trao da cultura policial, muito associado ao esprito de corporao j citado, o seu sentido de misso (MUNIZ, 1999; SKOLNICK,
1966; REINER, 1992; SOUZA, 2001). Pesquisa realizada com policiais
militares em Belo Horizonte revela que 87% acreditam simplesmente que
sua profisso , mais do que outras, essencial para a sociedade18. Na mesma
pesquisa, 61% dos entrevistados afirmaram que s aqueles que tm vocao
podem ser policiais militares e 70% concordam que existem procedimentos
e formas de fazer as coisas que s os policiais conhecem.
Como enfatizado por Reiner (1992, p. 111-113), o senso de misso,
a princpio compartilhado entre policiais, implica o sentimento de que no se
trata apenas de um trabalho, j que ser policial um estilo de vida enriquecido
de sentido e propsito. Existe um mandato constantemente reforado entre
17 preciso afastar as pr-concepes do policial. Na realidade, so excees as atividades policiais que
resultam em troca de tiros, vtimas e mortes. As pesquisas nacionais e internacionais mostram que
a maioria das atividades da polcia de auxlio comunidade e comportam atividades prprias de
servios sociais e relaes pblicas (BARROS, 2005, p. 96).
18 Pesquisa A Organizao Policial e o Combate Criminalidade Violenta (BARROS, 2005, p. 96).

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os policiais, ritual que comea nos treinamentos na academia de polcia, passando pelas instrues no incio do turno de trabalho e pelos discursos proferidos nas solenidades s quais os policiais devem comparecer. A hierarquia
refora o sentido de misso incutido no desempenho do papel de policial. Ou
seja, desde o incio da socializao na organizao lhe passada a noo de
que faz parte de um corpo maior e mais importante que si prprio, ao qual
teria o dever de estar subjugado. At mesmo certos sacrifcios pessoais seriam
justificveis, em funo da misso constitucional de preservao da ordem
pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio19. A ideia de guerra
contra o crime talvez seja a que traduz de forma mais clara o esprito de misso compartilhado pelos policiais. O mito do trabalho do policial como indispensvel e insubstituvel central na sua viso de mundo (REINER, 1992,
p. 113). Uma tarefa to desafiadora e importante que s poderia, idealmente,
ser desempenhada por indivduos com verdadeira vocao.
Talvez Peter Manning tenha a obra mais significativa sobre a cultura
policial dentro da perspectiva da dramaturgia social. No seu livro Police work
- The social organization of policing (MANNING, 1977), fala sobre o simbolismo em torno do trabalho policial e da metfora dramtica que se aplica ao exerccio do controle social. Em outro texto, Policing contingencies (MANNING,
2003), analisa, dentre outros fatores simblicos, o papel que a mdia tem na
construo de um ambiente de significados dentro do qual o policial se v, ou
pelo menos reage forma que acredita ser visto pelas pessoas. A mdia faz parte,
portanto, dessa grande dinmica que acaba por influenciar a cultura policial.
O drama do trabalho policial incide sobre as tarefas que, dentro
da interpretao dos prprios policiais, sejam compatveis com as expectativas da populao em relao sua performance. Mas, como so geralmente
muito criticados, acabam construindo estratgias prprias a instituies totais,
fechando-se em seu prprio mundo de significados, justificado pela suposta
ignorncia dos que so de fora em relao ao trabalho policial. As estratgias de representao de sua misso por parte dos policiais envolvem, portanto,
aspectos contraditrios e tensos das situaes com as quais se deparam. A manuteno das aparncias fundamental nesse processo, pois, em grande parte,
at mesmo o sucesso do policial como mediador de conflitos depende do nvel
de respeito e, por que no, medo, que consegue ostentar nos encontros sociais
ordinrios. Essa , dentro da linguagem da dramaturgia social, a fachada dentro
19 Artigo 144 do captulo III da Constituio Federal, que quase todos os policiais tm na memria.

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da qual encontra sustentao para sua performance (GOFFMAN, 1985). Para


Manning a retrica do profissionalismo (existem coisas que s um policial sabe
fazer) a mais importante estratgia empregada pelos policiais para defender
seu mandato e construir sua auto-estima e reconhecimento20. A solidariedade
ou fechamento social dos policiais construdo de acordo com esse pilar, projetado para defesa de sua autonomia organizacional21. Trata-se, portanto, de uma
caracterstica central dentro da cultura policial.
Almir de Oliveira Junior
Doutor em Cincias Humanas (Sociologia e Poltica) pela
Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG (2007). Foi pesquisador do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana
Pblica da UFMG (2003-2006) e professor do Curso de Gesto
Estratgica em Segurana Pblica da Escola de Governo da
Fundao Joo Pinheiro e Academia de Polcia Militar - MG
(2004-2006). Atualmente Tcnico de Planejamento e Pesquisa
do IPEA, trabalhando com polticas pblicas, segurana
pblica e organizaes policiais e operaes de paz.
E-mail: almir.junior@ipea.gov.br

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BERGER, P. & LUCKMANN, T. A Construo Social da Realidade.
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20 Isso no quer dizer que os policiais no estejam sendo sinceros ou que sejam desonestos no
desempenho de seu papel: (...) encontramos o ator que pode estar inteiramente compenetrado de seu
prprio nmero. Pode estar sinceramente convencido de que a impresso de realidade que encena a
verdadeira realidade. Quando seu pblico est convencido deste modo a respeito do espetculo que
o ator encena (...) ento, pelo menos no momento, somente o socilogo ou uma pessoa socialmente
descontente tero dvidas sobre a realidade do que representado (GOFFMAN, 1992, p. 25).
21 Est formada, desse modo, aquilo que Goffman denomina de equipe de representao
(GOFFMAN, 1992).

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