OS ATOS DE TRIBUTAO INTERVENTIVOS NO DOMNIO

ECONMICO: PROPOSTA DE CLASSIFICAO E CONSIDERAES

SOBRE O SEU REGIME JURDICO
ROGRIO LEITE LOBO

1. Objeto e Introduo - 2. Poltica Fiscal, Tributao e Sistema Tributrio: 2.1. Poltica Fiscal e Poltica Tributria; 2.2. Poltica Tributria e
Sistema Tributrio - 3. Tributao e Interveno no Domnio Econmico:
3.1. Utilizao Extrafiscal dos Tributos; 3.2. Tributao ExtrafiscalInterventiva; 3.3. Extrafiscalidade e Interveno no Domnio Econmico; 3.4.
Os Atos de Tributao Interventivos e sua Classificao; 3.5. Proposta de
Classificao Tripartite; 3.5.1. Os Benefcios Fiscais Onerosos (Incentivos
Fiscais); 3.5.2. O Manejo dos Impostos Extrafiscais "Stricto Sensu "; 3.5.3.
A Imposio das CIDE's - 4. O Regime Jurdico dos Atos de Tributao
Interventivos no Domnio Econmico: 4.1. Harmonizao dos Subsistemas
Constitucionais Tributrio e da Ordem Econmica e Concretizao dos
Princpios e das Normas; 4.2. Omisso da Doutrina e da Jurisprudncia;
4.3. O Estado como Poder Tributante e Agente Regulador do Domnio
Econmico - 5. Concluses.

1. Objeto e Introduo:
O presente trabalho, em seus estreitos lindes, tem o propsito de suscitar algumas
e breves consideraes sobre o regime jurdico ao qual devem se submeter os atos
de tributao interventivos no domnio econmico, sem qualquer pretenso de avanar no tema alm de um tracejo inicial. Prope-se, tambm, um esboo de classificao desses atos, luz de sua utilizao concreta pelo Estado e da evoluo em seu
tratamento normativo havida desde o advento da Carta de 1988.
A partir do reconhecimento de que esses peculiares atos de tributao so
praticados pelo Estado no escopo de uma "poltica fiscal" preestabelecida (de

Procurador do Municpio do Rio de Janeiro.

R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 232: 29-52,

Abr./Jun. 2003

natureza conjuntural), tentar-se- primeiro identific-los para depois os classificar

com mais especificidade em funo de caractersticas que os irmanem ou distingam,
encaixando-os no arcabouo normativo constitucional (de natureza estrutural) aplicvel.
Para tanto ser pesquisado o significado que a Constituio Federal ter plasmado na expresso" interveno no domnio econmico" , bordejando-se as modalidades atravs das quais se legitimam os atos interventivos perpetrados pelo Estado,
dentre os quais se incluiro os atos de tributao aqui versados.
Na parte final do trabalho propor-se- que os contornos mais externos do regime
jurdico aplicvel aos atos de tributao interventivos no domnio econmico sero
encontrados no que resultar da harmonizao dos Princpios e das normas encerrados
tanto no Sistema Constitucional Tributrio como no Sistema Constitucional da
Ordem Econmica -- atravs de processo hermenutico cujo sucesso depender de
uma interpretao concretizante desses elementos normati vos.

2. Poltica Fiscal, Tribllluo e Sistema Tributrio:

2.1. Decorre de verdadeiro trusmo o reconhecimento da influncia que a "poltica fiscal" adotada pelos governos exerce sobre o domnio econmico, entendido
este, no sentido que importa ao presente trabalho, como a estrutura dentro da qual
se estabelecem as relaes de natureza econmica que jungem os agentes privados,
ao longo de um determinado perodo de tempo. I
Para o economista dinamarqus Carl IVERSEN,

.. A poltica fiscal, como qualquer outra espcie de poltica econonllca,

cOllSiste na aplicao deliberada de certas medidas com o intuito de influenciar o curso dos acontecimentos econmicos, e faz-los tomar orientao
diferente daquela que, de outra forma, eles tomariam." 2
Embora originariamente a expresso" poltica fiscal" ti vesse sido utilizada pelos
autores para indicar to-somente as diretrizes e as orientaes de natureza tributria
(de cunhos arrecadatrio e extrafiscal) utilizadas pelo governo no bojo de uma
determinada opo de poltica econmica, com o passar do tempo a expresso foi
sofrendo como que uma ampliao semntica, passando a abranger uma gama maior

I
Eros Roberto Grau define "domnio econmico" como "o campo da atividade econmica em
sentido estrilO, rea alheia esfera pblica de titularidade (domnio) do selOr privado". (in: A
Ordem Econmica na Constituio de 1988, Malheiros, So Paulo, 2002, p. 174). No discrepa a
lio de Washington Peluso Albino de SOUZA, pois, embora criticando a ideologia liberal incorporada na definio, afirma: .. Quando IOmada para o Estado Liberal, significa que a atividade
econmica seja naturalmente do 'domnio pri\'{/do". (in: Primeiras Linhas de Direito Econmico,
Ed. LTr, So Paulo. 2003, p. 319).
2 Poltica Fiscal em Pases Subdesenvolvidos, trad. brasileira, Ed. do Autor, 1962, p. 14.

30

de medidas de alcance econmico e financeiro, no mais restritas esfera da tributao. 3

Com efeito, depois de propor sutil distino entre os termos "poltica fiscal" e
"poltica financeira" -- reconhecendo nesta ltima uma amplitude que" compreende genericamente toda e qualquer poltica para fins sociais, sejam ou no econmicos" , e restringindo aquela s .. diretrizes que visam especificamente a modificar
a conjuntura e a estrutura econmica"4 --, Aliomar BALEEIRO recordava um
conceito menos abrangente que o admitido pelo professor escandinavo, para asseverar que a .. poltica fiscal" compreender, dentro do quadro maior da poltica
econmica adotada pelo governo, aquelas determinaes, diretrizes e orientaes de
alguma forma relacionadas ao oramento pblico.
J o grande financista francs Lucien MEHL, em seu clssico "Elementos de
Cincia Fiscal", propunha a existncia de uma "cincia fiscal pura" que se
ocuparia apenas da Teoria do Imposto e dos fatos tributrios em si, de estirpe
meramente ontolgica --, separando-a da "poltica fiscal" , permeada de valores e
preocupaes axiolgicas (mas ainda a atinente apenas ao oramento pblico e s
imposies tributrias), e cujo objetivo fundamental seria" buscar el sistema fiscal
ptimo, definir las modificaciones a realizar en el sistema existente y las reformas
deseables, teniendo em cuenta las condiciones gene rales deI mdio natural y humano":
.. La poltica fiscal, intermediaria entre la poltica presupuestaria y la tcnica fiscal, tiene por objeto, una vez fijado el principio ordenador de la
exaccin fiscal, definir las caractersticas generales de los impuestos a
estabelecer." 5

Viu-se, entretanto, que nos dias de hoje prevalece uma noo bem mais dilargada
(e dinmica) do conceito de "poltica fiscal" , no mais vinculando-se-a to-somente
ao sistema esttico da tributao, e nem mesmo sendo considerada necessariamente
corolria direta do oramento pblico, na linha preconizada pelos autores acima.
Otto ECKSTEIN afirma que" as modificaes nos impostos e nas despesas que
visem a objetivos de curto prazo, como o pleno emprego e a estabilidade no nvel
de preos so habitualmente denominadas poltica fiscal" .6

3 Aliomar BALEEIRO aponta a "revoluo keynesiana", a partir de 1936, como o marco zero
do" novo" sentido da" poltica fiscal" , a partir de quando passou a abranger" o conjunto de medidas
financeiras (despesas pblicas, impostos, emprstimos etc.) empregadas pelos governos para
comando da conjuntura econmica, quer promovendo a volta da prosperidade nas crises de
depresso, quer reprimindo um processo inflacionrio e tambm para alteraes racionais das
estruturas". (in: Uma Introduo Cincia das Finanas, Forense, Rio de Janeiro, 2001, p. 29.
4 Cinco Aulas de Finanas e Poltica Fiscaf', Jos Bushatsky Editor, So Paulo, 1975, p. 35.
5 Elementos de Cincia Fiscal, trad. espanhola, Bosch Casa Editorial, Barcelona, Espanha, 1964,
p.25.
6 Economia Financeira - Introduo Poltica Fiscal, Ed. Zahar, Rio de Janeiro, 1966, p. 139.

31

 tambm atravs dessa acepo mais hodierna que o professor mineiro Simo
Pedro CASASANT A, firme na doutrina keynesiana, assevera que a "poltica fiscal"
compreende" a ao do setor pblico no sentido compensatrio, atravs da manipulao dos instrumentos fiscais capazes de influir na poupana e inverso, vale
dizer, na procura global" .7
O ferino magistrio de Sylvio Santos FARIA vem a corte de foice para definir
a seara de atuao da "poltica fiscal" em seus contornos mais amplos, admitidos
desde meados do sculo passado, na virada da pgina do liberalismo econmico:

"Dispondo o Estado de uma parcela decisiva de poder poltico, a ele se

reconheceu a faculdade de interferir na conjuntura scio-econmica para
reprimir os desajustes entre a produo e o consumo, de maneira que o
sistema capitalista pudesse prolongar os seus dias.
As finanas pblicas, atravs de seus instrumentos de trabalho orientados
pelos princpios da poltica fiscal, desde logo se constituram em tbua de
salvao onde o Estado a ela se agarrando podia tentar obter a realizao
de suas novas diretrizes polticas sem, o que de capital importncia,
prejudicar a integridade do postulado bsico do regime democrtico: a
liberdade individual. .. ~
Enfim, se em sua acepo original a "poltica fiscal" se confundia com os atos
de tributao em si, neles se exaurindo, hoje (na verdade aps a ciso conceitual
operada em grande medida como conseqncia das idias de Keynes) se considera
que a tributao apenas um dos instrumentos utilizados no gerenciamento e na
concretizao da "poltica fiscal":
"A Poltica Tributria vem a ser a parte da Poltica Fiscal que utiliza os
tributos como elementos capazes de influir na atividade econmica, ao
mesmo tempo que permite arrecadar recursos para o financiamento dos
gastos pblicos." 9
Para os fins aqui pretendidos, portanto, considerar-se- os atos de tributao
dentro da extenso maior da "poltica fiscal", vinculando-os utilizao, pelo
governo, dos instrumentos tributrios sua disposio, para alcanar determinados
e pr-estabelecidos desgnios nas entranhas da estrutura que conforma o domnio
econmico.
2.2. Entretanto, se, como visto, no aspecto conjuntural a "poltica tributria"
engendrada e efetivada pelo governo dentro do quadro maior da "poltica fiscal" lO,

Ao Fiscal e Desenvolvimento Econmico, Ed. do Autor, Belo Horizonte, 1962, p. 67/68.

Problemas Jurdicos e Econmicos da Tributao, Ed. Progresso, Salvador, 1958, p. 106.
9 Simo Pedro Casas anta, ob.cit., p. 72.
10 O magistrio do prof. Washington Peluso Albino de Souza vem ao encontro do que aqui se
propugna, ao inserir a "poltica fiscal" no aspecto conjuntural da "Poltica Econmica Geral", e
7

32

no se pode esquecer que no aspecto estrutural as suas manifestaes concretas

encontraro instransponveis lindes nas balizas fincadas pelo Sistema Tributrio
estatudo na Constituio Federal tanto mais quanto, como ocorre no direito
ptrio, a Carta Magna estabelea um Sistema Tributrio cuja rigidez exsurge como
caracterstica bsica. 11
Na verdade, embora possa parecer desnecessrio, convm lembrar que a prpria
"poltica fiscal" (em cujo bojo, frise-se, se desenvolve a "poltica tributria") no
livremente formulada ou executada pelas autoridades governamentais, no simples
escopo de alcanar os objetivos pretendidos. H de fato limites atuao do Estado
a serem respeitados, alm de princpios maiores a serem concretizados -- fincados
e firmados primeira e sobranceiramente na Constituio Federal. De novo a lio de
Aliomar BALEEIRO:

.. Mas a Poltica Fiscal, nos pases juridicamente organizados, deve processar-se segundo o quadro institucional adotado pela Constituio." 12
No entanto, guardadas tais premissas (mormente a noo de que por sua natureza
intrnseca uma" poltica fiscal" -- e a "poltica tributria" trazida em seu interior
-- se caracteriza por ser dinmica e conjuntural), h que se admitir, em um sentido
largo, que na prvia formulao do desenho esttico do Sistema Tributrio j se
estar pondo em prtica uma certa" poltica tributria" , eis que nele se plasmam os
cambiantes (ou ao menos no perenes) valores polticos, ticos, econmicos, sociais,
culturais etc. vigentes naquele determinado momento histrico da vida de um povo
- cujos reflexos de resto se espraiam no apenas no Sistema Tributrio em si ento
formulado, mas no mesmo passo em todos os Subsistemas encerrados na Constituio.
Por isso que, em seu clssico estudo sobre os Sistemas Tributrios, o mestre
francs PIERRE BELTRAME estabelece os critrios de classificao dos Sistemas
a partir de elementos" scio-polticos" e "scio-econmicos" que se inter-relacionam, propondo da a sua famosa tipologia:

debitando s idias de Keynes a ao Neoliberalismo a sua separao metodolgica da "poltica

oramentria" . Ainda alm, o mestre mineiro assim as remete ao universo do Direito Econmico:
"Ao contrrio. importa o seu relacionamento com o Direito Econmico. dando-lhe os instrumentos
e expanso ou retrao do desenvolvimento ou do controle do crescimento de toda a economia,
pemlitindo a execuo da poltica desenvolvimentista. a aplicao da poltica inflacionria ou
corretiva de illflacio e assim por diallle. Seus campos selo interligados. mas no se confundem" .
(in: .. Primeiras Linhas de Direito Econmico". Ed. LTr.. So Paulo, 2003, p. 323/324).
11 Quanto aos" Sistemas Tributrios" em geral e, especialmente, quanto rigidez do Sistema
Tributrio estatudo na CF/88, vide, por todos, Ricardo Lobo Torres, in: Curso de Direito Financeiro
e Tributrio, Ed. Renovar. Rio de Janeiro, 2002, p. 319 e segs.
12 Ob. cit., 1975. p. 40.
33

.. Tendo assim apontado a dupla influncia dos quadros scio-econmicos

e do desenvolvimento, proporemos uma classificao fundada sobre estes
dois critrios, distinguindo entre:
- os sistemas fiscais dos pases industrializados;
- os sistemas fiscais dos pases em vias de desenvolvimento;
- os sistemas fiscais dos pases socialistas." 13
evidente que a formulao de um Sistema Tributrio, a par de decorrer de
opes de cunho poltico, tambm pautada pelas necessidades scio-econmicas
do pas em que dever vigorar, devendo refletir os legtimos anseios da sociedade
por uma economia equilibrada, capaz de propiciar condies de convvio harmnico
entre os agentes econmicos e os cidados em geral -- no escopo dos objetivos
pretendidos pela prpria sociedade, representada em tese pelo Poder que o formula.
nesse contexto que o Sistema Tributrio, embora formulado como um sistema
esttico, no deixa de ser produto de uma conjuntura (de conotaes poltica e
econmica, como ensina Pierre Baltrame). Por conseguinte o Sistema Tributrio
dever permitir que sejam alados nas entranhas de sua estrutura (esttica) os
mecanismos (dinmicos) entendidos como necessrios adoo, atravs da tributao, de uma" poltica fiscal" adequada e conveniente, sem que, como alertado por
Sylvio S. FARIA e por Aliomar BALEEIRO nos excertos acima transcritos. os
postulados maiores da segurana jurdica sejam desrespeitados.
Firmadas essas noes iniciais, visto que os atos de tributao se manifestam
em passo com a "poltica fiscal" adotada pelo Poder Pblico, e que esta, quando
concretizada atravs daqueles, ter limites indelevelmente traados no Sistema Tributrio estruturado na Constituio Federal, mister avanar em direo ao tpico
central deste trabalho.

3. Tributao e Interveno no Domnio Econmico:

3.1. evidente que ao se falar de uma "poltica tributria" adotada dentro de
uma "poltica fiscal" cujo cunho eminentemente conjuntural, quer-se referir no
apenas aos atos de tributao destinados a fins arrecadatrios, mas principalmente
queles atos de tributao cujos efeitos visados vo se projetar alhures, na consecuo
dos objetivos econmicos estabelecidos como prioritrios dentro da opo de "poltica fiscal" adotada. So os chamados atos de tributao extrafiscais.
Com a erudio caracterstica de seu magistrio, o grande mestre espanhol Sainz
de BUJANDA assim se referiu ao fenmeno da utilizao extrafiscal dos tributos,
contrapondo-o. no enfoque histrico, "regra de ouro" da neutralidade fiscal que
o liberalismo imps s incidncias tributrias at o incio do sculo XX:

13 Os SiSTemas Fiscais, trad. portuguesa. Almedina, Coimbra, 1976, p. 23. importante lembrar
que a obra data da dcada de 70 do sculo passado, sendo ento mais que justificvel o estudo dos
sistemas tributrios dos pases socialistas.
34

"La planificacin econonllca ha influido intensamente en los fines deI

imposto. La poltica fiscal liberal reposaba fundamentalmente en el principio da neutralidad deI imposto, principio que, a su vez, se sustentaba en la
conviccin de que el reparto existente de las rentas y de las fortunas era
socialmente justo y econmicamente til. De ah la definicin de imposto
neutral, que a fines de siglo XIX propuso el profesor americano WALKER:
'Es imposto neutro aquel que no da origen a ninguna modificacin en la
situacin material relativa - comparada - de los contribuyentes '. (... ).
Por el contrario, en un sistema ms o menos planificado, el imposto aspira
a cooperar en los fines de la poltica econmica general, fomentando la
produccin, interviniendo intensamente en el mecanismo de formacin de
los precios, ji"ellalldo el COllsumo, impeliendo o restringiendo el ahorro,
callali~ando les inversiones y en otras mltiples formas." 14
Com efeito. a utilizao dos tributos para fins extrafiscais consolidou-se ao
longo do Sculo passado como instrumento comezinho nas "polticas fiscais" adotadas tanto nos Pases de economia desenvolvida como no chamado Terceiro Mundo.
possvel mesmo afirmar que hoje no h Pas que o deixe de utilizar, ao menos
em certa medida.
E se. como visto, essa especfica linha de .. poltica tributria" (utilizao extrafiscal dos tributos) h que ser manejada no bojo de uma" poltica fiscal" cujos
limites jurdicos estaro fincados na Constituio Federal - - e inicialmente no
Sistema Tributrio nela estatudo, lembre-se - - impe-se tambm conceder que o
arcabouo estrutural formado pelas normas constitucionais ter que contemplar
amplitude suficiente para permitir aquele manejo por parte do Poder Pblico.
3.2. Ocorre que a utilizao extrafiscal dos tributos, como aqui cogitada, pode
ser perpetrada pelas autoridades governamentais atravs de inmeros e distintos
instrumentos concretos, alguns dos quais cujos efeitos se diluam de maneira mediata
e indireta no corpo da sociedade (uma incidncia progressiva da renda que onere
mais as sociedades de capital que as sociedades de pessoas, p.ex.), e outros cujos
efeitos se projetem imediata e diretamente sobre determinada situao ou sobre um
especfico contribuinte ou grupo de colltribuintes (uma iseno condicional que
beneficie uma certa empresa para que se instale no territrio do ente tributante, p.ex.).
Tanto aqueles quanto estes se caracterizam como atos de tributao extrafiscais.
Porm, vista da finalidade de uns e outros, e do impacto que ensejam na ordem
econmica, os ltimos assumem contornos mais intervencionistas que aqueles. 15
Em outras palavras. possvel reconhecer a existncia de uma verdadeira cadeia
de gradao teleolgica nos atos de tributao extrafiscais, considerando como

Hacienda y Derecho, Instituto de Estudios Polticos. Madrid, 1962, Vol. I, p. 93/94.

Na lio de Sainz de BUJANDA (ob. cit., p. 95 e segs.) toda e qualquer tributao com fins
extrafiscais caracterizada pelo intervencionismo. O reconhecimento de uma gradao te1eolgica
nesse intervencionismo, todavia, no contradiz tal magistrio: antes o corrobora.
14

15

35

diapaso o grau de interveno no domnio econmico objetivado e alcanado com

a sua utilizao.
3.3. Evidente que esse diapaso - - essa medida - - ser fornecida pelo Texto
Constitucional. preciso inicialmente verificar, ento, qual ter sido o contedo
semntico-jurdico dado pela CF/88 expresso" interveno no domnio econmico" , de maneira que, depois, de posse do molde fornecido pela Constituio, haja
condies de se descobrir quais atos de tributao nele se encaixam.
Essa definio consubstancia um prius inarredvel e de suma importncia para
a classificao que se pretende expor mais frente, e por razes bvias. que em
um certo sentido ter-se- como verdade a assertiva de que todo e qualquer ato de
tributao (desde o clculo da presso tributria, a imposio dos tributos, o balizamento de suas alquotas, sua fiscalizao e cobrana, o seu pagamento ou a excusso
de bens para compor o inadimplemento etc.) consolida fenmeno factual que interfere no domnio econmico, podendo ser considerado interventivo em tal contexto l6 .
Era com tal sentido amplo que o saudoso mestre mineiro Ruy de SOUZA asseverava,
em meados do sculo passado: "Acontece, porm, que o Estado' intervm' sempre,

no domnio econmico, por intermdio do imposto. Bem ou mal, voluntria ou

involuntriamente, a interveno aparece atravs da presso fiscal" .17 Levado ao
limite esse raciocnio implicaria a inutilidade de qualquer tentativa de classificar os

atos de tributao interventivos atravs de caractersticas que lhes sejam comuns e

que os distingam entre si ou de outros aos quais faltem tais e quais caractersticas,
pois a evidentemente inexistiriam discrmens para qualquer classificao.
Quer-se crer, entretanto, que a Constituio Federal de 1988 impe um inequvoco significado jurdico para o termo" interveno" e, conseqentemente, para a
expresso" interveno no domnio econmico" . Com a ajuda dos autores que j se
debruaram sobre o assunto demonstrar-se- que longe de se estar diante de um
conceito juridicamente indeterminado, a Carta Magna imprime-lhe um significado
claro e firme o suficiente para servir de anteparo (de medida, de diapaso) classificao que se pretende trazer.
Eros Roberto GRAU vislumbra o seguinte significado para a palavra" interveno" , como utilizada na Constituio de 1988, tanto no Sistema Tributrio como no
Sistema da Ordem Econmica:
.. O que porm mais importa destacar, quando nos dedicamos anlise do
tema, a atuao do Estado em relao esfera do privado. O vocbulo
'interveno', ento, veiculado em sentido forte, que indica 'atuao em

16 H muito os tinancistas estudam os fenmenos que envolvem os reflexos dos tributos no tecido
scio-econmico. Desde as teorias fisiocrata (tributao nica sobre o patrimnio), marginalista
(progressividade). da incidncia determinada (consumo). da repercusso indefinida (tributos indiretos) etc., passando pela anlise de noes quais a percusso, a difuso, a irradiao etc, sempre
houve o reconhecimento de que as incidncias tributrias afetam a vida econmica dos seus
destinatrios. No , todavia, a .. presso tributria" e seus efeitos corolrios o objeto deste trabalho.
17 A Interveno do Estado Atravs do Imposto, Imprensa Oficial, Belo Horizonte, 1949, p. 57

36

rea de outrem' -- isto , naquela esfera, do privado --, o que melhor

se presta a conotar o significado pretendido." 18
J Digenes GASPARINI desenvolve uma conceituao prpria e abrangente
de .. interveno [do Estado] no domnio econmico" , nela fazendo incorporar, como
no poderia deixar de ser, os aplicveis Princpios estatudos na Carta de 1988:
"r] todo o ato ou medida legal que restringe, condiciona ou suprime a
iniciativa privada em dada rea econmica, em benefcio do desenvolvimento nacional e da justia social, assegurados os direitos e garantias
individuais." lI}

o professor paulista Andr Ramos TA VARES ressalta o aspecto extraordinrio

do qual se revestem os atos do Estado interventivos no domnio econmico, diante
do sentido que a Carta Magna empresta ao termo" interveno" , e do significado
que dele extraem os autores ptrios:
.. O sentido do termo 'interveno' pode ser compreendido como a ' atuao
em rea de outrem'. Transparece, pois, a idia de que a atuao na economia concebida como uma atividade caracterstica da iniciativa privada,
sendo a presena do Estado, neste segmento, reconhecida como uma espcie
de 'in vaso', uma interferncia na rea prpria de outrem, como salientam
os autores."20

Mesmo Washington Peluso Albino de SOUZA, embora no deixe de criticar o

"preconceito liberal" que se esconderia por trs da conotao admitida na Constituio para o "fato poltico da interveno no domnio econmico" - - eis que a
dico constitucional pressuporia, em equvoco, que o Estado estaria se intrometendo
meio que de forma indevida na esfera jurdica de outrem - concede que, para o
bem ou para o mal. intervir seria mais do que meramente interferir, trazendo uma
carga de antagonismo. de invaso mesmo, a qual no se encontraria nos demais atos
estatais; e conclui:

"Interveno, forma de ao. Subentende certa maneira de agir, e uma

outra que a ela se antepe. Confirma-se, aqui, a idia anteriormente exposta
de que, ao se falar em 'interveno', conserva-se o princpio ideolgico
'liberal' da absteno do Estado em termos de ao econmica direta,
admitindo-se a 'exceo' de que possa 'atuar', portanto 'intervir', em
determinadas circunstncias." 21

Ob. cit., p. 174.

Direito Administrativo, Ed. Saraiva, So Paulo, 2003, p. 603.
20 Direito Constitucional Econmicu. Ed. Mtodo, So Paulo, 2003, p. 56.
21 Primeiras Linhas de Direito Ecunmicu, Ed. LTr, So Paulo, 2003. p. 318.
I~

lI}

37

Assim. a despeito das discusses doutrinrias e ideolgicas que ainda existem

no concernente natureza do .. modelo interventi vo" que ter sido estatudo na Carta
de 1988 22 , como antes frisado bem se v que a insero dos atos de tributao
extraJiscais nesse modelo (i.e.: a caracterizao dos atos como inten'entivos) depender da averiguao das finalidades perseguidas 23 atravs deles e do grau de impacto
por eles alcanado no bojo do domnio econmico. Quer-se dizer que em face do
significado dado pela Constituio Federal expresso" interveno no domnio
econmico". ainda que os atos de tributao sempre interfiram em certo grau no
domnio econmico (e na verdade viu-se que todos eles interferem, no apenas os
de natureza extrafiscal). ainda assim, pois, no podero s por essa" interferncia"
ser considerados como intenelltivos.
Mesmo que se situe to-somente no universo da extraJiscalidade, percebe-se de
pronto em muito este extravasar os especficos lindes dos atos interventivos no
domnio econmico: bastar lembrar, na esteira do magistrio de Bernardo Ribeiro
de MORAES, que alm da regulao dos fenmenos econmicos em si, os objetivos
da extrafiscalidade podem se espraiar tambm na proteo de valores incorporados
nas poltica'\" cultural, administratim, social etc. adotadas pelo Estado -- descompromissadas. evidncia, com seus eventuais e indiretos reflexos no domnio econmico:

.. Enquallto que os impostos fiscais se esgotam Illlm campo relativamente

estreito - obter receitas para o gasto pblico -, os impostos extrafiscais
possuem ol/tros fins, para abranger os de poltica econmica e social, ou
de poltica administrutim, de poltica demogrfica, de poltica sanitria,
de poltica clIltural, etc." .24
Ento, se, por definio, todo o ato de tributao interventil'o ser espcie do
gnero extrafiscal, a recproca no verdadeira: nem todo o ato de tributao
extrafiscal se caracterizar necessariamente como um ato inten'entil'o. E para a
identificao concreta dos atos de tributao extrafiscais interventil'os -- desgarrando-os dos demais atos de tributao extrafiscais que no assumem esses contornos

Entre dois extremos, tem-se, p.ex., de um lado o prof. Diogo de Figueiredo Moreira Neto
sustentando que o .. intervencionismo" possvel. luz da CF/88. decorrer sempre de uma atuao
subsidiria do Estado. com a timiJez prpria do liberalismo (in: MlIIaes do Direito Administrativo. Ed. Renovar. 2000, p. 43 e segs.), e. de outro lado, o prof. Jos dos Santos Carvalho Filho
reconhecendo que a CF/88 permite a adoo de um dirigismo econmico por parte do Estado,
sempre que estiverem em risco os princpios da ordem econmica ou social. dentro dos Slandards
de interveno estatal admitidos (in: Mal/ual de Direito Administrati\'o, Ed. Lumen Juris. 1999, p.
588 e segs.).
23 E aqui a importftncia do aspecto teleolgico antes sublinhada, conf. Diogo de Figueiredo Moreira
Neto, ob. cit.. p. 442/443.
24 Compndio de Direito Trihutrio. Ed. Forense. Rio de Janeiro, 1987. p. 227. Tambm Miguel
Hil Neto. in: Imposto sobre III/portaes e Imposto sobre Exportaes, Ed. Quartier Latin, So
Paulo. 2003. p. 246.

22

38

interventivos - - ser preciso neles reconhecer um resultado (em finalidade e impacto) que se adeqe queles previstos no Subsistema Constitucional da Ordem
Econmica (arts. 170 e segs. da CF/88), embutindo-os no quadro das modalidades
de interveno admitidas na Carta Magna. Depois, devero tambm tais atos incorporar um certo grau de excepcionalidade que sublinhe sua insero na dinmica
conjuntural caracterizadora da "poltica tributria" de que faro parte, como antes
j se assinalou. 25
3.4. Ora, dvidas no existem no que se refere" aos resultados a serem idealmente alcanados" os quais legitimaro os atos de tributao interventivos no
domnio econmico: tero que ir ao encontro dos postulados que informam os
Princpios arrolados nos incisos I a IX do art. 170 da CF: "a existncia digna da

pessoa humana, a sI/a defesa enquanto consumidor, a defesa do meio ambiente. a

reduo das desigualdades regionais e sociais. a busca do pleno emprego e o
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis
brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas" .26
Tambm no parece desarrazoado conceder que, como regra, os atos de tributao interventivos no domnio econmico encontraro sua matriz constitucional no
teor do art. 174 da CF. no exerccio das funes de incentivo e planejamento prprias
da atuao do Estado como agente regulador da atividade econmicaY
J quanto (s) modalidade(s! atravs da(s) qual(is) os atos de tributao interventivos podero ser perpetrados pelo Estado, a definio no parece ser to simples.
que os autores ptrios ainda no foram capazes de estabelecer uma sistematizao
nica que as congregue a todas, mediante um critrio bsico unificador.
Celso Antnio BANDEIRA DE MELLO classifica as modalidades de interveno em (a) poder de polcia, (b) incentivos iniciativa privada e (c) atuao empresaria1. 2s DIOGO DE FIGUEIREDO Moreira Neto as classifica como (a) regulatria,
(b) concorrencial, (c) monopolista e (d) sancionatria. 2'1 J Lus Roberto BARROSO,
adotando critrio um tanto distinto, vislumbra trs modalidades de interveno: (a)
atuao direta, (b) fomento e (c) disciplina. 3u
A classificao proposta por Lus Roberto Barroso bastante similar quela
trazida por Eros Roberto GRAU em sua precursora obra j aqui mencionada. O

essa excepciol/alidade uma imponante chave para divisar o "pllls" que torna intervemivo o ato de tributao extraflscal. Isso porque, como se procurou demonstrar, nada h de
excepcional na funo extrafiscal dos tributos. em si. Para se caracterizar como ime rvellTi 1'0. um
ato de tributao extrafiscal dever, enfim. carregar um,l peculiar carga de .. anormalidade". tanto
no sentido teleolgico quanto no aspecto temporal.
26 Diogo de Figueiredo Moreira Neto. ob. cit .. p. 442.
27 Eros Roberto Grau enftico ao postular que o .. planejamento" cogitado no dispositivo
constitucional remete a um planejalllellfo do deselll'olvimellfo econmico. dentro qual. evidncia,
podero se inserir determinados atos de tributao interventivos.
2S ClIrso de Direito Admil/istraTivo. RT. So Paulo. 1996, p. 434.
29 Ob. cit., p. 365 e segs.
30 A Ordem Econmica Constilllciollal e os LimiTes AllIao Eswwlno Controle de Preos, in:
RDA 226 - p. 202/203, outldez. 200 I.
25 A rigor

39

mestre paulista classifica as modalidades de interveno da seguinte forma: (a)

interveno por absoro ou participao, (b) interveno por direo e (c) interveno por induo. 31
E sintomtico que ambos os autores acima aludidos exemplifiquem com tpicos
atos de tributao interventivos duas das modalidades de interveno na classificao
que propem, as quais (para um fomento e para o outro induo), em essncia, so
efetivamente similares:

.. De outra parte. o Estado interfere no domnio economlco por via do

fomento. isto . apoiando a iniciativa privada e estimulando determinados
comportamentos. Assim. por exemplo. atravs de incentivos fiscais, o Poder
Pblico promove a instalao de indstrias ou outros ramos de atividade
em determinada regio. Do mesmo modo. a elevao ou reduo de alquotas de impostos -- notadamente os que tm regime excepcional no tocante
aos princpios da legalidade e anterioridade. como IPI, importao. IOF
- - decisiva na expanso ou retrao de determinado segmento da economia." 32
E:

"Tambm h norma de interveno por induo quando o Estado. V.g.,

onera por imposto elevado o exerccio de determinado comportamento. tal
como no caso de importacio de certos bens. A induo. ento. negativa.
A norma mio probe a importao desses bens, mas a onera de tal sorte
que ela se toma economicamente proibitiva." 33
Trata-se nos excertos acima, com efeito, de claros atos de tributao interventivos. E graas perspiccia dos seus autores (que no apenas identificam os atos
em si, mas tambm os alocam dentro da modalidade sob cujo formato so perpetrados: interveno por fomento ou induo), desde j possvel avanar e nomear
com especificidade duas classes de atos de tributao interventivos que se permite
ao Estado perpetrar, quais sejam: CD a concesso de benefcios fiscais onerosos
(incentivos fiscais) e (li) o manejo dos impostos extrafiscais 'stricto sensu' (I.I.. I.E..
I.P.I. e I.O.F.).
Como se percebe, essas duas classes de atos de tributao interventivos se
alocam na atuao interventiva indireta do Estado no domnio econmico -- cuja
matriz constitucional se encontra no art. 174 da CF/88 --, tendo ficado claro, noutro
passo, que ditos atos so perpetrados sob a modalidade da interveno por fomento
ou induo.

31

Ob. cit., p. 174.

in: Imervencio 110 Domnio Econmico - Sociedade de Economia Mista

Abuso do Poder Econmico (Parecer), in: RDA 212 - p. 306, abr/jun. 1998.
Eros Roberto Grau. Ob. cit.. p. 177.

32 Lus Roberto Barroso.

33

40

Em consagrada obra, Jos Souto MAIOR BORGES giza os desgnios prprios

da espcie de benefcio oneroso que alcunha de "isenes extrafiscais" , enquadrando-as na bitola da funo reguladora do Estado:

"Nas isenes extrafiscais. a exonerao total ou parcial da carga tributria

no se produz para que esta corresponda riqueza do contribuinte, mas
para que exera uma funo reguladora alheia justia tributria, (... ).
Nesse campo, a indagao fundamental das possibilidades operativas do
instituto como estmulo fiscal, prevalecendo portanto sobre as consideraes ditas tcnico-jurdicas. A iseno passa a ser considerada como um
mtodo a servio dos objetivos em funo dos quais se definem os fins da
poltica fiscal." 34
Efetivamente, dentre os benefcios fiscais onerosos passveis de ser concedidos
pelo Estado, destacam-se as isenes condicionais, contratuais ou extrafiscais, como,
p.ex., quando determinado Municpio reduz ou "zera" o ISS incidente sobre o
"leasing financeiro", visando atrair para o seu territrio a instalao das empresas
que prestam dito servio. Est-se a diante de um ato de tributao interventivo do
Municpio - de cunho extrafiscal -, que atua de forma indireta no domnio
econmico, induzindo os contribuintes a adotar uma certa atitude, no escopo de uma
"poltica fiscal" pr-determinada.
Da mesma forma, quando a Unio Federal faz uso de um dos chamados impostos
extrafiscais "stricto sensu" (1.1., LE. LP.L e LO.F.), manejando-o para estimular ou
desestimular uma determinada atividade econmica, estar perpetrando um ato de
tributao interventivo, atuando com fins extrafiscais e indiretamente no domnio
econmico, induzindo um determinado resultado naquele segmento, objetivado dentro de uma" poltica fiscal" preestabelecida. Isso porque se reconhece em tais tributos
uma qualidade alm de sua" natural" funo arrecadatria: dada a materialidade que
lhes prpria, e os efeitos que projetam no domnio econmico, assumem eles
prioritrio papel na regulao de especficos segmentos da economia, cuja importncia reconhecida pelo Poder Pblico.
Mas h ainda uma terceira classe de atos de tributao interventivos, cuja
visualizao a partir dos dispositivos pertinentes insertos no Texto Maior seria at
mais intuitiva do que aquelas acima aludidas - e que vem assumindo especial
importncia nos ltimos tempos dada a sua larga utilizao pela Unio Federal - ,
mas cujo enquadramento numa determinada modalidade de interveno (e a definio dos limites da resultantes) tem causado certo celeuma. Essa terceira classe de
atos de tributao interventivos contempla (@ a imposio de contribuies de
interveno no domnio econmico - C/DE.
Com efeito, se a grande maioria dos autores reconhece que a CIDE pode ser
instituda como ato de interveno direta do Estado no domnio econmico, desde
que o produto de sua arrecadao v custear determinada atividade econmica

34

Teoria Geral da Iseno Tributria, Malheiros. So Paulo, 2001, p. 70171.

41

realizada pelo Poder Pblico ou por entidade paraestatal (p.ex.: o ATP destinado a
cobrir os encargos da Unio na melhoria das instalaes porturias), no h, por
outro lado, um pacfico entendimento quanto ao uso da CIDE na interveno indireta
do Estado no domnio econmico sob a modalidade de fomento ou induo, vez que
no haveria a como destinar o produto de sua arrecadao atividade interventiva. 3536
3.5. Uma vez proposta a classificao tripartite acima para os atos de tributao
interventivos no domnio econmico, resta tentar justific-la luz da experincia
concreta e em cotejo com eventuais manifestaes doutrinrias pertinentes. Isso
porque, como no poderia deixar de ser em se tratando de uma proposta de classificao, pretende-se que as trs classes cogitadas sejam capazes de albergar com
completitude todos os atos de tributao interventivos no domnio econmico, os
quais, ento. dependendo de suas caractersticas, devero se alocar numa ou noutras
dessas classes.
3.5.1. No concernente classe da concesso de benefcios fiscais onerosos (ou
incentivos fiscais), nela estaro contemplados aqueles atos de tributao capazes de

propiciar especficas condies fal'orveis ao desen\'olvimento de determinada atividade econmica, a ser exercida pelos destinatrios da norma concessiva. Diz-se
que so onerosos porque sua concesso pressupe que o beneficirio assuma um
nus correlato ao benefcio: que se comprometa a adotar determinada atitude ou
procedimento o qual interessa ao ente tributante que concedeu o benefcio.
J se viu acima, na lio de Jos Souto Maior Borges, que um dos clssicos
benefcios fiscais onerosos se consolida na "iseno extrafiscal". H vrios outros,
todavia, e em multiplicidade tal que desaconselharia uma tentativa de enumerao
exausti va. O prof. Amrico Lus Martins da SILVA, em percuciente anlise, prope
haver as seguintes espcies de incentivos fiscais: . a) as isenes; b) a anistia fiscal;

c) a remisso fiscal; d) as redues de base de clculo; e) as dedues; f) os crditos

fiscais" Y

35 Os estreitos lindes deste trabalho no permitem um aprofundamento da fecunda discusso quanto

ao uso da CIDE no bojo de atos de interveno indireta. Remete-se, no particular, leitura de todo
o Captulo IH do livro Contribllies de Interveneio no Domnio Econmico, da lavra de Paulo
Roberto Lyrio Pimenta (Ed. Dialtica, So Paulo. 2002, p. 48 e segs.
Apenas guisa de .. paletar" o tema. faz-se referncia a recente notcia veiculada por jornais
especializados em economia, no sentido de que o governo federal intenta utilizar-se da CIDE-Petrleo ( 4 do art. 177 da CF/88) para .. amortecer" no mercado interno eventual subida extraordinria do preo do petrleo no mercado internacional, que seja causada pelo iminente ataque da
coligao liderada pelo Estados Unidos da Amrica contra o lraque. Ao que se pode depreender,
o governo reduziria o valor da CIDE em proporo ao acrscimo do preo da mercadoria no mercado
internacional, como meio de estabilizar o seu preo interno. Trata-se, s.m.j., de evidente ato de
tributao interventivo no domnio econmico, mediante atuao indireta.
36 H ainda grande discusso quanto ao desvirtuamento do uso da CIDE pela Unio Federal, que
ultimamente estaria abandonando a natureza extrafiscal do tributo, para cunhar-lhe fins meramente
arrecadatrios. em desrespeito ao pertil desenhado pela CF/88. A respeito, vide Ives Gandra
Martins, in: COlltriblliDes de IlltelTeneio no Domnio Econmico, Obra Coletiva, Ed. RT, So
Paulo. 2002. p. 45 e segs.
37 Introdll<io 110 Direitu Econlllico. Forense. Rio de Janeiro, 2002, p. 240.

42

Algumas ressalvas parecem ser necessrias, ao menos sob o enfoque proposto

neste trabalho. Inicialmente deve ser frisado que nem toda iseno, ou anistia ou
remisso, ainda que possam ser caracterizadas como" incentivos fiscais" , devero
ser cunhadas com o selo de .. interventivas no domnio econmico". Para no se
falar daqueles benefcios de natureza cultural. social ou corolrios do Princpio da
Capacidade Contributiva -- os quais obviamente no se confundem com os incentivos fiscais de escopo econmico -- h ainda os incentivos fiscais cujo fim
estimular a prpria arrecadao, e que, portanto, tambm no poderiam ser classificados como interventivos. Para que se fique em apenas um exemplo, tem-se que
todo o sistema do REFIS fundado sobre anistias, dedues, parcelamentos e outros
"incentivos", mas foi engendrado pela Unio Federal com o precpuo fim de incrementar a arrecadao, vale dizer, como estmulo (incentivo) ao prprio pagamento
dos tributos alcanados, sem qualquer preocupao extrafiscal relacionada aos seus
reflexos no domnio econmico.
Tambm no se pode concordar com a idia de que os crditos de ICMS e de
IPI, gerados pela aplicao do Princpio da No-Cumulatividade, representem por
si s incentivos fiscais, e muito menos de natureza interventiva. Mesmo quando a
legislao admite a manuteno dos crditos decorrentes de bens destinados ao ativo
fixo, estar a dando aplicao quele Princpio, numa de suas possveis concretizaes no plano dos tributos que se utilizam da tcnica do "valor agregado" . Noutro
passo parece claro que os .. crditos-prmios", o .. drawback" e outros esquemas
similares efetivamente podem e devem ser enquadrados na definio de atos de
tributao interventivos, dentro da classe dos benefcios onerosos, ou incentivos
fiscais.
Por fim cumpre lembrar que os benefcios fiscais onerosos s podem ser concedidos atravs de lei especfica, como preceitua o 6 do art. 150 da CF/88.
3.5.2. Na classe aqui alcunhada de manejo dos impostos extra-fiscais 'stricto
sensu', como j visto, se incluem as alteraes nas alquotas dos impostos da
competncia da Unio referidos no IOdo art. 153 da CF/88 (l.l., l.E., l.P.l. e l.O.F.),
dispositivo que mitiga a aplicao do Princpio da Legalidade para admitir o aumento
dos tributos, via incremento da alquota, mediante ato do Poder Executivo. Tambm
o Princpio da Anterioridade afastado como impeditivo de que a criao ou o
aumento desses impostos prevalea j no mesmo exerccio em que seja publicada a
lei que os tenha criado ou aumentado. o que dispe o IOdo art. 150 da CF/88.
Embora no aspecto material de tais tributos no se vislumbre intrnseca natureza
interventiva - - ao contrrio do que ocorre nas CIDE's, como se ver --, tem-se,
para cada qual. razes de cunho econmico que neles plasmaram prevalente funo
extrafiscal no cotejo com fim arrecadatrio prprio dos tributos como regra geral.
Assim se d com os chamados ., impostos aduaneiros" (em princpio o l.l. e o
l.E., mas tambm o l.P.l. incidente quando da importao de bens, na" equiparao"
do importador com estabelecimento industrial): o reconhecimento de sua" grande
importncia como instrumento de poltica econmica e do comrcio exterior" 38, na
0

38

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de DireilO Triblllrio. Malheiros. So Paulo.1998, p. 213.

43

proteo da indstria nacional e na regulao dos preos internos dos bens de

consumo e de capital oriundos do estrangeiro (1.1. e LP.L), ou de sua eventual
"necessidade para garantir o abastecimento do mercado interno"39 (LE.).
Da mesma forma o LO.F. " muito mais um instrumento de manipulao da
poltica de crdito, cmbio e seguro, assim como de ttulos e valores mobilirios,
do que um simples meio de obteno de receitas, embora no seja bastante significativa a sua funo fiscal" .40
Quanto ao I.P.I., todavia, conquanto sirva a fins interventivos na sua especfica
incidncia quando da importao de bens, mantm objetivos marcadamente arrecadatrios no custeio da mquina governamental, sobressaindo ainda a sua funo
meramente extrafiscal (mas no interventiva) como imposto seletivo que deve ser
(CF/88, art. 153, 2, IV) no balizamento das alquotas em funo da essencialidade
dos produtos gravados.
Parece ser importante frisar uma vez mais que h vrios impostos que podem
ser utilizados com fins extrafiscais, sem que nessa utilizao se descortinem atos de
tributao interventivos no domnio econmico. O I.P.1. como imposto seletivo um
exemplo dessa" extrafiscalidade no interventiva" . Tambm o so, dentre outros,
o I.T.R. e o I.P.T.U. no incremento progressivo das alquotas para impedir a manuteno de estoques de imveis rurais e urbanos em desacordo com a funo social
que devem assumir, ou o I.R. gravando com alquotas crescentes os acrscimos
patrimoniais de maior monta, na concretizao do Princpio da Capacidade Contributiva.
Quer-se crer que o tema da "extrafiscalidade no interventiva" j tenha sido
devidamente explorado no item 3.3. supra, quando se procurou delinear o conceito
constitucional da expresso" interveno no domnio econmico" .
3.5.3. Finalmente, no que se refere classe dos atos de tributao interventivos
enfeixada na imposio das contribuies de interveno no domnio econmico,
deve-se reconhecer que carrega uma certa impreciso terminolgica. que ao rigor
da tcnica deveria ela contemplar os (todos os) tributos cuja prpria materialidade
j embute um cunho intervencionista que o distingue dos demais tributos, estes os
quais, embora no possuam essa intrnseca natureza, podem ainda assim servir ao
objetivo de intervir no domnio econmico. Ocorre que, ao contrrio do que j houve
anteriormente, a Constituio Federal hoje vigente parece conhecer apenas um desses
tributos intrinsecamente interventivos, que exatamente a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico, prevista no seu art. 149, "caput" .
A Carta de 67/69, em norma complementada pelo CTN, previa um outro tributo
de cunho marcadamente interventivo, no que admitia a instituio do Emprstimo
Compulsrio em caso de "conjuntura que exija absoro temporria de poder
aquisitivo" (CF 67/69, art. 21, 2, II c/c CTN, art. 15, I1I). O elemento finalstico
dessa incidncia -- extrafiscal e interventivo -- motivou o seguinte comentrio
de Aliomar BALEEIRO:

39
40

44

Idem, p. 217.
Ibidem, p. 245.

"O inciso !lI do art. 15 do CTN tem carter puramente extrafiscal como
instrumento de combate inflao. recurso de Poltica Fiscal para restringir a procura de bens e servios no contrabalanada pela oferta de
uns e outros. . alis. o caso nico em que o emprstimo compulsrio se
justifica do ponto de vista da Poltica Fiscal ... 41
Sabe-se. todavia, que a Ordem Constitucional inaugurada em 1988 no recepcionou tal incidncia para os emprstimos compulsrios, razo pela qual o prprio
inciso III do alt. 15 do CTN perdeu eficcia. 42 Desse modo, na atual ausncia de
previso constitucional que albergasse a possibilidade da instituio de outros tributos de natureza intrinsecamente interventiva, alm das CIDE's cujo fundamento de
validade se encontra no "caput" do art. 149 da CF/88, pugna-se aqui, luz do Texto
Constitucional vigente, por uma classe de atos de tributao interventivos que abranja
exclusivamente a imposio das CIDE's.
De qualquer maneira faz-se o registro de que no haveria bice jurdico
existncia de previso constitucional que contemplasse outras espcies de tributos
com intrnseca natureza interventiva. sob a roupagem de emprstimo compulsrio,
imposto extraordinrio ou outra, cuja materialidade se adequasse a tal especfico
objetivo.
3.6. Reconhecidas e identificadas, portanto, as trs classes existentes de atos de
tributao extrafiscais interventivos no domnio econmico - - a concesso de

benefcios onerosos, o manejo dos impostos extrafiscais 'stricto sensu' e a imposio

de contribuies de interveno no domnio econmico --, cabe agora, finalmente,
perquirir de forma mais incisiva quanto ao regime jurdico a que se submetem,
encaixilhando-as no arcabouo formado pelas Normas e pelos Princpios encerrados
na Constituio de 1988, que lhes sejam aplicveis.

4. O Regime Jurdico dos Atos de Tributao Extrafiscais Interventivos no

Domnio Econmico:
4.1. A doutrina como um todo, salvo pequenas variaes, reconhece que a
Constituio Federal de 1988 consagrou em expresso no seu Sistema Tributrio os
seguintes Princpios Tributrios de alcance geral: o Princpio da Legalidade, o
Princpio da Isonomia, o Princpio da Capacidade Contributiva, o Princpio da
Anterioridade, o Princpio da Vedao do Confisco e o Princpio da Liberdade de
Trfego. 43

Direito Tributrio Brasileiro, Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1980, p. 116.

Por todos, vide Jos Ruben Marone, in: Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional, Obra
Coletiva, Ed. Forense, Rio de Janeiro, 1997, p. 63.
43 Vide, por todos. Hugo de Brito Machado: Os Princpios Jurdicos da Tributao na Constituio
de 1988, Ed. Dialtica, So Paulo, 2001.
41

42

45

Trata-se basicamente de Princpios-Garantias, destinados a .. concretizar a segurana jurdica para a proteo efetiva de direitos fundamentais" 44 dos contribuintes e da sociedade como um todo, no relacionamento que os junge ao Poder
Tributante do Estado. Viu-se que alguns desses Princpios Tributrios, no entanto,
tiveram sua aplicao mitigada para certas e especficas incidncias, mormente na
exigibilidade dos impostos extrafiscais "stricto sensu", j antes declinados (1.1., LE.,
I.P.1. e l.O.F.).45
Essa mitigao sintoma de que, na verdade, e como j adiantado en passant
no item 3 supra, no esto encerrados apenas e to-somente no Sistema Tributrio
os parmetros necessrios para uma plena concretizao dos Princpios Constitucionais que devem orientar a utilizao, pelo Estado, dos atos de tributao extrafiscais
interventivos no domnio econmico. Deve-se se procurar tambm alhures -- fora
do texto em si, e mesmo em outros Princpios, em outras Normas, em outros
Subsistemas - - os subsdios para uma abrangente percepo da vontade constitucional, viabilizando a realizao plena dessa ,. vontade" .
Por isso que se deve receber com certas ressalvas a assertiva de EDGAR NEVES
da Silva manifestada em monografia datada de 1975, no sentido de que" A maior
ou menor intensidade da arrecadao, ou a finalidade desta no modificar a
natureza do tributo e, assim, tanto fiscalidade, como extrafiscalidade, deve-se
aplicar um mesmo regime jurdico, o tributrio" .46 Trata-se de verdade que no se
sustenta para os tributos extrafiscais interventivos, ao menos sob o influxo da Ordem
Constitucional trazida com a Carta de 1988, os quais, ver-se-, reclamam um regime
jurdico mais abrangente, haurido tambm das normas e dos Princpios encerrados
no Sistema Constitucional da Ordem Econmica.
Manoel Messias PEIXINHO, firme nas lies de Canotilho e de Friedrich
Muller, assinala a excelncia do mtodo concretizador na hermenutica constitucional, na busca de uma ampla compreenso dos valores encerrados na Carta Magna,
com extravasamento do mero contedo lingstico do texto, e tendente busca do
seu real domnio normativo:

.. Este mtodo encarna a idia de que a norma jurdica no se identifica

com o seu texto, mas o resultado de um trabalho de construo que
designado pela palavra concretizao. Destaforma, a norma no o ponto
de partida da concretizao, mas isto, sim, o seu resultado." 47
Na mesma linha Eros Roberto GRAU sublinha o carter prtico da concretizao
das normas [constitucionais], seja na soluo de um especfico conflito, seja na

44 Conf. Francis Waleska Esteves da Silva, Princpios Constitllcionais Tributrios, in: Os Princpios da Constituio de 1988, Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro, 2001, p. 544.
45 CF/88, art. 150, Io e art. 153, l.
46 Extrafiscalidade nos Tributos Municipais, Ed. Resenha Tributria, So Paulo, 1975, p. m.
47 A Interpretao da Constituic7o e os Princpios Fundamentais, Ed. Lumen Juris, Rio de Janeiro,
2000, p. 81.

46

definio de um entendimento doutrinrio que tenha por fim a aplicao dessas

normas:

.. A concretizao implica um caminhar do texto da norma para a norma

concreta (a norma jurdica), que no ainda, todavia, o destino a ser
alcanado; a concretizao somente se realiza em sua plenitude no passo
seguinte, quando definida a norma de deciso, apta a dar soluo ao
conflito que consubstancia o caso concreto."4H
Mas, prossegue o mestre,

.. No se interpreta o direito em tiras, aos pedaos.

A interpretao de qualquer texto de direito impe ao intrprete, sempre,
em qualquer circunstncia, o caminhar pelo percurso que se projeta a partir
dele - do texto - at a Constituio. Um texto de direito isolado, destacado, desprendido do sistema jurdico, no expressa significado nomwtivo
algum."49
Ora, da mesma forma no se obtm significado normativo vlido (i.e.: consistente) das normas ou mesmo dos Princpios Constitucionais atravs de uma anlise
interpretativa" em tiras" , que prescinda da conjugao de outras normas ou Princpios cuja referncia tambm se mostre til na busca daquela" vontade" constitucional. No por outra razo - - ou melhor: por reconhecer o mister de uma compreenso
ampla e coerente do todo constitucional -- o prof. Manoel Messias PEIXINHO
indica o" Princpio da Unidade da Constituio" como um dos" princpios auxiliares
da interpretao concretizante" da Constituio: .. Significa que o intrprete deve
considerar a Constituio em sua totalidade, procurando harmonizar os lugares de
conflitos entre as suas diversas normas." 50
Da a importncia de se reconhecer que as normas e os Princpios encerrados
no Sistema Tributrio (rectius: no Subsistema Constitucional Tributrio) devero
ser harmonizados, conjugados, associados enfim s normas e aos Princpios encerrados no Sistema da Ordem Econmica (rectius: no Subsistema Constitucional da
Ordem Econmica) quando da perquirio do regime jurdico aplicvel aos atos de
tributao extrafiscais interventivos no domnio econmico.
Sem essa harmonizao, na ausncia de uma interpretao que conjugue os
substratos hauridos de cada qual dos Subsistemas Constitucionais em tela, as normas
pertinentes jamais sero efetivamente concretizadas, com a plenitude e a legitimidade
que se deve esperar, luz das lies acima trazidas. Isso porque os atos de tributao
extrafiscais interventivos no domnio econmico possuem seus mais profundos esteios fincados em ambos os Subsistemas Constitucionais, sem possvel prevalncia

48
49
50

Interpretao I Aplicacio do Direito, Malheiros, So Paulo, 2002, p. 19.

Ob. cit., 2002, p. 34.
Ob. cit., p. 86.

47

de um sobre o outro: buscar-se- os valores comuns que neles se plasmam e se

encontrar, s ento, a inteira legitimao daqueles atos.
4.2. Conquanto as assertivas acima possam parecer bastante bvias como concluso do todo o que at agora foi exposto neste trabalho, a doutrina e a jurisprudncia
ptrias no parecem para elas atentar com o devido cuidado quando se debruam
sobre o tema.
Com efeito, se verdade que na eventual verificao da constitucionalidade da
imposio de contribuies de interveno no domnio econmico alguns autores j
remetem, com certa timidez, necessidade de se "levar em conta os princpios gerais
da atividade econmica, arrolados e disciplinados nos arts. 170 a 181 da CP'51,
no se conhece uma s deciso judicial que tenha reconhecido a inconstitucionalidade
de uma CIDE por descumprimento queles Princpios e quelas normas insertos no
Subsistema Constitucional da Ordem Econmica. 52
E tanto pior se apresenta o quadro das demais classes de atos de tributao
extrafiscais interventivos no domnio econmico acima indicadas. Mesmo os autores
que se dedicam a estudos mais aprofundados sobre o tema da concesso de benefcios
fiscais onerosos, p.ex. - - como as isenes extrafiscais,j antes aludidas -- tendem
a privilegiar a anlise do regime jurdico aplicvel apenas sob o enfoque tributrio
(i.e.: sob o foco nico das normas e dos Princpios insertos no Subsistema Constitucional Tributrio), olvidando-se de buscar tambm na Ordem Econmica as balizas
de um regime jurdico que contemplasse, como deveria, a pertinente "vontade
constitucional" em sua integralidade. 53
por isso que se encontra na doutrina ptria exaurientes alertas para a inconstitucionalidade que macularia uma iseno extrafiscal que desrespeitasse os Princpios da Isonomia ou da Capacidade Contributiva (CF/88, art. ISO, II e art. 145,
1), fazendo-se entretanto, tambm, total e constrangedor silncio quanto a uma
iseno extrafiscal que malferisse os Princpios da Livre Concorrncia ou da Reduo das Desigualdades Regionais (CF/88, art. 170, IV e VII) - quando se sabe
haver tantas dessas concedidas e ainda hoje vigentes. Tambm se desconhece decises judiciais proscrevendo da Ordem Jurdica benefcios fiscais onerosos que tenham sido concedidos em desrespeito queles Princpios e normas insculpidos nos
arts. 170 a 181 da CF/88, embora no raro questione-se em Juzo a concesso de
isenes e outros de benefcios por descumprimento aos Princpios de cunho tributrio.

51 CARRAZZA, Roque Antonio, Curso de Direito COllStituciollal Tributrio, Malheiros, So

Paulo, 1999, p. 394. Com o advento do 4 do art. 177, trazido com a EC 33/2001, at por razes
topogrficas imps-se o reconhecimento de que o regime jurdico das CIDE's tambm conformado
pelos dispositivos do Captulo I do Ttulo VII da CF/88.
52 H, isso sim, algumas decises proscrevendo CIDE' s que no tenham sido criadas atravs de
Lei Complementar, que aloquem na sujeio passiva contribuintes no beneficirios da atividade
gravada etc: todas, sempre, com fundamento em Princpios e normas encerrados no Sistema
Tributrio.
53 P.ex.: Aurlio Pitanga Seixas Filho, Teoria e Prtica das Iselles Tributrias, Ed. Forense,
1990, p. 114 e segs.; Jos Souto Maior Borges, ob. cit., p. 70 e segs.

48

No diferente a inapetncia da doutrina e da jurisprudncia no que se refere

a uma crtica ao manejo dos impostos extrafiscais "stricto sensu" atravs da tica
dos Princpios encerrados no Subsistema Constitucional da Ordem Econmica. Questiona-se, p.ex., a exacerbao da alquota do I.P.1. incidente na importao de
veculos automotores por pretenso malferimento aos Princpios da Isonomia ou da
Vedao do Confisco (CF/88, art. 150, 11 e IV), deixando-se de examinar em qual
medida tal incidncia teria comprometido o Princpio da Defesa do Consumidor
(CF/88, art. 170, V). Pior quando se atenta para o fato de que esses impostos
extrafiscais "stricto sensu" possuem grande potencial de utilizao como instrumentos na busca pela consecuo efetiva dos valores que informam os Princpios Constitucionais da Ordem Econmica, realidade que deveria estimular um exame do
manejo desses impostos sob um prisma positivo e construtivo, no restrito s vedaes decorrentes da aplicao (ou no) dos Princpios Tributrios, os quais, como
visto, j tm aplicao mitigada face a expressa ordem constitucional.
Desnecessrio concluir, em tal contexto, que essas omisses quanto aplicao
do ordenamento conformador do Subsistema Constitucional da Ordem Econmica,
na anlise dos atos de tributao interventivos no domnio econmico, fragiliza tanto
os esforos de legitimao por parte do Estado que os perpetra quanto a sua fiscalizao pelos agentes econmicos por eles afetados.
4.3. Por ltimo convm esclarecer que nem de longe as consideraes acima
traadas visam profligar, ou mesmo questionar, a importncia dos Princpios e das
normas estabelecidos no Sistema Constitucional Tributrio na conformao do regime jurdico aplicvel aos atos de tributao extrafiscais interventivos no domnio
econmico. mais do que evidente que tais balizas representam firmes parmetros
no processo de hermenutica constitucional ligado aplicao concreta daqueles
atos. Uma vez que no h dissenso -- ou omisso -- na doutrina e na jurisprudncia
quanto a isso, quer-se todavia, antes e alm. suscitar o encaixilhamento desses atos
de tributao tambm na estrutura normativa (em sentido lato: regras. normas e
princpios) da chamada Ordem Econmica engendrada pela Constituio Federal de
1988. 54
Espera-se ter demonstrado, com tudo o que se exps, que o encaixilhamento
acima aludido exsurge como absoluto mister para a utilizao legtima por parte do
Estado (em sua dupla qualidade de Poder Tributante f. Agente Regulador do Domnio
Econmico) desses atos de tributao aqui tratados, os quais, noutra vertente, se
inseridos na dinmica da" poltica fiscal" adotada, devido a sua natureza interventiva
necessariamente havero de ser perpetrados como meio de concretizao das normas
constitucionais entalhadas tanto no Subsistema Constitucional Tributrio quanto no
Subsistema Constitucional da Ordem Econmica. A, no que resulte dessa harmonizao, se encontrar o regime jurdico dos atos de tributao extrafiscais interventivos no domnio econmico.

Quanto natureza "dirigente" da CF/88, especialmente nos dispositivos que do forma

estrutura que se convencionou chamar "Constituio Econmica". por todos vide Eros Roberto
Grau. ob. cit., p. 66 e segs.
54

49

5. Concluses:
Em face do todo exposto, extraem-se as seguintes concluses:
- desde o dilargamento do conceito de "poltica fiscal" operado com as idias
de Keynes, considera-se-a abrangente das aes do Estado destinadas a garantir o
equilbrio das foras que atuam no domnio econmico, dentro do quadro maior das
polticas econmicas escolhidas:
- um dos instrumentos utilizados pelo Estado na consecuo da "poltica
fiscal" adotada se consubstancia na .. poltica tributria" , que contempla os atos de
tributao extrafiscais, os quais, por seu turno, dependendo dos resultados que visam
alcanar no domnio econmico, assumem cunho" interventivo";
- em face do significado emprestado pela Constituio Federal expresso
"interveno no domnio econmico" possvel identificar trs classes de atos de
tributao interventivos no domnio econmico: (i) a concesso de benefcios fiscais
onerosos (incentivos fiscais), (ii) o manejo dos impostos extrafiscais "stricto sensu",
e (iii) a imposio de contribuies de interveno no domnio econmico - CIDE:
- os atos de tributao interventivos no domnio econmico, conquanto perpetrados no auxlio da regulao de uma dada conjuntura scio-econmica, devem
ser balizados pelo arcabouo normativo estrutural estatudo na Constituio Federal;
- esse arcabouo normativo (que em um sentido lato alcana as regras, as
normas e os Princpios Constitucionais) formado no apenas pelo ordenamento
encerrado no Subsistema Constitucional Tributrio (CF/88, arts. 145 a 162), pois
que da mesma forma pautado pelas normas e pelos Princpios conformadores do
Subsistema Constitucional da Ordem Econmica (CF/88, arts. 170 a 181);
- o regime jurdico aplicvel aos atos de tributao interventivos no domnio
econmico resulta da harmonizao entre os valores plasmados nas regras, normas
e Princpios insertos em ambos os Subsistemas Constitucionais acima aludidos, sem
prevalncia de um ou outro, exsurgindo o mtodo hermenutico concretizador como
o mais adequado ao atingimento prtico dessa harmonizao.

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