2.

Novas Abordagens do Oramento Pblico

Meno Honrosa

Welles Matias de Abreu

(representante)

Ricardo Corra Gomes

O Oramento Pblico Brasileiro e a Perspectiva

Emancipatria: existem evidncias empricas que
sustentam esta aproximao?

IV Prmio SOF de Monografias

Ttulo da Monografia

O Oramento Pblico Brasileiro

e a Perspectiva Emancipatria:
existem evidncias empricas que
sustentam esta aproximao?

Tema II Novas Abordagens do Oramento Pblico

Braslia, Maio de 2011

IV Prmio SOF de Monografias

Ttulo da Monografia: O Oramento Pblico Brasileiro e a Perspectiva

Emancipatria: existem evidncias empricas que sustentam esta aproximao?

Tema II Novas Abordagens do Oramento Pblico

RESUMO

A finalidade do presente trabalho analisar as caractersticas do processo

oramentrio brasileiro diante da perspectiva do planejamento emancipatrio. Para
tanto, so utilizadas as teorias sobre formulao estratgica, oramento pblico,
planejamento emancipatrio e desenvolvimentismo. A metodologia utilizada para o
estudo de caso em questo do tipo qualitativo descritivo, com caractersticas
ontolgicas construtivistas e epistemolgicas interpretacionistas. Os dados so
coletados por meio de pesquisas bibliogrficos e documentais, alm da realizao de
entrevistas abertas. Os dados oriundos das entrevistas esto agrupados em categorias
para anlises de contedo e realizao de triangulaes com os dados provenientes
das pesquisas bibliogrficas e documentais. So apresentados os resultados das
anlises com relao s caractersticas do oramento brasileiro, discriminado as suas
evidncias e oportunidades, sob a perspectiva emancipatria. Por fim, registra-se que
esta pesquisa contribui com a produo de conhecimento na rea da teoria do
planejamento, uma vez que apresenta evidncias empricas da teoria do planejamento
emancipatrio no processo oramentrio brasileiro, sendo uma iniciativa pioneira no
Brasil de estudo sob emancipao oramentria.

PALAVRAS-CHAVE: Estratgia; Oramento; Emancipatrio.

ABSTRACT

The purpose of this study is to analyze the characteristics of the budgetary

process from the perspective of emancipatory planning. For this purpose, the theories
used are strategy formulation, public budget, emancipatory planning and developmental.
The methodology used to study of the case in question is a qualitative descriptive with
characteristics constructivist ontological and epistemological interpretationist. Data are
collected by bibliographic and documentary research, in addition to holding open
interviews. The data from the interviews are grouped into categories for content analysis
and performing with triangulation data from the bibliographic and documentary. The
analysis results are present with respect to the characteristics of the Brazilian budget,
broken down their evidences and opportunities under the emancipatory perspective.
This research contributes to the production of knowledge in planning theory, presenting
empirical evidences of the theory of emancipatory planning in the Brazilian budgetary
process, being a pioneer initiative in Brazil to study under budget emancipation.

KEYWORDS: Strategy; Budget; Emancipatory.

Sumrio
1. Introduo .............................................................................................................................. 1
2. Referencial Terico .............................................................................................................. 5
2.1. Gesto Estratgica ........................................................................................................ 5
2.2. Oramento Pblico ........................................................................................................ 8
2.3. Planejamento Emancipatrio ..................................................................................... 11
2.4. Desenvolvimentismo.................................................................................................... 16
2.5. Interaes e Contribuies das Teorias ................................................................... 18
3. Metodologia ......................................................................................................................... 24
4. Coleta de Dados ................................................................................................................. 26
4.1. Pesquisa Documental.................................................................................................. 26
4.2. Entrevistas..................................................................................................................... 34
5. Anlise dos Dados.............................................................................................................. 41
5.1. Anlise dos Clusters Levantados nas Entrevistas.................................................. 41
5.2. Anlise das Situaes Causais entre os Dados das Entrevistas e os das
Pesquisas Bibliogrfica e Documental (Triangulao) ..................................................... 55
6. Consideraes Finais......................................................................................................... 61
7. Referncias Bibliogrficas ................................................................................................. 69

Lista de Figuras
Figura 1: Formulao de Estratgia (Planejadores, Planos e Planejamento) ..................7
Figura 2: Esquema sobre as Interaes das Teorias Apresentadas ..............................18
Figura 3: Mapa Estratgico da SOF ...............................................................................31
Figura 4: Modelo de Categorizao (Bloco, Cluster, Entrevistado e Grupo) ..................37
Figura 5: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo .......................................41
Figura 6: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo no Bloco A.....................42
Figura 7: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo no Bloco B.....................43
Figura 8: Participao de Ocorrncias por Clusters no Grupo B....................................49
Figura 9: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo no Bloco C.....................50
Figura 10: Participao de Ocorrncias por Clusters no Grupo C..................................54
Figura 11: Participao de Ocorrncias de Clusters com associaes de Referncias
Bibliogrficas e Documentais por Bloco ........................................................58
Figura 12: Nmero de Ocorrncias de Associaes por Clusters, Discriminando as
Associaes com Referncias Bibliogrficas e Documentais .......................59
Figura 13: Proposta de Modelo de Gesto Oramentria que Potencialize a
Participao Social ........................................................................................67

Lista de Quadros
Quadro 1. Vantagens e Desvantagem para cada Estratgia Formulada .........................6
Quadro 2: Finalidades do PPA, da LOA e da LDO.........................................................10
Quadro 3: Poder, Conhecimento, Subjetividade e Espaos...........................................12
Quadro 4: Caractersticas dos Planejadores por Tipo....................................................13
Quadro 5: Bibliografias Coletadas Relacionadas com Planejamento Emancipatrio.....20
Quadro 6: Documentos Coletados Relacionados com Planejamento Emancipatrio ....28
Quadro 7: Relao dos Entrevistados............................................................................35
Quadro 8: Ocorrncia dos Clusters por Grupos e Blocos de Contedo Levantados nas
Entrevistas.....................................................................................................39
Quadro 9: Identificao de Evidncias Bibliogrficas e Documentais Coletadas
Relacionadas com os Clusters Provenientes Gerados das Entrevistas ........58
Quadro 10: Sntese Metodolgica da Pesquisa .............................................................62
Quadro 11: Evidncias e Oportunidades Emancipatrias ..............................................65
Quadro 12: Poder, Conhecimento, Subjetividade e Espaos no Oramento Brasileiro .66

1. Introduo

Nas ltimas dcadas, o processo oramentrio brasileiro passou por

mudanas, que tinham como finalidade aumentar a eficincia dos fatores de
produo e da qualidade dos servios prestados pelo governo, principalmente com o
incentivo inovao e por meio da reviso de paradigmas associados aos modelos
patrimonial e burocrtico de Administrao Pblica. (BRESSER-PEREIRA, 1996)
As mencionadas mudanas resultaram em reformas gerenciais, de forma a
buscar maior emancipao por meio da participao e do controle social, ou seja,
promovendo aes coletivas e cooperativas que colaborem o desenvolvimento do
Pas (ABRUCIO e COSTA, 1998).
Nesse sentido, na busca pela melhoria das funes oramentrias
alocativa, distributiva e estabilizadora , promoveu-se diversas inovaes nesse
processo. A ttulo de exemplo, destacam-se as inovaes provenientes da reforma
oramentria, implantada em 2000, que possibilitou a elaborao do programa
oramentrio conforme as prioridades de governo problemas que o governo
planeja combater , com forte influncia do mtodo Planejamento Estratgico
Situacional PES (GARCIA, 2000).
Os instrumentos de planejamento como definio de objetivos, metas,
desafios e riscos so relevantes para compor uma estratgia de desenvolvimento,
porm a poltica macroeconmica o alicerce desse processo, com as definies
monetria, cambial e fiscal. Cabe ressaltar que a poltica fiscal foi priorizada,
estrategicamente, como parte no processo decisrio de elaborao dos projetos de
lei do Plano Plurianual PPA, de Diretrizes Oramentrias LDO e da Oramentria
Anual LOA, visando estabilizar a economia do pas aps a publicao da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, tambm conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF.

A partir do incio do presente sculo, a dimenso estratgica no processo

oramentrio, com a influncia do PES e aps a edio da LRF, passa a estar mais
presente na formulao das polticas pblicas e, consequentemente, nas definies
de prioridades governamentais, o que deveria direcionar o pas para o
desenvolvimento. No entanto, observa-se que as decises macroeconmicas,
principalmente relacionadas com as polticas fiscais ps LRF, esto desassociadas
de uma estratgia de polticas pblicas de longo prazo (SICS, 2008).
O incrementalismo sempre vai existir em nosso mundo imperfeito, com
diferenciais de poder, recursos escassos e racionalidade limitada. Contudo, uma
conjuno com a abordagem emancipatria pode melhorar o incrementalismo com
vistas a conduzi-lo a um caminho que considere a aprendizagem social, de forma
que promova o desenvolvimento de novas estratgias de forma mais democrtica,
equitativa e eficiente (IRAZBAL, 2009). Assim, observado a relevncia do tema,
mister conhecer melhor o processo de gesto estratgica oramentria no caso do
governo federal brasileiro e suas possveis implicaes para o desenvolvimento do
pas, especificamente quanto a sua perspectiva emancipatria.
Entende-se como emancipao a capacidade dos agentes para se
transformarem autoconscientes de seus papis na reproduo das prticas sociais e
com poderes para transform-los em aes participativas e cooperativas. Por meio
da anlise do poder, do conhecimento e da subjetividade pode-se buscar com o
planejamento emancipatrio a incluso da universalidade social, da representao
democrtica, do dilogo autntico e do aprendizado social. Isso, principalmente,
diante das construes de pontes que estimulam as sinergias entre as teorias do
regime urbano, calcada na racionalidade limitada e nas relaes entre os agentes, e
a ao comunicativa, que foca no aprendizado social, desta forma consolidando a
viso do planejamento emancipatrio com a promoo de aes participativas com
tendncias cooperativas (IRAZBAL, 2009).
Portanto, com o estudo do planejamento emancipatrio partindo das
estratgias de incluso da universalidade social, da representao democrtica, do
dilogo

autntico,

desenvolvimento

do
do

aprendizado
conhecimento

social
do

espera-se

planejamento,

contribuir
fomentando

para

aes

governamentais participativas e cooperativas no mbito do processo oramentrio.

Nesse sentido, o presente trabalho tem o objetivo geral de analisar as

caractersticas do processo oramentrio brasileiro diante da perspectiva do
planejamento emancipatrio. E objetivos especficos de identificar caractersticas do
processo oramentrio, coletar percepes de atores envolvidos no processo em
comento, confrontar relaes entre as caractersticas e as percepes sobre o
oramento pblico, e descrever as evidncias e as oportunidades emancipatrias no
processo oramentrio brasileiro.
A realizao do presente estudo justifica-se pela importncia de se buscar
evidncias empricas sobre a perspectiva emancipatria do oramento pblico
brasileiro, inclusive identificando as iniciativas relacionadas com o poder das redes
sociais, o conhecimento emancipatrio, o empoderamento com respeito s
diferenas e a promoo do espao da justia, uma vez que estas iniciativas devem
estar relacionadas com as estratgias para potencializar a participao social
cooperativa visando o desenvolvimento do Pas. Cabe ressaltar que esta pesquisa
possibilitou gerar conhecimento em uma nova abordagem do oramento pblico
sobre a recente teoria do planejamento emancipatrio (IRAZBAL, 2009) no mbito
do processo oramentrio brasileiro.
O presente trabalho est dividido em 5 (cinco) partes a seguir discriminadas.
Na primeira consta o referencial terico sobre formulao estratgica, oramento
pblico, planejamento emancipatrio e desenvolvimentismo, alm de suas
respectivas interaes e referncias bibliogrficas pesquisadas.
Na segunda, apresentada a metodologia utilizada para o presente estudo de
caso, do tipo qualitativo descritiva, com caractersticas ontolgicas construtivistas e
epistemolgicas interpretacionistas. Na terceira, com vistas a buscar responder a
questo central deste trabalho: como o oramento pblico brasileiro atualmente se
apresenta (presta) sob a perspectiva emancipatria?, so discriminados os dados
coletados por meio da pesquisa documental e os oriundos das entrevistas abertas,
agrupados em categorias e validados pelos respectivos entrevistados.
Na quarta, so expostas as anlises de contedo com a finalidade de cumprir
com os objetivos da presente pesquisa, considerando a garantia da confiabilidade
das informaes geradas, por meio da utilizao do recurso da triangulao de
dados das entrevistas com os provenientes das pesquisas bibliogrficas e
documentais, tendo como base as categorizaes dos dados coletados das
3

entrevistas

nos

grupos:

Oramento

Emancipatrio

no

Brasil;

Evidncias

Emancipatrias no Oramento Brasileiro; e Oportunidades para Emancipao

Oramentria
Na quinta, e ltima, so apresentados os resultados das anlises com relao
s caractersticas do oramento brasileiro, discriminado as suas evidncias e
oportunidades, sob a perspectiva emancipatria. Na oportunidade, so expostas as
interaes entre as evidncias e oportunidades encontradas com os dados
resultantes das pesquisas bibliogrficas e documentais, assim como os destaques
provindos das anlises dos dados, alm das consideraes com relao s
limitaes do trabalho em comento e, por fim, de sugestes como estmulos para
novas pesquisas.

2. Referencial Terico
A partir da anlise do poder, do conhecimento e da subjetividade pode-se
apresentar uma nova perspectiva para a teoria do planejamento, a emancipatria,
com foco na busca pela incluso da universalidade social, da representao
democrtica, do dilogo autntico e do aprendizado social.
Como contribuio referida perspectiva e no intuito de realizar a presente
dissertao, outros conhecimentos associados foram pesquisados, em destaque os
relacionados com a Gesto Estratgica (regras de tomada de deciso orientar o
comportamento de uma organizao), o Oramento Pblico (pressupostos das
decises oramentrias) e o Desenvolvimentismo (estratgias s so efetivas se
houver envolvimento de toda a sociedade).
Nesse sentido, com vistas a fundamentar as teorias da Gesto Estratgica, do
Oramento Pblico, do Planejamento Emancipatrio e do Desenvolvimentismo,
apresenta-se em forma de referencial sntese de cada uma delas.

2.1.

Gesto Estratgica

A estratgia definida como plano, padro, posio e perspectiva, e a

formulao de estratgia como um processo de planejamento, idealizado ou apoiado
por planejadores. Nesse sentido, a fim de produzir planos, os planejadores
consideram seu futuro (planejam), mesmo sem se engajar em planejamento
(procedimento formal), ou seja, sem produzir planos (intenes explcitas). Outra
considerao a possibilidade de se engajar em planejamento (procedimento
formalizado) apesar de no necessariamente planejar (MINTZBERG, 2004; 2008).
Os planejadores podem fazer tudo isso ou apenas parte, s vezes nada disso,
mas mesmo assim ainda seriam teis. J planejamento pensar no futuro,
controlar o futuro, tomada de deciso, tomada de deciso integrada e procedimento
formal para produzir um resultado articulado, na forma de um sistema integrado de
decises. Enquanto que planejar coordenar suas atividades, assegurando que o
futuro seja levado em considerao, sendo racional e controlado. (KAPLAN e
NORTON, 2004; MINTZBERG, 2004; 2008)
5

Segundo Mintzberg (2000, p. 22), para cada vantagem associada

estratgia, h uma desvantagem associada.

As vantagens e desvantagens do

processo de formulao de estratgias so apresentadas no Quadro 1, nos

remetendo aos cuidados necessrios durante a formulao de uma estratgia.

Ao
Estratgica

Vantagem

Desvantagem

Fixa a direo

Mapear o curso de uma

organizao para que ela
navegue coesa atravs do
seu ambiente

Pode constituir um conjunto de antolhos para

ocultar perigos em potencial, ou seja, as vezes
melhor se movimentar devagar, com algum
cuidado, para se adaptar s novas realidades que
surgem a qualquer momento

Focaliza o
esforo

Promover a coordenao
das atividades

O excesso de foco pode ofuscar a viso perifrica,

consequentemente, dificuldade para abrir novas
possibilidades

Define a
organizao

Entender sua organizao e

distingui-la das outras

Pode ter excesso em simplificaes, surgindo

esteretipos, perdendo assim a rica complexidade
do sistema

Prov
consistncia

Reduzir a desigualdade e
prover a ordem

Perda de criatividade, uma vez que estratgias e

teorias so apenas representaes (abstraes) da
realidade, nesse sentido, cada estratgia pode ter
um efeito e informao falsa ou distoro

Quadro 1. Vantagens e Desvantagem para cada Estratgia Formulada

Fonte: Mintzberg (2000, p. 22).

Sics (2008, p. 7) menciona que o Brasil precisa de um projeto de futuro para

que se possa sonhar e, tambm, poder estabelecer vnculos entre as aes
presentes e as do futuro que se deseja rumo ao desenvolvimento pleno. Para isso,
os planejadores, os planos e o planejamento so peas vitais para a formulao do
mencionado projeto e esto no contexto da formulao de estratgia, que
apresentada na Figura 1.

Insumos ao Processo
(Planejadores e Planos)

Formulao de
Estratgia

Resultados do Processo
(Planejamento, Planos e
Planejadores)

Suporte ao Processo
(Planejadores)

Figura 1: Formulao de Estratgia (Planejadores, Planos e Planejamento)

Fonte: Mintzberg (2004, p. 263).

Para Ansoff (1990; 1993), estratgia um conjunto de regras de tomada de

deciso para orientao do comportamento de uma organizao, com isso qualquer
estratgia depende de um sistema de normas, e a sua interao com a poltica
define os fundamentos da ao coletiva por meio do planejamento, expressa a
adequao entre meios e fins, alm de procurar a obteno da conformidade com as
normas atravs do controle social.
Segundo March (2009, p. 108 - 110), as informaes estratgicas esto
sujeitas a distores no momento de suas trocas em uma parceria, tanto na etapa da
formulao quanto na operao da parceria. As referidas distores so
diferenciadas em dois tipos: informaes ocultas, no momento em que uma
parceria formada; e aes ocultas, uma vez que a parceria esteja estabelecida e
em operao. Neste contexto, mentiras podem ter sucesso no curto prazo, porm os
seus efeitos precisam serem vistos no longo prazo quando a dinmica da distoro
estratgica tende a tornar idias como confiana, reputao e respeito a regras,
elementos importantes na troca de informaes, oferecendo assim vantagens
competitivas a sistemas de deciso que sejam bem sucedidos em impor obrigaes
vinculadas a identidades com relao a informaes honestas.

2.2.

Oramento Pblico

O processo oramentrio corresponde com as decises para a prpria

formulao de estratgia para o desenvolvimento e, segundo Wildavsky e Dempster
et al. (1966, p. 529), as decises dependem do clculo de quais alternativas
considerar e escolher. Vale registrar a complexidade do clculo que envolve o
processo oramentrio, considerando uma enorme quantidade de itens e tendo
pouco ou quase nenhum apoio em teorias que possam prever as consequncias das
alternativas (baseadas em preferncias) ou a probabilidade de sua ocorrncia.
Nesse sentido, para March (2009, p. 5), a elaborao mais comum e melhor
estabelecida das teorias puras da escolha racional a que reconhece a incerteza ao
redor das consequncias futuras as aes presentes. Isso percebido no processo
oramentrio, uma vez que parte dos pressupostos das decises oramentrias
ocorrem sob uma limitada possibilidade de levantamento de alternativas e no mbito
de um processo estocstico. (PADGETT, 1980)
Sendo assim, na luta contra as limitaes de informaes para a resoluo
dos problemas de ateno, de memria, de compreenso e de comunicao como
preconiza os estudos da racionalidade limitada , onde ocorrem as decises no
processo

oramentrio,

utilizam-se

de

quatro

processos

de

simplificao

fundamentais: edio; decomposio; heurstica; e enfoques. Com isso, os

indivduos buscam regras para servirem como base para realizar as suas decises,
fundamentados em uma lgica de adequao. Esse processo complexo,
frequente, sistemtico e limitado racionalmente, e tem como objetivo estabelecer
identidades, encontrando regras para situaes reconhecidas.
Diante dessa lgica, instituies sociais (como organizaes e empresas
formais) desempenham papis importantes na organizao e aplicao de regras e
identidades a diferentes situaes. As instituies sociais estabelecem a ao
individual ao disponibilizar o contedo das identidades e regras disponveis e as
formas de como cham-las, atribuindo assim comportamentos esperados diante de
situaes identificveis. Essas estruturas institucionais no so estticas, pois
podem mudar diante de presses internas e externas, nesse caso resultando em
reformas. (MARCH, 1994; 2009)

Para North e Wallis et al. (2009, p. 15), as regras do jogo so denominadas

como instituies, ou seja, como sendo regras concebidas pelo homem que
estruturam a interao humana, sendo compostas por regras formais (por exemplo
as leis), regras informaes (como as normas de comportamento, convenes e
cdigos de conduta) e as caractersticas de sua aplicao expressas em crenas
compartilhadas sobre o mundo. Nesse contexto, pode-se inferir que as instituies
oramentrias apresentam um papel significativo na modelagem do desempenho
econmico, uma vez que participam da definio e aplicao de regras da economia
do pas.
A mudana da perspectiva de processos de deciso unipessoais para com
mltiplos atores tranquila quando os indivduos envolvidos como detentores de
preferncias ou identidades so consistentes, denominados como equipes, e as
suas formas de ocorrncias so classificadas em: aproximaes; simplificaes; e
contratos. A questo que na maioria das vezes as teorias sobre decises com
mltiplos atores no so de equipes. Nessas condies, as decises so tomadas e
as aes so realizadas diante de preferncias e identidades inconsistentes. Para
evitar isso fundamental a observao das seguintes questes importantes:
estratgias; crenas; confiana e lealdade; e a ateno. (MARCH, 1994; 2009)
Muitos processos so convergentes, fazendo com que as coisas se
assemelhem cada vez mais com o passar do tempo, afetando as inconsistncias at
o ponto de serem eliminadas, em um processo cooperativo e coordenado. Porm,
vale ressaltar que o conflito presente e permanente, em especial motivados pelos
processos de conservao de inconsistncias tipificados como: diferenciao de
identidade; desejos insaciveis; e competio por primazia. Nessa situao, pode-se
levar a organizao a condio descrita como o problema dos comuns, momento
quando uma demanda cresce na organizao e nenhum indivduo tem um incentivo
a restringir o seu consumo, resultando no que denomina-se a tragdia dos comuns.
(HARDIN, 1968; SHEPSLE e BONCHEK, 1996)

No Brasil, segundo Sanches (2007, p. 190), a Constituio de 1988 introduziu

vrias mudanas significativas nas regras da oramentao pblica, salientando a
obrigatoriedade para a elaborao do PPA (planejamento de mdio prazo quatro
anos), e da LOA (considerada como de curto prazo anual), com base nas metas e
prioridades estabelecidas na LDO. O PPA caracterizado pelo descompasso entre
os preceitos constitucionais e as normas legais vigentes, a LOA por ter avanado to
pouco nos procedimentos orientados para a alocao de recursos com a finalidade
de reduzir as desigualdades inter-regionais e a LDO pela dificuldade de observar
dispositivos constitucionais a exemplo do caput do art. 204, in verbis:
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero
realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no
art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes:
I descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as
normas gerais esfera federal e a coordenao e a execuo dos
respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a
entidades beneficentes e de assistncia social;
II participao da populao, por meio de organizaes representativas,
na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

Os citados instrumentos oramentrios tm as finalidades apresentadas no

Quadro 2.
Plano

Finalidade

PPA

Estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administrao

pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas
aos programas de natureza continuada

LOA

Compreender o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo poder pblico; o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o oramento da
seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos
pelo poder pblico

LDO

Compreender as metas e prioridades da administrao pbica federal, incluindo as

despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
LOA, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de
aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento

Quadro 2: Finalidades do PPA, da LOA e da LDO

Fonte: Core (2007, 220 - 221).

10

O processo oramentrio brasileiro sofreu forte influncia internacional em

virtude da crise financeira por volta dos anos 80 do sculo XX com vistas a,
sobretudo, conferir aos governos uma administrao pblica enxuta, mais efetiva e
eficiente, como forma de garantir mnima governabilidade e proceder a uma ampla
reforma do aparelho do estado para o modelo gerencial, em substituio ao
burocrtico (CORE, 2004). No Brasil, a reforma oramentria de 2000 tambm
denominada como terceira reforma oramentria teve como pontos chaves para a
sua implementao mudanas com fins gerenciais no processo oramentrio
(GARCIA, 2000), em especial no processo de elaborao do PPA e da LOA, a
saber:
estabelecimento de objetivos estratgicos;
identificao de problemas a enfrentar ou de oportunidades a aproveitar,
para alcanar os objetivos estratgicos;
concepo de programas a serem implementados, com vistas ao
atingimento dos objetivos, que implicaro a soluo dos problemas;
especificao das diferentes aes do programa, com identificao dos
produtos, que daro origem, quando couber, aos projetos e atividades;
atribuio de indicadores aos objetivos (e programas) e de metas aos
produtos (projetos, atividades e outras aes);
designao de gerentes por programas;
avaliao da execuo e dos resultados; e
cobrana e prestao de contas por desempenho.

2.3.

Planejamento Emancipatrio

A anlise das interaes e das lacunas das teorias do regime e da ao

comunicativa possibilitou apresentar diante das relaes entre planejadores e a
governana uma reviso na teoria do planejamento com nfase no contedo
emancipatrio (IRAZBAL, 2009), utilizando as perspectivas do poder da criao de
redes de relacionamentos (capacidade de fazer com que as coisas aconteam,
poder para ou poder de rede de trabalho), o conhecimento (dados, informao,
entendimento gerais sobre questes, objetos, eventos, processos, pessoas e
relaes), o empoderamento subjetivo (as prprias identidades dos stakeholders,
quem eles pensam que so e gostariam de ser, sua percepo de identidade nos
outros e a identidade social constituda) e o espao (tanto a contestao social
subjetiva quanto o elemento piv que molda a governana e o processo de
planejamento), conforme disposto no Quadro 3.
11

Ao Comunicativa

Teoria do Regime

Planejamento
Emancipatrio

Poder

Poder de rede de
relacionamentos,
capital social

Poder preventivo,
sistemtico de ao
recproca

Poder de rede de
relacionamentos

Conhecimento

Aprendizado social

Defesa de conhecimento
situacional

Conhecimento
emancipatrio

Subjetividade

Ensaiada,
em evoluo

Escolha racional,
estratgia de interesse
pessoal

Empoderamento, aplicar
subjetivamente, respeito
das diferenas

Espao

Sem restrio especfica

de espao

Manipulao do espao
pela comodidade

Espaos de solidariedade,
promoo de justia

Quadro 3: Poder, Conhecimento, Subjetividade e Espaos

Fonte: Irazbal (2009, p. 129) traduo livre.

Especificamente quanto ao estudo sobre a perspectiva do planejamento

emancipatrio, destacam-se as caractersticas polticas, de espcies, de processo,
os objetivos e os conflitos dos planejadores (agentes ou atores), conforme
apresentado no Quadro 4.
Tipos de Planejadores
Caractersticas
Tradicional

Democrtico

Equitativo

Incremental

Teoria Poltica

Tecnocracia

Democracia

Socialista

Liberal

Espcies de
Planejadores

Planejadores
especialistas

A sociedade

Planejadores e
comunidade
das minorias

Formadores de polticas
(vantagens marginais no
curto prazo)

Tipo de
Processo

De cima para
baixo

Participativo

De baixo para
cima ou
representativo

Decises marginais

Objetivos

Racional e
Planejamento
Cientfico

O processo
Os resultados
Pouco planejamento ou
mais importante
so mais
incremento por mudana de
que os
importantes que
polticas
resultados
o processo

12

Conflitos

Os
planejadores
buscam
resultados de
interesse geral
respaldados
pelas classes
altas

Dificuldade de
ter uma
democracia
genuna sem a
representao
dos interesses
dos grupos de
minoria

Os fins e os meios no so
formulados, ento os
tomadores de deciso
O planejamento
podem no trabalhar os
equitativo nem
meios para atingir as metas
sempre
sociais desejveis.
democrtico
Estratgias para suportar,
mas no para resolver os
problemas

Quadro 4: Caractersticas dos Planejadores por Tipo

Fonte: Irazbal (2009, p. 131) traduo livre.

Neste contexto, a emancipao tratada como a capacidade dos agentes

para transformar as conscincias individuais sobre suas opinies na reproduo de
prticas sociais capazes de se efetivarem, portanto no que se refere ao
planejamento a emancipao est relacionada tambm com a promoo da
solidariedade e da justia social, tendo o poder de sua rede de relacionamentos a
capacidade de refletir sobre as preferncias individuais para a promoo das
convergncias em decises em que avanam no sentido das oportunidades
coletivas, baseadas no controle social, utilizando conhecimentos coletivos sob a
tica da sinergia (ou seja, considerando que o todo maior do que a soma das
partes), partindo da subjetividade com estratgias honestas voltadas a atingir
objetivos de longo prazo, alm de estando em espaos de produo participativa
como forma de induzir prticas de poderes, de conhecimentos e de subjetividades
cooperativas, capazes de produzir compartilhamento de iniciativas de solidariedades
e harmonizar interesses e responsabilidades entre os indivduos. (IRAZBAL, 2009)
Sendo assim, um modelo emancipatrio de planejamento est associado
abordagem democrtica com participao substantiva. O processo democrtico
referido como a forma de aprender a identificar as maneiras de dominao (poder
sistmico) e avaliar seu papel na sua reproduo (poder preventivo). Deste modo,
como os planejadores se tornam mais poderosos neste esforo de conhecimento, a
subjetividade reforada sobre outros indivduos. O processo participativo contribui
para a sustentabilidade da ligao dos meios e dos fins, como forma de
sobrevivncia da configurao cooperativa, tornando-se no s um processo
articulado (como a abordagem democrtica preconiza), mas, tambm, sobre a
realizao dos resultados equitativos e de longa durao. (IRAZBAL, 2009)

13

Nesse sentido, sob a tica da teoria do planejamento emancipatrio, um

processo oramentrio democrtico pressupe ter caracterstica do tipo participativo.
March (2009, p. 139), sobre as regras de participao para as decises com
mltiplos atores, menciona que na medida em que preferncias e identidades forem
compartilhadas ou consistentes, o padro de participao faz pouca diferena e se
as preferncias e identidades forem inconsistentes, porm, as decises tomadas
dependero de quem participa ou no. Baseados na sua prpria preferncia, alguns
indivduos participam demais (do ponto de vista do sistema) e outros de menos.
A justificativa das regras de participao faz parte importante da filosofia
poltica e decisria, uma vez que todo sistema social tem regras de participao
relativas a cada deciso, regras que exigem que algumas pessoas participem,
permitem que outras participem e probam outras de participar, sendo refletida em
trs tipos de preocupaes: consequncias pessoais (qualquer deciso especfica
tem consequncias mais importantes para alguns indivduos do que para outros);
benefcios sociais (alguns indivduos so vistos como capazes de prestar maiores
contribuies sociedade do que outros); e criao da comunidade (regras de
participao no so apenas recursos para regular o contedo substantivo das
decises. (MARCH, 2009)
Considerando que grande parte da estrutura de participao encontrada nas
regras, a maioria das decises traz consigo um conjunto de regras que ordena,
permite ou probe o envolvimento de indivduos ou papis especficos. Destaca-se
que diante de tais regras existem espaos para alguma variao comportamental,
refletindo em situaes em que indivduos que poderiam estar presentes, mas na
verdade no esto, ou indivduos que poderiam estar ausentes, mas na verdade
esto presentes. Estes padres de participao seguem aes conscientes tomadas
por um ator racional ou por um ator pautado por regras. H trs fatores que tornam a
participao atrativa: salincia (considera preferncias e identidades do indivduo);
eficcia (considera os resultados das decises); e a eficincia (ausncia de
alternativas melhores para satisfazer preferncias). E trs caractersticas especiais
do comportamento participativo: indireta (considera o custo para a participao em
diversas arenas, a ateno limitada); da participao sobre a participao (dois
efeitos motivacionais, a frustrao crescente e a socializao decrescente); e

14

participao sobre a legitimidade (satisfao sobre o processo e com os seus

resultados). (MARCH, 2009)
Para March (2009, p. 111 e 115), na medida em que parceiros estejam
agindo com base em preferncias e lgicas de consequncia, remover
inconsistncias significa alinhar os incentivos dos parceiros, ou melhor, significa
alinhar as formas pelas quais os parceiros definem a situao e suas identidades,
bem como as aes implicadas por essas identidades, sendo que a maioria das
teorias sobre regras e identidades as v como objetos de uma evoluo conjunta.
Nesse sentido, processos de alinhamento de longo prazo incluem frequentes casos
de curto prazo nos quais as identidades e regras no esto alinhadas. Os sistemas
de deciso lidam com essas ameaas atravs de processos de seleo,
socializao, ateno e interpretao, sendo esses processos lentos de evoluo
conjunta de identidades.
O comportamento dos indivduos na condio de membros de um grupo
define os mecanismos de cooperao entre pessoas com relao prxima ou em um
pequeno ou grande grupo, alm dos vnculos com a produo social de bens
pblicos, qual seja pela tica psicolgica do indivduo ou pela interao social em
grupo (SHEPSLE e BONCHEK, 1996). Segundo Gruber (2009, p. 134 - 138), mesmo
que indivduos estejam dispostos a ser honestos, e mesmo que conheam sua
avaliao sobre uma demanda pblica, ainda existe um problema: Como pode o
governo agregar valor individuais num valor social?. Para isso, existem dois
principais grupos de mecanismos de agregao de preferncias individuais,
conforme discriminado a seguir:
a votao para agregar efetivamente as preferncias individuais, por
maioria, devendo ser coerente com a deciso social, por meio da
dominncia, transitividade e independncia de alternativas irrelevantes,
caso contrrio estar sujeita ao teorema da impossibilidade de Arrow,
quando no h regra de deciso (votao) que converte preferncias
individuais em uma deciso agregada coerente sem restringir
preferncias ou impor uma ditadura; e
a restrio de preferncias, no intuito de resolver o problema de
impossibilidade, pode utilizar da imposio do que se chama de
preferncias com um nico pico, quando preferncias com apenas um
mximo local, ou pico, de modo que a utilidade cai quando as escolhas
se afastam desse pico em que qualquer direo, ou do teorema do
votante mediano, quando a votao por maioria gerar a soluo
preferida pelo votante mediano (cujos gostos esto no meio do conjunto
de votantes) se as preferncias tiverem um nico pico, mesmo que
conveniente, deve-se ter o cuidado de checar se o resultado socialmente
ineficiente ou no, pois a soluo baseada no votante mediano no
reflete a intensidade das preferncias, nesse sentido a probabilidade da

15

ocorrncia da ineficincia depende da existncia de preferncias

intensas, de um lado ou de outro, dos indivduos.

2.4.

Desenvolvimentismo

As promoes do desenvolvimento no Brasil interessam no apenas ao

governo nacional, mas tambm aos coadjuvantes e beneficirias dos processos de
desenvolvimento econmico e de democratizao. Polticas atualmente prescritas
por essas instituies aos pases em desenvolvimento como boas com
caractersticas neoliberais contrariam as lies do passado, impedindo esses
pases de subirem a escada em direo ao mundo desenvolvido. Uma colaborao
para resolver esse dilema saber como construir uma escada (estratgia), ou seja,
como definir quais so passos ou caminhos a serem adotados para que se possa
alcanar o desenvolvimento. necessrio que se conhea os meios utilizados por
outros pases para atingir seus objetivos estratgicos de modo a vislumbrar uma
alternativa possvel, ou melhor, adequada ao Brasil. Desse modo, o pas conseguir
antecipar obstculos impostos pelas instituies internacionais, as condies
histricas diversas e a conjuntura poltica e institucional. Cabe lembrar que muitas
das alternativas adotadas no passado pelos pases que hoje so considerados como
desenvolvidos, no esto mais disponveis (pelo menos em sua forma original) para
os pases em desenvolvimento (OLIVIERI, 2005).
Em rumo ao desenvolvimento social, fundamental saber que qualquer
estratgia oramentria escolhida tem inevitveis consequncias econmicas e
sociais, esperadas ou no, que devem estar em um contexto de anlise de
vulnerabilidade e confiabilidade do plano, de forma a aumentar a capacidade de
governo. Segundo Sics (2009, p. 22 - 26), para desenvolver-se, o Estado deve
prover uma poltica fiscal que estimule o aumento da receita tributria como
consequncia da sua atuao, utilizando o critrio da progressividade, executar
obras de infra-estrutura para a promoo do desenvolvimento industrial e,
consequentemente, produo de bens e servios sociais, capaz de gerar empregos
e gerar a redistribuio da renda nacional. Nesse sentido, o desenvolvimento deve
ser proveniente do incremento imediato em despesas geradoras de emprego e em
reas sociais e discriminado que promovam a distribuio de renda dos gastos
na ampliao da capacidade produtiva, o qual exige estmulos no s fiscais, mas

16

tambm

monetrios

cambiais,

compondo

uma

proposta

de

poltica

macroeconmica desenvolvimentista (GENTIL e MICHEL, 2009).

Semelhantemente, Bresser-Pereira e Nakano (2002, p. 177) afirmam
que a estabilidade macroeconmica compatvel com o desenvolvimento
econmico desde que com a adoo de uma poltica monetria de juros favorvel
para a ativao das polticas comerciais e industriais (geradoras de emprego), de
poltica cambial realista (flutuante) para estabilizar nossas contas externas e de
poltica fiscal que possibilite a distribuio atravs do aporte de recursos em polticas
pblicas sociais, a exemplo da educao bsica, sade e reforma agrria, alm de
ter o critrio da progressividade da tributao.
Destarte, Sics (2008, p. 23 - 24) expe que estratgias s so efetivas se
houver envolvimento de toda a sociedade. Portanto, a formulao da estratgia
oramentria para o desenvolvimento no pode ser um plano de gabinete, mas sim
um processo de construo conjunta com a sociedade, um sonho da grande maioria
da populao, com ampla participao poltica do Estado-Nao Brasil.
Na oportunidade, cabe a reflexo crtica sobre as caractersticas de avaliao
de desenvolvimento, uma vez que so os mesmos que dizem respeito s atividades
que constituem a dinmica do mercado, alm de assumir uma presuno de que a
natureza humana se define como o conjunto de qualificaes e de disposies que
caracterizam o indivduo como um detentor de emprego e como um comprador
insacivel, bem como que a eficcia da organizao e das instituies em geral
mensurada do ponto de vista de sua contribuio direta ou indireta para a
maximizao das atividades do mercado. (RAMOS, 1981)
Ramos (1983, p. 149 e 150) afirma que constitui notvel progresso, no
domnio da teoria econmica, a anlise do desenvolvimentismo luz do ponto de
vista sistemtico da estratgia, sendo que administrar por em prtica uma
estratgia. As decises alocativas precisam estar associadas s estratgias, pois
caso contrrio os recursos e as aptides estariam sujeitas a estarem ocultas,
dispersas ou mal empregadas. As decises esto referidas s preferncias,
condicionada eticamente, sendo assim no existem decises intrinsecamente
excelentes, elas so apreciadas substanciamente em termos de adequao a um
conjunto preferido de consequncias.

17

Sobretudo, aguda a conscincia do Brasil de que existe um problema de

modernizao da sociedade global, sendo a soluo do seu problema o ingresso em
uma nova etapa (sociedade moderna), porm adotar categoricamente um modelo
comparativo entre diferentes sociedades numa mesma poca precisa ser melhor
pensado, principalmente sobre a mencionada forma da adequao, considerando a
gesto

estratgica,

de

forma

garantir

mecanismos

processos

de

institucionalizao desenvolvimentista. (RAMOS, 1983)

2.5.

Interaes e Contribuies das Teorias

Apresenta-se a seguir (vide Figura 3) esquema referente s teorias de Gesto

Estratgica, do Oramento Pbico, do Planejamento Emancipatrio e do
Desenvolvimentismo, dispostas neste trabalho, com vistas a visualizar as suas
interaes.

Oramento
Pblico

Gesto
Estratgica

Planejamento
Emancipatrio

Desenvolvimentismo

Figura 2: Esquema sobre as Interaes das Teorias Apresentadas

Fonte: Elaborado pelo autor.

Com vistas a contribuir com as supracitadas interaes das teorias

apresentadas, foram possveis a identificao de algumas referncias bibliogrficas
com suas respectivas contribuies associadas com a questo em pesquisa,
conforme discriminado a seguir no Quadro 5.
18

Bibliografia (Autor)

Contribuies

PB1: Educao, Consenso e

Emancipao na Teoria da
Ao Comunicativa de
Habermas (Gomes, 2007)

Para a ocorrncia de processo emancipatrio necessria que

ocorra engajamento dos indivduos na argumentao (ao
comunicativa).

PB2: The Evolution of Urban

Regime Theory: The Challenge
of Conceptualization
(Mossberger e Stoker, 2001)

Para que haja as coalizes sociais temos que considerar a

organizao informal, estmulos organizacionais na rede informal
para aumentar a produo, formulao de agendas cooperativas e
estmulo a aes de longo prazo.

PB3: Planning, Networks and

Power Relations: is Democratic
Planning Under Capitalism
Possible? (Moulaert e Cabaret,
2006)

Promoo de comunicao entre todos os agentes, buscando o

acesso dos agentes a toda informao relevante, com linguagem
simplificada para todos compreenderem.

PB4: Planning as the ideology

of (neoliberal) space (Gunder,
2010)

Aes colaborativas em um processo interativo com a

comunidade, focado na governana participativa, baseada na
justia social e no consenso comunitrio esto associadas com a
busca pela melhoria social.

PB5: O PPA como Instrumento

de Planejamento e Gesto
Estratgica (Paulo, 2010)

No processo de planejamento governamental brasileiro, a partir de

2004 observou-se a busca de insero da participao social na
elaborao e gesto do plano governamental.

PB6: Oramento-Cidado:
Fundamento Terico e
Exerccio Prtico (Oliveira,
2010)

A disponibilizao de relatrios oramentrios com informaes

simplificadas, claras e objetivas serve como estmulos a decises
participativas e cooperativas, consequentemente mais legtimas.

PB7: Dois Sculos de Teoria

do Planejamento: Uma Viso
Geral (Friedmann, 2007)

A mobilizao social uma primazia para a elaborao das polticas

pblicas, ou seja, fundamental que se busque formas de
emancipao decises no mbito do planejamento governamental.

PB8: Oramento orientado a

resultados: instrumento de
fortalecimento democrtico na
America Latina? (Fortis, 2009)

O oramento representa o consenso possvel resultante de desejos

virtualmente ilimitados dos mltiplos atores sociais, sendo por
excelncia o mecanismo de agregao de preferncias que,
procurando solucionar problemas de ao coletiva, deve almejar
traduzir os desejos e aspiraes das sociedades.

PB9: Oramento pblico:

anlise da formulao de
estratgicas sob a perspectiva
do planejamento
emancipatrio e
desenvolvimentista (Abreu e
Gomes, 2010)

A estratgia e o oramento pblico devem se aproximar com o

propsito de estimular o processo participativo, de construo
conjunta do governo com a sociedade, representativo de fato e com
ampla participao poltica.

PB10: Responsabilidade
Democrtica na Amrica
Latina (Mainwaring e Welna,
2003)

A qualidade da democracia brasileira depende em grande medida

na melhor mensurao do desempenho das responsabilidades das
autoridades pblicas brasileiras.

19

PB11: Democracia e o Espao

Pblico na Amrica Latina
(Avritzer, 2002)

A participao nas deliberaes pblicas est diretamente

associada ao processo de democratizao na Amrica Latina. A
utilizao de tcnicas para elaborao de oramentos de forma
participativa no Brasil, em especial em Porto Alegre e Belo
Horizonte, possibilitou aproximao do tecnicismo burocrtico com
a deliberao da sociedade no mbito do oramento.

PB12: Poder o direito ser

emancipatrio? (Santos, 2003)

Expe sinais da reconstruo da tenso entre regulao social e

emancipao social para a possibilidade de formao de uma
democracia representativa.

PB13: Oramento pblico

(Giacomoni, 2007)

Apresenta diversos conceitos sobre oramento pblico, em especial

traz o conceito do princpio da clareza, em que o oramento deve
ser apresentado em linguagem clara e compreensvel.

Sugere medidas para o aperfeioamento da transparncia do

PB14: Transparncia do
sistema oramentrio federal brasileiro, aps cotejar as informaes
oramento pblico brasileiro:
nele contidas com os requisitos recomendados no Cdigo de Boas
exame dos documentos
Prticas em Transparncia Fiscal, do Fundo Monetrio Internacional
oramentrios da Unio e uma
(FMI), no manual Melhores Prticas de Transparncia
proposta de estrutura para o
Oramentria, da Organizao para a Cooperao e
Oramento-Cidado
Desenvolvimento Econmico (OCDE), e na Iniciativa do Oramento
(Cavalcante, 2008)
Aberto 2006, do Projeto Internacional de Oramento (IBP).
Quadro 5: Bibliografias Coletadas Relacionadas com Planejamento Emancipatrio
Fonte: Elaborado pelo autor.

Em especial, para que haja emancipao, necessrio que ocorra

engajamento dos indivduos na argumentao, ou seja, que atuem de forma
comunicativa, promovendo a racionalidade dos atos humanos e o poder
emancipatrio. nesse contexto que a educao assume papel importante no
sentido de eliminar, pelo processo formativo, as distores na comunicao,
permitindo por meio da comunicao que ocorra a emancipao. Assim, a teoria da
ao comunicativa referenciada como significativa para a sociedade, na medida
em que pode redirecion-la para a emancipao das aes humanas, orientadas
pela mediao cooperativa e argumentativa para o consenso (GOMES, 2007) .
Com relao teoria do regime, os regimes urbanos so coalizes baseadas
em redes informais, ou seja, alm das relaes formais, tendo as suas seguintes
propriedades bsicas: a) os parceiros so provenientes de fontes governamentais e
no governamentais, e no se limitam a participao nas empresas; b) necessidade
de colaborao com base organizacional, com vistas a promover estmulos sociais
para a produo, reunindo recursos para que ocorra a realizao das tarefas; c)
formulao de agendas polticas que podem ser relacionadas com a composio dos
participantes de uma coalizo; e d) formao de um padro de longo prazo para a
20

efetivao da cooperao ao invs de realizao de coligaes temporrias

(MOSSBERGER e STOKER, 2001)
Os planejadores so importantes como fontes de reconhecimento de poder no
mbito do processo de planejamento, alm de como encarar e usar esse poder,
desempenhando um papel na luta contra as relaes de poder que regem o acesso
e o uso da informao, do conhecimento, da expresso e da comunicao no
referido processo. Os planejadores devem usar suas capacidades racionais para
melhorar a comunicao entre todos os agentes, desenvolvendo linguagem comum
e garantindo o acesso a toda a matria de informao relevante, com discurso
popular e linguagem arquitetnica para garantir a utilizao de termos e argumentos
que todos compreendam. (MOULAERT e CABARET, 2006)
Um componente ideolgico sempre esteve presente no planejamento,
refletindo a ideologia dominante da poca. Recentemente, ocorreu a reintroduo do
planejamento ideologicamente liberal, que pode ser promovida por meio da
associao com caractersticas comunicativas e colaborativas, em um processo
interativo com a comunidade, focado na governana participativa, baseada na justia
social e no consenso comunitrio, visando a melhoria dos espaos sociais e na
forma conceitual disposta na racionalidade comunicativa. (GUNDER, 2010)
No tocante planejamento governamental brasileiro, verifica-se que o ano de
2000 foi um marco na organizao da ao estatal ao estabelecer o programa com
foco em resultados e inspirado no gerenciamento estratgico como unidade de
gesto e disciplinar a integrao entre planejamento, oramento e gesto. E a partir
de 2004 observou-se a iniciativa pela busca de insero da participao social na
elaborao e gesto do plano governamental, que se materializou com a realizao
de eventos e todos os estados e Distrito Federal no processo de elaborao.
(PAULO, 2010)
Relatrios oramentrios com informaes simplificadas, claras e objetivas
precisam estar disponveis para os cidados, com vistas a atender o princpio da
transparncia, respeitando a capacidade da sociedade de interpretar as dos dados
oramentrios, de forma a possibilitar a incluso social no debate oramentrio,
estimulando decises participativas e cooperativas sobre polticas pblicas mais
legtimas. (OLIVEIRA, 2010)

21

A aprendizagem social emerge de um processo dialtico contnuo, numa

forma de superar as contradies entre a teoria e a prtica, ou melhor, entre o saber
e o agir. Assim, duas principais vises podem ser destacadas, mesmo que a
primeira a nfase ao aprender pelo fazer e a segunda que a questo no s
interpretar o mundo, mas sim como mud-lo. Nesse contexto, a mobilizao social
uma primazia para a elaborao das polticas pblicas, ou seja, fundamental que
se busque formas de emancipao para decises no mbito do planejamento
governamental. (FRIEDMANN, 2007)
Para Fortis (2009, p. 136), a sinergia cidado-gorverno representa a
aproximao dos universos da policy e da politics e as polticas pblicas no so
apenas recursos para solucionar problemas, mas mecanismos de exerccio da
democracia. Assim, diante de atores sociais que exercem seu poder de influncia,
autoridade, legitimidade, escolha e deciso, o oramento pblico o instrumento
agregador de preferncias coletivas e, portanto, devendo procurar resolver os
problemas das sociedades.
As decises estratgicas no oramento pblico brasileiro precisam considerar
mais os aspectos representativo, participativo e mobilizador. Para tanto, os
planejadores devem ser os agentes emancipatrios da formulao de estratgias
com caractersticas mais equitativas e democrticas, como forma de estimular o
processo participativo ou seja, de construo coletiva com ampla participao
poltica (ABREU e GOMES, 2010) .
No intuito de ampliar a fora democrtica brasileira, torna-se condio
fundamental a implementao da adequada mensurao do desempenho das
autoridades pblicas brasileiras, no apenas aumentando a independncia para
implementao das polcias pblicas, mas tambm adotando um apropriado nvel de
responsabilizao e eficincia, de forma transparente, como exerccio prprio
requerido pelo seu poder emancipado. (MAINWARING e WELNA, 2003)
Alguns exemplos de oramentos municipais com perfil participativos no Brasil
merecem destaques, como os casos dos municpios de Porto Alegre e Belo
Horizonte, uma vez que buscaram aumentar o poder democrtico por meio da
insero de decises envolvendo a sociedade no mbito do processo de elaborao
da proposta oramentria. Desta forma o preenchimento do espao pblico por meio
da sociedade permite a consolidao da democracia, com a mobilizao em massa
22

e a ao coletiva com vistas a garantir a operao das instituies polticas.

(AVRITZER, 2002)
A reconstruo da tenso entre regulao e emancipao social faz com que
o Estado se transforme em uma forma mais vasta de organizao poltica,
interagindo com estruturas estatais e no estatais, nacionais e globais. Os exemplos
mencionados anteriormente de oramentos participativos nos municpios de Porto
Alegre e Belo Horizonte so evidncias claras desse processo de reconstruo do
Estado, nesses casos promovendo a redistribuio democrtica de recursos pblicos
resultante da democracia participativa ou de um misto de democracia participativa e
representativa. (SANTOS, 2003)
Um

princpio

oramentrio

intimamente

relacionado

com

viso

emancipatria o da clareza, uma vez que diz que o oramento deve ser
apresentado em linguagem clara e compreensvel no somente aos profissionais de
oramento, mas tambm a todos interessados, portanto sociedade. Nesse sentido,
no se trata apenas dar publicidade aos dados oramentrios (princpio da
publicidade). Registra-se que essa regra (princpio da clareza) muito difcil de ser
atendida, pois o oramento se reveste de uma linguagem complexa, em geral
compreendida apenas pelos especialistas. Dados sintticos, contendo comentrios
com informaes globais, podem colaborar para o atendimento do citado princpio.
(GIACOMONI, 2007)
A adoo de um Oramento-Cidado adequado fundamental para que o
processo Oramento Participativo funcione. Espera-se que um cidado comum d
maior importncia s influncias cotidianas do oramento quando perceber que pode
acompanh-lo sem receio dos tecnicismos. Porm, registra-se que, para Cavalcante
(2008, p. 68), pode:
existir

um

Oramento-Cidado

um

documento

que

auxilie

na

compreenso do significado e necessidade das alocaes oramentrias e

permita um acompanhamento mais estreito das rubricas aprovadas
mesmo que no haja um processo de participao popular nas decises
alocativas.

23

3. Metodologia
A presente pesquisa aplicada refere-se a estudo de caso sobre o oramento
pblico brasileiro no tocante a sua perspectiva emancipatria, do tipo qualitativa e
descritiva, com caractersticas ontolgicas construtivistas e epistemolgicas
interpretacionistas (WORTHEN, SANDERS et al., 2004; CRESWELL, 2007; GIBBS,
2009).
Nesse sentido, visou identificao de evidncias de fatos, crenas,
sentimentos (motivos), padres de ao, comportamento (presente ou passado) e
razes consistentes e congruentes, por meio da anlise de contedo dos dados
coletados, utilizando os recursos de pesquisas bibliogrficos e documentais, bem
como de entrevistas (WORTHEN, SANDERS et al., 2004; CRESWELL, 2007;
GIBBS, 2009).
A coleta de dados consistiu em levantamentos bibliogrficos e documentais,
bem como na realizao de entrevistas abertas, baseados nas teorias referenciadas
neste trabalho, com a finalidade de, principalmente, identificar evidncias das
caractersticas emancipatrias no processo oramentrio federal relacionadas com
os tipos de planejadores (tradicional, democrtico, equitativo e incremental), quais
sejam vinculadas s suas respectivas caractersticas de: teoria poltica; espcies de
planejadores; tipo de processo; objetivos; e conflitos.
Foram realizadas 15 (quinze) entrevistas, dispostas em 5 (cinco) grupos,
sendo: 3 (trs) com analistas de planejamento e oramento que atuam na
coordenao do processo oramentrio federal na Secretaria de Oramento Federal
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SOF); 3 (trs) com consultores
(assessores) de oramento no Congresso Nacional (CON); 3 (trs) com profissionais
que atual em rgos setoriais, ministrios ou equivalentes (SET); 3 (trs) com
acadmicos com atuao no oramento pblico (ACA); e 3 (trs) cidados que
atuam em polticas pblicas constantes do oramento brasileiro (SOC).

24

As entrevistas foram gravadas em udio para que fossem consultadas

sempre que houvesse necessidade. A partir das entrevistas, foram feitos resumos
pelo entrevistador que por sua vez os encaminhou, eletronicamente, para os
entrevistados com vistas sua respectiva aprovao, sendo que os resumos sem
retorno aps 10 (dez) dias foram considerados como aprovados, garantindo assim a
validade da pesquisa. Com finalidade de facilitar as anlises posteriores, foram
realizados agrupamentos de dados, em clusters, conforme os contedos (YIN,
2001).
Em seguida, inicia-se o exame de contedo dos dados levantados nas
entrevistas com base nos objetivos propostos no trabalho em questo com a
finalidade de encontrar evidncias que se relacionem (confiabilidade), podendo ser
agrupadas em clusters, que por sua vez se agrupam em blocos. Cada cluster pode
ser registrado como apenas uma ocorrncia por entrevistado, sendo que o
entrevistado

est

relacionado

com

um

dos

cinco

grupos

discriminados

anteriormente. (GIBBS, 2009; SILVERMAN, 2009)

Assim, cada cluster foi analisado utilizando recursos informatizados do
pacote Microsoft Office com as suas possveis associaes com as referncias
bibliogrficas e documentais (triangulao), bem como com observaes especficas
contidas nas prprias entrevistas, resultando assim na tabulao de suas
ocorrncias ou na identificao dos casos desviantes, alm das associaes com
situaes causais (consistncias e congruncias) da ocorrncia de efeitos
emancipatrios no mbito do oramentrio pblico brasileiro, de forma a consolidar a
pesquisa, emitindo consideraes finais sobre a questo levantada. (SHADISH,
COOK et al., 2002; GIBBS, 2009; SILVERMAN, 2009)
Nesse sentido, considerando o referencial terico apresentado, observa-se
que fundamental buscar respostas para a seguinte questo de pesquisa: como o
oramento pblico brasileiro atualmente se apresenta (presta) sob a perspectiva
emancipatria?

25

4. Coleta de Dados
Para

coleta

de

dados

foram

realizadas

pesquisas

bibliogrficas

(incorporadas ao referencial terico) com vistas a contribuir complementariamente

com os conceitos e suas respectivas interaes das teorias apresentadas, bem
como pesquisas documentais e entrevistas abertas, cujos seus dados so
apresentados a seguir.

4.1.

Pesquisa Documental

Com a finalidade de buscar subsdios para auxiliar a realizao das

entrevistas, alm de colaborar para a anlise dos dados coletados, foram realizadas
pesquisas bibliogrfica e documental para identificar conhecimentos disponveis
relacionados com o planejamento emancipatrio.
Ou seja, iniciativas de emancipao podem ser comprovadas por meio de
evidncias sobre a incluso da universalidade social, da representao democrtica,
do dilogo autntico, do aprendizado social e do conhecimento emancipatrio,
baseado principalmente pela capacidade dos agentes para se transformarem
autoconscientes de seus papis na reproduo das prticas sociais e com poderes
para transform-los em aes participativas e cooperativas.
Sobre os documentos provenientes da citada pesquisa, apresenta-se no
Quadro 6 suas contribuies de forma resumida, ressaltando caractersticas que os
remetem a serem tipificados como evidncias emancipatrias no mbito do processo
oramentrio.

1
2

Documento

Contribuies

PD1: Oramento Federal ao

Alcance de Todos1

Visa contribuir para que o Brasil gradualmente vena o desafio de

constituir uma sociedade melhor informada e mais participativa na
gesto dos recursos pblicos.

PD2: Sofinha e sua turma

apresentam: como o governo
deve gastar o dinheiro pago
pela sociedade2

Cartilha sobre oramento pblico em linguagem bem simples, de

fcil compreenso para todos, inclusive para estudantes da
educao bsica.

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/orc_2011/Revista_SOF_WEB.pdf
http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/educacao-fiscal/Edu_Fiscal2008/arquivos/CartilhaOrcamentoFinal11.PDF

26

O Portal da Secretaria de Oramento Federal (SOF) contm

informaes sobre o processo oramentrio no mbito do poder
executivo, alm de ser referncia em disponibilizao de dados
tcnicos oramentrios e de servios para a sociedade.

PD3: Portal SOF

PD4: Portal Oramento

Contm informaes sobre o processo oramentrio, da elaborao

execuo das leis oramentrias, inclusive com consultas s
emendas parlamentares, alm da disponibilizao de um banco de
dados oramentrios (SIGA Brasil) pelo Senado Federal (SF).

PD5: Manual Tcnico

Oramentrio (MTO) 20115

Disponibiliza para toda a sociedade as instrues para elaborao

dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social da Unio.

PD6: Momento do Oramento6

Visa explicar melhor ao cidado o que o oramento, sua

importncia e demais aspectos relacionados ao tema.

PD7: Capacitao da
Sociedade pela SOF7

As duas principais aes de capacitao da sociedade pela SOF

so o Curso Bsico de Oramento Pblico (em plataforma de ensino
a distncia e em parceria com o SERPRO) e as oficinas realizadas
na Semana de Administrao Oramentria, Financeira e de
Contrataes Pblicas (presencial e em parceria com a ESAF).

PD8: Seminrios de
Oramento8

Realizao de Seminrios Nacional e Internacional de Oramento

Pblico com o objetivo de debater sobre os processos
oramentrios brasileiros.

PD9: Balano da Gesto da

Secretaria de Oramento
Federal9

Considerao da perspectiva Clientes e Sociedade na definio

dos Objetivos Estratgicos da SOF.

PD10: Plano Brasil de Todos10

Buscou-se na elaborao do PPA 2004-2007 a participao da

sociedade brasileira.

PD11: Participao social no

Governo (Programa
Eurobrasil)11

Proposta de reforma do sistema oramentrio com a referncia para

a necessidade da participao social na construo de indicadores
de resultado.

PD12: A metodologia de
gesto estratgica do NAE
(Ncleo de Assuntos
Estratgicos)12

A elaborao dos objetivos estratgicos de uma gesto deve-se

considerar a postura empreendedora de toda a populao.

PD13: Estado, Instituies e

Democracia (vol. 2)13

Discute as perspectivas para o desenvolvimento brasileiro sob o

foco da democracia, buscando o reconhecimento que a democracia
um elemento catalisador para o desenvolvimento brasileiro.

PD14: Decreto 5.233, de 6 de

outubro de 200414

Atribui Secretaria Geral da Presidncia da Repblica e ao

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
responsabilidades, em conjunto, com relao s diretrizes para a
participao da sociedade civil na avaliao dos programas e do
Plano Plurianual de 2004-2007 (revogado Decreto 6.601, de 10 de
outubro de 2008).

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado
5
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/mto_5_Versao.pdf
6
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/portal/momento_do_orcamento
7
https://ead.serpro.gov.br/cursos/Curso_SOF/GuiadoAluno.asp e
http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/cursos_presenciais/VI_semana_AOFCP/Home_AOFCP.htm
8
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/links/Seminarios
9
https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes
10
http://www.planobrasil.gov.br/biblioteca.asp
11
http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/seges/euro_brasil/apresentacao/081016_APR_RA_partSocial.pdf
12
http://www.sae.gov.br/site/wp-content/uploads/01brasil3t.pdf
13
http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/2010/Livro_estadoinstituicoes_vol2.pdf
14
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/D5233.htm
4

27

PD15: Decreto de 8 de
dezembro de 201015

Convoca a 1 Conferncia Nacional sobre Transparncia e

Participao Social - Consocial, com o tema: A sociedade no
acompanhamento da gesto pblica.

PD16: Resoluo 1, de 2006,

do Congresso Nacional16

Esta Resoluo parte integrante do Regimento Comum do

Congresso Nacional e dispe sobre a tramitao das matrias a que
se refere o art. 166 da Constituio e sobre a Comisso Mista
Permanente prevista no 1 do mesmo artigo (Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO).

PD17: Resoluo 21, de 2001,

da Cmara dos Deputados17

Cria a Comisso Permanente de Legislao Participativa.

Quadro 6: Documentos Coletados Relacionados com Planejamento Emancipatrio

Fonte: Elaborado pelo autor.

Entre algumas evidncias documentais sobre processos emancipatrios

pesquisadas, considera-se relevante destacar a edio em 2010, pela Secretaria de
Oramento Federal (SOF), da primeira publicao de um oramento cidado no
Brasil, denominada como Oramento Federal ao Alcance de Todos, com a
finalidade de os cidados terem informaes mais acessveis sobre o oramento
federal, abrangendo as receitas (impostos, taxas e contribuies, entre outras) e as
despesas (gastos com educao, sade, segurana, previdncia, investimentos e
outros) que constam do Projeto de Lei Oramentria Anual para 2011 (PLOA 2011),
encaminhado ao Congresso Nacional em 31 de agosto de 2010.
A publicao da Sofinha e sua turma, pela SOF, faz parte do programa de
educao fiscal (PNEF) sob a superviso da Escola de Administrao Fazendria
(ESAF), cujo objetivo propiciar a participao do cidado no funcionamento e
aperfeioamento dos instrumentos de controle social e fiscal do Estado, com vistas
a contribuir com a conscientizao do cidado sobre direitos e deveres, relativos aos
tributos e aplicao dos recursos pblicos, incentivando o controle social para o
efetivo exerccio da cidadania.
O Portal SOF tem como objetivo reunir em um nico ambiente uma grande
variedade de servios, informaes e documentos sobre o oramento pblico e
temas correlatos, especialmente no mbito federal, e destina-se a atender
principalmente a comunidade oramentria, composta por autoridades federais,
15

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Dnn/Dnn12961.htm
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/arquivo/Outros/PrincipaisNormasOrcamentarias/200Normas%20Processuais/410-Resolu%C3%A7%C3%A3o%20n%C2%B0%2001-2006%20CN.pdf
17
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/rescad/2001/resolucaodacamaradosdeputados-21-30-maio-2001-319754publicacaooriginal-1-pl.html
16

28

estaduais, municipais e distritais, profissionais envolvidos no processo oramentrio,

pesquisadores, estudantes, imprensa e a qualquer cidado interessado. O Portal
SOF disponibiliza informaes institucionais sobre a Secretaria de Oramento
Federal e aes voltadas para o oramento pblico, consultas de atos normativos
ligados a rea de Oramento, imagens de eventos relacionados SOF, consultas
pblicas (inclusive com a disponibilizao e um formulrio eletrnico18 para o servio
de fale conosco), manuais e trabalhos tcnicos, entre outros servios para a
sociedade.
Com relao ao Portal Oramento, do SF, podem-se obter dados sobre o
oramento brasileiro desde sua elaborao at a execuo. No Portal Oramento
tambm possvel consultar informaes sobre o processo oramento no mbito do
legislativo, a tramitao dos projetos de lei do PPA, da LDO, da LOA, bem como de
crditos adicionais. O SIGA Brasil sistema de informaes sobre oramento
pblico permite acesso amplo e facilitado ao do Sistema de Administrao
Financeira do Governo Federal (SIAFI), entre outras bases de dados sobre planos e
oramentos pblicos, por meio de uma nica ferramenta de consulta.
A SOF disponibiliza anualmente sempre no incio do processo de
elaborao do projeto de lei oramentria para o exerccio subsequente o MTO
contendo instrues tcnicas e oramentrias, principalmente as referentes ao
processo de elaborao da Proposta Oramentria da Unio, especificamente os
oramentos das Esferas Fiscal e da Seguridade Social. Aquela Secretaria mantm
uma caixa de correio eletrnico19 para envio de dvidas e sugestes sobre o MTO.
Com o intuito de oferecer informao ao ouvinte em uma linguagem
simples e direta, a SOF em parceria com a Assessoria de Comunicao Social do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) disponibiliza o programa de
rdio intitulado Momento do Oramento. A seguir apresenta-se os temas de
programas do Momento do Oramento j disponveis:
Transferncia de recursos da Unio para Estados, Municpios
O que Contingenciamento?
Como o governo financia a Sade Pblica no Brasil?
Voc sabia que a populao pode participar da elaborao do
oramento?
Como o poder legislativo participa na elaborao do Oramento Federal?
18

19

https://www.portalsof.planejamento.gov.br/portal/falePublico
Correio eletrnico: mto@planejamento.gov.br

29

 O que so as despesas pblicas?

Voc sabe o que so crditos adicionais?
Voc conhece o Oramento da Seguridade Social?
Voc sabe o que so princpios oramentrios?
Voc sabe o que so as despesas pblicas obrigatrias e discricionrias?
Voc sabia que parte dos recursos do oramento devem ir para
Segurana Pblica
Voc sabia que o oramento tambm prev recursos extras a educao?
A participao da sociedade na elaborao do oramento da sade
Voc sabia que anualmente parte do oramento pblico reservado
educao?
Como o Governo financia a sade pblica no Brasil?
Voc sabe o que so despesas de custeio e investimento no Oramento
Pblico?
A sociedade pode saber onde ser aplicado o dinheiro pblico?
Para que serve a LOA?
A diviso dos recursos oramentrios.
Como o Oramento Federal chega aos estados, municpios e Unio?
A Lei de Responsabilidade Fiscal?
O que Oramento Pblico?
A sociedade deve discutir o Oramento Pblico?
Como elaborado o oramento da Unio?
Para que serve o PPA?
Voc sabe qual a importncia do oramento federal?
Para que serve a LDO?

O curso bsico de oramento pblico oferecido pela SOF visa apresentar

os conceitos, as tcnicas, os princpios, os fundamentos legais do oramento, alm
de noes importantes de despesa e receita oramentria. J as oficinas da Semana
de Administrao Oramentria, Financeira e de Contrataes Pblicas tm a
finalidade de atualizar, aperfeioar e gerar conhecimentos relativos aos instrumentos
de planejamento, oramento, administrao financeira e compras no mbito da
Administrao Pblica Federal.
Foram realizados dois Seminrios Nacionais (2007 e 2010) para debater
com a sociedade sobre medidas relacionadas ao aperfeioamento dos processos
e dos sistemas voltados gesto da despesa pblica, alm de disseminar
conhecimento especializado e divulgar as melhores prticas existentes nas
organizaes, com vistas a consolidao de uma proposta para a Nova Lei de
Finanas Pblicas. Foi promovido tambm um Seminrio Internacional sobre

30

Oramento Pblico (2008), no Brasil, para se conhecer e discutir experincias

internacionais em tcnicas de oramentao.
Com a publicao do Balano da Gesto da Secretaria de Oramento Federal
pode-se constatar que fora considerada a perspectiva Clientes e Sociedade na
definio dos Objetivos Estratgicos da SOF (vide Mapa Estratgico da SOF na
Figura 3). Nessa perspectiva, nota-se a existncia de um objetivo estratgico com
caractersticas emancipatrias: Processo oramentrio transparente e participativo.
Ainda no citado Balano, foram apresentados os valores da SOF, valendo a pena
destacar o da Transparncia, com o significado de adotar procedimentos claros e
linguagem acessvel acerca do processo oramentrio e comunicar as decises
tomadas pela SOF. Por fim, fundamental mencionar que a prpria misso da SOF
racionalizar o processo de alocao de recursos, zelando pelo equilbrio das
contas pblicas com foco em resultados para a sociedade evidencia a palavra
sociedade como a principal finalidade a ser atendida.

Figura 3: Mapa Estratgico da SOF

Fonte: SOF.

31

Uma experincia relevante de estmulo participao da sociedade no

processo oramentrio est registrada do stio eletrnico oficial do Plano Plurianual
2004 2007, tambm chamado como Brasil para Todos, mais especificamente em
sua dimenso democrtica que prev:
o fortalecimento da cidadania e a garantia dos direitos humanos (polticos,
sociais e civis), a transparncia do setor pblico com controle da sociedade,
descentralizao, planejamento participativo e gesto pblica orientada para
o cidado, a segurana pblica e a defesa da soberania nacional.

Para tanto, para a gesto do Plano Plurianual 2004 2007 foi criado o Frum
de Participao Social que contou com a participao de mais de duas mil
entidades de todos os Estados para debater os rumos do desenvolvimento do Brasil,
mais justo e com benefcios para todos.
No mbito do Projeto Euro Brasil 2000 (apoio modernizao do aparelho do
estado), o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) a partir do
reconhecimento dos avanos conquistados na ampliao e fortalecimento dos
espaos de participao social no mbito da esfera pblica federal registra o seu
propsito de desenvolver estratgias e implementar aes com os objetivos de: a)
melhorar a qualidade da participao social, por meio da capacitao de atores
pblicos e privados envolvidos com este processo e do aprimoramento do
funcionamento dos espaos de participao existentes, tais como: conselhos,
conferncias, consultas pblicas e outros; e b) estender a participao social para
reas (setores) onde no ainda no existe est prtica, inclusive a participao da
sociedade no acompanhamento do ciclo oramentrio federal, a ser modelada em
conjunto com a sociedade.
A atual Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE, antiga NAE) da
Presidncia da Repblica desenvolveu Metodologia de Gesto Estratgica com a
finalidade de buscar a integrao de aes governamentais no intuito de: a)
identificar os objetivos poltico-estratgicos; b) antever os provveis cenrios futuros;
c)

elaborar

as

mais

adequadas

solues

estratgicas;

d)

monitorar

permanentemente o ambiente; e e) coordenar, no nvel estratgico, todo o processo

gerencial. Nesse sentido, a referida metodologia considera fundamental que a
soluo estratgica nacional deva ser de conhecimento pblico, dentro de suas
32

esferas de atribuies e competncias, de forma que as iniciativas tomadas pelo

Estado e pelo conjunto da sociedade, mesmo que descentralizadamente, tendem a
garantir um movimento na direo da conquista do objetivo estratgico.
J o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) disponibilizou
coletnea denominada Estado, Instituies e Democracia, com um volume (2)
dedicado especificamente para apresentar debates sobre Democracia, onde o foco
da ateno ficou em torno do tema Democracia no Desenvolvimento e o
Desenvolvimento da Democracia, dividido em trs questes: a) a relao entre a
democracia e desenvolvimento; b) as dimenses e as caractersticas da experincia
democrtica no pas; e c) as condies e os entraves para a democratizao da
democracia no Brasil. Ao colocar a democracia no centro do debate sobre
desenvolvimento, o IPEA abre possibilidades de reconsiderar essas relaes e,
inclusive, reconhecer na democracia um elemento catalisador do desenvolvimento.
O Decreto 5.233, de 6 de outubro de 2004, que dispe sobre a gesto do
Plano Plurianual 2004 2007 e de seus Programas atribua Secretaria Geral da
Presidncia da Repblica e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
responsabilidades, em conjunto, com relao s diretrizes para a participao da
sociedade civil na avaliao dos programas e do Plano Plurianual (PPA). Porm
esse dispositivo foi revogado e no continuado pelo Decreto 6.601, de 10 de outubro
de 2008, na gesto do PPA subsequente (2008 2011).
Recentemente, o Decreto de 8 de dezembro de 2010 convoca a 1
Conferncia Nacional sobre Transparncia e Participao Social - Consocial, a ser
realizada no perodo de 13 a 15 de outubro de 2011, na cidade de Braslia, com o
tema: A sociedade no acompanhamento da gesto pblica e objetivos de:
debater e propor aes de promoo da participao da sociedade civil
na gesto pblica e de fortalecimento da interao entre sociedade e
governo;
promover, incentivar e divulgar o debate e o desenvolvimento de novas
idias e conceitos sobre a participao social no acompanhamento da
gesto pblica;
estimular os rgos pblicos a implementar mecanismos
transparncia e acesso da sociedade informao pblica;

de

debater e propor mecanismos de sensibilizao e mobilizao da

sociedade em prol da participao e acompanhamento da gesto
pblica;
discutir e propor aes de capacitao e qualificao da sociedade para
o acompanhamento da gesto pblica, que utilizem inclusive ferramentas
e tecnologias de informao; e

33

 desenvolver e fortalecer redes de interao dos diversos atores da

sociedade para o acompanhamento da gesto pblica.

A Resoluo 1, de 2006, do Congresso Nacional (CN), dispe sobre a

tramitao de matrias oramentrias no mbito do CN, em especial sobre a
organizao da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao
(CMO) no que tange a sua competncia para emitir parecer e deliberar sobre os
projetos de lei relativos ao plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento
anual e crditos adicionais, assim como os planos e programas nacionais, regionais
e setoriais, os documentos pertinentes ao acompanhamento e fiscalizao da
execuo oramentria e financeira e da gesto fiscal. Ainda pela referida
Resoluo, a CMO deve atuar de forma articulada com as demais comisses
permanentes do Congresso Nacional, ou seja, tanto da Cmara dos Deputados
quanto do Senado Federal.
Corroborando com a busca pelo estmulo participao social nas polticas
pblicas, a Cmara dos Deputados aprovou a Resoluo 21, de 2001, que cria a
Comisso Permanente de Legislao Participativa, com a finalidade de apreciar
sugestes de iniciativa legislativa apresentadas por associaes e rgos de classe,
sindicatos e entidades organizadas da sociedade civil, exceto partidos polticos; alm
de receber pareceres tcnicos, exposies e propostas oriundas de entidades
cientficas e culturais. A Comisso Permanente de Legislao Participativa
conforme disposto na Resoluo 1, de 2006, do CN tem poderes para inclusive
tratar sobre matrias oramentrias, bem como participar dos debates oramentrios
durante as suas tramitaes no CN.

4.2.

Entrevistas

Observada a metodologia proposta inicialmente para a pesquisa, foram feitas

15 (quinze) entrevistas abertas, com as pessoas discriminadas no Quadro 7,
utilizando como pergunta central a questo de pesquisa: como o oramento pblico
brasileiro atualmente se apresenta (presta) sob a perspectiva emancipatria?

34

Entrevistados

Atuao

Data

Resumo

Eliomar Rios

Secretrio Adjunto da SOF responsvel da

Gesto Corporativa, Ex Superintendente de
Administrao e Finanas da ANEEL e
ocupante do cargo de Analista de
Planejamento e Oramento

14/12/2010

Aprovado
em tempo

Coordenador Geral da Tecnologia e da

Informao da SOF, Ex Gerente de Programas
Aprovado
Carlos Eduardo
Estratgicos e de Gesto do Plano Plurianual 16/12/2010
por decurso
Veiga
da SPI e ocupante do cargo de Analista de
Planejamento e Oramento
Marcio Oliveira

Dalmo Palmeira
Joo Pederiva

Coordenador Geral de Assuntos

Oramentrios, Inovadores e Federativos da
SOF e ocupante do cargo de Analista de
Planejamento e Oramento
Assessor para Oramentos no SF e ocupante
do cargo de Analista de Planejamento e
Oramento

17/12/2010

Aprovado
em tempo

06/01/2011

Aprovado
por decurso

12/01/2011

Aprovado
em tempo

19/02/2011

Aprovado
em tempo

04/01/2011

Aprovado
por decurso

07/01/2010

Aprovado
em tempo

12/01/2011

Aprovado
em tempo

05/01/2011

Aprovado
em tempo

Professor da UnB, Consultor de Oramento da

Cmera Legislativa do DF, ex Assessor para
07/02/2011
Oramentos do SF, Colaborador para
Movimentos Sociais

Aprovado
em tempo

Consultor de Oramentos no SF

Consultor de Oramentos na CD, Ex

Secretrio de Oramento Federal e ocupante
Hlio Tolini
do cargo de Analista de Planejamento e
Oramento
Coordenador de Formao de Servidores do
cargo de Planejamento e Oramento da
Jos Pagnussat
ENAP, Professor da UnB e Presidente do
CORECON/DF
Coordenador de Oramento e Finanas do
Antonio Bacelar
INSS
Coordenador de Oramento e Finanas do MS
Eduardo
e ocupante do cargo de Analista de
Gomes
Planejamento e Oramento
Professora da ENAP e Consultora de
Rita Santos
Oramento do SF
Arthur Oscar
Guimares

Guiacomoni
Fernado
Resende
Gilda Cabral
Francisco
Sadeck

Professor da UnB, Autor de livro sobre

oramento pblico e Consultor de Oramentos
no SF aposentado
Pesquisador da FgV, Consultor sobre Polticas
Pblicas e Ex Presidente do IPEA
Atuante em movimentos sociais (CFEMEA) e
funcionria aposentada do IPEA
Consultor e estudante sobre Oramento
Pblico, Movimentos e Participaes Sociais e
Ex funcionrio do INESC

17/02/2011
12/01/2011
14/01/2011
14/02/2011

Grupo

SOF

CON

SET

ACA

Aprovado
por decurso
Aprovado
em tempo
Aprovado
em tempo

SOC

Aprovado
em tempo

Quadro 7: Relao dos Entrevistados

Fonte: Elaborado pelo autor.

35

Tanto no momento da entrevista quanto no texto da mensagem eletrnica

encaminhada para os entrevistados com o resumo para aprovao foram
mencionados sobre a necessidade de retorno no prazo mximo de 10 (dez) dias
quando identificado a necessidade de realizao de ajustes, caso contrrio o resumo
originalmente encaminhado seria considerado como aprovado. No Quadro 7 consta
as identificaes de quais os entrevistados fizeram as aprovaes mesmo que
aps o prazo previamente estipulado quando solicitado a prorrogao de tempo para
a realizao de ajustes dos resumos ajustados por meio de retorno do correio
eletrnico (aprovado em tempo) e os que decidiram aprovar os resumos por decurso
de prazo (sem retornar os mensagens eletrnicas), pressupondo que no houve a
no necessidade de realizao de ajustes.
Com base nos dados coletados e considerando o foco de respostas dos
entrevistados, constatou-se a concentrao dos contedos das entrevistas em trs
principais condicionantes provenientes, naturalmente, da questo de pesquisa
levantada: 1) Se o oramento brasileiro emancipatrio? 2) Se o oramento
brasileiro apresenta evidencias emancipatrias? 3) Se existem formas de promover
oportunidades para a emancipao oramentria no Brasil? Nesse sentido, a partir
destas trs condicionantes, o contedo das entrevistas foram triados para serem
agrupados respectivamente em um desses trs blocos: a) Oramento
Emancipatrio no Brasil; b) Evidncias Emancipatrias no Oramento Brasileiro; e c)
Oportunidades para Emancipao Oramentria.
Assim, para a realizao do enquadramento dos dados coletados nas
entrevistas em um dos mencionados blocos, buscou-se definir clusters (frases com
contedos que agregam dados similares) como forma de possibilitar a aglutinao
dos dados e, consequentemente, a anlise do contedo. Ento, conforme
discriminado na Figura 4, os blocos aglutinam clusters, cada cluster pode se
relacionar com mais de um entrevistado, sendo que cada entrevistado est
representando um considerado grupo social. Vale destacar que alguns entrevistados
tem a aptido para estarem em mais de um grupo social, o que considera-se
importante para a maximizao da coleta, sendo nesses casos o enquadramento
deles em um grupo social est vinculada com a inteno original do convite para a
participao desta pesquisa.
36

Bloco
Cluster
Entrevistado

Grupo

Figura 4: Modelo de Categorizao (Bloco, Cluster, Entrevistado e Grupo)

Fonte: Elaborado pelo autor.

Consta no Quadro 8 a discriminao dos clusters identificados nos resumos

das entrevistas e agrupados por bloco, com seus respectivos nmeros de
ocorrncias. Entende-se que esses dados so fundamentais para a verificao da
dimenso da questo de pesquisa.

Bloco A: Oramento Emancipatrio no Brasil

Nmero de Ocorrncias

Clusters
SOF CON SET ACA SOC Total
A1: O oramento brasileiro no emancipatrio, porm
apresenta caractersticas emancipatrias.
Total

15
15

Bloco B: Evidncias Emancipatrias no Oramento Brasileiro

Nmero de Ocorrncias

Clusters

SOF CON SET ACA SOC Total

B1: Realizao de emendas parlamentares por meio de

representantes eleitos pela sociedade, principalmente as
provenientes de comisses.

B2: Audincias, Comits, Comisses e Conselhos Pblicos

para a gesto de polticas pblicas.

B3: Atuao de movimentos sociais influenciando as tomadas

de decises oramentrias.

B4: Colaborao de empresas privadas no processo decisrio

oramentrio.

B5: Atuao das instituies pblicas influenciando as

tomadas de decises oramentrias.

37

B6: Atuao de parte da sociedade (com capacidade

mobilizao) para se beneficiar de polticas pblicas de seus
interesses, embora as vezes no atuarem de forma
cooperativa.

B7: Envolvimento de funcionrios de todas as unidades, alm

de considerar as informaes de atendimentos, com vistas a
colaborar com o processo oramentrio do INSS, de forma
participativa, inclusive buscando mecanismos cooperativos
entre os atores envolvidos.

B8: Interao com as unidades do MS para a elaborao do

oramento com caractersticas participativas com restrio ao
debate com a sociedade a priori.

B9: O atual modelo de planejamento e oramento

governamental (implementado em 2000) j adota referencial
metodolgico (PES) que considera a participao social como
item importante para a formao da capacidade de governo.

B10: A elaborao do PPA 2004 2007 foi realizada com

grande promoo da participao social, inclusive com a
realizao de audincias pblicas nos estados.

B11: Elaborao de trabalho pelo NAE para o levantamento

de polticas pblicas prioritrias com a participao de
especialistas polticos, a sociedade em geral e servidores em
reas prioritrias.

B12: Oramento cidado brasileiro (Oramento ao Alcance de

Todos PLOA/2011).

B13: Momento do oramento (Rdio MP)

B14: Sofinha e sua turma (Programa Nacional de Educao

Fiscal PNEF)

B15: Instruo da sociedade em oramento pblico (curso

bsico em oramento pblico)

B16: Atuao de acadmicos influenciando as tomadas de

decises oramentrias.

B17: Disponibilizao de informaes oramentrias para a

sociedade

B18: O oramento pblico contempla regras que so

debatidas com a sociedade, na maioria das vezes, antes ou
depois do processo de elaborao e de aprovao da lei
oramentria

Total

14

41

38

Bloco C: Oportunidades para Emancipao Oramentria

Nmero de Ocorrncias

Clusters
SOF CON SET ACA SOC Total
C1: Valorizao das emendas parlamentares, com destaque
para as provenientes das comisses.

C2: Valorizao da Comisso Mista de Planos, Oramentos

Pblicos e Fiscalizao (CMO).

C3: Implementao do oramento impositivo para as

despesas sociais.

C4: Promoo para a utilizao, no mbito do processo

oramentrio, de tcnicas com critrios que estimulem a
participao social, bem como se aproprie efetivamente do
conhecimento gerado.

C5: Capacitao de profissionais de planejamento e

oramento em tcnicas para a promoo de aes
emancipatrias no processo oramentrio.

C6: O aprendizado gerado pela ao emancipatria mais

relevante do que os resultados gerados por prpria ao (mais
foco nos meios do que nos fins).

C7: Estmulo ao aumento da representao da sociedade no

processo decisrio do oramento pblico.

C8: Instruo da sociedade para o melhor entendimento do

oramento pblico promovendo a capacidade de mobilizao
e influncia sobre o processo oramentrio.

C9: Valorizao da importncia do oramento como

instrumento de implementao de polticas pblicas capaz de
transformar a realidade social atual.

C10: Simplificao da linguagem oramentria para melhorar

a compreenso da sociedade.

C11: Reforma do atual ciclo oramentrio (planejamento,

oramento, controle e avaliao), com vistas a buscar maior
transparncia e confiabilidade.

C12: Aumento da disponibilizao de informaes

oramentrias, inclusive com linguagem acessvel para a
sociedade em geral, com vistas a potencializar as aes de
controle social, transparncia e accountability.

C13: Definio de um objetivo governamental para a

implementao da democracia representativa com
propriedades emancipatrias de planejamento.

Total

14

38

Total Geral

26

17

13

16

22

94

Quadro 8: Ocorrncia dos Clusters por Grupos e Blocos de Contedo Levantados nas
Entrevistas
Fonte: Elaborado pelo autor.

39

Portanto, com base nos dados coletados nas entrevistas e considerando a

estrutura de clusters identificados, observa-se 94 (noventa e quatro) ocorrncias em
todos entrevistados, sendo 12 (doze), 41 (quarenta e um) e 38 (trinta e oito)
agrupados

nos

blocos

Oramento

Emancipatrio

no

Brasil,

Evidncias

Emancipatrias no Oramento Brasileiro e Oportunidades para Emancipao

Oramentria, respectivamente.

40

5. Anlise dos Dados

A anlise dos dados coletados nas entrevistas foi feita por meio da apreciao
dos contedos, com a ajuda de recursos informatizados do pacote Microsoft Office,
buscando encontrar justificativas das evidncias associadas entre as referncias
bibliogrficas e documentais (triangulao), tabulando as suas ocorrncias ou
identificando os casos desviantes, examinadas as categorizaes (blocos, clusters e
grupos) relacionadas com situaes causais (consistncias e congruncias) da
ocorrncia de efeitos emancipatrios no mbito do oramentrio pblico brasileiro.

5.1.

Anlise dos Clusters Levantados nas Entrevistas

Das 94 (noventa e quatro) ocorrncias de clusters entre todos os

entrevistados, destaca-se a contribuio dos entrevistados considerados nos grupos
da SOF e da SOC com a representao de mais da metade das referidas
contribuies (51%), conforme se pode observar na Figura 5.

Figura 5: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo

Fonte: Elaborado pelo autor.

41

Com relao ao primeiro bloco denominado Oramento Emancipatrio no

Brasil (A), nota-se que para as doze ocorrncias (um para cada entrevistado,
consequentemente, trs para cada grupo, vide Figura 6) s foi identificada a
existncia de apenas um cluster: o oramento brasileiro no emancipatrio, porm
apresenta caractersticas emancipatrias (A1). Exemplo dessa evidncia pode ser
observada na transcrio parcial de entrevista abaixo apresentada.
Em que pese a participao da sociedade ainda ser pequena no processo
oramentrio, existem diversas iniciativas (relatadas anteriormente) nessa
direo. Porm h que se considerar que esse um processo complexo
principalmente para o ente federal no tocante promoo da referida
emancipao.

Figura 6: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo no Bloco A

Fonte: Elaborado pelo autor.

No bloco Evidncias Emancipatrias no Oramento Brasileiro (B), j existe

uma predominncia de 54% (vide Figura 7) do total de ocorrncias provenientes de
entrevistados considerados como SOF (34%) e SET (20%), o que pode significar a
existncia de concentrao de conhecimento sobre as informaes relativas s
atuais evidncias emancipatrias, provavelmente porque so os geradores
principalmente a SOF dessas evidncias, podendo inferir a baixa capacidade de

42

comunicao aos grupos sobre tais evidncias ou que os acontecimentos dessas

evidncias so muito recentes (com pouco tempo para a sua disseminao).

Figura 7: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo no Bloco B

Fonte: Elaborado pelo autor.

Essas

constataes

ficam

mais

fortes

quando

observamos

que

manifestao somente pelo grupo SOC (com trs ocorrncias) do cluster

Simplificao da linguagem oramentria para melhorar a compreenso (C10), no
bloco Oportunidades para Emancipao Oramentria (C), mesmo quando se
observa a evidncia do Oramento cidado brasileiro (Oramento ao Alcance de
Todos PLOA/2011), B12, neste caso exclusivamente ocorrida pelo grupo SOF (2
ocorrncias, grupo responsvel pela sua edio). Este exemplo pode ser explicado
em parte pela necessidade de potencializar a comunicao de evidncias para a
sociedade ou, mesmo, pelo fato da publicao do oramento cidado brasileiro ter
ocorrido apenas muito recentemente (2010).
Em seguida, discriminam-se os clusters do mencionado bloco B, com seus
respectivos e exemplificativos trechos de evidncias:
B1: Realizao de emendas parlamentares por meio de representantes
eleitos pela sociedade.
no processo de realizao de emendas em que os representantes eleitos
pelo povo devem buscar a concretizao da vontade da sociedade.

43

 B2: Audincias, Comits, Comisses e Conselhos Pblicos para a

gesto de polticas pblicas.
O maior espao de participao da sociedade nas decises governamentais
seja nos conselhos como os da sade, da educao, da criana, entre
outros.

B3: Atuao de movimentos sociais influenciando as tomadas de

decises oramentrias.
ONGs pressupem que no tem interesses diretos nos recursos pblicos
uma vez que no visam lucro, atuam representando determinados setores
da sociedade com vistas a serem contemplados em polticas pblicas que
por sua vez sero viabilizadas pela a execuo de dotaes constantes no
oramento pblico.

B4: Colaborao de empresas privadas no processo decisrio

oramentrio.
Empresas privadas com o interesse de atuar em contratos pblicos,
principalmente

as

grandes

empreiteiras

precisam

das

informaes

oramentrias para realizarem os seus planejamentos empresariais com a

expectativa de participarem dos processos licitatrios consequentes da
prpria previso nos Projetos de Lei Oramentria Anual - PLOA ou em
debates legislativos relativos a emendas parlamentares, sendo que algumas
vezes esses debates servindo at mesmo como consultoria empresariais
sobre a viabilidade de projetos.

B5: Atuao das instituies pblicas influenciando as tomadas de

decises oramentrias.
Instituies pblicas na medida que so interessadas diretamente nos
recursos apropriados no oramento pblico, as suas participaes so
fundamentais para a efetivao de suas polticas pblicas, principalmente
com a atuao de seus assessores parlamentares, interagindo com o CN ...

B6: Atuao de parte da sociedade (com capacidade mobilizao) para

se beneficiar de polticas pblicas de seus interesses, embora as vezes
no atuarem de forma cooperativa.
O jogo que est sendo jogado satisfaz apenas quem participa. Isso est
bem claro quando observa-se os beneficirios (representantes) das
despesas atualmente consideradas favorecidas como obrigatrias e
ressalvadas

(no

sujeitas

contingenciamento),

os

relegados

recebedores das polticas relacionadas com os gastos discricionrios

(sujeitos ao contigenciamento).

44

 B7: Envolvimento de funcionrios de todas as unidades, alm de

considerar as informaes de atendimentos, com vistas a colaborar
com o processo oramentrio do INSS, de forma participativa, inclusive
buscando mecanismos cooperativos entre os atores envolvidos.
Somente com a participao de todas as agncias do INSS, que interagem
como a sociedade, que a demandante, o rgo central de oramento
consegue atuar na adequao dos valores oramentrios necessrios para
o bom atendimento dos usurios da previdncia social. A boa relao entre
os coordenadores de ao e a CGOFC e esta com as Gerncias Executivas
e Superintendncias Regionais e com foco no funcionamento da APSAgncia da Previdncia Social, visam garantir o efeito cooperativo, por meio
da colocao da realidade dos dados com a transparncia nas decises
alocativas.

B8: Interao com as unidades do MS para a elaborao do oramento

com caractersticas participativas com restrio ao debate com a
sociedade a priori.
A Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPO) faz a interface entre
as unidades finalsticas e o rgo central de oramento (SOF). Essa
interface sempre tem como pressuposto o dilogo aberto. Inicialmente so
levantados nmeros preliminares e depois, com a divulgao dos limites
pela SOF, so feitos os ajustes aos tetos possveis para cada unidade.

B9: O atual modelo de planejamento e oramento governamental

(implementado em 2000) j adota referencial metodolgico (PES) que
considera a participao social como item importante para a formao
da capacidade de governo.
Destaque se faz sobre a posterior adoo de reformas do sistema de
planejamento no Chile em que o ex-ministro chileno, Carlos Matus,
preocupado em fortalecer o papel estratgico da planificao governamental
desenvolve a teoria denominada Planejamento Estratgico Situacional
PES, que considera fundamental a participao social como item
importante para a formao da capacidade de governo, sem contar que os
atores sociais precisam ser considerados no mbito do processo decisrio,
de forma correlata a atuao de atores em um jogo, em que cada jogada as
posies desses atores podem ser revistas, necessitando de aes
corretivas de direo no planejamento governamental a todo o momento. A
teoria do PES foi amplamente difundida no Brasil principalmente pelo IPEA
(CEDEC), inclusive para a reforma oramentria brasileira adotada a partir
de 2000.

45

 B10: A elaborao do PPA 2004 2007 foi realizada com grande

promoo da participao social, inclusive com a realizao de
audincias pblicas nos estados.
Outro fato importante foi a adoo de modelos que possibilitam uma maior
participao de atores na definio das polticas pblicas, sendo um
destaque a experincia no mbito do governo federal na elaborao do PPA
2004-2007, com a busca de construo dos grandes objetivos estratgicos,
alinhados com a viso de futuro, em torno de temas governamentais
considerados prioritrios pelos governantes em amplo debate na prpria
ENAP, que depois foram colocados a discusso com a sociedade
(parlamentares, dirigentes nos Estados, representantes de classes, entre
outros membros). Considera-se que foi uma grande iniciativa, com um bom
nvel de debate, em que pese ainda um pouco restrita. Tal iniciativa s foi
possvel diante do conhecimento produzido a partir de visitas tcnicas a
pases que j tinham realizado alguma experincia desse tipo, sendo o
processo de elaborao do PPA o ponto chave para a efetivao desse
projeto com fortes caractersticas emancipatrias. O entrevistado ressalta
que a introduo da metodologia ZOPP poderia colaborar muito com a
melhoria do referido processo.

B11: Elaborao de trabalho pelo NAE para o levantamento de

polticas pblicas prioritrias com a participao de especialistas
polticos, a sociedade em geral e servidores em reas prioritrias.
Uma outra iniciativa interessante foi feita pela NAE por meio de um trabalho
no sentido de obter uma viso coletiva sobre as prioridades em polticas
pblicas sob forma de temas. Neste contexto, com a utilizao da
ferramenta Web Delphi, foram mobilizados 3 grandes grupos de agentes. O
primeiro foi os de especialistas nos temas (polticas pblicas), depois a
sociedade aberta, e por fim servidores em pontos estratgicos, isso tudo
para verificar o que se considera como mais prioritrios e os momentos que
devem ser considerados para o desenvolvimento das polticas de forma
integrada.

B12: Oramento cidado brasileiro (Oramento ao Alcance de Todos

PLOA/2011).
Revista Oramento ao Alcance de Todos foi elaborada com o objetivo de
apresentar de forma didtica e simplificada para que todos os cidados
minimamente capacitados possam fazer a leitura e obter as principais
informaes sobre as distribuies de recursos por funo de governo,

46

inclusive com detalhes de dados referentes a grupos de despesas e com

dados histricos.

B13: Momento do oramento (Rdio MP).

Radio MP, Momento do Oramento elaborao de programas de
entrevistas com tcnicos da SOF com a inteno de produzir conhecimento
sobre oramento para divulgao no stio eletrnico do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto MP, com a possibilidade de baix-los
e reproduzi-los em rdios de todo o pas, passando as informaes para
milhares de brasileiros. J foram produzidos at agora em torno de 30
programas sobre diversos temas, a exemplo de: princpios oramentrios,
financiamento da sade e FUNDEB. Registra-se que j foram realizadas
mais de 9 mil downloads de programas.

B14: Sofinha e sua turma (Programa Nacional de Educao Fiscal

PNEF).
Cartilha Sofinha e sua Turma no mbito do programa nacional de
educao fiscal da Escola de Administrao Fazendria (ESAF) com
representantes estaduais, elaborada com o auxlio do Ministrio da
Educao (MEC), visa contribuir com a formao de educadores que por
sua vez sero multiplicadores para os seus alunos do ensino fundamental
principalmente nas escolas pblicas no sentido de obterem senso crtico e
conhecimento sobre os temas fiscais. J foram distribudas mais de 100 mil
exemplares e, atualmente, a Sofinha est servindo como referncia para
outros pases de lngua espanhola e inglesa (j traduzidas).

B15: Instruo da sociedade em oramento pblico (curso bsico em

oramento pblico).
Escola Virtual Foram elaborados 2 cursos a distncia (um bsico para
leigos e outro especfico para tcnicos) no intuito de capacitar tanto a
sociedade em geral quanto os profissionais que atuam na rea
oramentria, sendo j registrado mais de 2 mil capacitaes.
Semana Oramentria e cursos presenciais de oramento Fomento e
disponibilizao de instrutores para participao de programa de instrutoria
na ESAF e na Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP.
Participao em eventos sobre oramento visitas de alunos de graduao
na SOF e representao da SOF em eventos nas universidades para
participar de debates com os alunos, alm da sociedade em geral, com
vistas

explicar

os

processos

oramentrios

escutar

sugestes/contribuies para a melhoria dos referidos processos. Visita de

analistas de oramento em eventos sociais, inclusive promovidos por
parlamentares, para discusso da alocao oramentria.

47

 B16: Atuao de acadmicos influenciando as tomadas de decises

oramentrias.
Acadmicos observa-se um grande aumento de interesse da comunidade
acadmica sobre os temas oramentrios, mesmo que ainda considere
tmida a quantidade de pessoas que procuram o CN em busca de
informaes sobre o oramento pblico.

B17: Disponibilizao de informaes oramentrias para a sociedade.

Quando realiza-se seminrios, divulgao de dados (como na internet), o
processo emancipatrio est acontecendo ...

B18: O oramento pblico contempla regras que so debatidas com a

sociedade, na maioria das vezes, antes ou depois do processo de
elaborao e de aprovao da lei oramentria.
Emancipao em vrios casos pode ocorrer antes ou depois do prprio
processo de elaborao e aprovao do oramento pblico, o que pouco se
percebe essa preocupao. Mas como as decises oramentrias so de
perfis histricos, nos tempos em que elas so decididas, a sociedade pode
e de fato acontecem participar nas decises que impactam no processo
oramentrio.

Sobre o cluster Colaborao de empresas privadas no processo decisrio

oramentrio (B4), em que pese vrias empresas dependerem substancialmente de
recursos pblicos, o que promove nessa relao entre governo e empresas as vezes
h situaes de conflito de interesses, vale transcrever parte de entrevista que relata
sobre a possibilidade de obter ganhos com uma relao cooperativa entre empresas
e governo:mantida boas relaes entre as partes, podem gerar ganhos de eficincia
com a viabilizao de empreendimentos pblicos inclusive com valores mais
econmicos. A participao de empresas em debates no legislativo pode ser
explicado pelo menos em parte por meio da prpria omisso do executivo em
discutir sobre os seus projetos no parlamento.
No mbito do bloco B, conforme consta na Figura 8, a participao do nmero
de ocorrncias por clusters nos permite inferir que os clusters B1 (Realizao de
emendas parlamentares por meio de representantes eleitos pela sociedade,
principalmente as provenientes de comisses, 10%), B2 (Audincias, Comits,
48

Comisses e Conselhos Pblicos para a gesto de polticas pblicas, 20%) e B3

(Atuao

de

movimentos

sociais

influenciando

as

tomadas

de

decises

oramentrias, 10%) representam 40% de todas as ocorrncias, sendo que a

representao do cluster B2 equivale a soma das outras duas (B1 e B3).

Figura 8: Participao de Ocorrncias por Clusters no Grupo B

Fonte: Elaborado pelo autor.

Sobre o bloco Oportunidades para Emancipao Oramentria (C), vide

Figura 9, observa-se que tem como maioria o conjunto de ocorrncias de clusters
nos grupos SOC (37%) e ACA (16%) com 53%, com a relevante contribuio de 14
ocorrncias de clusters do grupo SOC, provavelmente motivado com a vontade de
participar nas decises oramentrias no sentido de contribuir para que o processo
emancipatrio seja potencializado pelo prprio interesse direto desse grupo. H de
se destacar que, mesmo assim, o grupo SOF (24%) foi o segundo mais participativo,
o que pode significar o desejo desse grupo em contribuir para a promoo de
evidncias emancipatrias.

49

Figura 9: Participao de Ocorrncias de Clusters por Grupo no Bloco C

Fonte: Elaborado pelo autor.

Os clusters do bloco C, com seus respectivos e exemplificativos trechos das

entrevistas, propondo oportunidades para emancipao oramentria brasileira so:
C1: Valorizao das emendas parlamentares, com destaque para as
provenientes das comisses.
Emendas: As emendas parlamentares so fundamentais para o processo de
consolidao

democrtica,

ou

seja,

consider-las

imprprias

ou

simplesmente correlacion-las diretamente com os exemplos de corrupo

no Pas um grande risco para a democracia brasileira. no processo de
realizao de emendas em que os representantes eleitos pelo povo devem
buscar a concretizao da vontade da sociedade. Desta forma, elas
possuem importncia inegvel, devendo ser garantidas no novo processo
oramentrio aqui proposto;

C2: Valorizao da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e

Fiscalizao (CMO).
CMO: O papel da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao (CMO) do Congresso Nacional parte das garantias para a
consolidao democrtica do oramento pblico brasileiro e precisa ser
reforado. A proposta de extino da CMO em tempos de corrupo soa
como uma resposta inadequada para a soluo dos problemas existentes.
Parece um grande equvoco e precisa ser refutado, pois possibilita a
efetivao de um retrocesso democrtico na tramitao do Oramento
Pblico;

50

 C3: Implementao do oramento impositivo para as despesas sociais.

Oramento obrigatrio: Na eventualidade de mudana na execuo
oramentria, as despesas das reas sociais deveriam ser as nicas a
serem consideradas como impositivas (obrigatrias) na sua execuo. A
imposio de execuo para as despesas sociais possibilitaria a realizao
das polticas pblicas de interesse direto da prpria sociedade, assim
promovendo a emancipao da sociedade na discusso de que polticas
so interessantes e deveriam ser mantidas, com a confiana de que tais
manifestaes em defesa de determinadas polticas (programas) sero
respeitadas pela sua obrigatoriedade e importncia na execuo.

C4: Promoo para a utilizao, no mbito do processo oramentrio,

de tcnicas com critrios que estimulem a participao social, bem
como se aproprie efetivamente do conhecimento gerado.
No caso brasileiro, com um pas emergente, poucas pessoas esto
interessadas pelo tema oramentrio, o que dificulta para que se tenha um
oramento com caractersticas emancipatrias. Importante que os agentes
dentro

do

processo

oramentrio

estejam

comprometidos

para

desenvolvimento de um trabalho que possa apresentar caractersticas

emancipatrias, possibilitando que a sociedade participe direta ou
indiretamente nas decises, de forma aberta e ampla.

C5: Capacitao de profissionais de planejamento e oramento em

tcnicas para a promoo de aes emancipatrias no processo
oramentrio.
Para a promoo de aes realmente emancipatria, deve-se ter alm de
um corpo tcnico compatvel e adequado para esse debate, tanto em
formao para conduzir esse processo quanto em quantitativo suficiente
para ser mais ampla e sem buscar muitos detalhes.

C6: O aprendizado gerado pela ao emancipatria mais relevante

do que os resultados gerados por prpria ao (mais foco nos meios
do que nos fins).
Registra-se que em um processo emancipatrio o fundamental o
aprendizado promovido pela participao, esse aprendizado apropriado
tanto pelo governo com a coleta de dados sob uma diferente perspectiva
(da sociedade, ou melhor, do pblico alvo) quanto pela sociedade que se
encontra mais apta (empoderada) para influenciar as tomadas de decises
governamentais. Assim, a ao pedaggica tem mais destaque do que o
prprio resultado esperado por ela.

51

 C7: Estmulo ao aumento da representao da sociedade no processo

decisrio do oramento pblico.
A participaes de agentes no processo oramentrio, principalmente aqui
se referindo ao processo legislativo, visam promover a busca pela melhoria
do debate de polticas pblicas, gerando conhecimento mais adequado para
a tomada de deciso. Porm, para que o pas seja efetivo na emancipao
oramentria melhor trabalhar nas representaes da sociedade neste
debate, ou seja, fazer com que os agentes citados acima tenham
representantes os mais diversos possveis.

C8: Instruo da sociedade para o melhor entendimento do oramento

pblico promovendo a capacidade de mobilizao e influncia sobre o
processo oramentrio.
A grande dificuldade de se ter uma participao mais efetiva da sociedade
est no fato de ela no ter conhecimento sobre as regras e a tcnica
oramentria, principalmente pelo motivo de a linguagem oramentria ser
complexa, o que dificulta o bom entendimento do tema.
Da a importncia de se promover a educao oramentria para toda a
sociedade, como ocorreu recentemente com a educao ambiental.
Cidados com conhecimento sobre um determinado tema fica mais
consciente

da

importncia

de

se

debater

aquele

assunto,

consequentemente mais apto a influenciar decises sobre as polticas

pblicas que o governo deve adotar para solucionar os problemas que a
sociedade vive.

C9: Valorizao da importncia do oramento como instrumento de

implementao de polticas pblicas capaz de transformar a realidade
social atual.
preciso que a sociedade veja no oramento um importante instrumento de
transformao, com potencial para alterar a realidade socioeconmica do
pas.

C10: Simplificao da linguagem oramentria para melhorar a

compreenso da sociedade.
Partindo do pressuposto tese de que o oramento emancipatrio requer
algumas

caractersticas

que

envolvam

sociedade

no

processo

oramentrio: ... 2) que a sociedade compreenda o oramento; e 3) que o

oramento traga uma linguagem fcil.

52

 C11: Reforma do atual ciclo oramentrio (planejamento, oramento,

controle e avaliao), com vistas a buscar maior transparncia e
confiabilidade.
fundamental que o Brasil promova uma reforma oramentria que comece
pela reconstruo do ciclo oramentrio, que compreende: a) planejamento;
b) oramento; c) controle; e d) avaliao, para que o oramento adquira
condies de ser um instrumento tambm importante para a transformao
social.

C12: Aumento da disponibilizao de informaes oramentrias,

inclusive com linguagem acessvel para a sociedade em geral, com
vistas a potencializar as aes de controle social, transparncia e
accountability.
Como desafios, pode-se registrar a busca pela elaborao de relatrios que
podem fornecer de forma dinmica dados sobre o oramento para qualquer
cidado com o mnimo de conhecimento em oramento pblico, inclusive
com contedos interpretativos que facilitem o entendimento dos dados
apresentados, ou seja, simplificados.

C13: Definio de um objetivo governamental para a implementao da

democracia representativa com propriedades emancipatrias de
planejamento.
Assim, dada a obteno de maiores convergncias dos padres de
Elaborado pelo autoridade sociais e governamentais, com melhores
resultados e avaliaes da governana, a oferta e o avano dos repertrios
democrticos, depende das prticas e demandas democrticas, por
deliberao e participao, disseminadas, cultivadas e arraigadas na
sociedade.

Com relao ao bloco C (Figura 10), a participao do nmero de ocorrncias

por clusters nos permite inferir que os clusters C4 (Promoo para a utilizao, no
mbito do processo oramentrio, de tcnicas com critrios que estimulem a
participao social, bem como se aproprie efetivamente do conhecimento gerado,
24%), C8 (Instruo da sociedade para o melhor entendimento do oramento pblico
promovendo a capacidade de mobilizao e influncia sobre o processo
oramentrio, 10%) e C12 (Aumento da disponibilizao de informaes
oramentrias, inclusive com linguagem acessvel para a sociedade em geral, com
vistas a potencializar as aes de controle social, transparncia e accountability,
53

16%) representam 50% de todas as ocorrncias, observando que tratam de aes

complementares relacionadas ao conhecimento emancipatrio, destacando a
necessidade de se utilizar tcnicas oramentrias apropriadas para a efetivao do
que preconiza a teoria do planejamento emancipatrio.

Figura 10: Participao de Ocorrncias por Clusters no Grupo C

Fonte: Elaborado pelo autor.

A respeito do cluster C1 (Valorizao das emendas parlamentares, com

destaque para as provenientes das comisses), cabe mencionar a diferenciao das
emendas em trs grupos: individuais, de bancadas e de comisses. Segundo um
dos entrevistados, as emendas individuais so por concepo realizadas sob a
perspectiva individual, ou seja, longe da tica emancipatria. J as emendas de
bancadas, at que apresentam uma ideologia que privilegia a coletividade, mas na
prtica o que acontece hoje o loteamento de valores entre os parlamentares para
o atendimento de seus interesses privativos. Diferentemente so as emendas de
comisses,

exemplos

mais

prximos

do

que

preconiza

planejamento

emancipatrio, com uma lgica que prioriza o interesse pblico, tendo carter
institucional e com interesse nacional.

54

O mesmo entrevistado menciona, ainda, que:

o regimento interno do Congresso Nacional at prev uma participao
maior das comisses no processo legislativo, mas na prtica isso no
acontece. Infelizmente, a emenda de comisso no prioridade no
Legislativo, pois o que se v o grande interesse pelas emendas individuais
que como j foi dito esto longe dos interesses coletivos.

Percebe-se que alguns clusters de oportunidades do bloco C so

naturalmente complementares aos de evidncias atuais constantes no B, a exemplo
dos clusters C10: Simplificao da linguagem oramentria para melhorar a
compreenso da sociedade e B12: Oramento cidado brasileiro (Oramento ao
Alcance de Todos PLOA/2011). Essa constatao pode ser explicada pelo
desconhecimento de diversos atores sobre a evidncia mencionada no cluster B12,
ou mesmo pela necessidade de prover meios para estimular novas formas de, mais
plenamente, atender oportunidade referenciada no cluster C10.

5.2.

Anlise das Situaes Causais entre os Dados das Entrevistas e os

das Pesquisas Bibliogrfica e Documental (Triangulao)

A partir dos clusters formados de dados coletados nas entrevistas, buscou-se

a associao com as referncias bibliogrficas e documentais pesquisadas com
vistas a realizar a triangulao de evidncias sobre planejamento emancipatrio.
Registra-se que foram observadas referncias relacionadas com mais de um cluster.
Consta no Quadro 9 a relao dos clusters em que foram possveis encontrar as
mencionadas associaes bibliogrficas e documentais.
Bloco B: Evidncias Emancipatrias no Oramento Brasileiro
Clusters
B1: Realizao de emendas
parlamentares por meio de
representantes eleitos pela
sociedade, principalmente as
provenientes de comisses.
B2: Audincias, Comits,
Comisses e Conselhos Pblicos
para a gesto de polticas
pblicas.

Ocorrncia de Evidncias
Bibliogrfica
Documental
PD4: Portal Oramento
PD16: Resoluo 1, de 2006,
do Congresso Nacional
PD16: Resoluo 1, de 2006,
do Congresso Nacional
PD17: Resoluo 21, de
2001, da Cmara dos
Deputados

55

B3: Atuao de movimentos

sociais influenciando as tomadas
de decises oramentrias.
B10: A elaborao do PPA 2004
2007 foi realizada com grande
promoo da participao social,
inclusive com a realizao de
audincias pblicas nos estados.
B11: Elaborao de trabalho pelo
NAE para o levantamento de
polticas pblicas prioritrias com
a participao de especialistas
polticos, a sociedade em geral e
servidores em reas prioritrias.

B12: Oramento cidado

brasileiro (Oramento ao Alcance
de Todos PLOA/2011).

B13: Momento do oramento

(Rdio MP)

B14: Sofinha e sua turma

(Programa Nacional de Educao
Fiscal PNEF)
B15: Instruo da sociedade em
oramento pblico (curso bsico
em oramento pblico)

PD17: Resoluo 21, de

2001, da Cmara dos
Deputados
PB5: O PPA como Instrumento de
Planejamento e Gesto Estratgica
(Paulo, 2010)

PD10: Plano Brasil de Todos

PD14: Decreto 5.233, de 6 de
outubro de 2004

PD12: A metodologia de
gesto estratgica do NAE

PB3: Planning, Networks and Power

Relations: is Democratic Planning Under
Capitalism Possible? (Moulaert e
Cabaret, 2006)
PB6: Oramento-Cidado: Fundamento
Terico e Exerccio Prtico (Oliveira,
2010)
PD1: Oramento Federal ao
Alcance de Todos
PB13: Oramento pblico (Giacomoni,
2007)
PB14: Transparncia do oramento
pblico brasileiro: exame dos
documentos oramentrios da Unio e
uma proposta de estrutura para o
Oramento-Cidado (Cavalcante, 2008)
PB3: Planning, Networks and Power
Relations: is Democratic Planning Under
Capitalism Possible? (Moulaert e
PD6: Momento do
Cabaret, 2006)
Oramento
PB13: Oramento pblico (Giacomoni,
2007)
PB3: Planning, Networks and Power
PD2: Sofinha e sua turma
Relations: is Democratic Planning Under
apresentam: como o governo
Capitalism Possible? (Moulaert e
deve gastar o dinheiro pago
Cabaret, 2006)
pela sociedade
PB13: Oramento pblico (Giacomoni,
2007)
PB3: Planning, Networks and Power
PD7: Capacitao da
Relations: is Democratic Planning Under
Sociedade pela SOF
Capitalism Possible? (Moulaert e
Cabaret, 2006)
PD3: Portal SOF

PB3: Planning, Networks and Power

B17: Disponibilizao de
Relations: is Democratic Planning Under
informaes oramentrias para a
Capitalism Possible? (Moulaert e
sociedade
Cabaret, 2006)

B18: O oramento pblico

contempla regras que so
debatidas com a sociedade, na
maioria das vezes, antes ou
depois do processo de elaborao
e de aprovao da lei
oramentria

PB4: Planning as the ideology of

(neoliberal) space (Gunder, 2010)

PD4: Portal Oramento

PD5: Manual Tcnico
Oramentrio (MTO) 2011
PD9: Balano da Gesto da
Secretaria de Oramento
Federal

PD8: Seminrios de
Oramento

56

Bloco C: Oportunidades para Emancipao Oramentria

Clusters

Ocorrncia de Evidncias
Bibliogrfica
Documental
PB1: Educao, Consenso e
Emancipao na Teoria da Ao
Comunicativa de Habermas (Gomes,
2007)
PB2: The Evolution of Urban Regime
Theory: The Challenge of
Conceptualization (Mossberger e Stoker,
2001)

PD11: Participao social no

Governo (Programa
Eurobrasil)

PB4: Planning as the ideology of

(neoliberal) space (Gunder, 2010)

C4: Promoo para a utilizao,

no mbito do processo
oramentrio, de tcnicas com
critrios que estimulem a
participao social, bem como se
aproprie efetivamente do
conhecimento gerado.

PB7: Dois Sculos de Teoria do

Planejamento: Uma Viso Geral
(Friedmann, 2007)

PD12: A metodologia de
gesto estratgica do NAE

PB8: Oramento orientado a resultados:

instrumento de fortalecimento
democrtico na America Latina? (Fortis,
2009)
PB9: Oramento pblico: anlise da
formulao de estratgicas sob a
perspectiva do planejamento
emancipatrio e desenvolvimentista
(Abreu e Gomes, 2010)

PD13: Estado, Instituies e

Democracia (vol. 2)

PB10: Responsabilidade Democrtica

na Amrica Latina (Mainwaring e Welna,
2003)
PB11: Democracia e o Espao Pblico
na Amrica Latina (Avritzer, 2002)
PB14: Transparncia do oramento
pblico brasileiro: exame dos
documentos oramentrios da Unio e
uma proposta de estrutura para o
Oramento-Cidado (Cavalcante, 2008)

C7: Estmulo ao aumento da

representao da sociedade no
processo decisrio do oramento
pblico.

C10: Simplificao da linguagem

oramentria para melhorar a
compreenso da sociedade.

PD15: Decreto de 8 de
dezembro de 2010

PD15: Decreto de 8 de
dezembro de 2010
PB3: Planning, Networks and Power
Relations: is Democratic Planning Under
Capitalism Possible? (Moulaert e
Cabaret, 2006)
PB6: Oramento-Cidado: Fundamento
Terico e Exerccio Prtico (Oliveira,
2010)
PB13: Oramento pblico (Giacomoni,
2007)

57

PB3: Planning, Networks and Power

Relations: is Democratic Planning Under
Capitalism Possible? (Moulaert e
Cabaret, 2006)
C12: Aumento da disponibilizao
PB6:
Oramento-Cidado:
Fundamento
de informaes oramentrias,
Terico
e
Exerccio
Prtico
(Oliveira,
inclusive com linguagem acessvel
2010)
para a sociedade em geral, com
PB13: Oramento pblico (Giacomoni,
vistas a potencializar as aes de
2007)
controle social, transparncia e
PB14: Transparncia do oramento
accountability.
pblico brasileiro: exame dos
documentos oramentrios da Unio e
uma proposta de estrutura para o
Oramento-Cidado (Cavalcante, 2008)

C13: Definio de um objetivo

governamental para a
implementao da democracia
representativa com propriedades
emancipatrias de planejamento.

PD15: Decreto de 8 de
dezembro de 2010

PB12: Poder o direito ser

emancipatrio? (Santos, 2003)

Quadro 9: Identificao de Evidncias Bibliogrficas e Documentais Coletadas Relacionadas

com os Clusters Provenientes Gerados das Entrevistas
Fonte: Elaborado pelo autor.

Nota-se que (vide Figura 11) 69% (11) dos clustes com associaes possveis
so do bloco B (Evidncias Emancipatrias no Oramento Brasileiro), enquanto que
apenas 31% (5) so do bloco C (Oportunidades para Emancipao Oramentria).

Figura 11: Participao de Ocorrncias de Clusters com associaes de Referncias

Bibliogrficas e Documentais por Bloco
Fonte: Elaborado pelo autor.

58

A seguir discrimina-se na Figura 12 o nmero de ocorrncias de

associaes por clusters, discriminado as associaes com referncias bibliogrficas
e com documentais, podendo destacar a existncia de 4 (quatro) clusters do bloco B
apenas associados com referncias documentais (mais registros de evidncias) e,
por outro lado, 2 (dois) clusters do bloco C associados somente com referncias
bibliogrficas (mais registros de oportunidades). Na oportunidade, ressalta-se a alta
concentrao (13) de associaes bibliogrficas e documentais com o cluster C4
(Promoo para a utilizao, no mbito do processo oramentrio, de tcnicas com
critrios que estimulem a participao social, bem como se aproprie efetivamente do
conhecimento gerado), fato tambm coincidente com a observao da maior
quantidade de ocorrncias (9; 24%), entre todos os clusters provenientes das
entrevistas no seu respectivo bloco (C).

14
12
10
8
6
4
2
0
B1

B2

B3

B10

B11

B12

B13

B14

OcorrnciasRelacionadascomaPesquisaBibliogrfica

B15

B17

B18

C4

C7

C10

C12

C13

OcorrnciasRelacionadascomaPesquisaDocumental

Figura 12: Nmero de Ocorrncias de Associaes por Clusters, Discriminando as

Associaes com Referncias Bibliogrficas e Documentais
Fonte: Elaborado pelo autor.

59

Partindo do pressuposto de que aes emancipatrias promovem a incluso

da universalidade social, da representao democrtica, do dilogo autntico e do
aprendizado social representando assim um estmulo s estratgias oramentrias
desenvolvimentistas , para as evidncias emancipatrias brasileiras encontradas na
presente pesquisa isso no diferente, apesar do processo oramentrio brasileiro
ainda esteja muito distante de ser considerado como plenamente do tipo
participativo cooperativo, ou seja, emancipatrio democrtico.

60

6. Consideraes Finais
A realizao deste estudo buscou contribuir para uma diferente perspectiva
da teoria do planejamento, sob a tica emancipatria, possibilitando pesquisar o
oramento pblico federal sobre essa nova viso e em especial relacionando-a
com a gesto estratgica para o desenvolvimento do Estado brasileiro. Nesse
sentido, foi fundamental verificar de forma inovadora se o oramento brasileiro
pode ser considerado como emancipatrio, se o oramento brasileiro apresenta
evidencias que o classificariam como emancipatrio e se existem formas de
promover oportunidades para a emancipao oramentria no Brasil.
Para tanto, esta pesquisa foi pioneira na coleta dados de 14 (quatorze)
referenciais bibliogrficos, 17(dezessete) documentos e 15 (quinze) entrevistas
abertas com vistas a buscar evidncias emancipatrias no processo oramentrio
brasileiro, tendo como base as teorias de Gesto Estratgica, Oramento Pblico,
Planejamento Emancipatrio e Desenvolvimentismo. Essas teorias, tambm, deram
suporte para a anlise dos dados coletados, considerando que contribuem para:
Entender que o conjunto de regras de tomada de deciso orientar o
comportamento

de

uma

organizao,

desenvolvimento,

apresentando

inclusive

esquema

da

para

formulao

de

estratgia;
Explicar que os pressupostos das decises oramentrias ocorrem sob
uma limitada possibilidade de levantamento de alternativas e no mbito
de um processo estocstico, discriminando as atuais regras sobre o
processo oramentrio brasileiro;
Definir que, para a teoria emancipatria, um processo oramentrio
democrtico classificado como do tipo participativo; explicando quais
so as caractersticas por tipos de planejadores sob a tica
emancipatria; e
Expor que estratgias s so efetivas se houver envolvimento de toda
a

sociedade

(emancipao/participao),

esclarecendo

que

as

decises alocativas precisam estar associadas s estratgias.

61

Este estudo sobre o oramento pblico brasileiro a respeito da perspectiva

emancipatria utilizou recursos de anlise de contedo em dados coletados por
meio de entrevistas abertas, alm de pesquisas bibliogrficas e documentais,
buscando as evidncias causais consistentes e congruentes relacionadas com a
emancipao oramentria (vide Quadro 10). Ressalta-se a preocupao com a
validao dos dados das entrevistas pelos prprios entrevistados e com a
confiabilidade desses dados por meio de sua categorizao e associao com
referenciais bibliogrficos e documentais.
Coleta de Dados
(Evidncias)

Anlise dos
Dados
(Contedos)

Causas

Efeitos nos
Tipos de
Planejadores

Fatos
Teoria poltica
Crenas

Tradicional
Espcies de planejadores

Consistncias

Tipos de processos

Objetivos

Congruncias

Sentimentos/Motivos

Democrtico

Padres de ao

Equitativo

Comportamentos

Incremental
Conflitos

Razes

Quadro 10: Sntese Metodolgica da Pesquisa

Fonte: Elaborado pelo autor.

Nesse sentido, diante da anlise dos dados coletados, pode-se concluir que o
oramento brasileiro no emancipatrio, porm apresenta caractersticas
emancipatrias. As evidncias emancipatrias no Oramento Brasileiro identificadas
foram o(a):
realizao de emendas parlamentares por meio de representantes
eleitos pela sociedade, principalmente as provenientes de comisses;
existncia de Audincias, Comits, Comisses e Conselhos Pblicos
para a gesto de polticas pblicas;
atuao de movimentos sociais influenciando as tomadas de decises
oramentrias;
colaborao

de

empresas

privadas

no

processo

decisrio

oramentrio;
62

 atuao das instituies pblicas influenciando as tomadas de decises

oramentrias;
atuao de parte da sociedade (com capacidade mobilizao) para se
beneficiar de polticas pblicas de seus interesses, embora as vezes
no atuarem de forma cooperativa;
envolvimento de funcionrios de todas as unidades, alm de considerar
as informaes de atendimentos, com vistas a colaborar com o
processo oramentrio do INSS, de forma participativa, inclusive
buscando mecanismos cooperativos entre os atores envolvidos;
interao com as unidades do MS para a elaborao do oramento
com caractersticas participativas com restrio ao debate com a
sociedade a priori;
atual

modelo

de

planejamento

oramento

governamental

(implementado em 2000) j adota referencial metodolgico (PES) que

considera a participao social como item importante para a formao
da capacidade de governo;
elaborao do PPA 2004 2007 realizada com grande promoo da
participao social, inclusive com a realizao de audincias pblicas
nos estados;
elaborao de trabalho pelo NAE para o levantamento de polticas
pblicas prioritrias com a participao de especialistas polticos, a
sociedade em geral e servidores em reas prioritrias;
oramento cidado brasileiro (Oramento ao Alcance de Todos
PLOA/2011);
Momento do oramento (Rdio MP);
Sofinha e sua turma (Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF);
instruo da sociedade em oramento pblico (curso bsico em
oramento pblico);
atuao de acadmicos influenciando as tomadas de decises
oramentrias;
disponibilizao de informaes oramentrias para a sociedade; e

63

 oramento pblico contemplando regras que so debatidas com a

sociedade, na maioria das vezes, antes ou depois do processo de
elaborao e de aprovao da lei oramentria.
Foram tambm constatadas as seguintes oportunidades para a promoo da
emancipao oramentria no Brasil:
valorizao das emendas parlamentares, com destaque para as
provenientes das comisses;
valorizao da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao (CMO);
implementao do oramento impositivo para as despesas sociais;
promoo para a utilizao, no mbito do processo oramentrio, de
tcnicas com critrios que estimulem a participao social, bem como
se aproprie efetivamente do conhecimento gerado;
capacitao de profissionais de planejamento e oramento em tcnicas
para a promoo de aes emancipatrias no processo oramentrio;
aprendizado gerado pela ao emancipatria mais relevante do que
os resultados gerados por prpria ao (mais foco nos meios do que
nos fins);
estmulo ao aumento da representao da sociedade no processo
decisrio do oramento pblico;
instruo da sociedade para o melhor entendimento do oramento
pblico promovendo a capacidade de mobilizao e influncia sobre o
processo oramentrio;
valorizao da importncia do oramento como instrumento de
implementao de polticas pblicas capaz de transformar a realidade
social atual;
simplificao da linguagem oramentria para melhorar a compreenso
da sociedade;
reforma do atual ciclo oramentrio (planejamento, oramento, controle
e avaliao), com vistas a buscar maior transparncia e confiabilidade;
aumento da disponibilizao de informaes oramentrias, inclusive
com linguagem acessvel para a sociedade em geral, com vistas a
64

potencializar

as

aes

de

controle

social,

transparncia

accountability; e
definio de um objetivo governamental para a implementao da
democracia representativa com propriedades emancipatrias de
planejamento.
Em relao s supracitadas evidncias e oportunidades emancipatrias,
algumas discriminadas no Quadro 11 tiveram destaque uma vez que esto
relacionadas com referncias bibliogrficas e documentais encontradas aps
pesquisa para coleta de dados.
Blocos

Clusters
Realizao de emendas parlamentares por meio de representantes eleitos pela
sociedade, principalmente as provenientes de comisses.

Evidncias Emancipatrias

Audincias, Comits, Comisses e Conselhos Pblicos para a gesto de polticas

pblicas.
Atuao de movimentos sociais influenciando as tomadas de decises oramentrias.
A elaborao do PPA 2004 2007 foi realizada com grande promoo da participao
social, inclusive com a realizao de audincias pblicas nos estados.
Elaborao de trabalho pelo NAE para o levantamento de polticas pblicas prioritrias
com a participao de especialistas polticos, a sociedade em geral e servidores em reas
prioritrias.
Oramento cidado brasileiro (Oramento ao Alcance de Todos PLOA/2011).
Momento do oramento (Rdio MP).
Sofinha e sua turma (Programa Nacional de Educao Fiscal PNEF).
Instruo da sociedade em oramento pblico (curso bsico em oramento pblico)
Disponibilizao de informaes oramentrias para a sociedade.

Oportunidades
Emancipatrias

Promoo para a utilizao, no mbito do processo oramentrio, de tcnicas com

critrios que estimulem a participao social, bem como se aproprie efetivamente do
conhecimento gerado.
Estmulo ao aumento da representao da sociedade no processo decisrio do
oramento pblico.
Simplificao da linguagem oramentria para melhorar a compreenso da sociedade.
Aumento da disponibilizao de informaes oramentrias, inclusive com linguagem
acessvel para a sociedade em geral, com vistas a potencializar as aes de controle
social, transparncia e accountability.
Definio de um objetivo governamental para a implementao da democracia
representativa com propriedades emancipatrias de planejamento.
Quadro 11: Evidncias e Oportunidades Emancipatrias
Fonte: Elaborado pelo autor.

65

Em seguida, apresenta-se (no Quadro 12) a partir das evidncias no

oramento brasileiro sob a perspectiva emancipatria suas relaes com relao ao
poder, ao conhecimento, subjetividade e ao espao no mbito da teoria do
planejamento emancipatrio.
Planejamento
Emancipatrio

Evidncias no Oramento Brasileiro

sob a Perspectiva Emancipatria

Poder de rede de
relacionamentos

Capacidade de influenciar as polticas pblicas presentes

no oramento pblico por meio da atuao de movimentos
sociais, de instituies pblicas, de parlamentares
representantes da sociedade, de acadmicos.

Conhecimento

Conhecimento
emancipatrio

Disponibilizao de dados por meio de relatrios

informatizados, bem como disponibilizao de
conhecimentos sobre oramento pblico para a sociedade,
a exemplo do oramento cidado, do momento do
oramento, de capacitaes da sociedade.

Subjetividade

Empoderamento,
aplicar
subjetivamente,
respeito das
diferenas

Envolvimento da sociedade e de servidores pblicos para a

elaborao do oramento, como o descrito no processo de
elaborao do PPA 2004 2007, realizao de trabalhos e
eventos governamentais para estimular a participao
social na gesto governamental brasileira, considerao de
regras estabelecidas pela sociedade para a elaborao, a
aprovao e a execuo do oramento pblico.

Espao

Espaos de
solidariedade,
promoo de justia

Audincias, Comits, Comisses e Conselhos Pblicos para

a gesto de polticas pblicas, alm da ocorrncia de
debates pblicos prvios e posteriores ao momento de
elaborao e aprovao do oramento.

Poder

Quadro 12: Poder, Conhecimento, Subjetividade e Espaos no Oramento Brasileiro

Fonte: Irazbal (2009, p. 129) traduo livre e Elaborado pelo autor.

Portanto, ao se concluir que oramento brasileiro no emancipatrio,

porm apresenta caractersticas emancipatrias, pode-se inferir que os agentes
apresentam capacidades relativas com diversas oportunidades de melhorias
identificadas de transformar as conscincias individuais sobre suas opinies na
reproduo de prticas sociais capazes de se efetivarem, buscando a promoo da
solidariedade e da justia social, com a existncia de redes de relacionamentos
capazes de refletir sobre as preferncias individuais para a promoo das
convergncias em decises em que avanam no sentido das oportunidades
coletivas (baseadas no controle social) e ocorrendo prticas capazes de produzir
compartilhamento de iniciativas de solidariedades e harmonizar interesses e
responsabilidades entre os indivduos, visando o desenvolvimento social no Brasil.
66

No tocante s sugestes para novas pesquisas, considera-se que todas as

evidncias e oportunidades de emancipao brasileiras so itens importantes para
serem explorados, uma vez que tratam em grande parte de assuntos novos e
pouco explorados. Porm h que se destacar a grande concentrao de ocorrncias
de manifestaes entre os entrevistados para a evidncia emancipatria no
oramento brasileiro de Audincias, Comits, Comisses e Conselhos Pblicos
para a gesto de polticas pblicas e para a oportunidade de emancipao
oramentria de Promoo para a utilizao, no mbito do processo oramentrio,
de tcnicas com critrios que estimulem a participao social, bem como se aproprie
efetivamente do conhecimento gerado.
Tambm foram registradas muitas vinculaes com referncias bibliogrficas
e documentais encontradas e a supracitada oportunidade de emancipao
Promoo para a utilizao, no mbito do processo oramentrio, de tcnicas com
critrios que estimulem a participao social, bem como se aproprie efetivamente do
conhecimento gerado , o que representa um importante sinal para a priorizao da
referida oportunidade, uma vez que conforme observado nas interaes entre as
teorias referenciadas neste trabalho essa oportunidade provavelmente seja,
grande, promotora de incluso da universalidade social, da representao
democrtica, do dilogo autntico, do aprendizado social com vistas a estimular as
estratgias oramentrias desenvolvimentistas.
Nesse sentido e no intuito de colaborar com a implementao da citada
oportunidade, apresenta-se a seguir (Figura 13) proposta aperfeioamento de
modelo de gesto oramentria, baseada no Ciclo PDCA20, que fomenta a
participao social no processo oramentrio brasileiro.
Ciclo PDCA

A
Action
Agir

C
Check
Controlar

P
Plan
Planejar

D
Do
Executar

Criao de Cmeras com o objetivo de controlar a elaborao e a

execuo de todas as polticas pblicas constantes no oramento
pblico (com representantes dos ministrios afins e da sociedade
em geral), sendo as atividades dessas Cmaras coordenadas pelo
ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Observao para que a escolha dos membros da sociedade nas
referidas Cmeras deve observar regras claras e pblicas e que
busquem a melhor representatividade da sociedade possvel.
Os debates na medida do possvel devem ser pblicos, inclusive
com a realizao de audincias pblicas periodicamente, com vistas
a garantir a ocorrncia do controle social desejvel.

Figura 13: Proposta de Modelo de Gesto Oramentria que Potencialize a Participao Social
Fonte: Elaborado pelo autor.
20

http://www.qualidadebrasil.com.br/pagina/ciclo_pdca/88

67

Considerando a amplitude utilizada para a realizao da coleta de dados,

importante registrar que podem existir observaes sobre a valorao das
evidncias empricas levantadas, uma vez que se observam argumentos sobre a o
quanto s evidncias podem ser emancipatrias. Um bom exemplo so as emendas
parlamentares, tendo em vista que um entrevistado faz diferenciaes sobre tipos de
emendas, algumas apresentam caractersticas menos ou no emancipatrias
(individuais e de bancadas) e outras mais ou pouco emancipatrias (comisses).
Assim, fundamental que pesquisas posteriores assim como o desenvolvimento
de oportunidades sobre cada evidncia levantada observem tais possveis
valoraes, com vistas a buscar novos conhecimentos, alm da promoo mais
efetiva da emancipao oramentria brasileira.
Por fim, mesmo observando a limitao do tempo para a execuo da
pesquisa, a dimenso utilizada para a coleta de dados nas entrevistas foi a mais
ampla possvel, buscando o levantamento da maior quantidade (maximizao) de
dados possveis, inclusive por meio da utilizao de mtodo que segrega a seleo
de entrevistados em grupos (5) de trs, alm da procura por entrevistados com
aptido para estarem em mais de um grupo. Portanto, mesmo que haja evidncias e
oportunidades emancipatrias brasileiras no identificadas neste relatrio, h de se
considerar que a presente pesquisa fora uma iniciativa pioneira no Brasil para a
produo de conhecimentos sobre a recente teoria do planejamento emancipatrio
e, assim, espera-se que outros trabalhos venham a complementar a lacuna de
conhecimentos sobre o tema em comento.

68

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