UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS FCE

DEPARTAMENTO DE CINCIAS CONTBEIS E ATUARIAIS
CURSO DE CINCIAS CONTBEIS





ORAMENTO PBLICO: O INSTRUMENTO DA GESTO





MARCELO LUIS DA COSTA





Trabalho de Concluso de Curso apresentado
em cumprimento s exigncias do curso de
Cincias Contbeis para obteno do diploma
de graduao.
Orientador: Prof. Msc. Joo Marcos Leo da
Rocha






Porto Alegre
2010
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ABNT NBR 14724:2005 Oramento Pblico: O Instrumento da Gesto
Resumo: Este trabalho objetivou analisar a relevncia do oramento como instrumento da
gesto pblica, demonstrando o impacto das informaes contbeis, onde e quando se
possibilita o acrscimo de sua eficincia e a identificao imediata de distores que podem
gerar problemas aos gestores pblicos. Para maior correlao entre oramento, informaes
contbeis e administrao pblica que favorea a comunidade, ser apresentada uma breve
anlise da importncia das informaes contbeis e da escriturao nas gestes pblicas,
ressaltando entre outros aspectos o papel das informaes nas modalidades de gesto e as
vantagens dessas informaes para o oramento pblico. Por fim, o oramento pblico
tratado como recurso democrtico para que a comunidade possa participar da administrao
pblica valendo-se dos princpios oramentrios, os quais so concebidos como premissas a
serem observadas na concepo e execuo das leis oramentrias e, desta forma,
favorecendo a participao da sociedade na gesto da mquina pblica.
Palavras-chave: Oramento Pblico; Informaes Contbeis; Administrao Pblica;
Leis Oramentrias; Princpios Oramentrios.

Public Budget: The Instrument Management
Abstract: This study aimed to analyze the relevance of the budget as an instrument of public
management, demonstrating the impact of accounting information, when and where possible
the increase of its efficiency and immediate identification of distortions that can cause
problems for public managers. For greater correlation between budget and accounting
information administration that favors the community, will present a brief analysis of the
importance of financial reporting and bookkeeping in public administrations, highlighting
inter alia the role of information in terms of management and the benefits of this information
to the public budget. Finally, the public budget is treated as a resource for the democratic
community can participate in the government taking advantage of the budgetary principles,
which are designed as premises to be observed in design and execution of budgetary laws and
thus favoring society participation in the management of public administration.
Keywords: Public Budgeting; Accounting Information; Public Administration; Budget
Laws; Budgetary Principles.
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Sumrio

1. Introduo........................................................................................................................3
2. A importncia das informaes contbeis e da escriturao na gesto pblica..............3
3. Conceito, finalidade, classificao e mtodos de escriturao contbil..........................4
4. Contabilidade e Administrao Pblica..........................................................................5
5. Planejamento e controle do oramento pblico..............................................................9
6. A administrao pblica, suas funes e a gesto das empresas..................................13
7. Polticas pblicas e controle oramentrio....................................................................16
8. O Oramento Pblico e a comunidade..........................................................................18
9. Princpios Oramentrios..............................................................................................21
10. Mecanismos retificadores do Oramento......................................................................25
11. Poltica e Princpios Oramentrios favorveis comunidade.....................................26
12. Consideraes Finais.....................................................................................................29
13. Referncias Bibliogrficas............................................................................................30

















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1 - Introduo
De uma forma geral, compreende-se a contabilidade como uma cincia que estuda,
interpreta e registra todos os fenmenos, entre os quais permeia o oramento pblico.
Estendendo-se aos contextos econmico e administrativo, este trabalho tem como objetivo
geral ampliar os conhecimentos relativos ao oramento, considerando que este processo
fundamental para uma administrao eficaz e competente. Um dos objetivos especficos
demonstrar a influncia das informaes contbeis na tomada de deciso, suas diversas
etapas, mtodos utilizados, instrumentos e perspectivas. Sendo assim, caracterizar-se- a
importncia da contabilidade na administrao publica atravs de suas funes bsicas de
planejamento e controle para a execuo e elaborao do oramento pblico; prtica por meio
do conhecimento do Estado e das variaes do patrimnio dos rgos e entidades que
integram a administrao pblica; funo da administrao pblica, acompanhando as aes
organizadas pelo Estado; importncia do oramento pblico para a comunidade e legislao
profissional e sua determinncia para a execuo dos limites impostos por lei.

2 - A importncia das informaes contbeis e da escriturao na gesto pblica
A contabilidade recebe influncias diretas e indiretas das inovaes tecnolgicas. No
mundo atual, todo o universo contbil pode e precisa ser apoiado pelos equipamentos,
sistemas, produtos e servios, entre eles, o oramento. Isso implica no aumento da
produtividade e da qualidade nas apresentaes das informaes contbeis, que tm
importncia significativa na manuteno da dinmica empresarial, sendo assim, consideradas
como das mais importantes dentro de todo contexto de informaes gerenciais.
Os sistemas de informaes, de acordo com Dias (2007: p. 01) podem auxiliar as
instituies pblicas a sanarem um grande problema dos dias de hoje: a necessidade de
informaes internas e externas em um curto espao de tempo. Essa necessidade surge pelo
fato das rpidas mudanas que ocorreram no mercado. Ao longo do tempo, observou-se o
desenvolvimento de diferentes tipos de informaes e, para a gesto em geral, convergem
todas as que so necessrias para o adequado controle econmico e financeiro da organizao.
Ocorre que, informaes contbeis podem permitir uma gesto eficaz. Ainda sob a
viso de Dias (2007: p. 01), para os gestores que buscam uma excelncia administrativa, uma
informao, mesmo que til, s desejvel se conseguida a um custo adequado e interessante
para a entidade.
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Assim, a intensificao da pesquisa cientfica constitui-se em um fator fundamental
para que a contabilidade possa manter-se permanente, til e ajustada s necessidades
administrativas de organizaes e/ou rgos pblicos e, as informaes contbeis, tornam-se
fator relevante para a sobrevivncia e desenvolvimento desses contextos.

3 - Conceito, finalidade, classificao e mtodos de escriturao contbil
Havia um tempo em que o dinheiro do Estado era usado para fins particulares
conforme as vontades dos governantes. Felizmente o perodo absolutista j acabou e a criao
do oramento foi um dos instrumentos decisivos para que o interesse pblico no se
confundisse com o interesse privado. Sob a viso de Segundo (2002: p. 01) h muito tempo, a
finalidade do oramento deixou de ser unicamente a de equacionar despesas e receitas [...]
(modelo clssico). No basta ter conta positiva (inexistncia de dficit), preciso que o
oramento produza mudanas significativas no plano scio-ambiental. Como se pode
perceber, atualmente, o oramento considerado um instrumento de planejamento. Desta
forma, precisa fazer parte da tcnica e/ou prtica que a contabilidade tem de estudar e
controlar o patrimnio, fornecendo informaes e orientao sobre o estado patrimonial, suas
variaes e o registro dos fatos contbeis. Essa tcnica chama-se Escriturao. Para Franco
(1997: p. 57):

Escriturao pode ser definida como: o registro dos fatos contbeis, segundo os
princpios e normas tcnico-contbeis, tendo em vista demonstrar a situao
ecommico-patrimonial da entidade e os resultados econmicos por ela obtidos em
um exerccio. Analisando essa funo da Escriturao, encontraremos nela dois
elementos bsicos: o histrico e o de classificao dos componentes patrimoniais e
suas variaes, expressos em valores monetrios. O elemento histrico compreende
o registro dos fatos, na ordem cronolgica, o que d contabilidade o carter de
verdadeira histria do patrimnio.

Segundo Gonalves & Baptista (2007: p.45), para que a Escriturao se processe h
necessidade de:
a) existncia de smbolos escritos que representem os diversos componentes
patrimoniais;
b) livros adaptados tcnica contbil;
c) utilizao de mtodo e linguagem prprios;
d) observncia a princpios e convenes geralmente aceitos;
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e) documentao legal que comprove a ocorrncia do fato objeto do registro.
Sabemos que conforme as necessidades, a escriturao adota diferentes mtodos para
registrar os fatos contbeis, mas todos provm de dois mtodos fundamentais: o das partidas
simples e o das partidas dobradas que assim so definidos por Franco (1997: p. 58):

O mtodo das partidas simples se constitui do registro de operaes realizadas com
pessoas omitindo o registro de elementos patrimoniais, enquanto que o mtodo das
partidas dobradas o registro de todos os acontecimentos, que se verificam no
patrimnio, conhecendo-se, a qualquer momento, o valor de cada componente do
patrimnio suas variaes e os resultados, positivos ou negativos da atividade.

A associao entre escriturao e informaes contbeis permite a sensibilizao para
a problemtica da gesto e para uma abordagem abrangente e flexvel da organizao,
integrada em um meio envolvente e complexo, mas, fundamentalmente, permite um bom
domnio, enquadramento e utilizao de conceitos econmicos e financeiros, como o controle
oramentrio aplicado atividade empresarial e ao setor pblico.
Assim sendo, a importncia das informaes contbeis e da escriturao enquanto
teoria da contabilidade que trata dos registros dos fatos contbeis ocorridos no patrimnio da
entidade se desenha em favor de uma contabilidade adequada e, tendo contabilidade
adequada, organizada e atualizada, qualquer organizao ter suporte ferramental suficiente
para gerao de relatrios gerenciais e tomada de deciso, alm de uma administrao
financeira moderna e funcional. De acordo com Santos (2006: p. 79) a administrao poder
visualizar e divulgar a verdadeira fotografia econmico-financeira da entidade e da sim,
fazer o seu planejamento financeiro e tributrio e definir a sua estratgia de crescimento com
um oramento bem fundamentado.

4 - Contabilidade e Administrao Pblica
Uma das caractersticas da Administrao Pblica a preocupao generalizada com o
controle do dficit oramentrio e do endividamento pblico, alm da obteno de
informaes econmica, financeira e patrimonial que possibilitem a tomada de decises e uma
gesto mais eficiente na utilizao dos sempre escassos recursos financeiros.
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A relao entre Contabilidade e Administrao Pblica pretende dar respostas a esta
exigncia da sociedade. Fala-se de uma exigncia porque a Administrao Pblica parte
integrante do cotidiano de todos os cidados que esperam, cada vez mais, respostas imediatas
por partes das instituies.
pertinente que se compreenda um pouco mais sobre Administrao Pblica, pois
estudos e experincias mostram que a atual estrutura governamental obriga a sociedade a
analisar os sistemas que integram as instituies para oferecer aos profissionais auxlios ao
cumprimento das metas financeiras, administrativas e principalmente atender as necessidades
da populao, tais como: Sade, Transporte, Moradia, Segurana e Educao. De acordo com
Aloe, Armando (2002: p. 04 e 05) os sistemas de contas que integram as instituies pblicas
so:
Sistema Oramentrio: permite o registro e o acompanhamento do oramento aps
aprovada a Lei Oramentria Anual. (...) um sistema que permite controlar os atos de
natureza oramentria bem como os fatos deles decorrentes, (...).
Sistema Financeiro: so efetuados registros de pagamentos e recebimentos
oramentrios e extra-oramentrios, (...).
Sistema Patrimonial: registra os fatos no financeiros ou extra caixa, tais como, bens
imveis, estoques, (...).
Sistema de Compensao: representado nos atos praticados pelos administradores,
cujas contas tm funo de controle, no afetam o patrimnio de imediato, mas que podero
afet-lo futuramente.
H que se considerar que a Administrao Pblica tem um controle desses sistemas a
partir de seus balancetes e demonstraes contbeis. Essas prticas so da Contabilidade
Pblica que um ramo da Cincia Contbil que define a complexidade do avano tecnolgico
das cincias interdisciplinares, em constante divulgao e aplicao dos atos e fatos
correlacionados dos rgos da Administrao Pblica direta e indireta, pertence s trs
esferas de governos (IBID, 2002: p. 06).
Segundo a literatura acima citada a Contabilidade aplicada Administrao Pblica
registra a previso da receita e a fixao de despesa estabelecida no Oramento Pblico
aprovado para o exerccio. Reliza a escriturao e execuo oramentria da receita e da
despesa. Faz a comparao entre a previso e a realizao das receitas e despesas, controla as
operaes de crdito, a dvida ativa, os valores, os crditos e obrigaes, revela as variaes
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patrimoniais e mostra o valor do patrimnio e tem como objetivo o Oramento Pblico,
exceto os bens de domnio pblico, como: lagos, lagoas, rios, praas, estradas, logradores,
ruas, entre outros.
Pela definio dada, v-se com clareza, que a Contabilidade Pblica no est
interessada, somente no Patrimnio e suas variaes, mas tambm, no oramento e sua
execuo.
Esta modalidade de contabilidade, alm de registrar todos os fatos contbeis, registra
tambm, os atos potenciais praticados pelo administrador, que podero alterar qualitativa ou
quantitativamente o patrimnio, pois est interessada nos atos e fatos de natureza
oramentria, j que praticamente quase tudo se origina no oramento dentro desse contexto.
Na verdade, estudos mostram que as informaes sobre Contabilidade e
Administrao Pblica contribuem para a cultura do setor pblico, considerando toda a sua
abrangncia e implicaes, sendo, portanto, igualmente ampla e embasada na Lei n
4.320/1.964 e revista pela Lei Complementar n 101/2000 para dar conta da diversidade dos
processos tcnico-administrativos pertinentes s esferas federal, estadual e municipal.
Para Flores (2008: p. 01) o departamento de contabilidade sempre foi fundamental
para a gesto pblica, seja como instrumento de controle, seja como elemento imprescindvel
prestao de contas dos gestores pblicos.
Desde a edio da lei n 4.320, em 1964, at 2000, ano da Lei Complementar n 101
(LC n 101), mais conhecida por Lei de Responsabilidade Fiscal, decorreram-se 36 anos nos
quais praticamente no houve mudanas na contabilidade governamental. Ocorre que, aps a
edio da LC n 101, outras exigncias emergiram contabilidade de forma a pr em xeque a
estrutura e a gesto desses departamentos, exigindo-lhes nova postura.
Por conta dessas exigncias emergentes, na Contabilidade Pblica, o regime contbil
deve ser classificado de duas maneiras. A primeira quando se refere ao oramento devendo
adotar o regime de caixa e, na despesa, o regime de competncia. A segunda, quando se faz
referncia aos princpios contbeis, pois hoje, no mais possvel que a contabilidade atue
apenas como rgo que centraliza os registros dos fatos contbeis. A contabilidade to
importante que deve estar onde os fatos ocorrem, ou seja, nas secretarias da sade, educao,
obras e outras que geram pedidos, empenhos, ordem de pagamento, liquidaes e prestaes
de contas.
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Nesses termos, a contadoria central deve ser a integradora dos dados e das
informaes, gerando trabalhos de correlaes e anlises. preciso pensar na
desconcentrao da contabilidade como rgo e interlig-la por sistemas de informao e
procedimentos uniformes de controles internos. (IBID, 2008: p. 02).
Entende-se, nos tempos atuais, a Contabilidade com uma viso gerencial, que tem a
tcnica capaz de produzir relatrios que sirvam administrao pblica e privada no processo
de tomada de decises e de controle de seus atos de gesto no patrimnio das empresas ou das
entidades.
Essa tcnica tem ramificaes, entre elas a Contabilidade Pblica que enquanto uma
das divises de Cincias Contbil e possuidora de caractersticas especiais pode ser
classificada como o ramo da contabilidade que estuda, controla, orienta e demonstra a
organizao e execuo da administrao pblica.
Todavia, Flores (2008: p. 02) alerta que demandas operacionais e novas ferramentas
gerenciais e de controle impem-se ao profissional da contabilidade pblica nos tempos
atuais. importante salientar, que o foco do oramento pblico no estabelecer um plano de
contas, mas sim dispor das receitas previstas e despesas fixadas. Exigncias como: a nova
estrutura de planos de contas; o controle da receita, da despesa e das contas bancrias por
vnculo de recursos; o detalhamento das despesas em nvel de desdobramentos, o que aumenta
significativamente o nmero de empenhos realizados e emitidos; as prestaes de contas a
rgos estaduais e federais, tais como a Secretaria do Tesouro Nacional STN e o Ministrio
da Sade, da Previdncia e da Educao, e os convnios.
Para o autor acima citado (IBID, 2008 p. 03) os processos de compras, recebimentos,
pagamentos, gesto de patrimnio, materiais e outros, devem ser integrados e informatizados
de maneira que possibilitem evitar retrabalhos, permitindo a contabilizao automtica dos
eventos contbeis. Sendo os processos conhecidos e integrados, a contabilidade deveria
exercer o papel de articulador dos processos e seus controles, e no apenas, como hoje , o de
responsvel pela etapa final, que registro, oportunidade na qual, no raras vezes, se
observam irregularidades no mais passveis de correo. Esse novo papel, de articulador com
viso sistmica da administrao, faz nascer necessidade de evoluo para a Controladoria
na gesto governamental, o que nada mais do que a Contabilidade com uma viso holstica
da Administrao, a qual deve ser conduzida por profissional da rea contbil capacitado e
habilitado.

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5 Planejamento e controle do Oramento Pblico
So muitas as tentativas de trazer respostas s questes relacionadas com a gesto
pblica. As primeiras tentativas demonstram insatisfao, tentam esclarecer com mais
cuidados os ganhos e as perdas de todo esse processo de desenvolvimento da humanidade. A
dificuldade em mostrar resultados imediatos num mundo onde as instituies so
incompetentes e as pessoas esto assustadas faz aparecer como fraqueza terica s propostas
de transformao social e tentativa de novas estruturas para administrar a instituies
pblicas.
Assim, surge o planejamento como um processo de teorizao e, por isso, ele se
incorpora a todo processo de desenvolvimento que estas entidades executam. Isto explica
tambm, porque o planejamento to discutido e porque nele aparecem algumas vertentes.
Para Gandin (1994: p. 24-29) estas vertentes so: o gerenciamento da qualidade total,
a qual a vertente que mais d continuidade ao desenvolvimento processados nos ltimos
tempos e, neste sentido, o que mais apresenta um carter conservador; o planejamento
estratgico que a vertente vinculada a um processo de compreenso das necessidades da
entidade e, o planejamento participativo, sendo a vertente que abre espaos especiais para a
questo poltica das instituies e/ou empresas. preciso observar que quando se fala em
planejamento, automaticamente, fala-se em administrao e/ou gesto. Isto tem a ver com os
limites da gesto e com a abertura indefinidamente ampla do planejamento, mais do que isso,
com a questo fundamental da participao, com sua importncia e finalidades. Segundo
Gandin (1994: p. 37):

Quando se abrem os livros sobre administrao, encontra-se, quase
inevitavelmente, a concepo de que a primeira tarefa da administrao o
planejamento, (...). Acontece, que esta aproximao que se faz entre planejamento e
administrao leva o administrador a pensar que os destinos, os rumos, as decises
sobre os fins so sua responsabilidade (...). Assim, o administrador assume o
papel que do povo todo o povo de um pas, de um estado, de um setor de
trabalho, de grupos; o administrador chama a uma participao que apenas
colaborar para que as decises deem certo

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Ou seja, o planejamento convida a uma participao coletiva pois impede que o
administrador pblico ou privado considere como uma tarefa determinar os meios e os fins,
mesmo porque, a administrao pblica uma tarefa para qual se requer determinada
preparao, que deve ser exercida por determinadas pessoas eleitas ou consensualmente
designadas.
No campo do oramento, seja ele pblico ou privado, o planejamento consiste
exatamente no processo de explicar a realidade desejada e de transformar a realidade existente
nas entidades. O planejamento aqui , justamente, a inteligncia que d eficcia a este
processo, pois neste campo o sistema de planejamento envolve trs peas fundamentais: o
plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias e o oramento anual.
importante observar que a aprovao, pelo Poder Legislativo, das leis relativas ao
planejamento governamental tem carter apenas autorizativo, isto , o Poder Executivo est
autorizado a realizar as aes previstas na lei, mas no obrigado a realiz-las. Torres (2000:
p.19), observa que o planejamento, qualquer que seja ele, controla a Administrao quanto ao
limite mximo de gastos, mas no a obriga a realizar a despesa autorizada.
Isso explica porque o oramento pblico e privado (mais especificamente, o pblico)
possui uma dimenso poltica, na medida em que produto resultante do embate travado entre
as foras sociais organizadas, em busca da maximizao dos retornos resultantes da aplicao
dos recursos pblicos geridos pelo governo. Por fim, o oramento uma pea econmico-
financeira, na medida em que no s opera com recursos monetrios, mas, acima de tudo,
porque exerce influncia significativa sobre os ciclos econmicos via investimentos,
inverses, consumo, e ainda, pelas consequncias geradas pelos dficits e pela gesto da
dvida sobre o sistema econmico.
No que se refere ao Oramento Pblico especificamente, os estudos de Silva (2001: p.
01-06) apontam que aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o sistema de
planejamento associado ao oramento-programa passou a ser composto por trs peas
complementares e articuladas: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO e a Lei do Oramento Anual LOA, cada uma delas com diferenas de contedo e
abrangncia temporal. Dois elementos so comuns a trade: possuem a natureza de lei e so de
iniciativa do Poder Executivo.



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O PPA uma pea de planejamento estratgico orientada para um perodo temporal de
quatro anos, sendo que o primeiro ano correspondente ao segundo ano do mandato do chefe
do Poder Executivo e o ltimo ano compreende o primeiro exerccio financeiro do mandato
seguinte. Este documento tem por contedo a definio regionalizada das diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica, relativas s despesas com (I) investimento; (II) inverses;
(III) transferncias destinadas realizao de despesas de mesma natureza das anteriormente
mencionadas; (IV) despesas de custeio decorrentes dos investimentos e inverses previstas e;
(V) despesas de durao continuada relativas s aes - fim desenvolvidas pelo governo.
Todas as previses constantes no PPA esto distribudas por funes, subfunes e
programas, de acordo com Decreto n. 2.829/98 e a Portaria n. 42/99 da Secretaria de
Oramento Federal. Cada um dos programas deve disponibilizar informaes sobre objetivo,
rgo responsvel, valor global, prazo de concluso, fonte de financiamento, indicadores
quantitativos da situao que pretende modificar, metas regionalizadas e aes no integrantes
do OPA. Estas regras representam um progresso relevante no desenho institucional do ciclo
oramentrio. Ao permitir o maior detalhamento das aes e disponibilizar um amplo e
diversificado leque de informaes sobre as aes previstas, garantem maior transparncia
informacional e ampliam as condies para o controle das aes governamentais.
A LDO uma pea do sistema de planejamento que, a partir dos programas e das
determinaes do PPA, dispe sobre um conjunto de elementos que necessariamente devem
ser observados quando da elaborao do oramento anual, so eles: (I) metas e prioridades da
administrao pblica; (II) despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente; (III)
alteraes na legislao tributria; (IV) poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais
de fomento; (V) equilbrio entre receitas e despesas; (VI) critrio e forma de limitao de
empenho; (VII) controle de custo; (VIII) avaliao de resultados.
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Por fim, notaremos que a Lei Oramentria, com periodicidade anual e composta pelo:
(I) oramento fiscal, que envolve o conjunto de receitas e despesas, inclusive as relativas
seguridade social, dos poderes Executivo seus fundos, suas fundaes e todo o conjunto da
administrao direta e indireta Legislativo e Judicirio; (II) o oramento da seguridade
social, composto por todas as receitas e despesas com sade, assistncia social e seguridade
social da administrao direta e indireta, e (III) o oramento de investimento das empresas
cujo Poder Pblico disponha da maioria do capital social com direito a voto, neste caso, no
admite-se a hiptese de incluso das despesas de custeio. A LOA um documento que
formaliza o conjunto de decises polticas relativas s fontes dos recursos repassados ao setor
governamental e a aplicaes dos mesmos em bens e servios cujo destino final deve ser a
satisfao do interesse pblico. Em tese, um documento que expressa s escolhas pblicas
realizadas por um determinado grupo social em relao a quanto esto dispostos a pagar para
dispor da cesta de bens demandas junto ao governo.
Sendo assim, pode-se considerar o planejamento como o pilar sobre o qual
desenvolvida a previso oramentria seja de empresas ou instituies e rgos pblicos e,
deste pilar, surgem ramificaes concretas de uma administrao e/ou gesto eficaz, tais
como, o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentria (LDO), Lei Oramentria
Anual (LOA), considerando que essa lei compreende o oramento fiscal, o oramento de
investimento das empresas e o oramento de seguridade social Feij (2003: p. 28). Por
conseguinte fundamental observar que a dimenso a complexidade e a linguagem relativa ao
planejamento e controle dos oramentos pblico e privado ainda no permitiam a participao
ativa e qualificada dos cidados.











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6 A administrao pblica, suas funes e a gesto das empresas
Parece evidente que o oramento enquanto instrumento de gesto tem alguns
elementos constitutivos, entre eles, o planejamento, as funes administrativas e a gesto
pblica ou privada. Assim, o oramento, deve claramente apresentar os propsitos e objetivos
para os quais se solicitam as dotaes, os custos propostos para alcanar os objetivos
planejados e os resultados quantitativos e qualitativos que permitem medir as realizaes da
administrao pblica e da gesto empresarial. Na verdade, todos os estudos referentes
Contabilidade Pblica mostram que o oramento consiste em quatro etapas: planejamento,
programao, projeto e oramento. Entretanto, importante destacar que essas etapas s sero
executadas se houver uma administrao pblica e uma gesto empresarial eficazes. Em
outras palavras, a administrao dos fins sociais (pblica), embora, sustente seu aspecto
econmico no o v como subsdio para saber se os investimentos patrimoniais esto
produzindo rendimentos satisfatrios, ou seja, se o lucro proporcional ao capital investido.
pertinente reconhecer que a administrao pblica tem como funo principal
contribuir com a cultura dos rgos pblicos, considerando todas as suas abrangncias,
especialmente, se as rendas obtidas so suficientes para atender a demanda das despesas. Por
isso, importante que se trate dos seus princpios bsicos que segundo Granjeiro e Oliveira
(2001: p. 20) so:
Legalidade: significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade
funcional, sujeito aos mandamentos da lei s exigncias do bem comum, e deles no se pode
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar,
civil e criminal, conforme o caso. Na Administrao Pblica, no h liberdade nem vontade
pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer a lei autoriza. A lei para o particular significa
pode fazer assim; para o administrador pblico, significa deve fazer assim. Exceo ao
principio da Legalidade: medida provisria; atos de gesto, aqueles em que o poder pblico
comparece em condies de igualdade com o particular, fazendo tudo que a lei no probe.
Moralidade: o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar,
deve, necessariamente, distinguir o bem do mal, o honesto do desonesto, e, ao atuar, no
poder desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que decidir somente entre
o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto.
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A moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo
as exigncias da instituio a que serve a finalidade de sua ao: o bem comum. A moralidade
administrativa est intimamente ligada ao conceito do bom administrador que aquele
que, usando de sua de competncia legal, se determina no s pelos preceitos vigentes, mas
tambm pela moral comum. H que conhecer, assim, as fronteiras do lcito e do ilcito, do
justo e do injusto nos seus efeitos.
Impessoalidade: nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe o
administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal unicamente
aquele que a norma de Direito indica, expressa ou virtualmente, como objetivo ato, de forma
impessoal. A finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de qualquer ato
administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-
invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como o fim
diverso daquele previsto, explicita ou implicitamente, na regra de competncia do agente.
Desde que o princpio da finalidade exija que o ato seja praticado sempre com finalidade
pblica, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de pratic-lo no interesse
prprio ou de terceiros.
Publicidade: a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus
efeitos externos. Da por que as leis, atos e contratos administrativos, que produzem
conseqncias jurdicas fora dos rgos que os emitem, exigem publicidade para adquirirem
validade universal, isto , perante as partes e terceiros. A publicidade no elemento
formativo do ato; requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no
se convalidam com a publicao, nem os regulares e dispensam para sua exequibilidade,
quando a lei ou o regulamento a exige. Em principio, todo ato administrativo deve ser
publicado, porque pblica a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos casos de
segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior da Administrao a ser
preservado em processo previamente declarado sigiloso.
Eficincia: o mais moderno princpio de Administrao Pblica que j no se
contente em que os seus agentes desempenhem suas atividades apenas com legalidade e
moralidade (tica); exigindo resultados positivos para o Servio Pblico e satisfatrio
atendimento das necessidades da comunidade, de seus membros. Eficincia consiste em
realizar as atribuies de uma funo pblica com competncia, presteza, perfeio e
rendimento funcional, buscando, com isso, superar as expectativas do cidado-cliente.
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A reforma administrativa federal (Emenda Constitucional n19/98), ao consagrar o
princpio da eficincia administrativa, recomenda a demisso ou dispensa do servidor pblico
comprovadamente ineficiente e desidioso no exerccio da funo pblica.
No menos importantes so as trs espcies de administrao pblica, que de acordo
com Granjeiro e Oliveira (2001: p. 23) so:
Administrao Pblica Patrimonialista - no patrimomalismo, o aparelho do Estado
funciona como uma extenso do poder soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem
status de nobreza real. Em consequncia, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo
de administrao.
Administrao Pblica Burocrtica surge na segunda metade do sculo XIX, (...),
como forma de combater a corrupo e o nepotismo patrimonialista. Por isso, so sempre
necessrios controles rgidos dos processos, como por exemplo, nas compras e no
atendimento a demandas.
A administrao Pblica Gerencial emerge na segunda metade do sculo XX, como
resposta expanso das funes econmicas e sociais do Estado e, ao desenvolvimento
tecnolgico e globalizao da economia mundial. A administrao pblica gerencial est
explcita e diretamente voltada para o interesse pblico. O que ocorre que a Administrao
Pblica Gerencial uma referncia da redemocratizao do pas porque v o cidado como
contribuinte de impostos e cliente de seus servios. Neste modelo de administrao pblica,
v-se uma definio clara de objetivos para cada unidade da administrao, se relevando mais
capaz de promover o aumento da qualidade e da eficincia dos servios sociais oferecidos
pelo setor pblico.
Por outro lado, na gesto das empresas que segundo Franco (1997: p. 53-56) o
conjunto dos acontecimentos ali verificados sejam fatos contbeis ou meramente
administrativos os quais se dividem em duas partes, uma de carter econmico-financeiro e
outra de natureza puramente tcnica ou administrativa, no se percebe com tanta clareza os
objetivos das mesmas, portanto, as eficincias de seus servios dependem desses objetivos.
Sendo assim, a administrao pblica e a gesto das empresas se distanciam porque os
responsveis pelas empresas e pela gesto das pessoas que nelas trabalham, esto desenhando
um novo formato das relaes do homem com o mundo, especialmente no que diz respeito
competitividade. Essa distncia tem ainda a influncia de uma relao de duradoura simbiose
entre pessoas e empresas, o que quase nunca vista em instituies e rgos pblicos.
16

Segundo Cherulli e Ferreira (2007: p. 09), as organizaes podem ser escolares,
industriais, comerciais, bancrias, financeiras, hospitalares, universitrias, (...), dentre outras.
Podem ser pequenas, mdias e grandes quanto ao tamanho; pblicas e privadas quanto
propriedade e assim nascemos nelas, (...), trabalhando e passando a maior parte de nossas
vidas. Justamente por isso, que a sua gesto, ou a gesto das empresas condicionada por
uma srie de variveis que atuam sobre as empresas num acelerado ritmo para mais
objetividade e pertinncia com a administrao. Entre essas variveis se destacam a sociedade
do conhecimento, a sociedade da informao.
Entretanto, seja na administrao pblica, seja na gesto das empresas, do ponto de
vista conceitual, a administrao o processo racional de organizao, comando e controle
que pressupe algumas condicionantes que vo desde o ambiente de trabalho at o controle
contbil e na administrao pblica. Podemos acrescentar o carter democrtico pois, a
transparncia dos atos praticados pelos poderes pblicos e a divulgao dos mesmos em
tempo real so condies essenciais construo e ao fortalecimento da democracia. O
espao local parece ser o lugar mais adequado, ainda que no suficiente dado que grande
parte dos recursos e das temticas de interesse pblico so tratadas de forma compartilhada ou
exclusiva pelas esferas estaduais e federais, para iniciativas inovadoras de participao direta
da sociedade nos procedimentos de governana e no dilogo com as autoridades
governamentais.

7 Polticas pblicas e controle oramentrio
Para Silva (2001: p. 01-06), o termo polticas pblicas utilizado para tratar as aes
sistematicamente ordenadas, desenvolvidas por organismos governamentais ou no
governamentais, com o objetivo de afirmar ou modificar um cenrio cujo contedo e a
dinmica so de interesse do conjunto da sociedade. Aqui no esto contempladas as aes
no governamentais desenvolvidas com objetivos voltados aos interesses privados ou
corporativos.
Observa-se que as polticas pblicas podem ser governamentais, mas no
necessariamente assumem tal condio. O que prova que as polticas pblicas no assumem a
condio de governamentais segundo a maioria dos estudos acerca da administrao pblica
o fato do seu ciclo de polticas ser constitudo de sete momentos: (I) agenda: definio dos
problemas a serem tratados pela ao pblica governamental; (II) elaborao: construo das
alternativas tcnicas de superao dos problemas identificados; (III) formulao: escolha,
17

pelos atores sociais polticos, burocratas, grupos e organizaes de interesse - sobre a opo
de poltica a ser executada; (IV) implementao: constituio das condies administrativas,
jurdicas e financeiras necessrias a execuo das aes; (V) execuo: realizao das aes
constantes no planejamento; (VI) controle: acompanhamento das aes; e (VII) avaliao:
identificao dos resultados segundo critrios previamente estabelecidos. (Contabilidade
pblica. 14. Ed. So Paulo: Atlas, 1996.p.157).
O que precisa ser verificado se esses momentos conseguem estruturar o controle das
aes realizadas no setor pblico, especialmente o oramento. Os estudos de Silva (2001: p.
01-06), apontam que o controle sobre as aes realizadas pelo setor pblico governamental
uma funo administrativa. Isso envolve um conjunto de procedimentos adotados com o
objetivo de acompanhar e identificar se as aes relativas ao ciclo das polticas pblicas
planejadas so executadas conforme a necessidade dos atores sociais interessados e se esto
produzindo os resultados esperados, de acordo com o princpio da legalidade definido pelo
conjunto de regras em vigor. O objetivo central do sistema de controle sobre o oramento
pblico verificar se o poder pblico est executando aes conforme as escolhas pblicas
manifestadas nos fruns competentes e materializadas na pea oramentria aprovada pelo
Legislativo e promulgada pelo Executivo. Como objetivos derivados do elemento central
supramencionado, esto busca da constatao de que as aes no s esto sendo realizadas
conforme as escolhas pblicas, mas tambm esto sendo conduzidas conforme os preceitos de
legalidade, legitimidade, eficincia, eficcia e efetividade. As aes de controle podem ser
desenvolvidas antes, durante e depois da execuo das polticas. desejvel que seja exercida
nos dois primeiros momentos supracitados.
Primeiro, sobre os procedimentos que antecedem as aes relativas execuo de
polticas: agenda, elaborao, formulao e implementao, isto pode evitar a adoo de
procedimentos julgados tcnica ou politicamente inadequados. Segundo, de forma
concomitante a execuo das aes, de forma a criar condies necessrias percepo de
situaes-problema e correo das mesmas, evitando custos maiores. Diferentemente, o
controle sobre aes de interesse social pode ser executado por meio da dinmica de mercado,
ao do Estado e ao da sociedade, mas, na verdade, o controle oramentrio assim
dividido:
1. O controle governamental interno sobre o oramento exercido pelo prprio Poder
Executivo, ou seja, o prprio segmento responsvel pela conduo da realizao das aes
relacionadas ao ciclo oramentrio.
18

2. O controle externo exercido pelo Poder Legislativo, com auxlio tcnico do Tribunal de
Contas.
3. O controle exercido pela sociedade civil sobre o oramento pblico, resultante da ao
individual de cidados e por intermdio de organizaes no-governamentais, pode estar
orientado a defesa de interesses privados, corporativos e pblicos. To importante quanto os
interesses que esto sendo defendidos so os mtodos adotados na ao que devem primar
pela tica e pelo respeito s regras do jogo e a transparncia de propsitos.
Dessa forma, oportuno reconhecer que as responsabilidades de controle social so
definidas pela constituio de 1988 que estabelece em seu artigo 5 (inciso XXXIII), que todo
cidado tem direito de se informar sobre a administrao dos rgos pblicos, podendo
inclusive, denunciar possveis irregularidades.
Por fim, pode-se concordar com Silva (2001: p. 01-06) quando ele enfatiza que todas
as formas de controle supramencionadas so relevantes e complementares. Relevantes porque
desempenham papis essenciais a conduo democrtica da gesto da coisa pblica,
relevantes porque geram condies necessrias a gesto eficiente dos recursos repassados pela
sociedade ao Estado, para que este ltimo regulamente, fiscalize, produza e distribua os bens e
servios resultantes das escolhas pblicas. Complementares, porque intercambiam dados,
informaes e anlises que enriquecem os registros gerados pelos diferentes tipos de sistemas
de controle existentes.

8 O Oramento Pblico e a comunidade
O oramento possui muitas conceituaes, sendo que a citao de Feij (2003: p. 47)
relata o seguinte:

A ao planejada do Estado quer na manuteno de suas atividades quer na
execuo de seus projetos, se materializa atravs do oramento, que o instrumento
de que dispe o Poder Pblico para expressar, em determinado perodo de tempo, o
seu programa de ao, discriminando a origem e o montante de recursos a serem
arrecadados, bem como os dispndios a serem efetuados.





19

Objetivos da Poltica Oramentria:
Os objetivos da poltica oramentria so corrigir as falhas de mercado e as distores,
visando manter a estabilidade, melhorar a distribuio de renda, e alocar recursos com mais
eficincia nos gastos. O Oramento tambm visa regular o mercado e coibir abusos, reduzir as
falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pela produo, como poluio,
problemas urbanos, etc.), proporcionar o acesso de todos aos produtos, construir obras
pblicas, assegurar o cumprimento das funes elementares do Estado como justia,
segurana, sade, educao, etc.
Evoluo do Oramento:
O Oramento evoluiu ao longo da nossa histria, desde o Oramento tradicional, com
nfase no gasto, at o que denominamos hoje de Oramento-programa, com nfase nas
realizaes. Na verdade, outras verses do oramento foram caractersticas da sua evoluo.
O Oramento tradicional era caracterizado apenas por uma simples planilha contendo uma
projeo de receitas e despesas, a serem executadas no exerccio, com a aquisio de bens e
servios pblicos. Havia nfase no gasto, e no nas realizaes que o Governo pretendia
executar.
No havia um planejamento de aes, visando minimizar ou solucionar um problema
do Estado, como a Educao, a Sade, dentre outros, com objetivos, propsitos, programas,
custos, ou at mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas aes. Era apenas um
documento formal, indicando o que o Governo iria comprar durante o ano, sem qualquer
ligao com um processo de planejamento ou funes que o Estado deveria desempenhar.
Apenas dotava os rgos de recursos para pagamentos de materiais ou pessoal, sem se
importar com os objetivos econmicos ou sociais. No Oramento de desempenho, houve uma
tentativa de se melhorar o processo oramentrio, buscando-se saber onde o Governo gastava
o recurso. Assim, tentou-se, de alguma forma, no apenas projetar receitas e despesas, mas
saber onde se estava gastando e porque o recurso estava sendo gasto. Em que pese este
oramento ter representado uma evoluo do oramento tradicional, ainda no poderia ser
considerado um oramento programa, tendo em vista que lhe faltava uma caracterstica
primordial: a vinculao a um sistema de planejamento pblico.
O Oramento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei n 200/67, consagrou a
integrao entre o planejamento e o oramento pblico, uma vez que, com o seu advento,
surgiu a necessidade de se planejar as aes, antes de executar o Oramento.
20

Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir as receitas, saber quais as reais
deficincias ou necessidades da populao e categorizar as aes necessrias visando
correo ou minimizao dos problemas. A nfase no oramento-programa eram as
realizaes, ou seja, interessava o que o governo realizava.
O Oramento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas EUA e no
representou uma evoluo do oramento, como os outros, mas uma simples variao no
mtodo de planejamento naquele pas, onde no existiam direitos adquiridos sobre verbas
anteriormente concedidas. No final de cada perodo oramentrio, os programas existentes
eram tecnicamente zerados no seu valor, o que obrigava os rgos envolvidos a novas
demonstraes de custos e benefcios com vistas priorizao, concorrendo por verbas,
programas em fase de execuo avanada com aqueles iniciados no novo perodo.
A Classificao Funcional Programtica representou um grande avano na tcnica de
apresentao oramentria. Ela permitia a vinculao das dotaes oramentrias aos
objetivos de governo. Os objetivos so viabilizados pelos Programas de Governo. Esse
enfoque permite uma viso de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante
diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra". Os programas
geralmente representam os produtos finais da ao governamental. Esse tipo de oramento
denominado Oramento-Programa.
No Brasil, o Oramento-Programa est estruturado em diversas categorias
programticas, ou nveis de programao, que representam objetivos da ao governamental
em diversos nveis decisrios. Um rol de funes, representando objetivos mais gerais, o
maior nvel de agregao das aes, de modo a refletir as atribuies permanentes do
Governo. Um rol de subfunes, como meios e instrumentos de aes organicamente
articuladas para o cumprimento das funes. Uma subfuno agrega vrios programas.
Um rol de programas, com projetos, atividades e operaes especiais representando aes
especficas, como subprodutos destes programas.
Em sntese:
As funes representam as reas de atuao do Governo, divididas em subfunes;
Os programas representam os objetivos que se pretende alcanar e esto articulados s
funes e subfunes.
Os projetos e atividades representam os meios de alcanar os objetivos dos programas.
21

O oramento-programa est intimamente ligado ao sistema de planejamento e aos
objetivos que o governo pretende alcanar. um plano de trabalho expresso por um conjunto
de aes a realizar e pela identificao dos recursos necessrios. A nfase nos objetivos a
realizar. As caractersticas principais do Oramento-Programa so: evoluo do oramento
tradicional, vinculando-o ao planejamento, melhor controle, identificao das funes, da
situao, das solues, objetivos, recursos, etc. nfase no que se realiza e no no que se gasta.
O Planejamento no Brasil, estruturado por um Oramento-Programa surgiu
concomitantemente ao prprio surgimento do Oramento-Programa no Decreto-lei n 200/67.
Eram princpios bsicos do DL 200/67:
Plano geral de Governo;
Programas gerais, setoriais e regionais de durao plurianual;
Oramento-programa anual;
Programao financeira de desembolso.
Planejamento, coordenao, controle, descentralizao, delegao de competncia.

9 Princpios oramentrios
O oramento pblico surgiu para atuar como instrumento de controle parlamentar das
atividades financeiras governamentais. Para que o controle fosse mais eficaz era necessria a
vinculao do oramento a normas e regras que orientassem a sua elaborao e execuo. A
partir da foram criados os chamados "Princpios Oramentrios" que visam estabelecer as
regras oramentrias.
Anualidade/Periodicidade: este princpio tambm denominado de princpio de
periodicidade, onde as estimativas das receitas e despesas devem referir-se a um perodo
limitado de tempo, em geral, um ano. Exerccio financeiro o nome dado ao perodo de
vigncia do oramento. Este princpio est consagrado na legislao brasileira atravs da
Constituio Federal, artigo 165, inciso III; e artigos 2 e 34 da Lei n 4.320/64.
Unidade: o oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um s oramento para
um exerccio financeiro. Desta forma procura-se eliminar a existncia de mltiplos
oramentos (oramentos paralelos). Este princpio est consagrado na legislao brasileira
pelo artigo 165, 5 da Constituio Federal e no artigo 2 da Lei n 4.320/64. importante
destacar que alguns tratadistas divergem em relao ao artigo constitucional. Uns referem-se
ao artigo, porm destacando o princpio da universalidade, que ser tratado mais adiante, e
outros se referem ao princpio de unidade.
22

Analisando o texto do artigo constitucional 165, 5, notamos que so mencionados
trs oramentos (o fiscal, o de investimentos das empresas estatais; e o de seguridade social).
Fica parecendo, ento, que h quebra do princpio de unidade. No entanto a Constituio
consagra o Principio da Totalidade, que uma derivao do princpio de unidade. O princpio
da totalidade, dada a descentralizao das atividades governamentais, prev a coexistncia de
mltiplos oramentos que, no entanto, devem ser consolidados em um s oramento.
Assim, a LOA compreende os trs tipos distintos de oramentos da Unio a saber:
a) Oramento Fiscal: compreende os poderes da Unio, os Fundos, rgos, Autarquias,
inclusive as especiais e Fundaes institudas e mantidas pela Unio. Abrange, tambm, as
empresas publicas e sociedades de economia mista em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos
que no sejam provenientes de participao acionaria, pagamentos de servios prestados,
transferncias para aplicao em programas de financiamento atendendo ao disposto na alnea
"c" do inciso I do art. 159 da CF, e refinanciamento da divida externa;
b) Oramento de Seguridade Social: compreende todos os rgos e entidades a quem compete
executar aes nas reas de sade, previdncia e assistncia social, seja da Administrao
Direta ou Indireta, bem como os fundos e fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico. Compreende ainda, os demais subprojetos ou subatividades, no integrantes do
programa de trabalho dos rgos e Entidades acima relacionados, mas que se relacionem com
as referidas aes, tendo em vista o disposto no art. 194 da CF; e
c) Oramento de Investimento das Empresas Estatais: previsto no inciso II, pargrafo 5 do
art. 165 da CF, abrange as empresas publicas e sociedades de economia mista em que a
Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Portanto, a Constituio Federal inovou com a criao de trs esferas de oramento,
compondo a lei oramentria anual. As esferas oramentrias, fiscais e da seguridade social
seguem os ditames da Lei 4.320/64. Enquanto que a esfera que trata dos investimentos das
estatais obedece a Lei 6.404/76. Apesar de ter ordenamentos legais diferenciados entre as trs
esferas oramentrias, existe apenas um nico documento autorizativo, ou seja, uma nica lei
oramentria. O artigo 194 da CF/88 define que a seguridade social compreende um conjunto
integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar
os direitos relativos:
- Sade;
- Previdncia; e
23

- Assistncia social.
Universalidade: o oramento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos
Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. Como
dissemos anteriormente, o artigo constitucional refere-se, tambm, ao princpio da unidade.
preciso destacar que para haver universalidade do oramento preciso que este seja nico.
Por isso, a citao do mesmo artigo constitucional para os dois princpios. O mesmo acontece
com o artigo 2 da Lei n 4.320/64, onde os princpios de anualidade, unidade e universalidade
so citados textualmente. O artigo 3 da Lei n 4.320/64 impe o princpio de universalidade
receita quando determina a incluso das "operaes de crdito autorizadas em lei" e excetuam
as operaes de crdito por antecipao da receita. O artigo 4 da Lei n 4.320/64 impe a
universalidade da despesa.
Exclusividade: este princpio foi consagrado pela reforma constitucional de 1926 e sua
adoo visava por fim s chamadas "caudas oramentrias" ou, como Rui Barbosa
denominava "oramentos rabilongos". Segundo este princpio, o oramento deve conter
apenas matria oramentria, no incluindo em seu projeto de lei assuntos estranhos. Dentre
os assuntos estranhos podemos citar a tentativa de incluir a "lei do divrcio" no projeto de lei
oramentria. Isto se dava face a celeridade do processo de discusso, votao e aprovao da
proposta oramentria
Especificao: tambm chamado de princpio da especializao ou da discriminao.
Visa vedar as autorizaes de despesas globais, isto , as despesas devem ser classificadas
com um nvel de desagregao tal que facilite a anlise por parte das pessoas. Este princpio
est consagrado nos artigos 5 e 15 da Lei n 4.320/64. A exceo aos artigos anteriormente
citados, est contida no pargrafo nico do artigo 20, que permite dotaes globais para os
programas especiais de trabalho que, por sua natureza, no possam cumprir-se
subordinadamente s normas gerais de execuo da despesa que podero ser custeados por
dotaes globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
Publicidade: o contedo oramentrio deve ser divulgado atravs dos veculos oficiais
de comunicao/divulgao para conhecimento pblico e para eficcia de sua validade
enquanto ato oficial de autorizao de arrecadao de receitas e a execuo de despesas. A
publicao deve ser feita no Dirio Oficial da Unio. Alm disso, Constituio Federal exige
a publicao at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, do relatrio resumido da
24

execuo oramentria. Entretanto devemos considerar que isto apenas um atenuante para a
falta de conhecimento deste valioso instrumento que o oramento. Acreditamos que deve ser
dada maior nfase ao processo oramentrio nos meios de comunicao, atravs de linguagem
acessvel ao cidado comum.
Equilbrio: o equilbrio oramentrio estabelece, de forma extremamente simplificada,
que as despesas no devem ultrapassar as receitas previstas para o exerccio financeiro. O
equilbrio, assim como alguns outros princpios, no uma regra rgida e visa deter o
crescimento dos gastos governamentais. No entender de alguns doutrinadores o equilbrio
pode ser encarado a mdio e longo prazo. Para o leigo, ao examinar o oramento, ver que ele
estar sempre em equilbrio, isto , receitas exatamente iguais s despesas.
Entretanto, esta uma maneira simplista de se analisar o oramento. Devemos
observar as contas oramentrias internamente, atravs das contas do Oramento Corrente e
de Capital. Nestas contas "escondem-se" os desequilbrios oramentrios.
A Constituio Federal de 1988 adota uma viso realista diante do dficit
oramentrio ao conceitu-Io. Nas classificaes oramentrias brasileiras, possvel
verificar que o dficit aparece embutido nas contas pblicas atravs das contas denominadas
Operaes de Crdito que classificam os financiamentos de investimentos estatais de longo
prazo, bem como a rolagem da dvida, atravs de operaes de curto prazo para recompor seu
caixa (so, geralmente, operaes correntes). A utilizao de dficits oramentrios
recomendao da teoria Keynesiana para solucionar crises econmicas. Em geral, estes
dficits tendem a permanecer por longos perodos constando dos oramentos, levando ao
aumento rpido do endividamento pblico, trazendo conseqncias graves para a populao
que, mais cedo ou mais tarde, ter que pagar a conta. preciso salientar que uma poltica de
gastos pblicos que contemple supervits continuados tambm traz malefcios economia
assim como dficits oramentrios. Vai depender apenas do perodo econmico por que passa
o pas.
Oramento Bruto: este princpio estabelece que todas as parcelas de receitas e
despesas devem constar do oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedues.
Busca-se com esta regra impedir a incluso de importncias lquidas, ou seja, descontando
despesas que sero efetuadas por outras entidades e, com isto, gravando o oramento e
impedindo sua completa viso, conforme preconiza o princpio da universalidade. As cotas de
receita que uma entidade pblica deva transferir a outra, se incluiro como despesa no
oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as
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receba.
No-Afetao da Receita: o propsito desse princpio definido da seguinte maneira:
"Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a
certos e determinados gastos." Esta uma exigncia de bom senso, pois qualquer
administrador prefere dispor de seu oramento sem restries ou comprometimentos e desta
forma atender as despesas conforme suas prioridades e necessidades. Deve-se observar que
oramentos excessivamente vinculados trazem dificuldades de toda sorte, principalmente no
que diz respeito escassez de recursos em programas de elevada prioridade e excesso em
outros com menor importncia, mas que possui recursos vinculados legalmente.
A Constituio Federal consagra esse princpio atravs do artigo 167, incisos IV e IX.
No entanto, abre excees ao princpio nos artigos 158 e 159, que tratam das participaes
dos Estados, Municpios e Distrito Federal tm no produto da arrecadao dos impostos sobre
a renda e proventos de qualquer natureza, sobre produtos industrializados, sobre a propriedade
rural, sobre a propriedade de veculos automotores, sobre a circulao mercadorias e a
prestao de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao.
Alm destas excees, conforme artigo 212 da CF/88 temos a vinculao da aplicao
da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino, onde a Unio deve
aplicar nunca menos que 18% e os Estados, Distrito Federal e Municpios, nunca menos que
25% nestas reas.

10 Mecanismos retificadores do Oramento
O oramento anual produto de um processo de planejamento que incorpora as
intenes e as prioridades da coletividade. Entretanto, possvel que durante a execuo do
oramento ocorram situaes, fatos novos ou mesmo problemas no previstos na fase de
elaborao. H que se criar mecanismos que venham a corrigir estas falhas de previso e
retifiquem o oramento. Estes mecanismos so denominados de Crditos Adicionais.
O oramento no deve ser uma "camisa-de-fora" que obrigue aos administradores a
seguirem exatamente aquilo que est estabelecido no programa de trabalho e a natureza da
despesa. Em vista disso, o art. 40 da Lei n 4.320/1964 permite que sejam abertas novas
dotaes para ajustar o oramento com os objetivos a atingir. So as autorizaes de despesas
no computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Oramentria Anual.


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De acordo com o art. 41 da Lei n 4.320/1964, os crditos adicionais podem ser
classificados como:
a) Suplementares - so os crditos adicionais destinados a reforo de dotao oramentria j
existente no oramento;
b) Especiais - so destinados a despesas para as quais no haja dotao especfica; e
c) Extraordinrios - so destinados a atender despesas urgentes e imprevistas, casos de guerra,
comoo interna ou calamidade pblica.

11 Poltica e Princpios Oramentrios favorveis comunidade
A administrao pblica tem sofrido influncias do processo da redemocratizao da
sociedade brasileira por isso os seus modelos tradicionais de gesto deixaram de ser
determinantes.
Sob a viso de Gomes (2005: p. 01-05) nesse contexto, desenvolveu-se a Reforma
Estrutural do Estado Brasileiro em 1995, como tentativa de resgatar a eficincia,
responsabilidade e transparncia da Administrao, e, consequentemente, a capacidade de
governar do Estado, introduzindo-se o debate sobre o desempenho da gesto governamental.
A Reforma envolve basicamente a descentralizao, a participao cidad e o controle social
dos atos, enfatizando a necessidade de uma administrao mais prxima e mais permevel em
relao s demandas de uma cidadania cada vez mais plural e ativa, atuando assim, no
fortalecimento dos municpios e impondo a construo de uma nova administrao pblica
voltada para o cidado. Percebemos que as aes governamentais mostram-se mais eficientes,
de forma que a descentralizao das polticas pblicas e a municipalizao permitem perceber
que a comunidade tem sido mais participativa, o que faz com que as propostas de uma nova
administrao e de desenvolvimento local sejam mais enfatizadas.
Aqui, emerge o Princpio da Clareza conceituando por Ferreira (2007: p. 01-03) que
diz que o oramento um instrumento eficiente de administrao, pois, pode-se considerar
que essa administrao deve ser democrtica e/ou compartilhada. Um dos marcos dessa
referida administrao a elaborao das leis orgnicas, um dos resultados da autonomia dos
municpios.
Quando se fala de Polticas e Princpios Oramentrios que favorecem a comunidade,
fala-se da participao poltica da sociedade civil ou popular, especificamente no que tange
27

participao do cidado nas aes e decises governamentais em nome da coletividade. Essa
participao cidad nos governos locais, por sua vez, envolve a institucionalizao de
mecanismos que combinam os princpios da democracia representativa com a democracia
direta, mecanismos jurdico-administrativos que possibilitam a gesto democrtica no mbito
municipal, na busca da maior eficincia, transparncia e responsabilidade pblica dos
governos locais
A autora anteriormente citada (IBID, 2005, p. 01-02) ressalta ainda que a participao
da sociedade civil nas polticas pblicas pressuposto para que a reforma se operacionalize
devidamente, para passarmos, efetivamente, a um modelo de administrao gerencial, voltado
para a eficincia, transparncia e responsabilidade do Estado, construindo assim uma nova
administrao voltada para o cidado. Para que isso ocorra, essa participao tem
necessariamente que se verificar no plano ftico, e se essa efetividade no se der como
produto de reivindicaes populares, ento ao menos, dever ser promovida pelos governos,
especialmente os municipais, mais suscetveis s demandas da sociedade.
Como clula poltica da organizao nacional mais prxima sociedade civil, no
municpio que se apresentam as condies favorveis efetiva participao da sociedade na
gesto da coisa pblica, pela maior possibilidade de identificao dos meios a serem
utilizados para a sua realizao. Remetendo novamente questo da Lei Orgnica Municipal
pode-se dizer que ela permite ainda, a formulao, o planejamento e a execuo das polticas
pblicas municipais de acordo com as prioridades locais eleitas pela sociedade civil e,
certamente, o planejamento um dos instrumentos que mais se adqua ao enfoque das
sociedades comunitrias.
No que se refere s polticas oramentrias que possam favorecer e/ou atender tais
necessidades Gomes (2005: p. 01-03) argumenta que as leis oramentrias explicitam os
planos de investimentos em longo e curto prazo, a previso de receita e as despesas do
exerccio, portanto, no mbito do Estado Democrtico de Direito, intuitiva a necessidade de
seus principais destinatrios participarem de seu processo elaborativo, bem como de sua
execuo, fortalecendo a um s tempo a democracia, a cidadania e elevando o padro de
eficincia e a autonomia dos municpios. No mesmo sentido, tambm a Lei de
Responsabilidade Fiscal estabelece que o poder executivo tenha que permitir a participao da
sociedade no processo de elaborao das leis supra-referidas, o que determina a necessidade
de realizao de audincia pblica para que a sociedade seja ouvida. Da mesma forma a
participao da sociedade deve se processar no mbito de atuao do Poder Legislativo em
28

todos os atos que visem preparao do texto final das leis.
importante ressaltar que a participao popular no processo oramentrio ter
verdadeira repercusso se realmente ocorrer na elaborao de todas as leis oramentrias.
Tericos e administradores dizem que no basta comunidade ser consultada para a
formao do projeto de lei oramentria, preciso ser chamada para elaborao do Plano
Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias, pois, se a comunidade no participar dessas
duas primeiras fases, a possibilidade de atuar decisivamente na administrao Pblica ficar
muito limitada e suas reivindicaes podem no ser atendidas.
Segundo Gomes (2005: p. 01-05) isso se deve ao fato de a participao da sociedade, a
despeito de ser um importantssimo princpio constitucional, que imprime legitimidade
gesto, tornou-se pressuposto obrigatrio nos processos de elaborao e discusso das Leis
Oramentrias e Planos. No que tange as fases do processo de participao cidad na gesto
pblica, observa-se que a mesma deve ultrapassar todos os momentos, a saber: normatizao,
execuo e fiscalizao das polticas pblicas.
Desde o momento da identificao dos objetivos e necessidades e da discusso dos
planos, projetos, programas, inclusive das formas pelas quais a comunidade pode participar na
implementao do que for decidido e, observando-se caso foram ou no atendidas ao final, s
demandas dos vrios atores sociais presentes no panorama da gesto pblica.
Para que o processo de participao popular nas decises oramentrias seja o mais
democrtico possvel e conseqentemente funcione melhor, devem ser includas as
participaes de minorias, de grupos discriminados, e ainda, de grupos diretamente afetados,
como associaes comunitrias, representando interesse de grupos especficos, como bairros,
unidades de vizinhana, distritos ou usurio de determinados servios.
Conforme o exposto, garantir a participao popular nas decises oramentrias, na
gesto pblica apresenta-se como um desafio de grandes propores. Historicamente, o
Oramento um campo de conhecimento restrito aos especialistas, devido prpria estrutura
da Administrao Pblica, aos termos tcnicos e complexidade da legislao. Assim pode-se
observar que a breve caracterizao da problemtica e do cenrio atual indica que so amplos
e diversos os desafios e as possibilidades colocados na ordem do dia administrao pblica.




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12 Consideraes Finais

Pelo exposto, pode se constatar que a Contabilidade Aplicada Administrao Pblica
seja no mbito Federal, Estadual, Municipal ou no Distrito Federal, tem como primrdio a
denominada Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, que instituiu as normas gerais de direito
financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal.
Em se analisando os dispositivos da Lei 4.320/64 e o exposto neste trabalho, pode-se
definir que a Contabilidade Pblica uma seo da contabilidade que registra, controla e
demonstra a execuo dos oramentos, dos atos e fatos da fazenda pblica, o patrimnio
pblico e suas variaes. Pelas definies expostas, pode-se deduzir que a Contabilidade
Pblica est interessada da mesma forma em todos os atos praticados pelo administrador,
sejam de natureza oramentria (Previso da Receita, Fixao da Despesa, Empenho,
Descentralizao de Crditos, etc.), ou seja, meramente administrativos, representativos de
valores potenciais que podero afetar o Patrimnio presente e futuro.
Desta forma, a Contabilidade Pblica, juntamente com a LRF representam os
principais pontos de influncia da contabilidade para o controle da gesto pblica,
possibilitando a transparncia gerencial na administrao, com o reconhecimento da
sociedade pela boa atuao do gestor dos negcios pblicos. Alm disso, essas medidas
podem indicar a aplicao das penalidades previstas na legislao aos que infringirem essas
leis.
Assim, observa-se que um sistema oramentrio-financeiro-contbil eficiente
fundamental para que as entidades da Federao atendam, com eficincia e eficcia, todos os
requisitos para orientar o administrador na conduo adequada dos negcios pblicos,
permitindo, tambm, esta comprovao junto aos rgos fiscalizadores e a populao em
geral, contribuindo para minimizar os desvios de conduta e descasos praticados pelo mal
dirigente.
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