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Identidade Cultural e

Oramento Participativo
Articulao e demandas identitrias
em espaos de participao pblica

Joo Paulo Frana

UFPE UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO


CFCH CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SOCIOLOGIA

JOO PAULO DE FRANA FERRO ALVES

IDENTIDADE CULTURAL E ORAMENTO PARTICIPATIVO


Articulao e demandas identitrias em
espaos de participao pblica

Recife
2010

JOO PAULO DE FRANA FERRO ALVES

IDENTIDADE CULTURAL E ORAMENTO PARTICIPATIVO


Articulao e demandas identitrias em
espaos de participao pblica

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Sociologia da UFPE Universidade Federal de Pernambuco, como
parte dos requisitos para obteno do ttulo de
Mestre em Sociologia.
Orientador:
Prof. Dr. Joanildo Albuquerque Burity

Recife
2010

Alves, Joo Paulo de Frana Ferro


Identidade cultural e oramento participativo: articulao e demandas
identitrias em espaos de participao pblica / Joo Paulo de Frana Ferro
Alves. Recife: O Autor, 2010.
124 folhas : il., tab., graf., mapa e quadro.
Dissertao (mestrado) Universidade Federal de Pernambuco. CFCH.
Sociologia, 2010.
Inclui: bibliografia.
1. Sociologia. 2. Identidade. 3. Ps-estruturalismo. 4. Oramento Pblico
Participao social. I. Ttulo.
301
316

CDU (2. ed.)


CDD (22. ed.)

UFPE
BCFCH2010/104

AGRADECIMENTOS

Como no sou de fugir ao padro, gostaria primeiramente de agradecer a Deus, talvez


por dedicar a ele as coisas boas que nos acontece de forma um tanto incomum e inesperada e
que nos fazem de algum modo continuar no caminho que pretendemos seguir ou mesmo no,
mas faz seguir.
Em segundo lugar gostaria de agradecer a minha Me, dona Sandra, por estar sempre
presente nos momentos em que mais preciso, tanto bons quanto ruins, e sempre ter uma
palavra que ajuda a abrir um pouco mais os olhos. No poderia esquecer de citar meus tios,
tias e primas que estiveram sempre prximos e disponveis a ajudar da forma que fosse
necessrio.
Ao orientador, Joanildo Burity, que estando perto ou relativamente distante, Inglaterra,
mostrou-se a mesma pessoa que foi meu orientador na bolsa de Iniciao Cientfica da
Fundaj. Agradeo pela pacincia, pela disponibilidade e pela cobrana, sem esses momentos
distintos no seria possvel esse trabalho.
Aos amigos de longa data que, mesmo distante, acompanharam esse processo e
torceram pela concluso desse trabalho, o caso de Giorge Bessoni, Karina Areias, Catarina
Cavalcanti e Juliana.
Aos velhos e novos amigos do Mestrado Breno, Marcio, Mercs, Caio, Paula, Paulo
Henrique e Veridiana, que no se mostraram companheiros de lida diria, mas sim amigos
que se pode contar na vida.
Aos novos colegas da FUNDARPE, companheiros de labuta e do Mercado da Boa
Vista, Z Brito, Patrcia, Diomedes, Raphaela, Ceclia, Larissa, Cris e Emanuel.
Finalmente gostaria de agradecer a todos que de algum modo participaram desse
processo, ou com a disponibilidade de ajudar na coleta de dados, como o caso de Rosana e
Valdcio da Prefeitura da Cidade do Recife, sempre disponveis e com o intuito de ajudar na
execuo desse trabalho; e aos professores que nas suas disciplinas levantavam questes que
direta ou indiretamente apresentam-se aqui, especialmente Maria Eduarda, Silke Weber,
Remo Mutzenberg e Paulo Henrique Martins.

Inclassificveis
(Arnaldo Antunes)

que preto, que branco, que ndio o qu?


que branco, que ndio, que preto o qu?
que ndio, que preto, que branco o qu?
que preto branco ndio o qu?
branco ndio preto o qu?
ndio preto branco o qu?
aqui somos mestios mulatos
cafuzos pardos mamelucos sarars
crilouros guaranisseis e judrabes
orientupis orientupis
ameriqutalos luso nipo caboclos
orientupis orientupis
iberibrbaros indo ciganags
somos o que somos
inclassificveis
no tem um, tem dois,
no tem dois, tem trs,
no tem lei, tem leis,
no tem vez, tem vezes,
no tem deus, tem deuses,
no h sol a ss
aqui somos mestios mulatos
cafuzos pardos tapuias tupinamboclos
americaratas yorubrbaros
somos o que somos
inclassificveis

Resumo
Atualmente, na cidade do Recife, possvel perceber uma ampliao dos espaos pblicos de
participao. Podemos falar, por exemplo, das plenrias, dos fruns, dos conselhos, e
principalmente do Oramento Participativo. Dentro desses espaos h grupos com demandas
articuladas a partir de traos identitrios (condio de gnero, origem tnica ou racial,
idade/gerao etc.) e que refletem necessidades a que esto ligados, tanto ao reconhecimento
da desigualdade histrica a qual foram submetidos, quanto criao de instrumentos de
redistribuio de renda/recursos. Tais formas de ao coletiva tm sido identificadas na
literatura por meio do conceito de novos movimentos sociais. Neste sentido, podemos dizer
que o objetivo central deste trabalho analisar como diferentes identidades culturais se
articulam e interagem nos espaos pblicos de participao e como suas demandas refletem as
lutas por (re) distribuio e reconhecimento na poltica local no contexto brasileiro. Com isso,
temos a pretenso de, a partir de uma concepo ps-estruturalista, trazer uma nova agenda
para se pensar a questo da participao, mais especificamente dos espaos de participao
pblica, e com isso contribuir para o aprimoramento da experincia democrtica do
oramento participativo e outros espaos de participao.

Palavras-chave: Identidade, Ps-estruturalismo, Participao, Oramento Participativo

Abstract
Currently, in the city of Recife, it is possible to notice an increase in public participatory
spaces. We can talk, for example, of assemblies, forums, councils and especially Participatory
Budget. Within these areas there are groups with demands articulated from identity features
(condition of gender, racial or ethnic origin, age / generation, etc..) and that reflect needs that
are linked both to the recognition of the historical inequality to which they were submitted as
well as to the creation of instruments for the redistribution of income / resources. Such forms
of collective action have been identified in the literature through the concept of new social
movements. In this sense, we can say that the central purpose of this study is to analyze how
different cultural identities function and interact in public participatory spaces and how their
demands reflect the struggles for the (re) distribution and recognition within local politics in
the Brazilian context. With this, we take the liberty, based on a poststructuralist notion, to
introduce a new agenda for thinking about the issue of participation, more specifically, of the
spaces of public participation, and thereby contribute to the improvement of the democratic
experience of a participatory budget and other spaces of participation.

Keys words: Identity, Post-struturalism, Participation, Participatory Budgeting

LISTA DE TABELAS, MAPAS, QUADROS E GRFICOS

TABELAS

Tabela 1 - Nmero de Participantes por Assembleia (2001-2009) .................................. 67


Tabela 2 - Plenrias Temticas (2001-2009) .................................................................. 72
Tabela 3 - Participao e Delegados Eleitos nas Plenrias Temticas .............................. 79
Tabela 4 - Aproximao Identitria .............................................................................. 104

MAPA

Mapa 1 - Mapa da Diviso das RPAs do Recife ............................................................. 63

QUADRO

Quadro 1 - Demandas dos Fruns Temticos (2001-2009) ............................................. 86

GRFICOS

Grfico 1 - % de Casos de OP por Regio (2001-2004) ................................................. 53


Grfico 2 - Ciclo do Oramento Participativo (2009) ..................................................... 62
Grfico 3 - Prioridades Temticas .................................................................................. 65
Grfico 4 - % de participao nas Plenrias Temticas ................................................... 67
Grfico 5 - Participao nas Plenrias Temticas (2001-2009) ....................................... 80
Grfico 6 - Participao por Gnero (2001-2005) .......................................................... 83

SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................................ 9
CAPTULO I
REPENSANDO A ARTICULAO A PARTIR
DOS ESPAOS DE PARTICIPAO PBLICA ................................................................. 16
1.1. O Poltico e a Democracia ............................................................................. 16
1.2. Hegemonia e Democracia Radical .................................................................... 18
1.3. O Oramento Participativo como um Espao Social ......................................... 32
1.4. Identidade e Novos Movimentos Sociais .......................................................... 38
1.5. O OP como Espao de Redistribuio/Reconhecimento.................................... 42
1.6. Metodologia do Trabalho ................................................................................. 47
CAPTULO II
(RE)ESCREVENDO SOBRE O OP .................................................................................. 51
2.1. A Experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre .............................. 52
2.2. O Oramento Participativo do Recife ............................................................... 55
2.2.1. Participao no Recife: Primeiras Experincias ........................................ 55
2.2.2. Oramento Participativo na Gesto do PT ................................................ 59
2.2.3. As Plenrias Temticas como Universo de Pesquisa .................................. 68
CAPTULO III
IDENTIDADE E ARTICULAO:
AS DEMANDAS DOS NOVOS MOVIMENTOS SOCIAIS NO OP ........................................ 74
3.1. OP Sobre a Participao ................................................................................ 74
3.2. A Articulao no Interior dos Fruns Temticos ............................................... 85
3.3. Articulao e Identidade: Revendo Perspectivas ............................................... 96
CONSIDERAES FINAIS........................................................................................... 111
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................................... 115

Introduo

INTRODUO

Desde a dcada de 1970 houve o ressurgimento na sociedade civil brasileira de uma


articulao entre diversos atores sociais sindicatos, associaes de bairro, associao de
profissionais, igrejas, universidades, imprensa partidos polticos de oposio que se uniram
na luta contra um adversrio comum, o Estado autoritrio. No possvel subestimar a
importncia da sociedade civil no processo de democratizao brasileira ou deixar de perceber
como se edificaram os primeiros contornos da relao entre Estado e Sociedade Civil, e
consequentemente, o resultado dessa interao. Observa-se melhor este fenmeno no incio da
dcada de 1990 atravs do avano da democracia e da reestruturao do governo brasileiro
(Avritzer e Pereira, 2005; Dagnino, 2002; Santos & Avritzer, 2005; Burity, 1999).
Se tratarmos desse assunto a partir do marco histrico da queda do regime militar e da
institucionalizao da democracia no Brasil, inicialmente podemos destacar dois fatos de
extrema importncia para se pensar as novas prticas democrticas: a) o processo de avano
da democracia, sustentado principalmente pelo surgimento de novas experincias de
ampliao da participao poltica; 1 b) a emergncia de atores sociais no espao pblico com
demandas articuladas a partir de traos identitrios tais como gnero, etnia, sexualidade, raa,
entre outros.
Partindo da noo de democracia como baseada numa lgica contingente (Laclau &
Mouffe, 2004) e no como algo com sentido fixo ou previsvel, vrias experincias so
empreendidas para seu fortalecimento, entre elas podemos citar a democracia participativa,
principalmente respaldada por espaos pblicos de participao.
A partir da dcada de 1990, o avano da democracia acompanhado por uma
reestruturao no governo brasileiro. Vrias mudanas interferiram diretamente tanto na
relao entre o governo e a sociedade civil como na criao de modelos institucionais de
participao poltica, com destaque para os seguintes aspectos: o marco jurdico da
Constituio de 1988 que favoreceu a abertura de canais de participao entre a sociedade
civil e o Estado, alm da descentralizao do governo, possibilitou uma maior autonomia dos
municpios e o fortalecimento da participao local; uma sociedade civil forte, erguida

Espaos pblicos onde o poder atribudo ao Estado poderia, at certo ponto, ser compartilhado com a
sociedade. Podemos dividir estes espaos em dois grandes grupos: os Conselhos Gestores (institudos a partir da
legislao) e os diferentes modelos de Oramento Participativo (institudos a partir da vontade poltica dos
gestores municipais) cf. Avritzer e Pereira, 2005; Dagnino, 2002; Silva; 2002.

Introduo

10

principalmente como fora contra o regime militar e a importncia do Partido dos


Trabalhadores no processo de democratizao justamente por estimular o debate sobre a
estruturao de canais de participao direta. (cf. Dagnino, 2006).
Com a descentralizao da gesto das polticas sociais para os estados e municpios,
observa-se uma nova marca na relao entre o Estado e a pluralidade dos atores sociais a
partir da dcada de 1990. Esta relao cria novas formas de interao em que o poder pblico
e a sociedade se relacionam atravs de uma diversidade de instrumentos de participao,
principalmente em torno dos conselhos e fruns e das diversas propostas e modelos de
oramento participativo 2.
Notamos no interior desses espaos a presena de grupos dos quais tanto a forma de
organizao quanto os interesses que os motivavam a entrar nesse campo refletem vnculos
associativos dos quais a anlise de classes no d mais conta. Os vnculos esto atrelados a
uma identidade especfica que podemos relacionar a gnero, etnia, faixa etria, condio
scio-econmica, entre outras categorias. Tais formas de ao coletiva tm sido identificadas
na literatura por meio do conceito de novos movimentos sociais

(cf. Laclau & Mouffe,

2004; Gohn, 2004). Pode-se dizer que, diante da pluralidade de atores, h tambm uma
diversidade de lutas e vice versa. Estas lutas trazem para o espao pblico a quebra da diviso
rgida entre as esferas pblica e privada, inserindo no debate pblico demandas que esto
tanto associadas distribuio de bens e recursos materiais (aes mais tradicionalmente
associadas ao espao poltico) quanto ordem cultural (mais difceis de traduzir em polticas
distributivas). Nesse sentido, impe-se a exigncia de novos paradigmas para se refletir sobre
a relao entre a sociedade civil e o Estado.
Os novos movimentos sociais que se articulam e explicitam as demandas relacionadas
aos seus traos identitrios exigem uma mudana no quadro da desigualdade, seja no mbito
do j tradicional socioeconmico, seja no campo simblico4 ou cultural. Ao mesmo tempo em
que ganham novos instrumentos que podem interferir na disputa pela distribuio de
renda/recursos e reconhecimento da diferena cultural, h um crescente debate sobre a
2

Apesar de tais experincias terem em comum o objetivo de deliberar sobre o oramento pblico, existe uma
grande margem de manobra na maneira como este processo executado. Entre alguns elementos que podem
diferenciar os modelos de OP podemos citar o percentual de oramento destinado votao, existncia de
conselhos internos, existncia de plenrias temticas, etc.
3
No referencial terico ser ampliada a conceitualizao do que estamos chamando de novos movimentos
sociais.
4
As demandas associadas ao campo simblico esto relacionadas ao que mais recentemente tem sido
identificado como a questo do reconhecimento. Reconhecimento de determinadas representaes, crenas,
valores, histrias, etc, relativas a grupos marginalizados, excludos, vtimas de preconceito. Alm disso,
associam-se ao reconhecimento de uma hierarquizao excludente a que vinham sendo submetidos os grupos e
pessoas com elas identificadas.

Introduo

11

qualidade e os limites dessa participao nos espaos criados durante o perodo de


redemocratizao dos ltimos vinte anos.
Dentro do universo da participao, necessrio direcionar o olhar para os meios e
formas atravs dos quais os movimentos sociais articulam-se no processo de formao de
polticas sociais, levando-se em considerao a realidade local, sua identidade, seus valores e
demandas. Alm disso, preciso observar como a pluralidade cultural da sociedade se reflete
e intervm no processo de formao das polticas governamentais, a partir de espaos de
participao (fruns, plenrias, OP, etc.); verificar, enfim, como a relao estado/sociedade
civil (nos espaos de participao) ressoa no atendimento s demandas levantadas pelos
grupos identitrios.
A luta dos grupos identitrios por reconhecimento no limita sua ao a esse tipo de
demanda. No podemos esquecer que existe uma extrema desigualdade material que no pode
ser eliminada deste debate (Fraser, 2001). O que podemos perceber a insero de um novo
modelo de demandas que traz consigo uma reduo do peso atribudo s demandas
distributivas ou sua traduo em outros termos, incorporando a elas dimenses simblicas
novas. O peso atribudo s aes distributivas tem uma relao direta com a desigualdade
socioeconmica encontrada em um referido contexto.
Isso se reflete na heterogeneidade das demandas que esto diretamente associadas a um
processo histrico que ao mesmo tempo inclui e exclui assimetricamente os diferentes grupos.
Por um lado, a incluso feita enquanto se considera a nacionalidade brasileira a partir de
uma s identidade, ausente de diferenciao perante o Estado. Por outro, a excluso
visualizada no cotidiano, onde, durante sua formao histrica, determinados grupos sofrem
tratamentos diferenciados, sendo teoricamente considerados como iguais perante a lei, mas
excludos na prtica da vida social. A sociedade brasileira, portanto, apresenta na sua
formao histrica uma clara hierarquizao entre grupos, representada tanto no campo
socioeconmico como no campo simblico. Este quadro reflete aquilo que no campo terico
tratado sob o binmio (re) distribuio-reconhecimento.5
Entre as instituies hbridas, o Oramento Participativo (OP) um dos principais e
mais inovadores instrumentos utilizados pelo poder executivo municipal com relao
ampliao da democracia, justamente porque busca um espao de democracia participativa.
Sendo assim, o OP torna-se um campo privilegiado de anlise para se observar a insero

O binmio (re)distribuio-reconhecimento ser tratado, principalmente, a partir do debate trazido por Fraser e
Honneth (2007). O modo como trabalharemos, tanto estes quanto outros autores, ser detalhado mais adiante.

Introduo

12

destes grupos identitrios nas instituies hbridas, suas demandas, como se articulam com
outros movimentos e com o governo.
A respeito das questes motivadas por esses recentes espaos de exposio das
diferentes demandas, e em funo das caractersticas identitrias, buscamos respostas para as
seguintes indagaes: quais grupos, articulados a partir de uma identidade cultural comum,
participam destes espaos pblicos de deliberao? Como interagem com os rgos da
prefeitura com o propsito de obteno das suas respectivas demandas? Quais so suas
principais demandas? Como se vem dentro e fora dos espaos de participao? Como o
governo cria ou recria esses espaos para possibilitar ou no que tais grupos se vejam como
distintos? Como a identidade vista pelos atores sociais que participam dos espaos de
deliberao? Em que ponto a participao permite acesso ao reconhecimento e/ou a (re)
distribuio? Estas so algumas questes que esse estudo pretende responder.
No debate atual sobre a participao, especificamente sobre a democracia direta, muito
se fala da ampliao da cidadania por meio de processos de escuta e de deliberao
envolvendo a sociedade nas aes do Estado. J encontramos uma vasta literatura a respeito
principalmente a que aborda o potencial democratizante destas experincias (Avritzer, 2005;
Dagnino, 2004; Silva, 2002; Santos, 2005c; Teixeira, 2005) , mas ainda temos algumas
lacunas a respeito da participao dos cidados nas polticas pblicas. Esse vcuo
interpretativo pode ser encontrado em anlises que no discutem de modo particular as
demandas de ordem identitria de diferentes grupos sociais, ou quando aborda esta questo h
um interesse maior no debate sobre a representao destes atores. (cf. Young, 2006).
Outro elemento importante em relao literatura sobre participao poltica a base
terica que orienta grande parte destes estudos. Nesse caso, a teoria crtica est vinculada
teoria da ao comunicativa de Habermas. Tal abordagem possui vrios problemas, entre os
quais, destacamos os seguintes: a concepo de racionalidade como intrnseca s relaes
sociais e uma viso tendencialmente idealizada da comunicao cotidiana; a concepo de
poder como radicalmente externo estrutura da comunicao, que juntamente com os pontos
anteriores leva a uma diluio da dimenso antagonstica do poltico, e, finalmente, a viso
dos movimentos sociais e da sociedade civil como complementares estrutura da poltica
institucional.
O que pretendemos fazer seguir uma linha ps-estruturalista baseada principalmente
em Laclau e Mouffe, e inserir conceitos como os de agonismo, antagonismo, hegemonia
(entre outros), trazendo-os para o debate sobre participao poltica direta e instituies
hbridas.

Introduo

13

A adoo de uma linha ps-estruturalista visa contribuir como uma nova forma de
reflexo dos espaos hbridos e a relao de diferentes identidades dentro destes espaos.
Podemos adiantar que a principal mudana trazida por essa concepo o abandono do papel
privilegiado atribudo racionalidade 6 como constitutiva das identidades sociais e da poltica.
Com isso, uma nova agenda de pesquisa se abre, possibilitando novos problemas de
pesquisa, novas abordagens terico-metodolgicas e articulaes entre diferentes linhas de
anlise. Uma dessas articulaes est voltada para uma maior aproximao 7 terica entre psestruturalismo e os estudos culturais. Esta vertente analtica pode vir a contribuir, ainda, para
elucidar alguns pontos de aproximao e identificar possveis pontos de convergncia entre as
linhas terico-conceituais distintas, em que os conceitos oriundos de campos diversos possam
ser complementares, abrindo assim possibilidades para outros trabalhos que busquem abordar
temtica semelhante. Nosso esforo terico se d diante da necessidade de encontrar um
caminho que possibilite um melhor tratamento da questo da identidade dentro dos espaos
pblicos de participao.8
Voltando-nos diretamente ao nosso objeto emprico de anlise, o Oramento
Participativo, diversas pesquisas geralmente esto voltadas para a descrio do seu
funcionamento, a relao entre Estado e sociedade civil, a eficcia no cumprimento das
demandas eleitas, a relao entre democracia direta e representativa, entre outras. No h
como negar a importncia dos trabalhos j produzidos. O que pretendemos aqui, contudo,
buscar outro olhar e um novo direcionamento ao nos debruarmos sobre o campo dos espaos
pblicos de participao pela tica da cultura e da identidade.
Nesse sentido, o objetivo principal se prope a analisar como diferentes identidades
culturais se articulam e interagem nos espaos pblicos de participao e como suas
demandas refletem as lutas por (re) distribuio e reconhecimento na poltica local no
contexto brasileiro. Para tanto, cumprem-se os seguintes objetivos: 1) Levantar os grupos que
trabalham com temticas culturais e identitrias presentes em espaos de participao na
cidade do Recife; 2) Identificar como os espaos de participao so vistos por esses grupos
culturais e pelos gestores pblicos; 3) Verificar como estes grupos se relacionam e se
influenciam mutuamente; 4) Caracterizar as principais demandas e propostas apresentadas
6

A justificativa da escolha pela linha ps-estruturalista e o seu diferencial em relao teoria habermasiana ser
melhor explicitada mais adiante, no referencial terico.
7
Trato aqui de maior aproximao porque j possvel se notar uma relao entre estas duas linhas tericas.
Podemos observar esta aproximao a partir das citaes que autores ps-estruturalistas fazem de autores ligados
aos estudos culturais e vice-versa. Alm do fato de que alguns autores importantes ser s vezes citados como
ps-estruturalistas e outras vezes enquadrados como tericos dos estudos culturais.
8
Esta escolha ser justificada no Quadro Terico.

Introduo

14

que estejam relacionadas questo da identidade cultural; como so recebidas pelo governo e
como se d sua efetivao, e 5) Visualizar em que medida as polticas apresentadas podem
estimular a (re) distribuio e/ou o reconhecimento.
A partir destes pontos, esse trabalho pode contribuir para uma viso das polticas
pblicas em que a questo da identidade raa, gnero, idade/gerao, sexualidade, etnia, se
evidencie na reivindicao de polticas voltadas superao de desigualdades. Estas
identidades no so naturais ou imutveis, nos espaos de participao, as identidades so
criadas e recriadas pela prtica articulatria entre os grupos e com o Estado. Isto significa que
as desigualdades tampouco so fixas e estveis, podendo sua materialidade ser investida de
diferentes sentidos que fazem diferena. Na prtica das polticas pblicas, especificamente
no mbito do Oramento Participativo, importante aprofundar esta relao entre os
diferentes grupos com o governo, a dinmica do processo participativo, as diferentes
demandas, seus interesses, valores, influncias e representaes. Alm disso, este trabalho
pode contribuir indiretamente para o aperfeioamento desses processos de participao.
A esse respeito, podemos justificar a relevncia desta proposta de trabalho a partir de
alguns pontos, principalmente no que tange a suprir uma escassez da literatura especializada:
1) trazer, a partir de uma concepo ps-estruturalista, uma nova agenda para se pensar a
questo da participao, mais especificamente, os espaos de participao pblica; 2) trazer
para o debate sobre participao a literatura ps-estruturalista e dos estudos culturais; 3)
destacar a importncia dos atores sociais que tm sua identidade como fonte de sentido de sua
ao, e 4) contribuir para o aprimoramento da experincia democrtica do oramento
participativo e da ao social em outros espaos hbridos.
Para cumprir os objetivos propostos, organizamos esse trabalho em trs captulos. O
primeiro captulo, dividido em trs partes principais, apresenta e problematiza o arcabouo
terico do trabalho. Na primeira parte, tratamos do debate sobre a democracia (participativa e
deliberativa), os espaos pblicos de participao e a relao entre o Estado e a Sociedade
Civil. Contudo, o foco dado ao debate em torno do antagonismo/agonismo (Mouffe)
comparado com a teoria de ao comunicativa em Habermas e a lgica do consenso. Outro
ponto fundamental o conceito de articulao em Laclau e Mouffe. Nesse captulo so
inseridos alguns conceitos utilizados por estes tericos tais como hegemonia, significante
vazio e significante flutuante, entre outros, mantendo assim a proximidade com a base terica
do ps-estruturalismo e mais especificamente com a teoria do discurso. Na segunda parte,
nosso foco recai na questo da identidade, de acordo com as teses estabelecidas por Laclau e
Mouffe, Hall, Ydice e Burity. A partir da identidade, o trabalho focar os novos movimentos

Introduo

15

sociais (Melucci e Laclau) e o debate sobre redistribuio/reconhecimento (Fraser, Honneth,


Pinto e Benhabib). A terceira parte uma descrio da metodologia utilizada no trabalho,
tanto na parte de mtodos e tcnicas utilizadas quanto na base terica que norteia a coleta e
anlise de dados.
No captulo seguinte ser feita uma descrio do OP do Recife orientada pelo seguinte
trajeto: primeiramente, refletimos sobre o contexto do surgimento dos novos espaos de
participao pblica no Brasil at chegarmos diretamente ao OP. Em seguida, ser feita uma
breve descrio de algumas experincias relevantes do OP no Brasil, principalmente o caso de
Porto Alegre. Finalmente, o contexto do OP no Recife ser analisado sinteticamente,
iniciando o debate com o projeto Prefeitura nos Bairros at o OP na gesto de Joo da Costa.
No final desta parte da dissertao, ser feita a descrio do OP do Recife nas gestes de Joo
Paulo (2001-2008) e Joo da Costa (desde 2009), com relevo especial s plenrias temticas.
No captulo final realizamos a anlise dos dados primrios coletados na pesquisa. A
partir dos autores apresentados, procedemos anlise da articulao dos grupos nas plenrias
temticas do OP. Com os dados da prefeitura seria possvel verificar os grupos que participam
de mais de uma temtica no decorrer dos anos, e como estes se articulam. A explicao dessa
participao e suas consequncias podem ser encontradas nas entrevistas com os
representantes dos grupos e da observao dos espaos. Em um segundo momento,
apresentamos um debate sobre redistribuio/reconhecimento a partir do que pode ser
observado nas plenrias. Essa anlise se baseia nas cdulas de votao, tanto nos temas eleitos
como nos no-eleitos como prioridades, a partir de entrevistas com representantes dos grupos
e da prefeitura.

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

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CAPTULO I
REPENSANDO A ARTICULAO A PARTIR
DOS ESPAOS DE PARTICIPAO PBLICA

1.1. O POLTICO E A DEMOCRACIA

Este captulo delinear o marco terico e metodolgico que guia este trabalho. Partimos
de uma viso da poltica pautada pelo ps-fundacionismo, tal como elaborada pelo campo do
ps-estruturalismo, especialmente a corrente conhecida como Escola de Essex da teoria do
discurso, desenvolvida principalmente por Ernesto Laclau e Chantal Mouffe, a partir da obra
Hegemony and Socialist Strategy: towards a radical democratic politics, de 1985.
Entre os diversos temas que iremos abordar, consideramos a democracia participativa
como ponto central. No contexto atual, principalmente em pases perifricos ou que
vivenciam o capitalismo tardio, visualiza-se a necessidade de um modelo de gesto
democrtica que contemple as especificidades, as novas demandas e formas de reivindicao
polticas que emergem da sociedade que complementam, retificam ou transformam os limites
da democracia poltica (em suas vertentes parlamentar e executiva). Diante disto, o olhar
sobre as experincias democrticas, apesar das limitaes, traz essa sensibilidade fundamental
e inevitvel para se pensar na nova conjuntura de participao democrtica.
Antes de circunscrever o tema em um modelo mais pragmtico, fundamental para a
proposta desse trabalho um debate mais amplo que contemple tanto os conceitos de
democracia ou de democracia participativa como a discusso focalizada tambm na filosofia
poltica, especialmente no que se refere importncia da distino entre a poltica e o
poltico. Comearemos por essa distino porque ela traz em seu cerne o ponto central para o
recorte terico a que nosso trabalho se prope, e a partir de onde ele se dissemina.
O ps-fundacionalismo parte da premissa de que no existe um fundamento ltimo para
o social que lhe possa garantir estabilidade, previsibilidade e determine seus traos
constitutivos e sua estrutura. O fundamento seria produto de decises especficas,
contingentes e antagonsticas; desse modo, seriam as decises polticas. Tal pensamento no
faz uma negao da noo de fundamento, como prescreve a perspectiva anti-fundacionalista,
mas, sim, escrutiniza o carter ontolgico desta. Nessa perspectiva, o que iria compor um

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

17

fundamento seria sua parcialidade e contingncia, o que Marchart (2009) chama de


fundamentos contingentes, reforando ainda o carter plural dos fundamentos. A partir desta
posio, deparamos com una pluralidad de movimientos hegemnicos que tratan de fundar la
sociedad sin ser enteramente capaces de hacerlo (Marchart, 2009, p. 21). Consequentemente,
La actividad poltica por infundable que sea no acontece en un vaco, sino que est siempre envuelta
en capas sedimentadas de tradiciones, las cuales, por su parte, son flexibles, variables y carecen de
fundamento. En ningn punto encontramos un slido anclaje para nuestras actividades; sin embargo,
ningn voluntarismo se desprende de ello, pues nunca navegamos en un mar sin olas. (Marchart, 2009, p.
17).

Marchart teoriza o pensamento poltico ps-fundacional a partir da distino entre a


poltica que se refere dimenso ntica, dos objetos j constitudos no mundo, e o poltico
estaria referido ao terreno ontolgico, da prpria constituio dos objetos. O ntico est
associado com as diversas prticas da poltica, as instituies, os modelos de gesto, etc. J o
ontolgico tem a ver com o modo como a sociedade instituda. Nesse sentido, h uma
ampliao do papel do poltico na constituio da sociedade para alm dos lugares e das
prticas comumente consideradas polticas. A partir dessa diviso, que diversos autores
teorizam entre eles, o autor analisa Jean-Luc Nancy, Claude Lefort, Alain Badiou e Ernesto
Laclau buscaremos nos aproximar de Mouffe (2009) e de Laclau e Mouffe (2004), porque
esses tericos abordam o tema de uma forma que se aproxima do interesse desse trabalho, ou
seja, o terreno do poltico e as caractersticas ontolgicas das quais estamos tratando.
Podemos exemplificar mais claramente a distino a partir de Mouffe:
concibo lo poltico como la dimensin de antagonismo que considero constitutiva de las sociedades
humanas, mientras que entiendo a la poltica como el conjunto de prcticas e instituciones a travs de
las cuales se crea un determinado orden, organizando la coexistencia humana en el contexto de la
conflictividad derivada de lo poltico. (Mouffe, 2009, p. 10-11).

Mouffe prope ainda uma distino entre antagonismo e agonismo. O antagonismo


constitui uma relao ns/eles em que as duas partes so inimigas e no compartilham
nenhuma base comum. J o agonismo estabelece uma relao ns/eles em que as partes em
conflito, se admitimos que no exista uma soluo racional para seu conflito, reconhecem a
legitimidade de seus oponentes. O papel da democracia seria transformar o antagonismo em
agonismo. por isso que o adversrio constitui uma categoria crucial para a poltica
democrtica. O enfoque agonista no pretende abarcar todas as diferenas e superar todas as
formas de excluso, visto que as excluses so concebidas em termos polticos, no morais.
Introduzir a categoria do adversrio requer tornar complexa a noo de antagonismo e a distino de
duas formas diferentes mediante as quais ela pode emergir: o antagonismo propriamente dito e o

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18

agonismo. O antagonismo a luta entre inimigos, enquanto o agonismo representa a luta entre
adversrios. Podemos, portanto, reformular nosso problema dizendo que, desde a perspectiva do
pluralismo agonstico, o propsito da poltica democrtica transformar antagonismo em agonismo.
Isso demanda oferecer canais por meio dos quais s paixes coletivas sero dados mecanismos de
expressarem-se sobre questes que, ainda que permitindo possibilidade suficiente de identificao, no
construiro o opositor como inimigo, mas como adversrio. (Mouffe, 2005, p. 21).

O recurso ao conceito de antagonismo ou de agonismo depender da conformao do


campo de fenmenos estudados. No se trata de uma preferncia. Antes de tudo requer a
ateno para a forma como se definem as questes e, atravs delas, os atores que as encarnam.
Por outro lado, tal enfoque assume decididamente a dimenso irredutvel do conflito nos
processos sociais, sobretudo no que se refere s prticas democrticas. Ao assumirmos o
enfoque agonista no direcionamento desse trabalho, toda a perspectiva acerca dos espaos
pblicos de participao e da participao em si toma um rumo distinto de muitos trabalhos
que privilegiam a lgica do consenso racional. Antes de aprofundarmos melhor essa temtica
da democracia participativa, e especificamente sobre a participao poltica, outros elementos
tericos merecem ser introduzidos para dar sustentao ao debate.

1.2. HEGEMONIA E DEMOCRACIA RADICAL

O termo hegemonia foi utilizado pela primeira vez na social-democracia russa para
descrever o proceso por el cual la impotencia de la burguesa rusa para llevar a cabo las que
hubieran sido sus tareas normales de lucha por la libertad poltica, obligaba a la clase obrera
a intervenir decisivamente en la realizacin de las mismas. (Laclau & Mouffe, 2004, p. 85).
Vrios autores desenvolveram o tema, mas o que tem destaque para Laclau sem dvida
nenhuma, o pensamento de Gramsci.
At a diviso de guas gramsciana, a prtica da hegemonia no marxismo oscilou continuamente entre
autoritarismo e democracia. A noo de aliana de classes, por exemplo, introduziu a categoria massas
sob a liderana de um ncleo duro de classe (a vanguarda). Isto exigia que a classe operria abandonasse
seu gueto corporativo e articulasse uma multiplicidade de antagonismos e demandas para alm de si
mesma. (...) Assim, o privilgio ontolgico da classe operria transferido da base para a sua liderana
poltica torna-se privilgio epistemolgico: a posio da classe operria e seu partido a da prpria
cincia. (Burity, 1997, p. 12).

A contribuio de Gramsci extrapola o conceito de hegemonia, mas nesse momento nos


deteremos a elucidar o alcance dessa contribuio especfica. Inicialmente o conceito de
hegemonia para Gramsci vai alm das alianas de classes. O que de fato ocorre um
movimento de transio do plano poltico para o plano intelectual e moral. Podemos

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considerar que h uma abertura de fronteiras: enquanto no plano poltico as identidades


mantm-se separadas, no outro plano necessrio que determinadas ideias e valores
sejam compartilhados por diversos setores incluindo segmentos de classe. (Burity, 1997).
Sendo assim, a liderana intelectual e moral constitui una sntesis ms alta, una voluntad
colectiva que, a travs de la ideologa, pasa a ser el cemento orgnico unificador de un
bloque histrico. (Laclau & Mouffe, 2004, p. 116).
Mesmo as tendncias marxistas que buscaram no se prender tradio economicista e
reducionista acabaram at certo ponto carregando algo de suas concepes. Laclau e Mouffe
deslocam as divises do campo da economia para o campo da poltica. O deslocamento aqui
tratado mais visualizado como esforo ilustrativo, e no exatamente uma substituio stricto
sensu de um pelo outro. Junto com o economicismo tambm cai por terra a ideia de um agente
perfeitamente homogneo e unvoco nomeado como classe operria, abrindo espao para
uma pluralidade de agentes motivados por uma diversidade de posies. O sujeito no interior
dessa relao no objetivado como tal, ele aparece como o momento eruptivo da deciso
que funda uma nova ordem ou define um novo discurso, mas que logo em seguida d lugar a
uma ecologia de diferentes posies de sujeito, j circunscritos no interior de uma
determinada organizao discursiva. Estas posies de sujeito tambm detm um carter
incompleto e contingente.
A impossibilidade de fechamento e a impossibilidade de toda diferena estvel est na
presena discursiva do antagonismo, que, no final das contas, constitui os limites de toda
objetividade, a qual se revela como objetificao parcial e precria (Idem). O antagonismo
delimita os limites da sociedade. Sendo assim, ele no interno ou externo a esta. Essa
relao ocorre no campo da articulao. A articulao para os autores toda prctica que
establece una relacin tal entre elementos, que la identidad de stos resulta modificada como
resultado de esa prctica. A la totalidad estructurada resultante de la prctica articulatoria la
llamaremos discurso. (Laclau & Mouffe, 2004, p. 176-177). Com a articulao ou
rearticulao de elementos significativos, novas identidades emergem e outras se modificam.
O processo de articulao entre diferentes identidades no se faz por uma via de mo-nica,
mas como uma relao que implica negociao, conflitos e mudanas dos dois lados. Alm
disso, a prtica articulatria no deve fixar-se aos fenmenos puramente lingusticos, deve
ater-se amplitude material de instituies, rituais e prticas que estruturam a formao
discursiva. (Laclau & Mouffe, 2004; Howarth, 1995, 2000).
la materialidad del discurso no puede encontrar el momento de su unidad en la experiencia o la conciencia
de un sujeto fundante, ya que el discurso tiene una existencia objetiva y no subjetiva; por el contrario,

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20

diversas posiciones de sujeto aparecen dispersas en el interior de una formacin discursiva. (...) la
articulacin es una prctica discursiva que no tiene un plano de constitucin a priori o al margen de la
dispersin de los elementos articulados. (Laclau & Mouffe, 2004, p. 185-186).

A possibilidade da articulao e da contingncia est elencada na concepo de que


nenhuma formao discursiva uma totalidade suturada, ou seja, reconstituda em suas
falhas, rupturas e crises por meio de articulaes parciais. Exemplificando:
Laclau e Mouffe nos apresentam um corpo poltico cuja pele est permanentemente dilacerada, exigindo
um planto interminvel na sala de emergncia por parte dos cirurgies da hegemonia, cuja sina tentar
fechar os cortes, temporariamente e com dificuldade. (Esse paciente nunca chega sala de recuperao).
(Barrett, 1996, p. 249).

Essa feio incompleta de toda totalidade faz-nos caminhar para a concepo da


sociedade como uma totalidade que no pode ser definitiva e plenamente suturada e autodefinida, ou at mesmo, conforme Laclau assinala, vem determinar a impossibilidade da
sociedade como conceito que aponte para um objeto empiricamente determinvel. Contudo, a
impossibilidade de uma fixao ltima no inviabiliza a existncia de fixaes provisrias;
elas so necessrias e sem a existncia das mesmas seria impossvel se pensar em fluxo de
diferenas. O discurso se insere a como a tentativa de conter, ainda que parcialmente, o fluxo
das diferenas. Isto se d por meio da construo de termos que condensam um conjunto de
demandas e aspiraes sociais. Esses pontos discursivos que conseguem construir uma
fixao provisria so chamados de pontos nodais. Democracia, democracia participativa
ou democracia deliberativa so exemplos, embora os pontos nodais devam ser sempre
identificados em contexto e no simplesmente postulados analiticamente.
Tendo estes conceitos em mente, podemos considerar que a prtica articulatria acaba
construindo pontos nodais que fixam parcialmente um sentido, que atrai e organiza uma
pluralidade de demandas ou objetos de antagonismo e que ter que defrontar-se com o que
est para alm da fronteira por ele delineada. Pelo fato de que nunca recobriro ou abarcaro
inteiramente o social, esses pontos nodais se depararo, cedo ou tarde, com seus prprios
limites.
Com estes conceitos brevemente apresentados, podemos tratar o que definido como
hegemonia para Laclau e Mouffe: Hegemona es, simplemente, un tipo de relacin poltica;
una forma, si se quiere, de la poltica; pero no una localizacin precisable en el campo de una
topografa de lo social. En una formacin social determinada puede haber una variedad de
puntos nodales hegemnicos. (2004, p. 237). Sendo assim, la hegemona es un tipo de
relacin poltica y no un concepto topogrfico, est claro que tampoco puede ser concebida

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21

como una irradiacin de efectos a partir de un punto privilegiado. (2004, p. 241). Alm do
mais, vale ressaltar que uma formao hegemnica, por definir-se sempre de modo relacional,
traz consigo o que se ope a ela, reforando assim seu carter provisrio e contingente.
No contexto atual, para se pensar esse novo papel do poltico, parece inevitvel ter por
base a aceitao da pluralidade e da indeterminao do social. O poltico apresentado pelos
autores no est delimitado ao nvel de sua institucionalizao (partidos e Estado). Trata-se de
aes que tm por objetivo a transformao de um quadro que apresenta uma relao de
subordinao na qual um agente sujeito s decises de outrem, em um objeto de
antagonismo, ou numa demanda por direitos, proviso, reparao, segurana, entre outros
bens materiais e simblicos. Consequentemente, a passagem da experincia de estar
subordinado a outrem ao questionamento dessa situao como inaceitvel ou opressiva requer
uma inscrio discursiva. Esto significa que no hay relacin de opresin sin la presencia de
un exterior discursivo a partir del cual el discurso de la subordinacin pueda ser
interrumpido. (Laclau & Mouffe, 2004, p. 253).
Nas lutas contra o poder no h um sentido natural ou inevitvel. A emergncia destas
tenses est condicionada por diferentes razes. Em alguns casos, elas podem tomar um
carter poltico e de ruptura de alguma relao de subordinao; essa reao, no entanto, no
tem um carter inelutvel. Pode-se viver como subordinado sem questionar tal posio como
opressiva ou mesmo passvel de modificao. A tese defendida pelos autores justamente a
de que as lutas contra os diferentes tipos de desigualdade surgem a partir do momento em que
o discurso democrtico intervm como articulador das diferentes formas de resistncia.
Um dos lugares em que as diferentes formas de resistncia se expressam
contemporaneamente era, para os autores, nos anos de 1980, os dos novos movimentos
sociais. Essa denominao abarca uma diversidade de movimentos e lutas, entre os quais
citamos as lutas feministas, ecolgicas, tnicas e regionais. Refora-se, portanto, a
insuficincia da categoria classe, mas o papel atribudo pelos autores a estes novos
movimentos sociais de concebir a esos movimientos como una extensin de la revolucin
democrtica a toda una nueva serie de relaciones sociales. (Idem, 2004, p. 23).
Novas relaes sociais trazem tona novas formas de dominao. Com as mudanas da
sociedade movidas pela expanso, nas relaes capitalistas de produo e das novas formas
burocratico-estatais, h uma ampliao de relaes sociais e a partir destas relaes podem
surgir novos antagonismos e lutas.
Observa-se tambm a tendncia valorizao das diferenas e a elaborao de novas
identidades: valorar las diferencias, y a crear nuevas identidades que tienden a privilegiar

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22

criterios culturales (vestimenta, msica, lengua, tradiciones regionales, etc.). (Idem, 2004,
p. 271). Justamente por isso a resistncia pode se apresentar no apenas como lutas coletivas,
mas como um processo de afirmao. A base para se pensar em uma democracia radical e
plural est inscrita na
La renuncia a la categora de sujeto como entidad unitaria, transparente y suturada, abre el camino al
reconocimiento de la especificidad de los antagonismos constituidos a partir de diferentes posiciones de
sujeto (...). Es slo si se acepta la imposibilidad de reconducir las posiciones de sujeto a un principio
positivo y unitario fundante de las mismas, que el pluralismo puede ser considerado radical. (Laclau &
Mouffe, 2004, p. 275).

Existe uma polissemia dentro dos prprios movimentos sociais. A forma como se
concebe a realidade e a forma como a luta ser direcionada no predeterminada, mas
resultante de uma luta hegemnica. As lutas no apresentam um carter nico ou com
determinaes necessariamente progressistas; pelo contrrio, elas podem inclusive lanar um
discurso antidemocrtico. Esse o ponto que define o carter polissmico de todo
antagonismo. Seu sentido depende da articulao hegemnica com outros discursos.
A experincia da democracia deve abarcar o reconhecimento da pluralidade social e
simultaneamente visualizar a necessidade de sua articulao. Estas atribuies sinalizam para
um novo contexto em que:
A lo que estamos asistiendo es a una politizacin mucho ms radical que nada que hayamos conocido en
el pasado, porque ella tiende a disolver la distincin entre lo pblico y lo privado, no en trminos de una
invasin de lo privado por un espacio pblico unificado, sino en trminos de una proliferacin de espacios
polticos radicalmente nuevos y diferentes. Estamos, pues, enfrentados a la emergencia de un pluralismo
de los sujetos, cuyas formas de constitucin y diversidad slo es posible pensar si se deja atrs la
categora de sujeto como esencia unificada y unificante. (Laclau & Mouffe, 2004, p. 300.).

Outro princpio bsico trazido pelos autores o princpio de equivalncia


democrtica, pelo qual resistem ideia de uma mera proliferao de conflitos como
estratgia poltica ou ideia de irrestrita aceitao das diferenas por si prprias. Para eles,
necessria
(...) la construccin de un nuevo sentido comn que cambie la identidad de los diversos grupos, de
modo tal que las demandas de cada grupo se articulen equivalencialmente con las de los otros (...) la
equivalencia es siempre hegemnica en la medida en que no establece simplemente una alianza entre
intereses dados, sino que modifica la propia identidad de las fuerzas intervinientes en dicha alianza.
(Laclau & Mouffe, 2004, p. 303).

Nas articulaes, quando se pretende construir uma nova ordem, as demandas de um


grupo subordinado precisam delimitar estratgias especficas e projetos viveis de
reconstruo social. Se elas no apresentam isso, esto fazendo somente uma oposio, e tal

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23

oposio no ter fora para agir hegemonicamente. Aproximando-nos mais diretamente do


debate sobre democracia, notamos que a institucionalizao de novos modelos
organizacionais ditos democrticos favorece o surgimento de linhas e modelos analticointerpretativos das mais diversas tradies tericas, que, em muitos casos, no se limitam
interpretao, mas buscam tambm criar propostas de novos modelos de democracia.
Vale ressaltar que a democracia no algo fechado e inerte. Quando falamos em
democracia, falamos em processo democrtico, como afirma Hirst: no existe democracia
no singular, o que existe uma variedade de doutrinas da democracia e uma variedade de
mecanismos polticos e processos de deciso ditos democrticos. (Hirst, 1992, p. 31). Da a
importncia do contexto histrico e cultural em que emerge um determinado modelo de
democracia. Alm disso, visualizamos a democracia como possuidora de uma lgica
contingente (Laclau & Mouffe, 2004) e no como algo concludo ou previsvel.
O debate terico atual sobre a democracia pode permear diversos modelos e verses:
democracia contra-hegemnica (Santos, 2005), democracia deliberativa (Habermas, 1997),
democracia comunicativa (Young, 2006), democracia radical (Laclau & Mouffe, 2004) ou
modelo agonstico de democracia (Mouffe, 2005).

Vrios so os modelos analticos de

democracia sobre os quais podemos nos debruar; contudo, nosso objetivo enfocar o debate
em torno da democracia participativa, e para isto nos concentraremos em duas questes
fundamentais: como pensar a relao entre democracia representativa e democracia
participativa? Como seria concebida a participao que tem por base o modelo agonstico de
democracia?
Sobre a primeira questo, h muito tempo travado este debate relacionado diretamente
possibilidade ou no de uma articulao entre democracia representativa e a democracia
participativa. Diversas tradies tendem a centrar-se na comparao da eficincia dos dois
modelos ou se voltam para a busca de uma aproximao entre estes. 10 O que se observa um
conjunto de autores que assumem posies distintas e se posicionam cada qual em uma destas
vertentes.

Nesse momento, s inserida uma breve apresentao de parte do debate sobre modelos de democracia.
Centramo-nos aqui no debate que pode vir a contribuir diretamente para o objetivo da pesquisa, justamente por
trazer a questo da participao (principalmente a partir da deliberao) e da pluralidade de atores inseridos neste
processo. H uma vasta bibliografia ainda a ser explorada, mas diante do exposto, nota-se que o debate
bastante amplo e sinuoso. No pretendido neste projeto reconstituir a amplitude deste debate ou fazer qualquer
articulao terica mais complexa. O objetivo aqui explicitar o caminho que pretendido seguir, e esse
caminho ser melhor descrito mais adiante.
10
A tentativa de relacionar a democracia representativa e a participativa tambm vem do fato das limitaes da
primeira em dar respostas a um novo contexto social, principalmente no que toca questo da pluralidade de
atores sociais. Para uma maior compreenso deste processo, ver Hirst, 1992.

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24

Na primeira metade do sculo XX, o debate sobre a democracia girou em torno do


desejo de implant-la como forma de governo. Essa posio ganhou facilmente o debate: ao
final das duas guerras, o modelo de democracia implantada condicionava as formas de
participao ao pleito eleitoral para formao dos governos. O segundo debate, que iniciado
na dcada de 1960, explora as condies estruturais da democracia, focalizando ento a
possibilidade de haver compatibilidade entre democracia e capitalismo. Alm disso, esse
segundo debate aproximava-se de uma discusso sobre uma propenso distributiva da
democracia, ponto que mais adiante foi abandonado. Na dcada de 1990, o debate toma outro
rumo. Com a inscrio de dezenas de pases em processos de democratizao, vrias anlises
anteriormente realizadas foram rejeitadas.
Com a guinada do significado estrutural de democracia, o problema recorrente a sua
variao vem tona, e, a partir da ideia de que o interesse do cidado comum na poltica se
restringia escolha de sua representao, o debate democrtico cerra-se ento na questo dos
desenhos eleitorais (cf. Santos, 2005). Como salienta Hirst (1992), a democracia
representativa uma ferramenta to poderosa que quase um bem inquestionvel, sendo a
prpria encarnao do que seria a democracia. No entanto, essa legitimidade permite ao
governo se isentar de qualquer contestao e controle. Esse seria o ponto mais problemtico
da democracia representativa: ela daria base para todo um discurso ilusrio sobre suas
possibilidades, escondendo suas limitaes. (cf. Hirst, 1992).
Contudo, em contrapartida a essa concepo hegemnica de democracia, tambm
emergem no perodo ps-guerra diversas vises alternativas de legitimao de governos
democrticos, que Santos e Avritzer (2005) vem a chamar de contra-hegemnicas. O principal
ponto desse modelo lanar mo de uma proposta que visa ao reconhecimento da pluralidade
humana, fugindo assim de modelos homogeneizadores. A democracia passa a ser um
instrumento de ruptura positiva com as tradies ento vigentes, a partir do reconhecimento
dos seus condicionantes culturais. Grande parte desses deslocamentos se daria a partir do
papel atribudo aos movimentos societrios dada a sua importncia na disputa pela ampliao
do poltico. Tal literatura contra-hegemnica teve grande impacto na discusso democrtica
na Amrica Latina, tendo os pases que a compem desenvolvido numerosas experincias
participativas. (Santos & Avritzer, 2005).
Como a democracia participativa o universo ao qual pretendemos nos ater, hoje
encontramos uma disposio terica que a encarna com uma perspectiva mais otimista e que
tende a atribuir um papel central sociedade civil como se, de certa forma, esta instncia
encarnasse o esprito democrtico. Uma segunda perspectiva apresenta uma viso um tanto

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

25

desconfiada, que em certos momentos parece esquecer os avanos trazidos pelo modelo
participativo de democracia, alegando sua falta de representatividade e que fomentaria a
estabilidade do status quo, devido principalmente a uma falsa universalizao do acesso. (cf.
Corts, 2006). Nosso objetivo encontrar um ponto de equilbrio nesta anlise. O avano
democrtico deve ser de fato ressaltado e comemorado, principalmente tendo em vista a
cultura poltica brasileira dominante, que sustenta prticas (autoritarismo, clientelismo, etc.)
que fogem totalmente a um modelo democrtico. Todavia, no devemos esquecer a
problemtica que estes mesmos aspectos impem s instituies participativas, suas
limitaes, confuses, com o efeito de que aquelas acabam por no impedirem a manuteno
da desigualdade.
Da, como Teixeira (2001) enfatiza, o conceito de participao impregnado de
contedo ideolgico e, quando observamos o processo de globalizao e tomamos como
modelo de anlise o discurso da globalizao liberal e o da globalizao contra-hegemnica
(Santos & Avritzer, 2005), podemos visualizar como a participao pode ter conotaes
distintas, podendo ser um instrumento que visa emancipao ou mais um instrumento para
justificar as polticas neoliberais.

11

Essa percepo fundamental para se ter uma viso

crtica sobre esses processos de participao direta. Logo, ao tratar da participao poltica
no estamos falando de algo homogneo e fixo, mas sim de um conceito que est em disputa
por uma fixao de sentido, um ponto nodal, portanto.
Diante das possibilidades e limitaes dos dois modelos de democracia, aproximamonos da linha de raciocnio que visa combinao entre os dois modelos. Santos e Avritzer
(2005) observam a existncia de duas formas de realizar essa combinao: coexistncia e
complementaridade.
No primeiro tipo de combinao, a relao se d em um recorte mais superficial. Requer
a convivncia de diferentes formas de procedimento, organizao administrativa e desenho
institucional. No campo nacional haveria o domnio exclusivo da democracia representativa,
coexistindo com a democracia participativa no nvel local.
J a combinao se baseia na complementaridade e reivindica uma articulao mais
profunda entre as duas formas de democracia. Baseia-se no reconhecimento do Estado de que
parte do processo de representao e deliberao pode ser substituda por procedimentos
participativos. A sociedade poltica transfere para a sociedade formas de deliberao que antes

11

Tomamos por polticas neoliberais, no que tange participao, aquelas que so voltadas a uma participao
individualista, caracterizando a participao no momento da eleio dos seus representantes, divergindo da do
que poderamos chamar de um projeto democratizante ou contra-hegemnico. (cf. Dagnino, 2002; 2004).

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

26

eram atribudas exclusivamente ao governo. 12 A coexistncia forma-se a partir da deciso da


sociedade poltica em ampliar a participao local a partir de uma gesto compartilhada,
principalmente a partir dos espaos de participao e deliberao, como o caso do Oramento
Participativo, conselhos, assembleias, ente outros atos legitimadores da ao social. O
objetivo associar ao processo de fortalecimento da democracia local formas de renovao
cultural associadas a uma nova institucionalidade poltica que recoloca na pauta democrtica
as questes da pluralidade cultural e da necessidade da incluso social. Segundo os autores,
no caso do brasileiro,
os arranjos participativos permitem a articulao entre argumentao e justia distributiva e a
transferncia de prerrogativas do nvel nacional para o nvel local e da sociedade poltica para os prprios
arranjos participativos. A democracia representativa interpelada a integrar no debate poltico-eleitoral
propostas de reconhecimento cultural e de incluso social. (Santos & Avritzer, 2005, p. 76).

Vrios so os modelos de combinao, segundo Scherer-Warren (1999), entre os


diferentes espaos para a participao dos atores sociais na gesto e implementao de
polticas sociais e pblicas. Os principais poderiam ser reunidos em quatro grupos: 1) Canais
institucionais, articulados por meio de parcerias entre a esfera estatal e a civil que visam o
planejamento e a fiscalizao dos recursos nas diversas aes pode-se citar os conselhos
(sade,

educao),

fruns

intersetoriais

(oramento

participativo,

plano

diretor),

coordenadorias especficas (mulher, idosos, deficientes), programas de servios (mutires


habitacionais); 2) Campanhas emergenciais, por meio de parcerias entre a sociedade civil, o
mercado e o Estado, onde se destaca a participao voluntria de diversos sujeitos sociais; 3)
Aes sociais voluntrias locais que tm como foco o combate a carncias, discriminaes ou
a realizao de programas entre populaes-alvo especficas, que contam com a participao
de ONGs, entidades filantrpicas, religiosas e voluntrios; 4) Fruns que contribuem com o
debate, reflexo e propostas de polticas sociais e pblicas, que incluem tambm fruns
permanentes e outros mais conjunturais, formados a partir da participao da sociedade civil.
Um exemplo de interao baseada na combinao entre a democracia participativa e
representativa fica claro quando observamos as caractersticas principais do Oramento
Participativo. Em um dos seus textos, Young (2006) busca examinar os dilemas de incluso
enfrentados pela democracia, principalmente no que se refere confluncia entre
representao de minorias e compromisso com o universalismo, essencial cidadania
moderna. Nesse intuito, ela traz contribuies fundamentais para se refletir no somente sobre
12

Contudo, no existem apenas estes modelos de se pensar a relao entre democracia representativa e
participativa. A perspectiva de Laclau (1996, 2007), que busca fazer uma desconstruo destes conceitos dentro
do contexto de uma condio ps-moderna ser tambm abordada.

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

27

o campo da representao, mas para alar voos a outros campos que envolvem a incluso de
minorias nos espaos democrticos, sejam esses em sua essncia representativos ou no.
Nesse sentido,
Uma forma importante de promover maior incluso de membros dos grupos sociais sub-representados se
d por meio de dispositivos polticos destinados especificamente a aumentar a representao de mulheres,
pessoas da classe trabalhadora, minorias raciais ou tnicas, castas desfavorecidas, etc. Assim, esquemas
como cotas em listas partidrias, representao proporcional, cadeiras parlamentares reservadas e
delimitao de distritos eleitorais especiais, entre outros, tm sido propostos e implementados para
promover a representao de grupos. (Idem, p. 170).

Podemos ampliar ainda mais esses espaos se tratarmos de fruns, conselhos, o prprio
OP, alm de outros espaos voltados a uma democracia participativa. A promoo da
representao de grupos se d no momento em que so criadas formas de participao que
privilegiem diretamente a insero de grupos sub-representados no campo poltico com o
intuito de promover demandas que at ento eram suprimidas, parcialmente cumpridas ou at
mesmo negadas. Como nesses espaos de participao no possvel contar com todos os
cidados, h uma forma de relao de representao, independente dos problemas sobre a
representao, quanto mais plural ela for, mais e melhor os indivduos sero representados.
Na medida em que os grupos e as pessoas que os compem posicionam-se similarmente nas
relaes de privilgio e de desvantagem, esse grupo apresenta tambm algumas
similaridades em suas perspectivas. Dito isto, apesar dos problemas trazidos pela
representao, no podemos negar a importncia de um espao plural onde essas demandas
possam ser apresentadas. (ver Young, 2006).
A insero desses novos atores em um espao de participao como o OP reacende o
debate, no s sobre a participao direta dos atores envolvidos, como tambm sobre sua
representao. Sobre a representao, Young (2006) assinala que h uma forte crtica no
sentido de que nenhum representante poderia falar pelo grupo, visto que haveria um
distanciamento entre representantes e representados. Essa crtica desdobra outra perspectiva:
No entanto, as demandas por representao especial de grupos marginalizados no parecem ser afetadas
por essas crticas, pois no contexto das disputas prticas muitos acreditam que tais medidas so a melhor
forma de dar voz a muitas questes, anlises e posies injustamente excludas. Muitos dos discursos
sobre a representao assumem implicitamente que a pessoa que representa se pe numa relao de
substituio ou identidade com os muitos representados, que ele ou ela est presente por eles em sua
ausncia. Contrariamente a essa imagem da representao como substituio ou identificao,
conceitualizo a representao como um relacionamento diferenciado entre atores polticos engajados num
processo que se estende no espao e no tempo. (Young, 2006, p. 142).

Mesmo tratando-se de espaos de participao, h constantemente uma vinculao entre


estes modelos e a representao atravs de fruns, conselhos, assembleias, etc. Alm de ser

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28

impossvel todos estarem presentes nos referidos espaos, no devemos perder de vista que se
instalam divises dentro de um mesmo espao, como o caso das divises temticas. Assim,
de uma forma ou de outra, mesmo que os interesses de alguns no sejam contemplados o
que de fato sempre vai acontecer a partir da lgica do antagonismo a representao
favoreceria um discurso mais prximo do representado. Para entender melhor essa forma de
representao, Young formula outra noo de representao a partir do conceito de diffrance
de Jacques Derrida. Segundo ela:
Conceitualizar a representao em termos de diffrance significa reconhecer e afirmar que h uma
diferena, uma separao entre o representante e os representados. Evidentemente, nenhuma pessoa pode
pr-se por (stand for) e falar como uma pluralidade de outras pessoas. A funo do representante de falar
por no deve ser confundida com um requisito identitrio de que o representante fale como os eleitores
falariam, tentando estar presente por eles na sua ausncia. No constitui uma crtica ao representante
afirmar que ele ou ela algum separado e distinto dos eleitores. Ao mesmo tempo, porm, conceber a
representao sob a ideia de diffrance significa descrever um relacionamento entre os eleitores e o
representante, bem como dos eleitores entre si, no qual a temporalidade do passado e o futuro antecipado
deixam vestgios nas aes de cada um deles. (Young, 2009. p. 149).

Nesse sentido, e aproximando-nos aqui da perspectiva de Laclau sobre representao, a


funo do representante no seria de
(...) simplemente transmitir la voluntad de aquellos a quienes representa, sino dar credibilidad a esa
voluntad en un milieu diferente de aquel en el que voluntad de un grupo sectorial, y el representante debe
demonstrar que es compatible con el inters de la comunidad como un todo. (...) Este agregado, a su vez,
se refleja en la identidad de los representados, que se modifica como resultado del proceso mismo de
representacin. As, la representacin constituye un proceso en dos sentidos: un movimiento desde el
representado hacia el representante, y un movimiento correlativo del representante hacia el representado.
El representado depende del representante para la constitucin de su propia identidad. (Laclau, 2007, p.
200).

Seria ento uma iluso pensar que uma boa representao aconteceria no momento em
que o representante transmitisse perfeitamente a vontade daqueles que ele representa, de que
haveria uma identificao entre ambos, tanto no que concerne s demandas quanto
concepo de mundo. Como foi dito, a representao se d porque os atores no podem estar
presentes em todos os espaos de participao, e as decises que os afetam devem ser
tomadas nesses momentos. Pero esto equivale a decir que, si los representados necessitan la
representacin, es porque sus identidades estn incompletas y deben ser suplementadas por el
representante. (...) El carcter impuro o hbrido de la relacin de representacin es
constitutivo. (Laclau, 2005). Tal carter da representao nos leva a considerar o fato de que
a lgica da representao apresenta essas caractersticas e desse modo no deve ser visto
como distores do processo.

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29

No s o carter da democracia direta que deve ser repensado como um campo que
contm limitaes. preciso, ainda, tentar vislumbrar as potencialidades da representao.
Nesse sentido, voltamos a reforar a importncia de espaos de participao onde exista a
combinao entre democracia direta e representativa. De acordo com Santos e Avritzer
(2005), isso se manifesta a partir de trs caractersticas principais: alm da combinao de
democracia participativa e representativa, contar-se-ia tambm com a participao aberta a
todos os cidados e alocao dos recursos para investimentos baseada na combinao de
critrios gerais e tcnicos.
na originalidade das novas formas de experimentao institucional que se podem localizar os potenciais
emancipatrios ainda presentes nas sociedades contemporneas. Esses potenciais para serem realizados
precisam estar em relao com uma sociedade que aceite renegociar as regras da sua sociabilidade,
acreditando que a grandeza social reside na capacidade de inventar e no de imitar. (Santos & Avritzer,
2005, p. 77).

Agora que estamos cientes das fronteiras porosas existentes entre a democracia
representativa e a democracia participativa, podemos tratar do campo terico que concerne
teoria democrtica contempornea. A esse respeito, Pereira (2007) busca analiticamente trazer
os desenvolvimentos ocorridos na procura pela formulao de mecanismos que favoream
uma maior participao poltica. Com este propsito, o autor divide em dois grandes grupos
as interpretaes das decises coletivas. Seriam estas: as agregativas focadas em teorias que
so centradas no voto; e as deliberativas que so centradas no dilogo. Como modelo
exemplar da corrente agregativa, a teoria liberal representativa que seria baseada na
agregao de interesses por meio do sistema eleitoral se insere no primeiro modelo por
restringir a participao ao pleito eleitoral e por basear o processo de tomadas de decises a
partir de preferncias individuais. Em contrapartida ao modelo liberal, o autor trata do modelo
participativo, j que no seu contedo h uma diviso entre os modelos agregativos e
deliberativos. Dada a esta especificidade, o autor divide a teoria participativa em teoria
participativa do Norte e do Sul.
O modelo agregativo pode ser descrito como o modelo de democracia hegemnica
acima citada. Ao tratar da teoria participativa do Norte, o autor a descreve como movimento
que buscou a elaborao de mecanismos de participao direta em nveis locais e em outros
espaos alm do sistema poltico. Este modelo no buscava substituir os mecanismos de
representao e sim combinar participao direta e representao. Alm disso, a participao
seria importante para fortalecer os laos de comunidade e a discusso de deliberaes

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

30

coletivas, mas para isso seria fundamental a diminuio das desigualdades socioeconmicas e
reconhecimento da importncia do carter educativo da participao poltica.
J os modelos participativos do Sul lanam mo de um debate que se baseia em trs
pontos: a consolidao da democracia eleitoral na Amrica Latina; uma insatisfao com os
resultados dessas democracias em termos de justia social, eficcia governamental e incluso
poltica; e por ltimo a anlise de experimentos de inovao democrtica. (Pereira, 2007, p.
432). Entre os pontos principais desse modelo participativo encontra-se a anlise de
experincias de participao democrtica, principalmente o papel dos movimentos societrios
no processo de institucionalizao da diversidade cultural. Busca-se ampliar a noo de
poltica a partir do reconhecimento da diversidade de atores. Alm disso, outro ponto
fundamental a deliberao, a partir da argumentao, da busca de um projeto que venha se
tornar hegemnico. justamente o modelo deliberativo que vem ganhando fora nos espaos
de participao. Podemos descrever como se d a participao poltica no modelo
deliberativo:
(...) se d atravs do dilogo entre indivduos nos espaos pblicos, onde tero a possibilidade de
expressarem suas opinies, escutarem as posies de outros indivduos, reconhecerem identidades ou
divergncias entre as posies em debate e, por fim, encontrarem pontos comuns para chegarem a
decises coletivas. Assim como os modelos participativos, o modelo deliberativo no quer ser um
substituto da democracia liberal representativa, e, portanto, a participao poltica dever ser pensada
tambm atravs de mecanismos representativos, tais como o voto e os partidos polticos. (Pereira, 2007,
p. 439).

A democracia deliberativa, a partir do desenvolvimento de Habermas, surge como uma


reao ao modelo instrumentalista. O objetivo dos seus defensores suprimir a racionalidade
instrumental e voltar-se a uma racionalidade comunicativa. A partir da tica, e no mediante a
economia como era pensada na racionalidade instrumental acreditam que possvel, a
partir do debate poltico, elaborar um campo especfico de aplicao da moralidade. O modelo
de Habermas deposita a confiana na institucionalizao a partir a insero de procedimentos
e condies de comunicao adequados.
A literatura sobre a participao poltica e a base terica em que grande parte destes
estudos serve de base terica, principalmente no Brasil, se d primordialmente a partir de
Habermas e sua teoria da ao comunicativa. O que pretendemos fazer seguir uma linha
ps-estruturalista, baseada principalmente em Laclau e Mouffe, ressaltando a importncia
crucial de conceitos como os de agonismo, antagonismo, hegemonia, trazendo-os para o
debate sobre democracia participativa.

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31

Este esforo terico se d diante da necessidade de encontrar um caminho que


possibilite um melhor arcabouo terico para tratar a questo da identidade dentro dos
espaos pblicos de participao. A importncia da incorporao dessa linha terica recai no
direcionamento dado questo da identidade, que pode vir a contribuir de forma mais efetiva
para alcanarmos os objetivos pretendidos neste trabalho.
O objetivo lanar mo de outra alternativa para a anlise do modelo de democracia
participativa. A adoo de uma linha ps-estruturalista pode vir a contribuir como uma nova
forma de se pensar os espaos de participao e a relao de diferentes identidades dentro
destes espaos. A principal mudana trazida por essa concepo, como j dissemos
anteriormente, o abandono do papel privilegiado atribudo racionalidade da noo de que a
comunicao est necessariamente voltada ao entendimento e produo de consensos
segundo procedimentos formais. Com isso, uma nova agenda de pesquisa se abre,
possibilitando assim novos problemas de pesquisa, novas abordagens tericas e
metodolgicas e articulaes entre diferentes linhas de anlise.
Habermas sai em defesa da racionalidade normativa e para tanto o processo adequado
de deliberao alcanaria acordos que obteriam tanto legitimidade quanto racionalidade,
expressando um consenso racional. Nesta concepo, h uma busca por um discurso ideal,
alcanado atravs de uma maior igualdade e imparcialidade dos participantes e isso
independente do pluralismo de valores dos participantes. Seguindo a argumentao de
Mouffe, o que se pretende aqui bem diferente desta concepo habermasiana. Ao
privilegiar a racionalidade, (...) deixam de lado um elemento central, que o papel crucial
desempenhado por paixes e afetos na garantia da fidelidade a valores democrticos.
(Mouffe, 2005, p. 17). O caminho sugerido por Mouffe volta-se ao pluralismo e abre mo do
sonho de um consenso racional.
Nociones tales como democracia libre de partisanos, democracia dialgica, democracia
cosmopolita, buena gobernanza, sociedad civil global, soberana cosmopolita, democracia
absoluta para citar slo algunas de las nociones actualmente de moda forman parte todas ellas de una
visin comn antipoltica que se niega a reconocer la dimensin antagnica constitutiva de lo poltico.
(...) En lugar de intentar disear instituciones que, mediante procedimientos supuestamente imparciales,
reconciliaran todos los intereses y valores en conflicto, la tarea de los tericos y polticos democrticos
debera consistir en promover la creacin de una esfera pblica vibrante de lucha agonista, donde
puedan confrontarse diferentes proyectos polticos hegemnicos. (Mouffe, 2009, p. 10-11).

Esse pluralismo seria atingido a partir de um modelo agonstico de democracia que vai
de encontro ao modelo conceitual racionalista. Entre as alteraes de concepo, uma
mudana fundamental est associada compreenso do poder como constitutivo das relaes
sociais:

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32

(...) o poder no deve ser concebido como uma relao externa acontecendo entre duas identidades prconstitudas, mas sim como constituindo as identidades elas mesmas. Considerando-se que qualquer
ordem poltica a expresso de uma hegemonia, de um padro especfico de relaes de poder. (...) a
questo principal para a poltica democrtica no como eliminar o poder, mas como constituir formas de
poder mais compatveis com valores democrticos. (Mouffe, 2005, p. 19).

O que faz o modelo do pluralismo agonstico de Mouffe diferir da democracia


deliberativa o fato de no eliminar as paixes da esfera do pblico com o intuito de
possibilitar um consenso racional, e sim utilizar essas paixes em prol da democracia. Alm
disso, a busca extremada pelo consenso e a recusa do conflito ou sua visualizao como
elemento problemtico que deve ser suprimido acarretam a apatia e o desinteresse dos sujeitos
pela participao poltica.

1.3. O ORAMENTO PARTICIPATIVO COMO UM ESPAO SOCIAL

Howarth (2006) trabalha com o conceito de espao social no que tange a sua ligao
com a poltica: inicialmente caracteriza o espao como no neutro, e, sim, diretamente
relacionado s prticas sociais que possibilitam e mantm sua existncia. o que ele chama
de mundos sociais ou lgicas sociais, estas ltimas compostas por um conjunto de regras
que vm delinear as diferentes prticas sociais. Dito isto, temos ento diversas, diferentes e
contraditrias lgicas sociais. Outro ponto que o autor enfatiza que os espaos sociais so
sempre marcados por atos de excluso poltica, mesmo que estas sejam esquecidas ou
mascaradas por diferentes prticas ideolgicas ou lgicas discursivas. Tal carter notado
tambm ao ponto de se considerar como certas excluses so legitimadas.
Um ponto fundamental para caracterizar como sero definidas as implicaes
normativas e ticas destes espaos que aquelas dependem do desenho das fronteiras, sua
delimitao e sua porosidade. Segundo Howarth (2006), a criao de espaos polticos
provoca a construo de antagonismos sociais. A criao de relaes antagnicas pressuporia
a existncia de uma lgica de equivalncia. No final de contas se daria uma diviso entre dois
domnios, os de dentro e os de fora, a constituio de um limite, a lgica da exterioridade
como parte constitutiva no interior. Em outras palavras, para a formao de um espao social
a excluso necessria at certo ponto, e justamente essa excluso que favorece a formao
da identidade. Os espaos so organizados em torno da diferena (em relao a um outro).

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

33

As divises e as relaes entre interior e exterior so essencialmente polticas, sendo assim,


contingentes, o que hoje poderia ser de outra forma.
Reconhecer a dependncia do interior ao exterior, bem como a identidade individual em
relao do outro, segundo o autor, pode funcionar como importante pr-requisito tanto para
a renegociao das fronteiras como para a legitimao de outras ento definidas. Esse
reconhecimento traz tona a relacionalidade entre identidades e seu carter mutuamente
influencivel. Significa tambm que, em um contexto mais pragmtico de deliberao, as
decises

tomadas

influenciam

diretamente

as

identidades

ento

envolvidas,

independentemente de estarem dentro ou fora. A proposta do autor uma concepo que


vai de encontro concepo homognea do espao social, que seria caracterstico de alguns
modelos de pensamento comunitarista. H, portanto, a negao do pensamento liberal de um
espao social composto de mltiplos indivduos puros, marcados pela diviso entre o espao
pblico e o privado, onde a regulamentao geral requer uma concepo de justia
compartilhada por todos. Outro ponto que o autor rejeita a concepo do espao social como
um lugar baseado na falsa conscincia que pode ser anulada por um acesso privilegiado
verdade da realidade.
Com essa perspectiva, Howarth (2006), considera que os espaos sociais so
internamente heterogneos e marcados ontologicamente pela falta, por sua constituio
incompleta e referida ao outro, o que vem marcar seu carter plural e diversificado. Sendo
assim, os espaos polticos e sociais devem ser pensados como lugares de heterotopia, isto
, como espaos de pluralidade e heterogeneidade. Os espaos devem ser concebidos como
locais da multiplicidade em que os temas que reforam a diferena podem ser promovidos
ativamente.
Por outro lado, posies autoritrias e clientelistas, at ento enraizadas tanto em atores
da sociedade civil quanto no Estado, se mantm no interior do processo. Da o cuidado em
evitar a tendncia viso exclusivamente positiva destes espaos e assim manter-se alheio a
certas prticas que fogem ou negam o carter democratizante do processo. Contudo, deve-se
tomar cuidado para no cair em um pessimismo que pode desencadear, at certo ponto, uma
mania de perseguio.
Falar hoje em novos espaos de participao pblica e classificar a experincia do
oramento participativo como um destes novos espaos referir-se inovao trazida pelos
aparatos institucionais e tcnicos para se pensar o carter democrtico do Estado. Por outro
lado, a partir da reinveno de participao na poltica, possvel repensar a democracia em

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

34

si. Podemos dizer que o Oramento Participativo chama a ateno por ser uma experincia de
democracia participativa avaliada por muitos crticos como bem sucedida.
O termo tem sido usado de forma descritiva ou puramente metafrica em grande parte
da literatura, sem maior aprofundamento ou esforo de elaborao conceitual. Tem-se a
impresso de que, ao recorrer metfora espacial, os autores concebem a dimenso pblica
como um vazio a ser preenchido, ou uma lacuna aberta no sistema que pode ser ocupada
por novos atores. Por sua vez, esses atores atuam como se entrassem nesses espaos vindos
de outro lugar. No se constituem como identidades ali. Parece que ocupam espao,
meramente.
De fato, no h como negar as mltiplas dimenses pelas quais podemos encarar o OP.
Desde que surgiu como uma experincia inovadora de formas de se pensar um modelo contrahegemnico de democracia, de se repensar a democracia como instrumento para coibir
maiores conflitos entre sociedade civil e governo, essa experincia fomentou tantas questes e
problemas de pesquisa que hoje temos uma gama bastante significativa de bibliografia sobre
este objeto. 13
Podemos notar o avano da democracia pelo menos no aspecto diretamente atrelado
participao poltica da sociedade, principalmente no incio da dcada de 1990, perodo
marcado pela reestruturao do Estado nacional, no perodo ps-ditadura e pela hegemonia do
neoliberalismo aps as eleies de 1989. Houve mudanas que interferiram diretamente na
relao entre o governo e a sociedade civil, voltadas para a insero de modelos institucionais
que favoreciam uma busca por essa aproximao, ainda que guiada por motivaes muito
diferentes. Essa configurao pode ser visualizada a olho nu a partir do marco jurdico da
Constituio de 1988, que fomentou dois pontos fundamentais para a abertura de espaos
pblicos de participao direta: a) o fortalecimento da base jurdica para a abertura de canais
de participao entre a sociedade civil e o Estado; b) a descentralizao do governo pelo
reforo de sua matriz federalista (federal, estadual e municipal) (Brasil, 1988). Tais estmulos
possibilitaram uma maior autonomia da sociedade civil e o fortalecimento da participao ao
nvel regional/local.
Com a descentralizao da gesto das polticas sociais para os estados e municpios, a
partir da dcada de 1990, observa-se uma nova configurao na relao entre o Estado e a
13

Existe uma grande quantidade de pesquisas e textos referentes ao Oramento Participativo que no se reduz
apenas a descrever suas caractersticas, mas tambm levanta questes e aponta criticas, entre os quais podemos
citar Avritzer (2003); Santos (2005); Teixeira (2001); Dagnino (2002); Dagnino, Olvera, A. J. & Panfichi
(2006). Sobre o oramento participativo de Recife podemos citar Bispo (1999); Pontes (1998); Leal (2003);
Lopes (2002); Pontes et al (1998); Rodrigues (2004); Silva (2002); Silva (2002); Silva (2003); Souza (2004);
Wampler (1999, 2008).

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

35

pluralidade dos atores sociais. Esta relao gera novos formatos de interao em que o poder
pblico e a sociedade passam a se relacionar atravs de uma diversidade de instrumentos de
participao. Hoje no Brasil, e especificamente na cidade do Recife, j possvel perceber
uma ampliao destes espaos de participao por meio de consulta e/ou deliberao na
distribuio de bens pblicos. Dentre eles podemos citar as plenrias, fruns, conselhos e o
Oramento Participativo.
A partir desse marco jurdico da Constituio de 1988, novos espaos de participao
pblica so formados. Emerge um novo e ambguo modelo de interao entre governo e
sociedade civil. H uma maior abertura do Estado participao direta, tanto para indivduos
com demandas particulares como para a sociedade civil organizada. Principalmente este
segundo ente passa a inserir-se nestes espaos de participao, como no caso dos conselhos,
fruns, assembleias e do OP. Neste ltimo, a que daremos maior destaque, a atuao voltada
participao na definio de prioridades para composio e execuo do oramento pblico,
nas (re) definies burocrticas e procedimentais (que orientam o formato do OP) e na
fiscalizao da execuo das obras e aes.
Os vnculos esto atrelados a uma identidade especfica que podemos relacionar a
gnero, etnia, faixa etria, entre outras distines. Tais formas de ao coletiva tm sido
identificadas na literatura por meio do conceito de novos movimentos sociais (cf. Laclau &
Mouffe, 2004; Gohn, 2004; Melucci, 1999).

14

Pode-se considerar que diante da pluralidade

de atores h tambm uma diversidade de lutas. Estas lutas trazem ao espao pblico a quebra
da diviso rgida entre pblico e privado e inserem ao debate pblico demandas que esto
tanto associadas distribuio (aes mais tradicionalmente associadas ao espao poltico),
quanto a demandas de ordem cultural (mais difceis de traduzir em polticas distributivas),
exigindo assim, novas formas de se pensar a sociedade civil e sua relao com o Estado.
A expresso desse novo contexto observada principalmente atravs dos conselhos e
fruns, alm das diversas propostas e modelos de oramento participativo. Segundo Avritzer:
O sistema poltico gerado pela Constituio de 1988 um sistema hbrido que incorporou na sua
organizao amplas formas de participao no plano do processo decisrio federal, assim como no plano
local. Duas formas principais de participao foram geradas pela Constituio de 1988: uma primeira, a
participao direta atravs da expresso da soberania por meio de plebiscitos, referendos e iniciativas
populares, parece ter sido a preferncia do legislador constitucional, ainda que o seu exerccio psConstituio de 1988 no tenha sido muito grande. Uma segunda forma de participao, centrada no nvel
local, proliferou como decorrncia da incorporao da participao exigida por alguns captulos de
polticas sociais da Constituio de 1988, em particular, os captulos da seguridade social e da reforma
urbana. (Avritzer, 2006, p. 35).
14

No referencial terico ser ampliada a conceitualizao do que estamos aqui chamando de novos movimentos
sociais.

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

36

Como nosso foco o Oramento Participativo, voltemos ao seu esclarecimento. O


percurso se inicia estimulado, como foi dito, pela promulgao da Constituio de 1988. Com
a autonomia

municipal e a exigncia de

desenvolvimento

de

uma

legislao

infraconstitucional em linha com os dispositivos maiores da Constituio, foi possvel nos


ltimos 15 anos a emergncia de novas prticas de organizao do poder no nvel local. Alm
disso, a maior participao de organizaes representativas da sociedade na gesto das
polticas pblicas tambm foi fundamental para sua elaborao e posterior ampliao.
Pensando nas origens de sua difuso, a maior visibilidade nacional deu-se no final da dcada
de 1980 com a experincia positiva de Porto Alegre. Estimulada pelo Partido dos
Trabalhadores, essa experincia comeou a se propagar para outros municpios geridos pelo
mesmo partido de esquerda, como Belo Horizonte, Vitria, Braslia, Belm, e tambm em
capitais governadas por partidos diferentes, como no caso de Recife e Salvador.
Ao tratarmos dos atores que foram os iniciadores da formao destes espaos, o que se
visualizava ento era a influncia direta de uma sociedade civil erguida principalmente como
fora contra o governo/regime militar, e a participao constante de pessoas vinculadas ao
Partido dos Trabalhadores (PT) envolvidos, tanto no processo de democratizao, incluindose a redao da nova Constituio, quanto na elaborao e formalizao do OP e de outras
formas de participao direta, justamente no que se refere ao debate sobre a estruturao de
canais de participao direta. (cf. Dagnino, 2006).
H que se ter cautela para tomar um juzo positivo dessa conjuntura sem maiores
aprofundamentos na questo. Por outro lado, outros entendimentos sobre esses espaos
tambm podem ser feitos. Isso fica claro no momento em que se tem a percepo da
influncia de ideias neoliberais encravadas nesses espaos, exemplificadas a partir de uma
cultura gerencialista que prevalece na relao entre Estado e sociedade civil. Alm disso, o
iderio neoliberal pode contribuir para a insero desses espaos de participao pblica,
como lugares em que o Estado oferece bens pblicos que vm a ser barganhados em um
mbito mais privado e particular, segundo a lgica clientelista. Em ambos os casos h, em
larga medida, uma despolitizao destes espaos.
Assim, a base sobre a qual se erguem os espaos pblicos de participao apresenta a
existncia de uma confluncia perversa entre o projeto de poltica participativa e
democratizante e o projeto neoliberal (Dagnino, 2004). O projeto democratizante tem suas
razes fincadas na luta da sociedade civil contra o regime militar e no consequente
estabelecimento do modelo democrtico, marcado pela constituio de 1988, que fomentou os

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

37

espaos de articulao entre a sociedade civil e o Estado. Este processo cruzou-se, no entanto,
com a adoo do neoliberalismo do governo do presidente Collor de Mello, cujas aes
visavam reduo do Estado privilegiando as relaes de mercado para alm das trocas
econmicas.
Temos, de um lado, uma base democratizante e politizada e, de outro, um projeto
neoliberal. A base democratizante tem por fundamento um projeto participao engajado na
poltica de Estado, voltada principalmente para a constituio de espaos pblicos em que o
poder do Estado possa ser compartilhado com a sociedade. J o modelo neoliberal recorre a
um formato de participao que no necessita de ao politizada, a participao social
substituda por uma postura privatista e individualista, tornando-se assim, despolitizada. Os
termos utilizados aqui so identificados com a primeira conceitualizao, fundada no projeto
democratizante. (cf. Dagnino, 2004).
A importncia do trabalho de Dagnino (2004) deriva da necessidade de atentarmos para
as noes de participao, sociedade civil, cidadania e democracia que, diante do contexto
especfico, possam apresentar duas direes contraditrias e antagnicas. Um nico
significante assume significados contrrios e em tenso na disputa pela hegemonia do
discurso poltico. 15
Diante da nova conjuntura em que estes espaos de participao comeam a ganhar
maior legitimidade, surge a possibilidade de serem vislumbrados como espaos onde
diferentes demandas podem ser apresentadas, por diferentes atores ignorados pelo Estado at
ento.
Essa conjuntura se apresenta em mbito global, principalmente no que tange aos pases
considerados como pases multiculturais. A preocupao de incorporar um amplo espectro de
atores leva inevitavelmente questo de como lidar com as diferentes formas de atuao e
valores desses novos atores. facilmente observada assim a importncia da insero desse
debate no campo terico e na reflexo que essa postura traz. As motivaes que levam a uma
ao coletiva no cabem mais em simplificaes que tiveram sua devida importncia, mas que
hoje, podem tornar-se elementos que contribuem para distorcer uma perspectiva to latente na
conjuntura poltica atual.

15

No caso do texto de Dagnino, ela examina a confluncia perversa operando em trs noes Sociedade
Civil, Participao e Cidadania , contudo, a percepo desses diferentes conceitos atribudos a um mesmo
significante pode facilmente transbordar para outros conceitos, como o de identidade, reconhecimento etc. da a
importncia de, no decorrer do trabalho, tomarmos cuidado no uso de certos conceitos, para no cairmos em
concluses equivocadas.

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38

Em seu primeiro momento, o Oramento Participativo foi marcado pela participao de


atores ligados a associaes comunitrias e associaes de bairros, fortemente vinculados a
lideranas de partidos polticos. No segundo momento, podemos observar atores associados
aos novos movimentos sociais que podem ou no manter algum tipo de vnculo com
movimentos organizados e ONGs que atuam mais diretamente com o recorte identitrio (a
temtica dos novos movimentos sociais ser tratada no capitulo seguinte; aqui, nos
restringiremos a uma breve meno).
Esse quadro pode ser encontrado na relao dos atores que participam tanto contnua
quanto parcialmente desse espao pblico de participao. Chamamos de participao
contnua aquela em que os atores fazem parte dos conselhos e fruns em que so eleitos
delegados que participam da edio e reedio da metodologia, quando enfim a participao
tem maior poder de interferir no processo de deciso. A participao parcial tem sua atuao
voltada exclusiva votao nas plenrias (no caso do OP). A utilizao do termo participao
parcial no objetiva desmerecer ou descredenciar este tipo de participao; o intuito de sua
utilizao refere-se simplesmente capacidade de interferir na ao pblica de forma mais
pontual.

1.4. IDENTIDADE E NOVOS MOVIMENTOS SOCIAIS


O que vem determinar o novo para os chamados movimentos sociais a aproximao
com a questo da identidade cultural do grupo em questo. A identidade o ponto de
articulao, de reivindicao e de mobilizao. Alm disso, o que destaca esse novo a
mudana de paradigma sobre o papel do Estado e o papel dos movimentos sociais. At ento,
o papel desempenhado pelo Estado vinculava-se a aes voltadas ao elemento pblico, no que
tange dicotomia entre pblico e privado; o recorte privado mantinha-se encapsulado nas
fronteiras das residncias, bairros, guetos, comunidades, etnias, entre outras instncias. A
partir deste novo olhar, o privado rompe ou rasura as fronteiras com o pblico e lana
demandas antes suprimidas ou reprimidas. Questes de religiosidade, preconceito racial ou
sexual, relaes de poder, acessibilidade, entre outras, reformulam a perspectiva de praxe do
Estado, reinventando assim o modus operandi para atender ao novo discurso. Essa
transformao no notada apenas nas mudanas adotadas pelos Estados, mas tambm pelos
prprios movimentos sociais, independente do foco principal de sua ao. A insero de
demandas desses grupos amplamente difundida; questes raciais, de gnero, de minorias

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39

tnicas esto sendo cada vez mais sendo includas no discurso das organizaes da sociedade
civil. Este um processo que parte tanto da base das organizaes como de organismos
internacionais de financiamento. No caso dos novos movimentos sociais, h uma gama de
autores que vm tratar desta temtica. Esse debate surge na Europa, tendo por base autores
como Touraine, Offe, Melucci, Laclau e Mouffe.
A identidade moldada pela interao, negociao, oposio e interesses difusos. Em
outras palavras, a questo da identidade forja uma maneira diferente de se fazer poltica e traz
tona novos temas, alguns dos quais estavam circunscritos esfera privado at ento. (Gohn,
2004). justamente o peso atribudo identidade dos grupos que ditar o direcionamento
deste texto.
Ao se trabalhar com essa concepo de novos movimentos sociais, a delimitao do que
estamos considerando com relao identidade de vital importncia. A partir da perspectiva
que tomamos, a identidade o elemento que aproxima e conduz os atores sociais na direo
de uma determinada ao. O debate sobre identidade centra-se na tenso entre o essencialismo
e o anti-essencialismo. O primeiro fundamenta suas afirmaes na biologia e na histria,
baseando-se em uma noo de identidades essenciais e fixas. Na perspectiva antiessencialista, a identidade no unvoca; pelo contrrio ela apresenta algumas caractersticas
como relacionalidade, fluidez, marcada pela diferena associada excluso conformada
por smbolos , e sua construo tanto simblica como social. (Woodward, 2000).
justamente com a viso anti-essencialista de identidade que trabalharemos aqui. A aceitao
dessa perspectiva reverbera tanto no entendimento dos novos movimentos sociais visto que
a identidade um elemento fundamental para a configurao destes movimentos como das
demandas levantadas nos espaos pblicos de participao.
A partir dessa perspectiva, necessrio o reconhecimento de que qualquer forma de
consenso resultado de uma articulao hegemnica e que sempre vai existir um exterior
que impede o consenso integral. O importante que isto no visto como problema, mas
como condio de possibilidade da sociologia. Portanto, seu sentido no to bvio quanto
parece. No simplesmente um par de problema. Ao atingir o consenso, os sentidos seriam
parcialmente fixados, e, por meio dessa via, a falta de fechamento, e sua incompletude,
permitiriam a toda identidade social uma articulao com diferentes formaes histricodiscursivas. Contudo, no se pode supor que nessa relao no haja excluso, hierarquia ou
desigualdade de poder. La cultura se refiere a procesos simblicos que delimitan un adentro
y un afuera jerarquizados. (...) la cultura, adems de ser transcendencia, enaltecimiento e

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40

identidad compartida, es tambin delimitacin, que respalda jerarquas y relaciones de poder.


(Ydice, 2006, p. 107).
A identidade est tradicionalmente associada a algo constitudo a priori e com fronteiras
definidas e bem fechadas. Mas devemos v-la mais a partir do conceito de identificao,
como um (...) processo indefinido, aberto e contraditrio de organizao econmica do
desejo, ao mesmo tempo, singularmente pessoal e social. (Burity, 2000, p. 4). Sendo assim,
as identidades (...) so precipitados de atos de identificao, nem sempre conscientes e
calculados, que vo construindo uma verdade do sujeito (individual e coletivo), definindo
quem este para outros e para si mesmo. (Burity, 2000, p. 4).
No trabalharemos com a noo de sujeito como elemento que forneceria um
significado especfico ao mundo, mas o que encontramos so diferentes posies de sujeito,
diferentes identidades se articulando e disputando espao, formando assim uma relao
historicamente contingente. Uma identidade fluida e em construo que no definida a priori
e sim moldada a partir da interao e da disputa com outras identidades ou posies de
sujeito:
O indivduo vivencia sua identidade como se ela estivesse reunida d/e e resolvida, ou unificada, como
resultado da fantasia de si mesmo como uma pessoa unificada que ele formou na fase no espelho. Essa, de
acordo com esse tipo de pensamento psicanaltico, a origem contraditria da identidade. Assim, a
identidade realmente algo formado, ao longo do tempo, atravs de processos inconscientes, e no algo
inato, existente na conscincia no momento do nascimento. (Hall, 2006, p. 38).

Ao falar em identidade, estamos falando em identificao como um processo em


andamento.
No universo dos espaos de participao, as instituies hbridas funcionam como um
lugar privilegiado para se observar como as diferentes identidades 16 se articulam. Isto faz com
que as fronteiras de diferentes grupos possam entrar em contato no terreno poltico. Segundo
Friedman (2001) (...) as fronteiras so uma zona de contacto onde convergem diferenas
fluidas, onde o poder circula de formas complexas e multidirecionais, onde a capacidade de
ao existe de ambos os lados desse fosso permanentemente mutvel e permevel.
Pode-se falar nos movimentos feministas ou de negros como movimentos que estariam
integrados por indivduos com valores e vises de mundo compartilhados; contudo, na
realidade, esta unidade construda por aqueles que integram o movimento. Segundo
16

Como o formato do OP apresenta vrias diferenas, podemos encontrar lugares ou momentos especficos em
que as demandas ligadas questo da diferena se apresentam de forma mais direta. No caso do OP da cidade do
Recife, este espao so as plenrias temticas. So lugares onde se trata de temas especficos para a gesto
municipal. As temticas no so exclusivamente voltadas questo da identidade, mas entre estas temticas o
foco identitrio pode ser facilmente observado. Maiores detalhes sero descritos mais adiante, na metodologia.

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41

Melucci, a ao coletiva constitui um processo em que os atores produzem significados, se


comunicam, negociam e tomam decises. Mas a construo de uma identidade coletiva est
diretamente associada a um compartilhamento de crenas e sentidos, alm, evidentemente, de
um sentimento de pertencimento.
A ideia de uma identidade coletiva no interior de um movimento social no implica na
homogeneidade desta identidade representada. Ao contrrio, a identidade caracterizada por
contemplar indivduos com diferentes ideias e concepes. A identidade coletiva do grupo
construda e reconstruda a partir de uma permanente negociao entre diferentes atores no
interior do grupo. Diante da relao de fronteiras e do modo como aqui concebemos
identidade, a identidade de um determinado grupo moldada tanto no seu interior quando na
relao com outro, o exterior constitutivo. A unidade de um movimento se constri a partir
da construo de uma identidade comum, ou pelo menos de um discurso dessa identidade.
Outro aspecto a se considerar a ideia de que os movimentos sociais esto envolvidos
em conflitos. Para Melucci, estes podem ser definidos de diferentes maneiras a partir da
vertente terica que ir teorizar estes conflitos. No caso deste trabalho, o conflito visto a
partir da relao de antagonismo e agonismo (Pieiro, 2004). Neste sentido, a unidade do
movimento, sua identidade comum, alm de no significar a fuso das mltiplas formas de
identificao que o constituem, est continuamente marcada pelo que a distingue, separa e
ope ao outro.
A partir do enfoque proposto por Melucci (1999), a ao coletiva considerada um
resultado de intenes, recursos e limitaes que tende a orientaes compostas a partir de
relaes sociais e permeadas por oportunidades e restries. No simplesmente
condicionada por uma estrutura ou expresso de valores e crenas. A ao constituda por
indivduos que, conjuntamente, definem relaes a partir do sentido que dado ao estar
juntos e aos fins que so perseguidos. (Melucci, 1999).
A partir da, ao se conceber os novos movimentos sociais, concebemos tambm que os
atores e os conflitos no esto em referncia direta a uma determinada classe social, um grupo
unitrio e com uma cultura especfica. Os movimentos no so simplesmente uma resposta a
uma excluso poltica. Os fenmenos coletivos visualizadas nas sociedades contemporneas
so sintomas de lutas antagnicas, embora este no seja o nico significado. O conflito
emerge a partir do momento que os atores lutam pelo controle do potencial da ao coletiva, o
que a partir de Laclau e Mouffe poderamos chamar de luta pela hegemonia do discurso.
Alm disso, os conflitos no so mais expressos principalmente com o intuito de alcanar

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resultados polticos, mas envolvem agora cdigos culturais, inserem-se no campo subjetivo.
(Melucci, 1999).
A insero dos cdigos culturais faz com que a ao coletiva seja acionada a partir da
experincia dos atores, da histria, da memria, da coexistncia em um mesmo contexto
social, uma referida vivncia, na medida em que todas essas referncias implicam a marcao
de uma diferena em relao a outros. Os novos padres de ao coletiva so construdos e
moldados a partir da combinao de elementos histricos e culturais, conferindo assim tanto
uma nova face aos movimentos sociais como uma nova configurao na forma de ao,
articulao e organizao.
Muitas das propostas que visam uma ampliao da democracia a partir da incluso
poltica e reduo das desigualdades sociais se voltam para aes que se referem insero de
grupos que esto submetidos a relaes de desigualdade, no s no mbito econmico como
tambm na dimenso simblica. Diferenas raciais, de gnero, de faixa etria, por exemplo,
passam a ser elementos fundamentais para trazer tona posicionamentos e demandas que
esto margem das aes governamentais.
Finalmente, como o foco se detm no contexto brasileiro, os apontamentos feitos por
Gohn ao pensar em uma teoria dos movimentos sociais da Amrica Latina so de grande
contribuio para visualizar suas especificidades. Entre eles, podemos assinalar alguns que
so de vital importncia para o objetivo da pesquisa. a) hegemonia dos movimentos populares
contudo h o fortalecimento dos novos movimentos sociais na ltima dcada; b) grande
diferena dos novos movimentos sociais da Amrica Latina com os da Europa; c)
institucionalizao dos conflitos sociais; d) articulao entre diferentes lutas e movimentos e
e) heterogeneidade dos movimentos e projetos polticos.
Pelas razes apontadas, trabalhar com o conceito de novos movimentos sociais envolve
no s conceituao terica a partir de um marco especfico, mas tambm uma definio mais
ampla do que estamos falando quando tratamos da identidade do sujeito social. Alm disso,
envolve, como em outras temticas, uma contextualizao da realidade social ento
pesquisada.

1.5. O OP COMO ESPAO DE REDISTRIBUIO/RECONHECIMENTO

As diferentes identidades aderem aos espaos pblicos de participao com o propsito


de reforar sua diferena na reivindicao de acesso a bens pblicos e na luta por direitos

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43

sociais, muitas vezes garantidos na constituio, mas que no se refletem no cotidiano. A


diferena um processo dinmico condicionado ao processo histrico e que resulta em uma
condio transitria; em outras palavras, deriva de um processo histrico desigual, constante e
moldado por desigualdades social, econmica, e por que no dizer tambm, poltica. Os
direitos no foram igualmente distribudos e h uma reincidncia de discriminao contra
determinados grupos. Alm disso, h um acmulo de relaes desiguais no sentido da
diviso do campo das desigualdades em social, econmico e poltico. 17
A partir desse quadro, a articulao entre diferentes grupos, ou melhor, diferentes
identidades, nos espaos de participao, favorecem uma luta por hegemonia, possibilitando
assim alguma mudana nas representaes feitas pelos atores envolvidos.
Isso se reflete na heterogeneidade das demandas que esto diretamente associadas a um
processo histrico que ao mesmo tempo inclui e exclui os diferentes grupos. A incluso feita
enquanto a nacionalidade brasileira considerada a partir de uma s identidade, ausente de
diferenciao perante o Estado. A excluso visualizada no cotidiano, onde, durante sua
formao histrica, determinados grupos sofreram tratamentos diferenciados, sendo
considerados iguais perante a lei, mas sendo excludos na prtica da vida social. Na formao
histrica brasileira os grupos sociais foram divididos por uma clara hierarquizao que se
disseminou tanto no campo socioeconmico como no campo simblico. Esse quadro reflete o
que no campo terico trata-se do binmio (re)distribuio-reconhecimento.18
Ao tratar de grupos identitrios marcados pela diferena, estamos nos posicionando em
um campo para o qual convergem tanto as demandas socioeconmicas como as
socioculturais. justamente neste universo onde podemos observar com maior nitidez e
amplitude a relao entre redistribuio e reconhecimento, principalmente a partir do debate
terico recente. Ao tratar dessa relao, no podemos deixar de citar alguns autores
fundamentais: Fraser (2005), Honneth (2003) e Taylor (1997). Na discusso atual, pelo
menos a realizada no Brasil, as consideraes desses autores, especialmente os dois primeiros,
a respeito da temtica em questo se encontram no livro Redistribution or Recognition? A
Political-Philosophical Exchange. Nesta obra, a problematizao dessas questes posta de
forma mais explicita. Podemos elucid-las a partir do seguinte choque entre os autores:

17

Essa diviso realizada no campo analtico. O intuito podermos ver de forma mais clara como se daria esse
acmulo de desigualdades. Na prtica, entretanto, as fronteiras que marcam essa diviso so bem mais
delicadas e frgeis do que pode parecer.
18
O binmio (re)distribuio-reconhecimento ser tratado, principalmente, a partir do debate trazido por Fraser e
Honneth (2007). O modo como trabalharemos tanto estes como outros autores ser detalhado no referencial
terico deste projeto.

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44

Para Fraser, possvel pensar distribuio e reconhecimento de formas distintas, associando o primeiro ao
material e o segundo, o cultural, e tratando ambos como uma questo de justia social, isto , como
status social; j Honneth no reconhece a possibilidade de o material expressar-se em si, mas atravs do
simblico, representado na luta por reconhecimento. (Pinto, 2008, p. 37).

No debate brasileiro, existe a tendncia de se separar as noes de (re)distribuio e


reconhecimento, alm de se atribuir maior relevo questo da (re)distribuio. O que se v
so aes de cunho economicista: fala-se em hierarquias, utiliza-se vetor de renda como
critrio, entre outras razes instrumentais. De todo modo, tratar do binmio no caso brasileiro
merece uma ateno especial. O Brasil um pas que apresenta uma desigualdade social
extrema com a falta de infra-estrutura e de fornecimento de servios pblicos bsicos para
uma significativa parcela da populao. Da a dificuldade de se falar em reconhecimento
quando os sujeitos tm como maior elemento agregador a questo de serem pobres ou de
estarem abaixo do nvel da pobreza. Isto favoreceria a agregao dos indivduos a partir das
regies onde moram, formando uma identidade que os une apenas para superar uma
dificuldade comum e no para afirmar uma identidade cultural especfica. No entanto, o que
todo este trabalho procura demonstrar justamente a estreiteza e insuficincia dessa viso.
A partir da leitura de Pinto (2008), podemos classificar dois tipos de movimentos
identitrios que tm sua articulao traada a partir dos seus objetivos: a) o primeiro
movimento reconhece uma condio de desigualdade e, a partir desse reconhecimento, a luta
direcionada para a superao dessa situao e assim para desconstruir essa identidade; b) no
segundo caso pode, ou no, existir uma luta que objetiva a superao da condio de
desigualdade, mas h simultaneamente uma ao que visa reforar esta identidade, utilizandoa como justificativa de suas lutas. No nosso caso, o foco ser dado ao segundo modelo de
ao.
A utilizao do binmio citado extremamente vlida para se pensar as demandas,
principalmente quando se trata de espaos de deliberao. No entanto, a fronteira que os
separa no deve ser to rgida, como a aludida por Fraser, ou guiada a priori por uma relao
de dependncia da cultura, como reala Honneth. A distino ou no entre o econmico e o
cultural est mais associada ao discurso que vem guiar a ao social de um determinado
grupo. Da ser o Estado um ator importante a quem devemos dar maior ateno. Isto se
justifica porque quando falamos de (re)distribuio e reconhecimento, o Estado um ator
importante na implementao do que podemos chamar remdios (para usar o termo de
Fraser). O Estado foi um pouco negligenciado por Fraser e Honneth. Nesse sentido, Pinto
chama a ateno para esse detalhe. Ao pensarmos em (re)distribuio e reconhecimento,

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45

acredito ser extremamente vlida a distino entre eles, mesmo que de forma mais analtica,
mas temos que ter cincia de que a relao entre eles bem mais complicada do que a simples
separao em duas demandas diferentes ou a sobre-determinao de uma em relao outra.
No primeiro momento do debate redistribuio/reconhecimento, Fraser coloca o
questionamento sobre a impossibilidade de conciliar demanda que envolva redistribuio com
as ligadas ao reconhecimento. A partir do quadro abaixo se visualiza as marcas de uma ao
voltada ao reconhecimento, que esto prximas s aes afirmativas, e a aes voltadas a
redistribuio, as chamadas polticas transformativas. Essa incompatibilidade foi superada
pela prpria autora em um segundo momento da sua reflexo sobre o tema.

Afirmao

Transformao

Redistribuio
O Estado de Bem-Estar liberal;
Realocaes superficiais de bens existentes;
apoia diferenciao entre grupos; pode gerar noreconhecimento.

Socialismo;
Reestruturao profunda das relaes de
produo; elimina diferenciaes entre grupos;
pode ajudar a curar algumas formas de noreconhecimento

Reconhecimento
Multiculturalismo dominante;
Realocaes superficiais de respeito s
identidades de grupos; apoia diferenciao entre
grupos

Desconstruo;
Reestruturao profunda das relaes de
reconhecimento; desestabiliza diferenciaes entre
grupos

Ento, os dois pontos fundamentais a se discutir so a relao entre os termos do


binmio e se de fato podemos consider-lo um binmio ou se algum outro elemento pode
inserir-se nessa dana. Podemos comear a vislumbrar alguma resposta problematizao
destes pontos a partir da observao das demandas dos grupos e de suas principais privaes.
No que tange s privaes, nota-se que estas no se do apenas nos campos material
(econmico) e cultural (simblico), mas tambm no poltico (relaes de poder) (Pinto, 2008;
Cifuentes, 2008). Sendo assim, a polarizao das demandas sociais entre aes voltadas ao
reconhecimento ou a redistribuio no factvel porque um hiato permanece. Desse modo,
onde encaixar as demandas por participao ou por espaos para possibilitar reduo e
inverso de relaes de poder/dominao? Estas aes so voltadas redistribuio ou ao
reconhecimento? Ou seria necessrio inserir outra categoria?
Podemos esboar algumas respostas a essas questes a partir do conceito de
acomodao transformativa de Shachar (2000). A esse respeito, o que pode ser um
remdio para a superao dessa desigualdade pode assumir a seguinte configurao: dentro
de um modelo de governo compartilhado que no somente abarque as questes acima

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

46

assinaladas, mas que cria novos mecanismos para desafiar arranjos institucionais de
jurisdio, poderia haver a possibilidade de compartilhamento de poder e autoridade a fim de
superar padres assimtricos de negociao. Abaixo podemos ter uma exemplificao mais
detalhada do conceito de acomodao transformativa, para podermos fazer associaes com
o trabalho.
Em Multicultural Jurisdictions: cultural differences and womens rights, Shachar problematiza a
questo de como o estado multicultural distribui os direitos e a autoridade para acomodar certos grupos
frente dinmica de interao dos trs atores envolvidos na questo: o Estado, o grupo nomoi e o
indivduo. (...) Shachar procura formular um modelo capaz de promover o respeito s especificidades dos
grupos e, ao mesmo tempo, enfocar os interesses e conflitos de seus membros mais vulnerveis. Ciente
das tenses que ocorrem nos debates tericos que percorrem o campo do multiculturalismo, a autora
ressalta a importncia de enfatizar as dimenses de poder e as novas estruturas institucionais que
poderiam estabelecer formas de seu compartilhamento. Ela investiga, desse modo, as dimenses polticas,
legais e institucionais do reconhecimento das diferenas individuais dos integrantes desses grupos. O que
torna a acomodao transformativa um conceito potencial de transformao que, ao buscar acomodar
os integrantes da sociedade, levando em conta que um indivduo pertence a mais de uma comunidade, ele
amplia os espaos de negociao e, por sua vez, cria novas condies a que grupos historicamente
vulnerveis possam desafiar tradies que mantm uma discriminao sistmica. (Ogando e Assis, 2007,
p. 10).

Para a construo dessa perspectiva, Shachar compartilha a noo de uma identidade


multifacetada e em constante construo. No seria possvel a construo do conceito de
acomodao transformativa a partir de uma concepo de identidade singular, natural e
fechada. Ao se pensar em uma cidadania multicultural, ela apresenta seis prottipos de
conflitos que podem surgir no seu interior, onde sua existncia no depende do sistema
multicultural, mas que no seu interior apresenta uma nova configurao. So eles: 1)
individual versus individual, 2) individual versus Estado; 3) identidade do grupo versus
identidade do grupo; 4) identidade do grupo versus Estado, 5) diferentes identidades versus
identidade do grupo, e 6) membro do grupo versus identidade grupo.
O foco da autora recai no ltimo prottipo de conflito, a relao entre identidade
individual e identidade do grupo. O problema que ela apresenta que o reconhecimento da
diferena e reduo da desigualdade entre os grupos, que algo positivo, pode, ao mesmo
tempo, anular os direitos individuais e perpetuar relaes de desigualdade e subordinao no
prprio interior do grupo. A questo problemtica que quando tal acomodao feita
apenas no Estado, muitos indivduos, membros de grupos minoritrios, sofrem injustias
dentro do prprio grupo, e o respeito diferena garantido ao grupo acaba servindo para
reforar elementos hierrquicos de poder daquela cultura. (Ogando & Assis, 2007, p. 11).
O debate trazido por Shachar pode complementar elementos que viemos tratando aqui,
como a necessidade de o Estado reconhecer que a identidade de um grupo, alm de no ser

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47

algo natural, uma instncia onde tambm entram em jogo hierarquias, conflitos, relaes de
dominao, entre outras manifestaes prprias da dinmica das relaes sociais. Alm disso,
ao tratar dos conflitos entre grupos, deve-se observar tambm a necessidade de
reconhecimento de demandas at ento lanadas na periferia dos debates polticos e
ideolgicos.
Apesar de Shachar privilegiar um tipo especfico de conflito, ela deixa claro a
existncia, ou, no mnimo, a possibilidade de outros cinco modelos. Sendo assim, h o
reconhecimento do conflito como algo constitutivo da sociedade, e no como o que deve ser
superado e impedido com vistas a um discurso que prega um consenso implicado justamente
na superao dos conflitos. O foco do nosso trabalho se aproximaria mais das relaes de
conflito entre grupos identitrios e Estado e entre os prprios grupos identitrios. Ao traz-lo
para o debate sobre o reconhecimento, novos elementos so trazidos e a dimenso poltica
tambm fica mais latente. No se trata da dimenso poltica que se refere ao reconhecimento
das diferenas, mas de uma que se refere relao do Estado como possvel fomentador das
relaes da desigualdade, ou que fomenta outras novas relaes de subordinao a partir de
aes que visam superao das prprias desigualdades.

1.6. METODOLOGIA DO TRABALHO

O delineamento da pesquisa que deu origem a este trabalho foi traado a partir de
espaos pblicos de participao. Como o foco da pesquisa dado a partir da relao entre os
diferentes grupos que tem atuao a partir de temticas identitrias e entre estes grupos e o
Estado, nosso olhar volta-se, prioritariamente, para o recorte do debate terico sobre
democracia, participao e identidade. Estes espaos surgem como um espao privilegiado
para se observar as demandas, articulaes e relaes antagnicas e agonistas que interessam
a nossa pesquisa.
Sendo assim, o recorte foi dado a partir do Oramento Participativo da Cidade do
Recife. J o corte temporal que nos propomos trabalhar tem incio em 2001, perodo em que
se iniciaram as aes do Oramento Participativo sob a gesto do PT

19

(primeira gesto de

Joo Paulo), e perodo em que as demandas de cunho identitrio no OP se apresentaram de

19

O Oramento Participativo na cidade do Recife foi implantado no segundo mandato de Jarbas Vasconcelos
(1993-1996), contudo, as plenrias temticas, que so o universo da pesquisa, tiveram inicio com a gesto de
Joo Paulo.

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

48

forma mais forte e constante principalmente pela criao das plenrias temticas , at o ano
de 2009.
A formao do corpus se constituiu a partir de trs momentos intimamente interligados:
coleta de documentos primrios, observao e entrevistas.
A coleta de documentos primrios foi feita a partir dos dados referentes ao programa
pesquisado. Estes dados foram cedidos pela Prefeitura da Cidade do Recife - Coordenao do
Oramento Participativo que compe a Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e
Desenvolvimento Urbano e Ambiental.
Dentro do OP, nosso olhar se voltou para as plenrias temticas. Este recorte foi feito
porque so nestes momentos do OP em que as temticas identitrias se apresentam de forma
mais explcita. Estas plenrias existem em Recife desde 2001, sendo inicialmente dez as
temticas abordadas, permanecendo hoje sete plenrias. Os dados primrios forneceram
informaes referentes criao destes espaos, s mudanas que ocorreram em seu estatuto,
ao nmero de participantes, s inseres e excluses de temticas e s demandas eleitas em
cada plenria. Posto isto, as plenrias temticas trabalhadas so: Assistncia Social, Cultura,
Desenvolvimento Econmico e Turismo, Educao, Mulher, Sade, Desenvolvimento Urbano
e Ambiental, Juventude, Negros e Negras20 e Direitos Humanos e Segurana Cidad.
Com a definio do espao em que trabalhamos, foram levantados os grupos
participantes de cada plenria e o critrio adotado foi o de que apresentassem uma identidade
cultural especfica. O que tratamos como identidade cultural foi ento operacionalmente
delimitada em termos das temticas raciais, de gnero, de orientao sexual, de deficientes, e
de faixa etria.
Outra ferramenta utilizada na pesquisa foi a observao que inclui desde a preparao
dos grupos antes das plenrias, as reunies das plenrias temticas propriamente ditas at as
atividades ps-plenrias.
As entrevistas foram realizadas com atores sociais ligados diretamente a cada programa
(gerentes, gestores e outros atores sociais que sejam parceiros ou participantes) no contexto da
gesto municipal, e pessoas que pudessem representar os grupos pesquisados. Utilizamos
instrumentos qualitativos para coleta de dados a partir de entrevistas semi-estruturadas.
Foi apresentada uma viso geral sobre como foi constitudo o corpus da pesquisa. Agora
importante apresentar a metodologia de anlise dos dados coletados. Seguindo a linha
qualitativa, utilizamos a anlise do discurso.
20

Em 2004 o nome da plenria Negros, no ano seguinte, a partir do questionamento do movimento de


mulheres negras, que assume o nome de plenria temtica Negros e Negras.

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

49

Como lembra Gill, quando falamos de anlise do discurso no nos referimos a um


modelo nico de anlise, mas de modelos que tambm compartilham alguns pontos em
comum, sendo assim,
(...) no existe uma nica anlise do discurso, mas muitos estilos diferentes de anlise, e todos
reivindicam o novo. O que estas perspectivas partilham uma rejeio da noo realista de que a
linguagem simplesmente um meio neutro de refletir, ou descrever o mundo, e uma convico da
importncia ventral do discurso na construo da vida social. (2007, p. 244).

Gill observa a grande variedade de anlises do discurso, contudo ela delimita trs
tradies tericas que de forma resumida poderamos chamar de: a) lingustica crtica; b) a
tradio influenciada pela teoria do ato da fala, etnometodologia e anlise de conversao; e
c) a teoria associada com o ps-estruturalismo. Dentre estas vertentes, a terceira a que
pretendemos nos aproximar, e a tradio (que apesar de sua compreenso limitante da
mesma) que, segundo Gill
rompeu com as vises realistas da linguagem e rejeitou a noo do sujeito unificado coerente, que foi por
longo tempo o corao da filosofia ocidental. (...) Em contraste com a maioria da anlise do discurso, este
trabalho est interessado no nos detalhes de textos falados e escritos, mas em olhar historicamente os
discursos. (2007, p. 246-247).

Podemos concluir da argumentao de Gill que a anlise do discurso no s um


modelo analtico, ela tambm tem uma importante base terica. Esta base terica guiou tanto
a prtica analtica como a formao do corpus da pesquisa. Para especificar mais ainda, a
variedade de anlise do discurso que ser utilizada, alm de ser associada ao psestruturalismo, podemos dizer que est diretamente associada teoria do discurso elaborada
por Laclau e Mouffe.
Para Burity, a teoria do discurso hauriu em parte nas fontes da anlise do discurso
(francesa), mas tambm pode-se dizer que foi aqum e alm dela. (2007, p. 73). Um ponto
fundamental sobre a teoria do discurso que ela:
(...) produziu um deslocamento no lugar e peso da linguagem, tomada como uma dimenso da vida social
que reproduz formalmente diversas estruturas da experincia (e, portanto, contrariamente tese
estruturalista dos anos de 1960 e 1970, a lingstica no define o paradigma de anlise cientfica da
realidade social, nem a linguagem representa o fundamento da nossa experincia da realidade). Alm
disso, a TD (como a chamaremos daqui por diante) colocou todo peso na interrogao do campo das
transformaes sociais, ao propor uma teoria da poltica como ontologia social. (Burity, 2007, p. 74).

Sendo assim, o que faremos nesse trabalho uma anlise do discurso que no se basear
s na dimenso lingustica. Burity apresenta quatro caractersticas fundamentais da teoria do
discurso elaboradas por Laclau: a) trata-se de rejeitar a distino clssica entre discursivo e

Repensando a Articulao a Partir dos Espaos de Participao Pblica

50

extra-discursivo; b) rejeitar a definio de que discurso se restringe ao domnio da linguagem;


c) ver o discurso como uma gramtica bsica nas quais objetos possveis so constitudos, e,
por fim, d) pr-se contrariamente posio do idealismo. (Burity, 2007, p. 75-76).
Desta forma, a TD entende que os processos de constituio e transformao de objetos (epistemolgica e
ontologicamente falando) no social sejam tais objetos atores coletivos, organizaes, movimentos
sociais, projetos polticos, instituies, prticas cotidianas, imaginrios etc. podem ser
descritos/analisados a partir de formas que foram inicialmente delimitadas conceitualmente para um
domnio restrito, o da lngua e das operaes de sentido, mas na verdade aplicam-se ao mbito muitssimo
mais vasto do social. Assim, diversos aspectos aparentemente especficos do funcionamento da lngua so
afirmados como pertencentes ao mundo social do qual esta uma dimenso, e no fundamento. (Burity,
2007, p. 77).

A questo trazida por Burity, que um ponto em que nos debruamos, que diante das
similaridades e distanciamentos entre a anlise do discurso e a teoria do discurso, o que
deveria ser buscado a seleo entre uma ou outra ou uma aproximao entre elas?
Para esta pesquisa realizamos um dos modelos de aproximao sugeridos por Burity,
que o de explorar ao mximo a proximidade das problemticas da TD e da AD, fazendo-as
dialogar sistematicamente. (2007, p. 81). Esta abordagem busca uma maior articulao entre
os dois campos, podendo-se aproveitar as similitudes que elas tm, alm de aproveitar os
conceitos trazidos pela teoria do discurso com os procedimentos de anlise disponveis na
anlise do discurso.
A realizao desse tipo de trabalho no uma tarefa simples. H uma carncia de
bibliografia referente a este tipo de associao. No entanto, diante do objeto de pesquisa, dos
objetivos e do referencial terico que a orientam, este esforo valeu muito a pena porque
conferiu uma maior coerncia ao trabalho, e acreditamos que contribuiu para o debate
emergente acerca das relaes possveis entre a teoria do discurso e a anlise do discurso.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

51

CAPTULO II
(RE)ESCREVENDO SOBRE O OP

Ao tratar do Oramento Participativo, o foco de nosso trabalho tem o recorte temporal


dos ltimos nove anos do OP da cidade do Recife (2001-2009) atravs das duas gestes de
Joo Paulo Lima e Silva (2001-2008) e o primeiro ano da gesto de Joo da Costa (2009).
Nesse perodo o oramento participativo passou por diversas mudanas que interferiram
diretamente na sua atual configurao. Se fossemos nos deter nas mincias e detalhes dessas
mudanas ou focalizssemos seus desdobramentos, no teramos flego para atingir o
objetivo principal deste trabalho: analisar como diferentes identidades culturais se articulam e
interagem nos espaos pblicos de participao e como suas demandas refletem as lutas por
distribuio e reconhecimento na poltica local brasileira.
Ao mesmo tempo, no podemos lanar mo de uma anlise sociolgica que no
contemple uma descrio, mesmo que breve, do Oramento Participativo do Recife, seu
contexto de surgimento, influncia de experincias anteriores de participao no Recife e em
outras cidades em sua configurao, seu funcionamento e principais mudanas. A descrio
que faremos focalizar o que interessa ao cumprimento do objetivo proposto por esse
trabalho. Sendo assim, apesar do recorte sobre a metodologia e funcionamento do OP do
Recife deter-se nos dois ltimos anos (2008-2009), no sero esquecidas mudanas
fundamentais que antecedem esse recorte.
Apesar das ressalvas apresentadas sobre o carter no exaustivo desta descrio, da
mesma forma que tratar do OP e de no se levantar questes sobre a participao poltica ou
trazer a tona ao menos parte do referencial terico que faz esse debate, inevitvel deixar de
trazer alguns elementos das discusses sobre participao e todo o arcabouo que esse
conceito carrega.
A necessidade de uma descrio do Oramento Participativo da cidade do Recife para o
objetivo do trabalho interessa no s no sentido de compreender como este espao surgiu e
como se configura hoje, de uma forma mais instrumental e pragmtica, mas tambm no
sentido de, a partir dessa descrio, levantar questes e apontamentos terico/metodolgicos,
que possam contribuir para a execuo das aes e do seu alcance.
Com o intuito de organizar melhor o objetivo deste captulo, estruturaremos da seguinte
forma: iniciaremos tratando da experincia do Oramento Participativo de Porto Alegre, que

(Re)Escrevendo Sobre o OP

52

serviu de modelo para vrias outras aes nesse sentido. Em um segundo momento,
focaremos as experincias participativas antecedentes ao OP da gesto do PT. Por ltimo,
entraremos de fato na descrio do OP.
Posto o roteiro da nossa investigao, iniciamos nossa descrio sobre o Oramento
Participativo da cidade do Recife. Para entender como foi moldado o OP do Recife
necessrio conhecer, mesmo que brevemente, como essa experincia foi implantada e gerida
em Porto Alegre. Isso se deve repercusso da experincia de Porto Alegre que influenciou
diretamente no s o formato do OP do Recife como tambm de outras cidades, tanto do
Brasil como fora do pas.

2.1. A EXPERINCIA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE

A experincia do Oramento Participativo na Cidade de Porto Alegre-RS foi implantada


em 1989, durante o mandato de Olvio Dutra (1988-1992) na primeira gesto do PT na cidade.
A continuidade do Oramento Participativo na cidade est diretamente ligada manuteno
da gesto do PT em Porto Alegre, ciclo que se encerra em 2005, com a eleio prefeitura de
Jos Fogaa, do PPS. Contudo, diante do valor associado ao OP, a mudana do partido que
geria a prefeitura da cidade no impediu sua continuidade, sendo a permanncia deste espao
elemento de promessa de campanha eleitoral de Fogaa.
Sobre o surgimento do OP em Porto Alegre, Avritzer justifica, com os argumentos
abaixo, o que teria contribudo para que esse modelo de participao tenha sido iniciado em
Porto Alegre:
Houve no processo de formao do Rio Grande do Sul elementos mais fortes de uma sociabilidade
igualitria que contriburam na formao de elementos associativos mais fortes do que no resto do pas no
sculo XX. (...) os autores conectam os seguintes elementos: um aumento da participao na deciso
sobre a distribuio de recursos oramentrios; um aumento do acesso a recursos pblicos e direitos; um
aumento da capacidade de decidir e certa capacidade de determinar a regra do processo deliberativo.
(2003, p. 11).

Em Porto Alegre h uma tradio associativa muito forte, mas esse no o nico fator
que deve ser considerado. Quando vamos analisar a participao, o estmulo formao de
associaes e lideranas no traz necessariamente maior participao, e quando o traz
interessante examinar que tipo de participao essa.
Com a experincia de Porto Alegre, o Oramento Participativo tomou maior
visibilidade nacional no final da dcada de 1980. Tornou-se tambm um modelo a ser

(Re)Escrevendo Sobre o OP

53

seguido. Desse modo, o OP foi implantado em aproximadamente 103 municpios brasileiros,


sendo que, segundo Ana Cludia Teixeira (2005), entre 1989 e 1992, apenas 12 municpios
praticavam o OP em todo o Brasil. Entre 1993 e 1997 o nmero passou para 36 municpios, e
entre 1997 e 2000, saltou para 103 municpios. A partir do grfico abaixo podemos perceber a
distribuio do percentual de cidades que adotaram o Oramento Participativo por regio.

Grfico 1 - % de Casos de OP por Regio (2001-2004)

Fonte: Projeto Democracia Participativa. Disponvel no site <http://www.democraciaparticipativa.org/pg_tabela_graficos.html>.


(acessado em 20 jan. 2010).

Alm da expanso no territrio nacional, o OP foi tambm adotado em outros pases.


Segundo o Observatrio do Oramento Participativo, os pases que apresentam experincias
de Oramento Participativo so: frica do Sul, Argentina, Blgica, Cabo Verde, Canad,
Chile, Colmbia, El Salvador, Equador, Espanha, EUA, Frana, Inglaterra, ndia, Itlia,
Mxico, Moambique, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Sucia, Uruguai e Venezuela.
(disponvel no site <http://www.op-portugal.org/territorio2.php>)
O sucesso da experincia do OP em Porto Alegre que motivou a expanso desse modelo
de participao tem sido explicado por alguns fatores. Avritzer define pelo menos quatro
pilares para esse sucesso:
(...) o primeiro deles o pilar da democracia expresso no caso da experincia porto alegrense tanto na
capacidade de crescimento da participao no OP quanto na consolidao poltico-eleitoral da
administrao; o segundo pilar o associativo-deliberativo, expresso no caso porto alegrense por diversos
elementos, tais como a presena constante das associaes de moradores no OP e a capacidade do OP de
ter se tornado a forma dominante de distribuio de recursos pblicos na cidade, diminudo

(Re)Escrevendo Sobre o OP

54

sensivelmente, seno anulando, o papel do clientelismo na distribuio de bens pblicos. O terceiro


desses pilares constitudo pelas caractersticas especficas do desenho institucional: a capacidade de
introduzir as assembleias regionais conciliando-as com a forma conselho, assim como, a capacidade de
redesenhar as regies da cidade de modo a adequ-las ao processo deliberativo e a capacidade de criar
novas instituies, tal como o GAPLAN. O quarto elemento a capacidade distributiva do OP abordada
acima e sua vinculao com o processo de reforma do Estado. (Avritzer, 2003).

Ao tratar da metodologia aplicada, como no podemos nos deter nas mudanas no OP


de Porto Alegre ou fazer qualquer tipo de anlise desse tipo, pode ser hoje assim
caracterizada: inicia-se com reunies preparatrias, momento em que a prefeitura presta
contas do exerccio anterior e apresenta o plano de investimentos e servios do ano seguinte.
Os espaos onde a populao elege as aes prioritrias para o municpio, seus conselheiros e
delegados so as Assembleias Regionais e Temticas e seus respectivos fruns regionais e
grupos de discusses temticas.
As assembleias regionais so realizadas nas 17 Regies Administrativas. Nelas so
definidos os investimentos em servios para cada regio, no caso nas RPAs. J nos fruns
temticos so definidos os investimentos e servios para todo o municpio. So seis as
temticas: a) Circulao, Transporte e Mobilidade Urbana; b) Sade e Assistncia Social; c)
Educao, Esporte e Lazer; d) Cultura; e) Desenvolvimento Econmico Tributao e
Turismo; f) Organizao da Cidade Desenvolvimento Urbano e Ambiental. (cf. site da
prefeitura de Porto Alegre </www2.portoalegre.rs.gov.br/op>).
Algumas dessas caractersticas podem ser encontradas em outros municpios, entretanto
a metodologia no detm a exclusividade no sucesso ou insucesso da experincia em outras
localidades. Outros fatores como o contexto da participao local, a prioridade dada
participao pelas gestes municipais e a histria poltica do municpio influenciam
diretamente os limites que o Oramento Participativo abarcar. A amplitude da participao e
a efetividade das aes votadas, entre outros fatores, tornam-se variveis que podem ser
utilizadas para que, mesmo parcialmente, se possa mensurar a qualidade e a amplitude
alcanada por esses espaos de participao em outras cidades.
A partir disso possvel elaborar algum tipo de classificao sobre os diferentes
modelos de OP aplicados no Brasil. Avritzer e Pereira (2005), com o intuito de fornecer
tratamento conceitual a um conjunto de formas ampliadas de participao poltica, elaboram
uma classificao focada no compartilhamento do poder de deciso poltica entre Estado e
Sociedade Civil (conformando o que chamam de instituies hbridas). Tambm existe a
proposta de classificao das experincias de participao elaborada por Marquetti (2007),
cuja classificao delimita o grau de influncia da sociedade civil sobre o processo

(Re)Escrevendo Sobre o OP

55

oramentrio desde uma consulta pblica, onde teria uma influncia mais reduzida, at o OP
de alta intensidade, que seria o modelo mais forte dessa influncia.

Esse dois exemplos servem para corroborar a afirmativa de que o OP, referente ao
contexto nacional, tomou direes diversas. Isso vale tanto no sentido de sua modelagem
institucional quanto da proposta de estrutura, objetivos e metodologias aplicadas. Tal
pluralidade revela a importncia tanto do contexto em que os OPs se instauram como dos
interesses polticos da gesto municipal, as dimenses da participao, a quantidade e tipos de
plenrias, o percentual do oramento destinado deliberao no OP, a efetividade da
execuo das demandas eleitas, etc. Esses so apenas alguns dos elementos que, primeira
vista, influenciam diretamente sobre a capacidade de o OP cumprir com o objetivo de incio
almejado, ou seja, um processo de deciso pela populao das aes e obras do municpio.

2.2. O ORAMENTO PARTICIPATIVO DO RECIFE

2.2.1. Participao no Recife: Primeiras Experincias


Ao tratar do incio do OP na Cidade do Recife, importante salientar que esta
experincia democrtica, mesmo inspirada no modelo de Porto Alegre, est fundada em uma
tradio participativa bem anterior. Para entender como se configura hoje o OP necessrio
voltarmos s primeiras experincias de democracia direta (ou melhor, participativa) realizadas
na cidade do Recife.
No caso deste trabalho, esse retrospecto se dar a partir das administraes de Jarbas
Vasconcelos (1985-1988 e 1993-1996). Como salienta Wampler (1999), essas gestes foram
fundamentais para a elaborao da experincia do Oramento Participativo da cidade do
Recife.
De todo modo, como observa Silva, vale ressaltar a importncia para o contexto da
participao popular no Recife da gesto da Frente do Recife, com Pelpidas da Silveira
(1960-1964), e da gesto de Jarbas Vasconcelos. Destas experincias importante comentar a
ampla participao das camadas populares, embora fortemente marcada por prticas

(Re)Escrevendo Sobre o OP

56

populistas e por uma atuao moldada pelo governo e suas alianas. A participao era
baseada nas associaes de bairros, focalizando as demandas de cada localidade. Este modelo
fomentou o surgimento de entidades que se voltavam aos interesses centralizados dos seus
bairros.
Duas aes seriam fundamentais para esse processo: a Alfabetizao Popular e as
Audincias Pblicas. Tratava-se de espaos onde os membros do governo recebiam da
populao as demandas por obras pblicas e onde discutiam as prioridades por parte dos
representantes das comunidades envolvidas, ou seja, era um espao consultivo que se
aproxima muito do empregado mais adiante por Jarbas no programa Prefeitura nos Bairros.
A partir da dcada de 1980, a prtica do associativismo no Recife passa por uma
proliferao dos grupos organizados que praticamente triplicaram. Tal ampliao ocorreu pelo
forte estmulo dado formao de novas associaes de moradores, associaes de bairros e
outras formas de organizao local. (Avritzer, 2003).
Porm, a relao entre Estado e Sociedade no to simples assim. Para uma breve
introduo sobre esse tema, vale utilizarmos uma citao de Santos sobre a formatao
poltica brasileira, sendo esta facilmente observada nos formatos de polticas historicamente
observadas na cidade do Recife. Ele escreve:
O Brasil uma sociedade com uma longa tradio de poltica autoritria. A predominncia de um modelo
de dominao oligrquico, patrimonialista e burocrtico resultou em uma formao de Estado, um sistema
poltico e uma cultura caracterizados pelos seguintes aspectos: a marginalizao, poltica e social, das
classes populares, ou a sua integrao atravs do populismo e do clientelismo; a restrio da esfera
pblica e a sua privatizao pelas elites patrimonialistas; a artificialidade do jogo democrtico e da
ideologia liberal, originando uma imensa discrepncia entre o pas legal e o pas real. A sociedade e a
poltica brasileiras so, em suma, caracterizadas pela total predominncia do Estado sobre a sociedade
civil e pelos obstculos enormes construo da cidadania, ao exerccio dos direitos e participao
popular autnoma. (Santos & Avritzer, 2005, p. 458).

Podemos tratar dessa relao no governo de Jarbas a partir de sua dupla gesto. Em seu
primeiro mandato (1985-1988) no governo da cidade do Recife, pelo PSB/PMDB, o qual
contou com significativa participao de setores da esquerda local (inclusive petistas), a
participao torna-se uma das diretrizes bsicas, focada na: a) descentralizao e aproximao
da populao; b) transparncia de decises e aes, e c) estmulo e institucionalizao da
participao popular direta na administrao. A partir dessas diretrizes e voltando-se
chamada participao popular, os principais programas executados pelo governo foram: o
Programa Prefeitura nos Bairros (PPB) e, posteriormente, o Oramento Participativo (iniciado
na segunda gesto, no perodo de 1993 a 1996.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

57

O foco dos programas atribudo diretamente s associaes de bairro, vislumbrando-as


como atores centrais para o projeto de participao democrtica ento almejada, por meio de
pequenos programas de infra-estrutura (pavimentao, drenagem, iluminao pblica, etc.)
que propiciou e manteve uma relao direta entre os lderes comunitrios e os agentes da
administrao municipal. Contudo, as aes realizadas no estiveram isentas de limitaes e
problemas: as demandas eram muito localizadas, havendo assim a ausncia de uma
visualizao dos rumos da cidade em seu conjunto. Como o foco era dado s associaes de
bairros e os atores principais eram lderes comunitrios, as demandas estavam diretamente
focalizadas nas localidades de sua atuao, criando dessa forma uma competio entre
lideranas por recursos e dificultando a emergncia e legitimao de demandas voltadas ao
municpio como um todo. (cf. Wampler, 1999; Silva, 2002).
O primeiro programa voltado a estimular e institucionalizar a participao na cidade do
Recife neste contexto foi o Programa Prefeitura nos Bairros. Iniciado em 1986 sob a
responsabilidade da Secretaria de Ao Social, teve uma funo muito semelhante aos
programas de escuta anteriormente existentes no municpio. Porm, o diferencial o estmulo
a uma relao mais prxima entre as secretarias e as comunidades. O PPB foi programa
pioneiro de participao devido ao grande empenho da administrao de Jarbas Vasconcelos
em trabalhar com os setores mais pobres da populao para atender a suas necessidades.
(Wampler, 1999, p. 353). Silva descreve bem as pretenses desse programa:
Busca-se uma administrao mais descentralizada e desburocratizada atravs da diviso da cidade em
Regies Poltico-Administrativas (RPAs) e da presena do prefeito e de todo o secretariado nas RPAs
para a discusso e definio das prioridades a serem atendidas pela Prefeitura. Mais especificamente, o
Programa Prefeitura nos Bairros baseia-se na institucionalizao dos canais de participao direta das
comunidades nas decises do poder municipal e na descentralizao administrativa, sendo as decises
tomadas nas plenrias realizadas nas RPAs. Alm do Programa Prefeitura nos Bairros, a administrao de
Jarbas Vasconcelos instituiu modelos setoriais de administrao na rea das polticas sociais como
educao e sade, sempre com a abertura de canais de participao da populao. (Silva, 2002).

Para o cumprimento dos objetivos, a prefeitura dividiu a Cidade do Recife em 12


Regies Poltico-Administrativas (RPAs) e um calendrio de reunies com as associaes de
moradores de cada RPA. Estas reunies eram chamadas de plenrias populares e nestes
espaos eram definidas as prioridades a serem executadas pela prefeitura.
Com a experincia adquirida pelo Programa Prefeitura nos Bairros, aplicada nos dois
mandatos de Jarbas Vasconcelos, o Oramento Participativo foi implantado no segundo
mandato (1993-1996), exatamente em 1995, inspirado na experincia de Porto Alegre. Este
trouxe consigo algumas mudanas importantes, sendo talvez a principal delas a no
exclusividade dos debates nas aes voltadas a obras pblicas ou regionalizadas. O discurso

(Re)Escrevendo Sobre o OP

58

apresentado tinha por foco principal a superao de uma participao poltica com fortes
traos clientelistas e localizados. O que se buscava era a formulao, junto com a
comunidade, das polticas pblicas municipais.
Alm de no estarmos certos se os objetivos acima citados foram alcanados, alguns
problemas se mantiveram. Silva (2002) apresenta dois deles: 1) uma parcela mnima do
oramento era discutida; 2) a falta de efetividade na realizao das demandas escolhidas nas
plenrias. Alm dos problemas apresentados acima, h outro ponto fundamental para a
discusso pretendida neste trabalho. Como salienta Silva, h um distanciamento das relaes
da administrao em relao sociedade civil e os movimentos populares. E so justamente
esses atores que influenciam a criao de um novo modelo de participao onde a questo
identitria ser visualizada, como j sinalizamos no primeiro captulo. Apesar desta limitao,
houve uma melhoria tanto quantitativa como qualitativa na participao no Recife em relao
a outras experincias participativas anteriores. Podemos citar alguns indicadores dessa
melhoria: a criao de novas associaes, o estmulo formao de lideranas locais, o
estreitamento da relao entre sociedade e Estado e a abertura de um espao para o debate
pblico do oramento. Contudo, essa mudana de configurao trouxe tambm novos
problemas, como o da fragmentao: com a diviso em RPAs, as associaes tinham a
tendncia de pensar as aes no plano do bairro em questo, criando uma competio entre
associaes de moradores e de bairros pelos poucos recursos disponveis. Outro ponto a
estreita ligao entre lideranas das associaes bairro e poder pblico, o que criava um
carter patriarcal entre os agentes governamentais e as lideranas. Finalizando, havia um
espao pblico que mantinha uma frouxido sobre o que era definido e a execuo das
demandas eleitas. Como as obras dependem completamente da aprovao oramentria da
Cmara de Vereadores, no havia garantia da execuo das obras propostas.
Tais modificaes foram fundamentais para uma estruturao participativa do
municpio, porm continuou o processo em que a participao se limitava a um carter
consultivo e restrito a grupos especficos, no abrindo espao para uma pluralidade de atores e
demandas no processo de participao.
O oramento participativo estava no s diretamente vinculado como, at certo ponto,
totalmente dependente da vontade poltica de quem estava no governo. Assim, como o
privilgio era dado s prioridades definidas a priori pelos gestores municipais, as decises dos
delegados poderiam ser facilmente anuladas ou descumpridas. O poder executivo tinha papel
central na organizao e manuteno do OP; sua viabilidade dependia da vontade dos atores
polticos envolvidos e da disponibilidade de abrir mo de parte dos recursos para executar as

(Re)Escrevendo Sobre o OP

59

aes ento deliberadas. Alm disso, da parte do governo devia ser evitada a utilizao deste
espao como instrumento poltico de barganha e desta forma transform-lo em palanque para
prefeitos, deputados e vereadores, alm de us-lo para a cooptao das lideranas locais pelo
Estado. (cf. Wampler, 1999).
Antes de voltarmos gesto de Joo Paulo, do Partido dos Trabalhadores, vale salientar
que em 1996, Roberto Magalhes (Partido da Frente Liberal, PFL) foi eleito prefeito do
Recife com apoio de Jarbas Vasconcelos. De acordo com as coalizes realizadas, ele d
continuidade aos projetos iniciados pelo seu antecessor. As alteraes no Oramento
Participativo durante a gesto de Roberto Magalhes no foram significativas para os
objetivos desta pesquisa, da no merecer uma ateno maior.
O modelo de participao at ento vigente apresentava certo hbitos de polticas
tradicionais, atravs de prticas assistencialistas, populistas e arraigadas aos modelos de
participao, como se os novos modelos de participao fossem uma adaptao das prticas
polticas tradicionais.

2.2.2. Oramento Participativo na Gesto do PT


O Oramento Participativo do Recife sob a gesto do PT inicia-se em 2001, aps a
eleio Prefeitura de Joo Paulo Lima e Silva que ganhou do ento prefeito Roberto
Magalhes no segundo turno. Em relao ao OP, o discurso ento adotado foi que, a partir
deste espao, a prefeitura poderia atingir a meta de uma administrao radicalmente
democrtica. Essa inteno pode ser observada a partir da seguinte fala do prefeito Joo
Paulo: Administrar a cidade junto com o povo, de uma forma radicalmente democrtica. (...)
Tirar do interior dos gabinetes o poder exclusivo de definir obras e aes, fazendo tudo em
parceria com a populao, era o ponto de honra. (Prefeitura do Recife, 2001).
A importncia dada a esse modelo de participao se reflete na ampliao de um
programa, na gesto anterior, para uma secretaria na nova gesto, instituindo-se a partir da Lei
n 16.662, 13 de junho de 2001 e Decreto n 18.861, de 3 de julho de 2001 a Secretaria do
Oramento Participativo e Gesto Cidad, tendo como seu Secretrio Joo da Costa. A
finalidade da Secretaria seria a de Estimular e consolidar a prtica do poder local,
especificamente no oramento municipal, fortalecendo o iderio de participao no interior da
esfera administrativa e ampliando a participao do cidado na definio das prioridades da
gesto pblica. (Lei n 16.662, 13 de junho de 2001 e Decreto n 18.861, de 03 de julho de
2001 - Secretaria de Oramento Participativo e Gesto Cidad). Em 2005, no incio da
segunda gesto de Joo Paulo, atravs da lei 17.108/2005, foi criada a Secretaria de

(Re)Escrevendo Sobre o OP

60

Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental, resultado da


fuso entre a Secretaria de Oramento Participativo e Gesto Cidad e a Secretaria de
Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente. Hoje a responsabilidade sobre a organizao do
OP no Recife recai sobre a Coordenao do Oramento Participativo, que compe a secretaria
ento criada.
Voltando ao OP da primeira gesto de Joo Paulo, observamos a inteno de se criar um
espao novo e diferenciado que, mesmo baseado na experincia de outras cidades,
especialmente de Porto Alegre, pudesse adotar um carter singular e contextualizado. Tal
assuno, por parte da prefeitura, traz tanto pontos positivos como negativos. Positivos no
sentido de favorecer a introduo de regulamentaes e regimentos que estimulam ainda mais
a participao e seus fundamentos. Sobre os pontos negativos, podemos citar o percentual
de oramento destinado ao OP, que de 30% do oramento da prefeitura. Em outras cidades
alcana mais de 80% do oramento municipal, como ocorreu em Porto Alegre durante a
administrao popular (1989-2004). O percentual do oramento destinado ao OP
fundamental para a avaliao e compreenso do poder desta instncia na definio das obras
pblicas, alm de interferir na confiana que a populao atribui ao OP e na ampliao ou
diminuio da participao comunitria.
A pretenso da Prefeitura era ter um OP diferenciado, mais participativo e inclusivo.
Sendo assim, segundo a Prefeitura, os principais diferenciais do modelo de Oramento
Participativo realizado no Recife em relao a outros municpios so: a) eleio direta das
obras e aes prioritrias, sendo o voto nas plenrias um direito no s do delegado, mas de
toda a populao presente; b) informatizao, principalmente no que tange ao credenciamento
dos participantes e emisso de relatrios sobre os grupos participantes, e c) a composio do
conselho de oramento participativo, o que garantiria a representao em cada conselho
setorial. No entanto, algumas das aes priorizadas pela prefeitura que objetivavam trazer
elementos que os distinguia de outros formatos de OP, tambm so encontradas em outras
experincias, como o caso do OP Digital de Belo Horizonte em 2006. Enquanto em Recife
uma experincia semelhante surge pela primeira vez em 2007, a eleio direta das aes
tambm pode ser encontrada em outros municpios, como Belo Horizonte e Porto Alegre.
Houve uma clara mudana na metodologia em relao utilizada pela gesto anterior,
em prol de um novo modelo que ampliasse a participao. Para marcar esses pontos
diferenciais apresenta-se um projeto que est no cerne do OP at hoje justificado como uma
proposta radicalmente democrtica, descrita nos seguintes termos: Resgate da cidadania do
povo; criao de uma esfera pblica no estatal; co-gesto da cidade; controle social sobre o

(Re)Escrevendo Sobre o OP

61

Estado; universalizao da participao; auto-regulamentao do processo; transparncia


administrativa. (Prefeitura da Cidade do Recife - Coordenadoria de Oramento Participativo
e Participao Popular).
Mas como se desenhou a metodologia e o funcionamento do OP propriamente dito? Se
tomarmos especificamente a gesto do PT em Recife, temos nove anos da experincia de
participao. Ao observarmos as mudanas ocorridas na metodologia e estrutura do OP ao
longo do perodo, as alteraes no tomam dimenses to grandiosas ao ponto de merecer
maior destaque, pelo menos no que se refere ao objetivo deste trabalho. Sendo assim, nos
voltaremos para a apresentao da metodologia utilizada hoje, revelando as alteraes que so
significativas ao interesse desse trabalho.
O estmulo participao e a busca por transparncia na gesto esto definidas na
metodologia do OP do Recife e so elementos fundamentais defendidos pela gesto
municipal, expressos principalmente na base em que se estrutura o OP. O momento que vai
desde a votao das prioridades, fiscalizao dos recursos e das obras, at a escolha dos
delegados e verificao junto ao poder legislativo da aprovao das decises determinadas no
OP, embora isto no signifique necessariamente que ambas se efetivem. A experincia
concreta que pode determinar com maior preciso este ponto. Mais detalhes sobre esses
pontos ser objeto de uma melhor discusso no captulo seguinte.
Focalizemos, ento, o ciclo de 2009, apresentando mais adiante as principais mudanas
ocorridas em relao ao perodo como um todo. O OP do Recife conta com um ciclo anual
que vai de janeiro a dezembro. A programao distribuda e executada a partir de um
calendrio em que so informados os horrios e locais das reunies. O perodo que
compreende o ciclo do OP organizado de modo a incluir desde as reunies metodolgicas
onde ser repensado o OP at a execuo das obras e servios. Sendo assim:
O Ciclo consiste numa sequncia de reunies que ocorrem a cada ano. No primeiro semestre, o Ciclo
composto de reunies onde h a participao direta da populao, onde qualquer cidado tem direito a
votar e ser votado. So as Reunies de Metodologia, e as Plenrias Regionais, Intermedirias21 e
Temticas. J durante todo o ano, ocorrem reunies com a participao de representantes da sociedade os delegados - atravs dos Fruns Regionais e Temticos e do Conselho da Gesto Democrtica do
Oramento Pblico. (Guia do OP de 2006).

De modo geral, o ciclo anual do OP dividido da seguinte forma:

21

A partir de 2007 o OP do Recife no conta mais com as plenrias intermedirias. Sua substituio ser tratada
mais adiante.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

62

Grfico 2 - Ciclo do Oramento Participativo (2009)

CICLO
DO ORAMENTO
PARTICIPATIVO
DO RECIFE

Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental. Coordenao
do Oramento Participativo. <http://www.recife.pe.gov.br/op/ciclo.php> (acesso em 5 nov. 2009).

A populao seleciona as prioridades e elege os delegados nas Plenrias Regionais e


Plenrias Temticas.

22

o momento em que os holofotes so acesos, quando o nmero de

participantes contabilizado e enfatizado nos dados divulgados, os grupos so cadastrados e


podem ser assim visualizados. Nessas plenrias so eleitos os delegados de cada microrregio,
no caso das Plenrias Regionais, e os delegados de cada temtica, no caso das Plenrias
Temticas.
As Plenrias Regionais ocorrem em cada microrregio do municpio, havendo trs
microrregies por RPA, formando-se 18 microrregies. A diviso territorial do municpio de

22

A partir do ano de 2009, deixam de serem realizadas as plenrias intermedirias.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

63

noventa e quatro bairros, seis Regies Poltico-Administrativas e dezoito microrregies. Essa


diviso pode ser compreendida a partir do mapa abaixo:

Mapa 1 - Mapa da Diviso das RPAs do Recife

Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e


Ambiental. Coordenao do Oramento Participativo.

As prioridades eleitas nas plenrias so selecionadas a partir do voto direto da


populao participante. So eleitas as dez obras e aes prioritrias de cada microrregio.
Cada pessoa pode votar em at duas obras ou aes. Os dez temas que fazem parte da cdula
de votao so: Assistncia Social, Conteno de Encostas e Morros, Cultura, Educao,
Habitao, Lazer e Esportes, Pavimentao e Drenagem, Saneamento Bsico, Sade e
Trabalho e Renda. O local (bairro ou comunidade) de realizao das plenrias varia em
relao demanda dos bairros por plenrias e ao nmero de participantes.
Em 2009 houve uma ampliao do nmero de plenrias de 49 para 60 reunies cujo
objetivo foi contemplar novas comunidades. Entre elas podemos citar: Caiara, Ipsep, Pilar,
Alto Jos Bonifcio, Campo do Caf (Linha do Tiro), Brasilit e Cidade Universitria. As
aes que vo compor a cdula de votao nas plenrias so definidas pelos moradores das

(Re)Escrevendo Sobre o OP

64

microrregies. Isso feito a partir do encaminhamento para a Secretaria da Coordenaria do


Oramento Participativo de uma ata de reunio com no mnimo dez participantes, contendo o
nome dos participantes e as demandas selecionadas para ir votao nas plenrias.
A partir de 2007, o voto dado simultaneamente para o tema e para a ao, e as
plenrias intermedirias que existiam de 2001 a 2006 onde eram eleitas as aes especficas
nos temas escolhidos deixam de fazer parte do OP do Recife. Para participar, o morador tem
que apresentar um documento de identificao com foto. Nesse momento, o participante
cadastrado e recebe uma ficha para o recebimento da cdula de votao para as prioridades e
para o delegado. At 2006, a configurao das Plenrias Regionais era diferenciada. A esta
altura do processo era feita a prestao de contas da gesto, a eleio de trs temas prioritrios
e era definido o nmero de delegados(as). A eleio de obras e aes nas microrregies e a
eleio dos delegados(as) ocorriam nas Plenrias Intermedirias. Nas Plenrias Regionais
eram determinadas s prioridades temticas para posteriormente serem votadas as aes nas
Plenrias Intermedirias.
Em 2007, aps a realizao das plenrias, aberto um novo espao para a participao.
As dez aes mais votadas nas plenrias vo produzir a lista de prioridades da microrregio
que ser encaminhada para votao nas urnas eletrnicas e na internet. No primeiro momento
sero disponveis urnas eletrnicas nas microrregies especficas; no segundo momento a
mesma votao pode ser realizada pela internet. Contudo, nesta votao no se poder inserir
novas aes, mas pode-se modificar a ordem de prioridades. Quem votar nas plenrias
regionais no tem a possibilidade de participar da votao nas urnas e na internet.
Em relao s demandas mais votadas, somando-se o nmero de votos em cada temtica
durante os nove anos de OP na gesto do PT no Recife, nota-se, no grfico abaixo, uma gama
bem maior de votos atribudos temtica de Pavimentao e Drenagem; em segundo lugar,
demanda por Conteno de Encostas e Morros e, com percentual muito prximo, as demandas
por Habitao e Sade. Cultura e Assistncia Social so as demandas com menos votos. A
partir desses dados, observa-se que a demanda por infra-estrutura tem uma prioridade superior
s outras temticas.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

65

Grfico 3 - Prioridades Temticas (2001-2009)

Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental. Coordenao
do Oramento Participativo.

Interessa assinalar que a soma do nmero de votos nos anos do OP pode ocultar
informaes importantes sobre as prioridades eleitas em suas especificidades regionais. No
caso deste grfico, especificamente, essa ocultao ocorre. Nota-se pelo percentual alcanado
pela temtica de Pavimentao e Drenagem que realmente esta, no decorrer dos anos, vem
sendo a mais votada em grande parte das regies, mas no podemos afirmar isso das outras
temticas. Ao observarmos algumas das prioridades eleitas nas microrregies, notamos que a
tabela no corresponde realidade em muitos dos casos, no transcorrer dos anos.
A temtica de Sade vem ganhando mais votos, principalmente no que se refere
construo de novos postos de sade, e encontramos casos de temticas como a de Cultura,
que no grfico se apresenta como a penltima temtica mais votada, ser eleita a prioridade
mais votada em uma microrregio. O grfico acima interessante para apontar o que vem
sendo mais votado pela populao nesses nove anos de OP, porm as especificidades existem
e vm se tornando mais significativas com o passar dos anos.
A eleio dos delegados que iro fazer parte dos fruns regionais e do conselho se faz a
partir do acmulo de dez votos por parte do candidato. Desse modo, o nmero de delegados

(Re)Escrevendo Sobre o OP

66

varia de ano para ano e a quantidade de participantes influencia diretamente o nmero de


delegados eleitos. A partir do grfico abaixo nota-se uma correlao entre o nmero de
participantes e o nmero de delegados. Observa-se tambm que houve uma significativa
ampliao no nmero de votantes, alm, claro, de esses valores oscilarem muito de ano para
ano. O salto quantitativo mais significativo ocorreu de 2001 para 2002: no primeiro ano a
participao foi de 26.257 pessoas, passando, no ano seguinte para 41.891 pessoas. A partir de
2002 manteve-se a mdia de mais de 41.500 participantes por ano. Na quantidade de
delegados eleitos nota-se a mesma correlao. Em 2001 foram eleitos 1.289 delegados A
partir de 2002 a mdia de delegados eleitos passou para 2.050 delegados eleitos por. A
quantidade de participantes influencia diretamente a quantidade de delegados eleitos, e viceversa, visto que muitos dos que concorrem a delegados encaminham para as plenrias seu
corpo eleitoral.
As plenrias temticas tm um papel diferenciado em relao s plenrias regionais.
Ocorrem anualmente e so compostas por uma reunio por tema. Nesses espaos as aes so
pensadas ao nvel da gesto municipal em seu conjunto; as aes selecionadas no so
diretamente associadas a obras, mas a polticas pblicas e aes associadas em diferentes
secretarias do governo municipal.
Durante os nove anos do OP na gesto do PT ocorreram algumas mudanas em relao
s temticas que compunham as plenrias, algumas foram retiradas e outras inseridas. No
perodo de realizao das plenrias, as temticas que fazem ou fizeram parte da pauta das
reunies foram: Assistncia Social, Cultura, Desenvolvimento Econmico e Turismo,
Desenvolvimento Econmico, Turismo, Educao, Mulher, Sade, Desenvolvimento Urbano
e Ambiental, Juventude, Negros e Negras, Direitos Humanos e Segurana Cidad e LGBT.
Algumas passaram por mudana de nome, outras foram desmembradas e outras incorporadas
dentro de outra temtica. Mais adiante detalharemos esses processos.
Estas plenrias iniciarem em 2001 com sete temticas e chegou-se ao mximo de nove
em 2004 e 2009. As reunies ocorriam em localidades de fcil acesso para a maioria da
populao, normalmente no centro da cidade, facilitando a participao de todos os
interessados.
A eleio para delegados ocorre no mesmo formato das plenrias regionais, cada dez
votos elegem um delegado. Semelhante tambm s plenrias regionais, como observamos no
grfico abaixo, o nmero de participantes tem relao direta com o nmero de delegados
eleitos. Alm disso, houve uma ampliao significativa no nmero de participantes e de
delegados eleitos. Iniciou em 2001 com a participao de 3.778 pessoas e eleio de 303

(Re)Escrevendo Sobre o OP

67

delegados e, nos trs ltimos anos, alcanou a mdia de participao superior a 6.000 pessoas
atingindo em 2009 a marca de 6.893 participantes e mais de 400 delegados eleitos. No
grfico abaixo podemos notar melhor a correlao entre nmero de participantes e nmero de
delegados eleitos.

Grfico 4 - % de participao nas Plenrias Temticas

Fonte: Prefeitura do Recife, Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental,
Coordenao do Oramento Participativo.

Para maiores esclarecimentos dos nmeros da participao no OP, no ficando


reduzidos a escalas que se centram em percentuais, a tabela abaixo exibe o nmero de
participantes nas diferentes assembleias no perodo que vai de 2001 a 2009.
Tabela 1 - Nmero de Participantes por Assembleia (2001-2009)
Ano
Total
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Plenrias
Regionais
358.422
26.257
41.891
42.426
33.592
46.892
38.986
45.652
38.605
44.121

Plenrias
Temticas
44.808
3.778
4.109
3.594
4.207
5.224
4.474
6.215
6.314
6.893

Plenrias
Intermedirias
120.490
12.032
21.081
23.581
17.764
24.816
21.216
-

Urnas
Eletrnicas
83.791
25.980
25.284
32.527

Internet
72.084
6.987
23.251
41.846

Fonte: Prefeitura do Recife, Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e


Ambiental, Coordenao do Oramento Participativo.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

68

Na metodologia aplicada notamos maior distanciamento das plenrias regionais no


modelo adotado para a votao. Nas plenrias temticas devem ser escolhidos os trs temas
prioritrios e uma ao para cada tema. Com a realizao dessa votao se encerra o processo,
e no h votao em urnas ou internet.
Quanto participao dos delegados eleitos, estes tm mandato de um ano, no
podendo assumir um mandato em mais de uma microrregio ou temtica. As reunies
ocorrem mensalmente a partir dos fruns regionais e temticos. Os fruns tm por
competncia:
Eleger e revogar o mandato da Coordenao e dos Membros do Conselho Municipal da Gesto
Democrtica do Oramento Pblico - COP;
Apoiar os(as) Conselheiros(as) e atuar na informao e divulgao para a populao dos assuntos
tratados no Conselho Municipal da Gesto Democrtica do Oramento Pblico - COP;
Acompanhar o Plano de Investimentos, desde a sua elaborao at a concluso das obras;
Discutir e propor sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO;
Discutir e propor sobre as matrizes da Lei do Oramento Anual - LOA;
Eleger as Comisses de Fiscalizao e Acompanhamento de Obras e de Programas;
Votar as propostas de pauta das reunies do Frum;
Discutir e propor sobre as alteraes do Plano Plurianual - PPA propostas pelo Governo.
Acompanhar a execuo das polticas pblicas desenvolvidas no mbito municipal, de interesse do
Frum.
(Regimento Interno dos Fruns e do Conselho . Disponvel no site: <http://www.recife.pe.gov.br/
op/regimento_foruns.php>. (acessado em 20 de janeiro de 2010).

J a organizao interna dos fruns assim composta: a) Coordenao; b) Comisses de


Fiscalizao e Acompanhamento de Obras e de Programas; c) Delegados(as); d) Comisso de
tica, a qual ser regulamentada, por meio de resoluo do COP. Cada Frum de
Delegados(as) ter uma Coordenao, esta ser composta por um membro da Administrao
Municipal, e dois delegados(as). Este(a) representante na Coordenao de cada Frum
Regional ser o(a) coordenador(a) de microrregio da Secretaria de Oramento Participativo.
J o(a) representante na Coordenao do Frum Temtico ser um membro da Secretaria
afim, designado(a) para esta funo. Vale salientar que nos momentos de deliberao, apenas
os delegados tm direito a voto.

2.2.3. As Plenrias Temticas como Universo de Pesquisa


Com a descrio do OP em sua metodologia e principais espaos de participao,
plenrias, COP e fruns, e como mais especificamente as plenrias temticas so os espaos
que diretamente interessam a pesquisa, vale a pena ampliar um pouco a descrio
anteriormente realizada e detalhar alguns elementos que so fundamentais para a anlise que
se segue nos prximos captulos deste trabalho.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

69

As Plenrias Temticas no so exclusividade do OP da cidade do Recife. Vrias so as


cidades que adotam este tipo de espao para pensar a gesto municipal. Contudo, varia a
metodologia aplicada e os temas que vo compor as plenrias. Dentre algumas cidades que
apresentam esse tipo de espao podemos citar Porto Alegre, Joo Pessoa e Campina Grande.
As questes da cultura, identidade e respeito s especificidades locais so elementos
includos nestes espaos. Com o incio da gesto de Joo Paulo (2001), a metodologia do OP
foi pensada em acordo com organizaes da sociedade civil, um procedimento que eleva o
carter amplo e diversificado deste espao. Essa contribuio trouxe um novo olhar sobre a
questo identitria, visto que os movimentos sociais tm maior experincia em trabalhar tais
abordagens. O corpo de atores envolvidos na elaborao da metodologia inclua
representantes de grupos que tratavam com questes de gnero, raa, juventude, etc. Todavia,
no foram todas essas temticas inseridas no primeiro ano de gesto, mas a partir da
continuidade do OP e a relevncia de outras temticas, novos temas foram inseridos.
Essa participao foi fundamental na concepo do delineamento do OP do Recife. Tal
elemento possibilitou, nas plenrias temticas, o surgimento de atores e demandas at ento
distantes dos espaos participativos do Recife. Como fora citado no folder do OP:
A realizao das Plenrias Temticas deu voz a grupos antes considerados excludos do processo
democrtico: Negros e Negras, mulheres, portadores de necessidades especiais, idosos, educadores e
outros. Hoje eles possuem um canal aberto para reivindicar as polticas importantes para melhorar a sua
vida, bem como dos demais cidados do Recife. (Oramento Participativo do Recife. Obras que ficam
para sempre. 10)

Em seu discurso, a prefeitura visualiza o OP como um recurso que no se limita a obras


pblicas, apesar de amplamente dar maior nfase a estas, mas que envolve tambm aes
voltadas ao estmulo da cidadania, da co-responsabilidade entre governo e sociedade, do
fortalecimento das organizaes sociais existentes, alm de estimular a emergncia de novos
grupos e atores.
Desse modo, a partir da constatao da existncia de diversas associaes, a prefeitura
buscou fazer a revitalizao desses grupos e de outros no diretamente ligados s associaes
de bairros, que tradicionalmente tinham maior proximidade dos espaos de participao. Com
isso, emergiram nos espaos do OP vrios grupos antes afastados, tais como grupos de teatro,
de dana, de negros, etc. Foi justamente a participao destes atores nas definies
oramentrias que veio dar um novo aspecto tanto formulao das demandas e prioridades
eleitas quanto composio poltica agora adotada.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

70

A participao desses grupos na elaborao das demandas reflete-se na criao de


temticas que venham tratar suas demandas especficas e coloc-las em votao; esse
elemento pode ser observado a partir da criao de novas temticas, principalmente no que se
refere desagregao, como o caso, em 2009, da plenria LGBT, antes associada plenria
de Direitos Humanos. A ampliao das demandas e a ampliao da participao favorecem o
surgimento de espaos onde as demandas especficas desses grupos possam ser colocadas e
eleitas.
O espao das temticas valorizado e sua manuteno fundamental. Contudo, alguns
grupos expressam a inteno em extrapolar as demandas para um mbito maior. Um exemplo
que podemos apresentar, e que tambm se observou em 2009, a criao por parte da
prefeitura da Secretaria Especial da Mulher, que vinha sendo uma demanda h muito tempo
cobrada pelas participantes das Plenrias das Mulheres. Dada a importncia desse espao, a
criao da nova secretaria foi apresentada pelo prefeito Joo da Costa, na Plenria Temtica
de Mulheres no mesmo ano.
No podemos constatar que essa postura incorporada por todos os grupos, sendo que o
trajeto inverso tambm pode ser observado. A aproximao da prefeitura pode criar uma
postura de acomodao em relao utilizao dos espaos. No havendo questionamento
ou crticas, o que se observa uma relativa apatia em superar as fronteiras que, apesar desses
assuntos serem discutidos com atores da sociedade civil, eles so delimitados pela prefeitura.
O OP colocado como um importante espao de debate e definio dos rumos da
cidade. Teoricamente, a populao tem a possibilidade de definir quais sero as prioridades
dos investimentos em obras, servios e polticas que devem ser priorizadas e realizadas a cada
ano. Teoricamente porque apesar de ser um espao deliberativo, as demandas eleitas e as
definies oramentrias dependem de aprovao da Cmara de Vereadores.
A ampliao da participao e da confiana nesses espaos favorece alm da insero de
novos atores sociais que at ento no estavam presentes, a insero destes em outras
temticas, no como delegados, mas como participantes. Exemplos dessas movimentaes
podero ser encontrados mais adiante.
Durante as reunies dos fruns e plenrias h a participao de um ou mais
representantes da secretaria que mais se aproxima do foco de cada temtica, como o caso da
Secretaria de Educao com a temtica de Educao, da Secretaria de Direitos Humanos e
Segurana Cidad nas temticas de Negros e Negras, LGBT e Mulher. Contudo, estas no se
resumem necessariamente a uma secretaria municipal; a participao de representao de

(Re)Escrevendo Sobre o OP

71

mais de uma secretaria em uma temtica um procedimento que tambm ocorre,


principalmente nas plenrias, onde o perodo de realizao anual bem menor.
Diferentemente das plenrias regionais para a qual destinado um percentual do
oramento para a realizao das obras e aes votadas, nas plenrias temticas constata-se
uma maior dificuldade em mensurar o quanto do oramento anual definido para as aes
priorizadas. Isso ocorre porque, nas segundas, as prioridades esto mais associadas a polticas
pblicas que normalmente so associadas s aes da secretaria a que a temtica mais se
aproxima, alm do fato de incorporar aes que envolvem o reconhecimento das
desigualdades de gnero, raa, etria, etc.
A partir da formao do modelo de Oramento Participativo do Recife, suas principais
mudanas e a metodologia com a qual gerida, a questo da identidade cultural j pode ser
observada pela abertura de novos espaos e a participao de outros formatos de organizao
possibilitou a insero de grupos ligados questo cultural e identitria. A esse respeito,
veremos no prximo captulo a dimenso dessa incluso e quais grupos identitrios passaram
a ter voz na OP.
A insero de questes identitrias nas plenrias temticas faz com que o OP da cidade
do Recife seja um espao que nos permite observar como a participao desses grupos
interfere, direta e indiretamente, nas aes da gesto municipal. A partir das especificidades
acima apresentadas se evidencia a singularidade e a ampliao do alcance das aes.
Retomando o universo destes espaos, os atores que nem sempre participam das plenrias
regionais, e quando participam apresentam uma demanda diferenciada volta-se ento a se
pensar em aes estruturadoras ao nvel municipal e que refletem a possibilidade da quebra de
outro tipo de desigualdade, a desigualdade cultural.
Vale ressaltar no perodo de construo do OP da gesto do PT os temas para
assembleias em cada ano. Desse modo podemos perceber mais claramente as temticas
inseridas e as eliminadas de um espao prprio para o debate e votao de prioridades.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

72

Tabela 2 - Plenrias Temticas (2001-2009)

Plenria

Total

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Ano

Total

70

Assistncia Social

Cultura

Desenvolvimento Econmico e Turismo*

Desenvolvimento Econmico

Turismo

Educao

Mulher

Sade

Desenvolvimento Urbano e Ambiental

Juventude

Negros e Negras**

Direitos Humanos e Segurana Cidad

LGBT

Fonte: Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental. Coordena o
do Oramento Participativo. (1) No ano de 2009 a plenria temtica dividida em duas plenrias temticas: a de Desenvolvimento
Econmico e a de Turismo. (2) Em 2004 o nome da plenria Negro, no ano seguinte que assume o nome Negros e Negras.

A partir dos objetivos do trabalho, a proposio inicial foi enfocar o estudo sobre as
plenrias com o recorte identitrio, nos moldes explicitados no captulo anterior. Nesse caso,
o foco ser dado s plenrias de Cultura, Mulheres, Juventude, Negros e Negras e LGBT.
Estas temticas no so as nicas onde demandas de uma identidade especfica podem se
apresentar. Por exemplo, em temticas como a de Desenvolvimento Urbano e Ambiental,
Direitos Humanos e Segurana Cidad ou Educao podemos encontrar demandas de grupos
especficos. Devido a um histrico de diferenciaes e falta de acesso aos bens pblicos de
alguns grupos, encontramos demandas ligadas juventude nas plenrias de Desenvolvimento
Econmico, ou demandas ligadas aos negros na Plenria da Mulher. Os detalhamentos dessas
relaes sero descritas no captulo analtico.
Tracemos agora a trajetria de incluso das questes de identidade e cultura no contexto
do OP em Recife. A partir de 2004 inserida a temtica intitulada: Plenria Temtica Negros.
Neste caso, o movimento negro teve papel fundamental no surgimento desta temtica a partir
da ento insero nos espaos que possibilitam a mudana da metodologia do OP, da mesma
forma que o movimento de mulheres negras teve papel fundamental na reformulao do nome
da plenria para Negros e Negras.

(Re)Escrevendo Sobre o OP

73

Isto demonstra que, como cita Avritzer e Pereira (2005) a participao envolve um
conjunto de regras que so definidas pelos prprios participantes, vinculando o OP a uma
tradio de reconstituio de uma gramtica social participativa na qual as regras da
deliberao so determinadas pelos prprios participantes. (p. 21). A partir do momento em
que os grupos participantes tm possibilidade real de interferir nas regras que definem o OP,
este espao torna-se mais inclusivo e democrtico.
Na experincia do OP do Recife no contamos com informaes suficientes para definir
at que ponto os participantes deste espao tem autonomia para delimitar as regras ou a
capacidade de intervir em mudanas nas regras do jogo.
No que se refere s temticas, cabe observar a importncia dos fruns em relao s
plenrias; essa importncia recai sobre a possibilidade de maior debate e discusso entre os
delegados e os tcnicos representantes da Prefeitura. Os fruns so os espaos oficiais onde
ocorrem mais debates e onde so definidas as prioridades que sero votadas nas plenrias. Nas
plenrias existe claramente uma participao maior da populao, todavia, ao mesmo tempo
no h muito tempo para a discusso de temas pertinentes a votao. O que ocorre nesse
sentido uma apresentao realizada por uma mesa composta por representantes ou
escolhidos pela prefeitura e, em um segundo momento, a abertura da fala para os participantes
interessados. Esse momento normalmente utilizado para a defesa de alguma ideia, ou para a
formalizao de criticas ou de elogios prefeitura ou, ainda, a solicitao de votos para algum
delegado. Se alguma prioridade no passar pelos fruns, no ganha o direito de ser votada nas
plenrias. Da decorre a importncia desses fruns e dos delegados eleitos.
Em suma, o espao voltado ao debate no so as plenrias, mas os fruns. De todo
modo, a participao nas plenrias fundamental porque nesse momento que as prioridades
so votadas e, a partir da participao, pode surgir o interesse por parte dos participantes em
atuar de forma mais constate, atuando como delegados dos fruns temticos.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

74

CAPTULO III
IDENTIDADE E ARTICULAO:
AS DEMANDAS DOS NOVOS MOVIMENTOS SOCIAIS NO OP

Como visto no captulo anterior, a insero de temticas culturais na metodologia do


Oramento Participativo da Cidade do Recife, especificamente a partir das plenrias
temticas, traz consigo questionamentos de como se deu esse processo e com qual intensidade
essas temticas interferem no processo oramentrio e no rumo das polticas sociais do
municpio.
O que pretendemos observar como a questo da identidade cultural se apresenta nesse
espao de deliberao, e como ocorre a interao tanto entre governo e a sociedade como
entre os diversos grupos no transcorrer desse processo, principalmente no que se refere
execuo das prioridades eleitas. Assim, nem todas as perguntas acerca do tema podero ser
respondidas.
A questo cultural que est inserida no processo do OP um dado concreto, mas onde
observamos tais referncias culturais? Observamos a existncia de alguns elementos onde
essa questo pode ser mais claramente constatada: a) nos fruns regionais do OP; b) nos
fruns temticos do OP; c) nas conferncias municipais e d) no processo de aplicao da
poltica pblica. So justamente os fruns e plenrias temticas do OP que pretendemos tomar
como foco no decorrer desse captulo.

3.1. OP SOBRE A PARTICIPAO

Focalizando a questo da identidade cultural no OP, e, para sermos mais especficos, os


fruns e as plenrias temticas do OP, observa-se que em 2001 foram trs as temticas
existentes: Cultura, Mulher e Juventude. Oito anos depois, em 2009, as temticas presentes
foram as de Cultura, Mulher, Negros e Negras e LGBT.
Estas temticas no so as nicas em que esses grupos lanam suas demandas, h uma
articulao entre grupos e entre temticas. Alm disso, em algumas temticas, como exemplo
a de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, Educao, Assistncia Social e, especialmente,

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

75

Direitos Humanos, encontramos demandas de grupos especficos, que at ento no foram (ou
so) contemplados em uma temtica especfica. Facilmente se observa a existncia de
demandas ligadas juventude nas plenrias de Desenvolvimento Econmico, ou demandas
dos idosos nas Plenrias de Assistncia Social ou de Direitos Humanos, entre outros arranjos
que decorrem das relaes sociais.
O surgimento em Recife de uma poltica municipal que traga em seu bojo questes
ligadas s temticas culturais um fator fundamental para o entendimento dessa abertura
tanto no Oramento Participativo quanto em outras polticas, como o Programa Multicultural,
e rgos de polticas pblicas como os Conselhos Municipais. As temticas culturais so
vistas de forma diferente nessa gesto. Nesse sentido, o papel da cultura da identidade e do
respeito s especificidades locais so marcas do discurso da gesto do PT no Recife nos
mandatos de Joo Paulo e Joo da Costa.
No primeiro momento do OP, eram nas plenrias regionais onde os grupos expunham
suas demandas, mas esse espao no foi suficiente e houve, portanto, a necessidade de
interferir em outras esferas e em outras especificidades de demandas. Disto decorreu a busca
por novos espaos de participao. Inicialmente as Plenrias Temticas atendiam essas
demandas, mas posteriormente esses espaos nem sempre foram suficientes para comportlas.
Esse trajeto de formulao e reformulao das Temticas a serem trabalhadas nas
Plenrias inicia-se com um processo de escuta da nova gesto municipal. No foi s a
abertura participao de novos grupos que no estavam necessariamente ligados a
associaes de bairros, mas tambm sua incluso na formulao das plenrias. Este processo
foi facilitado atravs da participao direta de ONGs e, em consequncia, pessoas que antes
faziam parte desses movimentos agora esto no governo na formulao da metodologia.
Como dito anteriormente, a metodologia do OP foi pensada junto com Organizaes da
Sociedade Civil, h a inteno de uma gesto compartilhada que, contudo, aproxima-se mais
do carter consultivo que deliberativo. A partir da tornou-se possvel um novo olhar sobre a
questo da identidade. Entre os grupos que se inserem nesses processos h aqueles que tm
questes de gnero, de raa, de juventude como foco de sua ao ou como tema transversal.
Esse recorte e atribuio direcionada sociedade civil presente na fala tanto dos
participantes do OP quanto da prefeitura. A partir das entrevistas e das observaes
realizadas, se formos atribuir uma feio desses dois atores no processo de insero das
temticas ligadas identidade no OP, poderamos esbo-la a partir da seguinte caracterstica:
a conquista de espao e a sua ampliao se deve a luta do movimento que vem expressar

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

76

um discurso em que as conquistas alcanadas se devem principalmente pela articulao e


mobilizao da sociedade civil o chamado movimento e a necessidade de manter um
posicionamento de permanente luta por direitos. Em segundo lugar, a execuo e a abertura
dos espaos se deve sensibilidade da prefeitura. O discurso expresso a se refere aos
processos de escuta existentes na prefeitura e a um bom relacionamento entre os atores da
sociedade civil e o quadro da secretaria ou coordenao responsvel pela gesto do OP. Essa
sensibilidade associa-se ampliao de temticas e espaos de escuta e deliberao,
principalmente no que toca as questes identitrias, 23 sendo assim, a sensibilidade est ligada
ateno dada por parte da prefeitura aos temas ligados identidade.
Estamos lidando ento com um movimento social que luta pelos seus objetivos junto
prefeitura como o acesso ao mercado de trabalho, reduo do preconceito, entre outros e
uma prefeitura sensvel s demandas desses grupos e necessidade de ampliao de espaos
de participao e escuta (conselhos, fruns e conferncias) e da execuo das aes que so
demandadas nesses referidos espaos.
O ponto principal, ao menos o que se refere questo da identidade, a ampliao da
participao de outras formas de associao ou organizao, no se restringindo apenas s
associaes de moradores. Tal mudana favoreceu a insero de outras formas de organizao
como grupos culturais, clubes de mes, grupos de jovens, organizaes no-governamentais
das mais diferentes temticas, nas trs plenrias (regionais, intermedirias e temticas), que
hoje se restringe a duas (regionais e temticas).
Com isso possibilita-se o acesso a um processo mais amplo sobre quais so os grupos
organizados, o que uma demanda legtima da sociedade civil, e quais so as demandas que
so de responsabilidade da prefeitura. Quebra-se uma cultura poltica arraigada da
participao de associaes de bairros e que vincula a ao da prefeitura mera execuo de
obras. A partir da teoria do discurso, isto no significa que as demandas de agora em diante
sero polticas. O que determina o carter poltico das demandas seria que a sua formulao se
d de tal forma que, para serem atendidas, tragam questes ordem estabelecida, o que, a
partir da insero de outros grupos, vem favorecer essa politizao das demandas.
No estamos falando em uma superao ou em outro passo da participao poltica.
Estamos tratando, sim, de uma ampliao na participao, na sua insero com maior
capilaridade nas diversas secretarias municipais e movimentos, alm da sua politizao. O
processo de abertura participao de outras organizaes da sociedade no foi

23

No captulo anterior possvel visualizar como se d essa ampliao.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

77

exclusivamente direcionado para grupos identitrios; o objetivo dessa abertura bem mais
amplo. Porm, os grupos que mais se inseriram, por j manterem algum tipo de organizao
anterior, so estes: grupos de mulheres, grupos envolvidos no debate racial, a juventude, os
LGBTs, idosos, pessoas com deficincia, entre outros. De formas distintas e em momentos
diferentes, a insero de grupos que apresentam outro tipo de demanda que no se assemelha
com as mais clssicas, por obras e servios pblicos, pode gerar algum desconforto entre os
participantes das associaes e os participantes de outros grupos. Esse desconforto no se
vincula ao espao das plenrias temticas e sim ao das regionais. Nas plenrias temticas no
h tal situao porque os temas j esto definidos e no h questionamento em relao s
aes que vo ser votadas, no h, portanto, uma perda de espao. Contudo, nas plenrias
regionais, as aes mais votadas esto diretamente associadas a obras de infra-estrutura que
so aes priorizadas pelas associaes de bairros. Caso se comece a inserir outros tipos de
demandas que venham questionar a hegemonia dessas aes, pode haver uma grande
possibilidade de gerar conflitos com as associaes de moradores.
No sentido do poltico, dependendo do nmero de participantes, da presso sobre a
prefeitura e da deliberao em outros espaos do OP, os grupos podem em outro momento
conquistar um espao prprio ou outros espaos de deliberao na gesto municipal. Podemos
citar o caso de plenria LGBT, que ocorreu pela primeira vez no ano de 2009, e da realizao
das plenrias de idosos, da juventude e das pessoas com deficincias em 2010. Acrescente-se
ainda o fato de ter sido criada, no ano 2009, a Secretaria da Mulher.
No que tange ao histrico dos grupos que participam dos referidos espaos, nota-se que
as privaes no se do apenas no campo material (econmico) e cultural (simblico), mas
tambm nas relaes de poder. (Pinto, 2008; Cifuentes, 2008).
Sendo assim, a polarizao das demandas sociais entre as aes voltadas ao
reconhecimento ou a redistribuio no factvel, outros elementos devem ser levados em
conta. Por exemplo: as aes focadas na insero no mercado de trabalho, que a priori
poderiam apenas ser classificadas como aes voltadas redistribuio, podem apresentar
tambm importncia no campo simblico, uma vez que esto ligadas auto-estima de um
determinado grupo. Consequentemente, h um reconhecimento de seu status e a possibilidade
de mudana. Mas esse ponto no se restringe a isto: h aes voltadas para o campo poltico,
principalmente no sentido de ampliar os espaos pblicos de deliberao. Estas so aes que
no podem ser inseridas diretamente em nenhuma das duas categorias ento estabelecidas,
exigindo assim outro olhar sobre as demandas lanadas pela sociedade civil.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

78

No que se refere participao nesses espaos, de 2001 a 2009 houve uma relativa
ampliao. Vrios atores que j participavam das plenrias regionais comearam a frequentar
(tambm) as plenrias temticas, porm a ampliao do nmero de indivduos participantes
no congruente entre os dois espaos. O nmero de participantes em todas as plenrias foi
ampliado, observando uma gradativa ampliao do nmero de participantes e das reunies
realizadas.
O crescimento do nmero de participantes em nove anos de OP no foi o suficiente para
que as plenrias temticas atingissem um pblico prximo das outras plenrias, hoje,
principalmente, ao das plenrias regionais. Conclui-se que o pblico que participa na Plenria
Regional ou, na Plenria Intermediria, ou nas duas, no tem uma participao considervel
na Plenria Temtica. O pblico das Plenrias Temticas outro; a partir das entrevistas, no
entanto, foi possvel observar uma relao prxima entre os participantes dos dois modelos de
plenrias.
Essa relao se d basicamente de dois modos. O primeiro seria baseado na introduo
ao espao de participao a partir das Plenrias Regionais. Focando especificamente nos
delegados, a partir dos entrevistados, nota-se que a primeira experincia dentro do OP foi com
as regionais. Em um segundo momento, a partir de uma maior apropriao do espao, h a
insero na(s) Plenria(s) Temtica(s) que reflete mais os respectivos interesses daquelas
pessoas. O outro modo seria baseado na continuidade da participao nas Regionais. A partir
do momento em que todos os entrevistados fazem parte de alguma instituio da sociedade
civil organizada, o movimento de que fazem parte tem uma participao nas Regionais e
Temticas. H uma tentativa de inserir critrios de representao nas Regionais a partir da
regio ou microrregio em que a organizao se localiza e, nas Temticas, a partir da
identidade do(a) participante: mulheres na plenria de mulheres, juventude na de juventude ou
direitos humanos, gays na de LGBT, etc.
Como grande parte dos participantes vem de associaes de bairros, a participao nas
plenrias regionais estava mais ligada prtica da associao, devido aos espaos de
participao semelhantes surgidos em momentos anteriores. A passagem para as plenrias
temticas dada a partir de uma maior aproximao de um tema especfico, no caso
pesquisado, um tema que tenha ligao com a sua identidade. Como dito anteriormente, nas
plenrias regionais so dominantes as aes voltadas infra-estrutura. Sendo assim, para
objetivar outros tipos de aes, outros espaos que possibilitem o lanamento de suas
demandas comeam a ser procurados.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

79

Para termos maior clareza da participao nas plenrias temticas, precisamos de dados
mais detalhados sobre o nmero de participantes em cada temtica no decorrer de nove anos
de OP. Nesse sentido, as tabelas abaixo trazem os dados de todas as plenrias, tanto de
participantes quanto de delegados O grfico mais abaixo ilustra como se deram os momentos
de participao nas plenrias temticas de 2001 a 2009.

Tabela 3 - Participao e Delegados Eleitos nas Plenrias Temticas


Plenria

Total

2001

2002

2003

2004

Ano
2005

2006

2007

2008

2009

Participantes
Total
Assistncia Social
Cultura
LGBT
Turismo
Desenvolvimento
Econmico
Desenvolvimento
Econmico e Turismo
Desenvolvimento
Urbano e Ambiental
Educao
Juventude
Mulher
Sade
Negros e Negras
Direitos Humanos e
Segurana Cidad

37915
5199
9421
604
956

3778
673
1043
-

4109
443
573
-

3594
171
841
-

4207
590
570
-

5224
462
1027
-

4474
714
1058
-

6215
870
1542
-

6314
742
1222
-

6893
534
1545
604
956

1059

1059

5361

172

473

345

367

1004

817

936

1247

2814

684

1173

795

162

3800
3865
4085
1377
3338

268
531
407
-

318
546
248
335
-

248
430
453
311
-

225
927
555
324
487

357
1516
550
308

290
446
301
177

690

684

720

477
924

524
768

446
674

2929

671

776

1127

355

Total
Assistncia Social
Cultura
LGBT
Turismo
Desenvolvimento
Econmico
Desenvolvimento
Econmico e Turismo
Desenvolvimento
Urbano e Ambiental
Educao
Juventude
Mulher
Sade
Negros e Negras
Direitos Humanos e
Segurana Cidad

2845
348
656
47
40

303
67
64
-

242
25
35
-

195
8
54
-

262
42
38
-

293
24
70
-

282
47
76
-

404
54
106
-

418
47
95
-

446
34
118
47
40

77

77

308

13

26

19

22

60

45

58

65

163

59

55

36

13

187
202
296
84
222

19
53
28
-

23
43
15
20
-

9
23
29
17
-

12
41
42
19
33

21
69
35
14

9
26
21
13

28

30

36

34
63

39
55

28
44

215

45

61

87

22

Delegados Eleitos

Fonte: Prefeitura do Recife, Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental, Coordenao do
Oramento Participativo.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

80

Grfico 5 - Participao nas Plenrias Temticas (2001-2009)


8

7
6
5

4
3
2

1
0
2001

2002

2003

2004

Assistncia Social
LGBT
Desenvolvimento Econmico
Desenvolvimento Urbano e Ambiental
Juventude
Sade
Direitos Humanos e Segurana Cidad

2005

2006

2007

2008

2009

Cultura
Turismo
Desenvolvimento Econmico e Turismo
Educao
Mulher
Negros e Negras

Fonte: Prefeitura do Recife, Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental, Coordenao
do Oramento Participativo.

A partir dos dados acima, observa-se que as temticas tm oscilaes tanto no nmero
dos participantes quanto no nmero de delegados eleitos. Com o passar dos anos, no houve
uma constante ou paulatina ampliao, que o almejado, numa mesma plenria nem
encontramos uma mdia-padro da participao entre os diferentes temas das plenrias. O que
nota-se, como foi demonstrado no captulo anterior, que h uma ampliao no nmero de
participantes do primeiro ano de plenrias temticas do OP at o ano de 2009, ltimo ano
analisado, relativo ampliao no nmero de temticas. No primeiro ano eram sete as
temticas, no ltimo ano do recorte da pesquisa as plenrias contavam nove. A ampliao de
temticas, alm de outros fatores que envolvem a mobilizao dos atores, a relao
movimentos/prefeitura (e outros arranjos) influencia diretamente o aumento do nmero de
participantes e de delegados eleitos.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

81

No podemos considerar a ampliao apenas do ponto de vista numrico, mas tambm


o reflexo dessa ampliao no OP e nos movimentos identitrios. Ao tratar do recorte
identitrio podemos notar uma clara modificao na composio da luta no interior do OP.
Tende-se a uma certa fragmentao das lutas, mas no uma fragmentao que enfraquea os
movimentos, e sim uma fragmentao que tende a dar espao a grupos que antes ficavam
margem de um discurso hegemnico, mantendo suas demandas tambm margem do
processo de deciso. Esse ponto pode ser observado a partir da ampliao de temticas que
tocam a questo identitria.
A partir desse momento, quando falarmos em participao estamos falando na
participao nas plenrias e nos fruns temticos, neste caso, de participantes e delegados
eleitos. Essa aproximao pode ser realizada porque, mesmo demonstrando uma diferena
numrica significativa, a proporcionalidade entre estes dois tipos de participao mostra-se
congruente. Podemos afirmar que quanto maior o nmero de participantes maior ser o
nmero de delegados eleitos; o contrrio tambm verdadeiro.
Ao direcionar o olhar sobre as temticas que tm o recorte explicitamente identitrio,
podemos fazer algumas observaes. Explicitemos novamente que estamos falando das
plenrias de Cultura, LGBT, Juventude, Mulher e Negros e Negras. Essas so as temticas
que foram construdas pela prefeitura a partir da presso dos movimentos sociais para o
lanamento de demandas especficas dos diferentes grupos e a abertura de um espao de
discusso no interior dos grupos e entre grupos e a prefeitura. Em especial, a ateno se
voltou para algumas identidades que tm um histrico de desigualdade, e, que a partir desse
espao puderam reivindicar suas demandas. Isso no vem obscurecer o fato de que existem
outros grupos que se encontram em outras temticas e, ainda, que as representaes desses
grupos tambm participam e elegem-se delegados em outras plenrias.
A plenria de Mulheres a nica que iniciou junto com a criao das plenrias
temticas e que se mantm at hoje. A temtica Juventude foi criada no ano seguinte da
criao do OP (2002) e durou por cinco anos (2006). Apesar de contar com um nmero
grande de participantes, a temtica no tinha uma secretaria ou coordenadoria que fizesse a
mediao entre os atores que participavam das plenrias e os fruns com a prefeitura. Isso
acarretou a no realizao ou realizao parcial das prioridades eleitas, o que causou um
esvaziamento representativo no espao, reduzindo-o a menos de 1/3 o nmero de participantes
de 2005 para 2006. Sendo assim, a prefeitura achou melhor encerrar a temtica. A partir de
2010, com a criao da Secretaria Especial de Polticas para a Juventude, a temtica

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

82

Juventude 24 reinserida nas plenrias. J a plenria de Negros e Negras foi criada em 2004 e
tem uma participao que oscilou muito no decorrer dos anos: em 2006 possua o menor
nmero de participantes (177) e no ano seguinte, 2007, apresentou o maior nmero de
participantes desde a sua criao (924); a partir da, o nmero de participantes vem
decrescendo.
A plenria de Cultura destaca-se como a temtica com maior nmero de participantes e
de delegados eleitos, seguida pela de Desenvolvimento Econmico e Turismo

25

e de

Assistncia Social. As temticas LGBT, Turismo e Desenvolvimento Econmico, no podem


ser analisados neste aspecto porque o primeiro ano das temticas. Contudo, as trs atingiram
um nmero de participantes e de delegados eleitos que no destoa da mdia entre as temticas
existentes.
Na plenria de Educao e de Sade h certa constncia com relao participao,
porm apresenta-se uma mdia geral baixa. J as outras plenrias apresentam certa
inconstncia. J a plenria de Desenvolvimento Urbano e Ambiental, que no ano de 2002
apresentou o maior nmero de participantes, em 2004 apresentou o menor ndice de
participao.
Porm, ao se trabalhar a participao segundo um recorte por gnero, sempre houve
uma maior participao feminina nas plenrias, no perodo que vai de 2001 a 2005 para o qual
h dados disponveis. O nmero de mulheres se manteve superior ao nmero de homens, mas
a taxa de crescimento da participao feminina semelhante taxa de crescimento masculina.
Na tabela abaixo essa representao pode ser visualizada:

24

Alm da temtica de Juventude outras tambm foram inseridas com a de Idosos e Pessoa com Deficincia. A
ttulo de ilustrao, segue as temticas de 2010: Desenvolvimento Econmico, Assistncia Social, Pessoa Idosa,
LGBT, Mulheres, Sade, Negras e Negros, Juventude, Educao, Direito Humanos, Cultura, Turismo, Pessoa
com Deficincia e Meio Ambiente.
25
Vale ressaltar que a temtica de Desenvolvimento Econmico e Turismo foi, a partir de 2009, desmembrada
em duas, e a partir dessa diviso atingiu um nmero de participantes bem superior aos anos em que faziam parte
de uma mesma temtica.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

83

Grfico 6 - Participao por Gnero (2001-2005)


30.000
25.000
20.000
15.000

Homens

Mulhers

10.000
5.000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: Prefeitura do Recife, Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental, Coordenao
do Oramento Participativo.

A ampliao da participao feminina no est somente ligada s demandas


apresentadas na plenria das Mulheres; ela se observa tambm em outras plenrias e no
prprio conselho que atua na formulao da metodologia do OP. Isso exemplificado por
uma das responsveis pela metodologia, a qual afirma que no ano de 2004, quando se cria a
plenria do Negro, houve a cobrana para substituio do nome a partir de presses dos
movimentos das mulheres negras. O que de fato aconteceu. No ano seguinte a plenria seria
ento intitulada Plenria Temtica de Negros e Negras. 26
A referida presso feminina no o nico fator que demonstra a presso de
determinados grupos tanto nas votaes de prioridades como na formatao do modelo do
OP. Quando tratamos diretamente do que chamamos aqui como temticas de cunho cultural 27
temos essa constatao. Em 2001 contavam-se trs temticas culturais (Cultura, Mulher e
Juventude). A partir de 2004 inserida a temtica de Negros e Negras. Nesse caso, o
movimento negro teve um papel fundamental de cobrana para a criao dessa temtica, da
mesma forma que o movimento de mulheres e mulheres negras teve papel fundamental na
reformulao do nome da plenria.
No que se refere participao desses grupos nas temticas, comeamos a perceber
como a questo da identidade interfere tanto nas demandas como na participao de
26

Em 2010 esta plenria passa por uma nova reformulao e passa a intitular-se de Plenria de Negras e Negros.
A incluso feita aqui de quatro das Plenrias Temticas (Cultura, Mulher, Juventude e Negros e Negras) como
plenrias de cunho cultural uma questo metodolgica, para melhor determinar o foco de anlise. Isto no quer
dizer que as questes culturais no se coloquem em outras plenrias (como a de Educao, por exemplo). Apenas
nessas quatro a dimenso da identidade coletiva mais acentuada.
27

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

84

determinados grupos em uma ou mais temticas. Para tanto, destacamos aqui dois pontos que
achamos fundamentais para o entendimento dessa questo.
No primeiro ponto destaca-se a relao direta entre definio de prioridades e as
distintas temticas. Os grupos tendem a ter participantes em mais de uma plenria. Sendo
assim, existem pessoas do movimento de mulheres nas plenrias de Negros e Negras, pessoas
ligadas a movimentos culturais nas plenrias de Juventude, e assim sucessivamente. Como
constata Fraser (2001), um indivduo no possui uma identidade homognea ou indivisa. Esta
no rgida nem possui fronteiras bem delimitadas. O mltiplo pertencimento (o que na teoria
do discurso chamado de posies de sujeito) a regra. Portanto, no de se estranhar que
uma mulher negra ou um jovem ligado aos movimentos culturais tenham o interesse de
participar de mais de uma plenria temtica e tenham o desejo de interferir nas mesmas. Esse
caso pode ser exemplificado a partir das demandas levantadas em diferentes temticas:
1. Programa integrado de Proteo, Assistncia e Promoo Social da Criana e do Adolescente (Plenria
de Assistncia Social, 2001);
2. Cursos e Oficinas Diversos no Festival Multicultural (Plenria de Juventude, 2001);
3. Atendimento s Crianas e Adolescentes Vtimas de Violncia Domstica e Negligncia (Plenria de
Assistncia Social, 2003);
4. Realizar Capacitao com Professoras(es) da Rede Municipal e Produzir Material Educativo sobre a
Desigualdade de Gnero e Racial (Plenria de Mulheres, 2004);
5. Programa Integrado Dinamizao Econmica e Oficinas, Treinamentos, Reciclagem Profissional
(Cultura, 2001);
6. Capacitao de Jovens para o Primeiro Emprego (Plenria de Desenvolvimento Econmico, 2001).

Na lista acima podemos encontrar algumas demandas eleitas que evidenciam o mltiplo
pertencimento ou as diferentes posies de sujeito em que se encontram os atores envolvidos
no processo do OP. Nota-se a insero de atores que poderiam ser considerados como
essencializados como pertencentes a um determinado grupo e encapsulados em sua temtica
especfica, mas o que encontramos aqui a insero desses atores em diferentes temticas e
apresentando demandas que no s refletem interesses do seu grupo como promovem aes
que atuam em conjunto com outros grupos. Como j foi dito, um mesmo ator tem mais de
uma identidade e insere-se nos espaos a partir de diferentes posies de sujeito.
Contudo, a participao mais ativa, que se daria a partir do mandato de delegado, s
possvel se fazer em uma nica plenria temtica. Como explicitado no Regimento Interno
dos Fruns e do Conselho, Captulo I, Art. 4: S poder ser exercido o mandato de
delegado(a) em apenas uma microrregio ou uma temtica. Nesse sentido, um mesmo

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

85

indivduo, mesmo que queira representar duas ou mais identidades a partir das temticas, ter
nesse caso que fazer uma escolha. Contudo, so criadas estratgias dentro dos movimentos
para que haja maior representao dentro das diferentes temticas. 28

3.2. A ARTICULAO NO INTERIOR DOS FRUNS TEMTICOS

Seguindo a lgica de Santos sobre a sociologia das ausncias, no vamos enfocar aqui
simplesmente as demandas eleitas. O recorte dado s cdulas de votao nos permite perceber
as demandas que no so eleitas. No falamos, no entanto, de demandas soltas no vazio, e sim
de grupos que no conseguem ter suas demandas sequer votadas para futura execuo. Sendo
assim, esse trabalho, principalmente a partir da anlise que segue, tem a pretenso de fazer
uma investigao que:
visa demonstrar que o que no existe , na verdade, activamente produzido como tal, isto , como uma
alternativa no-credvel ao que existe. (...) H uma produo na no-existncia sempre que uma dada
entidade desqualificada e tornada invisvel, ininteligvel ou descartvel de um modo irreversvel.
(Santos, 2002, p. 246).

Sendo assim, o quadro abaixo representa as onze plenrias temticas em que as


demandas de grupos identitrios foram apresentadas. Estes ltimos foram divididos em sete
grupos especficos (Crianas e Adolescentes, Deficientes, Idosos, Juventude, LGBT, Mulher e
Negros e Negras). Foram analisados dois tipos de material: as cdulas de votao com todas
as demandas que foram lanadas para serem votadas nos dias das plenrias (marcadas em
azul), e as demandas eleitas (marcadas em preto). Vale ressaltar que os dados das cdulas de
votao s foram obtidos a partir de 2001, sendo assim, nesse ano s podemos considerar os
dados das prioridades eleitas.

28

Esse ponto ser explicitado e exemplificado mais adiante.

86

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

Quadro 1 - Demandas dos Fruns Temticos (2001-2009)

Demanda presente na cdula de votao


2001
Assistncia Social

2002
-

2003

2004

Sade

Educao

Cultura

Desenvolvimento
Econmico e
Turismo

Prioridade eleita nas plenrias temticas


2005

S/D

2006

S/D

2007

S/D

2008

S/D

2009

S/D

Mulher

Juventude

Negros e Negras

Direitos Humanos e
Segurana Cidad

LGBT

Turismo

Crianas e Adolescentes | Deficientes | Idosos | Juventude | LGBT | Mulher | Negros e Negras

As plenrias de Sade, Educao e Cultura sempre vm apresentando demandas de


grupos especficos, contudo estas nunca foram eleitas como prioridade. Sendo assim, como as
diferentes demandas buscam reconhecimento? Como os grupos se articulam ou no no
interior das diferentes temticas? Quais plenrias temticas tm maior potencial hegemnico?
Tentando responder estas questes, buscaremos agora descrever brevemente qual o perfil das
demandas que so inseridas nas cdulas de votao de cada uma dessas plenrias.
Em 2002 e 2003, na plenria de sade so demandadas aes voltadas s pessoas com
deficincia mental. No era apenas uma ao, mas sim um dos temas que compunha a cdula
de votao, para sermos mais exatos, um tema contendo quatro aes. Contudo, em nenhum
ano esse tema foi contemplado. No ano seguinte, 2004, h uma novidade em relao s
demandas dos grupos identitrios: alm de dar continuidade demanda dos portadores de
deficincia mental, nela inserido um novo tema, intitulado: Implementao de Poltica de
Ateno a Grupos Vulnerveis, onde as quatro aes envolvidas esto vinculadas
promoo da vigilncia em ambiente de trabalho, desenvolvimento de uma poltica de ateno
aos portadores de deficincia (esse campo abre-se para outros tipos de deficincia),
desenvolvimento de uma poltica de ateno populao idosa e a implementao de poltica
de ateno populao negra. Por no contar com as cdulas de votao dos anos seguintes,
no foi possvel constatar se as demandas continuaram, mas, a partir das demandas eleitas,
podemos afirmar que, nos nove anos de OP, essas demandas no foram eleitas como
prioridades na temtica de Sade. As reunies dos fruns contam constantemente com a
presena de representantes de outros fruns temticos e de representaes das diferentes

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

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secretarias municipais. A participao destes est condicionada escolha dos fruns para
discusso de um tema especfico. Dessa maneira, a participao desses outros atores no debate
ressoa na composio das cdulas de votao que sero compostas. J a eleio destas aes
como prioridades depende diretamente da incorporao de tais aes pelos grupos que vo
tomar a deciso.
Talvez possamos dizer que na temtica de educao, no que tange aos grupos sobre os
quais estamos nos debruando, a juventude o que mais vezes foi lembrada na composio
das cdulas de votao. As aes voltadas a esse grupo centram-se na insero dos jovens no
mercado de trabalho escolas itinerantes de informtica para jovens, ampliao da oferta de
cursos bsicos de formao profissional e programa de elevao de escolaridade para jovens
do Recife. Em suma, todas as aes so voltadas para a qualificao profissional. A ao
voltada aos deficientes, que visualizamos em 2001, refere-se identificao e realizao de
matrculas dos alunos com necessidades especiais. Essa ao no se encontra nas cdulas de
votao dos anos seguintes.
Por fim, a temtica racial e de gnero toca esse espao a partir da insero de aes
voltadas a incluso do debate dos temas citados nas escolas. Com o intuito de deixar mais
claro o processo, podemos citar os casos: em 2006 a incluso se d a partir da
potencializao da formao continuada dos profissionais da educao no tocante
cidadania e aos temas transversais, tnico-racial, gnero, meio ambiente e associativismo; j
em 2008, dada a partir da potencializao na proposta pedaggica da temtica, diversidade
tnico-racial e educao para a igualdade.
A educao est presente em grande parte das cdulas das temticas referentes aos
grupos que estamos pesquisando. Nesse sentido, as aes esto em grande parte associadas a
prticas educativas. Podemos dividir estas ltimas em dois aspectos: a) associado
capacitao para o acesso ao mercado de trabalho; b) utilizando-se da educao,
independentemente de ser uma educao formal ou informal, como vetor do reconhecimento e
da valorizao de diferentes grupos, representaes e histrias. Ao pensar a educao como
vetor de reconhecimento, as aes esto mais prximas de inserir novos olhares sobre a
histria do Brasil, insero de outros elementos at ento perifricos, deslegitimados ou
caricaturados.
Nas plenrias de Cultura as prioridades eleitas esto ligadas a trs bases fundamentais:
a) realizao de eventos, principalmente em perodos festivos como Carnaval, So Joo e
Natal; b) polticas de gerao de emprego e renda atravs de cursos, promoo e divulgao
da produo cultural local; c) aprofundamento da participao atravs dos conselhos e

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

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conferncias. Apesar de no ter suas demandas eleitas como prioridade em nenhum dos anos,
o grupo de Negros e Negras o mais presente nas plenrias da cultura. Em todos os anos
analisados surge uma ao voltada a esses grupos. Na maioria dos casos, uma ao centrada
no ncleo de cultura afro-brasileira, principalmente a partir do fortalecimento das aes desse
ncleo. Porm, a ao que envolve a temtica de Negros e Negras no se restringe a esta. Nos
anos de 2005 e 2007 foram inseridas nas cdulas aes diferenciadas no sentido de
implementar polticas de aes afirmativas para incluso de grupos sociais e tnicos, como
de manifestaes artsticas da periferia nos programas culturais da cidade. Como apresentado
no quadro acima, em 2006 surge uma ao voltada juventude, objetivando implantar a rede
de refinarias multiculturais nas RPAs como centros de formao, produo e difuso cultural,
voltados prioritariamente para o atendimento de jovens na faixa de 16 a 25 anos, visando
incluso no mercado cultural. Como visualizada nas aes para a juventude encontradas na
temtica de Educao, a ao busca a insero do jovem no mercado de trabalho, o que no
caso seria o mercado cultural. Em 2008 encontramos uma ao que visa implementar poltica
de aes afirmativas para incluso de grupos sociais, LGBT e tnicos, bem como de
manifestaes artsticas da periferia nos programas culturais da cidade. Esse ltimo caso
emblemtico porque iniciamos a ver demandas dos grupos LGBT e sua proximidade com os
grupos tnicos, no caso, os Negros e Negras.

29

Nesse caso, o foco visa incluso das

manifestaes artsticas desses grupos nos programas municipais, evitando assim, a recluso
em guetos e a excluso destes atores da cena cultural da cidade do Recife.
Tratando especificamente da temtica LGBT, desde 2004, h aes ligadas a esses
grupos. Foram primeiramente articuladas s demandas das plenrias das mulheres, onde se
tornaram mais constantes. Contudo, s em 2009 uma ao que trazia em seu bojo temtica
LGBT foi eleita como prioridade (mulheres lsbicas). Alm disso, tambm podemos
encontr-la nas plenrias de Cultura, como foi visto anteriormente, na de Juventude, Negros e
Negras e Direitos Humanos e Segurana Cidad. Apesar da proximidade que encontramos
entre a temtica de Negros e Negras e o pblico LGBT, somente em 2009 foi incorporada
uma ao especfica a este grupo na cdula de votao da plenria de Negros e Negras. Cabe
ressaltar que no foi eleita como prioridade. Em relao prioridade da Juventude, a temtica
LGBT incorporada a partir de 2005, mas como no ano seguinte a plenria de Juventude
cancelada, no foi possvel observar uma possvel evoluo do tema na referida temtica.

29

Mais adiante, a partir das entrevistas, poderemos compreender melhor como se d essa aproximao.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

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Com a reinsero da plenria de Juventude no OP de 2010 fica aqui a curiosidade sobre a


presena do tema dos LGBTs e como este vai se apresentar.
Na plenria de Direitos Humanos e Segurana Cidad j ocorre um processo diferente.
No primeiro ano em que a prioridade LGBT se apresenta na cdula tambm eleita como
prioridade e, nos anos seguintes, alm de deixar de ser prioridade eleita (2007), deixa de
compor as cdulas de votao. Em 2010, a populao LGBT realiza sua primeira plenria
temtica. Apesar de ter uma plenria especfica, tambm incorpora suas demandas na plenria
de Mulheres e de Negros e Negras, como fazem os outros grupos.
O que ocorre uma relao de equivalncia entre os grupos que so construdos a partir
de uma aproximao anterior ao espao do OP e que nesse espao esta relao refletida. A
esse respeito, baseado principalmente pelas diferentes posies de sujeito que os indivduos
possuem, eles se inserem em mais de um espao e demandam aes que se vinculam a mais
de uma identidade. Estamos tratando de uma relao de equivalncia que reflete no uma ao
simplista em que todos estejam de acordo. Antes, isso se d a partir de aes em que
demandas especficas de diversos grupos sejam contempladas. As especificidades no so
suprimidas em prol de algo maior. Pelo contrrio, elas so agrupadas, ou seja, em uma
mesma ao contemplam-se diversos grupos. Mais do que isso, mantm-se explicitamente os
diferentes grupos que esto demandando as aes. Esse argumento fica claro a partir de
algumas aes que esto presentes nas cdulas de votao.
1. Assegurar que os materiais educativos no reproduzam uma linguagem racista, sexista,
homofbica/lesbofbica e imposies morais e religiosas. (Plenria de Mulheres, 2008).
2. Oferecer cursos profissionalizantes para as mulheres, contemplando todas as faixas etrias, destinados
s mulheres nas comunidades, garantindo espao (brinquedoteca) para as crianas e incluindo
monitores para as mulheres com deficincia. (Plenria de Mulheres, 2008).
3. Implementar os CRAS (Centro de Referncia da Assistncia Social) e ampliar os servios scioassistenciais s famlias: crianas, jovens, pessoas idosas e as pessoas com deficincia. (Plenria de
Assistncia Social, 2009).

No que concerne s temticas criadas em 2009, na plenria de Turismo tambm


encontramos demandas que vm tratar de algum grupo socialmente excludo. A partir da ao
visada pessoa idosa, busca-se proporcionar opes de turismo, lazer e cultural, em parceria
com a Secretaria de Direitos Humanos e Segurana Cidad e Secretaria de Assistncia
Social. Apesar de no ter sido eleita, a incluso de tal temtica sinaliza a possibilidade de
promoo social a partir de aes no to corriqueiras. O turismo para pessoa idosa no algo
inovador ou indito, mas normalmente visa questo mercadolgica. A proposta aqui, a partir
das parcerias que buscam ser firmadas, tem outra inteno e est mais prxima das aes que

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

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vm sendo desenvolvidas nas respectivas Secretarias (Direitos Humanos e Segurana Cidad


e Assistncia Social).
Ainda tratando das plenrias que no tm uma temtica dirigida a algum grupo, temos
as plenrias de Direitos Humanos, Assistncia Social e Desenvolvimento Econmico e
Turismo. Comecemos pela ltima. Tradicionalmente, a plenria de Desenvolvimento
Econmico e Turismo no tem aproximao alguma com as questes identitrias, ao menos
na plenria. Contudo, a temtica do Desenvolvimento Econmico presente nas plenrias dos
respectivos grupos. Falaremos disso mais adiante. Nos seis anos da plenria temtica de
Juventude, o foco das demandas refere-se qualificao profissional, especificamente
capacitao de jovens para o primeiro emprego. Esse o nico momento em que est
presente uma ao para a juventude, tanto nas cdulas quando nas prioridades eleitas. Em
2006, a demanda inserida na cdula refere-se mais ao Turismo do que ao Desenvolvimento
Econmico. Trata-se de uma ao relacionada ao combate de uma relao de explorao em
relao s crianas e adolescentes. Sendo assim, o desenvolvimento de aes que posicionem
politicamente a Secretaria de Turismo no enfrentamento da explorao sexual infanto-juvenil
e adulta pelos turistas em todas as RPAs, apresenta uma ao que, discursivamente, mantm
um dilogo prximo com as plenrias de Assistncia Social e de Direitos Humanos e
Segurana Cidad. Essa proximidade se d ao tratar-se com o pblico das crianas e
adolescentes. Essa congruncia j foi descrita mais acima a partir da cdula da plenria de
Turismo. Visualiza-se a, a partir das aes que compem as cdulas de votao, a inteno de
incorporar no debate sobre o turismo questes de explorao e aes que busquem a resocializao.
Voltemo-nos agora s temticas restantes, Assistncia Social e Direitos Humanos e
Segurana Cidad. Ambas tm a tendncia de abarcar um maior nmero de grupos
identitrios, crianas e adolescentes, deficientes, idosos e LGBT. Como tratam de plenrias
diretamente associadas s Secretarias de Assistncia Social e de Direitos Humanos e
Segurana Cidad, incorporaram os grupos que j vinham sendo atendidos pelas secretarias.
A questo racial, de gnero e de juventude j tem suas prprias temticas. O foco das
plenrias de Assistncia Social seria o que podemos chamar de grupos vulnerveis, como
crianas e adolescentes (principalmente em situao de rua), idosos, deficientes, mulheres
vtimas de violncia. As aes so voltadas superao da vulnerabilidade social vivida,
principalmente voltada assistncia e promoo social, exigindo assim, outro formato de
ao. Alm do fato da aproximao por parte da Prefeitura (secretarias) entre as demandas
para pessoas idosas e pessoas com deficincia, nos primeiros anos as aes para esses grupos

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

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ficavam inseridos em um mesmo tema como a: promoo de aes de proteo social bsica
e especial para pessoas idosas e pessoas com deficincia. Esse tipo de ao tradicionalmente
tratado na plenria de Assistncia Social, mas ultimamente vem abrindo tambm espao na
plenria de Direitos Humanos.
Alm dos grupos j atendidos pela temtica de Assistncia Social, a temtica de
Direitos Humanos e Segurana Cidad incorpora tambm as demandas dos LGBTs. Busca-se
tambm a realizao de aes que contemplem o maior nmero de grupos. o que ocorreu
em 2007 com a ao que visava polticas de preveno violncia contra criana e
adolescente e fortalecimento da PPJ e protagonismo juvenil, implementao de polticas de
promoo e respeito livre orientao sexual, promoo de defesa dos direitos da pessoa
idosa e promoo de defesa dos direitos da pessoa com deficincia. Contudo, s no primeiro
ano de temtica que uma maior quantidade de grupos foi atendida, quatro no total; nos anos
seguintes, apenas um grupo foi contemplado por ano (idosos, em 2007; crianas e
adolescentes, em 2008, e deficientes, em 2009).
Esse o principal ponto de diferenciao entre as duas temticas descritas acima. A
plenria de Assistncia Social busca atingir um nmero maior de grupos e consegue, at certo
ponto, eleger as demandas que os contemplem. Por sua vez, a plenria de Direitos Humanos e
Segurana Cidad recebe em seus espaos demandas dos mais diversos grupos, mas essa
fragmentao, alm de uma maior organizao de certos grupos em relao a outros, impedem
que as demandas dos grupos minoritrios sejam eleitas. Nesse sentido, encapsular muitos
grupos em uma s temtica tende ao mesmo tempo insero de prioridades que contemplam
o maior nmero de grupos, como na transcrita mais acima, mas, ao mesmo tempo, necessita
de uma articulao nas plenrias para que esses grupos tambm sejam contemplados com as
demandas eleitas para execuo. Esse processo exige a criao de uma cadeia de
equivalncias para que a demanda desses diversos grupos seja convertida pela demanda de um
dos grupos.
Vale ressaltar que o no-atendimento das demandas pode tambm fortalecer a ao
desses grupos. O favorecimento funciona no sentido de que, se as demandas dos grupos no
estejam sendo eleitas nesses espaos, os atores se mobilizem em prol de um espao prprio
onde suas demandas possam ser apresentadas e de fato contempladas. Isso aconteceu a partir
da criao da plenria temtica LGBT em 2009 e a dos Idosos e das Pessoas com Deficincia
em 2010. Contudo, s a criao desses espaos, no caso uma plenria temtica especfica, no
garante que as demandas sejam efetivamente contempladas, ou simplesmente ouvidas e
engavetadas por questes de recursos ou outras razes. O que a criao de uma temtica

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

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especfica traz questo do reconhecimento do grupo a maior aproximao da gesto


municipal no que tange s reivindicaes. Se ainda h dificuldades na execuo das
prioridades eleitas nas plenrias que existem h mais tempo no OP, o que diramos das
temticas que esto sendo iniciadas agora? A sinalizao que tivemos a partir de entrevistas e
da observao que h uma sequncia de no cumprimento das aes priorizadas. Esta
constatao foi observada principalmente a partir da plenria LGBT.
Agora voltaremos s plenrias em que o recorte identitrio marca sua formao e
constituio. So elas: Mulher, Juventude, Negros e Negras. Fora a temtica de mulheres, nas
outras duas temticas as demandas privilegiam quase que exclusivamente as identidades que
fazem parte do tema da plenria. Outros temas se apresentam nas cdulas de votao, no
entanto no houve nenhuma insero destas nas prioridades eleitas. As duas temticas tm
uma proximidade bastante ntima, em ambas existe algum tema que contempla aes dos dois
grupos. Esse foi o caso, a partir de 2003, do tema de Equidade de Gnero e Raa, na temtica
de Mulheres, e Gnero e Igualdade Racial na plenria de Negros e Negras. Exemplificando o
diferencial das plenrias citadas acima, na plenria de Direitos Humanos, por exemplo,
contemplam-se temas envolvendo diferentes grupos, como um tema para deficiente, outro
para idosos, mas no h um tema que contemple dois ou mais grupos. Aes nesse sentido s
foram encontradas nas plenrias de Mulheres e de Negras e Negros, demonstrando assim a
busca por uma interveno conjunta entre Negros e Negras e as de Mulheres.
Nos trs ltimos anos, a plenria de mulheres incorporou outros grupos em suas aes,
como o caso das crianas e adolescentes, idosos, Negros e Negras e a populao LGBT, mas
essa incorporao no reverte-se em alguma ao especfica para a mulher idosa, ou a mulher
negra ou a mulher lsbica. Trata-se em muitos casos de aes voltadas principalmente para a
educao, e apresentam em seu contedo o combate de diversas formas de preconceito,
incorporadas em uma mesma ao. Podemos ver abaixo o exemplo de uma ao eleita na
plenria de mulheres de 2009:
Promover a incorporao na poltica educacional, a partir da educao infantil e em carter obrigatrio, a
formao em gnero, livre orientao sexual, raa, etnia, direitos sexuais e direitos reprodutivos,
desenvolvendo uma educao no sexista, no homofbica, no lesbofbica, anti-racista e laica para toda
comunidade escolar. (Mulher, 2009).

Na plenria de Juventude as prioridades centrais esto focadas praticamente na


educao, na maioria dos casos de formao profissionalizante, para gerao de emprego e
renda. Outro ponto est associado ao esporte e lazer, atravs da criao de novos espaos para
a prtica esportiva e para o lazer. As aes voltadas para a aproximao com outros temas,

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

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como o caso da assistncia e promoo da juventude, cujas aes esto contempladas no


plano municipal de enfrentamento violncia sexual infanto-juvenil, estiveram presentes
nas cdulas de 2002, 2003 e 2004. Em 2005 e 2006, a partir dos temas de equidade de gnero
e equidade de gnero e raa, sucessivamente, essas duas temticas so incorporadas s cdulas
de votao. Alm disso, questes de orientao sexual tambm se encontram presentes nesses
mesmos temas.
A plenria da mulher se orienta para a gerao de emprego e renda e a quebra das
relaes de subordinao familiar. Este segundo caso evidencia-se devido ao alto ndice de
violncia domstica contra a mulher. Para tanto, so priorizadas polticas de assistncia e
preveno da violncia. Ambas as aes esto ligadas auto-estima da mulher e seu papel na
famlia e na sociedade. Alm da citada proximidade com a temtica de Negros e Negras,
outros grupos tambm so contemplados a partir das demandas ento presentes. As aes de
2009 so o maior exemplo disso, o que chamamos mais acima de relaes de equivalncia,
ou seja, trata-se de aes que unificadamente contemplam uma grande diversidade de grupos.
O exemplo da demanda eleita encontra-se citada mais acima no exemplo dessa relao de
equivalncia.
As prioridades de cunho cultural eleitas nas plenrias temticas seja nas temticas
com abordagens culturais ou no esto, em grande parte, ligadas de algum modo gerao
de trabalho e renda, quer por meio do estmulo formao de cooperativas, quer pela
educao profissionalizante ou at por prticas culturais de gerao de renda que de algum
modo propiciem rendimentos e auto-suficincia para os beneficiados.
Isso deixa claro que os componentes desses grupos identitrios no esto inseridos no
mercado de trabalho ou que as atividades desempenhadas no so divulgadas ou promovidas,
tendo esses grupos que restringir seu trabalho a determinado nicho ou segmento. A esse
respeito, temos a associao do jovem ao primeiro emprego e ao trabalho que no exige
elevado grau de qualificao, a no insero de deficientes e idosos no mercado de trabalho,
associao de gays a trabalhos especficos como de cabeleireiro, transformista, entre outros
exemplos.
Outros pontos so as questes da discriminao, do tratamento diferenciado e da
restrio de direitos que ficam evidenciadas quando tratamos principalmente das mulheres e
dos negros. Algumas das prioridades eleitas se referem a uma poltica de reconhecimento da
diferena e, a partir dessa diferena, objetiva-se a mudana dessa realidade. O caminho mais
utilizado para esse fim atravs da educao e de polticas de igualdade.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

94

Constatamos, ento, que as demandas relacionadas aos trs campos mencionados acima
o material, o simblico e o das relaes de poder mantm uma relao de entrelaamento
e uma ntima proximidade. Em grande medida, os grupos envolvidos sofrem com as relaes
de desigualdade que no podemos atribuir exclusivamente ao campo do material, do
simblico ou das relaes de poder porque em grande medida a desigualdade se enquadra
nesses trs eixos. Nesse sentido, tanto as demandas quanto as aes que podem ser realizadas
para execuo destas acabam, de certo modo, rebatendo nos trs nveis de desigualdade que
estamos tratando aqui, da surge a dificuldade de categorizar uma demanda em um
determinado eixo. A maioria dessas lutas envolve conscientemente questes de
reconhecimento cultural e privao econmica, mas no constitudas como fins totalizadores.
Nenhuma delas sozinha transformativa, mas, se interligadas, elas podem ser
profundamente subversivas. (Young, 2009, p. 212).
Alm disso, o papel da articulao que feita entre os diferentes grupos e destes com o
Estado no espao do OP interfere diretamente nas demandas, aes e reconfigurao das
fronteiras entre os grupos. Isso expressa que, a partir da, diferentes desigualdades, relaes de
poder e de dominao possam ser expostas e combatidas por meio de aes que abarquem a
complexidade e relacionalidade das demandas sociais. Contudo, Fraser (2001) coloca o
questionamento sobre a impossibilidade de conciliar demandas que envolvam redistribuio
com as ligadas ao reconhecimento:
No nvel filosfico, meu ponto de partida foi a dissociao atual de dois paradigmas de justia distintos.
Um deles, o distributivo, forneceu a abordagem principal para a anlise das demandas por justia ao
longo de, pelo menos, 150 anos; nos anos 1970 e 1980, especialmente, ele foi submetido intensa, e
muitas vezes brilhante, elaborao filosfica. O outro paradigma, em contraste, muito mais novo;
centrado no conceito normativo de reconhecimento, ele est sendo atualmente desenvolvido por filsofos
como Axel Honneth e Charles Taylor, em grande medida em resposta poltica de reconhecimento dos
anos 1980 e 1990. Ambos os paradigmas so normativamente poderosos; cada um deles consegue
identificar um importante conjunto de demandas por justia e justificar sua fora moral. Mas os dois
paradigmas de justia no se comunicam. Eles esto mutuamente dissociados na filosofia moral
contempornea e precisam ser articulados entre si. (Fraser, 2009, p. 217).

Em um de seus textos mais recentes, Fraser (2009) acentua que as reivindicaes


culturais tm implicaes distributivas, que demandas econmicas incluem subtextos de
reconhecimento, e que corremos o risco de ignorar sua influncia recproca. (p. 218). Ela
acentua esse ponto para questionar o rtulo de que a relao entre redistribuio e
reconhecimento, na sua teoria, tem um vis dicotmico. Ainda teramos duas modalidades de
reivindicaes culturais, contudo elas seriam complementares.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

95

Alm de reforar o carter polarizador da teoria de Fraser, Young (2009, p. 195) busca
evitar a oposio entre economia poltica e cultura e argumenta sobre a maior produtividade
de pluralizar as categorias e entend-las como diferentemente relacionadas a grupos e
questes sociais especficos. Nesse sentido o propsito de elaborar uma categorizao
plural, mas limitada, da opresso o de acomodar as variaes nas estruturas opressivas que
situam indivduos e grupos, e assim resistir tendncia de reduzir a opresso a uma ou duas
estruturas com primazia. (Idem, p. 199).
Fraser fora uma distino analtica que busca evidenciar as tenses entre os dois
processos. Na sua perspectiva, algumas formas de batalhar contra a injustia cultural tornam
mais difcil lutar contra a injustia econmica. (Phillips, 2009, p. 229). Segundo Fraser, se
atentarmos s possibilidades de conflito no enfrentamento das injustias, no seramos
capazes de combater simultaneamente nas duas frentes.
necessrio reconhecer que h diferentes tipos de atores, diferentes demandas e
diferentes estratgias de enfrentamento. H estratgias apropriadas para cada grupo e, a partir
da articulao entre estes, uma relao de aproximao ou distanciamento no que se refere s
aes voltadas resoluo de uma desigualdade.
Para esse trabalho partimos do pressuposto de que h uma relao de reconhecimento da
diferena. Esse reconhecimento se d tanto pelo Estado, na forma da Prefeitura da Cidade do
Recife, como da parte dos atores da sociedade civil. Este reconhecimento pode ser traduzido
pela constatao de que h uma relao de desigualdade especfica para determinados grupos
e que, a partir da, necessrio uma ao especfica para a superao ou reduo dessa relao
de desigualdade, que envolve questes materiais, simblicas e relaes de poder. Os dois
entes devem ser representados neste trabalho porque, segundo os dados da pesquisa, h de um
lado um auto-reconhecimento por parte dos grupos, o que demanda a criao de um espao
especfico para demandas auto-referentes, mas no nega o fato do estabelecimento de
comunicao das demandas entre grupos ou da associao com outras demandas que no
sejam a princpio associadas a determinado grupo. As demandas esto diretamente associadas
s estratgias dos grupos em torn-las efetivadas, o que de nossa perspectiva significa,
simplesmente, que as demandas so espaos de construo das identidades dos grupos. De
outro lado, por parte da Prefeitura, h um reconhecimento da diferenciao do grupo em
relao desigualdade de poder nas mais diferentes instncias.
A partir desses pressupostos, tratar de reconhecimento torna-se importante para o cerne
do trabalho, fundamental no no sentido que h uma primazia do reconhecimento sobre a
redistribuio ou qualquer aproximao nesse sentido. No estamos buscando aqui uma

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

96

aproximao do debate de Honneth ou Taylor. O que pretendemos o enfoque de grupos,


representados pelos novos movimentos sociais que trazem demandas que as solues
exclusivamente redistributivas no do conta de superar.
Nesse sentido, at pela forma descrita das demandas desses grupos no OP, no
pretendemos fazer categorizao entre aes que visam reconhecimento ou aes que visam
redistribuio: pelas descries prvias, essa tarefa no seria possvel. Alm disso, buscamos
reforar que: a) a diviso das aes entre redistributivas ou de reconhecimento torna-se um
processo que tende a simplificar uma relao que traz em si diversas ramificaes e
capilaridades, que no so facilmente identificveis. Assim sendo, nos aproximamos mais de
Young no sentido de pensar em uma categorizao plural. Acabamos deste modo por no
tentar forar uma categorizao baseada na bipolaridade entre redistribuio e
reconhecimento que possa vir a distorcer o contexto das demandas; b) No sentido de pensar as
categorias que podem estar presentes, necessrio reforar as demandas que tm um carter
de enfrentamento das relaes de poder e que envolvem a ampliao de participao. Essas
demandas exigem outros modelos de ao. Tal cuidado merecido porque, ao tratar o debate
sobre o binmio redistribuio-reconhecimento, mesmo buscando outro ngulo, acabamos por
deixar na periferia do debate as demandas que refletem mais participao poltica, como o
caso das demandas que envolvem a criao de fruns ou conselhos. No podemos forar a
categorizao dessas demandas em redistribuio ou reconhecimento. O que h uma
demanda por ampliao da participao e assim, conquista de novos direitos e luta contra as
relaes de desigualdade. Essas ltimas, por sinal, a partir do universo da pesquisa, esto
bastante evidenciadas.

3.3. ARTICULAO E IDENTIDADE: REVENDO PERSPECTIVAS


Os grupos identitrios no possuem uma identidade nica ou unificada. O que existe
uma pluralidade de identidades ou posies de sujeito. O que mobiliza os grupos a fazer
requisies as mais diversas pode referir-se a um atendimento especfico pelo sistema de
sade, insero no sistema de educao de prticas no discriminatrias, acessibilidade aos
espaos ento limitados e limitantes. Ao visualizarmos uma temtica que a princpio possui
uma associao direta a algum grupo, como a de Negros e Negras ou LGBT, isso no quer
dizer que no encontremos aproximao com demandas de outros grupos. Essa aproximao
entre demandas funciona como estratgia de grupos que tm certa aproximao para obter

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

mais prioridades eleitas nas diferentes plenrias temticas.

97

A partir das falas de dois

entrevistados que participam da plenria LGBT,30 esse carter de proximidade entre diferentes
demandas em um mesmo espao do OP fica evidente:
O OP, ele transversalizado n. Eu posso militar dentro do movimento LGBT, mas o LGBT tambm tem
as mulheres, tem os Negros e Negras, tem a educao, tem desenvolvimento social, assistncia social, tem
sade, tem idoso, n, tem os deficientes tambm n, ento, tem os cadeirantes... ento essas temticas,
elas se juntando d uma coisa s. Ento poderamos trabalhar tanto a poltica do movimento de Negros e
Negras, como a gente trabalha, discutir, os Negros e Negras gays, LGBTs, discutimos tambm a questo
da sade, da educao. Tanto que uma de nossas reivindicaes foi a capacitao de profissionais
(professores, diretores, corpo docente) que esto direto ali com crianas, com LGBTs adolescentes para
uma melhor capacitao, e acho que para a gente no tem a temtica, tem vrias temticas. (LGBTA)
Os LGBTs, eles se encontram muito com as matrizes africanas, eles esto muito dentro das matrizes
africanas, porque uma religio que aproxima, que permite n, claro que com todo respeito a todo tipo de
religio. Ento os LGBTs esto dentro das matrizes africanas, muito, e dentro do movimento de mulheres
tambm, as lsbicas esto muito fortes, as lsbicas e bissexuais. (LGBT B)

A execuo das demandas est diretamente atrelada a uma articulao realizada entre o
movimento social, a secretaria, diretoria ou gerncia responsvel pela temtica e as diversas
Secretarias da prefeitura. Entre os entrevistados h uma percepo comum em relao
prefeitura: os prefeitos do Recife na gesto do PT, Joo Paulo e Joo da Costa, so elogiados e
vistos como sensveis causa dos grupos; a crtica feita ao OP refere-se necessidade de
reformulao, principalmente no sentido de ampliao do espao. Como na fala de um(a)
entrevistado(a) LGBTA sobre o ento prefeito Joo da Costa, que considera que ele est
aberto realmente a escutar, discutir. Colocou os secretrios disposio da gente pra gente
poder conversar com eles, pediu tambm aos secretrios que tivessem uma ateno,
sensibilidade mais humanizada temtica, no caso a temtica LGBT. Contudo, em relao
s demandas que so lanados no OP, a fala do prprio ator social menciona as limitaes:
Na questo das demandas que a gente prioriza a primeira coisa que a gente tem que saber se t no PPA
(Plano Plurianual), se t na LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias) ou ento na LOA (Lei Oramentria
Anual). Se no tiver nessas trs instncias, ento no adianta nem a gente lutar, porque precisa-se do
oramento, precisa-se dessa lei oramentria para construo dessas polticas, para poder ser efetivadas. A
outra coisa boa vontade dos gestores, alguns tm, como o prefeito tem, como o prprio oramento
participativo tem, n, mas falta. (LGBTA)

Muitas demandas eleitas pelos grupos pesquisados envolvem uma ao direta e a


necessidade de interlocuo estabelecida diretamente com as Secretarias de Educao e de
Sade, a partir do discurso de que a educao pode mudar a realidade do preconceito e da
discriminao que os grupos sofrem. Isso feito partindo-se de duas bases fundamentais: a
30

Para evitar quebrar o sigilo da identidade dos entrevistados, citaremos a partir do frum em que o delegado ou
delegada participa. Quando for o caso de mais de um representante por temtica inseriremos, posterior ao nome
da temtica, uma letra, no caso, A e B.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

98

primeira seria a da educao como vetor de reconhecimento dos diferentes grupos e de suas
histrias de formao, quebrando um pouco o discurso hegemnico, como o caso do ensino
da histria da frica nas escolas como tambm a formao continuada na rea de histria e
cultura afro-brasileira, contemplando estudos intensivos, bibliografia e material didtico
especfico (demanda eleita na plenria temtica de Negros e Negras em 2004). O segundo
exemplo a necessidade de demandas pelo movimento LGBT de abordar o assunto da
homossexualidade no ensino de orientao sexual, que encontraria muita dificuldade, como
demonstra a fala abaixo:
Na questo da educao a gente viu que o GTOS, que o Grupo de Trabalho de Orientao Sexual, ele t
em dficit com a questo das demandas do movimento LGBT tiradas nas primeiras conferncias que
houve, nos primeiros seminrios. Era uma das coisas, a capacitao, a sensibilizao, feita de forma
muito por cima, na temtica, porque dizem que se tocar no assunto homossexualidade dentro dos colgios
t dizendo que vai formar novos homossexuais, a viso. A gente foi convidado pelo GTOS, que faz
parte trs mulheres hetero, que trabalham na rea de educao, que no militam a temtica direito sobre
livre orientao sexual, sobre orientao sexual. Pra elas orientao sexual : homem nasce com isso
mulher nasce com isso e os dois se juntam e isso ensinar orientao sexual. Porque dizem que um tabu
falar da homossexualidade. [...] Existem esforos, existem as pessoas que querem, mas existem as
barreiras, existem as barreiras legais que dizem que falarmos desse tema nos colgios estamos aliciando
os menores, coisa que no , que na prpria constituinte permite o toque dessas temticas, no direito da
criana e do adolescente tambm permite se falar, n, porque a gente t conscientizando, no est
formando. (...) Existe a tentativa, n, a abertura realmente no existe. [...] O primeiro passo seria capacitar
os profissionais dentro dos colgios para no haver evaso escolar das crianas homossexuais, porque so
perseguidas, sofrem bullying, so menosprezadas, so escanteadas, realmente so escanteadas, so
agredidas verbalmente e fisicamente. A partir da, mudando o processo educacional dentro dos colgios,
na ateno, na sensibilizao e no acolhimento dessas crianas, so crianas, ento possa ser que haja uma
mudana, que haja novos profissionais (LGBTA).

Outro ponto versa sobre a reduo ou eliminao do preconceito a partir de um sistema


de ensino que tenha por base um ensino no homofbico ou lesbofbico, no-sexista e antiracista. Muitas das demandas eleitas, como j foram citadas acima, procuram referenciar a
orientao sexual, a questo de gnero e a racial. Gradativamente inserem-se tambm
posicionamentos em relao ao preconceito aos idosos e s pessoas com deficincia. Contudo,
estas demandas ainda so em pequeno nmero, se comparadas as de outros grupos (Negros e
Negras, mulheres, gays).
As demandas vinculadas Sade envolvem tambm questes de preconceito, como a
situao descrita abaixo:
Uma vez eu era conselheiro de sade, e o cara [usurio do posto de sade, JPFFA] queria, mas o posto
tem que atender diferente, eu disse: eu no posso pintar o posto de cor de rosa nem botar um tapete pra
lhe atender. Mas eu no entendia qual era a forma que eles [os homossexuais, JPFFA] queriam que um
profissional de sade atendesse eles, hoje eu sei. Mas se eu no tivesse buscando a participao eu no
saberia. Hoje eu sei qual a dor, qual a queixa, n, porque a discriminao comea logo, a partir... com
o vigilante l na frente, a partir do vigilante j comea a discriminao, a voc vai pra recepo, mais
uma, quando chega na sala do mdico, outra. E a gente comeou a trabalhar isso com a questo do
vigilante, com a questo da recepo, com a questo do mdico (Cultura).

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

99

Como descrito na citao acima, trata-se de um atendimento no sistema de sade que


envolve vrias formas de discriminao. Esse exemplo expressa uma realidade que pode ser
facilmente encontrada em outros espaos como escolas, reparties pblicas, entre outras. A
discriminao est diretamente associada ao esteretipo criado de determinado grupo, ao dizer
eu no posso pintar o posto de cor de rosa nem botar um tapete pra lhe atender o que se
apresenta que para o atendimento diferenciado no se relaciona ao reforo de um esteretipo
mas sim no sentido de ser tratado como qualquer cidado, independente da orientao sexual
ou da profisso, onde poderamos inserir aqui as prostitutas (que tm uma aproximao direta
com a temtica LGBT).
Mas, ao mesmo tempo, encontramos demandas eleitas nas plenrias de Sade voltadas a
um posicionamento de respeito s especificidades dos grupos, como o foco nas principais
doenas ou riscos que determinados grupos so mais vulnerveis, e o trabalho voltado para
aes de forma pontual. Podemos citar os casos da ateno anemia falciforme (uma doena
que s se apresenta na populao negra), e do ensino de educao sexual para jovens
(buscando evitar a transmisso de DST/AIDS). As aes eleitas nas plenrias envolvem ento
um posicionamento de um atendimento indiferenciado no que concerne ao atendimento e uma
postura que atente para as especificidades de cada ator a partir do grupo ou grupos sociais a
que pertence. Contudo, vale reforar que ficar atento s especificidades no quer dizer
reproduzir esteretipos. Ser negro possibilita a contaminao pela anemia falciforme, mas no
o isenta de adquirir outras doenas, como diabetes, hipertenso, etc. Nesse sentido, as duas
aes conjuntas, principalmente em parceria com os prprios atores envolvidos no processo,
abrem brechas para um sistema de sade que busca ao mesmo tempo ser universal e focal.
O discurso do Desenvolvimento Econmico dentro do OP enfoca a insero dos atores
no mercado de trabalho; esse o discurso hegemnico. Aes nesse sentido so mais claras
nas temticas de mulheres, de juventude e LGBT. Contudo, a relao com o trabalho mostrase em distines referentes ao modo como ele foi construdo discursivamente. 31
Na temtica da juventude, ou mesmo quando ele emerge em outra temtica, quando toca
no tema do Desenvolvimento Econmico, fala-se em insero no mercado de trabalho com
aes voltadas principalmente capacitao dos jovens e o fomento poltica de primeiro
emprego. No h uma necessidade de justificar ou apresentar contra-argumentos a essa
insero no mercado de trabalho. Nota-se certa naturalizao da necessidade do jovem
31

Desenvolveremos melhor esse ponto mais abaixo, quando formos tratar diretamente das temticas de
Mulheres, de Juventude e LGBT.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

100

trabalhar a partir de certa idade. No h maiores debates sobre o mercado de trabalho ou tipos
de emprego, e quando h esse tipo de debate ainda mostra-se bastante perifrico em relao
ao discurso hegemnico de que o jovem precisa de cursos de capacitao para inserir-se no
mercado de trabalho.
Quando pensada a insero do trabalho para as mulheres, o discurso torna-se mais
ampliado no sentido de que se discutem os tipos de emprego que a mulher pode
desempenhar e tambm o papel social do emprego em relao a uma postura discriminatria
no interior do mercado de trabalho.
A demanda levantada na plenria LGBT trata tambm da capacitao para o mercado de
trabalho, no entanto, em uma insero no discriminatria. Isso traz tona a reproduo de
esteretipos e produo da diferena. O desenvolvimento econmico a partir da presena da
populao LGBT no mercado de trabalho demandado, mas que tipo de trabalho? Segundo o
entrevistado o desenvolvimento econmico,
a formao e capacitao de profissionais na rea laboral n, no somente como cabeleireiro nem s como
garom, porque o mito do ser homossexual: ser cabeleireiro, eh, travesti ou transformista, ou ento
enfermeiro, no mximo. No existe homossexual professor, no existe homossexual mdico, no existe
homossexual militar, uma das coisas a ampliao de cursos profissionalizantes para a populao LGBT.
(LGBTA)

Uma das prioridades eleitas, e em grande medida servindo de base para aes da
prefeitura, envolve, a partir da base terica que trabalhamos aqui, as polticas de
reconhecimento. Ou, como o prprio entrevistado cita, realizar aes que foquem na
visibilizao do movimento. Esse tipo de ao frequentemente incorporado s polticas
demandadas pelos movimentos LGBTs. Podemos citar as paradas gays que ocorrem em todo
Brasil, ou como ao realizada pela Prefeitura do Recife da Quinta da Diversidade.

32

Esse

exemplo de ao pode ser melhor descrito a partir da fala do entrevistado:


A outra demanda sobre a visibilizao do movimento na sociedade, enquanto sociedade, uma das coisas
a quinta da diversidade que t funcionando cada vez mais, tem levado mais pblico hetero dentro do
movimento n, para visibilizao dos artistas, profissionais, atores, compositores, cantores LGBTs,
tambm poetas. Ento t se vendo, t se ampliando, cada vez mais t sendo realmente a quinta da
diversidade com a diversidade de profissionais envolvidos em todo o processo, desde a construo da
quinta na comunidade at a efetivao do processo. (LGBT A).

32

Evento que rene todas as formas de expresses artsticas com base na livre orientao sexual das pessoas
enquanto cidads e com direitos garantidos na Constituio, a Quinta da Diversidade ter uma edio especial de
Carnaval. Nesta Sbado de Carnaval (21), o movimento que congrega o segmento LGBTT (lsbicas, gays,
bissexuais, travestis e transgneros) ter como local o Ptio de So Pedro. Plumas, paets e muita purpurina
daro um toque bem carnavalesco e original aos trajes do pblico e dos participantes com seus tipos
multifacetados com a cara do carnaval de rua do Recife. Disponvel no site: < http://www.recife.pe.gov.br/2009/
02/20/quinta_da_diversidade_no_sabado_de_carnaval_165837.php>. (acessado em 15 julho de 2010).

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

101

Quando falamos do movimento LGBT e da visibilidade, falamos tambm em


visibilidade no interior do prprio movimento. A partir da observao nos fruns, nota-se que
h uma disputa da parte de representantes do movimento de transexuais por demandas que
no vm sendo atendidas nem ao menos lanadas no espao de discusso. Na reunio para
composio da cdula de votao, notava-se certos atores que j tinham alguma proximidade,
ou por relaes do movimento social ou por relaes pessoais, na insero das demandas nas
cdulas de votao. Apesar de poder falar e disputar por suas demandas observvel certa
disputa no interior do movimento visto que a reivindicao e a forma com que foi feita
refletiam um questionamento em relao a no insero de prioridades e aes do seu
movimento especfico nas aes que iriam compor a cdula de votao nas plenrias
temticas LGBT do corrente ano.
O processo de articulao se faz tanto dentro quanto fora do espao do OP. A
conjuntura que possibilita a insero de um determinado grupo que no tenha uma temtica
especfica em outra temtica relaciona-se tambm proximidade histrica (parcerias prexistentes entre os grupos) ou institucional (quando os grupos eram atendidos por uma
secretaria ou coordenao especfica) que h entre o grupo e a temtica. Isso nem sempre
pode refletir diretamente o ponto de interseco entre diferentes grupos, mas a aproximao
visualizada em outros campos do espao social pode refletir-se no Oramento Participativo.
Nesse sentido, a proximidade visualizada no OP o reflexo de uma aproximao anterior.
Como exemplo desse processo de articulao anterior ao espao do OP, vale destacar a fala da
entrevistada que participa da plenria temtica de Mulheres e como foi iniciada sua
participao tanto no OP como no movimento de mulheres.
Eu comecei nas regionais mesmo. Assim que comeou o oramento eu fui, na gesto de Joo Paulo n, eu
fui eleita delegada pela regional a depois eu vim, quando eu percebi que a temtica era mais a minha
praia, como se diz, porque a temtica da mulher, eu milito no movimento de mulheres, fao parte tambm
do frum de mulheres de Pernambuco, a eu resolver fazer o controle social na temtica da mulher. Eu
tenho militncia, no no movimento de mulheres, no movimento popular desde 1987, 88, na Mata Sul do
Estado. Porque meu ex-marido ele, a gente tinha uma parcela, um pedao de terra no Engenho Liberal e l
a gente criou a associao dos pequenos produtores da agrovila liberal. E eu no participava da diretoria
porque eles l s queriam homens mas eu ficava por traz de tudo, eu que resolvia tudo na associao e
chamavam inclusiva a gente de casal vinte porque pra onde ele ia eu tinha que ir junto pra resolver. Era
muito machista os homens. Acabou que eu comecei a organizar as mulheres tambm l nas parcelas,
comecei a organizar as mulheres. Teve uma reunio em que os homens no foram, a diretoria de homens
no foi e quem foi fui eu com um grupo de mulheres pra resolver o problema da associao e a partir da
eu comecei a me interessar pela organizao de mulheres. (...) A em 1997 comecei a militar novamente
no movimento de mulheres. A partir de 2006, foi quando comeou a temtica da mulher, a foi quando
comeamos a militar l tambm, participar do OP. (Mulheres)

Esse carter deve-se tambm a relaes de equivalncia que se inserem no espao do


OP com o intuito de questionar o discurso hegemnico ento existente. Esse discurso

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

102

hegemnico varia de acordo com a plenria temtica e a estratgia utilizada pelos diferentes
movimentos tambm varia, o que vale salientar que, a partir da estratgia adotada, so
produzidos discursos com maior ou menor fora contra-hegemnica.
A gente tem conseguido muita coisa n, na plenria temtica, porque a gente chama o secretrio, chama
os gestores pra t l nos frum temtico pra dar resposta pra a gente. A gente tem avanado muito nesse
processo, tem gestor que barra ainda n, no entende qual o papel do frum n, mas tem gestores que
abraam a causa e vai pra l. Por exemplo, tinha uma gestora antiga no Programa Multicultural que no
queria saber do frum temtico de cultura. A gente chamava, convocava, convidava, e ela simplesmente
no ia, mandava uma pessoa sem nenhuma explicao pra o Multicultural, e esse Programa Multicultural,
ele por sete anos ele votado como prioridade no frum temtico de cultura. A gente tira trs prioridades,
e uma das prioridades, por incrvel que parea no 2010, a gente votou, as trs prioridades mais votadas foi
o Programa Multicultural. Foi nessa que a gente se debruou porque as regies desce pra cidade escolher
as prioridades, ento, a prioridade do Programa Multicultural, ento a gestora do Programa Multicultural
no querer ouvir a gente, ento no aparecia, foi uma guerra muito grande. At que logo quando Joo da
Costa assumiu a gente conversou com os gestores da cultural que no era interessante trazer essa pessoa
de volta pra o Programa Multicultural, ento foi mudada a pessoa. (Cultura)

A partir da observao, nota-se que, em prol de um discurso nico, tornam outros


discursos um tanto opacos em benefcio de outros considerados como prioritrios. Esse
discurso hegemnico no produzido no OP e pode ser nesse espao modificado que se nota
mais claramente, mas exterior ao OP. Pode ser um construto dos movimentos sociais ou da
prefeitura, mas em grande medida uma produo conjunta do governo com a sociedade
civil. Contudo, no podemos negar uma maior participao do governo na elaborao desse
discurso, no que se refere ao discurso elaborado a partir do que expresso nas prioridades
eleitas nas plenrias temticas, e sendo assim, o movimento social tem um poder de
interferncia bastante inferior aos dos rgos da prefeitura, as secretarias. Vale salientar que
essa conjuntura vem mudando e o poder de deciso do que compe as cdulas passa
gradativamente aos atores da sociedade civil. O reflexo dessa tenso pode ser encontrado no
Frum de Cultura e LGBT onde:
Eu fui primeiro conselheiro tirado da regional, eu no fui pela temtica, e quando chegava l pra me
reunir com o atual hoje prefeito que era o secretario de planejamento, eu questionava muito porque eu
sempre tenho a questo cultural, eu questionava muito porque no tinha conferncia. Ento uma vez ele
disse: bicho, voc era pra estar no frum temtico de cultura, e isso eu acho importante pra cidade, ter a
conferncia, ter um conselho renovado. Ento assim, a gente compactou com alguns companheiros da
regio, eu disse: olha, acho que t querendo ir pra temtica de Cultura. E assim a gente fez um tipo de
uma discusso l, e viu a necessidade da gente vir pra frum temtico de cultura. Ento eu vim pro frum
temtico, mas os fruns regionais eles so abertos como os fruns temticos de cultura. Eu tambm estou,
no porque voc s pode participar, ou voc do frum regional ou voc de uma temtica. Ento assim,
eu sou do frum de temtica, mas eu sempre acompanho o frum regional da minha regio. (Cultura)
Dentro do frum temos uma militante do movimento de prostitutas, realmente por causa dos travestis
que tambm fazem programas, trabalham nas mesmas reas que as mulheres e eles se unem, porque
assim, os travestis, muitos se consideram mulheres, tanto que eles fazem a mudana, optam pela
transformao, a transgenerizao n, mudana de sexo e eles lidam com, assim, eles convivem, no
numa harmonia perfeita, mas numa harmonia permitida entre os espaos. Porque querendo ou no existe a
disputa de espao entre eles, mas uma disputa sadia n, de construo. T se vendo porque a

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

103

representante do movimento t dentro do frum LGBT construindo com a gente, formando opinies e
lutando. (LGBTA)

Sobre a criao de uma nova plenria, que o caso de LGBT em 2009, temos uma
ligao ntima com as aes dos movimentos sociais. Essa caracterstica foi apontada por
todos os atores entrevistados sobre a criao das temticas, como a de Negros e Negras,
Mulheres e Juventude. Para melhor exemplificar, podemos citar duas falas, uma sobre a
criao da plenria temtica de Negros e Negras e a segunda sobre a criao da plenria
LGBT.
Quando o prefeito Joo Paulo assumiu a prefeitura do Recife, na poca props que a populao
participasse das propostas atravs do oramento participativo, e ns, ativistas Negros e Negras,
comeamos a participar. No ano seguinte, ns, conversando com o secretrio do oramento participativo,
na poca Joo da Costa, hoje atual prefeito da cidade, pedimos para que ele implementasse o frum de
Negros e Negras, e com isso, assim aconteceu e tivemos grandes conquistas do movimento, populao
negra recifense. (Negros e Negras)
Em 2007, a gente faz a primeira conferncia municipal LGBT aqui no municpio e a partir da, das
demandas que... o movimento, dentro do que precisa, dentro do municpio, se percebeu que precisava ter
o frum como os outros fruns do oramento participativo, em termos regionais, a gente ter espao pra
discutir o segmento LGBT. Na verdade o LGBT um segmento dentro de vrios povos n, ento a gente
t, a gente de cultura de matriz africana, a gente t na educao, a gente tem que discutir sade, mas a
gente precisa discutir as polticas LGBT para o municpio, ento a partir da a gente comeou a fomentar
esse debate dentro do governo e a foi quando, eh, [...] se pensou o frum LGBT temtico do oramento
participativo. E a o governo Joo Paulo sai, mas deixa o compromisso pra o governo de Joo da Costa, e
por esse compromisso, em 2009, agora, se cria o frum temtico LGBT do oramento participativo, por
qu? Porque a gente percebe que ns LGBTs estamos em todos os lugares, por exemplo, na regional
quando vamos discutir as barreiras, ns tambm temos famlias n, ento as famlias LGBTs muitas vezes
elas no eram bem atendidas, por exemplo, tinha a demanda da sade, principalmente as mulheres
lsbicas e os trans- e as transexuais ao atendimento a esse pblico. (LGBT B)

Tratando especificamente dessas duas temticas, devido religio de matriz africana, h


uma grande participao da populao LGBT nas plenrias de Negros e Negras. Com a
criao da plenria especfica para essa populao, vrios participantes migraram para a nova
temtica. O debate outro; ento, no de se estranhar a participao em mais de um frum,
mesmo que a participao mais ativa acabe sendo centrada em uma das temticas, justamente
aquela que mobiliza uma identificao maior nos grupos ou nas demandas que so
apresentadas. Contudo, vale ressaltar que essa relao no pode ser em nenhum momento
naturalizada. Ao nos debruar sobre o discurso das entrevistas, encontramos casos de
pessoas que iniciaram a militncia no movimento da Juventude e hoje esto envolvidas com a
temtica LGBT, ou, ainda, o exemplo de participantes de Negros e Negras que atuavam na
plenria de Cultura e que posteriormente aderiram de forma mais ativa na plenria de Direitos
Humanos.

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

104

Visto que a participao como delegado ou delegada limitada a uma plenria, uma das
principais estratgias utilizadas pelos movimentos a insero de diferentes atores do
movimento nas diferentes temticas. Esse quadro foi observado em quase todos os
entrevistados. O nico caso que no segue essa dinmica tambm o nico em que o
entrevistado no participa de nenhuma organizao da sociedade civil organizada. O caso
abaixo descreve bem o que encontramos nessas entrevistas.
uma rede n que a gente faz [Rede Reao, JPFFA]. A gente colocou muitas pessoas, nessa rede que a
gente formou l no Ibura. Ela, a maioria, a gente discute nas plenrias: voc vai pra onde?, Tu acha
melhor onde? A gente tem o departamento de LGBT da Rede Reao [Rede de Articulao Scio
Cultural e Desportiva do Ibura e Jordo, JPFFA] e tem vrias pessoas que esto na plenria de LGBT, vai
pra cada temtica. O pessoal da coordenao de mulheres tal l na plenria de mulheres, tu ts
entendendo? Como a gente vai tambm pra quem fica na regio, que a gente no pode deixar a regio
descoberta, no ? Porque l se discute a poltica pra regio. A gente t nas temticas, mas tambm a
gente t na regio. E t tudo amarradinho, t tudo dando certo. E assim, devolvendo. Por exemplo: o
conselheiro, o conselho de juventude a gente elegeu um da regio nossa pra t l no conselho de
juventude, e vai ter o frum de juventude. Ento, a gente t trabalhando tambm pra colocar pessoas l
(Cultura).

Sobre as aproximaes entre diferentes identidades observadas nas plenrias do OP,


podemos encontrar vrias dessas aproximaes a partir das falas de alguns dos entrevistados:
Tabela 4 - Aproximao Identitria
Temtica Transcries

Negros e Negras

Eu posso militar dentro do movimento LGBT, mas o LGBT tambm tem as


mulheres, tem os Negros e Negras, tem a educao, tem desenvolvimento social,
assistncia social, tem sade, tem idoso, n, tem os deficientes tambm n, ento
tem os cadeirantes, ento essas temticas, elas se juntando d uma coisa s.
Ns temos presente em nossos fruns eh [...] religies de matriz africana,
juventude que muito presente. Idosos, tambm, que ns fazemos parte
tambm de representao de idosos. Tem pessoas de todas as temticas, no
frum tem tambm deficientes, eh, pessoas com deficincia. No prprio frum
muito dinmico e que faz toda discusso racial com outros recortes.
Porque ali s no vai LGBTs, vai hetero, vai me de LGBT, vai irmo, vai primo, vai a
comunidade, a comunidade vai aquele espao apoiar aquele amigo que t l
lutando pelos seus direitos e positivo essa construo.

LGBT

Mulher

Os LGBTs, eles se encontram muito com as matrizes africanas, eles esto muito
dentro das matrizes africanas, porque uma religio que aproxima, que permite,
n, claro, [...] ento os LGBTs esto dentro das matrizes africanas, muito, e dentro
do movimento de mulheres tambm, as lsbicas esto muito fortes, as lsbicas e
bissexuais.
Ns, enquanto frum temtico da mulher, trabalhamos tambm com as mulheres
idosas, trabalhamos com as mulheres negras, trabalhamos com as lsbicas, tem
que ter.
Eu acredito que, como eu disse a voc antes, agora est havendo muita integrao,
t interagindo todas as secretarias em relao temtica da mulher, porque a
questo de gnero ela perpassa por todas as secretarias, necessria, n. Ns,

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

105

enquanto frum temtico da mulher, trabalhamos tambm com as mulheres


idosas, trabalhamos com as mulheres negras, trabalhamos com as lsbicas, tem
que ter.

Direitos Humanos

O frum de direitos humanos quando saiu ele j tinha criado algumas outras
temticas, que so dentro de direitos humanos, mas que criaram vida prpria. Eu
costumo dizer pro pessoal que a temtica de direitos humanos, ela t dando cria,
t procriando, n.

Quando se enfoca a participao, o entrevistado que, alm do OP participa do conselho


de sade, descreve o papel do conselheiro:
o conselheiro no t discutindo uma sade pra um, t discutindo uma sade para todos. E tem a anemia
falciforme do negro, que a gente vem batendo muito dentro do conselho, tem avanado um bocado, tem
tambm a sade do pessoal do homossexual, a questo da preveno, como feita mesmo? T sendo feita
a questo da preveno sobre a questo da DST/AIDS, no ? (Cultura)

O ponto levantado por ele a necessidade de se pensar em aes para grupos


especficos no interior de uma poltica universalista. O debate trazido pelo entrevistado deixa
evidente o debate travado sobre a elaborao de polticas para grupos especficos,
principalmente em consider-las antagnicas a polticas universalistas. A partir do discurso do
ator acima, esse argumento no se sustenta. No haveria duas formas dicotmicas de ao
poltica, mas sim duas formas complementares de ao. A partir da fala do entrevistado
poderamos at dizer que no h uma diferena entre dois tipos de poltica, a poltica pblica
deve ser para todos e s atinge esse objetivo se detiver um olhar nas especificidades. A
especificidade est sendo inscrita como parte de um discurso de universalizao: porque se
quer promover a igualdade e se percebe que isso exige, de um lado, a incluso de grupos
ignorados ou marginalizados, e de outro, a necessidade de respeitar suas especificidades. J
que h grupos que demandam outro tipo de ateno, se esta no for disponibilizada, os
componentes desses grupos no tero acesso a um sistema de sade universal, ao menos em
sua concepo, visto que na prtica a realidade outra. A partir da entrevista, o foco dado
para a sade. Contudo, esse discurso pode ser reproduzido tambm na educao, nas aes
envolvendo a insero no mercado de trabalho, entre outras:
A gente foi pegando corpo dos movimentos n [a construo do debate se deu no interior dos movimentos
sociais, JPFFA], resgatando muita coisa que a comunidade queria com a questo das polticas pblicas,
porque diz que a comunidade do Ibura uma comunidade violenta, uma comunidade [...] pra mim a
maior violncia que tem a falta de polticas pblicas, que muitas vezes a gente no tem acesso coisa
nenhuma. Pra tu ter uma ideia, equipamento cultural no Ibura e em outras comunidades, no tem nenhum;
um teatro, um cinema, isso tudo no centro, tudo no foco n, quantas pessoas no gostariam de ir pra um
teatro e pra um cinema e no tem condio de chegar at ele? Ento assim, ns comeamos uma luta no
oramento participativo, apesar do Ibura ser morros n, a gente sempre deixava uma brechinha pra
colocar a cultura, porque a gente acha que a cultura inclui, a cultura resgata, a cultura gera cidadania.
(Cultura)

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

106

Alm das demandas acima colocadas tambm notamos nas cdulas de votaes e
inseridas entre as plenrias eleitas aes que envolvem a ampliao de espaos de
participao, como conferncias municipais, criao de diretorias, conselhos, gerncias,
fruns e secretarias, alm da insero da temtica em grupos de trabalho das mais diferentes
reas, como educao e sade. As demandas envolvem tambm aes voltadas para a
ampliao da participao, o que poderia proporcionar maior poder de deciso. Nesse sentido,
o ponto fundamental que refora a importncia dada a essas temticas foi a realizao das
Conferncias Municipais da Mulher, da Cultura, dos Jovens e dos Negros e Negras.
Nas conferncias so decididas as polticas municipais sobre um determinado tema, so
sugeridas leis e modelos de ao que a prefeitura deve tomar. Isso demonstra que esses grupos
culturais tendem a buscar uma ampliao da participao, as plenrias temticas no foram
suficientes para suas necessidades e interesses. A partir de um primeiro espao participativo,
que pode ser tanto as plenrias temticas do OP como os espaos participativos anteriores, a
demanda por conferncias amplificada e tende a se multiplicar entre as temticas. O que
ocorre com a nova gesto so mudanas que se abrem participao no s de associaes,
mas tambm de outros grupos e indivduos que no fazem parte de nenhum grupo que tm a
possibilidade de participar das votaes.
Vale ressaltar que a questo cultural aqui levantada no est apenas vinculada ao
Oramento Participativo, mas a vrias polticas que esto direta ou indiretamente vinculadas a
ele. Como exemplificao, pode-se citar o Programa Multicultural que atuou como ponto de
(re)encontro de vrias pessoas que pensam a cultura em suas RPAs e as prprias
conferncias , realizao que fez parte de uma proposta das plenrias temticas e que tem
sua execuo diretamente atrelada a esses espaos. A partir das prioridades executadas nos
fruns e plenrias de Negros e Negras, as aes que foram citadas como de extrema
importncia pelo entrevistado foram:
A primeira conferncia municipal da igualdade racial, que dentro da conferncia conseguimos aprovar a
criao da diretoria da igualdade racial, que na poca ficou Lindivaldo Junior frente, e hoje quem
responde a Rosilene Rodrigues. Criamos tambm atravs do frum, por sua vez tambm dentro do
conselho, da conferncia, eh, o Conselho de Igualdade Racial da cidade. Criamos tambm o Grupo de
Trabalho tnico-Racial na Educao da cidade, a Gerncia de Sade da Populao Negra tambm da
cidade do Recife. (Negros e Negras)

Alm disso, a criao dos espaos favorece grupos, antes marginalizados, que podem
recuperar sua auto-estima, participando dos espaos e buscando aes opostas s que vinham
sendo feitas anteriormente pela gesto municipal a partir das secretarias municipais. o caso

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

107

das pessoas praticantes de religies de matriz africana, sobre as quais o entrevistado faz um
destaque:
Gostaria muito de destacar as pessoas de religies de matriz africana, porque era um grupo que
participava menos e hoje eles cresceram bastante dentro do frum, na cidade em geral, tanto que eles
fizeram as caminhadas, n, a terceira acho, que vai ter a quarta agora, com o povo de terreiro, e foi um
avano, porque eram pessoas que viviam muito excludas tambm, como todos Negros e Negras, mas da
religio, realmente, eles viviam excludos, eram escondidos e hoje colocam mais a cara, participam mais
da ao. E o frum foi um espao que eles acharam para se apresentar para a sociedade como um todo:
eu estou aqui, eu existo, minha religio no demonaca. (Negros e Negras)

A experincia da participao e da insero no debate favorece tambm o surgimento de


outras temticas, e assim, a ampliao da participao. Isso evidente, como j foi descrito
acima, no caso da plenria de Direitos Humanos. J discutimos isso a partir da criao da
temtica e da formulao das demandas, mas interessa reforar esse aspecto a partir da fala de
um delegado do Frum de Direitos Humanos:
Ento assim, como LGBT, que era de direitos humanos, de juventude que agora tem o frum novo. (...) A
gente v de forma positiva, lgico que dentro desse novo paradigma, dentro do OP, o que tem muito a ver
com a temtica de Direitos Humanos que tem uma importncia to grande que voc v que ela t, como
falei, procriando n, t dando vida pra outras temticas. E a gente v dentro desse novo paradigma um
novo desafio pra que a gente crie novas discusses dentro do frum temtico de Direitos Humanos. (...)
Isso se deve tambm participao desses segmentos no frum de Direitos Humanos e da necessidade de
ter uma discusso mais especfica em relao a esses assuntos. (Direitos Humanos)

O formato do OP elogiado por todos os entrevistados, considerado como um espao


de discusso. Este um ponto bastante problemtico. No que tange s principais mudanas,
prope-se sua ampliao e regionalizao das plenrias temticas. Contudo, as demandas
eleitas em muitos casos no so cumpridas ou executadas e este resultado negativo revelado
pelos entrevistados. O discurso de crtica nesse sentido no recai em nenhum momento na
figura do ento prefeito, Joo da Costa, ou na estrutura bsica do OP. Quando so indicados
os fatores que levam a no execuo das prioridades eleitas, o peso recai nas Secretarias em
que as demandas so personificadas nas figuras dos seus gestores ou funcionrios.
Nesse sentido, a culpa, referida de forma branda em muitos dos casos, atribuda
falta de sensibilidade de alguns gestores pblicos, principalmente das Secretarias de
Educao e Sade e, em um patamar mais abaixo, Secretaria de Desenvolvimento
Econmico. O problema que contra a dita falta de sensibilidade mantida uma relao de
submisso porque no h maiores conflitos ou luta por parte dos movimentos. As
reivindicaes so feitas a partir da continuidade da demanda nas cdulas de votao, em
grande parte na sua reeleio como prioridade e em debates no interior dos fruns. No h,
entretanto, nenhuma garantia que as demandas sero cumpridas. Outro discurso que seria

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

108

necessria a abertura de algumas secretarias ou coordenaes. Esse argumento baseia-se no


fato de que para cada temtica h uma secretaria ou coordenao responsvel. A existncia
desse instrumento facilitaria, supostamente, junto a outras secretarias, a execuo das aes
eleitas nas temticas. Alguma sinalizao para esse ponto pode ser visualizada nas falas
descritas acima. Para reforar esse contexto, sugestivo o argumento de uma entrevistada que
participa do frum temtico de Mulheres.
As temticas, pelo menos a da mulher, ela depende de vrias secretarias e agora que o prefeito Joo da
Costa e a nova secretria ela tem, assim, feito mesmo essa poltica de integrao entre as outras
secretarias, porque uma de nossas prioridades a violncia contra a mulher, que depende da Secretaria da
Mulher mesmo, porm, gerao de renda depende da Secretaria de Desenvolvimento Econmico. (...) No
dia da conversa com o secretrio, mas nesse dia mesmo, a gente ficou o tempo todo questionando com ele
o que que tinha sido feito pras mulheres. Ele s falava, at a linguagem dele mesmo era uma linguagem
machista, entendeu? Ele no tinha nada, nada, no fez nada. E uma de nossas prioridades , todos os anos,
a gerao de renda para as mulheres, porque a gente entende que a mulher s tem independncia quando
ela tem autonomia financeira. Como ela vai ser independente se no tem autonomia financeira? E uma
das questes que todos os anos sai como prioridade e at agora nada foi realizado. A prefeitura, a gesto
tem feito algumas coisas na questo de feiras de artesanato com as mulheres, mas assim, pegar a poltica e
levar para discusso pra as mulheres mesmo, at agora nada. (Mulher)

Um ponto que se torna problemtico a percepo do OP, pela sociedade civil, menos
como um espao de deliberao do que como um espao de discusso e mobilizao. H nas
falas certa omisso e passividade com relao execuo das aes. Quando questionados
sobre esse ponto sempre feito, de sada, um elogio ao espao do OP e algumas crticas
dirigidas a determinadas secretarias. Em alguns casos, os entrevistados s tocam no assunto
da falta de execuo das demandas eleitas que algo recorrente quando so questionados
diretamente sobre isso. Raramente eles tocam nesse ponto quando questionados sobre os
problemas e dificuldades enfrentadas no OP. Vejamos um exemplo de quando isso ocorre:
1. Existe uma certa dificuldade na realizao, por exemplo das prioridades, de todas as prioridades que
ns votamos tanto no OP quanto na conferncia da mulher. S foi realizada a criao da secretaria. Ele
bom quando ele empurra a sociedade, ele mobiliza a sociedade pra organizao. (Mulheres)
2. Muitas vezes demora, passa trs, quatro anos pra executar, mas a gente t colocando l, t l
documentado no papel e a gente t cobrando da gesto. (Cultura)
3. Onde a gente diz na cara do cara onde t errando, qual o gestor que t errando, qual o gestor que no
t pactuando com a comunidade. (Cultura)
4. A participao a gente tem que ocupar, se a gente no ocupar esses canais de participao como e que
a gente vai mudar a cara da cidade? (Cultura)
5. O oramento participativo temtico bom porque a gente consegue trabalhar em parceria visando
polticas pblicas para uma populao em especfica da qual existe o racismo aqui e ns estamos
trabalhando para que as pessoas se conscientizem que todos somos iguais. (Negros e Negras)

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

109

A prefeitura, ao responder o que o Oramento Participativo, o define como um


importante espao de debate e definio dos destinos da Cidade. Nele, a populao decide as
prioridades de investimentos em obras e servios a serem realizados a cada ano, com os
recursos do Oramento da Prefeitura (Prefeitura da Cidade do Recife). Como citado, o OP
um espao de debate e definio de prioridades, mas at que ponto essas prioridades so
executadas? Pelas falas transcritas acima, nota-se que os atores reconhecem o OP mais como
um espao de mobilizao e de debate.
Por um lado, no possvel afirmar que no exista um real interesse na realizao das
prioridades eleitas. Por outro lado, h uma extrema aceitao por parte dos participantes do
OP das limitaes do processo. A proximidade dos entrevistados com o partido dos
Trabalhadores (PT), o mesmo partido do ento prefeito Joo da Costa, propicia o exame sobre
at que ponto essa relao pode ter influncia nas crticas ao OP? Ressoa o discurso de que o
OP tem problemas. Contudo, foi e um avano fundamental para a cidade do Recife, um
avano justamente trazido pelo prprio PT.
Essa relao bastante prxima entre sociedade civil e governo acaba se transformando
em uma faca de dois gumes. Ao mesmo tempo em que favorece o dilogo entre os dois, muda
mesmo que parcialmente a realidade social, principalmente a partir da execuo de demandas
da sociedade civil. Reforamos aqui que h uma dificuldade na execuo das prioridades
eleitas, embora isto no queira dizer que no encontremos aes executadas. Para os
entrevistados h uma mudana real, principalmente nas aes que no envolvem alocao de
recursos e mais participao no processo de deciso.
O grande problema que a partir do momento em que se legitima o discurso que encara
o OP como um espao de discusso e no como um espao de participao em que as
demandas eleitas devem ser cumpridas e que o processo de controle social deve ser presente e
ativo, no h como considerar o OP como um espao voltado para mudanas reais. Com a
execuo das poucas aes que foram eleitas tambm se cria uma espcie de dvida de
gratido, que obscurece as limitaes e falhas do processo. Este tipo de relao torna-se
mesmo um elemento perigoso na medida em que o OP passa a ser visto apenas como um
espao de debate, e a partir da, a execuo de um percentual bastante reduzido das demandas
parece ser suficiente para contentar os grupos que deles participam.
De fato, o Oramento Participativo da Cidade do Recife revelou-se um excelente espao
de disputa para observarmos aquilo que tnhamos interesse nesta pesquisa. A partir dos grupos
que trabalham com temticas culturais e identitrias levantados foi possvel observar como
eles se relacionam e se influenciam no interior de um espao de participao. Mais do que

Identidade e Articulao: As Demandas dos Novos Movimentos Sociais no OP

110

isso, foi possvel tambm verificar alguns discursos hegemnicos que norteiam as temticas,
os grupos mais representativos e os menos influentes, alm das diferentes estratgias
utilizadas para a obteno de prioridades eleitas e a consequente execuo das demandas.

Consideraes Finais

111

CONSIDERAES FINAIS

Ao nos questionarmos sobre como se articulam as diferentes identidades ou os


chamados novos movimentos sociais em prol de suas demandas e objetivando corrigir as
desigualdades a que vm sendo submetidos, os espaos de participao surgem como um
universo de anlise bastante frtil para a anlise dessa questo fundamental. Dentre os
diversos espaos de participao onde poderamos nos debruar, o Oramento Participativo
surge com um carter mpar e fundamental para o trabalho que pretendamos fazer, por sua
visibilidade poltica e social recente e sua expanso para alm das experincias isoladas.
Procuramos estudar especificamente as plenrias temticas como objeto central onde
encontraramos os elementos necessrios para realizar os nossos objetivos. De fato, no foi
uma observao equivocada: o OP da Cidade do Recife, especialmente as plenrias temticas,
foi e continua sendo um espao privilegiado para o estudo proposto e para futuras pesquisas
que tenham um recorte semelhante ou que sigam uma linha mais tradicional no estudo da
participao poltica.
Na gesto de Joo Paulo houve uma interao entre o governo e organizaes nogovernamentais. Desde o perodo de redemocratizao, h uma tradio por parte das ONGs e
atores da sociedade civil de trabalhar com temticas de cunho identitrio. A incluso das
organizaes no-governamentais na definio da metodologia, na participao das plenrias
e no estmulo formao de novos atores que venham interferir nos espaos do OP confere
uma nova postura a estes espaos, inserindo em seu modelo uma maior ateno s questes
culturais. Houve de fato um avano? Houve, no questionamos esse ponto. Contudo, que tipo
de avano foi esse? A exclusiva abertura escuta dos grupos na metodologia do OP
representa um avano limitado, parcial e at certo ponto cria uma nvoa sobre problemas que
esto submersos. A influncia dos grupos na elaborao da metodologia fundamental, alm
do carter fiscalizador em uma real gesto compartilhada. Sem esses elementos esse processo
no passa de um instrumento de escuta e no de deliberao.
Um dos avanos do OP que h uma tendncia na poltica brasileira em assumir uma
poltica assimilacionista, em que as diferenas no so evidenciadas e quando possvel so
colocadas para debaixo de tapete. A criao das plenrias temticas vai de encontro a essas
polticas, fornecendo o reconhecimento das diferenas e disponibilizando espaos para que
demandas especficas sejam expostas. O ponto justamente este: s expostas? O OP da

Consideraes Finais

112

Cidade do Recife se assume como um espao de deliberao e no como um espao de escuta.


No podemos negar que h uma ateno ao recorte identitrio e isto se evidencia a partir das
plenrias temticas existentes e de seu processo de formulao. Contudo, s a abertura de
espaos e a no-constatao de mudanas substantivas na realidade dos atores envolvidos
enfraquecem o espao, fazendo com que seus resultados fiquem aqum do que poderiam ser.
Outros pontos fundamentais foram trazidos com esse trabalho. Entre eles podemos citar
o nvel terico e metodolgico. Na realizao de pesquisas sobre participao poltica,
especialmente sobre OP no Brasil, h uma base terica corrente que poderamos ter utilizado
aqui. Mas ela nos pareceu limitante e insuficiente para dar conta da dimenso identitria como
parte inseparvel da formulao e negociao das demandas trazidas ao espao do OP. A
utilizao de uma base terica ps-estruturalista e mais especificamente baseada na teoria do
discurso forneceu balizas mais seguras. Trouxe, portanto, novas questes, novas reflexes,
novos desafios, um novo olhar, enfim, sobre esses espaos de participao.
No sentido de esgotar os objetivos estamos cientes que no foi possvel, e diramos
mais, ficamos longe de cumpri-los rigorosamente. Na realidade nunca foi palpvel o sonho de
esgotarmos o estudo do objeto, mantemos esse sonho como estmulo para alcanarmos o
mais longe possvel nas nossas pretenses, e assim, cumprirmos da melhor forma aquilo a que
nos propomos. Dificuldades de campo tambm foram encontradas, metodologias tiveram que
ser repensadas e a dinmica em que se deu esse trabalho que o tornam o que ele .
Uma das propostas do trabalho, que no foi possvel concretizar, mas que permanece
como focos de interesse para trabalhos empricos futuros, a elaborao de um perfil dos
participantes e delegados das plenrias temticas. Sobre os fruns regionais, tanto do OP do
Recife quanto de outros municpios, h uma maior descrio nesse sentido, mas sobre as
plenrias temticas sempre h um dficit de informaes. No foi possvel a realizao desse
trabalho devido dificuldade de se conseguir os dados necessrios junto Prefeitura.
Do que foi feito, ao voltarmos nosso olhar sobre as plenrias temticas, o primeiro
passo foi definir quais seriam as temticas estudadas e quais grupos encontraramos. Vimos
que em todas as temticas seria necessrio um olhar mais cuidadoso e no exclusivamente
enfocado nas temticas que tm um recorte identitrio mais evidente como as plenrias de
Cultura, LGBT, Juventude, Mulher e Negros e Negras. Sendo assim, as plenrias estudadas
foram as de Assistncia Social, Sade, Educao, Cultura, Desenvolvimento Econmico e
Turismo, Mulher, Juventude, Negros e Negras, Direitos Humanos e Segurana Cidad, LGBT
e Turismo; e os grupos foram os de Crianas e Adolescentes, Deficientes, Idosos, Juventude,
LGBT, Mulher e Negros e Negras.

Consideraes Finais

113

Em relao tanto aos grupos quanto s temticas, notamos que h uma articulao muito
evidente. Encontramos tambm grupos que no foram (ou so) contemplados em alguma
temtica especfica participarem de outras temticas, tanto as especficas de algum grupo,
quanto sem associao a algum grupo especfico. Alm disso, essa articulao se baseia em
dois pontos fundamentais: a) uma relao de equivalncia entre grupos precede o espao do
OP e nesse espao so refletidas; b) principalmente a partir das demandas eleitas, torna-se
evidente o carter de mltiplo pertencimento ou as diferentes posies de sujeito em que se
encontram os atores envolvidos no processo do OP. H, portanto, diferentes tipos de atores
com diferentes demandas e com diferentes estratgias de enfrentamento das desigualdades.
No que tange ao histrico dos grupos que participam dos referidos espaos, nota-se que
as privaes ocorrem no campo material (econmico) e cultural (simblico), e nas relaes de
poder (Pinto, 2008; Cifuentes, 2008). Essas demandas mantm uma relao de extrema
proximidade e, como as relaes de desigualdade so encarnadas nesses trs campos, as
demandas e aes que buscam a superao das desigualdades perpassam esses trs nveis.
Sendo assim, no camos na tentao de tentar categorizar as demandas que compunham as
cdulas de votao ou as prioridades eleitas em alguma categoria. Esse seria um erro fatal,
porque sempre iramos deixar algo de fora, pois no dominvamos o contexto da
reivindicao ou o discurso de cada uma das demandas. A tentativa de categorizar estaria
fadada ao erro por observar o bvio e deixar passar o que no est to explicito, mas que nem
por isso deixa de estar presente.
Sobre a execuo das demandas eleitas nas plenrias temticas do OP, nota-se que seu
cumprimento est diretamente atrelado a uma articulao entre o movimento social, a
secretaria, diretoria ou gerncia responsvel pela temtica, e as diversas Secretarias da
prefeitura. No podemos consider-lo um processo deliberativo, o que votado e eleito no
tem nenhuma garantia de que ser realizado. H, portanto, uma completa dependncia das
secretarias que devem executar as aes. Como visto acima, nem sempre as secretarias tm a
boa vontade de cumprir o que foi definido no OP. Desse modo, o OP releva-se mais uma
instncia consultiva do que propriamente deliberativa e esse um problema central que deve
ser observado.
O reflexo deste entrave que grande parte das prioridades eleitas no so executadas.
Alm disso, no h um questionamento maior dos participantes do movimento social sobre
essa falta de execuo. Na realidade, observa-se certo conformismo pela existncia de um
espao em que eles possam levantar suas questes e lanar suas demandas para a Prefeitura.
Uma questo que podemos levantar at que ponto esse conformismo no est associado a

Consideraes Finais

114

um processo de cooptao dos atores envolvidos por parte do governo. Vale lembrar a esse
respeito que a grande parte dos entrevistados que so atores fundamentais nos fruns
temticos do OP, tem uma ligao direta com o partido da atual gesto.
Nosso trabalho no teve a inteno de fazer uma anlise aprofundada sobre o OP da
Cidade do Recife. A inteno foi observar como a articulao e interao entre diferentes
grupos identitrios se dava no interior desse espao. Contudo, no seria possvel realizar esse
objetivo principal sem o mnimo de descrio e anlise do Oramento Participativo e por essa
razo dedicamos parte significativa do trabalho a existncia do OP. De fato, foi uma escolha
feliz e acredito que esse trabalho pode contribuir fundamentalmente em dois sentidos. O
primeiro refere-se metodologia empregada para se pensar tanto sobre a participao poltica
como acerca dos espaos pblicos de participao. Este um caminho interessante com
desdobramentos suficientes para o desenvolvimento de novos olhares sobre esse objeto de
pesquisa. O segundo est atrelado elucidao dos meios e formas de articulao mobilizadas
pelos grupos que trabalham com temticas culturais e identitrias ou propriamente os novos
movimentos sociais. Existe muita pesquisa sobre esses movimentos e uma gama bastante
interessante de teorias, contudo, pensar luz dessas teorias e buscar aproxim-las de outras
temticas como a da participao, utilizando-as para refletir sobre um contexto mais local,
este encaminhamento, enfim, contribui com elementos fundamentais para se pensar o social e
o poltico.

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ANEXOS

Imagem 1 | Cdula de Votao da Plenria Temtica de Assistncia Social (2007) - Frente

Imagem 2 | Cdula de Votao da Plenria Temtica de Assistncia Social (2007) - Verso

Foto 01| Plenria Temtica de Direitos Humanos


Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento
Urbano e Ambiental. Coordenao do Oramento Participativo

Foto 02| Plenria Temtica de Cultura


Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento
Urbano e Ambiental. Coordenao do Oramento Participativo

Foto 03| Plenria Temtica Negros e Negras


Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento
Urbano e Ambiental. Coordenao do Oramento Participativo

Foto 04| Plenria Temtica LGBT


Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento
Urbano e Ambiental. Coordenao do Oramento Participativo

Foto 05| Plenria Temtica de Negros e Negras


Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento
Urbano e Ambiental. Coordenao do Oramento Participativo

Foto 06| Plenria Temtica de Negros e Negras


Fonte: Prefeitura do Recife. Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento
Urbano e Ambiental. Coordenao do Oramento Participativo