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Controle da administrao pblica

Diogo Dias Ramis


Resumo: O presente artigo tem como objetivo discorrer brevemente sobre o
controle da administrao pblica, seu conceito e classificaes. O controle
da administrao pblica de grande importncia no ordenamento jurdico
brasileiro, tendo como objetivo sustentar a sua atuao em conformidade com
os Princpios Constitucionais e com normas encontradas nos atos normativos.
Palavras-chave: Administrao Pblica; Controle; Classificao; Controle
Judicial.
Sumrio: 1. Conceito de controle da administrao pblica. 2. Classificao
das formas de controle da administrao pblica. 2.1. Conforme a origem.
2.1.1. Controle interno. 2.1.2. Controle externo. 2.1.3. Controle externo
popular. 2.2. Conforme o momento do exerccio. 2.2.1. Controle prvio ou
preventivo (a priori). 2.2.2. Controle concomitante. 2.2.3. Controle
subsequente ou corretivo (a posteriori). 2.3. Quanto ao aspecto controlado.
2.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade. 2.3.2. Controle de mrito. 2.4.
Quanto amplitude. 2.4.1. Controle hierrquico. 2.4.2. Controle finalstico.
3. Controle judicial da administrao pblica. 3.1. Meios de controle
judicirio. 3.1.1. Habeas corpus. 3.1.2. Habeas data. 3.1.3. Mandado de
segurana individual. 3.1.4. Mandado de segurana coletivo. 3.1.5. Ao
popular. 3.1.6. Ao civil pblica. Referncias
1. CONCEITO DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
Para iniciar o entendimento de o que o controle da administrao pblica,
cabe se utilizar do conceito da palavra controle, em tema de administrao
pblica, utilizado pelo Professor Hely Lopes Meirelles, dizendo que controle
a faculdade de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou
autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
J se utilizando deste conceito, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo
conceituam o controle da administrao pblica dizendo que esta tanto o
poder como o dever, que a prpria Administrao (ou outro Poder) tem de
vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou por meio de rgos especializados, a
sua atuao administrativa. o controle que o Poder Executivo e os outros
rgos administrativos dos demais Poderes tem sobre suas prprias
atividades, tendo como inteno a legitimidade de seus atos, mant-los
dentro da lei, a defesa dos direitos dos administrados e a conduta adequada
de seus agentes.
Assim, chega-se ao conceito mais simples de Fernanda Marinela, que explana
o controle da administrao como o conjunto de mecanismos jurdicos e
administrativos para a fiscalizao e reviso de toda atividade
administrativa.

Cabe ressaltar que o controle da administrao exercitvel em todos e por


todos os Poderes do Estado, devendo-se estender toda atividade
administrativa e todos seus agentes.
Qualquer atuao administrativa estar condicionada aos princpios expressos
no artigo 37 da Constituio Federal. Porm, no h um captulo ou ttulo
especfico, nem um diploma nico que discipline o controle da administrao.
Por outro lado, a existncia de diversos atos normativos colaboram com
regras, modalidades, instrumentos, rgos, etc. para a organizao desse
controle.
Portanto, este controle extremamente necessrio para se garantir que a
administrao pblica mantenha suas atividades sempre em conformidade
com os referidos princpios encontrados na Constituio e com as regras
expressas nos atos normativos tornando legtimos seus atos e afast-los da
nulidade.
2. CLASSIFICAO DAS FORMAS DE CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
Existem diversos tipos e formas de controlar a administrao pblica. Estes
variam conforme o Poder, rgo ou autoridade que o exercitar, ou tambm
pelo sua fundamentao, modo e momento de sua efetivao.
A classificao das formas de controle se dar, portanto, conforme: sua
origem; o momento do exerccio; ao aspecto controlado; amplitude.
2.1. Conforme a origem
2.1.1. Controle interno
O controle interno aquele que exercido pela entidade ou rgo que o
responsvel pela atividade controlada, no mbito de sua prpria estrutura. O
controle que as chefias exercem nos atos de seus subordinados dentro de um
rgo pblico considerado um controle interno. Segundo Marinela, todo
superior hierrquico poder exercer controle administrativo nos atos de seus
subalternos, sendo, por isso, responsvel por todos os atos praticados em seu
setor por servidores sob seu comando.
Sempre ser interno o controle exercido no Legislativo ou no Judicirio por
seus rgos de administrao, sobre seus servidores e os atos administrativos
praticados por estes.
A Constituio Federal, em seu artigo 74, determina que dever ser mantido
pelos Poderes sistemas de controle interno, estabelecendo alguns itens
mnimos que este controle dever ter como objeto, conforme exposto abaixo:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a


execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e
eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e
entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como
dos direitos e haveres da Unio;
IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
Em seu pargrafo primeiro, fica estabelecido que Os responsveis pelo
controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria. Ou seja, se torna obrigatrio a denncia de
qualquer irregularidade encontrada para o TCU.
2.1.2. Controle externo
O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos
administrativos praticados por outro Poder. Nas palavras de Hely Lopes
Meirelles, o que se realiza por rgo estranho Administrao responsvel
pelo ato controlado. Este mesmo autor utiliza como exemplo a apreciao
das contas do Executivo e do Judicirio pelo Legislativo; a auditoria do
Tribunal de Contas sobre a efetivao de determinada despesa do Executivo; a
anulao de um ato do Executivo por deciso do Judicirio; a sustao de ato
normativo do Executivo pelo Legislativo.
2.1.3. Controle externo popular
J que a administrao sempre atua visando o interesse pblico, necessrio
a existncia de mecanismos que possibilitem a verificao da regularidade da
atuao da administrao por parte dos administrados, impedindo a prtica
de atos ilegtimos, lesivos tanto ao indivduo como coletividade, e que
tambm seja possvel a reparao de danos caso estes atos de fato se
consumem.
O exemplo mais comum de controle externo popular o previsto no artigo 31,
3, da Constituio Federal, que determina que as contas dos Municpios
fiquem, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte para o exame e apreciao, podendo questionar-lhes a
legitimidade nos termos da lei. No existindo lei especfica sobre o assunto, o
controle poder ser feito atravs dos meios processuais comuns, como, por
exemplo, o mandado de segurana e a ao popular.
2.2. Conforme o momento do exerccio
2.2.1. Controle prvio ou preventivo (a priori)

Se chama prvio o controle exercido antes do incio ou da concluso do ato,


sendo um requisito para sua eficcia e validade. exemplo de controle prvio
quando o Senado Federal autoriza a Unio, os Estados, o Distrito Federal ou os
Municpios a contrair emprstimos externos. Outro exemplo apresentado por
Hely Lopes Meirelles o da liquidao da despesa para oportuno pagamento.
2.2.2. Controle concomitante
o controle exercido durante o ato, acompanhando a sua realizao, com o
intento de verificar a regularidade de sua formao. Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo expem como exemplos do controle concomitante a fiscalizao
da execuo de um contrato administrativo e a realizao de uma auditoria
durante a execuo do oramento, entre outros.
2.2.3. Controle subsequente ou corretivo (a posteriori)
Considera-se subsequente ou corretivo, o controle exercido aps a concluso
do ato, tendo como inteno, segundo Fernanda Marinela, corrigir eventuais
defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficcia, a exemplo da
homologao na licitao. Alexandrino e Paulo ainda constatam que o
controle judicial dos atos administrativos, por via de regra um controle
subsequente.
2.3. Quanto ao aspecto controlado
2.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade
este tipo de controle que verifica se o ato foi praticado em conformidade
com a lei; nas palavras de Hely Lopes Meirelles, o que objetiva verificar
unicamente a conformao do ato ou do procedimento administrativo com as
normas legais que o regem.
O controle de legalidade e legitimidade no s verifica apenas a
compatibilidade entre o ato e o disposto na norma legal positivada, mas
tambm dever ser apreciado os aspectos relativos observncia obrigatria
da dos princpios administrativos.
Poder ser exercido tanto pela prpria administrao que praticou o ato (que
configurar um controle interno de legalidade) quanto pelo Poder Judicirio,
no exerccio de sua funo jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo em casos
previstos na Constituio.
Nas palavras de Alexandrino e Paulo, como resultado do exerccio do
controle de legalidade pode ser declarada a existncia de vcio no ato que
implique a declarao de sua nulidade.
O ato ser declarado nulo nos casos em que existir ilegalidade neste, e
poder ser feita pela prpria Administrao, ou pelo Poder Judicirio. A
anulao ter efeito retroativo, desfazendo as relaes resultantes dele.

Com a edio da Lei n 9.784/99, alm de um ato poder ser vlido ou nulo,
passou a ser admitida a convalidao do ato administrativo defeituoso,
quando este no acarretar leso ao interesse pblico ou a terceiros.
2.3.2. Controle de mrito
O controle de mrito tem como objetivo a verificao da eficincia, da
oportunidade, da convenincia e do resultado do ato controlado. Conforme
Hely Lopes Meirelles, a eficincia comprovada em face do desenvolvimento
da atividade programada pela Administrao e da produtividade de seus
servidores.
Ele normalmente de competncia do prprio Poder que editou o ato.
Todavia, existem casos expressos na Constituio em que o Poder Legislativo
dever exercer controle de mrito sobre atos que o Poder Executivo praticou,
caso este previsto no artigo 49, inciso X:
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...)
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos
do Poder Executivo, includos os da administrao indireta;
Segundo grande parte da doutrina, no cabe ao Poder Judicirio exercer esta
reviso, para no violar o princpio de separao dos poderes. Quando o Poder
Judicirio exerce controle sobre atos do Executivo, o controle ser sempre de
legalidade ou legitimidade.
Entretanto, pelo fortalecimento dos princpios fundamentais da administrao
como o da moralidade e eficincia, e os princpios constitucionais implcitos
da razoabilidade e da proporcionalidade, existe atualmente, nas palavras de
Alexandrino e Paulo, uma ntida tendncia atenuao dessa vedao ao
exerccio, pelo Poder Judicirio, do controle de determinados aspectos de
alguns atos administrativos, que costumavam ser encobertos pelo conceito
vago de mrito administrativo.
Portanto, hoje em dia o Poder Judicirio pode invalidar um ato administrativo
de aplicao de uma penalidade disciplinar, por considerar a sano
desproporcional ao motivo que a causou, por exemplo. Quando o Judicirio se
utiliza do controle de mrito, ele est declarando ilegal um ato que estar
ferindo os princpios jurdicos bsicos, como no exemplo acima, o da
razoabilidade. Cabe tambm lembrar que o Judicirio no poder revogar o
ato administrativo, e sim apenas anul-lo.
2.4. Quanto amplitude
2.4.1. Controle hierrquico
O controle hierrquico, segundo Hely Lopes Meirelles, aquele que resulta
automaticamente do escalonamento vertical dos rgos do Executivo, em que
os inferiores esto subordinados aos superiores. O controle hierrquico

sempre que os rgos superiores (dentro de uma mesma estrutura


hierrquica) tm competncia para controlar e fiscalizar os atos praticados
por seus subordinados.
Esta forma de controle sempre um controle interno, tpico do Poder
Executivo, mas que tambm existe nos demais poderes. Nas palavras do
professor Gustavo Mello, existe controle hierrquico em todos os poderes,
quanto s funes administrativas, de acordo com a escala hierrquica ali
existente, mas no h nenhum controle hierrquico entre Poderes distintos,
vez que os trs Poderes so independentes entre si. Um exemplo de controle
hierrquico o diretor de uma secretaria controlando o ato de seu
serventurio.
O controle hierrquico irrestrito e no depende de alguma norma especfica
que o estabelea ou o autorize. Graas a este controle que se pode verificar
os aspectos relativos legalidade e ao mrito de todos atos praticados pelos
agentes ou rgos subordinados a determinado agente ou rgo.
2.4.2. Controle finalstico
o controle que exercido pela Administrao Direta sobre as pessoas
jurdicas integrantes da Administrao Indireta. um controle que depende
de lei que o estabelea, determine os meios de controle, as autoridades
responsveis pela sua realizao, bem como as suas finalidades.
Em casos excepcionais (casos de descalabro administrativo), poder a
Administrao Direta controlar a indireta independentemente de
regulamentao legal. a chamada tutela extraordinria.
Ele no se submete a hierarquia, visto que no h subordinao entre a
entidade controlada e a autoridade ou o rgo controlador. Segundo Hely
Lopes Meirelles, um controle teleolgico, de verificao do enquadramento
da instituio no programa geral no Governo e de seu acompanhamento dos
atos de seus dirigentes no desempenho de suas funes estaturias, para o
atingimento das finalidades da entidade controlada.
3. CONTROLE JUDICIAL DA ADMINSTRAO PBLICA
O controle judicirio ou judicial o exercido pelos rgos do Poder Judicirio
sobre os atos administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do
prprio Judicirio quando este realiza atividade administrativa.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, graas a adoo do sistema da
jurisdio una, fundamentado no artigo 5, inciso XXXV da Constituio
Federal, no direito brasileiro, o Poder Judicirio dever apreciar qualquer
leso ou ameaa a direito, mesmo que o autor da leso seja o poder pblico.
Este tipo de controle exercido, por via de regra, posteriormente. Ele tem
como intuito unicamente a verificao da legalidade do ato, verificando a
conformidade deste com a norma legal que o rege.

Conforme Alexandrino e Paulo, os atos administrativos podem ser anulados


mediante o exerccio do controle judicial, mas nunca revogados. A anulao
ocorrer nos casos em que a ilegalidade for constatada no ato administrativo,
podendo a anulao ser feita pela prpria Administrao ou pelo Poder
Judicirio, e ter efeitos retroativos, desfazendo as relao resultantes do
ato. Entretanto, de acordo com os mesmos autores, a regra de o ato nulo no
gerar efeitos h que ser excepcionada para com os terceiros de boa-f que
tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relao a esses, em
face da presuno de legitimidade que norteia toda a atividade
administrativa, devem ser preservados os efeitos j produzidos na vigncia do
ato posteriormente anulado.
No que concerne aos limites do controle do Poder Judicirio, este no dever
invadir os aspectos que so reservados apreciao subjetiva da
Administrao Pblica, conhecidos como o mrito (oportunidade e
convenincia). Neste ponto, a doutrina se divide ao analisar qual o limite
que a apreciao judicial poder chegar: Alexandrino e Paulo consideram que
o Judicirio no pode invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo
administrador (resultado de sua valorao de oportunidade e convenincia
administrativas) dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o
chamado mrito administrativo, desde que feita, essa escolha, dentro dos
limites da lei, j Di Pietro considera que no h invaso de mrito quando o
Judicirio aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaborao; a
ausncia ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetvel de
invalidao pelo Poder Judicirio.
O Poder Judicirio sempre poder, portanto, anular atos administrativos,
vinculados ou discricionrios, desde que provocado, que apresentem vcios de
ilegalidade ou ilegitimidade. Existem diversos meios de controle dos atos da
Administrao, sendo alguns acessveis a todos os administrados, e outros
restritos a legitimados especficos. Estes meios sero expostos a seguir.
3.1. Meios de controle judicirio
De acordo com Hely Lopes Meirelles, os meios de controle judicirio so as
vias processuais de procedimento ordinrio, sumarssimo ou especial de que
dispe o titular do direito lesado ou ameaado de leso para obter a anulao
do ilegal em ao contra a Administrao Pblica.
3.1.1. Habeas corpus
O habeas corpus tem como objetivo proteger o direito de locomoo. Gustavo
Mello ensina que este ser concedido sempre que algum sofrer ou se achar
ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por
ilegalidade ou abuso de poder.
Este instrumento poder ser impetrado por qualquer pessoa (no necessita de
advogado) quando seu direito de ir, vir e ficar for prejudicado por algum,
tanto uma autoridade pblica quanto um particular estranho Administrao.

Ele gratuito, conforme disposto no artigo 5, inciso LXXVII e se encontra


previsto no inciso LXVIII deste mesmo artigo:
LXVIII - conceder-se- "habeas-corpus" sempre que algum sofrer ou se achar
ameaado de sofrer violncia ou coao em sua liberdade de locomoo, por
ilegalidade ou abuso de poder;
3.1.2. Habeas data
O habeas data o instrumento constitucional que ser concedido para
assegurar pessoa fsica ou jurdica o conhecimento de informaes contidas
em registros concernentes ao postulante e constantes de reparties pblicas
ou particulares acessveis ao pblico, ou para retificao de dados pessoais. A
Lei n 9.507/97, acrescentou mais uma hiptese em seu artigo 7, inciso III,
garantindo tambm para a anotao nos assentamentos do interessado, de
contestao ou explicao sobre dado verdadeiro mas justificvel e que
esteja sob pendncia judicial ou amigvel.
Deve-se lembrar que esse remdio constitucional tem como objetivo garantir
que a pessoa tenha conhecimento de quais informaes sobre sua prpria
pessoa constam de algum banco de dados, bem como para retific-las, caso
tenha interesse. O habeas data no serve para garantir o direito de obter uma
informao qualquer, mesmo sendo de seu interesse particular, mas que no
se refira sua vida pessoal.
O habeas data ser cabvel, conforme o STJ consagrou em sua Smula n 2,
aps a recusa por parte da autoridade administrativa em fornecer a
informao indesejada.
3.1.3. Mandado de segurana individual
O mandado de segurana o meio constitucional que ser concedido sempre
para proteger um direito lquido e certo, que no seja amparado por habeas
corpus e habeas data, lesado ou ameaado de leso por ato de autoridade
pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder
Pblico. Segundo Hely Lopes Meirelles, Destina-se a coibir atos ilegais de
autoridade que lesam direito subjetivo, liquido e certo, do impetrante.
O prazo para impetrar o mandado de segurana de 120 dias contados aps o
conhecimento do ato a ser impugnado. um prazo decadencial, onde no se
admite interrupo nem suspenso. Este meio constitucional no ser cabvel
nas hipteses de: direitos amparados pelo habeas corpus e habeas data; para
corrigir leso decorrente de lei em tese (conforme preceitua a Smula n 266
do STF); ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo,
independente de cauo; deciso judicial que caiba recurso com efeito
suspensivo; e de deciso judicial transitada em julgado.
Esse remdio constitucional admite a suspenso liminar do ato, e a ordem,
quando concedida, tem efeito mandamental e imediato, no podendo ser

impedida sua execuo por nenhum recurso comum, exceto pelo Presidente
do Tribunal competente para apreciar a deciso inferior.
3.1.4. Mandado de segurana coletivo
Esse tipo de mandado de segurana surgiu com a Constituio Federal de 88,
em seu artigo 5, inciso LXX, que determina:
LXX - o mandado de segurana coletivo pode ser impetrado por:
a) partido poltico com representao no Congresso Nacional;
b) organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente
constituda e em funcionamento h pelo menos um ano, em defesa dos
interesses de seus membros ou associados;
De acordo com Gustavo Mello, cabe ressaltar que as entidades relacionadas
na alnea b s podem defender os interesses de seus membros ou associados,
enquanto os partidos polticos defendem os interesses da populao.
3.1.5. Ao popular
A ao popular um instrumento de defesa dos interesses da coletividade. Ela
utilizvel por qualquer de seus membros, exercendo seus direitos cvicos e
polticos. No tem como inteno proteger direito prprio do autor, mas sim
interesses de toda a comunidade. Ela poder ser utilizada de forma
preventiva ou de forma repressiva contra a atividade administrativa lesiva do
patrimnio pblico.
Ela poder ser proposta por qualquer cidado, ou seja, o brasileiro nato ou
naturalizado, que est no gozo de seus direitos polticos, apto a votar e ser
votado. Caso derrotado na ao, o autor no ser obrigado a pagar custas
judiciais ou indenizar a parte contraria, visto que a ao visa proteger um
interesse pblico, e no o seu interesse individual, salvo se o autor houver
movido a ao de m-f.
A ao popular se encontra prevista no artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio
Federal:
LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia;
Em caso de desistncia da ao por parte do autor, como esta se trata de um
interesse pblico, poder haver o prosseguimento da ao pelo Ministrio
Pblico ou por outro cidado.
3.1.6. Ao civil pblica

Nas palavras de Alexandrino e Paulo a ao civil pblica visa reprimir ou


impedir leso a interesses difusos e coletivos, como os relacionados
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente, do consumidor,
etc.. Ela nunca dever ser proposta para defesa de direitos individuais, e no
se destina a reparar prejuzos causados a particulares pela conduta comissiva
ou omissiva do ru.
O doutrinador Gustavo Mello considera que essa ao no especificamente
uma forma de controle da Administrao, vez que tem como sujeito passivo
qualquer pessoa, pblica ou privada, que cause o referido dano;
eventualmente, essa pessoa poder ser da Administrao Pblica.

Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo 11 Ed. Rio
de Janeiro: Impetus, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 17 Ed. So Paulo:
Malheiros, 1990.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 24 Ed. So Paulo:
Atlas, 2011.
KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de direito administrativo: teoria, doutrina
e jurisprudncia: questes de concursos comentadas. 3 Ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2009.
MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 4 Ed. Niteri: Impetus, 2010