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Os Estudos de Imigrao:
Sobre algumas implicaes
polticas do mtodo
Texto retirado de Cruzando Fronteiras Disciplinares: Panorama dos estudos
migratrios, de Helio Povoa Neto e Ademir Pacelli Ferreira
Charles P. Gomes

Introduo:
UMA GRANDE PARTE DOS ESTUDOS SOBRE MIGRAES INTERNACIONAIS est direcionada
para anlises demogrficas, econmicas e sociolgicas. Os modelos de explicao causal se
concentram exclusivamente nos efeitos que as flutuaes do mercado de trabalho, as taxas de
crescimento demogrfico e a criao de redes sociais trazem para a variao das taxas de
imigrao. A varivel determinante atravs da qual os economistas explicam a imigrao a
disparidade de renda entre os pases menos desenvolvidos do Sul e os do Norte, mais
desenvolvidos. Segundo a lgica do clculo utilitrio, os benefcios da imigrao pesam mais
que os custos de transporte, de habitao e de adaptao que ela implica. O crescimento
demogrfico desempenha tambm um papel importante na medida em que contribui para
manter uma renda mais baixa nas regies mais populosas do mundo, enquanto nas regies
onde o crescimento demogrfico baixo, at mesmo negativo, a renda se mantm mais alta.
Para os socilogos, a criao de redes sociais pelas comunidades de imigrantes nos pases
de adoo facilita a vinda de novos imigrantes. Estas redes permitem aos imigrantes
encontrarem mais facilmente um trabalho e uma hospedagem assim como ajudam na

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sua adaptao cultural. Segundo as anlises econmicas, os fluxos migratrios


contribuem para diminuir a renda das regies mais desenvolvidas e aumentar a das
regies localizadas mais ao sul do mundo. Se tomarmos como base o diagnstico
otimista destas abordagens, o fim ou ao menos o equilbrio dos fluxos migratrios
internacionais coincide com o equilbrio que o mercado de trabalho mundial encontra a
longo prazo. Estas anlises se baseiam exclusivamente na fora de autoregulao do
mercado econmico e das redes sociais que no se limitam, evidentemente, s fronteiras
polticas.
Somente a partir dos anos 80 que as abordagens tericas formuladas pelos cientistas
polticos comearam a se impor no campo da anlise das migraes internacionais. O
estudo da imigrao passa a se direcionar, a partir de ento, para a anlise de uma
poltica pblica que compreende tanto o controle sobre o fluxo de entrada e sada de
estrangeiros do territrio nacional, como suas ramificaes : as polticas de integrao,
de asilo e de naturalizao de estrangeiros. Em contraste com a abordagem dos autores
pluralistas que reforam de maneira excessiva a fora dos grupos de interesses na
definio das polticas pblicas, uma boa parte da literatura especializada enfatiza a
importncia da autonomia do Estado na anlise destas polticas. Este enfoque objetiva
compreender melhor a ao autnoma que as instituies polticas exercem sobre os
fenmenos sociais que, at ento, eram explicados somente em funo das variveis
socioeconmicas. Nesta correlao de idias, o objetivo desse estudo apresentar de
maneira precisa a evoluo da metodologia utilizada nas anlises das cincias sociais
sobre os fluxos migratrios internacionais com um enfoque maior para a cincia poltica.
Apesar da diversidade de idias encontradas na literatura poltica sobre imigraes,
constata-se entre as suas diversas correntes uma clivagem bem clara entre duas grandes
tendncias : os soberanistas e os liberais.
Os autores soberanistas buscam, como a denominao indica, reforar o princpio da
soberania que garantiria aos Estados o controle sobre os fluxos migratrios
internacionais. Tomando como pressuposto principal a legitimidade soberana dos
Estados, estas anlises acabam se concentrando sobre as formas e capacidades dos

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controles migratrios, sobre os atores envolvidos, assim como as diferentes polticas


vinculadas aos fluxos migratrios, como as de naturalizao de estrangeiros e de asilo.
Certos autores possuem um olhar mais institucional e expem atravs de uma anlise
histrica minuciosa a configurao complexa desta poltica no seio do Estado. Contrrio
s teorias que reforam uma certa anarquia no controle migratrio, Patrick Weil
demonstra que la France a bel et bien une politique dimmigration () ce qui signifie
quelle sest dote de rgles prcises sagissant de lentre, du sjour, ventuellement du
retour des immigrs ; que ces rgles nont pas t dfinies au hasard, mais au croisement
des ncessits conomiques et sociales, et des principes fondamentaux de la
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Rpublique . Dentro desta mesma corrente soberanista, alguns autores afirmam ter
uma abordagem mais crtica que a viso institucionalista precedente. Segundo eles, as
polticas do Estado devem ser consideradas muito mais como produtos de uma entidade
complicada pelos estratagemas de uma nica e exclusiva razo que, no caso da
imigrao, s busca a vigiar e punir. Do passaporte s zonas de reteno de
estrangeiros dos aeroportos, a histria da imigrao pode ser lida atravs dos dispositivos
postos em prtica pelo Estado para melhor controlar o fluxo migratrio e exercer o que
2

Grard Noiriel chama a tirania do nacional .


do lado da Amrica que sopra um vento mais liberal. A literatura americana aborda a
poltica pblica dos Estados com um olhar bem mais ctico. No que concerne a
imigrao, constata-se que os autores americanos se interessam muito mais pelas
dificuldades que tm os governos para exercer com xito suas polticas restritivas de
controle migratrio. Em geral, esta corrente liberal sustenta que a incapacidade dos

Patrick Weil, 1991, p.20.

Grard Noiriel, 1991. Do lado ameircano, Michel Torpey, 2000.Grard Noiriel se ope com vemencia

abordagem histrica de Patrick Weil. No entanto, de um ponto de vista poltico, todos os dois s querem
reforar a mesma tendncia : o Estado francs forte e intervencionista, capaz de exercer grande controle
sobre os fluxos migratrios.

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Estados para manter sob controle os fluxos migratrios a conseqncia de um


liberalismo poltico e econmico que se instala de maneira irreversvel nos Estados
ocidentais. Segundo James Hollifield, mesmo quando o Estado francs resiste s presses
dos grupos polticos liberais e mantm sua poltica com toda independncia, a fora
autnoma do mercado econmico de oferta e procura de trabalhadores estrangeiros no
fica menos evidente na Frana. Segundo ele, o aumento de trabalhadores ilegais uma
conseqncia direta das polticas de imigrao restritivas postas em prtica pelos
diferentes governos, tanto de esquerda como de direita : les conditions du march ont
un plus grand effet sur limmigration et sur lemploi des trangers que les changements
de politique publique () le march de travail des trangers a une dimension clandestine
3

importante qui rend extrmement difficile la rgulation de limmigration . Nas anlises


voltadas para a poltica dos Estados Unidos, os autores especializados nos jogos polticos
legislativos, mantendo-se na abordagem pluralista, se interessam pela maneira atravs da
qual os grupos de presso mais favorveis aos imigrantes acabam impondo uma
conotao liberal s polticas migratrias americanas que se pretendem mais restritivas
quanto ao fluxo de novos imigrantes. Kitty Calavita insiste na dificuldade dos sucessivos
governos de colocarem em prtica uma legislao fortemente restritiva em relao aos
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fluxos de trabalhadores mexicanos durante todo o perodo de 1964 1986 . Saskia


5

Sassen traz sua contribuio abordagem liberal no plano internacional, ao identificar


duas formas de constrangimentos que se impem s polticas nacionais dos Estados.
Segundo Sassen, a fora da globalizao econmica assim como o crescimento do
regime internacional de direitos humanos que visa proteger o imigrante independente de
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sua nacionalidade - ponto igualmente reforado nas anlises de Yasemin Soysal e David

James Hollifield, 1992 (a), p. 960 ; James Hollifield, 1994.

Kitty Calavita, 1992.

Saskia Sassen, 1995(a).

Yasemin Soysal, 1994.

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Jacobson - so os principais entraves s aes dos governos que buscam adotar uma
poltica extremamente restritiva quanto aos fluxos migratrios internacionais.
Este ensaio esta estruturado em quatro partes. O objetivo da primeira parte apresentar
um pequeno resumo das abordagens apoliticas sobre o fenmeno migratrio
internacional. Posteriormente, apresenta-se a metodologia utilizada por alguns dos
principais autores que se debruaram mais especificamente sobre as polticas de
imigrao nos Estados Unidos e na Franca. O corte analtico divide os autores em
soberanistas (objeto da parte 2) e liberais (objeto da parte 3). A parte final apresenta a
metodologia mais apropriada para verificar como o regime de direitos humanos vem a
ser uma das barreiras institucionais mais importante contra as polticas restritivas dos
Estados.
As teorias apolticas na explicao das migraes internacionais
Partindo do axioma bsico do individualismo metodolgico, com suas mltiplas lgicas
de clculo utilitrio, um indivduo racional evita, geralmente, tomar decises de risco ou
perigosas. Segundo esta metodologia, a primeira iniciativa analtica de um cientista
economista, socilogo, especialista em poltica ou outros ser a de entender as razes
que levam uma boa parte da populao mundial a emigrar apesar do ato de migrao
representar uma deciso de grande risco para o indivduo. O objetivo de uma grande
parte dos trabalhos acadmicos sobre as migraes internacionais se limita a esta nica
hiptese e se contenta a descobrir, por um lado, quais so os fatores racionais que
empurram (push) o indivduo a sair de seu territrio, de sua comunidade de origem, e,
por outro lado, quais so os fatores capazes de puxar o imigrante para a comunidade de
adoo, a ponto de ter a vontade de a estabelecer uma residncia.
Em geral, para estes estudos, o fator central que empurra a migrao internacional a
taxa muito baixa de remunerao do trabalho nas regies mais pobres do mundo e o

David Jacobson, 1996.

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fator que puxa a migrao internacional o poder de compra superior que um


trabalho, mesmo no qualificado, pode oferecer ao futuro imigrante no pas de adoo.
Dentro deste registro, os autores, de acordo com suas abordagens especficas, definem
as respectivas variveis complementares a estas duas foras motrizes dos fluxos
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migratrios internacionais. O economista George Borjas , por exemplo, considera que as


vantagens oferecidas, de maneira universal, pelo Estado de Bem Estar Social a todos os
indivduos nos pases mais desenvolvidos so um dos fatores que conduz, segundo o
clculo utilitrio, o imigrante no qualificado a querer migrar em um outro pas, mesmo
quando as taxas de desemprego no pas em questo se encontram em um patamar
elevado.
Por outro lado, a anlise dos socilogos no se limita apenas aos fatores de ordem
econmica. Ela refora o papel considervel que as redes sociais exercem para o
desenvolvimento do fenmeno migratrio. Segundo as anlises de Portes e Sassen, o
capital social, traduzido em uma estrutura social de acolhida construda pouco a pouco
pelas comunidades de imigrantes, seria um dos fatores que mais encorajaria os novos
membros, independente da conjuntura econmica do pas que acolhe : the power of
network chains is such that entry level openings are frequently filled by contacting kin
and friends in remote foreign locations rather than by tapping other avaible local
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workers , large-scale international migrations are embedded in complex economic,


10

social, and ethnic networks . As anlises antropolgicas, que se interessam por cada
grupo especfico de imigrantes, chegam a ser ainda mais minuciosas na enumerao dos
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fatores causais da imigrao. A antroploga Maxine Margolis , expe, em um estudo

George J. Borjas, 1999.

Alejandro Portes, 1998, 24, p. 13 ; Saskia Sassen, 1995 (b).

10

Saskia Sassen, 1995 (a), p.75. immigration is not the aggregate outcome of individual actions, it

belong to large dinamics .


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Maxine L. Margolis, 1993.

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feito nos Estados Unidos e no Brasil, os diferentes fatores que levaram um grande
nmero de Brasileiros pertencentes classe mdia a abandonar o estatuto de patres no
Brasil para se tornarem empregados domsticos nos Estados Unidos.
Estes diferentes tipos de abordagem possuem em comum o fato de se distanciarem da
hiptese funcionalista comum que atribui exclusivamente o aumento e a diminuio das
flutuaes migratrias s variaes macro-econmicas do mercado de trabalho da
sociedade que recebe o novo imigrante. A segunda caracterstica comum nestas
abordagens desconsiderar a dimenso mais poltica das migraes internacionais.
12

13

Como bem salientaram Aristid Zolberg e Patrick Weil , essas anlises esquecem de
maneira errnea que o Estado tem um papel importante na regulao e no controle dos
fluxos migratrios. A abstrao feita das decises tomadas pelas instituies polticas
impede a boa compreenso do fenmeno migratrio que, pela sua prpria natureza,
um fenmeno poltico, pois ele implica, antes de mais nada, o abandono voluntrio ou
involuntrio do indivduo de sua comunidade poltica de origem.
somente a partir dos anos 80 que a produo acadmica dos cientistas polticos se
intensifica no campo das migraes internacionais. Dada a diversidade atual desta
literatura, importante clarificar as divergncias entre as diferentes abordagens em
relao aos mtodos de anlise do funcionamento do Estado e do papel a ele atribudo
no controle do fluxo migratrio. Para um cientista poltico a questo que se coloca no
incio de sua anlise de saber o como? da poltica imigratria, isto , de que forma
as variveis polticas influenciam os fluxos migratrios internacionais. Para melhor
esmiuar os diferentes nveis possveis da anlise poltica, convm fazer um corte
metodolgico entre as correntes tericas que se afrontam no campo das anlises das
polticas pblicas do Estado.

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Aristide Zolberg, 1999.

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Patrick Weil, 1999.

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A abordagem Soberanista
O objeto de estudo mais preciso para os autores soberanistas a elaborao da poltica
do governo que determina as regras de entrada e sada de estrangeiros do territrio
nacional. A configurao das metas da poltica imigratria, que os americanos chamam
de outputs, est no centro das anlises de grande parte da literatura que trabalha com o
assunto atualmente. Os autores desta corrente se interessam exclusivamente pelo
processo de configurao dessa poltica e buscam determinar quem faz o qu a
autoridade , quem ganha o qu e como a influncia -, quem impe o qu o poder -,
e como - as formas de controle. H, portanto, uma negligncia, seja ela proposital ou
no, dos demais aspectos do campo poltico que se concentram mais nas variveis
normativas, onde a questo primordial saber : as bases de legitimidade do EstadoNao para controlar os fluxos de entrada e sada de estrangeiros; as possibilidades de
acesso dos estrangeiros proteo de seus direitos fundamentais; a participao e
adaptao poltico dos estrangeiros; assim como o impacto real que essas polticas
exercem sobre as taxas de flutuao dos fluxos migratrios. Mais uma vez, apesar do
denominador comum desses autores seja concentrar a anlise em torno do processo de
formao da poltica imigratria, os estudos soberanistas apresentam, entre si, grandes
diferenas metodolgicas.
Uma boa parte da literatura sobre a imigrao toma como base a teoria dos jogos
desenvolvida pelos economistas. De fato, vrios autores utilizam como instrumento de
suas anlises a metodologia do clculo racional dos atores polticos a fim de melhor
compreender a configurao das polticas de imigrao. A anlise de Gary Freeman sobre
as migraes internacionais nos Estados Unidos ilustra bem este tipo de abordagem.
Segundo ele, a configurao da poltica imigratria deve ser analisada somente como o
resultado do jogo que se estabelece entre os diferentes grupos de interesse no seio do
Estado. Apoiando-se em uma anlise de custos e benefcios da imigrao, Gary Freeman
determina quais so os atores que ganham e os que perdem no processo de deciso da
futura poltica do Estado americano. A relao custo/benefcio se projetaria, assim, sobre
a configurao organizacional da esfera poltica. De acordo com o caso, as relaes entre

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os atores podem se estabelecer de maneira clientelista, majoritria, ou por um fluxo


constante de competio entre grupos de presso diversos. Ele conclui que nas polticas
pblicas cada vez que os benefcios so concentrados e os custos dispersos, uma poltica
clientelista acaba se impondo no seio do Estado. Tomando os Estados Unidos como
objeto de sua anlise, ele demonstra, dentro desta lgica, que as decises polticas
imigratrias do governo acabam sempre cedendo s presses de aumento da mo de
obra imigrante de grupos polticos especficos, como os agricultores do sul dos Estados
Unidos ou os empresrios da indstria de software do vale do Silcio na Califrnia : the
most puzzling aspect of immigration politics is not that host population are upset by
immigration, but that their preferences are so frequently ignored by governments.
Powerful economic interests press for ready access to cheap and plentiful labour and
14

support policies that fuel population expansion . O economista George Borjas

15

desenvolve tambm uma anlise de custo/benefcio sobre os fluxos migratrios


internacionais. Seu estudo, contestado por outros economistas, demonstra que os custos
das polticas favorveis a imigrao no so distribudos entre toda a populao
americana mas exclusivamente sobre a classe mais desfavorecida economicamente na
sociedade. Segundo seus clculos, esta parcela da populao v diminuir sua renda
familiar em mdia de 300 dlares por ano uma vez levado em considerao a oferta
cada vez mais barata de trabalho imigrante.
16

Nas anlises francesas, o estudo de George Tapinos refora igualmente o papel


indispensvel dos atores econmicos para a compreenso da tendncia restritiva liberal
da poltica de imigrao. Contrrio s abordagens institucionalistas que reforam a
importncia da autonomia das agncias estatais e dos princpios polticos republicanos na
definio da poltica de imigrao na Frana, o autor afirma que : it is hazardous to
14

Gary P. Freeman, 1998, p. 103.

15

George J. Borjas, 1999.

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Georges P. Tapinos, 1975.

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assume that French immigration policy has been based on universalistic principles. Such a
position contradicts a century of immigration practice, in which demographic concerns
and economic necessities have always provided the (only) rationale for admission. There
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is more realpolitik than universalistic principles at work . Segundo ele, a compreenso


das polticas de imigrao deve passar, antes de mais nada, pela observao, ao nvel
micro, da interao entre os atores polticos mais interessados por esta poltica, os
imigrantes e as empresas. Da mesma maneira que Gary Freeman, a anlise da poltica
de imigrao deve concentrar-se na presso que os grupos de interesse econmicos
exercem sobre as instituies do Estado.
As variveis polticas aparecem nesses estudos com uma autonomia relativa sendo
capazes, no mximo de restringirem a ao das foras socioeconmicas. O Estado
percebido como uma simples estrutura, com regras neutras, onde os grupos polticos
interagem sucessivamente nas mais diferentes instituies, do partido poltico Corte
Constitucional, para conseguirem ter seu interesse bem representado politicamente.
Segundo estas anlises, os objetivos da agenda poltica de imigrao ilustram o resultado
deste jogo competitivo entre os diferentes grupos sociais, onde os mais organizados,
com maiores recursos e mais persistncia, acabam tendo maior projeo na poltica. Os
fatores explicativos so as aes realizadas pelos diferentes grupos de interesses da
sociedade cujo o objetivo otimizar seus objetivos. O resultado final sempre um
poltica que cede inteiramente a este conflito de interesses dos atores socioeconmicos.
Em oposio a essa abordagem pluralista, constata-se na literatura mais voltada para
os outputs da poltica de imigrao, um enfoque analtico mais institucional que busca
reforar a autonomia e as regras de funcionamento das agncias do Estado como peas
fundamentais na definio dos polticas pblicas. Contrrios a viso precedente, esses
autores institucionalistas reforam a hiptese de um Estado mais independente e forte
cujas instituies no so simples epifenmenos de foras socioeconmicas, mas muito

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Georges P. Tapinos, , 1994, p. 187.

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mais os fatores capazes de explicar as direes que so tomadas em uma determinada


poltica pblica como ilustra o caso da imigrao. A relao Estado/sociedade , desse
modo, invertida com o objetivo de expor a habilidade dos agentes e instituies do
Estado em organizar de maneira autnoma sua prpria agenda. O objetivo central desta
literatura buscar desfazer o pacote denominado Estado a fim de analisar de maneira
minuciosa as instituies e os atores envolvidos em uma determinada poltica e como
eles contribuem para a transformao dessa poltica. Atravs de uma anlise histrica
detalhada baseada em arquivos e diferentes entrevistas, Patrick Weil, por exemplo,
mostra toda a complexidade institucional na formao e transformao da poltica de
imigrao francesa em seus diferentes perodos ao longo do sculo XX. Com o objetivo
de compreender esta complexidade, sua anlise se desenvolve em trs nveis : (1) a
definio dos princpios normativos; (2) a influncia dos grupos socioeconmicos; e (3) a
autonomia das agncias do Estado e os condicionantes das regras e normas na definio
da poltica de imigrao.
Seu estudo comea com uma anlise dos conflitos de princpios durante toda a primeira
metade do sculo XX que levaro configurao do que ele chama de modelo
republicano de imigrao baseado nos princpios republicanos de igualdade e liberdade.
Segundo Weil, o engajamento do governo com o princpio da igualdade impediu, por
exemplo, que a poltica de imigrao estabelecesse preferncias nacionais ou tnicas na
escolha dos novos imigrantes. O princpio da liberdade permitiu criar toda uma poltica
acolhedora em relao aos novos imigrantes. Este engajamento liberal do governo na
promoo dos fluxos migratrios internacionais consagrado sobretudo no
regulamento de 1945 sobre as condies de entrada e permanncia dos estrangeiros
Este texto jurdico foi concebido um pouco depois da Liberao, sob a iniciativa de
Charles de Gaulle, a fim de melhorar o controle poltico dos fluxos imigratrios assim
como reforar a conotao liberal da Frana em relao aos estrangeiros. O objetivo era
muito mais de organizar as formas de entrada no pas do que criar regras precisas para a
deportao e expulso de estrangeiros do territrio francs. Segundo o autor, este
modelo predomina a poltica francesa de imigrao durante um longo perodo e conhece

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sua primeira crise somente a partir dos anos 70, poca de grande instabilidade nos
processos de deciso administrativa. A estabilidade retoma mais tarde a poltica de
imigrao com a segunda rodada republicana. Segundo Patrick Weil, a nova sntese
republicana, posta em prtica pela lei de 17 de julho de 1984, modera as aspiraes
liberais do primeiro modelo republicano. O objetivo desta poltica dos anos 80 busca
sobretudo contrabalanar a postura liberal com as presses socioeconmicas, assim
como com as polticas que se opem aos fluxos migratrios internacionais. Aps a anistia
dada aos imigrantes irregulares (sans-papiers) durante o primeiro mandato do presidente
Franois Mitterrand, a inteno do governo com a lei de 1984 foi, sobretudo, criar novas
regras permitindo, por um lado, reprimir de maneira eficaz a imigrao ilegal e, por
outro lado, favorecer as polticas de integrao dos estrangeiros regularizados. As
palavras de ordem desta segunda sntese republicana so, como assinala o autor, a
18

incluso dos regulares e a excluso dos irregulares .


Ao longo de seu estudo, Patrick Weil no somente refora a fora dos valores
republicanos na configurao desta poltica, como fornece uma anlise minuciosa da
cena poltica que vem a caracterizar estes dois perodos de modelos republicanos
distintos. Constata-se que o autor busca expor a autonomia com a qual os atores do
Estado conseguiram guiar a poltica de imigrao. Como ele sugere em sua anlise, o
conhecimento desta poltica no deve se restringir ao plano normativo nem se limitar a
uma anlise dos jogos dos atores que participam da elaborao das legislaes relativas
imigrao. A anlise deve se interessar tambm pelas instituies encarregadas da
aplicao dos textos jurdicos. Segundo ele, mesmo se o Estado de direito, definido
pelas normas e os princpios dos textos jurdicos, impe uma certa direo
administrao, nada nestes textos impede que o Estado ator estabelea medidas que
acabem contradizendo as intenes dos legisladores no momento em que elaboraram as
orientaes da poltica de imigrao. Como ele afirma : parfois des ides naissent et
sont adoptes, mais llaboration des textes est stoppe avant le passage devant le
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Patrick Weil, 1991, p.289 : linclusion des rguliers, et lexclusion des irrguliers .

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Parlement. Dautres fois, ce dernier adopte lui-mme des dispositions inappliquables.


Dans la pratique, les dcisions sont obtenues par des changes internes la politique de
limmigration, par change avec dautres politiques sectorielles, avec la politique
19

internationale ou laide des ressources politiques ou arbitrales .


Em contraste com as escolas da escolha racional ou com a anlise de Gary Freeman
sobre os conflitos de interesses no momento da deciso da poltica imigratria, a
estratgia de Patrick Weil consiste em aprofundar sua anlise na histria a fim de
distinguir os perodos em que a poltica francesa de imigrao traz um consenso real
entre os atores polticos, permitindo deste moda Frana estabelecer uma estratgia
coerente em suas aes em relao aos imigrantes. Sem se prender definio de quem
so os atores que ganham ou perdem na configurao dos textos legislativos, o autor se
interessa muito mais pela aplicao que feita das nova leis, visando sempre testar quais
so as mudanas provocadas nas direes tomadas pela poltica imigratria. Como
observa o autor no seu mtodo, a poltica de imigrao no deve ser analisada como
sendo exclusivamente o resultado dos interesses de grupos de presso socioeconmicos,
nem como o simples resultado da ao autnoma das agncias burocrticas do Estado,
nem exclusivamente guiado pelos princpios e normas que configuram os modelos
republicanos de imigrao, mas muito mais como o resultado conjunto destes trs
fatores.
Tal como Patrick Weil e Gary Freeman, o historiador Grard Noiriel realiza diversas
anlises sobre as polticas de fluxos migratrios internacionais. Mas, contrariamente aos
dois primeiros, sua empreitada no consiste em descrever, segundo ele, tudo que se
passa por detrs das pilastras do poder para descobrir quais so realmente os atores
polticos e compreender como eles contriburam para elaborao, ou aplicao, da
poltica imigratria, nem construir hipteses sobre os grupos socioeconmicos que
exerceram uma influncia e beneficiaram das diversas leis de imigrao. O interesse de

19

Cf. Patrick Weil, p. 310.

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sua anlise, de maneira semelhante aos estudos de George Borjas, se concentra na


populao que, segundo ele, sofre diretamente a dominao do Estado de direito, e a
maneira pela qual o Estado exerce esta dominao. Mas, ao contrrio da abordagem
conservadora de George Borjas, que acredita serem os Americanos das camadas sociais
mais desfavorecidas as principais vtimas das polticas favorveis aos fluxos migratrios,
Noiriel, defendendo a causa das associaes de ajuda aos estrangeiros, estima que os
principais prejudicados da poltica imigratria so os imigrantes irregulares (sans-papiers)
e os necessitados de asilo. Sua anlise histrica se concentra na evoluo de um nico
output da poltica imigratria, ou seja, o arsenal de instrumentos polticos postos em
prtica pelo Estado francs para melhor controlar e reprimir o fluxo migratrio. Como ele
prprio define, seu trabalho de pesquisa consiste antes de tudo em expor as formas de
dominao que se submetem as vtimas do Estado de direito que no possuem
nenhuma visibilidade no espao pblico, porque elas se encontram atomizadas e
20

privadas de todas as formas de representao . Com sua rica e abundante


documentao histrica, a anlise de Grard Noiriel uma fonte de informao
indispensvel que nos permite compreender melhor os dispositivos postos em prtica
pelo Estado par vigiar e punir os fluxos migratrios e exercer aquilo que ele chama de
tirania do nacional. Sua anlise sobre os meios de controle provavelmente a principal
21

fonte de inspirao para o estudo desenvolvido por John Torpey sobre a criao dos
passaportes. Mas, sem dvida, sua obstinao em restringir a anlise exclusivamente ao
aparelho de controle social do Estado, para explicar a poltica de imigrao e seu
desenvolvimento ao longo dos sculos XIX e XX, contraria, e pode-se lamentar, as
aspiraes louvveis de seu esforo intelectual.

20

Grard Noiriel, 1999, p. 4. Este livro aparece antes com o titulo La tyrannie du national. Le droit dasile

en Europe (1793-1993) em 1991 : aucune visibilit dans lespace public, parce quelles sont atomises
et prives de toutes formes de reprsentation .
21

Michel Torpey, 2000.

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Apesar das divergncias, estas trs abordagens tm em


comum o fato de apresentarem como foco da anlise os
outputs da poltica imigratria. Esta postura metodolgica
acaba reforando, direta ou indiretamente, a posio
soberana do Estado e sua autonomia para exercer o controle
e a tomada de decises absoluta sobre todos os aspectos que
dizem respeito entrada e sada de estrangeiros do
territrio nacional. A ateno atribuda s formas de controle
por Grard Noiriel, configurao das escolhas polticas na
elaborao das leis de imigrao por Gary Freeman, ou os
condicionantes institucionais que influenciam as polticas
imigratrias por Patrick Weil, revelam a importncia das
varveis polticas na definio dos fluxos migratrios
internacionais e reforam, ao mesmo tempo, a idia de que o
Estado forte, centralizado e capaz o suficiente de exercer o
controle sobre os fluxos migratrios de acordo com suas
escolhas.
Entretanto, a tese de Patrick Weil se distingue das outras na medida em que
acaba no se restringindo essencialmente aos outputs da poltica de imigrao, mas se
estendendo, igualmente, a uma anlise dos outcomes desta poltica a fim de medir
precisamente os impactos reais de tal poltica sobre as variaes nos fluxos de entrada e
sada de estrangeiros do territrio nacional. A inteno desta parte de seu trabalho,
intitulada o enfraquecimento da ao, avaliar o grau de dificuldade do governo em
fazer valer as escolhas da sua poltica. Como ele demonstra, o governo se defronta com

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uma srie de barreiras que o impedem de realizar como desejado os processos de


deportao, o controle do trabalho clandestino dos estrangeiros em situao irregular, e
contrariar suas polticas de retorno de imigrantes. Quanto insero dos estrangeiros, o
autor comenta uma srie de fracassos e de falhas nas polticas de integrao em geral e
de naturalizao em particular. O interesse que Patrick Weil atribui aos outcomes da
poltica oferece a oportunidade de ampliar a discusso e abordar as anlises mais liberais
que partem das insuficincias do sistema, assim como dos contrapesos das diferentes
instituies do sistema poltico (o que os Americanos chamam de horizontal
accountability) para desenvolver suas hipteses.
A abordagem liberal
Coincidncia, ou no, em um pas cuja histria se construiu a partir da chegada
massiva de imigrantes - os Estados Unidos - que nascem e se desenvolvem as anlises de
vis mais liberal. As abordagens liberais na produo acadmica das migraes
internacionais tm em comum estudar, ou, ao menos, levar em considerao, os
outcomes da poltica de imigrao. Estes autores reforam a importncia de se medir o
impacto real das decises polticas sobre a evoluo dos fluxos migratrios
internacionais. Uma primeira leitura do conjunto da literatura sobre imigraes nos dois
pases apresentados neste estudo nos permite testar a dicotomia formal clssica das
anlises macrosociolgicas entre esses dois sistemas polticos: enquanto a Frana reflete
a idia de um sistema poltico de Estado forte e sociedade civil organizada mas fraca
politicamente, os Estados Unidos prope um intervencionismo estatal fraco e uma
sociedade civil organizada e forte politicamente.
James Hollifield, visando verificar a eficincia desta hiptese, submete esta viso
tradicional do sistema poltico francs relao de fora entre os outputs e os outcomes
da poltica imigratria francesa. Segundo ele, para melhor compreender porque certas
polticas pblicas so bem sucedidas e outras fracassam, necessrio estabelecer uma
clara diferena entre os outputs de uma poltica e seus outcomes : il est dangereux de
croire que, simplement parce quun changement dans les rsultats va de paire avec un

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changement dans la politique publique, les actions de lEtat sont responsables de ce


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changement de rsultats . O objetivo central de seu estudo no de construir


hipteses sobre a configurao de uma poltica favorvel ou hostil imigrao, mas
muito mais de saber qual a real capacidade do Estado francs de intervir no mercado
de mo de obra imigrante da economia, dada a reputao intervencionista que esse
Estado construiu ao longo de sua histria. Longe de satisfazer-se com o debate
interminvel dos autores pluralistas, que focaliza exclusivamente a influncia exercida
pelos grupos de presso na definio das polticas pblicas, ou o debate que anima os
autores mais institucionalistas, sobre o funcionamento autnomo do governo ao
empreender uma poltica sem sucumbir aos interesses particulares dos atores sociais,
James Hollifield leva a anlise mais longe medindo a diferena existente entre os
objetivos e os resultados da poltica pblica elaborada pelo governo a fim de averiguar
a real capacidade administrativa do Estado na definio dos fluxos migratrios
internacionais.
Baseando-se num modelo matemtico fundado em trs variveis econmica, poltica e
social para explicar as variaes dos fluxos migratrios, James Hollifield registra uma
diferena entre os objetivos restritivos do governo francs a partir dos anos 70 e os
resultados da poltica pblica sobre a variao dos fluxos migratrios. Segundo ele, as
variaes nos fluxos migratrios dependem muito mais das variaes do mercado de
trabalho (a varivel econmica) e da capacidade autnoma das empresas de contratarem
trabalhadores estrangeiros sem o intermdio do Estado (a varivel social), que da poltica
de controle governamental (a varivel poltica). Analisando os outcomes da poltica de
imigrao, o autor conclui que a qualificao do Estado francs como forte pode ser
constatada somente na grande autonomia que o governo preserva para implantar a suas
polticas sem sucumbir s presses dos grupos de interesse econmico (sindicatos e
patronato). Mas, as fraquezas do Estado se tornam evidentes a partir do momento que
22

James Hollifield, 1992 (a), p. 943-963. Para uma apresentacao mais detalhada do seu argumento, James

Hollifield, 1992 (b).

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comparamos os resultados de sua poltica com os objetivos que ele se fixou. A


constatao desse fracasso do Estado francs na sua poltica de imigrao explicado,
por um lado, pela autonomia de funcionamento do mercado de trabalho que, segundo
Hollifield, uma caracterstica das sociedades econmicas liberais, e por outro lado, pela
prpria configurao liberal do sistema poltico francs que garante uma srie de direitos
aos estrangeiros para contestarem as decises governamentais que lhes so contrrias.
Ele conclui sua tese afirmando que les politiques draconiennes de lEtat franais (arrt
officiel de limmigration, encouragement de retour au pays dorigine) sont largement
symboliques, et leur efficacit reste ngligeable, puisquelles ont t conues pour
apaiser lopinion publique xnophobe, et ont peu despoir de surmonter les pressions du
march ou de circonvenir les procdures qui garantissent les droits civiques des
23

trangers .
As presses do mercado de trabalho so um dos fatores reforado pelo estudo de Saskia
Sassen para explicar o fracasso dos Estados-Nao no controle dos fluxos migratrios
internacionais. A autora demonstra a importncia dos espaos transnacionais de
atividade econmica que no se restringem exclusivamente contratao de mo de
obra feita por grandes empresas multinacionais. Conhece-se o exemplo de numerosos
atelis clandestinos de confeco cuja maior parte dos operrios composta de
imigrantes chineses trabalhando dia e noite no centro da capital francesa ou nas diversas
grandes cidades americanas. Como explica Saskia Sassen, ethnic links established
between communities of origin and destination, typically by transnational households or
broader kinship structures, are crucial after a flow has begun, and ensure its persistence.
These recruitment and ethnic links tend to operate within the broader transnational
24

spaces created by neocolonial and/or economic transnationalization .

23

Hollifield, 1992 (a), p. 960.

24

Saskia Sassen, 1995 (a) p.77.

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O segundo aspecto reforado pela autora na sua anlise dos fracassos das polticas de
imigrao a escalada de fora que vem tendo o regime de direitos humanos na esfera
internacional. Segundo ela, este regime acaba impondo limitaes nas polticas nacionais
que se querem muito restritivas em relao ao fluxo de imigrantes : one development
emerges as singularly important for understanding the impact of immigration on
questions of sovereignty and territoriality. This is the emergent international human
25

rights regime. () All residents, whether citizens or not, can claim their human rights .
Esta legitimao crescente do regime de direitos humanos j tinha sido reforado em
26

27

anlises anteriores apresentadas por Yasemin Soysal e David Yacobson . Para Yasemin
Soysal, a fora dos direitos humanos um dos pilares centrais de sustentao do que ela
chama de modelo ps-nacional de filiao poltica : the dominance of human rights
discourse, and the definition of individuals and their rights as abstract universal
28

categories () supports the premise of a postnational model of membership . Rico em


proposies, mas pobre em informaes, as anlises apresentadas por Saskia Sassen e
Yasemin Soysal sobre os direitos garantidos aos imigrantes pelo regime de direitos
humanos se aproximam de um wishfull thinking que esquece, talvez propositadamente,
a importncia relativa que as instituies nacionais esto atribuindo a estas normas
jurdicas de porte universal. Convm fazer uma pequena digresso sobre o regime de
direitos humanos para podermos avanar melhor na anlise deste regime sem cair em
um pensamento puramente utpico.

25

Ibid, p.89.

26

Yasemin Soysal, 1994.

27

David Jacobson, 1996.

28

Yasemin Soysal, 1994, p. 155.

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Uma pequena digresso sobre o regime de direitos humanos


A partir da dcada de 80, boa parte da literatura de relaes internacionais foi
desenvolvida com o objetivo de evitar explicaes para um determinado fenmeno
29

internacional centradas nas mudanas dos fatores sistmicos ou na fora de regulao


das organizaes internacionais como ONU, FMI, NATO. Esta nova literatura buscava
entender a estabilizao do sistema internacional muito mais atravs do que veio a se
chamar regimes internacionais. Segundo Stephan Krasner, estes regimes se definem
como sendo uma srie implcita ou explcita de princpios, de normas, de regras e de
procedimentos em torno dos quais convergem as expectativas dos atores em um
30

domnio especfico da vida internacional . Cada componente dos regimes possui, por
sua vez, uma conotao especfica: princpios so beliefs of fact, causation, and
rectitude, normas so standards of behavior defined in terms of rights and
obligations, regras so specific prescriptions and proscriptions for action e
procedimentos so prevailing practices for making and implementing collective choice.
Estes componentes analticos dos regimes demonstram o tom quase jurdico que os
estudos mais detalhados acabam tomando nas suas investigaes. No caso dos regimes
de direitos humanos, por exemplo, impossvel evitar o dilogo com as anlises jurdicas
realizadas sobre o direito internacional. De todo o modo, as anlises sobre os regimes
internacionais demonstram de maneira evidente a importncia crescente de instituies
jurdicas, ou quase jurdicas, na resoluo de conflitos internacionais. A OMC, a corte
europia de direitos humanos, a corte europia de justia so sem dvida as instituies
que imediatamente nos vm a mente quando pensamos na importncia destes regimes

29

Refiro-me aqui a mudanas no peso das variveis estruturais da esfera internacional: nova configurao

da balana de poderes como, por exemplo, o fim relativo da hegemonia americana ou o fim da guerra
fria; e transformaes no equilbrio econmico mundial como, por exemplo, o sucesso das polticas da
OPEP ou a fora crescente das economias europia e japonesa a partir do final da dcada de 1970.
30

Stephan D. Krasner, 1983.

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para a compreenso de um determinado fenmeno internacional. Porm, no s arenas


decisrias supranacionais so consideradas nessas anlises. A fora que acordos e
convenes internacionais acabam exercendo nas jurisdies nacionais igualmente
considerada como componentes importantes da anlise. Por exemplo, o estudo
31

apresentado por Virginie Guiraudon , sobre o impacto do regime internacional de


direitos humanos na proteo dos estrangeiros em trs diferentes pases da Europa
chega a concluso que a jurisprudncia da Corte Europia de direitos humanos no
exerceu uma grande influncia nas jurisdies nacionais.
De fato, este ceticismo que caracteriza o estudo de Virginie Guiraudon, assim como uma
boa parte das anlises jurdicas sobre a fora do regime de direitos humanos, acabou
conduzindo um bom nmero de estudos em relaes internacionais a verificar a
eficincia das polticas de direitos humanos no somente no exterior mas, igualmente, no
interior das instituies nacionais. Estes estudos mais sistemticos analisam os
mecanismos de difuso das normas humanitrias assim como sua repercusso tanto nas
32

instituies internacionais como nacionais .


De fato, como mostram esses estudos, para se cernir melhor a importncia do regime de
direitos humanos sem se limitar a uma anlise do discurso dos atores polticos ou
simplesmente constatar sua difuso internacional, fundamental apresentar no estudo
as microfundaes destas normas humanitrias. Uma das melhores maneiras de faz-lo
analisar como o poder judicirio nacional impe a seu governo o carter liberal de sua
constituio, que garante o respeito dos direitos fundamentais a todas as pessoas,
independente de sua nacionalidade, assim como o respeito aos tratados e convenes
internacionais de direitos humanos. Os direitos que so garantidos aos imigrantes pelo
regime de direitos humanos no se aplicam de maneira autnoma e automtica como
31

Virginie Guiraudon, 1998.

32

Veja o trabalho exemplar de Audie Klotz, 1995. Observar igualmente os diversos artigos apresentados

no livro organizado por Thomas Risse, Stephen Ropp et Kathryn Sikkink, 1999.

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nos faz crer as anlises de Saskia Sassen e Yasemin Soysal. A anlise da aplicao destes
direitos deve comear antes de tudo pelas instituies judicirias nacionais, no apenas
porque as constituies nacionais se encontram na origem da criao destes regimes,
mas, sobretudo, pelo fato que, como nos demonstram as anlises de direito
internacional, as jurisdies supranacionais s se engajam na proteo dos direitos
fundamentais dos estrangeiros a partir do momento em que as possibilidades de recurso
diante dos tribunais nacionais j estejam extenuadas.
Uma das maiores precaues na anlise do regime de direitos humanos, que busca expor
de maneira sistemtica o grau de absoro que estas normas atingem nas prticas dos
governos nacionais, est relacionada ao fato do princpio mesmo de direitos humanos
impor sempre um desafio ao princpio da soberania. Os direitos humanos e a soberania
so os princpios que expem o paradoxo constitutivo dos Estados ocidentais. Uma
anlise in extremis a nica capaz de expor os domnios polticos que tornam estes dois
princpios antagnicos. Ela permite, deste modo, estabelecer uma fronteira mais
problemtica capaz de quebrar o consenso terico clssico que se estabeleceu entre
direitos humanos e soberania nacional. O estudo das intervenes dos tribunais a favor
dos direitos fundamentais dos imigrantes nos permite observar at que ponto a
legitimidade das polticas de imigrao dos Estados obrigada a se basear mais sobre os
direitos humanos que sobre o princpio da soberania. Os casos jurdicos sobre a
imigrao a serem apresentados neste estudo mostram como os juzes se defrontam com
esse antagonismo entre as normas de direitos humanos que legitimam a reivindicao
dos imigrantes e a norma de soberania que legitima a ao do governo. A anlise
minuciosa das intervenes dos juizes nos permite saber melhor at que ponto os
Estados cedem sua autonomia de ao soberana na definio das polticas de imigrao
em nome dos direitos humanos.
Esta anlise da jurisprudncia criada pelos tribunais em relao aos imigrantes aprova
igualmente duas outras hipteses. Em primeiro lugar, o olhar voltado para as jurisdies
nacionais nos permite perceber como as normas de mbito internacional no esto
associadas, exclusivamente, s polticas externas dos governos nacionais, mas, sobretudo,

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ao poder judicirio nacional e importncia que este lhes atribui. Esta considerao nos
permite no somente avanar nos estudos de direitos humanos, mas, igualmente,
abandonar a tendncia terica comum das relaes internacionais, que considera de
maneira idntica a poltica do Estado e a poltica do governo. Em um segundo nvel, a
anlise das intervenes dos tribunais na poltica de imigrao refora a idia que os
direitos humanos possuem um carter jurdico e no exclusivamente moral. Se, ao
primeiro nvel da anlise, constata-se de fato um conflito de valores, at mesmo de
interesse, entre os atores encarregados da promoo dos direitos dos imigrantes o que
refora uma concepo moral ou poltica dos direitos (busca-se saber o que bom ou
ruim, correto ou injusto ou quem ganha e quem perde na definio dos direitos) em
um segundo nvel, constata-se uma maior institucionalizao desse conflito onde os
direitos perdem a conotao estritamente moral ou poltica e adquirem uma postura
mais jurdica se impondo na jurisprudncia dos tribunais.
Outro aspecto importante provm do fato que o direito dos estrangeiros se constitui em
um campo de investigao suficientemente rico capaz de nos levar a compreender como
o fenmeno migratrio est intrinsecamente associado a consagrao do Estado-Nao
soberano como organizao poltica hegemnica da modernidade. A jurisprudncia
criada pelas altas instncias da jurisdio nacional em relao aos estrangeiros nos
permite cernir melhor o processo pelo qual idias polticas e conceitos tericos abstratos
de Estado e Nao tornam-se prticas sociais concretas, podendo atingir todos os
indivduos ao lhe atribuir uma identidade institucional. O estudo de imigrao com o
enfoque para a poltica de direitos deve apoiar-se na jurisprudncia assim como na
legislao relativa aos estrangeiros para extrair as idias polticas dominantes no plano
jurdico. No se pode apreender a fora das idias favorveis ao regime de direitos
humanos sem analisar a importncia que os juizes atribuem aos direitos fundamentais
em suas jurisprudncias assim como o limite do seu campo de aplicao. Alguns estudos
j demostraram que o engajamento dos tribunais em respeitar os direitos fundamentais
dos estrangeiros transformou duplamente a noo terica tradicional de Estado-Nao.
No que diz respeito ao Estado, os juzes podem reforar os direitos fundamentais de

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todos os indivduos em detrimento do absolutismo do direito soberano sobre o controle


dos fluxos de entrada e sada de estrangeiros do territrio nacional. Em relao nao,
os juzes podem favorecer diferentes estatutos de filiao ao Estado assim como um
patriotismo constitucional em detrimento da homogeneidade cultural fundada na nao
33

e no estatuto de cidado .

33

Charles Gomes, 2000 ; Christian Joppke, 2001.

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