Descentralizao da gesto da gua REBECCA ABERS E KARINA DINO JORGE

Descentralizao da Gesto da gua: Por que os

comits de bacia esto sendo criados?*
REBECCA ABERS **
KARINA DINO JORGE ***

1. INTRODUO
Historicamente, a gesto de guas no Brasil se desenvolveu de forma
fragmentada e centralizada. A gesto era fragmentada em funo de cada setor (energia
eltrica, agricultura irrigada, saneamento, etc.) realizar seu prprio planejamento e
medidas. Era centralizada em decorrncia dos governos estaduais e federal definirem
a poltica sem que houvesse a participao dos governos municipais, dos usurios da
gua e da sociedade civil. Durante os anos 80, tcnicos e especialistas brasileiros
discutiram intensamente a necessidade de mudar esse cenrio, com a criao de um
sistema integrado e descentralizado de gesto. Debates internacionais e nacionais
coincidiam quanto definio dos princpios bsicos de um novo modelo: a gesto
seria descentralizada para o nvel de bacia hidrogrfica; integraria todas as polticas
setoriais envolvidas na gesto da gua; envolveria os usurios da gua e a sociedade
civil no processo decisrio; e trataria a gua como um bem de valor econmico, e no
mais como uma ddiva inesgotvel da natureza.1

O material apresentado neste trabalho est baseado na pesquisa que foi realizada pelo Projeto dgua e que
contou com o apoio da Fundao John D. e Catherine T. MacArthur, da fundao William e Flora Hewwelett,
do Fundo Setorial de Recursos Hdricos (CTHIDRO) do Ministrio de Cincia e Tecnologia, e da Fundao
nacional de Cincias (Nacional Science Foundation), no mbito do Grant Nmero 107314. Agradecemos os
comentrios sobre as verses anteriores deste trabalho de Maria Carmen Lemos, Margaret Keck, Ricardo
Guttierez, e o parecerista annimo da revista Ambiente e Sociedade.
** Pesquisadora Associada, Ncleo de Pesquisa em Polticas Pblicas, Universidade de Braslia e Coordenadora
Tcnica do Projeto Marca dgua. FINATEC Campus Universitrio Darcy Ribeiro Asa Norte Braslia DF
70910-900
Tel: 61 3034 2488
Email: abers@solar.com.br
*** Tcnica do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais - IBAMA e Pesquisadora do Projeto
Marca dgua.
Recebido em 04/2005 Aceito em 09/2005.

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

No Brasil, esses princpios foram adaptados. O valor econmico da gua

seria reconhecido atravs da introduo de um novo instrumento de gesto: a cobrana
pelo uso da gua. A cobrana teria a funo no somente de promover o uso racional
da gua, ao associar seu uso a um valor econmico, mas tambm seria um meio de
gerar recursos para investimento na gesto da gua em cada bacia. A descentralizao
integrada e participativa seria realizada atravs da criao de dois entes pblicos em
cada bacia: os comits de bacia hidrogrfica e as agncias de bacia. Os comits
teriam a representao do poder pblico, usurios, e da sociedade civil, sendo um
novo frum privilegiado de deliberao. As agncias seriam os braos executivos
desses comits. Dentre outras atribuies, os comits seriam responsveis pela
determinao dos preos e da aplicao dos recursos da cobrana pelo uso da gua.
As agncias dariam o apoio tcnico e administrativo ao processo decisrio, realizariam
a cobrana e executariam os projetos. Alm de ser o principal meio de gerar recursos
para a gesto da gua em cada bacia, a cobrana seria chave para a sustentabilidade
de um novo sistema decisrio descentralizado e participativo.
O inciso XIX do artigo 21 da Constituio Federal de 1988 obriga o governo
federal a criar um sistema nacional de gesto de recursos hdricos. No entanto, como
a Carta Magna tambm dividiu a dominialidade da gua entre estados e Unio, a
criao de um novo sistema descentralizado no pode ser definida apenas por lei federal.2
Em 1991, So Paulo tornou-se o primeiro estado a aprovar sua lei de recursos hdricos.3
Embora So Paulo tenha se baseado nos princpios acima descritos, deixou sem
regulamentao aspectos cruciais, como os mecanismos de cobrana. Entre 1991 e
1997, 14 estados criaram legislaes sobre recursos hdricos, que, em muitos casos
eram semelhantes lei paulista, com a criao de comits participativos de bacia
hidrogrfica e da cobrana pelo uso da gua. Nessa poca, tramitou um projeto de lei
no Congresso Nacional que tambm incorporou estas idias e que resultou na Lei n
9.433, de 1997, conhecida como a Lei das guas. Depois da aprovao dessa lei,
onze estados elaboraram suas polticas de recursos hdricos. Roraima o nico estado
que ainda no aprovou sua lei de guas.4
Em princpio, este conjunto de leis deveria levar ao estabelecimento de
um sistema descentralizado de gesto, com base nas bacias hidrogrficas e articulado
com rgos de gesto em nvel federal e estadual. No entanto, verificaram-se vrios
obstculos na implementao dessas leis. Primeiro, a dupla dominialidade da gua
criou muitas indefinies quanto ao papel dos diferentes nveis da federao na gesto
da gua. Segundo, a maioria dos estados carece de capacidade tcnica em aspectos
cruciais para a operacionalizao das decises dos comits, tais como a implantao
de sistemas relativos outorga, s informaes, ao monitoramento e fiscalizao.
Terceiro, ainda persistem indefinies relativas ao estabelecimento da cobrana. Na
falta de regulamentao de questes essenciais, como no caso dos mecanismos que
garantem o retorno do recurso s bacias de origem que esto sob controle dos comits,
observa-se que apenas um governo estadual instituiu a cobrana mais ou menos nos
moldes da proposta de gesto descentralizada (o Rio de Janeiro, em 2004). O nico
estado que implantou a cobrana at 2004 foi o Cear, onde a mesma ocorre de forma

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centralizada, sem a participao dos comits de bacia, sem a criao de agncias e

sem a garantia de retorno do recurso bacia onde foi arrecadado. Em nvel federal, a
cobrana foi iniciada em 2003 na bacia do Paraba do Sul, como experincia piloto.
Somente em 2004, em funo desta experincia, a legislao federal definiu de forma
mais especfica a natureza jurdica das agncias de bacia e garantiu que os recursos
voltassem s bacias de origem atravs de uma lei sobre contratos de gesto com essas
agncias. Este avano legal deve acelerar a instituio da cobrana em bacias federais,
mas no resolve o problema em nvel estadual (ABERS e KECK, 2005).5
Considerando que o sistema de gesto ainda est pouco institucionalizado
e, principalmente, que os mecanismos operacionais da cobrana pelo uso da gua
ainda esto indefinidos, a criao dos novos organismos de gesto em nvel de bacia,
que dependem tanto desses aspectos, surpreende pela forma como tem avanado. Em
2004, existiam 91 comits de bacia estaduais e 6 federais instalados. Na ausncia da
cobrana, esses organismos se dedicam a uma grande variedade de outras atividades,
como a elaborao de planos de bacia, a resoluo de conflitos, a discusso de projetos
dos governos estaduais e federal, a promoo de parcerias locais, a realizao de aes
de educao ambiental, etc.6
Este artigo pretende contribuir para o entendimento dos fatores que
levaram criao de tantos comits de bacia num contexto de baixa institucionalizao
dos instrumentos de gesto, que deveriam ser necessrios para que estes organismos
tivessem sustentabilidade econmica e poltica. O trabalho se baseou principalmente
em dados coletados ao longo dos ltimos dois anos pelo Projeto Marca dgua.7 Aps
uma breve discusso sobre a descentralizao poltica, buscando na literatura alguns
conceitos que subsidiaram nossa interpretao do processo de criao de comits, o
artigo apresenta dados de duas pesquisas realizadas pelo Projeto: a primeira um
cadastro dos comits de bacia existentes, realizado em setembro de 2003. Trata-se de
um esforo coletivo de membros do Projeto que, em um perodo muito curto, coletaram
um pequeno conjunto de informaes sobre a quase totalidade de comits existente
na poca (85 de um total de 90); a segunda uma pesquisa muito mais profunda sobre
um nmero bem menor de comits. Esta ltima foi realizada entre 2002 e 2003, como
complemento a uma rodada de pesquisa qualitativa realizada em 23 bacias no ano de
2001, e envolveu o preenchimento de um questionrio que sistematizou algumas das
informaes analisadas na fase anterior. Embora mais de 20 questionrios tenham sido
preenchidos, optamos aqui por examinar 15 comits de bacia e 1 comit em processo
de formao. 8 A partir da anlise de dados elementares, mas de grande
representatividade, aliada aos dados mais aprofundados (e complementados por
extensas informaes qualitativas) sobre uma pequena parcela no representativa do
universo, foi possvel formular algumas hipteses sobre as razes pelas quais os comits
esto sendo criados.

2. DESCENTRALIZAO
Desde a dcada de 1980, a descentralizao se tornou palavra de ordem
no cenrio internacional de polticas pblicas. A maioria dos pases em desenvolvimento

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tem promovido reformas que delegam maior poder poltico aos nveis territoriais mais
locais (DILLINGER, 1998 apud AGRAWAL e RIBOT, 2000:1). Distinta da mera
desconcentrao, na qual atores locais continuam subordinados ao poder central, a
descentralizao poltica se refere transferncia de poder decisrio aos agentes que
prestam contas s populaes locais, normalmente atravs de eleies (AGRAWAL e
RIBOT, 2000:5). Defensores da descentralizao argumentam que essa nova alocao
de poder decisrio implica na reduo de custos de transao, no melhor
aproveitamento de informaes, na maior capacidade de adaptao s necessidades
locais e de adequao dos custos em relao aos benefcios. Outros ainda defendem
a descentralizao como um mecanismo de democratizao, pressupondo que a
sociedade local ter maior capacidade de controlar as decises polticas em nvel
local do que em nvel central (AGRAWAL & RIBOT, 2000; CAMPBELL, 2003;
TENDLER, 1997:144-146).
A crescente literatura que analisa experincias empricas de
descentralizao, no entanto, mostra que nem sempre mais eficiente nem mais
democrtico. A eficincia prejudicada em duas circunstncias: quando instituies
locais no tm capacidade tcnica ou administrativa de deliberar ou executar
efetivamente, ou quando os interesses polticos locais so caracterizados por clientelismo,
corrupo ou outras padres que fazem com que as decises polticas no sigam as
prioridades tcnicas. A democracia prejudicada quando elites locais conseguem
monopolizar os processos decisrios ou quando a sociedade civil local no bem
organizada (AGRAWAL e RIBOT, 2000; ARRETCHE, 1996; BLAIR 2000;
BRANNSTROM, 2004; RIBOT, 2002; MANOR, 1999).
Para AGRAWAL e RIBOT (2000), descentralizao somente pode resultar
em democratizao quando existem mecanismos de downward accountability,
(responsabilidade para baixo), ou seja, mecanismos que garantam que as populaes
locais controlem as decises e aes dos agentes decisrios descentralizados. No Brasil,
a criao de conselhos participativos locais aparece como uma possvel forma de garantir
tal controle. Desde os anos 80, diversas polticas setoriais brasileiras tm passado por
reformas que combinam a descentralizao com a instituio de conselhos: educao,
habitao, sade, assistncia social, meio ambiente e recursos hdricos (DAGNINO,
2002; CARVALHO & TEIXEIRA, 2000; SANTOS JUNIOR, RIBEIRO & AZEVEDO,
2004). No entanto, a literatura emprica sobre essas experincias em geral crtica,
mostrando que os conselhos tm seus prprios problemas de accountability. As razes
so vrias: que a sociedade em geral no capaz de controlar seus representantes, que
os grupos mais poderosos tendem a capturar a representao nos conselhos, que as
regras de eleio dos membros ou de definio de agenda acarretam maior poder ao
governo do que aos representantes da sociedade, ou que os conselhos no tm poder,
na prtica, para controlar as decises (BLAIR, 2000; OXHORN, 2001; TEIXEIRA,
1997; 2000). Ainda com essas ressalvas, parece razovel argumentar que a criao de
conselhos, juntamente com a descentralizao, um passo positivo no sentido de
democratizar as polticas pblicas.
A maioria dos estudos sobre descentralizao ora consideram suas
justificativas, ora avaliam seus impactos (AGRAWAL & RIBOT, 2000; BLAIR, 2000;

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BRANNSTROM, 2004; CAMPBELL 2003; OXHORN, 2001; RIBOT, 2002). Alguns

ainda analisam porque os atores centrais tendem a resistir descentralizao (RIBOT,
2002). No entanto, h poucos estudos sobre os motivos que levam os governos centrais
a promover a descentralizao em determinados momentos, ou que fazem os atores,
em nveis territoriais mais locais, aceitarem maiores responsabilidades. Entre os poucos
estudos que examinam as causas da descentralizao esto os que a percebem como
resultado de barganhas polticas nas quais diferentes atores polticos buscam acesso a
recursos. Um exemplo desta abordagem est em WILLIS, et alli, (1999), que examina
os processos de descentralizao fiscal, ou seja, a transferncia de recursos do governo
central para nveis mais locais. Os autores argumentam que o Brasil tem os mais altos
nveis de descentralizao fiscal da Amrica Latina porque a estrutura fragmentada
dos partidos polticos e as regras do sistema eleitoral fortalecem as elites locais e
regionais, que exigem que o governo nacional lhes d autonomia e recursos.
A caracterizao da descentralizao enquanto resultado de barganha
entre foras polticas regionais/locais e centrais dentro das instituies partidrias no
parece ser suficiente quando a descentralizao envolve no somente a transferncia
de recursos, mas tambm a transferncia de responsabilidades. Entender o porqu da
descentralizao requer compreender no somente porque o governo central cede
poder, mas tambm porque o governo local aceita novas responsabilidades.
Em estudo sobre a descentralizao de polticas sociais nos anos 90,
ARRETCHE (2000) argumenta que quando se trata de aceitar maiores
responsabilidades para a implementao de polticas pblicas, os atores locais precisam
ser incentivados. Segundo a autora, a transferncia de responsabilidades nas polticas
pblicas para nveis territoriais mais locais somente ocorre quando se estabelece uma
relao custo-benefcio positivo para esse fim. Assim, municpios ou estados somente
aceitaro a responsabilidade para novos programas se os custos (polticos, tcnicos e
financeiros) desta responsabilidade so compensados pelos benefcios (principalmente
polticos) de control-los. A autora mostra que os programas de descentralizao
melhor implementados ou seja, em que um maior nmero de estados ou municpios
aceitaram as novas responsabilidades e criaram os novos mecanismos decisrios exigidos,
especialmente os conselhos foram no somente os que incluram o repasse de novos
recursos para os municpios e estados, mas tambm os que envolveram atividades
tecnicamente simples de realizar e que trataram de assuntos que prefeitos ou
governadores acreditariam ser de importncia poltica.
Segundo ARRETCHE, a descentralizao bem sucedida quando ocorre
dentro de um programa intencional, no qual o governo central cria incentivos para
que os estados e municpios arquem com os novos programas. Assim, preciso no
somente que as foras locais exijam maiores poderes, mas tambm que o governo
central aja de forma pr-ativa, propiciando condies para que os atores locais aceitem
a descentralizao. Em muitos casos, os atores locais resistem descentralizao
porque no h incentivos suficientes adoo de novas responsabilidades.
Na poltica de recursos hdricos, h um grande problema em relao a
tais incentivos. Teoricamente, o incentivo a favor da descentralizao viria da cobrana

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pelo uso da gua. O poder de definir preos e prioridades de investimento dos recursos
da cobrana seria a principal fonte da fora poltica dos comits, um grande incentivo
para que sejam criados pelo estado e para a participao da sociedade civil e dos
usurios. No entanto, como notado anteriormente, a cobrana praticamente no foi
implementada em nvel estadual, pelo menos no de acordo com o modelo que daria
fora aos comits de bacia. Ento o que incentiva a onda de criao de comits?
A literatura sobre descentralizao geralmente considera que se trata de
um processo linear (de cima para baixo), no qual os governos centrais devolvem
poderes aos nveis mais locais. Na rea de recursos hdricos, esse processo mais
complexo. Primeiro, porque o processo de descentralizao ocorre simultaneamente
em dois nveis, nacional e estadual, com a criao de organismos de bacia tanto para
as guas federais quanto para as guas estaduais. Segundo, porque a descentralizao
no envolve a transferncia de poder para as instncias mais locais j existentes (como
o municpio), mas prope a criao de uma nova esfera territorial, a bacia hidrogrfica.9
Terceiro, porque a descentralizao tem um carter semivoluntrio na maioria dos
estados, nada obriga que os comits sejam criados em todas as bacias hidrogrficas. O
resultado que a criao dos comits parece ocorrer de acordo com mltiplas lgicas:
em alguns casos, por bacias especficas serem identificadas como prioridade por parte
do poder pblico; em outros casos, porque atores locais se organizaram; em alguns
estados, como parte de um programa de implantao de comits em todo o territrio,
e assim por diante. Nas pginas a seguir, discutiremos com mais detalhe esta variedade
de lgicas e, no final do trabalho, proporemos algumas hipteses que explicariam por
que, em um contexto com grande diversidade de motivaes, aparecem dezenas de
organismos deliberativos que so, pelo menos formalmente, muito semelhantes.

3. UM RETRATO DOS COMITS

Embora algumas fontes afirmem existir nmero ainda maior,10 no momento
de elaborao deste texto, identificamos 91 comits estaduais j criados, instalados e
com seus membros empossados, alm de 6 comits federais. O cadastro de comits
elaborado pelo Projeto Marca dgua em setembro de 2003 incluiu 85 destes comits
estaduais, ou seja, 93,4% dos hoje existentes. Assim, a anlise dos dados desse cadastro
produz um retrato bastante representativo dos comits estaduais.
Os comits cadastrados apresentam grande variao no que se refere ao
tamanho das bacias sob sua jurisdio, como indica a Tabela 1. Verificamos que 30%
dos comits esto em bacias de at 5.000 km, mais da metade esto em bacias de
5.000 at 20.000 km e 15% esto em bacias maiores do que 20.000 km .11 A menor
bacia cadastrada foi a da Lagoa da Conceio, incorporando apenas parte do municpio
de Florianpolis, e a maior bacia cadastrada foi a do rio Paracatu, em Minas Gerais,
com mais de 40.000 km. Dos comits cadastrados, 28% se localizam em bacias
predominantemente rurais, 11% em bacias predominantemente urbanas e 55% em
bacias que incluam reas urbanas e rurais. Tambm foi observado que 14% dos comits
estaduais se localizam em reas litorneas. A Tabela 2 mostra que mais de 40% das

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bacias pesquisadas sofrem de problemas de enchentes, um tero possui problemas de

escassez e 70% apresentam problemas de qualidade de gua. Enquanto 18% (15
bacias) declararam no sofrer nenhum destes problemas, quase a metade das bacias
pesquisadas (41 bacias) sofre mais de um dos problemas.
Tabela 1: Tamanho da Bacia
Tamanho (Km)

Nmero de Comits

At 5.000

24 (30%)

De 5.000 a 10.000

18 (22%)

De 10.000 a 20.000

27 (33%)

De 20.000 a 60.000

12 (15%)

Total

81 (100%)

A informao no foi disponvel para 4 comits

Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca
dgua, 2003.

Tabela 2: Problemas Existentes nas Bacias

Problema

Nmero de Comits

Enchentes

35 (42%)

Escassez

27 (32%)

Qualidade da gua

59 (70%)

Nenhum destes
problemas

15 (18%)

*Pergunta de resposta mltipla; A informao no foi

disponvel para um comit.
Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca
dgua, 2003.

Como se pode verificar na Tabela 3, So Paulo, Rio Grande do Sul, Santa

Catarina e Minas Gerais possuam 76 % dos comits estaduais existentes. A
predominncia de comits nesses estados vem decrescendo, tendo em vista que em
2001, eles possuam quase 90% dos comits estaduais no Brasil. Tambm, vem crescendo
o nmero de comits estaduais formados na Regio Nordeste. Quanto Regio CentroOeste, h atualmente apenas um comit de bacia na regio, que, infelizmente, no foi
coberto pelo cadastro.

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Tabela 3: Estado dos Comits

Regio/Estado

Nmero de Comits

Regio Nordeste

13 (15%)

CE

7 (8%)

PE

4 (5%)

SE

1 (1%)

BA

1 (1%)

Regio Sudeste

41 (48%)

ES

3 (4%)

MG

16 (19%)

RJ

1 (1%)

SP

21 (25%)

Regio Sul

31 (36%)

PR

3 (4%)

SC

12 (14%)

RS

16 (19%)

Total

85 (100%)

Fonte: Cadastro de Comits, Projeto Marca

dgua, 2003.

Com base nos dados coletados, constata-se que a criao de comits

estaduais se acelerou depois de 1997, aps a aprovao da Lei Nacional. Como mostra
a Tabela 4, 69% dos comits cadastrados foram instalados entre 1998 e 2003. Essa
acelerao se deve, em parte, ao fato de que muitos estados apenas criaram suas leis
de gua aps a aprovao do marco legal representado pela lei nacional. No entanto,
a criao de comits tambm se acelerou nos estados onde j havia leis de recursos
hdricos. Por exemplo, 14 dos 16 comits mineiros, 13 dos 16 comits gachos e 11 dos
12 comits catarinenses foram criados de 1998 em diante, apesar destes estados j
terem leis de recursos hdricos desde 1993 (caso de Santa Catarina) e 1994 (caso de
Minas Gerais e Rio Grande do Sul). Ao nos indagarmos sobre o porqu dessa acelerao,
encontramos duas hipteses: de um lado, o timing natural do processo de instalao
de um novo sistema de recursos hdricos, que exige alguns anos entre a aprovao da
lei e a criao dos primeiros comits; por outro lado, tambm provvel que a aprovao
da lei nacional tenha fortalecido as leis estaduais existentes, legitimando o modelo de
descentralizao da gesto de recursos hdricos.

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Tabela 4: Ano de instalao dos

Comits Estaduais
(Tomada de Posse Membros)
Ano de instalao

Nmero de Comits

1988-1994

9 (11%)

1995-1997

17 (20%)

1998-2001

35 (41%)

2002-2003

24 (28%)

Total

85 (100%)

Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca

dgua, 2003.

A instalao de um comit no significa que ele esteja efetivamente

funcionando. O cadastro do Projeto Marca dgua contm apenas um indicador do
funcionamento dos comits: o nmero de reunies plenrias que ocorreram entre a
sua instalao e a data do cadastro (setembro de 2003). Esse indicador deve ser
interpretado com cautela, pois a atividade de alguns comits se concentra em cmaras
tcnicas ou grupos de trabalhos e no em reunies de todos os membros. Ainda assim,
reunir a plenria pelo menos duas vezes por ano parece ser um critrio mnimo para se
identificar os comits que existem efetivamente (e no apenas formalmente). A Tabela
5 apresenta o nmero mdio de reunies por ano em cada comit, excluindo os comits
criados em 2003, j que alguns foram instalados logo antes do cadastro. Enquanto
pouco mais de um quarto dos comits se reuniu menos de 03 vezes ao ano (na mdia),
aproximadamente o mesmo nmero de comits teve 05 ou mais reunies anuais.
O que mais se destaca nessa tabela, no entanto, que grande parcela dos
comits pesquisados (quase 30% do total) no informou o nmero de reunies at
ento ocorridas. impossvel determinar com segurana, a partir dos dados disponveis,
porque tantos comits no responderam a esta pergunta. Podemos apenas desenvolver
algumas hipteses: a no resposta pode demonstrar uma falta de conhecimento das
lideranas atuais quanto histria do prprio comit; pode demonstrar a falta de
registro e documentao da memria do organismo; ou ainda pode refletir um
constrangimento em declarar que o comit no tem, de fato, se reunido com freqncia.
Todas estas hipteses indicariam a existncia de problemas ou fragilidades no
desempenho efetivo do comit.

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

Tabela 5: Mdia de Reunies por Ano

(Comits Estaduais Criados Antes de 2003)
Mdia de Reunies por Ano

Nmero de Comits

No informou

22 (28%)

De 0 a 1,9

8 (10%)

De 2 a 2,9

14 (18%)

De 3 a 3,9

6 (8%)

De 4 a 4,9

10 (13%)

De 5 a 5,9

7 (9%)

6 e mais

12 (15%)

Total

79 (100%)

Fonte: Cadastro de Comits Estaduais, Projeto Marca dgua,

2003.

4. ESTUDOS DE CASO O PROCESSO DE CRIAO DE COMITS

A anlise sobre o processo de criao de comits focalizou um conjunto
de 15 comits j criados e 1 comit em processo de formao. Como se pode verificar
da Tabela 6, que apresenta os dados do Cadastro discutidos na seo anterior para
cada comit, a seleo de comits nesta segunda pesquisa privilegia a variao regional
em detrimento de uma distribuio representativa do universo de comits registrados
pelo cadastro. Assim, enquanto um quarto das bacias examinadas aqui se localiza nas
regies Nordeste e Centro-Oeste, estas regies apresentavam em 2001 apenas 8% dos
comits criados no Brasil. Essa escolha facilita a observao das variadas formas como
tm sido criados os comits, mas no devemos nos equivocar ao presumir que estes 16
organismos representam o universo dos comits.

10

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Tabela 6: Dados do Cadastro Para as Bacias de Estudo de Caso

Comit

Estado

Problemas na Bacia

Ano de Tamanho da Bacia

Instalao

Reunies
por ano
(Mdia)

No. de Escassez EnchentesQualidade

Municpios
de gua

KM
Mdio Jaguaribe

CE

1999

9.534

13

Baixo Jaguaribe

CE

1999

8.066

Pirapama

PE

1998

600

Salitre

BA

2001

13.468

Paracatu

MG

1998

41.000

2,80

1,80

4,50

6,67

16

No
informou

Velhas

MG

1998

28.000

51

No
informou

Pomba Muria
Alto Tiet

RJ/MG

2001

16.015

67

1,67

SP

1994

5.985

36

No
informou

Paraba do Sul

SP

1994

13.500

34

Ribeira do Iguape

SP

1996

23.310

23

Lagoa da Conceio

SC

2000

80

Itaja

SC

1998

15.000

47

Santa Maria

RS

1993

15.754

Gravata

RS

1989

2.020

X
X

2,80

4,88

9,00

2,00

e Litoral Sul

X
X

5,10

Sinos

RS

1988

4.002

32

Cuiab

MT

Ainda
no
criado

120.000

30

11,33

9,88
0

Fonte: Cadastro de Comits, Projeto Marca dgua, 2003

4.1. Motivos de Criao

Uma primeira questo que os estudos de caso examinaram se refere s
razes pelas quais os comits esto sendo criados. Para investigar essa questo, pedimos
aos pesquisadores do Projeto Marca dgua que investigassem as principais motivaes
para a criao do organismo que estavam pesquisando. As opes de resposta

11

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

incluram uma srie de problemas ambientais e hdricos, a inteno dos governos

estaduais de se adequar a leis e a necessidade de criar comits para conseguir
financiamentos ou se adequar a contratos com agncias internacionais. Como demonstra
a Tabela 7, na grande maioria dos casos, a criao de comits est associada inteno
de resolver problemas concretos na bacia, como o agravamento de problemas ambientais,
conflitos entre usos da gua ou a ocorrncia de algum evento crtico.
Tabela 7. Motivaes de Criao dos Comits Estudos de Caso.
(Resposta Mltipla)
Principais motivaes para a criao do comit
Nmero de Comits
2
Evento crtico (inundao, vazamento acidental de leo, seca acentuada,
etc).
Agravamento das condies ambientais da bacia (comprometimento gradativo
8
da qualidade ou escassez de gua, etc).
9
Conflito pelo uso da gua
10
Atendimento a lei estadual ou federal
1
Possibilidade de acesso a recursos financeiros
1
Exigncia ou recomendao relacionada concesso de emprstimo
internacional
16
Total
Fonte: Projeto Marca dgua

No entanto, na maioria dos comits pesquisados, a sua criao tambm

resultou de outras motivaes. Na maioria dos casos, uma das principais motivaes
para a criao desses comits foi a vontade do governo estadual de se adequar s
novas leis de recursos hdricos. A motivao financeira parece menos importante.
Embora os organismos de cooperao internacional, como o BID e o Banco Mundial,
tenham promovido a criao de comits e, como veremos a seguir, tm financiado
vrios dos organismos estudados em apenas um caso o pesquisador associou a criao
do comit com o objetivo principal de atender as exigncias de um rgo desse tipo.
Da mesma forma, embora rgos governamentais, especialmente a Agncia Nacional
de guas, tm colocado a existncia de comits como requisito para o recebimento de
apoio financeiro, apenas em um caso esta possibilidade foi considerada pelo pesquisador
como um dos motivos principais de criao do comit.
Em sntese, entre os comits estudados aqui, podemos ver que a grande
maioria nasce em resposta a algum problema especfico, e no apenas para atender a
exigncias legais ou financeiras, embora em muitos casos essas exigncias tambm
contribuam para que sejam criados.

12

Descentralizao da gesto da gua REBECCA ABERS E KARINA DINO JORGE

4.2 Iniciativa de criao

A iniciativa de criao de comits de bacia pode partir de diversos tipos
de atores, atuando sozinhos ou em articulao com outros segmentos. A Tabela 8
mostra que atores ligados sociedade civil (incluindo organizaes no
governamentais, universidades e movimentos sociais), governos estaduais, prefeituras
e usurios podem estar por trs da criao de comits de bacia. O governo estadual
aparece com maior freqncia entre os que tomaram a iniciativa para a criao: 12
comits nas 16 bacias consideradas. Em alguns casos, esta iniciativa resultou de uma
poltica oficial de criao de comits; e em outros, das aes independentes de tcnicos
estaduais. Em 6 casos, o governo estadual foi o nico segmento identificado como
responsvel pela criao do organismo. Usurios participaram do movimento de se
criar o comit em 6 dos casos. A iniciativa de criao partiu de prefeituras em cinco
casos e da sociedade civil tambm em cinco casos. Em mais da metade dos casos
estudados, atores de mais de um desses quatro segmentos estiveram envolvidos na
criao desses organismos de bacia.
Tabela 8: Iniciativa de Criao dos Comits Estudos de Caso
Quem tomou a iniciativa para a formao
do comit?

Nmero de Comits

Somente o Governo Estadual

Governo Estadual e Prefeituras

Governo Estadual e Usurios

Governo Estadual e Entidades da Sociedade

Civil*

Governo Estadual, Prefeituras, Entidades da

Sociedade Civil e Usurios

Prefeituras e Usurios

Somente Entidades da Sociedade Civil

Total

16

* Sociedade Civil abrange ONG, Universidade e/ou Movimento Social

Fonte: Projeto Marca dgua

A constatao de que entidades da sociedade civil tomaram a iniciativa

de criar comits em apenas 6 dos casos surpreende, tendo em vista que em 10 bacias os
pesquisadores detectaram a existncia de um movimento social ligado a recursos hdricos
ou a meio ambiente anterior formao do comit. Ou seja, em 4 das bacias estudadas,

13

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

tais movimentos existiram, mas no foram responsveis pela criao dos comits, embora
quase sempre participassem dos mesmos depois de implantados. Seria interessante
pesquisar mais profundamente porque movimentos que lutam contra problemas
relacionados gua e ao meio ambiente nem sempre se envolvem em processos de
criao de comits. Seria resultado de falta de conhecimento da iniciativa? De uma
percepo de que um comit no solucionaria os problemas? De conflitos ou da falta de
alianas polticas com grupos envolvidos na iniciativa? Ou existiriam outras razes para
o no envolvimento de movimentos sociais no momento de criao de um comit?

4.3. OPOSIO E DESCONFIANA

Os estudos tambm procuraram identificar os atores mais desconfiados,
reticentes ou opositores iniciativa de criao do organismo, com resultados bastante
interessantes.
Apenas em quatro casos o respondente afirmou no existir nenhum setor
contrrio ao processo. Nas outras bacias, verifica-se uma clara correlao inversa entre
quem tomou a iniciativa e quem desconfiou do processo. Em todos os 6 casos onde
o pesquisador constatou que setores da sociedade civil demonstraram desconfiana
em relao ao processo, observou-se que os comits foram criados a partir da iniciativa
do governo estadual. Nas palavras de um pesquisador, acreditavam que estavam
sendo inseridos numa poltica de cooptao poltica. Por sua vez, em dois casos onde
a criao do comit partiu de organizaes civis, identificou-se a desconfiana de
alguns atores dentro do governo estadual. Em um caso, o conflito foi mais regional,
com os representantes do trecho alto da bacia mostrando-se mais resistentes, por
entenderem que o processo estava sendo controlado por grupos de outras partes da
bacia. Em outra bacia, o consrcio intermunicipal que j existia se sentiu ameaado
pela proposta do governo estadual de criar um comit na mesma bacia.
Enquanto estes grupos claramente demonstraram desconfiana, os
estudos associaram outros tipos de atores com oposio direta ao comit. Em trs
casos, observaram-se grupos polticos locais e prefeituras que se opunham ao comit,
por entend-lo como uma ameaa aos mecanismos tradicionais de se fazer poltica.
Por exemplo, o pesquisador escreveu com relao a uma bacia nordestina:
devido cultura e tradio coronelista permeadas nas relaes polticas
da regio, o setor de poderes pblicos municipais, Prefeituras e Cmaras
de Vereadores, buscavam resolver seus problemas por meio de acordos
polticos e troca de favores... muitas dessas lideranas interpretam [a
criao do comit] como uma ao que diminui seus poderes e seu
poder de barganha poltica.

Outros pesquisadores identificaram a oposio de determinados grupos

econmicos, especialmente agricultores, que se preocupavam com a possibilidade do
comit prejudicar suas atividades. Em um caso, detectou-se a oposio de tcnicos e
polticos em rgos do estado com vises tradicionais sobre a gesto de recursos hdricos,
que contestaram a viso alternativa dos grupos envolvidos na criao do comit.

14

Descentralizao da gesto da gua REBECCA ABERS E KARINA DINO JORGE

4.4 APOIO TCNICO E FINANCEIRO

A criao de um comit de bacia normalmente se constitui de uma srie
de encaminhamentos: a definio da sua composio, um processo de seleo dos
membros, a oficializao do comit por parte do governo, a posse de seus membros e a
eleio da sua primeira diretoria. A maioria das leis estaduais estabelece diretrizes
bsicas relativas composio dos comits e ao processo de seleo de seus membros,
mas no define quem responsvel pela organizao do processo de instalao desses
organismos de bacia. Isso talvez explique porque h uma grande variao na forma
como estes procedimentos ocorrem. Em alguns casos, os responsveis pela criao do
comit tiveram acesso a algum apoio tcnico e financeiro, possibilitando a organizao
de amplas reunies preparatrias, a elaborao de um cadastro de potenciais membros
e as atividades de capacitao. Em outros casos, a organizao do comit dependeu
da fora voluntria dos atores responsveis por sua criao.
A maioria dos comits estudados recebeu apoio tcnico-organizacional
externo para a sua criao. Alguma organizao providenciou tcnicos especializados,
espao fsico, agentes de mobilizao e outros recursos destinados ao processo de
disseminao de informaes, identificao de atores e realizao de reunies
preparatrias. Na maior parte dos casos, esse apoio foi fornecido diretamente por
rgos estaduais (11 casos). Em outros dois casos, o apoio foi dado por um consrcio
municipal na bacia e pela universidade federal do estado, respectivamente. Em apenas
trs dos casos estudados, no existiu apoio externo; a organizao dependeu da
reunio de foras voluntrias dos grupos envolvidos na criao do comit. Isso
ocorreu nos comits Gravata, Sinos e Itaja, onde atores da sociedade civil em
parceria com tcnicos estaduais nos primeiros dois casos criaram o comit com os
recursos destes mesmos grupos.
Tabela 9: Fontes de Apoio Financeiro Estudos de Caso
(Resposta Mltipla)
Fontes de apoio financeiro
Organizaes No Governamentais
Universidades
Empresas/Usurios
Consrcios intermunicipais e prefeituras
Governo estadual
Governo Federal
Organismos de cooperao internacional
Nenhum
Total
Fonte: Projeto Marca dgua

15

Nmero de comits
3
2
3
4
8
1
6
1
16

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

Em relao doao de recursos financeiros ou cesso de espao fsico,

material, xerox, pessoal tcnico e outros recursos, percebemos que os governos estaduais
foram o setor que mais apoiou financeiramente a criao dos organismos de bacia
estudados (Tabela 9). Em segundo lugar esto os projetos de cooperao internacional,
que tambm aparecem como importante fonte de financiamento, apoiando a criao
de 6 dos comits estudados.

4.5. CARACTERSTICAS DO PROCESSO DE CRIAO

O estudo levantou vrias informaes sobre o processo de criao de
comits que podem ajudar a determinar em quais casos envolveu apenas a realizao
de um procedimento formal, e em quais ocorreu um processo mais aprofundado de
mobilizao anterior instalao do comit. Todos os comits organizaram algum tipo
de mobilizao antes da escolha de seus membros. Houve, assim, convocaes pblicas
e reunies que visavam divulgar a proposta e os objetivos do comit e mobilizar as
entidades que poderiam concorrer s vagas. Novamente, o que se constata a
diversidade. O nmero de reunies anteriores criao dos organismos variou entre 3
e mais de 48. Em algumas bacias, realizaram-se reunies de mobilizao em cada
municpio. Em outras, ocorreram eventos em trechos da bacia. Em alguns casos,
reunies iniciais levaram eleio de um comit provisrio ou um grupo organizador
que se responsabilizou pela organizao posterior do processo, pela definio da
composio e pelo estatuto do comit. Em outras bacias, tais decises foram tomadas
em seminrios mais amplos ou simplesmente pelo grupo de atores que iniciou o processo.
Como mostra a Tabela 10, o processo de mobilizao pode envolver diversos tipos de
evento. Em sete bacias, os organizadores realizaram mais de um destes tipos de evento.
Tabela 10: Tipos de Reunies Anteriores Criao do Comit Estudos de Caso (Resposta Mltipla)
Tipo de reunio
Reunies iniciais de trabalho com atores
estratgicos
Encontros intersetoriais regionais
Encontros setoriais ou por segmento
Seminrios de informao e sensibilizao
Outros tipos de reunies
Total
Fonte: Projeto Marca dgua

16

Nmero de comits
11
5
3
8
3
16

Descentralizao da gesto da gua REBECCA ABERS E KARINA DINO JORGE

Alm de realizar reunies abertas ao pblico, em algumas bacias foi

produzido um cadastro de entidades habilitadas a se candidatar a membros do comit.
Em apenas 4 dos 16 comits houve uma tentativa formal de identificar potenciais
membros antes do processo de mobilizao, com a inteno de garantir que todas as
entidades interessadas fossem chamadas para as reunies. Na primeira dessas bacias,
foi utilizado um cadastro pr-existente produzido pelo consrcio intermunicipal j
organizado na bacia. Na segunda, ampliou-se a pesquisa feita em uma tese de doutorado
sobre a bacia. Na terceira, um grupo de pesquisa universitria realizou um estudo.
No ltimo caso, uma empresa de consultoria foi contratada para ajudar os organizadores
do comit a elaborar um cadastro. Em mais quatro casos, um cadastro foi montado
durante o prprio processo de mobilizao, atravs da inscrio de participantes em
reunies que ocorreram antes da escolha dos membros dos comits. Este tipo de cadastro
ao longo da mobilizao ajudou a garantir que todas as entidades envolvidas na
mobilizao pudessem ser informadas sobre reunies para eleger membros e aes
posteriores do comit. No restante dos casos estudados, nenhum tipo de cadastramento
ocorreu durante o perodo de formao do organismo de bacia.

4.6. TIPOS DE PROCESSOS DE CRIAO

A comparao entre os 16 comits examinados nesse trabalho ratifica a
concluso de que uma grande variedade de situaes impulsiona a criao de comits
de bacia. Em cada caso, o apoio e a iniciativa tm origem diversa ou advm da
confluncia de diferentes atores.
Na tentativa de organizar esta diversidade, pode-se dividir os comits
estudados em dois grandes grupos: os que se formaram a partir de mobilizaes locais
e os que foram criados principalmente em funo de programas ou financiamentos
externos bacia. Um pequeno nmero dos comits estudados (dados qualitativos
possibilitam identificar quatro) foi criado por grupos locais, sem muito apoio externo,
com a finalidade de encontrar solues para problemas concretos. So organizaes
no governamentais, prefeituras, associaes comerciais, ou universidades. Em alguns
casos, esse processo incluiu tcnicos do governo estadual, que trabalhavam no como
representantes do governo, mas como indivduos comprometidos (GUTIERREZ, 2002;
2004). A iniciativa de criar estes comits ocorreu principalmente a partir da ao de
atores locais. Podemos cham-los de casos de ao coletiva local.
Em outros casos, verificamos que a criao do comit ocorreu no contexto
de um programa ou de uma poltica definida fora da bacia. Em So Paulo e no Rio
Grande do Sul, o governo estadual criou comits em todas as bacias do territrio. Em
Minas Gerais e no Cear, o governo foi mais seletivo, promovendo a criao de comits
em bacias consideradas pelo governo estadual como de maior interesse. Em seis das
bacias estudadas, ainda houve a influncia direta de organismos internacionais de
financiamento, que procuraram associar a concesso de financiamentos s tentativas
de melhorar a gesto de recursos hdricos.

17

Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

No entanto, muitos dos comits estudados no se enquadram totalmente

em nenhum destes dois grupos, pois resultam de uma confluncia simultnea de esforos
locais e externos. Por um lado, h casos em que mobilizaes ou aes locais foram
viabilizadas apenas quando se conseguiu o apoio de organizaes externas ao comit.
Um exemplo disso o comit da Lagoa da Conceio, em Florianpolis, onde a
mobilizao de atores da sociedade civil local foi incentivada pela Secretaria Nacional
de Recursos Hdricos e que, posteriormente, ganhou o apoio tcnico do rgo ambiental
estadual para a formao do comit (FRANK, 2002). Por outro lado, h algumas
experincias em que a iniciativa local se confunde com aes mais amplas. Nestas
bacias, como na Bacia do Alto Tiet em So Paulo, os fundadores estavam trabalhando
ao mesmo tempo em nvel local e estadual. Buscava-se, para demonstrar a viabilidade
da proposta, construir experincias pilotos nas bacias onde havia maior mobilizao
local (KECK e JACOBI, 2002; ABERS e KECK, 2005).

5. CONCLUSES
A variedade de motivaes e iniciativas de criao de comits intrigante,
pois primeira vista sugere a inexistncia de uma lgica sistemtica por trs da criao
de quase 100 comits de bacia no Brasil. Certamente desafia a sugesto de ARRETCHE
(2000) de que a descentralizao participativa avana somente no contexto de um
programa amplo e consistente de incentivos financeiros ou polticos que convencem
atores locais de que vale a pena criar novas instncias e aceitar novas responsabilidades.
Para ARRETCHE, ... a existncia de polticas deliberadas, explcitas e eficientemente
desenhadas para obter a adeso dos governos locais, uma condio necessria ao
sucesso de um processo amplo e abrangente de transferncia de funes de gesto de
polticas sociais (Ibid: 244). Para a autora, um conjunto efetivo de incentivos
(Ibid: 245) incluiria tanto os financeiros quanto os polticos. Os financeiros podem,
por exemplo, dar poder decisrio a estncias locais sobre a alocao de recursos
oramentrios. Os polticos podem entregar responsabilidades a atores locais que so
percebidas por aqueles como assuntos de relevncia local que teriam a capacidade
tcnica e financeira de resolver.
No caso da descentralizao de recursos hdricos, a variedade de processos
de criao est associada, no entanto, justamente falta de um conjunto efetivo de
incentivos sistemticos do tipo que ARRETCHE descreve. A cobrana pelo uso da
gua, se implementada, representaria um incentivo financeiro forte, j que daria aos
comits o poder de definir quanto cobrar e de decidir sobre como alocar os recursos
arrecadados. Todavia, o exerccio dessa competncia tem um futuro incerto, j que
depende da regulamentao legal que tem se desenvolvido de forma muito lenta na
grande maioria dos estados.12 possvel identificar vrios casos nos quais a criao de
comits est associada a outros tipos de incentivos financeiros. Em seis casos
considerados neste estudo, a criao do comit ocorreu no mbito de investimentos
financiados por organismos internacionais. No entanto, longe de ser um programa
nico de incentivo a comits por parte dos organismos internacionais, em cada bacia

18

Descentralizao da gesto da gua REBECCA ABERS E KARINA DINO JORGE

uma instituio diferente atuou com objetivos bastante diversificados. Nos trs comits
paulistas includos na amostra, tambm se pode citar o incentivo criado pelo Fundo de
Recursos Hdricos (FEHIDRO), cujos recursos so alocados conforme as deliberaes
dos comits de bacia. No entanto, em nenhum outro estado existe um programa deste
tipo. Assim, podemos dizer que embora a maioria dos comits estudados se
beneficiassem de algum tipo de incentivo financeiro, estes no faziam parte de um
programa sistemtico do tipo que ARRETCHE descreve. Ainda verificamos que em 7
das 16 bacias os comits foram criados na ausncia de qualquer incentivo financeiro.
Em relao aos incentivos polticos, possvel constatar que as leis de
gua do aos comits poucos poderes concretos. A cobrana, a competncia vista por
muitos como da maior importncia para os comits, ainda no foi implementada. Com
algumas excees especficas a determinados estados,13 os outros poderes dos comits
tendem a ser pouco tangveis. Aprovar o plano de recursos hdricos da bacia atribuio
do comit em quase todos os estados - tem implicaes polticas ambguas quando se
leva em conta que o poder pblico tem freqentemente ignorado planos deste tipo.14
Outras competncias dos comits no tm garantias de que sero cumpridas: faltam
mecanismos legais que assegurem que decises relacionadas arbitrao de conflitos
sejam respeitadas pelos atores envolvidos ou que os rgos gestores submetam suas
decises sobre obras hdricas deliberao de comits. Em entrevistas com membros
de comits, comum ouvir reclamaes de que o estado no enxerga esses organismos
como rgos pblicos legtimos e no respeita as decises. Ou seja, se no contexto
atual, os comits no tm poder legal significativo e efetivo, improvvel que ter
acesso a esse poder seja um incentivo suficiente para explicar a criao destes fruns.
Como explicar a criao de um significativo nmero de comits de bacia
em contextos to diversos, nos quais incentivos financeiros existem em alguns casos e
em outros, no, e onde incentivos polticos concretos e imediatos so difceis de
identificar? A seguir, apresentaremos quatro fatores que podem explicar a onda de
criao de comits nestas condies.
Primeiro, apesar da cobrana no existir, a expectativa de que possa vir a
se tornar realidade pode ser um incentivo indireto, mas tambm sistemtico. Alguns
grupos podem acreditar que vale a pena agir antes da implantao da cobrana, para
garantir que estejam bem posicionados na cena caso este instrumento seja
implementado. Usurios entrevistados na bacia do Rio das Velhas, por exemplo,
sugeriram que participam do comit para se manter atualizados em relao eventual
implementao da cobrana e para garantir sua participao nesse organismo de bacia
quando isso ocorrer (ABERS, 2002). Assim, a legislao, embora ainda incompleta e
sem estrutura institucional para realizar a cobrana, pode ter mudado a estrutura de
incentivos de forma indireta, criando a expectativa de que no futuro pode haver
benefcios para os que participam do processo hoje.
A segunda razo para a existncia desse grande nmero de comits, ainda
sem o incentivo que a cobrana representa, talvez decorra da natureza do tema gua,
que parece se adaptar bem ao modelo de comits de bacia. A gua desperta o interesse
de diversos grupos por ser um bem de uso universal. Como instncia que rene

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Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

representantes de diferentes grupos, um comit de bacia pode atender necessidade

de articulao para resolver problemas especficos relacionados gua, que quase
sempre afetam vrios segmentos da sociedade e requerem a colaborao de diversos
grupos para sua efetiva soluo. Os dados do cadastro do Projeto Marca dgua
mostram que h existncia de problemas relacionados disponibilidade e ao uso da
gua na grande maioria das bacias onde os comits foram criados. Em cada local, no
entanto, esses problemas se manifestam de forma distinta.15 Assim, observa-se que os
comits so criados em tantos lugares no porque os problemas, condies e incentivos
so parecidos, mas justamente porque a estrutura de comit adaptvel a uma grande
variedade de problemas e situaes.
Entretanto, evidente que se o conceito de comit no fizesse parte do
universo intelectual destes atores, haveria necessidade de se encontrar uma outra
forma para a sua articulao. Neste sentido, devemos identificar dois outros fatores
que impulsionam a criao de comits como forma de solucionar problemas. Um o
papel do movimento voltado reforma do sistema de gesto de recursos hdricos entre
os setores tcnicos especializados que, desde o final da dcada de 70, esto articulados
em discusses internacionais. Entre estes tcnicos, o conceito de comit consagrado
como componente essencial de uma gesto apropriada. Tais tcnicos esto localizados
no somente nos governos, mas tambm nas universidades, organismos internacionais
e organizaes no governamentais (ABERS, 2003; ABERS & KECK, 2003;
GUTTIEREZ 2004). Como todos estes tipos de organizaes esto envolvidos na criao
de comits, podemos supor que a presena do comit dentro do iderio tcnico seja
um fator importante que explica porque grupos to diversos estejam por trs da sua
criao.
Outro fator que o conceito de comit tem forte sincronia com
tendncias mais gerais no Brasil. A criao de conselhos gestores um movimento
generalizado no pas e tem o apoio de diversos setores (ABERS, 2003; DAGNINO,
2002). Os anos 90 testemunharam um impulso no sentido da reforma do estado,
incorporando um conjunto de idias j propostas por diversos setores tcnicos brasileiros
e internacionais e apoiadas pelas agncias de cooperao internacional, como o Banco
Mundial. A descentralizao das polticas pblicas, nesse contexto, foi uma das
principais idias propaladas pelos articuladores da reforma (BRESSER PEREIRA, 1996;
PRESIDNCIA DA REPBLICA, 1995). Ao mesmo tempo, a descentralizao e a
criao de mecanismos participativos tambm eram reivindicaes de movimentos
sociais que atuavam em diversas reas e foram concebidos como forma de promover a
democratizao mais ampla e o maior acesso da sociedade s decises pblicas. Os
impactos desses movimentos so vistos em diferentes reas, como sade e assistncia
social, nas quais grandes redes (ligando atores comunitrios, ONGs, universidades e
tcnicos) se formaram em torno da proposta de descentralizao e criao de conselhos
durante os anos 80 e 90 (FLEURY - TEIXEIRA & MENDONA, 1989; BRAVO &
PEREIRA, 2002).
evidente que os princpios que fundamentam a proposta de reforma no
setor de recursos hdricos tiveram suas prprias origens, decorrentes de discusses e

20

Descentralizao da gesto da gua REBECCA ABERS E KARINA DINO JORGE

propostas realizadas principalmente por especialistas do setor, articulados com debates

internacionais sobre o assunto. No entanto, a coincidncia de objetivos da reforma
nesse setor, e da que ocorreria por toda a administrao pblica brasileira, demonstra
que o contexto maior facilitou a aceitao e a propagao das propostas. O apoio de
diversos setores da sociedade brasileira, desde burocratas at movimentos sociais,
certamente deu legitimidade idia de se criar conselhos descentralizados. Tal
consenso provavelmente explica porque foi mais fcil criar organismos participativos
de gesto do que implementar outros aspectos da nova legislao de recursos hdricos.
Estas concluses no contestam a proposta de que incentivos financeiros
e polticos so indispensveis para a implantao do efetivo sistema de gesto
descentralizada e participativa. provvel que, se a cobrana pelo uso da gua no se
tornar uma realidade para a maioria das bacias, ou se outras competncias dos comits
no se tornarem institucionalmente efetivas, haver o eventual decrscimo do ritmo
de criao de comits e da vitalidade de muitos dos que j foram criados.
Este estudo, no entanto, sugere que compreender a descentralizao do
sistema de gesto da gua no Brasil tambm requer uma noo ampliada de incentivo
descentralizao. Nem sempre se trata da existncia de retornos diretos e imediatos
aos atores polticos que recebem novas responsabilidades. Citamos quatro fatores
que promovem a criao de comits: a possibilidade de que as polticas que modificaro
a estrutura de incentivos sejam futuramente implementadas (i.e. cobrana); a
necessidade generalizada hoje de se criar instncias de negociao entre mltiplos
atores em torno de problemas relacionados gua (ainda que estes sejam de natureza
variada); a crena, dos tcnicos de gesto de recursos hdricos atuando em todo o
pas, no modelo de gesto por bacia; e a crescente legitimidade social e poltica da
gesto participativa. Assim, esto envolvidos incentivos difusos e adaptveis a diversos
contextos ambientais e polticos que, de forma agregada, criam condies favorveis
formao dos comits de bacia, mesmo na ausncia de retornos polticos e financeiros
mais imediatos aos atores que aceitam novas responsabilidades de gesto.

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Ambiente & Sociedade Vol. VIII n. 2 jul./dez. 2005

ANEXO: Lista de casos selecionados para esse trabalho

e respectivos pesquisadores
Casos Selecionados

Pesquisadores

1. Comit das Sub-bacias Hidrogrficas dos Rios

Maria Aparecida Vargas

Pomba e Muria
2. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Salitre

Elisabete Santos

3. Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica

Agda Cristina Pereira dos Santos

Lagoa da Conceio
4. Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica
do rio Itaja

Guarim Liberato Martins

5. Comit da Sub-Bacia do Baixo Jaguaribe

(CSBH - Baixo Jaguaribe)

Joo Lcio Farias de Oliveira; Marcos Andr Lima da

Cunha; Edcarlos Rulim de Souza.

6. Comit da Sub-Bacia Hidrogrfica do Mdio

Jaguaribe (CSBH - Mdio Jaguaribe)

Joo Lcio Farias de Oliveira; Marcos Andr Lima da

Cunha; Edecarlos Rulim de Souza.

7. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio das Velhas

Rebecca Neaera Abers

8. Comit da bacia hidrogrfica do Ribeira do Iguape Reynaldo Romagnoli

e Litoral Sul
9. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba .

Ricardo Carneiro Novaes

do Sul (CBH-PS)
10. Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Pirapama

Ana Maria Cardoso de Freitas Gama

11. Comitesinos

Janine Ferreira Haase

12.Comit da Sub-bacia Hidrogrfica Mineira do Rio Karina Jorge Dino

Paracatu
13. Comit de Gerenciamento da Bacia do Rio

Daniela Nogueira de Souza

Gravata
14.Comit de Gerenciamento da Bacia Hidrogrfica

Carolina Maria Dalri Meireles

15.Comit da Bacia Hidrogrfica Alto Tiet

Emanuela Helena Rodrigues G. dos Santos

16.Bacia do Rio Cuiab

Marise Helena Morbeck Curvo

BIBLIOGRAFIA
ABERS, R. Projeto Marca Dgua, Relatrios Preliminares 2001, A Bacia Do Rio das
Velhas, Minas Gerais. Braslia, Projeto Marca dgua, 2002. Disponvel no site:
http://www.marcadagua.org.br
. Idias e Interesses em Polticas Participativas: Reflexes a partir dos
oramentos participativos e os comits de bacia hidrogrfica. Sociedade e Estado.
Braslia 18(1/2):257-290, Jan-Dez/2003.

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Congresso Internacional da Latin American Studies Association (LASA). Dallas,
Texas, 27-29 de maro de 2003.
ABERS, R. & KECK, M.E., Comits de Bacia no Brasil: uma abordagem poltica do
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NOTAS
1. Estes princpios fazem parte da Declarao de Dublin, que resultou da Conferncia Internacional de gua e
Meio Ambiente (ICWE) em Dublin, Irlanda, ocorrida em 1992. Veja: http://www.wmo.ch/web/homs/ documents/
english/icwedece.html
2. O artigo 20 da Constituio Federal estabelece que guas que banham mais de um estado ou pas so bens da
Unio. Nesse sentido, so de dominialidade estadual as guas que se mantm exclusivamente dentro de um
mesmo estado, no percorrendo mais de um estado ou pas. Em decorrncia, os estados no somente tm suas
prprias legislaes de gua (que s no podem contrariar as diretrizes da lei nacional), mas tambm suas
prprias instituies de gesto: rgos gestores, conselhos estaduais, agncias e comits de bacia.
3. Para os antecedentes histricos da lei paulista, veja VITORINO, 2003.
4. Veja www.ana.gov.br/pnrh/DOCUMENTOS/5Textos/3EvolucaoLegal4_04_03.pdf
5. Outros problemas mais gerais relativos implementao da reforma do sistema de gesto da gua foram citados
por MACHADO, 2003.

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Veja FORMIGA-JOHNSSON & LOPES (2003) para descries das atividades de vrios comits.
O Projeto Marca Dgua um estudo interdisciplinar e comparativo que acompanha desde 2001 a evoluo
dos organismos de bacia hidrogrfica no Brasil. Sediado no Ncleo de Pesquisas em Polticas Pblicas da UnB,
esse projeto incorpora cinco universidades brasileiras (FURB, USP, UFRJ, UFBA e UnB) e duas norteamericanas (Johns Hopkins University e University of Michigan), alm de profissionais da rea de gesto da
gua e alunos de graduao e ps-graduao nestas e em outras instituies. Mais informaes esto disponveis
no stio: www.marcadagua.org.br .
Entre os questionrios preenchidos, excluram-se os organismos que no eram comits de bacia (como consrcios
intermunicipais e sub-comits de bacia) e incluram-se apenas 2 dos 5 comits da bacia do Jaguaribe que foram
pesquisados. A inteno deste ltimo corte foi garantir uma seleo mais balanceada em termos regionais
(foram mantidos os dois comits mais antigos daquela bacia). Os pesquisadores que levantaram os dados e
preencheram o questionrio esto listados no Anexo.
A criao de uma territorialidade que no coincide com a diviso poltico-administrativa levanta diversos
problemas, especialmente em relao aos municpios. ALVARENGA, et alli (2004:08) notam que embora a Lei
Federal n 9.433/1997 no d destaque aos municpios, eles so as clulas polticas do sistema scioambiental. Por sua vez, BARBOSA, PAULA & MONTE-MR (2004:258) apud ALVARENGA et alli (2004:02)
colocam que o gerenciamento adequado requer, assim, que as bacias sejam consideradas como sistemas
multinveis que incluam gua, solo e componentes scio-polticos internos e externos. No entanto, a legislao
de recursos hdricos oferece poucos mecanismos de integrao entre aes dos municpios e s das outras
instncias, exceto atravs da participao de municpios nos comits.
Veja, por exemplo, os dados apresentados nos sites da Associao Brasileira de Saneamento - http://www.abesrs.org.br/noticias/quali-amb -2.htm e da Universidade da gua - http://www.uniagua.org.br/
?tp=1&pag=cont_280504.htm
Observa-se que as bacias de competncia dos comits federais tendem a ser bem maiores.
Uma exceo recente o Estado do Rio de Janeiro, que criou em 2004 uma lei que d poder aos comits
decidirem sobre a cobrana. O outro estado a implementar cobrana o Cear, onde a cobrana efetuada e
os recursos so alocados sem a participao dos comits de bacia.
Por exemplo, no Estado de Minas Gerais, os comits de bacia tm o poder de aprovar outorgas de empreendimentos
de grande porte, o que possibilita aos comits a capacidade de interferir em decises econmicas importantes.
Em levantamento dos Planos de Recursos Hdricos no Brasil desde 1990, por exemplo, NEVES (2004) aponta
para a pouca implementao dos mesmos.
Os 23 estudos de caso apresentados em FORMIGA-JOHNSSON e LOPES (2003) mostram a diversidade de
problemas relacionados gua

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R ESUMOS/A BSTRACTS

Resumos/Abstracts
REBECCA ABERS
KARINA DINO JORGE

DESCENTRALIZAO DA GESTO DA GUA:

POR QUE OS COMITS DE BACIA ESTO SENDO CRIADOS?
Resumo
No Brasil, muitos governos estaduais j instituram polticas de recursos
hdricos que criam comits de bacia hidrogrfica, mas a no institucionalizao dos
instrumentos de gesto de recursos hdricos tem limitado o poder desses comits. Mesmo
assim, foram criados quase 100 comits estaduais. A partir da literatura sobre
descentralizao poltica e da anlise de dados empricos, esse trabalho busca levantar
hipteses para explicar o porqu de tantos comits terem sido criados.
Palavras-chave: Descentralizacao, gesto de bacia hidrogrfica, comits
de bacia hidrogrfica

DECENTRALIZATION OF WATER MANAGEMENT: WHAT

EXPLAINS THE CREATION OF RIVER BASIN COMMITTEES?
Abstract
Most Brazilian state governments have instituted water resources policies
that create river basin committees, but the power of these committees is weakened by
the lack of institutionalization of the management tools they are supposed to define.
Even so, almost 100 committees have been created at the state level. Based on the
literature on political decentralization and the analysis of empirical data about committees,
this article raises some hypotheses to explain why so many committees have been created.
committees

Keywords:decentralization, river basin management, river basin