No Caminho da Transformao: Redefinio da proviso de bens e servios

pblicos e o papel dos governos na localizao dos investimentos

Eline Viana Menezes*

Pedro Paulo Portela Paim**

RESUMO

Neste artigo, elaborou-se uma reflexo sobre a o processo brasileiro de

privatizao e o desenvolvimento de novos papis para os governos locais, num
contexto de conformao de um Estado concorrencial-regulador. Iniciou-se com uma
sntese da experincia europia, buscando-se apreender a formao de uma conscincia
de custo-benefcio e a motivao pelo aprovisionamento privado de servios. Em
seguida, analisou-se a concepo reformista brasileira, que focaliza a privatizao dos
servios de infra-estrutura e a constituio das agncias reguladoras. Depois, observouse, a relao entre a retomada dos investimentos e os novos papis de indutores e
mobilizadores (enabler) dos governos locais, na promoo do crescimento econmico.
Por fim, discutiu-se a conduta do governo baiano.
Palavras-chave: reforma do Estado, privatizao, mobilizao governamental e
localizao de investimentos.

ABSTRACT

This paper intends to examine the relationship between Brazil's privatisation

process and the development of new roles for local government. We look initially at
Europe's experiences to provide an understanding of the competitor-regulator State
form. Particularly, we intend to analyse the generalisation of costs-benefits conscience
and motivations for the private provision preference. Furthermore, we analyse the basic
aspects of Brazil's State reform, focusing on the privatization of the infrastructure
sector. Finally, we analyse the correlation between the return on investments and the
formation of new local government roles in promoting economic development, focusing
on the performance of Bahia's state government.
Key words: restructuring of State, privatization, enabler authority and investiment
localization.

* Eline Viana Menezes - Arquiteta. Doutoranda em Administrao (NPGA/UFBa). MSc. Arquitetura e Urbanismo (UFBA).
Consultora em Gesto Ambiental e Urbana. Bolsista da CAPES. E-mail: elinevm@ufba.br
** Pedro Paulo Portela Paim Economista, aluno especial do Mestrado de Economia (UFBa). E-mail: pedropaim@allways.com.br

1.

INTRODUO

A redefinio da proviso dos servios pblicos tem como ponto de partida as

reformas dos Estados capitalistas, iniciadas nos anos 80. Estas se referenciavam na
anlise dos problemas fiscais e na crise dos paradigmas do Estado providncia
Welfare State, Estado Keynesiano (Europa e EUA) e Estado Desenvolvimentista
(Amrica Latina). Essas formas de presso abriram espaos emergncia e propagao
da ideologia neoliberal, como tambm aos movimentos de resistncia ao
neoliberalismo, a partir dos anos 70. A ideologia neoliberal defendia a constituio de
um Estado mnimo e forte! Isto , preconizava a reduo da ao do Estado e a
substituio, onde possvel, dos mecanismos de controle burocrtico em favor dos de
mercado.1
A emergncia dessas idias resultou numa tendncia privatizao dos servios,
que implicava retirada de barreiras institucionais entrada do setor privado no seu
aprovisionamento, introduzindo o desafio de transformar monoplios estatais em
empreendimentos concorrenciais. Para tal, haveria que se garantir o estabelecimento de
um nvel elevado de competio, no qual o exerccio de restrio s condutas anticompetitivas engendraria a constituio de um novo papel para o Estado: o de
concorrencial-regulador.
2.

REFORMA DO ESTADO E REDEFINIO DA PROVISO DOS SERVIOS PBLICOS NA EUROPA

Na Gr-Bretanha, a influncia do neoliberalismo iniciou-se com a era do

tatcherismo, em 1979. Esta caracterizava-se pela adoo de uma poltica de contrao
monetria, eliminao do Estado como agente econmico e liberalizao do mercado.
Pretendia-se realizar alteraes na relao Estado-sociedade, em face ao conflito
estrutural acerca da proviso dos servios, at ento considerados exclusivos da esfera
estatal, num contexto de recesso econmica e perda de competitividade internacional.
Nesta concepo, o Estado deixaria de ser o agente executor dos servios
pblicos, para ser o capacitador, facilitador ou mobilizador (enabler) de agentes
privados ou pblicos no aprovisionamento dos mesmos (Almeida, 1994:22).
Particularmente, a experincia inglesa visava focalizar a atividade estatal na regulao
pblica e na mobilizao de recursos para investimentos estratgicos, bem como na
integrao dos diversos atores na construo de um novo pacto poltico-econmico,
baseado no desenvolvimento de uma conscincia de custo/benefcio da ao do Estado.
Este movimento gerou um legado para outras concepes: a) deslocamento das
aes do Governo central para as esferas locais; b) proviso dos servios pblicos por
entidades privadas ou parceiras; c) viso de governo local como repassador de recursos
para entidades prestadoras/executoras de servios; d) obrigatoriedade de mensurao de
custos e qualidade; e) estabelecimento de relaes de mercado no mbito dos servios
pblicos; e, f) adoo de tcnicas de gerenciamento tpicas do setor privado.
Na Frana, a redefinio da proviso dos servios pblicos visava a busca pela
eficincia da gesto e eficcia da ao governamental. Diferentemente da construo de
1

O liberalismo do sculo XX menos radical em relao ao intervencionismo. Com efeito, Friedmam (1984) afirmava que um
governo que mantivesse a Lei e a ordem, definisse os direitos de propriedade e fornecesse uma estrutura monetria teria
importantes funes a desempenhar. Tambm, Hayek (1990) descartava o laisse faire econmico e defendia a necessidade de
elaborao de uma estrutura legal como suporte para orientar a atividade econmica e tornar a concorrncia mais efetiva.

No Caminho da transformao: Redefinio da proviso de bens e servios e o papel das subesferas de governo
brasileiras na localizao dos investimentos Salvador, Ba: Anais do VIII Colquio sobre Poder Local. Eline Viana
Menezes. (NEPOL/NPGA/EAUFBa) e Pedro Paulo Portela Paim (UFBa). 1999.

um Estado mnimo, o que estava em jogo era a construo de um Estado que viesse a
cumprir sua misso no pacto de regulao e que tambm viesse atender as expectativas
de formao de um novo tipo de cidado, visto como um consumidor. Alm disto,
constitua-se uma estratgia de posicionamento do Estado francs, referenciada na
competio do mercado global (Chevallier, 1996). Assim, aceitava-se a necessidade de
minimizar a interveno estatal nas empresas pblicas; porm, baseada na economia de
recursos e no imperativo de se adotar instrumentos de mercado visando garantir a
eficincia microeconmica dessas empresas (Souza e Silva, 1994).
Apesar de suas diferenas, as lgicas dessas reformas podem ser caracterizadas:
a) pela referncia ao mercado global; b) pelo desenvolvimento de uma conscincia de
custo/benefcio da ao do Estado; c) pela consolidao do aprovisionamento privado
dos servios pblicos; d) pelo desenvolvimento de novas concepes de Estado, cujos
papis tendem a se definir em torno das aes de regulao pblica e de mobilizao de
recursos para investimentos estratgicos; e, e) pela conformao de um Estado
administrador de um novo pacto poltico-econmico-social, respeitando-se as
caractersticas histricas de cada caso. Esta breve ilustrao sobre as lgicas das
concepes reformistas europias nos permitem iniciar a anlise do caso brasileiro.
3.

REFORMA DO ESTADO E REDEFINIO DA PROVISO DE BENS E SERVIOS PBLICOS NO BRASIL

Em geral, atribui-se a origem do expansionismo do Estado brasileiro

dinmica desenvolvimentista iniciada na gesto de Vargas e reelaborada com
Kubistchek, ao fortalecimento dos rgos de Planejamento, no Governo Goulart, e
instituio da gesto autoritria-burocrtica dos governos militares. Nesta tica,
reformar o Estado reduz-se modificao das estruturas econmica e administrativa
gerada nesses perodos. Conforme Mello (1994), Implicava revisar a participao
acionria da Unio em 258 empresas, assim distribudas: 179 do chamado setor
produtivo estatal; 20 tpicas de governo; 28 concessionrias estaduais de energia
eltrica; 25 do setor financeiro e 6 de previdncia social.
Alm disto, como essa estrutura era qualificada como ineficiente e custosa,
justificava-se uma interveno que resultasse: o barateamento do custo da administrao
pblica e a transferncia da realizao dos investimentos para a iniciativa privada, com
o reforo da capacidade do Estado na regulao da proviso de bens e servios por
entidades no-estatais. Neste contexto, caberia privatizao promover uma
readequao dessa estrutura, aproximando-a do papel de subsidiria do setor privado, na
organizao e explorao direta das atividades econmicas.
Nesta perspectiva, por reforma do Estado, subentende-se a realizao da
mudana na forma de interveno desta instituio nos planos econmico e social. J, a
reforma do aparelho de Estado, tambm chamada de reforma administrativa,
compreende a reordenao da estrutura organizacional em seus trs poderes (ExecutivoLegislativo-Judicirio) e nos vrios nveis de governo (Unio-estados-municpios). Esta
contemplava um movimento de descentralizao, que envolve a questo da autonomia
das decises poltica, administrativa e econmico-financeira das subesferas federativas.
Na reforma administrativa, a reestruturao do estado passava pela redefinio
dos tipos de propriedade (estatal, pblica no-estatal e privada), pela mudana da forma
de gesto (da burocrtica para a gerencial) e pela rediviso do setor pblico, reelaborado
em quatro setores: 1) ncleo estratgico campo das atividades de comando; 2)

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atividades exclusivas prpria ao exerccio do poder extroverso do estado: coordenar,

regulamentar e fiscalizar; 3) servios competitivos que envolvem direitos humanos
fundamentais e o conceito de indivisibilidade: sade, educao, etc.; e, 4) produo de
bens e servios para o mercado atividades econmicas voltadas para o lucro que
ainda permanecem no aparelho do Estado, o caso do setor de infra-estrutura
(BRASIL;MARE, 1995).
A nfase na necessidade de melhorar a forma de organizao do Estado
brasileiro contemplava tambm a melhoria de suas finanas, do sistema institucionallegal e do quadro pessoal, como forma de tornar eficiente as aes governamentais.
Nesta tica, o desequilbrio fiscal-financeiro foi problematizado enquanto elemento
gerador da crise de governana, induzindo uma ao de ajustamento (trazer os gastos
governamentais aos nveis de sua renda), sem a qual a estabilizao econmica no seria
alcanada, comprometendo todo esforo reformista. Desse modo, a redefinio da
proviso dos servios de infra-estrutura, viabilizada por meio da sua privatizao, se
constituiria na parte dinmica do processo de ajustamento do Estado brasileiro.
3.1. PRIVATIZAO E DESENVOLVIMENTO DE NOVOS PADRES DE FINANCIAMENTO E REGULAO

Observa-se que, na primeira fase (1980-95) correspondente privatizao do

setor de produo de bens pblicos este processo cumpriria parcialmente o papel de
promover o reajuste do Estado, no sentido de transferir ao setor privado a organizao e
explorao direta das atividades econmicas, na perspectiva de dot-las de capacidade
concorrencial. J, na segunda fase (aps 1995), ele desencadearia os aspectos prprios
conformao de um papel concorrencial-regulacionista da ao estatal.
A privatizao dos servios de infra-estrutura foi incrementada inicialmente com
a criao da Lei 8.884/94 (consolidao da concorrncia no espao nacional), seguida
pela criao do Conselho Nacional de Desestatizao (CND), da criao do Programa
de Estmulo Privatizao Estadual (PEPE) e do Programa de Apoio Reestruturao e
ao Ajuste Fiscal dos Estados, com o objetivo de promover a recuperao da capacidade
de investimentos em reas de interesse social.
Uma particularidade da privatizao dos servios pblicos que, nesse
movimento, o Estado no perde a sua visibilidade perante a sociedade (Velasco Jnior,
1997). Deste modo, pode-se observar que este processo no eximiu por completo a
presena do Estado, mas buscou redefinir a sua atuao no mbito da reelaborao do
padro de financiamento do setor de infra-estrutura e da estrutura regulatria.
A relevncia da questo do financiamento tem sua origem no problema da
escassez do crdito (Garcia, 1995). Assim, a reverso dessa situao passou a se orientar
pela construo de parcerias entre os governos e o setor privado, conforme a inteno de
se transferir para este setor os investimentos de longo prazo em infra-estrutura. Por um
lado, isto conduziria a um movimento de afirmao da relevncia dos papis dos bancos
nacionais e multilaterais de desenvolvimento, no processo de formao de capitais de
infra-estrutura, nos pases em desenvolvimento.
Por outro, significava uma tentativa de ruptura com o modelo tradicional de
financiamento (aumento da arrecadao tributria ou emisso de ttulos da dvida
pblica), mediante a configurao de novos instrumentos financeiros e novas
instituies. Nesta perspectiva, Bonelli e Pinheiro (1994) defenderam algumas

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transformaes no sistema BNDES, no sentido de adaptar suas operaes para o

atendimento a uma maior demanda por financiamento, em um quadro de restrio
oramentria. Alm disto, estes autores enveredaram pela defesa da poupana
compulsria2 como recurso de formao de capitais.
Pinheiro (1994) tambm discutia a possibilidade do BNDES obter parte de seu
funding (composio de fontes) por meio dos fundos de penso instituies
financeiras, em geral, patrocinadas por empresas [organizaes] que colhem e investem
recursos de forma coletiva, para posterior pagamento de penses a seus membros.
Particularmente, a proposta de Pinheiro se pautava pela possibilidade de estes serem
detentores de uma posio privilegiada para financiar a formao de capital.
Alm dessas alternativas, Moreira e Carneiro (1994) destacaram o uso do
instrumental de project finance, na constituio de um modelo de financiamento
baseado na avaliao de mritos (capacidade de pagamento comprovada pelo fluxo de
rendimentos projetados; correta identificao de riscos potenciais e de sua preveno objetivando a previso de qualquer variao no fluxo de caixa do projeto, de modo a
minimizar os riscos atravs das obrigaes contratuais).3 Sobretudo, esta modalidade
suscitava a implementao de mudanas no marco regulatrio, porquanto visava
solucionar os problemas dos riscos, particularmente, nos projetos de infra-estrutura.
Os esforos realizados pelo governo para proporcionar ao setor privado assumir
a execuo de projetos em infra-estrutura no se esgotavam apenas na arregimentao
do capital privado, em favor da desonerao das contas pblicas. Remetiam-se, tambm,
a uma melhor qualificao/capacitao da Administrao Pblica, referenciada na
constituio de um novo marco regulatrio (Prado, 1996; Rigolon, 1997).
Pode-se afirmar ento que a privatizao dos servios de infra-estrutura
implicava no apenas desmontagem dos monoplios naturais (abrangendo,
especialmente, as concesses do servio pblico e o arrendamento) e incentivo entrada
de empresas na execuo desses servios, mas tambm a regulao das alternativas de
competio. Por sua vez, esta deveria se basear na escolha de instrumentos que viessem
incentivar a eficincia produtiva e alocativa e na constituio de agncias reguladoras
(ver. Rigolon, 1997).
O estmulo competio nos mercados de infra-estrutura visto como uma
experincia relativamente nova. Tem como objetivo a busca de reduo das tarifas e a
elevao (melhoria) da qualidade dos servios, na expectativa do aumento dos
investimentos, pela entrada do capital privado. Em princpio, parece visar a
desconstruo da crena de que tais objetivos s possam ser alcanados por meio da
estrutura de monoplio. Entretanto, isto no tem implicado instituio da concorrncia
perfeita, permanecendo a predominncia de uma estrutura de mercado que tende
concentrao. Assim, vem se observando uma busca pela construo de mecanismos de
regulao que viabilizem a minorao das imperfeies desse tipo de estrutura de
mercado.

Contribuies de trabalhadores, firmas e consumidores para fundos de poupana, administrados pelo poder pblico, diferente dos
impostos puros - gera direito a parte dos lucros aos contribuintes; e da poupana comum - por ser obrigatria (Bonelli e Pinheiro,
1994).
3
Entre os quais: o de moeda ou cambial (currency risk); o comercial; e aqueles relacionados com a poltica setorial do governo,
destacando-se: a) os de reduo do valor real das tarifas ao longo do tempo e b) os de pas (country risk) ou risco de uma
moratria unilateral que viesse a impedir a remessa das rendas dos projetos patrocinados para o exterior (Garcia, 1995:13).

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A importncia e o papel da regulao vm se definindo na perspectiva do

desenvolvimento de mecanismos de controle de riscos, da garantia de acesso ao
mercado de infra-estrutura, da ampliao da capacidade instalada (dos setores eltrico,
transporte e telecomunicaes) e da oferta de servios, com melhor qualidade e menor
custo. Neste contexto, coube Lei das Concesses permitir a fixao das bases para a
delegao da prestao de servios pblicos no Brasil. Por um lado, ela facultou a
formao de consrcios, possibilitando a participao do capital externo nesse mercado.
Por outro lado, mediante o procedimento de renovao das concesses, pelas licitaes,
pretende garantir a rotatividade dos concessionrios e a eliminao dos subsdios
governamentais, impondo ao concessionrio o risco empresarial (Matos Filho e
Oliveira, 1996).
A regulao, por sua vez, vem sendo exercida por meio das Agncias
reguladoras4. Estas so responsveis por tornar exitoso o cumprimento dos objetivos da
regulao, por meio dos seguintes instrumentos: estabelecimento de tarifas, das
quantidades, das restries entrada e sada de empresas (definio do tamanho do
mercado) e dos padres de desempenho. O exerccio da regulao requer ainda a nfase
na necessidade de independncia legal e real dessas agncias, que envolve as dimenses
de: deciso (ou resistncia s presses de grupos de interesse no curto prazo), de escolha
dos instrumentos adequados para efetivar a regulao e autonomia financeira (Rigolon,
1997).
Percebe-se que as Agncias reguladoras esto sendo pensadas para funcionarem
como organismos independentes (autnomos) e setorialmente especializados, que
tambm exercero uma certa funo de planejamento. Isto pode ser visto pelo perfil dos
exemplos j implantados: Agncia Nacional de Energia Eltrica (Anaeel) que, alm da
regulao do setor, se responsabilizar pela definio do aproveitamento timo das
bacias hidrogrficas; Agncia Nacional do Petrleo (Anp), a quem cumpre definir o
objeto de concesso, a aprovao de planos e projetos de desenvolvimento e produo
das concessionrias; e Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), que dever
rever periodicamente o plano geral de outorgas e de metas para universalizao desses
servios. Observe-se que as Agncias devem submeter suas propostas aprovao da
Presidncia da Repblica, por meio dos Ministrios aos quais esto ligadas.
A presena dessas agncias deve-se ao fato de que a liberalizao dos setores de
servio pblico de infra-estrutura impe o surgimento de vrios riscos e novos
problemas, relativos defesa de um regime concorrencial.5 Sobretudo, cabe elas
garantir que a desregulamentao promova o mximo de bem-estar social, pela
gerao de eficincia econmica. Neste sentido, elas se destinam promoo de
polticas, visando a defesa da concorrncia; porm, exercendo uma regulao ativa. Isto
implica instaurar uma nova relao entre Estado-mercado, na qual se espera que os
rgos regulacionistas sejam crticos de si mesmos, em qualquer nvel de governo. Ou
seja, que analisem as conseqncias de suas polticas (externalidades) sobre as
condies de concorrncia nos setores de infra-estrutura. Isto tambm introduz novos
problemas de ordem organizacional.
4

Que desempenham o papel de Agncia Executiva, posto que se inserem no mbito da qualificao ao exerccio de atividades
exclusivas do Estado: regulao, regulamentao, fiscalizao e cumprimento de determinaes legais (Cf. BRASIL.MARE,
1998).
Riscos ou problemas resultantes do comportamento empresarial, entre eles a presena de sunk costs (custos irrecuperveis),
exerccio de poder de mercado e criao de barreiras entrantes (Pond et al, 1998).

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A anlise do desenvolvimento dessas formas de financiamento e modelagem de

um novo marco regulatrio confirmam a inteno de o Governo federal de viabilizar os
investimentos em infra-estrutura, avanando na direo da maior participao do setor
privado no financiamento e na gesto, particularmente, dos servios de transporte,
energia, telecomunicaes e saneamento. Neste movimento, pode-se observar
incrementos significativos na privatizao de segmentos tidos como de peso.
Com efeito, Rigolon e Piccinini (1997:29) demonstraram que o processo de
privatizao tem avanado simultaneamente em todos os segmentos do setor de infraestrutura, tendo gerado (at dezembro de 1997) receitas totais da ordem de R$ 22,6
bilhes. Entre 1995-97, assistiu-se ao seguinte quadro: o segmento de energia
(distribuio de energia e gs canalizado) vem liderando, em termos de valor
arrecadado, tendo sido responsvel pela receita de R$ 15.265,3 milhes. Em seguida,
vem o segmento de telecomunicaes (basicamente das concesses da banda B de
telefonia celular) com a soma de 5.190,1 milhes. Por fim, tem-se o segmento de
transportes (contribuio da privatizao da malha ferroviria e algumas rodovias) que
arrecadou R$ 2.248,9 milhes.
A ausncia de investimentos privados do segmento de saneamento bsico
deve-se s transferncias gradativas e pontuais desse servio para iniciativa privada, por
meio de concesses outorgadas pelos municpios (majoritariamente em So Paulo
Malta e Prestes, 1997). No plano estadual, a previso de privatizao da Cesan (ES),
cujo edital j est publicado. O governo mineiro facultou a abertura do capital da
Copasa, que no avanou, haja vista o desestmulo causado pelo pronunciamento do
Governador descartando qualquer interferncia de eventuais scios no comando da
estatal (Hila Rodrigues, 1999).
As redefinies que esto ocorrendo no setor de infra-estrutura tm sido
justificadas pela necessidade de reduzir efetivamente os custos desses servios, em um
contexto de ajuste fiscal, abertura comercial e integrao regional. De fato, vrios
trabalhos associam a recuperao dos investimentos em infra-estrutura gerao de
externalidades positivas.6 Entre estas, ressalvam-se aquelas relativas ao impacto sobre
as necessidades de financiamento e performance da capacidade de gerenciamento
desses servios, ao equilbrio fiscal e gerao de um novo ciclo de desenvolvimento,
comandado pelos agentes locais (estados e municpios).
Nesta tica, se observava, em 1996, um incremento das intenes de
investimentos por parte de empresrios e governos estaduais. Entre estas, o setor
industrial (notadamente os ramos de mecnica [automobilstica], alimentos, bebidas e
fumo, petroqumica e siderurgia) representava 54%. O setor de infra-estrutura
(saneamento, transporte, logstica e energia) representava 25% do total das intenes de
investir. Incorporando-se a o setor de telecomunicaes, esse potencial se elevaria para
algo em torno de 34%. Alm desses, os setores de turismo, shopping e lazer, servios e
financeiro correspondiam a aproximadamente 9% do total dessas intenes (Denise
Rodrigues, 1997).
A despeito do crescimento de alguns ramos da economia, a concentrao dos
investimentos tem se dado notadamente nos setores industrial e de infra-estrutura. Por
6

Garcia, 1995; Pinheiro, 1996; Bernard e Garcia, 1997; Rigolon e Piccinini, 1997; Amaral F e Lima, 1998; Nunes e Nunes, 1998 e
etc.

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um lado, isto pode ser explicado pelo fato de a concentrao tanto do capital, quanto dos
grandes empresrios, ser maior na indstria e na infra-estrutura e que o universo
pesquisado no levou em conta a ao pulverizada de outros agentes. Por outro lado, diz
respeito ao processo de reestruturao da indstria brasileira, deflagrado nos anos 90, e
aos resultados da acelerao do programa de privatizao (particularmente, pela entrada
dos programas estaduais), aps 1995.
Alm disto, ressalva-se a grande interao existente entre aqueles dois setores
(haja vista os impactos do incremento dos investimentos em infra-estrutura na
distribuio da produo e melhoria das condies de competitividade), bem como o
crescimento do papel pr-ativo de alguns governos locais (Rio de Janeiro, Esprito
Santo, Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Bahia e Cear),
facultado pelo processo de descentralizao (autonomia decisria).
3.2. A RETOMADA DOS INVESTIMENTOS E OS NOVOS PAPIS DE INDUTORES E MOBILIZADORES DOS
GOVERNOS LOCAIS

O perfil das intenes de investimento marcou tambm o desenvolvimento de

um novo padro de desenvolvimento regional. Este se diferencia de seu antecessor,
porquanto as mudanas na forma de organizao do Estado tenham (de certo modo)
possibilitado uma ao mais incisiva das subesferas nacionais de governo. Neste
contexto, cabe ressalvar a aquisio de um papel mais pr-ativo dos estados e
municpios, na induo dos investimentos. Estes vm se localizando em torno do
alongamento dos eixos de produo e comercializao; tanto em direo ao Sul, quanto
ao Nordeste (Denise Rodrigues, 1998a).
A atribuio da retomada dos investimentos, pela ao dos governos locais,
implicava discutir as capacidades desses na organizao de instituies (governamentais
e privadas), na construo de um ambiente favorvel ao crescimento econmico
(dotao de infra-estrutura econmica e social, utilizao de incentivos fiscais) e de
assegurar uma estabilidade institucional (coalizo de interesses). Tambm visava o
estabelecimento de uma nova relao (menos dependente) entre os governos locais e o
federal.
Nesta perspectiva, destacam-se as condutas dos estados da Bahia, do Cear e de
Minas Gerais. Particularmente, atribui-se o xito destes constituio de fatores
locacionais que contriburam para qualificar a atuao governamental e redundaram na
atrao de empresas. Nesse contexto, destacavam-se as performances: do governo
baiano, em relao poltica de incentivo fiscal, a habilidade de mobilizao
empresarial do governo cearense e a capacidade institucional mineira (Denise
Rodrigues, 1998b).
Alm dos estados, observa-se o incremento das atividades econmicas em
alguns municpios (de mdio e grande porte). Isto se d, pela favorabilidade de
desenvolvimento de redes de pequenas e mdias empresas, nesses locais, pelo benefcio
proporcionado pela realizao de grandes investimentos (de implantao ou restaurao
da infra-estrutura), ou ainda pela inteno deliberada do governo estadual na
distribuio da produo, mediante uma poltica de induo desconcentrao setorial
e/ou geogrfica.
4.

AO DO GOVERNO LOCAL: O EXEMPLO DA BAHIA

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brasileiras na localizao dos investimentos Salvador, Ba: Anais do VIII Colquio sobre Poder Local. Eline Viana
Menezes. (NEPOL/NPGA/EAUFBa) e Pedro Paulo Portela Paim (UFBa). 1999.

A Bahia ocupava a segunda posio no ranking das intenes de investimentos,

no perodo de 1996-97. Estas se concentravam nos setores qumico, petroqumico, papel
e celulose e infra-estrutura, coincidindo com os setores que se destacavam
nacionalmente (Denise Rodrigues, 1998a). Alm destas, havia um esforo de atrao
dos setores mecnico (automotivo) e eletrnico, haja vista o governo estadual apostar na
diversificao do setor industrial, como atividade motriz do desenvolvimento local.
Adicionalmente, constatava-se o crescimento do segmento de servios, das atividades
de turismo-lazer e de construo de Shopping Centers (em Salvador e Feira de Santana).
Atualmente, a tendncia de continuar a estratgia para transformar o estado em
centro produtor de bens de consumo final. Contudo, orientando a conduta
governamental, para a necessidade de controlar a relativa mobilidade de alguns
investimentos (de baixa especificidade de ativos) e para a criao de um ambiente de
sinergia intra e intersetorial, como forma de manter e ampliar os nveis de investimento
no mbito estadual.
Ilustra esta preocupao a concepo do Programa BahiaPlast, que pretende
representar uma resposta s novas contingncias de competitividade. Trata-se de uma
parceria indita entre os governos Federal e estadual, a Federao das Indstrias
Baianas (FIEB) e o setor empresarial, para dotar o Plo Petroqumico de condies de
competitividade com os produtos de maior valor agregado, melhor qualidade e menor
custo. Nesta tica, a meta de atrair 100 empresas de transformao, para a Bahia, num
prazo de trs anos (Bahia, 1998).
Em relao performance baiana, possvel identificar alguns elementos que
explicam esse relativo sucesso: 1) o desenvolvimento da percepo de que o xito do
crescimento do estado se relacionava com o compromisso de identificao da realidade
e o reconhecimento da exigncia de um monitoramento constante e da ampliao dos
ngulos de investigao, por meio de tcnicas de construo de cenrios; 2) a busca de
solues baseadas na expectativa de combinar a tendncia perda de importncia de
vantagens comparativas (a depender das caractersticas do setor) em favor da
valorizao das vantagens competitivas, em relao s decises locacionais (cf. Bahia,
1996); 3) a internalizao da dinmica do processo de deslocalizao de
empreendimentos, na busca de vantagens de custos base da construo da poltica de
incentivos fiscais7 do estado; e, 4) vantagem (poltica e econmico-financeira) de estar
com as contas equilibradas, que implica poder de investimento. Neste sentido, a conduta
baiana parece incorporar vrios elementos do processo geral de modernizao polticaadministrativa.

5.

CONSIDERAES FINAIS

A configurao de um Estado concorrencial-regulador est relacionada a uma

mudana de natureza ideolgica, funcional e organizacional, onde o Estado passa de
produtor direto de bens e servios para indutor e regulador do desenvolvimento social,
7

Baseada na filosofia de que no h prejuzo fiscal para o estado, porquanto os programas com recursos fiscais sejam tratados em
conformidade a um planejamento fiscal, com o objetivo de no comprometer as finanas futuras (Denise Rodrigues, 1998b).

No Caminho da transformao: Redefinio da proviso de bens e servios e o papel das subesferas de governo
brasileiras na localizao dos investimentos Salvador, Ba: Anais do VIII Colquio sobre Poder Local. Eline Viana
Menezes. (NEPOL/NPGA/EAUFBa) e Pedro Paulo Portela Paim (UFBa). 1999.

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num contexto de substituio das formas de controle burocrtico pelas de efetividade da

ao governamental. Deste modo, pode-se afirmar que o paradigma da competitividade
tem sido o elemento balizador das estratgias de transformao dos Estados capitalistas,
sendo a redefinio do modo de proviso dos bens e servios pblicos a forma pela qual
as reformas dos Estados e de seu aparelhos se efetivariam.
Este movimento resultou na adoo de um papel mais pr-ativo das esferas
locais na modelagem de um novo padro de crescimento econmico, referenciado na
centralidade do mercado global - na relativa primazia deste nas decises alocativas.
Nesta tica, a percepo geral de que as empresas e governos em todo mundo no
podero declinar ao desafio de compreender a evoluo dos mercados em que atuam,
bem como a dinmica das interpenetraes entre as economias locais e globais. Deste
modo, a formulao de estratgias competitivas tem forado uma comunicao mais
visvel entre o Estado e o setor privado. Sob esta tica, passa-se a valorizar a
importncia de algumas instituies (sistema legal, regulamentaes, aes
governamentais, traos culturais e etc.).
Isto implicaria questionar as aes dos governos no processo de ajustamento
entre os interesses de mercado e a satisfao das necessidades sociais de bens e
servios. Particularmente, suscita a identificao das relaes de concorrncia e
organizao dos negcios privados, para fins de deciso, direcionamento ou ajuste da
ao governamental. Esta tem se efetivado por meio do incentivo uma elevada
competitividade, num ambiente de incertezas e de predomnio de relaes que
favorecem a constituio de estruturas monopolsticas (resultantes de diferentes padres
de concentrao).
A configurao do Estado concorrencial-regulador brasileiro foi possibilitada
pela abertura comercial e pelo processo de desestatizao. Neste contexto, a
descentralizao permitiu uma maior autonomia decisria s subesferas federativas.
Por sua vez, a privatizao e a recriao dos marcos regulatrios constituram-se em
aes importantes na redefinio dos padres de financiamento e proviso de bens e
servios pblicos.
Tratava-se ento da reorganizao do Estado, por meio da redefinio das
relaes intergovernamentais entre si e de cada uma destas com o setor privado. Nesta
tica, as esferas locais vm assumindo um papel mobilizador e criador de condies
ambientais para atrair e evitar a mobilidade ou deslocalizao dos investimentos. Isto
vem resultando um processo diferenciado de promoo do desenvolvimento do pas,
com destaque para a ao isolada de alguns estados.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

No Caminho da transformao: Redefinio da proviso de bens e servios e o papel das subesferas de governo
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