O Direito Nas Políticas Públicas Urbanas e Habitacionais: o Uso de Instrumentos Urbanísticos No Município de Santo André, São Paulo

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ARTIGO: O direito nas polticas pblicas urbanas e habitacionais: o uso de instrumentos urbansticos no municpio de Santo Andr, So Paulo
O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS URBANAS E HABITACIONAIS:

O USO DE INSTRUMENTOS URBANSTICOS
NO MUNICPIO DE SANTO ANDR, SO PAULO1
LAW IN URBAN PLANNING AND HOUSING POLICIES: THE USE OF URBAN INSTRUMENTS IN THE CITY OF SANTO ANDR, SO PAULO
EL DERECHO EN LAS POLTICAS PBLICAS URBANAS Y DE VIVIENDAS: EL USO DE INSTRUMENTOS URBANSTICOS EN EL MUNICIPIO DE
SANTO ANDR, SO PAULO
Resumo
Adotando categorias de anlise pelas quais o direito pode ser entendido como objetivo, ferramenta ou arranjo institucional de polticas
pblicas, o trabalho descreve as experincias de implementao de instrumentos urbansticos no municpio paulista de Santo Andr
durante o perodo de 1988-2010. De acordo com as diferentes vises de cidade adotadas pelos gestores locais, trs fases distintas
so analisadas com o objetivo de identificar percalos, rupturas, continuidades, gargalos e inovaes e, do ponto de vista metodolgico,
explorar a dimenso aplicada do arcabouo jurdico no cotidiano da gesto pblica.
Palavras-chave: poltica pblica urbana, direito urbanstico, polticas habitacionais, instrumentos urbansticos, Estatuto da Cidade.
Diogo R. Coutinho - diogocoutinho@usp.br

Universidade de So Paulo - Professor Associado da Faculdade de Direito da USP
Juliana N. Marques - jumarques@gmail.com
Mestre em Direito Econmico pela Faculdade de Direito da USP
Julia Azevedo Moretti - moretti.julia@gmail.com
Advogada orientadora e gerente jurdico Escritrio Modelo PUC-SP
Marcelo G. Pacheco - marcelogpacheco@gmail.com
Mestre em Direito Econmico pela Faculdade de Direito da USP
Fernanda F.G. Rozo - rozo.fernanda@gmail.com
Bacharela pela USP e defensora pblica do Estado de So Paulo
Artigo submetido no dia 20.06.2013 e aprovado em 17.04.2014
Esta obra est submetida a uma licena Creative Commons

ISSN 2236-5710
Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014
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Diogo R. Coutinho - Juliana N. Marques - Julia Azevedo Moretti - Marcelo G. Pacheco - Fernanda F.G. Rozo
Abstract
Adopting categories of analysis through which law can be understood as an objective, a tool or an
institutional arrangement of public policies, the article describes the experiences from implementing
urban and housing legal instruments in the municipality of Santo Andr-SP in 1988-2010. Reflecting
different city visions endorsed by local public officials, three distinct moments are analyzed in order
to identify struggles, ruptures, continuities, bottlenecks and innovations, and, from a methodological
standpoint, explore the applied dimension of the legal framework in the routine of public administration.
Keywords: urban public policy, urban law, housing policies, legal urban instruments, City Statute.
Resumen
Adoptando categoras de anlisis por las cuales se puede entender el derecho como objetivo, herramienta o acuerdo institucional de polticas pblicas, el trabajo describe las experiencias de implementacin de instrumentos urbansticos en el municipio paulista de Santo Andr durante el periodo
1988-2010. De acuerdo con las diferentes visiones de ciudad adoptadas por los gestores locales,
se analizan tres etapas distintas con el objetivo de identificar contratiempos, rupturas, continuidades,
cuellos de botella e innovaciones y, desde el punto de vista metodolgico, explorar la dimensin aplicada de la estructura jurdica en lo cotidiano de la gestin pblica.
Palabras clave: poltica pblica urbana, derecho urbanstico, polticas de viviendas, instrumentos urbansticos, Estatuto de la Ciudad.
INTRODUO

O presente artigo prope uma reflexo sobre as relaes entre o direito e as
polticas pblicas urbanas e habitacionais
com base no caso do municpio de Santo
Andr, no Estado de So Paulo. Parte-se
da premissa geral de que o arcabouo jurdico, observado em sua estreita interao
com as polticas pblicas, traduz-se em uma
ampla gama de normas, processos e arranjos institucionais. Supe-se ainda que, entre
decises e acordos polticos, clculos econmicos e planejamento tcnico-setorial,
esses meios e mecanismos jurdicos sejam
intensamente empregados em todas as fases ou ciclos das polticas pblicas: na identificao do problema a ser enfrentado (que
pode ser, ele prprio, um gargalo jurdico),
na definio da agenda, na implementao das aes e na anlise e avaliao das
aes. Essas ideias so, contudo, confrontadas com o fato de que, no campo das polticas urbanas e habitacionais, os avanos e
conquistas recentes no plano normativo no
vm sendo capazes de induzir ou promover
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uma real transformao da dinmica de ocupao do solo das cidades brasileiras, o que
sinaliza um longo caminho a ser percorrido
entre a positivao de princpios, direitos e
instrumentos do direito urbano e a sua efetiva concretizao. Em face disso, procurou-se
analisar a experincia de cerca de 20 anos de
um municpio tido como um exemplo no mbito da poltica urbana para refletir sobre os desafios e gargalos de efetividade das normas
que criam solues urbansticas no contexto
da gesto jurdica das polticas pblicas.
A nova ordem urbanstica e a abordagem
do direito nas polticas pblicas

No chega a ser uma novidade dizer
que desenvolvimento urbano no Brasil marcado por um modelo excludente, no qual a
informalidade e a segregao socioterritorial
moldam a construo do espao urbano e
afetam parcela significativa da populao. Entre os fatores que contriburam para tal quadro est um marco jurdico-institucional gerador de regras elitistas e excludentes de uso e
ocupao do solo e, mais genericamente, a
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O direito nas polticas pblicas urbanas e habitacionais: o uso de instrumentos urbansticos no municpio de Santo Andr, So Paulo
definio da prpria propriedade privada. Assim, constata-se que a legislao contribuiu, de

forma regressiva, para a criao de um cenrio
permanente de altos preos da terra, especulao imobiliria, desenfreada informalidade e
segregao socioterritorial.2

H pelo menos 20 anos, no entanto, o
Brasil vive uma inflexo na regulao da ordem
jurdico-urbanstica: desde a promulgao da
Constituio de 1988, uma srie de inovaes
legislativas e institucionais consagrou um conjunto de princpios e regras de direito urbanstico que informa o desenvolvimento das cidades, tendo como referencial o direito cidade3
e a funo socioambiental da propriedade,
abrindo, assim, possibilidades para a reforma
urbana.

De fato, o captulo constitucional sobre
a poltica urbana, alm de ter sido resultado de
um processo participativo sem precedentes,4
reconhece uma dimenso espacial concreta
nos conflitos econmicos e sociais. A Constituio de 1988 trouxe consigo um novo regime
relativo propriedade, que se reflete na previso de instrumentos de poltica urbana como a
usucapio urbana e a concesso de uso especial, bem como os mecanismos de aproveitamento compulsrio de imveis no edificados,
subutilizados ou no utilizados.

O Estatuto da Cidade (EC), Lei n.
10.257/2001, que regulamenta o captulo constitucional sobre a poltica urbana, reforou o
novo arcabouo jurdico-urbanstico e deslocou
uma srie de funes e responsabilidades relativas ao controle e disciplina jurdica de produo da cidade para a esfera municipal. Com
isso, a nova legislao consolidou a criao
de instrumentos que permitem exigir ou induzir o uso de imveis ociosos para cumprir sua
funo social, como parcelamento, edificao
ou utilizao compulsria (PEUC), o imposto
predial e territorial urbano (IPTU) progressivo
no tempo e a desapropriao com pagamenISSN 2236-5710
to em ttulos da dvida pblica. Outros eixos importantes de inovao do EC foram

a legalizao de ncleos informais por
meio de instrumentos que facilitam significativamente o processo de regularizao
fundiria e a introduo de mecanismos
visando garantir a participao democrtica no processo de planejamento municipal.
Ademais, a lei desvinculou o direito de propriedade do direito de edificar e, com isso,
pretendeu trazer flexibilidade gesto municipal do territrio, inclusive quanto s iniciativas de proteo de reas de interesse
cultural e ambiental.

Esse novo marco jurdico, forjado no
esprito transformativo da Constituio de
1988, revela, no entanto, um dado paradoxal: na prtica, as normas jurdicas tm se
mostrado, em casos como o aqui analisado
e na imensa maioria das cidades brasileiras, extremamente limitadas em termos de
eficcia, isto , quando se trata de produzir
os efeitos para os quais foram pensadas.
Por isso, o chamado direito cidade, a despeito das iniciativas progressistas de poltica urbana e habitacional, ainda encontra
obstculos que minam e ameaam sua
efetividade.

Dito de outra forma, a existncia de
normas jurdicas advindas das recentes
mudanas na ordem urbanstica brasileira
como o EC e seus instrumentos urbansticos ps disposio de gestores pblicos um amplo conjunto de ferramentas
capazes de contribuir para o alcance de objetivos como a democratizao do acesso
terra urbanizada, a vedao da reteno
especulativa da propriedade imobiliria e a
repartio equitativa dos nus e bnus dos
processos de urbanizao. Porm, o que
salta aos olhos que, uma vez criadas essas normas, impe-se, com inmeros percalos, uma etapa de implementao dos
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objetivos de poltica urbana e habitacional

por meio dos mecanismos institudos pelo
novo (e, na prtica, desconhecido) direito urbanstico. Diante disso, surge um grande desafio no campo jurdico urbanstico no Brasil:
a implementao de aes consistentes e
coerentes de poltica pblica urbana de mbito municipal em uma perspectiva temporal
de mdio e longo prazos.

Frente a esse cenrio, a pesquisa que
originou este trabalho partiu do seguinte: a
reflexo jurdica sobre temas como esse no
se pode esgotar, como ocorre com frequncia na anlise meramente formal, abstrata
e esttica das mudanas nas normas de
direito urbanstico.5 Ou seja: to importante
quanto a existncia de um aparato jurdico
capaz de dar moradia adequada o status
de um direito subjetivo um direito a algo
o esforo nada trivial de realizao ou
concretizao desse direito por intermdio
de aes governamentais coordenadas e
sustentveis, sobretudo no nvel municipal,
mas tambm desde a tica federativa. Assim, entende-se que a anlise e a investigao jurdicas podem e devem avanar em
direo a elementos aplicados e evidncias
empricas, bem como estar atentas s dinmicas polticas, sociais e econmicas de implementao da legislao e aos impactos
e tenses por ela produzidos em contextos
urbanos. De outro lado, se verdade que
seja possvel desdobrar polticas pblicas
em um emaranhado de normas, processos e
arranjos institucionais mediados pelo direito,
tambm possvel observar e compreender
o direito nas polticas pblicas desde uma
perspectiva funcional, como um componente
central de tais polticas.6

Por isso, no confronto com o desafio
de compreender as polticas pblicas urbanas e de habitao desde um ponto de vista
do direito em ao (law in action), convm
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valer-se de ferramentas de anlise cujo objetivo delinear e identificar tarefas (ou funes) desempenhadas pelo aparato jurdico
nos processos de gesto pblica.

De acordo com essa proposta analtica, funes do direito nas polticas pblicas
habitacionais, fundamentalmente, consistem
em (i) definir fins de acordo com certa viso
de cidade (direito como objetivo), (ii) oferecer
meios jurdicos para alcanar tais fins (direito
como ferramenta), aqui includo o desafio de
articular, combinar e operacionalizar diferentes instrumentos de poltica urbana previstos
na legislao, bem como (iii) estruturar relaes e divises de responsabilidade entre
atores e instituies (direito como arranjo institucional).
Direito como objetivo

Enxergar o direito como objetivo de
polticas pblicas sugere, em primeiro lugar, que se reconhea que normas jurdicas
tm o condo de apontar metas ou sinalizar
seus pontos de chegada. O termo direito,
em meio complexidade semntica que o
cerca, pode, nesse sentido, traduzir uma diretriz normativa que delimita, ainda que de
forma genrica e sem determinao prvia
de meios, o fim de poltica pblica a ser perseguido. O direito funciona, nessa acepo,
como uma espcie de bssola ao formalizar uma deciso poltica sob a forma de um
programa de ao governamental vinculante,
aparato jurdico a agregar-lhe traos formais
prprios, distinguindo-a de uma mera inteno, recomendao ou proposta de ao cuja
adoo seja facultativa.7 Dito de outra forma,
o direito exerce o papel de objetivo ao dar,
com seu carter oficial, um norte poltica
pblica. Como objetivo, assim, o arcabouo
jurdico tem um papel relevante na construo de uma viso de cidade.8
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Direito como ferramenta

O estudo das diferentes possibilidades
de modelagem jurdica de polticas pblicas,
a escolha dos instrumentos de direito urbanstico mais adequados, dados os fins a serem
perseguidos, as formas de induo para certos
comportamentos, a preocupao com a utilizao da lei por seus destinatrios, o desenho
de sanes punitivas ou com base em recompensas, a escolha do tipo de norma a ser utilizada (mais ou menos flexvel, mais ou menos revisvel, mais ou menos especfica, mais
ou menos dependente de regulamentao,
mais ou menos capaz de vocalizar demandas
participativas) so exemplos que traduzem a
instrumentalizao do direito como correia de
transmisso de uma dada de poltica pblica.
A partir desse ponto de vista, o direito poderia
ser metaforicamente descrito como uma caixa
de ferramentas,9 que executa tarefas-meio em
funo de certos fins de forma mais ou menos
eficaz, sendo o grau de eficcia, em boa medida, dependente da adequao do meio escolhido.
Direito como arranjo institucional

Entender o direito como parte estruturante da dimenso institucional de polticas
pblicas supor que normas jurdicas estruturam seu funcionamento, regulam seus procedimentos e tambm se encarregam de viabilizar
a articulao, coordenao e intersetorialidade
entre atores (organizaes e pessoas) direta e
indiretamente ligados a tais polticas. Dito de
outra forma: atributos do desenho institucional
de polticas pblicas de alguma maneira dependem da consistncia do arcabouo jurdico
das estruturas: seu grau de centralizao ou
descentralizao, definio de mandatos de
ao e os possveis feixes de relaes pbliISSN 2236-5710
cas e pblico-privadas, bem como sua integrao com outros programas ou entre
entes federativos encarregados de diferentes programas, por exemplo. Nesse sentido,
o direito pode ser visto como uma espcie
de mapa de diviso de responsabilidades e
tarefas nas polticas pblicas, isto , o acabouo jurdico, em termos simplificados,
define com maior ou menor preciso quem
faz o que em um plano de ao governamental.
A experincia de Santo Andr (1988-2010)

O objetivo de esmiuar os dilemas
descritos anteriormente nos levou a estudar
a experincia do Municpio de Santo Andr
na implementao de polticas pblicas urbanas e habitacionais nos ltimos 20 anos.
A escolha de Santo Andr10 com esse propsito se deve ao fato de que o municpio
assumiu uma histrica posio de vanguarda no que diz respeito aprovao e implementao da legislao de direito urbanstico no Brasil11 e tambm porque rene
elementos desde uma marcada tradio
poltica com um executivo municipal dotado
de capacidade administrativa at agudos
problemas urbanos como um alto deficit habitacional ,12 que fazem de suas experincias com projetos e polticas urbanas e habitacionais uma espcie de laboratrio de
testes para o tipo de reflexo aqui proposta.
Diante disso, para compreender como evoluram as relaes entre direito e polticas
pblicas urbanas e habitacionais no municpio de Santo Andr, foram analisadas diferentes experincias de polticas ocorridas
no municpio durante o perodo que se inicia com a promulgao da Constituio em
1988 e se encerra no ano de 2010.13

A abordagem adotada levou diviso
dessa histria recente em trs perodos:14 o
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primeiro, marcado por iniciativas municipais

de poltica pblica voltadas reorganizao
do espao urbano sob a nova constituio
federal e por um cenrio econmico de desindustrializao na Regio do Grande ABC,
durou de 1988 a 2001. O segundo, cuja durao vai de 2002 a 2008 (com incio coincidente com a promulgao do EC), caracterizado pelo esforo de institucionalizao de
iniciativas tanto as j anteriormente adotadas, como outras inditas , bem como pela
aplicao articulada de alguns instrumentos
de poltica urbana. E o terceiro momento, iniciado logo em seguida e acompanhado pela
pesquisa at o final do ano de 2010, marcado
pelo abandono das iniciativas anteriores, pela
inflexo poltico-partidria e pelo processo de
federalizao das polticas habitacionais no
qual surge como protagonista o programa federal Minha Casa Minha Vida (MCMV).
Primeiro momento (1988-2001): experimentao

No perodo anterior promulgao
do EC, mas j sob a gide da Constituio
de 1988, Santo Andr viveu uma fase de experimentao em polticas pblicas para enfrentamento das necessidades habitacionais.
As principais metas das gestes municipais
desse perodo foram, segundo os atores
entrevistados, a incluso da cidade ilegal
e a superao da dicotomia entre a cidade legal e a cidade real. A diretriz normativa
vinculava-se ao pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade, e os meios para
alcan-lo dependiam fortemente de esforos municipais. Assim, sem contar com muitos subsdios provenientes do mbito federal,
e amparado em uma estrutura fortemente
descentralizada, Santo Andr lanou mo de
uma srie de polticas inclusivas que, em um
primeiro momento, no tinham lastro jurdico
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em normas existentes e em vigor.

quela altura, sentiam-se em Santo
Andr, como no resto da Regio do Grande
ABC, os efeitos deletrios da desindustrializao, como o desemprego, a informalidade,
a precarizao das condies de moradia, o
crescimento dos ncleos de favelas e cortios,
a ocupao irregular de espaos de proteo
ambiental, o abandono de reas antes ocupadas pela indstria e a formao de imensos
vazios urbanos. Alm disso, o aumento do
desemprego formal e a queda dos nveis de
arrecadao de receitas e tributos municipais
colidiam drasticamente com as crescentes e
inevitveis demandas sociais resultantes desse cenrio de retrao da atividade econmica.15

Em 1989, ano da primeira administrao do Partido dos Trabalhadores em Santo
Andr, foi promulgada a primeira lei tendente
a amenizar a precariedade habitacional da
populao de baixa renda do municpio, a Lei
de Conjuntos Habitacionais de Interesse Social (Lei n. 6.540/89, que sofreria reformas e
adaptaes nos anos seguintes). Em 1991, foi
criada a Lei das reas Especiais de Interesse Social (Lei n. 6.864/91), que reconheceu
as ocupaes irregulares e criou parmetros
urbansticos especiais para a regularizao
dessas reas.

A precariedade das condies de moradia em Santo Andr foi inicialmente enfrentada com programas especficos para a urbanizao de favelas, sob a coordenao da
Secretaria de Habitao e Incluso Social, rgo responsvel por colocar em prtica aes
de regularizao e a proviso habitacional
para a populao de baixa renda. Todavia,
em face das demandas graves e urgentes da
populao moradora de favelas, os recursos
dos fundos municipais se mostravam insuficientes e poucos foram os registros sobre as
transferncias perenes de recursos federais
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para o financiamento habitacional no perodo.16

Na gesto municipal 1997-2001, o problema foi enfrentado por meio do Programa Integrado de Incluso Social (PIIS), que contava
com recursos municipais (51%), da Comisso
Europeia (Programa de Apoio a Populaes
Desfavorecidas) e do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) (49%). O PIIS contava
com aes e projetos voltados ao combate da
pobreza e da excluso social e buscava tratar a
reurbanizao de favelas sob diferentes aspectos, com iniciativas de regularizao fundiria,
qualificao urbana e paisagstica, e ainda por
meio da implantao das chamadas Unidades
de Negcio (edificaes nos permetros das favelas, voltadas para vias de grande fluxo, propcias formalizao de empreendimentos de
gerao de trabalho e renda por seus moradores).

O PIIS foi implantado em quatro ncleos habitacionais irregulares: Capuava (regio
do Eixo Tamanduatehy), Tamarutaca, Palmares
e Sacadura Cabral. Apesar da experincia de
reurbanizao de favelas em Santo Andr ter
alcanado reconhecimento como exemplo de
poltica a ser seguida, os esforos empreendidos no obtiveram resultados duradouros e a
prpria prefeitura diminuiu os investimentos na
gesto seguinte (2001-2004).17

Ao lado dos esforos de regularizao
e incorporao da cidade informal, a gesto
municipal 1997-2001 de Santo Andr voltou-se
para a atrao de grandes empresas do setor tercirio avanado, a serem instaladas nos
imensos vazios da rea do Eixo Tamanduatehy.
Influenciada pelo urbanismo do planejamento
estratgico e pela experincia de Barcelona, a
prefeitura de Santo Andr lanou o Projeto Cidade Futuro e iniciou a contratao de consultorias para gestar o chamado Projeto Eixo Tamanduatehy. Alm disso, o municpio investiu
em medidas como o combate evaso fiscal
e o controle de despesas pblicas, especificaISSN 2236-5710
mente no campo do planejamento urbano,

na progressividade do IPTU.

Do ponto de vista dos arranjos jurdico-institucionais, um esforo conjunto
das municipalidades locais para a soluo
de problemas advindos de uma raiz comum
qual seja a perda da atividade industrial
as sete cidades que compem o chamado
Grande ABC institucionalizaram, a partir da
dcada de 1990, organismos regionais de
gesto integrada, como o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC (1990), o Frum
da Cidadania (1994) e, por fim, a Cmara
do Grande ABC (1997), que congregavam
representantes do poder pblico, sociedade civil, empresrios e trabalhadores. Suas
funes eram traar diretrizes para o planejamento estratgico da regio, buscar solues para problemas sociais, econmicos e
ambientais comuns e articular a circulao
e os transportes em seus territrios.

No mbito da Cmara do Grande
ABC, foi criada ainda a Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC, rgo tcnico que, em parceria com o BID,
passou a produzir informaes socioeconmicas sobre a regio, coordenar aes
tcnico-financeiras para o apoio a pequenas empresas e, especialmente, identificar
o surgimento de novas tendncias para o
desenvolvimento econmico local, bem
como possibilidades de requalificao do
seu ambiente econmico. Da parceria com
o BID, surgiu a proposta de expanso do
setor de servios e do comrcio de alto valor agregado e transformao da regio em
polo do setor tercirio avanado no pas,
resgatando a vocao industrial da regio.

Nesse sentido, a aposta na estratgia de desenvolvimento regional, ancorada
essencialmente em uma aliana entre poder pblico local e empresrios, fez com
que a prefeitura destinasse vultosos recurCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014
65
sos para a requalificao urbana da rea do

Eixo Tamanduatehy na gesto 1997-2001,
muito embora o projeto apenas tenha passado a existir juridicamente porm j sem
aes concretas e efetivas no Plano Diretor
Participativo de 2004.

Em suma, a Prefeitura de Santo Andr
lanou mo, durante esse primeiro momento, de leis de zoneamento inclusivo das quais
dispunha, de programas municipais (financiados em parte por recursos internacionais)
aplicados na urbanizao de favelas e de investimentos e esforos em um grande projeto urbano que visava reverso da retrao
econmica da regio por meio da criao de
um polo de servios.

Na ausncia de um marco jurdico
federal que regulamentasse o novo captulo constitucional sobre a poltica urbana e
em virtude de um plano diretor ainda pouco
aplicvel, as aes e iniciativas da prefeitura
do Municpio se voltaram para um conjunto de medidas de regularizao fundiria e
para uma estratgia de desenvolvimento urbano com parcerias regionais as quais no
encontravam respaldo jurdico expresso. As
polticas implementadas, portanto, eram viabilizadas por meio de um processo de experimentao que aglutinava agentes diversos
e empregava os meios disponveis principalmente recursos financeiros para tentar
atingir os fins estabelecidos pela administrao. Assim, uma viso de cidade se evidenciava no modo como apareceram articulados
o objetivo de superao do desemprego e da
pobreza da populao, as estratgias de regularizao fundiria e o projeto de desenvolvimento urbano. Isso porque a superposio desses elementos denota uma ideia de
planejamento urbano que associa questes
sociais, preservao do meio ambiente e desenvolvimento econmico dinmica local.

Dessa forma, as tentativas empreenISSN 2236-5710
didas por meio de polticas pblicas e de arranjos institucionais nesse primeiro perodo
de experimentao so, por sua vez, reveladoras da viso segundo a qual o desenvolvimento econmico teria como efeito melhorias
no tecido urbano e nas condies de vida da
populao. Por outro lado, o insucesso das
solues propostas descortina as limitaes
do poder local em face das mltiplas demandas locais e a dependncia estreita entre
suas polticas e o influxo de recursos externos ao municpio.
Segundo momento (2002-2008): institucionalizao

O segundo momento identificado foi
fundamentalmente marcado pelas tentativas
de consolidar um novo paradigma jurdico
urbanstico e avanar na produo regular
de moradia para a populao de baixa renda. Para tanto, um novo marco jurdico com
potencial para impulsionar um planejamento
com vistas justia social trouxe os instrumentos urbansticos para o primeiro plano da
poltica urbana e habitacional. Assim, o objetivo de institucionalizar e dar efetividade ao
direito cidade e funo social da propriedade urbana assumiu um papel central para
administrao municipal, o que se refletiu em
desafios de regulamentao e implementao dessas ferramentas jurdicas.

Com relao ao contexto local, os esforos realizados no perodo anterior mostraram-se insuficientes para conter o processo
de segregao socioespacial em Santo Andr. Persistiram os problemas de adensamento das periferias e das favelas, o aumento
da populao na rea de Proteo e Recuperao dos Mananciais e o esvaziamento
dos bairros mais consolidados da cidade.18
Enquanto isso, o Projeto Eixo Tamanduatehy
sofria com uma srie de crticas quanto s
66
suas fragilidades institucionais, operacionais e

normativas.19

Todavia, nesse momento, a promulgao do EC trouxe um novo foco para a poltica
urbana e habitacional do municpio. A funo
social da cidade e da propriedade urbana e a
participao democrtica na gesto pblica se
tornaram objetivos respaldados por um leque
de instrumentos vigentes e voltados para uma
viso de cidade com justia social, e um projeto de cidade inclusivo passou a estar diretamente associado legislao que se inaugurava. Alinhando-se a esse novo paradigma,
Santo Andr voltou-se para a regulamentao
de instrumentos com o objetivo de reverter o
processo de segregao socioespacial e promover o barateamento do preo da terra, revelando uma viso de desenvolvimento urbano
vinculada ao reaproveitamento de reas j providas de infraestrutura.

Em 2004 foi aprovado um novo plano
diretor da cidade o qual, tanto como diretriz,
quanto como fonte de meios jurdicos, contribuiu como elemento norteador da poltica urbana e habitacional de Santo Andr. Denominado
Plano Diretor Participativo (PD), o plano aprovado incorporou e regulamentou uma srie de
instrumentos de poltica urbana previstos no
EC. Havia assim, com a nova legislao urbanstica, a grande expectativa de que os objetivos de justia social e habitacional pudessem
ser viabilizados com a aplicao desses instrumentos.

Ao mesmo tempo, houve uma evoluo
da legislao relativa s Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) com a aprovao da Lei
n. 8.300/2001. Pela primeira vez na cidade, por
exemplo, foram delimitadas ZEIS em rea de
proteo ambiental (ZEIS D) e ZEIS na regio
do Eixo Tamanduatehy (ZEIS C), o que constitua uma garantia de acesso da populao
de menor renda s reas mais centrais, valorizadas e providas de infraestrutura, bem como
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a possibilidade de regularizao das ocupaes urbanas j consolidadas nas reas

ambientalmente sensveis.20

Nessa fase, os instrumentos de poltica urbana foram claramente as principais
ferramentas para a realizao dos objetivos
de poltica urbana e habitacional. A aplicao do PEUC, institudo no municpio de
Santo Andr por fora do Plano Diretor Participativo (Lei n. 8.696/ 2004), tornou-se a
grande aposta da administrao municipal
para induzir os proprietrios de reas subutilizadas a dar-lhes uma destinao social.

Todavia, para pr em prtica esse
instrumento, a prefeitura deparou-se com
uma srie de dificuldades e lacunas, como
a ausncia de regulamentao ou experincias prvias de implantao prvias do
instrumento, apesar de sua previso expressa na Constituio de 1988.21 Assim, o
processo de implementao foi demorado e
trabalhoso.22 Inicialmente, desenvolveu-se
um mtodo para identificar e classificar os
imveis a serem submetidos ao PEUC: foi
criado um banco de dados municipal para
calcular os coeficientes de aproveitamento
e elaborar uma lista dos imveis potencialmente notificveis. Em seguida, instauraram-se processos administrativos para aferir a situao individual dos imveis, com
vistoria em campo. Enfim, levando em conta que o mercado no absorveria todos os
imveis de uma s vez, foi concebida uma
soluo com base no escalonamento no
tempo das notificaes, de acordo com a
localizao e zoneamento, e o tamanho e
coeficiente de aproveitamento, de forma a
priorizar os imveis localizados na Macrozona Urbana, com os tamanhos maiores e
o menor aproveitamento.23

A gesto, ademais, identificou que
o PEUC tinha o potencial de ser utilizado
para poltica habitacional quando aplicado
67
em combinao com ZEIS de vazios urbanos, pois, nesse caso, pelo menos 50 ou
70% da edificao compulsria deveriam ser
destinados construo de habitaes de interesse social (HIS). Essa articulao de instrumentos foi relevante, conforme relataram
os gestores, do ponto de vista da eficcia do
uso do PEUC e, em termos procedimentais,
constatou-se que a delimitao de ZEIS de
vazios urbanos deveria preceder a instrumentalizao do PEUC de modo a enfatizar
sua capacidade de beneficiar populaes de
baixa renda. Do mesmo modo, outra combinao foi articulada a partir da aplicao
da figura jurdica da dao em pagamento,
que, embora no seja um instrumento especialmente previsto para esse fim, permitiu
prefeitura obter terrenos ou parcelas de imveis como forma de quitao de dvidas de
IPTU.24

Em relao aos resultados, aps as
primeiras notificaes, foram atendidos cerca de 34 proprietrios, dos quais apenas
quatro solicitaram a instaurao de consrcio imobilirio.25 Em dois casos, porm, em
que os proprietrios notificados tinham o interesse de resolver outros passivos, sobretudo de ordem fiscal, se utilizou a dao em
pagamento e a rea recebida foi destinada
HIS. A dao em pagamento, alis, tambm
produziu o nico caso em que houve destinao de reas para a produo de HIS no
mbito do Projeto Eixo Tamanduatehy. Assim,
a mencionada combinao de ZEIS de vazios urbanos com o PEUC somente trouxe
resultados concretos, com terrenos sendo
efetivamente usados para produo de HIS,
nos casos que envolveram a combinao de
mais um instrumento com a dao em pagamento.

Outro instrumento aplicado nessa fase
foi a outorga onerosa do direito de construir,
que teve utilidade em razo da reduo, no
ISSN 2236-5710
Plano Diretor de 2004, dos coeficientes de

aproveitamento que estavam vigentes desde
1970.26 Esse instrumento experimentou um
processo de aplicao mais dinmico, j que
correspondia aos interesses de verticalizao do mercado imobilirio. Em tese, os recursos gerados com a venda de acrscimos
no potencial construtivo seriam destinados
para o Fundo Municipal de Desenvolvimento
Urbano e deveriam ser aplicados na produo de HIS em todo municpio e na infraestrutura e nos equipamentos pblicos da Zona
de Recuperao Urbana.

Em 2006 houve a elaborao do Plano Municipal de Habitao (PMH), que apresentou um diagnstico da situao habitacional na cidade, definiu diretrizes, estratgias,
linhas de ao e programas, e estabeleceu a
meta de atender s necessidades habitacionais do municpio at 2024.27

Assim, nesse perodo de institucionalizao do direito cidade, semelhana
do momento anterior, o municpio exerceu
com relativa autonomia sua competncia de
executor da poltica urbana e habitacional. A
captao de recursos para a poltica habitacional baseou-se, em parte, em mecanismos
do PD, como a outorga onerosa, e tambm
em contratos de financiamento com agncias internacionais. No entanto, foi marcante
a tentativa de aproximao entre a administrao e seus habitantes, uma vez que, com
o EC, ganhou mpeto o esforo de fazer da
participao democrtica uma realidade.28

Aps a aprovao do PD, foi dada
continuidade tentativa de implementao
de uma gesto participativa e democrtica
por meio de uma coordenadoria, cujo rgo
principal seria o Conselho Municipal de Poltica Urbana (CMPU), com composio paritria entre representantes do executivo e da
sociedade civil.

Em suma, os marcos jurdicos desse
68
perodo, Estatuto da Cidade e Plano Diretor,

parecem ter influenciado uma nova forma de
atuao do municpio, que se viu responsvel
por realizar tarefas inditas e responder a demandas com recurso a instrumentos at ento
inexistentes. Os desafios enfrentados por Santo Andr, os processos de aprendizagem na
aplicao desses instrumentos e a criao de
um espao poltico de participao popular revelaram arranjos complexos, que combinavam
a participao de atores privados (movimentos
sociais e empresrios) com o papel de coordenador e articulador da administrao pblica.
Terceiro momento (2008-2010): federalizao

O terceiro momento identificado constitui o perodo mais recente da poltica urbana
de Santo Andr. fundamentalmente a poca
marcada pela expectativa de um grande afluxo
de recursos federais para a produo habitacional no municpio, por arranjos institucionais
que favoream prticas de negociao e contratualizao entre os diversos atores envolvidos na produo do espao urbano e pela
aparente desmobilizao dos instrumentos urbansticos do EC.

Como nos momentos anteriores, a desindustrializao permaneceu tambm na terceira fase, um fator econmico e social marcante na Regio do Grande ABC. Como tentativa
de reverter a situao, a prefeitura de Santo
Andr continuou a depositar expectativas no
desenvolvimento do setor tercirio avanado
por meio de esforos de tornar o municpio
atrativo ao setor de prestao de servios. Ao
mesmo tempo, no campo da poltica habitacional, as aes empreendidas pela prefeitura
foram, principalmente, a captao de recursos
do programa federal Minha Casa Minha Vida
(MCMV)29 e dos programas de urbanizao de
favelas.

Os gestores pblicos revelaram, nas
ISSN 2236-5710
entrevistas, uma estratgia de ao fundada em concepes de ordem tcnica,

que procuram concatenar de forma eficiente os meios disponveis e fins almejados.
Essa estratgia procuraria, ainda, antever
e evitar obstculos jurdicos, econmicos
e burocrticos.30 Foi tambm identificada a
inteno de despolitizar o planejamento urbano e enfatizar os aspectos de viabilidade
e exequibilidade das aes no campo habitacional. Preocupaes que, nesse contexto, pareciam essencialmente voltadas
diminuio dos custos de seus projetos,
sejam eles econmicos, judiciais ou burocrticos, e criao de arranjos e solues
considerados mais eficientes.

A nfase em resultados e a ideia de
compartimentalizao e sequenciamento
das aes tiveram influncia na escolha
dos meios empregados pela administrao
municipal. Se, de um lado, foram priorizados instrumentos e ferramentas voltadas
produo de resultados no curto prazo,
principalmente aquelas para as quais havia disponibilidade de recursos, por outro,
aes a longo prazo tornaram-se menos
importantes, sendo preteridas por estratgias pontuais com resultados mais rpidos.
A prefeitura tambm suspendeu projetos
de outras gestes que permaneciam parados por falta de documentao ou entraves burocrticos, incluindo a iniciativa
de implementao do PEUC que, segundo os tcnicos da prefeitura, mostrou-se
um instrumento limitado na ausncia de
regulamentao do IPTU progressivo. Isso
porque, sem a aplicao desse ltimo, o
elemento sancionatrio do PEUC no se
concretizava.

J a outorga onerosa do direito de
construir continuou a ser aplicada. Porm, devido possibilidade de verticalizao dada pela LUOPS de 2006 (Lei n.
69
8.836/2006), o instrumento perdeu espao.

Segundo os entrevistados, em um universo
de 130 pedidos de outorga analisados pela
nova gesto, 90 foram concedidos, porm
apenas 30 efetivamente comprados. O restante consistia em pedidos especulativos por
parte de corretores e imobilirias que tinham
a inteno de conhecer o valor da contrapartida. Por esse motivo, o diagnstico era de
que o instrumento no estava sendo aproveitado para gerar transformaes estruturais
na cidade e tampouco combinado com os
empreendimentos de HIS e HMP ou com a
transferncia do direito de construir.

De outro lado, a administrao municipal de Santo Andr elaborou, durante o ano
de 2010, um projeto de lei para a reviso do
Plano Diretor Participativo de 2004 com a inteno de ampliar seu escopo para abordar,
alm da poltica urbana, temas como sade,
educao, esporte, lazer e assistncia social.
Contudo, no terceiro momento, a grande inflexo na poltica urbana e de habitao em
Santo Andr foi o surgimento do programa
federal MCMV, que foi referido por todos entrevistados como um vetor de grande impacto sobre as polticas habitacionais na cidade.
Diante da viso compartilhada pelos gestores
de que os grandes entraves efetividade do
direito moradia, principalmente no que diz
respeito produo de habitao para populao de baixa renda, so o custo da terra e o
acesso ao crdito, o programa MCMV surgiu
como uma tentativa de combater o segundo
gargalo (crdito) por meio do dispndio de recursos federais.

O MCMV contaria ainda com a vantagem de ser um programa que, diferentemente
de seus antecessores, tentou desburocratizar
o sistema e diminuir o tempo entre a deciso
e a efetivao dos projetos.31 Assim, ele se
tornou a grande aposta da poltica habitacional da prefeitura de Santo Andr.
ISSN 2236-5710

No entanto, ainda que positiva e desejvel, tornou-se claro para a gesto do municpio que a oferta de subsdios no enfrentava o problema da escassez de terra. Nesse
caso, diante do desinteresse de proprietrios
privados em ceder terrenos ao MCMV, sua
efetividade ficou amarrada disponibilidade
de terrenos pblicos que podiam ser doados
para os projetos habitacionais. Alm disso,
outro entrave nasceu da necessidade de viabilizar economicamente os empreendimentos, o que limitava o preo do metro quadrado
do terreno e, portanto, dificultava a realizao
dos projetos em reas centrais ou bem localizadas onde ele caro.

Assim, do ponto de vista dos arranjos que estruturam as aes da prefeitura, o
municpio de Santo Andr adotou a posio
de articulador de interesses e atores na realizao de seus objetivos de poltica urbana
e habitacional. A partir de uma viso negocial e desburocratizante da poltica urbana
e uma escolha pragmtica de meios, os arranjos passaram a emergir de negociaes
e dilogos entre a prefeitura, as empreiteiras,
os proprietrios, beneficirios de programas
sociais, os membros de movimentos sociais
e governo federal.32

Ao canalizar os esforos polticos para
a operacionalizao do programa federal,
que rene diversos atores e instituies (os
candidatos a beneficirios do programa, as
empreiteiras, os proprietrios, o Ministrio
das Cidades e a Caixa Econmica Federal),
a prefeitura teve de assumir um papel de facilitador e articular uma poltica pblica de
estmulo negociao.33

Os projetos do MCMV precisavam no
somente de sua demanda organizada, como
tambm de terrenos e do interesse de empreiteiras. Por outro lado, tambm era necessria
a realizao de parcerias institucionais com a
Caixa Econmica Federal, rgo financiador,
70
e o Ministrio das Cidades, rgo responsvel

pela aprovao dos projetos. Assim, alm de
doar terrenos pblicos, a prefeitura assumiu a
funo de organizar e reunir os interessados
num cadastro nico, garantindo a existncia
de demanda para os empreendedores, assim como de negcio, junto aos proprietrios,
quanto disponibilizao de outros terrenos
por meio de permutas com terrenos pblicos;
afora isso, realizar chamamentos s empreiteiras e articular os interesses dos atores locais
frente aos rgos federais.

Em suma, o momento em que se nomeou federalizao em virtude da forte inflexo na poltica habitacional causada pelo
programa MCMV permeado por uma viso
gerencial:34 o discurso de fortalecimento da vocao terciria e a ideia de cidade competitiva
parecem indicar uma viso afinada com a de
uma cidade global, ou seja, na canalizao de
investimentos pblicos e privados para a construo de um espao urbano flexvel, inovador,
central, eficiente como medida voltada a deflagrar o desenvolvimento. A tica empresarial,
assim, apresentou-se como pedra de toque,
paralela ao planejamento urbano, com o objetivo de criar cidades atrativas aos consumidores
e investidores, que tm papel central no fluxo
de informaes e nas decises polticas e financeiras.
Concluses

Para padres brasileiros, Santo Andr
um municpio desenvolvido, com IDH elevado e estruturado em termos de capacidade
administrativa. Como se viu, contudo, vem enfrentando, como vrias outras cidades, desafios e dificuldades de diferentes tipos para regulamentar e pr em marcha instrumentos de
poltica urbana que uma nova ordem jurdica
essencialmente progressista e inclusiva transformou em lei.
ISSN 2236-5710

Ao longo dos momentos analisados, os problemas urbanos e gargalos habitacionais identificados em Santo Andr
mantiveram-se ou agravaram-se, e o processo de desindustrializao motivou, no
perodo, a busca por uma nova vocao
econmica para o municpio. Seja ela qual
for, ao que tudo indica, tender a privilegiar
o setor de servios e ter de se haver com
um deficit habitacional persistente, com a
escassez de terras e com os desafios de
criar solues habitacionais para a populao de menor renda, alm de encontrar
formas para induzir o uso de imveis vagos
e, para tanto, desenvolver e aprimorar estratgias, mecanismos e arranjos jurdico-institucionais.

Em pouco mais de duas dcadas,
foram verificadas em Santo Andr mais
rupturas e inflexes que continuidades na
poltica pblica habitacional, e isso se manifestou no modo como os instrumentos
de poltica urbana foram (ou deixaram de
ser) empregados desde o ponto de vista
jurdico. O primeiro momento analisado indica o incio de certas preocupaes com o
planejamento urbano, quando o municpio
procura imprimir s aes uma viso de cidade voltada incluso. O Projeto Cidade
Futuro e as primeiras providncias relativas
ao Projeto Eixo Tamanduatehy sinalizam o
esforo de, diante da desindustrializao
em curso, atrair empresas para o municpio. O PIIS, no mesmo perodo, buscou tratar a reurbanizao de favelas. Boa parte
das aes adotadas nessa fase ainda no
contava com o respaldo jurdico hoje existente. Nesse sentido, Santo Andr contou,
desde a tica da produo legislativa local
e da busca de solues jurdicas prticas,
com uma gesto inovadora.

O segundo perodo foi marcado
pelas tentativas de implementao, agora
71
lastreadas em diferentes leis nacionais, estaduais e municipais, dos instrumentos de poltica urbana (incluindo um novo Plano Diretor,
adotado em 2004). O Projeto Eixo Tamanduatehy relegado e a promulgao do EC
redireciona a poltica urbana e habitacional
do municpio. Uma aposta nos instrumentos
sobretudo no aprimoramento das ZEIS e
na implementao do PEUC traduz a viso
de cidade desse perodo, sendo um objetivo
da poltica pblica o desenvolvimento urbano
que aproveitasse reas j providas de infraestrutura.

O terceiro momento, como visto, representa uma mudana na viso de cidade
que passa a ser pragmaticamente traduzida
em termos de eficincia administrativa e viabilidade prtica. H tambm o lanamento
do MCMV, que, mesmo dependente da disponibilidade de terrenos pblicos, alterou as
condies econmicas, a dinmica poltica,
os arranjos federativos, as relaes pblico-privadas e certas regras jurdicas no campo do direito urbanstico. Assim, ao mesmo
tempo em que ele propiciou a disponibilidade de recursos financeiros para a construo
de moradia, desencadeou, em Santo Andr,
uma desmobilizao dos instrumentos urbansticos do EC.35

bem verdade que a Lei n.
11.977/2009,36 ao instituir o MCMV, determina que sero priorizados na distribuio dos
recursos federais os municpios que implementarem os instrumentos do EC voltados
ao controle da reteno das reas urbanas
em ociosidade. Essa norma, contudo, no
assegura os meios pelos quais os municpios podem implementar tais instrumentos e
isso, no limite, pode privilegiar os municpios
menos carentes de capacitao, como o
caso de Santo Andr, em detrimento daqueles mais desamparados do ponto de vista de
sua administrao pblica. De todo modo, o
ISSN 2236-5710
que a se verifica a utilizao de incentivos

financeiros por parte do governo federal para
induzir os municpios brasileiros a mobilizar
os instrumentos urbansticos do EC.37

Por outro lado, rupturas e descontinuidades certamente tm relao com a alternncia no poder de diferentes grupos e
partidos polticos, mas tambm podem ser
consideradas consequncias das dificuldades de se estabelecer e cumprir metas de
longo prazo de planejamento urbano, como
o caso da aplicao de instrumentos urbansticos. Tais instrumentos demandam
estratgias pblicas de prazo e etapas de
implementao diferidas. Essas dificuldades
podem ser ainda vistas como resultados de
uma arquitetura federativa em xeque, uma
vez que a autonomia e as responsabilidades
atribudas pela Constituio de 1988 aos entes municipais no foram acompanhadas de
meios, capacitao e recursos para que tais
competncias sejam exercitadas satisfatoriamente.

Seja como for, os esforos necessrios para pr de p instrumentos de poltica
urbana requerem tempo de maturao, regulamentao, litgio, experimentao e aperfeioamento. A investigao realizada revela
que o uso de instrumentos urbansticos como
o PEUC e a outorga onerosa, entre outros,
demanda no apenas planejamento e regulamentao prvios,38 mas tambm a elaborao de regras de calibragem, regulao, monitoramento e enforcement, como ainda uma
gesto e acompanhamento jurdicos permanentes, uma vez iniciado o processo de operacionalizao.

Por isso, mesmo em municpios bem
estruturados do ponto de vista administrativo, a aplicao de um instrumento de poltica
urbana consome uma boa parcela do tempo
e da ateno das autoridades pblicas encarregadas de sua operacionalizao. Ela reCadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014
72
quer uma quantidade grande de informaes

no raro dispendiosas e urgentes tomadas de
deciso, soluo de dilemas e controvrsias jurdicas originadas de diferentes interpretaes
da lei, assim como monitoramento ininterrupto
e eventual enfrentamento de contenciosos judiciais. Se isso verdadeiro no caso de Santo
Andr, considerada pioneira no mbito do planejamento urbano, o que dizer de tantas outras
cidades brasileiras, com capacidade de gesto
infinitamente inferior?

Essa questo passa a ser especialmente preocupante quando se considera, como evidencia o segundo perodo estudado no caso de
Santo Andr, que a combinao de diferentes
instrumentos urbansticos (como ZEIS, PEUC
e dao em pagamento) fundamental, quando no decisiva, para assegurar que os objetivos delimitados sejam alcanados, ao menos
em parte. De fato, verificou-se em Santo Andr
que o emprego isolado de alguns instrumentos
pode ser insuficiente e que, diante disso, combinaes e usos estratgicos de diferentes instrumentos so uma forma de incrementar seu
desempenho.

Todavia, o uso combinado de instrumentos requer que seja percorrida uma sofisticada
etapa de aprendizado sobre o sequenciamento, a articulao, o aperfeioamento e a avaliao de arranjos criativos. Dito isso e considerando, mais uma vez, a reduzida capacitao
administrativa da maior parte dos municpios
brasileiros, passa a ser imprescindvel que experincias bem-sucedidas sejam observadas
e, dentro de certos limites, replicadas. A emulao tem, assim, um papel chave na eficcia
de instrumentos urbansticos, mas as solues
jurdicas adotadas em cidades que tentam, de
forma pioneira, aplicar instrumentos de poltica
urbana precisam ser mais estudadas e compreendidas no que tm de inovadoras e isso
demanda, por fim, a adoo de ferramentas e
mtodos aplicados no campo do direito.
ISSN 2236-5710

Em suma, ainda que a mera existncia formal de instrumentos de poltica
urbana no seja suficiente para garantir
efetividade e eficcia ao princpio da funo social da propriedade urbana, instrumentos de poltica urbana so peas-chave na efetivao do direito cidade. Eles
permitem que certas medidas de poltica
pblica, que nunca puderam ser adotadas
no Brasil, dada a ausncia de meios jurdicos para desconcentrar a propriedade
urbana, sejam postas em prtica. Contudo,
est patente que, se no houver polticas
pblicas perenes e capazes de contornar
as dificuldades que se apresentam em seu
penoso processo de implementao, esses
direitos vem sua fora minguada e correm
o permanente risco de se transformar em
promessas no cumpridas de uma ordem
jurdica bem-intencionada, porm ineficaz. De forma similar, se as engrenagens
e construes jurdicas que dotam essas
polticas pblicas de suficiente robustez,
estabilidade, flexibilidade, controle social e
capacidade de autocorreo no forem estudadas e conhecidas, tampouco haver,
tragicamente, efetivao dos direitos existentes na letra da lei.
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73
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multimidia/programas/pmh0.pdf>. Acesso em:
13 dez. 2010.
naldi, Fernando Bruno Filho, Frederico Muraro Filho,

Jos Luis Martin Martins, Ayrton Antonio de Oliveira Cardoso Filho, Omar Lopes dos Santos, Gerson
Alvite e Luiz Domingues de Castro. Finalmente,
gostaramos de registrar nossa gratido a Anna
SantAnna, Martim Smolka, Salo Coslovsky, Marcus
Reali, M. & Alli, S. (2010). A cidade de Diadema e o Estatuto da Cidade. In C. Carvalho e

A. Rossbach. O Estatuto da Cidade Comentado. Braslia: Ministrio das Cidades Aliana
das Cidades. Disponvel em: <www.conselhos.
mg.gov.br/uploads/24/03.pdf>. Acesso em 24
abr. 2014.
Andr Melo, bem como aos demais participantes do

Seminario de Investigacin sobre Polticas de Suelo
y Desarrollo Urbano en Amrica Latina, organizado
pelo Lincoln Institute of Land Policy (que apoiou a
investigao que embasa este texto) e realizado em
Quito, Equador, em 25 e 26 de outubro de 2010.
2. Fernandes & Copello (2009:14).
3. A expresso direito cidade traduz o direito de
Roth, A. N. (2007). Polticas Pblicas Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot:

Ediciones Aurora.
todos os que moram na cidade de usufruir da vida

urbana e ter acesso a seus benefcios (distribuio
de bens e servios), assim como o direito de participar dos processos de tomada de deciso (ges-
Saravia, E. (2007). Introduo teoria da poltica pblica. In E. Saravia e E. Ferrazeri, Polticas

Pblicas coletnea, ENAP Escola Nacional
de Administrao Pblica (Vol. 1). Disponvel em:
<www.enap.gov.br/index.php?option=com_
docman&task=cat_view&gid=856>. Acesso em
21 dez. 2010.
to participativa). Esses dois pilares se baseiam em

princpios distributivos e de legitimidade decisria.
4. Os arts. 182 e 183 resultam de uma intensa mobilizao social para a apresentao de uma emenda
popular assinada por mais de 100 mil pessoas.
5. Nos pases de cultura latina, explica Enrique Saravia (2007:21), a perspectiva jurdica mantm sua
vigncia alicerada no legalismo prprio da confor-
NOTAS
mao de seus sistemas sociais. Essa viso leva a

uma considerao um tanto esttica do Estado e da
1. Gostaramos de agradecer a Raquel Rolnik, Danielle
administrao pblica, que privilegia o estudo de
Klintowitz, Mariana Fix, Pedro Arantes, Ciro Biderman,
estruturas e das normas que organizam a atividade
Nelson Saule Jnior, Ursula Dias Peres, Fernando Aith,
estatal.
Patryck Carvalho, Fernando Herren Aguillar e Maria Pau-
6. Funcional no sentido especfico de que busca es-
la Dallari Bucci. Somos tambm muito gratos a lvaro
tudar e questionar as funes desempenhadas pelo
Pereira, Gabriel Pinto e Marco Aurlio Purini Belem, que
direito e pelos juristas em polticas pblicas (Couti-
foram pesquisadores deste projeto e interlocutores fun-
nho, 2013).
damentais nos debates sobre o direito nas polticas p-
7. Como explica Roth (2007:19) a deciso [poltica],
blicas de habitao. Nossos sinceros agradecimentos,
expressada em geral por meio de uma formulao
ainda, aos profissionais que, na qualidade de atuais ou
jurdica, representa a cristalizao de um momen-
ex-servidores pblicos e participantes dos debates sobre
to no estado da relao de foras entre os distintos
poltica de habitao do Municpio de Santo Andr, en-
atores que intervm no processo de definio das
trevistamos. Sem sua gentil disposio para colaborar,
regras do jogo da regulao estatal.
no teria sido possvel obter informaes cruciais para
8. A categoria viso de cidade consiste, aqui, em
realiz-la. So eles: Irineu Bagnariolli Jnior, Rosana De-
uma sntese do discurso por meio do qual, nas en-
ISSN 2236-5710
75
trevistas realizadas, foram descritos os projetos (e
das primeiras tentativas de implementao do Parce-
suas premissas) de poltica urbana e habitacional em
lamento, Edificao ou Utilizao Compulsria.
cada gesto municipal no perodo analisado. Viso
12. Estimativas da Fundao Joo Pinheiro (2006)
de cidade resume, assim, a forma como os gestores
mostram, para o caso de Santo Andr, expressivo de-
pblicos do municpio de Santo Andr descreveram
ficit habitacional e inadequao de domiclios concen-
os objetivos ltimos de desenvolvimento econmico
trados na populao com renda inferior a trs salrios
bem como prioridades imediatas de suas aes, no
mnimos.
contexto em que desempenharam funes pblicas.
13. Ao lado da anlise de textos normativos e da pes-
9. Bucci (2008:258) refere-se figura do analista jur-
quisa bibliogrfica, foram realizadas entrevistas se-
dico de polticas pblicas como profissional que opera
miestruturadas com representantes do poder pblico
uma caixa de ferramentas jurdicas. A ele caberia,
de Santo Andr das diferentes gestes municipais do
entre outras tarefas, sistematizar as anlises, segundo
intervalo 1998-2010, bem como com representantes
determinadas categorias, que permitiro identificar re-
de movimentos sociais locais vinculados causa da
peties histricas, semelhanas e dessemelhanas
moradia e empreendedores imobilirios com atuao
nos arranjos observados, extraindo concluses a res-
no mercado habitacional de baixa renda.
peito dos processos decisrios e suas componentes
14. Os momentos delimitados pela pesquisa no ne-
jurdicas.
cessariamente correspondem a ciclos eleitorais ou
10. Santo Andr integra a Regio Metropolitana da
alternncia de grupos polticos no poder. Essa esque-
Grande So Paulo e em 2009 possua uma populao
matizao, ao contrrio, tenta responder a critrios,
de 673.396 habitantes espalhados em um territrio de
como as diferentes vises de cidade identificadas, e
174,84 km2, dos quais 56% esto situados na rea
as formas com que o direito foi empregado em cada
de Proteo e Recuperao dos Mananciais de Santo
uma delas como objetivos, ferramentas e arranjos ju-
Andr (Prefeitura Municipal de Santo Andr, 2008).
rdicos.
11. Santo Andr foi um dos primeiros municpios brasi-
15. Nesse perodo, cresce o nmero de favelas e sua
leiros a adotar uma Lei de Uso, Ocupao e Parcela-
populao: em 2000, segundo dados da Prefeitura de
mento do Solo, em 1976 (LUOPS Lei n. 5.042/1976).
Santo Andr, a cidade possua cerca de 159 mil domi-
Tambm esteve na vanguarda ao promulgar em 1989
clios, dos quais quase 26 mil localizados em ncleos
uma lei que flexibilizou os padres de construo para
de favelas, situados em grande parte nos terrenos de
habitao definidas como de interesse social (Lei n.
titularidade da prefeitura (62%), e apenas 22% em re-
6.540/89) e, em 1990, a lei que instituiu as reas de
as particulares (Figueiredo, 2005:175).
Especial Interesse Social (AEIS Lei n. 6.864/90).
16. Segundo Arago (2006:619), como forma de su-
Santo Andr possui, alm disso, uma Secretaria de
prir a atuao do extinto Banco Nacional da Habitao
Habitao para lidar com os problemas de habita-
(BNH) e a queda da arrecadao de receitas pelos
o e de planejamento desde 1989. E, com a emer-
municpios no perodo, o governo federal, por meio da
gncia do novo marco jurdico urbanstico ps-1988,
Caixa Econmica Federal, operacionalizou programas
foi promulgado um Plano Diretor Participativo (Lei n.
espordicos de transferncias de recursos para os
8.696/2004), em consonncia com os preceitos do Es-
municpios brasileiros por meio de programas como
tatuto da Cidade, e aprovada uma nova Lei de Uso,
o Habitar-Brasil, Habitar-Brasil/BID e Morar Melhor.
Ocupao e Parcelamento do Solo da Macrozona Ur-
17. Como explica Figueiredo (2005:189-199), com-
bana, em 2006 (LUOPS Lei n. 8.836/2006). Santo
parando-se os investimentos na rea de habitao
Andr aprovou ainda um Plano Municipal de Habita-
entre as duas gestes, observa-se que, na gesto
o (PMH) em 2006, disciplinou as Zonas Especiais
1997-2000, a administrao investiu mais: um total de
de Interesse Social (ZEIS) em legislao especfica
66,76 milhes de reais contra 32,57 milhes de reais
(Lei n. 8.869/2006) e, como veremos, realizou uma
no perodo de 2001 a 2004. Essa falta de prioridade na
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76
rea habitacional se torna ainda mais evidente quando
a 43,25% do total da rea notificvel na primeira eta-
comparamos com os investimentos nas outras reas e,
pa estavam localizados na rea do Eixo Tamandua-
sobretudo, quando se constata que a arrecadao vem
tehy (Zona de Reestruturao Urbana).
crescendo, sobretudo aps o ajuste do IPTU em 2003. A
24. A dao em pagamento autorizada pela Lei
rea de urbanismo manteve certo patamar. Foram inves-
Complementar Federal n. 104/2001 e, no caso de
tidos, na gesto 1997-2000, 141,70 milhes de reais e,
Santo Andr, pela Lei Municipal n. 8155/2000. Por
na gesto 2001-2004, 147, 63 milhes.
meio desse instrumento a administrao pblica
18. Segundo dados do Plano Municipal de Habitao
recebe uma parte do imvel o quanto baste para
elaborado em 2006, a Prefeitura estimava o deficit habi-
quitao dos dbitos. Em contrapartida, e na pers-
tacional total em 24.316 domiclios (Prefeitura Municipal
pectiva do mercado imobilirio, o proprietrio per-
de Santo Andr, 2006:37).
manece com o remanescente totalmente livre de
19. Com a morte do prefeito Celso Daniel em 2001, con-
nus fiscais, o que facilita enormemente a alienao
siderado seu maior idealizador, o projeto foi perdendo
ou incorporao imobiliria (Bruno Filho & Denaldi,
cada vez mais seu espao dentro da gesto pblica do
2009).
municpio (Figueiredo, 2005: 248).
25. Cf. Bruno Filho & Denaldi (2009).
20. (Figueiredo, 2005: 314; 334-335).
26. Cf. Denaldi & Souza (2008).
21. Artigo 182, 4o Uma experincia de aplicao deste
27. Com a edio do PMH, Santo Andr completaria
instrumento realizada posteriormente no municpio de
as condies necessrias para aderir ao Sistema
Diadema, no Estado de So Paulo, foi relatada por Reali
Nacional de Habitao e, assim, obter recursos fe-
e Alli (2010:13).
derais e estaduais para implementar seus progra-
22. Para Ferreira (2003), as dificuldades da aplicao do
mas e projet (PMH, 2006:7-9).
PEUC surgem do fato de que os procedimentos que es-
28. Vale destacar que, no processo de elaborao
ses instrumentos estabelecem so longos, podem durar
do Plano Diretor, alm dos esforos do governo (por
at sete anos, e so pontuais, tendo de ser autuados
meio de uma coordenao geral, uma coordenao
e resolvidos caso a caso, dependendo de uma gesto
executiva e uma equipe tcnica de apoio), houve a
pblica eficaz, at mesmo para realizar o trabalhoso le-
participao, na qualidade de consultoria, do Insti-
vantamento dos casos passveis de aplicao.
tuto Polis e de 79 movimentos sociais, 19 ONGs e
23. Como explicam os gestores Bruno Filho e Denaldi
entidades tcnicas, acadmicas e de pesquisa e 52
(2009) em trabalho acadmico: para estabelecer tal es-
empresrios ligados ao desenvolvimento urbano (Fi-
calonamento, as reas notificveis foram agrupadas por
gueiredo, 2005:316).
zona, tamanho e coeficiente de aproveitamento. Optou-
29. O programa Minha Casa Minha Vida (MCMV)
-se por iniciar a notificao em toda Macrozona Urbana e
do governo federal, com mbito nacional, que objeti-
por priorizar as glebas maiores e com coeficiente menor
va viabilizar a produo e compra de 1 milho de uni-
de aproveitamento, levando tambm em considerao as
dades habitacionais para a populao com renda de
caractersticas das zonas. Definiram-se assim trs eta-
at dez salrios mnimos. O programa est previsto
pas de notificaes, sendo que todas as reas deveriam
e disciplinado pela Lei n. 11.977/09 e regulamentado
ser notificadas at 2015, perodo que coincide com a re-
pelo Decreto n. 6962/09. No art. 3o, 1o, III da lei
viso do Plano Diretor Participativo, 10 anos aps sua
de 2009, consta a norma segundo a qual, em reas
aprovao momento, portanto, em que a eficcia do
urbanas, os critrios de prioridade para atendimento
instrumento ser obrigatoriamente objeto de anlise do
aos beneficirios da poltica devem levar em conta a
conjunto da sociedade local. Na primeira etapa, seriam
doao pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
notificados 80 lotes, correspondendo a 57% dos vazios
Municpios de terrenos localizados em rea urbana
at 2008. Vale ressaltar que 21 lotes que correspondem
consolidada, a implementao pelos Estados, pelo
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77
Distrito Federal e pelos Municpios de medidas de de-
34. Sobre a mentalidade gerencial no planejamento urba-
sonerao tributria para as construes destinadas
no ver Harvey (1989).
habitao de interesse social e, principalmente, a imple-
35. Fix e Arantes (2009) afirmam que o MCMV no prepa-
mentao pelos Municpios dos instrumentos do Estatuto
ra nem estimula os municpios a aplicarem os instrumen-
das Cidade voltados ao controle da reteno das reas
tos de reforma urbana previstos no Estatuto da Cidade.
urbanas em ociosidade.
Ao contrrio, o pacote estimula um tipo de urbanizao e
30. Segundo Frederico Muraro, Secretrio de Desenvol-
de captura dos fundos pblicos que, por si s, torna mais
vimento Urbano e Habitao de Santo Andr, em entre-
difcil a aplicao desses instrumentos.
vista no dia 27 de julho de 2010, as aes seguiriam uma
36. Ver o pargrafo 1o, incisos I e III do art. 3o.
hierarquia na qual as questes mais tcnicas ganham
37. Esse tipo de arranjo institucional, por meio do que o
prioridade. Em um primeiro momento, devem ser aten-
plano federal estimula certos comportamentos pela con-
didas as formalidades jurdicas (exemplo: documentao
cesso de estmulos financeiros, tem se reproduzido, des-
dos terrenos a serem destinados ao MCMV). Em um se-
de a Constituio de 1988, a partir do desenho do SUS
gundo, viriam as preocupaes econmicas e contbeis
Sistema nico de Sade. Exemplo recente disso o
(exemplo: viabilidade financeira de um projeto). No tercei-
Programa Bolsa Famlia, uma transferncia de renda con-
ro, a resoluo de questes tcnicas. Em quarto, as preo-
dicionada que, como o MCMV, promove a interao entre
cupaes ambientais e de sustentabilidade e, por ltimo,
ministrios federais e milhares de municpios de acordo
o aspecto de convenincia poltica.
com regras padronizadas e desenhadas pelo nvel federal.
31. Segundo os entrevistados, outro programa federal, o
38. Como ilustra o caso de Santo Andr, a regulamen-
PAC (Programa de Acelerao do Crescimento) tambm
tao dos instrumentos de poltica urbana pode suscitar
teve um papel relevante para a produo de habitao
controvrsias jurdicas em torno de sua autoaplicabilida-
de baixa renda (HIS e HMP) e reurbanizao de favelas
de. Se o plano diretor for considerado autoaplicvel, as
devido soma de recursos disponibilizada a projetos mu-
iniciativas do Executivo dependero menos do circuito
nicipais. Alm disso, outra facilidade decorre do fato de
poltico que passa pelas cmaras de vereadores. Se, ao
que o MCMV no opera no mbito do Sistema Nacional
contrrio, a autoaplicabilidade do instrumento for descar-
de Habitao de Interesse Social (SNHIS), que centrali-
tada, abre-se um captulo de agenda e trmite legislati-
za todos programas federais de habitao de interesse
vos, cujo resultado pode tardar ou mesmo ficar paralisado
social. Essa estrutura institucional do programa tem sido
por muitos anos. Nesse cenrio, mudanas de planos e
objeto de severas crticas. Ver, nesse sentido, Fix e Aran-
desvios de rota nas prioridades de poltica habitacional
tes (2009).
terminam sendo contraproducentes medida que deman-
32. Como argumentamos adiante, as relaes do munic-
dam barganhas polticas, uma vez que as mudanas na
pio com o governo federal podem constituir uma exceo
legislao do uso do solo tramitam pelo legislativo muni-
a essa caracterizao.
cipal, que, como regra, vocaliza os interesses elitistas dos
33. Conforme relatado em entrevista por Omar Lopes dos
proprietrios de imveis. Mudanas e interrupes tam-
Santos, no dia 5 de novembro de 2010, a funo de fa-
bm potencializam o risco de que polticas pblicas sejam
cilitador consta do termo assinado entre a prefeitura de
judicializadas e isso implica, dada a inexistncia de uma
Santo Andr e a Caixa Econmica Federal no mbito do
jurisprudncia uniforme sobre questes urbansticas no
MCMV.
Brasil, riscos e custos no desprezveis.
ISSN 2236-5710

O Direito Nas Políticas Públicas Urbanas e Habitacionais: o Uso de Instrumentos Urbanísticos No Município de Santo André, São Paulo

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58

O DIREITO NAS POLTICAS PBLICAS URBANAS E HABITACIONAIS:

Diogo R. Coutinho - diogocoutinho@usp.br

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Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014

definio da prpria propriedade privada. Assim, constata-se que a legislao contribuiu, de

to em ttulos da dvida pblica. Outros eixos importantes de inovao do EC foram

objetivos de poltica urbana e habitacional

Direito como ferramenta

primeiro, marcado por iniciativas municipais

em normas existentes e em vigor.

para o financiamento habitacional no perodo.16

mente no campo do planejamento urbano,

sos para a requalificao urbana da rea do

suas fragilidades institucionais, operacionais e

a possibilidade de regularizao das ocupaes urbanas j consolidadas nas reas

Plano Diretor de 2004, dos coeficientes de

perodo, Estatuto da Cidade e Plano Diretor,

entrevistas, uma estratgia de ao fundada em concepes de ordem tcnica,

8.836/2006), o instrumento perdeu espao.

e o Ministrio das Cidades, rgo responsvel

que a se verifica a utilizao de incentivos

quer uma quantidade grande de informaes

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014

Brasil. Ministrio das Cidades. Secretaria

experincia do Projeto Eixo Tamanduatehy.

Bruno Filho, F. & Denaldi, R. (2009). Parcelamento, edificao e utilizao compulsrios:

Fix, M. & Arantes, P. (Julho, 2009). Minha

Cadernos Gesto Pblica e Cidadania, So Paulo, v. 19, n. 64, Jan./Jun. 2014

Prefeitura Municipal de Santo Andr. (2006).

naldi, Fernando Bruno Filho, Frederico Muraro Filho,

Reali, M. & Alli, S. (2010). A cidade de Diadema e o Estatuto da Cidade. In C. Carvalho e

Andr Melo, bem como aos demais participantes do

Roth, A. N. (2007). Polticas Pblicas Formulacin, implementacin y evaluacin. Bogot:

todos os que moram na cidade de usufruir da vida

Saravia, E. (2007). Introduo teoria da poltica pblica. In E. Saravia e E. Ferrazeri, Polticas

to participativa). Esses dois pilares se baseiam em

mao de seus sistemas sociais. Essa viso leva a

1. Gostaramos de agradecer a Raquel Rolnik, Danielle

administrao pblica, que privilegia o estudo de

Klintowitz, Mariana Fix, Pedro Arantes, Ciro Biderman,

estruturas e das normas que organizam a atividade

Nelson Saule Jnior, Ursula Dias Peres, Fernando Aith,

Patryck Carvalho, Fernando Herren Aguillar e Maria Pau-

6. Funcional no sentido especfico de que busca es-

la Dallari Bucci. Somos tambm muito gratos a lvaro

tudar e questionar as funes desempenhadas pelo

Pereira, Gabriel Pinto e Marco Aurlio Purini Belem, que

direito e pelos juristas em polticas pblicas (Couti-

foram pesquisadores deste projeto e interlocutores fun-

damentais nos debates sobre o direito nas polticas p-

7. Como explica Roth (2007:19) a deciso [poltica],

blicas de habitao. Nossos sinceros agradecimentos,

expressada em geral por meio de uma formulao

ainda, aos profissionais que, na qualidade de atuais ou

jurdica, representa a cristalizao de um momen-

ex-servidores pblicos e participantes dos debates sobre

to no estado da relao de foras entre os distintos

poltica de habitao do Municpio de Santo Andr, en-

atores que intervm no processo de definio das

trevistamos. Sem sua gentil disposio para colaborar,

regras do jogo da regulao estatal.

no teria sido possvel obter informaes cruciais para