CAPITALISMO DE ESTADO BRASILEIRO:

ANLISE DA TRANSIO REGULATRIA NO SETOR

PETROLFERO.

Izabela Walderez Dutra Patriota

Mestranda em Direito pela Universidade de Braslia, linha de pesquisa Transformaes
na ordem social, econmica e regulao.
Bacharela em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte
Pesquisadora do Grupo de Estudos Constituio, Empresa e Mercado

INTRODUO

provvel que a transio regulatria observada no pr-sal tenha sido mais

prejudicial Petrobras que os dficits decorrentes de casos de corrupo. Para tanto,
seria necessria uma anlise economtrica que esse trabalho no se dispor em realizar.
Mas, a despeito dessa hiptese levantada, ser analisado como a transio regulatria do
modelo de concesso para o modelo de partilha prejudicou no s a Petrobras, mas de
forma geral o setor petrolfero do Brasil.
At 2010 vigia o modelo de concesso para explorao e produo de
petrleo no Brasil1, trazidos pela Lei do Petrleo, Lei n 9.478 de 1997. Aps a
descoberta do pr-sal em meados de 2006, anunciado amplamente pelo Governo
Federal2, surge um cenrio poltico e econmico de euforia exploratria em decorrncia
das grandes reservas de hidrocarbonetos encontradas.
Comprovado o potencial do pr-sal, cresceu e solidificou-se um contexto
poltico favorvel mudana do modelo regulatrio de concesso3.Em 12 de dezembro
de 2010 foi sancionada a Lei Federal n 12.3514, chamada Lei do pr-sal, inovando ao
instituir um novo modelo de Explorao e Produo doravante E&P- definindo, no

1 At 2010, estava em vigor a Lei do Petrleo, Lei 9.478 de 1997, que previa o modelo de
concesso para explorao e produo do petrleo e gs. Disponvel em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9478.htm>

2 Vrias foram as notcias divulgadas em sites do Governo Federal e da prpria Petrobras

acerca do potencial econmico encontrado. Disponvel em <
http://www.brasil.gov.br/infraestrutura/2011/02/petrobras-anuncia-descoberta-do-pre-sal>

3 GIAMBIAGI, Fabio; SCHWARTSMAN, Alexandre. Complacncia: Entenda por que o Brasil cresce
menos do que pode. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014. p. 201
que concerne ao pr-sal e demais reas estratgicas, que passaria a ser aplicado o
modelo de partilha de produo.
Para delimitar bem o tema que ser debatido, alerta-se desde j que o
trabalho no se debruar sobre as diferenas entre o modelo de concesso e modelo de
partilha, mas a forma como se deu a mudana e como algumas medidas adotadas
durante a transio afetaram o setor petrolfero. Tambm no ser objeto de anlise
desse trabalho as formas de responsabilizao dos agentes responsveis pelos provveis
prejuzos financeiros decorrentes dessa transio, mas to somente refletir sobre as
arestas que existem na regulao para permitir intervenes polticas to danosas
sade empresarial das estatais.
O marco inicial da transio regulatria deu-se ainda em 2007 com a edio
da Resoluo n 6 do Conselho Nacional de Polticas Energticas (CNPE) que
determinou ao Ministrio de Minas e Energia (MME) que avaliasse no prazo mais curto
possvel as mudanas necessrias no novo modelo regulatrio que contemplassem o
novo paradigma exploratrio introduzido pelo pr-sal. Alm disso, a mesma Resoluo
tambm determinou a excluso de 41 blocos de explorao vizinhos ao local da
descoberta da 9 rodada de licitao que seria realizada no ms seguinte.5
Aps a edio da Resoluo n 6 de 2007 do CNPE, o Brasil vivenciou uma
paralisia de novas rodadas de leiles na rea do pr-sal at 2013. Mesmo com a edio
do modelo de partilha em 2010, o primeiro e nico Leilo sob a gide da nova lei s
ocorreu em 2013, qual seja, o Leilo de Libra.
O perodo de inexecuo de novas rodadas coincidiu com a alta do valor do
barril de petrleo, de forma que resultou em perdas econmicas no s para a Petrobras,
como tambm para o setor exploratrio do Brasil, que deixou de aquecer a indstria.
Ademais, o modelo regulatrio da Partilha tambm imps novas regras Petrobras, que
passou a ser operadora nica do pr-sal e detentora mnima de 30% dos consrcios.
As justificativas se respaldaram expressamente na preservao do interesse
nacional e a promoo do aproveitamento racional dos recursos energticos do pas 6.
Ocorre que ambos os termos so conceitos jurdicos indeterminados, de forma que

4 Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2010/Lei/L12351.htm>

5 BULHES, Daniel Bruno Damasceno. A Pr-sal Petrleo S.A. e o novo marco regulatrio
brasileiro. Revista Direito e Liberdade, Natal, v. 15, n. 1, p.71-95, jun. 2013.
possvel a sua compreenso pela lente dos interesses polticos e sociais do ento
Governo Federal.
Diante da transio do modelo de concesso para o modelo de partilha, bem
como baseando-se nos resultados do Leilo de Libra, o presente trabalho avaliar como
a transio regulatria e as novas imposies delegadas Petrobras prejudicaram a
prpria estatal. Alm disso, verificar como o atual modelo de empreendedorismo
estatal brasileiro permite a existncia de interesses conflitantes no mbito da sociedade
empresarial.
O trabalho ter como referencial terico o entendimento de Srgio Lazzarini
a respeito das transies e formas de capitalismo de Estado. Ser verificado como o
Brasil retrocedeu no que diz respeito sua forma de regular o setor petrolfero e
tambm como as falhas de regulao permitem conflito entre interesses sociais e
polticos em oposio ao interesse econmico e financeiro.
Para demonstrar a tese que apresentada, o primeiro captulo abordar o
atual estgio do capitalismo de Estado no qual se encontra o Brasil, e porque tal estgio
permite tantas interferncias polticas na Petrobras. O segundo captulo, por sua vez,
verificar as consequncias econmicas decorrentes da forma como se deu a transio
regulatria do modelo de concesso para o modelo de partilha e como algumas medidas
adotadas durante a transio prejudicaram o setor petrolfero brasileiro. luz dessas
observaes, ser verificada a questo do interesse social e poltico perseguido pelo
Estado para interferir no setor. Por fim, o ltimo captulo abordar como as novas
imposies trazidas com o modelo de partilha, especificamente o fato de a Petrobras ser
operadora nica e ter participao mnima e obrigatria de 30% nos consrcios, afetou
drasticamente o setor petrolfero, em especial, a Petrobras.
A grande reflexo desse trabalho : pode um modelo regulatrio ser to
danoso uma estatal e a todo um setor regulado?

6 Parte do inteiro teor da Resoluo n 6 de 2007: O PRESIDENTE DO CONSELHO

NACIONAL DE POLTICA ENERGTICA - CNPE, no uso das atribuies que lhe confere o
art. 2o da Lei no 9.478, de 6 de agosto de 1997, em sua 8 a Reunio Extraordinria realizada no
dia 8 de novembro de 2007, com a presena do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
e considerando que: (...)a luz das novas informaes, sendo competncia do CNPE propor
medidas que visem preservar o interesse nacional, na promoo do aproveitamento racional dos
recursos energticos do Pas, resolve: Art. 1o Determinar Agncia Nacional do Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis - ANP que exclua da 9 a Rodada de Licitaes os blocos situados nas
bacias do Esprito Santo, de Campos e de Santos, relacionadas s possveis acumulaes em
reservatrios do Pr-sal, conforme abaixo relacionado (...).
I. VARIAES NO CAPITALISMO DE ESTADO BRASILEIRO: PROBLEMAS
PERSISTENTES

At 1995 havia o monoplio total das atividades petrolferas no Brasil. O

Estado brasileiro era empreendedor solitrio nas atividades mais importantes do setor.
Na dcada de 1990, com a Emenda Constitucional n 9 de 1995, flexibilizou-se o
monoplio estatal, de forma que, por mais que o petrleo continuasse sendo propriedade
da Unio, abriu-se a possibilidade de contratar empresas estatais ou privadas para a
realizao das atividades previstas nos incisos I a IV (pesquisa, refino, importao,
explorao e transporte) do art. 177 da Constituio Federal.7

Alm disso, o capital da Petrobras foi aberto para investidores privados,

instituindo-se paralelamente o modelo regulatrio de concesso com a Lei do Petrleo
em 1997. Neste modelo, a Petrobras, salvo na rodada zero que iniciou o novo momento
exploratrio, concorria em igualdade com as demais empresas, quer privadas ou
estatais, do Brasil e do mundo, interessadas no petrleo brasileiro.

Assim, o Estado brasileiro deixou de empreender solitariamente no setor

petrolfero do pas, bem como passou a ser scio majoritrio da Petrobras, embora,
ainda assim, estivesse presente fortemente presente no setor, como ainda ser
demonstrado.

7 Art. 177. Constituem monoplio da Unio:I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e
outros hidrocarbonetos fluidos; (Vide Emenda Constitucional n 9, de 1995)

II - a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro;

III - a importao e exportao dos produtos e derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos
incisos anteriores;

IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo

produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs
natural de qualquer origem;

1 A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos
incisos I a IV deste artigo observadas as condies estabelecidas em lei. (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 9, de 1995)
 Todas essas medidas adotadas no foram sem razo. O Brasil passava por
um momento crtico financeiramente, de forma que havia real necessidade de
investimentos no pas. Alm disso, ao longo do tempo, foram sendo diagnosticados
diversos problemas relacionados ao empreendedorismo estatal que mudaram o papel de
atuao do Estado no s no Brasil, como, inicialmente, na Europa, Amrica Latina e
frica.

As grandes crises do petrleo nas dcadas de 70 e 80 do sculo XX foram

cirrgicas em demonstrar a fragilidade das estatais em cenrios de crise. As medidas
adotadas pelos governos para minimizar as consequncias negativas para as estatais
em geral controle de preos ocasionaram resultados corrosivos para as estatais em
todo o mundo.8

Somados aos problemas econmicos, o uso das estatais para perseguir

interesses polticos e sociais levaram os governos a repensar o papel das empresas no
aparato do Estado, a reconsiderar a sua forma de atuao e a reconhecer a necessidade
de esquemas de propriedade e de regimes de governana mais sustentveis. Em sntese,
uma combinao de condies econmicas, de teoria e de evidncias quantitativas,
induziu governos de todo o mundo a adotar formas de diminuir os problemas de
interveno poltica e social das estatais.

A transio histrica que deu margem no apenas flexibilizao de

monoplio no Brasil, como tambm abertura do capital da Petrobras, relaciona-se
diretamente a essa tentativa de melhoria de gesto, monitoramento interno da empresa e
tentativa de blindagem contra as interferncias polticas diretas.

Certamente, o xito de todas as tentativas de solues mencionadas acima

depender no apenas da garantia de observncia, no mbito privado, do direito dos
investidores, mas tambm das protees legais e regulatrias que atam as mos do
governo e evitam interferncias discricionrias9. A eficcia dos novos modelos de
propriedade e empreendedorismo estatal dependem de mecanismos de proteo de

8 MUSACCHIO, Aldo; LAZZARINI, Srgio G. Reinventado o capitalismo de Estado. O

Leviat nos negcios: Brasil e outros pases. So Paulo: Portfolio-penguin, 2015.

9 MUSACCHIO, Aldo; LAZZARINI, Srgio G. Op. Cit.

condutas abusivas dos controladores. Por mais que tenha havido a abertura do mercado
petrolfero para investimentos privados, nacionais e estrangeiros, aliado abertura do
capital da Petrobras, as intervenes polticas permaneceram.

Nessa tica de possibilidade de interferncias polticas que ser analisada a

transio regulatria. A Petrobras ainda est sujeita arranjos institucionais que
permitem abusos por parte do Estado, o que, por sua vez, permite que a estatal esteja
sujeita aos interesses dos governos. Nessa perspectiva que se analisa a transio
regulatria do modelo de concesso para a partilha.

I.1. Transio regulatria: desejo poltico ou empresarial?

A regulao do setor petrolfero brasileiro apresenta aberturas para

intervenes polticas que podem ser diametralmente opostas a depender do governo em
exerccio. importante desde j ressaltar que a transio no se limitou sobreposio
de regimes regulatrios, mas tambm se caracterizou por uma longa paralisao de
rodadas de licitao de blocos.
As possibilidades de ingerncia e interveno poltica governamental
permitiram que o Brasil ficasse durante longos 6 anos sem aquecer o setor por uma
determinao do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE. A prpria Lei do
petrleo d ao CNPE poderes com vieses discricionrios pouco claros.
De acordo com o art. 1, I da Lei n 9.478 de 1997 as polticas nacionais
para o aproveitamento racional das fontes de energia visaro, dentro outros objetivos,
preservar o interesse nacional. O art. 2 caput da mesma Lei cria o CNPE e no inciso I
insere como uma de suas atribuies promover o aproveitamento racional dos recursos
energticos do pas.
Baseando-se nos preceitos determinados pela Lei n 9.478 de 1997, a
Resoluo n 6 de 2007 do CNPE determinou que o Ministrio de Minas e Energia
MME - avaliasse no prazo mais curto possvel as mudanas necessrias de um novo
marco legal que contemplassem o novo paradigma de explorao e produo de
petrleo e gs, aberto pela descoberta da nova provncia petrolfera. Alm disso,
tambm retirou 41 blocos da 9 rodada de licitao.
Em 2009, a resoluo n 9 determinou o adiamento da 8 rodada at que
houvesse a sano da Lei que editaria o novo modelo regulatrio para o pr-sal. Com
esses sucessivos adiamentos e cancelamentos de rodadas de licitao, dentre os perodos
de 2007 at 2010 (ano de edio da Lei do pr-sal), houve uma paralisia exploratria no
setor de petrleo e gs. Ou seja, a produo do setor limitou-se s reas j concedidas.
preciso considerar que essa paralisao de novas rodadas se prolongou
mesmo aps a edio do modelo de partilha em 2010, j que apenas em 2013 houve o
primeiro leilo do pr-sal. Dessa forma, contabilizou-se 6 anos sem aquecimento da
indstria baseados na preservao do interesse nacional e no aproveitamento racional
dos recursos energticos.
Obviamente, garantir a preservao do interesse nacional e do
aproveitamento racional dos recursos energticos, no se confundiria com ausncia de
usufruto do hidrocarboneto, salvo demonstrao irrefutvel ou, no mnimo, relevante de
tal necessidade.
Por sinal, o perodo de paralisao coincidiu com a alta no valor do barril do
petrleo. Conforme possvel ver pela Figura 1 abaixo, o Brasil deixou de firmar
contratos de concesso em um momento que favorecia novas licitaes, j que
permitiria grandes retornos financeiros.

Fonte: http://www.indexmundi.com/pt/pre%E7os-de-mercado/?mercadoria=petr%C3%B3leo-
bruto&meses=3

Logo, inegvel que a paralisao das rodadas apenas se justificaria se o

modelo de concesso anterior viesse confrontando tanto o interesse nacional como o
aproveitamento racional dos recursos energticos. Ocorre que at 2007, quando se
iniciaram os debates acerca da mudana regulatria, o modelo de concesso no vinha
sendo apontado como confrontador dos preceitos que motivaram as paralisaes.
 Desde a sua edio em 1997 com a Lei do petrleo at 2007, portanto, no
houve nenhum argumento sequer que apontasse falhas especficas da concesso que
demandariam a alterao. No apenas isso, nenhum argumento apontado justificaria ao
menos a paralisao das rodadas de concesso enquanto se esperava por um novo
modelo regulatrio.
Vale frisar a composio do CNPE 10, cuja presidncia pertence ao Ministro
de Minas e Energia, bem como os demais membros so em quase sua totalidade
representantes do Governo. Assim, toda a indstria petrolfera em atuao no Brasil se
viu sujeita s determinaes governamentais pouco claras que paralisaram-na em um
perodo cujos retornos financeiros seriam gigantescos.
Tal cenrio corrobora e refora a viso de que o presidente do pas e o
Ministro de Minas e Energia so os reais reguladores do setor, a despeito da Agncia
Nacional do Petrleo, a quem caberia em tese a referida funo 11. Certamente os

10 DECRETO No 3.520, DE 21 DE JUNHO DE 2000:Art. 2o Integram o CNPE:

I - o Ministro de Estado de Minas e Energia, que o presidir;

II - o Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia;

III - o Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto;

IV - o Ministro de Estado da Fazenda;

V - o Ministro de Estado do Meio Ambiente;

VI - o Ministro de Estado do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;

VII - o Ministro Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica;

VIII - o Ministro de Estado da Integrao Nacional;

IX - o Ministro de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;

X - um representante dos Estados e do Distrito Federal;

XI - um representante da sociedade civil especialista em matria de energia; e

XII - um representante de universidade brasileira, especialista em matria de energia.
XIII - o Presidente da Empresa de Pesquisa Energtica - EPE;
XIV - o Secretrio-Executivo do Ministrio de Minas e Energia.

11 MUSACCHIO, Aldo; LAZZARINI, Srgio G. Reinventado o capitalismo de Estado. O

Leviat nos negcios: Brasil e outros pases. So Paulo: Portfolio-penguin, 2015.
prejuzos da decorrentes frustraram no apenas as empresas privadas, como tambm os
acionistas minoritrios da Petrobras. Sobre isso, interessante tecer maiores
consideraes sobre as perdas de oportunidades econmicas da decorrentes.

II. CONSEQUNCIAS DA TRANSIO REGULATRIA: A PERDA DE

OPORTUNIDADES ECONMICAS

Os Estados perceberam h muito que a busca de objetivos outros que no a

lucratividade, por diversas vezes ocasionam prejuzos s estatais 12. a chamada busca
dos interesses polticos e sociais. No caso da transio regulatria do pr-sal, buscou-se
a satisfao do interesse nacional e o aproveitamento racional dos recursos energticos a
despeito da lucratividade no setor.13
Baseando-se em ambos os conceitos jurdicos indeterminados, paralisou-se
todo o setor petrolfero brasileiro. Ocorre que o direcionamento da indstria para o
cumprimento de ambos os objetivos ocasionou perdas de oportunidades econmicas
irreparveis. Conforme demonstrado na Figura 1 do captulo anterior, paralisou-se a
indstria no momento histrico de alta do valor do barril. Hoje, ao contrrio, o barril
est em patamares extremamente inferiores o que prejudica a atrao de investimentos
no setor no s no Brasil, mas em diversos pases do mundo.
Ao se perseguir tais objetivos no comerciais (interesse nacional e
aproveitamento racional dos recursos energticos), o setor petrolfero vem sofrendo as
consequncias econmicas na atualidade. Os efeitos demoraram, mas j esto sendo
refletidos na gerao de emprego na indstria. A cidade de Maca 14 no Rio de Janeiro,
por exemplo, capital nacional do petrleo, j sinnimo de desemprego.
importante esclarecer que esse cenrio, precipitadamente, pode ser
associado ao baixo valor do barril de petrleo internacionalmente. Ocorre que o perodo
12 Ibidem.

13 Bom exemplo dessas intervenes trazida por Lazzarini: No Brasil o controle de preos
da gasolina para permitir um maior acesso da populao ao produto vem ocasionando srios
prejuzos Petrobras. Na poca em que o valor do petrleo estava em alta, os preos vendidos
abaixo da mdia resultaram na impossibilidade de a Petrobras baixar os valores na atualidade
momento em que o barril de petrleo est em baixa. A razo em virtude de a empresa estar
suportando os prejuzos decorrentes do passado. (LAZZARINI, 2015)

14 G1. (2015) Maca (RJ) que era capital do petrleo comea a encolher aps crise.
Disponvel em: <http://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2015/03/macae-rj-que-era-capital-
do-petroleo-comeca-encolher-apos-crise.html>. Acesso em: 01 mar. 2016
de explorao de um campo de petrleo de quatro anos ou mais e ainda h tempo
dispendido no desenvolvimento do campo 15. Ou seja, o efeito da no realizao de
licitaes sobre a produo de petrleo se verifica somente em mais de cinco anos.
Na Bacia de Santos, os blocos do pr-sal sujeitos ao regime de concesso
so os atuais responsveis pelo dinamismo da indstria petrolfera brasileira.
Considerando que o perodo de explorao de um campo de petrleo de quatro anos
ou mais, o efeito da no realizao de licitaes sobre a produo de petrleo somente
se verifica num lapso temporal de cinco anos.
Por exemplo, se no houvesse a paralisao entre 2007 e 2013, o campo de
Libra provavelmente concedido antes j estaria em fase de produo, em conjunto
com outros campos provavelmente concedidos. Ao contrrio, alm de outros campos
no estarem alocando mo de obra especializada da rea na E&P, Libra s comear a
produzir em 201816 e outros campos promissores do pr-sal no tem data para serem
licitados.17
Caso o Brasil no tivesse paralisado a indstria enquanto editava um novo
modelo regulatrio, hoje, ainda com o baixo valor do barril, o setor no estaria to
desanimado, j que haveria produo em outros campos licitados na poca de alta
histrica do valor do petrleo. Mas, dado todo o desenrolar da elaborao da partilha,
agora que vo sendo percebidas as consequncias.
Esse conflito de interesse entre os valores perseguidos pelo Estado e os
industriais, sejam os investidores privados, sejam os acionistas minoritrios das estatais,
rememora as problemticas oriundas das formas de capitalismo de Estado e as formas
de interveno estatal. As intervenes no setor petrolfero brasileiro reiteram a

15 BUSTAMANTE, L. A. C. A Frustrao com a Partilha de Produo: o leilo do campo

de Libra. Braslia: Ncleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/ Senado, Fevereiro/2015 (Texto
para Discusso n 168). Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 23 fev. 2015.

16 PETROBRAS. Esclarecimento sobre Notcias: Perfurao de novos poos confirma

potencial da rea de Libra. 2015. Disponvel em:
<http://www.investidorpetrobras.com.br/pt/comunicados-e-fatos-relevantes/esclarecimento-
sobre-noticias-perfuracao-de-novos-pocos-confirma-potencial-da-area-de-libra>. Acesso em: 28
fev. 2016.

17 BUSTAMANTE, L. A. C. A Frustrao com a Partilha de Produo: o leilo do campo

de Libra. Braslia: Ncleo de Estudos e Pesquisas/CONLEG/ Senado, Fevereiro/2015 (Texto
para Discusso n 168). Disponvel em: www.senado.leg.br/estudos. Acesso em 23 fev. 2015.
capacidade de o Estado perseguir objetivos de longo prazo inquestionveis para o setor
privado.
Seria intolervel poca da transio regulatria suspender as rodadas de
licitao no perodo de alta do valor do barril para os investidores privados. Ocorre que
o governo, por meio de todo o aparato j demonstrado no captulo anterior, decidiu
suspender a busca pelo lucro das empresas do setor para perseguir o interesse nacional e
aproveitamento racional dos recursos energticos.
Ora, essa medida seria lgica se as formas regulatrias utilizadas pelo pas
estivessem demonstrando qualquer afronta aos preceitos em questo. No era o caso.
Em nenhuma discusso acerca da alterao regulatria foram demonstrados problemas
ou riscos provveis do regime de concesso. Ficou demonstrado, to somente, o
interesse poltico e social do Estado em perseguir preceitos que no a lucratividade para
o setor.
As perdas de oportunidades econmicas baseadas em conceitos jurdicos
indeterminados demonstram como o ordenamento jurdico brasileiro ainda possui
arestas para as intervenes do Estado por interesses sociais e polticos que vo variar
de acordo com o espectro poltico dos governos em comando. Por isso, interessante
aprofundar a anlise sobre a compreenso de interesse social para as empresas, quer
privadas, quer estatais.

II.1. Interesses sociais e polticos poderiam ter motivado to longas paralisaes?

Possuir um ordenamento que permita longas paralisaes num setor de

tamanha importncia para o pas e que recebeu vultuosos investimentos, nacionais e
estrangeiros, reflete o atual estgio do capitalismo de Estado brasileiro. Por mais que
no seja recente o uso de estatais para perseguir objetivos sociais e polticos, no Brasil,
por sua vez, usou-se todo o setor petrolfero num perodo de pujana econmica com a
finalidade de se atingir interesses polticos e sociais18.
possvel compreender a busca de objetivos sociais e polticos pelo Estado
no uso de indstrias ou setores muitas vezes, como contrria busca de lucros e
maximizao financeira. Ainda que fosse necessria a perseguio e fortalecimento do
interesse nacional e do aproveitamento racional dos recursos energticos, ambos no
poderiam ser atingidos sob a mitigao empresarial e de existncia do setor. No apenas

18 MUSACCHIO, Aldo; LAZZARINI, Srgio G. Op. Cit.

a Petrobras se viu proibida de usufruir dos campos de petrleo na camada pr-sal na
poca da paralisao, como tambm todas as outras empresas interessadas em investir
no pas.
O cumprimento de interesses sociais e polticos se tornam inviveis quando
o empreendimento e o setor passam por dificuldades econmico-financeiras, at porque,
ambos demandam lucratividade econmica. Reiterando-se, por mais que implementar
um modelo regulatrio que salvaguardasse os interesses nacionais e o aproveitamento
racional dos recursos energticos seja louvvel, isso no pode ser feito a despeito da
viabilidade econmica do setor.
Ao contrrio, empresas lucrativas, quer estatais ou privadas, podem
fortalecer o Estado. Portanto, configur-las para a lucratividade e a eficincia contribui
para a realizao dos prprios objetivos financeiros do governo 19. Ao contrrio, o mau
desempenho de estatais e de empresas privadas, alm de enfraquecer o ciclo econmico,
enfraquece tambm o prprio poder de atuao do Estado em outras reas de atuao.
As funes sociais que devem ser perseguidas no s pelas estatais, como
tambm pelas empresas privadas, esto diretamente associadas s possibilidades de
lucrar de cada uma delas20. Estando as empresas impedidas ou com reais embaraos
para lucrar, no h investimentos. Essa constatao, evidentemente, no pode passar
despercebida pelo Estado na busca de seus interesses.
A forma de capitalismo do Estado brasileiro no pode aniquilar as
liberdades e os direitos dos acionistas minoritrios de estatais, ou mesmo dos
investidores privados, de um setor em que deseje interferir. Nem as estatais, nem as
empresas privadas, devem se tornar meios para se atingir objetivos sociais e polticos
dos governos.21
Vale incluir no debate os efeitos sociais negativos da paralisao de rodadas
a reduo da arrecadao de recursos financeiros. A Lei do pr-sal tambm instituiu um
fundo social cuja funo gerir as receitas advindas da explorao e produo do
petrleo na rea, tanto pelo modelo de concesso como pelo modelo de partilha.

19 MUSACCHIO, Aldo; LAZZARINI, Srgio G. Op. Cit.

20 FRAZO, Ana. Funo social da empresa: repercusses sobre a responsabilidade civil de

controladores e administradores de S.As. Rio de Janeiro: Renovar, 2011. p. 209

21 FRAZO, Ana. Op. Cit. p. 238

 O intuito foi o de constituir recursos para o desenvolvimento social e
regional, na forma de programas e projetos nas reas de combate pobreza e de
desenvolvimento nas seguintes reas: educao; cultura; esporte; sade pblica; cincia
e tecnologia; meio ambiente; e de mitigao e adaptao s mudanas climticas.
As receitas do fundo so oriundas basicamente dos bnus de assinatura e
royalties referentes aos contratos de partilha, acrescidos do montante de petrleo
comercializado pela Unio, alm dos royalties e participaes especiais provenientes
dos contratos de concesso existentes na regio do pr-sal. 22 Porm, obviamente, se no
h atividade de E&P, tambm no haver arrecadao de recursos.

Talvez no tenha sido ponderado com a paralisao de rodadas que o valor

do barril de petrleo pudesse diminuir drasticamente, ou que a Petrobras e o setor
petrolfero brasileiro no conseguiriam se manter aquecidos e pujantes mesmo com as
paralisaes, ou que as consequncias econmicas poderiam ser facilmente reparadas.
Alm da gerao de riquezas, manuteno de empregos, contribuio
tributria, dentre outros, com a paralisao de rodadas deixou-se de arrecadar royalties e
implementar recursos no fundo social do pr-sal criado com a finalidade de destinar
recursos para sade e educao no pas.23 Por isso, possvel tambm afirmar que se
retrocedeu em questes sociais decorrentes do desemprego do setor petrolfero e
diminuio de arrecadao para o fundo social- em virtude das escolhas efetuadas
durante a transio de modelos regulatrios.
Os efeitos demoraram, mas a indstria agora sofre as consequncias das
paralisaes. A Petrobras e seus acionistas, certamente, foram os maiores prejudicados
com a transio regulatria. No apenas pela paralisao das rodadas, mas tambm em
decorrncia das imposies trazidas com a Lei do pr-sal, conforme se demonstrar no
prximo captulo.

22 BULHES, Daniel Bruno Damasceno. A Pr-sal Petrleo S.A. e o novo marco regulatrio
brasileiro. Revista Direito e Liberdade, Natal, v. 15, n. 1, p.71-95, jun. 2013.

23 FRAZO, Ana. Op. Cit. p. 214

III. IMPOSIES DE OBRIGAES PETROBRAS: RETROCESSO
REGULATRIO

No bastassem os prejuzos e perdas de variadas chances com a transio

entre modelos regulatrios, o regime de partilha ainda trouxe obrigaes Petrobras que
ferem princpios da ordem econmica, principalmente no que tange livre
concorrncia.

A Lei do pr-sal determinou que a Petrobras ser operadora nica dos

blocos do pr-sal e participar com o mnimo de participao em 30% na formao dos
consrcios. Com tais atribuies, a Petrobras executa a totalidade das operaes de E&P
nos contratos de partilha de produo, traduzindo o predomnio do Estado na explorao
dessas reas.

A definio da Petrobras como operadora nica atuou em sentido contrrio

ao movimento de flexibilizao do monoplio de E&P, que se seguiu Emenda
Constitucional n 9, para abertura e atrao a investimentos privados (internos e
externos), que continuaro possveis, mas com considerveis restries. possvel dizer
que foi reinstaurado, ainda que minimamente, um modelo de presena estatal
semelhante ao que precedeu a abertura de mercado petrolfero.
preocupante como o novo marco regulatrio exacerbou o papel da
empresa.24 A mudana trouxe um paradoxo que emerge do gigantesco volume do pr-sal
a ser explorado ao se contrapor a restrio operacional imposta pela exclusividade
concedida Petrobras. O modelo de partilha de produo sujeitou a operao dos blocos
do pr-sal s possibilidades logsticas da Petrobras em operar todos os poos. Assim,
no havendo condies reais da Petrobras em oper-los e, alm disso, ingressar nos 30%
mnimos do consrcio, no possvel legalmente leiloar novos blocos no Brasil.
A imposio legal do modelo de partilha tornou-se um embarao para a
continuidade da indstria do petrleo no Brasil. A obrigatoriedade fere a livre gesto da
prpria empresa, bem como mitiga o dilogo com os demais acionistas, que no o
Estado, na tomada de decises da empresa. importante que a Petrobras tenha a
possibilidade de repassar a outras empresas alguns dos campos, caso considere mais

24 BULHES, Daniel Bruno Damasceno. A Pr-sal Petrleo S.A. e o novo marco regulatrio
brasileiro. Revista Direito e Liberdade, Natal, v. 15, n. 1, p.71-95, jun. 2013.
adequado economicamente (ou qualquer que seja o motivo), como permitido no modelo
de concesso.
A elaborao e a execuo de um modelo regulatrio , assim como a
execuo de polticas pblicas, a arte do possvel, sendo importante combinar insights
tericos com interpretaes realistas sobre a exequibilidade prtica. 25 A escolha da
Petrobras como operadora nica dos blocos, portanto, no sequer empresarialmente
interessante para a prpria empresa.
A mudana que indiretamente reinstituiu o monoplio 26 no aliou a
exequibilidade prtica com os interesses almejados, ao contrrio, introduziu uma
complexidade at ento inexistente regulao das atividades de E&P no Brasil. Agora,
ao adotar uma estratgia de outorga de novas reas, o regulador deve sopesar a
capacidade e a viabilidade da Petrobras em participar da expanso planejada. Criou-se,
pois, um relevante fator de restrio ao processo regulatrio.27
A Petrobras j respondia por mais de 90% da produo nacional, alm de
que o processo de capitalizao da estatal, com os contratos de cesso onerosa,
comprometeu ainda mais a sua capacidade operacional, direcionando imediatos e
pesados investimentos nesses contratos. Com essa realidade, adicionando-se a exigncia
de ser operadora nica, sua capacidade operacional e de investimentos representa um
limite tcnico expanso da produo no pr-sal.28

25 SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras,

2000. p. 157

26 GIAMBIAGI, Fabio; SCHWARTSMAN, Alexandre. Op. Cit. 203

27 AMARAL, Marcelo Rocha do. O PR-SAL NO REGIME DE PARTILHA DE

PRODUO: A PRIMEIRA LICITAO E OS DESAFIOS DE IMPLEMENTAO. 2014.
114 f. Dissertao (Mestrado) - Curso de Regulao e Gesto de Negcios Regen,
Universidade de Braslia, Braslia, 2014. Disponvel em:
<http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/16941/1/2014_MarceloRochadoAmaral.pdf>. Acesso
em: 12 abr. 2015.

28 AMARAL, Marcelo Rocha do. Op. Cit.

 Alguns indicadores de rentabilidade29 da Petrobras mostram uma
deteriorao de sua situao financeira. Com todas as tarefas conferidas, a Petrobras no
est apresentando condies de execut-las, j que precisaria aumentar
significativamente os investimentos.
importante ressaltar a impossibilidade de garantir abstratamente qual
empresa ser a melhor em desempenhar a atividade de operao dos blocos. A nica
forma de se aferir quem ser o melhor operador a realizao de licitao, dando-se
iguais oportunidades a todos os que desejarem contratar com a Unio.
O fato de a empresa ser estatal no garante por si s a melhor gerncia dos
recursos petrolferos. A sociedade no se beneficia caso uma empresa pblica administre
de maneira insuficiente o hidrocarboneto, a despeito dessa administrao se dar por uma
privada internacional. Ou pior, no h nao que se beneficie pela impossibilidade de
sua estatal em explorar e produzir.
Da possvel aferir como o modelo de partilha mitigou a possibilidade de
expresso e de direcionamento dos acionistas minoritrios na tomada de deciso na
Petrobras. Em decorrncia da imposio normativa, no possvel ser debatido
internamente sobre o interesse ou no da estatal em operar determinados campos ou de
participar dos consrcios.
Essa realidade torna desprotegidos os investidores na estatal que esto
interessados na rentabilidade financeira da empresa. acertado o entendimento de que
quanto melhores forem a regulao e proteo de investidores no ordenamento de um
pas, menores sero os prejuzos a serem repartidos em consequncias das intervenes
estatais.30
Da nova realidade regulatria introduzida no Brasil, portanto, possvel
concluir que houve um retrocesso. No apenas pela insero do pas num cenrio
considerado monopolstico, mas tambm por desconsiderar o interesse dos investidores
em operaes que podem no lhes ser interessantes, mas que a contragosto tero que
executar.

29 BRAGA, Ailton; FREITAS, Paulo Springer de. A Petrobras conseguir explorar plenamente o
pr-sal? 2013. Disponvel em: <http://www.brasil-economia-governo.org.br/wp-
content/uploads/2013/07/a-petrobras-conseguira-explorar-plenamente-o-pre-sal.pdf>. Acesso em: 13 abr.
2015. BRAGA, Ailton; FREITAS, Paulo Springer de. Op. Cit.

30 MUSACCHIO, Aldo; LAZZARINI, Srgio G. Op. Cit.

 Todos esses problemas constatados podem ser detectados no Leilo de
Libra, cujo interesse internacional, como ser demonstrado no prximo tpico, no foi
observado.

III.1. Leilo de libra: demonstrao de um desencanto

Em outubro de 2013 foi realizado o primeiro e nico Leilo sob as regras da

Lei do pr-sal, o Leilo de Libra. Dos seus resultados possvel aferir um considervel
desinteresse internacional na explorao petrolfera brasileira. Havia grande expectativa
acerca da configurao dos consrcios para disputa da rea de Libra diante da
inaugurao da nova fase de explorao da promissora regio do pr-sal. Estando em
oferta apenas um bloco na Primeira Rodada de Licitao do regime de partilha de
produo, esperava-se que a concorrncia fosse acirrada.31
A despeito de toda a fartura em possibilidade de produo, porm, um nico
consrcio apresentou proposta com a oferta mnima estipulada pelo edital, qual seja
41,65% de leo excedente para a Unio. O consrcio vencedor, ento, ficou formado
pelas seguintes empresas: Petrobras (40%), Shell (20%), Total (20%), CNOOC (10%) e
CNPC (10%).
Diante desse quadro, o resultado do Leilo, no que tange ao aspecto da
concorrncia, pode ser considerado negativo em razo de no haver disputa de
propostas, culminando na concluso pelo lance mnimo da oferta do percentual de
excedente em leo para a Unio.
O longo tempo da descoberta do pr-sal at a realizao da primeira
licitao no regime de partilha esfriou o setor industrial no pas. Pode-se concluir com a
formao de um nico consrcio que a atratividade do pr-sal brasileiro foi baixssima,
quer pelas novas regras, quer pelo longo perodo decorrido sem licitaes durante a
discusso e, mesmo com a aprovao do novo marco legal do setor, a espera de trs
anos para o primeiro leilo. Alm disso, soma-se a dependncia da capacidade
econmica e operacional da Petrobras para produzir.
As decises polticas que envolveram a sua adoo atrasaram sobremaneira
a explorao do pr-sal, sendo um dos principais resultados negativos da adoo do
regime de partilha a minimizao do ritmo de produo. No bastasse o longo processo
de mudana na legislao setorial para diminuir o ritmo de explorao do pr-sal, a

31 AMARAL, Marcelo Rocha do. Op. Cit.

determinao da Petrobras como operadora exclusiva e a participao mnima de 30%
no consrcio vencedor, atrelaram a explorao do pr-sal invariavelmente capacidade
econmica da empresa.
Mesmo scios da Petrobras no consrcio vencedor do Leilo de Libra
apontam que as obrigaes delegadas estatal provocaro atraso na explorao do pr-
sal. Segundo o presidente da Total, as determinaes podero atrasar em 15 anos, pois
os prazos poderiam ser abreviados se houvesse participao de mais empresas com mais
recursos e tecnologias na operao dos blocos.32
Ademais, a licitao ocorreu em meio a grandes desconfianas dos
investidores e incertezas das empresas acerca do novo regime, comprovada pela
formao de um nico consrcio no Leilo. Com isso, h possibilidade de que a
proposta vencedora tenha ficado abaixo do valor que represente melhor a rentabilidade
que proporcionar a produo da rea de Libra.
Com isso, possvel concluir que as inmeras intervenes decorrentes da
transio regulatria prejudicaram o setor petrolfero brasileiro. Se o leilo do campo de
Libra for o paradigma para comparar o modelo de concesso com o atual, no h dvida
de que a partilha de produo diminuiu a atratividade do setor de E&P no Brasil, que
no havia necessidade de alterao de regime regulatrio e que retrocedemos em
aspectos regulatrios no setor.

IV. CONCLUSES

Aps a nova situao vislumbrada pelo Brasil com a transio regulatria do

modelo de concesso para o modelo de partilha, possvel traar algumas consideraes
finais acerca do novo modelo regulatrio que o pas passou a adotar. A anlise do
capitalismo de Estado brasileiro demonstra que o seu ordenamento ainda permite
demasiadas intervenes estatais.
A submisso de todo o setor petrolfero a instituies como o CNPE,
presidido pelo Ministro de Minas e Energia, refora a forte presena do Estado no setor
mesmo aps os movimentos de abertura do mercado petrolfero no Brasil e a abertura de

32GAIER, Rodrigo Viga. Presidente da Total critica Petrobras como operadora nica no
pr-sal. 2014. Disponvel em:
<http://br.reuters.com/article/businessNews/idBRSPEA3806220140409?sp=true>. Acesso em:
19 maio 2015..
capital da Petrobras. No havia necessidade de interrupo das rodadas de licitao aps
a descoberta do pr-sal, conforme determinou a Resoluo n 6 de 2007 do CNPE.
O longo perodo de inrcia produtiva ao longo dos debates de
implementao do novo marco legal, geraram efeitos sociais e econmicos negativos
quanto atratividade do pr-sal brasileiro. Evidentemente as empresas privadas no
ficariam esperando enquanto o Brasil levava anos para se decidir sobre qual regime de
explorao e produo adotaria, ao contrrio, partiram em busca de outros
empreendimentos. Se no ocorrem licitaes, as equipes e as estruturas de apoio tm de
ser desmobilizadas por falta de trabalho.
Alm disso, o uso de justificativas respaldadas em conceitos jurdicos
indeterminados para paralisar todo um setor econmico e energtico de relevante
considerao para o pas, a despeito dos interesses financeiros e empresariais, indica
como o capitalismo de Estado do Brasil ainda no sabe conformar seus interesses
sociais e polticos com os interesses das empresas.
A regulao institucional baseada em parmetros de interveno no vem se
demonstrando a melhor opo. Independentemente dos problemas que enfrenta,
dificilmente a Petrobras teria musculatura suficiente para ter se tornado operadora nica
de todas as reas do Pr-sal a serem partilhadas, bem como se responsabilizar por, pelo
menos, 30% do pr-sal, conforme previsto no modelo de partilha.
O desempenho da estatal aps o fim do monoplio mostrou que a Petrobras
era capaz de enfrentar de igual para igual as petroleiras internacionais e vencer a
concorrncia sem necessidade de legislao protecionista. A prtica de igualdade de
condies entre os concorrentes trouxe avanos para o setor do petrleo brasileiro. Ao
contrrio, o regime de partilha reinstituiu resqucios monopolistas da Petrobras no pr-
sal.
A ausncia de concorrncia afastou o interesse internacional no pr-sal. O
Leilo do campo de Libra um bom exemplo do desinteresse das empresas estrangeiras
em virtude das novas imposies. A regra de a Petrobras ser operadora nica inibiu
grandes empresas de E&P, acostumadas a operar seus prprios contratos, de participar e
concorrer pelo campo de Libra.
Se outros leiles de blocos no pr-sal tivessem sido realizados, mesmo no
regime de concesso, a atratividade brasileira no teria sido severamente mitigada.
Porm o longo perodo sem licitaes, decorrente da alterao do marco legal do setor
de petrleo, no permitiu a devida continuidade exploratria. A moratria de licitaes
fez com que o Brasil perdesse o momento de conjuntura mais favorvel para leiloar
blocos no pr-sal.
Todas essas evidncias so palpveis pelo prprio Leilo de Libra: uma
derrota no que tange competitividade das empresas e arrecadao, uma vez que houve
a formao de apenas um consrcio leiloado pelo valor de lance.

V. REFERNCIAS

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