Dissertação Transparência Bancos Públicos

I
FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
FABRIZIO MENCARINI
TRANSPARNCIA NOS BANCOS PBLICOS BRASILEIROS:

um estudo sobre a implementao da Lei de Acesso Informao (LAI) no Banco
do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CEF) e Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
SO PAULO
2015
FUNDAO GETLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
FABRIZIO MENCARINI

Dissertao apresentada Escola de

Administrao de Empresas de So
Paulo da Fundao Getlio Vargas, como
requisito para a obteno do ttulo de
Mestre em Administrao Pblica e
Governo.
Linha de pesquisa: Transformaes do
Estado e Polticas Pblicas.
Orientador: Prof. Dr. Kurt Eberhart Von
Mettenheim.
SO PAULO
2015
Mencarini, Fabrizio.
Transparncia nos bancos pblicos brasileiros: um estudo sobre a
implementao da Lei de Acesso Informao (LAI) no Banco do Brasil (BB),
Caixa Econmica Federal (CEF) e Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) - Fabrizio Mencarini - 2015.
232 f.
Orientador: Kurt Eberhart von Mettenheim.
Dissertao (CMAPG) - Escola de Administrao de Empresas de So
Paulo.
1. Transparncias no governo. 2. Controle social. 3. Democracia. 4.
Bancos de desenvolvimento - Brasil. 5. Ao de prestao de contas. I.
Mettenheim, Kurt Eberhart von. II. Dissertao (CMAPG) - Escola de
Administrao de Empresas de So Paulo. III. Ttulo.
CDU 336.711(81)
FABRIZIO MENCARINI

Esta Dissertao foi julgada adequada

obteno do ttulo de Mestre em
Transformaes do Estado e Polticas
Pblicas e aprovado em sua forma final
pela Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo, da Fundao
Getlio Vargas.
So Paulo, ___ de _________ de 2015.

_______________________________
Prof. Dr. Kurt Eberhart Von Mettenheim
(Orientador)
Fundao Getlio Vargas SP
_______________________________
Prof. Dr. Eduardo Henrique Diniz
Fundao Getlio Vargas SP
_______________________________
Prof. Dr. Fernando de Souza Coelho
Universidade de So Paulo
USP/EACH
minha esposa Simone Kanasiro

Takamoto Mencarini, ao meu filho
Lucca Takamoto Mencarini, aos meus
pais Ecio Mencarini e Caterina
DAlessio Mencarini e aos meus irmos
Ettore Mencarini e Sandro Mencarini.
AGRADECIMENTOS
Agradeo especialmente ao meu filho por nos brindar com a sua chegada durante
o mestrado, alegria imensurvel que me trouxe ainda mais fora para encarar todos
os desafios.
Agradeo, sobretudo, minha esposa por todo o apoio e companheirismo,

fundamentais para esta conquista, sem os quais, certamente, no conseguiria.
Agradeo aos meus pais e aos meus irmos por todo apoio, carinho e
compreenso, principalmente nos meus momentos de ausncia que resultaram
tambm na ausncia do neto e do sobrinho.
Agradeo ao meu orientador, Kurt Eberhart Von Mettenheim, por todo apoio e
direcionamento durante esta pesquisa, foi fundamental.
Agradeo aos professores Eduardo Henrique Diniz e Fernando de Souza Coelho

pelas valorosas contribuies para esta dissertao.
Agradeo, especialmente, ao Mauricio da Silva Correia por todo apoio dedicado e

por nossas conversas sobre encaminhamentos da pesquisa.
Agradeo aos amigos Pierre Rinco e Leandro Timossi de Almeida por todo apoio
dedicado, e tambm, Mariana Ferreti Lippi pelos conselhos importantes em
momentos decisivos.
Agradeo, por fim, professora Evelyn Levy e aos professores Fernando de Souza
Coelho e Jos Carlos Vaz por serem meus inspiradores no trabalho e estudo da
administrao pblica, e especialmente, pela recomendao para o ingresso no
mestrado.
(...) o carter pblico a regra, o segredo

a exceo, e mesmo assim uma exceo que
no deve fazer a regra valer menos (...)
(BOBBIO, 1986, p. 86).
RESUMO
Os bancos pblicos representam, historicamente, importante instrumento do

governo federal no mbito da formulao e implementao de polticas pblicas. A
relevncia das aes materializadas por eles, principalmente, em relao ao
desenvolvimento econmico e social, por meio da utilizao de vultosos recursos
oriundos do tesouro nacional, desperta a ateno da sociedade interessada em
conhecer mais sobre as operaes de emprstimos. A poltica de transparncia
torna-se central luz de relevantes conceitos de democracia e de desdobramentos
importantes de publicidade, prestao de contas e Accountability, principalmente
aps a Constituio de 1988 pela necessidade de efetivao de mecanismos
democrticos. Desta forma, esta pesquisa busca contribuir tanto para a discusso
terica quanto para a base emprica do tema de transparncia nos bancos pblicos.
Com a realizao de pesquisa documental estruturada para levantamento de dados
e informaes, foi possvel analisar os fatores apresentados a partir dos casos do
Banco do Brasil (BB), da Caixa Econmica Federal (CEF) e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), avanando no debate da
transparncia dos bancos pblicos. Esta pesquisa exploratria explica, alm de
outros fatores, como o conceito de transparncia aplicado ao objeto de banco
pblico no Brasil assume a caracterstica de conceito essencialmente contestado
(GALLIE, 1956).
Palavras-chave: Lei de Acesso Informao (LAI); Lei do Sigilo Bancrio;

Transparncia; Accountability; Publicidade; Prestao de Contas; Democracia;
Implementao; Legislao; Governana Corporativa; Bancos Pblicos; Brasil.
ABSTRACT
Historically, public banks represent important instrument of the federal government

as part of the formulation and implementation of public policies. The relevance of
actions materialized for them, especially in relation to economic and social
developments, through the use of significant resources from the national treasury,
arouses the attention of the society interested in learning more about the loans. The
policy of transparency becomes the central about the relevant concepts of
democracy and important developments of advertising and accountability,
especially after the 1988 Brazilian Constitution by the need for effective democratic
mechanisms. Thus, this research aims to contribute both to the theoretical
discussion as to the evidence base theme of transparency in public banks. With the
completion of documentary research for structured data collection and information,
it was possible to analyze the factors presented cases from the Bank of Brazil (BB),
Caixa Economica Federal (CEF) and the National Bank for Economic and Social
Development (BNDES), advancing the discussion of transparency of public banks.
This exploratory research explains, among other factors, how the concept of
transparency applied to public database object in Brazil takes on the characteristic
of "essentially contested concept" (Gallie, 1956).
Keywords: Access to Information Act (LAI); Bank Secrecy Act; Transparency;

Accountability; Democracy; Implementation; Legislation; Corporate Governance;
Public Banks; Brazil.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Rede de atores / stakeholders do objeto de estudo desta dissertao
Figura 2: Stakeholders do BNDES
35
170
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Diferentes Conceitos de Transparncia
Tabela 2: Relatrio Anual BB, apresentao (2000-2006)
Tabela 4: Relatrio Anual BB, demonstrativos financeiros (2000-2006)
Tabela 6: Relatrio Anual BB, institucional (2000-2006)
Tabela 8: Transparncia Passiva BB, pedidos de informao (2012)
Tabela 11: Transparncia Passiva BB, tipos de resposta (2012)
Tabela 14: Transparncia Passiva BB, acesso e sigilo (2012)
Tabela 17: Transparncia Passiva BB, forma de acesso (2012)
Tabela 20: Transparncia Passiva BB, processo interno (2012)
Tabela 23: Transparncia Passiva BB, recursos (2012)
Tabela 26: Transparncia Passiva BB, resposta por tipo de recurso (2012)
Tabela 29: Relatrio Anual, demonstrativos financeiros CEF (2001-2006)
Tabela 32: Transparncia Passiva CEF, pedidos de informao (2012)
Tabela 35: Transparncia Passiva CEF, tipos de resposta (2012)
Tabela 38: Transparncia Passiva CEF, acesso e sigilo (2012)
Tabela 41: Transparncia Passiva CEF, forma de acesso (2012)
Tabela 44: Transparncia Passiva CEF, processo interno (2012)
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141

Tabela 47: Transparncia Passiva CEF, recursos (2012)
Tabela 50: Transparncia Passiva CEF, resposta por tipo de recurso (2012)
Tabela 53: Relatrio Anual BNDES (1994-1997)
Tabela 54: Relatrio Anual BNDES (1998 - 2000)
Tabela 61: Transparncia Passiva BNDES, pedidos de informao (2012)
Tabela 64: Transparncia Passiva BNDES, tipos de resposta (2012)
Tabela 67: Transparncia Passiva BNDES, acesso e sigilo (2012)
Tabela 70: Transparncia Passiva BNDES, forma de acesso (2012)
Tabela 73: Transparncia Passiva BNDES, processo interno (2012)
Tabela 76: Transparncia Passiva BNDES, recursos (2012)
Tabela 79: Transparncia Passiva BNDES, resposta por tipo de recurso (2012)
Tabela 82: Total de Solicitaes e-SIC (Maio/2012 a Dez/2014)
Tabela 83: Subcategorias Predominantes no e-SIC dos Bancos (2012-2014)
Tabela 84: Principal resultado do agregado de resposta dos Bancos (2012-2014)
Tabela 85: Acesso Concedido e Acesso Negado nos Bancos (2012-2014)
Tabela 86: Justificativa para Negativa de Solicitao de Documento, Dado e Informao
Tabela 87: Forma de Acesso Informao (2012-2014)
Tabela 88: Totais de Prorrogao e Reencaminhamento dos Bancos (2012-2014)
Tabela 89: Recursos em Primeira e Segunda Instncias
Tabela 90: Resultado dos Recursos dos Bancos (2012-2014)
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201
202
205
207
208
208
209
210
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
XIII
SUMRIO
CAPTULO I - INTRODUO................................................................................. 15
1.1
O processo de construo da questo central desta pesquisa ............................. 16
1.2
Procedimentos Metodolgicos ............................................................................. 19
1.3
Operacionalizao Conceitual .............................................................................. 25
CAPTULO II - REFERENCIAL TERICO E APRESENTAO CONCEITUAL:

DEMOCRACIA, DIFERENTES PERSPECTIVAS DO CONCEITO DE
TRANSPARNCIA, GOVERNANA E POLTICA INCREMENTAL ..................... 27
2.1
Democracia: a Essncia para a Evoluo do Estado Moderno ............................ 38
2.2 Processo Incremental na Formulao da Poltica de Transparncia da

Administrao Pblica .................................................................................................... 46
2.2.1
Governana ............................................................................................................. 52
2.3 Breve conjunto de implicaes das teorias da democracia para o Estado Moderno,
Publicidade, Prestao de Contas e Accountability ........................................................ 53
2.4
O conceito de transparncia na perspectiva de diferentes enfoques .................... 55

2.4.1
A Transparncia Oramentria e Fiscal .................................................................. 55
2.4.2
A Transparncia de Finanas Contbil .................................................................... 56
2.4.3
A Transparncia na tica das Organizaes da Sociedade Civil ............................. 57
2.4.4
A Transparncia para os conceitos de Governo Aberto e Dados Abertos ....... 58
2.4.5
A Transparncia na tica da Administrao Pblica Direta ................................... 59
2.4.6
A Transparncia Participativa ................................................................................. 60
2.4.7 O conceito de Transparncia nos campos de Polticas Pblicas e da Cincia

Poltica 60
2.4.8
O Conceito de Transparncia na Lei de Acesso Informao (LAI) ........................ 61
2.4.9
O conceito de Transparncia na Lei do Sigilo Bancrio ....................................... 62
2.4.10 A Transparncia de Mercado .................................................................................. 63

2.4.11 A Transparncia do Processo Poltico ..................................................................... 65
2.4.12 A Transparncia Poltica e de Mercado .................................................................. 65
2.5
Consideraes Parciais........................................................................................ 66
CAPTULO III - A CONSTRUO DA POLTICA DE TRANSPARNCIA DOS

BANCOS PBLICOS FEDERAIS EM PERSPECTIVA HISTRICA, BANCO DO
BRASIL (BB), CAIXA ECONMICA FEDERAL (CEF) E BANCO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES) ................................... 69
XIV
3.1
3.2
3.3
3.4
O Caso do Banco do Brasil (BB) .......................................................................... 70

3.1.1
Disponibilidade de Informao no site do BB em perspectiva histrica ................ 75
3.1.2
O Enfoque da Transparncia nos Relatrios Anuais do BB ..................................... 85
3.1.3
Panorama da Transparncia Passiva do BB a partir da LAI (2012 2014) ............. 91
3.1.4
O BB em linhas gerais............................................................................................ 113
O Caso da Caixa Econmica Federal (CEF) ...................................................... 114

3.2.1
Disponibilidade de Informao no site da CEF em perspectiva histrica ............. 116
3.2.2
O Enfoque da Transparncia nos Relatrios Anuais da CEF ................................. 122
3.2.3
Panorama da Transparncia Passiva da CEF a partir da LAI (2012 2014) .......... 126
3.2.4
A CEF em linhas gerais .......................................................................................... 149
O Caso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) 150

3.3.1
Disponibilidade de Informao no site do BNDES em perspectiva histrica ........ 152
3.3.2
O Enfoque da transparncia nos Relatrios Anuais do BNDES ............................. 163
3.3.3
Panorama da Transparncia Passiva do BNDES a partir da LAI (2012 2014) ..... 170
3.3.4
Entrevista com representante do BNDES ............................................................. 187
3.3.5
O BNDES em linhas gerais ..................................................................................... 188
Consideraes Parciais...................................................................................... 189
CAPTULO IV - ANLISE DOS RESULTADOS .................................................. 191

4.1
Os Bancos Pblicos no Contexto Histrico ........................................................ 191
4.2
Os Bancos Pblicos e a Governana Corporativa .............................................. 192
4.3 Gesto Administrativa, Evoluo dos Relatrios Anuais e a Poltica

Incremental .................................................................................................................. 193
4.4
Relatrio Anuais ................................................................................................. 194
4.5 Panorama das Solicitaes por Meio da Lei de Acesso Informao e do Sigilo
Bancrio diante das Solicitaes .................................................................................. 200
4.6
Anlise dos Recursos no mbito das Solicitaes de Acesso Informao ...... 208
4.7
O Conceito de Transparncia na LAI e na Lei do Sigilo Bancrio ...................... 211
4.8
Aprofundamento da discusso conceitual .......................................................... 211
CONSIDERAES FINAIS .................................................................................. 214

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..................................................................... 220
ANEXO I ...................................................................................................................... 231
15
CAPTULO I - INTRODUO
Em uma sociedade em constante mudana, cabe ao Estado lidar com

problemas pblicos cada vez mais complexos, principalmente em consequncia dos
avanos tecnolgicos e das significativas mudanas na coeso social, oriundas,
dentre outros motivos, do uso extensivo da internet. O Brasil, por exemplo, pde
observar nas manifestaes juninas de 2013 organizadas por sua populao nas
redes sociais, a indignao diante dos problemas da administrao pblica ao
apresentar seus anseios por melhorias.
Neste panorama, so diversos os desafios da gesto pblica, dentre os
quais destaca-se a necessidade de reconquistar a confiana da populao, que
precisa passar pela ao estatal baseada no ethos da administrao pblica e,
especialmente, a de cumprir sua maior misso: gerar cidadania.
Esta pesquisa traz luz questo da transparncia dos bancos pblicos
que atuam intensamente na implementao de polticas com repasse de expressivos
recursos do Tesouro Nacional por meio de variadas linhas de financiamento,
principalmente, para empresas da iniciativa privada.
A sociedade necessita saber quais as razes da polmica sobre o tema
da transparncia do bancos pblicos, bem como, sobre quais os motivos utilizados
para o sigilo de informaes solicitadas pelos cidados por meio da Lei de Acesso
Informao (LAI), assunto recorrente nos espaos de debates do tema da
transparncia.
Faltava, ainda, estudo acadmico especfico sobre o tema da
transparncia dos bancos pblicos no Brasil como contribuio da academia para os
cidados, os principais financiadores do Estado brasileiro, uma vez que este Pas
possui elevada carga tributria.
Assim, ao longo de todo o desenvolvimento desta pesquisa emergiram
descobertas inesperadas e surpreendentes no mbito do tema e dos objetos
estudados que iro mudar definitivamente a forma de se olhar a transparncia dos
bancos pblicos.
Com esta pesquisa todos os interessados nesta temtica tero novas
ferramentas para discutir e abordar o tema nos mais variados espaos de discusso
poltica, sendo a sociedade, a maior interessada para que este debate seja
16
aprofundado, pois com aumento da transparncia dos bancos pblicos a sociedade,

grupos interessados e acadmicos podero avaliar melhor a aes destas
organizaes, e principalmente seus resultados.
Entende-se com esta pesquisa que de responsabilidade do poder
pblico proporcionar aos cidados a possibilidade de galgar a cidadania ativa,
aquela que institui o cidado como portador de direitos e deveres, mas
essencialmente criador de direitos para abrir novos espaos de participao poltica
(BENEVIDES, 1994).
imperativa a busca do Estado por alternativas para aumentar a
capacidade de governo, tanto na gesto dos seus servios, quanto na
implementao de polticas pblicas, com auxlio da ampliao da transparncia, da
participao e do controle social na construo de um aparelho de Estado eficiente.
Muitos autores apontam que a Gesto Pblica tem se orientado para o
estudo, anlise e experimentao de novos formatos organizacionais, estratgias e
arranjos institucionais para a implementao de polticas pblicas, e com estas
mudanas, a gesto organizacional recebeu especial ateno ao experimentar
iniciativas que permitiram mais transparncia na gesto.
Vale destacar a escassez de literatura de transparncia no setor pblico
brasileiro, a maioria so estudos de caso exploratrios mas que na maioria das vezes
no possuem a profundidade descritiva como apresentado nesta pesquisa. Os
estudos de transparncia no Brasil esto muito focados na administrao pblica
direta e pouco na indireta como no Banco do Brasil (BB), de economia mista e de
empresas pblicas como a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
1.1 O processo de construo da questo central desta pesquisa
Desde o incio desta pesquisa o tema da transparncia nos bancos

pblicos se demonstrou relevante, sendo a transparncia bastante discutida
principalmente aps a Lei de Acesso Informao (LAI), conjuntamente, com a
relevncia dos bancos pblicos e sua participao significativa na implementao de
polticas pblicas. Assim, a escolha deste tema ocorreu aps a juno de dois
17
assuntos relevantes que se manteve mesmo aps a discusso com colegas de

mestrado e apresentaes em disciplinas de metodologia de pesquisa.
Para a construo do objeto foi realizado inicialmente a problematizao
do tema com a finalidade de delimitao do objeto. A verificao da opinio de
diferentes atores envolvidos no processo de evoluo do tema de transparncia seja
da sociedade civil, militantes do tema, pesquisadores, imprensa e grupos de
pesquisa nortearam para o olhar de que vultosos recursos so direcionados para
investimentos em diferentes reas das polticas pblicas sem a devida transparncia
para a sociedade.
Com aprofundamento da pesquisa foi possvel verificar que esta hiptese
inicial estava carregada de valores subjacentes s afirmaes de militantes do tema
que combatem diretamente a transparncia das instituies pblicas, sobretudo, de
instituies de grande porte da rea financeira, pois a ausncia da transparncia
colocada como algo dado no como possvel objeto de investigao cientfica.
Alm disto, foi possvel notar que, embora relevante para a construo da
delimitao da pesquisa, foi uma hiptese construda como aquelas que buscam
confirmao positiva no final da pesquisa.
Com aumento da maturidade da pesquisa incluindo-se nesta etapa o
estudo mais aprofundado da transparncia em nvel nacional e internacional foi
possvel notar que (i) o conceito de transparncia est em construo, (ii) h muito
ainda para discutir e (iii) poucos so os autores que esto discutindo a transparncia
em sua essncia. Como consequncia desta maturidade foi criada uma nova
questo: com base na experincia de transparncia dos Bancos Pblicos brasileiros
a questo bsica da dissertao busca entender como estas organizaes tm
aderido ao movimento internacional para a transparncia da administrao pblica.
E depois, no projeto de pesquisa, para: como os principais bancos
pblicos federais brasileiros, BB, CEF e BNDES implementaram a Lei de Acesso
Informao (LAI).
Ao final da delimitao do tema, conjuntamente com a anlise da banca
examinadora do projeto de pesquisa, ficou claro a relevncia da pesquisa de
transparncia nos bancos pblicos, alm de serem organizaes importantes no
cenrio nacional para o desenvolvimento e para polticas pblicas, mas
principalmente, por serem organizaes da administrao indireta, tornando o tema
18
no apenas relevante para cincia, mas tambm inovador, pois a nfase dos estudos
cientficos, conforme levantamento da bibliografia em sua maioria orientada para a
anlise da transparncia na administrao pblica direta. Com a banca examinadora
do projeto de pesquisa houve a delimitao final da questo central desta pesquisa.
A questo central desta pesquisa, no mbito da transparncia dos bancos
pblicos, como se d a implementao da Lei de Acesso Informao (LAI) nos
principais bancos pblicos brasileiros, Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica
Federal (CEF) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Como objetivo geral a dissertao apresenta modelo de estudo de caso
identificando as prticas desenvolvidas nos ltimos anos, em resposta publicao
da Lei de Acesso Informao (LAI) e ao movimento internacional para a
transparncia, assim como, indica possveis fatores positivos, alm de obstculos e
de perspectivas futuras.
Os objetivos esto baseados no estudo de caso exploratrio em vista do
debate do tema da transparncia necessitar, ainda, de muita discusso, e tambm,
por causa do acalorado debate no mbito da transparncia dos bancos pblicos no
Brasil.
Para esta pesquisa foi desconsiderado o Banco Central do Brasil (Bacen)
por se tratar de instituio reguladora, com campo de atuao discrepante dos
bancos analisados aqui. Por este motivo, em geral, estudos sobre bancos centrais
so realizados com base na anlise de um nico caso ou por meio de comparao
entre bancos centrais de diferentes pases.
O foco do trabalho, no entanto, no simplesmente analisar e medir a
transparncia nestas instituies, mas sim a capacidade para fazer frente a este
novo contexto nacional, com a implementao da Lei de Acesso Informao (LAI),
e internacional de divulgao das informaes para escrutnio pblico. De acordo
com Vaz, Ribeiro e Matheus (S/D) ainda no so totalmente conhecidas as
consequncias da nova possibilidade de se materializar a transparncia no setor
pblico, nota-se que novas aplicaes surgem no cenrio internacional, bom como
por parte de setores da sociedade, estes autores apontam dois campos em que a
transparncia objeto de disputa, so eles nas prticas sociais de transparncia e
no seu prprio conceito.
19
Diante da anlise exploratria dos casos de transparncia esta pesquisa

levanta o conjunto de informaes concernente s caractersticas de atuao e de
construo da poltica de transparncia nos bancos pblicos com enfoque nos
regramentos estabelecidos pela Lei de Acesso Informao (LAI).
Como objetivos especficos, apresentam-se:
Descrever o modelo de transparncia implementado nos bancos
pblicos baseado na lgica de mercado;
Identificar o arranjo adotado para adequao Lei de Acesso
Informao (LAI); e,
Apresentar anlise de conflitos existentes entre a Lei do Sigilo
Bancrio e Lei de Acesso Informao (LAI).
Desta forma, com esta pesquisa, se buscou analisar a formulao da
poltica de transparncia e verificar como os Bancos tem se preparado e atuado
diante da Lei de Acesso Informao (LAI).
1.2 Procedimentos Metodolgicos
Foi
realizado
inicialmente
investigao
da
literatura
para
problematizao do tema de transparncia. Aps a construo da problematizao

foi possvel notar a necessidade de retomada dos conceitos de democracia para em
seguida abordar os conceitos de publicidade, prestao de contas e accountability,
e assim, abordar o conceito de transparncia a luz da essncia da democracia e dos
conceitos apresentados. A partir do conceito de governana se faz a vinculao da
transparncia com o objeto desta pesquisa, os bancos pblicos, pois a transparncia
relevante para o sucesso da governana junto aos stakeholders.
Do ponto de vista conceitual da transparncia, uma vez que este tema
necessita de mais debate, foi realizado levantamento de diferentes conceitos para
identificar a quais grupos organizados ou diferentes reas eles representam, e
principalmente, demonstrar conflitos tericos e prticos na estrutura e no uso desses
conceitos.
Foi realizada com esta pesquisa a apreciao do histrico institucional das
trs instituies financeiras em anlise com base em levantamento bibliogrfico.
Para o levantamento do histrico poltico institucional foi analisado basicamente o
20
livro Federal Banking in Brazil: policies and competitive advantages cujo contedo
foi suficiente para destacar as informaes mais relevantes desde a criao de cada
banco perpassando pelos principais momentos histricos do pas com a participao
direta destas organizaes.
Em seguida foi realizado estudo sobre o histrico institucional da
transparncia nas trs organizaes financeiras por meio de anlise dos relatrios
anuais disponibilizados por meio da internet. A ideia consistiu em realizar
levantamento de informaes disponveis em seus relatrios anuais, para identificar
como se deu a evoluo para a transparncia antes e aps a Lei de Acesso
Informao (LAI).
Em seguida, foi levantado por meio Sistema Eletrnico do Servio de
Informao ao Cidado (eSIC) do governo federal, todas as solicitaes de
documentos, dados e informao realizadas no perodo a partir de 2012, entrada em
vigor da Lei de Acesso Informao (LAI) at o dia 9 de dezembro de 2014. A ideia
consistiu em verificar o nvel de transparncia de cada instituio e, ainda, analisar
comparativamente o comportamento das respostas registradas para cada
organizao.
Adicionalmente, o trabalho tambm atuou no levantamento junto aos
bancos, de como a informao estruturada internamente para atender a demanda
de solicitaes externas. A ideia consistiu em verificar se existe classificao de sigilo
de documentos conforme as hipteses dadas pela Lei de Acesso Informao (LAI):
a saber, reservada, sigilosa ou pessoal - nveis de sigilo cuja atribuio do prprio
rgo - e, tambm, quais so os atores institucionais envolvidos nos fluxos de gesto
da informao.
Infelizmente houve a oportunidade de entrevista somente junto ao
BNDES, uma vez que no houve sucesso nas tentativas de contatar os profissionais
do BB e da CEF. Vale destacar que as tentativas de contatar os bancos foram
realizadas com identificao dos objetivos desta pesquisa por meio de canais de
comunicao destas organizaes com a sociedade, Fale Conosco para o BNDES
e CEF, sem resposta no caso da Caixa, e no caso do BB, na ausncia de canal Fale
Conosco, por meio do prprio Servio de Informao ao Cidado (SIC). Mesmo com
a solicitao de realizao de entrevista no texto da mensagem, incluindo-se os
tpicos a serem abordados houve indeferimento do pedido sem qualquer
21
encaminhamento para a possibilidade de realizao de entrevista. Ainda no caso do

BB, por meio do telefone disponibilizado para falar com os profissionais do Servio
de Informaes ao Cidado (SIC), todas as tentativas tiveram a resposta de que
todos os ramais estavam ocupados com a queda da ligao em seguida, no h a
oportunidade de aguardar para ser atendido.
Estas anlises foram realizadas, sempre com base em duas perspectivas
principais, a transparncia ativa e a transparncia passiva. Em resumo, a
transparncia ativa se caracteriza pela disponibilizao de informaes na internet
sem requerimento, o que alm de facilitar o acesso informao, reduz o volume de
solicitaes por meio de invocao da Lei de Acesso Informao (LAI), que ocorre
por meio dos Servios de Informaes ao Cidado (SIC), denominada de
transparncia passiva.
A transparncia ativa (SOUZA et al, 2013) corresponde a ao de tornar
pblica as informaes consideradas de livre acesso. Cabe aos agentes pblicos a
publicao de informaes bsicas, conforme apresentado na legislao vigente.
Estas informaes pblicas devem estar disponveis para acesso, por meio de
equipamentos conectados internet, como computadores, celulares, smartphones e
tablets. Os contedos digitais devem ser disponibilizados em formato aberto, por
exemplo, em tabelas e documentos de texto que podem ser processados
automaticamente por meio de programas de computador no proprietrios, e
contedo sem restrio de uso, com a licena livre. Em resumo, as informaes
disponibilizadas ativamente na internet, alm de facilitar o acesso informao,
reduzem o volume de solicitaes por meio de invocao da Lei de Acesso
Informao (LAI). A Lei de Acesso Informao (LAI) obriga a divulgao de
informaes mnimas para a transparncia ativa nos rgos. Na gesto
administrativa, os rgos so obrigados a disponibilizar estrutura; organograma,
responsabilidades, equipes, endereos, formas de contatos e horrios de
atendimento. Na gesto financeira, repasses, transferncias, receitas, despesas,
execuo oramentria. Em licitaes e contratos, programas, aes, projetos e
obras de construo civil dos rgos e entidades; relatrios, estudos e pesquisas.
Deve-se disponibilizar, tambm, respostas a perguntas frequentes.
A transparncia passiva (ibid.) representada pela forma de como
organizar as informaes pblicas, do ponto de vista da proteo, preservao e
22
fornecimento de informao aos cidados, segundo critrios tcnicos para garantir a

proteo de documentos, dados e informaes pessoais e sigilosas, bem como,
preservar a integridade e autenticidade de documentos ao responder a pedidos de
informao respeitando-se os prazos definidos por lei.
Em ambos os tipos de transparncia, seja na ativa ou na passiva,
preciso considerar a relevncia da poltica de gesto de documentos. No setor
bancrio nota-se em geral produo de informaes para relatrios financeiros e
contbeis. Estas reas so essenciais para a anlise da poltica de prestao de
contas, por exemplo, para adequao ao Novo Mercado ao qual houve adeso do
BB.
O Novo Mercado1 corresponde a regra do mercado financeiro
internacional, no qual, instituies de inmeros setores, inclusive instituies
financeiras, podem aderir, e assim, passarem a ter aes disponveis para
comercializao em bolsa de valores. As regras do Novo Mercado destacam a
maneira de como as informaes da organizao so disponibilizadas, inclusive com
divulgao de informaes financeiras em padro internacional.
No entanto, para o mbito governamental, a transparncia pressupe
aes mais amplas do que a simples publicidade de dados padronizados conforme
regramentos internacionais, incluindo-se a discusso da qualidade e do formato da
informao
ser disponibilizada.
Por isto
na
anlise
das informaes
disponibilizadas pelas instituies financeiras, objeto desta pesquisa, foi utilizado os

oito princpios do Open Government Data2, de acordo com eles os dados devem
apresentar os seguintes requisitos:
1. Completo: dado pblico disponibilizado sem qualquer tipo de restrio,

seja de privacidade, segurana ou controle de acesso;
2. Primrio: dado apresentado da maneira que gerado na fonte, sem
qualquer tipo de modificao ou agregao e com o maior nvel de
detalhamento possvel;
BOVESPA. Novo Mercado: governana corporativa. BM&FBOVESPA, A Nova Bolsa, 2009.

Disponvel em: http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/abmfbovespa/download/Folder_NovoMercado.pdf. Acesso em: 14 Jul. 2014.
2 Open Government Data, 8 Principles. Disponvel em: http://opengovdata.org/. Acesso em: 07 Jul.
2014.
23
3. Atual: dado disponibilizado prontamente, no tempo necessrio para

preservar sua relevncia e/ou atualidade;
4. Acessvel: dado disponibilizado com o objetivo de atingir o maior nmero
possvel de usurios e de alcanar o maior conjunto de finalidades
possveis;
5. Compreensvel por mquina: dado estruturado, da melhor maneira
possvel, para possibilitar processamento automatizado;
6. No discriminatrio: dado disponvel, sem que haja necessidade de
requerimento ou cadastro;
7. No proprietrio: dado disponvel em formato especfico para que
nenhuma entidade detenha controle exclusivo; e,
8. Livre de licena: dado sem nenhuma restrio de direito autoral, patente,
propriedade intelectual ou segredo industrial.
Nesta anlise foi utilizado, tambm, as trs regras de transparncia

referentes a dados governamentais abertos apresentadas por Eaves (2009)3: (i) se
o dado no for encontrado e indexado na web, ele no existe; (ii) se no estiver
aberto e disponvel em formato compreensvel por mquina, ele no pode ser
aproveitado; e, (iii) se algum dispositivo legal no permitir sua replicao, ele intil.
Outra viso considerada nesta pesquisa sobre a necessidade de uma
maior transparncia na burocracia do setor pblico. Segundo a Artigo 19 (2011, p.
22) preciso gerar operaes mais transparentes de todas as formas: dos
procedimentos publicao proativa de comunicaes e documentos, divulgando
posio, nomes de cargos, nmeros de telefone, e-mails e incentivando
investigaes individuais e uma maior acessibilidade aos servidores pblicos.
Ainda segundo a Artigo 19 (1999), em relao ao direito pblico que os
cidados tem de estarem informados e, sobre princpios para a legislao de
liberdade de informao, esta organizao publicou nove princpios para colaborar
com o debate sobre contedo e extenso do direito de acesso informaes
pblicas, so eles:
The Three Laws of Open Government Data. Disponvel em: http://eaves.ca/2009/09/30/three-law-ofopen-government-data/. Acesso em: 07 Jul. 2014.
24
Princpio 1 _ Mxima Divulgao: mxima divulgao de informaes

mantidas por organizamos pblicos garantida como direito fundamental,
como o caso do Brasil;
Princpio 2 _ Obrigao de Publicar: obrigao de publicar documentos
e informaes consideradas essenciais e de significativo interesse
pblico, com alguns requisitos mnimos, por exemplo, de qualquer deciso
ou poltica que afete o pblico conjuntamente com as razes que
motivaram a deciso, bem como do material relevante que fundamentou
a deciso;
Princpio 3 _ Promoo de um Governo Aberto: deve ser promovido
ativamente pelo governo, informar os cidados sobre o seu direito de
promover uma cultura de abertura;
Princpio 4 _ mbito Limitado de Excees: as excees devem ser
claras, e tambm, rigorosamente desenhadas, pois devem estar sujeitas
a rigorosas provas referentes a dano, bem como, a interesse pblico;
Princpio 5 _ Processos para Facilitar o Acesso: corresponde a
informaes processadas rapidamente, e com imparcialidade;
Princpio 6 _ Custos: os custos no devem impedir o cidado de solicitar
a informao de seu interesse;
Princpio 7 _ Reunies Abertas: todas as reunies de organizamos
pblicos, devem ser abertas ao pblico interessado ou que por ventura
venha a se interessar;
Princpio 8 _ Divulgao tem Primazia: lei que no atendam aos
princpios da mxima divulgao ou que tenham inconsistncias devem
ser alteradas ou revogadas; e,
Princpio 9 _ Proteo de Denunciantes: todo indivduo que denuncie
qualquer irregularidade deve ser protegido.
Com base no contexto de transparncia governamental, nas normas

emanadas pela Lei de Acesso Informao (LAI) e na realidade das instituies
financeiras objeto desta pesquisa, este trabalho elencou tpicos para avaliao da
transparncia nos principais bancos pblicos do governo federal, com a proposta de
estruturar a anlise do caso e aprofundar o assunto, ver Anexo I.
25
1.3 Operacionalizao Conceitual

Para realizar a pesquisa das informaes utilizadas nesta pesquisa houve
levantamento de informaes em quatro perspectivas principais (i) transparncia
ativa, (ii) implementao da poltica de transparncia e da Lei de Acesso
Informao (LAI), (iii) conflitos presentes no processo, e (iv) regulamentao do
sigilo.
No mbito da transparncia ativa houve nfase para os seguintes
aspectos.
Informaes disponveis no portal dos bancos.
Forma de disponibilizao de documentos, dados e informaes
(dados desagregados / dados brutos / dados abertos / disponveis
para leitura por mquina).
Informao disponvel com facilidade para ser encontrada pelos
usurios.
Impacto da implementao da Lei de Acesso Informao (LAI)
(ampliao ou reduo da disponibilidade de documentos dados e
informao).
Esforos para aperfeioamento da transparncia ativa.
No mbito da implementao da Lei de Acesso Informao (LAI) houve
nfase para os seguintes aspectos.
Processos no mbito gerencial para implementao da poltica de
transparncia.
Recursos de infraestrutura, de recursos financeiros e de recursos
humanos para a implementao da poltica de transparncia.
Capacidade de processos de produo e de disponibilizao de
informao aberta.
J no mbito de conflitos inerentes ao processo de implementao da
poltica de transparncia dos bancos houve destaque para os seguintes itens.
Caminhos percorridos no perodo anterior Lei de Acesso
Informao (LAI).
Poltica de transparncia passiva.
Dilemas para a implementao da Lei de Acesso Informao
(LAI).
26
Impacto da Lei de Acesso Informao (LAI) nos bancos pblicos

(reao LAI / participao e controle social).
E no mbito da regulamentao do sigilo houve destaque para o seguinte
item.
Classificao de documentos sigilosos conforme Art. 45 do Decreto
Federal n 7.724/2012.
O estudo mais aprofundado do conceito de transparncia essencial e
necessrio ao aperfeioamento do estudo do tema da transparncia e o olhar para
organizaes da administrao pblica indireta com foco na problematizao
apresentada traz novas informaes inerentes a este assunto.
Em resumo, este Captulo I traz a problematizao do tema de
transparncia nos mbitos nacional e internacional bem como ressalta a relevncia
dos objetos desta pesquisa.
Com esta introduo inicial foi possvel identificar a necessidade de mais
discusso sobre o tema da transparncia, esta constatao, com a contribuio
efetiva do debate em nvel internacional despertou a necessidade de trabalhar o
tema de transparncia com mais profundidade, desde o olhar mais acurado dos
conceitos de democracia, percorrendo os conceitos de prestao de contas,
publicidade e accountability. Estes contedos esto presentes no Captulo II.
Verificou-se a importncia dos bancos pblicos como instrumento para a
implementao de polticas pblicas, bem como da necessidade de se trabalhar o
contexto histrico, e tambm, da caracterstica destas organizaes em utilizar
mecanismos da rea financeira e contbil para prestao de contas, estes contedos
esto presentes no Captulo III.
No Captulo IV, foram feitas as anlises e consideraes a partir de todos
os dados obtidos por meio do levantamento documental realizado para os trs
estudos de caso, bem como, de elementos trazidos pela entrevista realizada junto
ao BNDES.
Nas consideraes finais, retoma-se toda a discusso desde os fatores
elencados com o estudo bibliogrfico do conceito de transparncia em suas variadas
formas, at o dilema de operacionalizao de legislaes de sigilo e transparncia
com conceitos essencialmente divergentes e as reflexes acerca de descobertas
sobre o conceito de transparncia.
27
CAPTULO II - REFERENCIAL TERICO E APRESENTAO CONCEITUAL:

DEMOCRACIA,
DIFERENTES
PERSPECTIVAS
DO
CONCEITO
DE
TRANSPARNCIA, GOVERNANA E POLTICA INCREMENTAL
No Brasil, a busca por melhores desenhos institucionais e de prestao

de servio teve origem em meados da dcada de 80, poca na qual se concentrou
os diversos avanos para a construo do Estado Democrtico de Direito, durante o
perodo de redemocratizao, culminado na Constituio Federal de 1988 considerada a constituio cidad. Como resultado deste processo foram reforados
os princpios democrticos, em contraponto ao perodo anterior, o da ditadura militar
(ABRUCIO, 2014).
Os princpios democrticos igualados aos conceitos da transparncia e da
publicidade tiveram como marco histrico as bases estabelecidas pela Constituio
Federal de 1988, instrumento legal responsvel pelo modelo de democracia vigente
no Pas. Nela foi ressaltada a cidadania e os requisitos necessrios para o exerccio
dela, dentre os quais, a necessidade de transparncia da administrao pblica, em
seu Art. 5, Inciso XXXIII, no qual observa-se que
(...) todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu

interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
Em perodo posterior Constituio, observa-se o processo de garantia

dos direitos previstos nela, gerando uma mirade de desafios para a administrao
pblica que aos poucos se reestrutura para garantia da cidadania e para atender
novas demandas da sociedade.
Com este processo, de acordo com Abrucio (op.cit.), entra na pauta a
necessidade do aumento da eficincia por meio da introduo de formas inovadoras
de gesto. Assim, se constri no Brasil uma agenda de longo prazo em torno da
gesto pblica, chamada de Reforma do Estado com a proposta de fortalecer as
mudanas
implementadas
com
atual
Constituio,
destacando-se
democratizao do Estado, descentralizao em resposta ao perodo de centralismo
28
poltico e a profissionalizao da burocracia que respondia a crise do Estado e as

exigncias da sociedade decorrentes do cenrio na poca.
Abordada na literatura a partir dos anos oitenta, a reforma do Estado
evidencia, dentre outras demandas, a necessidade de democratizao entre o
Estado e a sociedade, juntamente com a ampliao de mecanismos de
responsabilizao do poder pblico que influencia diretamente no tema de
transparncia, de acordo com a organizao Artigo 19 (2011, p. 22) as reformas do
servio pblico tambm podem profissionalizar e despolitizar a operao de leis de
acesso.
O aumento da divulgao das aes governamentais contribui para o
fortalecimento da democracia na medida em que aos cidados (independentemente
de participarem de grupos polticos) so disponibilizadas mais informaes pblicas
das quais lhe interessam ou que porventura venham a interessar.
Embora a transparncia apresente gama de novas possibilidades para a
administrao pblica, tendo como alicerce o uso de novas tecnologias e
possibilidades oriundas da criao e desenvolvimento da internet, presume-se que
ainda h resistncia abertura de dados aos cidados, em alguma medida, por meio
da cultura das organizaes enrijecidas ao longo do tempo, ou por receio das
consequncias ao se disponibilizar dados para avaliao de diversos atores.
Na melhoria da relao entre cidados e poder pblico essencial o
aprofundamento da democracia para implementao da modernizao do Estado e
da transparncia. A democracia prev a participao poltica de diferentes atores da
sociedade e quanto mais atores envolvidos pressupe-se que mais democrtica a
ao pblica.
A democracia instituio das mais relevantes, pois seria difcil imaginar
o Estado Social sem a participao poltica de diferentes atores da sociedade.
Problematizando o que seria um ambiente democrtico, Schmitter e Terry Lynn
(1991) enfatizam que a democracia no consiste em um conjunto nico de
instituies, o ambiente diverso, consequncia de estruturas de Estado e polticas
pblicas distintas. A democracia um sistema de governana no qual os
governantes esto submetidos a accountability dos cidados.
Dado o contexto de ambiente diverso, formado por diferentes conjuntos
de instituies, a transparncia interage com cada uma delas de maneira muito
29
peculiar. A transparncia surge em alguma medida como resultado do

aperfeioamento destas instituies, ao mesmo tempo em que no necessita delas
para ser implementada. Embora seja recomendvel que a transparncia caminhe
junto da democracia, contraponto do autoritarismo, e de acordo com o momento
democrtico vigente no Pas, esta pesquisa considera sempre a relevncia da
transparncia no ambiente democrtico como enfatizado no Captulo II. Entende-se
para esta pesquisa que somente em ambiente democrtico e social possvel
trabalhar o tema da transparncia em sua plenitude.
Para Grau (1997, p. 216) a configurao do aparelho estatal sob enfoque
sociocntrico requer o controle pelos cidados, um Estado inteligente, pressupe
a abertura e a adaptabilidade aos agentes sociais considerando-se as novas
condies scio econmicas, emergindo a necessidade de deliberao pblica para
o modo de organizao que possibilite tal controle.
Em meados da dcada de 90 Bresser Pereira apud Nuria Cunill Grau
(1998, p. 151) salienta a necessidade da publificao da administrao pblica, em
outras palavras, ao se tornar pblica a mquina estatal, tem-se a ideia de realar a
necessidade de rearticulao da relao entre Estado e sociedade para combater a
(i) captura do corpo burocrtico por interesses privados, (ii) a atuao auto referida
da burocracia, (iii) a falta de responsabilidade pblica e a (iv) ineficincia estatal.
Como reforo afirmao de Bresser, Levy (In: Kondo et al, 2002, p. 5),
enquanto Secretria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
afirma que:
Existe o reconhecimento de que o fortalecimento da transparncia e o

combate corrupo no setor pblico - alm de atenderem a um imperativo
da democracia - repercutem decisiva e favoravelmente sobre o
desenvolvimento econmico e constituem importantes elementos para o
incremento da confiana nos governos.
Enfatizado
por
Grau
(2006,
p.
263)
responsabilizao
na
administrao pblica provoca certo incmodo, no entanto, ao se considerar a

necessidade de legitimar a arbitrariedade daqueles que exercem o poder em nome
dos cidados, emerge a necessidade da prestao de contas para que o poder seja
democrtico. O conceito parte do princpio de que no basta apenas derivar de fontes
30
legtimas, mas necessrio que o exerccio seja tambm legtimo, partindo-se do

princpio, da possibilidade de sua justificao, e tambm, da contestao por outros.
A possibilidade de contestao possui suas condicionalidades, uma delas
representada basicamente na dependncia de maior ou menor grau de
disponibilidade de dados e informaes do poder pblico, a partir dos quais os
cidados possam consultar informaes de interesse e, assim, checar a qualidade
das aes do Estado. Somente com a informao disponvel possvel verificar se
os resultados so satisfatrios, uma vez que no sistema poltico brasileiro os
cidados delegam responsabilidade para seus representantes.
Com intuito de explorar melhor o tema da transparncia essencial
observar encaminhamentos desta discusso no cenrio internacional. Em princpio
verifica-se que ainda h muito debate a ser realizado sobre qual seria a melhor forma
de se materializar a transparncia. Dentro deste contexto existem discusses
apresentadas por Meijer (2009) na qual h o debate de trs formas para se visualizar
a transparncia a pr-moderna, a moderna, e a ps-moderna. Na viso prmoderna,
se
argumenta
que
formas
unidirecionais,
estruturadas
descontextualizadas de transparncia por meio da internet podem gerar perda de

confiana da sociedade, nesta viso as relaes tradicionais, como por exemplo, de
tradicionais mecanismos de confiana como contato pessoal so mais importantes.
J na viso moderna a transparncia difundida por computadores, acredita-se
que a tecnologia informa melhor os cidados e contribui para a racionalizao da
sociedade. E por fim, na viso ps-moderna acredita-se em diferentes formas de
realizao da transparncia sendo este grupo o mais favorvel diversidade. Este
autor conclui sobre a necessidade de se debater qual tipo de transparncia se quer
para o setor pblico diante de novas tecnologias disponveis como a internet.
Segundo Meijer (2012) o tema da transparncia ganhou ainda mais
visibilidade por meio do site Wikileaks, principalmente a partir das informaes
governamentais confidenciais disponibilizadas ao escrutnio pblico. A partir deste
caso o tema da transparncia deixou de ser um tema inconveniente para se tornar
um tema de muito interesse, em pouco tempo, o mundo todo j estava focado na
transparncia governamental. Por outro lado, embora diferentes atores polticos
estejam evidenciando o tema da transparncia governamental, ainda h poucos
estudos acadmicos sobre este tema.
31
A evoluo do estudo da transparncia essencial, pois ainda h muito

que debater, de acordo com Meijer (2013) mesmo que muitos pases tenham
avanado em relao ao tema da transparncia ainda h muita variedade de nveis
no que se refere a qualidade das polticas, alm disto, a transparncia governamental
construda por meio de interaes complexas diante da variedade de atores
polticos e sociais com perspectivas diferentes, em meio ambientes formais e
informais diante de novas tecnologias existentes e em evoluo.
Demonstrada a complexidade do estudo do tema da transparncia
apontada na literatura internacional, cabe verificar quais so os desafios enfrentados
por diferentes pases para a efetivao de suas leis de acesso informao pblica,
instrumento utilizado pelos stakeholders para regularizar ou at mesmo potencializar
a transparncia pblica. Segundo Anglico (2012, p. 82) poucos pases africanos
possuem lei de acesso informao. Na Amrica Latina, h destaque para a forma
de como realizada a implementao das leis de acesso informao que pode
melhorar a efetividade da administrao pblica. J o problema de se entregar o
prometido pelas leis de acesso informao est presente tambm na Europa, no
apenas em regies de baixo desenvolvimento econmico. Os maiores desafios
enfrentados por pases citados em seu estudo so a pouca atuao da sociedade
civil, ausncia de rgos dedicados exclusivamente ao direito informao,
problemas de comunicao e divulgao, receio de retaliao governamental na
execuo da lei, pouca punio e ausncia de lideranas polticas.
Nota-se que muitos so os desafios para a implementao de lei de
acesso informao em pases de diferentes continentes, pois demanda
mobilizao da sociedade civil, manuteno de rgos com plena autonomia de
interveno em toda a administrao pblica, responsabilizao, conscientizao e
a superao de barreiras culturais.
Ao se olhar para a transparncia dos bancos pblicos no Brasil verificase, antes de qualquer coisa, que esta tem sido direcionada em muitos pases mais
por meio de normatizaes oriundas da rea do setor de contabilidade financeira do
que de orientaes governamentais. De acordo com Lima e Andrezo apud Binnie
(2011, p. 100) nos Estados Unidos a Securities and Exchange Commission (SEC),
reguladora do mercado de capitais, exige elevado grau de transparncia que inclui
a divulgao dos volumes e das taxas praticadas em relao aos ativos que rendem
32
juros e passivos que pagam juros, bem como de suas variaes saldos,
movimentaes, entre outras, que possibilitam aos agentes econmicos variadas
possibilidades.
No Reino Unido de acordo com a Financial Standards Foundation (2009)
apud Binnie (ibid., 102) a Financial Stability Authority (FSA), principal agncia
reguladora do mercado, estabelece sistema padronizado de informaes
financeiras e de compliance, devendo as informaes financeiras serem publicadas
conforme Princpios de Contabilidade Geralmente Aceitos, em ingls, General
Accepted Accounting Principles (Gaap) princpios contbeis geralmente aceitos, e
para bancos de capital aberto das normas internacionais de contabilidade da
International Financial Reporting Standards (IFRS), cuja finalidade, em resumo,
desenvolver para o interesse pblico conjunto unificado de normas contbeis globais
de contabilidade de alta qualidade, compreensveis, transparentes, e que permitam
a comparabilidade e a convergncia de normas nacionais e internacionais de
contabilidade.
Na Alemanha segundo Binnie (ibid., p. 104) tambm h a observncia de
padres contbeis internacionais das IFRs, embora o Gaap alemo, alinhado com
diretrizes estabelecidas na Unio Europeia, tenha algumas discrepncias em relao
ao International Accounting Standards Board (Iasb), cuja finalidade a definio e
emisso das normas de contabilidade agora denominadas International Financial
Reporting Standards (IFRS).
No Japo segundo Binnie (ibid., p. 106) h projeto especfico entre o
rgo regulador daquele pas em conjunto com o Iasb para acelerar o processo de
migrao do Gaap japons para as IFRS.
J na China de acordo com a Financial Standards Foundation (2009)
apud Binnie (ibid., p. 108) embora os padres sejam compatveis com as IFRS, h
preocupaes no mbito da qualidade e da confiabilidade das informaes
prestadas.
No caso do Mxico segundo Binnie (ibid., p. 110) foi desenvolvido padro
contbil aplicvel aos bancos conforme normas das IFRS, mas diferente do Gaap
mexicano. Nota-se da necessidade de se atender as normas internacionais.
33
E, por fim, no Chile de acordo com Binnie (ibid., p. 112) o padro

financeiro aplicvel aos bancos, tambm, segue padro das IFRS, embora apresente
algumas diferenas.
Para completar o cenrio internacional que regulamenta a transparncia
das organizaes financeiras por meio da contabilidade financeira (Biondi, 2014) h
mobilizao na Unio Europeia para o desenvolvimento de construo de padres
contbeis internacionais especficos para a administrao pblica, como resultado
da mescla da contabilidade pblica em diferentes pases e contabilidade privada.
Esto em estudo (ibid.) os modelos de contabilidade da Frana, Finlndia,
Reino Unido e Nova Zelndia, com base em quatro perspectivas: (i) nova
padronizao contbil, (ii) adequar base de contabilidade, (iii) formas de
representao e gesto de dvida pblica, e (iv) avaliao da sustentabilidade
financeira por meio do saldo lquido do ativo e do passivo. Porm algumas questes
esto em aberto, como por exemplo, a indefinio de quem ter a responsabilidade
de fazer o papel realizado hoje pelo Iasb na administrao privada. Outra questo
sobre a relao entre regime de caixa e regime de competncia com nfase para o
passivo do balano, pois o setor pblico possui suas peculiaridades, como por
exemplo, o recurso de dvida soberana recorrentemente utilizado. Por fim, outro
exemplo a despesa pblica que no coberta pelo ativo circulante, mas por
receitas futuras e futuros emprstimos.
Com este balano inicial referente ao tema da transparncia, incluindo
anlise de textos nacionais e internacionais, nota-se que a temtica da transparncia
necessita de mais debate para superar tanto os obstculos de ordem conceitual
quanto obstculos para implementao de polticas de transparncia. Os diferentes
pontos de vista de muitos atores interessados na transparncia governamental
direciona o debate para tantos ngulos diferentes, o suficiente para tornar o debate
neste tema ainda mais complexo. Em boa parte dos artigos analisados verificou-se
que o termo transparncia tambm muito utilizado de forma secundria para
complementar outros assuntos dos mais variados seguimentos da administrao
pblica. O termo utilizado de forma superficial como assunto incontestvel sem a
necessidade de debate.
Nesta pesquisa entende-se a transparncia como campo de pesquisa
principal, para, a partir do estudo do tema da transparncia, analisar o objeto
34
emprico a luz das teorias. A ideia de incluir o tema da transparncia como pauta
relevante da gesto pblica, no simplesmente apresentar a transparncia como
plano de fundo ou tema considerado, por si s relevante, sem que haja a
necessidade de se apresentar uma discusso mais aprofundada.
Como ser apresentado no Captulo II, o Brasil se insere aos poucos no
cenrio internacional de transparncia. Com a publicao de sua lei de acesso, todas
as organizaes da administrao pblica brasileira, de todas as esferas e nveis,
foram obrigadas a implementar o Servio de Informao ao Cidado (SIC), rgo
com a competncia de executar a transparncia, bem como de incluir as mudanas
necessrias para se adequarem s exigncias da lei.
O Brasil teve forte apelo da sociedade organizada e militantes do tema
por mais transparncia da administrao pblica. Em meio a este debate, aps a
implementao da Lei de Acesso Informao (LAI), na tica dos principais bancos
pblicos, ganha notoriedade a dicotomia entre a capacidade de gerir, atrair e aplicar
alto volume de investimento, mediante a baixa capacidade institucional dos mesmos
em ser transparentes alm de fatores limitantes.
Para o aprofundamento desta discusso h relevante estudo de
Methenheim (2010) explorado no Captulo III desta pesquisa sobre os trs bancos
pblicos analisados.
O tema da transparncia dos bancos pblicos se torna ainda mais
relevante uma vez que o governo brasileiro passou a usar cada vez mais os bancos
pblicos para o fomento de polticas pblicas em diversas reas da economia,
conforme citao de estudo do IPEA, (2010, p. 23):
O governo federal passou a utilizar seus bancos pblicos, notadamente o
Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para viabilizarem uma
ampliao do crdito, estimulando um ciclo de investimentos no incio da
dcada os bancos pblicos ofertavam pouco mais de 25% do crdito total
da economia, e em fevereiro de 2010 chegaram a ofertar 41% e, dessa
forma, mantendo o nvel de atividade e do emprego em patamar elevado.
Somente o BNDES realizou desembolsos ao setor produtivo, com vistas
expanso da formao bruta de capital fixo, entre 2003 e 2009, no montante
acumulado de R$ 510,3 bilhes (a preos de 2008).
Uma questo a ser considerada nesta pesquisa se vultosos recursos

so direcionados para investimentos em diferentes reas da administrao pblica,
35
sem a devida transparncia para a sociedade. Este questionamento passou a

compor esta pesquisa em vista do caso destacado por Felkerson (2011) do Federal
Reserve responsvel por socorrer o sistema financeiro durante a crise de 2007-2009,
como fornecedor de recursos em ltima instncia, no qual houve incerteza sobre o
montante de recursos pblicos injetados no sistema financeiro. A Bloomberg,
segundo o autor, estimou montante de 7,77 trilhes de dlares, por outro lado, em
estudo realizado pela Fundao Ford, partindo da anlise mais detalhada dos dados
brutos estimou-se o montante de gastos utilizados pelo Federal Reserve em torno
de 29 trilhes de dlares aproximadamente dois PIBs americanos. A discrepncia
entre os montantes apresentados reforam ainda mais a necessidade de discusso
da transparncia das operaes dos bancos pblicos.
O objeto banco pblico representado nesta pesquisa por BB, CEF e
BNDES, aliado ao tema da transparncia envolve uma mirade de interesses com
diversos atores polticos, dentre os quais, podemos destacar os principais, a saber,
o governo, as empresas da iniciativa privada, militantes do tema da transparncia incluindo-se rgos de pesquisa, Organizaes da Sociedade Civil (OSC) e
sociedade, conforme figura:
Figura 1: Rede de atores / stakeholders do objeto de estudo desta dissertao
Fonte: Elaborado pelo autor a partir da literatura estudada.
36
Segundo IBASE4, o BNDES, em particular, considerado termmetro do

modelo de desenvolvimento do Pas. Portanto, na viso desta entidade precisa se
ajustar Lei de Acesso Informao (LAI), pois mais do que uma obrigao legal
o banco tem dever cvico neste sentido. Trata-se de um banco pblico e, portanto,
com compromissos ticos com a populao. E ainda salienta:
Com a parceria da Plataforma BNDES, Rede Brasil e Rebrip, o Ibase

considera que o banco deve deixar bem claro as razes de suas escolhas
de financiamento e, a partir do momento de deciso, dar publicidade ao
passo a passo dessas transaes, demonstrando, assim, o desejo de que
os brasileiros no s estejam a par de suas aes como tambm possam
influenci-las.
J a CEF est entre os principais rgos do governo federal, em se

tratando do nmero de solicitaes dos Servios de Informao aos Cidados (SIC).
A relevncia deste objeto para o debate da transparncia se d tambm
pelo fato dos Bancos Pblicos serem uma espcie de rgo hbrido, uma vez que
atuam tanto no campo do mercado privado quanto no campo pblico. Como
exemplo, o BB, apesar de brao Estatal presente no mercado bancrio possui aes
na Bolsa de Valores, e por isto, teve de aderir as regras do Novo Mercado.
Os bancos pblicos representam importante funo no cenrio poltico
nacional, de acordo com Mettenheim (2010, p. 144)
(...) bancos pblicos permanecem no centro da economia poltica brasileira.

Estes bancos j forneceram vrias opes para gesto governamental. Se
tomarmos, em sequncia, desde 1994: ajudaram a evitar o retorno de alta
inflao; depois ajudaram a induzir reformas fiscais e administrativas nos
estados e municpios; e, finalmente, asseguraram o fluxo de crdito para
evitar recesses e amenizar os ajustes s crises financeiras que tanto
marcaram o perodo ps-Plano Real. Os bancos pblicos tambm serviram
de canal para polticas sociais novas como o Programa Bolsa Famlia e o
Carto Cidado da Caixa Econmica Federal (CEF).
Um impedimento ao acesso s informaes de contratos de instituies

financeiras se d com a Lei Complementar n 105, de 10 de janeiro de 2001, que
dispe sobre o sigilo das operaes de instituies financeiras. Conhecida como
Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas - IBASE. Disponvel em:

http://www.ibase.br/pt/2013/07/ibase-na-luta-pelo-direito-a-informacao/. Acesso em: 07 Jul. 2014.
37
Lei do Sigilo Bancrio questionada por diversos atores, principalmente, pela

sociedade organizada e pela comunidade acadmica.
Os principais bancos brasileiros utilizam tambm desta legislao para
implementao da Lei de Acesso Informao (LAI), assim, mantem em sigilo dados
de empresas privadas com contratos de financiamento, como contraponto j existe
mobilizao para ampliar o acesso a dados do setor privado em contraponto s
polticas desta natureza. A Access Info5 disponibiliza em seu site um debate que
relaciona a questo da ampliao do acesso s informaes empresariais at para
o setor privado com a justificativa do combate corrupo, pois com mais
informaes das empresas privadas, pode-se, alcanar o ajuste fiscal, identificar
influncias no poder, rastrear envolvidos em violaes dos direitos humanos e
ambientais. A ideia defendida pela Access Info, com base nas discusses ocorridas
na Europa que se possa ampliar o acesso em torno das atividades de negcios,
com a ampliao da disponibilizao de registros das empresas privadas para o
pblico.
Segundo Spink (2013), o BNDES est sujeito superviso pblica, por ter
sua poltica e seu conselho de administrao sujeitos aprovao presidencial e
ministerial, embora possua estatuto jurdico de uma empresa privada e de um banco
comercial voltado para os stakeholders. Em resposta aos pedidos de informao, o
BNDES tem argumentado continuamente que no pode fornecer informaes
detalhadas sobre os emprstimos de clientes do setor privado com base na Lei do
Sigilo Bancrio e, portanto, poderia sofrer aes judiciais decorrentes de questes
de divulgao da estratgia de negcios. O banco, argumenta ainda, que s
exigido pelo regulamento de relatrios fiscais de negcios padro e de arquivo para
cada um de seus emprstimos: o nome do destinatrio, o nmero de registro da
empresa, um ttulo breve e quantidade. J as informaes referentes ao setor
pblico so de mais fcil acesso, por serem tambm, exigidas por procedimentos de
regulao da contabilidade pblica. Ainda segundo este autor.
Access Info. Disponvel em: http://www.access-info.org/en/business-transparency. Acesso em: 08

Jul. 2014.
38
O banco tem procurado tranquilizar a opinio pblica, afirmando que aplica

os critrios tcnicos mais rigorosos para as suas operaes de crdito, que
o seu pessoal altamente treinado, que h respeito as exigncias federais
sobre a aprovaes ambientais, e que no seu processo de tomada de
deciso h garantia de independncia tcnica (SPINK, 2013).
Nota-se com a apresentao desta breve introduo que o tema de transparncia na

administrao pblica permeia uma srie de assuntos oriundos da gesto pblica
mais recente; no por acaso, este campo contribui ou caminha em paralelo com
assuntos diretamente correlacionados como democracia, accountability, prestao
de contas, governana, combate corrupo e gesto pblica.
2.1 Democracia: a Essncia para a Evoluo do Estado Moderno
A transparncia da administrao pblica est diretamente relacionada

com o desenvolvimento e consolidao do regime democrtico, por isto, esta
pesquisa enfatiza os conceitos de democracia de diferentes autores com notvel
relevncia naqueles cuja informao essencial para o avano da relao
Sociedade e Estado, pois a informao est no centro do debate referente
democracia. Como afirma Kant,
(...) se unicamente por meio da publicidade como podem alcanar o seu

fim, o porque se adequam ao fim geral do pblico (a felicidade), e a tarefa
prpria da poltica estar de acordo com este fim (fazer com que o pblico
esteja contente com a sua situao). Se somente mediante a publicidade
se pode conseguir este fim, ou seja, mediante a eliminao de toda
desconfiana (...) (KANT, 2006, p. 115-116).
Desde h muito tempo a tenso entre governantes e governados

consiste em um dos maiores desafios para a administrao pblica sendo a
sociedade financiadora do Estado para o mesmo garantir direitos aos cidados por
meio da prestao de servios e/ou regulaes por instituies slidas e imparciais.
Naturalmente tamanha responsabilidade requer uma estrutura robusta e um volume
de recursos bastante considervel. Dada a peculiaridade da relao entre Estado e
Sociedade aliada aos significativos desafios sociais, inmeros so os estudos com
39
o intuito de contribuir para o aperfeioamento da administrao pblica sempre muito

questionada.
Antes de iniciar a discusso sobre a relevncia da democracia para o
Estado Moderno e sua relao com a transparncia vale ressaltar que a
transparncia no depende da democracia, pois existe hiptese de regime autoritrio
e ao mesmo tempo transparente. Embora exista esta possibilidade, com esta
pesquisa se pensa a relevncia da transparncia desenvolvida sempre em um
ambiente democrtico. Nesta seo ser apresentado como o ideal a democracia
cunhada por autores consagrados, que requer sempre em alguma medida um
elevado nvel de transparncia, iniciando com Marx.
Para Marx (1986), a Comuna de Paris na Guerra Civil da Frana,
representou o avano irresistvel para o comunismo abrindo a possibilidade para a
verdadeira democracia, baseada no domnio poltico da maioria representada pelo
proletariado. O velho poder Estatal de carter repressivo foi combatido violentamente
pela revoluo com o objetivo de substitu-lo por outro, novo e verdadeiramente
democrtico (Engels, 1986 apud Marx).
Segundo Marx (op.cit.) a verdadeira democracia a do proletariado
baseada na luta de classes sendo a maioria, o proletariado, o grupo mais bem
preparado para assumir a responsabilidade de governar.
A ideia de o proletariado ser protagonista na administrao pblica
contribui para demonstrar a relevncia da participao da maioria da populao no
processo decisrio. Esta possibilidade muda substancialmente a forma de se
governar, uma vez que a partir disto tem-se a necessidade de oferecer subsdios
necessrios para a participao efetiva da populao, tornando a transparncia
essencial neste processo.
Neste sentido h a obrigatoriedade de ocorrer transparncia efetiva no
poder pblico, caso contrrio, muitos seriam os entraves para a participao e
controle do Estado pela sociedade.
O conceito de luta de classes apresentado por Marx contribui para iluminar
o cenrio de tenso constitudo hoje entre grupos acadmicos e organizaes da
sociedade civil frente poltica de transparncia dos bancos pblicos.
Na crtica ao sistema democrtico, para alm da ideologia democrtica
enfatizada por Marx, o autor Tocqueville apresenta o risco denominado por ele como
40
tirania da maioria. A argumentao se baseia nos riscos que a democracia

representa para a liberdade.
Para Tocqueville (1977) o conceito de democracia est intimamente
relacionado com o desenvolvimento da igualdade, a ideia de nivelamento entre as
pessoas, no sentido de abolio de todos os tipos de privilgios, igualdade de
condies, pois no h diferena natural e fundamental entre as pessoas. A situao
se torna mais democrtica quanto maior for o avano da igualdade. Para o autor a
democracia, como desenvolvimento gradual e progressivo da igualdade, um
processo inevitvel e irresistvel no adianta ser inimigo da democracia, pois
querer deter a democracia seria como que lutar contra o prprio Deus soberano
(ibid., p. 14) o que est em risco mesmo o processo de desenvolvimento da
liberdade. Entende-se como liberdade a competncia de escolher com clareza e
viver sem nenhuma forma de constrangimento.
O desenvolvimento da igualdade gera tambm o individualismo nas
sociedades democrticas, pois ela promove o isolamento do cidado, que passa a
se interessar por si, por sua famlia e amigos, fazendo com que crie uma pequena
sociedade particular, tornando-se indiferente vida poltica, neste sentido, a questo
da transparncia ativa fundamental. Ao mesmo tempo, Tocqueville admite que
admira a igualdade pelo fato dela produzir nas pessoas o desejo de independncia
poltica, j aqui, a transparncia passiva fundamental.
No contexto em que minorias so excludas, ocorre naturalmente, a
formao de associaes de grupos no participantes, estes so importantes para
representao da opinio popular de todos os grupos, por isto, vs em quando
influenciam as decises governamentais. As associaes so importantes para a
manuteno da liberdade, pois representam o desejo de uma parcela da sociedade
excluda.
Ter liberdade sem qualquer tipo de constrangimento significa, tambm, ter
acesso s informaes necessrias para o cidado entender como so empregados
os recursos oriundos do pagamento de impostos, avaliar a qualidade das aes
governamentais e no momento oportuno escolher seus representantes conforme
suas preferncias.
Enquanto Tocqueville evidencia problemas da tirania da maioria que
coloca em risco a liberdade, dado o avano inevitvel e irresistvel da democracia
41
(igualdade), Marx ressalta o avano do comunismo como a oportunidade para a

verdadeira democracia com o domnio da maioria a classe do proletariado. O
protagonismo do proletariado destacado por Marx e a importncia da liberdade
ressaltada por Tocqueville ratificam a necessidade de um Estado cada vez mais
responsivo frente ao cidado para abrir oportunidades de participao dos cidados
na poltica e municiar os contribuintes das informaes de que necessitam para
tomarem suas decises com mais liberdade possvel.
O autor contemporneo Schumpeter critica os autores clssicos ao
afirmar que suas teorias consistem em ideologias do imaginrio ideal, para ele o bem
comum no existe, pois indivduos e grupos possuem anseios diferentes. Por outro
lado, sua teoria complementa em alguma medida a construo de Tocqueville
referente necessidade de participao de todos os indivduos. Schumpeter
argumenta acerca da democracia ao afirmar que o
(...) mtodo democrtico o arranjo institucional para se chegar a certas

decises polticas que realizam o bem comum, cabendo ao prprio povo
decidir, atravs da eleio de indivduos que se renem para cumprir-lhe a
vontade (ibid., p. 305).
Em sua crtica a doutrina clssica afirma Schumpeter (ibid., p. 306 e 307)

que no h bem comum inequivocamente determinado que o povo aceite ou que
possa aceitar por fora de argumentao racional, pois para diferentes indivduos
e grupos o bem comum provavelmente significar coisas muito diferentes, mesmo
que o bem comum seja suficientemente bem definido, ainda assim no se teriam
solues que atendessem aos anseios individuais de todos.
Como entender a complexidade intrnseca ao termo bem comum e como
poderia o prprio povo decidir por meio de eleies individuais, na construo de um
arranjo institucional, para um mtodo democrtico que seja capaz de chegar a
decises polticas que realizam o bem comum, sem a existncia de transparncia
de informaes pblicas acessveis aos cidados?
Nota-se com este autor o respeito s individualidades para a construo
de arranjo institucional na mesma perspectiva de Benevides (op.cit.), na qual, se
considera o cidado como criador de direitos para abrir novos espaos de
participao poltica, o cidado protagonista, dentro de suas peculiaridades, por
42
isto, utiliza-se neste projeto os princpios do Open Governnment Data e os princpios

da Artigo 19 citados na metodologia, pois justamente com eles que possvel
pensar na garantia dos diferentes anseios de indivduos e grupos.
Ao avanar na discusso sobre a democracia tendo em vista um regime
poltico possvel, a poliarquia, Dahl (1997) inicia sua argumentao ao questionar
quais seriam os fatores que possibilitariam ou impediriam a criao de um meio no
qual os opositores possam formar partidos polticos em eleies livres e idneas.
Os cidados plenos precisam ter espao para formular suas preferncias
e express-las por meio da ao individual e coletiva destaca-se, ento, a
necessidade dos conceitos de liberalizao popularizao e democratizao,
condies necessrias para a democracia, na qual um nmero grande de pessoas
possa expressar suas opinies.
A primeira dimenso de Dahl (ibid.) a contestao pblica e a segunda
dimenso est baseada no direito de participao, mas para o autor, a contestao
pblica no necessariamente democracia plena, assim seria necessria uma
terceira dimenso mais desenvolvida, a democracia plena, no entanto, so poucos
os pases que podem desenvolver a terceira dimenso, pois estes precisariam ser
plenamente desenvolvidos. Como o desenvolvimento mais avanado est presente
em poucos pases, o autor se baseia nas duas primeiras dimenses, tambm porque
segundo ele nenhum sistema mundial pode ser considerado uma democracia plena:
(...) nenhum grande sistema do mundo real plenamente democratizado, prefiro
chamar os sistemas mundiais reais (...) de poliarquias (ibid., p. 31).
Como o autor considera no existir a democracia plena, utiliza o conceito
de poliarquia para apresentar um contexto de regimes parcialmente democrticos,
regimes regularizados em parte com abertura a contestao pblica, um regime
fortemente inclusivo, como mostra o trecho a seguir:
As poliarquias podem ser pensadas ento como regimes relativamente

democratizados, ou, em outros termos, as poliarquias so regimes que
foram substancialmente popularizados e liberalizados, isto , fortemente
inclusivos e amplamente abertos contestao pblica. (ibid., p. 31).
43
Dahl (ibid., p. 26) destaca trs requisitos bsicos para os cidados terem
oportunidades plenas, quanto responsividade do governo frente aos anseios dos
cidados com abertura para
1. (...) formular suas preferncias;

2. expressar suas preferncias aos seus concidados e ao governo por
meio da ao individual e da coletiva;
3. ter suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo,
ou seja, consideradas sem discriminao decorrente do contedo ou da
fonte da preferncia.
Avanando na caracterizao da democracia Dahl (ibid., p. 27) apresenta

oito premissas capazes de garantir as condies fundamentais j indicadas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
liberdade de formar e aderir a organizaes;

liberdade de expresso;
direito de voto;
elegibilidade para cargos pblicos;
direito de lderes polticos disputarem apoio e de votos;
fontes alternativas de informaes;
eleies livres e idneas;
instituies para fazer com que as polticas governamentais dependam
de eleies e de outras manifestaes de preferncia.
A disponibilidade de informaes num ambiente democrtico torna o

governo mais claro e transparente para os eleitores realizarem suas escolhas neste
sentido de suma importncia o Estado ser cada vez mais aberto e atento aos
cidados como afirma Dahl (ibid., p. 25) que
(...) a caracterstica essencial para a democracia seria um governo

responsivo mediante as preferncias de seus cidados e que ao considerar
o estgio dos sistemas representativos, o autor entende o conceito de
poliarquia como o mais adequado, por entender como ideal democrtico
uma realidade ainda distante para a maioria dos pases e suas regras
institucionais.
Para Bobbio (2000, p. 72) a democracia de um Estado moderno nada

mais pode ser que a democracia pluralista, a teoria democrtica bem como a teoria
pluralista so propostas diversas, mas convergentes e complementares por serem
alternativas contra o mesmo abuso do poder. Enquanto a teoria democrtica
44
considera o combate ao poder autocrtico, com o poder que vem de baixo para
combater o poder que vem do alto, a teoria pluralista considera o combate ao poder
monocrtico, com o poder distribudo para combater o poder centralizado.
Para alm da teoria pluralista de Dahl, desenvolvida de forma
conservadora por no abranger os grupos excludos, Bobbio (ibid., p. 56)
problematiza a democracia representativa na qual as deliberaes dizem respeito
coletividade inteira, com representantes eleitos para esta finalidade. No entanto para
Bobbio (ibid., p. 73) um problema da democracia representativa em relao
democracia direta - em deliberaes nas quais no deva existir nenhum
intermedirio, consiste na tendncia de formao de pequenas oligarquias formadas
por comits dirigentes dos partidos. Uma soluo para combater este tipo de
problema a pluralidade de oligarquias que possam concorrer entre si.
A ideia da existncia da pluralidade de grupos, outro ponto em comum
entre a teoria pluralista e a teoria democrtica, indica a necessidade de ter
representado o maior nmero de indivduos possvel, pois em geral nas eleies
considera-se o voto da maioria, e consequentemente na excluso de grupos de
pessoas no representadas, sendo assim, o consenso da maioria implica que exista
uma minoria que dissente (ibid., p. 74).
O autor Bobbio (ibid., p. 75) discorda que a democracia seja fundada, no
sobre o consenso, mas sobre o dissenso, e sim acredita que um sistema para ser
considerado realmente democrtico deve prever a existncia do dissenso e de sua
livre manifestao.
(...) num regime que se apoia no consenso no imposto a partir do alto,

alguma forma de dissenso inevitvel e que apenas onde o dissenso livre
para se manifestar o consenso real, e que apenas onde o consenso real
o sistema pode proclamar-se com justeza democrtico (ibid.).
Para Bobbio (ibid., p. 76) apenas em uma sociedade pluralista o dissenso

possvel e, mais ainda, o dissenso no deve ser somente possvel ele necessrio.
Considerando possveis imprecises que o modelo desenvolvido por ele, Bobbio
pode conter, uma liberdade de dissentir necessita de uma sociedade pluralista que
permite uma maior distribuio do poder que abre as portas para a democratizao
da sociedade civil e alarga e integra a democracia poltica.
45
A disponibilidade de informao est diretamente relacionada com a

possibilidade dos cidados dissentirem, pois como demonstrar insatisfao sobre
algo que no se conhece, ou sem ter acesso aos dados necessrios para a
construo de uma crtica bem fundamentada.
A teoria democrtica contempornea no est mais centrada nas mos
de poucas pessoas (PATEMAN, 1992, p. 138). H evidncias disto nos argumentos
de Rousseau, Mill e Cole de que, se aprende participar, participando e, que a eficcia
da ao pblica possui maior possibilidade de se desenvolver em um ambiente
participativo. Um argumento da teoria da democracia participativa est relacionado
com a participao em reas alternativas, o que levaria o indivduo a avaliar melhor
a relao entre as esferas pblica e privada (ibid., p. 146).
Segundo Pateman (ibid.), o argumento da teoria da democracia
participativa que a participao nas reas alternativas capacitaria o indivduo a
avaliar melhor a conexo entre as reas pblica e privada. Assim a sociedade
estaria mais capacitada para intervir nas decises em nvel nacional quando tiver a
oportunidade, e tambm, possuiro maior capacidade de analisar e participar das
decises que lhe afetam.
Para Pateman (ibid., p. 147) possvel a teoria da democracia moderna
vivel que tenha como ponto fundamental noo de participao.
A informao essencial para a participao poltica dos cidados, pois
a ao seria construda com base em elementos insuficientes, limitando o campo da
atividade da ao dos cidados na poltica.
Para Anthony Dows, autor da teoria da escolha racional, a democracia se
baseia na dificuldade dos eleitores terem conhecimento necessrio para tomada de
deciso poltica. Para Dows (1999) considerando que o cidado receba as
informaes de forma completa, o cidado racional baseia seus pensamentos em
pontos de vista, para comparar os partidos polticos e votar no partido de sua
preferncia.
O cidado deve estar continuamente bem informado, pois a informao
da administrao pblica fundamental para o cidado decidir sobre as melhores
decises polticas, no entanto (ibid.) o custo do conhecimento to alto que
impossvel um cidado por conta prpria arcar com os custos de obter informaes
sobre todas as reas. Como os recursos so escassos e a informao poltica no
46
representa grandes retornos ao cidado, irracional afirmar que existam pessoas

politicamente bem informadas. Deste modo, por causa dos altos custos, os eleitores
no buscam informaes polticas de forma intensa.
Conforme discusso apresentada por Dows nota-se que o custo da
informao para a tomada de deciso poltica muito caro, portanto, a
disponibilizao de informao da administrao pblica de forma clara e acessvel
ao entendimento de pessoas desabituadas a lidar com este tipo de informao
essencial ao cidado para que possa avaliar e controlar a administrao pblica, e
em especial pela forma de controle do voto, tornando consciente o processo eleitoral
mais consciente.
Para finalizar esta seo, cabe ressaltar que um dos mecanismos
relevantes na Administrao Pblica a publicidade, bem como um dos
pressupostos para o nascimento da democracia com o objetivo de extinguir a
invisibilidade das aes do Estado, segundo Bobbio (op.cit., p. 41) a democracia
nasceu com a perspectiva de eliminar para sempre das sociedades humanas o poder
invisvel e de dar vida a um governo cujas aes deveriam ser desenvolvidas
publicamente.
A democracia o sistema poltico com maior possibilidade de oportunizar
a participao do maior nmero de pessoas, entretanto trata-se do sistema mais
difcil de ser implementado, dado seu carter de participao da sociedade, portanto,
a democracia a base e o desafio para a melhoria da administrao pblica moderna
e as questes implcitas a ela.
Embora as teorias dos autores clssicos e contemporneos no tenham
feito referncia direta necessidade de implementao da transparncia no setor
pblico para Bobbio, por exemplo, o acesso informao faz parte do alicerce das
principais ideias apresentadas por eles em tudo aquilo que colocaram como
essencial para a democracia ideal.
2.2 Processo Incremental na Formulao da Poltica de Transparncia da

Administrao Pblica
Tendo em vista a discusso apresentada nas sees anteriores,
verificam-se como as diferentes teorias da democracia destacam questes
47
relevantes, nas quais, o acesso informao pela sociedade como fator essencial
ao aperfeioamento da democracia.
A transparncia dos dados e informaes produzidos ou guardados pela
administrao pblica central para a consolidao da democracia. Na medida em
que o Estado se torna mais acessvel em relao sociedade, amplia-se a
possibilite da participao e do controle da administrao pblica por parte da
sociedade.
O processo de amadurecimento da poltica de acesso informao no
Brasil ocorreu de forma incremental, e ainda est em desenvolvimento possvel de
ser identificado em ordem cronolgica com as principais legislaes nacionais e
internacionais de transparncia.
O direito do acesso informao est presente na Declarao Universal
de Direitos Humanos de 19486 como um mecanismo para o exerccio de outros
direitos.
No Brasil, a Constituio Federal de 19887 prev o direito de todo cidado
em receber de rgos pblicos informaes de seu interesse particular, de interesse
coletivo ou geral ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.
O preceito do acesso informao est presente tambm no Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Polticos, conforme Decreto n 592, de 6 de julho
de 1992 e na Declarao Interamericana de Princpios de Liberdade de Expresso.
Com a Lei n 9.507, de 12 de novembro de 1997, o governo federal regula
de forma preliminar e abrangente o direito de acesso informaes, disciplinando
tambm, o rito processual do Habeas Data, instrumento jurdico para tomar
conhecimento ou retificar informaes a respeito do prprio sujeito ativo sobre
registros presentes em bancos de dados rgos pblicos.
Outra iniciativa que contribuiu para aprimorar o processo desenvolvimento
da transparncia da administrao pblica, se deu com o Decreto n 5.687, de 31 de
janeiro de 2006, promulgando a Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo,
adotada pela Assembleia-Geral das Naes Unidas, em 31 de outubro de 2003, e
assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003.
6
Adotada e proclamada pela resoluo 217, da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 10 de
dezembro de 1948.
7 Incisos XIV e XXXIII, do artigo 5.
48
Com a participao nesta Conveno o Brasil trouxe para o cenrio

nacional a necessidade da informao pblica simplificada, de fcil entendimento
para o pblico desabituado a lidar com as informaes da administrao pblica, na
busca de ampliar o campo para a participao da sociedade no controle do poder
pblico.
A Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009, acrescenta
dispositivos Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), ao estabelecer normas voltadas para a
responsabilidade da gesto fiscal para a disponibilizao, em tempo real, sobre a
execuo do oramento em toda a administrao pblica, esta Lei inspirou at a
criao de um ndice de transparncia8.
Com base nas iniciativas anteriores e para regulamentar o acesso s
informaes previstas na Constituio Federal, o governo federal publicou a Lei n
12.527, de 18 de novembro de 2011, mais conhecida como a Lei de Acesso
Informao (LAI). Com a publicao desta Lei os rgos do governo Federal, dos
Estados e dos Municpios, ficaram obrigados a disponibilizar as informaes sob sua
guarda aos cidados que as solicitem resguardados os casos de informaes
pessoais e de segurana de Estado com motivo pertinente.
Como se pode observar o Brasil se insere aos poucos no movimento
internacional em prol da transparncia da administrao pblica, aliado ao fato do
forte desejo de transparncia presente no perodo de redemocratizao ps-regime
militar que resultou no enfoque da transparncia da Constituio Federal de 1988.
Sem dvida a transparncia da administrao pblica representa um dos
grandes desafios para a Nova Gesto Pblica, pois ser transparente requer um nvel
elevado de maturidade administrativa e poltica. Por isto, muitos autores renomados
do campo de pblicas problematizam as dificuldades de se formular e implementar
polticas pblicas que atendam aos anseios de uma sociedade em constantes
mudanas.
Segundo Lindblom (1959, p. 86) a formulao de polticas um processo
de sucessivas aes em direo ao objetivo desejado, assim, o policy-maker
inteligente trabalha com a poltica de forma incremental, que acontece de forma
crescente e dinmica, esperando que suas aes resultem em passos importantes
8
ndice de Transparncia. Disponvel em: http://indicedetransparencia.com/. Acesso em: 07 Jul. 2014.
49
em direo ao que se deseja. A ideia trabalhar desta forma para evitar erros graves.
Nas palavras do autor:
A wise policy-maker consequently expects that his policies will achieve only
part of what he hopes and at the same time will produce unanticipated
consequences he would have preferred to avoid. If he proceeds through a
succession of incremental changes, he avoids serious lasting mistakes in
several ways.
Esta a ideia base na implementao da poltica de transparncia da

informao da administrao pblica, nota-se que as aes, neste caso por meio de
legislaes, representam passos importantes frente ao objetivo desejado, que a
transparncia ativa de todos os rgos pblicos da administrao pblica brasileira.
Neste sentido se aproveitam as oportunidades para a implementao gradual da
poltica.
Para Kingdom (2006) os governos so incapazes de dar conta de todas
as demandas, por conta disto, vo entulhando a agenda de problemas e propostas
oriundas de vrios setores. A agenda como uma cesta de bugigangas repleta
solues em busca de problemas, problemas em busca de solues e de decises
em busca de problemas e solues, portanto, decidir colocar a mo na cesta e
criar, a partir de elementos fragmentados, respostas s demandas mais prementes,
e adequadas a solues pr-existentes. Uma deciso possvel pela confluncia
entre (i) pessoas, (ii) atores sociais organizados, (iii) demandas, (iv) problemas, (v)
solues, e (vi) oportunidades. Determinados contextos e situaes podem gerar em
alguns momentos a janela para poltica pblica, situaes que permitem o avano
de determinadas agendas, abertas por eventos que ocorrem tanto na dinmica dos
problemas quanto da poltica. Os empreendedores polticos tomam proveito da
janela para implantar propostas.
Verifica-se no processo de evoluo gradual da poltica de transparncia
o aproveitamento, por parte dos gestores pblicos, das janelas para poltica pblica
sejam elas internas (perodo de redemocratizao) ou externas (movimentos
internacionais em prol da transparncia da administrao pblica).
Como complemento da teoria de Kingdon, Fuks (2000, p. 79) ressalta na
formao da agenda pblica, o papel dos processos sociais no surgimento de novos
assuntos e as disputas sociais em torno de sua compreenso como fatores
50
importantes na alavancagem desses temas. Para Fuks (2000, p. 79), os conflitos

sociais, no centro da anlise, se destacam como espao de elaborao e veiculao
das verses alternativas a respeito dos assuntos pblicos. A vida poltica uma
arena argumentativa entre partidos polticos, a mdia, grupos organizados da
sociedade civil e agentes governamentais, em outras palavras, a definio de
problemas ocorre dentro de um determinado cenrio cultural e de organizao das
instituies pblicas, o qual estabelece parmetros de legibilidade e regras que
condicionam a ao e o debate pblico (ibid., p. 81). A definio da agenda
influenciada pela sociologia dos problemas sociais, pelos movimentos sociais e pela
psicologia social.
A argumentao de Fuks (ibid.) acrescenta ainda, do ponto de vista do
conflito, a diferenciao entre os atores envolvidos, cada qual com a sua perspectiva
argumentativa.
Os movimentos sociais e grupos minoritrios da sociedade civil so
considerados pelo autor como arenas pblicas especficas, que juntamente com
outras arenas (trabalho da mdia, criao de novas leis, conflitos processados pelos
tribunais, divulgao de descobertas cientficas, definio de polticas pblicas...),
em geral com objetivos diferentes, compem um contexto de conflito no qual
determinados setores da sociedade veiculam compreenses distintas de um
determinado assunto pblico (Fuks, ibid., p. 88), a ideia transformar uma
determinada questo em um objeto de ateno social, ou seja, o seu reconhecimento
como assunto pblico. Assim o autor (BAUMGARTNER E JONES apud FUKS, 2000,
p. 80) afirma que a partir do momento em que um conjunto de aes particulares
impactarem nos objetivos nacionais, o problema ganha a proporo de questo
pblica e passa a ser visto de outra perspectiva, ou seja, torna-se um assunto digno
de ser considerado no mbito das arenas de ao e debates pblicos.
No caso da poltica de acesso informao ocorre constante conflito
poltico, tal como descrito por Fuks (2000) com a (i) relevncia acentuada na
estratgia da poltica pblica, em dadas arenas polticas, gerando assim verdadeiras
janelas de polticas pblicas, luz do conceito de Kingdon, e (ii) contribuio
tambm de atores invisveis, de acordo com Kingdon, e em especial dos
movimentos sociais.
51
Na mesma linha de Fuks, Cobb e Elder (1995) reconhecem a diferena

ou desigualdade na participao dos muitos atores envolvidos em relao
capacidade de influenciar a agenda, ora porque os decison-makers esto em dbito
com alguns grupos, ou porque alguns grupos tm mais recursos ou esto
estrategicamente melhor localizados que outros, ou ainda, porque alguns grupos
detm maior reconhecimento pblico que outros.
Fuks (op.cit.) questiona em que medida a diversidade de arenas de ao
e de debate poltico expressam tambm heterogeneidade da sociedade. Arenas
formadas por tcnicos governamentais tendem a se fechar em si mesmas,
afastando-se da presso da opinio pblica. Assim Fuks (ibid.) destaca a
necessidade da interao de debate e ao das arenas entre si, e no apenas dos
atores participantes dentro de determinada arena. Isto seria chave para a evoluo
de um debate pblico mais amplo na poltica nacional de transparncia do Brasil.
Neste sentido, e tendo em vista o conflito destacado por Fuks, o controle
social da administrao pblica ganha relevncia na medida em que depende
fortemente da transparncia do Estado.
A accountability se refere, de forma mais abrangente, ao controle e a
fiscalizao
dos
agentes
pblicos,
tornando-os
passveis
de
serem
responsabilizados pelo seu desempenho, mas esta uma definio muito ampla.
Uma vez que os limites da accountability foram trabalhados por Cenevita e Farah
(2007) o conceito ganhou uma nova roupagem com aspectos bem definidos em
algumas reas, incluindo-se com destaque o controle social embora a participao
da sociedade possa ocorrer por diferentes formas de controle apresentada por eles,
sendo por meio de auditorias externas independentes, nas audincias pblicas no
Parlamento, na definio de critrios que devem guiar o controle por resultados das
polticas e dos programas pblicos e na participao em rgos de fiscalizao
administrativa e financeira (ibid., p. 144).
Segundo Cenevita e Farah (ibid.) o controle social uma forma de
accountability vertical, destacando-se uma ampliao do espao pblico para os
governos serem controlados mais atentamente e atendendo aos anseios dos
cidados entre os perodos eleitorais. A vinculao da accountability com os
resultados aproximaram este conceito da avaliao de polticas pblicas. Nos ltimos
anos a relao entre a qualidade das aes dos governos e os controles e incentivos
52
a que esto submetidos os governantes e as burocracias ganhou relevncia.

Estabelece-se um controle a posteriori de resultados da ao governamental, com a
sociedade tendo a possibilidade de participar da definio das metas e de ndices de
desempenho, bem como da avaliao dos bens e dos servios pblicos.
Cenevita e Farah (ibid., p. 150-152) concluem sobre a importncia de
institucionalizao de sistemas permanentes de avaliao de polticas pblicas e
programas governamentais para ampliao da transparncia, da prestao de
contas das organizaes pblicas e da responsabilizao de seus agentes.
Concluem tambm que sem transparncia, fidedignidade e clareza das
informaes, no h como os cidados se apropriarem dos dados das avaliaes
para cobrar os agentes pblicos (ibid.), e tambm que, mecanismos de controle de
resultados no podem ser vistos como mera ferramenta gerencial eles devem servir
tambm para aumentar o controle dos cidados sobre a burocracia e os
governantes (ibid., p. 152-153).
2.2.1 Governana
Neste item ser apresentada governana que para Kondo (2002, p.11, 14
e 15) e Bertk, Caddy e Ruffner (2002, p. 55) um de seus principais enfoques, alm
de responsabilizao e abertura do governo a transparncia, a boa governana
requer acesso pblico informao, e tambm, a participao na formulao de
polticas pblicas. Para Kondo (op.cit.):
A transparncia na administrao pblica aumentada pelo escrutnio

pblico forte baseado em disposies legais slidas que garantam o acesso
informao. Fortalecer as relaes com os cidados um bom
investimento para melhorar a formulao de polticas pblicas e um
elemento central da boa governana. Investir na participao permite que
os governos aproveitem novas fontes de ideias, informaes e recursos
polticos ao tomarem decises.
Ainda para Kondo (ibid., p. 16) o resultado da governana pblica ser

julgado por cidados que exigem maior transparncia e responsabilizao do
governo, bem como, de mais participao pblica na elaborao de polticas. Para
OCDE apud Kondo (op.cit., p. 291-292) em sua poltica de fortalecimento de
53
estruturas de governo mais eficazes, eficientes, transparentes e responsveis o

acesso informao, a participao e o controle pblico so essenciais.
O acesso informao, consulta e participao ativa na elaborao de

polticas contribui para o bem governar por meio da promoo de maior
transparncia no processo; maior responsabilidade devido ao controle e
superviso direta pelo pblico; maior legitimidade dos processos de deciso
governamentais; decises polticas mais apropriadas, apoiadas em ampla
variedade de fontes de informao; e, finalmente, nveis mais elevados de
implementao e adequao, dada a maior conscientizao pblica com
relao s polticas e a participao em sua concepo.
Para Bertk, Caddy e Ruffner (op.cit., p. 64) se reconhece cada vez mais
a relao entre a boa governana e melhores resultados econmicos e sociais,
sendo a transparncia da formulao e execuo de polticas, sobre as intenes
das polticas elementos centrais na poltica de boa governana.
2.3 Breve conjunto de implicaes das teorias da democracia para o Estado

Moderno, Publicidade, Prestao de Contas e Accountability
Detalhando a discusso aps a apresentao das macro teorias da

democracia e considerando a difcil misso de colocar em prtica a essncia das
teorias da democracia, para introduzir a discusso da transparncia necessrio
apresentar as implicaes dos regimes democrticos mais citados nos textos de
transparncia: a publicidade, a prestao de contas e a accountability.
Inicialmente preciso abordar a questo da corrupo presente nesta
discusso como antagonismo da democracia e implcito em todo o processo de
evoluo da transparncia. Como afirma Levy (op.cit., p. 5), existe a percepo de
que o fortalecimento da transparncia e o combate corrupo representam
elementos importantes para o aumento da confiana nos governos, por isto, o
combate corrupo (KONDO, 2002, p. 16) no deve ser apenas expresso de
efeito de determinada cooperao internacional, deve-se enfatizar as mudanas
prticas para que a reforma seja bem sucedida, pois segundo Carneiro (2002, p.
107) no contexto da tica a corrupo deixou de ser problema moral e passou a
ser ameaa a organizao administrativa e ordem econmica, assim ela se tornou
54
(GONZALES, 2002, p. 243 e 245) um dos maiores obstculos e ameaa para a

consolidao das democracias em pases da Amrica.
No contexto de necessidade de ampliao da transparncia e de combate
corrupo, dentro da perspectiva contnua de necessidade de ampliao e
melhoria da democracia para se atingir os nveis desejados segundo autores
supracitados houve nfase mecanismos importantes para a democracia.
A publicidade representa um destes mecanismos, pois segundo Kondo
(op.cit., p. 13, 14 e 16) requer procedimentos de gerenciamento financeiro mais
transparentes ao mesmo tempo em que necessrio ter publicidade das intenes
governamentais nos processos de formulao e implementao de polticas
pblicas. Diante do contexto de ampliao da publicidade o auxlio das Tecnologias
de Informao e Comunicao (TICs) relevante por permitir a publicidade de regras
e critrios que regem as decises.
O conceito e prestao de contas segundo OCDE (S/D) apud Kondo
(op.cit., p. 257-258) pressupe hierarquia de prestao de contas dos servidores
pblicos, primeiro para seus superiores, em uma perspectiva mais ampla, para a
sociedade. A prestao de contas precisa atender a dois enfoques, essencialmente,
o de atendimento aos compromissos ticos, e tambm, de resultados, podendo os
mecanismos de prestao de contas serem internos ou externos. Para OCDE (ibid.,
p. 279) as polticas de prestao de contas, na tica operacional, necessitam ser
acompanhadas de resumos informaes de relatrios anteriores, permitindo ajustes
e comparaes entre perodos diferentes.
A responsabilizao, por exemplo, na Austrlia (CARLIN, p. 179-180 apud
VPAEC, 1997) representa, em linhas gerais, contrato entre duas partes,
(...) entre o pblico e o governo: o pblico confere ao governo a
responsabilidade de governar e administrar os recursos pblicos e o
governo presta contas do seu desempenho ao pblico atravs do
Parlamento. um conceito fundamental para o nosso sistema democrtico.
Estabelece claramente o direito das pessoas de saber o que o governo
pretende fazer, e at que ponto o governo consegue cumprir
adequadamente seus objetivos.
Cabe ainda ressaltar os conflitos e diferenas apresentadas entre as

responsabilizaes na tica da administrao pblica e na administrao privada:
55
Responsabilizao pblica e privada: Um desafio que est cada vez mais

sendo enfrentado pelas organizaes envolvidas em parcerias com os
governos relacionado ao fato de que as normas de responsabilizao
diferem nos setores pblico e privado. Assim, mesmo que a transparncia
em todos os aspectos da prestao de contas do governo seja da maior
importncia para o interesse pblico, as organizaes no governamentais
e empresas privadas podem ser reticentes em relao a abrir suas portas
para as mesmas normas. Como este conhecimento proprietrio muitas
vezes parte da vantagem competitiva de uma empresa no mercado, esta
preocupao parece ser bem fundamentada. Assim, as novas iniciativas de
gesto pblica podem estar caminhando para um impasse em relao a
normas de prestao de contas (FRUM DE POLTICAS PBLICAS, 2002,
p. 99).
Verifica-se, at este ponto, a necessidade de diferentes formas de

transparncia, bem como de sua total relevncia em ambiente democrtico, por isto,
sero apresentados a seguir diferentes tipos de transparncia, pois se pretende
entender melhor, e mais adiante, como ocorre a transparncia nos bancos pblicos.
2.4 O conceito de transparncia na perspectiva de diferentes enfoques
Uma vez que se percebe na transio do conceito de accontability para o

conceito de transparncia o dilema da prestao de contas nas perspectivas pblica
e privada, e tambm pelo fato de haver tantos embates no mbito da discusso da
poltica de transparncia dos bancos pblicos, se faz necessrio olhar a
transparncia em diferentes perspectivas inerentes a este contexto. Importante
destacar os conceitos de transparncia mais relevantes no mbito da discusso da
poltica de transparncia dos bancos pblicos.
2.4.1 A Transparncia Oramentria e Fiscal

Para Kondo (op.cit., p. 14) a transparncia oramentria definida como
ampla divulgao de todas as informaes fiscais relevantes de modo oportuno e
sistemtico. Para OCDE apud Kondo (op.cit., p. 14) a publicao da OCDE sobre
As Melhores Prticas de Transparncia Fiscal visam criar um padro com abertura
para que pases diferentes tenham regimes diferentes de relatrio e que permitam
enfatizar a transparncia sob enfoques especficos de anlises. Segundo este autor,
56
O oramento de uma nao o documento de poltica pblica mais

importante dos governos, onde os objetivos polticos de todo o leque de
interesses econmicos, sociais e ambientais so combinados e
implementados em termos concretos. Portanto, a transparncia no
processo oramentrio de fundamental importncia.
Em perspectiva complementar Bertk, Caddy e Ruffner (2002, p. 64) As

Melhores Prticas para a Transparncia Fiscal da OCDE e o cdigo de
transparncia oramentria do FMI apontam para a necessidade de se criar retrato
abrangente de todos os gastos do governo para gerar a possibilidade de razovel
avaliao. Segundo Meijer (2012) a transparncia fiscal um aspecto importante da
transparncia governamental uma vez que concentra a ateno de todos nos
recursos financeiros, essencial para a governana.
2.4.2 A Transparncia de Finanas Contbil
Na perspectiva de evoluo das tecnologias de informao Kondo (op.cit.,

p. 16) afirma que as melhorias nos sistemas de contabilidade, de monitoramento e
de auditoria permitem o exame minucioso das finanas pblicas por altos nveis de
gerncia e de avaliao externa, de maneira geral:
(...) o poder das Tecnologias da Informao - TICs como um veculo para a

informao e a consulta significa que os cidados podem ser envolvidos
mais plenamente em todos os aspectos do governo, incluindo a formulao
de polticas, assim reforando a criao de uma cultura de confiana e
interesse mtuo.
No mbito da contabilidade, bem como das informaes geradas pela

contabilidade, de maneira geral (MISSAGIA e VELTER, 2007, p. 63 e 64) as
informaes quantitativas geradas pela contabilidade aplicadas a uma entidade
devem possibilitar a oportunidade de avaliar a situao e tendncias desta com maior
grau de facilidade possvel, assim, proporcionar ao usurio
57
(...) observar e avaliar o comportamento, comparar seus resultados com os

de outros perodos ou entidades, avaliar seus resultados a luz dos objetivos
estabelecidos, e projetar seu futuro nos marcos polticos sociais e
econmicos (ibid.).
A ideia central da transparncia no mbito da contabilidade financeira

(KONDO, op.cit.; MISSAGIA e VELTER, op.cit.) criar a possibilidade de maior
transparncia possvel, com o uso da tecnologia, para que os usurios possam
planejar as suas operaes.
2.4.3 A Transparncia na tica das Organizaes da Sociedade Civil
Para Transparency International apud Anglico (2011, p. 24-25) a

transparncia representa a caracterstica de governos, empresas, organizaes e
indivduos em serem abertos em relao a informaes sobre planos, regras,
processos e aes.
Para a Artigo 19 (2011, p. 8), essencial ter independncia de influncias
polticas, proporcionar acessibilidade aos solicitantes, facilitar a solicitao de
informaes e interposio de recursos, garantir o acesso econmico, produzir
resposta em tempo hbil com integridade em todas as etapas do processo de
solicitao, com procedimentos justos.
Ainda na viso da Artigo 19 (ibid.) a informao representa o oxignio da
democracia uma vez que o indivduo exercer plenamente a liberdade de escolha,
somente com a oportunidade de qualidade, verdica e completa9 da informao.
No caso da W3C10 para atingir a transparncia entende-se que as
informaes do setor pblico, abertas e acessveis melhoram a transparncia, pois
as partes interessadas podem us-las da maneira mais adequada ao seu propsito,
obtendo uma ideia de melhor governo.
Verifica-se aqui a linha de pensamento na qual se evidencia a
acessibilidade fortemente enfatizada pelos princpios apresentados pelo Open
Artigo 19. Portal. Disponvel em: < http://artigo19.org/blog/transparencia-publica/>. Acesso em 13

de Jan. de 2015.
10 O Consrcio World Wide Web - W3C uma comunidade internacional que desenvolve padres
com o objetivo de garantir o crescimento da web, sendo a misso da W3C de conduzi-la ao seu
potencial mximo. Disponvel em: http://www.w3c.br/Home/WebHome. Acesso em: 14 Fev. 2015.
58
Government Data e pela Artigo 19, referncias para o detalhamento de como se

materializa uma informao acessvel.
Para Fundao Konrad Adenauer apud Teixeira (2006, p. 36) a
transparncia
(...) ter condio de acesso a todas as informaes sobre como o governo

trabalha. A transparncia quer dizer que a administrao pblica funciona
de uma maneira aberta, baseada em princpios ticos, e capaz de ser
questionada a qualquer momento, em funo da facilidade que tm os
cidados e outros interessados em acessar as informaes.
Para esta organizao (ibid.) as informaes necessitam ser de carter

pblico, e tambm, que o direito pblico de saber em que so aplicados os
recursos pblicos. Este conceito est mais alinhado com os ideais apresentados
neste projeto por Grau (2006), Bobbio (2000) e Dahl (1997) nos quais evidenciada
a necessidade da contestao pblica.
2.4.4 A Transparncia para os conceitos de Governo Aberto e Dados

Abertos
Muitos foram os conceitos de transparncia desenvolvidos por

pesquisadores e academias, bem como possvel notar certa confuso ao se
apresentar o conceito de transparncia como sinnimo de accountability. O conceito
de dados abertos contribui para esclarecer esta dvida.
Segundo World Wide Web Consortium (W3C), o conceito de dados
abertos governamentais se refere
(...) a publicao e disseminao das informaes do setor pblico na web,

compartilhadas em formato bruto e aberto, compreensveis logicamente, de
modo a permitir sua reutilizao em aplicaes digitais desenvolvidas pela
sociedade.
59
O conceito de governo aberto mais amplo, por isto, a Access Info

Europe11, conceitua o Open Government Standards, ao englobar dentro dele (i) a
transparncia, (ii) a accountability, e (iii) a participao, portanto, a transparncia
compem o conceito de governo aberto.
2.4.5 A Transparncia na tica da Administrao Pblica Direta
Nos guias para a transparncia do Estado de So Paulo a transparncia

a possibilidade de conhecer informaes sobre rgos pblicos (SOUZA et al,
2013). Este conceito pode ser relacionado diretamente ao caso das preocupaes
apresentadas por Dows (op.cit.) referentes ao alto custo da informao para os
cidados, uma vez que os cidados baseiam suas decises (voto) nas aes
governamentais, a transparncia pode na medida contrria reduzir estes custos e
abrir a possibilidade do acesso informao com menos intermedirios na forma
apresentada pelo autor.
Em material da Controladoria Geral da Unio (2009, p. 27) voltado para o
cidado a transparncia
(...) quando sabemos onde, como e por que o dinheiro est sendo gasto.
quando as coisas so feitas s claras, sem mistrios, como devem ser
feitas. A administrao pblica deve ser sempre transparente, porque no
deve ter o que esconder do povo.
Este conceito deixa implcito a possibilidade de abuso de poder contida

nos ideais de teoria democrtica bem como da teoria pluralista apresentadas por
Dahl (1997) e Bobbio (2000).
11
Conceito de Open Government disponibilizado pela Access Info Europe. Disponvel em:
http://www.access-info.org/en/open-government-data. Acesso em: 11 Jul. 2014.
60
2.4.6 A Transparncia Participativa
Na tica de Avalos (2002, p. 233-234) a transparncia em essncia

inestimvel na busca de uma sociedade justa e moderna, assim como representa
nico meio para se conquistar a confiana e apoio nas aes do governo.
De acordo com o autor, a visibilidade e a abertura dos processos
governamentais so essenciais para a consolidao de um meio social cuja principal
finalidade seja o aumento do bem-estar dos cidados, pois o governo orientado para
seus cidados proporciona informaes claras e pertinentes acerca de suas aes,
envolve a sociedade para suas iniciativas por meio da abertura de canais de
comunicao e define os meios para satisfazer as necessidades do cidado em
conjunto com a sociedade.
Esta ideia est na essncia do modelo de democracia participativa
cunhado por Pateman (op.cit.) na qual se entende que a democracia no est mais
centrada nas mos de poucas pessoas, na mesma linha Rousseau, Mill e Cole,
citados por Pateman, a eficcia da ao pblica possui maior possibilidade de se
desenvolver em ambiente participativo.
2.4.7 O conceito de Transparncia nos campos de Polticas Pblicas e da

Cincia Poltica
Para OCDE apud Kondo (op.cit., p. 11) a transparncia significa

informaes disponveis ao pblico que sejam confiveis, relevantes e oportunas
sobre as atividades do governo.
A transparncia segundo Bertk, Caddy e Ruffner (2002, p. 64) a
abertura sobre as intenes, formulao e execuo das polticas.
Para Stiglitz apud Filgueiras (2011, p. 72) o conceito de transparncia est
diretamente relacionado com a reduo de assimetrias informacionais na relao
entre cidados e governo na perspectiva de reduo de falhas de gesto com maior
controle sobre atos ilcitos no governo, pois somente com mais informao os
cidados tero melhor capacidade para discernir sobre o valor adicionado pela
gesto pblica.
61
Para Anglico (2011, p. 25-26) a transparncia:
(...) no depende, apenas, de quo visvel a informao, mas tambm

de quo bem a informao disponibilizada conduz a inferncias corretas.
Dito de outra forma: um regime realmente transparente deve preocupar-se
no s com a disponibilizao de informaes, mas em disponibiliz-las de
maneira tal que elas sejam teis para a formulao de inferncias mais
precisas.
Em outras palavras a transparncia ser to mais til quanto maior for a

sua contribuio a um sistema de prestao de contas efetivo, que resulte em
inferncias corretas (ibid.).
2.4.8 O Conceito de Transparncia na Lei de Acesso Informao (LAI)
A Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, LAI (CGU, 2013, p. 5-6) veio

coroar e consolidar o processo de transparncia conduzido, no Brasil, pelo Governo
Federal nos ltimos dez anos. Esta Lei trouxe avanos para o conceito de
transparncia na perspectiva de poderosa ferramenta para a melhoria da gesto
pblica e da qualidade dos servios prestados aos cidados. Houve a
institucionalizao de novo paradigma para a Administrao Pblica no Brasil, ao
estabelecer o acesso como regra e o sigilo como exceo, com a obrigao do
Estado atender s demandas da sociedade com suas informaes estruturadas em
transparncia ativa e passiva conforme segue (CONTROLADORIA GERAL DA
UNIO, 2013, p. 6):
Ao regulamentar o inciso XXXIII do art. 5, inciso II do 3 do art. 37 e 2

do art. 216 da Constituio Federal, a Lei de Acesso Informao
estabelece as bases para que a transparncia passe a realizar-se por suas
duas formas possveis e desejveis: a transparncia ativa ou espontnea
(representada pelas informaes que o estado deve disponibilizar
espontaneamente a todos, independentemente de pedido), e a
transparncia passiva (entendida como a que resulta do atendimento s
demandas individuais de acesso a determinada informao especfica).
No prprio texto da LAI (BRASIL, 2011) so apresentados os princpios

bsicos da administrao pblica, de acordo com as seguintes diretrizes, (i)
62
publicidade como preceito geral e o sigilo como exceo, (ii) divulgao das
informaes de interesse pblico, (iii) utilizao de meios de comunicao cuja
viabilizao seja realizada por meio da tecnologia da informao, (iv) cultura de
transparncia na administrao pblica, e (v) controle social da administrao
pblica. Para a LAI (ibid.) de responsabilidade do Estado, garantir o direito de
acesso informao a ser fornecida por meio de procedimentos geis e objetivos de
maneira clara (conceitual, normativa e operacional), transparente e com linguagem
acessvel.
Outra inovao relevante desta Lei foi a inciativa de estabelecer requisitos
mnimos para a transparncia ativa, de maneira geral (ibid.) a publicao de
competncias, da estrutura organizacional e de formas de contato; registros de
repasses e transferncias de recursos financeiros; registro de despesas;
procedimentos licitatrios, resultados e contratos celebrados; e, dados gerais para o
acompanhamento de programas, aes, projetos e obras de rgos e entidades.
Por outro lado, em seu Artigo 22, no revoga demais hipteses de sigilo e de segredo
e prev a possibilidade de classificao da informao quanto ao grau de sigilo.
2.4.9 O conceito de Transparncia na Lei do Sigilo Bancrio

O conceito de transparncia dos Bancos, por meio da Lei do Sigilo
Bancrio se restringe ao que no pode ser disponibilizado, sendo os Bancos
obrigados a no revelar informaes que obtenham em virtude de suas operaes
financeiras, salvo nas hipteses previstas em lei. Segundo Covello (1989) apud
Giannetti (1998, p. 96) o sigilo bancrio pode ser sucintamente definido como a
obrigao que tem os Bancos de revelar, salvo justa causa, as informaes que
obtenham em virtude de sua atividade profissional. Na perspectiva do direito
comparado trs anos antes da publicao da lei mais recente que regulamenta o
Sigilo Bancrio no Brasil (GIANNETTI, 1998, p. 98-99) apresenta o sigilo bancrio
em diferentes pases, na Sua, baseado na inviolabilidade da vida privada, Blgica,
Espanha e Itlia, sendo a lei de sigilo protetora dos direitos dos Bancos e dos
clientes, na Alemanha e nos Estados Unidos, com a possibilidade do Sigilo ser
quebrado mediante violao de Lei Penal, e na Frana cujo segredo bancrio admite
derrogaes em casos de justificativa por interesse pblico.
63
Segundo Wald, Tavares e Junior apud Giannetti (1998, p. 100-101) no

que refere proteo da legislao do sigilo bancrio os Incisos X e XII da
Constituio Federal garantem a constitucionalidade desta Lei. Ainda segundo
Giannetti (1998, p. 119) o entendimento do Congresso Nacional est alinhado com
a justificativa defendida por ele, cuja proteo da lei do sigilo bancrio se d por meio
da proteo constitucional, portanto, para alterao desta matria seria necessrio
de emenda constitucional, tentativa j realizada e derrotada por esmagadora maioria
no Plenrio da Comisso de Constituio e Justia, na ocasio o entendimento foi
de que esta reforma feriria clusulas ptreas da Constituio. Segue Incisos X e XII
do Artigo 5 da Constituio Federal de 1988:
(...) X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das

pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral
decorrente de sua violao; e,
XII - inviolvel o sigilo da correspondncia e das comunicaes
telegrficas, de dados e das comunicaes telefnicas, salvo, no ltimo
caso, por ordem judicial, nas hipteses e na forma que a lei estabelecer
para fins de investigao criminal ou instruo processual penal (...).
A Lei do Sigilo Bancrio (BRASIL, 2001) dispe sobre o sigilo das

operaes de instituies financeiras, em seu primeiro artigo, especifica que se trata
do sigilo das operaes ativas e passivas e de servios prestados. A revelao das
informaes consideradas como sigilosas nesta Lei somente podero ser
disponibilizadas com o consentimento expresso dos interessados, sendo a quebra
do sigilo fora das hipteses previstas nesta Lei passvel de um a quatro anos de
recluso.
2.4.10 A Transparncia de Mercado
O conceito da transparncia na tica do mercado Heald (2006) apud

Filgueiras (op.cit., p. 76) parte da noo de que a transparncia no se restringe
apenas poltica, sendo tambm uma regra de conduta no mbito do mercado com
intuito de reduzir incertezas de investimentos nos negcios, assim, a transparncia
significa regra de conduta de agentes pblicos, com enfoque na abertura de
64
processos e resultados de assuntos pblicos respectivos ao governo e aos negcios

de mercado.
Para Binnie (2011, 41) a relevncia da transparncia pode variar de
acordo com as necessidades especficas de determinado agentes econmicos
sendo necessrios diferentes tipos de transparncia, a transparncia para um
funcionrio diferente da transparncia direcionada aos acionistas que esto mais
interessados em conhecer a credibilidade do Banco para, assim, identificar
diferentes tipos de risco e decidir sobre as aplicaes ou no. Ainda para Binnie
(ibid., p. 49) h destaque para a preparao de sistema normativo cuja finalidade
seja de atendimento a recursos mnimos, tais como, fornecer informao de maneira
clara e objetiva para subsidiar as aes dos agentes econmicos, sistema de
informao para a garantia dos princpios de universalidade e simultaneidade,
divulgao de informaes com perodos de intervalos demarcados e publicidade
tempestiva. Este autor Binnie (ibid.) destaca ainda a importncia da transparncia
corporativa, especificamente a dos bancos privados, para a atrao de investimentos
de agentes econmicos conforme segue:
A transparncia corporativa dos bancos um importante fator que afeta a

atratividade dos agentes econmicos investirem nestas entidades, sendo
vitais a governana corporativa, o compliance e a adequada divulgao da
situao econmico-financeira para construir um clima de confiana com o
mercado, acarretando vantagens competitivas sustentveis de longo prazo
(ibid., p. 54).
Assim como Binnie (op.cit.) e de acordo com Adams (2009, p. 3) h

relao muito forte entre problemas de governana e crise financeira. Na perspectiva
de garantir prticas equitativas de mercado por meio da transparncia Adam e
Lachman (2008, p. 2-3) apontam que algumas caractersticas so necessrias,
dentre as quais a de proporcionar aos agentes econmicos o cenrio de
possibilidade de avaliao correta mediante informao que contenha as
perspectivas de amplitude, fidedignidade e relevncia com abordagem dos pontos
positivos e negativos. A informao precisa ser de fcil acesso a todos os agentes
econmicos no mbito de canais de meios de comunicao, e tambm, de garantir
informao atualizada, pois desta forma auxilia a boa alocao de recursos na
economia.
65
2.4.11 A Transparncia do Processo Poltico
No mbito do processo poltico (FILGUEIRAS, op.cit., p. 77) a

transparncia derivao de uma noo econmica aplicada dimenso poltica,
cuja aplicao ao poltico na tica de fortalecimento da accountability, ressalta:
(i) o cidado como consumidor de um mercado poltico; (ii) no aborda a

questo cognitiva da produo da informao; (iii) afeta a noo de
privacidade sendo contraditria, portanto, a alguns direitos fundamentais;
(iv) como regra de conduta no diferencia a conduta individual da questo
institucional; (v) no mbito do poltico, o segredo tem uma funo
importante, pois nem tudo pode ser transparecido; e, (vi) carece de uma
distino mais clara entre razo pblica e razo no pblica ou entre o
pblico e o privado.
2.4.12 A Transparncia Poltica e de Mercado
Como concepo derivada do ponto de vista da economia da informao

Musgrave (1962) apud Filgueiras (op.cit., p. 77) o conceito de transparncia
pressupe o cidado como consumidor de informao, cuja ao pblica se baliza
em uma concepo privada de bens, sendo o conceito derivativo da ideia de
mercado como ideal, na qual as aes e escolhas dos agentes ocorrem de forma
transparente com influncia nos resultados de investimento, nesta tica, o problema
poltico implica a questo de distribuio de renda e de bens.
66
2.5 Consideraes Parciais
Tabela 1: Diferentes Conceitos de Transparncia
Fonte: Elaborado pelo autor a partir da literatura estudada.
LXVI
67
Vale destacar que os conceitos de transparncia utilizados nesta pesquisa

foram selecionados por terem relao direta com a transparncia dos bancos
pblicos, portanto, no se considera aqui todas as possveis variaes do conceito
em todas as reas da administrao pblica.
Nota-se com esta tabela conceitos em duas principais perspectivas a
primeira puramente conceitual, e a segunda normativa-operacional.
Ao se observar as variaes e os diferentes conceitos de transparncia
com olhar para diferentes reas verificam-se constataes importantes, a principal
delas a diferena de interesses implcitos nos conceitos com olhar e foco na
cidadania e conceitos com olhar mais vinculado com prticas realizadas na iniciativa
privada.
O mesmo objeto observado por diferentes atores, com interesses prprios
de cada grupo, gera conceitos diferentes que no necessariamente podem ser
aplicados simultaneamente.
As nuances entre eles, embora inicialmente imperceptveis, geram
problemas importantes para implementao da transparncia nos bancos pblicos,
principalmente na perspectiva operacional.
De acordo com Collier, Hidalgo e Maciuceanu (2006) a confuso
conceitual tem sido fonte de dificuldades no estudo da poltica, e para ele, a anlise
de Gallie sobre conceitos essencialmente contestados publicada em 1956
representa esforo notvel para se solucionar este problema.
A confuso conceitual (ibid.) causa dificuldades relevantes para o uso da
teoria na anlise emprica, por esta razo muitos estudos esto repletos de conceitos
aplicados de forma inconsistente, mais adiante a este problema est a contestao
do conceito que ocorre quando alguns preferem utilizar fortemente determinado
significado, enquanto outros preferem defender usos alternativos do mesmo
conceito, aqui nasce a ideia do conceito essencialmente contestado nos oferecida
por Gallie segundo ele so exemplos deste tipo de conceito democracia, justia,
Estado de direito, cidadania, guerra, genocdio, aborto, estupro e crime por dio.
Gallie apresenta sete requisitos para o reconhecimento do conceito
essencialmente contestado que nesta pesquisa foram aplicados ao conceito da
transparncia nos bancos pblicos, esta discusso ser aprofundada no Captulo IV
e nas Consideraes Finais.
68
Verificou-se que os conceitos de corrupo, publicidade, prestao de

contas e accountability contribuem para a contextualizao da transparncia, e
tambm, para demonstrar a relevncia da transparncia no contexto ps Lei de
Acesso Informao (LAI), sendo trs concluses preliminares relevantes para o
desenvolvimento desta pesquisa.
Em primeiro lugar, verificou-se o quanto os ideais de transparncia esto
fortemente subsidiados por conceitos de democracias disponibilizados por autores
contemporneos de destaque.
Em segundo lugar, nota-se, com este balano sobre o conceito de
transparncia a inteno de que os governos ofeream aos cidados as informaes
necessrias, com prestao de contas de recursos gastos oriundo da arrecadao
de impostos, e tambm, que estas informaes sejam disponibilizadas de forma clara
com linguagem de fcil compreenso e atualizadas para permitir acompanhamento
por quem se interessa, ou precisa da informao.
Por fim, foi possvel notar a existncia de diferentes conceitos de
transparncia, pois sempre que abordados por pblicos distintos cada qual enfatiza
a construo das bases conceituais de acordo com suas reais necessidades e
enfoques especficos. Verifica-se, portanto, que o conceito de transparncia
polissmico, consequentemente, com difcil aplicabilidade, pois os conceitos esto
baseados em diferentes nveis de dificuldade tcnica e divulgao, bem como, com
diferentes formas de aplicao e de materialidade, para diferentes pblicos.
69
CAPTULO III - A CONSTRUO DA POLTICA DE TRANSPARNCIA DOS

BANCOS PBLICOS FEDERAIS EM PERSPECTIVA HISTRICA, BANCO DO
BRASIL (BB), CAIXA ECONMICA FEDERAL (CEF) E BANCO NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL (BNDES)
Os principais bancos pblicos brasileiros so rgos da administrao
pblica indireta com relevante contribuio para a construo da histria poltica e
econmica recente no Brasil, inclusive com atuao no exterior.
Os bancos objetos desta pesquisa, a saber, o BB, a CEF, instituies
centenrias, mais o BNDES, tiveram relevantes contribuies em momentos
marcantes da histria por serem instrumentos valiosos nas polticas do Pas, com
a possibilidade de fortalecimento delas em todas as reas das polticas pblicas, e,
por isto, so instituies relevantes para o contexto de desenvolvimento da poltica
de transparncia em processo de evoluo nos ltimos anos, principalmente, aps
a vigncia da Lei de Acesso Informao (LAI).
Este captulo, uma das principais contribuies desta pesquisa,
apresenta para cada caso analisado, introduo histrica com as principais
passagens das organizaes e sua relevncia para a poltica nacional com a
utilizao essencial do texto de Mettenheim.
Em seguida apresentada transparncia ativa dos bancos com base
nos relatrios anuais disponibilizados virtualmente, so destacados os principais
itens abordados neles com nfase para as menes diretas para a transparncia.
No
mbito
da
transparncia
passiva,
utiliza-se
metodologia
essencialmente descritiva para apresentar na ntegra todos os dados presentes no

Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado (eSIC) at a data de
finalizao desta pesquisa referentes todas as solicitaes de documentos, dados
e informaes por meio da Lei de Acesso Informao (LAI).
Por fim, ao final de cada caso h resumo com a apresentao dos pontos
principais de cada objeto estudado nesta pesquisa.
70
3.1 O Caso do Banco do Brasil (BB)

O BB foi fundado em 1808 por D. Joo VI com principal objetivo de
proporcionar, com urgncia, fundos para a manuteno da cpula monrquica (BB,
2010, p. 15). De acordo com o historiador Horcio Say (S/D apud BB, op.cit., p. 17)
que de maneira abrangente a criao de um banco de depsitos, o BB veio a ser til
no momento da abertura dos portos que mexia com o mercado de negcios. Havia
a necessidade de se ter agente intermedirio das permutaes, por esta razo os
bilhetes do Banco entraram facilmente em circulao, preenchendo o vazio no
comrcio daquela poca.
O BB segundo Methenheim & Lins (2010) se manteve no centro da
economia poltica no seu perodo inicial, com financiamento de guerra para a
manuteno da monarquia portuguesa e manuteno da escravido, mas no
momento do retorno de D. Joo VI para Portugal em 1821, houve retirada de todas
as reservas do Banco e do Tesouro para pagamento de dvidas.
Em perodo posterior ao regencial em quadro econmico-financeiro, que
se tornava gradualmente frtil, com destaque para as aes do baro de Mau, aos
poucos foram criados bancos comerciais, no Rio de Janeiro, Bahia, Maranho, Par,
Pernambuco (BB, op.cit., p. 26).
Desconsiderando-se verso intermediria do BB, por iniciativa do baro
de Mau, banco exclusivamente particular, se considera para este banco (ibid, p. 27)
que
(...) o verdadeiro segundo Banco do Brasil foi criado, em 1853, por

lei, sob a iniciativa de Jos Joaquim Rodrigues Torres, mais
conhecido como visconde de Itabora, que, por mais de uma vez,
exerceu a presidncia do estabelecimento, transformando-se numa
espcie de seu patrono.
No BB, embora o grupo do Baro de Mau tivesse a expectativa para

assumi-lo, foi nomeado para o cargo de presidente, por D. Pedro II, o parlamentar
Joo Duarte Lisboa Serra, em seguida, o Banco moveu-se para adquirir bancos
regionais, e assim, reafirmar a autoridade monetria nas provncias. Houve a
incorporao do Banco de Pernambuco, em 1855, o Banco Comercial da Bahia em
1856 e o Banco do Maranho em 1857, sendo as crises financeiras de 1857 e de
71
1859, as principais responsveis por frear esta iniciativa. Em 1862 foi adquirido o
Banco Agrcola do Rio de Janeiro, tornando o BB o maior banco emissor deste
estado, portanto, na sua segunda etapa, o BB se manteve central para a poltica
(METHENHEIM & LINS, op.cit., p. 65-67).
Mais adiante houve a ideia de criar um nico banco de emisso para
auxiliar o governo no resgate de papel-moeda, fundindo-se o BB com o Banco
Comercial do Rio de Janeiro. Nos primeiros anos de funcionamento do BB, no
cenrio de dificuldades devido ao constante vazamento de seu fundo disponvel por
meio de retiradas (...) justificadas pela necessidade de pagamentos de escravos e
de aplicaes nas safras, o Banco ficou em situao financeira complicada (BB,
op.cit., p. 27 a 34). Mediante a situao ocorrida no ano de 1857, o baro de Mau
realizou o que pode ser considerado o primeiro pedido de acesso informao,
diante dos textos analisados nesta dissertao, conforme registro, que (BB, op.cit.):
Esse quadro motivou o baro de Mau a apresentar na Cmara dos

Deputados um pedido de informaes, exigindo que o Banco esclarecesse
sobre o montante da emisso e do fundo disponvel, na matriz e nas filiais,
e sobre o movimento de fundos entre si, alm de outros itens. Esse
requerimento levantou a discusso sobre a condio do Banco se era
pblico ou particular , e se tinha obrigao de informar a respeito de suas
transaes. O prprio Banco prestou os esclarecimentos, mas ressaltou
que, apesar de suas ligaes com o governo, era considerado
estabelecimento privado e por isso nem sempre devia prestar informaes
que expusesse o segredo das suas transaes.
O Segundo BB foi considerado, tambm, banco nacional de propriedade

privada, controlado pelo governo, foi responsvel pela concesso de emprstimos
durante as crises financeiras. Em 1923 o banco ganhou status de banco central
(METHENHEIM & LINS, op.cit.).
Em 1929, ano de extino do Banco, a instituio possua 3.600 aes
sendo apenas 80 delas do tesouro e as demais 3.520 de particulares. Por
curiosidade as aes que mais geraram recursos para o Banco neste perodo inicial
foram s concesses de ttulos de comenda aos capitalistas, mas, por outro lado,
problemas de administrao e excesso de emisses foram cruciais para o fracasso
do Banco neste primeiro perodo de sua histria (BB, op.cit., p. 17 e 18).
Na Era Vargas, perodo de 1930-1945, o BB mobilizou bancos nacionais,
num cenrio de revoluo, crise global e de depresso, e foi muito importante para
72
o fornecimento de crdito para a agricultura, industrializao, e tambm, para a
substituio de importaes (METHENHEIM & LINS, op.cit., p. 60).
No perodo entre 1945 e 1964, de autoritarismo, o BB passou a alocar
fundos significativos para muitas reas que vo desde o resgate de empresas at
vultosos crditos direcionados para o setor industrial e da agricultura (ibid.). J a
poltica de controle de cmbio por meio do BB o recolocou, mais uma vez, no centro
da poltica comercial (ibid., p. 77).
Na poca compreendida entre 1956-1960, de Juscelino Kubtschek, o BB
foi relevante, pois, por meio dele, foram canalizados recursos macios para ao setor
automobilstico e da construo civil, fase de mudana da capital do Rio de Janeiro
para Braslia (ibid., p. 80).
Nos anos compreendidos entre 1960-1970 o BB, embora tenha cedido
prerrogativas da poltica monetria para o Banco Central do Brasil (Bacen), o banco
tornou-se agente central para operaes de grande escala (ibid., p. 82).
O BB e demais bancos supervisionados possuram, at a criao do
Banco Central do Brasil (Bacen) em 1965, relevncia na gesto de recursos
financeiros e na poltica econmica, principalmente na oferta de moeda, promoo,
controle de exportaes e importaes bem como de emprstimos. At as reformas
ocorridas na dcada de 1980 o banco se manteve executor do oramento do governo
federal com acesso aos recursos do tesouro para acertar contas (ibid., p. 59).
Durante a poca do regime militar e da transio, o Banco foi marcado por
realizar maus emprstimos, distribuio de renda distorcida e se manteve fora do
controle fiscal retendo acesso livre para os fundos do Tesouro at o ano de 1986.
Nas reformas ocorridas na dcada de 1980, o Banco foi radicalmente transformado
em banco comercial e de investimento voltado para o mercado de aes da Bolsa
de Valores de So Paulo (Bovespa). Durante a liberalizao da indstria e
privatizao de bancos estaduais pelo governo na dcada de 1990, o BB foi
transformado, a partir de empresas estatais, em conglomerado financeiro de
propriedade mista. J na dcada seguinte, o BB ingressou o Novo Mercado da Bolsa
de Valores, tonando-se uma das primeiras empresas brasileiras a atender aos
rigorosos padres internacionais de governana corporativa e de transparncia
(ibid.).
As principais mudanas ocorridas no BB ao longo de sua histria foram
marcadas por passagens importantes, como por exemplo, com a transferncia
73
gradual da poltica monetria para a Superintendncia da Moeda e do Crdito
(Sumoc), em 1945; com a criao do Banco Central do Brasil (Bacen), em 1965; na
passagem da gesto fiscal do Tesouro, em 1986; e, por meio do Senado Federal
conforme determina a Constituio de 1988 (ibid.).
A partir de 1986, quando deixa de ser autarquia de crdito, o Banco do Brasil

(BB) passa a incrementar as suas funes de banco comercial,
conquistando a liderana em vrios nichos do mercado financeiro nacional
e assim mantendo o posto de principal e maior banco brasileiro
(RELATRIO ANUAL BB, 2000).
Antes da criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc)

no existia nenhuma organizao institucional para o controle da oferta de moeda,
sendo todas as funes de autoridade monetria exercidas pelo BB (BANCO
CENTRAL DO BRASIL, S/D).
O Banco do Brasil desempenhava as funes de banco do governo,

mediante o controle das operaes de comrcio exterior, o recebimento dos
depsitos compulsrios e voluntrios dos bancos comerciais e a execuo
de operaes de cmbio em nome de empresas pblicas e do Tesouro
Nacional, de acordo com as normas estabelecidas pela Sumoc e pelo Banco
de Crdito Agrcola, Comercial e Industrial (ibid.).
O BB perdeu o controle da poltica, atualmente da responsabilidade do

Banco Central do Brasil (Bacen), e da variedade de atores tais como, o executivo,
judicirio, entidades legislativas, mdia, pblico, agncia de classificao e
investidores que compartilham a responsabilidade de pela superviso dos bancos e
contas do governo. Pode-se notar que no processo de redemocratizao houve
aumento da transparncia e da prestao de contas. Em 2009 o BB se manteve o
maior e mais lucrativo banco da Amrica Latina, mesmo depois da liberalizao
financeira com a entrada de bancos multinacionais como Santander, ABN-Amro,
HSBC, BNP-Paribas, Credit Suisse, UBS, Goldman Sachs, Dresdner Bank,
Deutsche Bank e JP Morgan (ibid., p. 98-99).
O BB atuou como instituio relevante durante crises financeiras que
assolaram mercados emergentes na dcada de 1990 e durante a adaptao dos
bancos em momentos de processo de liberalizao e de reformas, e na dcada de
2000, com o papel de liderana em novo cenrio de transparncia, prestao de
74
contas e democracia. Como principal executor de servios bancrios do governo
federal manteve financiamento e programas de crdito para setores de comrcio
exterior, agricultura e indstria (ibid.).
Ao contrrio de convergir para a privatizao dos bancos num sistema
financeiro voltado para o mercado, o BB, juntamente com as polticas e cotas de
mercado durante a dcada dos anos 2000, sugere que os bancos federais brasileiros
permaneam no centro da poltica e da estratgia de desenvolvimento (ibid.).
O BB, ao longo de sua histria, adquiriu vantagens competitivas no que
concerne a formulao de polticas e gesto que o possibilitaram se transformar em
imenso conglomerado financeiro. A partir dos anos 1980, o BB, tem se afastado da
base do Estado e de poupana para captar recursos, diversificar financiamentos e
de operaes de crdito, oferecendo atualmente, servios como seguros, fundos de
penso, gesto de ativos e de outros produtos financeiros (ibid., p. 99-100).
As reformas monetrias, financeira, fiscal e bancria ocorridas na dcada
de 1990, e a modernizao do Banco Central do Brasil (Bacen), com os avanos na
superviso dos bancos e o desenvolvimento de sistemas de pagamentos mais
transparentes ocorridos na dcada dos anos 2000, incumbiram responsabilidades
ao BB tradicionalmente da poltica macroeconmica e do Banco Central do Brasil
(Bacen). O fato do BB operar no contexto mais transparente do sistema bancrio
brasileiro, explica a aparente anomalia referente a vantagens competitivas e
alternativas de formulao de polticas no setor bancrio do governo, bem como a
razo da economia nacional e os bancos ficarem de maneira inesperada resistente
crise financeira global 2007-2009. Em suma, o BB representa, tambm, alternativa
poltica aliada a vantagens competitivas em relao s demais instituies
financeiras tratando-se de importante recurso do governo para a realizao de
ajustes e para acelerar a recuperao (ibid.). Segundo este autor
(...) o Banco do Brasil ainda o maior banco comercial do pas, um dos
principais bancos de investimento e agente primrio em mercado de aes,
agricultura, comrcio internacional e financiamento de exportaes
(METTENHEIM, 2005).
75
3.1.1 Disponibilidade de Informao no site do BB em perspectiva histrica
O BB disponibiliza o relatrio anual em seu site a partir do ano 2000. A
partir de 2007 este relatrio passou a ser produzido em verso online disponvel para
ser baixado em pdf e tambm na verso em ingls.
Relatrio Anual BB
O Relatrio Anual do BB apresenta para a sociedade informaes sobre

atividades do banco referentes responsabilidade socioambiental, anlise de
desempenho e demonstraes financeiras.
De acordo com BB (2007), a partir de 1997, o banco passou a adotar o
modelo de balano social proposto pelo Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e
Econmicas (Ibase). No ano de 2002 o banco iniciou a incluso de aes
socioambientais no documento institucionalizando a sua poltica de divulgao. A
partir de 2006 iniciou a implementao dos indicadores da Global Reporting Initiative
(GRI), modelo reconhecido internacionalmente12, cuja finalidade segundo a prpria
GRI13 (2006) a prtica de medir, divulgar e prestar contas para stakeholders
internos
externos
do
desempenho
organizacional
ao
desenvolvimento
sustentvel. Complementando esta iniciativa, a partir de 2007, consolidando todas

as inciativas anteriores, e como resultado do segundo ano de trabalho para as
adequaes ao modelo GRI, o BB passou a disponibilizar seus relatrios anuais
neste novo modelo de acordo com os padres internacionais de Responsabilidade
Socioambiental (RSA). Os indicadores relevantes elencados para constarem deste
relatrio foram determinados a partir do dilogo com os pblicos de interesse,
durante o 9 prmio da Associao Brasileira das Companhias Abertas (Abrasca),
em oficina realizada pelo BB para seu pblico interno e todas as demandas acolhidas
Global Reporting Initiative (GRI), (...) nasceu em 1997, em Amsterd, com o propsito de
estabelecer um modelo de relatrio de desempenho econmico, ambiental e social que pudesse ser
utilizado por empresas de diferentes seguimentos. Afinal, a transparncia da sustentabilidade das
organizaes era de interesse dos acionistas, clientes, trabalhadores, ONGs, governo e sociedade
em geral (BB, 2007).
13 GRI. Global Reporting Initiative. So Paulo, 2006. Disponvel em:
https://www.globalreporting.org/resourcelibrary/Brazil-Portuguese-G3-Reporting-Guidelines.pdf
Acesso em: 04 Jan. 2015.
12
76
em suas Ouvidorias interna (funcionrios e colaboradores) e externa (clientes e
sociedade em geral), tambm, para analistas de mercado, acionistas e investidores.
Os principais objetivos do prmio Abrasca, conquistado pelo Banco, so
em termos de criao de valores14:
Assegurar mais respeito aos direitos dos acionistas minoritrios tem sido
uma das principais preocupaes do movimento de governana corporativa
ao redor do mundo. Governana corporativa, todavia, no se confunde, nem
se limita, proteo do acionista minoritrio. Embora se trate de um assunto
importante, a boa governana no pode prestar-se a esse tipo de
polarizao, pois deve servir empresa como um todo, a considerados
todos os envolvidos pelas suas atividades, ou seja, as diversas categorias
de acionistas, credores, empregados, investidores, governo e a comunidade
em que a mesma atua (stakeholders). Nesse sentido, que a ABRASCA
vem buscando valorizar conceitos mais abrangentes de avaliao de
desempenho para os acionistas, a despeito de seu posicionamento
societrio relativo.
Dentre os relatrios anuais disponveis para consulta no site do BB, a

partir de 2000, pode-se destacar nos principais tpicos elencados nestes relatrios
de prestao de contas direcionada aos stakeholders.
Nota-se com a evoluo destes relatrios que h bastante variao dos
tpicos destacados embora seja possvel identificar padro em trs grandes blocos
apresentao, demonstrao financeira e institucional. Esta subdiviso foi
realizada para apresentar os relatrios anuais do BB.
Para esta pesquisa os tpicos principais foram organizados de forma
linear para se verificar a frequncia dos destaques ao longo dos anos. De maneira
geral foi possvel notar que houve inconstncia dos itens destacados ao longo dos
anos o que dificultou em alguma medida a organizao das informaes de forma
linear, por outro lado, entende-se que houve acmulo de experincia na construo
destes relatrios embora tenha ocorrido muita oscilao.
Vale destacar que o relatrio anual de 2009 est indisponvel para acesso
no site do BB.
Segue itens destacados no grupo denominado nesta pesquisa de
apresentao:
14
ABRASCA. Disponvel em: <http://www.abrasca.org.br/Eventos/Premio-Abrasca-de-Criacao-deValor>. Acesso em: 05 Nov. 2014.
77
Fonte: Relatrios Anuais do BB.
78
79
No grupo denominado de apresentao por esta pesquisa nota-se que

nenhum item destacado esteve presente em todos os anos a partir de 2000, assim,
se pode comprovar a inconstncia dos assuntos tratados.
Os itens utilizados neste grupo esto representados por apresentaes
gerais sejam elas por temas, estratgia, misso, viso de futuro e introdues
gerais. Outra forte vertente deste grupo est representada pelos tpicos de
mensagem da administrao, do conselho, do presidente e aos acionistas.
Verificou-se, tambm, neste grupo, a relevncia e o destaque
empenhado para o perfil corporativo com o claro objetivo de marcar a histria e a
relevncia da instituio, bem como, de suas principais diretrizes e valores ao longo
dos anos, ou seja, desejo explcito de destacar a credibilidade da organizao
centenria. Nesta linha de pensamento deve-se destacar a linha do tempo do
Banco apresentada no incio do relatrio de 2008.
Outra iniciativa de apresentar macro indicador da organizao de
desempenho organizacional, desempenho das aes, governana corporativa,
cenrios macroeconmicos, informaes setoriais, financeiros, socioambiental e
balano social.
A partir de 2010 implementada a iniciativa de trazer para o incio dos
relatrios uma estrutura rpida para facilitar o acesso do leitor aos principais
contedos com destaque para o ano de 2012, no qual, houve destaque para todos
os itens do relatrio.
Nota-se neste grupo de apresentao, forte teor da prestao de contas
voltado para o mercado de aes, sistema financeiro, gesto de riscos, controles
corporativos, preceitos de sustentabilidade e responsabilidade socioambiental, com
perceptvel foco nos acionistas. A partir de 2010 que se passa a notar maior foco
na transparncia, aps a implementao da metodologia GRI em 2006.
Na linha de pensamento da poltica da organizao verifica-se meno
direta aos preceitos citados acima, como tambm, destaques diretos com
mensagens aos acionistas nos anos de 2002 e 2003; e, 2007 e 2008.
demonstrativos financeiros presentes nos relatrios anuais:
80
81
Fonte: Relatrios Anuais BB.
82
No grupo denominado de demonstrativos financeiros nesta pesquisa,
nota-se tambm, que nenhum item destacado esteve presente em todos os anos a
partir de 2000.
Para os anos de 2010 e 2011, alm de 2009 que no est disponvel o
relatrio, no houve a presena de destaque para os itens do grupo de
demonstrativos financeiros.
Os itens mais destacados neste grupo so inerentes ao desempenho das
aes como clara prestao de contas e transparncia ao mercado financeiro com
destaque direto nos anos 2000, 2002 e 2008.
Neste grupo houve destaque para o desempenho econmico-financeiro
com foco no mercado de capitais e relacionamento com os investidores; e, aes na
rea da administrao pblica e governo e desempenho empresarial com a presena
de nmeros totais das informaes citadas no perodo de 2003 2007.
Nos relatrios de 2003, 2004, 2007, 2008, 2012 e 2013 houve destaque
para a sustentabilidade e responsabilidade socioambiental com nfase para a
poltica de recursos humanos do banco e fornecedores. Houve tambm, nfase para
uma srie de polticas pblicas, dada a amplitude da abrangncia de atuao do
banco, com foco para polticas de incluso social.
H destaque nos relatrios de 2007 e 2008, para a apresentao da
detalhada anlise de desempenho em pura perspectiva contbil e financeira.
Embora o balano social tenha sido citado nos relatrios de 2003, 2004,
2007, 2008 e 2012 houve destaque mais relevante a partir de 2013 com a soma do
Balano Social IBASE + NBCT15.
institucional presente nos relatrios anuais:
83
Fonte: Relatrios Anuais BB.
84
85
No grupo denominado de institucional nesta pesquisa nota-se tambm
que nenhum item destacado esteve presente em todos os anos a partir de 2000.
Neste grupo a inconstncia dos itens destacados nos relatrios fica ainda
mais evidente. Salvo para o item de (i) governana corporativa, (ii) para os itens que
tratam de novas perspectivas, mercados, perspectivas de novos clientes, mercado e
da organizao at 2006, e depois, (iii) com foco na gesto estratgica e
perspectivas no cenrio macroeconmico.
Nota-se que nos anos de 2000, 2001 e 2002 os relatrios apresentam
estruturas semelhantes, mas com as mudanas implementadas em 2002, houve
migrao de itens mais pontuais de polticas pblicas para a estruturao de
relatrios mais consistentes institucionalmente, de itens como em 2002, de
Conglomerado BB, Distribuio, Tecnologia, Voluntariado, Esporte, Cultura,
para o destaque de itens mais consistentes, como Panorama macroeconmico,
Perspectivas
de
Sociedade,
Perspectivas
de
Clientes,
Perspectivas
Organizacional e Perspectivas de processos internos. Itens que permaneceram

vigentes mesmo aps a implementao da metodologia GRI.
A metodologia GRI incorpora nos relatrios anuais do BB indicadores de
resultado que melhoram significativamente a qualidade dos relatrios do banco.
preciso destacar que alguns itens de significativa relevncia e
consolidados no processo histrico foram excludos na passagem do ano de 2011
para 2012, perodo de entrada em vigor da Lei de Acesso Informao (LAI), pois
houve a excluso de Conexo, Gesto Estratgica, Controles Corporativos,
Investimentos e Negcios.
3.1.2 O Enfoque da Transparncia nos Relatrios Anuais do BB

A transparncia foi destacada nos relatrios anuais do BB disponveis no
site deste Banco, assim, segue destaques presentes nos relatrios para cada ano:
Relatrio Anual de 2000

Em 2000 no houve referncia ao termo da transparncia.
86
No relatrio deste ano (BB, 2001) houve destaque para a transparncia
na perspectiva da governana corporativa com enfoque aos acionistas minoritrios,
que na reforma do Estatuto do Banco para o estabelecimento de mais transparncia
como ponto fundamental de atuao, tiveram seus direitos ampliados. Esta ao foi
uma preparao s exigncias para adeso ao primeiro nvel do Novo Mercado, com
intuito do Banco de integrar o ndice de Aes com Governana Corporativa
Diferenciada da Bovespa (ibid., p. 42).

No relatrio do ano 2002 houve nova meno s mudanas do estatuto
do Banco para o aumento da transparncia aos acionistas minoritrios, como
antecipao ao cumprimento das exigncias do Novo Mercado, para integrar o ndice
de Aes com Governana Corporativa Diferenciada da Bovespa, assim, o enfoque
da transparncia passa a ser construdo com enfoque no relacionamento com o
mercado investidor (BB, 2002, p.14 e 16).
Neste mesmo relatrio, o Banco destacou a expanso de mdias para
garantir mais agilidade e sintonia na comunicao interna, com intuito de cultivar a
transparncia e a clareza na comunicao com os seus pblicos e destacou seus
principais canais de comunicao, Intranet Corporativa, Agncia de Notcias, TV
Banco do Brasil, BB.com.voc, bem como, com a revista bimestral que trata de
assuntos do cotidiano dos funcionrios, revista interna premiada pela ABERJE na
regio Centro-Oeste/Leste como melhor revista interna em 2002, Livro de
Instrues Codificadas (LIC) que apresenta todos os atos normativos do Banco,
inclusive Comisses de Conciliao Prvia do BB para solucionar casos de
conflitos trabalhistas (ibid., p.50).

Em 2003 houve nova referncia da transparncia na seo de governana
no processo de aprimorar o relacionamento com os investidores para garantir o
equilbrio de direito dos acionistas (BB, 2003, p. 23).
87
Para o cumprimento da Instruo CVM 358/02 da Comisso de Valores
Mobilirios (CVM) houve aprovao da Poltica de Divulgao de Ato ou Fato
Relevante para regulamentar o tratamento das informaes privilegiadas, e
tambm, segue a normativa da Instruo CVM 31/84 que controla a divulgao de
informaes relevantes e de negociao, por funcionrios e administradores. Estas
normas e procedimentos compem o Livro de Instrues Codificadas (LIC) com
acesso para todos os funcionrios (ibid., p. 27-28).
Neste relatrio houve, por fim, referncia incorporao de tecnologias
para assegurar a confiabilidade, segurana e transparncia de processos internos
na perspectiva de direcionadores corporativos (ibid., p. 44).

Em
2004
houve
movimentao
do
Banco
na
perspectiva
de
reestruturao de cargos para unidades de controle interno com objetivo de ampliar

a transparncia e a qualidade do processo decisrio (BB, 2004, p. 22).
Neste relatrio do Banco houve, novamente, referncias Poltica de
Divulgao de Ato ou Fato Relevante e sobre a poltica que estabelece e difunde
boas prticas de Governana Corporativa, preservando compromissos com
acionistas e investidores, com transparncia e equilbrio de direitos, houve tambm,
destaque para premiaes, Prmio Mau, de melhor companhia de capital aberto do
Pas em 2003, cuja finalidade premiar a companhia que melhor se relacionaram
com analistas e com o mercado, por meio de sua poltica de transparncia e da
qualidade na divulgao de informaes oferecidas (ibid., p. 38; 47 e 150).
Houve tambm, destaque para o Prmio Abrasca de Melhor Relatrio
Anual, no qual o Banco conquistou a quinta colocao sendo a nica Instituio
Financeira premiada. A Associao Brasileira das Companhias Abertas (Abrasca)
dedica este prmio s empresas que se destacaram em sua relao com os
acionistas e mercado, com nfase na transparncia e na qualidade das informaes
presentes no Relatrio Anual (ibid., p. 151).
88
Em 2005, houve destaque para a manuteno da poltica de transparncia
e de prestao de contas no mbito da governana corporativa, com nfase no
esforo de aumento da transparncia por meio do II Encontro Nacional do BB com
Analistas e Investidores com a presena do Conselho Diretor do BB. A preocupao
com a gesto de relacionamento com acionistas e com o mercado investidor fica
evidente na meno feita que se trata de atribuio da Unidade de Relaes com
Investidores (RI) (BB, 2005, p. 10-11).
Houve destaque para a avaliao constante do Banco de suas prticas de
Governana Corporativa com intuito de melhorar princpios e mecanismos
garantidores da boa gesto da empresa (ibid., p. 40).
Mais uma vez, houve nfase para a Poltica de Divulgao de Ato ou Fato
Relevante que regulamentou o tratamento de informaes privilegiadas (BB, ibid., p.
50).
Este relatrio enfatizou, tambm, as mudanas relevantes de gesto
corporativa desde a dcada de 90, por meio das iniciativas direcionadas aos clientes
e acionistas, poltica de transparncia e aos resultados e boas prticas de
governana corporativa, em outras palavras, houve mudana da cultura
organizacional da empresa (ibid., p. 89).

Nota-se neste relatrio o pioneirismo do Banco na poltica de
transparncia nas empresas pblicas, mas com teor de descolamento desta
instituio dos problemas tradicionais das empresas pblicas, com a afirmao
marcante de Raymundo Magliano Filho, ento Presidente da Bovespa, que elogia a
poltica de transparncia do BB implementada por meio da poltica da governana
corporativa como valor para as aes do Banco no longo prazo, com regras claras e
maior preocupao com os acionistas mesmo se tratando de organizao pblica
(BB, 2006, p. 28).
O BB celebrou no ano de 2006, contrato de participao no Novo
Mercado, considerado o mais rigoroso segmento de listagem da Bovespa,
reforando seu comprometimento com as melhores prticas de governana
89
corporativa incluindo-se nestas prticas a melhoria da transparncia citada nos
relatrios anteriores (ibid., p. 38).
Houve novamente, nfase a Poltica de Divulgao de Ato ou Fato
Relevante que regulamentou o tratamento de informaes privilegiadas e da
transparncia no relacionamento com os investidores e mercado investidor,
praticada pela Unidade de Relaes com Investidores (RI) (ibid., p. 42-43). A
preocupao com a transparncia e a qualidade da informao enfatizada com a
seguinte afirmao:
O BB desenvolve sua credibilidade no processo de transparncia ao

garantir que a informao seja objetiva, clara, confivel e tempestiva ao
tempo em que considera toda informao passvel de divulgao, exceto a
de carter restrito, que coloque em risco a atividade e a imagem
institucional, ou aquelas protegidas por lei. Trimestralmente, o BB divulga
seu resultado para o mercado, informando os fatores que contriburam de
forma mais relevante para a sua formao, e realiza teleconferncias, em
portugus e ingls, com investidores e analistas (BB, ibid., p. 43).
Relatrios Anuais de 2007 e de 2008

Para o ano de 2007 (BB, 2007; 2008) o destaque para a transparncia foi
a apresentao do relatrio anual em verso Online, que permite acesso diferentes
pblicos com todos os contedos disponveis para a leitura por mquina.

No est disponvel para consulta no portal do BB.

Em 2011 (BB, 2010) houve destaque aos conceitos de tica e de
transparncia, por meio do fornecimento de informaes de qualidade e de forma
tempestiva, e pelo quinto ano consecutivo, o relatrio anual do BB disponibilizado
com as diretrizes contidas na terceira verso do modelo da Global Reporting Initiative
(GRI).
Houve neste relatrio (ibid.) com intuito de ampliar a transparncia nas
informaes prestadas, pela primeira vez, a publicao do balano social conforme
90
Normas Brasileiras de Contabilidade Tcnica que regulam informaes de natureza
social e ambiental. Houve com esta iniciativa, no apenas a ampliao das
informaes prestadas como tambm aprimoramento dos padres para coleta e
divulgao dos dados resultando na melhoria da qualidade dos indicadores.
Ainda neste relatrio (ibid.) houve meno da transparncia em muitos
tpicos, governana corporativa, gesto de riscos, ativos intangveis no contbeis,
relacionamento com acionistas e investidores, funcionrios, fornecedores, nas
inciativas da rea de meio ambiente, seguros, previdncia e capitalizao, mercado
de capitais e tesouraria.

Em 2011 (BB, 2011) pelo sexto ano consecutivo, o relatrio anual do BB
disponibilizado com as diretrizes contidas na terceira verso do modelo da Global
Reporting Initiative (GRI) e critrios disseminados pela Associao Brasileira das
Companhias Abertas (Abrasca) para indicadores reconhecidos no mercado de
capitais. Estas iniciativas fortalecem a poltica de transparncia implementada pelo
Banco ao longo dos anos e refora o compromisso com a tica.
Neste relatrio (ibid.) houve meno da transparncia em muitos tpicos,
perfil corporativo, governana corporativa, investimentos, relacionamento com
acionistas e investidores, funcionrios, setor pblico, fornecedores e nas inciativas
da rea de meio ambiente.
Relatrio Anual de 2012 e de 2013

Nestes relatrios (BB, 2012; 2013) no houve destaque significativo de
alterao da poltica de transparncia sendo mantidas as inciativas anteriores.
91
3.1.3 Panorama da Transparncia Passiva do BB a partir da LAI (2012 2014)
Solicitaes de Informao por Categoria e Subcategoria
Em 2012, aps a entrada em vigor da Lei de LAI em 16 de maio de 2012

foram realizados um total de 1034 solicitaes de informao.
Nota-se que as solicitaes de acesso s informaes realizadas para o
BB foram concentradas na categoria de Economia e Finanas e subcategoria de
Finanas com 899 solicitaes.
Com menor nmero de ocorrncias, portanto, com bem menos destaque
foram solicitaes de informaes realizadas nas subcategorias de Poltica
Trabalhista e Economia com 85 e 44 solicitaes de informaes respectivamente.
As demais 6 solicitaes foram enquadradas nas subcategorias de
Administrao Financeira, Profisses e Ocupaes, Encargos Financeiros e
Administrao Pblica.
92
Em 2013 foram realizados um total de 1876 solicitaes de informao.

Nota-se que para estes ano as solicitaes de acesso s informaes
realizadas para o BB foram concentradas na categoria de Economia e Finanas e
subcategoria de Administrao Financeira com 1770 pedidos em um total de 1876.
foram solicitaes de informaes realizadas nas subcategorias de Poltica
Trabalhista e Mercado de Trabalho com 52 e 23 solicitaes de informaes
respectivamente.
Habitao, Legislao Trabalhista, Esporte, Profisses e Ocupaes,
Economia e Meio Ambiente, Economia de Meio Ambiente, Poltica, Fiscalizao
do Trabalho, Comunicao, Agricultura Familiar, Educao profissional e
Tecnolgica, Justia e Ambientes Ocupados pelo Homem.
93
Em 2014, at 09.12.2014, foi realizado um total de 1105 solicitaes de

informao.
Nota-se que para estes ano as solicitaes de acesso s informaes
realizadas para o BB foram concentradas nas categorias de Economia e Finanas
e subcategoria de Finanas com 487 solicitaes de informao e na categoria de
Trabalho e subcategoria de Mercado de Trabalho com 284 solicitaes de
informao.
foi o nmero de solicitaes de informaes realizadas nas subcategorias de
Poltica Trabalhista com 72 solicitaes, Economia com 63 solicitaes,
Legislao Trabalhista com 53 solicitaes, Profisses e Ocupaes com 47
94
solicitaes, Comrcio e Servios com 15 solicitaes, Administrao Financeira
com 11 solicitaes e 49 solicitaes em andamento na data desta pesquisa.
Encargos financeiros, Cultura, Fiscalizao do trabalho, Cincia e Tecnologia,
Informao - Gesto, preservao e acesso, Assistncia ao estudante, Justia,
Lazer, Agricultura familiar, Poltica agrcola, Habitao, Legislao e
jurisprudncia, Comunidade e sociedade, Pessoa e Proteo e defesa do
cidado.
Caracterizao das Solicitaes de Informao
Nota-se
com
esta
tabela
que
caracteriza
como
foram
os
encaminhamentos das respostas em 2012, os percentuais dos encaminhamentos e

das subcategorias.
Na subcategoria com mais ocorrncias, a de Finanas, houve mais
ocorrncias de Acesso Concedido com 37%, Acesso Negado com 29% e rgo
95
no tem competncia para responder sobre o assunto tambm com 29%. Os demais
5% das ocorrncias esto caracterizados como Pergunta Duplicada/Repetida,
Informao Inexistente e Acesso Parcialmente Concedido.
Para a subcategoria de Poltica trabalhista houve predominncia de
Acesso Negado com 75% sem nenhuma ocorrncia de Acesso Concedido. Os
outros 12% foram classificados como Informao Inexistente e rgo no tem
competncia para responder sobre o assunto.
Coma a subcategoria de Economia houve predominncia de Acesso
Negado com 57% frente 32% de Acesso Concedido. Os demais 11% foram
caracterizados como Informao Inexistente e rgo no tem competncia para
responder sobre o assunto.
As demais ocorrncias, minoria das ocorrncias, revezaram entre Acesso
Negado, Acesso Concedido, Informao Inexistente, rgo no tem
competncia para responder sobre o assunto e Pergunta Duplicada/Repetida.
96
Na subcategoria com mais ocorrncias, a de Administrao Financeira,

houve mais ocorrncias de Acesso Negado com 53% e Acesso Concedido com
35%. Os demais 12% das ocorrncias esto caracterizados como Acesso
Parcialmente Concedido, No se trata de solicitao de informao, Pergunta
Duplicada/Repetida, rgo no tem competncia para responder sobre o assunto
e Informao Inexistente.
97
Para a subcategoria de Poltica trabalhista houve predominncia de
Acesso Concedido com 75% e Acesso Negado com 21%. Os outros 4% foram
classificados como Acesso Parcialmente Concedido.
Com a subcategoria de Mercado de Trabalho houve predominncia de
Acesso Concedido com 70% frente 22% de Acesso Negado. Os demais 8%
foram caracterizados como Pergunta Duplicada/Repetida e rgo no tem
Negado, Acesso Concedido, Informao Inexistente, rgo no tem
competncia para responder sobre o assunto, No se trata de solicitao de
informao, Acesso Parcialmente Concedido e Pergunta Duplicada/Repetida.
98
99
Em 2014 na subcategoria com mais ocorrncias, a de Finanas, houve
muitas ocorrncias de Acesso Negado com 71,66% mediante apenas 19,10% de
Acesso Concedido. Os demais 9,24% das ocorrncias esto caracterizados como
No se trata de solicitao de informao, Acesso Parcialmente Concedido,
Pergunta Duplicada/Repetida, Informao Inexistente e rgo no tem
Para a subcategoria de Mercado de Trabalho houve predominncia de
Acesso Concedido com 67,25% mediante 23,94% de Acesso Negado. Os outros
8,80% foram classificados como Acesso Parcialmente Concedido, Pergunta
Duplicada/Repetida, Informao Inexistente e No se trata de solicitao de
informao.
Na subcategoria de Poltica Trabalhista houve predominncia de
Acesso Concedido com 41,67%, 34,72% de Acesso Negado e 13,89% de Acesso
Parcialmente Concedido. Os demais 9,72% foram caracterizados como Pergunta
Duplicada/Repetida e rgo no tem competncia para responder sobre o
assunto.
Subcategoria de Economia houve predominncia de Acesso Negado
com 38,10%, e Acesso Concedido com 36,51%.
No item Legislao Trabalhista houve predominncia de Acesso
Negado com 81% das solicitaes de informao neste grupo.
Em Profisses e Ocupaes tambm h predominncia de Acesso
Negado com 45% das solicitaes mediante 36% de Acesso Concedido.
Nota-se tambm que no subgrupo de Comrcio e Servios houve
supremacia de Acesso Concedido e que no subgrupo de Administrao
Financeira houve supremacia de Acesso Negado.
As demais ocorrncias, embora tenham demonstrado variedade de
subgrupos no representaram contribuies significativas para serem analisadas
separadamente.
100
Classificao das Respostas
Nota-se com esta tabela que dentro do grupo de Acesso Negado, grupo
com maior ocorrncia, houve predominncia do motivo de negativa das solicitaes
de informao por meio da argumentao de Informao sigilosa de acordo com
legislao especfica com 52% das ocorrncias e Pedido incompreensvel com
38% das ocorrncias. Os demais 10% das ocorrncias foram classificados como
Dados Pessoais, Pedido Genrico, Pedido exige tratamento adicional de dados
e Informao sigilosa classificada conforme a Lei 12.527/2011.
No grupo de Acesso Concedido, como no h a necessidade de justificar
a causa da liberao da informao solicitada h aqui o registro de que 58% das
solicitaes foram encaminhadas diretamente por e-mail, 26% das solicitaes de
informao foram inseridas no Portal do e-SIC, 15% das solicitaes foram por
meio de Orientao sobre como encontrar a informao solicitada na Internet ou em
publicaes existentes. Os demais 1% foram encaminhados por meio de
101
Informaes enviadas pelo correio e Data, hora e local para consulta agendados
para posterior retirada da informao.
com maior ocorrncia 51% mediante 37% de Acesso Concedido, houve
predominncia do motivo de negativa das solicitaes de informao por meio da
argumentao de Informao sigilosa de acordo com legislao especfica com
102
73% das ocorrncias, Pedido desproporcional ou desarrazoado com 8% das
ocorrncias, Pedido incompreensvel com 7% das ocorrncias e Pedido Genrico
com 6% das ocorrncias. Os demais 6% das ocorrncias foram classificados como
Pedido exige tratamento adicional de dados, Dados Pessoais, Processo
Decisrio em curso e Informao sigilosa classificada conforme a Lei 12.527/2011.
No grupo de Acesso Concedido, como no h a necessidade de justificar
a causa da liberao da informao solicitada destaca-se aqui o registro de que
71,37% das solicitaes que foram Resposta solicitada inserida no e-SIC, 26,89%
das solicitaes de informao foram Orientao sobre como encontrar a
informao solicitada na Internet ou em publicaes existentes. Os demais 1,74%
representaram ocorrncias pouco significativas.
103
com maior ocorrncia 50% mediante 34% de Acesso Concedido, houve
predominncia do motivo de negativa das solicitaes de informao por meio da
argumentao de Informao sigilosa de acordo com legislao especfica com
73,64% das ocorrncias, Pedido Genrico com 9,45% das ocorrncias, Dados
Pessoais com 8,18% das ocorrncias e Pedido Incompreensvel com 4,91% das
ocorrncias. Os demais 3,82% das ocorrncias foram classificados como Pedido
exige tratamento adicional de dados, Pedido Desproporcional ou Desarrazoado,
Processo Decisrio em curso e Informao sigilosa classificada conforme a Lei
12.527/2011.
No grupo de Acesso Concedido destaca-se aqui o registro de que
84,78% das solicitaes que foram Resposta solicitada inserida no eSIC, 13,12%
das solicitaes de informao foram Orientao sobre como encontrar a
informao solicitada na Internet ou em publicaes existentes. Os demais 2,10%
representaram ocorrncias pouco significativas.
Pode-se destacar, ainda, no grupo de Acesso Parcialmente Concedido
a ocorrncia de 59% das solicitaes de informao classificadas como Parte da
informao sigilosa de acordo com legislao especfica.
Forma de Acesso na Transparncia Passiva
104
Nota-se com esta tabela que em 2012 somente 48 das solicitaes foram
realizadas, presencialmente, por meio do Balco SIC e que somente 49 solicitaes
foram respondidas por meio de Correspondncia fsica (com custo) e para
Buscar/Consultar pessoalmente.
foram respondidas por meio de Correspondncia fsica (com custo) e para
Buscar/Consultar pessoalmente.
105
foram respondidas por meio de Correspondncia fsica (com custo) e nenhuma
para Buscar/Consultar pessoalmente.
Casos de Prorrogao ou Reencaminhamento
Em 2012, no houve casos de prorrogao do prazo previsto na Lei de

Acesso Informao (LAI), nem mesmo reencaminhamento para realizao de
ajustes ou correo da resposta encaminha pela rea.
Em 2013, tambm no houve casos de prorrogao do prazo previsto na

Lei de Acesso Informao (LAI), nem mesmo reencaminhamento para realizao
de ajustes ou correo da resposta encaminha pela rea.
106
Em 2014, houve somente 8 casos de prorrogao do prazo previsto na

Lei de Acesso Informao (LAI), e somente 3 casos de reencaminhamento para
realizao de ajustes ou correo da resposta encaminha pela rea.
Recursos em Primeira e Segunda Instncias
107
Nota-se com esta tabela de recursos que no ano de 2012 houve 252
recursos em Primeira Instncia e 174 recursos em Segunda Instncia totalizando
426 recursos.
Em Primeira Instncia 76,98% das ocorrncias foram classificadas como
Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada, 18,25% como classificao
de Informao incompleta, Informao recebida no corresponde solicitada,
Ausncia de justificativa legal para classificao, Grau de sigilo no informado e
Informao classificada por autoridade sem competncia, e classificadas como
Outros 4,76%.
Para os recursos de Segunda Instncia 91,95% das ocorrncias foram
classificadas como Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada, 7,47%
como classificao de Informao incompleta, Informao recebida no
corresponde solicitada, Ausncia de justificativa legal para classificao e Grau
de sigilo no informado, e classificadas como Outros 0,57%.
108
573 recursos.
Informao recebida no corresponde solicitada, 25,77% classificadas como
Ausncia de justificativa legal para classificao, 19,89% classificadas como
Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada, 18,49% classificadas como
Informao incompleta, as demais 2,24% foram classificadas como Grau de
classificao
inexistente,
Informao
classificada
por
autoridade
sem
competncia, Grau de sigilo no informado, Prazo de classificao inadequado

para o grau de sigilo, Informao recebida por meio diferente do solicitado e Data
109
da classificao (de incio ou fim) no informada, e classificado como Outros
5,60%.
Para os recursos de Segunda Instncia, 91,95% das ocorrncias foram
com classificao de Informao incompleta, Informao recebida no
corresponde solicitada, Ausncia de justificativa legal para classificao e Grau
de sigilo no informado, e classificado como Outros 0,57%.
Nota-se com esta tabela de recursos que no ano de 2014 at o dia

09.12.2014 houve 178 recursos em Primeira Instncia e 99 recursos em Segunda
Instncia totalizando 277 recursos.
Ausncia de justificativa legal para classificao, 19,66% classificadas como
Informao incompleta, 18,54% classificadas como Informao recebida no
corresponde solicitada, os demais 9,55% foram classificados como Justificativa
para o sigilo insatisfatria/no informada, Informao classificada por autoridade
110
sem competncia, Informao recebida por meio diferente do solicitado, e
classificado como Outros 12,92%.
Para os recursos de Segunda Instncia 68% das ocorrncias foram
classificadas como Ausncia de justificativa legal para classificao, os demais
29% foram classificados como Justificativa para o sigilo insatisfatria/no
informada, Informao recebida no corresponde solicitada, Informao
Incompleta e Informao classificada por autoridade sem competncia, e
classificado como Outros 3%.
Resultado dos Recursos em Primeira e Segunda Instncias
Nota-se com esta tabela que a maioria dos recursos foram Indeferidos
com 96% das ocorrncias, que somente 2% dos recursos foram Parcialmente
Deferidos e apenas 2% dos recursos foram Deferidos. Destaque para os 85,61%
111
de ocorrncias do grupo Indeferido classificadas como Justificativa para o sigilo
insatisfatria/no informada.
com 88% das ocorrncias, 8% dos recursos foram Deferidos, apenas 2% dos
recursos foram Parcialmente Deferidos, e somente, 2% esto classificados como
No Conhecimento e Sem Informao. Destaque para os 98,61% de ocorrncias
do grupo Indeferido classificadas como Ausncia de justificativa legal para
112
classificao, Informao recebida no corresponde solicitada, Justificativa para
o sigilo insatisfatria/no informada, Informao Incompleta e Outros.
Nota-se com esta tabela que em 09.12.2014 a maioria dos recursos foram
classificados como No Conhecimento com 50,90% das ocorrncias, 31,77% dos
recursos foram Indeferidos, 13,96% dos recursos foram Deferidos, 2,89% dos
recursos esto como Perda de objeto e Sem Informao, e com 1,08% esto os
recursos classificados como Parcialmente Deferido. Destaque para os 80,85% de
113
ocorrncias do grupo Indeferido classificadas como Ausncia de justificativa legal
para classificao.
3.1.4 O BB em linhas gerais

O BB apresenta historicamente proximidade muito forte com bancos da
iniciativa privada recebendo no incio do sculo XIX o sinnimo de banco de
propriedade privada. Como caracterstica do BB neste perodo houve negativa de
solicitao de informao do Baro de Mau com a justificativa de no revelar o
segredo de suas transaes.
Em outra perspectiva ao longo de sua histria o BB, por muitos anos foi
responsvel pela oferta de moeda, gesto de recursos financeiros do governo
brasileiro e pelas polticas econmica, monetria e de controle de importaes e
exportaes.
Com a criao da SUMOC e do Bacen o BB perdeu atribuies como a
responsabilidade pela poltica monetria e pela oferta de moeda, na dcada de 1980,
o BB foi radicalmente transformado em banco comercial. Atualmente o BB atua no
mercado financeiro privado concorrendo diretamente com bancos da iniciativa
privada.
O BB representa alternativa poltica relevante por apresentar vantagens
competitivas, como importante instrumento do governo para a regulao de ajustes
bem como para acelerar a recuperao da economia em momentos de crise.
Em linhas gerais, o BB financia historicamente, os setores de agricultura,
industrializao, substituies de importao e comrcio exterior.
114
3.2 O Caso da Caixa Econmica Federal (CEF)
Os bancos de poupana, idealizados durante o perodo do iluminismo
europeu, embora criticados por muitos sobre sua efetividade, com a globalizao, a
concorrncia nos pases, e entre pases, fez dos bancos pblicos de poupana uma
necessidade. Estes bancos so essenciais, pois fornecem alternativas de poltica
econmica e de incluso social, alm disto, mantm vantagem competitiva que
contribuem para a garantia de sua sobrevivncia.
A CEF foi fundada no ano de 1861 com intuito de substituir as instituies
particulares e cooperativas fracassadas em anos anteriores.
Em anos posteriores houve, a partir do Rio de Janeiro, expanso para os
governos provinciais (METHENHEIM, 2010, p. 101-102). Neste primeiro perodo a
CEF, simplesmente, tinha fundos depositados no Ministrio das Finanas (ibid., p.
140).
Durante o perodo da Repblica Velha 1889-1930, em meio a reformas
ocorridas na poca, as Caixas foram liberadas para manter depsitos, gerir reservas
e fornecer emprstimos para a habitao, finanas e projetos do governo federal. No
mesmo perodo os bancos de poupana tiveram sua autonomia ampliada e se
tornaram agentes centrais nas estratgias do governo para a incluso social,
mobilizao de capital e industrializao. Ainda neste perodo houve ampliao de
operaes para o desenvolvimento e projetos urbanos de saneamento (ibid., p. 102).
Com a Era Vargas 1930-1945 a CEF foi central para a estratgia populista
de incluso e desenvolvimento (ibid., p. 140). Durante as dcadas de 1940 e 1950 a
Caixa cresceu em ritmo acelerado, acima do crescimento dos bancos privados, na
maioria dos estados (ibid., p. 102).
No perodo militar, ps 1964, com a indexao da economia para
combater inflao houve recuperao de depsitos nas agncias da Caixa. No
mesmo perodo, em 1966, foi criado o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FGTS, criando-se uma via forada para poupana por meio da Caixa (ibid.). Estas
medidas levaram expanso da CEF como instrumento de poltica social e crdito
(ibid., p. 140).
Nos anos de 1970, os estados perderam sua autonomia operacional das
unidades da Caixa, que foram fundidas numa nica empresa de propriedade do
governo federal. Em seguida a CEF, se tornou fundamental para o governo na
115
implementao de polticas sociais e na canalizao de fundos para programas de
habitao popular e de classe mdia, de limpeza urbana, incluindo, financiamentos
para governos municipais e projetos do setor pblico (ibid., p. 102).
Com o perodo de redemocratizao, a partir de 1985 houve muitas
mudanas na organizao, diante de crises financeiras internacionais, tambm, o
problema da inflao e liberalizao do setor bancrio para a implementao de
reforma para a governana, adaptaes s exigncias do capital internacional,
incluindo-se relatrios de bancos mais transparentes, e, normas de contabilidade.
Estas reformas buscaram diminuir a burocracia, aumentar o nmero de emprstimos
e melhorar produtos com vistas a fazer frente ao novo cenrio de competio (ibid.).
A inflao inercial e o perodo prolongado de redemocratizao manteve a CEF como
fornecedora de emprstimo de ltima instncia sujeita ao abuso poltico (ibid.).
A CEF foi utilizada, tambm, para amenizar os custos dos ajustes
implementados pela estabilidade no perodo ps 1994, devido compra de crdito
ruim de bancos privados e pblicos antes da revenda ou privatizao. Este banco
foi utilizado tambm para repassar emprstimos condicionais a governos estaduais
e municipais e induzir reformas nos governos subnacionais (ibid.).
Desde o perodo de retorno da democracia at a estabilidade dos preos
em 1994, com a melhoria da superviso bancria, a modernizao da governana
corporativa e a transparncia, melhoraram a capacidade de efetivao de
emprstimos (ibid., p. 103).
Na dcada dos anos 2000, mais especificamente a partir do ano 2001 com
a capitalizao e limpeza de sua carteira, houve muitas mudanas na CEF, desde o
aumento da vantagem competitiva com grandes diferenciais entre as taxas de juros
elevadas de ttulos do governo e as taxas de juros pagas sobre depsitos. A partir
do ano destacado a CEF expandiu negcios tradicionais referentes a emprstimos
para a habitao, desenvolvimento urbano e banco de investimento. Alm disto,
foram agregadas novas linhas de atuao direcionadas ao microcrdito e economia
popular para contribuir com novas polticas sociais do governo federal, incluir
subsdios familiares, transferncias de renda, pagamentos de seguro desemprego e
fundos de penso (ibid.).
116
(...) a Caixa Econmica Federal ainda lidera em termos de poupana e
crdito popular, desenvolvimento urbano, saneamento e moradia enquanto
serve como agente central de transferncia dos benefcios sociais do
governo (METTENHEIM, op.cit.).
De acordo com Mettenheim (2010) foram verificadas importantes somas

de recursos concedidas aos brasileiros por meio das Caixas Econmicas, e uma das
concluses provveis apresentadas como central seria que a transparncia e a
responsabilidade so relevantes para a gesto desta organizao.
A CEF representa agente centralizado do governo federal para
implementao de poltica social com o intuito da organizao que de
descentralizar, delegar inciativas e chegar aos movimentos sociais e outras foras
de democratizao. Os paradigmas e prticas de bancos sociais do exterior
sugerem que a descentralizao e a democratizao esto apenas comeando
(Traduo nossa). Em suma, a CEF instrumento de alternativas de polticas para
o desenvolvimento, incluso social e de democratizao com vantagens
competitivas em relao a bancos privados e estrangeiros (ibid., p. 141-142).
3.2.1 Disponibilidade de Informao no site da CEF em perspectiva histrica
Relatrio Anual CEF
Relatrio
Anual
de
Demonstrativos
Financeiros
da
CEF
disponibilizado no site do banco em formato digital pdf desde a data de 2001,

subdividido em trimestres tendo as informaes acumuladas com as seguintes
denominaes: 1 trimestre; 1 Semestre; 3 Trimestre; e, Relatrio Anual o
consolidado de todos os outros relatrios.
O Relatrio Anual da CEF apresenta para a sociedade informaes sobre
atividades
do
banco
referentes
Informaes
Institucionais.
Contem,
principalmente, informaes sobre aplicaes, operaes de crdito, captao e

administrao de recursos, servios bancrios, gesto de pessoas, administrao de
riscos, governana e sustentabilidade corporativa, atuao social e cultural com
apoio Administrao Pblica, programa de conteno de gastos, tecnologia da
117
informao e responsabilidade social. E, tambm, seo de Auditoria Externa com
parecer dos auditores independentes e o ltimo bloco de Demonstraes
Financeiras
com
balanos
patrimoniais,
demonstraes
de
resultados,
demonstraes das mutaes do patrimnio lquido, demonstraes das origens e

aplicaes de recursos e notas explicativas s demonstraes financeiras.
O relatrio da CEF est disponvel nas verses de Portugus, Ingls e
Espanhol, e somente, nos anos de 2012 e 2013 disponveis em duas verses
Portugus e Ingls.
A partir de 2008 o relatrio da Caixa passou a ser disponibilizado na
metodologia de relatrio de sustentabilidade Global Reporting Initiative (GRI).
De 2012 em diante, os relatrios da CEF passaram a atender os padres
de contabilidade de convergncia dos princpios contbeis geralmente aceitos
BrGaap e das normas internacionais de contabilidade da International Financial
Reporting Standards (IFRS). Segundo Ernst & Young (2009) em 2007 com a
publicao da Lei 12.638, a partir de 2008, houve a obrigao para todas as
companhias nacionais a elaborao de suas demonstraes financeiras conforme
conjunto de normas locais elaboradas com base no IFRS15.
Dentre os relatrios anuais disponveis para consulta no site da CEF, a
partir de 2001, pode-se destacar os principais tpicos elencados nestes relatrios de
prestao de contas aos stakeholders.
Nota-se com a evoluo histrica destes relatrios que no houve
variao da estrutura principal do relatrio. Houve, evidentemente, alteraes
pontuais nos tpicos intermedirios, mas por outro lado, os tpicos principais se
mantiveram os mesmos de 2001 a 2006. A partir de 2007 houve a incluso dos
tpicos Parecer Caixa, Parecer CF Demonstrativo e Resumo do Relatrio do
Comit de Auditoria. Em 2008, houve a incluso do tpico Demonstrativo do Valor
Adicionado. E em 2009, houve a incluso dos tpicos Press Release 2009 e
Relatrio dos Auditores Independentes. J em 2010 houve a incluso do tpico
Resumo do Relatrio do Comit de Auditoria e assim permaneceu at 2013.
geral foi possvel notar que houve constncia dos itens destacados ao longo dos
15
Ernst &Young. Br Gaap vs. IFRS. p. 4. 2009. Disponvel em: http://www.capitalaberto.com.br/wpcontent/uploads/2012/06/Extra_Hora_do_Rescaldo.pdf. Acesso em: 4 Jan. 2015.
118
anos e, principalmente, que no houve alterao da estrutura principal do relatrio
mesmo com a adeso da metodologia GRI e incluso dos padres de contabilidade
BrGaap e IFRS. Mediante estas constataes pode-se inferir que pelo fato de no
ocorrer oscilaes ao longo dos anos houve acmulo de experincia e o relatrio foi
acumulado de melhorias at o ano de 2013.
No grupo denominado de Relatrio da administrao nota-se que
nenhum item destacado esteve presente em todos os anos a partir de 2001 assim
se pode comprovar em alguma medida elevada alternncia dos assuntos tratados.
Verificou-se que no ano de implementao da metodologia GRI houve a
incluso de itens voltados ao negcio do banco Negcios, Sustentao dos
Negcios e Clientes e o item de responsabilidade social passou a ser de
Responsabilidade Socioambiental.
Pode-se destacar tambm a incluso do item Preparao IFRS como
resposta s mudanas ocorridas a partir de 2008 com a obrigatoriedade de
adequao aos padres de contabilidade a partir da Lei 12.638/2007.
possvel notar evoluo no relatrio da administrao considerando os
assuntos tratados no primeiro relatrio disponvel no site e os assuntos tratados ao
longo dos anos.
Importante destacar a presena de pareceres de auditores independentes
assinados
ao
longo
dos
anos
por
diferentes
empresas
KPMG,
PricewaterhouseCoopers e Ernst Young.

J no grupo de Notas Explicativas, com assuntos especficos da rea da
contabilidade houve muitas mudanas, mas que no podem ser consideradas
mudanas relevantes.
119
Fonte: Relatrios Anuais da CEF.
120
121
122
3.2.2 O Enfoque da Transparncia nos Relatrios Anuais da CEF
A transparncia foi destacada nos relatrios anuais da CEF, disponveis

no site deste Banco. Segue destaques presentes nos relatrios para cada ano.

No relatrio do ano 2002 houve referncia ao termo da transparncia com
enfoque na rea administrativa. Houve melhoria da transparncia para os analistas
de mercado e para a sociedade com as informaes financeiras de publicaes
trimestrais via internet. No mesmo ano, foi publicado o Novo Estatuto da CAIXA para
o atendimento da poltica da transparncia denominada ncora da Transparncia
de maneira a proteger o executivo cuja funo de controle. O mesmo Estatuto
instituiu tambm a funo de Ouvidoria (CEF, 2002, p. 25-26).
O maior avano apontado por este relatrio foi implementao do Sistema
de Controle Interno (SCI), em processo de desenvolvimento desde 1999, fortemente
focado na melhoria de procedimentos internos, integridade de registros operacionais
contbeis, gerenciamento de riscos, combate a fraudes e preparao oportuna de
informaes da rea econmica financeira (ibid.).
Este relatrio enfatizou tambm a boa classificao da CEF no ndice
Ratings cuja finalidade medir a transparncia da gesto, qualidade do controle
interno e a consistncia dos valores apresentados nos balanos financeiros (ibid., p.
27).

No relatrio de 2003 houve nfase para a apresentao da Caixa aos
dirigentes associados da Associao dos Analistas e Profissionais do Mercado de
Capitais (Apimec), Distrito Federal, Minas Gerais, Cear, Rio Grande do Sul e de
So Paulo (CEF, 2003, p. 21).
Houve nfase contratao de empresa especializada na qualidade de
gesto do ativo de terceiros para a valorizao da transparncia da organizao na
gesto do recurso de terceiros, bem como, do aperfeioamento de controles na
123
promoo de conformidade e desenvolvimento da cultura de compliance na

organizao com foco na efetividade de controles internos (ibid.).

No relatrio de 2004 houve nfase para a publicidade por meio da internet
dada ao desempenho operacional, econmico e financeiro da Caixa. Houve enfoque
em melhorar a qualidade e tempestividade destas informaes para consolidar a
implementao de base nica de dados econmico-financeiros cuja finalidade
principal foi de unificar o plano de contas e consolidar informaes de forma
automtica e instantnea (CEF, 2004, p. 17).
Houve continuidade da apresentao dos desempenhos econmicofinanceiros e operacional aos dirigentes e a associados da Associao dos Analistas
e Profissionais do Mercado de Capital (Apimec) e para integrantes da Associao
Brasileiro dos Analistas do Mercado de Capitais (Abemec) (ibid.).

No relatrio de 2005 houve nfase na transparncia durante os processos
de negociaes do acordo coletivo de trabalho com empregados (CEF, 2005, p. 23).
Houve continuidade da apresentao dos desempenhos econmicofinanceiros e operacional aos dirigentes e a associados da Associao dos Analistas
e Profissionais do Mercado de Capital (Apimec) e da Associao Brasileiro dos
Analistas do Mercado de Capitais (Abemec) (ibid., p. 25).

No relatrio de 2006 houve nfase no enfoque na transparncia com a
construo do Portal de Obras do Governo Federal (Obrasnet) em parceria entre o
Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto e a CEF com o principal objetivo de
promover a transparncia do processo de planejamento, aprovao, contratao e
acompanhamento de obras (CEF, 2006, p. 5).
124
Houve aprimoramento da governana, da transparncia no controle da

relao de risco de mercado e de retorno dos produtos e carteiras da CEF, com a
construo de novos indicadores de risco dos ativos e passivos (ibid., p. 25).

No relatrio de 2007, houve nfase na elaborao do fluxo de caixa de
acordo com mtodo indireto e de acordo com as definies do Plano Contbil das
Instituies do Sistema Financeiro Nacional (Cosif), com o objetivo de ampliar a
transparncia aos usurios das demonstraes contbeis (CEF, 2007, p. 60).

No relatrio de 2008 houve nfase, no relatrio de auditoria, ao processo
estruturado de comunicao interna e de divulgao que redefiniu informaes a
serem disponibilizadas para o mercado por meio da intranet e auxiliou para
construo de relatrio para o pblico externo, desta forma a estrutura de risco
operacional passou a atingir o processo adequado de gesto e de transparncia
recomendados (CEF, 2008, p. 69).

No relatrio de 2009 (CEF, 2009, p. 3), houve nfase para a preparao
do Banco para implementar as normas da International Financial Reporting Standard
(IFRS) conforme segue:
125
A CAIXA est em processo de adoo das Normas Internacionais de

Contabilidade elaboradas pelo Iasb (International Accounting Standards
Board) por meio de aes planejadas e executadas em um projeto especfico.
Com nfase na transparncia e nas melhores prticas de governana
corporativa, a Instituio decidiu adotar as novas regras para as
demonstraes contbeis consolidadas de 2010, incluindo o comparativo com
o ano de 2009. Para este fim, a CAIXA est em fase final de elaborao do
Balano de Abertura em IFRS (International Financial Reporting Standard)
com database de 1 de janeiro de 2009. A divulgao das informaes
contbeis consolidadas em IFRS ser feita por meio do stio da Empresa na
internet, conforme disposies da Circular 3.472/2009 do Banco Central do
Brasil (Bacen). Como parte do processo de convergncia ao IFRS, a
Instituio promoveu a reestruturao de sua rea contbil, criando uma
clula especialista em normas IFRS e participa ativamente das discusses na
Febraban e Bacen que tratam especificamente das normas internacionais de
contabilidade (ibid.).

No relatrio de 2011 houve nfase da transparncia no contexto da
governana corporativa, que de acordo com o Decreto n 6.021/2007, cujos
princpios so de traduzir a conduo dos negcios, prestao de contas de suas
atividades e no relacionamento com as partes interessadas, honestidade, respeito,
responsabilidade e transparncia (CEF, 2011, p. 22).

No relatrio de 2012 manteve-se a nfase da transparncia nos valores
da Caixa ao lado de honestidade, compromisso e responsabilidade (CEF, 2012, p. 3
e 18).
Houve destaque para a implementao do Servio de Informaes ao
Cidado (SIC), a partir de 16 de maio de 2012, conforme a Lei de Acesso
Informao (LAI) e que houve neste primeiro ano aproximadamente 2000
solicitaes de acesso colocando a Caixa entre os rgos do governo federal que
mais receberam pedidos de acesso informao (ibid., p. 6).
Neste mesmo ano (ibid.) foi lanado o Atendimento CAIXA ao Cidado
por meio do canal 0800 com foco nos servios de cidadania com nmero expressivo
de ligaes, conforme segue:
126
PIS, Seguro Desemprego, FGTS, Carto Social e Servio de Informao ao

Cidado migraram do SAC para o novo nmero, visando mais
especializao das informaes prestadas ao cidado. At dezembro foram
recepcionadas mais de 14 milhes de ligaes no novo canal.
No mesmo ano houve a viabilizao de projetos estratgicos de

certificao de controle incluindo rigorosos mecanismos controles interno, e tambm,
da validao do fluxo de informao e de comunicao (ibid., p. 19).

No relatrio de 2013, houve novamente, meno ao projeto estratgico de
certificao de controle incluindo rigorosos mecanismos de controles interno, e
tambm, da validao do fluxo de informao e de comunicao (CEF, 2013, p. 17).
Relatrio Anual de 2014 (at o terceiro trimestre de 2014)
No relatrio de 2014, at o terceiro trimestre deste ano manteve-se a

nfase da transparncia nos valores da Caixa vinculados com honestidade,
compromisso e responsabilidade (CEF, 2014, p. 18).
3.2.3 Panorama da Transparncia Passiva da CEF a partir da LAI (2012 2014)
127
Em 2012, aps a entrada em vigor da Lei de Acesso Informao (LAI)

foram realizados um total de 1976 solicitaes de informao.
Nota-se que as solicitaes de acesso s informaes realizadas para a
CEF foi concentrada na categoria de Economia e Finanas e subcategoria de
Economia com 804 solicitaes de informao, na categoria de Economia e
Finanas e subcategoria de Administrao Financeira com 588 solicitaes. Na
categoria de Cincia, Informao e Comunicao e subcategoria de Informao
Gesto preservao e acesso com 401 pedidos, e na categoria de Economia e
Finanas e subcategoria de Finanas com 123 pedidos, totalizando 1916
solicitaes em um total de 1976.
foram solicitaes de
informaes realizadas na
subcategoria
Encargos
Financeiros da categoria de Economia e Finanas com 45 solicitaes de

informaes.
As demais 15 solicitaes enquadradas nas subcategorias de Profisses
e ocupaes, Habitao, Fiscalizao do estado, Legislao trabalhista,
128
Poltica
trabalhista,
Assistncia
desenvolvimento
social,
Pessoa,
Administrao pblica, Financiamento da educao e Comunicao.

Nota-se que para este ano as solicitaes de acesso s informaes realizadas para
o BB foram concentradas na categoria de Economia e Finanas e subcategoria de
Administrao Financeira com 2025 pedidos em um total de 2025.
foram solicitaes de informaes realizadas nas subcategorias de Economia,
Finanas, Poltica e Habitao.
As demais 14 solicitaes enquadradas em subcategorias diversificadas
so pouco significativas.
129
Em 2014 foram realizados at o dia 09.12.2014 um total de 2397

solicitaes de informao. Nota-se que para este ano as solicitaes de acesso s
informaes realizadas para o BB, tambm, foram concentradas na categoria de
Economia e Finanas e subcategoria de Administrao Financeira com 2228
pedidos em um total de 2397.
foram solicitaes de informaes realizadas nas subcategorias de Economia e
Encargos Financeiros. As demais 108 solicitaes representam solicitaes ainda
em anlise.
130
Nota-se
com
esta
tabela
que
caracteriza
como
foram
os

das subcategorias.
131
Para a subcategoria com mais ocorrncias, a de Economia, houve mais

ocorrncias de Acesso Concedido com 66,67% mediante Acesso Negado com
29,48%. Os demais 3,86% foram classificados como Acesso Parcialmente
Concedido, Informao Inexistente, Pergunta Duplicada/Repetida e rgo no
tem competncia para responder sobre o assunto.
Na subcategoria de Administrao financeira houve predominncia de
Acesso Concedido com 72,62%, mediante Acesso Negado de 24,32%. Os outros
3,06%
foram
classificados
como
Pergunta
Duplicada/Repetida,
Acesso
Parcialmente Concedido, Informao Inexistente e rgo no tem competncia

para responder sobre o assunto.
J na subcategoria de Informao - Gesto, preservao e acesso
houve predominncia de Acesso Concedido com 84,29% frente 14,96% de
Acesso Negado. Os demais 0,75% foram caracterizados como Pergunta
Duplicada/Repetida e Acesso Parcialmente Concedido.
Com a subcategoria de Finanas houve predominncia de Acesso
Concedido com 75,61% frente 22,76% de Acesso Negado. Os demais 1,63%
foram caracterizados como Pergunta Duplicada/Repetida e Acesso Parcialmente
Concedido.
No caso da subcategoria de Encargos Financeiros houve predominncia
de Acesso Concedido com 76% frente 20% de Acesso Negado. Os demais 4%
foram caracterizados como Pergunta Duplicada/Repetida e Acesso Parcialmente
Concedido.
Concedido e Acesso Negado.
132
Nota-se
com
esta
tabela
que
caracteriza
como
foram
os
encaminhamentos das respostas em 2013, os percentuais dos encaminhamentos, e

das subcategorias.
Para a subcategoria com mais ocorrncias, a de Administrao
Financeira da categoria Economia e Finanas com 2025 ocorrncias, houve mais
ocorrncias de Acesso Concedido com 71,31% mediante Acesso Negado com
22,72%. Os demais 5,98% foram classificados como Acesso Parcialmente
Concedido,
No
se
trata
de
solicitao
de
informao,
Pergunta
133
Duplicada/Repetida, rgo no tem competncia para responder sobre o assunto

e Informao Inexistente.
Com a subcategoria de Economia houve predominncia de Acesso
Concedido com 76%, mediante Acesso Negado de 14%. Os outros 10% foram
classificados como Acesso Parcialmente Concedido e No se trata de solicitao
de informao.
Na subcategoria de Finanas da categoria de Economia e Finanas
houve predominncia de Acesso Concedido com 63,33% mediante 20% de No
se trata de solicitao de informao e 6,67% de Acesso Negado. Os demais 10%
foram caracterizados como Pergunta Duplicada/Repetida, Informao Inexistente
e Acesso Parcialmente Concedido.
As demais subcategorias presentes foram Poltica, Habitao,
Encargos financeiros, Informao - Gesto, preservao e acesso, Poltica
trabalhista, Pessoa, Fiscalizao do estado, Legislao trabalhista, Mercado
de Trabalho, Administrao pblica, Fiscalizao do trabalho, minoria das
ocorrncias, revezaram entre Acesso Concedido, Acesso Negado, rgo no
tem competncia para responder sobre o assunto, No se trata de solicitao de
informao, Acesso Parcialmente Concedido e Pergunta Duplicada/Repetida.
134
Nota-se
encaminhamentos
com
das
esta
tabela
respostas
at
que
caracteriza
09.12.2014,
os
como
foram
percentuais
os
dos
encaminhamentos e das subcategorias.

Na subcategoria com mais ocorrncias, a de Administrao Financeira
da categoria Economia e Finanas com 2228 ocorrncias, houve mais ocorrncias
de Acesso Concedido, 7,76% Acesso Parcialmente Concedido. Os demais 2,96%
foram classificados como rgo no tem competncia para responder sobre o
assunto, Pergunta Duplicada/Repetida, No se trata de solicitao de
informao, e Informao Inexistente. Nesta data, em 09.12.2014, 108 ocorrncias
estavam em andamento, portanto, sem classificao designada.
Para a subcategoria de Economia houve predominncia de Acesso
Concedido com 52,54%, mediante Acesso Negado de 45,76%. Os outros 1,69%
foram classificados como Acesso Parcialmente Concedido.
Com a subcategoria de Finanas da categoria de Economia e Finanas
houve predominncia de Acesso Concedido com 63,33% mediante 20% de No
se trata de solicitao de informao e 6,67% de Acesso Negado. Os demais 10%
foram caracterizados como Pergunta Duplicada/Repetida, Informao Inexistente
e Acesso Parcialmente Concedido.
J para a subcategoria Encargos Financeiros houve apenas 2
ocorrncias sendo uma de Acesso Negado e uma de Acesso Concedido.
135
Nota-se com esta tabela que no grupo de Acesso Concedido, grupo com
maior nmero de ocorrncias 72,77%, como no h a necessidade de justificar a
causa da liberao da informao solicitada h aqui o registro de que 93,32% das
solicitaes foram encaminhadas diretamente por e-mail, 2,57% das solicitaes de
informao foram Orientao sobre como encontrar a informao solicitada na
Internet ou em publicaes existentes. Os demais 4,10% foram encaminhados por
meio de Resposta solicitada inserida no e-SIC, Informaes enviadas pelo
correio, Data, hora e local para consulta agendados para posterior retirada da
informao, Concedido acesso a sistema corporativo para consulta da informao
e Comunicada necessidade de pagamento de custos de postagem e/ou
reproduo.
136
No grupo de Acesso Negado com 24,39% houve predominncia do

motivo de negativa das solicitaes de informao por meio da argumentao de
Dados Pessoais com 68% das ocorrncias, Informao sigilosa de acordo com
legislao especfica com 12%, Informao sigilosa classificada conforme a Lei
12.527/2011 com 11% e com 9% Pedido incompreensvel, Pedido genrico e
Pedido exige tratamento adicional de dados.
137
causa da liberao da informao solicitada h aqui o registro de que 65,83% foram
de Resposta solicitada inserida no e-SIC, 24,81% das solicitaes de informao
foram Orientao sobre como encontrar a informao solicitada na Internet ou em
publicaes existentes, 8,53% foram de Informaes enviadas por e-mail. Os
demais 0,83% foram encaminhados por meio de Data, hora e local para consulta
agendados, Informaes enviadas pelo correio, e Concedido acesso a sistema
corporativo para consulta da informao.
No grupo de Acesso Negado com 21,81% houve predominncia do
motivo de negativa das solicitaes de informao por meio da argumentao de
Dados Pessoais com 60,33% das ocorrncias, Informao sigilosa de acordo com
legislao especfica com 24,43%, Informao sigilosa classificada conforme a Lei
12.527/2011 com 8,98% e os demais 6,26% Pedido genrico, Pedido
incompreensvel, Pedido exige tratamento adicional de dados e Pedido
desproporcional ou desarrazoado.
Com o grupo de Acesso Parcialmente Concedido houve apenas 3,73%
das ocorrncias com destaque para a predominncia do motivo de negativa das
solicitaes de informao por meio da argumentao de Parte da informao
sigilosa de acordo com legislao especfica com 57,32% das ocorrncias, Parte
da informao sigilosa e classificada conforme a Lei 12.527/2011 com 13,41%,
Parte da informao contm dados pessoais com 10,98% e os demais 18,29%
Parte da informao de competncia de outro rgo/entidade, Parte da
informao inexistente, Pedido desproporcional ou desarrazoado, Parte do
pedido genrico e Processo decisrio em curso.
138
Nota-se com esta tabela que no grupo de Acesso Negado grupo com
maior nmero de ocorrncias com 47,31% houve predominncia do motivo de
negativa das solicitaes de informao por meio da argumentao de Informao
sigilosa classificada conforme a Lei 12.527/2011 com 73%, Informao sigilosa de
acordo com legislao especfica com 7%, Pedido exige tratamento adicional de
dados com 7%, Pedido incompreensvel com 6% e com 7% os demais
classificados como Pedido desproporcional ou desarrazoado, Dados Pessoais e
Pedido Genrico.
No grupo de Acesso Concedido com 38,17%, como no h a
necessidade de justificar a causa da liberao da informao solicitada h aqui o
registro de que 80,87% das solicitaes foram classificadas como Resposta
139
solicitada inserida no e-SIC, Orientao sobre como encontrar a informao

solicitada na Internet ou em publicaes existentes com 18,91%, os demais 0,22%
foram encaminhados por meio de Informaes enviadas por e-mail e Comunicada
necessidade de pagamento de custos de postagem e/ou reproduo.
realizadas presencialmente por meio do Balco SIC sendo a maioria das respostas
encaminhadas por Correspondncia eletrnica (e-mail) e que a maioria das
solicitaes 1963 foram respondida por meio de Correspondncia eletrnica (email), Pelo sistema (com avisos por e-mail), Buscar/Consultar pessoalmente e
Correspondncia fsica (com custo).
140
encaminhadas Pelo sistema (com avisos por e-mail) e que a maioria das
solicitaes 1383 foram respondidas Pelo sistema (com avisos por e-mail),
Correspondncia
eletrnica
(e-mail),
Buscar/Consultar
pessoalmente
Nota-se com esta tabela que em 2014 at o dia 09.12.2014 somente 10

das solicitaes foram realizadas presencialmente por meio do Balco SIC sendo a
maioria das respostas encaminhadas Pelo sistema (com avisos por e-mail) e que
a maioria das solicitaes 2210 foram respondidas Pelo sistema (com avisos por email), Correspondncia eletrnica (e-mail), Buscar/Consultar pessoalmente e
141

ajustes ou correo de resposta encaminha pela rea.

de ajustes ou correo de resposta encaminha pela rea.
142
J em 2014 at o dia 09.12.2014 houve somente 1 caso de prorrogao

do prazo previsto na Lei de Acesso Informao (LAI), e apenas 12 casos de
reencaminhamento para realizao de ajustes ou correo de resposta encaminha
pela rea.
155 recursos.
Informao recebida no corresponde solicitada, 32,58% com classificao de
Informao incompleta, Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada com
19,70%, Outros com 8,33%, os demais 6,82 com a classificao de Grau de sigilo
no informado, Informao recebida por meio diferente do solicitado, Ausncia de
143
justificativa legal para classificao, Autoridade classificadora no informada e

Informao classificada por autoridade sem competncia.
classificadas como Informao Incompleta, 26,09% com classificao de
Informao recebida no corresponde solicitada, 21,74% Justificativa para o
sigilo insatisfatria/no informada, 17,39% Outros, 4,35% Informao recebida
por meio diferente do solicitado e 4,35% Grau de classificao inexistente.
390 recursos.
Informao Incompleta, 26,37% com classificao de Informao recebida por
meio diferente do solicitado, 15,75% com classificao de Justificativa para o sigilo
insatisfatria/no informada, Outros com 11,36%, os demais 6,96% com a
classificao de Ausncia de justificativa legal para classificao, Informao
144
recebida no corresponde solicitada, Autoridade classificadora no informada,

Grau de sigilo no informado, Grau de classificao inexistente e Informao
classificada por autoridade sem competncia.
classificadas como Informao Incompleta, 28% com classificao de Informao
recebida no corresponde solicitada, 15% Outros, 9% Justificativa para o sigilo
insatisfatria/no informada e 4% Ausncia de justificativa legal para classificao.
Nota-se com esta tabela de recursos que no ano de 2014 at o dia

09.12.2014 houve 247 recursos em Primeira Instncia e 65 recursos em Segunda
Instncia totalizando 312 recursos.
Informao incompleta, 22,67% classificadas como Justificativa para o sigilo
insatisfatria/no informada, 21,46% classificadas como Informao recebida no
corresponde solicitada, 14,17% Outros, 4,86% Ausncia de justificativa legal
145
para classificao, os demais 3,24% classificados como Grau de sigilo no

informado, Autoridade classificadora no informada, Informao classificada por
autoridade sem competncia, Prazo de classificao inadequado para o grau de
sigilo e Grau de classificao inexistente.
classificadas como Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada, 27,69
classificadas com Informao recebida no corresponde solicitada, 16,92%
Informao Incompleta, 12,31% Outros, 7,69% Ausncia de justificativa legal
para classificao, e os demais 4,62% por Grau de sigilo no informado e
Informao recebida por meio diferente do solicitado.
146
Nota-se com esta tabela que a maioria dos recursos foram Deferidos
com 56% das ocorrncias, 36% dos recursos foram Indeferido e 8% dos recursos
foram Parcialmente Deferido. Destaque para as ocorrncias do grupo Deferido
classificadas como Informao incompleta com 47,13% e Informao recebida no
corresponde solicitada com 33,33%. Para o grupo Indeferido destaque para
Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada com 41,07% e Informao
recebida no corresponde solicitada com 30,36%.
147
Nota-se com esta tabela que a maioria dos recursos foram Deferidos
com 55% das ocorrncias, 36% dos recursos foram Indeferido e 8% dos recursos
foram Parcialmente Deferido. Destaque para as ocorrncias do grupo Deferido
classificadas como Informao incompleta com 44,39% e Informao recebida no
corresponde solicitada com 26,64%. Para o grupo Indeferido destaque para
Informao Incompleta com 35,97%, Justificativa para o sigilo insatisfatria/no
informada com 25,18% e Informao recebida por meio diferente do solicitado com
21,58%.
148
Indeferidos com 51% das ocorrncias, 41% dos recursos foram Deferido e 4%
dos recursos foram Parcialmente Deferido. Destaque para as ocorrncias do grupo
Indeferido classificadas como Justificativa para o sigilo insatisfatria/no
informada com 36,25%, Informao incompleta com 23,13% e Informao
recebida no corresponde solicitada com 19,38%. Para o grupo Deferido
destaque para Informao Incompleta com 39,53%, Informao recebida no
corresponde solicitada com 27,91%, Outros com 17,83% e Justificativa para o
sigilo insatisfatria/no informada com 9,30%.
149
3.2.4 A CEF em linhas gerais

A CEF foi criada essencialmente como banco de poupana para substituir
instituies particulares e cooperativas fracassadas. Este tipo de instituio
financeira essencial por fornecer aos governos alternativa de poltica econmica,
de incluso social e de democratizao.
Em geral estes bancos possuem vantagens competitivas em relao aos
bancos da iniciativa privada sejam eles nacionais ou estrangeiros, por exemplo, com
diferenciais de taxas, o que auxilia para a garantia da sobrevivncia financeira da
organizao.
Durante o perodo de redemocratizao a CEF passou por intensas
mudanas na rea da gesto para tornar o banco mais eficiente e competitivo no
mercado, alm disto, houve muitas mudanas para a implementao de normas de
contabilidade, o principal objetivo com estas mudanas foi de melhorar a capacidade
de efetivao de emprstimos.
Na dcada de 1990 a CEF foi utilizada, tambm, para amenizar custos de
ajustes implementados pela estabilidade econmica.
Em linhas gerais, a CEF financia historicamente, os setores de habitao
com programas de cunho popular e para famlias de renda mdia, auxilia tambm,
na rea de finanas, mobilizao de capital, poltica social e de incluso social, bem
como, na industrializao, municpios e projetos de governo, projetos urbanos de
saneamento e de desenvolvimento.
150
3.3 O Caso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

(BNDES)
Fundado em 1952 o BNDES banco de desenvolvimento padro, sua

trajetria de atuao desde o ano de sua fundao em 1952, dentre conjunto de
polticas e prticas que moldaram o desenvolvimento brasileiro. Nos primeiros anos
forneceu crdito para as reas de transporte, energia eltrica, infraestrutura e
produo de ao (METHENHEIM, 2010, p. 145).
J na dcada de 1960, o BNDES diversificou seu campo de atuao ao
ampliar suas aes tambm para as reformas financeiras (ibid.).
Durante os anos 1970, o BNDES foi fundamental para a finalizao do
processo de industrializao de substituio de importao coordenada pelo Estado,
por meio de financiamentos, direcionamento de poupana para bens de capital,
emprstimos para projetos e programas de desenvolvimento regional (ibid.).
Nos anos de 1980, o BNDES recuou sua poltica de investimento pblico
devido a problemas relacionados com a crise e a dvida externa (ibid.).
Em 1982, com a criao do Fundo de Investimento Social (Finsocial) para
apoiar aes sociais no Pas o BNDES foi escolhido para realizar a gesto deste
Fundo que incentivou para alterao da nomenclatura do banco BNDE para BNDES,
e assim, incluir o desenvolvimento social s suas atribuies16.
Na dcada de 1990, mais especificamente no perodo de 1994-2003, o
BNDES se tornou agente de privatizao de empresas estatais permanecendo,
neste momento de crise no Brasil, e tambm, de mercados emergentes, como
praticamente a nica fonte domstica de longo prazo (METHENHEIM, op.cit.).
Nesta mesma dcada o Banco passou por forte crise institucional devido
denncias de m conduta referentes informaes privilegiadas e a ocorrncia de
gravaes por escuta telefnica entre funcionrios do banco durante os processos
de privatizaes que levaram a renncia do presidente Andr Lara Resende em 1998
(ibid., p. 171).
A partir dos anos 2000, o BNDES migrou para a poltica de reformas de
segundo gerao com foco no financiamento para o setor privado, numa tentativa
16
PAMPLONA, 2011 apud WEGELIN, M. J. C. O impacto da poltica de crdito do BNDES no

desenvolvimento econmico e social dos municpios brasileiros, 2014.
151
de aumento de emprstimos para pequenas empresas (METHENHEIM, 2010, p.

145). Depois do ano 2000 a poltica do BNDES considerada neodesenvolvimentista (ibid., p. 146).
No perodo de 2004-2008 fluxos de capital e um mercado acionrio
domstico em expanso reforaram a capacidade do BNDES em aprovar
investimentos de longo prazo para grandes empresas brasileiras esta ao
contribuiu para que estas empresas se tornassem multinacionais (ibid., p. 145).
Durante a crise de 2008, o BNDES concedeu emprstimos anticclicos 17
(METHENHEIM, 2010, p. 146). Desde sua fundao o banco obteve significante
vantagem competitiva em relao a bancos privados e estrangeiros no Brasil (ibid.,
p. 170).
(...) o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social tem

oferecido desde ento crdito de longo prazo para setores econmicos
estratgicos; coordenou as privatizaes nos anos 90; continua sendo uma
fonte importante de financiamento de exportaes (METTENHEIM, op.cit.).
O BNDES nos anos 2000 se manteve no centro das redes polticas

brasileiras, das opes polticas de governo, modernizao da governana
corporativa e desenvolvimento financeiro, indicadores de desempenho sugerem que
o Banco no um buraco negro que protege a indstria improdutiva e socorre
grandes conglomerados (METHENHEIM, op.cit., p. 170-171).
Desde sua criao o BNDES auxiliou fortemente o governo com crditos
de financiamentos em situaes de crise do mercado financeiro, ou seja, em
ocasies nas quais as instituies financeiras privadas no teriam condies de
oferecer financiamentos de longo prazo, concluindo que a viso de crticos aos
bancos pblicos de que este Banco reproduz represso financeira no verdade
(ibid., p. 171).
Na perspectiva do acesso informao houve forte ausncia de
transparncia e de prestao de contas, mais especificamente, no perodo militar e
incio da dcada de 1980, durante o perodo de redemocratizao. A crise de
transparncia ocorreu fortemente, tambm, durante o regime militar, no BB e na
17
Emprstimos anticclicos se referem aes realizadas, em geral por bancos pblicos, na

contramo dos interesses de mercado, em geral para estimular determinados setores em apoio
poltica de governo (Grifo Nosso).
152
CEF, em linhas gerais, nota-se que os maiores problemas desta ordem ocorreram
em perodos de marcante ausncia de democracia nas trs instituies (ibid.).
3.3.1 Disponibilidade de Informao no site do BNDES em perspectiva

histrica
Relatrio Anual BNDES
O Relatrio Anual e de Demonstrativos Financeiros do BNDES

disponibilizado no site do banco em formato digital pdf desde o ano de 1994.
Este relatrio apresenta para a sociedade informaes sobre atividades
do banco referentes a Informaes Institucionais contendo, principalmente, a
poltica da empresa, atuao do BNDES, desempenho operacional, poltica de
gesto corporativa, relaes institucionais de governana, responsabilidade social.
Contm, tambm, uma seo de Auditoria Externa com parecer dos auditores
independentes, demonstraes financeiras contendo balanos patrimoniais,
demonstraes de resultados, demonstraes das mutaes do patrimnio lquido,
demonstraes das origens aplicaes de recursos e notas explicativas s
demonstraes financeiras e balanos das outras duas entidades do grupo BNDES,
a BNDESPAR e a FINAME.
Os relatrios do BNDES esto disponveis em verses em Portugus de
1994 a 1997, em arquivos digitalizados por scanner sem a possibilidade de leitura
por mquina. No perodo de 1998 2001 esto disponveis nas verses Portugus
e Ingls, em arquivos pdf com a possibilidade de leitura por mquina. No perodo de
2002 a 2004 esto disponveis nas verses Portugus e Ingls, na verso Online.
Em 2005 esto disponveis nas verses Portugus e Ingls em arquivo pdf com a
possibilidade de leitura por mquina. Em 2006 esto disponveis nas verses
Portugus, Ingls e Espanhol em arquivo pdf com a possibilidade de leitura por
mquina. Em 2007 esto disponveis nas verses Portugus e Ingls em arquivo pdf
com a possibilidade de leitura por mquina. No perodo de 2008 a 2010 esto
disponveis na verso Portugus em arquivo pdf com a possibilidade de leitura por
mquina. Em 2011 esto disponvel na verso Portugus, Ingls e Espanhol, na
153
verso Online. E por fim, nos anos de 2012 e 2013 esto disponveis nas verses
Portugus e Ingls, na verso Online.
No ano de 2010 houve adoo das IFRS com Estrato das Demonstraes
Financeiras Consolidadas do BNDES em IFRS como base da transio para as
IFRSs para a conciliao entre as prticas contbeis adotadas no Brasil BrGaap e
as da International Financial Reporting Standards (IFRS).
No ano de 2011 foi includa a matriz de referncia de indicadores Global
Reporting Initiative (GRI) como base de preparao para a implementao da
metodologia GRI. A partir de 2012 os relatrios do BNDES passaram a ser
disponibilizados na metodologia de relatrio de sustentabilidade GRI cuja finalidade
segundo a prpria GRI18 (2006) a prtica de medir, divulgar e prestar contas para
stakeholders
internos
externos
do
desempenho
organizacional
ao
desenvolvimento sustentvel.
Dentre os relatrios anuais disponveis para consulta no site do BNDES,
a partir de 1994, pode-se destacar os principais tpicos elencados nestes relatrios
de prestao de contas aos stakeholders.
Nota-se com a evoluo histrica destes relatrios que no houve
variao de sua estrutura principal de 1994 at o ano de 2010. Houve evidentemente
alteraes pontuais nos tpicos mais especficos referentes s alteraes de foco na
gesto e tambm da poltica de desembolsos ao longo dos anos. Dentre as
ocorrncias mais significativas verificou-se que no est disponvel as Notas
Explicativas para o relatrio da auditoria no ano de 1997 e que houve publicao do
Balano Social apenas para os perodos de 2001 a 2002 e de 2004 a 2006.
geral foi possvel notar que houve constncia dos itens destacados ao longo dos
anos, embora, tenha ocorrido alternncia nos agrupamentos dos assuntos
constantes do relatrio principalmente em relao s linhas de desembolsos e das
atividades de desempenho operacional. Na transio para a metodologia IFRS, no
relatrio de 2010, houve apenas uma mudana significativa a incluso a incluso do
extrato das demonstraes financeiras consolidadas do BNDES em IFRS (relatrio
18
GRI. Global Reporting Initiative. So Paulo, 2006. Disponvel em:

https://www.globalreporting.org/resourcelibrary/Brazil-Portuguese-G3-Reporting-Guidelines.pdf
Acesso em: 04 Jan. 2015.
154
extremamente detalhado). Mediante estas constataes pode-se inferir que pelo fato
de no ocorrer tantas oscilaes na estrutura ao longo dos anos houve acmulo de
experincia e o relatrio foi acumulado de melhorias at o ano de 2013.
Verificou-se que no ano de implementao da metodologia GRI houve a
incluso de itens voltados aos resultados econmico financeiros. Pode-se destacar,
tambm, que a incluso do item Preparao IFRS como resposta s mudanas
ocorridas a partir de 2008 so decorrentes da obrigatoriedade de adequao a
padres de contabilidade a partir da Lei 12.638/2007.
Em linhas gerais possvel notar evoluo no relatrio da administrao
considerando os assuntos tratados no primeiro relatrio disponvel no site e os
assuntos tratados ao longo dos anos.
Importante destacar a presena de pareceres de auditores independentes
assinados ao longo dos anos por diferentes empresas Trevisan Auditores
Independentes de 1994 a 1998, Boucinhas & Campos S/C de 1999 a 2002, Ernst
Young de 2003 a 2006 e Deloitte Touche Tohmatsue de 2007 a 2010.
155
Tabela 53: Relatrio Anual BNDES (1994-1997)
Fonte: Relatrios Anuais do BNDES.
156
157
158
159
160
161
162
163
3.3.2 O Enfoque da transparncia nos Relatrios Anuais do BNDES

A transparncia foi destacada nos relatrios dos anos de 2005 e 2008 e
nos relatrios de 2010, 2011 e 2012.

O BNDES (2005) buscou ampliar a transparncia e governana para
projetos voltados para a indstria cinematogrfica nacional com o objetivo de
possibilitar a atrao de novos investimentos para este setor. Alm disto, destacou
a atuao com transparncia nas relaes institucionais com os pblicos com os
quais mais se relaciona (i) sociedade, (ii) clientes, (iii) fornecedores, e (v)
empregados.
Na rea de fiscalizao nos mbitos de governo e sociedade o BNDES
fiscalizado da seguinte forma:
Os atos de gesto do BNDES so fiscalizados por diversos organismos do

setor pblico. Sua Diretoria nomeada pelo presidente da Repblica e suas
atividades so avaliadas pelo Conselho Fiscal, composto por
representantes de rgos externos e pelo Conselho de Administrao. Esse
conselho formado por representantes do governo, como ministros, e por
representantes da sociedade civil, como dirigentes empresariais e de
centrais sindicais de trabalhadores. Como instituio financeira, tem suas
atividades fiscalizadas pelo Banco Central do Brasil (ibid., p. 182).
Alm de ressaltar transparncia houve destaque para a apresentao do

Cdigo de tica, poltica da Ouvidoria, Atendimento Empresarial, Programa de
Palestras para divulgao das formas de atuao dos programas e das linhas de
financiamento do banco e campanhas de divulgao e apoio para eventos. Deve-se
destacar deste relatrio, tambm, a poltica de Reformulao do Portal do BNDES
na Internet (ibid., p. 182-187).
Com foco na divulgao institucional do banco e nas suas diversas linhas
de financiamento, o site desta organizao, alm da relao com diversos pblicos,
auxilia em especial as empresas para a obteno de financiamento. Houve neste
ano reestruturao visual do site, adaptado para garantir pleno acesso a pessoas
com necessidades especiais, foram includas novas pginas para a incluso de
assuntos referentes reas financiadas pelo banco (ibid.).
164
No mesmo ano houve muitos acessos ao site com destaque para os

acessos nas verses em ingls e espanhol conforme segue:
Em 2005, foram registrados 11,7 milhes de acessos (pginas visitadas) ao

Portal do BNDES, cifra 37% superior de 2004, em decorrncia da
ampliao da rea de abrangncia e do contedo do portal e tambm da
expanso da base de usurios. O download de documentos colocados
disposio do pblico atingiu 2.543 mil ao longo de 2005, registrando o
expressivo crescimento de 45% em relao ao ano anterior. Estudos e
publicaes, com 1.893 mil downloads, foram responsveis por 75% do total
de documentos transferidos. O portal tambm opera com verses em ingls
e espanhol. A verso em espanhol obteve 326 mil acessos (178 mil em
2004), enquanto a verso em ingls atingiu 401 mil acessos (236 mil em
2004) (ibid., p. 187 - 188).
Foram includas a partir deste ano informaes sobre operaes

contratadas, e tambm, sobre projetos em andamento realizados com estados e
municpios, com principal objetivo de oferecer plena transparncia s operaes
realizadas entre o Banco e os rgos da administrao pblica direta. Houve a
incluso de estatsticas operacionais que resumem o desempenho operacional do
BNDES, em valores correntes a partir do ano de 1995. Foram disponibilizadas
tambm de forma agregada, e em sries estatsticas, informaes relacionadas com
o setor privado e que por sua vez esto sujeitas ao sigilo bancrio, Lei Complementar
n 105, de 10 de janeiro de 2001. O Banco divulga informaes sobre seus atos
administrativos e de seminrios, eventos e sinopses (ibid.).

Neste relatrio anual (BNDES, 2008, p. 7) o banco aponta alteraes na
gesto corporativa para atender as novas demandas de produo e gesto de suas
informaes com base em novos procedimentos internos, por meio do projeto AGIR,
conforme segue:
165
O projeto AGIR, criado para implantar um modelo de gerenciamento novo,

capaz de integrar as reas e atividades do Banco, trazendo mais qualidade
na informao, transparncia e velocidade no fluxo das informaes, vem
mostrando de forma clara o tamanho dos desafios que o BNDES enfrentar
nos prximos anos. A modernizao de processos, procedimentos e
sistemas, acompanhada de mudanas estruturais, organizacionais e
culturais, iro conferir ao BNDES credenciais indispensveis ao alcance de
sua viso de longo prazo, bem como ao cumprimento de suas diretrizes
estratgicas (ibid.).
No processo de planejamento o BNDES (ibid., p. 11) identificou a

necessidade melhorar a interao com a sociedade brasileira com incluso em seu
Cdigo de tica de impulso maior transparncia de suas atividades com a
ampliao das informaes disponveis no site sobre projetos financiados, e
tambm, com redesenho da marca para melhorar a comunicao com a sociedade.
Em sua agenda de responsabilidade social corporativa (ibid., p. 22) um
dos pilares a transparncia sobre informaes estratgicas, em 2008 houve a
elaborao do BNDES Transparente que culminou no processo de disponibilizao
de informaes de todas as operaes de financiamento diretas e indiretas. Com
esta iniciativa o Banco pretendeu dar resposta a reivindicaes da Sociedade Civil e
de mecanismos da Accountability. J em 2009, o Banco ampliou ainda mais sua
transparncia na disponibilizao de dados de suas operaes:
(...) o BNDES disponibiliza consulta s operaes contratadas diretas e

indiretas, no automticas e automticas, em uma iniciativa pioneira no
Brasil, que coloca o Banco em uma posio de vanguarda em termos de
transparncia, at mesmo entre as instituies internacionais de fomento.
Existem quatro nveis de apresentao dos dados: operaes diretas de
grandes empresas, operaes indiretas no automticas de grandes
empresas, operaes com micro, pequenas e mdias empresas, tanto
diretas como indiretas, e operaes com o setor pblico, estados e
municpios. As informaes sobre todas as operaes diretas e indiretas
no automticas esto disponveis por cliente e desagregadas para as
reas de Indstria, Insumos Bsicos, Infraestrutura, Incluso Social e
Exportao (ibid.).
Segundo o Banco (ibid.) as operaes que somaram mais de trezentos e

sessenta mil reais (360 mil) em 2008 foram disponibilizadas de forma agregada, por
setor e tambm por porte da empresa com as seguintes classificaes (i) mdia, (ii)
micro e pequena empresa, (iii) pessoa fsica, e (iv) carto. As informaes dos
166
relatrios anuais so atualizadas trimestralmente e os dados so disponibilizados da

seguinte forma:
Para as empresas, os dados informados so nome do cliente, CNPJ,

descrio do projeto, unidade da federao, data da contratao e valor do
apoio. As operaes com o setor pblico so apresentadas por ente
federativo, de forma desagregada por programa, objetivo, modalidade
operacional (direta ou indireta), nvel da operao (contratada, aprovada
etc.), data e valor total desembolsado (ibid.).
Em 2007 com intuito de melhorar a relao do Banco com as

organizaes do terceiro setor (ibid., p. 23) o presidente do BNDES participou da VII
Assembleia da Rede Brasil referente a Instituies Financeiras Multilaterais para
debater a pauta do documento Plataforma BNDES que representa o acmulo de
discusso de vinte organizaes para estabelecimento de discusses sobre
assuntos pertinentes a setores de desembolsos.
Enquanto instituio financeira da administrao indireta do poder
executivo, e, que ao mesmo tempo atua no mercado financeiro em contato direto
com a iniciativa privada, o Banco presta contas a diversos rgos de regulao e
controle so eles (ibid., p. 24) Conselho Deliberativo do FAT (Codefat) - como
responsvel pela aplicao de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT);
segue orientaes do Departamento de Coordenao das Empresas Estatais
Federais (Dest) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG).
Possui as contas julgadas pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU). Por ser
componente da administrao indireta do Poder Executivo e subordinado ao
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), o BNDES fica
obrigatoriamente sujeito a auditorias de gesto de crdito, empresarial, financeira,
operacional, patrimonial, de tecnologia da informao e de ambiente de controle pela
Controladoria Geral da Unio (CGU). Como instituio financeira possui suas
atividades fiscalizadas pelo Banco Central do Brasil (Bacen), tambm submetidas s
normas e resolues do Conselho Monetrio Nacional (CMN). J as empresas do
sistema BNDES (i) a BNDESPAR, (ii) a Finame e (iii) o prprio BNDES realizam
prestaes de contas anuais por meio de comit de auditoria.
Por fim, consta ainda no mbito da transparncia, o funcionamento de
concesso de crdito (ibid.).
167

No relatrio de 2010 (BNDES, 2010, p. 19) a transparncia aparece no
conceito de valores da instituio nas sees de tica e de Esprito Pblico.
O BNDES (ibid., p. 40) considera o princpio da transparncia um pilar na
relao com o pblico externo, ao mesmo tempo em que a utiliza como oportunidade
para informar os seus resultados para a sociedade. Este compromisso foi firmado no
cdigo de tica mencionado no relatrio anual de 2008 que apresenta como diretriz
dos participantes do Sistema BNDES, dentre outros fatores, o princpio da
transparncia e da visibilidade como compromisso com a sociedade civil, nas aes
de informar, prestar contas, divulgar os resultados sempre com respeito s normas
de sigilo previstas em lei.
No site do banco (ibid.) na seo BNDES Transparente destacam-se as
seguintes pginas (i) Consulta s Operaes do BNDES, na qual so divulgadas
informaes relativas aos projetos mais recentes no sujeitos ao sigilo bancrio
inclusive de informaes de projetos em andamento da administrao pblica direta,
(ii) Estatsticas Operacionais na qual esto disponveis arquivos do desempenho
operacional que de forma resumida apresentam o desempenho do Sistema BNDES
excetuando-se as aplicaes de mercado secundrio desde o ano de 1997, e (iii)
processos de compras de bens e servios em esto presentes informaes a
respeito das compras e de contratos firmados.
No relatrio deste mesmo ano, o de 2010, o banco (ibid., p. 40-41) lanou
seu site em duas novas verses, em ingls e espanhol, com o objetivo de alcanar
o pblico externo com contedo diferentes da verso em portugus focados no
pblico de interesse do Banco no exterior, para a captao de potenciais clientes e
parceiros para captao internacional de recursos, e tambm, para divulgar as aes
do Banco no exterior.
Dentre os canais de comunicao (ibid., p. 41-42) destaca-se na
perspectiva do atendimento empresarial o Portal BNDES, pois no se restringe
interao com seus diversos pblicos, mas funciona como novo ambiente de
negcios focado na crescente demanda por emprstimos no mercado brasileiro,
dentre os principais perfis se destacam os de micro, pequena e mdia empresa,
pessoa fsica, empresa de grande porte, administrao pblica e instituies
financeiras credenciadas. Os outros canais de comunicao so o Fale Conosco,
168
Atendimento presencial em Braslia, Recife e So Paulo, e BNDES Mais Perto de

Voc para aproximao com o pblico de micro, pequenas e mdias empresas.
Para o setor de Ouvidoria h destaque para 11,9% do total das reclamaes
realizadas que se referem a reclamaes de atendimento ao pblico prestadas nos
canais existentes ou solicitaes diversas com destaque para publicaes, estudos
realizados ou dados estatsticos diversos.

No relatrio de 2011 (BNDES, 2011, p. 16) se estabelece a iniciativa de
implementao do preceito de transparncia em todos os captulos do relatrio deste
ano.
O Fale Conosco (ibid., p. 91-92) um dos principais canais de
atendimento empresarial do Banco, somente no ano de 2011 foram respondidas
mais de 35.500 mensagens eletrnicas referentes a temas institucionais ou a
operaes indiretas com o BNDES. Foram realizados 230 mil contatos no mbito de
operaes indiretas e 1.301 atendimentos presenciais.
Sobre a acessibilidade o BNDES (ibid.) concentrou esforos para o
aprimoramento da acessibilidade do site institucional com intuito de diminuir
barreiras ao acesso s informaes principalmente para alcanar os usurios com
necessidades especiais e visitantes usurios de plataformas mveis. A ideia de
estabelecer uma comunicao mais transparente e direta com a sociedade
aproximando os cidados das atividades e servios do Banco.
O tradicional ciclo de palestras (ibid., p. 94) realizado pelo BNDES todos
os anos alcanou em 2011, pblico de aproximadamente 3.400 pessoas, em 21
palestras que cobriram todas as regies do Pas, incluem-se palestras institucionais
para pblicos estrangeiros interessados na economia brasileira, dentre os quais
esto representantes governamentais, misses de instituies financeiras, inclusive,
agncias de fomento. O Banco dispe de 49 postos de informaes para a
divulgao de formas de financiamentos distribudos por 23 unidades federativas.
Neste relatrio (ibid. p. 121) o BNDES apresenta sua poltica de
transparncia voltada para o mercado, com a adoo das normas internacionais de
contabilidade numa perspectiva de mercado dinmico, eficiente e abrangente.
169

No relatrio anual de 2012 houve destaque na tica da transparncia para
os quatro principais canais de atendimento ao pblico externo (BNDES, 2012, p.32)
Central de Atendimento do BNDES, implantado em outubro de 2012 com 120
funcionrios devidamente treinados e com dedicao exclusiva a este atendimento.
Neste mesmo ano a nova central de atendimento realizou 682 mil atendimentos ao
pblico externo, sendo 633 mil por teleatendimento e 49 mil por meio da web.
Outro canal de atendimento o Atendimento Presencial, cuja finalidade de
realizar atendimento personalizado para aos seus principais clientes. J o BNDES
Perto de Voc se trata de ciclo de palestras cuja finalidade a divulgao de formas
de financiamento adequadas ao perfil de pequenas e mdias empresas e de
microempreendedores. Por fim, o canal de Palestras Institucionais para o
atendimento de grupos de empresrios brasileiros e estrangeiros e de estudantes
brasileiros e estrangeiros, neste ano foi realizado eventos nos Estados Unidos,
Finlndia, Mxico, Indonsia, Espanha, Irlanda.
Em 2012 (ibid.) foi implantado o Servio de Informaes ao Cidado (SIC)
em atendimento Lei 12.527/2011 que regulamenta os princpios constitucionais de
acesso dos cidados informao pblica.
O BNDES (ibid., p.33) implementou mudanas de adequao ao seu site
para a implementao da Lei de Acesso Informao (LAI) ao criar ambiente
especfico com dados sobre informaes consideradas fundamentais para a
transparncia ativa, tais como, licitaes, contratos, auditorias, convnios, recursos
humanos e despesas.
Segue figura (ibid., p.31) que representa os stakeholders do BNDES
disponvel no relatrio anual.
170
Figura 2: Stakeholders do BNDES
Fonte: Relatrio Anual, BNDES, 2012.
3.3.3 Panorama da Transparncia Passiva do BNDES a partir da LAI (2012

2014)
171
Em 2012, aps a entrada em vigor da LAI foram realizados um total de

467 solicitaes de informao.
Nota-se que as solicitaes de acesso s informaes realizadas para o
BNDES foram concentradas na categoria de Economia e Finanas e subcategoria
de Economia com 443 pedidos. Com menor nmero de ocorrncias, portanto, com
bem menos destaque foram as solicitaes de informaes realizadas nas
subcategorias Administrao Financeira com 8 solicitaes, Administrao
Pblica com 6 solicitaes, Finanas com 4 solicitaes, Poltica e Gesto
Industrial com 2 e com 1 cada Transporte aquavirio, Recursos energticos,
Encargos financeiros e Agricultura familiar.

Nota-se que para este ano as solicitaes de acesso s informaes realizadas para
o BNDES foram somente da categoria de Economia e Finanas e subcategorias de
Economia com 530 solicitaes e Administrao Financeira com 116 pedidos.
172
Em 2014 foram realizados um total de 640 solicitaes de informao at

09.12.2014. Nota-se que para este ano as solicitaes de acesso s informaes
realizadas para o BNDES foram em sua maioria da categoria de Economia e
Finanas e subcategorias de Administrao Financeira com 402 pedidos,
Economia com 215 solicitaes e Finanas com 2 solicitaes. Houve tambm
ocorrncia na subcategoria e categoria Andamento com 21 solicitaes.
Nota-se
com
esta
tabela
que
caracteriza
como
foram
os

das subcategorias.
Na subcategoria com mais ocorrncias, a de Economia, houve mais
ocorrncias de Acesso Concedido com 94,81%. Os demais 5,19% foram
classificados
como
Acesso
Parcialmente
Concedido,
Pergunta
173
Duplicada/Repetida, Acesso Parcialmente Concedido e rgo no tem

Na subcategoria de Administrao financeira houve predominncia de
Acesso Concedido com 75%, mediante Acesso Negado de 12,5% e Pergunta
Duplicada/Repetida tambm com 12,5%.
As demais subcategorias com apenas 16 ocorrncias, revezaram entre
Acesso Concedido, Acesso Negado e Pergunta Duplicada/Repetida.
Em 2013 todas as solicitaes foram classificadas na categoria de

Economia e Finanas. Na subcategoria com mais ocorrncias, a de Economia,
houve mais ocorrncias de Acesso Concedido com 60%, Acesso Negado com
18% e Acesso Parcialmente Concedido com 4%. Os demais 16% das ocorrncias
esto caracterizados como Informao Inexistente, Pergunta Duplicada/Repetida,
, rgo no tem competncia para responder sobre o assunto e Informao
Inexistente e No se trata de solicitao de informao.
Na subcategoria Administrao Financeira houve predominncia de
Acesso Concedido com 59,48%. Em bloco intermedirio houve para Informao
Inexistente 12,93%, No se trata de solicitao de informao 10,34% e Acesso
parcialmente concedido 9,48%. Os demais 7,76% foram caracterizados como
Acesso Negado e Pergunta Duplicada/Repetida.
174
Em 2014, at o dia 09.12.2014, a subcategoria com mais ocorrncias foi

a de Administrao financeira, pois houve predominncia de Acesso Concedido
com
61,44%,
mediante
Acesso
Negado
de
11,44%
Pergunta
Duplicada/Repetida com 10,95%. Os demais 16,17% foram caracterizados como

Acesso Negado, rgo no tem competncia para responder sobre o assunto,
Informao Inexistente e No se trata de solicitao de informao.
Na subcategoria de Economia, houve mais ocorrncias de Acesso
Concedido com 43%. Em grupo intermedirio houve 23% para No se trata de
solicitao de informao, 15% para Acesso Negado e 14% para Acesso
Parcialmente Concedido. Os demais 5% foram classificados como rgo no tem
competncia para responder sobre o assunto, Informao Inexistente e Pergunta
Duplicada/Repetida.
As demais subcategorias com apenas 23 ocorrncias, revezaram entre
Andamento, No se trata de solicitao de informao e rgo no tem
175

causa da liberao da informao solicitada h aqui o registro de que 97,5% das
solicitaes foram Informaes enviadas por e-mail. Os demais 2,5% foram
Informaes enviadas pelo correio, Informaes enviadas por e-mail e
Comunicada necessidade de pagamento de custos de postagem e/ou reproduo.
Para os demais 5,78% com os grupos de Acesso Negado, Pergunta
Duplicada/Repetida, Acesso Parcialmente Concedido e rgo no tem
competncia para responder sobre o assunto houve ocorrncias de Pedido exige
tratamento adicional de dados, Dados Pessoais, Informao sigilosa de acordo
com legislao especfica, Pedido incompreensvel, Informao sigilosa
classificada conforme a Lei 12.527/2011, Sem Informao, Parte da informao
sigilosa de acordo com legislao especfica e Parte da informao inexistente.
176
maior nmero de ocorrncias 60%, como no h a necessidade de justificar a causa
da liberao da informao solicitada h aqui o registro de que 81% das solicitaes
foram Informaes enviadas por e-mail e 11% foram Resposta solicitada inserida
no e-SIC. Os demais 8% foram Orientao sobre como encontrar a informao
solicitada na Internet ou em publicaes existentes, Comunicada necessidade de
177
pagamento de custos de postagem e/ou reproduo e Concedido acesso a sistema

corporativo para consulta da informao.
Para o grupo de Acesso Negado com 16% das ocorrncias houve
predominncia de motivo de negativa por Dados Pessoais com 73,08%,
Informao sigilosa de acordo com legislao especfica com 10,58% e
Informao sigilosa classificada conforme a Lei 12.527/2011 com 7,69%. Os
demais 8,65% tiveram as ocorrncias de Pedido desproporcional ou desarrazoado,
Processo decisrio em curso, Pedido incompreensvel e Pedido exige tratamento
adicional de dados.
Para o grupo de Acesso Parcialmente Concedido houve predominncia
das ocorrncias em Parte da informao sigilosa de acordo com legislao
especfica com 28%, Parte do pedido desproporcional ou desarrazoado com
28%, Parte da informao sigilosa e classificada conforme a Lei 12.527/2011 com
25% e Parte da informao inexistente com 9%. Os demais 9% foram para Parte
da informao demandar mais tempo para produo, Parte da informao de
competncia de outro rgo/entidade, Parte da informao contm dados
pessoais e Parte do pedido incompreensvel.
Para os demais 14% houve ocorrncias de Informao inexistente,
Pergunta Duplicada/Repetida, No se trata de solicitao de informao e rgo
no tem competncia para responder sobre o assunto.
178
Nota-se com esta tabela que at 09.12.2014 no grupo de Acesso

Concedido, grupo com maior nmero de ocorrncias 53%, como no h a
necessidade de justificar a causa da liberao da informao solicitada h aqui o
registro de que 52,80% das solicitaes foram de Resposta solicitada inserida no eSIC, 23,30% de Orientao sobre como encontrar a informao solicitada na
Internet ou em publicaes existentes e 21,83% de Informaes enviadas por email. Os demais 2,06% foram de Comunicada necessidade de pagamento de
custos de postagem e/ou reproduo, Data, hora e local para consulta agendados
e Concedido acesso a sistema corporativo para consulta da informao.
179
Houve 15% das ocorrncias classificados como No se trata de

solicitao de informao.
Com o grupo de Acesso Parcialmente Concedido houve predominncia
das ocorrncias em Parte da informao sigilosa e classificada conforme a Lei
12.527/2011 com 57%, Parte da informao sigilosa de acordo com legislao
especfica com 20% e Parte do pedido desproporcional ou desarrazoado com
14%. Os demais 9% foram para Parte da informao inexistente, Parte da
informao de competncia de outro rgo/entidade e Parte do pedido
genrico.
No grupo de Acesso Negado com 8% das ocorrncias houve
predominncia de motivo de negativa por Dados Pessoais com 44,44%,
Informao sigilosa de acordo com legislao especfica com 29,63% e
Informao sigilosa classificada conforme a Lei 12.527/2011 com 16,67%. Os
demais 9,26% tiveram as ocorrncias de Pedido desproporcional ou desarrazoado,
Pedido incompreensvel, Pedido genrico e Pedido exige tratamento adicional de
dados.
Para os demais 12% houve ocorrncias de rgo no tem competncia
para responder sobre o assunto, Andamento, Informao inexistente e Pergunta
Duplicada/Repetida.
180
solicitaes por Internet 445 foram respondidas por meio de Correspondncia
eletrnica (e-mail) e Pelo sistema (com avisos por e-mail).
solicitaes por Internet 628 foi respondida por meio de Pelo sistema (com avisos
por e-mail) com 370 ocorrncias e Correspondncia eletrnica (e-mail) com 238.
Nota-se com esta tabela que em 2014 at 09.12.2014 somente 20 das

solicitaes foram realizadas presencialmente por meio do Balco SIC sendo a
181
maioria das respostas encaminhadas por Correspondncia eletrnica (e-mail) e

que a maioria das solicitaes por Internet 620 foi respondida por meio de Pelo
sistema (com avisos por e-mail) com 557 ocorrncias e Correspondncia eletrnica
(e-mail) com 53.

ajustes ou correo de resposta encaminhada pela rea.

de ajustes ou correo de resposta encaminhada pela rea.
182
Em 2014 at 09.12.2014 tambm no houve casos de prorrogao do

prazo previsto na Lei de Acesso Informao (LAI), mas houve e ocorrncias de
reencaminhamento para realizao de ajustes ou correo de resposta
encaminhada pela rea.

43 recursos.
Em Primeira Instncia 58% das ocorrncias foram classificadas como
Informao Incompleta, 21% com classificao de Outros, Informao recebida
no corresponde solicitada com 12%, os demais 9% com a classificao de
183
Justitificativa para o sigilo insatisfatria/no informada e Ausncia de justificativa

legal para classificao.
classificadas como Outros e 40% com classificao de Informao Incompleta.

recursos em Primeira Instncia e 7 recursos em Segunda Instncia totalizando 58
recursos.
Em Primeira Instncia 45% das ocorrncias foram classificadas como
Informao Incompleta, 25% com classificao de Informao recebida no
corresponde solicitada, Outros com 12%, os demais 18% com a classificao de
Ausncia de justificativa legal para classificao e Justificativa para o sigilo
insatisfatria/no informada.
como Ausncia de justificativa legal para classificao e 28,57% com classificao
de Informao Incompleta.
184
Nota-se com esta tabela de recursos que no ano de 2014 at 09.12.2014

houve 37 recursos em Primeira Instncia e 12 recursos em Segunda Instncia
totalizando 49 recursos.
Informao Incompleta, 29,73% com classificao de Informao recebida no
corresponde solicitada, Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada
com 13,51%, Outros com 8,11% e Informao recebida por meio diferente do
solicitado com 2,70%.
classificadas como Informao Incompleta, 25% como Informao recebida no
corresponde solicitada, 17% como Justificativa para o sigilo insatisfatria/no
informada, os demais 16% como Outros e Ausncia de justificativa legal para
classificao.
185
com 60% das ocorrncias, embora 30% dos recursos foram tenham sido Deferidos
e 9% Parcialmente Deferidos. Destaque para os 84% de ocorrncias do grupo
Indeferido classificadas como Informao incompleta e Outros. No grupo
Deferido destaque para os 62% de recursos classificados por razo de Informao
incompleta.
186
com 74% das ocorrncias, 16% dos recursos foram Deferidos, e 10% dos recursos
foram Parcialmente Deferidos. Destaque para os 91% de ocorrncias do grupo
Indeferido classificadas como Informao Incompleta, Informao recebida no
corresponde solicitada, Ausncia de justificativa legal para classificao e
Justificativa para o sigilo insatisfatria/no informada.
Destaque tambm para os 56% de Informao incompleta e 22% de
Informao recebida no corresponde solicitada do grupo de Deferidos, e para
o grupo de Parcialmente deferido com os tipos de recurso.
187
classificados como Indeferido com 69,39% das ocorrncias, 16,33% dos recursos
foram Deferidos, 10,20% dos recursos foram Parcialmente deferidos e 4,08% dos
recursos esto como Sem Informao. Destaque para a maioria dos recursos
serem classificados como Informao incompleta tanto para os indeferidos quanto
para os deferidos.
3.3.4 Entrevista com representante do BNDES

No BNDES o Servio de Informao ao Cidado (SIC) est vinculado
diretamente ao gabinete da presidncia, o SIC compreendido dentro da
organizao como setor estratgico e na perspectiva dos profissionais do SIC quanto
mais transparncia melhor.
Houve muitos avanos nos ltimos anos o BNDES tem trabalhado para
tornar seu Portal da Transparncia o mais amigvel possvel com a disponibilizao
de planilhas completas.
188
A poltica do banco de evitar retrabalho, neste sentido quando um pedido

realizado mais de uma vez h automaticamente a iniciativa de trabalhar a
informao internamente para que seja disponibilizada na transparncia ativa. A
ideia de evitar parar a rea operacional para o atendimento de solicitaes via LAI.
Com estas iniciativas possvel notar internamente que com o cotidiano h avanos
internos para uma nova cultura de transparncia, houve tambm melhoria do dilogo
entre as reas.
H sigilo de documento, dado e informao quando ocorre solicitao de
informaes presentes nos Relatrios de Anlises, documentos utilizados para a
viabilizao de emprstimos. Nestes documentos constam informaes de mercado
relevantes como as estratgicas do planejamento financeiro e comercial dos
tomadores de emprstimos, portanto, so informaes que disponibilizadas podem
ser acessadas por empresas concorrentes.
Os bancos so obrigados a disponibilizar os valores contratados pelos
contratos, e estes valores constam para acesso, mas no passada a informao
do que j foi pago, o realizado ao longo dos meses.
No caso da tabela de Classificao de Documentos Sigilosos na viso
prtica operacional do BNDES ocorre significativa simplificao do trabalho, pois a
Lei de Sigilo Bancrio ameniza a necessidade de classificar ficando poucas
informaes para serem classificadas.
Na viso dos profissionais do BNDES, independentemente da LAI o banco
caminharia para a melhoria de sua poltica de transparncia e seguiria os mesmos
passos que esto em processo de implementao, pois h desde antes da LAI a
iniciativa de disponibilizar documentos, dados e informaes de forma cada vez mais
acessvel.
No BNDES h uma rea de documentao muito bem estruturada com
excelente capacidade para encontrar informaes antigas, por isto, quando ocorre
solicitao deste tipo de informao no h dificuldade para fornecer aos cidados.
3.3.5 O BNDES em linhas gerais

O BNDES foi criado como banco de desenvolvimento padro, e ao longo
de sua histria, foi responsvel por conjunto de polticas e prticas que moldaram o
189
desenvolvimento brasileiro, mais recentemente, com a incluso do desenvolvimento

social.
Desde sua fundao oferece relevante vantagem competitiva em
comparao com bancos privados e estrangeiros no Brasil, importante recurso
governamental para o fornecimento de crditos de financiamento em situaes de
crise no mercado financeiro, na crise de 2008, por exemplo, concedeu emprstimos
anticclicos.
A partir do ano 2000 houve migrao da poltica de reformas de segunda
gerao com foco para financiamentos ao setor privado inicialmente para pequenas
empresas. Mais recentemente, meados da dcada de 2000, o BNDES iniciou a
concesso de emprstimos para grandes empresas para fortalece-las no mercado
de competio internacional e promover o surgimento de grandes multinacionais
brasileiras.
Em linhas gerais, o BNDES financia historicamente, os setores de
infraestrutura, transporte, energia, o processo de industrializao, poltica de
substituio de importao, projetos e programas de desenvolvimento regional,
inclusive, reformas financeiras.
3.4 Consideraes Parciais

Nota-se que o grau de exigncia da transparncia passiva dos bancos
diferenciado, e principalmente, que assuntos diferentes so solicitados em
propores diferentes, por isto, conclui-se em alguma medida que setores diferentes
podem utilizar a LAI e provocar ao desejada para forar a publicao de
informaes conforme suas necessidades.
Esta concluso remete ao conceito de enforcement que pode ocorrer de
acordo com dois enfoques (i) presso do governo para forar a implementao de
suas aes, e por outro lado, (ii) de presso dos cidados para influenciar as polticas
pblicas, o enforcement de acordo com Silveira (2005) apud Levit (1980) implica
possibilidades de poder disponveis para verificar, e at mesmo, influenciar a
implementao de polticas pblicas, e de acordo com Silveira (2005) apud Richards
(2002) a capacidade do governo de impor obedincia, bem como de implementar
polticas com uso da burocracia governamental.
190
Nos
relatrios
dos
bancos
palavra
transparncia
aparece
recorrentemente quando da necessidade de imposies normativas para a

regulamentao da transparncia sejam elas nacionais ou internacionais, assim,
quando houve mudana nestas condies ocorreram muitas citaes de itens
referentes transparncia, mas por outro lado, no houve aumento da ocorrncia do
termo transparncia ao longo dos anos com o aperfeioamento da poltica de
transparncia, assim que as mudanas foram implementadas houve nfase nos
relatrios, mas depois a transparncia deixava de ser abordada.
Com a anlise da transparncia passiva por meio das informaes do eSIC no foi possvel identificar o perfil do pblico solicitante, pois na prpria LAI no
h necessidade do solicitante se identificar.
191
CAPTULO IV - ANLISE DOS RESULTADOS
Evidenciado por Levy (op.cit.) o reconhecimento do fortalecimento da

transparncia atende a um imperativo da democracia, e a democracia por sua vez,
na tica de Schmitter e Terry Lynn (op.cit.) deve ser compreendida como sistema de
governana no qual os governantes esto submetidos a accountability dos cidados.
neste sistema de governana que representa ambiente diverso, com
diferentes conjuntos de instituies resultantes de estruturas de Estado e polticas
pblicas distintas que a transparncia ganha mais notoriedade.
Prximo de completar trs anos de sua vigncia a LAI tem fortalecido a
democracia por proporcionar aos cidados a oportunidade de solicitar acesso a
documentos, dados e informaes aos rgos pblicos por meio de lei.
4.1 Os Bancos Pblicos no Contexto Histrico
A breve trajetria histrica dos bancos apresentada nesta pesquisa

importante para entender o contexto do passado destas organizaes, e assim,
compreender como se deu, em linhas gerais, a construo das estruturas
administrativas presente nelas, e em quais contextos polticos. Como se pode
observar, os bancos pblicos so organizaes de notvel relevncia no contexto
poltico brasileiro, j que perpassaram praticamente todos os momentos mais
relevantes da histria poltica brasileira recente sempre no centro das decises mais
relevantes.
Segundo Mettenheim (op.cit.) o BB, fundado em 1808 por D. Joo VI,
esteve desde ento, sempre no centro da economia poltica brasileira. A CEF,
fundada em 1861 para substituir instituies articulares e cooperativas de poupana
fracassadas, se apresenta ao longo de sua histria como relevante instrumento para
o governo na implementao de polticas de desenvolvimento e de incluso social.
O BNDES, fundado em 1952, est entre os maiores bancos de desenvolvimento do
mundo e auxilia desde sua criao o desenvolvimento brasileiro nas mais diversas
reas com financiamentos de longo prazo, com destaque para o fornecimento de
crdito em situaes de crise do mercado financeiro.
192
Alm da notvel relevncia dos bancos pblicos brasileiros necessrio
destacar que houve ao longo de suas trajetrias momentos marcantes de ausncia
de democracia, inclusive no incio da dcada de 1980, que prejudicaram diretamente
suas aes de transparncia e de prestao de contas (ibid.).
A vigncia de quase trs anos da LAI representa tempo claramente curto
para modificar significativamente suas estruturas diante da longevidade do BB, da
CEF e do BNDES, o desenvolvimento da poltica de transparncia ocorreu por outros
meios.
4.2 Os Bancos Pblicos e a Governana Corporativa

A implementao da poltica de governana foi centrada nos preceitos de
mercado financeiro, como por exemplo, com a prestao de contas, aos acionistas,
mais fortemente representada pelo BB. Em relao aos trs bancos houve nfase
na apresentao da credibilidade destas organizaes aos clientes de operaes
financeiras. A filosofia de relacionamento foi direcionada principalmente aos
stakeholders, com base em preceitos de mercado que influenciaram diretamente
para o desenvolvimento da poltica de transparncia, em outras palavras, a
governana corporativa central para a poltica de transparncia dos bancos
pblicos.
Entende-se por governana corporativa segundo OCDE apud Binnie
(op.cit., p. 55-56) sistema que por meio dele as empresas so administradas e
controladas de maneira a assegurar comportamento corporativo transparente e
confivel, fator relevante para o investimento dos agentes econmicos no longo
prazo, ou seja, o conceito de governana corporativa voltado para a lgica de
mercado.
A poltica de relacionamento dos bancos est diretamente relacionada
com o conceito de compliance que de acordo com Binnie (op.cit., p. 57) um dos
pilares da governana corporativa, portanto, os bancos devem manter sistemas de
monitoramento e de superviso de controle, sendo a funo de compliance a de
assegurar a adequao e o funcionamento do sistema de controles internos para
amenizar o risco de imagem e todos os riscos inerentes a complexidade das
atividades bancrias, assim, assegurar o cumprimento das normas existentes.
193
Para Febraban (S/D) e Committee on Banking Supervision (2005) apud
Binnie (op.cit., p. 57-58) o exerccio da funo de compliance dos bancos precisa ter
como base muitos critrios, dentre os quais, (i) processos de comunicao e
informao, (ii) monitoramento de normas externas e internas, (iii) ampla divulgao
de princpios da poltica corporativa, (iv) cultura prudencial, (v) programas de
preveno de lavagem de dinheiro, (vi) poltica de controle interno, (vii)
gerenciamento de riscos, e (viii) metodologia de avaliao de risco de compliance.
Para Febraban (S/D) a misso do compliance de cumprir as leis,
regulamentaes, normas internas, com base nos mais altos padres ticos e
cuidados com a preveno de combate condutas que possam colocar em risco
instituio, seus clientes, os colaboradores, os acionistas, fornecedores e sociedade.
O compliance deve ser considerado central ao gerenciamento de risco. Ainda para
Febraban (ibid.) ser compliance: (...) conhecer as normas da organizao, seguir
os procedimentos recomendados, agir em conformidade e sentir quanto
fundamental a tica e a idoneidade em todas as (...) atitudes.
Nota-se com esta pesquisa que os conceitos de governana corporativa
e de compliance esto, em diferentes nveis, mas fortemente incorporados na cultura
poltica dos trs bancos dado enfoque na poltica de relacionamento e de
transparncia focada nos resultados das instituies com destaque para o rigoroso
cumprimento de normatizaes.
4.3 Gesto Administrativa, Evoluo dos Relatrios Anuais e a Poltica

Incremental
Houve evoluo em perspectiva histrica nos relatrios anuais dos
bancos estudados nesta pesquisa. Nota-se, em alguma medida, convergncia para
as principais teorias elencadas nesta pesquisa, desde as teorias da democracia, com
os bancos se direcionando cada vez mais para a abordagem do contexto social ao
qual esto inseridos. Verifica-se, tambm, relao com teorias intermedirias como
prestao de contas, publicidade e accountability com os bancos, publicando cada
vez mais informaes em seus relatrios e na internet, com nfase no aumento de
seus canais de comunicao. Sem ser o assunto de mais destaque nos relatrios
anuais a transparncia foi mencionada como tema relevante, tendo em alguns
relatrios mais destaque do que em outros.
194
So evidentes os avanos da poltica de transparncia dos bancos
pblicos antes da LAI notadamente em resposta as obrigaes impostas por
normatizaes, principalmente, da rea da contabilidade que resultaram em
melhorias na poltica de transparncia em essncia para a melhoria da relao com
os stakeholders.
Para explicar estes avanos necessrio retomar o conceito de poltica
incremental presente nas polticas pblicas e apresentado nesta pesquisa. Por mais
que no se possa comprovar uma relao direta entre as aes implementadas com
a evoluo da transparncia na administrao pblica em geral, se pode afirmar que
houve evoluo em paralelo.
Os bancos pblicos aperfeioaram suas polticas de transparncia ao
mesmo tempo em que o governo brasileiro promulgou a Constituio Federal de
1988, ratificou o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos e da Declarao
Interamericana de Princpios de Liberdade de Expresso, inclusive com a Lei 9.507,
de 12 de novembro de 1997 na qual o governo regula de forma preliminar e
abrangente o direito de acesso informaes, tambm, com a participao na
Conveno das Naes Unidas Contra a Corrupo e por fim com a publicao da
Lei Complementar n 131, de 27 de maio de 2009 que versa sobre a disponibilidade,
em tempo real, da execuo oramentria de toda a administrao pblica.
Os bancos pblicos caminharam em suas polticas de transparncia de
forma incremental que de acordo com Lindblom (op.cit.) um processo de
sucessivas aes em direo ao objetivo desejado.
Nota-se que embora os bancos tenham desenvolvido suas polticas de
transparncia paralelamente aos avanos ocorridos no Brasil no mesmo tema, no
houve uma relao direta entre a poltica dos bancos com as aes do governo
brasileiro, pois o objetivo das melhorias implementadas pelos bancos pblicos
sempre foi de aperfeioar o relacionamento com os stakeholders para a melhoria dos
objetivos das organizaes.
4.4 Relatrio Anuais

Nos relatrios anuais do BB e do BNDES, embora tenham mantido
estrutura bsica, muito por causa dos relatrios de auditorias independentes houve
195
relativa oscilao nos temas abordados ao longo dos anos, exceto nos relatrios da
CEF que apresentaram mais continuidade da estrutura bsica com poucas
alteraes, evidentemente nos tpicos mais especficos e de menor importncia.
Esta constatao fica mais evidenciada com a metodologia desta pesquisa de
analisar os relatrios de forma horizontal por meio de tabelas para verificar a
constncia dos itens apresentados, e mesmo assim, houve dificuldade para
organizar os dados em perspectiva histrica. Esta constatao pode explicar em
alguma medida problemas na avalio da transparncia em termos de
acessibilidade, a alternncia prejudica a viso de anlise em perspectiva histrica
tornando os relatrios menos acessveis de serem compreendidos.
O tema da transparncia foi abordado nos relatrios anuais dos trs
bancos pblicos analisados nesta pesquisa. Embora no tenha sido tema frequente
em todos os relatrios disponveis sempre que houve avanos na poltica de
transparncia dos bancos, estes avanos foram destacados.
O BB destacou em seus relatrios anuais, como preparao para adeso
ao Novo Mercado, a implementao de aes voltadas transparncia no mbito do
desenvolvimento da governana corporativa da instituio aos acionistas
minoritrios.
Houve alterao do estatuto do banco para a incorporao de
mecanismos de transparncia no atendimento as prerrogativas do ndice de Aes
com Governana Corporativa Diferenciada da Bovespa, regras do Novo Mercado. E
tambm, preocupao em demonstrar direcionamento de sua poltica de governana
corporativa ao aproxim-la da cultura da iniciativa privada e distanci-la da cultura
das empresas pblicas, sendo o banco pioneiro no tema da transparncia de
empresas pblicas. Foi focada a criao de canais de comunicao voltados ao
pblico interno e externo com o intuito de promover a cultura de transparncia.
Vale ressaltar que o pblico externo citado aqui faz referncia aos
stakeholders da instituio, ou seja, voltado para o negcio do BB, em outras
palavras, uma poltica de transparncia direcionada para o relacionamento do banco
com foco na melhoria de resultados institucionais por meio da melhoria de processos
internos, reestruturao de cargos, tambm, para a segurana das informaes
privilegiadas. O banco conquistou prmios que destacaram a boa relao com os
analistas, com o mercado e acionistas, pela poltica de transparncia e qualidade na
divulgao de informaes. Houve tambm, a preocupao de publicao do
196
relatrio Online, publicao de balano social e de incluso de novas metodologias
Global Reporting Initiative (GRI) e Associao Brasileira das Companhias Abertas
(Abrasca).
A CEF destacou em seus relatrios anuais a boa classificao no ndice
Ratings, cuja finalidade medir a transparncia da gesto, qualidade do controle
interno e informaes presentes nos balanos financeiros. Houve nfase a cultura
de transparncia implementada no banco na rea administrativa para os analistas
de mercado por meio de alterao do estatuto da instituio com a inteno proteger
o profissional do controle interno, bem como da instituio das funes da Ouvidoria
e implementao da cultura de compliance.
Foram destacados a implementao de mecanismos de auditoria,
comunicao interna e de divulgao, bem como de projeto de certificao com a
incluso de rigorosos mecanismos de controle interno. Houve destaque para a
qualidade e tempestividade da disponibilidade das informaes de economia
financeira com enfoque nas demonstraes de resultados da organizao, inclusive
das demonstraes contbeis. O banco destacou os avanos no mbito da
governana e da transparncia com a disponibilidade das informaes sobre
controle de relao de risco de mercado e de retorno de produtos e carteiras da
Caixa. Houve forte nfase na poltica de adoo de normas internacionais de
contabilidade, especificamente para adoo das normas International Financial
Reporting Standard (IFRS). Por fim, a nfase na implementao do Servio de
Informao ao Cidado (SIC), bem como do nmero expressivo de recepcionamento
de ligaes, mais de 14 milhes de ligaes em 2012.
O BNDES destacou em seus relatrios anuais, assim como os outros
bancos, mecanismos de transparncia no mbito da governana. Houve destaque
para a reestruturao do site do banco direcionada para linhas de financiamento,
bem como ao aperfeioamento de mecanismos de relacionamento com nfase aos
pblicos inerentes ao negcio do banco, inclusive, por meio de palestras em
diferentes regies do Brasil, destacando-se tambm o aumento de acessos e
downloads de documentos aps esta reestruturao. Tambm teve a criao do
BNDES Transparente em 2008, que segundo o relatrio foi uma resposta a
reivindicaes da sociedade civil e de mecanismos da accountability.
Houve destaque para a disponibilizao de dados de operaes
realizadas junto administrao pblica direta e dados agregados de operaes
197
realizadas com empresas da iniciativa privada, devido ao cumprimento da Lei do
Sigilo Bancrio. De acordo com o relatrio de 2008 as operaes com empresas da
iniciativa privada acima de 360 mil foram disponibilizadas de forma agregada.
O banco destacou a implementao do Projeto AGIR cuja principal
finalidade de integrao entre as reas para proporcionar mais agilidade no fluxo
de informaes, transparncia e qualidade da informao. Nos relatrios do BNDES
diferente dos outros bancos h mais nfase na necessidade de prestao de contas
sobre os resultados da organizao para a sociedade, tambm com reestruturao
do site para que este seja mais amigvel e acessvel aos cidados. Por fim, destaque
para a implementao do Servio de Informaes ao Cidado (SIC), bem como das
alteraes no site para o atendimento s exigncias da transparncia ativa presentes
na Lei de Acesso Informao (LAI).
Como se pode notar a evoluo da poltica de transparncia dos bancos
pblicos foi essencialmente direcionada para a transparncia de mercado, embora
conste dos relatrios dos bancos balano social conforme modelo do Instituto
Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase) e muita informao sobre as
operaes realizadas pelos bancos em diferentes reas das polticas pblicas.
Na evoluo da transparncia dos trs bancos esteve presente
implementao do relatrio Global Reporting Initiative (GRI). Segundo a GRI (2006)
este relatrio direcionado para empresas de diferentes segmentos com objetivo
principal de estabelecer modelo de relatrio de desempenho econmico, ambiental
e social, pois a transparncia da sustentabilidade da organizao de interesse dos
stakeholders representados por clientes e trabalhadores, bem como do governo,
organizaes no governamentais e da sociedade em geral. A principal finalidade
deste modelo de relatrio de medir, divulgar e prestar contas aos interessados,
bem como de atender aos seguintes objetivos (i) benchmarking de avaliao de
desempenho de sustentabilidade mediante normatizaes, desempenho e iniciativas
voluntrias, (ii) demonstrao como a organizao influencia e como influenciada
pelas expectativas do desenvolvimento sustentvel, e (iii) comparao
proporcionar a comparao de desempenho ao longo do tempo de uma ou mais
organizaes.
necessrio ressaltar, tambm, conforme emergiu no Captulo III, que
surgiram fatos relevantes para a evoluo da transparncia dos bancos mesmo
antes da implementao da LAI, com normatizaes no mbito da contabilidade por
198
meio do Gaap BR, normas brasileiras de princpios contbeis geralmente aceitos e
com as IFRSs.
De acordo com Padoveze, Benedicto e Leite (2012, p. 39 a 72) a partir de
2001 com a nova estrutura organizacional do Comit de Normas Internacionais de
Contabilidade (Iasc) International Accounting Standards Committee), surge a Junta
de Normas Internacionais de Contabilidade (Iasb) International Accounting
Standards Board, rgo sucessor do Iasc para a definio e emisso das normas de
contabilidade agora denominadas International Financial Reporting Standards
(IFRS).
No Brasil so quatro as principais entidades que se pronunciam sobre as
normas e procedimentos contbeis, (i) Conselho Federal de Contabilidade (CFC), (ii)
Instituto dos Auditores Independentes do Brasil (Ibracon), (iii) a Comisso de Valores
Mobilirios (CVM), e (iv) o Comit de Pronunciamentos Contbeis (CPC), sendo a
primeira entidade a mais relevante. Na necessidade de harmonizao com as
prticas internacionais de contabilidade havia muitas divergncias entre as
normatizaes da CVM e do Ibracon, assim, criou-se o Comit de Pronunciamentos
Contbeis (CPC), que alm de congregar entidades interessadas como Abrasca,
Apimec Nacional, Bovespa, CFC, Fipecafi e Ibracon, passou a se responsabilizar
pela emisso de pronunciamentos contbeis no Brasil, para principalmente, anteder
as necessidades de convergncia internacional das normas contbeis.
O prprio conceito da transparncia no mbito da contabilidade segundo
Missagia e Velter (2007) de oferecer mais transparncia, com a informao menos
complexa possvel e com total confiabilidade para permitir que o usurio possa
planejar suas prprias operaes.
Neste
movimento
de
convergncia
com
as
normas
contbeis
internacionais e com a Lei n 11.638, de dezembro de 2007, ocorre (MISSAGIA;

VELTER, op.cit.; ERNST & YOUNG, 2009) a harmonizao da contabilidade
brasileira com uso das melhores prticas internacionais da contabilidade, as IFRSs,
para proporcionar, dentre outros fatores, maior transparncia e qualidade s
informaes contbeis divulgadas e tambm para obrigar o uso destas normas por
empresas brasileiras.
Conforme demonstrado com esta pesquisa, e diante de todas as
informaes apresentadas no Captulo III, ocorreu uma srie de avanos na poltica
de transparncia dos trs bancos antes da LAI. A poltica de transparncia dos
199
bancos se desenvolveu, essencialmente, no mbito das necessidades de mercado,
resultado deste ocorrido foi que a LAI teve singelo impacto nestas organizaes ao
ponto de representante do BNDES (2014) afirmar que independentemente da LAI o
banco caminharia para a implementao de sua poltica de transparncia tal como
ocorre.
A lgica de mercado foi a principal norteadora da implementao da
poltica de transparncia dos bancos pblicos, inclusive com embasamento legal, a
Lei do Sigilo Bancrio protege (BRASIL, 2001) o sigilo das operaes de
instituies financeiras e para fortalecer esta legislao segundo Giannetti, Covello,
Wald, Tavares, Junior (1998) possui embasamento constitucional em clusulas
ptreas, incisos X e XII do Artigo 5 da Constituio Federal de 1988, sendo esta
justificativa, a do sigilo das operaes financeiras, ratificada no Congresso Nacional
pela Comisso e Constituio e Justia (CCJ) cuja justificativa seria de que alterao
desta matria feriria clusulas ptreas.
Para representante do BNDES (op.cit.) inclusive mediante pena de
responsabilidade legal, no h como disponibilizar informaes estratgicas de
operaes financeiras das empresas, pois
(...) h sigilo de documento, dado e informao quando solicitao

se refere aos Relatrios de Anlises, documentos utilizados para a
viabilizao de emprstimos, sendo que nestes documentos
constam informaes de mercado relevantes como a estratgia do
planejamento financeiro e comercial das empresas, portanto, so
informaes que, por exemplo, no podem ser disponibilizadas e
acessadas por empresas concorrentes.
Diante da anlise do contexto histrico apresentada nesta dissertao foi

possvel verificar a consistncia da poltica de gesto da transparncia no BB, na
CEF e no BNDES, bem como da experincia acumulada em lidar com operaes de
grande porte financeiro com apoio a empresas inseridas no mercado de forte
concorrncia. Os bancos pblicos atuam em ambiente de elevada complexidade
entre a administrao pblica e a administrao privada, com a operao de vultosos
recursos que os obriga a manter corpo tcnico altamente qualificado. Devido s suas
capacidades operacionais foi possvel viabilizar a implementao das mais
complexas normas de contabilidade nacionais e internacionais e que contriburam
200
para o desenvolvimento da poltica de transparncia, mas por outro lado, este
desenvolvimento ocorreu com enfoque na transparncia de mercado e da Lei do
Sigilo Bancrio.
Diante da anlise destes resultados se pode inferir que a LAI no foi
determinante para a poltica de transparncia dos bancos pblicos cujas bases foram
estabelecidas de acordo com normas internacionais de contabilidade e conforme o
conceito de transparncia oriundo da Lei do Sigilo Bancrio. Nota-se que no ano de
2012, incio da vigncia da LAI estas bases j estavam institucionalizadas nos
bancos.
4.5 Panorama das Solicitaes por Meio da Lei de Acesso Informao e do

Sigilo Bancrio diante das Solicitaes
Na verificao dos dados apresentados no levantamento das ocorrncias
de quem solicitou documentos, dados e informao por meio da LAI nota-se
significativo nmero de ocorrncias nos trs bancos, sendo desde a data de entrada
em vigor da LAI at o dia 09.12.2014, um total de 4015 solicitaes de documentos,
dados e informao para o BB, 6569 solicitaes para a CEF, e 1753 para o BNDES,
totalizando 12337 solicitaes para estas trs organizaes.
Tabela 82: Total de Solicitaes e-SIC (Maio/2012 a Dez/2014)
Na questo da categoria e subcategoria das solicitaes realizadas para

os trs bancos analisados nesta pesquisa, a maioria das solicitaes foi classificada
na categoria de Economia e Finanas.
Esta informao pode ser considerada curiosa, pois as solicitaes de
documentos, dados e informaes poderiam estar talvez, um pouco mais distribudas
entre diferentes temas, ou em outra perspectiva, seja indcio de que a poltica de
relacionamento dos bancos pblicos no alcance pblicos variados ou h presso
de grupos interessados neste grupo de informaes.
201
No caso do BB houve mudanas significativas nas classificaes das
solicitaes de documentos, dados e informaes, pois em 2012 a maioria das
solicitaes foi para a subcategoria de Finanas, j em 2013 para a subcategoria
de Administrao Financeira e em 2014 houve predominncia, novamente da
subcategoria de Finanas.
Na CEF, tambm houve significativas diferenas, em 2012 com
predominncia de solicitaes para a subcategoria de Economia, mas em 2013 e
2014, houve absoluta predominncia da subcategoria de Administrao Financeira.
Tambm no caso do BNDES com a marcante predominncia da
subcategoria de Economia em 2012 e 2013 e a supremacia de solicitaes da
subcategoria de Administrao Financeira em 2014.
Tabela 83: Subcategorias Predominantes no e-SIC dos Bancos (2012-2014)
Como a classificao das solicitaes de documentos, dados e

informaes realizada pela prpria organizao, estas diferenas marcantes entre
os anos apresentada nos trs bancos podem sugerir grau de dificuldade significativo
para operacionalizar a LAI, pois dificilmente mudaria de forma to significativa o
pblico requerente de solicitaes de um ano para outro. Vale ressaltar, tambm, a
relativa perda de diversidade das solicitaes entre os anos, mais evidente, no caso
da CEF.
Segue anlise da transparncia passiva referente s tabelas de
encaminhamentos de tipo de resposta por subcategoria sobre os trs bancos objetos
desta pesquisa.
No caso do BB em 2012 houve predominncia de Acesso Concedido
para a subcategoria de Finanas, mas por outro lado houve predominncia de
Acesso Negado para as subcategorias de Poltica Trabalhista e de Economia.
Ainda em 2012, para a subcategoria de Finanas houve relativo
equilbrio entre solicitaes negadas e concedidas, e curiosamente, foi expressivo o
202
nmero de ocorrncias classificadas como o rgo no possui competncia para
responder sobre o assunto.
J em 2013 para a subcategoria de Administrao Financeira que
recebeu significativa maioria das solicitaes houve predominncia de Acesso
Negado com 53% seguido de Acesso Concedido com 35%. Em 2014 na
subcategoria de Finanas com a maioria das solicitaes houve inverso em
relao ao ano de 2012 passando de Acesso Concedido de 37% em 2012 para
Acesso Negado de 71,66% em 2014. Ainda em 2014, ocorreu maioria de Acesso
Concedido na maioria das subcategorias, exceto para as subcategorias de
Legislao Trabalhista e de Profisses e Ocupaes.
Para
CEF
nota-se
comportamento
diferente
em
relao
disponibilizao de informao, em 2012 e 2013, para as subcategorias mais

significativas houve expressiva ocorrncia de Acesso Concedido em relao s
ocorrncias de Acesso Negado, entretanto em 2014, houve inverso, pois na
subcategoria de Administrao Financeira, com absoluta maioria das solicitaes,
houve 49,64% de Acesso Negado, mediante 39,63% de Acesso Concedido e
7,76% de Acesso Parcialmente Concedido.
J para o BNDES, nos trs anos, em 2012, 2013 e 2014 houve
significativa predominncia de Acesso Concedido em todas as subcategorias de
maior relevncia no que se refere ao nmero de solicitaes.
Tabela 84: Principal resultado do agregado de resposta dos Bancos (2012-2014)
Nota-se, tambm, com as tabelas de caracterizao das solicitaes de

documentos, dados e informao, cuja finalidade verificar o comportamento do tipo
das respostas por subcategorias, que houve diferenciao no encaminhamento das
respostas dependendo da subcategoria, inclusive que ocorreu alteraes de
203
encaminhamentos de um ano para o outro, salvo no caso do BNDES que preservou
o mesmo perfil de disponibilizao de informao ao longo dos trs anos.
Na anlise de cruzamento entre o tipo da resposta e a classificao da
resposta constam alm dos percentuais de Acesso Concedido e de Acesso
Negado, a justificativa considerada pelos bancos para conceder ou negar o acesso
solicitao de documento, dado e informao, nesta perspectiva foi possvel
apresentar os seguintes resultados.
Para o BB ocorreu predominncia de Acesso Negado em 2012, 2013 e
2014 com significativo aumento de Acesso Negado com o percentual de 35% em
2012, subindo para o patamar de 50% nos anos de 2013 e 2014. Em relao aos
percentuais de Acesso Concedido ocorreu comportamento estvel com a
concesso de acesso a solicitaes de documentos, dados e informao em 34%
em 2012, 37% em 2013 e novamente 34% em 2014.
Na perspectiva das justificativas para a negativa de acesso informao
em relao ao grupo de Acesso Negado houve predominncia de Informao
sigilosa de acordo com legislao especfica com 52% das ocorrncias em 2012 e
com aumento da negativa por esta mesma justificativa para o patamar de 73% em
2013 e 2014.
Para a negativa de acesso com base na justificativa de Dados Pessoais
houve 3,81% em 2012, 2% em 2013 e 8,18% em 2014. Em relao negativa de
acesso informao por meio da justificativa de informao sigilosa com base na
Lei de Acesso Informao LAI o percentual foi bastante inferior sendo de 0,27%
em 2012, de 1% em 2013 e de 0,18% em 2014.
Na CEF ocorreu predominncia de Acesso Concedido s solicitaes de
documentos, dados e informao em 2012 com 72,77% e 2013 com 71,04%, j em
2014 houve predominncia de Acesso Negado com 47,31% mediante 38,17% de
Acesso Concedido.
Em relao aos percentuais de Acesso Negado houve comportamento
estvel com a negativa de acesso em percentuais de 24,39% em 2012 e 21,81 em
2013, por outro lado em 2014 houve significativo aumento para 47,31%.
em relao ao grupo de Acesso Negado ocorreu predominncia da negativa por
meio de Dados Pessoais em 2012 e 2013 e predominncia da negativa por meio da
LAI em 2014.
204
ocorreu 68% em 2012, 60,33% em 2013 e somente 3% em 2014. Na perspectiva
das justificativas para a negativa de acesso informao com base na Informao
sigilosa de acordo com legislao especfica houve percentual de 12% em 2012,
com aumento para 24,43% em 2013 e reduo para 7% em 2014. Em relao
negativa de acesso informao por meio da justificativa de informao sigilosa
com base na Lei de Acesso Informao LAI o percentual foi de 11% em 2012,
de 8,98% em 2013 e com aumento significativo de 73% em 2014.
Para as ocorrncias de Acesso Parcialmente Concedido houve
significncia de 3,73% em 2013 e de 7,26% em 2014, sendo que a maioria das
negativas com base em Parte da informao sigilosa de acordo com legislao
especfica seguida da justificativa com base na em Parte da informao que
sigilosa de acordo com a Lei de Acesso Informao LAI.
Em relao ao BNDES houve predominncia de Acesso Concedido s
solicitaes de documentos, dados e informao em 2012, com expressivo
percentual de 94,22%, significativa reduo para 60% em 2013, e nova reduo para
53% em 2014. Em relao aos percentuais de Acesso Negado ocorreu alternncia
de 3% em 2012, para aumento de 16% em 2013 e reduo para 8% em 2014.
em relao ao grupo de Acesso Negado houve predominncia da negativa por meio
de Pedido exige tratamento adicional de dados em 2012 e Dados Pessoais em 2013
e 2014.
houve ocorrncia de 29% em 2012, com significativo aumento para 73,08% em 2013
e queda para 44,44% em 2014. Em relao negativa de acesso com base na
Informao sigilosa por meio de legislao especfica houve 14% em 2012, com
reduo para 10,58% em 2013 e aumento para 29,63% em 2014. Em relao
negativa de acesso informao por meio da justificativa de informao sigilosa
com base na Lei de Acesso Informao LAI o percentual foi de 7% em 2012, de
7,69% em 2013 e com aumento para 16,67% em 2014.
No caso do BNDES houve a ocorrncia de Acesso Parcialmente
Concedido de 10% em 2013 e de 12% em 2014, sendo em 2013, 28% das negativas
com base em Parte da informao sigilosa de acordo com legislao especfica,
e 25% das justificativas com base em Parte da informao sigilosa de acordo com
205
a Lei de Acesso Informao LAI. Por fim, em 2014, 57% das negativas com base
em Parte da informao sigilosa de acordo com a Lei de Acesso Informao
LAI e 20% das negativas com base em Parte da informao sigilosa de acordo
com legislao especfica.
O BNDES concedeu acesso a 1166 solicitaes de documentos, dados e
informao mediante a negativa de apenas 172 solicitaes, j a CEF concedeu
acesso a 4132 solicitaes mediante a negativa de 1876 solicitaes, e por fim, o BB
realizou a negativa de 1873 solicitaes mediante a concesso de acesso a 1416
solicitaes.
Tabela 85: Acesso Concedido e Acesso Negado nos Bancos (2012-2014)
Em outra perspectiva para a anlise destes dados, considerando a

negativa de acesso solicitao de documentos, dados e informao constam trs
variveis (i) Informao sigilosa de acordo com legislao especfica, (ii)
Informao sigilosa classificada conforme Lei de Acesso Informao LAI, e (iii)
Dados Pessoais. Considerando o perodo estudado nesta pesquisa temos que o
BB realizou a negativa de acesso para 1291 solicitaes com base na legislao
especfica, 77 solicitaes com base na justificativa de dados pessoais e 10
solicitaes com base na LAI. A CEF, por sua vez, realizou a negativa de acesso
para 257 solicitaes com base na legislao especfica, 649 solicitaes com base
na justificativa de dados pessoais e 931 solicitaes com base na LAI. Por fim, o
BNDES realizou a negativa de acesso para 29 solicitaes com base na legislao
especfica, 104 solicitaes com base na justificativa de dados pessoais e 18
solicitaes com base na LAI.
Tem-se com este quadro que a maioria das justificativas para negao de
acesso solicitao de documentos, dados e informao foi diferente para as trs
206
organizaes sendo que para o BB prevaleceu justificativa da legislao especfica,
j para a CEF prevaleceu justificativa da LAI, e para o BNDES prevaleceu justificativa
de dados pessoais.
Ao se considerar este quadro pode-se inferir de maneira curiosa que
organizaes financeiras da administrao pblica indireta, ou seja, organizaes da
mesma natureza jurdica, diante da necessidade de cumprimento das mesmas leis,
independentemente do teor das solicitaes realizadas, possam ter resultados to
diferentes no que se refere justificativa para a negativa de acesso a solicitaes de
documentos, dados e informao. Diante disto surgem duas questes (i) a primeira
que se refere ao grau de discricionariedade que os bancos possuem e (ii) a segunda
sobre o grau de impacto no sigilo entre a Lei do Sigilo Bancrio e a LAI.
Na primeira questo, realmente, o histrico institucional das organizaes,
a forma como elas organizam dados internos interessantes, a cultura da empresa e
de seus funcionrios, as diferentes formas de interpretao diante da mesma
legislao e o direcionamento poltico influenciam diretamente no grau de
discricionariedade para atuao de qualquer organizao, e estes fatores indicam
fortes indcios de que houve influncia direta para a apresentao de dados to
discrepantes como estes.
Sobre a segunda questo, pode-se considerar legislao especfica como
referncia a Lei do Sigilo Bancrio, pois se trata da lei que regulamenta
especificamente o sigilo nas instituies financeiras, como tambm, se pode
considerar a negativa de acesso informao por meio de dados pessoais como a
LAI, pois esta lei que estabelece o sigilo para as informaes pessoais, inclusive
conceitua a informao pessoal, em seu Artigo 4 o, como aquela relacionada
pessoa natural identificada ou identificvel. Assim, nesta perspectiva tem-se novo
cenrio.
Ao se confrontar a Lei do Sigilo Bancrio com a LAI, tem-se que a LAI, em
termos de justificativa de negativa de acesso informao supera a Lei do Sigilo
Bancrio, tanto na CEF com 1580 negativas por meio da LAI e somente 257
negativas por meio da Lei do Sigilo Bancrio, como tambm no BNDES, sendo 122
justificativas de negativa de acesso por meio da LAI mediante apenas 29 por meio
da Lei do Sigilo Bancrio, por outro lado no caso do BB a lgica foi inversa com 1291
negativas de acesso por meio da Lei do Sigilo Bancrio e somente 87 solicitaes
negadas por meio da LAI.
207
Tabela 86: Justificativa para Negativa de Solicitao de Documento, Dado e

Informao
Com a anlise deste novo cenrio verifica-se atuao diferente entre o

BNDES e CEF diante do BB, pois os dois primeiros justificam a maioria de suas
negativas de acesso por meio da LAI enquanto o BB em sua maioria com base na
Lei do Sigilo Bancrio, esta diferena refora ainda mais a tese de que o grau de
discricionariedade dos bancos para aplicao das legislaes que regulamentam o
acesso informao importante, e tambm, deixa dvida quanto a clareza para a
aplicabilidade destas legislaes nos bancos diante das classificaes presentes no
Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado (eSIC) do governo federal.
O BB implementa sua poltica de transparncia com base no conceito de
transparncia voltado para a lgica de mercado, enquanto o BB e o BNDES atuam
baseados na lgica de governo com base na LAI.
Para as tabelas que apresentam os dados referentes forma de envio
das respostas em relao aos trs bancos pblicos BB, CEF e BNDES a maioria das
solicitaes de documentos, dados e informao foram realizados por meio da
internet em detrimento do atendimento presencial.
Em relao forma de envio das respostas a maioria delas foi
encaminhada eletronicamente, seja por meio de mensagem eletrnica ou por meio
do sistema com aviso por mensagem eletrnica, inclusive as respostas das
solicitaes realizadas presencialmente. Estas informaes comprovam a lgica de
que a maioria dos atendimentos referentes LAI so realizados eletronicamente e
que os bancos no possuem dificuldades para trabalhar com o sistema do governo
federal.
208
Tabela 87: Forma de Acesso Informao (2012-2014)
Em relao aos casos de prorrogao ou reencaminhamento no perodo

estudado houve no caso do BB somente 8 casos de prorrogao e 3 casos de
reencaminhamento em 2014. No caso da CEF houve somente 1 caso de prorrogao
e 12 casos de reencaminhamento tambm em 2014. No BNDES houve somente 3
casos de reencaminhamento em 2014. Estas informaes comprovam em alguma
medida que os procedimentos internos dos bancos pblicos tm atuado com
agilidade por terem poucos casos de prorrogao e tambm com clareza quanto ao
envio das solicitaes para os setores corretos dentro da organizao, por isto,
houve poucos reencaminhamentos.
Tabela 88: Totais de Prorrogao e Reencaminhamento dos Bancos (2012-2014)
4.6 Anlise dos Recursos no mbito das Solicitaes de Acesso Informao

Em relao aos recursos em primeira instncia e segunda instncia
interessante analisar as justificativas apresentadas pelo requerente. No caso do BB
houve para os recursos em primeira instncia 252 recursos em 2012, aumento para
357 recursos em 2013 e reduo para 178 recursos em 2014. Em segunda instncia
houve 174 em 2012, aumento para 215 em 2013 e reduo em 99 em 2014.
209
Para a CEF houve para os recursos em primeira instncia 132 recursos
em 2012, aumento para 273 recursos em 2013 e reduo para 247 recursos em
2014. Para os recursos em segunda instncia houve somente 23 recursos em 2012,
aumento para 117 recursos em 2013 e reduo para 65 recursos em 2014.
No caso do BNDES houve para os recursos em primeira instncia 33
recursos em 2012, aumento para 51 recursos em 2013 e reduo para 37 recursos
em 2014. Para os recursos em segunda instncia houve 10 recursos em 2012,
reduo 7 recursos em 2013 e aumento para 12 recursos em 2014.
Tabela 89: Recursos em Primeira e Segunda Instncias
Para os trs bancos tanto os recursos em primeira instncia quanto para

os recursos em segunda instncia houve maioria das justificativas vinculadas a (i)
justificativas insatisfatrias para o sigilo, (ii) informao recebida no corresponde ao
solicitado, (iii) ausncia de justificativa legal para classificao, e (iv) informao
incompleta. Para CEF a classificao de Outros foi mais recorrente que em relao
ao BB e ao BNDES. Houve para os trs bancos aumento de recursos, tanto em
primeira instncia quanto em segunda instncia, de 2012 para o ano de 2013 e
queda de 2013 para 2014, somente os recursos em segunda instncia do BNDES
que tiveram comportamento diferente.
Por outro lado, ao se analisar os totais de recursos em primeira e segunda
instncia, no perodo analisado, o BB totalizou 1276 recursos que representam no
total de solicitaes de documentos, dados e informao de 31,78%. A CEF totalizou
857 recursos que representam no total de solicitaes de documentos, dados e
informaes 13,05%. O BNDES totalizou 1753 recursos que representam no total de
solicitaes de documentos, dados e informaes 8,56%.
210
Desta forma pode-se notar que o desempenho dos trs bancos para evitar
recursos foi diferente com menor percentual de desempenho do BNDES seguido da
CEF e do BB.
Em relao ao resultado dos recursos interessante analisar, no perodo
estudado, o percentual de recursos indeferidos, ou seja, nos quais a deciso do
banco foi mantida por instncias superiores e nos casos de deferido e deferido
parcialmente para verificar em quantos casos houve erro corrigido por instncias
superiores.
No caso do BB houve predominncia de recursos indeferidos e nos
casos de recursos deferidos e deferidos parcialmente juntos houve a ocorrncia
de 4% em 2012, 10% em 2013 e 14% em 2014, ligeiro aumento de um ano para o
outro.
J para a CEF houve predominncia de recursos deferidos em 2012 com
56% das ocorrncias e 2013 com 55% das ocorrncias, e mudando a lgica, para a
predominncia de recursos indeferidos em 2014 com 51% das ocorrncias
mediante 41% de recursos deferidos. Uma vez que a maioria dos recursos foi
deferida por instncias superiores interessante destacar quais foram justificativas
destes recursos que merecem ser destacadas aqui, a maioria deles possui a (i)
justificativa de informao incompleta, seguido de (ii) informao que no
corresponde a solicitada, depois de (iii) justificativa do sigilo insatisfatria e de (iv)
ausncia de justificativa legal para classificao.
Para o BNDES houve predominncia de recursos indeferidos e nos
casos de recursos deferidos e deferidos parcialmente juntos houve a ocorrncia
de 30% em 2012, 26% em 2013 e 26% em 2014, ligeira queda de 2012 para os anos
posteriores. Dado percentual significativo de deferimento cabe destacar que a
maioria dos deferimentos foi para justificativa de informao incompleta.
Tabela 90: Resultado dos Recursos dos Bancos (2012-2014)
211
Vale destacar que em relao ao resultado dos recursos, no perodo
analisado, o BB obteve o melhor resultado, seguido do BNDES e da CEF, que por
sua vez obteve elevado ndice de alterao de suas decises em instncias
superiores.
4.7 O Conceito de Transparncia na LAI e na Lei do Sigilo Bancrio
Tendo em vista os levantamentos realizados nesta pesquisa tanto do

mbito terico, Captulo II, como da parte emprica, Captulo III, foi possvel notar o
dilema entre o conceito de transparncia apresentado na LAI e o conceito de
transparncia apresentado na Lei do Sigilo Bancrio. Embora no mbito da rotina
dos trabalhadores responsveis por gerir e executar a poltica de transparncia do
BB, da CEF, e do BNDES no tenha qualquer implicao, pois a LAI no revoga
legislaes anteriores, ou seja, mantm vigente a Lei do Sigilo Bancrio h o dilema
conceitual, pois os conceitos so apresentados de forma invertida em suas lgicas
de construo enquanto a LAI possui a transparncia como regra e o sigilo como
exceo, a Lei do Sigilo bancrio o contrrio, nela a regra o sigilo e o que est
fora do sigilo a transparncia.
A Lei do Sigilo Bancrio o caso a ser discutido entre todos os principais
envolvidos, sobretudo, pelo poder pblico, ao mesmo tempo em que esta Lei est
fortemente consolidada nas estruturas administrativas dos bancos pblicos, ela
representa o contraponto da essncia da transparncia apontado por Bobbio (op.it.,
p. 86) no qual (...) o carter pblico a regra, o segredo a exceo, e mesmo assim
uma exceo que no deve fazer a regra valer menos (...), que representa a
essncia do conceito presente na LAI. A Lei do Sigilo Bancrio est impedindo na
prtica a total transparncia de vultosos recursos pblicos e cria campo obscuro na
transparncia das polticas pblicas.
4.8 Aprofundamento da discusso conceitual

A partir do dilema conceitual existente entre a Lei do Sigilo Bancrio e a
LAI nota-se que a transparncia dos bancos pblicos pode assumir diferentes
212
formatos que dependem do ponto de vista, e dos diferentes tipos de interesses
envolvidos.
A Lei do Sigilo Bancrio foi cunhada tendo-se em vista legislaes de
pases como Sua, Blgica, Espanha, Itlia, Alemanha, Estados Unidos e Frana,
tambm, com base na Constituio Federal de 1988 que garante a inviolabilidade,
entre outros fatores, da intimidade e da vida privada como mencionado no conceito
de transparncia baseado na Lei do Sigilo Bancrio, no Captulo II desta pesquisa,
cujo principal objetivo de proteger as informaes de operaes financeiras com
empresas privadas.
Por outro lado, a LAI foi implementada em momento de apelo por mais
transparncia das informaes do governo, ou seja, depende do momento, do que
se quer implementar, quais atores envolvidos, entre outros fatores.
Como afirma Meijer (op.cit.) transparncia construda por meio de
interaes complexas, com variedade de atores polticos e sociais que possuem
diferentes perspectivas (necessidades). Somente na anlise da transparncia para
os bancos pblicos foi possvel encontrar conceitos de transparncia com nuances
diferentes voltada para necessidades de diferentes reas, em outras palavras, cada
vertente com a sua verdade, e so verdades difceis de serem contestadas. Meijer
est absolutamente correto ao afirmar que a transparncia precisa ser muito
debatida ainda. Como afirmar se os bancos pblicos so ou no transparentes?
Depende do ponto de vista.
Diante da instabilidade das definies inicia-se a anlise do conceito de
transparncia para os bancos pblicos com auxlio da teoria de Gallie com base na
expresso cunhada por ele de conceito essencialmente contestado, em ings,
essentially contested concepts (Gallie, 1956, p. 167).
Utiliza-se aqui metodologia especfica desenvolvida por este autor para
identificar conceitos essencialmente contestados, Gallie nos apresenta sete
requisitos essenciais para esta identificao apresentados a seguir.
De acordo com Gallie (ibid., p. 171-180) e seu comentador Silva (2011),
para o reconhecimento de um conceito essencialmente contestado necessrio que
seja avaliado dentro de conjunto de condies com base em sete caractersticas
apresentadas por ele. O conceito precisa (i) ser avaliativo de maneira que significa
ou credencia algum tipo de ao valorativa, (ii) apresentar em alguma medida
complexidade interna, (iii) apresentar caracterstica de descrio variada de
213
elementos particulares, (iv) impossibilitar fechamento definitivo por admitir
modificao considervel em variadas circunstncias, (v) permitir a utilizao do
conceito de maneira rival, ou seja, o uso particular do conceito utilizado com base
em argumentos contrrios aos argumentos de outros usos, o conceito pode ser
utilizado tanto de forma ofensiva quanto defensiva, (vi) gerar debate de argumentos
que sejam reconhecidos por todos os usurios do conceito concorrente, e (vii)
permitir a continuidade da competio por meio de debates conceituais que
reconhecidos
pelos
usurios
dos
conceitos
concorrentes
permitam
sustentabilidade e, ou, desenvolvimento de forma otimizada do exemplar original

do conceito contestado.
O conceito de transparncia no mbito dos bancos pblicos contempla as
condies apresentadas por Gallie. A ao para a transparncia possui avaliao
valorativa, pois quanto mais transparncia melhor. Embora seja aparentemente
simples a prtica da transparncia apresenta a complexidade interna do conceito, e
tambm de descrio variada de elementos particulares. Em outra perspectiva,
impossibilita fechamento definitivo e aceita a utilizao do conceito de maneira rival
por permitir formas variadas dependendo dos tipos de interesse, pois o atendimento
a estes critrios bastante claro diante dos conceitos de transparncia voltados para
o mercado em contraponto funo social dos bancos de gerar cidadania.
Apresenta, como desenvolvido nesta pesquisa, em todas as suas formas
argumentos difceis de serem contestados, bem como preserva a continuidade do
debate das contestaes nas diferentes vertentes de interesses.
214
CONSIDERAES FINAIS
Com a anlise dos dados desta pesquisa, considerando a essncia da

poltica de transparncia dos bancos implementada, pode-se explicar o
descolamento da implementao da poltica de transparncia dos bancos pblicos
com a sequncia de evoluo poltica de transparncia do Brasil apresentada no
Captulo II. Este descolamento explica a razo pela qual os bancos pblicos
desenvolveram suas polticas de transparncia mesmo antes da entrada em vigor da
LAI. Nota-se mais efetivamente ao dos bancos pblicos vinculada administrao
pblica somente em momentos de publicao de legislao e regulamentaes de
rgos controladores dos bancos, cita-se os casos da Lei do Sigilo Bancrio e da
LAI, bem como das legislaes que obrigaram os bancos pblicos a se adequarem
s normas internacionais de contabilidade. Esta forma de atuao est diretamente
relacionada caracterstica dos bancos atuarem habilmente com a cultura do
compliance, os bancos avanaram na sua poltica de transparncia por meio de
obrigaes jurdicas.
O nmero significativo de solicitaes de documentos, dados e
informaes, apresentados por meio do levantamento da transparncia passiva,
explica que a maior contribuio da LAI ocorreu por meio das demandas da
sociedade em geral, pois independentemente de estarem inseridas dentro de grupos
ou no, de alguma maneira se motivaram a realizar suas solicitaes por meio da
LAI.
Em contexto de resultado no curto prazo a publicao da LAI foi publicada
tardiamente para a construo da poltica de transparncia dos bancos pblicos,
por outro lado, a iniciativa dos cidados em utilizar a LAI como canal de demanda da
sociedade mexe com a estrutura da poltica de transparncia j consolidada nestas
organizaes, e no contexto de mdio prazo, h a tendncia da poltica de
transparncia iniciar o processo de migrao baseada na lgica de mercado para a
transparncia baseada na gerao de cidadania em sua plenitude. Em sua plenitude,
pois a poltica de transparncia atual gera, em parte, a cidadania, por ser
especializada para o mercado.
Na perspectiva de que a Lei do Sigilo Bancrio distancia a poltica de
transparncia dos bancos pblicos do contexto democrtico necessrio retomar a
215
discusso de democracia. Para Filgueiras (2011, p. 75 apud Heald, 2006a) a ideia
de responsabilidade poltica deve constituir qualquer projeto de democracia,
impraticvel pensar em responsabilidade poltica com ausncia de transparncia aos
cidados e sem a reduo do dficit informacional que enfrenta o homem comum,
pois a democracia pressupe a transparncia como valor fundamental para o
oferecimento do livre conhecimento por parte do cidado comum. A essncia da
poltica de transparncia reduzir os segredos de Estado para gerar a possibilidade
de conhecimento livre e potencializar, supostamente, a cidadania (FILGUEIRAS,
2011, p. 76 apud THOMPSON, 1999).
A cultura do segredo conflita com a noo do processo democrtico, desta
forma, o segredo (...) representa uma ao no pblica (FILGUEIRAS, 2011, p. 76
apud CHAMBERS, 2004). A cultura do segredo abre campo para a corrupo, de
acordo com Carneiro (2002, p. 107) a corrupo est presente em todos os pases,
o que muda a forma de como eles se organizam para enfrent-la, com
embasamento na tica do setor pblico preciso assegurar a capacidade de gerao
de resultados de interesse pblico e direcionados aos anseios da sociedade.
Baseado na discusso acima se pressupe que o contexto democrtico coloca em
xeque a Lei do Sigilo Bancrio.
Diante disto, e na fictcia possibilidade de modificao ou supresso da
Lei do Sigilo Bancrio necessrio esclarecer que no se trataria de mudana a
partir dos bancos, pois a obrigao dos funcionrios responsveis pela
implementao da LAI em qualquer organizao respeitar as leis vigentes e
exatamente o que os bancos esto realizando, em outras palavras, a cultura
necessria do compliance. O problema conceitual. Caberia ao Congresso Nacional
responsabilidade de superar este problema existente entre a Lei do Sigilo Bancrio
e a LAI. Como exposto nesta pesquisa, no se pode ignorar o fato de ambas as leis
terem sido aprovadas no prprio Congresso Nacional.
Este dilema resulta na poltica de transparncia dos bancos pblicos
voltada para resultados que interessam essencialmente ao mercado, bem como do
resguardo de informaes das principais operaes dos bancos.
No mbito operacional dos bancos pblicos no h problemas
significativos de estrutura, de gesto ou de desempenho organizacional para
oferecer todas as informaes necessrias ao cumprimento de suas funes sociais
216
que de gerar cidadania, haja vista as volumosas estruturas de atendimento
implementadas pelos Servios de Atendimento aos Clientes (SACs) dos bancos.
Por exemplo, no caso do BNDES esto contratados por meio de
terceirizao de servios 120 postos de atendimento com funcionrios treinados e
especializados para o atendimento ao pblico. A qualidade da gesto, no caso do
BB outro forte, com bons resultados em premiaes recebidas oriundas da
qualidade dos seus relatrios e das informaes disponibilizadas aos stakeholders.
Cabe ressaltar que muitos dos avanos da poltica de transparncia nos
bancos ocorreram em decorrncia de obrigaes impostas a eles devido ao campo
de atuao.
Por isto, h aqui mais uma vez, o dilema conceitual, pois so muitos os
desafios operacionais para implementao da poltica de disponibilizao de
informao tal como exigida pelos conceitos de democracia apresentados nesta
dissertao, por outro lado, diante da capacidade dos bancos pblicos
aperfeioarem suas aes para atingir os nveis de qualidade exigidos pelo mercado
pode-se considerar que so absolutamente capazes de formatar suas estruturas
para atender aos anseios democrticos, por isto a questo mais relevante de outra
ordem.
Pode-se inferir, tambm, que o foco de ao de cidados, grupos
organizados seja do terceiro setor ou da academia deve ser o dilema conceitual a
ser discutido e resolvido no Congresso Nacional que normatizou as legislaes
vigentes. Aes voltadas diretamente para a presso aos bancos pblicos por meio
da LAI pode colocar em risco, no mdio prazo, a credibilidade da LAI no que se refere
transparncia de documentos, dados e informaes, das operaes bancrias de
empresas pblicas, protegido pela Lei do Sigilo Bancrio.
A presso direta sobre os bancos importante, mas esta ao deve
despertar a necessidade de discusso das legislaes vigentes, principalmente da
Lei do Sigilo Bancrio, isto posto, pode ser no mdio prazo prejudicial a LAI que no
altera a lei do sigilo.
Este dilema conceitual foi notado em alguma medida pelo Frum de
Polticas Pblicas do Canad (2002, p.100) cujo desafio relacionado com a norma
de prestao de contas no setor pblico e no setor privado requer clareza de
metodologias e de exigncias de responsabilizao, pois medida que crescem as
expectativas de transparncia do governo, e tambm, diante da poltica de governo
217
que pretende tornar o Estado cada vez mais eficiente com menos recursos, aumenta
a tenso entre os setores. Diante de dilemas como este h a necessidade de
conceitos de transparncia mais bem definidos.
problema para administrao pblica indireta a LAI no revogar a Lei do
Sigilo Bancrio, assim, deixa em aberto o questionamento se a prpria LAI fere seu
prprio conceito de transparncia, como apresentado acima, os conceitos de
transparncia presentes nestas duas legislaes so construdos em bases
conceitualmente opostas. Talvez a ausncia deste debate conceitual no momento
oportuno representasse perda da janela para poltica pblica a luz do conceito de
Kingdon (op.cit.) para a implementao da LAI.
Ou este dilema decorrente do problema conceitual ser resolvido em outra
oportunidade, ou o problema conceitual est presente na prpria Constituio
Federal de 1988. Em outras palavras, preciso aguardar o resultado deste dilema
iluminado por esta pesquisa de estudo exploratrio.
Outro fator relevante a ser destacado nesta pesquisa o grau de
discricionariedade dos bancos pblicos na implementao de suas polticas de
transparncia, por exemplo, no caso do BNDES houve o estabelecimento de
determinado corte, no qual, contratos acima do valor estabelecido entram no rigor
da Lei do Sigilo Bancrio e abaixo deste valor no.
De acordo com preceitos apontados pela Artigo 19 (2011) reformas do
servio pblico podem profissionalizar, e tambm, despolitizar a operacionalizao
de leis de acesso.
Com a abertura para discricionariedade na ao dos bancos diante da
obrigatoriedade de oferecer acesso informao, pode-se deduzir que o acesso
informao no BB, na CEF e no BNDES uma ao de cunho poltico, de poder, e
que a efetivao da transparncia s ser possvel com a separao da poltica da
tcnica, nesta perspectiva o poder poderia passar por transformao uma vez que
no a posse da informao que traz o poder, mas o uso dela.
Com base na apresentao de relevantes conceitos de democracia e de
desdobramentos importantes, tais como, da publicidade, da prestao de contas e
da Accountability.
Considerando a necessidade de prestao de contas do uso de recursos
pblicos, comprovada pela anlise da transparncia passiva dos bancos com
inmeras solicitaes de documentos, dados e informao, alinhada aos conceitos
218
democrticos apresentados nesta pesquisa e diante da necessidade de proteo das
estratgias de empresas que demandam financiamentos dos bancos pblicos que
atuam no mercado privado com elevada concorrncia.
Frente aos desafios apresentados no mbito do estudo do tema da
transparncia e para a efetivao da transparncia de governo no exterior e no
Brasil. Considerando o problema conceitual da transparncia que resulta em forte
embate de interesses que resultam em difcil soluo prtica diante das legislaes
que regulamentam a temtica no Brasil.
E por fim, diante da aplicabilidade da teoria de Gallie referente ao conceito
de transparncia e pelo conceito de transparncia nos bancos pblicos se encaixar
aos requisitos de Gallie para a identificao de conceito essencialmente contestado
pode-se afirmar que o conceito de transparncia aplicado aos bancos pblicos no
Brasil um conceito essencialmente contestado.
Avaliando-se as limitaes desta pesquisa houve dificuldade por se
trabalhar tema polmico em perodo de copa do mundo e de eleies presidenciais,
pois alm de tudo o tema da transparncia dos bancos pblicos foi enfatizado no
segundo turno.
A polmica do tema diante deste cenrio incluindo-se as manifestaes
juninas de 2013 e as crticas de muitos cidados pelo motivo dos bancos pblicos
brasileiros no apresentarem informaes de suas operaes financeiras tornaram
os bancos arredios, em alguma medida, para interagirem com o desenvolvimento
desta pesquisa com menor resistncia do BNDES.
Em termos de agenda futura para o tema da transparncia, mesmo que
nesta pesquisa se tenha chegado ao resultado que no caso dos bancos pblicos no
Brasil o conceito de transparncia um conceito essencialmente contestado, este
tema requer muita discusso como aponta, ou se nota, na prpria literatura seja ela
nacional ou internacional.
Para finalizar esta pesquisa segue alguns questionamentos. Os
problemas presentes na construo do conceito de transparncia sero entrave para
evoluo e implementao da poltica de transparncia no Brasil? Ser possvel
solucionar o dilema entre os conceitos de transparncia presentes nas leis do Sigilo
Bancrio e na LAI diante de seus embasamentos constitucionais? Os principais
bancos pblicos brasileiros sero um dia capazes de implementar a poltica de
transparncia de maneira a gerar cidadania superando o atual modelo de
219
transparncia com foco nos stakeholders para a melhoria dos resultados destas
organizaes? As solicitaes de documentos, dados e informaes por meio da LAI
sero suficientes, no mdio e longo prazo, para a migrao do modelo vigente de
transparncia voltado para os stakeholders para o modelo de gerao de cidadania?
Esta pesquisa comprova definitivamente a relevncia de estudos sobre
transparncia na administrao pblica indireta, pois como no caso dos bancos
pblicos podem haver legislaes e regramentos especficos que gerem resultados
diferentes na implementao da poltica de transparncia.
Em essncia, para se abordar o assunto da transparncia necessrio
tratar do sigilo, esta mxima s seria diferente em ambiente no qual no houvesse
qualquer tipo de restrio e toda informao seja ela qual for possa ser
disponibilizada para todos os cidados. Isto ruim para as discusses de
transparncia uma vez que sempre em alguma medida o foco do debate de
transparncia se volta para o debate do sigilo, como se fosse o sigilo o mais
importante.
Com as solicitaes ocorridas por meio da transparncia passiva se abre
espao para novos rumos da poltica de transparncia dos bancos pblicos, caso se
mantenha o volume de solicitaes de documentos, dados e informaes, os bancos
pblicos e o governo federal tero de repensar obrigatoriamente novo conceito de
transparncia para estas instituies financeiras.
A cultura do segredo vai se enfraquecer aos poucos, a LAI, conjuntamente
com os inmeros fruns e congressos que abordam o tema da transparncia
contribuem fortemente para o avano da disponibilizao de documentos, dados e
informao aos cidados e com os bancos pblicos no ser diferente.
Esta discusso
tem avanado
bastante,
por exemplo,
com a
disponibilizao dos salrios dos servidores pblicos em todo o Brasil, desta forma
o cidado ao optar por trabalhar para o servio pblico assume o nus de ter seu
salrio publicado. Esta ocorrncia pode, em algum momento, servir de base para
questionamentos sobre os recursos pblicos direcionados por meio das operaes
financeiras dos bancos pblicos.
220
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2o do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro
de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no
8.159, de 8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Disponvel em:
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225
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outras providncias, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de
informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio,
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231
ANEXO I
ROTEIRO DE ENTREVISTA
Objetivo Geral
Avaliao da Implementao da Poltica de Transparncia na Administrao
Indireta
Modalidade de Entrevista
Semiestruturada
Tpicos Principais
Transparncia Ativa
Como avalia a Transparncia Ativa de sua organizao tendo em vista as

informaes sobre as atividades realizadas disponveis no site?
Os documentos, dados e informaes so fornecidos de forma desagregada
em formato de dados brutos?
Os documentos, dados e informaes esto disponibilizados em formatos
abertos disponveis para leitura por mquina e softwares no proprietrios?
O usurio encontra com facilidade as informaes disponibilizadas na
Transparncia Ativa?
Aps a implementao da LAI houve ampliao da disponibilizao de
documentos, dados e informaes na Transparncia Ativa?
Por causa da necessidade de disponibilizao de documentos, dados e
informaes - dados abertos; alguma informao deixa ou deixou de ser
disponibilizada?
Quais so os principais esforos de sua organizao para o aperfeioamento
da Transparncia Ativa?
Implementao
Como ocorrem/ocorreram mudanas de processos no mbito gerencial para

implementao da poltica de transparncia?
H limitaes de recursos (infraestrutura / recursos financeiros / recursos
humanos) para a implementao da poltica de transparncia?
Sua organizao est preparada em termos de processos e produo de
informao aberta para a disponibilizao imediata no atendimento da
transparncia passiva?
Os funcionrios da organizao solicitam documentos pessoais e informaes
de posse da rea de recursos humanos por meio do SIC?
232
Conflitos
Quais foram os impactos da implementao da metodologia de relatrio GRI

para a poltica de transparncia de sua organizao, na viso de sua
organizao esta metodologia mais especfica para lidar com os
stakeholders?
No cotidiano de sua organizao especificamente sobre a prtica da poltica
de transparncia h dilema entre as legislaes Lei de Acesso Informao
e a Lei do Sigilo Bancrio?
O fato de sua organizao ser de economia mista atrapalha a execuo da
poltica de transparncia?
Houve problemas na execuo da Transparncia Passiva no sentido de
alguma informao no ter sido fornecida?
H conflito de interesses entre a poltica de transparncia de sua organizao
e organizaes de militncia no tema de transparncia?
Sua organizao entende que a poltica de transparncia representa tambm
uma forma de propaganda poltica?
Qual a opinio de sua organizao referente poltica de transparncia
relacionada com o controle social?
Como foi a reao LAI?
Sigilo
Sua organizao possui tabela de classificao de documentos conforme Art.

45 do Decreto Federal n 7.724/2012?
H algum documento, dado e informao que sua organizao no
disponibiliza?

Dissertação Transparência Bancos Públicos

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I

FUNDAO GETLIO VARGAS

TRANSPARNCIA NOS BANCOS PBLICOS BRASILEIROS:

FUNDAO GETLIO VARGAS

TRANSPARNCIA NOS BANCOS PBLICOS BRASILEIROS:

Dissertao apresentada Escola de

TRANSPARNCIA NOS BANCOS PBLICOS BRASILEIROS:

Esta Dissertao foi julgada adequada

So Paulo, ___ de _________ de 2015.

minha esposa Simone Kanasiro

Agradeo, sobretudo, minha esposa por todo o apoio e companheirismo,

Agradeo aos professores Eduardo Henrique Diniz e Fernando de Souza Coelho

Agradeo, especialmente, ao Mauricio da Silva Correia por todo apoio dedicado e

(...) o carter pblico a regra, o segredo

Os bancos pblicos representam, historicamente, importante instrumento do

Palavras-chave: Lei de Acesso Informao (LAI); Lei do Sigilo Bancrio;

Historically, public banks represent important instrument of the federal government

Keywords: Access to Information Act (LAI); Bank Secrecy Act; Transparency;

Tabela 46: Transparncia Passiva CEF, processo interno (2014)

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

O processo de construo da questo central desta pesquisa ............................. 16

Procedimentos Metodolgicos ............................................................................. 19

Operacionalizao Conceitual .............................................................................. 25

CAPTULO II - REFERENCIAL TERICO E APRESENTAO CONCEITUAL:

Democracia: a Essncia para a Evoluo do Estado Moderno ............................ 38

2.2 Processo Incremental na Formulao da Poltica de Transparncia da

O conceito de transparncia na perspectiva de diferentes enfoques .................... 55

A Transparncia Oramentria e Fiscal .................................................................. 55

A Transparncia de Finanas Contbil .................................................................... 56

A Transparncia na tica das Organizaes da Sociedade Civil ............................. 57

A Transparncia para os conceitos de Governo Aberto e Dados Abertos ....... 58

A Transparncia na tica da Administrao Pblica Direta ................................... 59

A Transparncia Participativa ................................................................................. 60

2.4.7 O conceito de Transparncia nos campos de Polticas Pblicas e da Cincia

O Conceito de Transparncia na Lei de Acesso Informao (LAI) ........................ 61

O conceito de Transparncia na Lei do Sigilo Bancrio ....................................... 62

2.4.10 A Transparncia de Mercado .................................................................................. 63

CAPTULO III - A CONSTRUO DA POLTICA DE TRANSPARNCIA DOS

O Caso do Banco do Brasil (BB) .......................................................................... 70

Disponibilidade de Informao no site do BB em perspectiva histrica ................ 75

O Enfoque da Transparncia nos Relatrios Anuais do BB ..................................... 85

Panorama da Transparncia Passiva do BB a partir da LAI (2012 2014) ............. 91

O BB em linhas gerais............................................................................................ 113

O Caso da Caixa Econmica Federal (CEF) ...................................................... 114

Disponibilidade de Informao no site da CEF em perspectiva histrica ............. 116

O Enfoque da Transparncia nos Relatrios Anuais da CEF ................................. 122

A CEF em linhas gerais .......................................................................................... 149

O Caso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) 150

Disponibilidade de Informao no site do BNDES em perspectiva histrica ........ 152

O Enfoque da transparncia nos Relatrios Anuais do BNDES ............................. 163

Entrevista com representante do BNDES ............................................................. 187

O BNDES em linhas gerais ..................................................................................... 188

Consideraes Parciais...................................................................................... 189

CAPTULO IV - ANLISE DOS RESULTADOS .................................................. 191

Os Bancos Pblicos no Contexto Histrico ........................................................ 191

Os Bancos Pblicos e a Governana Corporativa .............................................. 192

4.3 Gesto Administrativa, Evoluo dos Relatrios Anuais e a Poltica

Relatrio Anuais ................................................................................................. 194

O Conceito de Transparncia na LAI e na Lei do Sigilo Bancrio ...................... 211

Aprofundamento da discusso conceitual .......................................................... 211

CONSIDERAES FINAIS .................................................................................. 214

Em uma sociedade em constante mudana, cabe ao Estado lidar com

aprofundado, pois com aumento da transparncia dos bancos pblicos a sociedade,

1.1 O processo de construo da questo central desta pesquisa

So Paulo, _ de _______ de 2015.