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Fernando Filgueiras
2
Ana Luiza Melo Aranha
1
INTRODUO
Brasil tem experimentado, desde os anos de 1990, um conjunto de
mudanas institucionais na gesto pblica. Foram aprimorados
procedimentos e regras institucionais para o exerccio das atividades de
gerncia, os papis e o alcance dos burocratas nos processos decisrios
das polticas pblicas e os mecanismos de controle da gesto, tendo em
vista indicadores de resultados, responsabilizao fiscal e prticas de
transparncia. Ou seja, o Brasil tem experimentado um processo de mudana positiva nos padres de gesto pblica, o que representa inovaes importantes para a consecuo de polticas pblicas mais eficazes e
efetivas, no contexto de um projeto de democratizao do Estado.
No entanto, ao mesmo tempo em que experimenta mudanas importantes na gesto, o Brasil sofre da permanncia da corrupo em uma
espcie de agenda negativa da esfera pblica. O Brasil vive, desde a democratizao, uma sucesso de escndalos polticos que minam a legitimidade do Estado e criam um sentimento de impunidade que paira
na sociedade brasileira. O resultado desse processo uma viso co-
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, no 2, 2011, pp. 349 a 387.
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de uma hierarquia fixa e estvel, cabendo aos chefes tomarem as medidas necessrias para a realizao metdica desses deveres. O princpio
da hierarquia nas burocracias significa um sistema ordenado de mando e subordinao, no qual superiores supervisionam e controlam os
inferiores. Outra caracterstica definidora da burocracia, segundo Weber, o fato de a organizao basear suas atividades em documentos
escritos, e pelo fato de as atividades serem realizadas por especialistas
(ibidem).
Central para o conceito de burocracia o fato de que todas as atividades realizadas pelos burocratas so controladas no contexto da hierarquia funcional e legitimadas a partir do texto legal. As burocracias surgem, de acordo com Weber, no contexto de sociedades que passam pelo
processo de modernizao e convivem com o politesmo dos valores,
em que a autoridade sagrada e tradicional perde o seu sentido em sociedades que vivem o mundo dos interesses e a diversidade dos fins.
Nesse sentido, a burocracia, de acordo com Weber, um mecanismo
fundamental de socializao das relaes de poder, sendo um instrumento de poder de primeira ordem (ibidem). Ademais, fundamental observar o carter permanente, universal e impessoal da burocracia. Permanente porquanto, nas sociedades modernas, a burocracia o
instrumento de socializao do poder. A burocracia universal, uma
vez que se baseia na premissa de uma concepo funcional e racional
de regulamentos e cdigos que reconheam a igualdade formal daqueles que esto sujeitos a ela. E, por fim, uma vez que reconhea a igualdade formal dos cidados como princpio constituinte, a burocracia
uma forma impessoal do poder, legitimada pela legalidade e no pela
vontade do soberano (ibidem).
A partir do conceito weberiano de burocracia, configurou-se uma relao direta entre as formas organizacionais e administrativas, tanto privadas quanto pblicas, e a poltica, propriamente dita. Na chave weberiana do conceito de burocracia, ela uma forma de socializao do poder, sendo, por conseguinte, um instrumento de poder de primeira ordem. Ou seja, quem controla a burocracia tem poder. E o elementar
dessa relao entre as organizaes burocrticas e a poltica o fato da
discricionariedade. Uma vez que se baseia na existncia de uma legalidade posta pelo Estado e fundamentada racionalmente, bem como
parte do princpio da impessoalidade e da hierarquia, os burocratas
no devem ter margem de discricionariedade em sua ao cotidiana
em um tipo ideal de burocracia. A discricionariedade pode ser defini-
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des da burocracia; na competio entre agncias do Estado; na flexibilidade da gerncia; na disciplina no dispndio de recursos; no corte de
custos diretos; e na criao de limites aos custos de transao da burocracia pblica (Pollitt, 2003). O paradigma da nova gesto pblica,
portanto, ao assumir que a administrao pblica deve se basear na administrao do setor privado, entende que a poltica deve ser pensada
a partir da economia, de acordo com a teoria das falhas de mercado,
que tem na eficincia o problema central das polticas pblicas (Bozeman, 2007). O elemento central da nova gesto pblica reforar a capacidade decisria dos gestores pblicos aumentando a capacidade
discricionria dos burocratas de alto nvel (ground-level bureaucracy).
Neste sentido, a nova gesto pblica convive com um conflito inerente
sua constituio, que passa, por um lado, pelo reforo da liderana e
capacidade de gesto dos burocratas, o que demanda a ampliao de
seu poder discricionrio; e, por outro lado, pela reduo dos controles
burocrticos em favor do controle por metas, isto , o controle dos fins,
e no o controle dos meios. O controle, portanto, deve ser realizado a
partir dos resultados obtidos em confrontao com os padres pactuados e esperados de desempenho dos gestores. O controle, para a nova
gesto pblica, no deve se basear no controle dos meios e dos processos empregados para realizar as atividades da burocracia, mas na performance dos gestores para alcanar os resultados esperados. Portanto, o controle no deve se basear em auditorias e processos, mas em resultados objetivos que ampliem os recursos disponveis ao pblico por
meio da diminuio dos custos.
A nova gesto pblica reforou o papel dos gestores, ampliando seu
poder discricionrio. E frente a essa ampliao do poder discricionrio
dos gestores, defende-se o princpio da accountability como meio para
diminuir os custos da delegao, dentre eles os custos da corrupo. A
accountability compreendida como o princpio a partir do qual se responsabiliza o agente pblico perante o cidado. O debate a respeito do
conceito de accountability surgiu ao longo dos anos de 1980 e 1990, no
contexto das reformas para enfrentar a crise do Welfare State. A perspectiva da nova gesto pblica, no que tange questo dos custos da
delegao, foi fortemente influenciada pela teoria da agncia, que defende uma perspectiva econmica da poltica baseada em uma teoria
microeconmica da firma (Dowdle, 2006). A accountability seria compreendida na relao entre o principal aquele que delega, ou seja, os
cidados e os agents aqueles que so delegados, ou seja, os agentes
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pblicos. Reforar a accountability e ampliar a margem de controle significaria ampliar a compatibilidade de incentivos entre principal e
agent e ampliar a base de informao disponvel ao cidado para julgar
a ao dos agentes pblicos. No que tange a este ltimo aspecto, o reforo da accountability ocorreria com a ampliao da transparncia
(Heald, 2006).
Da perspectiva da nova gesto pblica, accountability e transparncia
so usados como termos intercambiveis, o que causa srias confuses
no que diz respeito ao problema da responsabilizao (Lindstedt e Naurin, 2010; Etzioni, 2010). Dentre os problemas elencados acima, destacamos o fato de a perspectiva da nova gesto pblica considerar o processo da accountability em uma concepo mais sistmica e pouco afeita
ao processo de implementao das polticas pblicas. Ou seja, a nova
gesto pblica estabeleceu um paradoxo no que tange relao entre
gesto e controle. De um lado, ela procura reforar a discricionariedade dos gestores com poderes de deciso. Mas, por outro lado, procura
reforar o controle e reduzir a margem de discricionariedade daqueles
funcionrios pblicos que esto no plano da implementao, ou seja,
os funcionrios pblicos que esto no nvel da rua (street-level bureaucracy). A contradio entre gesto e controle burocrtico ocorre na medida em que a ampliao da discricionariedade dos gestores no seguida da desburocratizao do controle.
De acordo com Michael Lipsky (2010), os burocratas ao nvel da rua
compreendem os implementadores como parte relevante do processo
de tomada de deciso sobre polticas pblicas. De acordo com Lipsky,
estes burocratas (street-level bureaucrats) compreendem aqueles indivduos que se relacionam diretamente com os cidados e enfrentam os
dilemas de implementao de polticas. Esta perspectiva de street-level
bureaucracy considera algumas premissas fundamentais, dentre elas:
1) os burocratas do nvel da rua necessariamente tm discricionariedade e so forados a us-la; 2) desenvolvem formas prprias de gerir seu
trabalho; 3) tm uma forte vinculao com sua formao profissional;
4) em sua interao com os cidados, tm discricionariedade para decidir sobre a vida de outras pessoas (Lipsky, 2010). A nova gesto pblica
ampliou a margem de discricionariedade dos altos gestores, mas reforou os mecanismos de controle sobre o burocrata do nvel da rua, tendo
em vista o desenvolvimento de tcnicas de auditoria e aferio de
resultados.
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projeto de modernizao. A criao do DASP fundamentou-se na reforma do sistema de pessoal, na implantao e simplificao de sistemas administrativos e das atividades de oramento pblico, de acordo
com um modelo burocrtico. O objetivo era aprimorar a eficincia do
servio pblico (Marcelino, 2003). No que diz respeito reforma do sistema de pessoal, a criao do DASP alinhavou-se construo de um
Estado corporativo, em que a noo de servio pblico obedeceria
criao de um corpo tcnico de excelncia subordinado ao chefe do
Executivo. A administrao pblica assumiria, dessa maneira, as caractersticas de um sistema autnomo, centrado em uma viso procedimental e legalista de servio pblico, de acordo com o modelo weberiano. No interior de um projeto de modernizao pelo alto, conduzido
pelo Estado Novo, a reforma da administrao pblica brasileira, no
plano federal, centrou-se no Executivo e em sua capacidade tcnica,
dando a esse Poder a conduo das reformas de acordo com um projeto
centralizador e autoritrio. A primeira reforma da gesto pblica no
Brasil surgiu, portanto, do autoritarismo centralizador e do fortalecimento do Executivo e de suas capacidades tcnicas, ou seja, da sua racionalidade formal (Cardoso, 1982).
O primeiro impulso reformista entrou em colapso a partir de 1945, com
a queda do Estado Novo. A implantao do modelo weberiano de administrao pblica nos anos de 1930 e 1940 encontrou sua primeira
barreira formada pela crescente desorganizao, pelo personalismo e
pela corrupo. A desorganizao crescente do DASP com a reconstruo da democracia, em 1946, resultou na nomeao de extranumerrios no servio civil, na desorganizao dos oramentos pblicos, da
compra de materiais e dos mecanismos de controle da burocracia, e,
por fim, na expanso da ineficincia do modelo de gesto implantado.
Isso se deveu, como nota Marcelino, caracterstica central da reforma
administrativa implementada no Estado Novo, que focou na reforma
dos meios de administrao sem pensar a reforma dos fins, ou seja, as
atividades substantivas da administrao pblica (Marcelino, 2003).
A corrupo, nesse contexto de crescente desorganizao do DASP, fez
com que o controle corporativista do servio pblico desse lugar existncia de uma mquina sindical que seria, de acordo com os liberais,
um antro de favorecimentos ilcitos (Motta, 2008, p. 244). No dizer
de Faoro, o erro da Era Vargas foi manter o sistema centralizado de controle da economia pelo Estado, reforando a viagem redonda que
sempre caracterizou a histria social do Brasil (Faoro, 2000). A corrup-
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o avanou no perodo dos anos de 1950 e 1960, uma vez que passou a
ocupar a esfera pblica de modo permanente, contribuindo para uma
crise de legitimao que assolou a Segunda Repblica. As crescentes
denncias contra os chefes dos Executivos, o favorecimento de empreiteiras e a ocupao desenfreada das estatais levou a um quadro de
agravamento da corrupo na cena pblica brasileira, sendo ela um
dos elementos centrais para a justificao retrica de reconstruo do
autoritarismo no Brasil (Starling, 2008). Havendo essa expanso retrica da corrupo e o perigo iminente do comunismo, a manuteno
do projeto de modernizao do Estado e da sociedade passaria pela recomposio da autoridade central e pelo enfrentamento do patrimonialismo que foi escamoteado ao longo do perodo do Estado Novo.
Dada a posio do pensamento autoritrio de que o Brasil no estaria
apto para a democracia, a modernizao apenas se concretizaria com a
elevao do Estado sobre a sociedade e a conduo, pelo alto, das reformas (Filgueiras e Borges Filho, 2005).
O modelo weberiano de administrao pblica foi substitudo em
1967, com o Decreto-Lei 200, j no regime militar, inaugurando uma
nova onda de modernizao do aparelho de Estado. No contexto do
desenvolvimentismo, a expanso da interveno do Estado na economia e a criao da administrao indireta representaram os elementos
fundamentais para a continuidade do projeto de modernizao e eliminao do passado patrimonialista. O resultado foi a multiplicao
de entidades da administrao indireta, mediante a criao de fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e autarquias
(Marcelino, 2003).
O modelo de administrao indireta respeitava a noo de que a ampliao da eficincia do servio pblico e o controle das delinquncias
do homem pblico brasileiro passariam pela adoo de modelos de administrao pblica mais prximos aos modelos da administrao privada. Os rgos da administrao indireta, em sua maioria, so pessoas jurdicas de direito privado fundaes, sociedades civis ou concessionrias do setor pblico que tm um padro de gesto mais flexvel, j que so regidas pela legislao comercial e civil e no pelo direito administrativo. O objetivo, com o modelo de administrao indireta, era descentralizar a administrao pblica brasileira, levando-a a
todos os cantos do pas, com o lema da desburocratizao em vista.
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miu o modelo da nova gesto pblica, cujo objetivo era adequar a administrao pblica brasileira s novas necessidades advindas da globalizao dos mercados, da presena cada vez maior da legislao internacional de comrcio e do aperfeioamento dos mecanismos de gesto. As mudanas foram implementadas de acordo com o modelo da
nova gesto pblica, que definiu que as atividades do governo devem
se basear numa gesto pblica similar gesto realizada no mundo
privado, porquanto seja o cidado um cliente de servios realizados
pelo Estado (Bresser-Pereira, 2001). Ademais, procurou-se, com estas
reformas, reforar o papel dos gestores na formulao das polticas pblicas, dando-lhes poderes decisrios.
De acordo com Abrucio (2007), apesar dos percalos pelos quais a reforma administrativa do governo passou, houve avanos nos mecanismos de gesto e uma mudana cultural no interior do servio pblico
brasileiro, de maneira que podemos perceber mudanas substanciais
ocorridas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso. As reformas, no entanto, no ocorreram inclumes a eventuais barreiras a
seu sucesso. As barreiras s reformas esto relacionadas, de acordo
com Abrucio, a uma viso economicista estreita, que barrou vrias inovaes institucionais, como mais autonomia s agncias reguladoras.
As barreiras a estas inovaes foram motivadas pelo medo de o Estado
perder o controle sobre o dispndio financeiro das agncias. Para Rezende (2009), a prioridade do ajuste fiscal no permitiu o avano da
agenda de reformas na gesto, especialmente no que diz respeito ao
aprimoramento dos incentivos s boas prticas no setor pblico.
Abrucio aponta, ainda, como ganhos da inovao gerencial implementada pela reforma administrativa do governo Fernando Henrique Cardoso: a gesto fiscal do Estado, que trouxe o incremento de de economicidade no setor pblico; as inovaes no plano dos governos subnacionais, que introduziram o paradigma gerencialista nas polticas pblicas; a criao de mecanismos mais apurados de avaliao das polticas pblicas, especialmente na rea social, o que permite melhor gerenciamento da aplicao de recursos; a adoo de planejamento no setor
pblico, no no sentido tecnocrtico, mas pela integrao de programas de governo e projetos; a adoo do governo eletrnico, que mais
avanou no mbito dos estados, com a introduo de prego eletrnico
e organizao das informaes (Abrucio, 2007). Como aponta Abrucio,
falta ainda o reforo de quatro eixos centrais nas reformas da administrao pblica brasileira, nos quais o governo Fernando Henrique Car-
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doso e o governo Lula pouco avanaram, que so: (a) na profissionalizao da burocracia brasileira, especialmente nos cargos considerados
estratgicos; (b) na eficincia dos servios prestados; (c) na efetividade
das polticas pblicas; (d) na accountability e no reforo da transparncia nas relaes entre Estado e sociedade (ibidem).
Apesar dos avanos na criao de informao e na adoo de polticas
pblicas, oramentos e gastos mais transparentes, a corrupo permanece, sem que haja qualquer mudana no que diz respeito responsabilizao dos agentes pblicos e privados perante a sociedade. No mbito do projeto de reforma do Estado, o conceito de transparncia surgiu como proposio universal, sem que se leve em conta realidades
culturais, polticas e institucionais distintas. E, no caso brasileiro,
como destaca Abrucio, ela pouco avanou no que diz respeito sua eficincia. Tendo em vista estas mudanas institucionais, discutimos, na
seo seguinte, a percepo dos burocratas da linha de frente (street-level bureaucrats) sobre o controle da corrupo.
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crtico em detrimento das instituies de controle judicial e de controle pblico no-estatal, alm de no promover uma integrao sistmica que lhes permitisse maior efetividade do controle da corrupo (Filgueiras e Avritzer, 2010). A percepo da sano no Brasil prejudicada porquanto haja, de acordo com Taylor e Buranelli (2007), uma disjuno das instituies de controle. Isso fica claro no modo como o cidado percebe o avano da corrupo no Brasil:
Tabela 1
Evoluo da Corrupo nos ltimos Cinco Anos
(Brasil, 2009)1
Categoria
Percentual
Aumentou muito
39,0
Aumentou um pouco
33,0
19,0
Diminuiu um pouco
5,0
Diminuiu muito
1,0
NS / NR
3,0
Total
100,0
O resultado desse padro de mudana institucional foi reforar o controle burocrtico no contexto das reformas administrativas especialmente no que diz respeito aos processos de auditorias de contas e
aprimorar os instrumentos de transparncia de contas e processos.
Contudo, estas mudanas no foram acompanhadas de mudanas no
controle judicial, tendo em vista cdigos de processo ultrapassados,
baixa efetividade das sanes administrativas e baixa efetividade das
sanes penais (Arantes, 2010). O resultado que a corrupo se tornou mais transparente no Brasil, especialmente com a atuao da Polcia Federal. Esse melhor desvelamento das mazelas administrativas
no Brasil impacta negativamente a opinio pblica, alimenta uma sensao de impunidade e contribui para um baixo apoio poltico ao Estado e suas instituies.
As reformas gerenciais no Brasil priorizaram os altos burocratas. A
prpria literatura especializada toma a relao entre a burocracia e a
poltica do prisma do alto escalo e de seu poder decisrio. Como observam Loureiro, Olivieri e Martes (2010), a literatura brasileira sobre
burocracia privilegia a questo do processo decisrio das polticas p-
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pblicos e de cidados comuns difere quanto a questes de cultura poltica e de percepo da corrupo. A burocracia um campo especializado e que tem prticas prprias baseadas em uma linguagem comum
ao campo (Bourdieu, 2005).
A amostra, em termos de funes, perfaz o fato de que maioria dos servidores pblicos entrevistados ocupa postos sem funo hierrquica.
Em seguida, aparecem alguns chefes, comissionados e coordenadores.
As funes que menos aparecem so os assessores (apenas cinco) e os
supervisores (apenas oito). A amostra buscou os servidores da linha de
frente da burocracia, nos diferentes estados da Federao e em diferentes posies no mbito da hierarquia.
Tabela 2
Distribuio de Servidores por Funes
(Brasil, 2010)
Funo
Assessores
Assistentes
17
Chefes
31
27
20
78
Coordenadores
15
25
Comissionados
11
11
26
Diretores
12
15
Gerentes
12
Supervisores
Outros
16
21
410
413
162
985
Total
478
498
224
1.192
369
Tabela 3
Servidores por Cargos
(Brasil, 2010)
Cargos
Administradores
1
117
38
0
12
40
0
16
10
Arquivistas
Artfices
2
3
0
0
0
2
Assistentes
Assistentes sociais
Auditores
4
2
44
57
0
0
35
0
0
Auxiliares
Farmacuticos
Procuradores
Contadores
Datilgrafos
Defensores
Delegados da Polcia Federal
Digitadores
Economistas
Enfermeiros
Engenheiros
Escrives da Polcia Federal
Especialista em polticas pblicas
Policiais rodovirios
Telefonistas
Fiscais
Mdicos
30
2
21
2
5
1
8
1
1
10
1
9
2
35
3
13
51
19
2
0
4
12
0
0
0
1
6
8
0
0
0
0
0
22
13
2
0
0
0
0
0
0
1
7
2
0
0
0
1
0
8
Motoristas
Peritos
Tcnicos
4
1
30
5
0
33
1
0
57
Pesquisadores
Professor de ensino bsico
Professor de 3E grau
5
0
0
3
39
44
5
1
27
Pedagogos
Bibliotecrios
Secretrios
0
0
0
4
4
2
0
0
1
Especialistas
Sem especificao
Outros
0
19
11
11
19
151
0
5
28
Total
478
498
224
Advogados
Agente administrativo
Analistas
370
Esta proposio fica clara quando comparamos noes de interesse pblico de burocratas e de cidados. Para comparar as respostas dos nossos burocratas ao nvel da rua com as dos cidados brasileiros, recorremos a outro survey realizado pelo Centro de Referncia do Interesse
Pblico, que investigou a percepo dos brasileiros sobre corrupo e
interesse pblico.
Pode-se notar pela Tabela 4 uma disjuno na percepo entre servidores e cidados sobre o que seria o interesse pblico. Enquanto para os
cidados a resposta mais acionada foi a de que o interesse da maioria
sempre significa interesse pblico, os servidores possuem uma viso
mais ampla deste conceito, segundo a qual nem sempre o interesse pblico o interesse da maioria, e que o interesse da maioria no significa
interesse pblico. Isto , para os servidores, o interesse pblico no seria tanto uma questo de quantidade de pessoas (opinio do maior nmero de pessoas), podendo ter mais a ver com o que de todas as pessoas, o que todos tm em comum, no somente uma mera agregao/somatrio de opinies. Desta forma, o que interesse pblico
para os cidados o que a maioria deseja, j para os servidores essa associao nem sempre vlida.
Tabela 4
Relao entre Interesse Pblico e Interesse da Maioria Cidados e Servidores
Pblicos (Brasil, 2010)
Categorias
Cidados Servidores
58,0%
27,0%
62,0%
9,0%
20,3%
NS / NR
Total
16,8%
6,0%
0,5%
100,0%
100,0%
Da mesma forma, na Tabela 5 percebe-se tambm uma disjuno quando se questiona servidores e cidados quanto confiana no alto escalo do Governo Federal. Por estes dados nota-se que os servidores pblicos tm uma percepo mais otimista em relao participao do
alto escalo do governo em esquemas de corrupo, ou seja, confiam
mais nos membros do alto escalo. Enquanto os cidados acreditam
mais que a maioria destes ocupantes de cargos no alto escalo do governo aceitaria entrar em esquemas de corrupo (resposta acionada
371
por 46% dos cidados), a opinio dos servidores vai na direo oposta:
apenas uma minoria destes ocupantes aceitaria entrar no esquema
(resposta acionada por 40% dos servidores). Aqui possvel perceber o
paradoxo de que falvamos acima, entre a ampliao do controle que
ocorreu no Brasil e a percepo negativa dos cidados brasileiros sobre
a corrupo, pois, de acordo com os dados, os cidados ainda tm uma
opinio negativa acerca do envolvimento de funcionrios pblicos de
altos cargos com a corrupo. Assim, mais uma vez percebe-se que as
opinies dos cidados em geral diferem daquelas dos servidores pblicos. Isto demonstra que quem est dentro da burocracia federal tem
uma percepo diferente do senso-comum formulada pela percepo
dos cidados a respeito do significado do interesse pblico e da aceitao da corrupo. Os servidores teriam uma cultura prpria, constituiriam um campo prprio.
Tabela 5
Participao de Membros do Alto Escalo do Governo
em Esquemas de Corrupo Servidores e Cidados
(Brasil, 2010)
Categorias
Cidados
Servidores
15,0%
40,3%
34,0%
28,7%
46,0%
29,4%
NS / NR
5,0%
1,6%
100,0%
100,0%
Total
Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.
372
373
Tabela 6
Avaliao da Qualificao dos Servidores para o Exerccio da
Funo e Avaliao dos Planos de Carreira
(Brasil, 2010)
Categoria
3,1%
13,9%
Ruim
2,1%
12,4%
Regular
23,0%
32,5%
Bom
50,1%
36,0%
timo
21,7%
5,1%
Total
100,0%
100,0%
Pssimo
rocracias. Se as normas no so igualmente aplicadas, significa que alguns so favorecidos, o que abre espao para prticas corruptas. Ainda
em relao a esta Tabela, percebe-se um alto percentual de servidores
que no receberam algum tipo de treinamento 42% no receberam
formao sobre leis, e 50% no receberam formao tica.
Tabela 7
Formao tica, Treinamento e
Universalismo dos Procedimentos Burocrticos, Brasil, 2010
Categorias
Sim
No
Considera que as normas do servio pblico so igualmente aplicadas no cotidiano do seu rgo?
38,1%
61,9%
57,3%
42,7%
49,8%
50,2%
Nas respostas especficas sobre prticas de corrupo dentro da administrao pblica federal, 34,8% dos entrevistados percebem que a cobrana de propina muito frequente/frequente, enquanto este percentual menor no que se refere s prticas de suborno, pois apenas 17%
percebe a tentativa de suborno como muito frequente/frequente. Ou
seja, a ao que parte dos prprios servidores cobrar propina ocorreria em uma frequncia maior do que aquela que parte de terceiros
tentativa de suborno. Ressaltamos aqui que a prtica do suborno e da
propina so aquelas tpicas dos burocratas da linha de frente, que nor-
374
Frequncia da Cobrana
de Propina
Frequncia da Tentativa
de Suborno
Muito frequente
10,0%
6,0%
Frequente
24,8%
11,7%
Pouco frequente
44,7%
43,3%
Nada frequente
20,4%
39,1%
Total
100,0%
100,0%
375
Tabela 9
Principais Fatores que Explicam a Corrupo (%)
Brasil, 2010
Categoria
Percentual
32,2
20,0
10,4
8,9
8,6
5,9
4,0
2,9
1,8
1,6
1,4
0,9
0,8
0,5
0,1
100,0
dos componentes principais, a fim de estabelecer se existiria um padro na relao entre estas variveis. O objetivo desta tcnica estabelecer a dimensionalidade dos dados, identificando os fatores latentes
que representam as interaes do conjunto das variveis. Buscou-se
definir quais seriam os fatores associados com as respostas dos servidores sobre corrupo. Este teste serviu para averiguar o sentido de
agregao de variveis relativas a diferentes formas de perceber a corrupo na administrao pblica federal, conforme exposto na Tabela
10 a seguir.
O modelo desta anlise fatorial incluiu as variveis categricas relativas a aspectos socioeconmicos dos servidores (renda e escolaridade),
do prprio servio (tempo de atuao e forma de ingresso), avaliaes
feitas pelos servidores sobre qualificao e planos de carreira, e tambm variveis que dizem da formao recebida pelos servidores e das
suas opinies sobre a incidncia de corrupo. Com capacidade de explicao da varincia de 59,44%, a matriz resultante retornou cinco fatores latentes. O primeiro fator foi formado pelas variveis de tempo
376
Tabela 10
Anlise Fatorial dos Componentes Principais
Variveis
Componentes
1
0,704
0,837
0,688
0,793
0,362
0,340
0,502
0,820
Recebeu alguma formao sobre as leis gerais e especficas que regulam o exerccio de sua funo
0,820
0,748
0,663
0,950
377
378
CONSIDERAES FINAIS
Os estudos sobre burocracia no Brasil desvelaram o papel dos burocratas no processo decisrio das polticas pblicas, observando a centralidade de sua atuao no contexto das transformaes gerenciais da dcada de 1990 (Loureiro et alii, 2010). Contudo, pouca ateno tem sido
379
dada, no caso do Brasil, ao papel dos burocratas da linha de frente, especialmente responsveis pela implementao das polticas pblicas.
A pouca ateno da literatura especializada a estes burocratas revela
que ainda h uma enorme agenda de pesquisas a cobrir temas relacionados questo da capacidade de gesto, s especificidades do treinamento e reduo da margem de presena da corrupo no cotidiano
da administrao pblica brasileira, especialmente no que se refere ao
suborno e propina. Alm das questes relativas a este estudo, esta
problematizao a respeito das burocracias da linha de frente deve ser
considerada nos processos de implementao e avaliao das polticas
pblicas, tendo em vista os padres de eficincia publicamente pactuados. Acreditamos que este deve ser um quadro de pesquisas futuras,
que procurem perceber o papel dos burocratas da linha de frente no debate sobre reforma, gesto por resultados, eficincia e melhoria institucional da gesto pblica.
No que tange a este estudo, podemos interpelar que a razo pela qual o
avano das instituies de controle e dos processos de gesto pblica
no foi seguido de uma melhora nos padres de percepo da corrupo derivada, ainda, de um dficit de accountability no mbito da gesto pblica brasileira, que, neste caso, no pode ser confundido com
um dficit de transparncia. Houve melhorias institucionais na gesto
pblica brasileira medida que a transparncia foi sendo aprimorada.
A corrupo hoje, no Brasil, transparente ao pblico. Entretanto, a
corrupo que hoje transparece no punida, no permitindo um processo substancial de responsabilizao dos agentes pblicos. A corrupo continua bastante percebida por parte da opinio pblica, e isto
tem impactado negativamente a cultura poltica democrtica e a legitimidade do Estado brasileiro. Apesar das inovaes gerenciais, a corrupo continua como uma prtica corriqueira, pautando negativamente a opinio pblica brasileira.
A razo explicativa que abordamos neste estudo est no fato de as inovaes gerenciais no terem sido compatibilizadas com inovaes na
posio e nas carreiras dos servidores da linha de frente da administrao pblica. Isto faz com que comportamentos como cobrana de propina e aceitao de suborno continuem como prticas cotidianas no
mbito de organizaes, as quais carecem de regras e procedimentos
mais claros e universais. Os dados de nossa pesquisa revelam que a
continuidade da agenda de reformas administrativas deve observar a
posio dos burocratas da linha de frente, com o objetivo de aprimorar
380
os mecanismos de gesto e permitir o devido uso da margem de discricionariedade legalmente garantida. Isso significa aprimorar os mecanismos de treinamento nos valores da tica pblica e nos procedimentos que regulam as atividades burocrticas especializadas e cotidianas. Neste sentido, a nosso ver, fundamental valorizar e assegurar
mecanismos de mudana institucional que aprimorem o universalismo dos procedimentos, especialmente no que diz respeito aplicao
de regras institucionais na relao direta com os cidados. Seguindo a
tese de Hupe e Hill (2007), primordial valorizar e aprimorar a atuao
dos burocratas da linha de frente no mbito do Estado brasileiro, tendo
em vista um projeto de mudana a respeito da percepo da accountability. O caso brasileiro revela o modo como o aprimoramento institucional das instituies de accountability no foi seguido de sua percepo
positiva. Nesse caso, o aprimoramento da gesto pblica no Brasil,
com o reforo da transparncia, no foi seguido de uma diminuio na
percepo da corrupo, por parte da cidadania.
Sem reforar o valor do universalismo dos procedimentos, tendo em
vista o aprimoramento do treinamento de servidores nos valores da
tica pblica e nas regras rotineiras que regulam o servio pblico,
pouco avanaremos na consolidao de padres de gesto que signifiquem o aprimoramento da accountability e, por sua vez, a valorizao
do interesse pblico como indisponvel aos interesses privados. Ou
seja, sem que o Estado brasileiro valorize a atuao dos servidores da
linha de frente, pouco avanar na sua democratizao e na consolidao dos mecanismos de controle como fundamentais a uma concepo
republicana dos valores pblicos.
(Recebido em maro de 2011)
(Verso definitiva em agosto de 2011)
381
NOTAS
1. A pesquisa com cidados refere-se a um survey nacional de opinio realizado pelo
Centro de Referncia do Interesse Pblico. Para mais detalhes, conferir o Apndice 1.
2. A escolaridade est associada com a opinio sobre a qualificao dos servidores:
aqueles que possuem at ensino superior completo tendem a avaliar melhor a qualificao dos servidores (54% dizem que boa). Os que possuem nveis de escolaridade mais altos (ps-graduao) tendem a no avaliar to bem a qualificao dos servidores (p valor = 0,036). A escolaridade tambm est associada com a avaliao dos
planos de carreira, mas aqui a relao inversa: quanto maior o nvel de escolaridade, melhor a avaliao dos planos de carreira (p valor = 0,031). A renda tambm est
associada com a avaliao da qualificao: quem recebe menos tende a avaliar a qualificao dos servidores como regular/boa, enquanto os mais ricos a avaliam de forma melhor, como boa/tima.
3. O teste de qui-quadrado revelou que quem considera as normas igualmente aplicadas tem uma viso mais positiva, acredita mais que o suborno e a propina so nada
freqentes. J quem no considera acredita mais que o suborno e a propina so pouco
freqentes e tem percentuais maiores nas opes freqente e muito freqente (p valor para os dois testes = 0,0001).
382
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383
384
385
APNDICE 1
METODOLOGIA DA PESQUISA COM CIDADOS
A pesquisa com cidados refere-se a um survey nacional de opinio realizado pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico, em parceria com
o Instituto Vox Populi, em 2008 e 2009. A pesquisa fundamentada no
mtodo de survey, sendo aplicado a uma amostra da populao brasileira um questionrio estruturado. A amostra foi composta por 2.400
indivduos, estratificada por situao de domiclio, gnero, idade, escolaridade, renda familiar e situao perante o trabalho. Este processo
de estratificao calculado proporcionalmente de acordo com os dados do Censo Demogrfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), ano 2000, e pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ano 2006. A amostra proporciona um intervalo de
confiana de 95% e uma margem de erro calculada em 2%. A pesquisa
de campo foi realizada entre 11 e 18 de julho de 2009.
APNDICE 2
METODOLOGIA DA PESQUISA COM SERVIDORES
A pesquisa com servidores pblicos tambm se baseou no mtodo de
survey. Foi aplicado a uma amostra da populao de servidores pblicos federais, civis, do Poder Executivo, um questionrio estruturado
envolvendo questes relativas a cultura poltica, controle da corrupo e percepo sobre a atuao das instituies de controle. A amostra
foi calculada em 1.115 servidores e foi estratifica proporcionalmente
por ramo da administrao (administrao direta, autarquias e fundaes), gnero, escolaridade e estado da Federao onde atua como servidor, conforme os dados do Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, edio 169 de 2009. O sorteio dos indivduos e as devidas reposies obedeceram ao cadastro do
Sistema de Administrao de Pessoal (SIAPE) do Governo Federal. A
amostra perfaz um nvel de confiana de 95,5% e uma margem de erro
de +/- 3%. A pesquisa de campo foi realizada entre 17 de junho e 25 de
julho de 2010.
386
ABSTRACT
Controlling Corruption in Frontline Civil Service: Rules, Discretionary
Power, and Reforms in Brazil
This article analyzes the relationship between the development of new public
administration and the perception of corruption in Brazil under democratic
rule. We contend that the reason for the persistently widespread perception of
corruption in Brazil is that despite important changes in the institutions with
oversight of the Brazilian state, such administrative reforms have assigned
limited priority to frontline civil servants. Organizational progress in the new
public administration has focused on upper-level public employees, with little
impact on the middle and lower echelons, so that practices like graft and
bribery between public employees and ordinary citizens are still
commonplace. Thus, the management changes have failed to produce a
perception of improvement in accountability, and corruption is still seen as
common, even within a context of administrative changes.
Key words: government administration; corruption; frontline civil service;
oversight; democracy
RSUM
Contrle de la Corruption et Bureaucratie en Premire Ligne: Rgles,
Pouvoir Discrtionnaire et Rformes au Brsil
Dans cet article, on examine le rapport entre lexpansion de la nouvelle gestion
publique et la perception de la corruption dans le Brsil dmocratique. On
avance que, si lide de la corruption persiste, malgr les changements
importants dans les institutions de contrle de ltat brsilien, cest parce que
les rformes administratives nont pas bnfici aux fonctionnaires de
premire ligne. Malgr les progrs, en matire de gestion, de la nouvelle
administration, qui favorisent les hauts fonctionnaires, les changements
institutionnels nont pratiquement pas chang la conduite des employs de
bureau en contact avec lusager, de telle sorte que la pratique de la concussion
et du bakchich reste frquente dans les rapports entre fonctionnaires et
citoyens. Ainsi les modifications dans la gestion ne correspondent pas, chez
ces derniers, un sentiment damlioration de la redevabilit du service
public, ce qui prserve donc la sensation de corruption malgr ce cadre de
transformations.
Mots-cls: bureaucratie publique; corruption; bureaucratie en contact avec
lusager; contrle; dmocratie
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