AS AUDINCIAS PBLICAS E

O PROCESSO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO*

GUSTAVO HENRIQUE JUSTINO DE OLIVEIRA

1. Consideraes preliminares - 2. Estado de direito democrtico - 3.

Administrao pblica democrtica - 4. Participao popular na Administrao pblica - 5. Processo administrativo. - 6. Audincia pblica
como instrumento de participao popular - 7. Audincia pblica e
processo administrativo - 8. Audincia pblica e deciso administrativa
- 9. Previses legais - 9.1. O projeto de lei de processo administrativo - 10. Concluses.

1. Consideraes preliminares

conhecida a busca mundial de redefinio do papel do Estado, com profundas

mudanas nas bases, nos elementos nucleares do modelo estatal conhecido como
Estado-providncia ou do bem-estar social (Welfare State). Cogita-se em crise ou
mesmo esgotamento do modelo apontado, fator propulsor da procura incessante por
frmulas destinadas a precisar os novos contornos poltico-institucionais do Estado
contemporneo. I
Como no poderia deixar de ser, essas polticas pblicas de reforma e reestruturao tm reflexo direto no campo da Administrao Pblica, impondo sua modernizao e reordenao, seja sob o aspecto orgnico, seja sob o funcional.
Nesse contexto, uma das principais tarefas do direito administrativo a de
viabilizar, atravs de mecanismos institucionais, a efetivao de direitos, no somente individuais, mas sociais, coletivos e difusos, ou seja, centralizar-se na figura do

I
A propsito das transformaes do Estado contemporneo consultar RAMN CAPELLA, Juan. Los
ciudadanos siervos. 2. ed. Madrid: Editorial Trotta, 1993, notadamente pp. 93-135.
* Prmio Oswaldo Aranha Bandeira de Mello outorgado pelo Instituto Brasileiro de Direito Administrativo no concurso de monografias referente ao I Congresso Sul-americano de Direito Administrativo.
Foz do Iguau, 18 a 20.06.97.

R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro, 209: 153-167,

jul./set. 1997

cidado-administrado como indivduo detentor de direitos perante o Estado-administrao.

Portanto, impe-se a institucionalizao de canais destinados a permitir que os
cidados, individualmente ou mediante entidades representativas, expressem suas
razes e opinies acerca dos assuntos pblicos, mas com reflexos na atuao administrativa.
No Brasil, uma dessas formas de participao popular na gesto e no controle
da Administrao pblica a realizao de audincias pblicas, as quais encontramse relacionadas com o processo administrativo brasileiro.

2. Estado de direito democrtico

Uma vez decretada no campo constitucional, a concomitante submisso do
Estado lei e ao direito - ou ao princpio do Estado de direito - e democracia
- ou ao princpio democrtico - acarreta implicaes de grande relevncia, com
reflexos (i) no mbito da legitimao e exerccio do poder do Estado, (ii) em suas
organizaes poltico-institucionais e, principalmente (iii) na outorga de direitos e
garantias fundamentais, de ordem individual e coletiva.
A consagrao da noo de Estado de direito por um Texto Constitucional teria,
em linhas gerais, dupla finalidade: a imposio de limites ao exerccio do poder
estatal e a criao de uma autntica garantia constitucional aos cidados. Como bem
assinala GIANNINI. a idia de Estado de direito, em sua origem, "pretendia intro-

duzir uma garantia aos cidados contra os arbtrios do poder pblico". 2

Karl LARENZ entende que a configurao do Estado de direito visa a impedir
que" aqueles a quem eventualmente confiado o exerccio do poder estatal o utilizem

de um modo distinto do sentido que impe o Direito". 3

No que tange democracia, mesmo sendo difcil conquistar a unanimidade na
determinao precisa de seus contornos elementares, Norberto BOBBIO alude
existncia de uma definio mnima. O autor assinala a possibilidade de caracteriz-la
como "um conjunto de regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem
est autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos".4 A
democracia estaria, assim, essencialmente relacionada formao e atuao do
governo.
Por outro lado, em decorrncia da clssica noo concebida por LINCOLN " governo do povo, pelo povo e para o povo" - toma-se claro que a titularidade do
poder estatal, em um regime democrtico, conferida ao povo; a idia de soberania

popular.

11 pubblico potere: stati e amministrazioni pubbliche. Bologna: li Mulino, 1986, p. 95.

Derecho justo. Madrid: Civitas, 1985, p. 151.
4
O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo, 5. ed., Rio de Janeiro: paz e Terra, 1992, p.
18. Consultar, igualmente, BOBBIO, Norberto et a1ii. Crisis de la democracia. Barcelona: Editorial ArieI.
1985.
2

154

Em razo disso, da concepo de democracia extrai-se uma outra noo: a de

legitimidade, concebida por Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO como "submisso do poder estatal percepo das necessidades e dos interesses do grupo nacional
que lhe d existncia ".5
Explicita o autor que o controle de legalidade advm da configurao do Estado
de direito. Por sua vez, o Estado de direito democrtico institucionaliza o controle
de legitimidade.
Logo, a legitimidade pressupe a legalidade, e por isso o uso, neste trabalho,
da locuo Estado de direito democrtico, ao invs daquela expressa no art. 12 da
Constituio da Repblica.

3. Administrao pblica democrtica

CANOTILHO aduz que a consagrao constitucional da noo de democracia

tem a finalidade de erig-Ia a um autntico princpio informador do Estado e da
sociedade. Assevera o jurista portugus que o sentido constitucional desse princpio
a democratizao da democracia, ou seja, a conduo e a propagao do ideal
democrtico para alm das fronteiras do territrio poltico. 6
Insta salientar que o quadro institucional referente ao aparato administrativo
brasileiro, o qual se reputava refratrio a toda e qualquer investida direcionada a
reduzir o seu monolitismo, foi bastante modificado com a promulgao da Carta
Constitucional de 1988.
Em estudo publicado em 1986, ressaltava Odete MEDAUAR que "a preocupao com a democracia poltica leva, muitas vezes, ao esquecimento da democracia
administrativa, quando, na verdade, esta deveria ser o reflexo necessrio da primeira".1
Pondera Ada Pellegrini GRINOVER que "a Constituio ptria de 1988 trata
de parte considervel da atividade administrativa, no pressuposto de que o carter
democrtico do Estado deve influir na configurao da Administrao, pois os
princpios da democracia no podem se limitar a reger as funes legislativa e
jurisdicional, mas devem tambm informar a funo administrativa". 8
Com efeito, a configurao da Repblica Federativa do Brasil como um Estado
Democrtico de Direito (art. 12 , caput) e o tratamento meticuloso conferido
Administrao pblica pelo legislador constituinte (arts. 37 a 42, principalmente),
so fatores que, aliados a outros no menos importantes, vm contribuir, e muito,
para uma maior democratizao da Administrao pblica brasileira.

5 Direito da participao poltica: legislativa. administrativa. judicial: fundamentos e tcnicas constitucionais de legitimidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1992, p. 65.
6
Direito constitucional. 5. ed. 2. reimp. Coimbra: Almedina, 1992, p. 421.
1
Administrao pblica ainda sem democracia. Revista Problemas Brasileiros, So Paulo, a. 23, n.
256, marJabr. 1986, p. 38.
B Do direito de defesa em inqurito administrativo. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro,
v. 183. janJmar. 1991, p. 11.

155

No possvel deixar de notar que o Texto Constitucional, em diversos momentos, pautou o caminho para uma maior participao dos cidados na esfera
administrati va.
Em face disso, teve incio no Brasil a real democratizao administrativa, a ser
implementada por intermdio da participao popular na Administrao pblica e,
principalmente, atravs da democracia pelo processo. 9
Entretanto, foroso admitir que processo e participao so institutos indissociveis. Na feliz colocao do argentino Roberto DROMI, processo administrativo
o instrumento jurdico que viabiliza o exerccio efetivo da participao dos cidados; "a ferramenta jurdica idnea a regular as relaes entre governantes e
governados".1O
No mesmo sentido Cndido DINAMARCO, para quem "essa participao
constitui postulado inafastvel da democracia e o processo em si mesmo democrtico e portanto participativo, sob pena de no ser legtimo" .11
Assim, torna-se indeclinvel analisar as noes de participao administrativa
e processo administrativo, para depois confront-las com as audincias pblicas.

4. Participao popular na Administrao pblica

Tema essencial apreciao dos contornos conceituais da participao popular
na Administrao pblica o sentido contemporneo de cidadania.
Em ensaio intitulado A nova cidadania, Fbio Konder COMPARATO traa uma
rpida evoluo histrica de seu conceito, distinguindo trs etapas: (i) a cidadania
na civilizao greco-romana, (ii) a cidadania individualista do Estado liberal e (iii)
a nova cidadania no Estado social, cuja noo elementar reside "em fazer com que
o povo se torne parte principal do processo de seu desenvolvimento e promoo:
a idia de participao". 12
Eis a noo do cidado colaborador, atuante, cooperador na gesto da coisa
pblica, pregada tambm por Roberto DROMI, idia que se coaduna perfeitamente
com a noo de participao administrativa.
GIANNINI aponta a participao popular na esfera administrativa como uma
das caractersticas da Administrao pblica contempornea. 13

9
Elio FAZZALARI afirma que o esquema processual "seria a forma em que se realiw tambm. no
plano tcnico-jurdico, o jogo da democracia" (Processo: teoria generale, in Novissimo digesto italiano,
1966, v. 13, p. 1.074).
10 Prefcio obra coletiva Procedimiento administrativo. Tucuman, Argentina: Ediciones UNST A, 1982,

pp. 11-13.
1I A instrumentalidade do processo. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 132. a noo de "legitimao
pelo procedimento", defendida pelo Professor Titular de Direito Processual da Faculdade de Direito da
USP. A propsito conferir LUHMANN, NikJas, Legitimao pelo procedimento, Braslia: UNB, 1980
(trad. de Maria da Conceio Crte-Real).
12 In Direito pblico: estudos e pareceres. So Paulo: Saraiva, 1996, p. 10.
13 Op. cit., p. 139-140, nota n. 03.

156

Com propriedade, salienta Odete MEDAUAR que "no mbito das matrizes
clssicas do direito administrativo, a participao liga-se identificao do interesse pblico de modo compartilhado com a populao". 14
No que tange realidade institucional brasileira, a juno da noo de democracia de Estado de direito, levada a efeito pela atual Constituio, muito mais
que estabelecer um qualificativo do modo de ser do nosso Estado Federal, foi
responsvel pela atribuio aos cidados de um direito de primeirssima grandeza,
de importncia inquestionvel: o direito de participao nas decises estatais.
Bem por isso, Maria Sylvia Zanella DI PIETRO afirma ser a participao
popular na Administrao Pblica "uma caracterstica essencial do EJtado de Direito Democrtico, porque ela aproxima mais o particular da Administrao, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a sociedade". IS
Concebida como a possibilidade de interveno direta ou indireta do cidado
na gesto da Administrao Pblica, de carter consultivo ou deliberativo, a participao popular na Administrao Pblica - ou participao administrativa -
considerada um dos principais meios para tomar efetiva a democracia administrativa.
Sobre as finalidades da participao administrativa, denota Diogo de Figueiredo
MOREIRA NETO que a mesma "visa principalmente legitimidade dos atos da
Administrao Pblica, embora, incidentemente, possa servir a seu controle de
legalidade". 16
O lusitano Baptista MACHADO sustenta que a participao teria uma dupla
funo: uma funo legitimadora, que pretende assegurar uma maior legitimidade
poltico-democrtica s decises da Administrao Pblica e ao exerccio da funo
administrativa; e uma funo corretiva, cujo objetivo se traduz em aumentar a
correo das decises administrativas, quer sob o ponto de vista tcnico-funcional,
quer sob o prisma da sua justia interna. 17
De acordo com o grau de intensidade da participao dos cidados - "desde
a simples influncia do administrado na deciso do Poder Pblico at a vinculao
decisional" - aponta-se, com suporte na doutrina de Agustin GORDILLO, quatro
espcies de participao administrativa: informativa, na execuo, pela consulta e
na deciso. 18
Sobre as prticas participativas no direito comparado, importante enumerar a
lei norte-americana de 1946, o conhecido Federal Administrative Procedure Act,
bem como o Cdigo do Procedimento Administrativo portugus (Decreto-lei n!l442,

O direito administrativo em evoluo. So Paulo: RT, 1992, p. 216.

Participao popular na administrao pblica, in Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro,
v.191,janJmar 1993, p. 32. Elencando fonnas de atuao direta (direito de ser ouvido, enquete) e indireta
(participao popular em rgos de consulta e de deciso, por meio do ombudsman e por via do Poder
Judicirio), a autora aduz que a atuao dos cidados deve ocorrer diretamente na gesto e no controle'
da Administrao pblica.
16 Op. cit., p. 87.
17 Apud RIBEIRO, Maria Teresa de Melo. O princpio da imparcialidade na administrao pblica.
Coimbra: Almedina, 1996, p. 301, nota de rodap n. 17.
18 Apud MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Op. cit., p. 88 e 125.
14

IS

157

de 15.11.91) e a Lei Espanhola do Regime Jurdico das Administraes Pblicas e

do Procedimento Administrativo Comum (Lei n2 30, de 26.11.92) entre os diplomas
que favorecem a interveno regulada dos cidados na Administrao pblica.
Agustin GORDILLO afirma que a Amrica Latina pouco propcia a institucionalizao de mecanismos de participao popular na Administrao pblica. 19
Um dado a ser colocado em relevo a incipiente consolidao democrtica dos
governos latinos, fator essencial recepo de formas cooperativas na gesto da
coisa pblica. Bem por isso a timidez dos ordenamentos jurdicos no que se refere
matria.
Com essas ressalvas, a Lei Boliviana de Participao Popular (Lei n2 1.551, de
20.04.94), com suas detalhadas disposies , na Amrica do Sul, o melhor exemplo
de normatizao de mecanismos participativos disposio da populao.

5. Processo administrativo

Com a chancela de Karl LARENZ, possvel sustentar que os rgos integrantes

do aparato estatal administrativo encontram-se mais fortemente subordinados ao
Direito, uma vez que esto estritamente vinculados lei. 20
Por seu turno, Marcello CAETANO assevera que, relacionada a esta concepo
da legalidade est o direito processual, pois mediante o processo, "se traam as
regras que h de seguir a formao, a manifestao e a execuo da vontade dos
rgos administrativos assegurando-se a participao conveniente e justa dos membros da coletividade".21
Assim, em respeito s noes de Estado de direito e legalidade, pretende-se ter
regulada, normatizada, a fase precedente edio dos atos, no somente administrativos, mas de todos aqueles correspondentes s funes estatais tpicas.
Com o regramento do trmite das decises estatais - e em particular daquelas
atinentes funo administrativa - afastada est a "imposio de provimentos sem
prvia preparao mediante um procedimento e sem que o procedimento preparador
se desenvolva em contraditrio ".22
Em outras palavras, pronunciamentos estatais que interfiram, sob qualquer
forma, na esfera dos indivduos e da coletividade em geral, no se coadunaro com

19 Ideas sobre participacion en America Latina. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n. 57-58,janJjun.
1981, p. 32.
20 "La Administraci6n interviene com ms fuerza em la esfera vital de los ciudadanos singulares mediante
6rdenes individualizadas, mediante la concesi6n o la denegaci6n de autorizaciones y en algn caso
mediante la coacci6n directa. EI ciudadano es especialmente sensible hacia cualquier c1ase de 'arbitrio',
de trato desigual de uno respecto de otro o de la real o supuesta utilizaci6n de puntos de vista personales
en las decisiones" (op. cit. p. 165).
21 Tendncias do direito administrativo europeu. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n. OI, juIJset.
1967, pp. 32-33.
22 DINAMARCO, Cndido R. Idem, ibidem. p. 133.

158

o Estado de direito democrtico, caso emitidos na ausncia de prvia realizao de

um processo. 23
Na acertada definio de Carlos Ari SUNDFELD, processo "o modo normal
de agir do Estado, sendo conseqncia direta da idia de funo ".24 trao marcante
desse estgio anterior a dinamicidade, em oposio ao carter esttico dos atos
dele resultantes.
Especificamente na esfera administrativa, opera-se uma grande revoluo, uma
vez que "a garantia formal da justeza da deciso a tomar reveste maior importncia
do que a discusso jurisdicional da legalidade da deciso j tomada ". 25
Por isso Roberto DROMI registra que "o procedimento administrativo estabelece para o administrado o direito-dever de participao e colaborao na preparao,
impugnao e fiscalizao da vontade administrativa" .26
Nesses termos, admite-se visualizar uma autntica teoria do processo administrativo.
Embora assinalando que a questo terminolgica envolvendo processo e procedimento no ser enfrentada nessa oportunidade, importante registrar que ser
adotada a expresso processo administrativo para designar a atividade processualizada referente funo administrativa.
Contudo, insta deixar consignado que, com supedneo na lio de Cndido
DINAMARCO, procedimento " um sistema de atos interligados numa relao de
dependncia sucessiva e unificados pela finalidade comum de preparar o ato final
de consumao do exerccio do poder". 27 Haver processo administrativo desde que
esse procedimento seja realizado em contraditrio e em harmonia com outras garantias processuais, atreladas originariamente ao processo judicial, porm incidentes por expressa determinao constitucional- na processualidade administrativa (art.
52, inc. LV).
A existncia do processo administrativo, no ordenamento jurdico brasileiro,
restou evidente aps a promulgao da Constituio de 1988. sobretudo da conjugao dos incisos LIV e LV do art. 52 da Lei Maior que retirada essa afirmao.
Em primeiro lugar, a clusula constitucional do devido processo legal, seja sob
seu aspecto substantivo, seja sob seu aspecto processual, abrange a atividade administrativa. 28 Por seu turno, contraditrio e ampla defesa, desdobramentos ou deriva-

23 bvio que a afirmao comporta excees pois, em razo de sua prpria natureza, alguns atos
administrativos prescindem de uma prvia elaborao processualizada.
24 A importncia do procedimento administrativo. Revista de Direito Pblico. So Paulo, n. 84, out.ldez.
1987, p. 67.
25 CAETANO, Marcello. Idem, ibidem, pp. 32-33.
26 EI procedimiento administrativo. I. reimp. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1996, p. 112.
Nota o mesmo autor que preciso ponderar "prerrogativas pblicas e garantias individuais, liberdade da
autoridade e autoridade da liberdade", pois " o equilbrio destes dois pontos que, em um Estado de
direito moderno, levam paz e a justia na sociedade" (Prefcio obra coletiva Procedimiento administrativo, Tucuman, Argentina: Ediciones UNSTA, 1982, p. 13).
27 A instrumentalidade ... , p. 131.
28 Ada Pellegrini GRINOVER chega a mencionar um devido processo legal administrativo (Garantias
do contraditrio e ampla defesa. Jornal do advogado, Seo de So Paulo, n. 175, novo 1990, p. 09).

159

es da clusula do devido processo legal, aplicam-se ao processo administrativo,

nos termos do inciso LV do art. 52 da Lei Maior, ou seja, sempre que haja Iitigantes29
ou acusados.
Todavia, se a concepo do processo administrativo traz em si um atributo
primordialmente garantista, suas finalidades no se restringem unicamente outorga
de uma garantia.
Menor distncia entre Administrao e cidados, legitimao do poder, sistematizao das atuaes administrativas, melhor desempenho e controle das atividades, alm de justia nas decises, so alguns dos muitos objetivos arrolados pelos
estudiosos para ressaltar a importncia do processo administrativo.
Portanto, partindo-se da constatao de multiplicidade de interesses, transparncia e publicidade no atuar da Administrao, no processo administrativo que
os vrios interesses - individuais, coletivos e difusos - vo convergir e emergir.
Desde que amplamente considerados, por intermdio do mesmo processo administrativo que ser obtido um melhor contedo e uma maior justia nas decises
administrati vas.

6. Audincia pblica como instrumento de participao popular

Ao lado da coleta de opinio, debates e consultas pblicas, colegiado pblico

e diversas formas de co-gesto, a audincia pblica est inserida no rol dos mecanismos ou instrumentos de participao dos cidados na esfera administrativa.
A audincia pblica definida por Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO,
como "um instituto de participao administrativa aberta a indivduos e a grupos
sociais determinados, visando legitimidade da ao administrativa. formalmente
disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendncias, preferncias
e opes que possam conduzir o Poder Pblico a uma deciso de maior aceitao
consensual ".30
mediante a realizao dessas audincias que se garante um direito fundamental
dos cidados, que o direito de ser ouvido, o direito de poder opinar, de modo eficaz,
notadamente a respeito daqueles assuntos que interessam coletividade.
A prpria Constituio da Repblica sinaliza o caminho da colaborao entre
Administrao e populao.
Cabe destacar o art. 29, inc. X, em que se admite "a cooperao das associaes

Doutrina e jurisprudncia vm conferindo amplo significado ao termo litigantes. Exemplificando, vale

mencionar aresto do Supremo Tribunal Federal, segundo o qual "tratando-se da anulao de ato
administrativo cuja formalizao haja repercutido no campo de interesses individuais, a anulao no
prescinde da observncia do contraditrio, ou seja, da instaurao de processo administrativo que enseje
a audio daqueles que tero modificada situao j alcanada" (Recurso Extraordinrio n2 158.543-9,
ReI. Min. Marco Aurlio, D.J.V. de 06.10.95).
30 Direito da participao poltica: legislativa, administrativa, judicial: fundamentos e tcnicas constitucionais de legitimidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1992, p. 129.
29

160

representativas no planejamento municipal", concretizando-se, por exemplo, na

idealizao do plano diretor (art. 182 e seguintes). O art. 194, pargrafo nico, inc.
VII, possibilita uma gesto democrtica e descentralizada da seguridade social, "com
a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados".
Gestes similares esto previstas no art. 198, inc. III (servios de sade), art.
204, inc. II (assistncia social) e art. 206, inc. (ensino pblico). A conservao do
patrimnio cultural brasileiro deve ser promovida, igualmente, com a cooperao da
comunidade (art. 216, 11l). Por seu turno, a tutela do meio ambiente, bem de uso
comum do povo, tambm h de ser levada a efeito com a participao da comunidade
(art. 225, caput), sendo dever do Estado a promoo da educao ambiental e da
conscientizao pblica para o fim aludido (art. 225, inc. VI).
Do conjunto das disposies mencionadas, depreende-se o carter coletivo das
atividades integradas no mbito das gestes constitucionais democrticas ou simplesmente participativas.
Sem prejuzo da diferenciao conceitual entre interesses (ou direitos) coletivo
e difusos 31 , prefere-se empregar, nesse trabalho, o termo direito coletivo para qualificar o campo de atuao em que a realizao de audincias pblicas pertinente,
pois "se algum o usufruir, todos os que esto numa mesma situao o usufruem
tambm" .32
Logo, sempre que direitos coletivos estiverem em jogo, haver espao para a
realizao de audincias pblicas. Por via de conseqncia, o territrio da atuao
colaboradora dos cidados vastssimo, sendo as disposies constitucionais elencadas simplesmente exemplificativas.
Deve ser salientado o carter pedaggico dessas audincias, pois estabelece-se
uma real oportunidade de conscientizao e educao da populao sobre as diretrizes e polticas pblicas.
Entretanto, para ser considerado um mecanismo cooperativo til, tudo aquilo
que foi discutido em sede de audincia pblica deve ser considerado pelo rgo
administrati vo "decididor" .
A concordncia dos cidados com os provimentos emitidos pelos centros administrativos competentes - pois seus pleitos, opinies e sugestes foram ao menos
apreciados - acarretar uma maior eficcia das decises administrativas, bem como
uma maior legitimidade do poder estatal.

Ada Pellegrini GRINOVER manifesta predileo pelo termo direitos coletivos e difusos, e no
interesses, aduzindo no existir razo, no Brasil, para a diferenciao terminolgica, "pois nem mesmo
a justifica o critrio de competncias estabelecido nos pases que adotam o contencioso administrativo"
in Mandado de segurana coletivo: legitimao, objeto e coisa julgada. Revista de processo, n. 58, p. 79.
Sobre o tema, consultar MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Interesses difusos: conceito e legitimao
para agir. 2. ed. So Paulo: RT, 1991.
32 SUNDFELD, Carlos Ari. Habeas dota e mandado de segurana coletivo. Revista de direito pblico,
a. 23, n. 95,jullset. 1990, p. 197.
31

161

7. Audincia pblica e processo administrativo

Conforme foi assinalado, por intermdio do processo que se concretiza a
colaborao dos sujeitos interessados em um provimento administrativo.
Para efetivar esta atuao, aos cidados interventores so outorgadas garantias
de carter processual, derivadas da clusula constitucional do devido processo legal:
contraditrio e ampla defesa.
Os princpios constitucionais - explcitos e implcitos - que orientam e
restringem o atuar administrativo, incidem igualmente no processo administrativo,
devendo ser diligentemente observados: legalidade, publicidade, impessoalidade
(entendida aqui como imparcialidade do rgo" decididor"), moralidade, razoabilidade, proporcionalidade e motivao.
Visando um melhor contedo e eficcia das decises administrativas cujos
efeitos recaiam sobre a populao, ao Poder pblico impende dignificar a fase
instrutria dos processos correspondentes, ampliando as possibilidades de fornecer
e angariar informaes teis, necessrias, inclusive, para o correto desempenho da
funo administrativa.
Um primeiro ponto a ser considerado que a discusso travada em sede de
audincias organizadas pela Administrao enseja uma maior publicidade e transparncia no que tange conduo dos assuntos que envolvem a coletividade, aplicao concreta do princpio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Lei
Maior.
Em segundo lugar, possibilita aos cidados maior e melhor informao e conhecimento sobre as diretrizes dos rgos administrativos, harmonizando-se com o
preconizado no art. 52, inc. XXXIII, da Constituio da Repblica.
Este carter informativo integra, ainda, as garantias constitucionais do contraditrio e ampla defesa, previstas no art. 52, inc. LV.
Contudo, possvel afirmar que as audincias pblicas exercem um duplo papel
informativo. De um lado, propiciam a obteno de dados por parte dos cidados; de
outro, habilitam o rgo administrativo" decididor" , tomando-o apto a emitir um
provimento mais acertado e mais justo, pois estabelece um maior conhecimento
acerca da situao subjacente deciso administrativa.
Para sua efetividade, as audincias devem ser realizadas antes da edio de
decises gerais, ou anteriormente aprovao de um projeto de grandes propores
(v.g. alterao no plano urbanstico de um municpio, construo de um aeroporto).

8. Audincia pblica e deciso administrativa

A doutrina distingue vrios graus de intensidade ou niveis de profundidade dos
mecanismos participativos, cujos resultados podero ser vinculantes ou no-vinculantes para a Administrao pblica.
As audincias pblicas podem ter lugar na fase instrutria (preparatria ou
pr-decisional) ou na fase decisria do processo administrativo, sem prejuzo da
realizao em ambas as fases processuais.
162

Realizada na fase preparatria, o objetivo perseguido o de possibilitar uma

ampla instruo do feito. Logo, tem um forte sentido informativo, tanto para Administrao, quanto para os cidados. No que concerne aos rgos pblicos, invoca-se
ainda o sentido de consulta, decorrente do fato de poder a Administrao ouvir os
interessados, e isso previamente tomada da deciso.
Salvo disposio legal em contrrio, o resultado da audincia pblica inserida
nesta fase processual no vincula os rgos pblicos. que a participao popular
levada a efeito teve a finalidade de possibilitar a manifestao de opinies, propostas
e, sobretudo, informar Administrao e cidados.
Todavia, constatando que os institutos participativos tm lugar, notadamente,
no mbito da atividade administrativa discricionria, eventual posicionamento da
populao firmado em sede de audincia pblica mais um elemento na limitao
da liberdade de atuao da Administrao. Ainda que no vinculante, as exposies
dos interessados devem ser minunciosamente consideradas pelo rgo" decididor" ,
podendo inclusive constituir-se na motivao expressa de sua deciso.
Por outro lado, se inserida na fase processual de deciso, o resultado da audincia
pblica ser vinculante para a Administrao.
Concorda-se com Diogo de Figueiredo MOREIRA NETO, pois "quando a
eficcia pretendida for constitutiva de vontade, gerando uma condio vinculatria,
estar-se- introduzindo um rgo popular de deciso e uma nova funo orgnica
no sistema existente da administrao pblica, comprometendo-se, em conse.qncia,
o exerccio de funo similar por rgo regular da estrutura do Poder Executivo". 33
Ainda segundo o autor, a instituio de audincias pblicas com essa finalidade
devem ser feitas por lei, "de competncia privativa do Poder Executivo que pretender, dessa forma, valer-se da participao do administrado (art. 61. ]ll, e, da
Constituio) ... 34
Um ltimo ponto a enfrentar. Cumpre esclarecer que os rgos pblicos estaro
compelidos realizao de audincia pblica, se a lei assim estipular. Entretanto, a
Administrao poder estar simplesmente facultada a implement-la. Os efeitos
advindos de sua no realizao, em uma e outra hiptese, sero distintos.
Assim, desde que obrigatria, a realizao da audincia pblica ser condio
de validade do processo administrativo em que est inserida. Caso no implementada,
ao arrepio da determinao legal, o processo estar viciado, e a deciso administrativa
correspondente ser invlida.
Por outro lado, estando a Administrao meramente facultada a promover a
audincia pblica, com as ressalvas de previses legislativas em contrrio, nenhuma
implicao haver de sua no realizao.
No entanto, deve ser apreciado os casos em que conferida legitimidade a
interessados (entidades associativas ou mesmo cidados) para solicitar a realizao
de audincias, prvias emisso da deciso. Se formulado e deferido, pela Admi-

33
34

Op. cit., p. 126.

Idem, ibidem.

163

nistrao, o pedido de organizao de uma audincia pblica, a mesma toma-se

obrigatria. Em no sendo realizada por responsabilidade da Administrao, defende-se que o processo encontrar-se- maculado, sendo nulo o provimento final.

9. Previses legais

Raras so as referncias, nos diplomas legislativos brasileiros, s audincias

pblicas,35 mormente no que tange aos processos administrativos.
Com relao ao processo licitatrio, a Lei n2 8.666/93 estabelece, em seu art.
39, caput, que o mesmo ser obrigatoriamente iniciado por audincia pblica, "sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um conjunto de licitaes
simultneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no art.
23, inciso I, alnea 'c'" da mesma lei.
O legislador privilegiou uma ampla publicidade dos processos licitatrios envolvendo contrataes vultosas, ensejando um efetivo controle de legalidade por
parte da populao. 36
Entretanto, a doutrina diverge quanto aos efeitos da no realizao dessa audincia. Lcia Valle FIGUEIREDO, muito embora sustente o carter no vinculatrio da audincia, afirma que se no implementada, o processo ser invlido. 37
Entendimento diverso tem Maral JUSTEN FILHO, para quem "a omisso pode
funcionar como indcio de irregularidade, mas no acarreta, por si s, vcio do
procedimento".38
A previso regulamenta uma situao especfica, e visa a resguardar o interesse
pblico, com a participao dos cidados. Assim, entende-se que a opinio mais
consentnea com a finalidade aludida, decorrente inclusive de seu carter obrigatrio,
a nulidade do processo licitatrio, caso no se promova a audincia pblica.
Uma outra hiptese legal de realizao de audincias pblicas, e agora bastante
detalhada, aquela referente aos processos de licenciamento ambiental, envolvendo
a publicidade do estudo de impacto ambiental. Como bem denota Jos Afonso da
SILVA, se o patrimnio ambiental " um bem de uso comum do povo, como diz o
art, 225 da Constituio, nada mais coerente do que esse povo ter acesso a um
instrumento da poltica de preservao, melhoria e recuperao da qualidade do
meio ambiente". 39

35 Na esfera legislativa, a Constituio da Repblica, no art. 58, 22 , inc. 11, outorga legitimidade s
Comisses do Congresso N acionai, "para realiZilr audincias pblicas com entidades da sociedade civil",
em razo da matria de sua competncia.
36 Convm ressaltar que no Anteprojeto de Nova Lei de Licitaes, elaborado no mbito da Administrao Pblica federal, no consta disposio similar (D.O.U. de 19.02.97).
37 Direito dos licitantes. 4. ed. rev. e amp. So Paulo: Malheiros, 1994, p. 95.
38 Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 4. ed. Rio de Janeiro: Aide, 1996, p. 236.
39 Direito ambiental constitucional, 2. ed. rev., So Paulo: Malheiros, 1995, p. 206.
164

Sem adentrar em mincias sobre o procedimento referente ao EIAlRIMA, a

matria vem regulada na Resoluo CONAMA nl! 009/87 (D.O.U. de 05.07.90).40
Nos termos do art. 2l!, caput, "sempre que julgar necessrio. ou quando for
solicitado por entidade civil. pelo Ministrio Pblico. ou por 50 (cinqenta) ou mais
cidados. o rgo de meio ambiente promover a realizao de audincia pblica".
No caso de haver solicitao e o rgo competente no realizar a audincia, a licena
concedida no ter validade (art. 2l!, 2l!). O art. 5l! prescreve que a ata correspondente
audincia, bem como seus anexos, serviro de base, em conjunto com o relatrio
de impacto ambiental (RIMA), "para anlise e parecer final do licenciador quanto
aprovao ou no do projeto".
De lege lata, so estas as hipteses que admitem a promoo de audincias
pblicas no mbito da Administrao.

9.1. O projeto de lei de processo administrativo

As audincias vm previstas no Projeto de lei de processo administrativo (Projeto nl! 2.464/96, em trmite no Congresso Nacional), elaborado por uma comisso
de juristas presidida pelo eminente administrativista Caio TCITO.
O projeto privilegia a consulta pblica (art. 31) e outros meios de cooperao
administrativa (art. 33), prescrevendo, em seu art. 32, que "antes da tomada de
deciso, ajuzo da autoridade. diante da relevncia da questo. poder ser realizada
audincia pblica para debates sobre a matria do processo".
Contudo, a nica ressalva a ser feita que, a exemplo do que ocorre emlIlatria
ambiental, poderia ter sido outorgada legitimidade a entidades associativas ou mesmo
a grupos de cidados paraformular requerimento de realizao de audincias pblicas, o que conferiria maior amplitude ao direito de participao popular.
Considerando que a funo administrativa contempornea caracteriza-se por sua
complexidade e multiplicidade, o campo para a realizao dessas audincias
bastante frtil.
Cumpre exemplificar com dispositivos da Lei de Concesses e Permisses (Lei
federal nl! 8.987, de 13.02.95). O art. 3l! estipula que "as concesses e permisses
sujeitar-se-o fiscalizao pelo poder concedente responsvel pela delegao. com
a cooperao dos usurios". 41 abrindo margem para a implementao de audincias
pblicas.

40 A audincia pblica em matria de licenciamento ambiental encontra-se no art. 55 do Anteprojeto da

Consolidao das Leis do Meio Ambiente (D.O.U. de 17.02.92, suplemento especial). As Constituies
dos Estados de So Paulo e Pernambuco estabelecem a obrigatoriedade de realizao de audincias
pblicas nessas hipteses (art. 192, 2l! e art. 215, respectivamente).
41 Conferir, igualmente, os seguintes dispositivos da lei de concesses: art. 7l!, incs. I e 11; art. 21, art.
22, art. 29, inc. XII e art. 30, nico.
165

10. Concluses

estreitamento dos laos da sociedade civil com o Estado, a ser alcanado

sobretudo atravs do aprimoramento dos vnculos mantidos por esse com os cidados,
tende a tornar mais efetiva a finalidade primeira do atuar dinmico da Administrao
Pblica: o agir a servio da comunidade.
Bem por isso, preciso empreender tentativas de "fazer coincidir o mais possvel
realidade social e centros de deciso poltica e administrativa, em uma expanso
progressiva e 'quotidiana' do princpio da soberania popular".42
Reconhecida uma ampla processualidade no desenvolvimento das funes estatais, torna-se imprescindvel destacar a consolidao e valorizao do processo
administrativo brasileiro, principalmente em razo da combinao dos incisos LIV
e LV, ambos do art. 52 da Lei Maior.
A realizao de audincias pblicas nos processos administrativos vem de
encontro com o postulado de legitimidade do poder, inerente ao Estado de direito
democrtico. Est relacionada com a aplicao dos princpios previstos no art. 37,
caput, da Constituio da Repblica.
Inseridas na fase de instruo dos processos administrativos, podendo ocorrer
tambm na fase decisria, as audincias pblicas tm por escopo tornar efetivo o
direito de defesa dos cidados, o direito de opinar e ser ouvido, quando a situao
envolva direitos coletivos e difusos.
Portanto, toda vez que esses direitos estiverem em discusso, as audincias
pblicas possibilitam a real observncia do direito de informao (art. 52, inc.
XXXIII), bem como das garantias constitucionais do contraditrio e ampla defesa
(art. 52, inc. LV), integrantes da clusula constitucional que fundamenta o processo
administrativo: o devido processo legal.

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167

Ret. 0069
Brochura

546 pgs.
Form. 16x23
1994

DIREITO INTRODUO E
TEORIA GERAL
Jos de Oliveira Ascenso

autor um dos mais eminentes juristas

portugueses e que, durante muitos anos, exerceu
o magistrio no Brasil. O seu livro um
verdadeiro "clssico" na matria, talvez a mais
completa obra lanada no Brasil sobre o tema, e
ser til a todos os profissionais do Direito
devido preciso dos conceitos. Por outro lado,
vem preencher uma lacuna para os estudantes
que no encontraro obra similar. A presente
edio foi escrita para os brasileiros e se refere ao
nosso Direito, que o Professor Ascenso conhece
profu ndamente.