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CONTROVRSIAS DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREOS1

Alexandre Manir Figueiredo Sarquis


Doutorando e Mestre em Cincia Econmica pela UnB
Auditor do TCE/SP
Rosemeire da Silva Cardoso Ramos
Advogada e Ps-Graduanda em Gesto de Polticas Pblicas pela USP
Agente da Fiscalizao Financeira do TCE/SP

Introduo. 1. Aspectos conceituais e aplicabilidade do SRP. 1.1. Demanda Aleatria.


1.2. Qualidade, condies e quantidades usuais do mercado. 1.3. Incerteza quanto
existncia de recursos oramentrios. 1.4. Obras e servios comuns, continuados e de
engenharia. 1.5. A questo do tapa-buracos. 2. Limites do SRP. 2.1. Modalidade
licitatria vinculada. 2.2. Reequilbrio econmico-financeiro. 2.3. Vigncia da ata. 2.4.
Verificao da compatibilidade dos preos registrados. 2.5. Indicao de prvia dotao
oramentria. 2.6. Prorrogao de prazo e acrscimo de 25% do contrato. 2.7. Critrio de
menor preo por item e aglutinao de bens ou servios. 3. Adeso legal e Carona.
Concluso
Palavras-chave: direito administrativo, licitaes, contratos, sistema de registro de preos,
contrato de fornecimento, carona, controle externo, Lei 8.666/93, Decreto
3.931/01, Decreto 47.945/03.

INTRODUO
Licitao o procedimento administrativo por meio do qual a administrao
seleciona a proposta mais vantajosa para contratos de fornecimento de bens, servios,
alienaes, concesses e obras de engenharia. rotina administrativa que carece de
robusta estrutura para ser conduzida, cada vez mais aparelhada e capacitada.
A qualificao exigida para promover licitaes decorre tanto do mercado, cujos
produtos e instrumentos se sofisticam, quanto das leis, regulamentos e requisitos de
controle externo, que exigem cada vez mais conhecimento dos operadores. Outro encargo
para os que esto vinculados necessidade de licitar o lapso temporal do concurso

Doravante sero utilizadas as siglas SRP para abreviar Sistema de Registro de Preos, ARP para Ata de Registro de
Preos e TCE/SP para Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. Os autores agradecem os comentrios oferecidos
pelos amigos e professores Abilio Augusto Martins, Beatriz Camasmie Curiati Salione, Cristina del Pilar Pinheiro
Busquets, Fernando Novaes Precendo, Jos Antonio Pereira Neves, Marcos Renato Betcher, Marcus Augusto
Gomes Cervolo, Pedro Arnaldo Fornacialli, Rosy Maria de Oliveira Leone, Samy Wurman e Srgio Ciqueira Rossi,
isentando-os das impropriedades eventualmente existentes nesta ltima verso.

licitatrio, pois ele exige maior planejamento do administrador que no pode


simplesmente adquirir assim que constata uma necessidade.
Licitar custa, qualquer administrador pode dizer, e h um limite para a economia
que pode ser alcanada com cada real adicional despendido na tarefa de buscar a proposta
mais vantajosa.
Neste cenrio prospera o discurso pelo SRP e suas virtudes. Anuncia-se que, uma
vez registrados os preos, no h obrigatoriedade de repetir o procedimento ou proceder
contratao, o que reduz a necessidade de planejamento das compras e de estoques.
Da mesma forma, no necessria a existncia de dotao oramentria, o que simplifica
o processamento contbil. Alm disto, existindo preos registrados em outro rgo
da administrao, h permissivo para que a licitao seja abreviada ou mesmo evitada.
So diversas as faculdades do SRP e o legislador expressamente o sugeriu, pedindo sua
utilizao sempre que possvel.
paradoxal que o mesmo princpio da eficincia possa ser invocado tanto para
justificar a licitao, quanto para afast-la.
Registro de preos , portanto, tema que remete a controvrsias relevantes e
que sustenta compromisso entre vantagens e prejuzos potenciais. A jurisdio se faz
premente. O TCE/SP foi instado a se manifestar dezenas de vezes sobre o tema, o que
depura sua lio e a torna clara, uma vez reiterada.
Nessa conjuntura, buscaremos esclarecer a aplicabilidade do sistema, assim como
reproduzir alguns dos ensinamentos que o TCE/SP oferece para as questes que decorrem
do SRP e, ao final, dar uma palavra sobre a polmica figura do carona.
Este um trabalho de interpretao do que pensa a Corte de Contas paulista,
por meio dos seus julgados, na compilao dos autores. Foi necessrio introduzir certa
dose de teoria para aproximar os assuntos, sendo que esta interpolao doutrinria
e no representa, necessariamente, a posio do TCE/SP acerca da matria aqui discutida.
Os julgados colacionados, de outra forma, representam o entendimento da Corte em seus
respectivos contextos.

1.

Aspectos conceituais e aplicabilidade do SRP

O sistema no foi concebido pela Lei 8.666/93, uma vez que j figurava no
Decreto-Lei 2.300/86, e na Lei paulista que o inspirou, a 10.395/70, cujo projeto fora
elaborado por equipe chefiada pelo Exmo. Sr. Secretrio da Justia Hely Lopes Meirelles e
recebido na Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo pelo seu ento presidente, o
Exmo. Sr. Orlando Zancaner. Certamente o instituto foi derivado da expresso norteamericana price registry, que nada mais do que tabela de preos.
Nenhuma das justificativas para a elaborao da Lei 10.395/70 (exposio
de motivos 2/86 e mensagem 114/70) comenta diretamente acerca do sistema. Todavia,
2

para alguns doutrinadores, sua existncia pode ser percebida desde a expedio do
Decreto 4.536/22 (Art. 52), o Cdigo de Contabilidade da Unio 2.
A partir dos diversos instrumentos normativos que permeiam o SRP, concebe-se
a idia de que, desde o seu incio, o que se pretendia era uma viso minimalista do
procedimento licitatrio. E essa forma de entender o sistema encontra-se presente na
opinio dos precursores da matria, a exemplo de Antonio Marcello da Silva3, para quem a
principal vantagem era a eliminao de sucessivas licitaes, ou seja, em seu mago estava
a compreenso de que os preos seriam reutilizados em contrataes no conhecidas no
momento da realizao do procedimento.
No entanto, apesar de frequentar intermitentemente leis e regulamentos desde
1922, o sistema encontrou utilizao firme somente aps o ano de 2001, quando, de fato,
se formou infraestrutura propcia: a rede de computadores tornou a informao registrada
disponvel; a estabilidade de preos deu utilidade para o tabelamento; e o Decreto Federal
3.931/01 contornou com clareza um instituto poderoso e flexvel para o procedimento de
compras e contratao de servios na Administrao Pblica.
Embora a Lei 8.666/93 cuide de regras gerais, pacfica a opinio de que nem
todas as suas disposies so gerais. No caso especfico do SRP, a regra especfica e o
Decreto que o regulamenta deve ser local4.
Consoante entendimento exarado em deciso do TCE/SP, a utilizao do
sistema de registro de preos visa, primordialmente, a reduo da instaurao de diversas
licitaes para o mesmo objeto, porquanto se concentra em um nico procedimento a

Art. 52. Para os fornecimentos ordinarios s reparties publicas, poder o Governo estabelecer o regimen de
concurrencias permanentes, inscrevendo-se, nas contabilidades dos Ministerios e nas reparties interessadas nos
fornecimentos, os nomes dos negociantes que se propuzerem a fornecer os artigos de consumo habitual, com a
indicao dos preos offerecidos, qualidade e mais esclarecimentos reputados necessarios.
1 A inscripo far-se- mediante requerimento ao chefe da repartio ou ao Ministro, conforme determinao
regulamentar, acompanhado das informaes necessarias ao julgamento da idoneidade do proponente, indicao
dos artigos e preos dos fornecimentos pretendidos.
2 Julgada dentro de 10 dias a idoneidade do proponente, ser ordenada a sua immediata inscripo si este se
subordinar s condies exigidas para o fornecimento.
3 Os preos offerecidos no podero ser alterados antes de decorridos quatro mezes da data da inscripo,
sendo que as alteraes communicadas em requerimento s se tornaro effectivas aps 15 dias do despacho, que
ordenar a sua annotao.
4 O fornecimento de qualquer artigo caber ao proponente que houver offerecido preo mais barato, no
podendo, em caso algum, o negociante inscripto recusar-se a satisfazer a encommenda, sob pena de ser excluido o
seu nome ou firma do registro ou inscripo e de correr por conta delle a differena. (Decreto 4.536/22)
3

SILVA, Antonio Marcello da. Contrataes Administrativas, Ed. Revistas dos Tribunais, 1971.

PEREIRA JUNIOR, Jess Torres. Comentrios lei de licitaes e contratos da administrao pblica. 7 edio.
Ed. Renovar, 2007. p. 192.

possibilidade de realizar diversas aquisies, recorrentes e necessrias, durante certo


lapso, em face de os preos permanecerem disposio da Administrao. 5
Para o TCE/SP imprescindvel que: a) haja planejamento nas aquisies de
bens e servios pretendidos pela administrao pblica; b) a escolha da modalidade
licitatria seja pautada em critrios que assegurem a adoo mais adequada satisfao
do interesse pblico envolvido; e c) no se admita o uso do SRP em casos que demandem a
rpida transmisso do objeto desejado, mas, apenas nas licitaes de bens e prestao de
servios para eventuais e futuras contrataes.
Uma clara vantagem do SRP pode ser reconhecida na otimizao do controle do
estoque, sem perda de produtos em funo da validade ou condies de armazenamento,
fatores que contribuem sobremaneira para mitigar o desperdcio, possibilitando ao gestor
pblico a alocao de recursos em necessidades mais urgentes.

1.1

Demanda aleatria

O princpio da anualidade informa a contabilidade pblica e a sua prestao de


contas. O consumo de qualquer bem ou servio, no entanto, est submetido incerteza.
Alguns servios, por sua prpria natureza ou forma de consumo, esto mais sujeitos
previsibilidade. Para exemplificar tal situao, citamos o consumo de energia eltrica
auferido em um edifcio pblico de um ms para o outro, que pode apresentar variaes
to pequenas quanto 2%.
Em situao diversa, encontrar-se-ia um pequeno hospital com um contrato de
remoo area de pacientes levados a tratamento intensivo: o servio poderia ser utilizado
uma nica vez no espao de um ano para, no ano seguinte, ser utilizado duas, trs, ou
mesmo nenhuma vez, em uma variao muitas vezes superior a 100%.
A Lei 8.666/93 consentiu variaes de 25% como normais em contratos
administrativos, aceitando at 50% no caso de reformas. Nesta magnitude, certamente, a
demanda no tida por aleatria6. No entanto, variaes esperadas acima dessas podem,
ou no, ser assim consideradas.
Dito isso, tem-se como surpreendente apenas a demanda que, alm de
imprevisvel, exija satisfao imediata ou breve, pois se ela pode aguardar a soluo
de um torneio licitatrio regular, ento este deve ser o caminho a ser escolhido.

TC-004531/029/09 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO MARCOS RENATO BTTCHER - PRIMEIRA CMARA - SESSO


DE 01/09/2009.
6

O sentido de aleatrio utilizado aqui no o mesmo da cincia estatstica, pois nela uma varivel sujeita a
qualquer nvel de incerteza aleatria, ao passo que neste artigo classificamos como aleatria a varivel que
apresentar incerteza superior razovel.

De igual maneira, deve restar claro que os mtodos de previso usuais na


administrao no socorreriam o administrador a se antecipar. Por exemplo, no poderia
se declarar surpreso o administrador levado a adquirir nova ambulncia por exausto da
vida til da anterior. Bens e servios cuja demanda seja aleatria so patentes candidatos a
serem licitados com a utilizao do SRP.

1.2

Qualidade, condies e quantidades usuais de mercado

O SRP causar a lavra de uma ata na qual os objetos sero ladeados por preos,
basicamente. Algumas condies, tais como frete, seguro, apresentao, impostos, local e
horrio de entrega, quantidades mnimas e mximas dos lotes, ou outras indispensveis
para o fornecimento pretendido, podero ser criteriosamente lanadas por ocasio de
eventual ajuste. Nada impede que seja celebrado contrato administrativo quando
da efetivao do pedido, desde que sua minuta conste do instrumento convocatrio do
certame.
essencial, entretanto, que a qualidade do produto, as condies e quantidades
almejadas sejam usuais no mercado, de forma a constituir transao rotineira para os
fornecedores envolvidos. A contratao no poder, por exemplo, implicar em mobilizao
e desmobilizao relevantes.
Um mesmo objeto poder ter a licitao para seu provimento sugerida pelo SRP
ou no, a se considerar diferentes quantidades, qualidades ou condies. Pode-se registrar
o preo da resma de papel A4 em uma entidade, enquanto, em outra, o SRP pode estar
desaconselhado, notadamente, quando o certame visa precipuamente a impresso de
peridicos e necessita do objeto em lotes, condies de entrega, de apresentao ou de
qualidade diferentes dos usualmente encontrados no mercado.
Em suma, a pergunta a se fazer a seguinte: o mercado possibilita, nas
quantidades, condies e qualidades solicitadas, que o objeto pretendido se amolde
a contrataes individuais e autnomas por um determinado preo? Se sim, o SRP
pode ser uma opo desejvel.
Evidentemente, imperativo que o fornecimento se d em unidades, afastando,
portanto, qualquer caracterstica subjetiva de avaliao, tal como ANS7, BDI8, bnus de
performance ou outros que caracterizem a inviabilidade do tabelamento de preos.

Acordo de Nvel de Servio, ou ANS, pacto acessrio ao contrato administrativo que especifica nveis de
bonificao ou penalidades a serem aplicadas de acordo com a avaliao dada ao objeto executado.
8

Bonificaes e Despesas Indiretas, ou BDI, representa o rateio dos custos no inclusos nas composies de custos
unitrios diretos ou corresponde ao rateio dos custos indiretos e do lucro aplicado ao custo direto. Geralmente
apresentado sob a forma de percentual, e sua composio, que contempla impostos diretos, margem de lucro e
taxa de administrao.

1.3

Incerteza quanto existncia de recursos oramentrios

No aleatria, como no sentido colocado acima (item 1.1), a demanda cuja


incerteza esteja na capacidade de se pagar pelos bens ou servios, ou mesmo quanto
existncia de recursos financeiros.
A bem da verdade, esse exemplo constitui outro caso em que o SRP pode
ser proveitoso. Municpios compelidos ao contingenciamento de suas transferncias e
convnios, certamente, podem experimentar esta incerteza.
Portanto, til a escolha do SRP em tal circunstncia, mas, cumulativamente a
esta duvidosa proviso, devem estar presentes outros requisitos indispensveis ao uso
do instituto, como os j mencionados anteriormente.

1.4

Obras e servios comuns, continuados e de engenharia

O carter de imprevisibilidade emprestado ao SRP evidencia que a regra geral,9


instituda pela Lei 8.666/93, est direcionada s compras. Desta forma, a jurisprudncia
do TCE/SP, por interpretao extensiva e sistemtica, reconhece a utilizao do instituto
para servios somente nos casos em que no se apresente a demanda por execuo
continuada ou a complexidade geralmente atribuda s contrataes de engenharia.
Nesses moldes, o SRP se torna aceito somente para servios de pequenos
reparos e de pouca monta, desde que caracterizados pela condio de imprevisveis,
mas passveis de mensurao. Atividades de fcil manejo e execuo, no destacadas
pelas especificidades das obras e servios de engenharia.10
certo que a adoo do SRP para servios de engenharia j contou com o visto
do TCE/SP, notadamente nas situaes onde se verificou tanto a ausncia de complexidade
do objeto, quanto a existncia de padres para o desempenho exigido na execuo
contratual11, no se admitindo, contudo, a eleio desse instituto para a prestao de
servios semelhantes aos de manuteno e conservao do sistema virio, pontes,
viadutos, implantao e operacionalizao de sistema de gesto e fiscalizao de trnsito
e outros mais que demandem a elaborao de projeto bsico e oramento detalhado.12

Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:

[...]
II - ser processadas atravs de sistema de registro de preos; (Lei 8.666/93)
10

TC-033635/026/11 CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI TRIBUNAL PLENO SESSO DE 09/11/2011.

11

TC-000299/001/09 - CONSELHEIRO FULVIO JULIO BIAZZI - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 29/04/2009.

12

TC-019250/026/05 E TC-019267/026/05 - CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES - TRIBUNAL PLENO SESSO DE 03/08/2005; TC-003367/003/07 - CONSELHEIRO ROBSON MARINHO - SEGUNDA CMARA - SESSO DE
05/05/2009; TC-028973/026/09 - CONSELHEIRO ANTONIO ROQUE CITADINI - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE
30/09/2009; TC-034912/026/09 - CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE

No mesmo sentido, os entendimentos do TCE/SP caminham para a inviabilidade


de adoo do SRP quando o objeto pretendido recai sobre a consecuo de servios a
serem prestados continuamente populao, como se percebe nos casos de conservao e
higiene de escolas, hospitais, ou asseio e manuteno de logradouros pblicos, onde no
h como conceber que a manuteno de adequadas condies de limpeza esteja submetida
a regime que se caracteriza pela eventualidade, pela impossibilidade de mensurao
objetiva dos quantitativos e pela no obrigatoriedade da contratao.13
Ressalte-se ainda que o TCE/SP considera tambm inadequada a escolha do
SRP para contratao de empresas especializadas em eventos, especialmente, quando os
editais de licitao especificam os servios pretendidos de forma pormenorizada, no
deixando qualquer margem de incerteza no tocante aos quantitativos exigidos e as datas
programadas para a realizao dos festejos.14

1.5

A questo do tapa-buracos

Em razo de suas peculiaridades, os servios de engenharia j receberam


diferentes julgamentos do TCE/SP. Nesse sentido, h deciso admitindo o SRP nos casos
que fixaram referncias e padres de produo, distribuio, custo, qualidade e execuo,
j que a existncia de parmetro afervel torna vivel o Instituto para tais servios, dada a
semelhana com as compras de bens mencionadas pela Lei 8.666/93.15
Notadamente, h relutncia do TCE/SP em aceitar indiscriminadamente o SRP
para servios de engenharia, por considerar o vulto e a complexidade que muitas vezes
permeiam as atividades desta natureza, ou seja, porque a execuo de um contrato
vultoso, em sua grande maioria, exige domnio no conhecimento tcnico de cunho
intelectual e foco na capacidade econmica da empresa licitante para viabilizar os custos
que envolvem a sua operacionalizao.16
Neste contexto, j houve inclusive a rejeio do Instituto para servios de
engenharia reservados recuperao do sistema virio, os conhecidos tapa-buracos,

11/11/2009; TC-032915/026/11 CONSELHEIRO EDGARD CAMARGO RODRIGUES TRIBUNAL PLENO SESSO DE


09/11/2011.
13

TC-000966/001/09 - CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE


21/10/09.

14

TC-001296/007/10 CONSELHEIRO FULVIO JULIO BIAZZI TRIBUNAL PLENO SESSO DE 10/02/2010.

15

TC-015304/026/04 - CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 22/10/2008;


TC-033519/026/11 CONSELHEIRO FULVIO JULIO BIAZZI TRIBUNAL PLENO SESSO DE 09/11/2011.

16

TC-000064/001/10 E TC-000088/001/10 CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA TRIBUNAL PLENO


SESSO DE 24/03/2010; TC-027567/026/10 - CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA - TRIBUNAL PLENO - SESSO
DE 18/08/2010.

quando reconhecidamente distante o carter ordinrio que deve estar presente na


atividade pretendida.17
A teor da jurisprudncia do TCE/SP, o administrador que pretende registrar
preos para manuteno de sistema virio, conservao asfltica ou outros servios
conhecidos como tapa-buracos, dever estar convicto de que: a) no haver necessidade
de mobilizao ou desmobilizao importantes; b) a unidade cujo preo ser registrado
usual do mercado; c) a fixao de lotes mnimos e mximos imprimir segurana para a
formulao de propostas; e d) o edital no estabelecer quantificaes indeterminadas
para fornecimento, nem servios incertos para execuo, a exemplo da sinalizao e do
desvio de fluxos urbanos. Portanto, na medida do possvel, deve a administrao utilizarse de referncias e padres de mercado, tais como as normas ABNT aplicveis.

2.

Limites do SRP

Apesar de geralmente conferir vantagens aos procedimentos administrativos


para aquisio de bens e servios, o SRP tem suas limitaes.

2.1 Modalidade licitatria vinculada


No SRP, o certame licitatrio dever ser processado nas modalidades concorrncia
ou prego18, ambas no tipo menor preo. Todavia, excepcionalmente, poder ser adotada
a concorrncia do tipo tcnica e preo, a critrio do rgo gerenciador do registro
de preos e mediante despacho devidamente fundamentado pela autoridade mxima do
rgo licitante.
No mbito Federal, a divulgao de prego realizado para o sistema de registro
de preos, independentemente do valor estimado, ser feita tambm em jornal de grande
circulao nacional ou regional19. Na esfera estadual, entretanto, as regras so as da Lei do
prego, que esto vinculadas apenas ao valor total a ser registrado.

17

TC-029815/026/11 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO ALEXANDRE MANIR FIGUEIREDO SARQUIS - TRIBUNAL PLENO


- SESSO DE 05/10/2011; TC-033081/026/11 - SUBSTITUTA DE CONSELHEIRO CRISTIANA DE CASTRO MORAES TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 26/10/2011.
18

Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: [...] 3o O sistema de registro de preos ser regulamentado
por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies: I - seleo feita mediante
concorrncia; (Lei 8.666/93)
Art. 11. As compras e contrataes de bens e servios comuns, no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preos previsto no art. 15 da Lei n 8.666,
de 21 de junho de 1993, podero adotar a modalidade de prego, conforme regulamento especfico. (Lei
10.520/02)

19

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e contratos: orientaes e jurisprudncia do TCU. 4 Edio.
Secretaria Especial de Editorao e Publicaes. fl.282.

Cabe observar que, na esfera Federal, o critrio de julgamento tambm pode se


encontrar vinculado. Embora o menor preo seja a regra (art. 46 da Lei 8.666/93), o
Decreto Federal 3.931/01 (1 do art. 3) permitiu expressamente o tipo tcnica e preo
em licitaes do SRP.
No entanto, esta permisso no foi recepcionada no regulamento paulista.
Inclusive, o TCE/SP j determinou a anulao de concorrncia para constituio de ARP
por entender inaplicvel o julgamento por tcnica e preo20, mesmo sendo o objeto
servio de informtica, para o qual a lei pede expressamente a utilizao do referido
critrio21.

2.2 Reequilbrio econmico-financeiro


Os contratos somente tm sentido quando fazem Lei entre as partes. Esta justia
contratual, conhecida como pacta sunt servanda, relativizada em contratos de trato
sucessivo ou execuo diferida, pois implcita est a clusula rebus sic stantibus, ou seja, a
conveno no permanece caso se alterem as condies originais.
Desta forma, a comutatividade do Contrato direito subjetivo do contratado, mas
est sujeita, por supremacia do interesse pblico, no caso de contratos administrativos, ao
regime de direito pblico.
Na hiptese de contratos decorrentes do SRP essa condio se faz mais
pronunciada, mesmo porque se assume que os objetos licitados pelo Sistema tenham
preos estveis, reduzindo a chamada lea ordinria.
lea risco e, por ordinrio, deseja-se falar daquilo que previsvel. Nos
contratos administrativos, corrige-se a avena original por flutuaes previsveis dos
preos dos insumos somente aps o lapso de um ano, por fora do que dispe a
Lei do Plano Real22. Por outro lado, a chamada lea extraordinria a possibilidade de
ocorrncia de fatos imprevisveis ou, se previsveis, de consequncias indeterminveis
que alterem severamente a simetria da relao contratual como originalmente avenada
(art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/93).

20

TC-012883/026/08 - CONSELHEIRO CLUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE 03/12/2008

21

Art. 45. [...]

4 Para contratao de bens e servios de informtica, a administrao observar o disposto no art. 3o da Lei no
8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta os fatores especificados em seu pargrafo 2 e adotando
obrigatoriamento o tipo de licitao "tcnica e preo", permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos
indicados em decreto do Poder Executivo.
22

Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo monetria por ndices de
preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao
dessas clusulas ser anual.
1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria cuja periodicidade seja
inferior a um ano. (Lei 9.069/95)

Como a validade da ata restrita a um ano23, a compreenso existente no TCE/SP


de que no cabe a repactuao da avena. Afasta-se, com isto, a reforma do valor por
lea ordinria em caso de Registro de Preos. Entretanto, ser aceita a alterao dos
preos registrados na eventualidade da lea extraordinria, desde que uma das partes
contratantes esteja submetida onerosidade excessiva da prestao, em patente
desequilbrio contratual24.

2.3 Vigncia da ata


Por expressa determinao legal, o prazo de validade da ata, como j dito antes,
no poder ultrapassar o perodo de um ano, computadas neste as eventuais prorrogaes
decorrentes de ata inicialmente firmada por tempo inferior. Logo, estabelecer a sua
vigncia para alm dos doze meses procedimento que fere o princpio da legalidade,
decorrendo disso que at a simples previso editalcia de prorrogar a vigncia da ARP
, atualmente, aspecto em flagrante descompasso com a jurisprudncia do TCE/SP25.
Ressalte-se, entretanto, que at fevereiro de 201026, o TCE/SP adotou
posies mais condescendentes, relevando tal irregularidade nos casos em que fora
devidamente comprovada a economicidade do ajuste, assim como demonstradas as
cautelas administrativas que asseguravam: a) o desempenho satisfatrio da contratada
na execuo do objeto licitado; b) o compromisso da empresa em fornecer os produtos
pelos preos fixados na ARP; e c) a pesquisa prvia atestando que os valores pactuados
encontravam-se abaixo dos praticados no mercado, elementos que, por vezes, permitiram
considerar a natureza singular dos casos analisados para excepcionar a regra geral
aplicvel27.

2.4 Verificao da compatibilidade dos preos registrados


Muito embora os preos registrados sejam supostamente estveis, que apenas a
lea extraordinria possa ser arguida para a alterao, e de resultarem de regular certame

23

Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero: [...] 3o O sistema de registro de preos ser regulamentado
por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies: [...] III - validade do registro
no superior a um ano. Lei 8.666/93.

24

TC-001432/010/07 - CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO TRIBUNAL PLENO - SESSO DE


09/11/2011.
25

TC-038240/026/08 E TC-037165/026/08 - CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - TRIBUNAL PLENO SESSO DE 03/12/2008 E 17/12/08; TC-002307/003/07 - SUBSTITUTA DE CONSELHEIRO MARIA REGINA PASQUALE PRIMEIRA CMARA - SESSO DE 31/08/2010.
26

TC-044523/026/09 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO SRGIO CIQUERA ROSSI - TRIBUNAL PLENO - SESSO DE


03/02/2010 - NOTAS TAQUIGRFICAS.
27

TC-007166/026/09 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO OLAVO SILVA JUNIOR - SEGUNDA CMARA - SESSO DE


26/05/2009; TC-037967/026/08 - CONSELHEIRO ROBSON MARINHO - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 02/02/2010.

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licitatrio, os mesmos devem ser verificados na oportunidade da efetiva contratao, por


meio de pesquisa, para se aferir a compatibilidade com os valores praticados no mercado.
A validade da pesquisa trimestral e deve ser assim mantida nos casos de Registros
demandados com frequncia.

2.5 Indicao de prvia dotao oramentria


A jurisprudncia do TCE/SP dispensa a documentao de existncia de crditos
oramentrios para realizao de certame licitatrio do SRP, pois o sistema no obriga a
administrao a firmar os contratos decorrentes da ata. Esta circunstncia permite que o
bloqueio preceda somente o efetivo pedido de compra ou autorizao de fornecimento.28
Dessa forma, o permissivo simplifica a realizao do procedimento licitatrio,
mas dificulta o controle administrativo, uma vez que, para a realizao do pedido, h que
se promover a pesquisa de preos de mercado, o bloqueio de recursos oramentrios e a
celebrao de contrato ou ordem de fornecimento, com nota de empenho individualizada.

2.6 Prorrogao de prazo e acrscimo de 25% do contrato


A Nota de Empenho no o nico instrumento disponvel para formalizar
uma ordem de fornecimento processada pelo SRP. A administrao pode tambm celebrar
contratos, especialmente se condicionados forma parcelada de entrega ou resultarem em
obrigaes futuras.
Neste caso, h julgados do TCE/SP que consideraram tanto a prorrogao
de prazo quanto o acrscimo dos quantitativos originalmente pactuados, como regras
inerentes a qualquer contrato administrativo, ante o juzo de que as alteraes
promovidas atendiam s normais legais incidentes29.
Todavia, evoluindo na apreciao de contratos de fornecimento originados de
ARP, o TCE/SP passou a considerar irregular a alterao porventura havida nos contratos
provenientes do SRP, fazendo constar em sua jurisprudncia que H de prevalecer o
entendimento de que, formado o registro e subscrita a ata correspondente, qualquer
fornecimento dela decorrente somente pode ocorrer nos exatos limites temporais da
validade dos preos registrados, no cabendo, com isso, admitir-se qualquer hiptese de
reviso de preos ou prorrogao de vigncia, tanto da ata, como dos contratos dela
decorrentes. Qualquer disposio diversa implica no desvirtuamento do instituto que, por

28

TC-010019/026/07 - CONSELHEIRO FULVIO JULIO BIAZZI - TRIBUNAL PLENO SESSO DE 28/03/2007; TC042913/026/06 - CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA - SEGUNDA CMARA - SESSO DE 31/03/2009.
29

TC-028396/026/07 - SUBSTITUTO DE CONSELHEIRO CARLOS ALBERTO DE CAMPOS - SEGUNDA CMARA - SESSO


DE 09/09/2008; TC-000726/026/07 E 016910/026/07 - CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - PRIMEIRA
CMARA - SESSO DE 17/03/09.

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excelncia, serve para conferir s compras de bens e servios necessrios Administrao


dinmica de fornecimento pontual contra o respectivo pagamento.30
Ressalte-se, no entanto, que no mbito Federal, alm do instrumento do contrato,
pode tambm a ARP sofrer diretamente as alteraes de que trata o art. 65 da Lei
8.666/93, a teor do que dispe o art. 12 do Decreto 3.931/01. Este artigo foi reproduzido
em algumas regulamentaes estaduais, a exemplo do Decreto Estadual de Minas Gerais
43.652/03 (art. 12). A hiptese, porm, no foi recepcionada pelo ordenamento paulista
(Decreto 47.945/03).

2.7 Critrio de menor preo por item e aglutinao de bens ou servios


A adoo do tipo menor preo por lote para aquisio de bens no encontra
bices legais, nem tampouco reprovao sumria no TCE/SP, eis que pode favorecer a
administrao tanto no que diz respeito conduo do certame, quanto ao gerenciamento
dos contratos subsequentes.
Assim, em casos pontuais e quando devidamente justificados os aspectos
tcnicos, econmicos e logsticos que envolvem o objeto da licitao, o TCE/SP, mesmo
no SRP, tem aceitado a eventual aglutinao de itens, importando tambm que o
procedimento vise garantia de maior competitividade nos certames e maior economia
aos cofres pblicos.
de se observar, entretanto, que a ausncia de critrio na aglutinao do
objeto pode, eventualmente, revelar-se prejudicial competitividade e economicidade
almejada, pois tanto alija da disputa o licitante incapaz de fornecer todos os itens que
compem o lote, quanto embaraa a busca da Administrao pela oferta de menor preo.
Contudo, a aglutinao de bens ou servios que no guardem perfeita relao entre si,
pode ser resolvida com a admisso de empresas reunidas em consrcio. 31
3.

Adeso legal e Carona

Como j dito, o certame licitatrio destinado ao registro de preos dever


observar as normas gerais da Lei 8.666/93, como tambm da Lei 10.520/02, quando
a modalidade eleita for o prego, pautando-se, ainda, em decreto que regulamente o SRP
na esfera de governo em que o rgo ou entidade estiver inserida.

30

TC-009656/026/11; TC-010285/026/11; e TC-010286/026/11 CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA


TRIBUNAL PLENO SESSO DE 13/04/2011.

31

TC-004072/026/10 CONSELHEIRO RENATO MARTINS COSTA TRIBUNAL PLENO SESSO DE 03/02/2010;


TC-000064/001/10 e TC-000088/001/10 CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA TRIBUNAL PLENO
SESSO DE 24/03/2010; TC-044225/026/10 CONSELHEIRO ROBSON MARINHO TRIBUNAL PLENO SESSO DE
02/02/2011; TC-009295/026/11 e TC-000128/012/11 CONSELHEIRO EDUARDO BITTENCOURT CARVALHO
TRIBUNAL PLENO SESSO DE 23/03/2011.

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Quanto operacionalizao do SRP, o Decreto Federal n 3.931/01 preconiza


o rgo gerenciador, responsvel pela licitao que antecede o registro de preos e
pelo gerenciamento da ata dele decorrente, bem como institui o participante, rgo ou
entidade que toma parte nos procedimentos iniciais do SRP e integra a ARP, situao
entendida como adeso legal32, e prevendo, ainda, a existncia de um terceiro, conhecido
como carona 33, que poder se utilizar da ARP depois de terminado o processo, ou seja,
sem que tenha participado da elaborao ou conduo do certame licitatrio.
O carona, embora inserido formalmente no ordenamento paulista por meio do
Decreto Estadual 51.908/07, tem sido proibido nos julgados do TCE/SP34, ante o juzo de
que essa figura, na forma como instituda nos Decretos Federal e Estadual, burla preceito
da Constituio Republicana de 1988, por afrontar os princpios da competio e da
igualdade de condies entre os licitantes.
Isso porque, a utilizao do carona possibilita a cada rgo que aderir ARP,
individualmente, contratar at 100% dos quantitativos nela registrados, situao que
confere ganho imensurvel ao licitante vencedor, pois as quantidades adquiridas por
entidades que no participam do certame no so computadas para fins de exaurimento
dos limites do registro de preos.
Nesse sentido, a interpretao do TCE/SP se harmoniza com o decidido pelo
Tribunal de Contas da Unio no Acrdo 1487/200735, onde restou demonstrado
que a contratao adicional, no prevista originalmente, potencialmente danosa aos cofres
pblicos. Da se segue que a sua adoo envolve a assuno do administrador pblico do risco
de produzir uma contratao equivocada. A comprovao de que a prtica da carona
produziu enriquecimento injusto e indevido para o fornecedor privado deve conduzir severa
responsabilizao dos agentes estatais que a adotaram.
De forma diversa, a adeso legal procedimento destinado a reunir num nico
certame todos os rgos que manifestarem interesse em adquirir bens e servios que
sero licitados, antes da publicao do edital, da as expresses rgo gestor e
participante, situao prevista no artigo 6 do Decreto 47.945/03 e aceita pelo TCE/SP,
desde que os participantes no sejam estranhos esfera de governo que promove a
disputa pelos preos.
A condio imposta pelo TCE/SP para reconhecer a adeso legal conduz ao
seguinte raciocnio: a se aceitar que esferas diferentes utilizem suas atas reciprocamente,
possibilitar-se-ia que entes jurisdicionados por Tribunais de Contas distintos acatassem
integralmente os atos praticados em seus ritos licitatrios, o que no se faz desejvel, pois,
como visto, o regulamento do Registro de Preos , necessariamente, local.

32

Regrado pelo art. 3, 3 do Decreto Federal 3.931/01 e pelo artigo 6 do Decreto Estadual 47.945/03.

33

Regrado pelo art. 8 do Decreto Federal 3.931/01 e pelo artigo 15A do Decreto Estadual 47.945/03.

34

TC-038240/026/08 E TC-037165/026/08 - CONSELHEIRO CLAUDIO FERRAZ DE ALVARENGA - TRIBUNAL PLENO SESSO DE 03/12/2008 E 17/12/08.
35

Acrdo n 1.487/2007, Plenrio, rel. Min. Valmir Campelo.

13

4.

Concluso

O SRP instituto antigo do direito brasileiro, mas apenas na ltima dcada foi, de
fato, utilizado. Sua prtica encontra-se em processo de apurao. O sistema guarda clara
inteno reducionista do princpio da licitao, principalmente se considerado o carona,
tido por ilegal pelo TCE/SP.
H que se pesar que o SRP dispensa o bloqueio prvio de recursos e no obriga
a administrao a contratar, sendo apropriado para necessidades aleatrias, desde que
o objeto pretendido seja facilmente encontrado no mercado em lotes, condies e
qualidades usuais, de modo a ser razovel o estabelecimento de preo certo no registro em
unidades de fornecimento.
O Instituto encontra outros limites peculiares de sua disposio legal: a) est
condicionado Concorrncia ou ao Prego; b) os preos registrados, quando da efetiva
contratao, devem ser conferidos por meio de pesquisa de mercado com validade
trimestral; e c) a alterao dos preos registrados ser possvel somente nas hipteses
previstas na Lei de Licitaes e Contratos para lea extraordinria.
Para alcanar julgamento regular no TCE/SP, o edital de licitao que constitui
Registro de Preos no poder contemplar: a) a figura do carona; b) a possibilidade de
prorrogao da ata alm do limite de um ano; c) a alterao de prazo e quantitativos do
contrato decorrente da ARP; d) a aglutinao de bens ou servios de naturezas distintas;
e d) a prestao de servios de engenharia entendidos por complexos, incluindo os
tapa-buracos que no se sujeitarem modicidade financeira do contrato, preciso dos
quantitativos envolvidos e eleio dos locais onde se pretende a sua execuo.
Embora controvertido em alguns aspectos, o SRP alternativa que serve
convenientemente s pretenses de celeridade e eficincia das aquisies pblicas,
devendo, portanto, ser utilizado pela administrao sempre que possvel.

SO PAULO, novembro de 2011

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