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Anlise A Revista Acadmica da FACE

Porto Alegre, v. 22, n. 1, p. 31-43, jan./jun. 2011

Competncias, papis e funes dos poderes municipais


no contexto da administrao pblica contempornea
Powers, roles and functions of municipal authorities within the context
of contemporary public administration
Luis Roque Kleringa
Sandro Trescastro Bergueb
Christine da Silva Schrederc
Melody de Campos Soares Porssed
Eduardo Stranze
Alexandra Jochims Kruelf

Resumo: Este artigo tem por finalidade apresentar as competncias, papis e funes
municipais no contexto da administrao pblica contempornea, sobretudo a partir
do entendimento das funes dos poderes Legislativo e Executivo como partes interdependentes dos governos municipais. Assim, enfoca especialmente a evoluo das
novas preocupaes municipais, identificando as funes que esto ampliando (ou
diminuindo) sua importncia no contexto das competncias e administraes municipais,
apresentando de forma comparativa as despesas por funes nos municpios brasileiros
entre 2006 e 2008, e concluindo com a proposio de questes referentes a aes
governamentais inovadoras e atributos de projetos inovadores na esfera municipal.
Palavras-chave: Administrao pblica. Municpios. Competncias, papis e funes municipais.

Abstract: The intent of this article is to present municipal powers, responsibilities and
functions within the context of contemporary public administration, based in particular
on the understanding of legislative and executive powers as interdependent parts of
municipal government. Therefore, it focuses especially on the evolution of new municipal
concerns, identifying the functions that are expanding (or decreasing) its importance
in the context of municipal powers and administration, presenting in a comparative
manner the expenses of Brazilian local governments, by functions, between 2006 and
2008, and ending with the proposition of issues in regard to innovative governmental
actions and attributes of innovative projects in the municipal realm.
Keywords: Public administration. Local governments. Powers, roles and functions of municipal
autorithies.
JEL Classification: H83, Public Administration. O38, Government Policy.

Doutor em Administrao pela FEAC/USP. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS. Professor da Escola de Administrao da
UFRGS, nos nveis de graduao e ps-graduao. E-mail: <lrklering@via-rs.net>.
b Doutor em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS. Tcnico do
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). Professor de Administrao da Universidade de Caxias do Sul.
E-mail: <bergue@tce.rs.gov.br>.
c Doutora em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS;Professora da
Universidade de Passo Fundo. E-mail: <christine1004sch@gmail.com>.
d Doutora em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Economia pela Universidade Federal da Paraba.
E-mail: <msporsse@hotmail.com>.
e Tcnico da Confederao Nacional de Municpios (CNM). E-mail: <eduardo.stranz@terra.com.br>.
f Doutoranda em Administrao da Escola de Administrao da UFRGS; Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS; Empregada
Pblica do Grupo Hospitalar Conceio Ministrio da Sade. E-mail: <ajkruel@ea.ufrgs.br>.

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Klering, L.R. et al.

1 Introduo
O municpio integra a federao brasileira,
conforme Arts. 1 e 18 da Constituio Federal
(BRASIL, 1988), e possui autonomia polticoadministrativa e financeira. Como ente da federao, o municpio tem crescido enormemente
em importncia tanto na oferta direta de bens e
servios pblicos, quanto na promoo da cidadania, aperfeioando e acentuando as diferentes
prticas de participao da sociedade na administrao pblica. Alm desta dimenso poltica, o municpio tem tambm ocupado papel
de destaque na promoo do desenvolvimento
econmico e social das regies, especialmente
mediante a assuno de diferentes formas organizacionais, com nfase para a formao de
convnios, consrcios, programas, entre outras
formas de atuao com forte orientao sistmica. Essa orientao sistmica pressupe:
a) uma nfase nas relaes de cooperao de
municpios entre si e com os demais entes
da federao;
b) uma viso do municpio como organismo
integrado e interdependente com os demais em seu entorno, e no como um ente
isolado e dotado de independncia absoluta;
c) uma estrutura complexa composta por elementos internos que so foras vivas de
um municpio, entre os quais inclui-se a
estrutura desta administrao pblica (e
os poderes constitudos); as entidades representativas de interesses empresariais,
sociais, profissionais, religiosas, culturais,
esportivas, entre outras; as associaes;
os grupos sociais; comunidades diversas;
entidades do terceiro setor; assim como a
sociedade em geral;
d) que as fronteiras entre esses subsistemas
institucionais so bastante permeveis,
implicando reconhecer as influncias mtuas historicamente existentes (e que ora
se acentuam) no como algo inerentemente
disfuncional, mas como fontes potenciais
de recursos para a gesto. O conceito de
participao est inserido nesse contexto,
onde se verifica crescente substituio de
um padro patrimonialista de comportamento por uma gesto integradora complexa e multifacetada.
importante destacar que essa noo de
atuao sistmica pressupe uma oposio ao

pensamento de governo fragmentado, inflexvel,


rgida e demasiadamente especializado e fechado em silos ou feudos organizacionais, entre
outros aspectos que caracterizam a viso tradicional de administrao pblica, fortemente
baseada em um modelo burocrtico-patrimonial
e paternalista.
Sob uma perspectiva jurdica, o municpio
uma entidade com personalidade jurdica de
direito pblico interno, que, diferentemente dos
outros nveis de governo (federal e estadual),
est dividida em somente dois poderes: o legislativo e o executivo. O governo resultante
da interao harmnica e independente desses
dois poderes: o legislativo e o executivo, que
tm sede na cmara municipal e na prefeitura
municipal, respectivamente.
Note-se, portanto, que no h o governo e
a cmara como se constitussem elementos
distintos e isolados. A cmara congrega os
membros do poder legislativo, que, por sua vez,
em interao com o poder executivo, operam o
governo. Uma leitura diversa dessa pode dar
margem interpretao de que o governo
exercido pelo prefeito e que os vereadores tm
papel coadjuvante. Isso no verdade; pois no
h hierarquia entre os poderes, mas existe, to
somente, uma diviso de papis e atribuies
desses importantes atores polticos, que devem
cooperar harmonicamente orientados para o
interesse pblico. A chefia dos poderes legislativo e executivo municipais compete ao presidente da cmara e ao prefeito, respectivamente.
O poder executivo municipal desempenha as
suas funes por meio de um aparelho administrativo constitudo por rgos (secretarias, departamentos, servios, etc.) e entidades (autarquias, fundaes e empresas estatais), cuja configurao se orienta segundo as especificidades
locais em termos de necessidades de oferta de
bens e servios pblicos.
Todavia, para enfrentar os novos desafios
que a sociedade impe, e de forma coerente
com uma viso mais contempornea de gesto,
emergem novos formatos organizacionais que
transformam substancialmente a produo de
bens e servios pblicos. A mais visvel dessas
mudanas a gesto pblica baseada em projetos e programas, com enfoque mais sistmico
de ao governamental.
Os projetos e programas possuem formatos
gerenciais que normalmente so transversais s
esferas e, mesmo, nveis de governo. Como, por

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exemplo, o PSF, Programa de Sade da Famlia,


que conduzido por trs nveis de governo. Outrossim, os projetos e programas normalmente
enfocam o atendimento de necessidades sociais
bastante definidas, que integram polticas estruturadas. Sua forma de financiamento e alocao
de recursos normalmente compartilhada por
diferentes entes da federao (Unio, Estados e
municpios), e sua gesto tende a ter forte base
em indicadores de desempenho, visando a aferir
sistematicamente a sua performance (ou eficincia), bem como deliberar sobre a sua ampliao,
reduo, ou mesmo descontinuidade.
Feita esta primeira contextualizao, este
artigo prope-se a apresentar as competncias, papis e funes dos municpios na gesto contempornea, a partir do entendimento
das funes dos poderes legislativo e executivo
como partes interdependentes, bem como refletir sobre aes governamentais inovadoras
neste mbito. Enfoca especialmente a evoluo
das novas preocupaes municipais em termos
de funes, destacando aquelas que esto ampliando sua importncia no contexto das competncias e administraes municipais, bem
como as que esto diminuindo. Neste sentido,
apresenta comparativamente as despesas por
funes nos municpios brasileiros entre 2006 e
2008, concluindo, ainda, a anlise do papel dos
municpios com a proposio de questes referentes a aes governamentais inovadoras, na
esfera municipal.

2 Competncias municipais
O ttulo III da Constituio Federal (BRASIL,
1988) focaliza a organizao do Estado Brasileiro. O artigo 18 expressa que a organizao poltica da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados (atualmente em nmero
de 26), o Distrito Federal e os municpios (atualmente 5.565), todos autnomos, nos termos da
Constituio.
Neste contexto, o artigo 23 expressa que
competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos municpios:
zelar pela guarda da Constituio, das leis
e das instituies democrticas e conservar o patrimnio pblico;
cuidar da sade e assistncia pblica, da
proteo e garantia das pessoas portadoras de deficincia;
proteger os documentos, as obras e outros

bens de valor histrico, artstico e cultural,


os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros
bens de valor histrico, artstico ou cultural;
proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia;
proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;
preservas as florestas, a fauna e a flora;
fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;
promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;
combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos;
registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em
seus territrios;
estabelecer e implantar poltica de educao para a segurana do trnsito.
J o Artigo 30 da mesma Constituio Federal informa que so competncias exclusivas do
municpio:
legislar sobre assuntos de interesse local;
suplementar a legislao federal e estadual no que lhe couber;
instituir e arrecadar os tributos de sua
competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade da
prestao de contas e da publicao de
balancetes;
criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual;
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, incluindo
o de transporte coletivo, que tem carter
essencial;
manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, programas de
educao pr-escolar e ensino fundamental;
prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de
atendimento sade da populao;
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamen-

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to e controle do uso, do parcelamento e da


ocupao do solo urbano;
promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e
a ao fiscalizadora federal e estadual.
O artigo 31 define as formas de controle do
municpio. A fiscalizao do municpio deve ser
exercida pelo poder legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do poder executivo municipal, na
forma da lei, sendo que:
o controle externo da cmara municipal
ser exercido com o auxlio dos Tribunais
de Contas dos Estados e do municpio ou
dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos
Municpios, onde houver; o parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre
as contas que o prefeito deve anualmente
prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da cmara
municipal;
as contas dos municpios ficaro, durante
60 dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei;
vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de contas municipais.
A partir desta viso geral, cabe caracterizar, agora, os papeis, funes e competncias
especficas dos poderes legislativo e executivo
municipal.

3 O poder legislativo municipal


Modernamente, o poder legislativo, coerente com seu papel institucional no mbito do
governo municipal, tem assumido e realizado,
em escala crescente, funes gerenciais em nvel estratgico, especialmente aes integradas orientadas para o desenvolvimento local
e regional. Superando posturas tradicionais, o
legislativo vem ocupando posio de destaque
no somente pela qualificao de sua atuao
legiferante e fiscalizadora, mas como instncia
de envolvimento efetivo da sociedade com a administrao pblica.
Pode-se dizer, ento, que no existem, sob o
ponto de vista da gesto, funes principais ou
acessrias para o legislativo, pois seu desempenho e legitimidade residem na realizao plena
de todas e de forma articulada, quais sejam: funo legislativa, funo fiscalizadora, funo ad-

ministrativa interna, alm de um papel gerencial


estratgico no contexto da administrao pblica contempornea (Temer, 2001).
Segundo uma perspectiva gerencial, preciso perceber as diferentes funes do poder legislativo inseridas no processo administrativo
ou ciclo gerencial: planejamento, organizao,
direo-coordenao e controle, com especial
destaque para a primeira e a ltima fases. Enquanto instncia, sobretudo legisladora e fiscalizadora, o poder legislativo desempenha importante papel no planejamento governamental,
especialmente quando aprecia e vota as peas
legais integrantes do sistema de planejamento
integrado da administrao pblica (Art. 48, inciso II; Art. 165, ambos da Constituio Federal;
e Arts. 4 e 5 da Lei Complementar 101/2000
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 2000).
Sob esta mesma tica, constituem funes
do poder Legislativo municipal a funo legislativa, a funo controladora e a funo administrativa.
3.1 Funo legislativa
Tal funo diz respeito anlise e proposio, discusso e aprovao de Projetos de Lei,
alm de deliberar sobre outras espcies normativas internas, como Decretos Legislativos, Resolues e outros atos. Essa atuao legislativa
circunscreve-se sua esfera de competncia
(Art. 30 da Constituio Federal), respeitando
as reservas constitucionais de competncia da
Unio (Arts. 22 e 24) e dos Estados (Arts. 24 e
25), e est relacionada, essencialmente, s matrias de ordem administrativa, tributria e financeira de interesse local (Meirelles, 1995).
O principal dito do poder legislativo a Lei
Orgnica Municipal LOM, que representa uma
espcie de Constituio do municpio, e consoante qual toda a estrutura legal deve manter-se (Temer, 2001).
3.2 Funo controladora (ou fiscalizadora)
e julgadora
O controle como funo gerencial constitui
uma das linhas de ao do legislativo municipal
que mais tem se desenvolvido sob o ponto de
vista estratgico, acentuando, assim, o carter
sistmico da estrutura administrativa. A funo
fiscalizadora do legislativo pode ser desempenhada por seus membros os vereadores individualmente; por comisses permanentes, como
as Comisses de Constituio e Justia (Ferrari,

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1994), de Oramento e Finanas, etc.; e por comisses especiais de investigao, como as Comisses Parlamentares de Inqurito CPIs.
O controle legislativo, quando exercido sobre
o poder executivo, denomina-se controle externo. Esse controle externo, por expressa disposio constitucional, exercido com o auxlio dos
Tribunais de Contas, a quem compete o prescrito nos incisos I a XI do Art. 71 da Constituio
Federal. J quando realizado sobre a prpria
estrutura e processos organizacionais do poder
legislativo, denominado de controle interno
(Cruz; Glock, 2003).
Assim, a funo de controle externo apresenta dupla perspectiva de anlise: uma que se
manifesta quando da apreciao e aprovao
de leis (como o Plano Plurianual PPA, a Lei de
Diretrizes Oramentrias LDO, a Lei do Oramento LOA, entre tantas outras), e outra mediante o julgamento do parecer prvio (Castro,
1995) sobre as contas do chefe do poder executivo o prefeito. Esse julgamento realizado com
base no parecer prvio sobre as contas, produzido pelo Tribunal de Contas (no caso, Tribunal de
Contas do Municpio (TCM), Tribunal de Contas
dos Municpios (TCdosM), ou Tribunal de Contas do Estado (TCE), conforme a situao, uma
vez que esse arranjo institucional de controle
externo varia segundo o Estado da Federao).
Sob outra perspectiva, o controle externo
exercido pelo poder legislativo pode ser compreendido segundo duas dimenses: o controle
poltico e o controle financeiro. O controle poltico assim denominado por alcanar tanto
questes de legalidade, quanto de mrito, envolvendo aspectos de discricionariedade da deciso administrativa, ou seja, adentrando o juzo
de convenincia e oportunidade dos atos ante
o interesse pblico. As Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) so exemplos tpicos de
instrumentos de ao do controle legislativo. A
prpria apreciao do oramento tambm pode
ser considerada como um controle poltico sobre a administrao, bem como a convocao
de membros do governo para prestar informaes ao parlamento ou para qualquer de suas
comisses, acerca de matria previamente informada (incorrendo em crime de responsabilidade a ausncia, conforme Art. 50 da Constituio Federal), entre outros controles (Di Pietro,
1999); o controle financeiro, por sua vez, mais
especfico e est regulado pelos Artigos 70 a
75 da Constituio Federal, que disciplinam a

fiscalizao contbil, financeira, oramentria,


operacional e patrimonial da administrao por
parte do Poder Legislativo, que o realizar com
o auxlio do Tribunal de Contas competente (Art.
71 da Constituio Federal). O julgamento das
contas do chefe do poder executivo, portanto,
tanto quanto um ato de controle poltico, envolve, tambm, elementos de controle financeiro.
de se notar que esse controle financeiro,
por expressa disposio constitucional, envolve tambm a atuao do controle interno, sendo que o controle interno no poder legislativo
abrange um conjunto de mecanismos balizadores de procedimentos, que por sua vez incidem
sobre atividades e resultados que, operando
de forma articulada com o controle interno do
executivo, tm como finalidade garantir eficincia e eficcia dos processos internos ao legislativo.
3.3 Funo administrativa
Por sua vez, a funo administrativa compreende os atos praticados pelo legislativo, mediante as autoridades competentes, relativos a sua
organizao interna, tais como a composio da
mesa, das comisses, a regulamentao da estrutura e funcionamento do poder, inclusive no
que diz respeito aos seus servios auxiliares (por
exemplo: gesto de patrimnio, de materiais, de
pessoal, dentre outros) (Meirelles, 1995).
3.4 O papel estratgico do legislativo local
na gesto contempornea
Descritas as atribuies anteriores, cabe enfatizar, ainda, que entre as dimenses estratgicas da atuao do poder legislativo local est a
sua interao com o controle social. O controle
social um direito pblico subjetivo, ao passo
que o controle institucional tanto um direito
quanto um dever de ofcio (Siraque, 2005). Coerente com uma perspectiva de atuao sistmica do poder legislativo municipal e seus membros os vereadores , est o estabelecimento
de redes. A atuao tanto administrativa quanto
poltica dos poderes , e sempre foi, sistmica
e baseada em redes de relacionamento formais
(institucionais, legais, etc.) e informais (pessoais, afetivas, etc.). Assim, uma postura estratgica do poder legislativo decorre, ento:
da transposio dessas redes informais
para canais institucionais;
do aperfeioamento dos mecanismos formais de atuao em rede;

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da preparao dos diferentes atores sociais (cidados, destacadamente os membros dos poderes legislativo e executivo,
servidores pblicos, representantes de
setores organizados da sociedade civil,
de universidades, partidos polticos, entre outros) para agirem cooperativamente
nesse ambiente;
eliminao de fronteiras e barreiras institucionais que prejudiquem a interao e o
alcance do interesse pblico.
Nesse cenrio de mudana, o legislativo local assume papel de mxima relevncia, no
somente porque constitui elo entre a sociedade
e a administrao pblica, mas pela pluralidade que encerra, pela multiplicidade de agentes
que possui, e pela fluidez de trabalho que capaz de promover no caminho do envolvimento
da sociedade com essa administrao. de se
destacar que envolvimento implica comprometimento com a administrao pblica e, por conseguinte, com o interesse pblico, o que fecha,
com enlaces de reforo positivos, um ciclo de
pensamento sistmico.
As formas segundo as quais esses relacionamentos tm sido efetivados, em geral, refletemse em conselhos, comisses, grupos de estudo,
etc., todos com a finalidade de pensar estrategicamente solues de gesto pblica viveis
e aderentes realidade local, baseadas em um
diagnstico realizado a partir de mltiplas perspectivas e de alternativas de enfrentamento dos
problemas gerados, a partir de diferentes contribuies e segmentos de origem.

4 O poder executivo municipal


Por seu turno, o poder executivo representado pelo prefeito, que exerce as atividades
de gesto, ou seja, a conduo dos negcios
da administrao local (Meirelles, 1995). Essa
atividade executiva, tal como o que se aplica a
toda a administrao pblica, est fundamentalmente subordinada aos princpios gerais de
gesto pblica, previstos no caput do Art. 37 da
Constituio Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, sendo
que princpio toda proposio, pressuposto de
um sistema, que lhe garante a validade, legitimando-o (Cretella Jr, 1995). Em sendo assim,
os princpios de gesto pblica constituem os
fundamentos de validade da ao administrativa.

Na administrao pblica, fundamentalmente em razo do denominado princpio basilar da


legalidade, o gestor pblico deve estar sempre
sujeito aos ditames da lei. Diz-se, pois, que o poder do administrador pblico , em verdade, um
poder-dever. Assim, o gestor no s pode fazer o
que a lei o autoriza, mas tem o dever de faz-lo.
Em sntese, enquanto que na administrao de
uma empresa privada o gestor pode fazer tudo
que a lei no probe, na esfera pblica, de forma
oposta, o administrador pode e deve fazer somente o que a lei permitir. A isso se denomina
de observncia do princpio da legalidade administrativa.
O chefe do executivo, o prefeito municipal,
assessorado pelos secretrios municipais, pratica atos de gesto que podem ser classificados,
sempre observados os limites da legalidade, em
duas categorias: os vinculados e os discricionrios.
A noo de vinculao pode ser compreendida como uma idia de estrita observncia.
Quando a lei no deixa opes ao administrador
pblico, diz-se que os atos deste so vinculados.
O administrador, nestes casos, tem o dever de
agir.
Alternativamente ao ato vinculado, quando a
lei permite uma margem de liberdade para a deciso, tem-se a discricionariedade. Note-se que
vinculao e discricionariedade relacionam-se,
pois dizem respeito ao nvel de especificidade
do regramento. A ao discricionria implica na
opo por uma ou outra soluo em razo dos
critrios de oportunidade, convenincia, justia,
equidade, que so prprios da autoridade decisora o gestor , dado que no foram definidos
pelo legislador (Di Pietro, 1999).
importante notar, entretanto, que, embora
haja espao para a discricionariedade, o administrador no age de forma livre, pois a discricionariedade implica em liberdade de atuao
nos limites traados pela lei; se a administrao
ultrapassa esses limites, sua deciso passa a ser
arbitrria, ou seja, contrria lei (idem acima;
grifo no original).
Na esfera de competncia do poder executivo, o prefeito gerencia, fundamentalmente,
mediante decretos. Os secretrios no podem
expedir decretos, mas, quando devidamente autorizados, podem editar instrues com o propsito de bem executar, no plano operacional, as
determinaes contidas nos decretos. Dotar os
secretrios de maior autonomia administrativa

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(na forma de empoderamento e descentralizao gerencial) pode contribuir no somente para


a agilizao da gesto, mas tambm para um
maior envolvimento e comprometimento direto
destes com a gesto.
4.1 Estrutura do poder executivo municipal
Conforme anteriormente ressaltado, o poder
executivo desempenha as suas funes por intermdio de um aparelho administrativo constitudo por rgos (secretarias, departamentos,
servios, etc.) e entidades (autarquias, fundaes e empresas estatais), cuja configurao se
orienta segundo as especificidades locais em
termos de necessidades de oferta de bens e servios pblicos.
Sob a perspectiva estrutural, a administrao pblica de um municpio pode apresentarse dividida em administrao direta (rgos) e
administrao indireta (entidades). Os rgos
caracterizam-se como unidades administrativas que no possuem personalidade jurdica, ao
passo que as entidades so organizaes que
possuem personalidade jurdica prpria, alm
de autonomia administrativa e financeira, embora vinculadas, na qualidade de instrumentos
de gesto, a algum rgo (secretaria) da administrao direta.
4.2 O papel estratgico do executivo local na
gesto contempornea
Conforme j destacado na introduo, de forma coerente com uma viso contempornea de
gesto, emergem novos formatos organizacionais que transformam substancialmente a produo de bens (tais como a construo de escolas,
estabelecimentos de ateno sade, pontes,
praas, etc.) e servios pblicos (de provimento
de informaes, educao, sade, saneamento,
transportes, etc.). A mais visvel dessas mudanas a gesto pblica baseada em projetos e
programas, que normalmente possuem formatos
gerenciais transversais s esferas de governo.
Os projetos e programas de governo normalmente focam o atendimento de necessidades
bastante definidas, e fazem parte de polticas
estruturadas. Sua forma de financiamento e alocao de recursos normalmente compartilhada entre entes da federao (Unio, Estados e
municpios), e sua gesto tende a estar fortemente calcada em indicadores de desempenho,
que permitem avaliar sistematicamente a sua
performance, bem como deliberar sobre a sua

ampliao, reduo, continuidade ou mesmo


descontinuidade.
O papel central do poder executivo de um
municpio de proporcionar, em consonncia
com os outros nveis de governo, maior qualidade de vida para os seus muncipes, via atuao
de forma direta (pela hierarquia de seu aparelho administrativo) ou descentralizada, podendo
esta atuao indireta dar-se por meio de administrao indireta de entidades relacionadas,
ou atravs de aes governamentais (projetos,
programas e atividades), organizadas em forma
matricial ou de rede.
Mas, o que seria esta qualidade de vida?
Ela pode ser definida como: capacitao para
viver uma vida com bem-estar, em que capacitao tm o sentido de capacidade (ou habilidades
com liberdade) para se alcanar funcionamentos
(Nussbaum, 2000; Sen, 2000; Porsse, 2006). Funcionamentos, por sua vez, podem ser descritos
como se referindo quilo que se gostaria de
fazer e ter na vida.
Esses funcionamentos, em mbito municipal, devem ser ativados pelas estruturas de
administrao direta e descentralizada, visando a proporcionar condies materiais e sociais
para que seus cidados possam usufruir vidas
com melhor qualidade, em aspectos como: renda (suficiente); educao (de qualidade); sade
(de qualidade); saneamento (em nvel adequado); gua (de qualidade); habitao (adequada);
opes de cultura, esportes e lazer; opes de
convivncia; ambiente saudvel (sem poluio); opes de transporte; segurana (garantia
de); opes de acesso a notcias e informaes;
opes polticas; opes de associao; opes
de crena; opes de profisso; opes de expresso; opes de formas de vida.
Neste sentido, podem ser citadas como
capacitaes, constituindo a assim chamada
Lista de Capacitaes de Nussbaum (2000),
um conjunto de itens de referncia a serem alcanados pelas pessoas, com apoio das aes
dos poderes pblicos, mormente de nvel municipal:
capacidade para viver uma vida longa e
tranquila;
capacidade de sade fsica: de estar bem
nutrido, de ter abrigo, de ter filhos;
capacidade de integridade fsica, podendo
ir e vir com confiana e livremente, estando livre da violncia sexual, da violncia
domstica e do abuso infantil;

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Klering, L.R. et al.

capacidade de oportunidade de satisfao


sexual;
capacidade de pensar, imaginar, sentir e
de emocionar-se;
capacidade de afiliao, de reunir-se em
grupos formais ou informais; de viver em
sociedade;
capacidade de auto-respeito e no-humilhao;
capacidade de viver em convvio com a natureza (em convvio com animais, plantas
e o meio-ambiente);
capacidade de rir e de divertir-se;
capacidade de participar ativamente de
escolhas polticas;
capacidade de ter direitos de propriedade.
Em sequncia, cabe analisar como as diferentes funes municipais (visando a promover
diferentes funcionamentos) refletem-se nas despesas assumidas pelos municpios. Tal anlise
traz, em si, relaes importantes com o crescimento, ou mesmo a diminuio, da representatividade das diferentes funes.

5 Anlise das despesas por funes


municipais
Analisando, enfim, sob a tica econmica, as
despesas realizadas pelos municpios brasileiros
nos anos de 2006 a 2008, pode-se observar que
as mesmas tm se comportado de forma estvel,
mas com um aumento considervel de recursos
a disposio dos gestores municipais.
Em 2006, a soma de todos os oramentos
dos (at aquele momento) 5.563 municpios era
da ordem de R$ 184,09 bilhes; em 2007, subiu
para R$ 213,3 bilhes; e, em 2008, alcanou a impressionante marca de R$ 257,3 bilhes, representando um aumento nominal de 39,8%. Estas
informaes so extradas da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2011), de uma base de dados chamada FINBRA (Finanas do Brasil), que
consolida os balanos patrimoniais e a execuo
oramentria dos municpios brasileiros.
Para se chegar a estes nmeros, todavia, tendo em vista que nem todos os municpios apresentaram suas contas, foi utilizada uma tcnica
de extrapolao, que consiste em separar os
municpios por portes populacionais e aplicar
o crescimento das receitas e despesas de determinado porte, imputando este crescimento
para os municpios dos quais faltam dados. As-

sim, tem-se uma estimativa para a totalidade


dos municpios brasileiros. Esta mesma tcnica
adotada por diversas instituies governamentais, sendo, inclusive, utilizada pelo IBGE
(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica)
para o clculo das contas nacionais. Os portes
utilizados so uma forma de agrupamento de
dados utilizada pela rea de estudos tcnicos
da CNM (Confederao Nacional de Municpios,
2011), e podem ser acessados em diversas publicaes desta entidade, no seu endereo eletrnico.
Para esta anlise dos dados, est sendo utilizado um conceito amplo de gasto pblico, ou
seja, o total estimado de gastos para todos os
municpios brasileiros, sem dependncia ou relao com o clculo de receitas estabelecido na
Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal, que define uma srie de conceitos de apropriao de receitas para clculos de
execuo das despesas, como, por exemplo, a
Receita Corrente Lquida ou a Receita Tributria
Lquida) e outras normativas legais, que definem
qual a base de receita para determinados gastos
(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 2000).
Analisa-se assim somente o total das despesas
por funes declaradas pelos entes municipais e
extrapoladas pela tcnica descrita acima.
Pelas informaes a seguir, pode-se observar que os gastos municipais esto aumentando de forma consistente, devido a uma srie
de fatores, mas especialmente ao aumento das
responsabilidades dos municpios na execuo
das polticas pblicas adotadas pelos Estados e
pela Unio. Desde a promulgao da Constituio Federal em 1988, os municpios foram guindados condio de entes federados autnomos
e independentes, mas houve um grande repasse
de atribuies que antes eram executadas pelos
outros entes e que agora so executadas pelos
municpios. Pode-se citar a rea de sade, por
exemplo. H alguns anos atrs, todas as aes
de sade eram de responsabilidade da Unio e
dos Estados; no havia no pas municpios com
mdicos contratados diretamente pela Unio,
mas sim mdicos contratados por uma autarquia
nacional (INAMPS). Atualmente, todos possuem
vnculos com os municpios.
Em virtude deste fato, as despesas com a
Funo Sade aumentaram expressivamente no perodo analisado, de R$ 40 bilhes, em
2006, para mais de R$ 56 bilhes, em 2008; em
relao ao total das despesas, o percentual da

Anlise, Porto Alegre, v. 22, n. 1, p. 31-43, jan./jun. 2011

39

Competncias, papis e funes dos poderes municipais ...

Funo Sade, no ltimo ano do perodo analisado (2008), perfazia 22%, valor bastante acima
do previsto na Emenda Constitucional n 29. Na
Funo Educao, os gastos cresceram substancialmente, de R$ 45,5 bilhes para R$ 64,2
bilhes, constituindo um aumento substantivo,
representando, em 2008, 25% do total de gastos
dos municpios, percentual maior que o determinado pela Constituio Federal de 1988. J
a Funo Administrao cresceu de R$ 25,9 bilhes, em 2006, para R$ 32,8 bilhes, em 2008,
mostrando que esta funo (que meramente
meio) no cresceu na mesma proporo das atividades-fim, como Sade e Educao. Por seu
turno, com relao s Funes de Urbanismo,
Transportes e Saneamento, possvel inferir
que, das trs, Urbanismo recebeu o maior volu-

me de investimentos, enquanto que Transportes


e Saneamento tiveram pouca ou nenhuma variao em termos percentuais no perodo.
A Funo Legislativa, que envolve os gastos
do poder legislativo municipal, cresceu do patamar de R$ 5,3 bilhes, em 2006, para cerca de
R$ 6,6 bilhes, em 2008, correspondendo, nesse
ano, a 2,6% do total das despesas, ou 4,2% da
Receita Corrente Lquida (RCL), que significa
que o limite mximo de gasto das cmaras de
vereadores (6% da RCL) no totalmente utilizado por elas. Em outras palavras, as cmaras
municipais acabam gastando menos do que determina a Constituio Federal, o que salutar
para a administrao municipal, pois acabam
restando recursos para serem empregados para
outros fins.

Tabela 1 Despesas dos municpios brasileiros, por funo, em 2006, 2007 e 2008,
em reais e percentuais sobre a despesa total.
Conta de Despesa
Despesas totais

2006/em R$

200/6/em %

2007/em R$

200/7/em %

2008/em R$

200/8/em %

184.090.486.871

213.351.584.041

257.348.178.539

5.358.350.010

2,90%

5.873.788.306

2,80%

6.636.829.810

2,60%

481.852.230

0,30%

535.799.877

0,30%

642.765.914

0,20%

25.969.089.379

14,10%

29.149.762.493

13,70%

32.816.808.577

12,80%

21.494.977

0,00%

15.073.612

0,00%

16.704.401

0,00%

1.207.980.682

0,70%

1.453.670.323

0,70%

1.827.991.374

0,70%

4.425.090

0,00%

7.659.013

0,00%

5.121.621

0,00%

Assistncia Social

5.594.678.080

3,00%

6.358.866.962

3,00%

7.674.920.082

3,00%

Previdncia Social

8.531.317.398

4,60%

11.363.362.728

5,30%

13.589.694.479

5,30%

40.865.707.023

22,20%

46.801.216.154

21,90%

56.609.971.404

22,00%

505.184.874

0,30%

664.778.519

0,30%

765.511.336

0,30%

45.569.026.531

24,80%

53.627.850.446

25,10%

64.238.148.676

25,00%

1.886.163.794

1,00%

2.223.306.934

1,00%

2.992.173.976

1,20%

20.718.834.619

11,30%

23.946.072.649

11,20%

30.748.789.993

11,90%

Habitao

1.285.709.811

0,70%

1.467.076.915

0,70%

2.324.620.791

0,90%

Saneamento

5.138.268.833

2,80%

6.050.833.351

2,80%

7.177.352.939

2,80%

Gesto Ambiental

1.339.096.498

0,70%

1.619.471.007

0,80%

2.033.440.037

0,80%

70.952.455

0,00%

66.868.457

0,00%

78.305.006

0,00%

1.516.746.174

0,80%

1.624.434.641

0,80%

2.085.031.311

0,80%

Legislativa
Judiciria
Administrao
Defesa Nacional
Segurana Pblica
Relaes Exteriores

Sade
Trabalho
Educao
Cultura
Urbanismo

Cincia e Tecnologia
Agricultura
Organizao Agrria

5.538.396

0,00%

4.285.979

0,00%

3.191.015

0,00%

230.032.058

0,10%

269.922.513

0,10%

351.689.657

0,10%

3.775.488

0,00%

3.400.807

0,00%

4.718.655

0,00%

Comrcio e Servios

804.703.448

0,40%

986.723.030

0,50%

1.142.600.204

0,40%

Comunicaes

168.539.504

0,10%

241.140.837

0,10%

225.756.377

0,10%

Energia

730.763.656

0,40%

856.554.157

0,40%

926.430.391

0,40%

Transporte

5.792.743.472

3,10%

6.352.333.818

3,00%

8.320.193.221

3,20%

Desporto e Lazer

1.849.861.905

1,00%

2.226.013.580

1,00%

2.561.777.760

1,00%

Encargos Especiais

8.153.162.380

4,40%

9.234.749.532

4,30%

11.131.107.411

Indstria
Minerao

4,30%

Fonte: Elaborada pelos autores a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) Base FINBRA (Finanas do Brasil) e da CNM (Confederao Nacional dos Municpios).

Anlise, Porto Alegre, v. 22, n. 1, p. 31-43, jan./jun. 2011

40

Klering, L.R. et al.

Neste mesmo perodo, a Funo Previdncia


Social cresceu de R$ 8,5 bilhes para R$ 13,5 bilhes aproximadamente, o que, possivelmente,
decorre de inmeros motivos, mas o principal
uma maior fiscalizao do Ministrio da Previdncia Social, que autua constantemente os
municpios por problemas no recolhimento de
contribuies previdencirias (provavelmente, muitas vezes, atribudos a uma legislao
extremamente confusa, o que acarreta gastos
dispendiosos pelos municpios no pagamento
de dvidas discutveis). Outro fator pode ser a
obrigatoriedade, para o recebimento de transferncias voluntrias por parte da Unio, da Certido Negativa de Dbito para com a Previdncia,
fazendo com que os gestores parcelem seus dbitos previdencirios sem poderem discuti-los
judicialmente.
Com relao s despesas em Habitao, estas praticamente dobraram de valor entre 2006
e 2008. O fato pode ser atribudo poltica nacional de habitao de interesse social, com a
criao do FNHIS (Fundo Nacional de Habitao
de Interesse Social), o que obrigou os municpios a alocarem uma quantidade significativa
de recursos para atender satisfatoriamente s
demandas, neste setor, de populaes de baixa renda. J a gesto ambiental outra Funo
para a qual, entre 2006 e 2008, se ampliou significativamente a despesa, sobretudo em virtude
do esforo de municipalizao da gesto ambiental, como parte do processo de fomento do
Governo Federal, atravs do Ministrio do Meio
Ambiente, para incentivar a municipalizao.
Em contrapartida, funes como Defesa Nacional e Organizao Agrria apresentaram expressiva reduo em sua importncia entre 2006
e 2008.
A Tabela 1, retro, detalha esta anlise, apresentando a relao de despesas dos municpios
brasileiros por funo, entre os anos de 2006 e
2008.

6 Aes governamentais inovadoras


Alm do estudo das despesas, cabe refletir
tambm sobre a inovao qualitativa potencial,
e em termos de impacto, dos processos e empreendimentos realizados pelo municpio. Qual a capacidade de impacto de aes governamentais
na transformao de realidades? A capacidade
de impacto est ligada inovao de uma ao
governamental, em dado contexto, a qual pode

ser muito simples (tal como num municpio de


grandes carncias), at outra mais complexa (tal
como acontece em municpios mais desenvolvidos e com redes complexas de servios).
Assim, uma prtica ou ao governamental pode ser bastante singela e simples, mas,
ao mesmo tempo, ser bastante inovadora num
contexto de grandes carncias sociais e administrativas.
Um governo pode promover transformaes,
via aes inovadoras, em vrias reas da administrao pblica. Em relao:
a) a
sua relao com o contexto, definindo
estratgias de relao com outros nveis,
esferas e rgos de governo, bem como
com as empresas e a sociedade civil;
b) a
sua estrutura, definindo um desenho ou
arranjo estrutural coerente e focado para
a realizao dos objetivos da administrao, optando por formas de administrao
que otimizem o alcance dos objetivos,
seja via administrao direta, ou administrao indireta, ou via administrao
descentralizada (como as delegaes de
servios pblicos e terceirizaes), ou
mesmo desconcentraes (que constituem estratgias de descentralizao da
administrao direta);
c) a
sua tecnologia, definindo (de forma otimizada) seus processos de operao e
produo (ou tecnologias de produo),
bem como seus processos de gesto (tecnologias de gesto);
d) aos

valores organizacionais norteadores,
que no caso de um governo podem ser os
mesmos que os principais princpios constitucionais: da legalidade, moralidade,
publicidade, transparncia e eficincia,
tendo, ainda, outros, como fundamento
destes: justia, tica, equidade, tratamento sem qualquer tipo ou forma discriminao;
e)
poltica, definindo uma adequada distribuio do poder na estrutura da organizao (no caso, da mquina pblica), de
maneira a minimizar conflitos, gerar maior
grau de transparncia interna e externa;
fomentar a manifestao e articulao de
pessoas e coletivos; e aumentar a emancipao das pessoas;
f)
gesto de pessoas, definindo alternativas para aumentar a motivao, melhorar
as competncias (individuais, grupais e

Anlise, Porto Alegre, v. 22, n. 1, p. 31-43, jan./jun. 2011

41

Competncias, papis e funes dos poderes municipais ...

organizacionais) e melhorar a comunicao e os relacionamentos;


g) aos

controles, definindo mecanismos e alternativas para que o alcance dos objetivos organizacionais seja constantemente
checado e revisto, sem que ocorram distores ou desvios.
A importncia de uma prtica inovadora pode
ser avaliada pelas suas propriedades ou atributos, que, por sua vez, podem gerar importantes
transformaes no respectivo meio social.
O que so atributos ou propriedades de projetos? So qualidades prprias ou caractersticas essenciais ou especiais que os identificam.
Um bem privado, tal como um microcomputador,
pode ser identificado pelos seus atributos de, por
exemplo, nome, marca, embalagem, qualidade,
preo, cor, capacidade de processamento e outros. Um bem pblico, tal como uma praa, pode
ser identificado ou caracterizado por atributos
ou propriedades tais como nome, organizao
do espao, natureza da vegetao, equipamentos disponveis, pblico frequentador, nvel de
segurana, etc.
Os atributos de projetos, programas e atividades pblicas permitem a um gestor avaliar a
sua capacidade de impacto na transformao de
uma realidade. Nesta perspectiva, a partir de um
amplo acervo de experincias inovadoras reunidas no Programa de Gesto Pblica e Cidadania
(2008), coordenado pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo durante vrios anos de premiao, foram identificados, genericamente, vrios
atributos relevantes de projetos, programas e
atividades inovadoras, com potencial de transformao de realidades sociais. Mais especificamente, no amplo acervo de experincias inovadoras avaliadas, foram elencados, de forma recorrente, aspectos ou caractersticas essenciais
distintivas (atributos) de valor, que so efetivos
na transformao de realidades locais, de superao de carncias, de soluo de dificuldades,
de resoluo de conflitos de interesses, de promoo da economia, da sade, da educao e
outros aspectos da vida, promovendo a ampla
qualidade de vida numa dada comunidade ou sociedade. Dentre os atributos, merecem ser mencionados os seguintes (Klering: Andrade, 2006):
a) introduo de mudanas, qualitativas e
quantitativas, em relao a prticas anteriores;
b) melhoria da qualidade de vida do pblicoalvo;

c) autossustentabilidade;
d) viabilidade tcnica, social, poltica, ecolgica, gerencial, econmica e financeira;
e) credibilidade pblica;
f) accountability clareza e transparncia
na prestao de contas;
g) desenvolvimento de tecnologia e responsabilidade na utilizao de recursos e
oportunidades;
h) consolidao e ampliao do dilogo com
a sociedade civil;
i) articulao com diferentes setores sociais;
j) articulao entre diferentes atores, grupos, coletivos e segmentos sociais;
k) articulao entre governos de mesmo nvel;
l) articulao entre governos de diferentes
nveis;
m) transferibilidade de tecnologias a diferentes pblicos e contextos;
n) ampliao do nmero de beneficirios;
o) permeabilidade ao pblico-alvo (ou aceitao, fcil compreenso e reconhecimento por este pblico);
p) simplificao da vida dos cidados;
q) incluso de minorias sociais;
r) incorporao de tecnologias facilitadoras
da ao pblica;
s) fortalecimento do poder de gerenciamento para governos; e, finalmente, em destaque,
t) enfoque sistmico de atuao.
Referir que um projeto considerado inovador
tem por caracterstica o enfoque sistmico implica em se considerar que o mesmo desempenha
um papel integrativo para o alcance de objetivos comuns, e no qual se aceita adotar caminhos
ou opes alternativas (ao invs de lineares e
nicas); considera-se o projeto em si como um
sistema focado, contendo partes constitutivas e
interdependentes, que, ao mesmo tempo, fazem
parte de um sistema maior; so aceitas constantes prevenes, reavaliaes e reajustes; e,
finalmente, so enfatizadas mais perspectivas
dinmicas e integrativas, do que estticas e
pontuais.

7 Consideraes finais
Espera-se que a estrutura, que um municpio
monta, em termos de aparelho administrativo
prprio, de entidades e de aes, venha ao en-

Anlise, Porto Alegre, v. 22, n. 1, p. 31-43, jan./jun. 2011

42

Klering, L.R. et al.

contro do atendimento desse amplo significado de qualidade de vida dos seus cidados, de
forma inovadora, e com definio adequada de
suas funes e respectivas despesas. Assim, os
diferentes rgos de governo da administrao
direta (as diferentes assessorias e secretarias
de governo, gabinetes e outros), as diferentes
entidades da administrao indireta (fundaes,
autarquias, departamentos e outros), e as diferentes aes de governo (projetos, programas
e atividades) devem ser organizados de forma
a atender de maneira efetiva esta ampla gama
de demandas e expectativas de vida dos muncipes.
Destarte, o executivo (seja em municpios
menores, com estruturas mais simples, ou maiores, com estruturas administrativas mais complexas) tem um importante papel de orquestrar sua variada estrutura administrativa direta
e descentralizada, segundo uma adequada configurao, visando a promover, via transformaes em seu territrio, uma crescente qualidade de vida dos cidados sob sua abrangncia
e responsabilidade. Precisa, assim, empreender
esforos visando a aperfeioar as articulaes
das aes de reas-meio e finalsticas de acentuada importncia da administrao pblica,
tais como as reas da fazenda, educao, sade,
obras, agricultura, indstria, comrcio e outras,
com os eixos econmicos dinmicos do municpio. Precisa, tambm, ampliar as redes de interao e cooperao da administrao pblica,
tanto com organismos da sociedade civil local e
da regio, quanto com rgos e entidades estatais de outros entes da federao, tais como as
universidades, os centros e institutos de pesquisas (IBGE, IPEA, etc.), e outros.
Com uma viso mais aberta e atenta para as
diferentes necessidades e expectativas dos muncipes, novos direcionamentos de aes podem
ser tomados, como o fortalecimento do turismo
em suas diferentes expresses (turismo rural,
turismo de aventura, turismo gastronmico,
turismo religioso, etc.); da agricultura, da indstria, entre outras reas capazes de dinamizar
o desenvolvimento da economia local, destacadamente em termos de emprego e renda, e seus
desdobramentos. Em consequncia, o desenvolvimento econmico e social conduz qualificao das demandas sociais as pessoas desejam sempre mais e melhores bens e servios
pblicos , fato que enseja, de forma sistmica,
a ampliao e a especializao dos rgos que

compem a administrao pblica. Decorrem


disso fortes limitaes na capacidade gerencial, sobretudo em face das falhas nos processos de comunicao. Neste particular, o poder
legislativo, com a capacidade de fluidez que sua
composio e competncias institucionais lhe
conferem, encontra um amplo e frtil campo de
atuao em cooperao com o executivo. Constitui este, ento, um importante desafio rumo,
principalmente, gerao de qualidade de vida
e inovao na gesto pblica municipal.

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