CONSOLIDAO DAS

PROPOSTAS DE METAS
PARA AJUSTE FISCAL E
DE SISTEMAS E TCNICAS
DE GESTO PBLICA

BOVESPA
FIESP
IEDI

Relatrio do Projeto

16 de agosto de 2006

NDICE
PARTE I PRINCPIOS DE AJUSTE MACROECONMICO PARA
RETOMADA DO CRESCIMENTO .................................................................. 3
1. REDUO DO TAMANHO DO ESTADO: CONDIO ESSENCIAL PARA
RETOMADA DO CRESCIMENTO ACELERADO. .......................................... 3
2. FIXAR METAS FISCAIS POR LEI ............................................................ 14
Proposta 1 ................................................................................................. 15
Proposta 2 ................................................................................................. 15
3. CONSEQNCIA DO AJUSTE FISCAL: BOOM DE INVESTIMENTO E
CRESCIMENTO ACELERADO..................................................................... 16
PARTE II NOVO MODELO DE GESTO .................................................. 19
CAPTULO I Da Administrao Burocrtica para a Administrao
Contratual e por Resultados ......................................................................... 19
Proposta 3 ................................................................................................. 28
CAPTULO II Reformas e Ajustes Legais .................................................. 29
Proposta 4 ................................................................................................. 32
CAPTULO III Ferramentas de Gesto: Metas e Instrumentos para a
Mensurao de desempenho........................................................................ 33
Proposta 5 ................................................................................................. 36
Proposta 6 ................................................................................................. 37
Proposta 7 ................................................................................................. 39
Proposta 8 ................................................................................................. 40
PARTE III RESPONSABILIZAO E TRANSPARNCIA......................... 40
CAPTULO I Publicao e Transparncia.................................................. 40
Proposta 9 ................................................................................................. 41
CAPTULO II Incentivos e Punies: Administrao Contratual ................ 41
Proposta 10 ............................................................................................... 47
CAPTULO III Auditoria Nacional ............................................................... 47
1

1. OBJETIVOS .............................................................................................. 48
2. CARACTERSTICAS ................................................................................ 48
3. QUESTES SOBRE A AUDITORIA NACIONAL...................................... 51
Proposta 11 ............................................................................................... 53
BIBLIOGRAFIA CITADA ............................................................................... 54
ANEXOS ....................................................................................................... 54

PARTE I PRINCPIOS DE AJUSTE MACROECONMICO PARA

RETOMADA DO CRESCIMENTO

1. REDUO DO TAMANHO DO ESTADO: CONDIO ESSENCIAL PARA

RETOMADA DO CRESCIMENTO ACELERADO.

Por que a economia brasileira no cresce

a taxas mais expressivas?
A economia brasileira vive hoje uma situao paradoxal. O quadro internacional
excepcionalmente favorvel permitiu um notvel ajuste do setor externo com
gerao de supervit em transaes correntes, reduo da dvida pblica
externa e reduo do risco Brasil. Internamente a inflao est sob controle e o
supervit fiscal sistemtico nos ltimos anos tambm tem mantido a dvida
pblica controlada. Entretanto, nosso crescimento medocre. O Brasil dos
poucos pases que no tem tirado proveito da conjuntura internacional
extremamente favorvel dos ltimos 4 anos. A China vem crescendo mais do
que 9% a.a e a ndia 7% a.a. Idealmente deveramos crescer tanto quanto a
China. Mesmo na Amrica Latina, o nosso desempenho tem sido lamentvel e
estamos no grupo dos que menos crescem, juntamente com o Haiti. O mais
surpreendente que temos empresrios inovadores e competitivos, uma
grande massa de trabalhadores desempregados, querendo trabalhar, uma
experincia histrica de rpido crescimento e uma estrutura produtiva que j
provou ser competitiva.

O Brasil pode crescer significativamente acima

de 5% ao ano, segundo o Banco Mundial

Um estudo recente do Banco Mundial, utilizando a experincia de cerca de 80

pases, concluiu que o Brasil, com o progresso que alcanou na dcada de 90

nos principais determinantes do crescimento, mantida a tendncia, deveria

estar com o PIB per capita crescendo 3,72 % ao ano, entre 2000 e 2010. Isto ,
crescimento do PIB de pouco mais do 5% ao ano, o que est prximo do que a
Amrica Latina, excludo o Brasil, tem crescido nos ltimos anos. Esta projeo
de crescimento tem como determinantes indicadores de avano estrutural, tais
como o aumento do grau de abertura comercial, o investimento em educao e
a infra-estrutura fsica existente. A poltica de estabilizao brasileira trouxe
controle da inflao e resoluo da crise de balano de pagamentos, que
tambm contribuem para aumentar o crescimento da economia nesta dcada
em relao dcada anterior. Deste estudo podemos ainda inferir que o Brasil
poder alcanar progressos significativos na taxa de crescimento, ampliando a
abertura comercial, aumentando investimentos em infra-estrutura pblica,
melhorando a educao e aprofundando e aumentando a eficincia do sistema
financeiro. Isto d a pista de que o Brasil, com esforo adicional, poder ter
uma taxa de crescimento do PIB significativamente acima de 5% ao ano.

Por que estamos to longe deste potencial de crescimento?

Em relao a renda per-capita, s pases da antiga

Unio Sovitica tm carga tributria comparvel do Brasil
Este estudo aponta que apenas o peso do governo e os termos de troca tm
contribuies negativas para o crescimento brasileiro. Como este ltimo fator
melhorou enormemente nos ltimos trs anos, depois do perodo considerado
no estudo, permanece como fator inibidor de crescimento o peso do governo,
medido pela expanso do seu gasto de consumo. De fato, o estado brasileiro
muito grande, quando comparado internacionalmente. No h exemplo de pas
de certo porte com renda per capita prxima brasileira e carga tributria to
elevada. Carga tributria de 37% do PIB corresponde a pases com renda per
capita dez vezes maior que a brasileira, tais como a Alemanha, a Inglaterra e a
Sua. Somente dois pases oriundos do bloco sovitico, mas com renda per
capital duas vezes maior que a do Brasil, tem carga tributria maior. Portanto,

uma nica aproximao que pode ser feita em termos de tamanho do estado
brasileiro, com o de pases oriundos do bloco sovitico, que tinham
planificao central.

Medido pelas receitas, o tamanho

do estado brasileiro de 44,7% do PIB

O Estado brasileiro apropriou, em 2005, 41, 4 % do PIB, distribudo entre carga

tributria, de 37,4% do PIB, e receitas patrimoniais e outras receitas prprias,
de 4% do PIB. Alm disso, apropriou 3,4% da poupana privada atravs de
endividamento, isto , dficit pblico nominal de 3,3% do PIB.

Portanto o

tamanho do estado brasileiro, segundo essa medida, atinge a assustadora cifra

de 44,7% do PIB!

Se estes recursos fossem extrados de setores de baixa produtividade e

canalizados para setores de alta produtividade, que gerassem servios
pblicos de qualidade equivalente ao de pases desenvolvidos, elevassem a
eficincia geral da economia e reduzissem a desigualdade, haveria
justificativas para esta interveno do estado no Brasil. Ainda assim, o seu
tamanho s seria aceitvel se os indicadores de eficincia desta interveno
fossem

equivalentes

aos

parmetros

mundiais

de

pases

altamente

desenvolvidos. As evidncias apontam o contrrio. E, em termos de justia

social, a nossa distribuio de renda uma das piores do planeta.

Dos 40,3% do PIB, apropriados pelo estado como Receita Corrente Disponvel,
19,9% foram canalizados para pagamento de previdncia e juros da dvida, que
em nada elevam a produtividade ou competitividade da economia nacional.
Entre despesas de pessoal, transferncias e custeio da mquina, chega-se a
17,6% do PIB, que, sabidamente, produzem servios pblicos de qualidade
comprometedora. Os investimentos pblicos representam apenas 2,3% do PIB,

convertendo a nossa infra-estrutura fsica em ponto de estrangulamento do

crescimento.
2005 - Despesas - Como % do PIB
42

Desp.Financeira

39

7,8

36

2,3

33
27

7,3

24
21

12
9
6
3
0

Trf.Correntes

6,4

18
15

Investi/o

3,6

30

3,1
2,2
9,5
2,7
Unio

0,9

1,4

1,4

11,9

Previdncia

5,0
2,4
6,7
Estados + Munic

Custeio
(aplicao direta)

9,4

Pessoal Ativo

Gov. Geral

Figura 1. Despesas do setor pblico, representadas como porcentagens do

Produto Interno Bruto para municpios + estados e unio. Dados de
2005 adaptados do SIAFI/ Balano Geral da Unio.

Em comparao com o incio dos anos 90, a participao

dos salrios no PIB diminuiu em 10 pontos percentuais

Do ponto de vista da distribuio de renda, o aumento da despesa corrente do

estado brasileiro e a conseqente carga tributria operaram em detrimento dos
trabalhadores, que tiveram reduzida a participao dos salrios no PIB em
cerca de 10 pontos percentuais, comparativamente ao incio da dcada de 90.
Sabemos que o fluxo de salrios, gerado pela atividade produtiva,
automaticamente convertido em consumo. Na medida em que parcela
crescente da renda gerada foi apropriada, inibiu-se o crescimento da demanda
e, desta forma, o tamanho do mercado interno. No por acaso que o
crescimento da industria brasileira mal acompanha o crescimento da
populao.

At 30% do PIB escoam pelo ralo

dos juros mais altos do mundo

Na medida em que acumulou, ano aps ano, dficits pblicos, a dvida pblica
bruta atingiu um patamar elevado de mais de 70% do PIB e, dado o seu perfil
de curto prazo, obriga o governo a pressionar o mercado financeiro, captando
25% a 30% do PIB todo ano para pagar juros e amortizaes, fenmenos que
esto na raiz da taxa real de juros mais elevada do mundo.

Desta forma, o estado brasileiro extrai recursos da populao e das empresas,

desestimulando a atividade produtiva. Apesar do tamanho encargo tributrio
pago pelo setor privado, o governo ainda tem dficit. Apropria poupana
privada e paga a taxa real de juros mais alta do mundo, restringindo o
investimento produtivo. Portanto, o estado brasileiro um sistema de
transferncia

de

recursos

perverso,

inibidor

de

crescimento.

Tributa

excessivamente setores e regies mais produtivas, sufocando as atividades

empresariais e tributando o trabalho.

O PIB por trabalhador caiu 0,5% ao ano

entre 1990 e 2003

No apenas o tamanho relativo do estado, comparado ao tamanho do setor

privado, que no permite o pas alcanar seu potencial de crescimento. O
estado brasileiro, alm de excessivamente grande, anacrnico, reduz a
eficincia da economia, desestimula a atividade produtiva e premia a atividade
de tomar daqueles que produzem.

Com este quadro no nada surpreendente que o Brasil tenha crescido, nos
ltimos anos, menos do que 2,5% ao ano, em mdia. Nem que o PIB por
trabalhador (populao economicamente ativa) tenha cado 0,5% ao ano, entre

1990 a 2003, enquanto que aumentou 1,7%, ao ano nos Estados Unidos e
3,2% ao ano no Leste da sia, no mesmo perodo, segundo dados da CEPAL.

A baixa credibilidade do supervit primrio

indica a necessidade de um ajuste definitivo

necessrio realizar uma profunda reforma do estado brasileiro. A opinio

pblica e diferentes segmentos da sociedade brasileira tm convergido cada
vez mais para este diagnstico. Desta forma, a proposta de um forte ajuste
fiscal pode ser um elemento conciliador de interesses de diferentes segmentos
da sociedade e estabelecer uma nova convergncia de foras para liberar o
potencial de crescimento que a economia brasileira possui. Como indica estudo
do Banco Mundial, o Pas poder atingir 7% ao ano se outras reformas e
polticas forem implantadas.

O setor financeiro demanda estabilidade e reduo das incertezas causadas

pela forte elevao da dvida pblica. O controle da inflao tem sido
alcanado. Mas o supervit primrio, que vem sendo obtido s custas da
elevao da carga tributria e compresso de investimentos pblicos, tem
pouca credibilidade, gera incertezas e mantm expectativas de inflao de
longo prazo. necessrio um ajuste fiscal definitivo.

Os trabalhadores so os mais penalizados pela carga

tributria, pelos servios pblicos sofrveis e pelo baixo crescimento,
que desestimula os investimentos dos empresrios

Os setores produtivos querem espao para acelerar o crescimento econmico,

elevando a taxa de investimento. Mas o governo drena 37% do valor
adicionado da economia sob a forma de impostos e paga elevadas taxas de
juros, alm dos elevados custos de transao burocrtica. Com isso a

demanda interna afetada pela ao do governo, o mercado interno tem pouco

dinamismo e o talento empresarial e a vontade de trabalhar dos trabalhadores
so desperdiados. fundamental, portanto, que o tamanho do governo
relativamente ao setor privado seja reduzido para que o investimento e o
consumo privado possam ser ampliados. Alm disso, na ausncia de
manuteno adequada e de novos investimentos em infra-estrutura pblica, os
investimentos privados esto sendo estrangulados, particularmente no setor de
agronegcios.

A classe trabalhadora paga uma carga tributria regressiva, em grande parte

baseada em impostos indiretos, e recebe servios pblicos de qualidade
duvidosa. O tamanho excessivo do governo reprime o crescimento, tendo como
conseqncia a elevao do desemprego, que inibe o aumento da
produtividade e no permite que os salrios aumentem.

Todos os segmentos demandam um ambiente econmico favorvel aos

negcios com regras do jogo claras e estveis. Portanto, transformou-se em
prioridade absoluta a reduo do tamanho relativo do estado brasileiro sem o
que o Brasil no retomar o crescimento.

Figura 2. Consumo das famlias, como porcentagem do PIB, calculado em

valores correntes entre o primeiro trimestre de 1992 e o quarto
trimestre de 2004. Dados de 2004 adaptados do IBGE.

Os resultados primrios positivos contrastam com

os investimentos diretos irrisrios da Unio

A Unio normalmente apresenta resultados primrios, antes do pagamento de

juros, positivos. Entretanto, para fazer face aos seus gastos e realizar o mnimo
de investimentos, a Unio recorre ao mercado, absorvendo parcela da
poupana privada. Na Figura 3, verifica-se que, na srie de 1998 a 2005, a
Poupana

Corrente

Lquida

da

Unio

foi

sempre

negativa.

Como

conseqncia, a capacidade efetiva de investimento direto tem se mostrado

muito baixa.

Unio - Como % do PIB

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2,3

3
2

1,9

1,8

2,4

0,9

0,4

1
0
(1)
(2)

0,6
-2,5

0,7

0,9
-1,2

(5)

0,8

-0,8

(5,4)

-5,5

(3,1)
(6,8)

2005

3,0

2,9

Resultado
Primrio (BC)

0,6

0,9

Investimento

0,5
(1,3)

-4,4

(6)
(7)

1,2

-1,5

(3)
(4)

2,5

2004

-1,3

Poupana
Corrente
Lquida
Resultado
Nominal (BC)

(2,5)
(3,5)

(3,7)
(6,4)

Figura 3. Comportamento das contas pblicas entre 1998 e 2005: resultado

primrio, investimento, poupana corrente lquida e resultado
nominal. Dados expressos como porcentagem do PIB. Dados de
2005 do SIAFI/ Balano Geral da Unio e Banco Central.

10

A Figura 4 compara, na mesma srie de 1998 a 2005, categorias importantes

das contas da Unio. O caso da previdncia social emblemtico e explosivo.
No h como deter o crescimento da necessidade de recursos dessa conta no
curto prazo. As despesas financeiras acompanham a poltica de juros praticada
pelo governo e consomem parcela importante dos recursos pblicos. As
despesas com custeio cresceram 1 ponto percentual em relao ao PIB, no
perodo considerado. Apesar da conteno dos gastos com pessoal ativo, feita
at 2005, os reajustes anunciados em 2006 devem promover uma inclinao
ascendente nessa curva. Por fim, os investimentos diretos da Unio,
evidentemente, tm se mantido em patamares muito baixos.

Unio - Como % do PIB

9,1

10

8,8

9
8
7

8,1

8,3

8,1

9,1

9,5
6,4

5,5

6
5

8,6

9,1

8,8

4,8

6,0

4,3

5,0

5,0
4,5

4,6

4,8

3,1

3,1

3,3

0,9

1,2

4,4

5,3
4,4

4,3

2,9

2,9

3,0

2,9

Outras
Desp.Correntes

2,7
Invest/o

1
-

Juros Nominais
(BC)

Pessoal Ativo

3
2

Previdncia

0,9

1998

0,7
1999

2000 2001

0,8
0,4
2002 2003

0,6
2004

0,9

2005

Figura 4. Principais categorias de despesas da Unio entre 1998 e 2005:

Previdncia, juros nominais, custeio, pessoal ativo e investimento.
Dados expressos como porcentagem do PIB. Dados de 2005
adaptados do SIAFI/ Balano Geral da Unio e Banco Central.

Os impostos retornam para a sociedade

sob a forma de servios de pssima qualidade
Quanto a qualidade do gasto e a respectiva devoluo de servios, nota-se
que, no Brasil, a sociedade paga muito para obter servios de pssima
qualidade. Vrios exemplos permeiam o cotidiano. Na educao, rea chave
11

para o desenvolvimento sustentado do pas, por exemplo, pesquisa da

UNESCO1, dentro do Programa Internacional de Avaliao de Estudantes,
revela que no Brasil os estudantes de 15 anos ocupam os ltimos lugares
quanto s aptides bsicas de leitura e compreenso de textos e na rea de
matemtica e cincias. Isso, apesar de o Brasil consumir 5,4% do PIB na
rubrica educao. A segurana pblica vem sendo criticada como uma
calamidade e os servios de sade, apesar dos progressos, deixam a
populao desassistida na grande maioria das suas necessidades. A tabela de
pagamentos dos servios mdicos, ambulatoriais e de exames do Sistema
nico de Sade (SUS) defasada. Em funo disso, para garantir um mnimo
de proteo, parcela da populao em condies de faz-lo recorre a planos
privados de sade.

Mantida a situao atual, em dez anos as despesas totais

do governo passaro de 17,3% para 19,3% do PIB

A equipe econmica da FIESP2 realizou uma projeo para analisar quais

seriam os resultados alcanados pela Unio caso o atual padro de
comportamento das contas pblicas seja mantido pelos prximos dez anos. Os
principais resultados podem ser vistos na Tabela 1. As duas principais
concluses da projeo revelam que:

A trajetria dos indicadores fiscais indica que o Governo Federal no

obter significativa reduo da relao Dvida/ PIB; a carga tributria
permanecer elevada; e as despesas passaro de 17,3%, em 2005,
para 19,3%, em 2015;

Aptitudes bsicas para el mundo de maana. OCDE. Instituto de Estadstica de la UNESCO,

2005.
2
Gastos pblicos: cortas para crescer. Um novo arranjo para romper o imobilismo. FIESP,
2006.

12

A manuteno da atual dinmica de aumento dos gastos pblicos

incompatvel com a elevao do crescimento econmico. Em outras
palavras, se as despesas forem expandidas, mesmo com o controle da
receita do governo, a expanso econmica final ficar muito abaixo do
necessrio.

Por tudo isso, a questo fiscal precisa ser equacionada, sob pena de agravar a
situao observada:

A carga tributria elevada e distorcida faz com que o brasileiro, em

mdia, precise trabalhar 4,5 meses por ano apenas para pagar tributos;

A expanso dos gastos correntes do governo sufoca os investimentos

produtivos e as exportaes lquidas;

A reduo da poupana pblica inviabiliza a necessria existncia de

recursos para investimentos; e.

A Gesto burocrtica e anacrnica proporciona servios pblicos de

pssima qualidade.

TABELA 1. Projeo do resultado primrio do governo central, relao entre a

dvida e o PIB e a carga tributria, entre 2004 e 2015. Projees
da FIESP, construdas a partir de dados da STN, Banco Central e
IBGE, de 2004.

13

Em R$ Milhes

2004

2005

2010

2015

RECEITA TOTAL
TRANSFERNCIAS A ESTADOS E MUNICPIOS
RECEITA LQUIDA TOTAL
DESPESA TOTAL
RESULTADO PRIMRIO
JUROS REAIS
RESULTADO OPERACIONAL

423.688,0
67.557,4
356.130,6
306.742,6
52.385,1
43.037,0
9.348,1

438.517,1
69.921,9
368.595,2
319.438,8
49.156,4
75.826,9
-26.670,5

520.820,8
83.045,3
437.775,5
391.251,1
46.524,4
60.661,5
-19.928,9

618.571,7
98.631,8
519.939,9
479.207,3
40.732,6
60.661,5
-19.928,9

Mdia
(2005 a 2015)
R$ 523.908
R$ 83.538
R$ 440.370
394.447
R$ 45.894
R$ 62.040
(R$ 16.146)

Dvida Lquida Total do Setor Pblico

Dvida do Setor Pblico/ PIB

916.446,6
51,80%

943.117,2
51,50%

1.007.475,4
47,30%

1.094.057,4
44,10%

1.011.895
47,49%

Emprstimos ao Setor Privado

Emprstimos ao Setor Privado/ PIB

465.803
26,30%

487.511
26,60%

656.722
30,80%

846.157
34,10%

660.794
30,60%

Investimentos do Setor Privado

Investimentos do Setor Privado/ PIB

297.191
16,80%

312,455
17,10%

368.930
17,30%

432.710
17,40%

370.590
17,30%

Investimento Pblico Federal

Investimento Pblico Federal/ PIB

10.557,7
0,60%

10.927,2
0,60%

12.780,5
0,60%

14.900,2
0,60%

12.817,0
0,60%

Carga Tributria

23,95%

23,95%

23,95%

23,95%

24,00%

Despesa Total/ PIB

17,34%

17,44%

18,37%

19,30%

18,40%

1.769.202,0 1.831.124,1
9.743,05
9.941,81
3,70%
2,00%

2.130.080,0
10.821,70
1,80%

2.483.365,8
11.912,45
2,00%

2.140.947
10.864
1,80%

PIB
PIB per capita
Taxa de crescimento do PIB per capita

2. FIXAR METAS FISCAIS POR LEI

A Estratgia

Como vencer as resistncias para reduzir

o tamanho do Estado: o uso do convencimento e da lei

Existe hoje conscincia crescente na sociedade brasileira de que o tamanho do

estado brasileiro precisa ser reduzido. Esta conscincia global e sentida por
todos os segmentos. Mas as resistncias so enormes, tanto na rea poltica
quanto no funcionalismo pblico, cujo poder no deve ser desprezado. Sem
uma estratgia bem pensada, qualquer ao poder ser incua, ou resultar em
aumento do tamanho do estado, pois grupos de interesse podero reagir,
organizando-se melhor e adquirindo maior poder. Sabe-se que grupos de
interesses especficos, ou setoriais, tm maior poder de presso. Os indivduos
que fazem parte desses grupos especficos podem estabelecer mais
claramente os ganhos pecunirios individuais de uma ao coletiva. Por outro

14

lado, grupos de interesses da sociedade como um todo, dificilmente se

organizam em grupos de presso, pois os indivduos no vem uma relao
entre ganhos pecunirios significativos e a ao coletiva.

Portanto, iniciar a reduo do tamanho do estado com medidas setoriais, tais

como, desvincular as despesas (educao, sade etc), acabar com a
estabilidade dos funcionrios, desvincular os benefcios previdencirios do
salrio mnimo, dentre outras, gerar uma onda de movimentos contrrios ao
ajuste fiscal. uma estratgia de alto risco e custo poltico elevado, o que
poder tornar a tarefa quase impossvel. A melhor estratgia convencer os
polticos do argumento global de que o tamanho do estado excessivo e de
que precisa ser reduzido globalmente, para que o pas volte a crescer em
benefcio de todos. Assim, a forma mais eficaz e de menor resistncia para se
fazer o ajuste fiscal estabelecer em lei tetos mximos de gastos, como, por
exemplo, o congelamento do gasto pblico real per capita.

Proposta 1
Este trabalho optou por utilizar a proposta de dficit nominal zero, o que implica
num corte de despesas correntes da ordem de 3,5% do PIB, como instrumento
inicial para reduzir o tamanho do estado, por ser uma meta de comunicao
simples e de expresso clara e irrefutvel: o governo s pode gastar aquilo
que arrecada! Este apelo ser de fcil entendimento e tambm poder ser
assimilado

por

todos

os

servidores

pblicos

repercutir

no

seu

comportamento.
Proposta 2
Essa proposta, alm do dficit nominal zero, deve ter metas subordinadas,
estabelecidas numa Lei de Metas Fiscais, que complementam a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Essa lei ter os seguintes objetivos:

15

Zerar o dficit nominal em um horizonte mximo de trs anos.

Estabelecer uma meta de dficit estrutural zero, a partir do terceiro ano,

para recompor a poltica fiscal anticclica;

Fazer o ajuste mediante reduo da despesa corrente e com o objetivo

de congelar a despesa corrente per capita, em termos reais. Somente
desta forma o tamanho do estado brasileiro poder ser reduzido e
responder com aumento da eficincia;

Destinar obrigatoriamente o mnimo de 4% do PIB para investimentos

pblicos, distribudos entre os trs nveis da federao;

Reduzir a carga tributria para 30% do PIB, num perodo mximo de 10

anos; e

Diminuir a relao dvida pblica/ PIB para 25%, em 10 anos.

3. CONSEQNCIA DO AJUSTE FISCAL: BOOM DE INVESTIMENTO E

CRESCIMENTO ACELERADO.

Atingir um dficit nominal igual a zero significa congelar

a dvida pblica, derrubar a taxa de juros, irrigar os investimentos e
encaminhar a estabilidade financeira e o crescimento sustentvel

A obteno de dficit nominal zero e das demais metas estabelecidas ter forte
e imediato impacto sobre a economia. Dficit nominal zero significa que o
governo deixar de recorrer ao endividamento para financiar suas despesas.
Com isso a dvida pblica ficar congelada em termos nominais e, na medida
em que o PIB cresce, a trajetria da relao dvida/ PIB ser de rpida queda.
A conseqncia ser uma forte presso do mercado para a queda na taxa de
juros. Do fluxo total de recursos no mercado financeiro, hoje o governo captura
cerca de dois teros com a venda de ttulos pblicos e o setor privado fica com
apenas um tero. Com dficit zero e queda da relao dvida/ PIB, o governo

16

liberar recursos crescentes, que fluem para o mercado financeiro, o que

pressionar a taxa de juros para baixo. Quando a meta de teto de
endividamento de 30% do PIB for alcanada, grosso modo, a relao ser
inversa, e o governo capturar apenas um tero dos recursos. Com isso o setor
privado ter acesso a financiamento e a taxas de juros comparveis s
internacionais, para financiar seus investimentos.

A percepo da nova situao financeira do governo ser antecipada e se

refletir antecipadamente nas expectativas de inflao de mdio e longo prazo,
reduzindo as incertezas. Com isso ter incio uma nova rodada de presso do
mercado para a queda da taxa de juros, a reverso das expectativas sobre o
futuro do pas e a melhora do ambiente econmico em geral, gerando
incentivos para a retomada dos investimentos produtivos.

O ajuste fiscal, com a reduo nas despesas correntes, implicar reduo na

demanda de no-tradables e, portanto, numa presso deflacionria neste setor
relativamente ao setor de tradables, o que induzir a uma mudana na taxa
real de cmbio interna.

Por sua vez, a queda na taxa de juros provocar

depreciao da taxa de cmbio externa, tornando as exportaes mais

competitivas internacionalmente e estimulando a expanso do setor de
tradables. A eventual presso inflacionria ocorrer de uma nica vez e ser
momentnea, sendo grandemente neutralizada pelo corte na despesa corrente
do governo.

Portanto, a conjugao da queda na taxa de juros, liberao de recursos para o

setor privado e depreciao cambial, com controle na inflao e nas
expectativas de mdio e longo prazo, gerar um ambiente favorvel
expanso da economia. No ser improvvel a ocorrncia de um boom de
investimentos e a retomada do crescimento acelerado. Isto acontecer com
certeza se o ajuste fiscal proposto for acompanhado de num novo arranjo das
polticas monetria e cambial.

importante frisar que, neste cenrio,

perfeitamente possvel ter tanto a estabilidade financeira desejada pelo setor

17

financeiro, como a retomada e a acelerao do crescimento sustentvel de

longo prazo almejados pelo setor produtivo.

18

PARTE II NOVO MODELO DE GESTO

CAPTULO I Da Administrao Burocrtica para a Administrao Contratual
e por Resultados

Para proporcionar servios de melhor qualidade aos cidados,

pases esto redefinindo as funes do Estado e da burocracia

O atual processo mundial de reforma do Estado est apoiado em conceitos de

administrao pblica gerencial. Trata-se de uma resposta grande crise do
estado, verificada nos anos 80, e globalizao da economia, dois fenmenos
que esto impondo, em todos os cantos do mundo, uma redefinio das
funes do Estado e da sua burocracia.

A partir de meados da dcada de noventa, intensificou-se a difuso das novas

tecnologias de telecomunicaes conjugadas s de computao, que
aceleraram

fortemente

implantao

da

administrao

gerencial

na

administrao pblica. Essas tecnologias permitem dar transparncia total a

todos os atos de gesto, isto , o controle por resultados on line, e permitem
aumentar a eficincia de forma espantosa, reduzindo a necessidade de
pessoal, pois, rotinas inteiras podem ser totalmente eletrnicas e, portanto,
automatizadas. So os novos conceitos de Governo-Eletrnico, GovernanaEletrnica e Mercado-Eletrnico que os governos esto incorporando.

O objetivo principal da Reforma do Estado conseguir o right size do governo,

sempre mais enxuto e mais eficiente em relao ao que existe na atualidade,
visando a prestao de servios de melhor qualidade aos cidados.

19

Mais do que o controle dos procedimentos, interessa

sociedade o controle dos resultados da gesto pblica

De maneira geral, esse processo caracteriza-se pela transio de um modelo

de administrao com maior nfase no controle dos procedimentos (modelo
burocrtico) para um modelo com maior nfase no controle dos resultados
(modelo gerencial) (ABRUCIO, 1997).

A administrao pblica burocrtica foi adotada no Brasil para substituir a

administrao patrimonialista e clientelista, prtica definida pelas monarquias
absolutas, onde o patrimnio pblico e o privado se confundiam. Com o
desenvolvimento do capitalismo, mesmo no capitalismo tardio brasileiro,
passou a ser essencial a clara separao entre o Estado e o mercado. A
democracia s pode existir quando a sociedade civil, formada por cidados, se
distingue do Estado e, ao mesmo tempo, passa a control-lo. Tornou-se,
assim, necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no
apenas da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da
separao entre o poltico e o administrador pblico. Surgiu e ganhou fora,
ento, a administrao pblica burocrtica moderna e seu carter racionallegal.

Conforme afirma BRESSER PEREIRA (1999), a organizao burocrtica

caracteriza-se pela centralizao das decises, por um tipo de estrutura
piramidal de poder baseado no comando hierrquico, com rotinas rgidas e
muitos controles sobre os processos administrativos. O comportamento do
burocrata guiado exclusivamente por normas e procedimentos previamente
estabelecidos e todo o controle se d pelos insumos e formalidade e no pela
substncia ou resultados.

20

A administrao burocrtica cara, voltada para si e

caminha na direo oposta a do interesse da sociedade

Desta forma no fazem parte do universo de preocupaes do burocrata e das

suas respostas os princpios de: racionalidade (otimizao) na utilizao dos
recursos colocados disposio da administrao pblica; eficincia utilizando
as melhores prticas com menores custos para prover produtos e servios
onde, quando e da forma que o cidado, que o seu cliente, necessita; e
resultados, ou seja, a satisfao alcanada pela sociedade ou pelo cidado, .

Porm a administrao burocrtica no trouxe, nem boa qualidade, nem custo

baixo para os servios prestados ao pblico, como era esperado. Na verdade,
a administrao burocrtica lenta, cara, auto-referida e pouco ou nada
orientada para o atendimento s demandas dos cidados.

Como observa BRESSER PEREIRA (1998), o fato da administrao

burocrtica no atender adequadamente s necessidades dos cidados no
era to grave enquanto prevalecia um estado pequeno. Porm no momento em
que o estado se transforma no grande estado social e econmico do sculo
XX, o problema da eficincia tornou-se essencial. No Brasil este problema
assume propores gigantescas, e s tem paralelo em alguns pases, oriundos
do bloco sovitico, em que prevalecia a planificao central. Sem a reduo do
tamanho relativo do estado brasileiro, em comparao com o setor privado, e,
principalmente, a utilizao racional e eficiente dos recursos apropriados pelo
governo, no h possibilidade do Pas voltar a crescer de forma acelerada.
Vale lembrar que os setores produtivos privados contribuem com 43% do PIB,
via arrecadao tributria, enquanto que os gastos efetuados pelo governo
representam praticamente 45% do PIB. Trata-se, portando, de reduzir este
valor e, principalmente, introduzir os princpios de otimizao, eficincia,
responsabilizao e resultados para a sociedade.

21

Segundo ABRUCIO (1997), mesmo os crticos da administrao pblica

gerencial aceitam que o modelo burocrtico no est adequado s exigncias e
necessidades da sociedade contempornea. Para o autor, a administrao
burocrtica voltada cada vez mais para si mesma, caminhando no sentido
contrrio aos anseios dos cidados.

A reforma gerencial necessria inspira-se na administrao

privada, mas no visa o lucro e sim o interesse
da sociedade e pressupe procedimentos democrticos

Diante desse descontentamento em relao ao modelo burocrtico, a influncia

da administrao de empresas comea a se fazer sentir na administrao
pblica. As idias de descentralizao e de flexibilizao administrativa
ganham espao em todos os governos.

A reforma gerencial vai buscar inspirao na administrao privada e procura

dar autonomia de deciso ao gerente pblico, mas dela se distingue porque
no objetiva lucro e sim o interesse da sociedade e pressupe procedimentos
democrticos que, por definio, no tm espao no seio da empresa
capitalista. Como observa CAIDEN (1991) o governo no pode atuar da
mesma forma que uma empresa, mas pode se tornar mais empresarial.

Passa-se a buscar a boa governana do Estado, governana entendida como a

capacidade existente no Estado de transformar em realidade, de forma
eficiente e efetiva, as decises tomadas pelo poder constitudo. A boa
governana resultado de um Estado:

sadio no plano fiscal e financeiro;

competente no plano administrativo;

mais prximo do cidado; e

22

accountable.

Esses fatores tm, desta forma, um papel preponderante na melhoria da

governabilidade, na medida em que pressupem e procuram aprofundar os
mecanismos democrticos de responsabilizao e de transparncia.

Todas as reformas e modernizaes administrativas do setor pblico enfatizam:

o aumento da produtividade e da eficcia; o fortalecimento da accountabillity e
de mecanismos de controle para garantia do interesse pblico; o redesenho de
modelos obsoletos e; a revitalizao das organizaes pblicas.

O modelo gerencial seguiu inicialmente os parmetros utilizados no setor

privado:

alterao da estrutura burocrtico-piramidal de administrao;

flexibilizao da gesto, com diminuio dos nveis hierrquicos; e

maior autonomia por parte dos gerentes para a tomada de

decises.

Embora o movimento inicial seja inspirado na iniciativa privada, o modelo

gerencial deve adaptar-se aos requisitos do setor pblico. Assumida essa
premissa, a reforma gerencial apresenta aspectos positivos, pois capaz de
assegurar mecanismos que aumentem a eficcia, a eficincia e a efetividade
da gesto pblica, tornando mais democrtica a relao entre Estado e
sociedade por meio da prestao de contas. Assim, a reforma gerencial
introduz a possibilidade do desenvolvimento de mecanismos para consolidao
da responsabilizao e da transparncia da administrao pblica.

O problema da administrao pblica no est

nas pessoas, mas no modelo de gesto

23

No Brasil, a crise da forma burocrtica de administrar o Estado emergiu com

toda a fora depois de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica
burocrtica pudesse ser plenamente instalada no pas. A Constituio Federal
de 1988 estabeleceu um enrijecimento burocrtico extremo que foi misturado
com alguns traos sobreviventes do patrimonialismo. As conseqncias para o
pas foram os altos custos e a baixa qualidade da administrao pblica
brasileira.

No

obstante

esta

constatao,

no

quer

dizer

que

os

administradores pblicos brasileiros no sejam, como pessoas, individualmente

competentes, honestos e dotados de esprito pblico. O problema est no
modelo de gesto e sistemas e estruturas correspondentes.

Contraditoriamente, tanto na nossa Constituio, na legislao, como em

sistemas utilizando a nova tecnologia de informao, nota-se a presena dos
princpios da nova administrao pblica gerencial. Mas, dado que o contexto
global e o sistema de incentivos e penalizaes so totalmente burocrticos,
eles so letras mortas ou sistemas sem efetividade.

A partir de 1995, surgiu no Brasil uma oportunidade de reformar o Estado. Esta

reforma teve como objetivos: em curto prazo, facilitar o ajuste fiscal,
particularmente nos Estados e Municpios, onde existia um claro problema de
excesso de quadros; e, em mdio prazo, tornar a administrao pblica mais
eficiente e moderna, voltando-a para o atendimento das necessidades da
populao.

A reforma necessria da administrao pblica requer

mudanas legais, culturais e de concepo de gesto

O objetivo geral da reforma administrativa consiste em proporcionar condies

para o deslocamento de uma administrao pblica burocrtica para uma
administrao pblica gerencial. Isso no quer dizer que as instituies
24

burocrticas devam ser destrudas. Elas devem se tornar, ao contrrio,

suficientemente flexveis para no conflitarem com os princpios da
administrao pblica gerencial.

Para que os resultados fossem sentidos, a reforma da administrao pblica

deveria ser executada em trs dimenses:

uma

dimenso

institucional-legal,

por

meio

da

qual

se

modificariam as leis e se criariam ou modificariam instituies;

uma dimenso cultural, baseada na promoo da mudana dos

valores burocrticos para gerenciais; e

uma dimenso-gesto.

Na dimenso institucional-legal necessrio modificar a Constituio, as leis e

os regulamentos. J a dimenso cultural da reforma significa, de um lado,
sepultar de vez o patrimonialismo e, de outro, modificar a cultura burocrtica
para uma cultura gerencial. Finalmente, a dimenso gesto a mais difcil de
ser alcanada. Trata-se de colocar em prtica as novas idias gerenciais e
oferecer sociedade um servio pblico efetivamente de qualidade, com
eficcia, eficincia e efetividade.

A transparncia permite aos cidados saber quem so

os responsveis pelos atos de interesse pblico

No ano de 1987, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento

Econmico (OCDE) publicou um documento com as diretrizes da Nova
Administrao Pblica3. Segundo essa publicao, a gesto pblica deveria
orientar-se pela transparncia, de forma que os cidados pudessem saber
como a administrao funciona, quais os seus problemas, como ela
controlada e quem so os responsveis pelo seu controle. Alm disso, o
3

Administration as a Service, the Public as a Client (OCDE, 1987)

25

governo deveria ser acessvel ao pblico, satisfazendo suas necessidades e

propiciando a participao dos cidados na gesto pblica. Em suma,
advogava-se uma administrao responsvel, compreensvel para os usurios
e de fcil abordagem, isto , aberta ao dilogo.

A controladoria ajuda a transformar os programas

de governo em realizaes concretas

Como fazer com que as polticas pblicas sejam executadas com efetividade,
dentro dos princpios democrticos das sociedades pluralistas, um grande
desafio. O desenvolvimento da controladoria governamental pode representar
um passo nessa direo. Muito mais do que apenas mais um rgo
governamental de controle e fiscalizao, a controladoria governamental deve
ter funo de acompanhamento gerencial, colhendo dados e informando as
esferas tomadoras de deciso quanto ao andamento dos programas
governamentais, ao progresso dos projetos e efetividade da ao dos
agentes pblicos. Para tanto, esta rea deve contar com profissionais dotados
de formao multidisciplinar, capazes de interpretar dados de vrias naturezas
e transform-los em conhecimento aplicado gesto pblica. O trabalho de
controle governamental, portanto, diante das ferramentas construdas com a
tecnologia de informao, pode e deve assumir a funo nobre de auxiliar a
gesto pblica. Atravs da aplicao de business intelligence possvel
transformar os programas de governo, cujas propostas foram ratificadas nas
urnas atravs das votaes democrticas e eleies de representantes do
povo, em realizaes concretas. A controladoria visa, portanto, cooperar para
que os administradores pblicos alcancem suas metas, colaborando no
desenvolvimento do setor pblico instalado e maximizando a perspectiva da
boa governana em cada mandato executivo.

O governo eletrnico envolve a populao na gesto pblica

26

O governo eletrnico (e-government) utiliza-se da Internet e de WebSites

governamentais, para a prestao de servios pblicos on-line e para
disponibilizao das mais variadas informaes acerca das atividades pblicas.
Representa um caminho para melhorar a eficcia e a qualidade dos servios
prestados aos cidados. O uso dessas tecnologias, portanto, pode propiciar
condies para o aprimoramento do processo democrtico. Por meio desses
expedientes, possvel, inclusive, atender demandas mais especficas da
populao e incentiv-la a ter uma participao mais efetiva na gesto pblica,
tanto definindo prioridades, quanto fiscalizando e controlando as aes do
governo.

A experincia internacional recente mostra que ajuste fiscal combinado

com desenvolvimento resulta em aumento do emprego e do
bem-estar social e melhora da educao, da sade e da infra-estrutura

A experincia dos pases que promoveram ampla e profunda reforma do

Estado significativa. Toda essa bagagem pode ser aproveitada, com anlise
e parcimnia, para a seleo das prticas teis ao governo brasileiro, visando
encurtar caminhos. Os exemplos da Nova Zelndia e da Austrlia refletem o
resultado de um enorme esforo colocado em execuo ao longo das ltimas
duas dcadas. Com vistas observao e coleta de subsdios destinados a
enriquecer a proposta, ora em formulao, sob o patrocnio da BOVESPA, da
FIESP e do IEDI, esses pases foram visitados. Eles viveram, nas dcadas de
80 e 90 do sculo passado, experincias ricas para a promoo do ajuste
fiscal, acoplado a programas de desenvolvimento econmico e social que
podem ser considerados modelos internacionais. As reformas implementadas
por estes pases levam a importantes reflexes, uma vez que possvel
analisar

com

clareza

os

resultados

obtidos

sobre

indicadores

de:

desenvolvimento econmico; desenvolvimento social; promoo do emprego;

valorizao da educao; prestao de servios de sade de qualidade; e
consolidao e ampliao da infra-estrutura do pas. Alm disso, a dinamizao
e abertura dessas economias, inclusive proporcionada pela agilidade do setor

27

pblico, vm gerando interesse do capital internacional, resultando em

investimentos produtivos de grande monta.

O presente projeto visa contribuir para o desenvolvimento da administrao

pblica e das metodologias de controle da ao governamental com enfoque
gerencial.

Proposta 3

O atual modelo burocrtico de gesto do estado brasileiro anacrnico,

ineficiente e incapaz de atender as demandas da populao. preciso
promover uma revoluo gerencial, introduzindo instrumentos e novas
tcnicas de gesto, utilizando a tecnologia de informao.

Assim, este documento prope implantar a administrao pblica

contratual (gerencial), deslocando o FOCO dos controles burocrticos
para FOCO em DESEMPENHO e RESULTADOS.

Esta mudana poder ser alcanada, flexibilizando os controles

burocrticos

transformando-os

em

controles

por

resultados,

introduzindo na gesto do dia a dia na administrao pblica os

princpios de:
o Racionalidade (otimizao) na utilizao de recursos sua
disposio;
o Eficincia, utilizando as melhores prticas, na execuo dos
processos de trabalho e programas de governo;
o Eficcia, aumentando a produtividade, de forma que os produtos
e servios cheguem ao cidado no momento que ele precisa;
o Efetividade, de forma que os resultados da ao governamental
realmente atendam as necessidades do cidado;
o Responsabilizao, fazendo com que os objetivos e recursos
disposio dos gestores sejam transparentes e que estes tenham
incentivos e sejam efetivamente cobrados pelo seu desempenho.

28

CAPTULO II Reformas e Ajustes Legais

A reforma requer o estabelecimento de incentivos

e de sanes pelos resultados alcanados

Para

se caminhar do modelo de gesto burocrtica para gerencial e por

resultados prope-se adotar uma estratgia que produza menor resistncia.

Para isto deve-se utilizar at o seu limite as normas Constitucionais vigentes e
promover mudanas na legislao que envolvem procedimentos operacionais,
para caminhar-se rapidamente na direo do modelo de gesto gerencial.
Quando este modelo tiver suficientemente difundido, as necessidades de novas
mudanas institucionais

tornar-se-o mais claras e as resistncias sero

certamente menores. Alcanada esta fase de mudanas legais, direitos ou

grandes interesses como o emprego vitalcio do servidor, devero ser
devidamente colocados na pauta. A boa governana refere-se, sobretudo ao
comprometimento com valores democrticos, normas, prticas, servios de
qualidade confiveis e negcios justos e honestos.

necessrio introduzir: novos tipos de incentivos para melhorar o

desempenho,

utilizando

os

princpios

de

racionalidade

eficincia,

mencionados acima; mecanismos de premiao ou punio pelos resultados

alcanados; e mecanismos de controle externo para que a sociedade possa
responsabilizar a administrao pblica.

Agncias garantiro a execuo dos planos e das

metas do governo com padro de excelncia

A base legal para essa proposta o 8, do artigo 37, da Constituio, que

autoriza a criao de Agncias Executivas com gesto contratual, e o artigo
51, da Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998, documentos legais que permitem
as agncias executivas firmarem com o Governo contratos de gesto e
dedicarem-se execuo dos planos estratgicos de reestruturao e de
29

desenvolvimento institucional de reas governamentais. De acordo com as

referidas leis, esses rgos tm as seguintes caractersticas:

CONSTITUIO

Art. 37
..............................................................................
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o
rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal."

LEI N 9.649, DE 27 DE MAIO DE 1998.

.............................................................................
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
1o A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do
Presidente da Repblica.

Percebe-se que o intuito primordial do estabelecimento das agncias foi o de

criao de unidades da Administrao, com elevado padro de excelncia para
a implementao de polticas pblicas. Exemplo semelhante pode ser
encontrado na Comunidade Europia. Constatando a necessidade de contar
com entidades que pudessem assumir a execuo de suas polticas voltadas
30

Comunidade, o REGULAMENTO (CE) N.o 58/ 2003 DO CONSELHO, datado

de 19 de Dezembro de 2002, definiu o estatuto das agncias de execuo
como instituies encarregadas da conduo de determinados programas
comunitrios a cargo do Conselho.

Portanto, refora-se a idia de que a vocao dessas agncias a de

execuo dos planos e metas de Governo, j que a legislao que as rege
refora essa natureza executiva.

O carter executivo da agncia assegura uma flexibilidade

maior do que a dos rgos atuais da administrao direta

A implantao de uma gesto contratual por resultado compreende:

Prvio estabelecimento de planos e metas de realizao

por

unidade de gesto, em diferentes nveis hierrquicos da

administrao direta , e demais entidades pblicas;

Converso dessas unidades ou entidades de gesto em agncias

executivas, uma vez acolhidos os planos e metas referidos no
item anterior e celebrado o contrato de gesto do Ministro com
seu Secretrio Executivo e destes com gestores de unidades ou
entidades a ele subordinadas. Na condio de agncias, essas
unidades ou entidades passam a ter uma atuao mais flexvel do
que a dos rgos da atual Administrao Direta;

Publicao obrigatria dos contratos de gesto, especificando em

detalhe os objetivos, produtos e servios com os respectivos
indicadores

de

desempenho.

Periodicamente

devero

ser

tambm publicados os Relatrios de Metas, prestando contas;

Responsabilizao dos gestores em relao ao atingimento

desses objetivos e metas definidos; penalidades aplicveis
entidade e aos seus dirigentes, proporcionais ao grau do
descumprimento do que foi contratado, bem como a eventuais
faltas cometidas;

31

Avaliaes peridicas de desempenho pela auditoria externa. Da

mesma forma, os resultados da avaliao podero ser publicados
e considerados para efeito de progresso funcional dos
servidores das agncias executivas. Ou seja: aqui estar
representado o contrato a ser firmado com o administrador
encarregado de cumprir as metas previamente estabelecidas; a
avaliao de desempenho por rgo externo a essa entidade; as
sanes por descumprimento; e a premiao como estmulo para
aqueles que atinjam os objetivos colimados.

Proposta 4

A administrao gerencial aqui proposta ser por resultado e utilizar a

gesto contratual, prevista na Constituio, de acordo com os seguintes
princpios:
o maior responsabilizao e penalizao para gestores das
diversas unidades e agncias do governo;
o flexibilizao dos controles burocrticos, baseados na verificao
formal de cumprimento de normas e procedimentos e controle
de insumos, para um controle substantivo de resultados;
o foco na especificao detalhada de produtos,

servios e

programas do governo;
o utilizao

de

sistemas

de

informao

gerencial,

dando

transparncia total aos atos de gesto e servindo de instrumentos

de anlise e avaliao de desempenho;
o publicao obrigatria de relatrios, de fcil entendimento, dando
transparncia e poder de responsabilizao para o pblico
externo.

O primeiro passo para introduzir a gesto contratual por resultado ser a

reorganizao administrativa para:
o compatibilizar o processo oramentrio (programas) com a
estrutura administrativa, de forma que haja mxima coincidncia
da unidade oramentria com a unidade de gesto ou unidade de

32

negcio, para que o gestor responsvel pelos objetivos

especificados tenha recursos oramentrios compatveis. Adaptar
a Lei 9.649/ 1998, alterando o Art. 51 e estendendo ao Poder
Executivo a competncia para criar Agncias Executivas em
toda a administrao pblica direta;
o introduzir e adotar metodologias de escriturao e relatrios de
contabilidade empresarial (Brazilian GAAP) em toda a gesto
pblica, nas trs esferas governamentais e nos trs poderes,
para explicitar os princpios de racionalidade na utilizao de
recursos (balano, com seus ativos e passivos), demonstrando
os resultados alcanados e dando transparncia para o cidado
comum que tem dificuldade de entender a contabilidade pblica.
Adaptar a Lei 4.320/ 1964.

CAPTULO III Ferramentas de Gesto: Metas e Instrumentos para a

Mensurao de desempenho
O compromisso de gesto com base em cumprimento de metas,
eficincia em termos de custos e responsabilizao por resultados
requer um maior poder de deciso sobre os recursos humanos

A gesto contratual precisa se consolidar em mecanismos de governana

efetiva, ser complementada com mudanas na

capacitao e gesto de

recursos humanos e empregar intensivamente tecnologia e instrumentos

modernos de gesto.

O recurso mais importante e o item de maior custo na administrao pblica

so os funcionrios pblicos. Muitos estudos demonstram que os salrios dos
funcionrios pblicos, quando comparados com os do setor privado, para
funes correspondentes, esto muito acima. Aumentando a produtividade e
tomando-se as referncias salariais do setor privado como parmetro,
possvel reduzir dramaticamente as despesas do governo. A moderna
33

administrao pblica no pode mais contemplar cargos vitalcios. Essa prtica

incompatvel com princpios de inovao, eficincia, incentivos, e cobrana
de resultados. A possibilidade de ter total transparncia de cada ato praticado
pelo funcionrio, trazida pela moderna tecnologia de informao (GovernoEletrnico), a introduo de auditorias externas e a possibilidade de
responsabilizao, tornaram obsoleto e anacrnico o sistema de emprego
vitalcio. O que se busca hoje a integrao dos mercados de trabalho pblico
e privado, para que a administrao pblica se subordine s regras do mercado
de trabalho e possa contar com funcionrios competentes.

Assim, para que se possa cobrar dos gestores das agncias executivas o
compromisso de cumprimento de objetivos e metas, eficincia em termos de
custos e responsabilizao por resultados, eles precisam ter ampliado o seu
poder de deciso sobre recursos humanos. Hoje a gesto de recursos
humanos totalmente centralizada nos Ministrios da Fazenda e do
Planejamento. Desta forma, os gestores das diversas unidades consideram os
recursos humanos como bens pblicos, sem custos, no se preocupando
com custos e eficincia.

O grande problema como compatibilizar a necessidade de manter os

controles exercidos pelos rgos centrais, que no podem ser relaxados, com
a maior descentralizao do poder de deciso dos gestores.
O treinamento e a capacitao encontram seu lugar fundamental no programa
de modernizao da gesto pblica. Quando todos os funcionrios da
organizao pblica internalizarem o objetivo final de melhoria do servio
pblico, e de que eles fazem parte desse todo, haver uma mudana
comportamental crucial. Isso far com que todos se sintam valorizados e
incentivados a enfrentar os obstculos que aparecem. A funo dos gestores
das organizaes pblicas otimizar a alocao dos recursos pblicos
limitados para atingir determinados objetivos anteriormente definidos em lei.
Para a otimizao da tomada de decises, a informao o elemento chave, e
precisa estar organizada e sistematizada de forma a exercer seu papel. A

34

maior dificuldade encontrada pelos gestores pblicos justamente a assimetria

de informao, informao essa que se encontra mal distribuda, desconexa e
desarticulada ao longo da organizao. No se consegue discernir qual
informao relevante e, quando se sabe, esta no est disponvel no
momento requerido. Com a implantao de um novo sistema, os recursos
humanos devem ser treinados para que possam acompanhar os avanos
metodolgicos.

35

Proposta 5
A soluo proposta :

a introduo de um sistema de custos para cada agncia executiva;

o controle centralizado pelos rgos centrais sobre os parmetros de

eficincia fixados;

a atribuio de maior poder de deciso para os gestores dessas

unidades.

Fazem parte desses parmetros, obviamente, o atingimento de metas e as

referncias salariais do setor privado. Assim prope-se implantar um sistema
de gesto de recursos humanos que permita:

maior poder de gesto de recursos humanos dentro de um sistema de

custos e de referencias de eficincia;

incrementar programas de capacitao dos tcnicos do governo,

introduzindo princpios de gesto gerencial e por contratos, de
preferncia com o apoio integral da ENAP, e a transferncia de toda a
tecnologia de gerao de indicadores, sistemas de avaliao e
conhecimentos conexos.

O objetivo a utilizao de sistema de custos, aplicando-se parmetros

definidos dentro do sistema de gesto, para determinar a eficcia na aplicao
dos recursos do Estado. O sistema de custos deve permitir a avaliao da
eficincia do uso dos recursos pblicos, a eficcia dos gestores na obteno de
suas metas e a efetividade das polticas pblicas na resoluo dos problemas
apresentados

pela

sociedade4.

As

seguintes

premissas

devem

ser

observadas: os sistemas j implantados no Governo Federal podem e devem

ser aproveitados integralmente; devem ser superadas as carncias de
entendimento sobre as possibilidades de integrao dos bancos de dados que

MACHADO, N. Sistema de informao de Custo: diretrizes para integrao ao

oramento pblico e contabilidade governamental. Braslia: ENAP, 2005.

36

existem em abundncia no Governo; implantao de uma linguagem de

avaliao uniforme e, para tanto, do desenvolvimento de um sistema que possa
ser entendido e utilizado por todas as Unidades Gestoras; a metodologia deve
promover um efeito modernizador e pedaggico; o sistema deve ser preparado
para a aplicao de conceitos de Business Intelligence e e-Gov Intelligence
adaptados ao setor pblico brasileiro; o novo sistema deve incorporar
tecnologia de ponta e servir para um novo salto tecnolgico para a gesto
pblica.

Proposta 6

Introduzir sistema de apurao de custos de produtos e servios de

cada unidade de gesto com indicadores de desempenho: a
metodologia adotada ter como princpio escolher um sistema que utilize
conceitos de custos baseados em atividades. Este sistema tem que ser
parte do processo de elaborao oramentrio e de execuo financeira,
portanto parte integral do SIDOR e do SIAFI;

Este sistema de contabilidade de custos deve conter um subsistema que

discrimine os recursos humanos de cada unidade com seus custos e
com um comparativo com as escalas de salrio do setor privado,
mostrando para cada funo o prmio que o funcionrio est
ganhando.

Apesar de institucionalizada com a aprovao de Planos Plurianuais nas

diferentes esferas de governo, pode-se dizer que inexiste, na Administrao
Pblica brasileira, uma prtica consagrada ou uma cultura verdadeira de
avaliao. O desenvolvimento de metodologias para avaliao governamental
pode ser baseado, em indicadores para aferir: a eficincia (na utilizao de
recursos); a eficcia (para alcanar as metas fsicas); e a efetividade (para
atingir os objetivos propostos) na realizao do gasto pblico.

Em vez de apenas documentar a velocidade do gasto

pblico, os indicadores devem mostrar o retorno dos
recursos da sociedade administrados pelo governo

37

Os indicadores empregados atualmente pelo Governo Federal atestam com

preciso, na maioria dos casos, apenas a execuo do oramento.
Demonstram, portanto, somente a velocidade com que gasto pblico est
ocorrendo. No h, at o momento, um conceito desenvolvido de contabilidade
de custos no setor pblico. Com isso, o cruzamento dos dados oramentrios e
financeiros

com

os

dados

fsicos

frgil.

Isto

inviabiliza

anlises

completamente confiveis de efetividade e de produo de resultados. Pode-se

afirmar com certeza, pelas avaliaes realizadas no escopo do presente
projeto, que esta questo metodolgica ainda no est plenamente resolvida
no Governo Federal. Conseqentemente, no existe nenhum sistema sendo
usado com esta finalidade. E, por conseguinte, no h publicao de dados
totalmente confiveis e de fcil compreenso para o acesso dos diversos
segmentos da sociedade que possam estar interessados no acompanhamento
da ao pblica.

Assim, o sistema, uma vez construdo, pode multiplicar o uso da informao

como instrumento de gesto, objetivando: atender s necessidades do
processo de tomada de decises em todos os nveis; facilitar a interao entre
os membros executivos pblicos, assegurando-lhes a troca contnua e
sistemtica

de

informaes;

contribuir para

a integrao das

aes

governamentais; propiciar o controle, a avaliao e o ajustamento constante

das aes governamentais; permitir otimizao do uso dos recursos do
Governo; promover a melhoria do processo de elaborao do oramento,
estabelecendo uma mensurao adequada da ao governamental, ampliando
o alcance de indicadores de execuo oramentria e promovendo a
incorporao de indicadores de desempenho, gesto, resultados e satisfao
da populao; tornar disponveis, para acompanhamento amplo, indicadores de
conformidade (Oramento X Execuo); valorar produtos gerados em relao
aos recursos consumidos; estabelecer indicadores adequados da efetividade
da ao governamental; medir o retorno do capital investido, por meio da
avaliao do Resultado Econmico, evidenciando o lucro ou prejuzo
econmico ocorrido na gesto dos recursos pblicos, disponibilizados pela
sociedade ao Estado; e alcanar a gesto adequada.
38

Proposta 7

Introduo e intensificao do uso de indicadores, ressaltando quatro

pontos:
o Desenvolvimento de competncia gerencial;
o Gesto voltada para resultados;
o Responsabilizao dos gestores;
o Gesto eficiente.

A metodologia visa aferir as Polticas, Planos e Metas de Governo sob o ponto

de vista da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade. Dessa maneira
busca-se criar um ambiente sistmico, para permitir o controle de todas as
fases da execuo oramentria, no aspecto fsico-financeiro. As ferramentas
de Business Intelligence (BI) e BPM (Business Performance Management)
apresentam as seguintes vantagens: rapidez de desenvolvimento e respostas a
novas demandas; independncia de plataformas, de sistemas gerenciadores
de banco de dados e de interfaces; desenvolvimento orientado pelo modelo e
menor dependncia em relao a tcnicos especiais; preservao de
investimentos em softwares; custos muito mais baixos de desenvolvimento e
de manuteno de sistemas; e maior nvel de compreenso e controle sobre os
sistemas.

Business Performance Management (BPM) no se resume anlise de dados

e estatsticas. O sistema precisa ser utilizado como ferramenta de
Administrao para Desempenho (Performance), e ajudar a: estabelecer
objetivos relevantes e quantificados; monitorar resultados e desempenhos
(taxas de sucesso); e enviar alertas, em alguns casos diariamente, aos
gestores de cada nvel da organizao, em todas as variaes, comparando
resultados e objetivos pr-estabelecidos.

39

Proposta 8

utilizar um ferramental Business Intelligence (BI) e BPM (Business

Performance Management) capaz de acoplar e fazer funcionar,
integrada e harmoniosamente, componentes diversos dos sistemas do
Governo Federal (conjuntos de programas, dados, interfaces, etc.). A
tnica a transferncia do foco no controle burocrtico, exclusivamente
nos gastos, para a gesto de resultados:

PARTE III RESPONSABILIZAO E TRANSPARNCIA

CAPTULO I Publicao e Transparncia

O governo deve, dentro dos padres contbeis universalmente aceitos,
divulgar suas metas, prioridades, estratgias e resultados

TRANSPARNCIA base para o exerccio pleno da democracia dentro de um

regime

de

governo

aberto

universal.

aprimoramento

da

ao

governamental requer que o governo materialize com clareza onde quer chegar
por meio de: objetivos compreensveis e enunciados; metas de resultados;
eleio de prioridades; definio de estratgias para alcanar as metas de
resultados e concretizar as prioridades. Porm, tudo deve ser adequadamente
e obrigatoriamente publicado.

O Banco Mundial avaliou a forma de apresentao dos relatrios e contas do

Governo brasileiro5. Com os recursos da tecnologia da informao, h um alto
grau de transparncia fiscal refletido na disponibilidade para avaliao pblica:
do PPA; documentos e leis oramentrias; relatrios de monitoramento do
oramento; relatrios anuais de 1.100 rgos federais; balanos consolidados
5

BIRD. Relatrio sobre a avaliao do sistema de administrao e controle financeiros do

Brasil, junho, 2002.

40

do governo federal; e contas pblicas. Partes significativas de todas essas

informaes esto disponveis nas pginas do governo na Internet. Entretanto,
para o banco:

no est claro como so usadas algumas informaes sobre as contas

pblicas , tais como os ativos reais, nem a relao das mesmas com os
padres internacionais de contabilidade;

as contas pblicas so complexas e de difcil acompanhamento. No h

relatrios de auditorias sobre elas. Portanto, recomendvel rever seu
atual formato e seu contedo.

Para que as contas pblicas tenham ainda mais transparncia e possam ser
compreendidas de forma cada vez mais ampla, os demonstrativos, contbeis,
financeiros e balanos, devem retratar os padres normalmente aceitos,
nacional e internacionalmente. A presente proposta preconiza a adoo de
metodologias de escriturao e relatrios cada vez mais prximos da
contabilidade empresarial (Brazilian GAAP).

Proposta 9

Obrigatoriedade de Publicar, por rgos e unidades gestoras:

o Relatrios de Metas;
o Relatrios de Disponibilidade de Recursos;
o Relatrio de Desempenho Peridico: mensal, semestral e anual;
o Relatrio de Pessoal.

Transparncia:
o Apresentao de

relatrios

de

forma

compreensvel pela

sociedade.

CAPTULO II Incentivos e Punies: Administrao Contratual

41

A avaliao do desempenho no cumprimento de

metas requer uma auditoria com independncia

A necessidade de controle da atuao do Administrador Pblico e de todos os

Gestores responsveis pela realizao das metas definidas, aferindo os
resultados obtidos e a sua eficincia e eficcia, est presente em vrios
instrumentos do ordenamento jurdico brasileiro.

A implementao do programa de avaliao de desempenho dos Gestores

Pblicos e da aferio da realizao das metas estabelecidas, faz surgir a
necessidade de existncia de um rgo de auditoria com suficiente
independncia, de forma a poder analisar, com iseno, essas matrias e
apontar as desconformidades encontradas, sugerindo aes no sentido de
corrigi-las. Ele seria, tambm, o responsvel pelo encaminhando aos rgos
competentes, no caso os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico, ou, ainda,
os rgos disciplinares do Poder Executivo, dos casos em que houver
necessidade de aplicao de sanes (as j atualmente previstas e as que
vierem a ser estabelecidas em nova lei). Da mesma forma, os sucessos
alcanados seriam encaminhados aos rgos competentes, para atribuio de
prmios de produtividade.

Feita a avaliao do cumprimento das metas e do desempenho dos Gestores,

tornar-se necessrio que ela resulte em conseqncias aos avaliados, seja em
benefcio daqueles que cumpriram as metas estipuladas, seja como penalidade
para aqueles cuja atuao revelou-se fraca ou nula.

Para isso devero ser ampliados os mecanismos de avaliao desses

Administradores e Gestores, assim como de todos os servidores de alguma
maneira envolvidos nessa realizao. Essa avaliao complementa-se com a
previso de recompensas, no caso de sucesso, como, por exemplo, prmios de
produtividade, ou de sanes, quando no alcanarem as metas.

42

Algumas medidas de recompensa ou de sano pelo

desempenho podem ser aplicadas de imediato

O estabelecimento de recompensas financeiras por produtividade, assim como

de sanes pelo descumprimento das metas, dependem de lei que as
estabeleam (no caso das agncias j existem, podendo ser ampliados e
melhorados). Entretanto, h medidas que podem ser implementadas de
imediato, como sanes, caso os rgos envolvidos no configurem agncia
executiva. o caso da exonerao dos cargos que ocupam, o que poder ser
feito facilmente, j que todos os cargos de cunho executivo e de gesto so em
comisso, de livre nomeao e exonerao.

Para as situaes em que o Gestor meramente ocupante de cargo em

comisso, pode ficar estabelecido desde logo que ser dele exonerado, sem
prejuzo de outras sanes que essa lei venha a estabelecer ou j previstas no
arcabouo legal em vigor no Pas.

Alm disso, caso esses gestores exonerados do cargo em comisso sejam,

tambm, servidores efetivos, ou a responsabilidade por no atingir as metas
possa ser atribuda ao mau desempenho de outros servidores, ainda que no
ocupantes de cargo em comisso, todos os que estivessem nessa situao,
podero ser submetidos a processo disciplinar, que poder culminar na sua
exonerao ou demisso. Para isso, j se pode contar com a legislao em
vigor para os servidores federais, de qualquer regime jurdico. Para os
estatutrios: Lei n 8112/90; nesse caso, o processo teria como fundamento o
artigo 20, inciso IV, se o servidor estiver em estgio probatrio, ou o artigo 132,
VII, se j estvel.

Deixar de cumprir metas ou aplic-las mal pode ser

considerado irregularidade administrativa, j que o benefcio
sociedade no condiz com o gasto realizado

Quando se tratar de servidor admitido no regime jurdico celetista, a demisso

mais fcil, devendo observar-se o disposto no artigo 3 inciso IV da Lei n
43

9.662, de 22 de fevereiro de 2000.

Esses artigos, abaixo transcritos,

demonstram o cabimento do que se afirma. Para explicitar que a avaliao

negativa quanto ao resultado obtido na aplicao de recursos pblicos, que
seria a consecuo das metas fsicas e a avaliao de seu resultado prtico,
constitui aplicao irregular de dinheiros pblicos, da mesma forma como
considerada irregular aquela realizada em descumprimento de normas legais,
prope-se a incluso de dispositivo especfico definindo essa conduta como de
irregularidade administrativa, na lei que resultar da consolidao dos diplomas
legais que regulam a matria.

Essa proposio tem todo o cabimento, j que aplicao irregular de recursos

pblicos no somente aquela feita em desconformidade com os
procedimentos legais, que seria a aplicao irregular formal, mas aquela em
que o dinheiro foi mal aplicado e, assim, desperdiado, j que no atingiu o
resultado proposto, ou foi gasto em maior quantidade que o necessrio para
um resultado bom ou pfio.
Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990.
....................................................................
Art. 20 - Ao entrar em exerccio, o servidor nomeado para cargo de
provimento efetivo ficar sujeito a estgio probatrio por perodo de
24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua aptido e
capacidade sero objeto de avaliao para o desempenho do cargo,
observados os seguinte fatores: (vide EMC n 19 passou o
estgio probatrio para 36 meses)
....................................................................
IV - produtividade;
....................................................................
2o O servidor no aprovado no estgio probatrio ser exonerado
ou, se estvel, reconduzido ao cargo anteriormente ocupado,
observado o disposto no pargrafo nico do art. 29.
....................................................................

44

Art. 132. A demisso ser aplicada nos seguintes casos:

....................................................................
VIII - aplicao irregular de dinheiros pblicos;

Lei no 9.962, de 22 de fevereiro de 2000.

....................................................................
Art. 3o O contrato de trabalho por prazo indeterminado somente ser
rescindido por ato unilateral da Administrao pblica nas seguintes
hipteses:
.................................................................
IV insuficincia de desempenho, apurada em procedimento no
qual se assegurem pelo menos um recurso hierrquico dotado de
efeito suspensivo, que ser apreciado em trinta dias, e o prvio
conhecimento dos padres mnimos exigidos para continuidade da
relao de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com
as peculiaridades das atividades exercidas.

Tendo em vista a existncia de diversos diplomas legais tratando de matria

correlata (Lei n 8.249/ 92, Lei n 1.079/ 1950 e Lei n 10.228/ 2000) a proposta
elaborar projeto de lei, consolidando as suas disposies e acrescentando
novos dispositivos, como os indicados adiante.

Leis que devero ter seus dispositivos consolidados:

Lei n 1079/ 1950 crimes de responsabilidade do Presidente da

Repblica, Ministros, etc;

Lei n 8.249/ 1992 lei da improbidade administrativa;

Lei n 10.028/ 2000 artigo 5 que define as infraes administrativas

contra as leis de finanas pblicas, acrescido de mais um ou vrios
incisos para contemplar as situaes de desempenho insuficiente no

45

alcance dos objetivos que se pretende estabelecer, conforme este

trabalho sugere.

Exemplificando: o atual artigo 5 da Lei n 10.028/ 2000, seria dela retirado e

inserido na nova lei consolidada, com a seguinte redao:

Art. xx - Constitui infrao administrativa contra as leis de finanas

pblicas:
I deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal
de Contas o relatrio de gesto fiscal, nos prazos e condies
estabelecidos em lei;
II propor lei de diretrizes oramentrias anual que no contenha as
metas fiscais na forma da lei;
III deixar de expedir ato determinando limitao de empenho e
movimentao financeira, nos casos e condies estabelecidos em
lei;
IV deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei,
a execuo de medida para a reduo do montante da despesa total
com pessoal que houver excedido a repartio por Poder do limite
mximo;
V deixar de cumprir as metas fixadas para a rea de sua
responsabilidade ou obter avaliao negativa na aplicao de
recursos nos programas que lhe esto afetos ou, ainda, na
demonstrao de que o gasto no corresponde ao benefcio
trazido para a populao.
1o A infrao prevista neste artigo punida com multa de trinta por
cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o
pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
2o A infrao a que se refere este artigo ser processada e julgada
pelo Tribunal de Contas a que competir a fiscalizao contbil,
financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico
envolvida.
46

Seria tambm acrescido um novo dispositivo, complementando as normas do

artigo acima proposto, para permitir que o servidor pblico estatutrio seja
submetido a inqurito, objetivando a sua demisso, que poderia ser assim
redigido:
Art.xx - Configura aplicao irregular de dinheiros pblicos, para
fins do disposto o caput do artigo 132 da Lei n 8.112, de 11 de
dezembro de 1990, no s aquela realizada em desacordo com as
normas legais que regem a matria, como, tambm, quando
reincidente, a avaliao negativa quanto ao resultado obtido na
sua aplicao nos programas que lhe esto afetos, na consecuo
das metas fsicas estabelecidas e na relao custo-benefcio
obtido, desde que estivesse ao seu alcance obter resultado
diverso.

O restante da Lei n 10.028/ 2000 no poder ser consolidado junto porque ela
altera o Cdigo Penal. Ento, matria especfica de Cdigo que define crimes
e penas. O que poder ser feito acrescentarem-se outros crimes, se
necessrio.

Proposta 10

Criar mecanismos para premiao: Bnus de at 15% a 20 % sobre o

salrio, segundo o desempenho do gestor;

Publicao dos Relatrios de Metas e punio, compreendendo perda

do cargo para o no cumprimento do contrato;

Cumprimento rigoroso das leis.

CAPTULO III Auditoria Nacional

A reforma requer um rgo pblico no estatal de auditoria

47

externa, com autonomia financeira e de gesto e um conselho

constitudo por representantes da sociedade

A lgica do modelo proposto somente se completa com a incluso de uma

entidade

independente

de

Auditoria

Externa

para

averiguar

se

os

compromissos contratuais assumidos esto sendo cumpridos, tanto sob o

aspecto financeiro, quanto em relao ao desempenho esperado. Este rgo
de Auditoria Nacional no dever ser subordinado a nenhum dos rgos da
administrao pblica, nos trs poderes.

Deve ser um rgo pblico no

estatal com autonomia financeira e de gesto. Ao contrrio do Tribunal de

Contas, no dever ter, nem poder de julgamento, nem de punio. Deve ter
como atribuio auditar os Relatrios de Metas para avaliar os resultados
alcanados pelas diversas Agncias Executivas, estabelecendo referncias.
Esses relatrios de auditoria devem ser publicados para o pblico externo e
encaminhados ao Tribunal de Contas e Secretaria de Federal de Controle.
Para isto a lei deve dar aos auditores acesso a todas as informaes
necessrias para executar as suas tarefas.

1. OBJETIVOS

Entre os objetivos principais que poderiam ser citados para essa entidade
esto:

assegurar a eficincia, eficcia e efetividade do governo;

construir uma nova abordagem para o controle da ao pblica com

foco em resultados;

colaborar para desenvolver o modelo gerencial de administrao do

setor pblico, sugerindo medidas para aumentar a eficincia na gesto;

realizar auditorias financeiras e auditorias de desempenho;

elaborar consideraes e pareceres sobre a qualidade da administrao

pblica.

2. CARACTERSTICAS

48

Muitas das competncias requeridas para essa nova entidade j existem em

algumas reas especializadas do prprio governo federal e da iniciativa
privada. Portanto, sob o aspecto tcnico, possvel criar de imediato o rgo e
recrutar auditores para exercer as funes da auditoria nacional:

A Auditoria Nacional dever ser criada por Lei que regular a sua ao,
garantir acesso s informaes, independncia de ao e recursos
necessrios alocados no Oramento da Unio.

As caractersticas desejveis para essa entidade so:

deve ser dirigida por um Conselho de Administrao, composto de

Presidentes de entidades privadas, acima de qualquer suspeita e de
notrio reconhecimento pblico. As entidades representadas nesse
conselho devem ser:

Conselho Federal de Economia;

Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia;

Conselho Federal de Contabilidade;

Conselho Federal de Auditoria;

Confederao Nacional da Indstria;

Confederao Nacional do Comrcio;

Confederao Nacional da Agricultura;

Confederaes dos Trabalhadores;

Associao Brasileira de Imprensa;

Controladoria Geral da Unio;

Outras.

o Conselho deve definir a estrutura do rgo e recrutar um Auditor

Geral, responsvel pela elaborao e execuo de um Plano de
Trabalho, previamente aprovado pelo Conselho;

o Auditor Geral, alm de notrio saber, deve possuir competncia

tcnica e deve ter um mandato fixo de quatro anos renovvel uma vez,
no coincidente com o do Presidente da Repblica.

independncia e credibilidade: para que o trabalho de auditoria do setor

pblico possa ser feito com iseno e respeitado pelos poderes pblicos
49

e pela populao, no poder vazar informaes sobre os relatrios de

metas das diversas unidades de gesto, a no ser nos Relatrios de
Auditria. A credibilidade ser construda a partir do profissionalismo e
iseno dos auditores que devero seguir um Cdigo de tica, bem
definido e aprovado pelo Conselho, sendo qualquer desvio razo para
demisso imediata.

insulamento tanto dos poderes pblicos, como dos interesses privados:

deve ter uma estrutura que impea influncias de grupos de interesses
privados, tanto sobre o poder executivo, quanto sobre o poder
legislativo;

autonomia administrativa e financeira: o pressuposto para a plena

independncia haver autonomia administrativa e financeira. Recursos
do Oramento devero garantir autonomia financeira. Aps a aprovao
do Plano de Trabalho Anual o Auditor Geral dever ter autoridade total
para desenvolver o seu trabalho;

quadros especializados e possibilidade de contratar terceiros: o rgo de

auditoria

deve

ser

enxuto

contar

com

quadros

altamente

especializados para a tarefa de auditar a mquina pblica. Porm, em

funo do vasto espectro de atuao do governo federal, o rgo deve
ser autorizado a contratar o servio de auditorias especializadas
terceirizadas, detentoras de competncias pontuais. Porm, o rgo de
auditoria deve monitorar os contratos e acompanhar os trabalhos das
auditorias terceirizadas sob sua responsabilidade;

aproximao com os procedimentos privados: para que a atuao da

auditoria nacional seja aceita e respeitada, principalmente fora do mbito
do setor pblico, necessrio que os procedimentos de auditoria,
naquilo que seja adequado e pertinente, aproximem-se dos padres
internacionais e geralmente aceitos das auditorias privadas;

metodologia e padres de avaliao publicados: auditores e auditados

devem trabalhar de acordo com regras e acordos comuns. Os auditados
devem saber exatamente o que esperado deles e como sero os
procedimentos de auditoria aos quais eles estaro sujeitos;

transparncia: todas as metodologias, padres, relatrios e pareceres,

devem ser publicados para conhecimento amplo;
50

Plano de Trabalho das auditorias anuais: a auditoria nacional deve

preparar anualmente uma proposta de Plano de Trabalho, com o
respectivo oramento, para discusso com os poderes executivo e
legislativo. Assim, o governo pode opinar e debater programas para que
sejam auditados e estabelecer prioridades para a concentrao de
esforos e o gasto dos recursos alocados para o rgo;

discusso com os gestores e parlamentares sobre as constataes:

durante a realizao das auditorias, os profissionais especializados
encarregados do trabalho devem discutir com os gestores das entidades
auditadas os resultados apurados e as constataes feitas. O trabalho
do auditor deve consistir, tambm, no aconselhamento para a melhoria e
o desenvolvimento da gesto pblica. Uma vez realizadas as auditorias,
as recomendaes e pareceres devem ter utilizao ampla. Os
parlamentares, sem dvida, so grandes interessados e a experincia
internacional mostra que as auditorias de desempenho, depois de
consolidadas, passam a constituir a maior fonte de anlise da ao
pblica pelo legislativo.

acompanhamento das providncias em relao s recomendaes: o

trabalho da auditoria nacional no deve e no pode se resumir
produo de recomendaes e pareceres. Tambm, necessrio
acompanhar quais so as recomendaes adotadas e quais so as
falhas procedimentais corrigidas.

3. QUESTES SOBRE A AUDITORIA NACIONAL

A auditoria nacional, portanto, deve ter uma funo auxiliar, mas muito
importante, na avaliao da ao pblica. O desenvolvimento da idia deve
resolver e detalhar algumas questes que merecem ateno especial:

localizao dentro do organograma do governo brasileiro: vrias

alternativas podem ser adotadas para lotar a auditoria nacional. Pode-se
concluir que ela pode ser a transformao de algum rgo que j existe
na administrao pblica, ajustando-se o perfil de acordo com as

51

caractersticas descritas. Pode ser criado um rgo totalmente novo

amparado nas modificaes legais necessrias, para desempenhar a
funo de auditoria financeira e de desempenho, dentro do esprito do
novo modelo gerencial de administrao pblica. Uma opo importante
foi acrescida recentemente ao ordenamento jurdico nacional na figura
das agncias, que so autarquias de regime jurdico diferenciado.
Apesar dessas agncias terem a funo de fiscalizar o setor privado nas
reas onde prestam servios pblicos e do debate em torno do tema
estar presente nos rgos mximos do governo brasileiro, suscitando
dvidas e promovendo debates quanto acomodao da posio legal,
sem dvida, uma agncia autnoma, independente e juridicamente
autorizada a auditar o setor pblico, sem funo punitiva, pode ser uma
alternativa vivel;

estratgia para a viabilizao da idia: o convencimento dos poderes

executivo e legislativo deve ser promovido a partir das evidncias de que
o

projeto

pode

aperfeioamento

efetivamente
da gesto

contribuir

pblica

para

melhoria

nacional.

partir da,

o
as

providncias legais e administrativas devem ser adotadas;

compatibilizao

com

os

demais

rgos

de

controle

interno

e controle externo da administrao pblica: so funes previstas na

constituio, muito importantes e de reconhecida notoriedade positiva.
Elas devem permanecer e trabalhar harmonicamente com o novo rgo
de auditoria, pois o controle interno est afeto ao poder executivo e o
controle externo est ligado ao poder legislativo;

conseguir credibilidade sem ingerncia dos demais poderes: a

construo de uma histria que ateste a idoneidade e a credibilidade,
traduzindo a competncia profissional em reconhecimento pelos
servios prestados deve vir com o tempo de funcionamento e operao.
Para que isso possa acontecer, a exemplo de outras experincias
internacionais, importante que, depois de definido e aprovado o Plano
de Trabalho anual, a auditoria possa trabalhar sem ingerncias;

formao de quadros competentes para a funo: criada a auditoria

nacional, os quadros devem ser recrutados dentro do governo, dentre
aqueles profissionais que renam as competncias e especializaes
52

necessrias,

mesmo

fora

do

governo.

Tambm

deve

ser

imediatamente colocado em execuo um plano de capacitao e

desenvolvimento de recursos humanos;

utilizao da contratao de auditorias privadas: dentro do Plano de

Trabalho anual e do oramento aprovado, consoante com a ampla
diversidade de atuao do governo federal, ser necessrio prever a
contratao de auditorias privadas especializadas. Os trabalhos
realizados por terceiros, contudo, devem ser acompanhados e
monitorados de forma ntima pela auditoria nacional.

Proposta 11

criao de um novo rgo de auditoria da administrao pblica, com

independncia e autonomia para avaliar a execuo dos programas,
projetos e atividades governamentais dentro do esprito desta proposta.

53

BIBLIOGRAFIA CITADA

ABRUCIO, F. L. O Impacto do Modelo Gerencial na Administrao Pblica: um

breve estudo sobre a experincia internacional recente. Cadernos ENAP,
n. 10, 1997.

BANCO MUNDIAL (BIRD). Relatrio sobre a avaliao da administrao e

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BRESSER PEREIRA, L. C. Reforma Gerencial no Estado Brasileiro.

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p. 68-71 e p. 102-110.

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MACHADO, N. Sistema de informao de custo: diretrizes para integrao

ao oramento pblico e contabilidade governamental. Braslia:
ENAP, 2005.

55

ANEXOS

OBSERVAO:
Os anexos compreendem os relatrios integrais das pesquisas
realizadas para a elaborao do texto. Foram elaborados, portanto,
previamente e esto aqui includos para documentar a execuo do
projeto.

RELAO:
ANEXO I SITUAO DAS CONTAS PBLICAS NO BRASIL 2006
ANEXO II ADMINISTRAO PBLICA GERENCIAL
ANEXO III

- INDICADORES DE PRODUTIVIDADE COMO

BALIZADORES DA ESTRUTURA DE GESTO E
DO MODELO ECONMICO-FINANCEIRO DO
GOVERNO

ANEXO IV - PROPOSTA E ROTEIRO DE ELABORAO DO

ARCABOUO LEGAL

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