FINANAS PBLICAS, DEMOCRACIA E ACCOUNTABILITY:

DEBATE TERICO E O CASO BRASILEIRO1

Fernando Luiz Abrucio2
Maria Rita Loureiro3

As polticas econmicas e as finanas pblicas raramente so analisadas pelo

ngulo da accountability democrtica, uma vez que eficincia decisria e democracia
so objetivos vistos como opostos ou mesmo excludentes por uma grande parte dos
tericos da Economia, bem como pela burocracia da rea. A partir da experincia de
reforma do Estado ao longo da redemocratizao brasileira, o artigo procura realar
exatamente o contrrio. O resultado da pesquisa revela que diversos aperfeioamentos
institucionais referentes ao aspecto fiscal tiveram tanto mais sucesso quanto mais
fortaleceram os mecanismos de prestao de contas. Inversamente, onde houve pouco
ou nenhum avano em termos de responsabilizao do Poder pblico, os instrumentos
de gesto econmica e oramentria no lograram melhoras significativas.
O artigo se divide em trs partes. Na primeira, realiza-se uma discusso terica
sobre o conceito de accountability e seu impacto no funcionamento das instituies
econmicas. Depois, so analisados casos recentes de melhoria do arcabouo fiscal e
econmico do Estado brasileiro, destacando o papel dos mecanismos de
responsabilizao neste processo, bem como o dficit de accountability ainda presente
nestas estruturas. Ao final, discute-se brevemente como a criao de instrumentos mais
efetivos de prestao de contas poderia melhorar outras estruturas institucionais que
afetam, direta ou indiretamente, as finanas pblicas.

Este texto uma verso preliminar do trabalho que ser apresentado no XXIX Encontro da
Anpocs, em outubro de 2005 por isso, favor no citar. Trata-se do resumo de pesquisa que vem
senso realizada com apoio financeiro do Ncleo de Publicaes e Pesquisas (NPP) da Fundao
Getlio Vargas (SP). Quem desejar a verso final e integral do artigo, enviar e-mail para
fabrucio@fgvsp.br
2
Doutor em Cincia Poltica pela USP, professor da FGV (SP) e da PUC (SP).
3
Livre Docente em Economia pela USP, professora da FGV (SP) e da USP.

1) Accountability e instituies econmicas

Para entender o efeito da accountability em instituies econmicas, preciso,

inicialmente, colocar este conceito em seu contexto democrtico.
A partir da discusso da teoria democrtica desde o ps-guerra, a definio de
democracia pode ser sinteticamente entendida pela busca de trs ideais, tomados como
princpios orientadores. Primeiro: o governo deve emanar da vontade popular, que se
torna a principal fonte da soberania trata-se da idia de autogoverno, mola mestre do
regime democrtico. Segundo: os governantes devem prestar contas ao povo,
responsabilizando-se perante ele, pelos atos ou omisses cometidos no exerccio do
poder. E terceiro: o Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de
atuao em prol da defesa de direitos bsicos dos cidados, tanto individuais como
coletivos.
A estes ideais democrticos correspondem s formas que no mundo
contemporneo visam garantir a accountability, ou seja, a responsabilizao poltica
ininterrupta do Poder Pblico em relao sociedade. A primeira delas o processo
eleitoral, garantidor da soberania popular. A segunda o controle institucional durante
os mandatos, que fornece os mecanismos de fiscalizao contnua dos representantes
eleitos e da burocracia com responsabilidade decisria. A terceira forma de
accountability democrtica relaciona-se criao de regras estatais intertemporais, pelas
quais o poder governamental limitado em seu escopo de atuao, a fim de se garantir
os direitos dos indivduos e da coletividade que no podem simplesmente ser alterados
pelo governo de ocasio. Esta ltima forma se refere, portanto, tanto liberdade
negativa como aos direitos pblicos difusos.
Estas trs formas contemporneas de accountability existem, com maior ou
menor grau de sucesso, em todos os pases democrticos. Diversos modelos
institucionais podem derivar dessa concepo, no havendo uma frmula que garanta
maior grau de responsabilizao do Poder pblico.
O modelo de accountability democrtica pode ser sintetizado pelo quadro
adaptado do trabalho desenvolvido por Abrucio & Loureiro (2004), tal qual exposto
abaixo. Nele, podem-se visualizar as trs formas de accountability, com os respectivos
instrumentos pelos quais elas podem ser realizadas e os citados so os principais

mecanismos, e no todos os existentes , alm das condies bsicas que garantem a

responsabilizao democrtica do Poder pblico.

Quadro I - Accountability Democrtica

Formas de
Accountability

Instrumentos

Condies

Direitos polticos bsicos de

associao, de votar e ser votado

Processo
Eleitoral

Controle
Institucional
durante o
Mandato

Regras estatais
Intertemporais

Sistema eleitoral e partidrio

Debates e formas de disseminao da
informao
Regras de Financiamento de
Campanhas
Justia eleitoral

Controle Parlamentar (controles

mtuos entre os Poderes, CPI,
argio e aprovao de altos
dirigentes pblicos, fiscalizao
oramentria e de desempenho das
agncias governamentais, audincias
pblicas etc.),
Controle Judicial (controle da
constitucionalidade, aes civis
pblicas, garantia dos direitos
fundamentais etc.)
Controle AdministrativoProcedimental (Tribunal de Contas
e/ou Auditoria Financeira)
Controle do Desempenho dos
Programas Governamentais
Controle Social (Conselho de usurios
dos servios pblicos, plebiscito,
Oramento participativo etc.)

Garantias de direitos bsicos pela

Constituio (clusulas ptreas)
Segurana contratual individual e
coletiva
Limitao legal do poder dos
administradores pblicos
Acesso prioritrio aos cargos
administrativos por concursos ou

Pluralismo de idias (crenas

ideolgicas e religiosas)

Imprensa livre e possibilidade de

se obter diversidade de
informaes

Independncia e controle mtuo

entre os Poderes
Transparncia e fidedignidade das
informaes pblicas
Burocracia regida pelo princpio
do mrito (meritocracia)
Predomnio do imprio da lei
Existncia de mecanismos
institucionalizados que garantam a
participao e o controle da
sociedade sobre o Poder Pblico

Criao de instncias que

busquem o maior
compartilhamento possvel das
decises (consensualismo)
Predomnio do imprio da lei
Eficcia dos mecanismos judiciais
Definio de assuntos e regras que
valham para o Estado,
independentemente dos governos
de ocasio

equivalentes
Mecanismos de restrio oramentria
Defesa de direitos intergeracionais

O processo eleitoral o ponto de partida de qualquer governo democrtico. Por

meio das eleies, o objetivo concretizar, a um s tempo, o princpio de soberania
popular e o controle dos governantes, pois os eleitos precisam, de tempos em tempos,
prestar contas de seus atos aos cidados. No entanto, o bom desempenho democrtico
no assegurado apenas pelo sufrgio popular. Primeiro, preciso que sejam
asseguradas condies bsicas para a sua realizao: liberdade de expresso e de
reunio, tolerncia entre opinies divergentes exceo daquelas que se coloquem
contra os princpios da democracia , disponibilidade de informaes ao conjunto do
eleitorado e garantia do prprio direito de voto a todos os cidados, os quais no
podero ser impedidos de participar da eleio (DAHL, 1982).
O processo eleitoral depende tambm da criao de regras que tornem mais
fidedigna a relao entre representantes e representados. preciso, desse modo,
constituir adequados instrumentos de accountability para a realizao do sufrgio
popular. Dentre estes, destacam-se a escolha do sistema eleitoral, fundamental para
garantir uma representao a mais justa possvel da vontade do eleitorado; a existncia
de uma justia independente que preserve a lisura do pleito; o uso de mecanismos para
estimular a disseminao das informaes e do debate sobre as alternativas colocadas
populao; o estabelecimento de regras de financiamento de campanha que evitem o
abuso do poder econmico e delimitem uma situao de relativa igualdade entre os
concorrentes, alm de assegurar a transparncia dos gastos eleitorais, a fim de que o
cidado possa se informar sobre os interesses vinculados aos partidos e candidatos e,
com estas informaes, efetuar suas escolhas e controlar os eleitos.
preciso destacar que esta primeira parte do processo democrtico j atinge as
instituies econmicas. Isto porque o padro eleitoral (funcionamento e conseqncias)
afeta as finanas pblicas em vrios aspectos, entre os quais o mais importante a
influncia sobre a alocao dos recursos oramentrios. Sistemas polticos que realcem
o carter mais localista do mandato em detrimento do vis partidrio, por exemplo, tm
impactos sobre a qualidade do Oramento.
A democratizao do Poder pblico deve ir alm do voto. Aqui est a
limitao mais importante do processo eleitoral: sua incapacidade de garantir o

controle por completo dos governantes. As eleies no contm nenhum instrumento

que obrigue os polticos a cumprir suas promessas de campanha, e a avaliao do
seu desempenho s pode ser feita de forma retrospectiva nas votaes seguintes
(PRZEWORSKI, STOKES & MANIN, 1999).
Assim, os cidados somente podero avaliar o desempenho dos seus
representantes nas prximas eleies, realizando um clculo retrospectivo. Se a idia
do accountability refere-se contnua prestao de contas pelos governantes, ento
necessria a existncia de formas para fiscaliz-los no decorrer de seus mandatos,
por meio da aplicao de sanes antes do prximo pleito.
De maneira que preciso constituir instrumentos de fiscalizao e participao
dos cidados nas decises da coletividade durante o mandato dos eleitos. De forma mais
precisa, possvel dizer que devem ser controlados tambm os ocupantes de cargos
pblicos no-eleitos, os burocratas, que crescentemente adquirem importncia na
definio dos rumos das aes estatais. Tal constatao ainda mais importante no caso
dos formuladores da poltica econmica, que ganharam um enorme poder no mundo
contemporneo. Suas decises so orientadas, inclusive, por variveis dinmicas
como a instabilidade dos mercados internacionais e o processo inflacionrio e
referenciais tcnicos que geralmente no so devidamente discutidos na eleio. O
resultado que a accountability dos policymakers econmicos muito mais necessrio
ao longo dos mandatos.
Os controles durante o mandato dependem da transparncia e visibilidade dos
atos do Poder pblico, pois sem informaes confiveis, relevantes e oportunas, no h
possibilidade de os atores polticos e sociais ativarem os mecanismos de
responsabilizao. Porm, necessrio ter instrumentos institucionais para exercer
efetivamente a accountability.
No incio, a responsabilizao poltica era buscada, basicamente, pelos
controles procedimentais clssicos judiciais e de auditorias das contas pblicas ,
pelo o controle parlamentar e, em menor medida, alguns mecanismos de participao
popular ou controle societal independente dos Poderes Pblicos. Predominavam, na
verdade, os controles horizontais dos governantes, seja o controle do cumprimento
das normas burocrticas realizado pelos Tribunais de Contas, Auditorias financeiras
independentes ou pelo Judicirio, seja o controle poltico efetuado pelo Parlamento.
Atualmente, os instrumentos de accountability durante o mandato podem ser
divididos em cinco tipos. O primeiro deles o controle parlamentar, exercido pelo

Legislativo sobre o Executivo, por meio de fiscalizao oramentria, da

participao na nomeao de integrantes da alta burocracia, da instaurao de
comisses de inqurito para averiguar possveis equvocos em polticas pblicas
e/ou atos de improbidade administrativa. Para que o Parlamento tenha sucesso na
utilizao destes instrumentos, preciso que ele contenha um conjunto de
capacidades institucionais, no que se refere s competncias legais, autonomia
financeira e qualidade de seu corpo tcnico. Alm disso, necessita-se de uma
classe poltica que, baseada numa cultura cvica democrtica, d valor atividade
fiscalizatria do parlamento.
Os

controles

judiciais

constituem

uma

outra

maneira

de

fiscalizar

ininterruptamente o Poder pblico. Seu objetivo maior garantir que os governantes e

altos funcionrios pblicos atuem segundo o imprio da lei. Para tanto, tribunais
analisam a legalidade das normas produzidas pelo Legislativo e pelo Executivo, ao
passo que o Ministrio Pblico pode acionar o Estado para que determinadas regras
legais sejam cumpridas. A independncia funcional e a existncia de uma burocracia
meritocrtica so condies essenciais para o bom exerccio dessa funo no sistema de
accountability.
A accountability durante o mandato pode ser realizada, ainda, pelo controle
administrativo-financeiro das aes estatais. Normalmente, este tipo de fiscalizao
feito por Auditorias Independentes ou Tribunais de Contas. O objetivo verificar se o
Poder pblico efetuou as despesas da maneira como fora determinado pelo Oramento e
pelas normas legais mais gerais, tais como os limites para endividamento e a vinculao
oramentria a determinadas reas. O ponto central dessa fiscalizao a probidade,
tendo como finalidade no permitir o mau uso dos recursos pblicos e, sobretudo, a
corrupo. No uso deste instrumento de responsabilizao democrtica, alm de
acompanhar e avaliar os procedimentos, preciso tambm examinar os aspectos
substantivos que envolvem a eficincia e a efetividade das polticas pblicas.
A utilizao de mecanismos de controles dos resultados da administrao
pblica uma das maiores novidades em termos de accountability democrtica. Trata-se
de responsabilizar o Poder pblico conforme o desempenho dos programas
governamentais. Isto pode ser feito por rgos do prprio governo contanto que
tenham autonomia para faz-lo , por agncias independentes organizadas e financiadas
pela sociedade civil e, ainda, pelas instituies que tradicionalmente tm realizado o
controle administrativo-financeiro.

Cabe destacar, por fim, os instrumentos de controle da sociedade durante os

mandatos. Eles funcionam por meio de mecanismos de consulta popular (como o
plebiscito), de conselhos consultivos e/ou deliberativos no campo das diversas polticas
pblicas (sade, educao, etc.), da figura do Ombudsman quando este tem autonomia
funcional efetiva perante os governantes , de processos oramentrios participativos e
da parceria com organizaes no governamentais na proviso de servios pblicos.
O controle social uma forma de accountability vertical que no se esgota na
eleio, atuando ininterruptamente, sem, no entanto, contradizer ou se contrapor aos
mecanismos clssicos de responsabilizao. Na verdade, ele depende, em linhas gerais,
das mesmas condies que garantem a qualidade da democracia representativa:
informao e debate entre os cidados, instituies que viabilizem a fiscalizao, regras
que incentivem o pluralismo e cobam o privilgio de alguns grupos frente maioria
desorganizada, bem como o respeito ao imprio da lei e aos direitos dos cidados.
Alm do processo eleitoral e do controle dos durante o mandato, h uma
ltima forma de accountability: a existncia de regras intertemporais que protejam
os direitos bsicos dos indivduos e da coletividade. Em boa medida, so estas
normas que asseguram a limitao do poder dos governantes escolhidos por uma
maioria de ocasio, a qual no pode impor a mudana de todas as regras da
sociedade independentemente da vontade dos demais. Trata-se de separar o domnio
do Estado o horizonte de longo prazo da coletividade do de governo e suas
injunes conjunturais, garantindo assim direitos bsicos inalienveis e a melhor
resoluo das questes que podem afetar as prximas geraes (aspectos
intergeracionais).
claro que estas regras estatais intertemporais tm graus diferenciados de
importncia e perenidade. H, em primeiro plano, o pacto constitucional, isto ,
aqueles direitos que garantem a prpria existncia da sociedade e do jogo
democrtico no Brasil, so as clausulas ptreas. Num segundo nvel, existem as
normas que garantem a continuidade e impessoalidade do Estado, como o princpio
de seleo burocrtica pelo mrito e a definio do poder discricionrio da
administrao pblica e seus limites. Ainda neste patamar, preciso colocar os
instrumentos que garantem a viabilidade oramentria para existncia e
funcionamento do aparato estatal, uma vez que a desestruturao das contas pblicas
torna quase impossvel o cumprimento das promessas de campanha, enfraquecendo a
qualidade da democracia. Num nvel em que a flexibilidade de mudana bem

maior, fica toda uma legislao que define percentuais de recursos ou metas para as
polticas pblicas, alm dos meios que operacionalizam a preservao de direitos.
Neste ltimo ponto, o governo de ocasio tem maior poder de alterar tais normas.
A accountability baseada nas regras estatais intertemporais essencial no
campo da poltica econmica uma vez que os princpios de restrio oramentria e
expectativas futuras so peas-chave para as finanas pblicas. Em outras palavras,
preciso ter referncias transparentes e de longo prazo para atuar sobre variveis
como endividamento pblico, inflao e alocao de recursos oramentrios.
Todas estas formas de accountability afetam o conjunto das polticas pblicas.
H, entretanto, uma viso normalmente negativa entre os economistas e os burocratas
dessa rea quanto poltica e, particularmente, s formas de controle democrtico.
forte entre os economistas a idia de que o melhor separar as esferas tcnica e poltica.
Autores de diferentes e mesmo conflitantes abordagens tericas partilham dessa
opinio, como Schumpeter e Keynes, de um lado e, de outro, os neoliberais e mais
especificamente os tericos conservadores do Public Choice (Escolha Pblica).
A discusso da temtica de accountability democrtica supe a rejeio da idia
de que poltica e economia tenham lgicas necessariamente incompatveis. Pressupe
tambm negar que a poltica seja irremediavelmente uma prtica geradora de
ineficincia e que os polticos sejam atores que sempre tomam decises contrrias
racionalidade tcnica. E ainda que a nica sada para este conflito inevitvel seja a
separao das duas esferas, com a subordinao da poltica racionalidade econmica.
Na realidade, o que se tem constatado nas democracias contemporneas a
emergncia de policymakers que ampliam a qualidade de suas decises na medida em
que aliam competncia tcnica com habilidades ou virtudes polticas, tais como
capacidade de negociao e articulao de interesses. Os polticos no mundo atual tm
de tomar posies e decidir sobre temas e assuntos tcnicos cada vez mais
especializados. Por isso, devem conhec-los com relativa profundidade, sob pena de no
responder devidamente s demandas da populao e, conseqentemente, perder seus
eleitores. Por outro lado, os burocratas mais eficientes tm no s que dominar os
assuntos tcnicos, mas igualmente articular idias, interesses e, sobretudo, ser hbeis
negociadores.
O fato que atualmente a qualidade das decises em assuntos pblicos supe
tanto a burocratizao da poltica como a politizao da burocracia, como
demonstrou uma ampla pesquisa sobre as relaes entre polticos e burocratas em seis

importantes democracias ocidentais, como Estados Unidos, Inglaterra, Frana,

Alemanha, Itlia, Holanda e Sucia (ABERBACH, PUTNAM & ROCKMAN, 1981).
Tal constatao pe em cheque a separao entre poltica e administrao.
preciso, neste sentido, evitar duas falcias. A primeira a tecnocrtica, que supe no s
a reserva dos assuntos tcnicos burocracia, alijando os polticos de tais temas, como
tambm busca reduzir ou mesmo eliminar os controles democrticos sobre as decises
pblicas. Os tcnicos teriam todas as respostas e, quanto mais protegidos da sociedade
ou dos polticos, melhores resultados produziriam. O que a experincia da
administrao pblica no plano internacional revela exatamente o contrrio: quanto
maior o controle efetuado pelos cidados, mais o Poder Pblico tem condies de
corrigir e melhorar as polticas pblicas.
H uma outra falcia perigosa que ronda as relaes entre Economia e
Democracia. Trata-se de enxergar a poltica democrtica como mero resultado do jogo
eleitoral. Este aspecto basilar para o regime democrtico, mas no o esgota. Primeiro
porque o processo de disputa eleitoral no se resume soma de preferncias, pois ele
depende fundamentalmente da qualidade do debate. Neste sentido, importante
fortalecer as regras que favoream a disseminao da informao, o aperfeioamento da
discusso das principais polticas pblicas e o maior equilbrio entre as candidaturas em
competio para que o dinheiro ou o monoplio da comunicao no determine a
escolha dos eleitores. O processo de formao das opinies, nas vrias arenas em que
ele ocorre escola, empresa, famlia , tambm deve ser um espao para reforar
valores vinculados ao aprendizado democrtico frente s decises dos governantes.
Alm disso, o regime democrtico depende da criao de regras que protejam
direitos os quais no podem ser facilmente alterados pelos governantes de ocasio, ou
seja, que exigem um quorum mais qualificado de apoio parlamentar para modificar, por
exemplo, princpios constitucionais. Com isso, procura-se evitar a tirania da maioria,
e estabelecer limites legais intertemporais ao dos representantes da populao no
caso das Finanas Pblicas, recorrente em vrios pases o expediente de fixar
parmetros de restrio oramentria que devem ser respeitados pelos governantes do
momento, mas igualmente pelos futuros eleitos.
As confuses quanto ao sentido da democracia expressam-se, por fim, numa
viso segundo a qual o importante tomar decises rpidas baseadas na vontade de
quem est no poder. Estudos recentes tm, ao contrrio, mostrado que a coerncia das
decises e a estabilidade das polticas pblicas podem ser aumentadas e no reduzidas,

como se pensa geralmente, em funo da existncia de estruturas institucionais que

requerem amplas negociaes e debate entre os diferentes atores polticos envolvidos
com tais decises ou polticas.
Em suma, a perspectiva da accountability democrtica supe a conciliao, tanto
do ponto de vista analtico quanto do ponto de vista normativo, entre as exigncias da
eficincia e os imperativos da democracia.
Como exemplo de formas de accountability que afetam as finanas pblicas,
utilizamos a tabela adaptada de Abrucio & Loureiro (2004), exposta abaixo. Nela, h
instrumentos institucionais vinculados realidade brasileira recente.

Quadro II - Accountability e Finanas Pblicas no Brasil

FORMAS DE ACCOUNTABILITY

INSTRUMENTOS
Financiamento de campanhas eleitorais

Processo Eleitoral
Comisses Parlamentares de Inqurito

Controle Institucional durante o

Mandato

Regras de discusso, publicizao e

accountability horizontal do Oramento
(processo de elaborao do PPA, LDO e LOA)
Tribunais de Contas
Auditorias Financeiras Internas (Secretaria de
Controle Interno e Corregedoria Geral da
Unio)
Oramento Participativo

Regras estatais Intertemporais

Regras de restrio oramentria e de

responsabilidade fiscal
Limites de endividamento pblico
Metas Inflacionrias

Destes instrumentos acima, iremos analisar, particularmente, as mudanas

ocorridas no campo fiscal.

2) Instrumentos de accountability e o aperfeioamento das finanas pblicas

brasileiras

O Brasil tem uma histria democrtica relativamente curta e recente. Seu

primeiro experimento se deu entre 1946-64, mas foi a partir da redemocratizao, em
meados da dcada de 1980, que os princpios e instrumentos de accountability
comearam a ser mais bem desenvolvidos no pas, com impactos no ordenamento das
finanas pblicas. Dentre as mudanas mais significativas desencadeadas pelo regime
democrtico, cabe destacar: o fechamento da conta-movimento do Banco do Brasil; a
unificao do Oramento pblico, extinguindo o chamado Oramento monetrio e, com
a Constituio de 1988, reunindo as contas do Tesouro, das estatais e da Previdncia; a
criao da Secretaria Nacional do Tesouro (STN), no Ministrio da Fazenda, rgo
centralizador da gesto fiscal no pas; a montagem do SIAFI (Sistema Integrado de
Administrao Financeira), que organizou e tornou mais transparente o fluxo dos
recursos pblicos federais; o maior sucesso no controle inflacionrio a partir do Plano
Real, aspecto aperfeioado com o estabelecimento das metas inflacionrias em 1999; o
controle mais rigoroso do endividamento pblico por meio de resolues do Senado; o
acordo de refinanciamento das dvidas subnacionais e, por fim, a promulgao da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), que representou um marco na gesto fiscal do pas ao
instituir normas mais efetivas de restrio oramentria (LOUREIRO E ABRUCIO,
2004).
importante ressaltar que todas estas mudanas foram impulsionadas pela
redemocratizao do pas, o que refora nosso argumento de que a gesto fiscal
responsvel relaciona-se fortemente com o desenvolvimento e reforo das prticas
democrticas. Os melhores resultados, ademais, se deram mais pelo aperfeioamento
incremental, e no por uma reforma totalizadora, como defende o argumento que supe
uma governabilidade mais prxima do modelo majoritrio (LIPJHART, 1999).
O histrico recente das polticas econmicas brasileiras revela que na maior
parte dos casos nos quais o incrementalismo no fora adotado como padro decisrio e
de implementao, os resultados acabaram por ser ruins tanto para o desempenho
econmico como para a accountability democrtica. Exemplos paradigmticos so os
planos econmicos heterodoxos, como o Cruzado ou o Collor I, que misturavam
insulamento burocrtico, hiperatividade decisria e, em certos casos, conduo

presidencial personalista, com conseqncias distantes tanto da responsabilizao

poltica como da eficcia. Exatamente por fugir desse modelo que o Plano Real deu
certo. Sua novidade estava na mistura de policy learning, pois muitos dos tcnicos
haviam participado e aprendido com os planos anteriores, com uma viso antpoda do
choque, j que por cinco meses, da implantao da URV respectiva criao da nova
moeda, a estabilizao monetria foi implantada aos poucos, sem surpresas ou
rompimentos de contratos. Gradualmente os atores sociais adaptavam-se
transformao da realidade econmica e sinalizavam suas preferncias ao Governo
Federal, que podia assim testar melhor o desempenho da poltica e corrigi-la, caso fosse
necessrio (LOUREIRO, 1997; COUTO & ABRUCIO, 1999).
A seguir, analisaremos os limites e possibilidades dos instrumentos disponveis
para a accountability dos governantes com relao gesto das contas pblicas,
analisando dois casos em que alteraes em prol da responsabilizao ocorreram,
embora haja ainda problemas nestes mecanismos.

a) Processo oramentrio e prestao de contas por parte do Poder

Executivo

O Oramento um instrumento fundamental de governo, seu principal

documento de polticas pblicas. Atravs dele os governantes selecionam prioridades,
decidindo como gastar os recursos extrados da sociedade e como distribu-los entre
diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou fora poltica. Portanto, nas decises
oramentrias os problemas centrais de uma ordem democrtica como representao e
accountability esto presentes. Pode-se indagar, por exemplo, se distribuio da receita
fiscal na pea oramentria contempla os grupos polticos segundo sua correspondente
representao na sociedade; se as decises relativas sua elaborao, aprovao e
implementao so transparentes, permitindo a devida responsabilizao dos
governantes etc.
Alguns autores consideram que a poltica oramentria em sistemas polticos,
como o dos Estados Unidos, constitui um momento poltico crucial e exprime de forma
explcita o compartilhamento do poder entre Legislativo e Executivo (WILDAVSKY,
1964). Na verdade, na disputa oramentria no Congresso norte-americano que se
define como os recursos pblicos sero distribudos. Por meio de negociaes ou
enfrentamentos entre os membros da situao e os da oposio, decidem-se, por

exemplo, se as receitas sero alocadas prioritariamente em armamentos e gastos

militares, ou em polticas sociais, se o governo recolher mais impostos da sociedade ou
se, ao contrrio, os reduzir, beneficiando certos grupos em detrimento de outros.
Mesmo podendo sofrer veto por parte do presidente da Repblica, as decises
oramentrias tomadas pelos congressistas dos EUA tm carter obrigatrio, ou seja,
devem necessariamente ser postas em prtica pelo Executivo e sua administrao.
Alm disso, o oramento nos Estados Unidos um poderoso mecanismo que
dispe o Legislativo para controlar a burocracia governamental. Mediante sanes ex
post, envolvendo corte de recursos para as agncias que no seguem as preferncias da
maioria dos membros de suas comisses ou subcomisses, o Congresso pode direcionar
a atuao da burocracia. Os congressistas enviam sinais administrao pblica em
funo das demandas que eles captam de seus eleitores e os burocratas respondem a
eles, produzindo mudanas nas polticas que conduzem (WOOD & WATERMAN,
1994).

Esses

mecanismos

favorecem,

assim,

uma

clara

identificao

da

responsabilidade dos polticos eleitos presidente e congressistas de diferentes partidos

pelas decises tomadas, permitindo ao eleitor aprov-las ou reprov-las nas eleies
seguintes.
Em comparao com os Estados Unidos, os mecanismos de responsabilizao
dos governantes no Brasil por meio do Oramento so bem mais limitados, devido
pouca transparncia do processo e concentrao, na prtica, do poder decisrio nas
mos do Executivo, particularmente no momento de sua execuo. Mesmo assim,
houve avanos importantes, vinculados maior transparncia e a formas de controle
intertemporal das finanas pblicas.
At recentemente o processo oramentrio no Brasil era uma pea de fico. De
um lado, porque a elevada inflao tornava irrealista qualquer clculo das contas
pblicas e servia inclusive para aumentar, de forma artificial e sem controle, as receitas
dos governos, mediante o simples adiamento dos prazos de pagamentos de funcionrios,
fornecedores, etc. De outro, porque, alm do Oramento fiscal propriamente dito, havia
outros oramentos no contabilizados nas contas pblicas, tais como o da seguridade
social, o das estatais etc.
Essa situao distanciava-se muito do padro recomendado pela OCDE para a
transparncia do Oramento, que deve ter um carter abrangente, abarcando todas as
receitas e despesas do governo, de modo que os necessrios trade-offs entre diferentes
opes de polticas possam ser avaliados claramente pela populao (OCDE, 2002:272).

Desde a redemocratizao este quadro vem sendo paulatinamente modificado.

Estiveram presentes a vrios fatores que levaram a avanos no processo de
transformao do Oramento em um instrumento que exprime, de forma mais efetiva, as
decises polticas sobre o gasto pblico. Alm da reduo das altas taxas de inflao, a
partir de 1994, que permitiu o acompanhamento de forma mais clara das receitas e
gastos reais dos governos, o processo de unificao de todos os Oramentos da Unio,
iniciado ainda nos anos 80, e outras importantes mudanas institucionais trazidas pela
Constituio democrtica foram igualmente decisivos.
A Constituio de 1988 trouxe inegvel avano na estrutura institucional que
organiza o processo oramentrio brasileiro. Ela no s introduziu o processo de
planejamento no ciclo oramentrio, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo,
reforou o Poder Legislativo. Em seu artigo 165, a nova carta indica que, por iniciativa
do poder Executivo devem se estabelecidas, alm do Plano Plurianual (PPA), Leis de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e ainda Leis Oramentrias Anuais (LOA).
O Plano Plurianual um instrumento de planejamento no qual so apresentados,
de quatro em quatro anos, os objetivos e as metas governamentais. Sua proposio
feita no segundo ano do mandato presidencial e sua validade prolonga-se at o final do
primeiro ano do prximo perodo de governo, dando ao PPA o carter no s de poltica
de um governo, mas de ao de Estado.
J o projeto da LDO mais especificamente associado a um perodo anual. Ele
encaminhado para discusso e aprovao no Congresso no primeiro semestre do ano
que antecede o Oramento, no podendo o Legislativo entrar em recesso sem aprov-lo.
Ou seja, o Executivo deve envi-lo at oito meses e meio antes do trmino do exerccio
fiscal (em torno do dia 15 de abril de cada ano). Este prazo relativamente grande se
comparado a outros pases como o Chile, no qual o Legislativo no tem mais do que
sessenta dias para a discusso oramentria. Alm disso, o prazo que dispe o
Congresso brasileiro bem mais amplo do que o mnimo indicado pelas recomendaes
da OCDE, ou seja, pelo menos trs meses (OCDE, 2002:272).
Os projetos referentes ao PPA, LDO e LOA so apreciados em conjunto, pelas
duas casas do Congresso Nacional, por meio de uma Comisso Mista de Oramento
(CMO), composta por 84 parlamentares, sendo 21 senadores e 63 deputados federais.
tambm funo da CMO receber as emendas do Congresso pea oramentria
encaminhada pelo Executivo. Estas emendas s podero ser aprovadas se forem

compatveis com o Plano Plurianual e com a LDO e se indicarem os recursos

necessrios para atend-las.
No incio dos anos 90 foram introduzidas importantes modificaes no processo
oramentrio, como resultado do trabalho de uma Comisso Parlamentar de Inqurito
(CPI), conhecida pelo nome de anes do oramento, que constatou inmeras
irregularidades na sistemtica de apresentao de emendas no Congresso. Dentre as
mudanas, cabe destacar:

A limitao do nmero de emendas apresentadas por cada parlamentar

individualmente (antes elas podiam chegar a milhares);

A fixao de valor mximo para cada uma; o estabelecimento de

prioridade para as emendas de bancadas (que exigem a assinatura de trs
quartos dos parlamentares de um estado) sobre as individuais;

A criao de relatorias com o objetivo de descentralizar o processo

decisrio antes concentrado em poucos dirigentes da CMO;

As exigncias de reunies de bancada;

A instituio de audincias pblicas;

O incentivo rotatividade dos membros do CMO, para evitar o controle

dos recursos pblicos por determinados indivduos ou grupos etc
(SOUZA, 2003).

Deve-se destacar que tais mudanas resultaram da reao do prprio Congresso

que, frente grande repercusso da CPI na imprensa, s exigncias de maior
racionalizao do processo oramentrio e de sua adequao s necessidades de ajuste
nas contas pblicas, procurou limitar o espao de competio individual entre os
parlamentares, estimulando formas mais cooperativas de deciso entre eles (SOUZA,
2003). Em outras palavras, o Congresso foi accountable ante a sociedade, gerando
novas normas oramentrias que incentivam a ao de seus membros na consecuo de
objetivos coletivos mais amplos, aumentando tambm a racionalidade tcnica do
processo mais uma vez, a realidade comprova que no h uma dicotomia entre os
pressupostos da eficincia e os imperativos democrticos da poltica.
Mesmo que os avanos institucionais trazidos pela Constituio de 1988 e os
aperfeioamentos mais recentes no processo de apresentao de emendas sejam
importantes, preciso levar em conta os limites ou imperfeies do processo

oramentrio brasileiro como instrumento de accountability, mediante o controle mtuo

entre os Poderes.
O fato que a capacidade do Poder Legislativo de tomar decises no processo
oramentrio e imp-las ao Executivo limitada e est sujeita a negociaes (s vezes
individuais) para a liberao das emendas aprovadas. Tambm sua capacidade de
controle da burocracia via Oramento, como ocorre nos Estados Unidos, praticamente
nula. Como o Oramento tem carter apenas autorizativo e no impe obrigatoriedade
de executar as verbas aprovadas pelo Legislativo, cabe ao Executivo tomar decises
sobre o momento de liberao das verbas e inclusive o percentual a ser executado, o
qual pode no atingir o limite total autorizado pelo Congresso. O contigenciamento dos
recursos oramentrios, permitido pelo carter autorizativo da pea aprovada pelos
congressistas, representa enorme insulamento de decises centrais de polticas pblicas
nas mos da burocracia, limitando consideravelmente a responsabilizao do Poder
pblico.
Como decorrncia destas caractersticas, o prprio processo de planejamento
oramentrio fica comprometido, revelando uma enorme distncia entre as regras e a
realidade efetiva do jogo poltico no Oramento. O pouco interesse dos parlamentares
na apreciao do PPA e da LDO, indicado pelo baixo nmero de emendas apresentadas
nessa etapa, revelador do esvaziamento destas funes (GOMES, 1999).
No obstante, mais recentemente se observa a emergncia de algumas prticas
que apontam para maior transparncia e accountability no processo oramentrio
brasileiro. O PPA para 2000/2003 inovou nos procedimentos de planejamento,
organizando-o a partir de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, alm de ter
buscado integrar mais as reas especficas (educao, sade etc.) em atividades
conjuntas e intersetoriais, favorecendo um monitoramento dos gastos pblicos pelos
problemas que atacam, e no s em torno de cada setor. Por sua vez, o PPA de 2004 a
2007 foi elaborado levando-se em conta a consulta sociedade civil, atravs de
relatrios de mais de duas mil organizaes da sociedade civil, produzidos sob a
coordenao do Secretrio Geral da Presidncia da Repblica, e ainda consulta ao
Ministrio Pblico e a autoridades ambientais para os projetos de infra-estrutura,
antecipando assim futuras aes judiciais por problemas ambientais.
Por fim, cabe fazer referncia ao processo de prestao de contas pela
Presidncia da Repblica. Conforme texto constitucional, dentre as atribuies do Poder
Legislativo, inclui-se o exame das contas do governo que so tambm apreciadas pela

CMO, com base em relatrio e pareceres efetuados pelo Tribunal de Contas da Unio.
Contudo, h indicaes que o Congresso no lhe tem atribudo devida importncia
poltica, como instrumento efetivo de fiscalizao do Executivo. As contas dos
presidentes da Repblica passam anos sem julgamento pelo Congresso, algumas sendo
avaliadas somente depois de oito ou dez anos, outras simplesmente arquivadas, no
recebendo parecer algum. Alm disso, desde que o processo de prestao de contas
comeou a ser efetuado, em 1934, todos os pareceres relativos s contas do Presidente
de Repblica, emitidos pelos tribunais de contas, foram positivos, independentemente
do regime vigente, democrtico ou ditatorial (SPECK, 2000:61-63). A uniformidade
destes pareceres para doze diferentes governantes, ao longo de mais de cinqenta anos,
certamente permite questionar a eficcia deste instrumento de accountability.
b) Mecanismos de restrio oramentria e accountability
Na discusso dos problemas de accountability das finanas pblicas no Brasil,
necessrio destacar as diversas mudanas institucionais que criaram restries ou limites
mais efetivos ao Oramento e ao endividamento pblico. Tais modificaes nasceram
de um processo poltico que envolveu, primeiro, presses sociais muitos fortes,
presentes nas CPIs que analisaram escndalos ocorridos na dcada de 1990 (a dos
anes do Oramento, j mencionada, dos ttulos precatrios e da mfia dos fiscais)
e, alm disso, houve ampla negociao entre os diferentes atores envolvidos. Constatase, por exemplo, essa dinmica na forma como o Senado debateu e decidiu a limitao
do endividamento e a regulamentao da emisso de ttulos pblicos, no processo de
negociao dos dbitos dos governos subnacionais e ainda na aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) (LOUREIRO, 2001; LOUREIRO & ABRUCIO, 2004).
Grande destaque deve ser atribudo a esta ltima, considerada um marco
importante no federalismo fiscal no pas, no apenas porque objetivou melhorar a gesto
fiscal de todos os nveis de governo, mas, sobretudo, porque apontou para um novo
padro de responsabilizao poltica mtua entre a Unio e os governos subnacionais.
Promulgada em maio de 2000, a LRF tem como principais pontos:
a)

Limitao de gastos com pessoal, estabelecendo no somente o quanto

pode ser gasto por cada nvel de governo em relao receita lquida, mas
tambm e a est a sua novidade o percentual equivalente a cada um dos
Poderes, eliminando assim a distoro existente anteriormente, especialmente nos
governos estaduais.

b)

Reafirmao dos limites mais rgidos para o endividamento pblico

estabelecidos pelo Senado Federal, indicando que o no cumprimento ser punido

igualmente com mais rigor. O principal mecanismo de enforcement no o
judicial, como se destacou na imprensa, mas sim a reteno de transferncias
constitucionais e a proibio de obteno de emprstimos e de convnios com o
Governo Federal.
c)

Definio de metas fiscais anuais e a exigncia de apresentao de

relatrios trimestrais de acompanhamento. Foram criados tambm outros

mecanismos de transparncia, como o Conselho de Gesto Fiscal a ser ainda
constitudo.
d)

Estabelecimento de mecanismos de controle das finanas pblicas em

anos eleitorais.
e)

Por fim, e mais importante, proibio de socorro financeiro entre os

nveis de governo, reduzindo o risco moral entre agentes pblicos e destes com os
privados.

Em sntese, a LRF visa prevenir dficits imoderados e reiterados, limitar a

dvida pblica a nveis prudentes, preservar o patrimnio lquido, limitar o gasto
pblico continuado, estabelecer uma administrao prudente dos riscos fiscais e
oferecer amplo acesso das informaes sobre as contas pblicas sociedade. Todos
estes mecanismos esto atrelados a dois tipos de punio: um de cunho
administrativo, limitando a ao do governante quando no cumprir adequadamente
as regras; e outro de natureza poltico-jurdica, cujo objetivo punir no mbito
poltico, com retirada de direitos polticos ou do governante do prprio cargo,
procurando tambm estabelecer penas cveis e criminais aos que desrespeitarem a
LRF.
Examinando a LRF luz da problemtica de accountability democrtica, devese ressaltar que a maior responsabilizao entre os entes federativos foi uma conquista
em prol do melhor desempenho econmico, pois evita o endividamento perverso que
ocorria antes. Representou igualmente um avano da democracia ao tornar mais
transparente e responsiva a deciso de um nvel de governo em relao aos demais,
estabelecendo, por exemplo, a obrigatoriedade de apresentao de relatrios peridicos
e impor sanes a quem no cumprir as regras. Permitiu, assim, reduzir a chamada

tragdia dos comuns que pode caracterizar as relaes intergovernamentais em uma

federao (LOUREIRO & ABRUCIO, 2004).
Ressalte-se, porm, que esse mecanismo bsico de accountability federativo est
mais preocupado em controlar passo a passo os governos subnacionais do que em
discutir regularmente a gesto fiscal do pas com os atores envolvidos, como ocorre no
exemplo australiano. Tal modelo tem reforado a concentrao do poder nas mos da
burocracia do Executivo federal, que centraliza o processo de controle, geralmente
deslegitimando os reclamos dos outros entes federativos. Deste modo, h o perigo de
que a busca por transparncia contida explicitamente na LRF acabe por funcionar como
instrumento de controle do Governo Federal sobre os governos subnacionais mais do
que como uma real prestao de contas por parte dos representantes eleitos.
A accountability democrtica ganharia mais fora se a LRF colocasse em
funcionamento o mecanismo do Conselho de Gesto Fiscal previsto em seu arcabouo
jurdico, mais precisamente no artigo 67. Seu principal objetivo seria harmonizar e
coordenar os entes da Federao, constituindo-se num frum que reuniria os diversos
atores federativos, a sociedade civil e os representantes dos Poderes, os quais avaliariam
e discutiriam a implementao da Lei, podendo at propor a modificao da legislao,
caso julguem necessrio. Em resumo, seria uma arena na qual os principais agentes
negociariam ajustes no processo e compartilhariam decises.
O funcionamento do Conselho de Gesto Fiscal depende de regulamentao.
bem verdade que o Executivo Federal enviou proposta neste sentido ao Congresso
projeto de Lei 3744/2000 , porm, tambm est claro que no houve vontade poltica
para que essa legislao avanasse em sua tramitao. Na ausncia dessa
regulamentao, todo o poder foi concentrado na Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), que vem editando normas gerais de consolidao das contas pblicas (VIGNOLI
et alii., 2002: 192-194).
O que explica a posio adotada pelo Governo Federal o predomnio de uma
viso em que a varivel democrtica da negociao e do controle percebida como algo
que pode afetar negativamente os resultados da poltica fiscal. O temor da equipe
econmica vincula-se possibilidade de retorno do antigo modelo federativo, marcado
pela irresponsabilidade predatria dos governantes subnacionais. Trata-se de uma
concepo fiscalista que, no fundo, s acredita que uma lei geral e imutvel que
ultrapasse mandatos e governos possa garantir o equilbrio fiscal. Em suma, uma forma
de sepultar a poltica, em sua acepo mais ampla, no terreno das finanas pblicas.

A histria de irresponsabilidade fiscal do pas e o peso do clientelismo so

razes que no podem ser negligenciadas. No obstante, da maneira como est definida
a Lei de Responsabilidade Fiscal, coloca-se em questo o direito mudana das
polticas governamentais. O que est em jogo aqui a relao sempre necessria de
equilbrio entre governo e Estado, de tal modo que preciso sim ter regras estveis no
essencial, mas tambm deve haver um espao para negociaes e mudanas que
exprimam a dinmica democrtica do voto. Reproduz-se aqui a desconfiana na
poltica, vista como ameaa certa eficincia. Portanto, supe-se ser necessrio atar as
mos dos polticos atravs de regras tcnicas perfeitas para se alcanar o bom resultado
econmico.

3) Um caso de fragilidade de accountability: os Tribunais de Contas e as

finanas pblicas brasileiras

Um instrumento fundamental de accountability na rea das finanas pblicas

representado pelos Tribunais de Contas. Praticamente todos os pases dispem hoje de
rgos de controle financeiro do Estado, em alguns casos vinculados prpria estrutura
estatal, enquanto noutros h Auditorias Independentes. Do ponto de vista histrico, tais
rgos se difundiram principalmente a partir do sculo XVIII, com trs orientaes
bsicas. A primeira de carter administrativo, buscando controlar os recursos pblicos
para evitar desperdcios ou desvios. A segunda orientao que d origem a estes rgos
pode ser encontrada nos princpios liberais de limitao deste poder. Nesta vertente,
privilegiam-se suas atividades fiscalizatrias, tornando-os independentes do Poder
Executivo (SPECK, 2000). H ainda uma terceira funo que est ganhando
importncia: o acompanhamento dos gastos pblicos para avaliar a qualidade e os
resultados dos programas (BARZELAY, 2002).
No Brasil, desde a era republicana, o Tribunal de Contas tem status
constitucional. Inicialmente era rgo independente, ou intermedirio entre os Poderes.
Com a Constituio de 1946, passa a ser rgo auxiliar do Legislativo, no exerccio de
suas funes de fiscalizao do Executivo, o que foi reiterado na Constituio de 1988.
Seu objetivo principal realizar o controle financeiro e patrimonial do governo, em
todos os nveis da federao, tendo como principais funes: fiscalizar a execuo
financeira, conforme as leis oramentrias, liquidar as contas das administraes e
assessorar o Congresso no julgamento das contas do governo. Alm do Tribunal de

Contas da Unio (TCU), h 33 tribunais estaduais e municipais que fiscalizam os

governos subnacionais.
A Constituio de 1998, alm de eliminar os traos autoritrios, herdados da
ditadura militar, que cerceavam as aes do TCU, aumentou as atribuies deste rgo e
incluiu novos critrios de controle. De um lado, a nova Carta retirou, por exemplo, o
poder do presidente da Repblica em cancelar vetos do Tribunal de Contas da Unio,
garantindo sua independncia; e, de outro, aumentou suas atribuies, concedendo-lhe
poder de punio de irregularidades, estendendo suas atividades investigativas e ainda
concedendo-lhe atribuies preventivas, como o poder de afastar administradores de
seus cargos, de seqestrar bens, de definir responsabilidade sobre irregularidades etc.
Ademais, estendeu os critrios de controle, ultrapassando o mbito estritamente
financeiro e contbil, para incorporar tambm os critrios de legalidade, legitimidade e
economicidade da avaliao, ou seja, avaliao segundo critrios de custos e benefcios
econmicos (SPECK, 2002: 77 e 240). Mais recentemente, a LRF ampliou ainda mais
as atividades dos TCs, que passaram tambm a fiscalizar o cumprimento das metas
fiscais e os limites de gastos com pessoal nos trs nveis de governo.
Outro conjunto de mudanas trazidas pela Constituio democrtica refere-se ao
processo de nomeao dos membros dos tribunais de contas. At 1988, e durante todo o
perodo de vida republicana no Brasil, os membros do TCU sempre foram escolhidos
pelo Presidente da Repblica, mediante a aprovao do Senado ou pelo conselho
federal, durante o perodo autoritrio regido pela Constituio de 1937. A Carta
democrtica de 1988 produziu modificao importante neste processo: alm de manter a
vitaliciedade dos membros e o carter de decises colegiadas, garantindo a
independncia dos membros e desvinculando o corpo diretivo da competio poltica,
como ocorre em muitos outros pases, ela reduziu os poderes do Executivo e ampliou as
prerrogativas do Legislativo. Desse modo, o presidente da Repblica s escolhe trs dos
nove membros do TCU, sendo que na lista trplice que ele envia para confirmao pelo
Congresso Nacional, dois nomes devem ser necessariamente de profissionais do
Tribunal de Contas. Procurou-se, atravs destas regras, estimular, pelo menos em parte,
a presena de membros com alguma qualificao tcnica.
Todavia, em relao aos outros seis membros indicados pelo Congresso
Nacional, no existe tal exigncia. A idia subjacente prtica de nomeao dos
membros do TCU, compartilhada pelo Executivo e Legislativo, seria, em princpio,
evitar os critrios de convenincia poltica ou politizao excessiva do rgo. Mas h

indicaes que esta transferncia de poder no deixou marcas profundas, j que o

Executivo tem forte influncia nas decises do Legislativo (SPECK, 2000: 196;
SPECK, 2002:238). Situao pior ocorre em boa parte dos estados, pois vrios
governadores conseguiram politizar os TCs, escolhendo ou determinando a escolha na
Assemblia Legislativa de seus correligionrios, neutralizando a fiscalizao
institucional e at utilizando os Tribunais de Contas para controlar os prefeitos do
interior que discordem da linha poltica hegemnica no plano estadual (ABRUCIO,
1998: 140-143).
Na verdade, a despeito das mudanas constitucionais trazidas pela carta de 1988
e da ampliao do mbito de atuao dos Tribunais de Contas, a efetividade destes
rgos como instrumento de fiscalizao e responsabilizao poltica tem sido bastante
questionada. Isto pode ser explicado por vrios fatores, relacionados estruturalmente
com a natureza das relaes entre Executivo e Legislativo no sistema poltico brasileiro.
O poder decisivo na liberao das verbas e na distribuio de cargos, num pas em que
parte importante da alta burocracia no profissionalizada, acaba gerando laos de
dependncia entre os parlamentares e o governo de ocasio, reduzindo assim a
capacidade dos legisladores exercerem a accountability horizontal necessria sobre o
Poder pblico.
neste contexto que os critrios de provimento dos membros dos Tribunais de
Contas so colocados na berlinda, constatando-se uma forte influncia de indicaes
polticas. Tambm a vitaliciedade destes cargos no significa garantia de dedicao,
eficincia e moralidade pblica por parte dos nomeados, pois acaba funcionando como
aposentadoria para polticos, mantendo o sentido que Getlio Vargas atribua a esta
instituio: um armrio onde se arquivam os amigos.
Em sondagem de opinio sobre os Tribunais de Contas subnacionais, que ouviu
integrantes do Judicirio, do Ministrio Pblico, do Legislativo e de organizaes da
sociedade civil, constatou-se um duplo sentimento. Primeiro, a grande maioria avaliou
que as indicaes dos Conselheiros so eminentemente polticas e que isso atrapalha o
funcionamento da instituio. Porm, um segundo ponto ressaltado foi o da enorme
importncia do trabalho dos TCs, de modo que eles devem ser aperfeioados e no
extintos para realizar a contento suas funes (ARANTES, ABRUCIO & TEIXEIRA,
2003). Isto revela um caminho de reformas institucionais que precisa ser trilhado para
aumentar a accountability das finanas pblicas no Brasil.

Consideraes Finais

O presente artigo procurou, de forma sinttica, revelar os efeitos da

accountability democrtica sobre as finanas pblicas brasileiras. Procura-se, aqui,
ressaltar os obstculos que ainda dificultam a maior responsabilizao poltica no plano
fiscal, e destacar, ao final, os avanos obtidos.
H dois grandes obstculos melhor responsabilizao do Poder pblico: a) a
excessiva concentrao de poder nas mos do Executivo; b) a existncia de fragilidades
nos mecanismos de representao e participao da sociedade. Em relao ao primeiro
problema, deve-se destacar que a concentrao de poder no Executivo deriva dos
seguintes fatores:
1) O Oramento pblico brasileiro aprovado pelo Legislativo tem carter apenas
autorizativo, o que d uma enorme margem de liberdade para os governos efetuarem
seus gastos.
2) O poderio desmedido da Secretaria do Tesouro Nacional, que executa e
contingencia as despesas de forma insulada dentro do Ministrio da Fazenda, sem sofrer
o impacto de mecanismos de responsabilizao mais efetivos.
3) A importante influncia que o presidente da Repblica, os governadores e os
prefeitos exercem, por meio da bancada governista, sobre as indicaes dos
conselheiros dos Tribunais de Contas, reduzindo a independncia daqueles que
deveriam fiscalizar os governantes.
4) A capacidade que o Poder Executivo tem de obstruir processos de controle
congressual por meio da distribuio de cargos e verbas.
A concentrao de poder no Executivo resulta da baixa institucionalizao do
Poder Legislativo em sua funo fiscalizatria. A despeito dos esforos de contratao e
capacitao de tcnicos, bem como do maior uso de seus instrumentos institucionais de
controle, o Parlamento brasileiro precisa avanar bastante nas atividades vinculadas s
finanas pblicas, de forma muito mais acentuada nos nveis subnacionais.
A avaliao meramente negativa do processo de accountability das finanas
pblicas brasileiras , no entanto, uma forma parcial de se analisar a questo, podendo
levar a concluses falsas sobre a trajetria democrtica brasileira recente. Ao invs
disso, ressaltou-se a realizao de importantes avanos, os quais desmistificam as vises
preconceituosas sobre a relao entre poltica e economia.

A crtica ao regime autoritrio e ao tipo de Estado por ele consolidado foi

importante fator que impulsionou o debate e gerou um considervel processo de
reordenamento das finanas pblicas do pas, em termos de racionalizao das contas e
de criao de uma burocracia de mrito para a rea. O resultado desse processo foi a
melhoria da qualidade das informaes do setor pblico, garantindo concomitantemente
condies para a maior eficincia tcnica e controle democrtico. Somou-se a isso uma
srie de aes para aumentar a transparncia do Oramento pblico, tais quais a criao
do SIAFI e o incentivo participao social na elaborao do PPA.
Foram criadas, ainda, regras estatais intertemporais que garantem a
accountability democrtica para alm do princpio estrito da maioria eleitoral obtido
pelo governo de ocasio, com destaque aqui para o estabelecimento de critrios mais
rgidos de endividamento pblico e, sobretudo, de uma estrutura de enforcement mais
forte para garantir a responsabilidade fiscal, por meio da LRF. Ambas as medidas
tiveram sua aprovao vinculada presso social e negociao poltica, de modo que
possvel dizer que se originaram principalmente do aprofundamento dos mecanismos de
responsabilizao, e no do insulamento burocrtico.
Mais recentemente, a discusso terica de accountability comeou a se
aperfeioar no Brasil e no mundo, em meio aos processos de reforma do Estado. A
distino entre antigos e novos sistemas de responsabilizao dos governantes um
exemplo disso. Enquanto os primeiros priorizavam apenas a confiana pblica
conforme a probidade dos governos, os relativos nova gesto pblica buscam
fiscalizar o Poder pblico por intermdio de instrumentos que avaliem o desempenho
governamental (BEHN, 1998: 39). Em outras palavras, comea-se a cobrar dos
governantes no apenas por sua conduta tica frente s leis, mas igualmente pela
eficincia e efetividade das polticas pblicas. Desse caminho pode advir uma nova
forma de pensar as relaes mal resolvidas entre Poltica e Economia, ou, em termos
precisos, entre Democracia e Eficincia.

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