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2009 LigiaMariaDaherGoncalves PDF
2009 LigiaMariaDaherGoncalves PDF
(Verso revisada)
So Paulo
2009
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS
DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM CINCIA POLTICA
So Paulo
2009
ii
iii
Agradecimentos
colaborar.
Agradeo
enormemente
todos
aqueles
que
Resumo
vi
Abstract
Keywords: public security policy; public security policy reform; historical neoinstitucionalism; federalism; policy community.
vii
ix
Sumrio
Introduo .......................................................................................................... 1
Captulo 1 Federalismo, polticas pblicas e a perspectiva da anlise
institucional ....................................................................................................... 5
1.1 Federalismo e polticas pblicas ................................................................... 5
1.2 Perspectiva institucional: considerando instituies, processos e atores ...... 11
Captulo 2 Poltica de segurana pblica brasileira: caractersticas e
panorama histrico ........................................................................................... 13
2.1 Caracterizao histrica do modelo de segurana pblica brasileiro ............ 15
2.2 Segurana pblica no processo constituinte e o desenho da poltica de
segurana pblica na Carta de 1988 ................................................................... 18
2.3 Arranjo institucional do sistema de segurana pblica e alguns problemas dele
decorrentes ......................................................................................................... 23
Captulo 3 Crise da segurana pblica: rupturas e esgotamento do
modelo ................................................................................................................ 27
Captulo 4 Comunidade da poltica de segurana pblica: atores e
preferncias ....................................................................................................... 32
4.1 Diferentes paradigmas da segurana pblica ............................................... 32
4.2 Comunidade da poltica: novos e velhos atores ............................................ 35
4.3 Pesquisando preferncias e propostas reformistas ....................................... 42
4.4 Preferncias reformistas luz da literatura e de fontes documentais ........... 65
4.5 Resistncia do atual modelo de segurana pblica, face s propostas de
reformas estruturais ............................................................................................ 69
Captulo
Mudanas
possveis:
pequenos
deslocamentos
nas
xii
Introduo
O sistema de justia criminal composto pelo sistema de segurana pblica, pelo poder judicirio e
pelo sistema penitencirio. Embora, as instituies de segurana pblica devam ser consideradas de
maneira articulada com os outros dois campos de instituies do sistema de justia criminal, para o
exame da evoluo e do enfrentamento do crime e da violncia, o foco do presente estudo so as
instituies e as polticas de segurana pblica, estritamente.
dos atores. Abordo os motivos pelos quais a poltica de segurana pblica continuou,
no que diz respeito estrutura das instituies policiais, basicamente com o mesmo
desenho da Constituio autoritria de 1967-1969.
Analiso alguns conflitos decorrentes do arranjo institucional do modelo
tradicional da poltica e como o aumento crescente dos ndices de violncia no
Brasil, no perodo ps-transio democrtica, exps o esgotamento desse modelo.
Num contexto de criminalidade crescente, cada vez mais os governos federal e
municipais foram sendo chamados a oferecer respostas. Criaram-se centros de
pesquisa para estudar o assunto e formular propostas e a sociedade civil comeou a
se reorganizar em torno do tema. Novos atores ampliaram a comunidade da poltica,
que comeou a pautar diferentes solues e a defender diferentes paradigmas para
a segurana pblica brasileira. Parte dos atores da comunidade da poltica de
segurana pblica demanda o reforo do poder do aparato repressivo do Estado,
com o incremento dos recursos materiais e humanos, e com modernizao
gerencial; alguns atores enfatizam a importncia de polticas pblicas preventivas
para um adequado provimento de segurana; outros propem reformas radicais para
a poltica, especialmente para as instituies policiais, embora tambm no haja
consenso, entre os atores com preferncias reformistas radicais, sobre o novo
modelo desejado.
Analiso os motivos pelos quais nenhuma das proposituras de reformas
radicais, que implicariam uma ruptura com o modelo tradicional, foi exitosa at o
momento. Um dos fatores que ajudam a explicar a resilincia do modelo da poltica
de segurana pblica a reformas radicais refere-se ao padro de dependncia da
trajetria da poltica (path dependence), isto , aos altos custos de reverso do
modelo
decorrentes
de
escolhas
institucionais
passadas.
Alm
disso,
programas
que
procuram
induzir
maior
participao
cooperao
polarizaes
interesses
manifestamente
corporativos,
essa
Classes de tamanho da
Nmero de
populao dos
municpios
municpios brasileiros
At 5.000
1.371
De 5.001 a 10.000
1.290
De 10.001 a 20.000
1.292
De 20.001 a 50.000
1.033
De 50.001 a 100.000
311
De 100.001 a 500.000
231
Mais de 500.000
36
Total
5.564
Essa grande imbricao entre os nveis de governo tem forte impacto sobre as margens de
autoridade dos entes federados. Assim, a descentralizao de competncias no pode ser tida, como
quer grande parte da literatura, como equivalente autonomia decisria dos governos locais para
Sobre o poder dos governos estaduais decorrente do desenho constitucional de 1988, enquanto
Souza (2005) chama a ateno para o problema de sua limitada capacidade de iniciativa, em razo
da reduo relativa de suas receitas e da relao direta que passou a existir entre governo federal e
municpios por conta da descentralizao de polticas pblicas, Abrucio (2005) ressalta o
estabelecimento, nas dcadas de 1980 e 1990, de um federalismo no-cooperativo nas relaes
intergovernamentais, com forte predomnio do componente estadualista. Para esse autor, os
governadores, nas dcadas mencionadas, tiveram seu poder fortalecido e formaram coalizes
pontuais e defensivas, visando manuteno do status quo. Reconhecendo as diferenas no modo
como se estruturam as relaes federativas em cada poltica pblica, no que diz respeito poltica de
segurana pblica especificamente, a leitura de Abrucio sobre o predomnio do componente
estadualista se mostra mais pertinente.
5
Em geral, essa contribuio dos municpios para as polcias estaduais se d h dcadas, por fora
da tradio. No h qualquer normativa ou instrumento de cooperao firmado entre estados e
municpios regulando esse pagamento. Alm disso, a contribuio no confere ao municpio
prerrogativa alguma para discutir o trabalho policial. Em municpios da regio metropolitana de So
Paulo, como So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul e Osasco, por exemplo, a realidade que
no h sequer uma rubrica no oramento municipal reservada a esse pagamento, que retirado da
rubrica despesas gerais do municpio. Seria necessria uma pesquisa mais ampla, junto a uma
amostra significativa de municpios, para aprofundar o tema.
polticos
contemporneos,
preciso
analisar
os
incentivos,
as
oportunidades e as restries que elas oferecem aos atores envolvidos nas disputas
em curso. Para essa autora, nesse sentido, as instituies condicionam estratgias
e preferncias dos atores, embora no permitam predizer suas escolhas finais.
O pressuposto das teorias neoinstitucionalistas que as possibilidades da
escolha estratgica so determinadas de forma decisiva pelas estruturas polticoinstitucionais, inclusive a capacidade dos atores polticos de modificar essas
estruturas de acordo com suas estratgias (NABMACHER, 1991 apud FREY, 2002,
p. 233). As instituies estruturam as interaes e criam incentivos e restries ao
comportamento dos atores, conformando suas preferncias e seus recursos, sempre
assimtricos na comunidade poltica. Para uma mesma poltica e para uma mesma
janela de oportunidade h diversos desenhos possveis de poltica. As preferncias
dos diferentes atores polticos e a formao de coalizes majoritrias, para as quais
11
12
O padro dual de policiamento difere do que ocorre na maioria dos pases, em que, mesmo
havendo mais de uma polcia, cada uma delas responsvel pelo ciclo completo da atividade policial,
isto , cada uma realiza tarefas que vo desde o momento anterior ao crime at sua posterior
investigao. o caso, por exemplo, do Canad, onde tanto a Polcia Nacional como a Guarda
Nacional desenvolvem, na atividade policial, funes de investigao, preveno e represso, na
manuteno da ordem pblica. A diferena que a Polcia Nacional atua nas zonas urbanas e est
vinculada ao Ministrio do Interior, enquanto a Guarda Nacional atua nas zonas rurais, tem formao
militar e subordina-se ao Ministrio da Defesa (LVY, 2008).
13
captulo
tem
por
objetivo
demonstrar
como
algumas
dessas
14
Segundo Leal (1977, p. 370), os efeitos dessa mistura de competncias administrativas, policiais e
judicirias se projeta at os dias atuais, como se v do inqurito policial pela polcia e que serve de
base ao penal.
8
A gnese das polcias militares remonta a essas foras policiais militarizadas institudas ainda no
Brasil imperial (LIMA, 2006). Outros autores apontam que o embrio mais antigo da polcia militar ,
na verdade, a Guarda Real de Polcia, criada em 1809, por D. Joo VI, no estado da Guanabara.
Essa guarda era subordinada ao governador das Armas da Corte que era o comandante de fora
militar, que, por sua vez, era subordinado ao intendente-geral de Polcia (SOUZA, s/d).
15
adotados,
culminado
na
reforma
de
1841,
marcada
pelos
ideais
Percebe-se, ao longo da histria at os dias atuais, que a funo de policiamento ostensivo sempre
esteve de alguma forma ligada organizao militar. O soldado de polcia era um militar que
integrava as foras policiais, subordinadas aos presidentes de estado e, posteriormente,
governadores, tendo recebido diferentes denominaes, como Guarda Municipal Permanente,
Brigada Militar, Fora Pblica, entre outras. Desde o Segundo Imprio, a polcia ostensiva (hoje
denominada Polcia Militar) atuava de forma regular como fora auxiliar do Exrcito, tanto nos
conflitos armados externos como nos levantes internos (MUNIZ, 2001).
16
10
17
Cercado de constrangimentos consolidao do novo regime, Sarney apoiouse politicamente nos militares e utilizou prticas clientelistas para aliciar
parlamentares de vrios partidos15. Ao lado de Sarney, o Ministro do Exrcito,
General Lenidas Pires, emitia opinio no apenas sobre temas pertinentes sua
pasta, mas sobre todos os assuntos considerados importantes (SAINT-PIERRE;
WINAND 2007).
Diferentemente do que se verificava em relao a outras polticas pblicas,
no havia, poca, uma coalizo reformadora para que se estabelecesse um novo
modelo institucional para a segurana pblica, o que no significa dizer que no
existissem atores com agendas reformistas. Era o caso, por exemplo, da Comisso
Justia e Paz, do Gabinete de Assessoria Jurdica s Organizaes Populares
(GAJOP), em Pernambuco, e do Movimento Nacional de Direitos Humanos, entre
15
Segundo Celina Souza (2001, p. 540), o presidente Sarney valeu-se dos militares como uma fora
extraconstitucional para diminuir o poder dos partidos de esquerda e dos movimentos sociais.
19
outros. Segundo Kant de Lima (2000, p. 56), desde a dcada de 1980, setores da
sociedade j rejeitavam a militarizao da ao policial, postulando a remodelao e
a modernizao das instituies policiais, bem como a adoo de estratgias
orientadas pelos direitos humanos. Coexistiam duas posies polticas antagnicas,
consubstanciadas em discursos conservadores autoritrios e em discursos de
defesa dos direitos humanos (o que continuou evidente durante toda a dcada de
1990).
Havia, poca, um forte lobby, bastante ativo e organizado pelos interesses
militares, com 13 oficiais superiores atuando junto aos constituintes (STEPAN, 1988;
ZAVERUCHA, 2002). Durante o processo constituinte, o ento senador Jarbas
Passarinho, coronel da Reserva e ex-ministro dos governos dos Generais Costa e
Silva, Mdici e Figueiredo, presidiu a Comisso de Organizao Eleitoral Partidria e
Garantia das Instituies, encarregada da redao dos captulos sobre Foras
Armadas e Segurana Pblica. O deputado Ricardo Fiza, um dos lderes do
denominado Centro16, era encarregado da subcomisso de Defesa do Estado, da
sociedade e de sua segurana, e deu total apoio s demandas militares,
trabalhando, segundo Zaverucha (2002), contra qualquer tentativa de se acabar com
o controle do Exrcito sobre as polcias estaduais. A aludida subcomisso organizou
oito sesses pblicas, convidando 28 pessoas, cujos perfis tornavam previsvel a
preferncia pela agenda militar. Apenas trs dos vinte e oito convidados (o
presidente da Associao Nacional dos Comissrios da Polcia Civil, o presidente da
Ordem dos Advogados do Brasil e o diretor do Ncleo de Estudos Estratgicos da
Unicamp) apresentaram proposituras de mudanas nas relaes entre civis e
militares. A agenda para a segurana pblica entre os constituintes refletia, portanto,
a preferncia dos militares pela manuteno do status quo.
Contreiras, citado por Zaverucha (2002, p. 84), afirma que o coronel do
Exrcito, Sebastio Ferreira Chaves, ex-secretrio de segurana pblica de So
Paulo no Governo Abreu Sodr, entendia, j naquela poca, que a polcia militar
agia de forma violenta e que a polcia civil havia perdido sua capacidade
investigativa. Por esse motivo, tentou convencer o ento presidente do Congresso
16
20
21
17
No apenas no artigo 144 da Constituio Federal, que manteve as polcias militares como foras
auxiliares e reservas do Exrcito, mas em vrios outros dispositivos da Carta de 1988 fica evidente
o poder e a influncia das Foras Armadas. O artigo 142 do captulo relativo s Foras Armadas
dispe que estas se destinam defesa da ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por
iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. Segundo Zaverucha (1998), na primeira verso dada
ao artigo 142, os militares perdiam o papel de guardies da lei e da ordem, mas, constrangidos pelo
ento ministro do Exrcito, Lenidas Pires, os constituintes acabaram alterando a sua redao. Sobre
o tema ver tambm Saint-Pierre e Winand (2007).
22
A doutrina menciona a diviso das funes policiais em polcia administrativa, de carter ostensivo
e atuao preventiva, isto , antes do cometimento da conduta delitiva; e outra de carter judicirio,
de natureza repressiva, no sentido de atuar depois que o ato criminoso j ocorreu, para que restem
esclarecidas as circunstncias em que se deu o fato e sua autoria. Na prtica, no entanto, a polcia
militar atua muito mais reativamente, repressivamente, do que de maneira preventiva.
19
Fazer o ciclo completo da atividade policial (o que ocorre na maior parte das polcias do mundo)
significa, como j se afirmou, que uma mesma polcia responsvel tanto pelas atividades de
policiamento ostensivo como pelas atividades investigativas. A mesma polcia que faz o policiamento
ostensivo, visando a inibir a ocorrncia delitiva, persegue o criminoso, efetua sua priso e toma as
medidas de polcia investigativa e judiciria.
20
O tema bastante polmico. Termo Circunstanciado de Ocorrncia (TCO) o registro que se faz
quando da ocorrncia de um fato tipificado como infrao de menor potencial ofensivo, conforme
previsto na Lei 9099/95, conhecida por Lei dos Juizados Especiais. A discusso sobre quem est
legitimado a lavrar TCO decorre do previsto no artigo 69 da mencionada lei, segundo o qual, no caso
dos crimes de pequeno potencial ofensivo, a autoridade policial que tomar conhecimento da
ocorrncia lavrar termo circunstanciado...". Como a funo judiciria privativa da polcia civil, esta
entende que o termo autoridade policial no se aplica aos policiais militares, dizendo respeito
apenas aos delegados de polcia. J a polcia militar defende a legalidade de ela prpria lavrar o
TCO, uma vez que deve prevalecer o princpio da instrumentalidade e da prestao do servio de
segurana pblica por qualquer uma das duas polcias. A polmica tem sido resolvida de maneira
diferente em cada estado da federao e tambm tem sido objeto de vrias aes judiciais. Sobre o
tema ver Lemle (2008).
24
no
so
pequenas.
Ministrio
Pblico,
quem
compete
21
25
das ocorrncias delitivas sequer seja notificada polcia 23, mas fomenta as formas
privadas de fazer justia e contribui para a exacerbao de um sentimento coletivo
de medo e de insegurana (ADORNO; ZUMINO, 2000).
Outro problema persistente diz respeito cultura de no participao da
sociedade civil na gesto das polticas de segurana pblica. Em geral, a pouca
participao se limita aos conselhos comunitrios de segurana, como os existentes
em So Paulo, por exemplo, desde o Governo Franco Montoro, mas mesmos estes
ainda expressam uma atuao pouco plural em termos de representao dos
segmentos sociais. At hoje, so muitos os conselhos marcados por alta
representao de comerciantes e cidados motivados pela resoluo de seus
problemas particulares, procurando por vezes privatizar os recursos pblicos
(DURANTE; ZAVATARO, 2007).
A estrutura centralizada nas instituies policiais estaduais, seu isolamento e
fragmentao e a falta de mecanismos de cooperao dificultam a articulao de
polticas pblicas de segurana nas trs esferas de governo, bem como o
desenvolvimento integrado de estratgias preventivas da violncia, envolvendo a
participao comunitria. Essa centralizao marcante nas polticas da rea de
segurana, que no buscam formas de cooperao, articulao que lhes deem
respaldo e legitimidade poltica (ALVAREZ; SALLA; SOUZA, 2004), leva a fracassos,
alm de implicar tambm uma maior dificuldade em se otimizar e potencializar
esforos e recursos a fim de se garantir um padro mnimo de qualidade no
provimento de segurana pblica em todo o territrio nacional.
Apesar de todo esse quadro de deficincias, insuficincias e conflitos nas
instituies tradicionais da segurana pblica ter sido engendrado ao longo de anos
de histria, apenas h cerca de duas dcadas a poltica de segurana pblica
ganhou lugar de destaque na agenda poltica e no debate pblico. Por que a questo
da segurana passou a ser um problema a ser enfrentado pelos governos e pelos
formuladores de polticas pblicas o que ser analisado a seguir.
23
Pesquisa de vitimizao realizada pelo ILANUD, em 2002, no Rio de Janeiro, So Paulo, Vitria e
Pernambuco, aponta os altos ndices de subnotificao, especialmente no que diz respeito violncia
domstica, estupro, entre outros.
26
27
35,0
30,5
30,0
29,0
27,0
28,8
29,1
29,6
30,2
27,4
25,7
25,0
24,6
24,2
24,0
23,7
23,2
22,4
20,2
20,0
20,9
19,4
18,7
18,6
16,9
15,0
14,6
14,6
13,7
10,0
5,0
0,0
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
brasileira
afetada pela
reiterada
violao
Waiselfiz (2006), no Mapa da violncia 2006, da OEI, aponta que a maior parte dos homicdios
vitima jovens (entre 15 e 24 anos) do sexo masculino e de raa negra. Os negros apresentam ndice
de vitimizao 73,1% superior ao dos brancos na populao total e 85,3% superior ao dos brancos
quando considerada s a populao jovem. Para Miraglia (2006), so os jovens pobres, moradores
da periferia que esto morrendo, de tal forma que no possvel dizer que violncia e homicdios
no dialoguem com a condio de excluso, de vulnerabilidade, ou pobreza.
25
A pesquisa revelou tambm que 56% das vtimas no tinham antecedentes criminais. A anlise dos
laudos necroscpicos indicou que 51% das vtimas apresentavam perfuraes de arma de fogo nas
costas e 36% na cabea.
29
Ocorre que, como afirma Wiervioka (1997, p. 19), cada vez mais difcil para
os Estados assumirem suas funes clssicas. O monoplio legtimo da violncia
26
30
fsica parece atomizado e, na prtica, a clebre frmula weberiana parece cada vez
menos adaptada s realidades contemporneas.
A crise do sistema de justia criminal e a inrcia frente a ela podem
comprometer a institucionalidade democrtica, assim como podem faz-lo medidas
reformistas adotadas na ausncia de uma coalizo mnima entre os diversos atores
que incidem na poltica. Trata-se, portanto, de uma arena poltica extremamente
sensvel, o que tambm contribui para explicar as dificuldades para se reformar o
modelo tradicional esgotado.
At quase o final da dcada de 1990, o governo federal procurou no se
responsabilizar pela poltica de segurana pblica, deixando-a a cargo das
corporaes policiais (exceo feita aos perodos autoritrios em que, como visto, o
governo federal tutelava e instrumentalizava as polcias como polcias polticas).
Porm, com o quadro de crescimento acelerado da violncia, tanto o governo federal
como os governos municipais viram-se cada vez mais chamados responsabilidade
nessa rea28. O tema, inicialmente restrito aos debates eleitorais para governos dos
estados, passou a compor a agenda de debates tambm nas eleies para
presidente da Repblica e prefeitos, denotando, de forma inequvoca, sua entrada
na agenda poltica.
28
Pesquisa da Fecomrcio (2008), realizada em nove regies metropolitanas, sobre a opinio dos
brasileiros quanto aos caminhos para a construo das polticas pblicas de segurana no pas,
apontou a percepo da populao no sentido de que todas as esferas de governo devem estar
envolvidas nessa construo. Contudo, 60% dos entrevistados associaram a tarefa de combater a
violncia ao governo federal, 23% ao governo estadual e 14% ao governo municipal. A pesquisa
tambm mostrou uma preferncia, j presente em pesquisa realizada em 2007 e que se acentuou no
ano de 2008, por aes sociais (de natureza preventiva) s aes de cunho estritamente repressivo.
31
32
29
33
brasileiro,
essas
duas
matrizes
informam
paradigma
repressivo-punitivo
31
Mesquita Neto (2004) define fator de risco como aquele que aumenta a probabilidade de incidncia
ou os efeitos negativos de violncias, mas no necessariamente determina a incidncia de crimes e
violncias. Quanto maior a presena de fatores de risco, e menor a presena de fatores de proteo,
maior a probabilidade de incidncia e de efeitos negativos de crimes e violncias. Fator de proteo,
por sua vez, aquele que reduz a probabilidade de incidncia ou de efeitos negativos de crimes ou
violncias. Quanto maior a presena de fatores de proteo e menor a presena de fatores de risco,
menor a probabilidade de incidncia e de efeitos negativos de crimes e violncias.
34
Nesse sentido, por exemplo, a polcia paulista, no episdio dos ataques da faco criminosa
Primeiro Comando da Capital (PCC) s foras policiais do Estado, em 2006, justificou algumas das
mortes de suspeitos, ocorridas entre os dias 12 e 20 de maio daquele ano. Segundo Mesquita
(2007, p. 28), das 493 pessoas mortas por arma de fogo no perodo mencionado, entre agentes
pblicos de segurana e cidados comuns, 109 criminosos ou suspeitos teriam sido mortos em
confronto com a polcia e 87 pessoas teriam sido mortas por assassinos no identificados pela
polcia, com indcios de execuo e denncias de participao de policiais nas execues. Em um
clima de guerra, como o que se verificou naquele episdio, alguns chegaram a se referir s mortes
como execues preventivas, justificando, em nome da proteo do cidado, a violao do direito
vida.
33
Os cinco passos do ciclo da poltica so: definio da agenda, identificao de alternativas,
avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao (SOUZA, 2007).
35
formulado
por
Kingdon
(CAPELLA,
2007),
trs
grandes
fluxos
atuam
36
37
37
Possuem ouvidorias de polcia os seguintes estados: So Paulo, Bahia, Cear, Esprito Santo,
Gois, Mato Grosso, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte,
Rio Grande do Sul e Santa Catarina.
38
A Rede Desarma Brasil foi criada em maro de 2005 com o objetivo de ampliar e melhorar a
campanha de entrega voluntria de armas no Brasil. A Rede agrega mais de 50 organizaes de
todas as regies do pas para concretizar aes pelo controle de armas.
38
39
39
Em 1992, quando 111 presos foram executados pela polcia militar aps uma
rebelio no Complexo Prisional do Carandiru em So Paulo, a ao policial dividiu
opinies, havendo aqueles que a respaldavam e aqueles que a condenavam com a
mesma veemncia. Em 1996, logo aps o assassinato de dois jovens no Bar
Bodega, localizado em um bairro de classe mdia alta de So Paulo, nasceu o
Movimento Reage So Paulo, que promoveu vrias manifestaes e passeatas
pedindo priso perptua para crimes hediondos, mais policiamento e programas
para internos da FEBEM (Jornal O Estado de S. Paulo, edio de 6/3/2001). O
Movimento era apoiado por vrios grupos, enquanto outros criticavam a forma como
aquela articulao combatia a violncia, sem ter reagido diante da notcia de tortura
de suspeitos de serem os autores do crime e que, pouco depois, provaram sua
inocncia.
No caso das mudanas legislativas visando ao recrudescimento da lei penal,
so vrios os exemplos da fora de grupos sociais de presso com capacidade de
influir na agenda poltica em conjunturas crticas, especialmente aps a ocorrncia
de crimes que, com a ajuda da mdia, causam grande comoo nacional41. Este o
caso, por exemplo, da promulgao da Lei de Crimes Hediondos (Lei 8.072/90) e de
grande parte de suas alteraes posteriores, que, segundo parecer do Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria de 2005, foram introduzidas em
resposta s demandas de grupos sociais por leis mais severas. Por esse motivo,
vrios juristas se referem Lei 8.072/90 como a legislao do pnico (MILANI,
2007).
A aprovao da lei de crimes hediondos se deu logo aps os casos de
sequestro dos empresrios Ablio Diniz e Roberto Medina, em 1990. Em 1994, aps
outro crime brutal que chocou a opinio pblica, a lei foi alterada por meio de uma
emenda popular que incluiu o crime de homicdio qualificado no rol dos crimes
hediondos. Segundo Piazzon (s/d), apesar do reconhecimento de penalistas de que
a Lei dos Crimes Hediondos fracassou em seu principal objetivo, o de reduzir os
ndices dos crimes violentos, preciso reconhecer que parte da opinio pblica
41
Novamente, preciso apontar o fato de que o futuro das polticas no pode ser explicado apenas
pelos atores e por suas preferncias, mas pela interao de vrios atores em dados contextos
institucionais. Nesse sentido, o objetivo aqui apenas identificar atores que incidem na comunidade
da poltica de segurana pblica, pontuando cises, polarizaes e consensos nas suas preferncias
e agendas.
40
impem
constrangimentos
formao
implementao
da
agenda
governamental.
42
A relao completa dos membros da CON e a sistematizao de todas as respostas dadas quando
da aplicao do questionrio, encontram-se nos Anexo A e C, respectivamente.
43
Representando o segmento dos trabalhadores, responderam ao questionrio: AMEBRASIL,
ANASPRA, FENEME, ADEPOL, COBRAPOL, ABC, FENAPRF, ADPF, FENAPEF, SINDAPEF,
CNGM, FNOP.
42
responderam44.
questionrio
foi
respondido,
ainda,
por
quatro
atores
45
44
43
50
44
Quadro 1
ATORES
FRUM DE
ENTIDADES
NACIONAIS DE
DIREITOS
HUMANOS
INSTITUTO SO
PAULO CONTRA
A VIOLNCIA
ATORES SOCIAIS
FRUM
BRASILEIRO DE
SEGURANA
PBLICA
INSTITUTO SOU
DA PAZ
PROPOSTAS
Efetiva implementao da Lei Maria da Penha;
Fim do extermnio da juventude negra;
Combate intolerncia religiosa, s religies de matrizes
africanas;
Desmilitarizao das Polcias Militares;
Respeito diversidade (LGBT);
Respeito aos movimentos sociais.
45
INSTITUTO SOU
DA PAZ
(cont.)
VIVA RIO
REDE DESARMA
BRASIL
REDE F4
(Observatrio de
Favelas)
GRANDE
ORIENTE DO
BRASIL
RENAESP
ATORES
VINCULADOS AOS
MUNICPIOS
FRENTE
NACIONAL DE
PREFEITOS
pacfica;
Segurana pblica provida em todas as esferas de governo,
de forma integrada e com participao social;
Aliar preveno e represso qualificada;
Atuar em cinco reas: controle de armas; juventude e
preveno da violncia; gesto local de segurana; polcia;
e cultura e valores.
Atuar em trs grandes eixos: juventude, polcias e armas,
com desenvolvimento de projetos no Brasil e no Exterior;
Foco nos temas sobre drogas; segurana municipal,
formao de guardas e polcias, operaes de paz e
juventude envolvida com o crime.
Controle de armas;
Planos de segurana pblica municipais;
Implementao do Estatuto do Desarmamento.
Valorizao da vida como princpio fundamental das
polticas de segurana pblica;
Ampliao e fortalecimento dos canais de participao
social reconhecendo os espaos populares como partes
integrantes da cidade;
Fortalecimento dos mecanismos de controle externo da
atividade policial;
Reformas estruturais no modelo de polcia;
Desmilitarizao;
Investimento em aes voltadas para a reduo da
letalidade da ao policial;
Fortalecer a implementao de uma poltica de
desarmamento;
Criao de uma poltica nacional com foco na reduo de
homicdios de adolescentes e jovens.
Trabalhar com a juventude na preveno e rejeio das
drogas;
Trabalhar a cultura de paz nas escolas;
Trabalhar a campanha do desarmamento controle sobre
as armas e munies.
Qualificao para todos os nveis hierrquicos das
corporaes policiais;
Formao qualificada na graduao, mestrado e doutorado;
Aes de preveno da violncia, justia e direitos
humanos.
Articulao federativa, assegurando-se a participao social
na construo da poltica de segurana pblica;
Consolidao do Pronasci como poltica de Estado;
Rearticulao do CONASP, conselhos estaduais e
municipais, garantindo a participao de gestores,
trabalhadores e da sociedade civil;
Implementao de polticas pblicas de preveno,
fortalecendo o papel dos municpios.
46
GABINETES DE
GESTO
INTEGRADA
MUNICIPAIS
CONSELHO
NACIONAL DAS
GUARDAS
MUNICIPAIS
CONSELHO
NACIONAL DOS
COMANDANTES
GERAIS DAS
PMS E CORPOS
DE BOMBEIROS
MILITARES
AMEBRASIL
ANASPRA
FENEME
ATORES VINCULADOS
POLCIA CIVIL
ADEPOL
COBRAPOL
47
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
FRUM
NACIONAL DE
OUVIDORES DE
POLCIA
OUTROS
SECRETRIO
DE SEGURANA
PBLICA DO
AMAZONAS
(CONSESP)
ABC
SINDAPEF
Valorizao do policial;
Aumento do efetivo;
Combate explorao sexual infanto-juvenil;
Preservao do meio-ambiente;
Respeito aos direitos humanos;
Combate efetivo criminalidade.
Autonomia funcional e administrativa das instituies
policiais;
Lei orgnica com um regime de prerrogativas funcionais
que assegurem a independncia investigativa;
Resgate constitucional dos delegados de polcia como
carreira jurdica e tpica do Estado;
Poltica de Valorizao do sistema de segurana pblica no
tocante aos direitos e benefcios na rea de recursos
humanos.
Cargo nico;
Extino do Inqurito Policial;
Fim do Indiciamento na esfera policial;
Democratizao no Departamento da Polcia Federal;
Polcia da sociedade e no de governo.
Sistema nico de Segurana;
Criao de Ouvidoria das Polcias Federais;
Criao de Ouvidorias de Polcia em todos os estados;
Autonomia das Ouvidorias e indicao dos ouvidores pela
sociedade civil;
Integrao das Ouvidorias ao SUSP.
48
51
49
51
Unificao
das
polcias
Desvinculao
das PMs do
Exrcito
Ciclo completo da
atividade policial
FENDH
Sim
Sim
No
No
Sem posicionamento
definido sobre o tema.
ATORES SOCIAIS
ISPCV
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
FBSP*
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
Instituto
Sou da Paz
Viva Rio
Rede
Desarma
Brasil
Rede F4**
Grande
Oriente do
Brasil
RENAESP
N/R
Sim
No
Sim
Sim
N/R
Sim
N/R
N/R
Sim
N/R
Sim
N/R
N/R
N/R
No
No
No
Sim
Sim
Sim
????
Sim
Sim
Outra
Propor amplo
debate para
discusso da
questo.
52
ATORES
FNP***
ATORES VINCULADOS
AOS MUNICPIOS
GGI-Ms
CNGM
Unificao
das
polcias
Desvinculao
das PMs do
Exrcito
Ciclo completo da
atividade policial
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
N/R
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
No
No
No
No
Sim
No
N/R
Sim
No
Sim
No
No
Sim
No
No
No
No
Sim
ADEPOL
No
Sim
Sim
No
COBRAPOL
N/R
Sim
No
CNCG
ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR
AMEBRASIL
ANASPRA
FENEME
ATORES
VINC.
POL. CIVIL
No
No
Outra
Tornar o
SUSP um
sistema
constitucional.
53
ATORES
FENAPRF
ATORES VINCULADOS
S POLCIAS FEDERAIS
Unificao
das
polcias
Desvinculao
das PMs do
Exrcito
Ciclo completo da
atividade policial
No
No
No
No
Sim
No
OUTROS
ADPF
No
Sim
No
FENAPEF
Sim
Sim
Sim
Sim
FNOP
N/R
Sim
No
N/R
SSP AM****
(CONSESP)
ABC
Sim
Sim
No
Sim
No
No
No
N/R
Sim.
Mas necessrio definir
melhor o que se entende
por ciclo completo.
SINDAPEF
N/R
No
No
Sim
Outra
Resgate do
reconhecimento
constitucional do
Delegado de
Polcia como
carreira jurdica.
Carreira nica,
com incio, meio
e fim, entrando
na base,
podendo,
atravs da
capacitao,
chegar ao topo.
* O Frum Brasileiro de Segurana Pblica, segundo o respondente, pela sua natureza, no pode defender propostas polticas e sim fortalecer os canais
tcnicos de informao capazes de influenciar os responsveis por aes no campo da segurana pblica.
** A pessoa que respondeu ao questionrio assinalou que o fez representando o Observatrio de Favelas, que compe a Rede F4.
*** Posicionamento pessoal do Presidente do Conselho Nacional dos Secretrios e Gestores Municipais de Segurana Pblica, representante da FNP.
**** Posicionamento pessoal do Secretrio de Segurana Pblica do Amazonas, presidente do CONSESP.
Obs: O termo N/R (no respondeu) foi utilizado nos casos em que o respondente no assinalou nenhuma das alternativas, sim ou no.
54
polcias
(FENDH,
RENAESP,
FNP,
SSP/AM,
FENAPEF),
nove
no
que
se
posicionaram
em
relao
proposta
de
Esta proposta implica a permisso para que cada estado da federao decida sobre o modelo
policial mais adequado s suas caractersticas e s particularidades de suas polcias.
55
56
Sobre os TCOs, o tema foi brevemente abordado no captulo 2, seo 2.3, Nota de Rodap n 16.
Recuperando a discusso realizada no captulo 2, entende-se por ciclo completo da atividade
policial a atuao por uma mesma polcia tanto no policiamento ostensivo, de manuteno da ordem
pblica, quanto na investigao para apurao da autoria e das circunstncias em que ocorreu um
determinado delito. Em nossa opinio, portanto, o fato de uma polcia assumir apenas um aspecto
pontual de uma dessas fases no caracteriza o ciclo completo.
56
Esse tema ser retomado no captulo 5, na seo 5.3.6, quando da anlise dos resultados da
Conferncia.
55
57
ampliado para a atuao em pequenos delitos (um deles disse expressamente que a
guarda deve, para tanto, assumir atribuies das PMs, no que diz respeito a delitos
de pequeno potencial ofensivo, contravenes penais e ilcitos administrativos; outro
se referiu ampliao das atribuies das guardas para que estas possam
formalizar ocorrncias por meio de procedimentos administrativos geis ou Termos
Circunstanciados, encaminhando o procedimento diretamente para o Ministrio
Pblico). Portanto, entre os atores favorveis tambm h uma diviso entre os que
defendem a ampliao do papel das guardas para preveno, os que defendem que
estas se tornem polcias preventivas e os que defendem a tese de que, em casos
especficos, atribuies tpicas das polcias estaduais sejam estendidas s guardas
(ADPF, FENAPEF e SINDAPEF).
A ltima pergunta formulada pretendia verificar, de modo geral, o
posicionamento dos atores com relao ao modelo de segurana pblica atualmente
existente. Ela foi assim redigida: Para sua instituio, o atual modelo de segurana
pblica: a) no precisa ser alterado; b) no precisa ser alterado, mas preciso
investir mais em recursos materiais e humanos; c) no precisa ser alterado, mas
preciso modernizar a gesto; d) precisa ser alterado para incluir novos atores, como
os municpios, fortalecendo-se a preveno, com maior participao social na
implementao e no controle das polticas pblicas de segurana; e) precisa ser
estruturalmente reformulado, inclusive com a criao de um novo modelo de
instituies policiais. O respondente ficava livre para assinalar uma ou mais opes.
As respostas foram sintetizadas no quadro abaixo:
58
Precisa ser
No precisa
No
ATORES
precisa
ser
alterado
ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos
No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto
alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle
FENDH
Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais
ISPCV
FBSP
Instituto
ATORES SOCIAIS
Sou da Paz
Viva Rio
Desarma
Brasil
Rede F4
Grande
Oriente do
Brasil
ATORES
VINCULADOS
AOS MUNICPIOS
RENAESP
FNP
GGI-Ms
CNGM
59
Precisa ser
No precisa
No
ATORES
precisa
ser
alterado
ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos
No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto
alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle
ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR
CNCG
AMEBRASIL
Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais
ANASPRA
FENEME
ATORES
VINC
POLCIA
CIVIL
ATORES VINC. S
POLCIAS
FEDERAIS
ADEPOL
COBRAPOL
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
FNOP
SSP
Amazonas
OUTROS
(CONSESP)
ABC
SINDAPEF
60
Dos nove atores sociais, sete entendem que preciso alterar o atual modelo
para a incluso do municpio como novo ator, com maior participao social na
implementao e no controle das polticas pblicas de segurana. Desses sete, dois
(Rede F4/Observatrio de Favelas e RENAESP) apontam tambm a necessidade de
reformas estruturais, inclusive a criao de um novo modelo policial. Os outros dois
atores, FENDH e FBSP, tm o mesmo posicionamento desses ltimos, afirmando a
necessidade de reformas estruturais. Polarizando com estes, um nico ator da
sociedade civil (Grande Oriente do Brasil), para alm de entender que so
necessrias alteraes para a incluso de novos atores e maior participao social,
no manifestou serem necessrias alteraes estruturais no modelo das instituies
policiais, bastando maiores investimentos em recursos humanos e materiais e a
modernizao da gesto.
Os trs atores representantes do mbito municipal entendem que o modelo
deve ser alterado para a incluso de novos atores, como os municpios, e maior
participao social. Um deles (GGI-Ms) entende que, alm disso, necessrio
tambm reformular estruturalmente o atual sistema, inclusive para se criar um novo
modelo policial.
Todos os atores vinculados polcia militar se posicionam no sentido de que
no preciso alterar o atual modelo de segurana pblica, sendo necessrio apenas
modernizar a gesto. Um desses quatro atores entende ainda que, alm de
modernizar a gesto, necessrio investir mais em recursos humanos e materiais.
Os atores vinculados polcia civil apontam a necessidade de alterar o modelo para
a incluso de novos atores, como os municpios, e para maior participao social.
Com o mesmo posicionamento esto os atores vinculados s polcias federais, com
exceo da FENAPEF, que entende serem necessrias reformas estruturais no atual
modelo das instituies policiais.
Tambm entendem ser necessrio reformular estruturalmente o sistema,
inclusive para criao de um novo modelo de polcia, a Frente Nacional de
Ouvidores de Polcia (FNOP) e o SINDAPEF. A ABC e o secretrio de segurana
pblica do Amazonas (CONSESP) entendem que necessrio reformular o atual
modelo para a incluso de novos atores e maior participao social.
Verifica-se, portanto, que no h consenso sobre a necessidade ou no de se
reformular estruturalmente o atual modelo. Todos os atores vinculados s polcias,
61
Praas
Oficiais
Agentes
Delegad.
Guardas
Sist.
PM
PM
PC
PC
Munic.
Penit.
42,1%
15,8%
28,1%
43,7%
25,3%
27,3%
24,5%
18,8%
27,1%
3,0%
1,7%
19,1%
11,2%
12,0%
15,4%
6,3%
15,2%
6,7%
4,9%
6,2%
13,0%
8,7%
7,7%
9,8%
18,7%
13,4%
6,1%
13,0%
15,7%
18,1%
12,2%
14,6%
18,6%
41,0%
40,1%
18,0%
18,8%
22,2%
20,2%
8,4%
4,7%
7,7%
3,5%
18,5%
13,9%
14,6%
10,0%
Bomb.
Total
Polcias
unificadas
34,4%
estaduais
civis
Polcias
unificadas
estaduais
militares
Atuao circusnc.
geogrfica
Atuao
tipos de
crime
Manut. do
modelo
atual
No tenho
opinio
formada
mencionadas
posies
comportam
variaes,
combinaes
afirmar que a polcia militar composta apenas por atores que defendem a
manuteno do atual modelo, como se verifica nas respostas obtidas na pesquisa de
Soares (2009). No mesmo sentido, defender a preveno, por exemplo, no significa
considerar a modernizao da gesto das instituies policiais menos importante,
nem implica afirmar que adeptos desse modelo no possam postular tambm
reformas estruturais, como ficou bastante claro nas respostas obtidas pelo
questionrio aplicado aos atores.
A anlise dos especialistas tambm reflete essas combinaes. Para
Mesquita e Ricardo (2003), possvel obter avanos com a preveno e com o
controle da violncia dentro do quadro institucional existente, adotando-se medidas
como o policiamento comunitrio, as ouvidorias de polcia e as penas alternativas. J
para o primeiro Ouvidor das Polcias do Estado de So Paulo, Benedito Mariano, as
resistncias a mudanas estruturais nas polcias e a falta de uma poltica nacional de
segurana pblica tambm alimentam a violncia, porm, apesar de defender que
sem reformas estruturais no se consegue acabar com problemas endmicos nas
instituies policiais (1999), o especialista defende tambm uma srie de medidas
incrementais, especialmente referidas a reformas no quadro normativo das
instituies (regulamentos disciplinares, leis orgnicas) e ao fortalecimento dos
mecanismos de controle interno e externo, que melhorariam a atuao policial
(2006).
Pode-se afirmar que as propostas de mudana no modelo da poltica de
segurana pblica estruturam-se em dois sentidos. O primeiro diz respeito a um
alargamento da concepo mesma da poltica de segurana pblica, que leva em
conta no s o crime e o criminoso, mas os mltiplos fatores causais da violncia,
enfatizando o papel das polticas preventivas, para cujo desenvolvimento so
necessrios cooperao, integrao, participao comunitria e a incluso de novos
atores para alm das instituies que historicamente so responsveis pelo controle
da lei e da ordem. O segundo refere-se a mudanas nas instituies policiais
propriamente ditas, incluindo propostas de mudanas incrementais e/ou reformistas
radicais. As diferentes propostas de mudanas constroem-se em torno desses dois
sentidos, algumas vezes dissociando-os e outras vezes integrando-os.
64
57
Em 2002, havia 245 proposies legislativas versando sobre o tema da segurana pblica em
tramitao no Congresso Nacional, o que ensejou a instituio, em maro daquele ano, de uma
Comisso Especial Mista, composta por 19 deputados federais e por 19 senadores, que tinham por
misso levantar as causas e os efeitos da violncia e analisar, em conjunto, todas as proposies em
andamento nas duas Casas.
58
Sobre o tema da unificao das polcias no Brasil, ver Medeiros (2004).
65
Alm desses atores, propunham tambm a unificao das polcias a PEC 46/91, de autoria do
deputado Hlio Bicudo, e a PEC 613/98, de autoria da deputada Zulai Cobra, entre outras.
60
Para Sette Cmara (1999), a desmilitarizao das polcias militares apenas aumentaria o poder das
Foras Armadas, fortalecendo a Unio em detrimento dos estados. Alm disso, para realizar a sua
atribuio constitucional de restaurao e manuteno da ordem pblica necessrio, segundo esse
autor, uma fora pbica armada militarmente. Quanto unificao, Sette Cmara entende que os
obstculos administrativos inviabilizam as propostas.
61
importante ressaltar que a proposta de desmilitarizao das polcias militares est na agenda das
entidades de direitos humanos desde o incio da transio democrtica.
66
Henrique
Cardoso,
propondo
que
cada
estado
da
federao
67
Quando Benedito Mariano presidia o Conselho Nacional das Guardas Municipais, o rgo
apresentou ao ento Ministro da Justia proposta de regulamentao nacional das guardas para que
estas desempenhassem atribuies de policiamento preventivo e comunitrio e fossem dotadas de
rgo corregedor e ouvidoria, autnoma e independente de seus comandos. A proposta foi
recentemente adotada pelos 12 municpios que integram a Cmara Setorial de Segurana Urbana da
Regio Oeste da Grande So Paulo e pelo Ncleo Estratgico de Segurana Urbana do Consrcio
Municipal do Grande ABC, integrado por sete municpios da regio metropolitana de So Paulo.
63
Exemplificando a amplitude das proposies, pode-se citar a PEC449/2001, que prope a
revogao do dispositivo constitucional que autoriza a criao de guardas municipais, transferindo os
atuais efetivos para as polcias civil e militar; a PEC291/2000, que prope ampliar a atribuio das
guardas a fim de que estas passem a executar aes de segurana pblica de maneira
complementar s policiais estaduais; a PEC 276/2000, que prope descentralizar o sistema de
segurana pblica, transferindo para os municpios com mais de 1 milho de habitantes a
competncia para definir e executar a poltica de segurana pblica, organizao do sistema
penitencirio e criao das guardas municipais; a PEC 250/2000, que prope a permisso s guardas
municipais para a execuo de funes de polcia judiciria e de polcia ostensiva, de maneira
68
O fato de a segurana pblica ser hoje um dos problemas mais citados pelos
brasileiros em pesquisas de opinio, a explicitao, nas dcadas de 1980-1990, da
crise da segurana pblica e a existncia de atores reformistas e de inmeros
projetos de emenda constitucional versando sobre reformas estruturais no foram
elementos suficientes para que se levasse a cabo qualquer mudana capaz de
promover uma ruptura institucional no modelo de segurana pblica brasileiro.
Embora, nas palavras de Arantes e Cunha (2003, p. 96), j se tenham acumulado
vrias evidncias sobre a crise da segurana pblica, ainda estamos longe de um
processo articulado e consequente de reforma institucional nessa rea. O que
explicaria tamanha resistncia da poltica de segurana pblica mudana?
Para alguns autores do neoinstitucionalismo histrico, as dificuldades para se
emendar a constituio e o poder de veto das assembleias legislativas estaduais,
tpicas do federalismo, atuariam como um sistema de freio s polticas nacionais,
conferindo estabilidade ao pacto federativo, que de outra forma se tornaria instvel
(OBONGER et al., 2005). Poder-se-ia argumentar, luz desse postulado, que as
reformas estruturais nas instituies policiais no foram feitas em razo de
dificuldades dessa natureza?
concorrente com as polcias civil e militar; a PEC 87/1999, que prope a substituio das guardas
municipais por polcias municipais no Distrito Federal, nas capitais dos estados e em municpios com
mais de 1 milho de habitantes.
69
64
71
poltica65. Pierson (2004) explica que os custos de reverso de uma poltica podem
ser elevados em relao a diferentes aspectos: a) Custos elevados de instalao de
uma nova instituio formal; b) Efeitos de aprendizagem (perda de investimentos j
feitos para difundir ou ensinar determinadas regras ou procedimentos, caso se
escolha um novo modelo); c) Efeitos de coordenao (so os efeitos decorrentes da
adeso de atores e interesses organizados em torno de uma poltica ou instituio
formal, tornando mais difceis as mudanas radicais); d) Expectativas adaptativas
(processos associados deciso dos atores, isto , uma determinada alternativa
sobrevive no por ser necessariamente a melhor, mas porque os atores envolvidos
fazem uma aposta de que ela que vai sobreviver).
Mudar o modelo da poltica de segurana pblica brasileira implica alto custo
de reverso, no mnimo, pelos efeitos de aprendizagem envolvidos e pelos efeitos de
coordenao relativos aderncia de atores e interesses organizados em torno do
modelo que se quer mudar.
Nesse sentido, Sette Cmara (1999, p. 25) chama ateno para os obstculos
administrativos impostos, por exemplo, proposta de unificao das polcias
estaduais. Esses obstculos, segundo o especialista, seriam de tamanha monta que
a proposta se torna praticamente invivel. Ele alude ainda ao aspecto da tradio:
So quase dois sculos de histria, milhes de pessoas, policiais civis e
militares, da ativa e da reserva, ou aposentados, s vezes famlias inteiras
com fortes laos com as instituies, que no gostariam de v-las
simplesmente desaparecer. A tradio remete tambm para a questo da
credibilidade. Esta se ancora sempre em razes histricas.
72
66
Menicucci (2007) chama ateno para o fato de que, apesar de representar uma descontinuidade
institucional, o SUS tambm abarca continuidades com o antigo modelo privatista, especialmente em
razo dos efeitos de feedback de polticas prvias e de dependncia da trajetria, que resultam em
padres de difcil reverso, o que tende a limitar as possibilidades de mudana (MENICUCCI, 2007,
p. 40).
67
A necessidade de um novo modelo da poltica de segurana pblica frente escalada da violncia
e s novas formas contemporneas de criminalidade parece clara. Nas palavras de Kinzo et al. (2004,
p. 46): No horizonte da agenda brasileira dos prximos anos, dificilmente haver algum outro tema
to urgente para conscincia democrtica e nacional. A criao de um sistema unificado de
segurana pblica, ao mesmo tempo eficaz e democrtico, capaz de devolver as ruas e os bairros
aos cidados comuns, aparece hoje como um desafio a todo o sistema poltico brasileiro.
73
68
74
Captulo
Mudanas
possveis:
pequenos
deslocamentos
nas
caractersticas da poltica
69
75
70
77
que
potencializa
diversos
saberes,
competncias,
recursos
78
Para Pierson (1995), a emergncia de unidades constituintes da federao como novos atores
polticos significativos um dos efeitos institucionais do federalismo. Outros dois efeitos seriam
mudanas nas preferncias polticas, nas estratgias e na influncia dos atores e dilemas relativos
diviso da autoridade decisria entre mltiplas jurisdies.
78
Alm disso, a inexistncia de uma cultura matricial de gesto na administrao pblica dificulta,
ainda mais, a proposio e a coordenao de polticas pblicas integradas e multissetoriais, que
caracterizam as polticas preventivas da violncia.
80
Diversas
experincias
inovadoras
tm
sido
implementadas
79
Algumas dessas experincias, como as desenvolvidas em Vitria, Recife, Porto Alegre, Santo
Andr, Diadema e So Paulo, esto retratadas em Sento-S (2005).
80
Sobre o programa de Comisses Civis Comunitrias ver tambm Gonalves (2004).
81
Vale notar que Diadema foi a nica cidade da regio metropolitana de So Paulo em que o sim ao
referendo sobre a proibio do comrcio de armas e munio, ocorrido em outubro de 2005, foi
vencedor. Ao contrrio do que se poderia pensar, em uma cidade que foi por tantos anos smbolo de
municpio violento, o medo parece no ter conduzido seus moradores a uma postura majoritariamente
defensiva e reativa, apontando para uma preferncia pelas formas no violentas de resoluo de
conflitos. Em Diadema, as campanhas de desarmamento, ao lado da Lei Seca, foram um dos
principais programas preventivos do governo, entre os anos de 2001 e 2008.
82
perspectiva,
no
se
subsumem
poltica
macrossocial,
mantendo
82
84
83
Segundo pesquisa do IBGE (2007), 14,1% dos municpios brasileiros possuem guardas municipais,
especialmente concentradas nas cidades com mais de 500 mil habitantes (77,8% dos municpios
desse grupo possuem sua guarda).
84
Pelo fato de serem uniformizadas, e muitas delas armadas, as guardas municipais so, em geral,
identificadas pela populao como fora policial. Note-se, por exemplo, que no episdio de maio de
2006, em So Paulo, em que agentes pblicos de segurana foram atacados por membros do
Primeiro Comando da Capital (PCC), vrias bases comunitrias de guardas municipais foram tambm
alvo da ao da organizao criminosa.
85
Ainda que no se considere uma eventual mudana constitucional no papel e atribuies das
guardas, o artigo 144, pargrafo 8, da CF, faz aluso a uma regulamentao que, at hoje, no foi
feita. A regulamentao nacional das guardas civis municipais importante para conferir a essa
instituio uma identidade nacional e, sobretudo, para possibilitar maior controle social e continuidade
na prestao do servio, para alm das preferncias de cada prefeito eleito.
85
governo federal quanto por outros atores. Vrios municpios brasileiros inovaram e
seguem construindo sua poltica municipal de segurana em duas frentes
articuladas. A primeira se relaciona nova governana local da segurana para a
gesto de projetos de preveno da violncia, multissetoriais, integrados e
participativos. A segunda, no caso dos municpios que possuem Guarda Municipal,
por meio tambm da especializao de seu efetivo para o policiamento preventivo e
comunitrio. O protagonismo dos executivos municipais na segurana pblica
brasileira um fato novo na histria dessa poltica, que altera, de maneira
inequvoca, sua dinmica federativa.
87
At outubro de 2009, a Ouvidoria da Polcia Federal ainda no havia sido criada, apesar de ter sido
pautada tambm pelo Governo Lula.
90
Segundo dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade, a
taxa de mortalidade por armas de fogo no Brasil cresceu 21,6% de 1979 a 1999. Em 1999, as mortes
por arma de fogo foram responsveis por 42% dos bitos de jovens do sexo masculino com idades
entre 15 e 19 anos (PERES, 2004). Dois anos aps a aprovao do Estatuto, em 23 de outubro de
2005, ocorreu o referendo sobre a proibio ou no da comercializao de armas de fogo e munies
no Brasil, vencendo a proposta da no-proibio.
88
continuariam a ser realizadas por inqurito policial militar, ou seja, pelos prprios
policiais militares. Submetido ao Senado, o projeto original sofreu novo golpe, tendo
sido aprovado, em agosto de 1996, que apenas os crimes dolosos contra a vida
cometidos por policiais militares passariam a ser julgados pelo Tribunal do Jri,
saindo da esfera de competncia da Justia Militar. Pouco tempo depois, em
fevereiro de 1997, foi aprovada tambm a lei que tornou crime o porte ilegal de
armas e que criou o Sistema Nacional de Armas (SINARM).
Em 31 de maro de 1997, cenas veiculadas por toda a grande mdia de
policiais militares cometendo crimes contra cidados comuns na Favela Naval, em
Diadema, novamente desencadearam reaes por parte do governo federal e vrias
propostas importantes, j pautadas anteriormente, foram concretizadas. O projeto de
lei tipificando o crime de tortura no ordenamento jurdico brasileiro, que tramitava
desde agosto de 1994, foi aprovado em regime de urgncia pelo Senado Federal em
3 de abril, no dia seguinte divulgao do caso, e foi sancionado trs dias depois
pelo presidente da Repblica. No dia 4 de abril, a Comisso de Constituio e
Justia da Cmara aprovou emenda constitucional federalizando os crimes contra os
direitos humanos.
No dia 6 de abril de 1997, foi criada a Secretaria Nacional de Direitos
Humanos, que j havia sido anunciada em maro e tinha sua instituio prevista
para o dia 13 de maio. Imediatamente aps a criao da Secretaria Nacional de
Direitos Humanos, o presidente Fernando Henrique Cardoso determinou a Jos
Gregori, ento Secretrio Nacional de Direitos Humanos, a criao de um grupo de
trabalho para discutir a reestruturao das polcias (Portaria n. 369/97), abrindo um
processo de discusso sobre a unificao das polcias militar e civil. No entanto,
segundo Zaverucha (2003), a composio do grupo privilegiava mais o Exrcito do
que a prpria representao dos policiais. Pouco depois, em julho de 1997, uma
srie de greves de policiais militares em diversos estados ofuscou os trabalhos do
grupo e nenhuma alterao na estrutura organizacional das polcias foi levada a
cabo.
Ainda em 1997, cumprindo uma das metas de seu Programa de Governo, o
presidente FHC criou a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), em
lugar da extinta Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana
Pblica, criada em 1995, logo no incio do governo, com a finalidade de cuidar dos
89
91
90
Para Adorno (1999; 2003), a analise da poltica de segurana pblica nos dois
mandatos de FHC aponta vrios constrangimentos execuo das linhas de ao
fixadas nos respectivos Programas de Governo. A violncia crescia em diversas
direes, em meio a um legado autoritrio das instituies de segurana pblica e a
uma forte polarizao na opinio pblica, pr e contra a defesa dos direitos
humanos, muitas vezes acirrada pela mdia. Nesse contexto, no se chegou a um
consenso mnimo sobre como deveria ser implementada a lei e a ordem. As
resistncias a mudanas mostraram-se fortes e atuantes, mas contra elas o
governo federal agiu com pouco interesse e eficincia (ADORNO, 2003, p. 137).
Alm disso, segundo o autor, estiveram presentes outros constrangimentos polticoinstitucionais, decorrentes tanto das alianas de sustentao poltica do governo
quanto de interesses poderosos herdados do perodo autoritrio e incrustados na
burocracia estatal, ocupando espaos decisrios. Nos oito anos de governo FHC,
nove diferentes ministros estiveram frente do Ministrio da Justia, centro
nevrlgico da poltica de segurana93. Durante quase todo esse perodo, a SENASP
foi dirigida por oficiais militares94.
Havia tambm os constrangimentos decorrentes do prprio pacto federativo,
que confere grande autonomia aos estados na execuo de suas polticas de
segurana, alm da difcil questo, como aponta Adorno (1999), sobre a natureza do
controle da segurana:
Os governos estaduais aps a abertura do regime tiveram de enfrentar
delicadssimo problema poltico, at hoje mal equacionado: o de
reenquadrar suas polcias militares e reconquistar o controle civil da
segurana. Eis aqui, desde j, um dos principais constrangimentos ao xito
da poltica de segurana do governo FHC. (ADORNO, 1999, p. 133)
Nas
sees
seguintes,
sero
analisadas
duas
outras
iniciativas
93
O Ministrio da Justia foi frequentemente usado como moeda de troca entre os partidos da base
de sustentao do governo, especialmente o PMDB, como aponta Adorno (2003).
94
Apenas durante o curto tempo em que Jos Carlos Dias ocupou o cargo de Ministro da Justia do
Governo FHC que o comando da SENASP foi desmilitarizado, voltando a ser dirigida por um
coronel militar da reserva quando Jos Gregori substituiu Jos Carlos Dias.
91
regulamentao:
mdia x violncia.
As medidas no mbito da cooperao do governo federal com os governos
estaduais compreendiam sete compromissos: a) reduo da violncia urbana; b)
95
92
Nacional
de
Direitos
Humanos;
f)
capacitao
profissional
96
93
94
ANO
VALOR TOTAL
1995
R$ 126. 433.974,00
1996
R$ 171. 482.581,00
1997
R$
242.994.957,00
1998
R$
268.754.762,00
1999
R$
144.305.998,00
2000
R$
762.929.432,00
2001
R$ 1.009.498.398,00
2002
R$
871.497.962,00
97
Estudo de Grossi de Souza (2004), analisando os convnios firmados com estados e municpios,
desde a criao do Fundo at o ano de 2003, tambm mostra que os recursos do FNSP foram
destinados quase que exclusivamente para a aquisio de armas, coletes, veculos e munio.
98
O segundo mandato se encerra em dezembro de 2010.
99
O CAF foi institudo inicialmente por um protocolo de cooperao federativa, firmado em 2003,
ganhando, posteriormente, maior institucionalidade por meio do Decreto n. 6.181, de 3 de agosto de
2007. O CAF foi institudo no mbito da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da
Repblica, com a finalidade de promover a articulao na formulao de estratgias e
implementao de aes coordenadas e cooperativas entre as esferas federal e municipal de
governo, para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relaes federativas
(Artigo 1, do aludido Decreto).
96
na seo 5.1.2 deste captulo, e a aprovao da Lei do Consrcio Pblico 100, que se
apresenta como importante instrumento institucional para a ampliao da arena de
negociao e de cooperao intergovernamental na execuo de vrias polticas
pblicas, como a dos recursos hdricos, transporte e segurana pblica, a partir de
uma perspectiva de desenvolvimento regional. Segundo informaes da assessoria
jurdica do Ministrio da Justia, o primeiro e, at o momento, nico consrcio
pblico criado exclusivamente para trabalhar com segurana pblica no pas o
Consrcio de Segurana Pblica e Cidadania de Londrina e Regio Metropolitana
(CISMEL), oficializado em outubro de 2009101. Dotado de personalidade jurdica, o
Consrcio de Londrina e regio, em 5 de novembro de 2009, firmou com o Ministrio
da Justia um convnio de cooperao federativa para sua adeso ao Pronasci.
No campo da segurana pblica especificamente, o primeiro mandato do
presidente Lula, eleito com um Programa de Governo propositor de mudanas
estruturais para a rea, substituiu a agenda reformista radical por uma agenda
incremental fortemente marcada pelo tom de uma rearticulao federativa na
matria. No primeiro mandato, foi institudo o Sistema nico de Segurana Pblica
(SUSP), que, apesar de se pautar pelo tema do rearranjo federativo, tem se limitado,
at o momento, a um rearranjo administrativo-operacional visando a uma maior
articulao entre as polcias estaduais. Ainda no primeiro governo, foram realizadas
alteraes nas regras do Fundo Nacional de Segurana Pblica e foi instituda a
Fora Nacional de Segurana Pblica objetivando, segundo se explicita em seus
instrumentos constitutivos, a cooperao intergovernamental em aes especficas.
No segundo governo, foi lanado o Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania, que prev maior cooperao intergovernamental no enfrentamento
da violncia, por meio de aes voltadas a qualificar a represso e a fortalecer a
100
O consrcio pblico foi institudo pela Lei Federal 11.107, regulamentada pelo Decreto 6.017, de
17 de janeiro de 2007.
101
No caso da segurana pblica, o fenmeno da migrao do crime e a concentrao da violncia,
particularmente em regies urbanas conurbadas, demandam uma ao coletiva e coordenada.
Existem vrias experincias pontuais de gesto intermunicipal da segurana. No estado de So
Paulo, por exemplo, pode-se citar o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC (que rene sete
municpios da regio e que tem entre seus grupos de trabalho um Ncleo Estratgico de Segurana
Pblica) e a Cmara Setorial de Segurana Pblica dos municpios da regio oeste da Grande So
Paulo. Estes consrcios, contudo, ainda no se valem da nova institucionalidade inaugurada pela Lei
de Consrcios Pblicos. Nos dois exemplos mencionados, o que existe, at o momento, um pacto
poltico-administrativo que no gera personalidade jurdica e no oferece garantias jurdicas. Essa
constitui exatamente a inovao introduzida pela Lei de Consrcios Pblicos: potencializar a
capacidade tcnica, gerencial e financeira dos entes federados, por meio da cooperao horizontal ou
vertical entre eles, de forma juridicamente mais estvel e segura.
97
102
O Projeto Segurana Pblica para o Brasil foi elaborado pelo Instituto Cidadania e coordenado por
Antonio Carlos Biscaia, Benedito Mariano, Luiz Eduardo Soares e Roberto Aguiar.
98
Luiz Eduardo Soares ocupou o cargo de Secretrio Nacional de Segurana Pblica por pouco
menos de um ano, tendo sido substitudo pelo delegado da Polcia Federal, Luiz Fernando Correa.
99
no
foram
levadas
adiante,
conformando-se
novas
preferncias
Na ocasio, o Ministro Tarso Genro afirmou, ainda, que a ampliao do debate sobre a segurana
pblica envolvendo os atores polticos e sociais que incidem na poltica um dos objetivos principais
da primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica.
100
101
106
104
3,4
14,9
2,2
R$ 3.603.213.010,76
4,4
R$ 2.853.881.604,86
3,5
R$ 816.468.859,14
1,0
R$ 9.753.533.242,97 11,8
R$ 1.085.914.061,04
1,3
R$ 4.849.262.182,31
5,9
R$ 1.143.218.736,50
1,4
R$ 242.956.384,86
0,3
R$ 3.387.765.573,49
4,1
R$ 20.559.835.861,44 24,9
R$ 867.551.424,53
1,0
R$ 612.953.945,62
0,7
R$ 82.716.875.868,19 100,0
R$ 21.084.894,86
R$ 65.618.836,26
R$ 30.738.451,75
2,5
7,7
3,6
133,34
188,18
59,55
R$ 28.144.085,72
3,3
R$ 40.761.708,02
4,8
R$ 19.836.744,09
2,3
R$ 88.990.553,44 10,4
R$ 31.453.659,20
3,7
R$ 60.036.625,52
7,0
R$ 16.092.047,04
1,9
R$ 19.975.205,35
2,3
R$ 19.890.809,35
2,3
R$ 148.908.707,92 17,5
R$ 12.995.174,77
1,5
R$ 13.600.147,20
1,6
R$ 853.231.483,46 100,0
128,03
70,01
41,16
109,60
34,52
80,77
71,04
12,16
170,32
138,07
66,76
45,07
96,95
No ano de 2006, por exemplo, o Fundo Nacional de Segurana Pblica destinou R$ 170 milhes
para investimentos em todo o pas, enquanto apenas no estado de So Paulo o oramento da
segurana pblica foi de seis bilhes de reais (RAMOS, 2007).
105
significativamente,
numa
relao
inversamente
proporcional
ao
108
106
2004
2005
(1)
2006
R$ 2.522.992.649
R$ 2.704.613.948
R$ 3.477.873.865
R$ 283.870.271
R$ 242.958.508
R$ 339.243.486
11,25
8,98
9,75
Fonte: TCU
(1) Inlcui recursos aplicados nos Jogos Pan-Americanos
frequente a presena de secretrios de segurana pblica estaduais com formao militar, juristas ou
integrantes do Ministrio Pblico.
111
Do ponto de vista dos atores do poder executivo federal, notam-se nfases diferenciadas nas
diferentes gestes do Ministrio da Justia. At o momento, foram dois os Ministros da Justia na era
Lula. Enquanto Mrcio Thomaz Bastos priorizou investimentos na Polcia Federal, Tarso Genro deu
incio a um processo gradual de aumento dos investimentos para o FNSP (retomando a tendncia do
Governo FHC) e lanou o Pronasci, aumentando o volume de recursos destinados articulao de
aes repressivas e preventivas, com envolvimento dos trs nveis de governo.
107
100%
Percentual do FNSP
80%
60%
40%
20%
0%
2003
2004
2005
Anos
2006
2007
112
Segundo Muniz e Zacchi (2005, p. 17), o gasto com a aquisio de equipamentos, armamentos e
viaturas constitui resposta reativa s demandas populares por mais policiamento. Diante da falta de
polticas pblicas articuladas e continuadas e da real carncia das polcias, esse tipo de
procedimento de rotina costuma ganhar o status de poltica pblica na rea da segurana e mesmo
sendo um tipo de resposta reativa e pontual, ela possui visibilidade, podendo ser apresentada como
um passo importante para a modernizao das polcias.
108
Valor (R$)
R$ 54.160.100,00
Aquisio - Reaparelhamento
R$ 46.702.421,49
R$ 24.046.868,19
R$ 23.404.500,00
INFOSEG
R$ 12.216.082,83
R$ 5.024.449,74
R$ 4.259.161,20
R$ 1.000.000,00
R$ 80.833,46
R$ 40.774,40
R$ 15.000,00
R$ 8.304,32
R$ 170.958.495,63
109
110
111
Sobre a gesto da informao, ressalte-se que, ainda no primeiro mandato do presidente Lula,
reestruturou-se completamente o INFOSEG, que, em 2004, ganhou uma arquitetura de rede. No
oramento de 2007, primeiro ano do segundo mandato de Lula, foram gastos R$ 18,9 milhes com o
Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais. Mais de 12 milhes foram
gastos na Rede INFOSEG (que, s naquele ano, registrou mais de 20 milhes de consultas, com
mais de 93 mil usurios cadastrados), segundo dados do IPEA (2008).
118
O Pronasci foi inicialmente implementado nas 11 regies metropolitanas brasileiras mais violentas,
conforme identificado em pesquisa elaborada pelos Ministrios da Justia e da Sade: So Paulo,
Belm, Belo Horizonte, Distrito Federal e entorno, Curitiba, Macei, Porto Alegre, Recife, Rio de
Janeiro, Salvador e Vitria.
112
119
113
data, conforme j referido na seo 5.1.2 deste captulo, 106 municpios integravam
o Pronasci.
Para o desenvolvimento do Pronasci, o governo federal se comprometeu a
investir R$ 6,107 bilhes at 2012122, comeando com um oramento de R$ 483
milhes em 2007, com a previso de alocao no Oramento Geral da Unio de R$
1,406 bilhes por ano, conforme estruturado no Plano Plurianual 2008-2011.
No
ano
de
2008,
programao
financeira
do
Pronasci
sofreu
ncleos de enfrentamento ao Trfico de Pessoas, entre outras. As aes territoriais locais so as que
se referem mais especificamente aos Territrios da Paz.
122
A previso inicial era de que desse montante, R$ 600 milhes fossem gastos anualmente apenas
com o Bolsa Formao.
114
AO
AUTORIZADO
EMPENHADO
LIQUIDADO
Bolsa-Formao
154.197.363,00
154.197.363,00
133.717.486,45
11.540.724,00
11.540.724,00
0,00
5.000.000,00
2.674.311,54
2.099.811,54
183.329.800,00
162.231.970,73
83.100.853,02
37.595.500,00
24.335.039,18
10.771.504,50
318.741.537,00
309.362.126,18
298.715.774,81
20.085.793,00
15.156.300,00
0,00
218.951.510,00
168.669.188,16
121.272.230,36
47.045.860,00
44.747.415,02
38.919.822,13
135.900.000,00
133.200.000,00
0,00
1.132.388.087,00
1.026.114.437,81
700.138.206,81
Implantao
Academia da Polcia Civil
do Distrito Federal
Campanha do
Desarmamento
Apoio implementao
de polticas sociais
Gesto e Comunicao
do Pronasci
Fortalecimento das
instituies de Segurana
Pblica
Modernizao
estabelecimentos penais
Apoio implementao
de polticas de segurana
cidad
Valorizao de
profissionais da
Segurana Pblica
Apoio construo de
estabelecimentos penais
especiais
TOTAL
115
Segundo o disposto no Art. 6, da CF, a segurana figura entre os direitos sociais: So direitos
sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a
proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio.
124
Para um relato de algumas dessas experincias locais em municpios como Diadema, Porto
Alegre, Vitria e Recife, cf. Sento-S (2005).
125
Processo semelhante ocorreu com os programas de renda mnima, em que o desenho do
federalismo possibilitou sua implementao, inicialmente em mbito municipal, passando, em
seguida, para o mbito estadual tendo em vista o sucesso dessas experincias e o alto impacto
eleitoral desse tipo de programa at se tornarem programa federal, no Governo Lula, via Bolsa
Famlia.
116
Pierson chama tambm ateno para os casos em que a competio no implica em inovao,
mas em um problema de ao coletiva, especialmente nos casos de competio horizontal, em que
h uma corrida para baixo (race to the botton) no provimento da poltica social (PIERSON, 1995, p.
457). Abrucio chama a competio virtuosa na dinmica federativa de competio benigna (2005, p.
44).
127
Alm dessa, so condicionalidades para a adeso dos entes subnacionais ao Pronasci: garantir a
participao da sociedade civil e dos conselhos tutelares nos fruns de segurana pblica que
acompanharo e fiscalizaro os projetos do Pronasci; participar na gesto e comprometer-se com as
diretrizes do Pronasci; compartilhar as aes e as polticas de segurana, sociais e de urbanizao;
comprometer o efetivo policial nas aes para pacificao territorial, no caso dos estados e do Distrito
Federal; disponibilizar mecanismos de comunicao e informao para mobilizao social e
divulgao das aes e projetos do Pronasci; apresentar plano diretor do sistema penitencirio, no
caso dos estados e do Distrito Federal; implementar programas continuados de formao em direitos
humanos para os policiais civis, policiais militares, bombeiros militares, servidores do sistema
penitencirio e guardas municipais; comprometer-se com centros de referncia e apoio psicolgico,
jurdico e social s vtimas da criminalidade.
128
Primeiro Encontro Nacional de Gestores do Pronasci, ocorrido em Braslia, nos dias 28 a 30 de
julho de 2008. Vicente Trevas ocupou o cargo de assessor especial de Assuntos Federativos do
Ministrio da Justia na gesto Tarso Genro, at novembro de 2008.
117
129
Vicente Trevas chamou ateno vrias vezes para este aspecto da questo federativa, no decorrer
do ano de 2008.
118
Apesar de pequeno, este percentual no deve ser interpretado de maneira absoluta. preciso
levar em conta que a violncia se concentra fortemente nas grandes cidades localizadas em regies
metropolitanas (embora em alguns estados j se verifique um processo de interiorizao de alguns
tipos de crimes) e que, segundos dados do IBGE (2007), as cidades com mais de 100 mil habitantes
representam pouco menos de 5% do total de municpios brasileiros.
119
Rio
Grande
do
Sul,
logo
aps
financiamento
de
projetos
de
131
Esta foi a fala comum da maior parte dos gestores municipais presentes no Encontro dos
Gabinetes de Gesto Integrada, ocorrido em So Paulo, em 15 de agosto de 2008, promovida pelo
Ministrio da Justia.
132
Depoimento de um dos secretrios executivos de GGI-M presente no Encontro dos Gabinetes de
Gesto Integrada, ocorrido em So Paulo, em 15 de agosto de 2008, promovido pelo Ministrio da
Justia. Este problema, quando do relato feito no mencionado encontro, j havia sido resolvido, mas,
de forma geral, vrios secretrios executivos de GGI-Ms, de municpios de toda a parte do pas,
reclamavam da no indicao de representantes do estado ou da falta do poder de deliberao dos
representantes indicados.
120
133
Informao obtida de um dos gestores da SENASP, em dezembro de 2008. Apesar dos esforos
da autora deste trabalho, no foi possvel obter, nem junto SENASP nem mesmo junto Secretaria
Executiva do CONSESP, cpia de suas resolues. Recentemente, em um curso sobre Convivncia
Cidad, promovido pela coordenao da 1. CONSEG em julho de 2009, em Campinas, Luiz Flvio
Sapori tambm fez aluso a esse posicionamento do CONSESP.
134
Compromete em certa medida porque um Observatrio no deve trabalhar apenas com uma nica
fonte de informao, devendo ser capaz de aglutinar e de desenvolver mltiplas fontes.
121
122
123
140
124
126
para a escolha dos rgos e entidades que faro parte do conselho permanente, a
partir de 2010. Os 48 integrantes provisrios ocupam 39 cadeiras com direito a voto,
divididas entre os seguintes seguimentos: 40% da sociedade civil, 30% do poder
pblico e 30% dos trabalhadores da rea. A composio a mesma da Comisso
Organizadora Nacional da 1 CONSEG, ficando a presidncia a cargo do Ministro da
Justia.
A conferncia e a reestruturao do CONASP contribuem para democratizar,
de maneira indita, o debate e a gesto da segurana pblica no pas. A 1.
CONSEG conformou-se como um importante mecanismo institucional para ampliar o
debate pblico e para favorecer o dilogo entre os mltiplos atores da comunidade
da poltica de segurana pblica. Do ponto de vista das agendas, a 1. CONSEG,
para alm de explicitar polarizaes, contradies e a necessidade da continuidade
e aprofundamento do debate sobre as vrias questes relevantes pautadas durante
o processo, deixou manifesto em seus princpios que as mudanas que esto sendo
implementadas processualmente, ao longo especialmente da ltima dcada e meia,
comeam a se consolidar na viso dos atores da comunidade da poltica.
127
Concluso
pblica
era
restrito
quase
que
exclusivamente
instituies
144
Para as autoras, as burocracias pblicas no podem reformar sozinhas uma poltica, mas so
atores privilegiados para liderar coalizes.
145
Integrar as polcias estaduais no o mesmo que unificar o sistema. Um sistema unificado
depende, no caso em estudo, do efetivo reconhecimento dos novos atores polticos, governo federal e
municpios, superando-se, inclusive, as resistncias dos estados. Significa uma efetiva coordenao
pelo governo federal, com sua capacidade de induzir polticas e de fomentar a cooperao
intergovernamental, respeitadas as autonomias dos estados e municpios e as especificidades locais.
Significa uma gesto efetivamente articulada e sistmica nos trs nveis de governo.
129
130
A continuidade do esforo por mudanas acaba por gerar efeitos que alteram
a composio dos atores no campo, seus recursos e suas preferncias, de tal
maneira que mudanas lentas e processuais podem acabar por gerar efeitos
polticos de longo prazo. (PIERSON, 2006).
Desde os anos 1990, a comunidade da poltica de segurana vem se
ampliando e propondo novas prticas de controle e preveno do crime e da
violncia que demandam a articulao de vrios e de novos atores polticos e
sociais. Tanto o governo federal, com sua capacidade de induzir a adoo de
polticas e de promover maior coordenao e cooperao intergovernamental, como
os municpios, com sua vocao para a implementao de polticas preventivas,
passaram a pautar o tema da segurana pblica em suas agendas, tornando-se
atores relevantes dessa comunidade. Emergiram no campo atores sociais com
agendas propositivas. Foram criadas ouvidorias de polcias, apesar disso no ter
ocorrido para todas as polcias, nem em todos os estados e nem com a
independncia investigativa desejada. Uma srie de mudanas incrementais e novas
experincias de gesto comearam a ser engendradas. Os atores no se
posicionam como blocos monolticos. Continuam havendo fortes polarizaes nas
agendas, mas comeam a se constituir tambm algumas confluncias. O CONASP,
que antes reservava assento a um nico ator social sem direto a voz e voto, tem
agora uma composio tripartite, em que a sociedade civil ocupa 40% das cadeiras,
frente aos 30% de assentos reservados aos trabalhadores e 30% aos gestores. Pela
primeira vez, abriu-se um amplo debate nacional sobre as diretrizes de uma poltica
nacional de segurana pblica. O ingresso de novos atores polticos e sociais na
comunidade da poltica de segurana pblica alterou a configurao do campo. O
paradigma repressivo-punitivo no saiu de cena, mas a entrada no campo do
paradigma da segurana cidad provocou uma fissura em sua histrica hegemonia.
Todas essas inovaes provocaram alteraes em algumas caractersticas
tradicionais
da
poltica
de
segurana
pblica
promoveram
pequenos
146
Segundo Ramos (2007), o uso da fora letal pela polcia do Rio de Janeiro aumentou
enormemente na dcada de 2000. S no ano de 2006, a polcia do Rio de Janeiro foi responsvel por
14% das mortes violentas intencionais. Nesse estado, em seis anos, de 1999 a 2006, os registros de
resistncia seguida de morte, referentes a mortes em confronto com a polcia, aumentaram 280%,
de 289, em 1999, para 1.063, em 2006.
147
Exemplo de que as mudanas incrementais implementadas no tm sido suficientes para encerrar
os histricos conflitos entre as corporaes policiais, dado pelo j mencionado confronto ocorrido
entre policiais civis e militares, em 16 de outubro de 2008, em So Paulo, estado que aderiu ao SUSP
e que tem adotado algumas medidas para melhor integrao de suas polcias. Segundo Battibugli
(2008), mais do que a simples tentativa de levar reivindicaes salariais ao governador, o
mencionado episdio expressa a antiga e duradoura rivalidade existente entre as duas corporaes.
148
Vale notar que os crimes de homicdio na presente dcada apresentam uma tendncia de queda,
em alguns estados, como So Paulo e Pernambuco, mantendo tendncia de curva ascendente em
outros, como Par, Alagoas, Bahia e Maranho (NCLEO DE ESTUDOS DA VIOLNCIA, 2009). No
caso dos estados em que o nmero de homicdios decresceu sensivelmente, como So Paulo,
separar as variveis explicativas desse fenmeno e o peso de cada uma delas sobre os resultados
tarefa difcil, uma vez que a violncia multicausal e, em consequncia, seu enfrentamento depende
de aes e polticas multissetoriais. Sobre algumas hipteses explicativas para o fenmeno, cf.
Adorno, 2009. Mesmo nesses casos em que a curva de homicdios tem apresentado tendncia
descendente, ser necessrio um tempo histrico maior tanto para se analisar a durabilidade dessa
tendncia como para se analisar se com ela diminuiro tambm a corrupo, a impunidade, a
violncia policial e outras modalidades criminosas que vulneram o Estado Democrtico de Direito.
132
133
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149
SOCIEDADE CIVIL
1. Frum Brasileiro de Segurana Pblica
2. Rede Desarma Brasil
3. Rede F4
4. Ordem dos Advogados do Brasil (OAB)
5. Movimento Nacional de Direitos Humanos (MNDH)
6. Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos (FENDH)
7. Viva Rio
8. Instituto Sou da Paz
150
TRABALHADORES
14. Associaes Nacionais da Polcia Federal:
GESTORES
23. Ministrio da Justia Coordenao Executiva
24. Ministrio da Justia Departamento de Polcia Federal
25. Ministrio da Justia Departamento de Polcia Rodoviria Federal
26. Secretaria Geral da Presidncia da Repblica (SEGES) / Secretaria Especial
de Direitos Humanos (SEDH)
27. Colgio Nacional dos Secretrios de Segurana Pblica
28. Conselho Nacional de Comandantes Gerais das Polcias Militares e dos
Corpos de Bombeiros Militares
29. Conselho Nacional de Chefes da Polcia Civil
30. Conselho Nacional dos Secretrios de Estado da Justia, Cidadania, Direitos
Humanos e Administrao Penitenciria
31. Conselho de Dirigentes dos rgos Periciais do Brasil
32. Frente Nacional de Prefeitos
33. Gabinetes de Gesto Integrada Municipal
DEMAIS PODERES
34. Conselho Nacional de Justia
35. Conselho Nacional dos Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos
Estados e da Unio
36. Conselho Nacional do Ministrio Pblico/Conselho Nacional dos
Procuradores-Gerais do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio
*Fonte: <http://www.conseg.gov.br/index.php?option=com_content&view=section&id=43&Itemid=62>.
152
INSTITUIO:
NOME:
CONTATOS:
3. Para sua instituio, os municpios devem ter alguma atribuio especfica dentro
do sistema de segurana pblica?
( ) sim
( ) no
Se sim, qual:
153
f. Outra:
154
Quadro 1
Agenda de propostas para a segurana pblica
ATORES
PROPOSTAS
INSTITUTO
SO PAULO
CONTRA A
VIOLNCIA
ATORES SOCIAIS
FRUM
BRASILEIRO
DE
SEGURANA
PBLICA
155
INSTITUTO
SOU DA PAZ
VIVA RIO
REDE
DESARMA
BRASIL
REDE F4**
(Observatrio
de Favelas)
GRANDE
ORIENTE DO
BRASIL
RENAESP
ATORES
VINCULADOS AOS
MUNICPIOS
FRENTE
NACIONAL DE
PREFEITOS
156
GABINETES
DE GESTO
INTEGRADA
MUNICIPAIS
CONSELHO
NACIONAL
DAS
GUARDAS
MUNICIPAIS
CONSELHO
NACIONAL
DOS
COMANDANTE
S GERAIS DAS
PMS E
CORPOS DE
BOMBEIROS
MILITARES
AMEBRASIL
ANASPRA
FENEME
ATORES VINCULADOS
POLCIA CIVIL
ADEPOL
COBRAPOL
157
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
FRUM
NACIONAL DE
OUVIDORES
DE POLCIA
OUTROS
SECRETRIO
DE
SEGURANA
PBLICA DO
AMAZONAS***
(CONSESP)
ABC
SINDAPEF
Valorizao do policial;
Aumento do efetivo;
Combate explorao sexual infanto-juvenil;
Preservao do meio-ambiente;
Respeito aos direitos humanos;
Combate efetivo criminalidade.
Autonomia funcional e administrativa das instituies
policiais;
Lei orgnica com um regime de prerrogativas funcionais
que assegurem a independncia investigativa;
Resgate constitucional dos delegados de polcia como
carreira jurdica e tpica do Estado;
Poltica de Valorizao do sistema de segurana pblica
no tocante aos direitos e benefcios na rea de recursos
humanos.
Cargo nico;
Extino do Inqurito Policial;
Fim do Indiciamento na esfera policial;
Democratizao no Departamento da Polcia Federal;
Polcia da sociedade e no de governo.
Sistema nico de Segurana;
Criao de Ouvidoria das Polcias Federais;
Criao de Ouvidorias de Polcia em todos os Estados;
Autonomia das Ouvidorias e indicao dos ouvidores
pela sociedade civil;
Integrao das Ouvidorias ao SUSP.
Percentual fixo para aplicao na segurana pblica
(verba carimbada);
Fortalecimento das ouvidorias, corregedorias,
instituies de ensino e inteligncia policial.
Autonomia da percia oficial criminal;
Respeito cidadania e aos direitos humanos;
Valorizao dos profissionais da rea de segurana;
Transversalidade da segurana pblica;
Mudanas na legislao, buscando o fortalecimento das
instituies.
Aprovao da PEC 308/2004 que cria a Polcia Penal, no
mbito das unidades federais e estaduais;
Valorizao do servidor da rea da segurana;
Reestruturao do sistema penitencirio;
Criao de um sistema penal nico.
158
Quadro 2
Sobre a importncia das reformas constitucionais na
poltica de segurana pblica*
IMPORTNCIA
ESSENCIAIS
ATORES
FENDH
ISPCV
FBSP
ATORES SOCIAIS
Brasil
INDIFERENTES
N/R
N/R
da Paz
Rede Desarma
INDESEJVEIS
Instituto Sou
Viva Rio
IMPORTANTES
X
N/R
Rede F4
N/R
X
Grande
Oriente do
Brasil
RENAESP
ATORES
VINCULADOS AOS
MUNICPIOS
FNP
GGI-Ms
CNGM
ATORES
VINCULADOS
POLCIA
MILITAR
CNCG
AMEBRASIL
ANASPRA
FENEME
X
X
159
ATORES
VINCUL.
POLCIA
CIVIL
ADEPOL
ATORES
VINCULADOS S
POLCIAS
FEDERAIS
COBRAPOL
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
FNOP
OUTROS
SSP
Amazonas
(CONSESP)
ABC
SINDAPEF
* Transcrio da pergunta do questionrio: Para sua instituio, para se obter um provimento mais
efetivo e adequado de segurana pblica, reformas constitucionais no que se refere poltica de
segurana pblica e s instituies policiais so: Seguiam-se as alternativas constantes do quadro
acima.
Obs.: N/R indica que o ator no respondeu.
160
Quadro3
ATORES
PROPOSTAS
ATORES SOCIAIS
Grande
Oriente do
Brasil
RENAESP
ATORES VINCULADOS
AOS MUNICPIOS
ATORES VINCULADOS POLCIA
MILITAR
ATORES
VINCULADOS
POLCIA CIVIL
162
ATORES VINCULADOS
S POLCIAS FEDERAIS
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
FNOP
N/R
OUTROS
SSP
Municpios esto mais prximos da realidade do
Amazonas
povo e conhecem melhor a realidade do municpio.
(CONSESP)
Municpios deveriam participar efetivamente do
sistema de segurana pblica, principalmente no
ABC
ordenamento de ocupao dos espaos nas cidades,
na manuteno dos espaos pblicos.
Municpios devem integrar a segurana pblica, na
SINDAPEF
via de suas Guardas Municipais.
* Transcrio da pergunta do questionrio: Para sua instituio, os municpios devem ter alguma
atribuio especfica dentro do sistema de segurana pblica? Em seguida, apresentavam-se duas
opes sim ou no e Se sim, qual. Como todos os respondentes assinalaram a alternativa sim,
apresentamos no quadro o que responderam sobre qual deve ser a atribuio.
Obs.: N/R indica que o ator no respondeu.
163
Quadro 4
IMPORTNCIA
MUITO
IMPORTANTE
RELATIVA/TE
IMPORTANTE
INDESEJVEL
INDIFERENTE
ATORES
ATORES SOCIAIS
FENDH
ISPCV
FBSP
Instituto Sou da
Paz
Viva Rio
Rede Desarma
Brasil
Rede F4
Grande Oriente
do Brasil
RENAESP
X
X
X
X
X
X
X
X
X
ATORES
VINC. AOS
MUNICPIOS
FNP
GGI-Ms
CNGM
ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR
CNCG
AMEBRASIL
ANASPRA
X
X
FENEME
ATORES
VINC.
POLCIA CIVIL
ADEPOL
X
X
COBRAPOL
164
ATORES VINC. S
POLCIAS FEDERAIS
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
X
X
FNOP
OUTROS
SSP
Amazonas
(CONSESP)
ABC
SINDAPEF
X
X
165
Quadro 5
ATORES
FENDH
ISPCV
FBSP
PROPOSTAS
Ampliao do processo democrtico.
Avanos na interao das instituies de
segurana pblica, sociedade civil e governo.
Valorizao da carreira policial;
Promoo da integridade da polcia;
Integrao das bases de dados das polcias;
Profissionalizao da gesto das polticas e
organizaes de segurana pblica.
Adoo de mecanismos de accountability
(transparncia, publicidade de dados e
controle social).
ATORES SOCIAIS
FNP
GGI-Ms
CNGM
CNCG
AMEBRASIL
ATORES VINC.
POLCIA CIVIL
FENEME
ADEPOL
ANASPRA
COBRAPOL
ATORES VINCULADOS
S POLCIAS FEDERAIS
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
SSP Amazonas
(CONSESP)
OUTROS
FNOP
ABC
SINDAPEF
168
Quadro 6
Sobre proposta de mudana constitucional no modelo do
sistema de segurana pblica
ATORES
Unificao
das polcias
Desvinculao
das PMs do
Exrcito
Desconstitucionalizao do art.
144
Ciclo completo da
atividade policial
FENDH
Sim
Sim
No
No
Sem posicionamento
definido sobre o tema.
ISPCV
N/R
FBSP*
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
N/R
Outra
Propor amplo
debate para
discusso da
questo.
N/R
ATORES SOCIAIS
Instituto Sou
da Paz
Viva Rio
Rede
Desarma
Brasil
Rede F4**
Grande
Oriente do
Brasil
RENAESP
N/R
Sim
No
Sim
Sim
N/R
Sim
N/R
N/R
Sim
N/R
Sim
N/R
N/R
N/R
No
No
No
Sim
Sim
Sim
????
Sim
Sim
169
ATORES
FNP***
ATORES VINC. AOS
MUNICPIOS
GGI-Ms
CNGM
CNCG
ATORES VINCULADOS
POLCIA MILITAR
AMEBRASIL
ANASPRA
FENEME
Unificao
das polcias
Desvinculao
das PMs do
Exrcito
Desconstitucionalizao do art.
144
Ciclo completo da
atividade policial
Sim
Sim
No
Sim
Sim
Sim
N/R
Sim
Sim
No
Sim
No
Sim
No
Sim
ATORES VINC.
POL. CIVIL
No
No
No
No
Sim
No
N/R
Sim
No
Sim
No
No
Sim
No
No
No
No
Sim
Sim
No
No
ADEPOL
COBRAPOL
No
N/R
Sim
Sim
No
No
Outra
Tornar o
SUSP um
sistema
constitucional.
170
ATORES
FENAPRF
ATORES VINCULADOS S
POLCIAS FEDERAIS
Unificao
das polcias
Desvinculao
das PMs do
Exrcito
Desconstitucionalizao do art.
144
Ciclo completo da
atividade policial
No
No
No
No
Sim
No
OUTROS
ADPF
No
Sim
No
FENAPEF
Sim
Sim
Sim
FNOP
SSP AM****
(CONSESP)
ABC
N/R
Sim
Sim
Sim
No
No
N/R
Sim
No
No
No
N/R
Sim.
Mas necessrio definir
melhor o que se entende
por ciclo completo.
SINDAPEF
N/R
No
No
Sim
Sim
Outra
Resgate do
reconhecimento
constitucional
do Delegado de
Polcia como
carreira jurdica.
Carreira nica,
com incio, meio
e fim, entrando
na base,
podendo,
atravs da
capacitao,
chegar ao topo.
* O Frum Brasileiro de Segurana Pblica, segundo o respondente, pela sua natureza, no pode defender propostas polticas e sim fortalecer os canais
tcnicos de informao capazes de influenciar os responsveis por aes no campo da segurana pblica.
** A pessoa que respondeu ao questionrio assinalou que o fez representando o Observatrio de Favelas, que compe a Rede F4.
*** Posicionamento pessoal do Presidente do Conselho Nacional dos Secretrios e Gestores Municipais de Segurana Pblica, representante da FNP.
**** Posicionamento pessoal do Secretrio de Segurana Pblica do Amazonas, presidente do CONSESP.
Obs: O termo N/R (no respondeu) foi utilizado nos casos em que o respondente no assinalou nenhuma das alternativas, sim ou no.
171
Quadro 7
Sobre o atual modelo de segurana pblica
Precisa ser
No precisa
No
ATORES
precisa
ser
alterado
ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos
No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto
alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle
FENDH
Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais
ISPCV
FBSP
Instituto
ATORES SOCIAIS
Sou da Paz
Viva Rio
Rede
Desarma
Brasil
Rede F4
Grande
Oriente do
Brasil
ATORES VINC.
AOS MUNICPIOS
RENAESP
FNP
GGI-Ms
X
CNGM
172
Precisa ser
No precisa
No
ATORES
precisa
ser
alterado
ser alterado,
mas precisa
de mais
investimentos
materiais e
humanos
No precisa
ser alterado,
mas
preciso
modernizar
a gesto
alterado para
incluir novos
atores, como
os municpios,
com mais
preveno,
participao e
controle
ATORES VINCULADOS
POL. MILITAR
CNCG
AMEBRASIL
Precisa ser
estrutural/e
reformulado,
criando-se
novo modelo
para as
instituies
policiais
ANASPRA
FENEME
ATORES
VINC. POL.
CIVIL
ATORES VINC. S
POLCIAS
FEDERAIS
ADEPOL
COBRAPOL
FENAPRF
ADPF
FENAPEF
FNOP
SSP
Amazonas
OUTROS
(CONSESP)
ABC
SINDAPEF
173
Acre
Maranho
Brasilia
Rio de Janeiro
Rio de Janeiro
Passo Fundo
Cruzeiro do Sul
So Luis
Duque de Caxias
Bag
Rio Branco
Minas Gerais
Nova Iguau
So Paulo
So Gonalo
So Paulo
Alagoas
Macei
Belo Horizonte
Belford Roxo
Guarulhos
Bahia
Contagem
So Joo de Meriti
Cotia
Salvador
Betim
Niteri
Camaari
Itabora
Embu Guau
Simes Filho
Santa Luzia
Mag
Lauro de Freitas
Ibirit
Mesquita
Itapevi
Cear
Varginha
Nilpolis
Jandira
Fortaleza
Uberaba
Queimados
Juazeiro do Norte
Par
Maca
Distrito Federal
Belm
Itagua
Braslia
Ananindeua
Petrpolis
Esprito Santo
Vitria
Cariacica
Vila Velha
Viana
Serra
Pernambuco
Recife
Jaboato dos
Guararapes
Olinda
Cabo de Santo
Agostinho
Paulista
Itapecerica da
Serra
Pirapora do Bom
Jesus
Santana de
Parnaba
Taboo da Serra
Vargem Grande
Paulista
Terespolis
Osasco
Campinas
Porto Alegre
Diadema
Canoas
So Bernardo do
Campo
Alvorada
Santo Andr
Viamo
Araraquara
174
Gois
Luzinia
guas Lindas de
Gois
Novo Gama
Planaltina
Valparaso de
Gois
Formosa
Cidade Ocidental
So Loureno da
Mata
So Leopoldo
Sorocaba
Paran
Gravata
Jundia
Curitiba
Cachoeirinha
Rio Claro
Esteio
Sergipe
Colombo
Guaba
Aracaju
Piraquara
Sapucaia do Sul
So Jos dos
Pinhais
Almirante
Tamandar
Nossa Senhora do
Socorro
Santa Maria
Araucria
Pirenpolis
Foz do Iguau
Caxias do Sul
Pinhais
Vacaria
Goinia
Vasconcelos
Caruaru
Cristalina
Aparecida de
Ferraz
Novo Hamburgo
175
PRINCPIOS:
1. Ser uma poltica de Estado que proporcione a autonomia administrativa,
financeira, oramentria e funcional das instituies envolvidas, nos trs nveis de
governo, com descentralizao e integrao sistmica do processo de gesto
democrtica, transparncia na publicidade dos dados e consolidao do Sistema
nico de Segurana Pblica SUSP e do Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania PRONASCI, com percentual mnimo definido em lei e assegurando
as reformas necessrias ao modelo vigente. (793 VOTOS)
artigo
144
da
Constituio
Federal.
(455
VOTOS)
176
DIRETRIZES
1. 6.6 A Manter no Sistema Prisional um quadro de servidores penitencirios
efetivos, sendo especfica a eles a sua gesto, observando a proporcionalidade de
servidores penitencirios em policiais penais. Para isso: aprovar e implementar a
177
179
180
181
estabelecendo
normas
nacionais,
com
fortalecimento,
reforma,
182
<http://www.conseg.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1554:1o-conseg-
define-qprincipiosq-e-qdiretrizesq-para-seguranca-publica&catid=49:noticias-gerais&Itemid=226>.
185