COMISSO DE LEGISLAO PARTICIPATIVA: A CONSTRUO

DA DEMOCRACIA DELIBERACIONISTA

Nivaldo Ado Ferreira Jnior

Resumo: A Constituio de 1988 implementou o vis deliberacionista no modelo democrtico

brasileiro, o que possibilitou a criao da Comisso de Legislao Participativa na Cmara dos
Deputados. No entanto, por ter sido concebida com o propsito primeiro de debelar a crise do
Legislativo, e no de dar voz ao cidado, a Comisso no tem realizado a contento nem uma das
duas funes.

Palavras-chave: Cmara dos Deputados; Comisso de Legislao Participativa; Democracia;

Democracia Deliberativa; Incluso; Crise do Legislativo.

Abstract: The Brazilian Federal Constitution of 1988 adopted the theory of deliberative
democracy parallel by the representative pattern. One of the consequences was the creation of a
commission in the Brazilian Parliament that allows the civil society group participation in the
initiative of the legislative process. However, due to be imagining as a solution to the
Legislative Crisis but not to the lack of popular participation in the National Congress, the
commission has not being solved neither the first nor the second problem.

Keywords: Chamber of representatives; Comisso de Legislao Participativa; Democracy;

Inclusion; Legislative Crisis.

Artigo produzido a partir de monografia apresentada ao Programa de Ps-Graduao do Centro de Formao,

Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados, como trabalho final do Curso de Especializao em
Processo Legislativo, sob orientao do Prof. Carlos Alberto Farias Nery.

Advogado, Analista Legislativo da Cmara dos Deputados, especialista em Processo Legislativo pelo Programa de
Ps-graduao do Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados
nivaldo.ferreira@camara.gov.br

Comisso de Legislao Participativa: a construo da Democracia deliberacionista

1 Introduo
A democracia contempornea constantemente relacionada ao direito concedido ao
cidado de escolher seus representantes. Tanto assim que o clmax democrtico identificado
com os perodos de eleio, em que o calor das propagandas eleitorais, o momento do voto e a
espera pelos resultados finais das urnas so chamados de a grande festa da democracia. No
entanto, o alcance do que se pretende com a insero do princpio do Estado Democrtico de
Direito no Texto constitucional est bem alm desse reducionismo.

Muito embora percebamos que o conceito de democracia (assim como o de Estado de

Direito) tenha contedo histrico e que em cada poca e lugar haja caractersticas peculiares a
cada nao que o adota, no h como negar que, nos ltimos anos, principalmente aps as duas
Grandes Guerras Mundiais, o modelo difundido majoritariamente no mundo ocidental traduz-se
na adoo de uma democracia procedimentalista, elitista e minimalista. Procedimentalista
porque reduz a democracia a um mtodo para a eleio de representantes; elitista porque
proporciona e privilegia a sucesso de grupos sociais minoritrios e dominantes no exerccio do
poder; e minimalista por reduzir a participao popular ao ato de comparecer periodicamente s
urnas e o ideal de alargamento da democracia ao alcance do sufrgio universal.
A base dessa teoria a idealizao de um governo democrtico caracterizado pela
participao popular mnima. Ainda que essa idia contenha em si um paradoxo, muitos so os
pensadores que vo se filiar a essa corrente e utiliz-la como sustentculo para a construo de
governos democrticos cada vez mais assemelhados a verdadeiras oligarquias. Entre esses
estudiosos, destacam-se Joseph Schumpeter, que em Capitalismo, socialismo e democracia
concebe o processo democrtico meramente como um mtodo de escolha de lderes polticos
(1984, p. 352), e o filsofo italiano Noberto Bobbio, que assevera que Joseph Schumpeter
acertou em cheio quando sustentou que a caracterstica de um governo democrtico no a
ausncia de elites mas a presena de muitas elites em concorrncia entre si para a conquista do
voto popular (2004, p. 22). Para essa linha de pensamento, o conceito de democracia restringese a um regime no qual todos os cidados adultos tm direitos polticos onde existe, em
poucas palavras, o sufrgio universal (BOBBIO, 2004, p. 57).
No mbito dessa corrente, vrios argumentos so construdos para justificar o
afastamento do cidado dos procedimentos de discusso de polticas pblicas e tomadas de
decises como, por exemplo, a suposta falta de vocao da maioria dos cidados para as
mincias da poltica, o tamanho dos Estados, a complexidade das sociedades atuais , de sorte a
existir somente alguns poucos homens capazes de participar do governo: justamente os
componentes da elite governante. Surge desse raciocnio a inevitabilidade das oligarquias
dirigentes, e por considerar as massas irracionais que os elitistas vo afirmar que o preo que

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se deve pagar pelo empenho de poucos freqentemente a indiferena de muitos. Nada ameaa
mais matar a democracia que o excesso de democracia(BOBBIO, 2004, p. 39).

2 Da crise da democracia representativa

Essa democracia sem povo, calcada em bases meramente representativas e sem
possibilidade de exerccio direto do poder pelo seu detentor, est em crise, que se pode
apreender por manifestaes diversas. Em um primeiro momento,

h a crtica falta de

legitimidade da democracia vigente, carncia que se d pelo afastamento da maioria da

populao das esferas de discusso e de tomada de decises e pelo desrespeito, pelos polticos
eleitos, s ideologias ou aos programas de governo (quando existentes) defendidos nas
campanhas eleitorais. Esses fatos trazem como conseqncia o distanciamento entre a sociedade
e o Congresso, fazendo do sistema uma democracia contemplativa (TRINDADE, 2005, p. 64).
Em um segundo momento, salienta-se a crise da democracia que se traduz na
incapacidade de garantir a todos a igualdade de oportunidades no acesso a direitos bsicos de
cidadania. Essa desigualdade social, maior nos pases perifricos, torna-se ameaa ao regime
democrtico, tanto no que diz respeito sua efetividade, quanto sua continuidade. A afirmao
pode ser percebida nos resultados de pesquisa realizada na Amrica Latina pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em que se verifica que 54,7% da populao
latino-americana apoiariam um regime autoritrio, se este fosse efetivo no combate pobreza,
na reduo das desigualdades sociais e na garantia de resguardo de direitos civis bsicos,
enquanto no hesitariam em retirar o apoio a um governo democrtico que no conseguisse
atingir tal grau de efetividade (PNUD, 2004, p. 33).
Em um ainda terceiro enfoque, a crise da democracia a crise das instituies polticas
que, construdas para dar corpo ao Estado Democrtico de Direito, no conseguem oferecer
respostas aos anseios e necessidades da sociedade e de seus cidados. O descaso e a descrena
da populao em relao aos rgos estatais, o absentesmo eleitoral (inexistente no Brasil em
termos significativos, qui pela obrigatoriedade do voto), a crtica aos trs poderes estatais so
os reflexos externos desse desequilbrio, observando-se que, no Legislativo, justamente por ser
o ramo do Poder que mais se identifica como representante legtimo do povo, essa cobrana
popular retumba em tom mais elevado.

A luta pela democratizao da democracia na Constituio de 1988

Com o propsito de mudar a realidade de uma democracia sem povo, e a de um

Legislativo sem legitimidade, estudiosos contemporneos pugnam por uma reforma poltica que
substitua o paradigma procedimental por uma democracia com macia participao popular.
Para tanto, entendem como necessrio alargar os espaos de discusso; possibilitar ao cidado
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decidir diretamente ou, ao menos, opinar sobre assuntos atinentes s decises fundamentais do
Estado; e deferir aos governantes a oportunidade de, conhecendo melhor as reais demandas
sociais, representar com representatividade1 os eleitores.
Uma das vozes exponenciais desse movimento encontrada em Hannah Arendt (1981,
p.111), para quem a criao de vrios momentos de discusso e deliberao cidad, por ela
denominados de espao da aparncia, significa no s dar voz aos diversos grupos sociais, mas
torn-los visveis para o restante da sociedade, pois, por meio do discurso, os indivduos deixam
de ser coisas vivas, mas inanimadas, e assumem para si e para os outros uma aparncia explcita
e interativa, passando a existir socialmente. o externar do discurso, portanto, que propicia aos
demais atores sociais o conhecimento da realidade e das necessidades do grupo que se expressa.
A inteno dessa formulao deliberacionista a de, ao gerar espaos pblicos de
participao, reconhecer nos excludos a qualidade de cidados. Dessa sorte a voz dessa massa
no beneficiada a contento no constitucionalismo liberal encontraria, por meio da interao com
os centros decisrios, meios de realizar o controle social e de facilitar a implementao de
polticas redistributivas.
A Constituio Federal de 1988, como resultado do processo de redemocratizao
surgido com o enfraquecimento da ditadura militar, esposou um regime de governo em que a
interao da sociedade com o governo to importante quanto a representao poltica,
filiando-se nitidamente viso deliberacionista da democracia. Assim que, no Texto, h a
opo por um Estado democrtico de direito que no mais admite que a participao popular
seja considerada uma ameaa democracia, ou mesmo ao instituto da representao. Ao
contrrio, ela vista como componente intrnseco ao sistema estatal de tomada de decises e,
logicamente, como fator de legitimidade da representao.
A dar forma a esse propsito, a Carta dispe em seu artigo primeiro que o poder emana
do povo e ser exercido indiretamente por meio de representantes eleitos ou diretamente por
meio de vrias ferramentas previstas constitucionalmente. Concretizando a prescrio inicial, o
artigo 14 da Constituio traz algumas dessas formas de interveno direta da sociedade nas
decises estatais o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei e, noutros momentos,
torna a interao entre sociedade e Estado necessria legalidade e legitimidade da ao
governamental, como ocorre, por exemplo, quando da exigncia de gesto democrtica como
elemento obrigatrio e de legitimidade dos sistemas da seguridade social e da sade (cf.
Constituio/1988, artigos 194, inc. VII e 198, inc. III).
Dessa forma, a Constituio da Repblica institui o princpio da participao
democrtica, pois no s prev um regime que combina a representao com elementos de

Representao com representatividade conceito construdo por Marion em Democracy e Inclusion.

Oxford University Press, 2000, p. 121-53.
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democracia direta, em dispositivo topologicamente privilegiado (ainda em seu artigo primeiro),

mas tambm faz irradiar, por todo o Texto, os efeitos desse regramento (NETO, 2005, p.21).
Por ser um princpio que essa democracia participativa possibilita, ainda, a adoo de
frmulas outras que no as previstas constitucionalmente. Assim, encontram-se, nas legislaes
estaduais e municipais, por exemplo, a criao de conselhos comunitrios e a aplicao de
oramento participativo. No entanto, a despeito de todas essas formas de interao com o
Estado, a possibilidade de intervir no ordenamento jurdico a que transfere maior parcela de
poder sociedade, e a que pode realmente propiciar uma transformao social.

Aps quase vinte anos da promulgao da Constituio, contudo, no se pode negar que
o brao representativo da democracia brasileira, at por tradio histrica, o que se mostra
hoje desenvolvido, o que nos coloca mais prximos do procedimentalismo schumpeteriano do
que da vertente deliberacionista da democracia. Disso decorre que a crise da representao
tambm atinge o Legislativo nacional, at porque a imensa desigualdade social, o crescimento
econmico insuficiente e a incapacidade do Estado em garantir a muitos cidados os direitos e
garantias mnimos para uma vida condizente com o sentido de humanidade ameaam a
estabilidade das instituies sociais e levam contestao do modelo representativo dominante.
A face mais visvel dessa realidade externada pelos resultados das sucessivas
pesquisas de opinies realizadas no Brasil, em que se demonstra que as instituies polticas
gozam de quase nenhuma credibilidade junto sociedade. Em 1996, por exemplo, em dados
estatsticos de pesquisa realizada pelo instituto chileno Latinobarmetro, observou-se que mais
de 70% da populao brasileira tinha pouca ou nenhuma confiana no Congresso Nacional ou
na classe poltica (LOPES, 2004, p.18).

A Comisso de Legislao Participativa

Nesse contexto de plena reviso das teorias democrticas e de contestao da

representao poltica, sendo o Congresso Nacional e seus membros o principal alvo da

insatisfao popular, que a Cmara dos Deputados criou, em 2001, a Comisso de Legislao
Participativa (CLP). A Comisso veio como resposta e soluo imagem corrompida do
Legislativo perante a sociedade e no expresso intuito de complementar a democracia
representativa com um instrumento de participao que reduzisse a distncia entre a sociedade e
o Parlamento (CLP, 2001, p. 8). Como a crise da representao igualmente sentida em todas
as esferas de governo, vrias outras casas legislativas logo se espelharam na iniciativa da
Cmara dos Deputados e tambm criaram suas comisses participativas.
O principal objetivo que motivou a criao da CLP (e, imagina-se, a criao das demais
comisses participativas), no entanto, no era o de dar voz aos grupos sociais excludos das

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discusses polticas do Estado, nem o de dar concretude ao citado princpio constitucional da

participao popular democrtica, mas o de cuidar da representao poltica, ou mesmo o de
fortalec-la embora afirmemos que os movimentos pela radicalizao da democracia sejam
suporte terico para a criao do rgo. A percepo desse fato vem das palavras do ento
Presidente da Cmara dos Deputados, Dep. Acio Neves, que afirma, no discurso de
apresentao da CLP, que esta serve ao propsito de melhorar a imagem do Congresso, sem ter
o condo de substitu-lo, dado que um sistema que troque o voto popular e a representao
poltica por outras formas de participao merecer qualquer outro nome, no o de democracia
(CLP, 2001, p. 7). Nesse espao de atuao, portanto, que se permitiu a criao do rgo na
funo de
instrumento inovador com que a engenharia parlamentar busca responder a um dos mais
preocupantes desafios da democracia contempornea: como superar o perigoso abismo
que vem sendo criado, nas sociedades de massa, entre os representantes e os
representados (CLP, 2001, p. 7).

Em verdade, percebe-se que a criao de um espao de discusso no Parlamento pelas

prprias ferramentas institucionais deste Poder deixou transparecer a pressuposta pretenso de,
deferindo poder sociedade, preservar ou at potencializar os poderes dos representantes. A
constatao, em certa dose, condiciona a atuao da CLP e deixa sobressair dvida quanto
efetiva existncia de uma mentalidade que acredite ser possvel a realizao do mandamento
constitucional de deferimento aos cidados, aos grupos sociais, s minorias o acesso aos meios
de informao e a possibilidade de voz e influncia quanto aos programas e projetos
governamentais.
A alimentar essa desconfiana, um olhar sobre os resultados alcanados nos mais de
cinco anos de atuao deixa transparecer a baixa efetividade da Comisso, pois das 344
sugestes legislativas apresentadas ao rgo que buscavam a aprovao de uma norma para
suprir demandas sociais, apenas uma logrou vencer as barreiras do processo legislativo e
transformar-se em lei (CLP, 2006). Mesmo assim, para essa nica lei de origem da CLP, o
tempo de tramitao (mais de cinco anos) foi superior ao dobro da mdia do tempo necessrio
para aprovao de normas originadas de agentes legislativos diversos da CLP (CMARA,
2005, p. 106).
Esses dados tendem a demonstrar que a criao da Comisso participativa da Cmara
teve muito mais apelo retrico do que prtico e que pouca ou nenhuma importncia dada s
demandas produzidas no espao de discusso aberto aos grupos sociais dentro da Cmara, ou
para ele direcionadas. Noutras palavras, a agenda de deliberao do Congresso no se
sensibilizou com a produo da CLP. Os prprios parlamentares parecem no se interessar pelo
rgo, pois fato que em fins de abril de 2007 (dois meses aps incio dos trabalhos
legislativos), treze, das trinta e seis vagas de membros suplentes e titulares existentes, ainda no

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haviam sido ocupadas (segundo informaes dispostas no stio eletrnico da Cmara dos
Deputados). A exemplo dos deputados, tambm a sociedade no se deixou iludir por esse fogo
ftuo, e o relatrio de atividades da Comisso, editado em 2004, bem demonstra que parcas so
as entidades que recorrem ao colegiado como soluo a suas demandas legislativas (apenas 49,
at aquele momento), demonstrando a baixa capilaridade do rgo junto sociedade (CLP,
2004, p. 12).

O resultado desse desacerto no poderia ser outro que no o malogro no alcance do

principal objetivo da criao da Comisso: estancar a crise da representao. A refletir esse fato
esto os ndices recentes de pesquisa realizada pelo Instituto DataFolha (2006), que indicam que
apenas 12% da populao brasileira consideram o desempenho dos congressistas brasileiros
como sendo timo ou bom e quase 80% vem na atuao parlamentar uma ao medocre.
Nada obstante, no se pode olvidar do imenso potencial representado pela CLP no que
tange ao aprimoramento da participao popular e democrtica, pois o rgo traduz-se em
acrscimo de liberdade ao cidado: liberdade no sentido poltico de reconhecer quais so as
questes prioritrias, do ponto de vista da sociedade, a serem discutidas e normatizadas pelo
Congresso, o que torna a Comisso um caminho possvel para se alterar a agenda de discusso
do Legislativo. Alm disso, mostra-se como resposta carncia de representatividade do Poder
Legislativo quando se traduz na oportunidade dada ao cidado, por meio das entidades sociais,
de apresentar, sem intermedirios, propostas legislativas. Essa ferramenta tem ainda o condo
de educar o cidado para ser capaz de pensar em suas prioridades e, a partir da, tornar-se apto a
melhor criticar seus representantes e deles cobrar a defesa do interesse coletivo, alinhando-se,
nesse ponto, s correntes que postulam pela criao de instrumentos que promovam a educao
cvica como forma de melhorar a participao popular qualitativamente.
Falta, contudo, a conscientizao dos prprios parlamentares da necessidade de
aprimoramento da Comisso de Legislao Participativa e do reconhecimento da importncia
dos embates travados em seu seio como expresso sincera dos anseios sociais. Quando os
interesses pontuais ou as vontades do Executivo tiverem cedido espao na pauta de discusso do
Congresso s demandas legislativas oriundas da CLP, os eleitores enxergaro, na Comisso, o
espao pblico de discusso em que esta se constitui e, no Congresso e em seus membros, os
reais representantes da sociedade.

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