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Avaliação Politica Figueiredo Figueiredo PDF
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de polticas: um quadro
de referncia terica
2 Este nvel de nlise no deve ser visto como exclusividade da filosofia pol-
tica e nem um enfoque dessa natureza que estamos propondo. No se deve perder
de Vista que, por sua relevncia (vinculao com o bem-estar humano), esses princ-
pios so sempre objeto de argumentao poltica, e, nesse sentido, a sua anlise
serve de base no s para a avaliao sistemtica da poltica, como tambm para o
uso (pottico) da avaliao.
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Quanto aos meios de execuo, poucas mudanas so previstas, uma vez que o pla-
no se limita a ampliar programas j existentes. No obstante, ele aponta para uma
nova concepo de poltica social pela rnportncia atribuda aos princpios de
igualdade e democracia. Alm disso, prope atingir nveis mais adequados de efici-
ncia, eficcia e efetividade, e indica as diretrizes - transparncia e descentralizao
- que devem orientar a tomada de decises e a implementao das polticas a ele
pertinentes.
b) gerar um impacto, que, tanto pode ser fsico, tangvel e mensurvel, quan-
to subjetivo, alterando atitudes, comportamentos e/ou opinies.
A anlise de impacto, por sua vez, tem uma ambio mais ampla e bem mais
complexa (Rossi et alli, 1977). Ela diz respeito aos efeitos do programa sobre a
populao-alvo e tem, subjacente, a inteno de estabelecer uma relao de causa-
lidade entre a poltica e as alteraes nas condies sociais (Deutscher, 1979; Li-
ma Jr. et alli, 1978; TulIock, 1978).
A avaliao de metas talvez seja o tipo mais simples e comum, e o mais di-
fundido. Em geral feita pelos prprios rgos encarregados da execuo da pol-
tica. Enquadram-se aqui os relatrios anuais das entidades e as estatsticas que es-
tes produzem com o intuito de demonstrar que "cumpriram Com as expectati-
vas", no que se refere ao volume e qualidade de produto. O critrio de sucesso
usado o da eficcia objetiva, isto , se as metas atingidas so iguais, superiores
ou inferiores s metas propostas. O modelo analtico empregado para a aferio
do sucesso ou fracasso do programa consiste em medir se a diferena entre a meta
atingida e a proposta est dentro de limites tolerveis. Estes limites ditam a faixa
do sucesso/fracasso da poltica.
A avaliao de meios pode tomar dois rumos distintos, como vimos antes:
ela pode ser moral ou instrumental. Normaimente os programas de polticas p-
blicas contemplam uma seo destinada ao que se chama "avaliao e acompanha-
mento", na maioria das vezes ambiguamente defndo e sob aresponsabilidade de
membros da prpria equipe executora do programa. Esta ambigidade de inten-
es desse "setor" de avaliao e acompanhamento prejudica fortemente a escolha
dos critrios de aferio do sucesso/fracasso do programa.
QUADRO I
AVALIAAO OE POLITICAS
OB~ETlVOS, CRITRIOS E \10DELOS ANALITlCOS
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A origem desse preconceito est na falcia de qne os indivduos e institu-
es que esto fora do aparelho do estado esto, por definio, isentos desses
"custos" atribudos s aes governamentais. Suposio que obviamente falsa.
No' fora apenas por isso, a passagem da esfera privada para a pblica exige um
redimensionamento do conceito de eficicncia, pois o governo est permanen-
temente exposto a demandas sociais e presses polticas, enquanto que entidades
privadas - filantrpicas ou no - esto em geral desobrigadas de dar respostas a
tais demandas e presses.
lado, a eficincia instrumental, definida pela relao estrita entre custos econ-
micos e benefcios que so, em geral, tangveis e divisveis; de outro, temos a
eficincia poltica, definida pela relao entre os "custos". sociais ou polticos, e
os beneficios deles derivados.
c) resultados do tipo (a) e/ou (b) ocorrem e so bons no ciclo de vida ime-
diato, porm negativo no mdio ou longo prazo;
3 Isto que Boudon (1979) chama de "efeitos perversos". Ao analisar a poltica educacio-
nal francesa, Boudon constatou que a opo por cursos proflssionalzantes, de fcil absoro
pelo mercado ou de grande prestgio social, ainda que resultasse em,b.enefcios;~ara c,a~a um
dos recm-formados desses CUISOS, com o tempo, provocava o declnio do salno mdio da-
quela categoria profissional.
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Os dis primeiros resultados so, genericamente, parmetros para a aferio
do sucesso, enquanto os resultados (e) e (f) sro, respectivamente, parmetros pa-
ra a aferio do fracasso e do resultado catastrfico. O resuldado definido em (c)
servir de parmetro de aferio do sucesso ou do fracasso dependendo do escopo
da pesquisa de avaliao. O resultado (d) problemtico, paradoxal, pois ele pres-
supe um conflito entre efeitos individuais e agregados.
Este carter experimental das polticas de impactos tem por critrios a aferi-
o do sucesso/fracasso e efetividade, a qual, por decorrncia da natureza do impac-
to pretendido, pode ser tambm objetiva, subjetiva e/ou substantiva.
5 As reas so: sade, previdncia, nutrio, habitao, saneamento e fundos sociais ~ Pro-
grama de Integrao Social (PIS), Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
(PASEP) e Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Ver Figueiredo (1985).
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sua implementao e, em alguns casos, pela forma como os benefcios so apro-
priados pela populao. A poltica de habitao oferece exemplos desses dois tipos.
De acordo Com os objetivos enunciados em sua legislao, o que foi oficialmente
apresentado como "uma poltica de habitao de interesse social voltada para as
camadas de baixa renda" transformou-se ao longo de sua implementao (devido
lgica de financiamento da prpria poltica) em uma poltica prioritariamente
voltada para as classes mdias e altas, ou, quando muito, para as parcelas de renda
mais alta entre as camadas de baixa renda. A poltica de remoo de favelas para
conjuntos habitacionais, por sua vez, devido dificuldade do beneficirio em asse-
gurar o gasto com habitao em seu oramento, agravada pelas dificuldades de em-
prego e acesso a outras facilidades na proximidade dos novos ncleos residenciais,
contribuiu para a entrada subsidiada do favelado na especulao imobiliria, a rota-
tividade entre moradores de favela e de conjuntos habitacionais e a formao de
novos ncleos de favelas.
funcional. Nos estudos de avaao das polticas sociais, como mostra o extenso
uso de critrio deieficcia funcional, predominam os modelos analticos menos
complexos. Observa-se ainda assim, no interior de cada um dos tipos de pesquisa
antes discriminados, uma grande variao no que diz respeito ao grau de complexi-
dade e/ou sofisticao nos procedimentos metodolgicos, grau de preciso e di-
versidade das informaes utilizadas.
o piano Prioridades Sociais para 1985 derme como prioridade bsica, aten-
dendo rea identificada como de maior carncia, a poltica de alimentao. A
implementao dessa poltica prevista, no entanto, atravs de reforo e/ou ex-
panso de programas j existentes. Este fato, aliado constatao de que os pro-
gramas nessa rea foram objeto de avaliaes sistemticas, justifica o tratamento
destacado dos principais resultados substantivos 'dos estudos voltados para a an-
lise desses programas. Ademais, a poltica nutricional, tal como definida pelo Pro-
grama Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN), apresenta alto grau de
homogeneidade e complementaridade entre os programas que a compem. Pro-
pe atuar conjugada e simultaneamente em duas linhas bsicas: na suplernenta-
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o alimentar a grupos biolgicos de risco, em carter emergencial e transitrio,
e transitrio, atravs da distribuio de alimentos, e no estmulo racionalizao
do sistema de prod uo e comercializao do sistema de prod uo e comercializao
de alimentos bsicos. Para tanto, recomenda a distribuio de alimentos in natura
ou com um grau de processamento no sofisticado, de modo a permitir o proces-
samento primrio realizado por pequeno produtor agrcola, atravs da garantia de
um mercado institucional estvel para a produo regional.
No que diz respeito ao impacto dos programas, faz-se necessria urna qualifi-
cao dos resultados disponveis. Como foi dito anteriormente, na rea da poltica
nutricional que dispomos de pesquisas mais sofisticadas e precisas, que recorrem
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a mtodos quase-experimentais de avaliao dos impactos. Estas pesquisas, contudo,
restringem-se a reas localizadas e dificilmente seus resultados so representativos
para todo o Pas. No obstante, um balano genrico desses resultados poder
ser til.
Com base nesses trs pontos acreditamos ter montado um quadro analtico
capaz de balizar o debate sobre o "Prioridades 85" e, quem sabe, sobre a poltica
social brasileira, em termos gerais.
6 Referimo-nos a trabalhes tais como os realizados por Abranches (1985) entre outros.
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mticas certamente ter algum impacto; porm este to previsvel que certamente
dispensa estudos de avaliao.
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