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A Hidrovia Paraguai-Paran

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim


Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente Embaixador Jeronimo Moscardo

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

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internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da
opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

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e tem como finalidade o recrutamento, a formao e o aperfeioamento dos diplomatas brasileiros. O IRBr
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Eliana Zugaib

A Hidrovia Paraguai-Paran

I NSTITUTO RIO BRANCO

Braslia, 2007
Direitos de publicao reservados

Fundao Alexandre de Gusmo (Funag)


Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
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E-mail: funag@mre.gov.br

CAPA:
Kazuo Wakabayashi.
Vermelho em Expanso, 1967,
leo sobre tela,
175 x 218 cm

Equipe Tcnica

Coordenao:
Eliane Miranda Paiva

Assistente de Coordenao e Produo:


Arapu de Souza Brito

Programao Visual e Diagramao:


Paulo Pedersolli
Cludia Capella

Impresso no Brasil 2007

Zugaib, Eliana.
A hidrovia Paraguai-Paran / Eliana Zugaib. Braslia : Funag, 2006.
438p. : il. ; 23 cm. (Cursos de Altos Estudos, n. 98, junho 2005)

Anexo.

ISBN: 85. 7631. 052 - X

1. Diplomacia poltica Brasil Amrica do Sul. 2. Poltica Amrica do


Sul. 3. Hidrovia Paraguai - Paran. I. Fundao Alexandre Gusmo. II. Instituto
Rio Branco. III. Ttulo. IV. Srie.

CDD : 341.171

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907


Sumrio

INTRODUO .................................................................................. 13

CAPTULO I

A VISO ESTRATGICA DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA


AMRICA DO SUL ........................................................................... 29

1. Antecedentes da valorizao do espao sul-americano ................ 33

2. Organizao do espao fsico sul-americano integrado:


moldura poltico-diplomtica ............................................................. 43

3. A IIRSA e o novo paradigma da infra-estrutura sul-americana ........ 45

3.1. Eixos de integrao e desenvolvimento: conceito e


antecedentes ............................................................................... 49

3.2. A HPP na conformao dos eixos nacionais e na


integrao regional ....................................................................... 52

3.3. O velho e o novo paradigma da infra-estrutura


regional ........................................................................................ 55

4. A prioridade atribuda integrao sul-americana


no Governo Lula ................................................................................ 58

CAPTULO II

A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA: ANTECEDENTES


HISTRICOS E CONSIDERAES GEOPOLTICAS ..................... 71

1. Modos tradicionais de utilizao dos rios da Bacia do Prata ........ 73

2. Antecedentes da livre navegao na Bacia do Prata ..................... 76


3. Modelo geopoltico de confrontao: caractersticas e ruptura ...... 89

3.1. Principais causas do antagonismo geopoltico


brasileiro-argentino ........................................................................ 89

3.2 Os atores das disputas na regio e seu comportamento


externo .......................................................................................... 94

3.3. Caractersticas do modelo geopoltico na Bacia do


Prata nas dcadas de 60 e 70 ...................................................... 98

4. O Processo da Bacia do Prata ................................................... 104

4.1. O surgimento da aliana integradora:


cooperao e conflito na Bacia do Prata ................................... 104

4.2. Duelo entre a Desembocadura e a Nascente ....................... 108

4.2.1. Aproveitamento dos rios internacionais:


consulta prvia versus acordo bilateral ................................. 111

4.2.2. A diplomacia das palavras versus a diplomacia


dos fatos: consulta prvia versus informao prvia ............. 114

4.2.3. Novo determinismo geopoltico transversal:


corredores de exportao .................................................... 119

4.2.4. A ruptura do equilbrio de poder: expanso


brasileira e retrocesso argentino .......................................... 121

5. Superao relativa do modelo geopoltico:


primeiros passos rumo cooperao ............................................. 124

CAPTULO III

A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP): SITUAO


GEOGRFICA, CARACTERSTICAS DA NAVEGAO
E ZONAS DE INFLUNCIA ............................................................. 131

1. Insero da HPP no mbito da Bacia do Prata ........................... 133


1.1. Principais caractersticas geomorfolgicas dos rios
Paraguai e Paran e suas implicaes para as condies
naturais de navegabilidade e intervenes de melhoria ............... 137

1.2. Caractersticas do rio Paraguai ............................................ 139

1.2.1. Caractersticas do Canal Tamengo ............................ 141

1.3. Caractersticas do rio Paran ............................................... 142

1.4. Breve descrio do Pantanal Mato-Grossense e


de sua funo reguladora ............................................................ 143

2. A relevncia da HPP como via de integrao fsica


e econmica dos pases platinos .................................................... 145

2.1. rea de influncia: aspectos econmicos


e sociais relevantes ................................................................... 145

2.2. Vantagens comparativas do transporte fluvial ....................... 148

2.3. Particularidades do Porto de Nova Palmira e do


Rio da Prata ................................................................................ 152

CAPTULO IV

APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA


PARAGUAI-PARAN ..................................................................... 161

1. As motivaes e as origens ........................................................ 163

1.1. O contexto das motivaes ................................................. 163

1.2. A motivao econmico-comercial: a fronteira


agrcola no Centro-Oeste brasileiro ............................................ 165

1.3. O enquadramento poltico-diplomtico ................................. 167

1.3.1. Gnese do projeto HPP: processo institucional


rumo integrao ............................................................... 170
2. Projeto Hidrovia: antecedentes, objetivos e
instrumentos de consecuo .......................................................... 176

2.1. Antecedente remoto ............................................................. 176

2.2 O projeto Hidrovia: concepo e objetivos ............................. 178

2.3. O enquadramento institucional ............................................ 181

2.4. O enquadramento jurdico-legal e normativo ......................... 183

2.5. O significado para os pases beneficiados ........................... 187

2.5.1. Argentina .................................................................. 188

2.5.2. Bolvia ....................................................................... 190

2.5.2.1. Postura do Brasil na soluo dos


problemas do Canal Tamengo ................................... 192

2.5.3. Brasil ........................................................................ 196

2.5.4. Paraguai ................................................................... 197

2.5.5. Uruguai ..................................................................... 199

2.6. Fontes de Financiamento .................................................... 200

2.7. Interconexo da HPP com a Hidrovia Tiet-Paran


e outros modos de transporte .................................................... 203

CAPTULO V

OS ESTUDOS DE VIABILIDADE TCNICA, ECONMICA


E AMBIENTAL DAS MELHORIAS NA INFRA-ESTRUTURA
DE TRANSPORTE DA HIDROVIA .................................................. 207

1. O Programa da Hidrovia Paraguai-Paran ................................... 210

1.1. Plano de Gesto Ambiental (PGA) ....................................... 214


1.2. Plano de Ao Integrado (PAI) ............................................. 216

2. Estudos concludos e em andamento ......................................... 218

2.1. Estudos Concludos ............................................................. 221

2.1.1. Estudo de Pr-viabilidade. Grupo de Trabalho


Ad Hoc. Novembro de 1988 ................................................ 221

2.1.2. Estudo de Viabilidade Econmica. Internave


Engenharia. Janeiro de 1990 ............................................... 223

2.1.3. Estudo de Viabilidade Tcnico-Econmica.


Consrcio HLBE. Dezembro de 1997 ................................. 227

2.1.4. Estudos de Impacto Ambiental (Mdulo B2).


Consrcio TGCC. Fevereiro de 1998 ................................... 234

2.1.5. Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental


e Econmico-Financeiro Complementar entre Puerto
Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F.
COINHI. Junho de 2004 ....................................................... 237

3. Reaes da Sociedade Civil s recomendaes dos Estudos .... 243

4. Estudos em andamento .............................................................. 246

4.1. Projeto Misso Portos/ Unio Europia (UE) ..................... 246

4.2. Sistema de Informao da Hidrovia Paraguai-Paran ........... 247

CAPTULO VI

O ESTGIO ATUAL DE IMPLEMENTAO DO PROJETO


HIDROVIA E SEUS REFLEXOS NA MELHORIA DAS
CONDIES DE NAVEGABILIDADE ............................................. 249

1. Estgio atual .............................................................................. 251

1.1. Intervenes de manuteno em curso na Hidrovia .............. 255


1.2. Implementao do Acordo de Transporte Fluvial
pela Hidrovia Paraguai-Paran ................................................... 258

1.3. Impactos das obras/servios de manuteno e


da harmonizao da legislao .................................................. 261

2. Obstculos a serem transpostos ................................................ 264

2.1. Obstculos de natureza institucional-legal .......................... 266

2.1.1. A questo da supranacionalidade na gnese


do Tratado da Bacia do Prata ............................................. 266

2.1.2. Supranacionalidade versus soberania no


mbito do Acordo de Transporte Fluvial .............................. 272

2.1.3. Posies sobre a natureza da entidade


administradora da HPP no CIH ........................................... 274

2.2. Obstculos de natureza econmico-financeira ..................... 285

2.3. Necessidade de complementao intermodal ...................... 287

3. Posio dos pases membros do CIH sobre a


utilizao da Hidrovia ...................................................................... 289

CAPTULO VII

A POSIO BRASILEIRA: CONDICIONANTES E


CONSEQNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
DO PROJETO HPP (COMPONENTE AMBIENTAL) ....................... 297

1. A posio brasileira nas negociaes no CIH ............................. 299

1.1. Antecedentes ....................................................................... 299

1.2. Fundamentos da posio brasileira


(Componente Ambiental) ............................................................ 305

2. A evoluo da posio brasileira e sua influncia


no processo negociador .................................................................. 310
2.1. Condicionantes da posio brasileira ................................... 324

3. Principais conseqncias da posio brasileira para


o projeto Hidrovia ............................................................................ 335

4. A posio brasileira e o novo paradigma da


infra-estrutura sul-americana ........................................................... 338

CAPTULO VIII

PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA .................... 341

1. A posio brasileira e os novos rumos do projeto Hidrovia .......... 343

1.1. Breves consideraes sobre Direito da Integrao ............... 349

2. Modelo fragmentado versus modelo integral ........................... 356

3. A fase de transio: definio dos grandes temas .................... 362

3.1. Duelo nascente/desembocadura reeditado ou


projeto pentanacional? ................................................................ 370

3.1.1. Perspectivas luz da posio argentina .................. 374

3.1.2. Perspectivas luz da posio brasileira e


da definio dos grandes temas ......................................... 378

3.1.3. Perspectivas de longo prazo luz das


possibilidades de interconexo da HPP .............................. 382

4. Possveis cenrios ...................................................................... 385

Concluso ....................................................................................... 391

ANEXOS ......................................................................................... 413

BIBLIOGRAFIA ............................................................................... 439

LISTA DE SIGLAS .......................................................................... 477


INTRODUO
INTRODUO

A vertente externa prioritria do atual Governo brasileiro foi


claramente definida pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva no
momento em que assumiu a Presidncia da Repblica, em janeiro de
2003, ao afirmar, na sesso de posse, no Congresso Nacional:

A grande prioridade da poltica externa durante o meu


Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente
estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e
de justia social. Para isso essencial uma ao decidida de
revitalizao do MERCOSUL, enfraquecido pelas crises de cada
um de seus membros e por vises muitas vezes estreitas e egostas
do significado da integrao. O MERCOSUL, assim como a
integrao da Amrica do Sul em seu conjunto, sobretudo um
projeto poltico. Mas esse projeto repousa em alicerces
econmico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados
e reforados1.

Claro tambm ficava o papel estratgico da revitalizao do


Mercosul como ncleo irradiador da integrao continental e pea-
chave de futura consolidao do espao comum sul-americano. A idia
1
SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso Inaugural, proferido na Sesso de Posse, no
Congresso Nacional. Braslia, Congresso Nacional, em 01 jan. 2003. Texto disponvel
em <www.mre.gov.br>. Acesso em 12 jun. 2004.
16 ELIANA ZUGAIB

de que o alicerce econmico-comercial do bloco pressupe o


fortalecimento da integrao fsica regional passaria a permear o discurso
poltico e a ao do atual governo. Essa convico encontra sustentculo
na Iniciativa para a Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-americana
(IIRSA), considerada eixo principal de nossa relao sul-americana2,
na prioridade que lhe atribuda na ata de fundao da Comunidade
Sul-Americana de Naes3 e na busca de mecanismos inovadores para
seu financiamento4. Nesse mbito, inscreve-se a Hidrovia Paraguai-
Paran (HPP), que atravessa o centro do continente, une naturalmente
os pases do Mercosul e seu membro associado, a Bolvia, oferece
oportunidade de meio de transporte competitivo e importante
instrumento de consecuo do objetivo prioritrio da atual poltica
externa.

2
SILVA, Luiz Incio Lula da. Declarao imprensa, feita por ocasio da visita do
Presidente do Paraguai, Nicanor Duarte Frutos, ao Brasil. Braslia, Palcio Itamaraty,
em 14 out. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 23 mar. 2004.
3
Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Nota imprensa no. 591, de 09
dez. 2004. Declarao de Cusco sobre a Comunidade Sul-Americana de Naes. Texto
disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 11 dez. 2004. Na III Reunio de Presidentes
Sul-Americanos, realizada em Cusco nos dias 08 e 09 de dezembro de 2004, foram
impulsionados 31 projetos de integrao constantes do documento Agenda de
Implementacin Consensuada 2005-2010, aprovado pela VI Reunin Del Comit de
Direccin Ejecutiva de la Iniciativa IIRSA, nos dias 23 e 24 de novembro de 2004, na
cidade de Lima. Informe disponvel em <www.iirsa.org>. Acesso em 11 dez. 2004.
4
En el caso brasileo, hay una clara decisin del gobierno de transformar el Banco
Nacional de Desarollo Econmico y Social (BNDES) en una importante agencia de
fomento, no slo para el desarollo nacional, sino para el desarollo de la regin (...). Es
evidente que tenemos que pensar que mientras no se creen instituciones ms slidas,
mientras no se definan formas de financiacin ms importantes son necesarios (sic)
activar mecanismos intermedios de transicin de gran importancia, como la dinamizacin
de los convenios de crdito recproco (CCR), que estaban un poco paralizados por
algunas medidas burocrticas en Brasil y que nosostros tuvimos la condicin de
activarlos. Ver em GARCIA, Marco Aurlio. [Palestra proferida]. In: Seminario
Regional sobre Integracin Productiva Argentina-Brasil, 10 jun. 2004, Hilton Hotel,
Saln Buen Ayre, Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Texto desgravado. A questo de
financiamento a projetos de infra-estrutura, no atual momento de definio de prioridades
na execuo de projetos, tambm crucial e a maior participao do BNDES est sendo
examinada. Est sendo intensificada a relao do banco brasileiro de desenvolvimento
com a CAF e o FONPLATA, no sentido do seu maior envolvimento nos projetos da
INTRODUO 17

A HPP, via natural navegvel, encerra importante significado


histrico, econmico e diplomtico. Constitui o eixo fluvial longitudinal
mais extenso da Amrica do Sul, banha, no centro do continente,
vasto e rico territrio, tanto do ponto de vista ambiental quanto de
desenvolvimento econmico-social. Seu papel como opo de
escoamento natural de cargas dos pases ribeirinhos em direo aos
mercados regionais e internacionais tem sido resgatado no apenas
em funo de seu interesse econmico, mas tambm como instrumento
de integrao regional.
O tema da navegao e do transporte fluvial no eixo Paraguai-
Paran mereceu particular nfase no mbito do processo institucional
da Bacia do Prata, iniciado em 1967, quando se realizou em Buenos
Aires a I Reunio de Chanceleres dos pases da regio. Constituiu uma
IIRSA. A idia, portanto, utilizar recursos do BNDES como instrumento financeiro na
implementao de projetos de integrao regional atendendo a critrios tcnicos daquela
entidade, levando em considerao as prioridades da poltica externa do Pas. Pensamos
que isto permitir dar maior impulso ao processo de integrao regional e consolidar o
papel que cabe ao Brasil no momento em que a Amrica do Sul busca meios de superar
os entraves ao seu desenvolvimento. Ver em GUIMARES, Luiz Filipe de Macedo
Soares. Poltica Geoeconmica da Amrica do Sul. [Trabalho apresentado]. S.L. 2003.
(...) o BNDES tem servido de estmulo muito importante para o projeto de integrao
fsica, de infra-estrutura, em pases vizinhos, desde que contem com a participao de
empresas brasileiras. importante mencionar tambm que o BNDES tem procurado
aumentar sua associao com a Corporao Andina de Fomento, exatamente com esse
objetivo de estimular projetos de infra-estrutura, que possam melhorar a integrao
com pases vizinhos. Ver em FELCIO, Jos Eduardo Martins. Amaznia e Amrica
do Sul. [Entrevista concedida]. [S.l.][S.d.] Em discurso proferido na cerimnia de
encerramento do Seminrio Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades,
ocorrida no dia 16 out. 2003 em Buenos Aires, o presidente Luiz Incio Lula da Silva
deu a conhecer haver instrudo o BNDES a financiar projetos de integrao fsica em
cooperao com outras instituies, como a Corporao Andina de Fomento (CAF), o
FONPLATA e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). No Seminrio
Integrao da Amrica do Sul: I Encontro Brasil-Argentina, possibilidades de
financiamento infra-estrutura, promovido pelo BNDES, o vice-presidente do banco,
Darc Costa, anunciou a retomada do CCR e o financiamento de US$ 700 milhes a
projetos de infra-estrutura de interesse do governo argentino, dentre os quais a Hidrovia
Paraguai-Paran, no valor de US$ 80 milhes. Ver em NASCIMENTO, Daisy. Efeitos
da falta de infra-estrutura no comrcio da Amrica do Sul tema de debate no Rio.
Agncia Brasil, Rio de Janeiro, 23 ago. 2004. Disponvel em <www.agenciabrasil.gov.br>.
Acesso em 23 ago. 2004.
18 ELIANA ZUGAIB

das reas de interesse prioritrio do Tratado da Bacia do Prata,


assinado em Braslia em 1969, e foi objeto de tratamento especfico
em reunies tcnicas de representantes governamentais institudas por
resolues dos Chanceleres das naes platinas. Um dos aspectos
discutidos nesse foro era o da melhoria das condies de
navegabilidade dos rios da Bacia, mormente naqueles em que se
requeriam obras de dragagem, retificao, sinalizao e balizamento,
entre outras.
O desenvolvimento do processo da Bacia do Prata esteve
fortemente condicionado pelas divergncias entre o Brasil e a
Argentina acerca da utilizao dos rios internacionais, sobretudo no
que se referia ao seu aproveitamento energtico. A questo da
navegao ou do transporte fluvial no chegou a ter incidncia direta
nessas divergncias, na medida em que, desde o sculo XIX, aps a
Guerra do Paraguai, j se havia consolidado o princpio da livre
navegao nos rios internacionais da Bacia. Foi muito acentuada a
influncia de vises geopolticas e estratgicas, em geral contaminadas
por atitudes confrontacionistas. Tanto no Brasil quanto na Argentina,
entre as dcadas de 1930 e de 1980, houve uma profuso de estudos
geopolticos que tiveram ampla repercusso. O momento de inflexo
que contribuiu para o arrefecimento dessas tendncias foi, sem dvida,
o acordo sobre Itaipu e Corpus, de 1979, mediante o qual o Brasil e
a Argentina lograram equacionar, de modo prtico, a controvrsia
sobre a questo do aproveitamento dos rios internacionais de curso
sucessivo e em particular das hidreltricas do alto Paran, dando
incio a processo de entendimento e cooperao que, mais tarde, iria
resultar na constituio do Mercosul e na formulao da aliana
estratgica entre os dois vizinhos.
A HPP constitui a primeira proposta de projeto regional de
utilizao fluvial compartilhada na Amrica do Sul, de iniciativa
brasileira, cuja importncia transcende seu significado geoeconmico
no espao integrado da Bacia do Prata e do Mercosul. Alguns
INTRODUO 19

autores, sobretudo argentinos5, ressaltam o valor da Hidrovia como


exemplo emblemtico da passagem do paradigma secular do
antagonismo geopoltico, predominante at o incio ou meados da
dcada de 1980, que se pautava pelo esquema de eixos longitudinais
versus eixos transversais. A HPP serve assim como via do comrcio
regional e inter-regional, contribuindo para integrar economicamente
os territrios mediterrneos e possibilitando seu desenvolvimento
sustentvel.
Nesse contexto, o trabalho prope-se discutir a relevncia da
HPP para a diplomacia brasileira na sua vertente de integrao fsica
da Amrica do Sul, a partir dos antecedentes remotos e imediatos
relativos ao tema da navegao fluvial na Bacia do Prata, e colocar em
evidncia as origens e o desenvolvimento do chamado projeto
Hidrovia6, bem como os interesses que nele tm o Brasil e os demais
pases platinos.
A monografia partiu da hiptese de que a valorizao da
Hidrovia como eixo de carter longitudinal marcou mudana de

5
Ver em BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos
Aires: Ciudad Argentina, 1999. p. 91; FRAGA, Jorge Alberto. El Sistema del Plata
visin geopolitica. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran
factor de integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109,suplemento n. 763 G 11, pp.77-
83, invierno, 1991; ROMANO, Alfredo Hector Rizzo. Hidrovia Paraguay-Paran
aspectos jurdicos y geopolticos. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrovia Paraguay-
Paran factor de integracin, Buenos Aires, ao 110, v.109, suplemento n. 763 G 11,
p.104, invierno 1991; SORIANO, Carmelo. La Cuenca Del Plata: geopoltica y desarrollo
socioeconmico. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran factor
de integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763 G 11, pp. 137 e 138,
invierno 1991.
6
A iniciativa dos cinco pases platinos de reunir esforos para melhorar as condies de
navegabilidade da Hidrovia Paraguai-Paran foi incorretamente denominada Projeto
Hidrovia. A expresso cunhada e de uso corrente no reflete a natureza real da iniciativa,
que manter as caractersticas naturais da via fluvial, com intervenes mnimas em
alguns pontos crticos de seu curso, para garantir a manuteno das boas condies de
navegao ininterrupta, diurna e noturna, ao longo de todo o ano, suficiente para
embarcaes adaptveis ao rio. Ao contrrio, a expresso tem contribudo para gerar
interpretaes errneas de que se trata de abrir uma grande pista fluvial, por meio de
obras de engenharia de grande envergadura.
20 ELIANA ZUGAIB

paradigma geopoltico, em que a antiga lgica de antagonismos


que caracterizou as relaes na Bacia do Prata, at o fim da
dcada de 1970, foi substituda por esforos de instaurao do
modelo de cooperao e complementao que dinamizou o
processo de integrao regional, de que exemplo expressivo o
Mercosul.
Buscou-se desenvolver a argumentao de que essa mudana
de paradigma geopoltico, embora real, tem alcance relativo,
sobretudo em funo de vises diferenciadas sobre a utilizao da
Hidrovia e de seus benefcios. O Brasil, por exemplo, sustenta que a
Hidrovia um corredor fluvial navegvel que se encontra, em quase
todo seu percurso, em condies naturais, devendo-se buscar o
equilbrio que permita sua melhor utilizao com o menor impacto
ambiental. Outros pases chegariam a buscar maiores vantagens
econmicas do uso da Hidrovia, com a realizao de obras, que
esbarrariam em diferentes limitaes, seja de carter ambiental, seja
de carter econmico-financeiro.
Sustentou-se o ponto de vista de que: (i) existe um valor
intrnseco da Hidrovia para o Brasil como meio de transporte que pode
beneficiar sobretudo a economia da regio Centro-Oeste, cujo
desenvolvimento acelerado e crescente vinculao internacional exigem
solues inovadoras e competitivas e (ii) a via fluvial serve de importante
instrumento de integrao regional sul-americana. Sua funo, porm,
no deveria ser magnificada isoladamente porque a melhoria das
condies de navegabilidade no sistema fluvial Paraguai-Paran no
diminui o papel de outros eixos e projetos de infra-estrutura, sejam
longitudinais, sejam transversais, de interesse para a integrao sul-
americana.
Procurou-se demonstrar que a iniciativa de revalorizao da
Hidrovia, anterior instituio do prprio Mercosul, viria a assumir a
condio de projeto capaz de contribuir para dar contedo nova
poltica de integrao, que comeou a ser gestada no final da dcada
INTRODUO 21

de 1980 e se expressa hoje na prioridade atribuda pelo Governo


brasileiro Amrica do Sul.
Para melhor compreender essas vertentes do projeto Hidrovia,
procurou-se inseri-lo no mbito das estratgias de fortalecimento e
ampliao da infra-estrutura regional, sub-regional e nacional e na
perspectiva histrica da utilizao dos rios da Bacia do Prata e de suas
implicaes geopolticas em que prevalecia o conflito dos eixos
transversais e longitudinais, com o objetivo de monopolizar a
circulao do trfego e da produo a partir das reas interiores. O
projeto foi, assim, focalizado como exemplo de transio daquele
paradigma de confrontao para outro de complementao e
cooperao regional.
O trabalho visou, principalmente, ao enfoque diplomtico, a partir
do qual buscou realar o significado da participao do Brasil no projeto
Hidrovia como instrumento da poltica de integrao fsica e econmica
regional e situ-lo como uma das iniciativas que concorrem para os
objetivos da poltica externa brasileira na Amrica do Sul. Atribuiu-se
nfase aos aspectos econmicos e comerciais pelo que representam para
as potencialidades de crescimento da regio e aos de carter ambiental,
tendo em conta constiturem elementos-chave do posicionamento
brasileiro nas negociaes no mbito do Comit Intergovernamental da
Hidrovia (CIH) e de seus futuros desdobramentos.
A pesquisa seguiu o mtodo dedutivo, tendo como ponto de
partida a considerao dos interesses do Brasil na Bacia do Prata e
evoluiu para a discusso dos aspectos particulares do transporte e da
navegao fluvial que se relacionam com a HPP. Tratou-se de abordar
dois temas especficos, a Hidrovia e a integrao da Amrica do Sul,
de maneira a identificar sua inter-relao e inferir dessa abordagem os
elementos de relevncia para o estudo. Trabalharam-se fontes j
conhecidas sob tica diferenciada, com o intuito de chegar a novos
patamares de interpretao acerca de pontos debatidos. Foi realizada
anlise documental e bibliogrfica.
22 ELIANA ZUGAIB

Para responder hiptese, intentou-se observar, registrar e


analisar os seguintes argumentos: (a) o projeto HPP representa mudana
das vises geopolticas que tanto condicionaram os esforos de
integrao regional e, portanto, do modelo de relacionamento do Brasil
com seus vizinhos da Bacia do Prata; (b) nesse sentido, a HPP tornou-
se opo de infra-estrutura de transporte eficiente, competitiva e capaz
de impulsionar o processo de integrao e de desenvolvimento
sustentvel regionais; (c) a vocao natural do complexo Paraguai-
Paran servir de via de passagem para a integrao regional e poder
viabilizar o propsito do Mercosul de agilizar a circulao de
mercadorias, bens e servios, com reduo dos custos de transporte e
de seguros; (d) para que a HPP possa cumprir plenamente a funo de
via interior do Mercosul imprescindvel que sua navegabilidade seja
assegurada em condies suficientes com vistas a incrementar a eficincia
do comrcio regional e sua competitividade no mercado internacional;
(e) a questo ambiental tem forte incidncia sobre o tema da HPP e
representa elemento de complexidade no trato diplomtico da Hidrovia;
e (f) a continuidade do projeto tem importncia para os esforos
empreendidos no mbito da IIRSA, que resultou da I Reunio de
Presidentes da Amrica do Sul, realizada em Braslia no ano 2000, e
ganhou acrescida importncia na poltica de integrao sul-americana
preconizada pelo Governo do Presidente Lula.
O trabalho sustenta-se em oito captulos. O primeiro deles trata
da integrao da Amrica do Sul como condio essencial para o
desenvolvimento sustentvel da regio. Para crescer de maneira
harmnica, objetivo bsico do Tratado da Bacia do Prata, os pases
que a compem devem integrar suas economias, aumentando o
intercmbio comercial, financeiro e tecnolgico, a partir de sua
concepo como espao geoeconmico nico. Discute o
enquadramento jurdico e poltico da integrao fsica, consubstanciada
na IIRSA e ressalta os principais aspectos e princpios bsicos que
norteiam a estratgia adotada nessa rea. Situa a relevncia da HPP
INTRODUO 23

como parte de amplo plano de remodelao, aperfeioamento e


ampliao da infra-estrutura fsica regional, voltada para a promoo
do desenvolvimento sustentvel.
O segundo captulo dedica-se a breve retrospectiva histrica
da livre navegao nos rios da Bacia do Prata, tema que ocupou grande
parte das atenes da diplomacia brasileira no sculo XIX. Aponta os
modos tradicionais de utilizao dos rios platinos como via de transporte
e comunicao para demonstrar que a HPP no constitui projeto novo.
, ao contrrio, realidade existente que apenas requer gesto unificada
internacional eficiente e adequao demanda atual e potencial de
trfego e s novas tecnologias de navegao e de movimentao de
carga nos portos. Coloca em evidncia que a utilizao compartilhada
da HPP vista como emblema da superao das rivalidades e
antagonismos geopolticos do passado em favor de poltica de
cooperao para a integrao.
O terceiro captulo focaliza a descrio da distribuio geogrfica
das bacias dos rios Paraguai e Paran, as mais importantes do sistema
do Prata em termos de descarga e de rea de drenagem, que
compreendem 2.605.000 km distribudos entre Brasil, Argentina,
Paraguai e Bolvia. feita tambm meno particularidade da posio
do Porto de Nova Palmira e do Rio da Prata no contexto da Hidrovia.
So enfatizadas as principais caractersticas geomorfolgicas que tm
influncia direta nas condies naturais de navegabilidade dos rios e
nas intervenes para sua melhoria. Considerando-se a importncia
do aspecto ambiental na promoo do desenvolvimento sustentvel
da regio e seu papel central na elaborao da posio brasileira em
relao s melhorias na HPP, contemplada neste captulo breve
descrio do Pantanal Mato-Grossense, rea de preservao ecolgica
e depresso sazonalmente inundada, integralmente situada
geomorfolgica e hidrologicamente na rea de drenagem do alto
Paraguai, para atenuar e reduzir o escoamento superficial da Bacia.
So tambm objeto deste captulo os aspectos econmicos e sociais
24 ELIANA ZUGAIB

relevantes que encerram as zonas de influncia da Bacia do Paraguai-


Paran e que a justificam como via interior do Mercosul.
O quarto captulo introduz o projeto Hidrovia. Uma vez
superado o modelo de antagonismos e, embora a evoluo dos meios
de transporte terrestre na dcada de 50 tenha provocado a diminuio
da importncia dos rios Paraguai e Paran como vias de transporte e
comunicao, o desenvolvimento dos estados do Mato Grosso, do
Mato Grosso do Sul, de Rondnia e de outras reas distantes da costa
atlntica, aliado aos anseios de integrao regional, fizeram renascer
no Brasil o interesse pela via fluvial, como meio de transporte eficiente
e competitivo, dando surgimento ao projeto Hidrovia. So, portanto,
considerados, neste captulo, suas origens e motivaes, seus principais
objetivos, seu enquadramento poltico e jurdico original, institucional-
legal e normativo, bem como suas fontes de financiamento e seu
significado para cada um dos pases beneficirios. Contempla, ainda
que de forma sucinta, a postura de cooperao do Brasil na soluo
dos problemas apresentados no Canal Tamengo e tece algumas
consideraes sobre a importncia da interconexo da HPP com a
hidrovia Tiet-Paran e com outros meios de transporte, que a integrem
aos planos de desenvolvimento da infra-estrutura nacional e regional.
O quinto captulo apresenta, em linhas gerais, histrico dos
estudos tcnicos, j realizados e em andamento, sobre a viabilidade
do projeto e de seu impacto ambiental. Atribui nfase s razes pelas
quais os diversos estudos j realizados no produziram resultados
concretos em termos de avano na implementao das obras de
melhoria da via fluvial e s expectativas que se criaram nesse sentido
em torno dos ltimos esforos envidados para complement-los. Os
estudos realizados no passado acabaram no contando com a
aprovao dos governos envolvidos no projeto, no apenas em funo
de obstculos de ordem tcnica e de acompanhamento inadequado de
sua evoluo por parte dos rgos especializados de cada pas, mas
tambm em decorrncia de resistncias polticas que denotam um certo
INTRODUO 25

vestgio do padro de comportamento que permeou a lgica dos


antagonismos. Salienta a importncia dos Planos de Ao Integrado
(PAI) e de Gesto Ambiental (PGA), documentos que norteiam as
intervenes dos cinco pases na Hidrovia, e os dados relevantes para
a sustentao da posio brasileira, em especial no tocante a obras/
servios de manuteno em matria de melhoria da navegabilidade,
segurana, previsibilidade, movimentao de carga, investimentos em
infra-estrutura porturia, adaptao das embarcaes s caractersticas
dos rios e renovao da frota, entre outros. So considerados como
marco zero, para efeito de comparao, os dados apresentados no
Estudo de Pr-viabilidade, realizado em 1988. Inclui ainda breves
consideraes a respeito das reaes da sociedade civil, nacional e
internacional, notadamente da parte de algumas ONGs como o World
Wildlife Fund (WWF), s recomendaes emanadas dos referidos
estudos.
O sexto captulo prope-se examinar o estgio ainda
embrionrio de implementao do projeto e suas implicaes na
melhoria das condies de navegabilidade da Hidrovia. Procura,
portanto, avaliar em que medida, a despeito dessa circunstncia, os
avanos registrados a partir do enquadramento legal e normativo e da
execuo de obras/servios de manuteno, j se traduzem em impactos
na melhoria das condies de navegao em trechos da Hidrovia. Tais
aspectos so discutidos com base em dados e indicadores disponveis
(atrao de investimentos em termos de modernizao dos portos e
renovao da frota, aumento da movimentao de carga, melhoria das
condies de segurana, entre outros). Leva em conta o fato de que,
sobretudo no trecho Cceres/Corumb, em funo da questo
ambiental e das condies naturais favorveis navegao, prevem-
se apenas medidas de manuteno, sem a interveno de obras de
engenharia. Os impactos positivos verificados serviro para comprovar
a posio brasileira de que a HPP uma via natural navegvel e apenas
demanda melhorias capazes de promover a utilizao racional e
26 ELIANA ZUGAIB

ordenada da navegao fluvial em proveito dos cinco pases. So


igualmente apontadas as diferentes posies sobre a utilizao da
Hidrovia e os principais obstculos ainda a serem transpostos, como
o caso da criao de entidade multinacional encarregada de sua
administrao, do mtodo de financiamento das obras e da necessidade
de complementao intermodal. Procura ressaltar que a evoluo do
projeto depender do encerramento da fase dos estudos e da
capacidade de os pases alcanarem consenso em torno dessas questes
sensveis pendentes de definio, na nova fase de transio para a
execuo das futuras obras na Hidrovia, que se prenuncia em breve
inaugurar.
No stimo captulo, pretendeu-se ilustrar os fundamentos da
posio brasileira em relao ao desenvolvimento da HPP, que se
orienta, em ltima anlise, pela busca do equilbrio entre a melhor
utilizao do potencial de navegao dos rios Paraguai e Paran e o
menor impacto ambiental. Para tanto, so retomadas as constataes
e consideraes tecidas nos captulos anteriores, sobretudo as de cunho
histrico e as caractersticas naturais dos rios Paraguai e Paran no
trecho brasileiro e suas reas de influncia, que incluem os estados do
Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, em particular a regio do Pantanal
Mato-Grossense, declarada rea de preservao ambiental. Esses
elementos do sustentao posio defendida pelo Governo brasileiro
de que a HPP uma via natural navegvel que sempre existiu e que o
sistema Paraguai-Paran apresenta, no Brasil, condies naturais de
navegao suficientes para o trnsito de embarcaes adaptveis ao
rio. Posteriormente, so analisadas as condicionantes ambientais de
natureza legal e judicial que levaram realizao de estudos
complementares de viabilidade, bem como suas conseqncias para o
andamento da execuo do projeto HPP.
No ltimo captulo, partindo-se da constatao de que a HPP
j existe como via natural navegvel e uma realidade para os cinco
pases, no havendo, portanto, espao para retrocessos nesse sentido,
INTRODUO 27

contemplam-se dois cenrios futuros possveis: (a) o de que o projeto


se encaminhe para o objetivo de atingir a capacidade mxima de
transporte na Hidrovia por meio da realizao de obras de engenharia;
e (b) o de que prevaleam as obras/servios de manuteno na maioria
dos trechos, sobretudo o brasileiro, com o objetivo de promover a
utilizao racional e ordenada da navegao fluvial, em proveito dos
cinco pases e do projeto de integrao, procurando-se o equilbrio
entre a melhor utilizao do potencial de navegao e o menor impacto
ambiental. O trabalho sustenta o ponto de vista de que o projeto se
encaminha para o segundo cenrio, considerando-se os seguintes
fatores: as condicionantes impostas pela posio brasileira, cuja margem
de flexibilidade em relao aos aspectos ambientais bastante limitada;
a reduzida capacidade dos pases envolvidos de financiar eventuais
obras em seus respectivos territrios, ainda que s de manuteno; o
fato de que, dada a natureza dinmica dos rios, os resultados dos
estudos tcnicos podem perder parte de sua validade no longo prazo;
as probabilidades de interconectar a HPP com outros modos de
transporte dentro do Brasil e no mbito da IIRSA e de alcanar acordo
sobre gesto unificada que permita facilitar e dinamizar a navegao
pela Hidrovia. O ponto de inflexo das negociaes e da evoluo do
projeto deu-se a partir da entrega dos resultados dos estudos tcnicos
complementares, em junho de 2004. Nesta etapa de transio para a
fase de execuo das obras, a posio que o Brasil vier a assumir
poder ser decisiva na determinao dos rumos da iniciativa, ao envolver
a tomada de deciso sobre a alternativa tcnico-financeira a ser adotada
e discusses relativas a possveis modos de administrao conjunta da
HPP.
O captulo final contempla, portanto, ensaio das perspectivas
luz das posies brasileira e argentina, e da definio das questes
pendentes, cunhadas como grandes temas, que apontam para as
seguintes possibilidades de evoluo do projeto: (a) a de que haja
consenso sobre os grandes temas, que muito provavelmente levar
28 ELIANA ZUGAIB

assinatura de Acordo de Alcance Parcial (AAP), tendo como agncia


executora o Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da
Bacia do Prata (CIC), e execuo integral do projeto, tal como
idealizado e acordado no mbito do Comit Intergovernamental da
Hidrovia Paraguai-Paran (CIH); (b) a de que haja consenso sobre os
grandes temas, que leve assinatura de acordo multilateral que serviria
de enquadramento para a execuo das obras por meio dos acordos
bilaterais existentes, a custos menos elevados; (c) a de que no haja
consenso sobre os grandes temas e leve a Argentina a lanar mo
dos mecanismos bilaterais existentes com os pases menores para garantir
a execuo das obras de melhoramento, no curto prazo, o que
comprometeria os esforos empreendidos at o momento para imprimir
enfoque global e sustentvel iniciativa, como instrumento de
integrao; e (d) a de que no haja consenso e leve paralisia do
curso de ao para a execuo de futuras obras na Hidrovia, dando-
se continuidade apenas s intervenes de manuteno, no curto e
mdio prazos.
Em suma, ao focalizar o tema da Hidrovia Paraguai-Paran,
esta monografia busca analisar a evoluo, as perspectivas e o
significado do projeto HPP para o Brasil e sua poltica de integrao
no Mercosul e na Amrica do Sul.
C APTULO I

A VISO ESTRATGICA DA INFRA-ESTRUTURA


FSICA DA AMRICA DO SUL
A VISO ESTRATGICA DA INFRA-ESTRUTURA
FSICA DA AMRICA DO SUL

As tentativas de promover a transformao das fronteiras


de separao em fronteiras de cooperao e unio, na Amrica do
Sul, que assentam razes na diplomacia inaugurada por Rio Branco,
encontram expresso mxima no governo do Presidente Luiz Incio
Lula da Silva. A liderana exercida na conduo dos processos de
revitalizao do Mercosul e de sua associao com a Comunidade
Andina das Naes (CAN)7, ncleo da emergente Comunidade
Sul-Americana de Naes8, cuja ata de fundao priorizou a
integrao fsica continental, imprime sentido prtico e realista ao
que se insinua ser el nico porvenir comn posible9 para os
pases da regio.
7
A associao MERCOSUL/CAN representar mercado de 350 milhes de habitantes,
o quinto em nvel mundial. Os pases signatrios do acordo de associao
comprometeram-se a criar condies para que, no curto prazo, em 2007, sejam liberados
90% do comrcio com os pases da regio e, no prazo de 15 anos, a desgravao seja
total, com o que todo produto sul-americano circular sem travas pelo novo espao
geogrfico que se cria. (Cf. BIELSA, Rafael. Nuestro Destino Sudamericano. Clarn,
Buenos Aires, 08 dic. 2004. Seccin Opinin, p. 33.)
8
O novo espao que se inaugura com a fundao da emergente Comunidade Sul-
Americana de Naes, conta com 360 milhes de habitantes e 17 milhes de km de
superfcie, correspondentes a 85% do total da Amrica Latina e do Caribe e 45% de toda
a Amrica. (Cf. NIEBIESKIKWIAT, Natasha. Doce Pases lanzan en Cusco la Comunidad
Sudamericana. Clarn, Buenos Aires, p. 20, 08 dic. 2004.).
9
Bielsa, op. cit., p. 33.
32 ELIANA ZUGAIB

Embora o objetivo de construir a integrao sul-americana


tenha sido constante na ao externa brasileira, foi retomado com
maior assertividade, a partir da reunio do Grupo do Rio, ocorrida
nos dias 04 e 05 de novembro de 2004, no Rio de Janeiro. Nesse
mbito, o Brasil reafirmou seu propsito de se aproximar da
Amrica do Sul, em busca de soluo para os problemas comuns
da regio10.
A III Reunio de Presidentes Sul-Americanos, realizada
em Cusco, Peru, nos dias 08 e 09 de dezembro de 2004,
engendrou a transposio do antigo ideal de integrao continental
do plano terico para o plano da ao. A nova geopoltica da
Amrica do Sul, que comeou a delinear-se h quatro anos, em
Braslia, assumiu forma concreta transcorridos menos de dois anos
do atual governo.
Ponto de convergncia entre o discurso e a prtica, o mais
categrico dos imperativos, o geogrfico, agora colocado a
servio da soluo dos problemas regionais, por meio do
aproveitamento dos recursos naturais da prpria regio e de sua
incorporao corrente de comrcio internacional. A
materializao do novo espao geoeconmico continental pde
ser vislumbrada a partir da Reunio de Cpula de Cusco, em que
se assumiu o compromisso de dar impulso implementao de
31 projetos de infra-estrutura fsica contemplados na IIRSA. Um
dos trs nicos eixos longitudinais (ANEXO Figura 1) que
compem a estratgia de integrao fsica da regio, a HPP
atravessa o corao do continente, vertebra o Mercosul e elo
de conexo com as Bacias dos rios Amazonas e Orinoco, o que
lhe confere importncia como um dos instrumentos de consecuo
da prioridade externa do governo Lula.

ONUKI, Janina. O Brasil, a Amrica do Sul e o Mundo. In: Colunas de RelNet. n. 10,
10

ms 7-12, ano 2004. Disponvel em <www.relnet.com.br>. Acesso em 10 dez. 2004.


A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 33

1. ANTECEDENTES DA VALORIZAO DO ESPAO SUL-AMERICANO

A Amrica do Sul e tem sido para o Brasil prioridade de


poltica externa, por ser constitutiva de nossa identidade internacional11.
A valorizao do espao sul-americano, como elemento dinmico capaz
de gerar importantes interaes entre povos e suas formas de
organizao12, confere dimenso geoestratgica aproximao com
os pases vizinhos, e tem permeado as aspiraes da poltica externa
sul-americana do Brasil, desde a primeira dcada do sculo XX, quando
foi idealizada e iniciada pelo Baro do Rio Branco. Deixaria esse espao
de ser mera referncia cartogrfica limtrofe para assumir as feies de
fator constante da insero do pas na vida internacional.
Fruto da expanso econmica, demogrfica e cultural europia
iniciada no sculo XVI, a Amrica espanhola e a portuguesa guardam
semelhanas, sob a marca ibrica de um passado comum, em que, no
obstante, cedo verificaram ser conflitantes seus interesses em atividades

11
LAFER, Celso. Pronunciamento na abertura do Seminrio sobre Amrica do Sul. In:
IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul: a organizao do espao
sul-americano: seu significado poltico e econmico (2000: Braslia, DF). p. 8. Sobre o
conceito de identidade internacional, ver em LAFER, Celso. A identidade internacional
do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo: Perspectiva, 2001. A integrao da
Amrica do Sul uma prioridade do governo Lula. Acreditamos que a aproximao
entre os dois pases do continente o melhor caminho para a construo de uma
Amrica do Sul mais democrtica, prspera e justa. AMORIM, Celso. Entrevista ao
jornal A Classe Operria, em 25/08/2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso
em 03/09/2004. (...) ateno especial prioridade de nossa poltica externa, que a de
integrao na Amrica do Sul. (...) temos verificado um forte empenho de trabalharmos
em harmonia pela integrao fsica e pelo progresso econmico, social e poltico de
cada um de nossos pases. AMORIM, Celso. Discurso proferido por ocasio do Dia
do Diplomata, em 18/09/2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 03/09/
2004. A Amrica do Sul base tanto para o Brasil quanto para os outros pases da
regio. Se voc quer se projetar bem para o mundo, a sua base prxima tem de estar
bem consolidada. AMORIM, Celso. Entrevista concedida revista Indstria
Brasileira, em 01/10/2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 20/12/2004
12
QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo. Uruguay en la Cuenca del Plata. In:
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica
de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 165.
34 ELIANA ZUGAIB

exploratrias, comerciais e colonizadoras13, herana que viria a se


refletir em momentos de convergncias a que se interpuseram outros
de rivalidades e tenses vividos especialmente por Brasil e
Argentina, no espao platino, at o final da dcada de 1970. Como
parte da marca ibrica comum, viriam as duas Amricas a
emancipar-se das metrpoles europias, embora por processos
distintos, dentro do quadro poltico e econmico mais amplo da
desagregao do sistema colonial, que lhes conferiria o status de
atores internacionais, cujas polticas externas, no sculo XX,
priorizaram naturalmente as questes da estratificao internacional
e do desenvolvimento.
O tema da estratificao internacional no se fez visvel na
poltica externa brasileira ao longo do sculo XIX, dados seu vetor
principal de consolidao do espao nacional e o poder de gesto
da ordem mundial que se limitava ao equilbrio das grandes
potncias14. Decorrncia de heterogeneidades dos processos
histricos vivenciados pelos povos das Amricas espanhola e
portuguesa, a consolidao do espao conquistado pelas potncias
da Pennsula Ibrica configurou-se por meios distintos e sua
organizao poltica obedeceu a diferentes formas de governo. O
cantonalismo geopoltico15 imposto pelos espanhis para melhor

13
ARAJO, Joo Hermes Pereira de. A Herana Colonial. In: ARAJO, Joo Hermes
de; AZAMBUJA, Marcos e RICUPERO, Rubens. Trs Ensaios sobre Diplomacia
Brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1989. p. 3.
14
LAFER, Celso, 2001, op. cit., p.67.
15
Cantonalismo gepoltico impuesto tambin a los espaoles que para mejor defender
y administrar sus tierras americanas las dividieron en cuatro Capitanas Generales y
cuatro Virreynados; uno de ellos, el Virreynado del Ro de la Plata (1763), que
corresponda, en parte a la subregin geogrfica de la Cuenca del Plata, abarcando
parte de Bolivia, el Paraguay, Uruguay y Argentina. Sin embargo, los ncleos
geohistricos espaoles cerrados, ya fuertemente disociados por las vastas planicie
(sic) del Plata, no consiguieron mantener unido al todo formado por la unidad geogrfica
de la Cuenca fluvial. Ver em CASTRO, Therezinha de. Brasil y la Cuenca del Plata. In:
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la
Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 131.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 35

administrar suas terras americanas resultou na balcanizacin histrica16


de seus domnios, em contraste com os esforos bem sucedidos da Coroa
portuguesa de manter unido o territrio conquistado nos limites do Tratado
de Tordesilhas e para alm deles, o que justificaria, entre outros fatores,
a incapacidade das naes hispnicas de formar, aps o processo de
independncia, uma unidade ou aliana poltica latino-americana17. Por
sua vez, as instituies monrquicas no Brasil conviviam com as Repblicas
que se formavam na Amrica espanhola, condio em que as foras de
atrao natural imantavam o pas ao continente europeu, distanciando-o
de sua realidade mais imediata. Dessa forma, o Brasil esteve atrelado
Europa at o final do sculo XIX e essa situao s comearia a reverter-
se em 1889, com o advento da Repblica, que traria em seu bojo a
americanizao das relaes exteriores do Brasil18. No entanto, esse
dado novo da insero do Brasil nas Amricas fez-se explcito j no
texto do Manifesto Republicano de 1870, cuja passagem Somos da
Amrica e queremos ser americanos19, pressagiava o caminho que seria
ento percorrido, por impulso de Rio Branco, para preparar as bases
em que se daria mais tarde a iniciativa de construo de um espao sul-
americano integrado.

16
Consolidar la integracin y ampliarla en Amrica del Sur es un hecho clave para
Amrica Latina; su balcanizacin histrica contribuy a nuestra debilidad y redujo
nuestra capacidad de regateo por dcadas; debemos dialogar frente al ALCA con un
potencial exterior que no existe en condiciones de balcanizacin, pero s superando esta
situacin, consolidando, fortaleciendo y ampliando el Mercosur (...). Ver em WILLIAN
RAMIREZ, Jos Cludio. Amrica do Sul no atual sistema internacional [Palestra
proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul: a organizao
do espao sul-americano: seu significado poltico e econmico (2000: Braslia, DF). p.
45.
17
TOMASSINI OLIVARES, Luciano Historia e Identidad en la Definicin Cultural de
las Sociedades. [Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a
Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e
econmico. (2000: Braslia, DF). v.1. pp. 53-55.
18
CERVO, Amado Luiz; BUENO, Clodoaldo. Histria Poltica da Exterior do Brasil.
So Paulo: tica, 1992. p.149.
19
PESSOA, Reynaldo Carneiro (Org.). A idia republicana no Brasil, atravs dos
documentos: textos para seminrios. So Paulo: Alfa/mega, 1973. p.60.
36 ELIANA ZUGAIB

Uma vez solucionadas as questes de fronteira e consolidados


os limites do territrio nacional, os esforos diplomticos puderam
ser redirecionados para a promoo do desenvolvimento, que
ocorreria no eixo de relativa igualdade entre pases com poder e
situao internacionais comparveis20. Condio indispensvel a esse
novo objetivo, que passaria a integrar a essncia de nossa diplomacia,
era a garantia da paz na regio, para o que no mais deixaria de
empenhar-se o Brasil em sua ao externa, voltada para a promoo
da amizade e unio dos pases sul-americanos, sua realidade
imediata21.
Pavimentava-se, assim, a estrada das primeiras iniciativas
promotoras da transformao das fronteiras de separao em fronteiras
20
De acordo com o Embaixador Rubens Ricupero, os esforos da diplomacia brasileira
em prol da cooperao e do desenvolvimento seriam empreendidos, na realidade, em
dois eixos, o de simetria ou relativa igualdade com os pases de poder e situao
internacional comparveis aos do Brasil (Amrica Latina, mais tarde frica e sia) e o
de assimetria ou de desigualdade com as naes das quais nos separa um diferencial
aprecivel de poderio poltico e econmico (industrializados da Amrica do Norte,
Europa, Japo, de um lado, e U.R.S.S. e socialistas, do outro). Ver em RICUPERO,
Rubens. A Diplomacia do Desenvolvimento. In: ARAJO, Joo Hermes de;
AZAMBUJA, Marcos e Ricupero, Rubens. Trs Ensaios sobre Diplomacia Brasileira.
Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1989. pp. 193 e 194.
21
RICUPERO, Rubens. Rio Branco, definidor de valores nacionais. In: CARDIM,
Carlos Henrique; ALMINO, Joo (Orgs.). Rio Branco: a Amrica do Sul e a
modernizao do Brasil. Rio de Janeiro: EMC, 2002. p.90. Expresses dessa poltica,
iniciada por Rio Branco j em 1909, foram os esforos diplomticos empreendidos, na
dcada de 30, em busca de solues conciliatrias para os conflitos deflagrados entre
Colmbia e Peru, em torno da questo de Letcia; entre Paraguai e Bolvia, por ocasio
da Guerra do Chaco, e, mais recentemente, entre Peru e Equador, envolvidos em antigo
contencioso territorial. A questo da paz na Amrica do Sul como condio essencial
para o desenvolvimento e a segurana do pas era notada na poltica de Rio Branco.
Fiel ao seu passado, o Brasil [ poca do chanceler] continuava a oferecer ao mundo
testemunho inequvoco de amor concrdia e de entranhado sentimento de justia,
prosseguindo com serena constncia na liquidao pacfica da pesada herana de litgios
territoriais, pondo termo, prudente e cautelosamente, a situaes por vezes inquietantes,
com a preocupao exclusiva de viver em paz com os seus vizinhos e em boa harmonia
com todas as naes do mundo. JORGE, Arthur Guimares de Arajo. Rio Branco e as
fronteiras do Brasil: uma introduo s obras do Baro do Rio Branco. Braslia:
Senado Federal, 1999. p.154. Na concepo de Rio Branco, a melhor maneira de se
proteger contra atentados soberania era garantir a estabilidade poltica da regio.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 37

de cooperao22, na Amrica do Sul, j a partir do incio dos anos


sessenta, seguindo a tendncia aos processos de integrao regional,
de que foi precursora a Europa na dcada de 50. A primeira delas, a
Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC, 1960),
resultaria na Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI,
1980)23. A segunda, o Tratado da Bacia do Prata (1969), em cujo
mbito se inscreve o projeto da Hidrovia Paraguai-Paran, chegou a
incluir no rol de suas discusses a preocupao com a integrao do
espao fsico sul-americano. Nesse sentido, a XII Reunio de
Chanceleres da Bacia do Prata, realizada em 1981, em Santa Cruz de
la Sierra, teve como um dos tpicos de interesse a questo da
interligao das bacias do Orinoco, do Amazonas e do Prata, tema
retomado como relevante na atualidade24.
Seguiram-se a essas iniciativas, a criao, em 1969, do Grupo
Andino, que se transformaria em Comunidade Andina das Naes

BUENO, Clodoaldo. O Baro do Rio Branco e o projeto da Amrica do Sul. In: CARDIM,
Carlos Henrique, ALMINO, Joo (Orgs). Rio Branco, a Amrica do Sul e a modernizao
do Brasil. Rio de Janeiro: EMC, 2002. p.359.
22
COMUNICADO DE BRASLIA. Emanado da I Reunio dos Presidentes da Amrica
do Sul, realizada em Braslia, no perodo de 31 de julho a 02 de agosto de 2000, texto
mimeografado, pargrafo 36.
23
PEA, Flix. Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en Amrica
Latina. Buenos Aires: Editorial de la Universidad Nacional de Tres de Febrero,
septiembre, 2003. p. 169. Sobre a evoluo do pensamento poltico brasileiro acerca da
integrao regional, veja CERVO, Amado Luiz. Eixos Conceituais da poltica exterior
do Brasil (abril de 1998). In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 46, n. 1,
pp. 69-74, 2003.
24
O assunto acabara de ser tratado naquele ano, em Lima, no mbito de Reunio
Especializada, convocada pelo Governo peruano, com o patrocnio da OEA. Dado o
carter ambicioso do projeto, que tinha grandes implicaes para o Brasil em termos
econmicos, buscou-se lhe dar tratamento cauteloso e realista. Esse enfoque prevaleceu
por ocasio da reunio de Santa Cruz de la Sierra, na qual a Bolvia pretendia dar
seguimento mais dinmico ao assunto, tendo apresentado, para tanto, projeto de resoluo
encomendando o exame da questo no mbito da Bacia do Prata. Tal proposta no
prosperou, contudo, tendo sido apenas includa na Ata Final uma referncia ao encontro
de Lima. Ver em BRASIL. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES.
Informao da DAM-I. Braslia, 1985, texto mimeografado, p. 6.
38 ELIANA ZUGAIB

(CAN); o Tratado de 1973 celebrado entre o Paraguai e o Brasil, que


possibilitou a construo da hidreltrica de Itaipu, cuja controvrsia
ser tratada no captulo II; o acordo tripartite celebrado por Argentina,
Paraguai e Brasil, em outubro de 1979, que representou a transposio
das relaes Brasil/Argentina do patamar da confrontao para o da
cooperao, como se procurar demonstrar mais adiante; o Tratado
de Cooperao Amaznica (1978); o gasoduto Brasil/Bolvia (1999),
cujas tratativas se haviam iniciado na dcada de 30; o Tratado de
Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, assinado entre a Argentina
e o Brasil em 1988, que proveria os fundamentos iniciais do Mercosul
e a efetiva criao deste ltimo, em 1991, pelo Tratado de Assuno,
que incorporaria o Paraguai e o Uruguai ao processo de integrao, e
estabeleceria, num primeiro momento, laos de associao com o Chile
e a Bolvia. Mais tarde, no governo Lula, abrir-se-iam perspectivas
no s de aprofundar, mas de ampliar o bloco regional com a associao
do Peru, em 2003, e a assinatura de acordo com a Venezuela, Colmbia
e Equador, em outubro de 2004, de maneira que ficaria configurada a
zona de livre comrcio entre o Mercosul e a CAN, com a possibilidade
de futura associao do Mxico25.
No entanto, essa tentativa de latino-americanizao da
diplomacia brasileira26 viria a sofrer, mais recentemente, um
reducionismo, embora no excludente, em funo da reviso do conceito

25
A reunio de chefes de Estado latino-americanos em Puerto Iguaz, em julho de 2004,
quando o Brasil assumiu a presidncia Pro Tempore do Mercosul, marcou uma inflexo
na aliana regional. Registrou avanos nos acordos com a CAN, aprovou o ingresso da
Venezuela como membro associado e autorizou negociaes para que o Mxico venha a
se incorporar nessa mesma condio. GARCIA, Marco Aurlio. Alm da Crise do
Mercosul. Jornal O GLOBO, coluna Opinio, de 14 jul. 2004. A aspirao de unidade
continental presidiu tambm o surgimento do Grupo do Rio, primeiro foro poltico
exclusivamente latino-americano para harmonizar posies a respeito dos grandes
problemas hemisfricos e conferir regio voz mais influente atravs da coordenao
informal das atuaes do Brasil, Argentina, Mxico, Venezuela, Colmbia, Peru, Uruguai
e Panam, este ltimo suspenso aps haver-se afastado da prtica democrtica.
RICUPERO, Rubens, 1989. op. cit., p. 207.
26
Ricupero, Rubens, 1989, op. cit., p.207.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 39

de Amrica Latina, em decorrncia do surgimento das foras


contraditrias da globalizao e da regionalizao, contexto em que a
dimenso geoeconmica adquiriu importncia vital nos esforos de
integrao. Em funo dessa nova dinmica internacional, aumentou o
grau de interdependncia do Mxico, da Amrica Central e do Caribe
com os Estados Unidos, em contraste com a Amrica do Sul, cujas
relaes regionais e internacionais so mais diversificadas, o que lhe
confere especificidade no mbito latino-americano27.
As tentativas de organizao do espao sul-americano de
maneira a favorecer a paz e o desenvolvimento, vertente amalgamada
ao externa brasileira a partir do incio do sculo XX, foram
construdas sob o lastro da identidade histrico-cultural, dos valores
democrticos dos pases que compem a regio e das particularidades
que a singularizam em meio a outros contornos geogrficos de dimenses
continentais. De fundamental importncia tm sido, nesse sentido, o
distanciamento da regio da linha de frente das tenses prevalecentes
no centro do sistema internacional e a leitura compartilhada que fazem
os pases sul-americanos da dinmica do sistema internacional, fato
que se reflete na prioridade atribuda a pontos comuns de suas agendas
externas, sobretudo o da estratificao internacional e o do desafio do
desenvolvimento28, indutores, em certa medida, dos esforos de
integrao regional29.

27
FRAGA, Rosendo. Amrica do Sul: histria e identidade. [Palestra proferida]. In:
IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao
Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). . p. 63.
Meno ao artigo Amrica Latina frente al cambio de siglo, de Abraham F. Lowenthal,
publicado no Journal of Democracy, em abril de 2000.
28
JAGUARIBE, Hlio. Mercosul e a nova ordem mundial. In: HUGUENEY FILHO,
Clodoaldo, CARDIM, Carlos Henrique (Orgs.). Grupo de Reflexo Prospectiva sobre
o Mercosul. Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002. p.177.
29
Na dcada de sessenta, a exemplo do que ocorrera na Europa, os pases latino-
americanos, para poderem crescer e desenvolver-se, recorreram a polticas e modelos de
cooperao regional, em busca do bem-estar de suas populaes por meio da liberalizao
do comrcio. A integrao passava a ser, assim, considerada instrumento do crescimento
econmico, da elevao do nvel de vida das comunidades e da superao dos limites do
40 ELIANA ZUGAIB

A regionalizao da Amrica Latina insere-se hoje no contexto


da atual etapa do processo de globalizao que est vinculada revoluo
tecnolgica e engloba todas as reas da civilizao atual, dentre as quais
as da inter-relao dos mercados e das estratgias competitivas. Nessa
linha do processo de integrao da Amrica Latina, surge, como primeiro
ponto de apoio, o Mercosul, cuja consolidao e possibilidades de
projetar-se para o resto da Amrica do Sul assentam suas bases sobre
os fundamentos histricos e culturais latino-americanos30. Embora haja
diferenas claras entre os pases da Amrica do Sul, no so elas
antagnicas e seu reconhecimento viabiliza o aproveitamento das
sinergias31 e permite transform-las em complementaridades.
A projeo no espao sul-americano faz-se todavia mais vivel
ao agregar o Mercosul plos de desenvolvimento conectados por eixos
virios e econmicos, conformados por zonas caracterizadas pela
densidade demogrfica e pela concentrao de capital financeiro e de
atividade industrial. O Mercosul relaciona-se, por meio da ALADI,
com o processo de integrao mais amplo com o resto da Amrica
Latina, e insere-se no quadro mais abrangente de integrao e
cooperao econmica na sub-regio meridional latino-americana, por
mecanismos multilaterais e bilaterais, a maioria de carter setorial, dentre

estado nao, condio imprescindvel para enfrentar os desafios da globalizao. No


entanto, esses processos de regionalizao encontrariam seu momento de crise nos anos
80 para ento renascer no incio da dcada de 90, na forma do chamado novo regionalismo.
No novo regionalismo, o conceito de integrao compreende o reforo do aspecto
econmico e supe ao mesmo tempo o surgimento e a manuteno de relaes polticas
e sociais, cujo aprofundamento se transforma em uma espcie de identidade regional.
Ver em INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS (I.I.E.). El Balance
de la Economa Argentina. Alianzas Inter-Regionales. Crdoba, Argentina: Talleres
Grficos de Ediciones Eudecor SRL, 2003. pp. 52-55.
30
WILLIAN RAMIREZ, Jos Cludio. Amrica do Sul no atual sistema internacional.
[Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A
organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000:
Braslia, DF).pp. 42 e 43.
31
SALAZAR PAREDES, Fernando. Amrica do Sul: eixos sinrgicos. [Palestra proferida].
In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao
Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). . pp. 152 e 153.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 41

os quais cabe mencionar, sem dvida, o Tratado da Bacia do Prata,


que abarca seus quatro membros plenos e a Bolvia32, e em cujo mbito
geogrfico e econmico se desenvolve um dos projetos de integrao
fsica mais interessantes, o da Hidrovia Paraguai-Paran (HPP).
Ao iniciar-se o sculo XXI, o processo de globalizao resultava
na tendncia cristalizao do sistema internacional em torno de grandes
blocos ou pases continentais, o que fez do Mercosul e de sua ampliao
o principal instrumento para assegurar a proteo de interesses regionais
no sistema internacional e preservar, no longo prazo, as identidades
nacionais dos pases membros33. Nessas condies, a conformao
de um sistema regional sul-americano hoje a um s tempo imperativo
e consenso e o Mercosul rene condies para exercer a funo de
fora poltica e econmica aglutinadora, constituindo seu ncleo
organizador34. A ampliao do Mercosul para um sistema de integrao
sul-americana poder vir a conferir aos pases da regio:

(...) uma oportunidade nica de elevarem, dentro das


condies favorecedoras desse mercado ampliado, a
competitividade de seus sistemas produtivos. E lhes asseguraria
um poder internacional de negociao incomparavelmente
superior ao que pudessem ter individualmente, abrindo-lhes
condies para terem acesso, no quadro da estratificao
internacional do poder, ao patamar de pases relativamente
autnomos. A viabilidade de formao desse sistema, sem

32
PEA, Flix. Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en Amrica
Latina. Buenos Aires: Editorial de la Universidad Nacional de Tres de Febrero,
septiembre, 2003. pp. 169-171.
33
JAGUARIBE, Hlio. Mercosul e a nova ordem mundial. In: HUGUENEY FILHO,
Clodoaldo, CARDIM, Carlos Henrique (orgs.). Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o
Mercosul. Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002. p. 173.
34
SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso proferido por ocasio da cerimnia de
encerramento do Seminrio Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades.
Buenos Aires. 16 out. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 05
jun. 2004.
42 ELIANA ZUGAIB

embargo de inmeros e complexos problemas a serem


especificamente considerados, resulta do fato de que, na Amrica
do Sul, a identidade cultural bsica dos pases da regio tem,
como contrapartida, nveis equiparveis de desenvolvimento e
significativas facilidades fsicas de intercomunicao35.

No obstante a superao dos obstculos histricos dos


momentos de divergncias brasileiro-argentinas, transcorrer-se-iam
ainda praticamente duas dcadas, at que fosse adotada viso
geopoltica que ultrapassasse as fronteiras de seus prprios territrios
e permitisse a necessria convergncia de estratgias nacionais e
afinidades na viso de mundo. Com a ascenso ao poder dos
presidentes Fernando Collor de Mello, no Brasil, e Carlos Menem, na
Argentina, no incio da dcada de 90, comeava a haver mudana na
estratgia integracionista, mais ambiciosa do que a at ento perseguida
pelos dois pases, reflexo do comprometimento em maior ou menor
grau com polticas neoliberais e da perspectiva de enfraquecimento do
sistema multilateral de comrcio36.
Apenas uma dcada mais tarde, a revalorizao do espao
sul-americano viria a adquirir a forma de opo mais evidente e vivel
para ampliar a capacidade dos pases da regio de enfrentar os desafios
e tirar proveito das oportunidades da globalizao, o que constituiria
uma das motivaes da realizao da I Reunio dos Presidentes da
Amrica do Sul, em Braslia, no perodo de 31 de julho a 2 de agosto
de 2000, moldura poltico-diplomtica dos atuais esforos de integrao
fsica regional.

35
JAGUARIBE, Hlio. Amrica do Sul no atual sistema internacional. [Palestra
proferida] In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao
do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF).
pp. 34 e 35.
36
O Programa de Integrao e Cooperao (PICE), de 1986, bem como o Tratado de
Integrao, Cooperao e Desenvolvimento de 1988, que o consolidou, seguia mtodo
gradualista, baseado no desenvolvimento de laos de cooperao e complementao
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 43

2. ORGANIZAO DO ESPAO FSICO SUL-AMERICANO INTEGRADO:


MOLDURA POLTICO-DIPLOMTICA

A integrao e o desenvolvimento da infra-estrutura fsica so


duas linhas de ao que se complementam37, facilitadas, no caso da
Amrica do Sul, por sua configurao geogrfica como unidade fsica
contnua, propiciadora de oportunidades de cooperao econmica,
entendida esta ltima como esforo coordenado para atingir objetivos
comuns38, ou seja, a fuso de propsitos mutuamente benficos s
partes envolvidas. Essas constataes motivaram a realizao da I
Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, com o objetivo de
aprofundar a cooperao j existente no espao sul-americano e dele
fazer um projeto, o que elevaria a outro patamar a convivncia dos
pases que o integram.
A iniciativa no era inovadora, no sentido de que ainda se inseria
na linha do fio condutor da diplomacia sul-americana preconizada por
Rio Branco. Entretanto, introduzia-lhe elementos novos, emanados da
prpria dinmica das transformaes do cenrio internacional e das
negociaes multilaterais, relacionados dimenso econmica do
espao geogrfico, ao conceito de desenvolvimento sustentvel e
viso sistmica do espao integrado. A diretriz original da diplomacia
sul-americana, voltada para a unio, a amizade e o progresso dos povos
sul-americanos, conforme explicitado no projeto do tratado de cordial
inteligncia e de arbitramento entre Argentina, Brasil e Chile, redigido
por Rio Branco em 1909, e conhecido como ABC, era agora
intra-setoriais entre as duas economias. Collor e Menem, ao contrrio, comprometeram-
se formalmente com ambicioso projeto de estabelecimento, em menos de quatro anos,
de um mercado comum entre os quatro pases (Tratado de Assuno, 1991). Ver em
SOUTO MAIOR, Luiz A. P. Eleies e o Futuro do Mercosul. In: Poltica Externa, v.
12(2), p. 89. setembro/outubro/novembro de 2003.
37
Comunicado de Braslia, op. cit., pargrafo 37.
38
MARCOVITCH, Jacques. Democracia e Valores. [Palestra proferida] In:IEPES/
IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A Organizao do Espao Sul-
americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). p. 111.
44 ELIANA ZUGAIB

aprofundada para favorecer o desenvolvimento, por meio da sinergia


logstica/transporte/telecomunicaes/energia, que, ao agregar valor
e reduzir custos, pode ampliar as vantagens comparativas regionais
no processo de insero competitiva na economia mundial e estimular
o comrcio e os investimentos39.
Dessa perspectiva, passava a Amrica do Sul a ser concebida,
pela primeira vez, como espao geoeconmico nico e sua integrao
percebida como condio essencial para o desenvolvimento
sustentvel regional. Como resposta s exigncias da nova dinmica
da economia mundial, tornara-se imperativo para os pases sul-
americanos integrar suas economias, aumentar o intercmbio
comercial, financeiro e tecnolgico, dentro da regio, e com o restante
do mundo, para crescer de forma harmnica40.
A integrao deixava de ser vista como iniciativa puramente
comercial para fundamentar-se em objetivos poltico-econmicos de
natureza estratgica. Procurava o Brasil fortalecer seus laos na
Amrica do Sul tambm com o propsito de aumentar seu peso
relativo diante de pases de fora do seu entorno regional, e o da
regio frente aos blocos econmicos, o que conferiu importante
sentido poltico-estratgico integrao. As foras centrpetas,
observveis entre pases que compartilham um espao geogrfico,
liberadas pela superao relativa dos antagonismos geopolticos e
das supostas pretenses hegemnicas no incio dos anos 80,
permitiram que fossem retomados, com maior vigor, os preceitos
originais da poltica sul-americana inaugurada por Rio Branco, cuja
viso de futuro orientava-se pela diretriz do desenvolvimento como

39
ALEGRETT, Sebastian. Amrica do Sul articulao Mercosul e Comunidade Andina.
[Palestra proferida]. In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A
organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico e econmico. (2000:
Braslia, DF). pp. 192 e 193.
40
SILVEIRA, Jos Paulo. Eixos de integrao da Amrica do Sul: A Contribuio
Brasileira. Braslia: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, [S.d.]. Texto
mimeografado. p.1.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 45

meio de reduzir o diferencial de poder, responsvel pela vulnerabilidade


sul-americana41

(...) A nao brasileira s ambiciona engrandecer-se pelas


obras fecundas da paz, com os seus prprios elementos, dentro
das fronteiras em que se fala a lngua dos seus maiores, e quer
vir a ser forte entre vizinhos grandes e fortes (...). indispensvel
que, antes de meio sculo, quatro ou cinco, pelo menos das maiores
naes da Amrica Latina, por nobre emulao, cheguem, como
a nossa grande e querida irm do Norte, a competir em recursos
com os mais poderosos Estados do mundo42. (grifo da autora).

Uma outra constatao, a de que a ampliao da integrao


econmica pressupe o fortalecimento da integrao fsica entre os
pases43, levou os presidentes sul-americanos a contemplarem como
rea prioritria sua modernizao e seu desenvolvimento, para o que
decidiram criar um arcabouo legal, a Iniciativa para a Integrao da
Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).

3. A IIRSA E O NOVO PARADIGMA DA INFRA-ESTRUTURA SUL-AMERICANA

A precria integrao fsica do continente sul-americano


representa um dos principais empecilhos insero competitiva da
regio na economia internacional e no condizente com os termos do
Captulo I, Artigo 1, do Tratado de Assuno, de acordo com os quais
o Mercado Comum implica a livre circulao de bens, servios e

41
Interpretao do Embaixador Rubens Ricupero emanada da anlise que fez do discurso
pronunciado por Rio Branco, no Rio de Janeiro, em 1905, por ocasio do III Congresso
Cientfico Latino-americano, cujo texto consta da publicao Obras do Baro do Rio
Branco. Vol. IX. Rio de Janeiro: Imprensa Nacional, 1946. pp. 76-77. (C.f Lafer, 2001,
op. cit., p.84.
42
Ibidem.
43
Silveira, op. cit., p. 3.
46 ELIANA ZUGAIB

fatores produtivos entre os pases, atravs, entre outros, da eliminao


dos direitos alfandegrios e restries no tarifrias circulao de
mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente44.
Para superar essa deficincia, no se pode prescindir da
melhoria e da ampliao da infra-estrutura existente, de forma a criar
elos de ligao entre os pases, aproveitando as sinergias e as
complementaridades entre as economias da regio, indispensveis
ao desenvolvimento integrado e diminuio de suas assimetrias. Ao
surgir como resposta adequada a essas exigncias, a IIRSA
representou divisor de guas no planejamento de projetos de infra-
estrutura regional. Imprimiu-lhe nova perspectiva, em consonncia
com os desafios das foras de globalizao e de regionalizao, ao
estar a iniciativa orientada por trs princpios fundamentais, os da
eficincia, da sinergia e da sustentabilidade. Instaurava-se, assim, novo
paradigma de desenvolvimento da infra-estrutura na Amrica do Sul,
cujo objetivo

44
TRATADO PARA A CONSTITUIO DE UM MERCADO COMUM ENTRE A
REPUBLICA ARGENTINA, A REPUBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, A
REPUBLICA DO PARAGUAI E A REPUBLICA ORIENTAL DO URUGUAI.
Assuno, 26 mar.1991. Disponvel em <www.mercosul.gov.br/textos/
default.asp?Key=45>. Acesso em 8 out. 2004. Sabe-se que os maiores blocos econmicos
do mundo, Unio Europia e NAFTA, cresceram e consolidaram-se apoiados em infra-
estrutura moderna e integrada. No entanto, ao iniciar-se o sculo XXI, a precria integrao
fsica do nosso continente apresentava-se ainda como um dos maiores obstculos
insero competitiva da regio na economia mundial, apesar dos esforos empreendidos
nessa direo nas ltimas dcadas, sobretudo no ltimo decnio. O atraso no
desenvolvimento de um sistema moderno e integrado de infra-estrutura justificava,
poca, o declnio vertiginoso da presena da Amrica do Sul no comrcio internacional.
A regio, que havia chegado a representar 12,5% das exportaes mundiais, em 1950,
via sua participao reduzida a apenas 3,5%, em 1990. Da mesma forma, pode-se dizer
que o comrcio entre as naes da Amrica do Sul, que corresponde a 20% de suas
exportaes globais, pequeno em comparao ao de outros blocos regionais. Os parceiros
comerciais do NAFTA, por exemplo, concentram, intrazona, cerca de 30% de seu
comrcio total, enquanto no sudeste asitico o percentual chega a 31% e na Unio
Europia, equivale ao comrcio com o restante do mundo. Ver em FONSECA, Paulo
Sergio Moreira da. Amrica do Sul: eixos sinrgicos. [Palestra proferida]. In: IEPES/
IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-
americano: seu significado poltico e econmico. (2000: Braslia, DF). pp. 126 e 127.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 47

(...)to promote patterns of development that will yield


maximum returns from the resources available to each of
the nations of South America, by emphasizing
complementarity, opportunities to add value to products of
the region, within the region, and operating to maximize
social equity and environmental soundness as well as
profitability. In the long run, avoiding the costs of
environmental and social damages enhances economic
efficiency(...) 45.

Sobre o alicerce daqueles princpios, baseados nos conceitos


de competitividade e sustentabilidade, e da experincia acumulada
nas ltimas dcadas, foi elaborado, pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e pela Corporacin Andina de Fomento
(CAF), Plano de Ao para a Integrao da Infra-estrutura Regional

Ver tambm em Silveira, op. cit. p. 3. Entre outras iniciativas de promoo da integrao
fsica, na dcada de 1990, sobressaram-se a criao da Rede de Transportes e o Inventrio
de Projetos Prioritrios para a Integrao da Amrica do Sul, aprovados pela Conferncia
dos Ministros de Transportes, Comunicaes e Obras Pblicas da Amrica do Sul; as
atividades do Grupo de Trabalho Multilateral sobre Corredores Terrestres Biocenicos
e o trabalho realizado no mbito da Bacia do Prata e do Tratado de Cooperao Amaznica,
cujo propsito integrar as redes de transporte. Destacam-se tambm a importante
atuao de organizaes como a ALADI, a CEPAL, o Comit Intergovernamental da
Hidrovia Paraguai-Paran, Secretarias e instncias governamentais da CAN e do Mercosul
em favor da integrao regional. Instituies como o BID, a CAF e o FONPLATA
financiaram um nmero importante de projetos de investimento em infra-estrutura, nos
setores de transporte e energia. SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable
Development and Integration of South America. [Estudo patrocinado pela Companhia
Vale do Rio Doce (CVRD), Corporacin Andina de Fomento (CAF), AVINA Foundation,
Bank of America, Companhia Auxiliar de Empresas de Minerao (CAEMI) e Business
Council for Sustainable Development Latin America (BCSD-LA)]. April, 1996. pp.
1 e 8. Texto mimeografado.
45
SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration
of South America. [Estudo patrocinado pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD),
Corporacin Andina de Fomento (CAF), AVINA Foundation, Bank of America,
Companhia Auxiliar de Empresas de Minerao (CAEMI) e Business Council for
Sustainable Development Latin America (BCSD-LA)]. April, 1996. pp.1 e 2. Texto
mimeografado.
48 ELIANA ZUGAIB

da Amrica do Sul46. Esse plano, que contm sugestes e propostas


para ampliar a modernizao da infra-estrutura fsica da regio no prazo
de dez anos, nas reas de energia, transportes e comunicaes, foi
incorporado ao Comunicado de Braslia, documento emanado da I
Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul e aperfeioado por ocasio
da Reunio Ministerial de Montevidu, realizada em dezembro de 2000.
A verso aperfeioada do Plano de Ao incorporou a
identificao de doze eixos de integrao e desenvolvimento, a
includos o Multimodal Orinoco-Amazonas-Prata e o Martimo
do Atlntico, dos quais fazia parte a Hidrovia Paraguai-Paran. Essa
configurao foi revisada47 e resultou na criao de dois novos eixos
o Andino Sul e o da Hidrovia Paraguai-Paran48, havendo sido seu
total reduzido para dez49.
Subjaz elaborao desse plano a adoo do conceito de
Eixos de Integrao e Desenvolvimento, cuja configurao leva em
conta, em particular, a situao dos pases que enfrentam dificuldades
46
Plan de Accin para la Integracin de la Infraestructura Regional en Amrica del Sur.
Disponvel em <www.iirsa.org>. Acesso em 27 maio 2004.
47
A configurao original dos eixos de integrao e desenvolvimento foi revisada durante
a V Reunio do Conselho de Direo Executiva (CDE) da IIRSA, realizada em Santiago
do Chile, em dezembro de 2003. O Conselho de Direo Executiva (CDE) da IIRSA
composto pelos ministros de planejamento e infra-estrutura dos doze pases da Amrica
do Sul. Abaixo do CDE, funciona o Comit de Coordenao Tcnica (CCT), que exerce
as funes de Secretaria Executiva da iniciativa e integrado pelo BID, CAF e pelo
FONPLATA. O CCT tambm responsvel pelos trabalhos dos Grupos Tcnicos
Executivos (GTE) que gerenciam os Eixos de Integrao e Desenvolvimento da Amrica
do Sul e dos Processos Setoriais de Integrao.
48
BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO.
Integrao da Infra-estrutura Regional Sul-americana IIRSA. Situao Atual.[2004?]
49
Se indic que la Hidrova Paraguay-Paran debe ser priorizada en IIRSA dada su importancia
estratgica, convocando al GTE respectivo a la brevedad posible. IIRSA. Ata da V Reunio
do Conselho de Direo Executiva. Chile. 4 e 5 dez. 2003. Disponvel em: <www.iirsa.org>.
Acesso em 12 dez. 2004. Espao geoeconmico chave, a HPP um dos poucos eixos de
circulao Norte/Sul da Bacia do Prata, do Mercosul ampliado e da Comunidade Sul-Americana
de Naes. Une naturalmente os membros do Mercosul e seu associado, a Bolvia. elo de
ligao fsica entre o Mercosul e a CAN, ncleo da emergente Comunidade. Um dos indcios
de que a HPP venha a ser priorizada no mbito da IIRSA o fato de haver sido encomendado
estudo de Visin de Negocios de la Hidrova Paran-Paraguay.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 49

geogrficas para ter acesso por via martima aos mercados


internacionais50 e tem como norte o desenvolvimento sustentvel da
regio, que inclui os aspectos econmicos, sociais, ambientais e
tecnolgicos. A criao de eixos continentais de desenvolvimento abre
o caminho para a insero, na ordem mundial, de uma Amrica do Sul
mais simtrica, ao ser propiciadora da eliminao progressiva das
desigualdades entre os pases da regio, assim como os eixos nacionais
contribuem para diminuir os desequilbrios regionais internos.

3.1. EIXOS DE INTEGRAO E DESENVOLVIMENTO: CONCEITO E


ANTECEDENTES

H uma correlao entre os princpios bsicos que fundamentam


os eixos de integrao e desenvolvimento nacional e aqueles traados
para alcanar a integrao em escala continental. Esses princpios
bsicos norteiam a escolha dos projetos de infra-estrutura que mais
contribuem para aumentar a eficincia e a sustentabilidade do
desenvolvimento econmico.
Os eixos de integrao e desenvolvimento do Brasil encontram
no Programa de Metas do governo do Presidente Juscelino Kubitscheck
de Oliveira, na dcada de 50, seu antecedente mais distante.
Concentrava-se o Programa nas reas de energia e transporte, com o
objetivo de integrar o espao nacional, a partir da execuo de projetos,
como ocorre no mbito da IIRSA51. Seu vnculo mais recente, no
entanto, faz-se com o conceito de corredores de exportao, de
natureza unidimensional, desenvolvido exclusivamente para criar fluxo
transversal de transporte entre as regies do pas 52, com sada para o
Atlntico. Essa concepo atendia s preocupaes geopolticas de

50
Comunicado de Braslia, op. cit., pargrafo 39.
51
FAUSTO, Boris. Historia Concisa de Brasil. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Econmico, 2003. p.210.
52
Silveira, op. cit., pp. 3 e 6.
50 ELIANA ZUGAIB

anular a importncia do eixo longitudinal, favorecedor do porto de


Buenos Aires, e as pretenses argentinas de cooptar para sua rbita
de influncia o Centro-Oeste brasileiro.
Esse conceito, que representou retrocesso com respeito ao
Programa de Metas, evoluiu nos ltimos trinta anos. No incio dos
anos 90, foi aperfeioado e transformou-se em referncia para o
planejamento ao reincorporar dimenso transporte as interaes com
as reas de energia e telecomunicaes. No Plano Plurianual (PPA)
1996-1999, o conceito ganhou nova forma, ao ser o Programa de
Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento nele includo como
tentativa de traar estratgia de desenvolvimento para o Brasil que
permitisse a reduo dos desequilbrios regionais e sociais, sob nova
tica, a da geografia econmica e a dos fluxos de bens e servios.
As prioridades passavam a ser a integrao das regies, a
consolidao da ocupao do territrio e a abertura de novas fronteiras
de desenvolvimento como elementos importantes para a gerao de
emprego e renda, agregando-lhe, portanto, tambm a dimenso social53.
A definio de projetos prioritrios includos no PPA 2000-2003, por
sua vez, foi baseada em estudo que considerou o pas do ponto de
vista de seus grandes eixos de integrao e desenvolvimento para
detectar os principais entraves ao desenvolvimento das regies. Os
eixos nacionais, como concebidos atualmente, nasciam de um olhar
lanado sobre quatro grandes dimenses do territrio, os ecossistemas,
os setores econmicos, a interao da rede de cidades e a malha
multimodal de transportes. Tencionava-se, a um s tempo, dinamizar o
desenvolvimento nacional e revelar oportunidades de integrao com
os pases vizinhos54.
Em sntese, enquanto o conceito de corredor vinculava-se
idia de unir dois pontos distantes entre si em funo de sua projeo
a mercados externos, o conceito de eixo consiste na criao de uma
53
Silveira, op. cit., p. 6.
54
Moreira da Fonseca, op. cit., p. 134.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 51

faixa de densidade econmica, na qual confluem o transporte, a energia


e as telecomunicaes, de maneira a beneficiar as atividades produtivas
em todo o trajeto, com o cuidado de faz-lo de forma ambiental e
socialmente sustentvel.
O atual conceito de eixos apia-se em cinco princpios
observados na escolha dos melhores projetos de infra-estrutura
regional que tm a propriedade de aumentar a eficincia e o carter
sustentvel do desenvolvimento econmico55. O primeiro desses
princpios diz respeito sustentabilidade ambiental. A infra-estrutura
regional deve adaptar-se capacidade e vocao do territrio e
aos ecossistemas que a compem. Os projetos, portanto, devem ser
concebidos de maneira a reduzir ao mximo os impactos ambientais
negativos e estimular as iniciativas que contribuam para a conservao
dos recursos naturais, gerando, ao mesmo tempo, empregos e renda.
A eficincia econmica, segundo fundamento dos eixos de integrao,
pressupe que os novos projetos integrem as modalidades de
transporte e os sistemas de energia e de telecomunicaes, de forma
a criar cintures de desenvolvimento multimodais56, que permitam
reduzir os custos de implantao e otimizar os investimentos. O
terceiro princpio remete-nos questo da sustentabilidade social.
As repercusses sociais e sobre os meios de subsistncia das
populaes atingidas por projetos de infra-estrutura devem ser
examinadas nos nveis local e regional.
A perspectiva geoeconmica, o quarto fundamento, est ligada
forma de planejamento, que deve considerar o espao fsico como
unidade econmica nica e basear as decises de investimento nos
meios mais eficientes para se alcanarem a integrao e o progresso
em todo o continente. Buscam-se, dentro dessa perspectiva, os
empreendimentos que permitam a sinergia e a complementaridade
entre os setores e as naes.
55
Silveira, op. cit., p. 3; Moreira da Fonseca, op. cit., p.127.
56
Moreira da Fonseca, op. cit., p. 128.
52 ELIANA ZUGAIB

Finalmente, faz-se necessrio considerar a demanda atual e


futura e o efeito multiplicador dos projetos de desenvolvimento. Diante
da exigidade dos recursos naturais, a escolha dos empreendimentos
deve pautar-se pelo critrio do essencial. Com base neste ltimo
fundamento, tm prioridade os projetos que possam preencher os elos
que faltam na infra-estrutura regional, o que desencadear a realizao
de novos investimentos e impulsionar o desenvolvimento57.
Portanto, a concepo que se tem da infra-estrutura sul-
americana luz do novo enfoque a da sinergia promovida pela
interao entre os setores de transporte, energia e telecomunicaes.
Os cinco princpios que a permeiam possibilitam a construo de projeto
de infra-estrutura global, que possa induzir o aumento da produo
econmica, minimizar os impactos ambientais e garantir a melhoria da
qualidade de vida da sociedade. Para viabilizar esse projeto, as aes
levadas a cabo pelos governos incluem esforos conjuntos para reduzir
os obstculos legais e institucionais ao maior intercmbio comercial
entre os pases da regio e a busca de mecanismos inovadores entre
os governos e os organismos financeiros multilaterais58.

3.2. A HPP NA CONFORMAO DOS EIXOS NACIONAIS E NA


INTEGRAO REGIONAL

A iniciativa de coordenao de um plano de infra-estrutura


comum, que priorizou os eixos de integrao como meio de articulao
das regies do pas entre si e com outras dos pases vizinhos, constituiu
57
Ver em Silveira, op. cit., pp. 3 e 4; Moreira da Fonseca, op. cit., pp. 127 e 128.
58
O novo enfoque adotado pela IIRSA oferece ainda a vantagem de que a definio de
projetos emanados de viso comum da regio assegura posio consolidada frente aos
investidores privados e aumenta a atrao dos empreendimentos, o que facilita a promoo
de parcerias pblico-privadas. Permite ainda otimizar a alocao dos recursos, na medida
em que os investimentos se concentram em projetos essenciais integrao e ao
desenvolvimento sul-americanos, e aumentar o nvel de retorno sobre o capital a ser
investido, o que amplia o interesse do setor privado na execuo desses empreendimentos.
Ver em Silveira, op. cit., p. 12.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 53

uma das idias propostas para o relanamento do Mercosul, ao


iniciar-se o sculo XXI. Buscava-se dinamizar o comrcio intra-
regional, ao estender aos membros do Mercosul, Bolvia e Chile,
os eixos de integrao, aliados estratgia global para o
aproveitamento dos recursos na prpria regio59, propiciando o
estabelecimento de cadeias produtivas.
Essa extenso da malha de transporte nacional para alm
das fronteiras brasileiras resultou de Estudo sobre os Eixos Nacionais
de Integrao e Desenvolvimento60. O referido Estudo fundamentou
o planejamento estratgico dos projetos de infra-estrutura em quatro
conceitos bsicos, as aes integradas nas reas de energia,
transportes, telecomunicaes, entre outras; a abordagem
geoeconmica; os investimentos pblicos e privados e os projetos
estruturantes61 do desenvolvimento nacional, ou seja, aqueles
capazes de gerar efeitos multiplicadores, que desencadeiem
processo de investimentos, crescimento e desenvolvimento. Com
base nessas diretrizes, foi identificado e implantado nmero
significativo de projetos daquela natureza em todas as regies
brasileiras, a maioria dos quais contribui para a integrao
continental.
Dentre os projetos brasileiros considerados estruturantes
da integrao regional, inclui-se o conjunto das Hidrovias Paraguai-
Paran e Tiet-Paran, sistema de integrao situado no centro do
continente e traduzido em mais de 5.800 km de rios navegveis,
que, alm de cumprir o papel de meio de transporte, apresenta
potencial de desenvolvimento que pode ser comparado ao ocorrido
na Amrica do Norte, na bacia do Mississipi62.
59
BOSCOVICH, Nicols. El Mercosur y La Integracin Fsica. Ejes Fluviales: Actuales
y Futuras Hidrovas Regionales. In: Geopoltica, ao XXVI, n. 71, p. 47, 2000.
60
O Estudo sobre os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento foi realizado
por consrcio de consultoria para subsidiar a elaborao do PPA 2000-2003.
61
Silveira, op.cit., p. 7.
62
Silveira, op.cit., p. 9.
54 ELIANA ZUGAIB

A abundncia de recursos naturais, comparvel apenas de


alguns pases da frica Central e partes da ex-Unio Sovitica, constitui
a chave do desenvolvimento econmico sustentvel da Amrica do
Sul e dela faz um continente de oportunidades63. Sendo os sistemas
de infra-estrutura elementos essenciais desse processo, imprescindvel
que sejam tambm desenvolvidos de maneira sustentvel e propiciem
acesso eqitativo quelas oportunidades. Nesse sentido, o sistema
Paraguai-Paran constitui rea de importante potencial de intercmbio
de bens e de riqueza em recursos naturais, que inclui reservas de 1,2
bilho de toneladas de ferro, 100 milhes de toneladas de mangans64
e grandes extenses de terras agricultveis. Esse potencial faz da HPP
o grande eixo de integrao do Cone Sul, capaz de impulsionar a
circulao de bens e pessoas nos pases do Mercosul e na Bolvia e de
possibilitar o acesso competitivo de seus produtos no mercado
internacional.
A Hidrovia Tiet-Paran constitui outro elo de interligao do
Brasil com o Mercosul, ao viabilizar a conexo direta da regio brasileira
de maior atividade econmica com os pases vizinhos. Por esse meio,
a soja e os combustveis produzidos no Brasil atingem a Argentina e,
no caminho inverso, o trigo argentino ingressa no mercado paulista,
assim como os produtos do Paraguai chegam a So Paulo e ao Porto

63
Ver em Batista da Silva, op. cit., pp. 11 e 12.
64
A reserva de minrio de ferro pode tornar-se a principal fonte de matria-prima para
as indstrias siderrgicas do Paraguai, Argentina e sul do Brasil e a populao do Cone
Sul, de quase 60 milhes de habitantes, torna a regio o mercado natural para a produo
de ferro e de ao. Igualmente aquinhoado em recursos energticos, o sistema dos rios
Paraguai-Paran e seus afluentes dispem de potencial para gerar 60.000 megawatts de
energia, dos quais 40.000 so explorados. A Argentina dispe de reserva de 1,6 bilho de
barris de petrleo e depsitos de 300 bilhes de metros cbicos de gs natural em
Neuqun, no sudoeste do pas, assim como a Bolvia conta com 100 bilhes de metros
cbicos daqueles recursos na poro noroeste de seu territrio. Calcula-se, ainda, que as
reservas inexploradas de gs natural no noroeste da Argentina e no sul da Bolvia
possam atingir 500 bilhes de metros cbicos. Ver em Moreira da Fonseca, op. cit., pp.
137 e 138; SCHILLING, Paulo. El Expansionismo Brasileo. Buenos Aires: Grfica
Saavedro, dic. 1978, p.132; Batista da Silva, op.cit.; pp.42 e 43.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 55

de Santos. A conexo das hidrovias Paraguai-Paran e Tiet-Paran,


por sistema intermodal que permita transpor a barragem de Itaipu,
poder vir a aprofundar o processo de integrao regional, numa rea
que rene 90 milhes de habitantes e 85% do PIB dos pases do
Mercosul65. As potencialidades da regio podero ainda multiplicar-
se no caso em que, no futuro, se venham a conectar as bacias fluviais
do continente - Prata, So Francisco, Amazonas e Orinoco e
conformar o Litoral Fluvial Sul-americano, criando possibilidades
inestimveis para o desenvolvimento sustentvel da poro
mediterrnea da Amrica do Sul66.

3.3. O VELHO E O NOVO PARADIGMA DA INFRA-ESTRUTURA REGIONAL

No incio da dcada de 2000, por iniciativa da diplomacia


brasileira, reforaram-se os laos entre os pases sul-americanos sob
o signo de nova perspectiva, que, no setor de infra-estrutura,
materializou-se na mudana do paradigma que vinha orientando o
planejamento e o desenvolvimento de projetos naquela rea.
No passado, o planejamento da infra-estrutura, nos pases sul-
americanos, era motivado por preocupaes de natureza geopoltica que
induziam os governos, especialmente o do Brasil, a perseguir objetivos
nacionais estratgicos e de segurana. Eram considerados prioritrios os
projetos que contribussem para a ocupao do territrio, para a consolidao
da presena nacional dentro de seus limites, e para a auto-suficincia
econmica, como meio de satisfazer as necessidades de desenvolvimento
65
Moreira da Fonseca, op. cit., p. 139. Sobre a Hidrovia Paran Tiet, ver em BLOCH,
Roberto D. Transporte Fluvial. Principales vas de navegacin. Caractersticas. Sistema
de transporte en los ros ms importantes del mundo. Anlisis integral de la hidrova
Paran-Paraguay. Principales Puertos. Actualidad y futuro. Terminales Interiores de
Carga. Vehculos fluviales. Legislacin. Buenos Aires: Ad Hoc S.R.L., diciembre 1999,
pp. 117-132.
66
BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la integracin regional. Ejes Fluviales
Claves y Complementarios para el Protagonismo Argentino en la Integracin Fsica
del Mercosur. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, pp. 45-47.
56 ELIANA ZUGAIB

dentro das fronteiras nacionais. Para alcanar esses objetivos, recorriam


aqueles governos a polticas centralizadas de planejamento e de investimentos,
que, se por um lado, resultaram no surgimento de plos de desenvolvimento
econmico, por outro, conduziram a investimentos ineficientes em infra-
estrutura e a impactos scio-ambientais negativos.
Essa viso compartimentada e isolacionista do espao fsico
sul-americano tornou-se anacrnica com o advento das foras de
globalizao e de regionalizao e o desenvolvimento econmico dos
pases que compem a regio passou a depender, em grande medida,
da habilidade de os governos incrementarem o comrcio regional e
aumentarem sua participao no mercado internacional. A transposio
para esse patamar pressupe, hoje, sobretudo, a ao coordenada
dos governos dos pases da regio e a adoo de padres de eficincia
e de competitividade de custos dos fatores que sustentam o comrcio,
inter alia, as matrias-primas, a energia envolvida em sua produo e
as redes de comunicao e transportes67. Impunha-se, portanto, no
incio do sculo XXI, mudana substantiva do paradigma de
desenvolvimento da infra-estrutura ento vigente.
O novo paradigma passaria, assim, a fundamentar-se na
perspectiva geoeconmica e nos princpios bsicos da eficincia e da
sinergia, implcitos no conceito dos eixos de integrao e
desenvolvimento. A eficincia, por sua vez, est ligada ao conceito de
corredores multimodais68. Tendo presente que a maximizao da
eficincia pode ser alcanada por meio da reduo dos custos, adquiriu
relevncia o aproveitamento de corredores j existentes, tendo como
foco a complementaridade, o que levou a reforar o compromisso de
atribuir prioridade poltica ainda maior s iniciativas nacionais, bilaterais
ou sub-regionais j em curso, com vistas modernizao e ao
desenvolvimento da rede de infra-estrutura69, de que exemplo a HPP.
67
Batista da Silva, op. cit., p. 18.
68
Comunicado de Braslia, op. cit., pargrafo 41.
69
Comunicado de Braslia, op, cit., pargrafo 45.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 57

O outro pilar do novo paradigma, o princpio da sinergia,


pressupe o conceito da simultaneidade aplicado ao desenvolvimento
dos sistemas de macro-logstica, energia e telecomunicaes, cujo
planejamento deve pautar-se pelo princpio da precauo70, com vistas
a evitar danos ao meio ambiente. A adeso ao desenvolvimento
sustentvel, com eqidade social, reveste-se hoje de acrescida
importncia, uma vez que constitui uma das condies da concesso de
financiamento. Abriam-se, dessa maneira, oportunidades de reduo dos
custos de investimentos, ao maximizar-se a eficincia, e de minimizao
dos impactos adversos ao meio-ambiente, ao fundamentarem-se os
projetos de infra-estrutura em estudos prvios de viabilidade.
Ao contrrio do que ocorria no antigo paradigma, esses estudos
passaram a anteceder a aprovao dos projetos, o que assegura sua
sustentabilidade e maior retorno dos investimentos. Pode-se afirmar,
portanto, que a caracterstica central do novo paradigma traduz-se no
processo de planejamento que contempla o equilbrio de trs dimenses
complementares, a perspectiva geoeconmica, a sustentabilidade
ambiental e os parmetros de mxima eficincia econmica, ambiental e
social71.
A infra-estrutura determinante do desenvolvimento sustentvel
e este ltimo, por sua vez, elemento fundamental do novo paradigma, o
que justifica a nfase atribuda, no setor de transportes, s vias fluviais,
importantes instrumentos de integrao, sob essa tica, porque constituem
modo de transporte competitivo em termos de custos e agente de menor

70
O consenso multilateral em torno do princpio da precauo foi alcanado por
ocasio da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento,
em 1992, e encontra-se refletido no Princpio 15 da Declarao do Rio, que estabelece:
where there are threats of serious or irreversible damage, lack of scientific certainty
shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent
environmental degradation. AZEVEDO, Maria Nazareth Farani. O princpio da
precauo e o Acordo sobre Aplicao de Medidas Sanitrias e Fitossanitrias da
OMC as implicaes para o processo de reforma agrcola. 2001. 185 f. Tese (Curso
de Altos Estudos) - Instituto Rio Branco, Braslia, 06 de julho de 2001. p.19.
71
Batista da Silva, op. cit., p. 18.
58 ELIANA ZUGAIB

impacto sobre o meio ambiente72. Portanto, no caso das vias fluviais, a


aplicao do novo paradigma parte da premissa de que o projeto de
navegao deveria ser desenhado de forma a se adequar ao ciclo
hidrolgico natural do ecossistema a que pertencem os rios73.
As potencialidades de desenvolvimento sustentvel da Amrica
do Sul, luz da nova perspectiva que se abre para a regio com a
adoo do paradigma que se pode dizer da eco-eficincia, traduzem-
se na viso estratgica do espao sul-americano como unidade
geoeconmica, incorporada IIRSA

South America, although not today a major global


economic unit, has the potential to become an economic unit
even more innovative than the European Union or NAFTA. It
already has sub-continental units such as the Andean Pact
and MERCOSUR. Further, with its abundant natural resources
and still-low population density, South America has the
potential to be a model of regional integration and sustainable
development. South America can be the first continent to
implement the new paradigm of sustainable development by
applying preventive rather than corrective planning74.

4. A PRIORIDADE ATRIBUDA INTEGRAO SUL-AMERICANA NO


GOVERNO LULA

O Presidente Luiz Incio Lula da Silva, quando da assuno


da liderana do Pas, atribuiu ento acrescida relevncia integrao
continental, coerente com a linha de ao anunciada durante a campanha
eleitoral, em que foi firme em proclamar sua inteno de fortalecer
72
CORPORACIN ANDINA DE FOMENTO, CAF. Los ros nos unen. Integracin
Fluvial Suramericana.. Santa F de Bogot, D.C., Colmbia: Editora Guadalupe Ltda.,
noviembre 1998, p. 33.
73
Batista da Silva, op. cit., p 46.
74
Idem. p. 4.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 59

ainda mais as relaes com os vizinhos sul-americanos, ao afirmar que


deveremos dar nfase relao com nossos vizinhos, em especial a
Argentina; nossa aliana com esse pas vital para o futuro do
continente. Ao aludir a uma nova convergncia de pases da Amrica
do Sul, visando a uma negociao mais equilibrada com os Estados
Unidos, defendeu a necessidade de se avanar na definio e
implementao de mecanismos de controvrsias e preparar a formao
de um parlamento regional(...)75.
Uma vez mais, prevalecia o fio condutor da poltica sul-
americana do Brasil traada por Rio Branco, cujos elementos
fundamentais incluem a promoo da paz, a igualdade entre os
parceiros76 e a necessidade de promover a diminuio do diferencial
de poder da regio frente s naes e blocos mais poderosos:

A integrao da Amrica do Sul um objetivo primordial


da poltica externa do Presidente Lula (...). Concebemos essa
integrao como meio de assegurar um papel influente da regio
no sistema global (...). Preconizamos, assim, a Amrica do Sul
como regio de paz, maior prosperidade e desenvolvimento
econmico e social, o que constitui um dos objetivos mais
importantes da poltica externa do governo do Presidente Lula77.

Fiel a essa linha de ao, o discurso do ento candidato


Presidncia da Repblica j deixava claro seu firme propsito de dar

75
Os trechos citados foram extrados de SILVA, Luiz Incio Lula da. Presena soberana
no mundo. In: Carta Internacional, ano X, n. 114, agosto de 2002.
76
Esclarece o Chanceler Celso Amorim que o fato de o Brasil ser a maior economia
implica sua maior responsabilidade em fazer com que o processo de integrao seja
saudvel, benfico para todos os pases, e no lhe imprime sentido hegemnico, como
interpretam alguns. Entrevista concedida a Aloisio Milani, Spensy Pimentel e Andr
Deak. Braslia, em 01 abr. 2004. A transcrio da ntegra do texto encontra-se disponvel
no stio <www.radiobras.br>. Acesso em 05 jun. 2004.
77
SOARES, Luiz Filipe de Macedo. Poltica Geoeconmica da Amrica do Sul. [Palestra
proferida] [S.d. S.l.], p.1.
60 ELIANA ZUGAIB

substncia, a partir do Mercosul, a poltica que reforasse a unio sul-


americana, o que viria a se confirmar, na prtica, antes mesmo de
assumir ele o governo, e de que exemplo a busca de soluo para a
crise da Venezuela, que resultou na criao do Grupo de Pases Amigos.
A essa iniciativa seguiram-se outras, mais tarde, como o comprovam
os esforos empreendidos pelo Brasil para ajudar a promover o dilogo
na Bolvia e a apoiar decises que favoream a soluo pacfica dos
problemas de segurana na Colmbia.
Ao ser empossado, afirmava o presidente, com a mesma
convico, em seu discurso inaugural

A grande prioridade da poltica externa durante o meu


Governo ser a construo de uma Amrica do Sul politicamente
estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e
de justia social. Para isso essencial uma ao decidida de
revitalizao do Mercosul (...)78.

Entendia, portanto, o novo governo que a consecuo desse


objetivo, de que pedra angular a aliana estratgica entre o Brasil e a
Argentina, depende, em ltima instncia, da revitalizao do Mercosul,
pea-chave para a futura consolidao do espao comum sul-
americano79 e, conseqentemente, prioridade da poltica externa
brasileira.
O sentido prtico da preocupao de revitalizar o Mercosul,
compartilhada em certa medida pelos outros membros plenos, encontra
expresso concreta no Programa acordado para o perodo 2004-2006.
Ao determinar, entre outras medidas, a implantao gradual de um
78
SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso Inaugural, proferido na Sesso de Posse, no
Congresso Nacional. Braslia, Congresso Nacional, em 01 jan. 2003. Texto disponvel
em <www.mre.gov.br>. Acesso em 12 jun. 2004.
SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso proferido por ocasio do encerramento da IV
79

Reunio Plenria do Frum Empresarial Mercosul/Unio Europia. Hotel Blue Tree,


Braslia, em 29 out. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 12 jun. 2004.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 61

Parlamento do Mercosul, a eliminao gradual de barreiras integrao


completa dos mercados nos quatro pases integrantes do bloco e o
incio de nova agenda de integrao nos campos da produo e do
desenvolvimento tecnolgico, imprimia-se com aquele Programa maior
nfase prioridade da integrao fsica regional80.
Encontra-se, ainda, no centro do discurso do atual governo,
a percepo de que a conformao de uma Comunidade Sul-
americana de Naes constitui instrumento para a superao das
vulnerabilidades scio-econmicas regionais e, portanto, a de que a
integrao ultrapassa os limites da simples liberalizao do comrcio81.
A superao dos problemas internos brasileiros depende, em grande
parte, do estabelecimento de parceria estratgica com os pases
vizinhos, que permita maximizar as possibilidades da geografia
econmica sul-americana e facilitar conexes com outras regies
do globo82 . No mbito dessa perspectiva, a vertente estratgica da

80
O Projeto MERCOSUL 2006 e seus objetivos foram definidos politicamente na
reunio realizada em Assuno, em junho de 2003. Considera o Professor Marco Aurlio
Garcia que esse projeto permitir contornar as ameaas da globalizao assimtrica,
criar economias de escala, um grande mercado que nos permita usar a capacidade
produtiva dispersa, a inteligncia que se produziu na regio. Ver em GARCIA, Marco
Aurlio. [Palestra proferida]. In: Seminrio Regional sobre Integracin Productiva
Argentina-Brasil, 10 jun. 2004, Hilton Hotel, Saln Buen Ayre, Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. Texto desgravado. p.5.
81
O Programa 2004-2006 para o aprofundamento do Mercosul, sugerido pelo Brasil,
determina, entre outras medidas, a consolidao da unio aduaneira e a eliminao
gradual das barreiras integrao completa dos mercados nos quatro pases integrantes
do grupo; a implantao de um Parlamento do Mercosul; medidas destinadas a ampliar
a dimenso cidad do bloco; e o incio de uma nova agenda de integrao nos campos da
produo e do desenvolvimento tecnolgico. O Programa evidencia a vontade
compartilhada dos quatro Estados Partes do Mercosul de completar o processo de
integrao econmico-comercial, ao mesmo tempo em que se aprofundam suas vertentes
poltica, social e cultural. Ver em AMORIM, Celso. Aula Magna proferida na UFRJ.
Rio de Janeiro. 12 mar. 2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em 28 maio
2004.
SILVA, Luiz Incio Lula da. Poltica Externa Brasileira no Sculo XXI e o Papel da
82

Parceria Estratgica Sino-Brasileira. Conferncia proferida na Universidade de Pequim,


Repblica Popular da China, em 25 de maio de 2004. Disponvel em
<www.planalto.gov.br>. Acesso em 15 jun. 2004.
62 ELIANA ZUGAIB

integrao consiste em explorar coletivamente o potencial de


crescimento de nosso mercado comum e as oportunidades que nos
aguardam no exterior83.
Permeiam ainda a diretriz da poltica externa do governo
Lula a idia de que a nfase na integrao sul-americana no tem
carter excludente, mas complementar, o que permitir intensificar
a cooperao com toda a Amrica Latina e o Caribe, e a de que a
universalidade da diplomacia brasileira induz ao estreitamento das
relaes com todas as regies do mundo. O peso relativo do Brasil
e da Argentina, no contexto do Mercosul e do espao sul-
americano, confere a sua relao bilateral influncia significativa
na evoluo do sistema sub-regional e nas perspectivas da
integrao da Amrica do Sul. As relaes entre os dois pases,
muitas vezes marcadas pela rivalidade e pela desconfiana, tm-
se modificado nos ltimos tempos, o que favoreceu a intensificao
e ampliao do processo de integrao. Hoje, no obstante as
divergncias ainda por superar 84, os dois pases seguem sendo
83
SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso pronunciado por ocasio da cerimnia de
encerramento do Seminrio Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades,
no Hotel Sheraton, em Buenos Aires, 16 out. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>.
Acesso em 22 jun. 2004.
84
Embora haja aproximao de vises sobre as linhas gerais da poltica regional e
hemisfrica, no se pode deixar de considerar o acirramento de divergncias sobre
questes pontuais como por exemplo: (a) o espinhoso tema do assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU e (b) as disputas no plano comercial que envolvem
pedido argentino para introduzir salvaguardas, ou seja, medidas de defesa contra
importaes excessivas de determinados bens brasileiros, o que constitui violao
do livre comrcio, em especial se adotadas em pases membros de um bloco que
pretende ser um mercado comum. Essas divergncias no impedem, no entanto, os
avanos no projeto de integrao porque h disposio poltica para superar essas
dificuldades, como o confirma a declarao do prprio presidente Lula: O Brasil
um pas que tem a maior economia da Amrica do Sul e do Mercosul e o parque
industrial mais consolidado. Portanto, o Brasil o pas que tem que ter mais
pacincia, mais generosidade e no permitir que um problema qualquer de um ou
outro setor econmico se torne um problema da relao entre duas naes. O
chanceler Celso Amorim, por sua vez, avalia que O problema no apenas
econmico, mas tambm poltico. Trata-se de entender que eles (refere-se ao governo
argentino) esto tentando reiniciar um processo de industrializao enquanto ns
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 63

scios e parceiros e compartilham interesses comuns com os


vizinhos sul-americanos.
Os compromissos assumidos pelo atual governo na esfera
do discurso tm ganhado lastro no campo da ao. O Presidente
Lula tem sinalizado a prioridade atribuda integrao regional
ao reunir-se, em alguns casos mais de uma vez, com Chefes de
Estado sul-americanos, com o intuito de promover a aproximao
comercial e a cooperao nos campos energtico, de
comunicaes e de transporte, entre outros85. Foram registrados
avanos importantes tanto no mbito do Mercosul86 quanto no da
integrao com a Amrica do Sul, alguns dos quais pareciam impensveis

temos que fazer valer nossa competitividade. (cf. ROSSI, Clvis. Brasil prega
mais pacincia com Argentina. Folha de So Paulo, So Paulo, 09 dez. 2004.
Disponvel em: <www.mre.gov.br>. Acesso em: 09 dez. 2004). Prossegue o
Chanceler, Acho que h outras solues mais criativas (refere-se ao pedido de
salvaguardas) para solucionar a questo, como uma poltica industrial comum,
joint ventures e financiamentos de compras governamentais (cf. Amorim pede
solues mais criativas. In: O Estado de So Paulo, 09 dez. 2004. Disponvel em:
<www.mre.gov.br>. Acesso em: 09 dez. 2004).
85
AMORIM, Celso. Aula Magna, op. cit., p. 1. SILVA, Luiz Incio Lula da. Palavras
proferidas durante Encontro com Estudantes Brasileiros. Havana, Cuba: Residncia
de Protocolo do Conselho de Estado La Mansin, 27 set.2003. Disponvel em
<www.mre.gov.br>. Acesso em: 28 maio 2004.
86
O Consenso de Buenos Aires [assinado em 16 de outubro de 2003] exprime a
identidade de vises quanto necessidade de conjugao entre crescimento econmico
e justia social. O documento consigna a convico de que o Mercosul no somente
um bloco comercial, mas constitui um catalisador de valores, tradies e futuro
compartilhado. A Argentina e o Brasil comprometeram-se a fortalecer o grupo por meio
do aperfeioamento de suas instituies comerciais e polticas e da incorporao de
pases da Amrica do Sul como novos membros associados.[...]. [Na] Reunio de Cpula
de Montevidu, [16 de dezembro de 2003], [...] a funo agregadora no subcontinente
[...] [foi reforada com] a incorporao do Peru, como membro associado e a assinatura
de acordo com os pases andinos. Houve, tambm, um redimensionamento do papel da
Bolvia, que gozar do mesmo status que j tinha o Chile [...]. Os entendimentos com o
governo do Peru so um modelo de como lidar com assimetrias, a partir do princpio de
flexibilidade, por meio da incorporao de mecanismos de ajuste e de compromissos
diferenciados entre as partes, de modo a permitir que a associao ao Grupo constitua
um fator de desenvolvimento para as economias menores. AMORIM, Celso. Aula
Magna proferida na UFRJ, em 12 mar. 2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso
em : 28 maio 2004.
64 ELIANA ZUGAIB

h alguns anos porque talvez o momento no tivesse chegado, no


houvesse condies polticas coincidentes nos vrios pases87.
Conforme assinalaram os Presidentes Lula e Kirchner, na Ata
de Copacabana, por ocasio do encontro que mantiveram no Rio de
Janeiro, em 16 de maro de 2004, a partir do aprofundamento das
relaes entre o Mercosul e a CAN, se buscar a construo de uma
Comunidade Sul-Americana de Naes, cuja fundao acabaria sendo
consubstanciada na Reunio de Cpula de Cusco, em dezembro do
mesmo ano.
Entende ao mesmo tempo o governo Lula que a ampliao da
integrao econmica pressupe o fortalecimento da integrao fsica
entre os pases, fator cuja importncia havia sido enfatizada no Protocolo
sobre Integrao Fsica, Adicional ao Acordo de Complementao
Econmica nr. 36, assinado entre os governos dos Estados Partes do
Mercosul e o governo da Repblica da Bolvia, e priorizada no mbito
da I Reunio dos Presidentes, em que se criou a moldura legal para
sua modernizao e desenvolvimento, a IIRSA. A Iniciativa viria a ser
retomada ainda com mais vigor pelo governo Lula como o eixo
87
AMORIM, Celso. Entrevista concedida a Aloisio Milani, Spensy Pimentel e Andr
Deak. Braslia, em 01/04/2004. Disponvel em <www.radiobras.br>. Acesso em: 15 jul.
2004. Ressalta-se, nesse aspecto, a incorporao do Peru ao Mercosul, como membro
associado, e ao Acordo Mercosul/Comunidade Andina de Naes (CAN), cujas
negociaes chegaram a bom termo em 2003 e culminaram com a convergncia dos dois
principais blocos da Amrica do Sul, etapa fundamental para a conformao de um
espao integrado sul-americano. Esse acordo representou avano no processo de
integrao regional, na medida em que a aproximao lograda traduz-se concretamente
em aliana econmico-estratgica, que compreende populao de cerca de 350 milhes
de habitantes e PIB de mais de US$ 1 trilho, e da qual no se pode prescindir. Integrada
por Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela, a CAN o segundo maior bloco
econmico da regio. Com PIB total estimado em US$ 286 bilhes e populao de 109
milhes de habitantes, de acordo com dados de 1998, a CAN vem trabalhando
intensamente para aumentar sua participao no comrcio internacional. A criao, em
1993, da zona de livre comrcio entre os pases da Comunidade, exceo do Peru, tem
contribudo para o desempenho positivo do comrcio intrabloco que registrou, no
perodo de 1990 a 1998, aumento de 267,5%, ou seja, 11,9% das exportaes totais da
CAN. O objetivo para 2005 criar o mercado comum entre os cinco pases, envolvendo
a livre circulao de bens, servios, capital e mo-de-obra, a coordenao macroeconmica
e uma poltica externa comum. Ver em Moreira da Fonseca, op. cit., p.125.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 65

principal de nossa relao sul-americana88. A nfase atribuda


aproximao entre os pases da Amrica do Sul expressa-se, portanto,
tambm, por intermdio da IIRSA, instrumento aglutinador que tem
por objetivo contribuir para a interconexo fsica das economias e dos
habitantes da regio e para a integrao de cadeias produtivas que
atravessem suas fronteiras.
O atual governo tem, portanto, atribudo ateno prioritria
construo de infra-estrutura regional que cumpra as funes de
canal de desenvolvimento, estenda o progresso econmico e o bem-
estar s reas remotas e promova a insero mais competitiva de
toda a regio na economia internacional. A persecuo dessa meta
tem justificado a busca de mecanismos capazes de atrair
investimentos para o desenvolvimento de projetos no setor, inclusive
por meio de parceria pblico-privada89, e a deciso de envolver o
BNDES90 no financiamento de projetos de integrao fsica, em
cooperao com outras instituies como a CAF, o FONPLATA e
o BID, com vistas a explorar plenamente as oportunidades que se
abrem com a IIRSA.
O PPA 2004-2007 explicita, como uma das preocupaes
presentes nas aes voltadas para investimentos em infra-estrutura, a
88
SILVA, Luiz Incio Lula da. Declarao imprensa, feita por ocasio da visita do
Presidente do Paraguai, Nicanor Duarte Frutos, ao Brasil. Braslia, Palcio Itamaraty,
em 14 out. 2003. Texto disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em: 23 mar. 2004.
89
SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso pronunciado por ocasio do Seminrio para
Investidores Estrangeiros no Brasil Genebra, Sua, em 29/01/2004. Disponvel em
<www.mre.gov.br>. Acesso em: 15 fev. 2004.
90
Por determinao do Presidente Lula, foi criada, em abril de 2003, no BNDES,
diretoria para projetos de integrao fsica na Amrica do Sul; intensificados os contatos
daquele Banco com a CAF, com vistas ampliao de sua participao no capital
daquela entidade financiadora de projetos; realizado, em agosto de 2003, seminrio no
BNDES, Rio de Janeiro, em associao com a CAF, com o objetivo de se proceder a
levantamento das necessidades em matria de infra-estrutura e a exame das possibilidades
de financiamento de obras de infra-estrutura na Amrica do Sul, ocasio em que cada
pas do continente apresentou dois projetos de integrao fsica, passveis de
financiamento por aquelas duas entidades. (Cf. Circular Telegrfica n. 48607/1423, de
18/12/2003).
66 ELIANA ZUGAIB

promoo da integrao fsica da Amrica do Sul. Atribui nfase


explorao do potencial de uso multimodal, em especial por meio da
melhoria das hidrovias interiores, que impulsione a abertura de sistemas
de integrao com a fronteira econmica do territrio brasileiro e com
os pases vizinhos91. A essa preocupao tm correspondido aes
prticas para viabilizar mecanismos inovadores de financiamento do
desenvolvimento na Amrica do Sul, de que so exemplos a revogao
de medidas que impediam o maior uso dos Convnios de Crditos
Recprocos (CCR), com vistas a estimular investimentos brasileiros na
regio92, e a transformao do BNDES em um dos pilares do
financiamento dos projetos da IIRSA no Brasil e nos pases vizinhos93.
O atual governo tem insistido igualmente na importncia da sada
para o Pacfico, ao abordar a questo da integrao fsica da Amrica
do Sul94

91
BRASIL. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,ORAMENTO E GESTO.
Plano Plurianual 2004-2007, pp. 16, 51, 134-136.
92
SILVA, Luiz Incio Lula da. Palavras proferidas por ocasio da abertura da XXV
Reunio do Conselho do Mercado Comum Mercosul. Montevidu, 16 de dezembro
de 2003. Ver tambm GARCIA, Marco Aurlio. [Palestra proferida]. In: Seminario
Regional sobre Integracin Productiva Argentina-Brasil, 10 jun. 2004, Hilton Hotel,
Saln Buen Ayre, Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Texto desgravado. pp. 6 e 7.
93
CARVALHO, Guillherme. A estratgia da integrao da infra-estrutura da Amrica do
Sul e o Governo Brasileiro. [Trabalho apresentado]. [S.l.], 2003. Disponvel em
< w w w. f a s e . o r g . b r / a c e r v o _ f a s e _ r i t s / A r t i g o % 2 0 I I R S A . p d f # s e a r c h =
a%20estratgia%20da%20integrao%20da% 20infraestrutura%20
da%20amrica%20do%20sul%20e%20o%20governo%20brasileiro>. Acesso em: 10
out. 2004.
94
O Presidente Lula tem mencionado reiteradamente a construo de cem quilmetros
de via frrea que uniriam toda a rede sul do Brasil com a rede norte argentina, com a
mesma bitola, chegando at o Chile. Esse pequeno investimento permitiria unir 20 mil
quilmetros de vias frreas, que integrariam os principais portos do sul e sudeste do
Brasil com o norte chileno e toda a mesopotmia, o norte e o nordeste argentinos. Ver
em Silva, Luiz Incio Lula da. Discurso pronunciado no encerramento do seminrio
Integrao da Amrica do Sul: Desafios e Oportunidades op. cit. Sobre o assunto ver
tambm em EMBAIXADA DO BRASIL EM BUENOS AIRES. Telegramas ns. 1142/
03, 2551/03 e 1160/04 e em FELCIO, Jos Eduardo Martins. Entrevista concedida
sobre Amaznia e Amrica do Sul, [S.d]. Texto de transcrio obtido junto Assessoria
de Imprensa do Itamaraty.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 67

O Presidente Lula tem dado imensa importncia integrao


da Amrica do Sul, que est totalmente ligada a uma sada para o
Pacfico. Alis, no s uma nica sada; vrias sadas. Pelo norte,
mais ao sul ou ao centro do Brasil (...)95.

Entende-se, portanto, a importncia atribuda aos eixos biocenicos,


que constituem alternativa para o escoamento dos produtos brasileiros
para o mercado asitico96, e, em particular, aos projetos de navegao
pelo Amazonas, contemplados na IIRSA, que possibilitam ligar o Oceano
Pacfico foz do rio Amazonas, por meio de transporte intermodal97. Nesse
95
AMORIM, Celso. Entrevista concedida ao jornalista Bris Casoy, no Programa
Passando a Limpo, em 04/10/2003. Disponvel em <www.mre.gov.br>. Acesso em : 28
maio 2004. Para citar alguns exemplos de sadas pelo Pacfico, estudos promovidos
para analisar a viabilidade dos chamados Corredores Biocenicos nos eixos do Norte
concluram que a exportao dos produtos industrializados da Zona Franca para o
Extremo Oriente, atravs dos portos do Peru e do Chile, mais vantajosa em termos de
custo do que pelo porto de Santos. Na regio Centro-Oeste, a criao de uma sada para
o Pacfico, por 2000 km de rodovias na rota Cuiab, Santa Cruz de la Sierra e Cochabamba,
na Bolvia, aos portos de Arica ou Iquique no Chile, tem sido a principal reivindicao
dos Estados do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, cuja integrao com a Bolvia
e o Paraguai considerada fator determinante para o desenvolvimento da Regio. A
Hidrovia Madeira-Amazonas, conectada s rodovias BR 364 e 317 cobre vasta regio
do centro do continente, constituindo rtula de articulao entre o Centro-Oeste brasileiro,
a Bolvia, o Peru e a costa do Pacfico. Na regio sul, a possvel conformao de um
corredor biocenico, mencionado pelo Presidente, de bitola mtrica em toda sua extenso,
entre o Brasil, a Argentina e o Chile, poder vir a constituir opo de escoamento pelos
portos de Antofagasta e Iquique, no Pacfico. Alm das sadas pelo Pacfico, h outras
opes que levam ao Atlntico, como por exemplo, a Hidrovia do Madeira que se
conecta com a do Mamor e poder oferecer alternativa para o escoamento da produo
de soja da Bolvia atravs do porto de Itacoatira, assim como a construo de uma
segunda ponte sobre o Rio Paran e a extenso da Ferroeste at Ciudad del Este podero
constituir meio de sada das exportaes paraguaias pelo porto de Paranagu. No
momento, os portos de Santos e Paranagu constituem opes competitivas em termos
de segurana, previsibilidade e prazos de percurso, o que tem justificado a preferncia
dos usurios. Ver em Moreira da Fonseca, op. cit., p. 136, 137 e Batista da Silva, op.
cit., pp. 46 e 47.
Choque de realidade na poltica externa. Gazeta Mercantil, So Paulo, 09 dez. 2004.
96

Disponvel em <www.gazetamercantil.com.br>. Acesso em: 09 dez. 2004.


97
Felicio, [entrevista concedida] op, cit. natural que a Amaznia brasileira adquira
relevncia no processo de integrao fsica continental ao fazer limite com oito pases
sul-americanos e estar prxima rea de expanso da fronteira agro-pecuria. Ver em
68 ELIANA ZUGAIB

sentido, emblemtico o compromisso assumido pelos Presidentes Lula


e Toledo, em Cusco, de implementar o projeto da Rodovia
Interocenica, que liga Iapari, na fronteira do Estado do Acre, aos
portos peruanos de Ilo e Matarani no Pacfico98.
Embora a HPP tambm merea meno especfica em
instrumentos bilaterais e multilaterais, assinados pelos Presidentes Lula
e Kirchner99; seja considerada estruturante nos mbitos nacional e
regional; oferea vantagens em termos de competitividade de custos
de transporte para carga pesada; seja a via natural de integrao fsica
do Mercosul e elo de sua ligao com a CAN, sua importncia no
deveria ser magnificada isoladamente em funo da prioridade atribuda
a outras alternativas de transporte, dentro e fora do mbito da IIRSA.
No obstante, o projeto HPP uma das iniciativas mais
importantes que concorrem para os objetivos da poltica externa

Choque de realidade na poltica externa. Gazeta Mercantil, 09 dez.2004. Disponvel em


<www.gazetamercantil.com.br>. Acesso em: 09 dez. 2004.
98
SILVA, Luiz Incio Lula da. Discurso proferido por ocasio da III Reunio de
Presidentes da Amrica do Sul. Cusco. 08 dez. 2004. Disponvel em <www.mre.gov.br>.
Acesso em: 09 dez. 2004.
99
A vontade poltica de dar curso ao Projeto da HPP tem sido consignada em declaraes
conjuntas emanadas de encontros presidenciais de que so exemplos: (a) o Consenso de
Buenos Aires, assinado por ocasio da Visita de Estado do Presidente Lula Argentina,
em 16 de outubro de 2003; (b) a Declarao de Santa Cruz de la Sierra para a reativao
da Hidrovia, resultante da XIII Reunio de Cpula Ibero-americana, realizada em Santa
Cruz de la Sierra, em 15 de novembro de 2003, pela qual os presidentes determinaram
aos chefes de delegao do CIH que realizem os mximos esforos a fim de que as obras
recomendadas nos estudos complementares fossem executadas em 2004; e (c) a Ata de
Copacabana, assinada quando do encontro de trabalho mantido pelos Presidentes Lula
e Kirchner, no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004, em que decidiram [...] tomar
todas as medidas necessrias para a construo de uma linha ferroviria que, atravessando
as provncias de Corrientes e Missiones, se conecte com a rede brasileira, nos Estados
do Mato Grosso do Sul e So Paulo, possibilitando unir, atravs do Norte argentino e
pelo mesmo caminho, os portos chilenos do Pacfico com a Hidrovia Paraguai-Paran e
os portos brasileiros no Atlntico, potencializando, por sua vez, o desenvolvimento do
corredor ferrovirio da mesopotmia argentina. Solicitaram, ainda, os presidentes,
naquele documento, a pronta finalizao do estudo institucional-legal para as obras na
HPP, com vistas a dar incio ao processo de licitao entre os pases integrantes da
hidrovia.
A VISO DA INFRA-ESTRUTURA FSICA DA AMRICA DO SUL 69

brasileira na Amrica do Sul, no que diz respeito revitalizao do


Mercosul e integrao fsica continental. Encerra, ainda, valor
intrnseco, como via tradicional de transporte e instrumento das antigas
disputas na regio, que a singulariza e s pode ser entendido a partir
da perspectiva histrica de sua utilizao, vertente a ser abordada no
prximo captulo.
C APTULO II

A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO


PRATA: ANTECEDENTES HISTRICOS E
CONSIDERAES GEOPOLTICAS
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA:
ANTECEDENTES HISTRICOS E
CONSIDERAES GEOPOLTICAS

1. MODOS TRADICIONAIS DE UTILIZAO DOS RIOS DA BACIA DO PRATA

A impetuosa fora aventureira do expansionismo europeu


no sculo XVI, em busca do canal interocenico100, trouxe
portugueses e espanhis ao portal da descoberta da poro
meridional do Novo Mundo, o rio da Prata. Caminho de entrada
dos descobridores, os rios da Bacia do Prata j eram utilizados
pelas populaes nativas como meio natural de transporte no
continente sul-americano e seria o portugus Estevo Flores o
primeiro europeu a navegar suas guas, mais precisamente, a
desembocadura do rio Uruguai. No tardaria at que navegantes
espanhis viessem a disputar o domnio daquela zona. Assim que,
em 1516, Juan Diz de Sols o sucedeu na descoberta do chamado
Mar Doce e, em 1520, Rodriguez Serrano adentrava o rio
Uruguai. Sete anos mais tarde, por delegao da Coroa de Castela,
expedio capitaneada por Sebastin Gaboto, navegador genovs,
penetrava o rio Paran, explorando o territrio adjacente e

100
QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo. Uruguay y la Cuenca del Plata. In:
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica
de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. pp. 168 e 169.
74 ELIANA ZUGAIB

conquistando o hinterland101 da Bacia do Prata, enquanto o


portugus Alejo Garca descobria o rio Paraguai. A navegabilidade
dos rios garantiria, numa primeira fase de sua utilizao, a conquista e
a colonizao de ampla regio do interior do continente sul-americano,
a partir de 1533, quando zarpavam, respectivamente, de Lisboa e de
Sevilha, uma frota portuguesa e outra espanhola. Ficavam, assim,
assentadas as razes do histrico antagonismo hispano-lusitano pelo
domnio do Prata102.
Os rios Paran e Paraguai comearam a ser utilizados como
via de transporte e de comunicao logo depois do descobrimento do
Brasil, servindo tambm ao escoamento dos produtos locais para as
metrpoles europias. Transcorridos aproximadamente quarenta anos
desde a chegada de Pedro lvares Cabral s costas brasileiras, foi
fundada a cidade de Assuno, a 1600 km do oceano e, portanto, em
total dependncia daqueles rios103. Convertida em principal centro da
conquista espanhola, por seu avanado desenvolvimento populacional
e agropecurio, poca, Assuno engendrou intenso comrcio com
as Provncias do Rio da Prata, como fonte supridora de gneros
alimentcios104. Aquele ncleo passaria a desempenhar tambm, desde
ento, papel chave no jogo de foras que conformaram as
nacionalidades no Rio da Prata, pois, historicamente, constituiu o elo

101
Un hinterland es el contorno geoeconmico atrado por un centro, regin
polarizada o puerto sobre un litoral martimo o fluvial. Esta atraccin no es slo
resultante de la distancia con respecto a otro centro polarizante (menor distancia), sino
fundamentalmente, del costo-kilmetro de los distintos medios de transporte, la
disponibilidad y capacidad de carga en ellos, los tipos de productos para el intercambio
y el carcter perecedero o no de los mismos. BOSCOVICH, Nicols. La Argentina en
la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del
Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 81 e 82.
102
SNCHEZ-GIJN, Antonio. La integracin en la Cuenca del Plata. Madrid:
Ediciones de Cultura Hispnica, 1990, p. 44.
CLEAVER, Vitoria Alice. Discurso pronunciado na Escuela Nacional de Inteligencia.
103

Buenos Aires, em 21 de abril de 1993, texto mimeografado, p. 2.


104
ARBO, Higinio. Libre Navegacin de los Ros. Rgimen jurdico de los ros de la
Plata, Paran y Paraguay. Buenos Aires: Librera y Editorial El Ateneo, 1939. p. 63.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 75

entre o porto de Buenos Aires e o Alto Peru, bloqueando a passagem


da expanso portuguesa do litoral atlntico em direo ao interior do
continente. No obstante, depois de consolidados os enclaves costeiros,
os colonizadores portugueses avanariam at as regies interiores,
utilizando as passagens fluviais e terrestres para alcanar as zonas de
conquista almejadas no centro do continente. A expanso ao Oeste, e
para alm do ncleo sul-americano, iria representar, mais tarde, um
trao predominante da tradio geopoltica brasileira105.
A partir do sculo XVIII, ao dar-se a descoberta das minas de
ouro na Amrica Portuguesa, os bandeirantes, em suas incurses em
busca do metal precioso, atravessaram as regies Sul e Oeste do Brasil,
margeando as nascentes dos rios Paran, Uruguai e, posteriormente, a
do Paraguai. Afugentados pelos ataques dos caadores de ndios, os
jesutas espanhis tiveram que abandonar o sudoeste dos quatro estados
brasileiros meridionais e do Mato Grosso do Sul em poder dos
portugueses, que, pelo interior, avanaram a linha de Tordesilhas e
apoderaram-se das terras espanholas nas nascentes dos trs rios da
Bacia, e que o uti posidetis iria consagrar pelo Tratado de Madri, em
1750. Impedidos de se manterem na desembocadura do Prata, os
portugueses dirigiram-se ao sul pelas nascentes, anexando o que
podiam, atrados pelo frtil vale do Iguau e pela plancie
riograndense106.
A navegabilidade dos rios da Bacia, que havia servido aos
propsitos da conquista de zonas interiores estratgicas, dando origem
s tradicionais rivalidades na regio, passou a exercer, at meados do
sculo XX, importante papel como via de comrcio. A abertura do rio
Paraguai navegao fluvial internacional em 1865 possibilitou, finda

KELLY, Philip. Temas Tradicionales de la geopoltica brasilea y el futuro de la


105

geopoltica en el Cono Sur. In: KELLY, Philip y CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del
Cono Sur y la Antrtida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 118.
106
CASTRO, Therezinha de. Brasil y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis (Coord.) Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del
Plata, Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 132.
76 ELIANA ZUGAIB

a Guerra do Paraguai, o florescimento econmico do Centro-Oeste


brasileiro, materializado no comrcio do acar, do lcool e da
aguardente. A importncia da navegao no rio Paraguai comearia a
declinar apenas a partir da crise econmica mundial de 1929, quando
as refinarias da regio perderam competitividade para as concorrentes
do Nordeste brasileiro, em decorrncia da queda dos preos
internacionais do acar107. Nesse mesmo perodo, 90% do comrcio
exterior paraguaio e boliviano efetuavam-se pelo rio Paran e outros
meios de transportes argentinos108. A partir da dcada de 30, interesses
geopolticos levariam valorizao de rodovias e ferrovias em
detrimento daquelas vias fluviais, outrora eixo de penetrao no sistema
do Prata.

2. ANTECEDENTES DA LIVRE NAVEGAO NA BACIA DO PRATA

O tema da livre navegao nos rios da Bacia do Prata ocupou


grande parte das atenes da diplomacia brasileira no sculo XIX,
constituindo a busca de sua garantia um dos traos permanentes das
intervenes do Imprio na regio. Essas intervenes estiveram em
grande parte fundamentadas em razes de ordem geopoltica109, na
107
HAPPE, Barbara Maria, Os Caminhos da Sustentabilidade Cinco Anos depois da
Rio 92: O Papel Poltico, Econmico e Social do Projeto da Hidrovia Paran-Paraguai
(HPP) para o Brasil. Marburg, Alemanha: Philipps-Universitt, Institut Fr
Politikwissenschaft, outubro, 1997. p. 18.
108
Boscovich, 1983, op. cit., p. 96.
109
De acordo com HAUSHOFER, Geopoltica a cincia da influncia da terra sobre
a evoluo do Estado, servindo como diretriz poltica para a gesto dos negcios do
Estado. Ver em COUTO e SILVA, Golbery. Questes sobre Geopoltica do Brasil. In:
A Defesa Nacional, Rio de Janeiro, n. 698, p. 33, novembro-dezembro 1981. Philip
KELLY e Jack CHILD, por sua vez, a definem como la influencia sobre las polticas
exteriores y de seguridad de ciertos rasgos geogrficos, siendo los ms importantes la
ubicacin entre los pases, las distancias entre reas, y los terrenos, climas y recursos
dentro de los Estados ou la relacin entre la poltica de poder y la geografa. Ver em
Resea: Geopoltica, integracin y conflicto en el Cono Sur y la Antrtida. In: Kelly,
Philip y Child, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antrtida, op. cit., p. 3.
Para Jorge FRAGA [...] rama de la Poltica que estudia y analiza la influencia e
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 77

medida em que, por conquista110, logramos, no perodo colonial, o


controle das nascentes dos rios Paraguai, Paran e Uruguai, interessando-
nos, portanto, manter a livre navegao em seu curso111. A viso
geopoltica portuguesa desde aquele perodo evidenciava-se nas tentativas
de estabelecer os limites atlnticos de seu imprio americano, a Bacia do
Amazonas ao norte e a do Prata ao sul. Perseguiam, assim, os portugueses,
o domnio dos dois nicos caminhos de penetrao naturais utilizveis
poca, com a ambio de controlar toda a Amrica do Sul112.
Com esse objetivo, fundariam a Colnia do Sacramento,
em 1680, na margem oriental do Rio da Prata. Aquele enclave havia
sido concebido em termos estratgico-militares para assegurar o domnio
da navegao do Prata e de seus tributrios, que representavam a chave
do acesso ao interior da parte meridional do continente113. Tinham em
conta seus fundadores que a principal questo enfrentada pelas coroas
de Espanha e de Portugal desde a poca dos descobrimentos era garantir

incidencia de las caractersticas y factores geogrficos fsicos, econmicos, ideolgicos,


sociales y culturales en la vida poltica de los Estados y en sus relaciones exteriores, a
fin de extraer conclusiones tiles para su gobierno (...). Es evidente, ante esta y
parecidas definiciones, que el espacio juega un rol preponderante en todo estudio
geopoltico. El espacio geopoltico de un Estado puede ser entonces mayor o menor que
el espacio que la Geografa Poltica le ha asignado, en funcin de las caractersticas
apuntadas. En otras palabras, el espacio geopoltico de un Estado, tanto terrestre,
cuanto martimo y areo, llegar hasta donde puede llegar la influencia poltica,
econmica, ideolgica social o cultural del mismo. Ver em FRAGA, Jorge A. La
Argentina y el Atlntico Sur. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 63.
110
No sculo XVIII, (...) a penetrao portuguesa na Amaznia prosseguiu, facilitada
por sua vasta rede fluvial, apesar de que os franceses, j senhores de uma extensa rea, a
tentassem impedir. O Brasil incorporou ento, trs quartas partes da maior bacia hidrogrfica
do mundo(...).BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O Expansionismo Brasileiro e a
formao dos Estados na Bacia do Prata. Rio de Janeiro: Revan, 1998, p. 34. (...) No
mbito meridional, com a obsesso de manter a Colnia do Sacramento, os espanhis
ignoraram a penetrao no norte e no centro, entregando aos portugueses a maior parte da
Bacia do Amazonas e o vasto hinterland. Castro, 1983, op. cit., p. 133.
111
Castro, 1983, op. cit. pp. 136 e 137.
SCHILLING, Paulo R. El expansionismo brasileo. Mxico: El Cid Editor, 1978. p.
112

18.
TOSI, Jorge Luis, Geopoltica Fluvial Argentina. Buenos Aires: Ciudad Argentina,
113

1999. pp. 144 e 145.


78 ELIANA ZUGAIB

(...) la posesin de ambas costas en el Ro de la Plata pues


significava la red acutica ms importante para penetrar,
conquistar, dominar, explotar y expandirse en el vasto
hinterland a travs de los grandes ros navegables, como el
Paran y el Paraguay114.

Movida pela aspirao de dominar o esturio do Rio da Prata


e pautada por sua poltica imperialista de agresso115, a Coroa
Portuguesa logrou ampliar as fronteiras do Brasil, tendo o mercantilismo
como fora propulsora da conquista territorial. Constitua, assim, uma
das preocupaes fundamentais de D. Joo V (1706-1750) facilitar
aos navios portugueses do comrcio a livre navegao116 do Rio da
Prata, razo pela qual se impunha o controle de sua margem oriental.
Embora tivessem perdido a Colnia de Sacramento para a Espanha,
pelo Tratado de Santo Ildefonso (1777)117, os portugueses nunca

QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo. La Cuenca del Plata en la Geopoltica del


114

Cono Sur. In: KELLY, Philip y CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la
Antrtida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 131.
CALGERAS, J. Pandi. A poltica exterior do Imprio. Ed. fac-similar Braslia:
115

Senado Federal, 1998. v.1. p.161.


116
Moniz Bandeira, 1998, op. cit. p. 39. Meno carta do rei D. Joo V a Gomes
Freire de Andrada, Lisboa, 23.03.1736.
117
Durante o perodo colonial, a navegao dos rios da regio meridional do continente
americano foi comum a todas as entidades governantes dependentes da Coroa de Espanha.
A partir do sculo XVIII, juntamente com a preocupao de estabelecer os limites dos
domnios portugueses e espanhis, surge a questo da navegao dos rios que atravessavam
os territrios de uma e outra Coroa. Assim que os tratados de limites, celebrados entre as
Coroas de Portugal e de Espanha, incluem disposies relativas aos rios. O artigo 18 do
Tratado de Madri (1750) estabelecia que: La navegacin en aquella parte de los ros, por
donde ha de pasar la frontera, ser comn a las dos naciones, y generalmente, donde
ambas orillas de los ros pertenezcan a una de las dos coronas, ser la navegacin
privativamente suya. Por sua vez, o Tratado de Santo Ildefonso (1777) dispunha em seu
artigo 13 que: La navegacin de los ros por donde pasare la frontera o raya, ser comun
a las dos naciones hasta aquel punto en que pertenecieren a entrambas respectivamente sus
dos orillas; y quedar privativa dicha navegacin y uso de los ros a aquella nacin a quien
perteneciere privativamente sus dos riberas, desde el punto en que principiare esa pertenencia;
de modo que, en todo o en parte, ser privativa o comn la navegacin, segn lo fueren las
riberas u orillas del ro (...). Ver em Arbo, op.cit., pp. 58 e 59.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 79

desistiram de possuir a banda oriental do Prata, provocando conflitos


e invases. As tentativas de recuperar aquele territrio culminaram, em
1821, na sua anexao, como Provncia Cisplatina118.
A partir do final do sculo XVIII, projetava-se da Europa viso
geopoltica mais clara e definida do valor econmico do mercado sul-
americano, tanto para a explorao de matrias primas como para a
venda de produtos manufaturados. Nesse sentido, a crescente e
significativa concentrao na Bacia do Prata conferia-lhe real
importncia em termos de mercado de consumo, mantendo-a,
juntamente com seu hinterland, sempre presente nos planos
expansionistas polticos, estratgicos e econmicos do Velho Mundo119.
A Gr-Bretanha e a Frana, que competiam por novos mercados
comerciais, viriam a tomar para si a questo da abertura dos rios platinos
livre navegao internacional, assunto que assumiria novas propores
no sculo XIX, ao ultrapassar a esfera dos pases ribeirinhos.
A navegao atravs do Rio da Prata e de seus afluentes tornou-
se vital para os portugueses no sculo XVIII, em cuja primeira metade
ocorreram a ocupao do Oeste e a explorao do ouro. As ligaes
entre o Oeste e o interior da colnia passaram a depender daquele
esturio, cujos tributrios, o Paran e o Paraguai, conformavam o trajeto
mais direto e a nica via de comunicao entre o Rio de Janeiro e os
territrios do Mato Grosso e de Gois, as terras mais ricas e frteis do
Brasil120. O Rio da Prata adquiria, dessa forma, dimenso geopoltica
essencial articulao da Amrica portuguesa.
O tema da livre navegao na Bacia do Rio da Prata surge de
forma mais clara a partir de 1816/17, com a invaso portuguesa na
banda oriental daquele rio. Justamente nessa poca, aps a queda de
Napoleo, estipulava-se, no Tratado de Paz de Paris de 1814, que a
navegao do Reno seria livre em todo o seu curso navegvel para
118
Moniz Bandeira, 1998, op. cit., p.40.
119
Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., pp. 131 e 132.
120
Ibidem. Ver em Tosi, op. cit., p. 147.
80 ELIANA ZUGAIB

todos os Estados. Caberia a um futuro Congresso o posterior


estabelecimento dos direitos a que fariam jus os Estados ribeirinhos,
da maneira mais eqitativa e favorvel ao comrcio de todas a naes,
com o propsito de que essa norma viesse a se estender a todos os
rios internacionais europeus121.
Como conseqncia, o Congresso de Viena (1815), sob a
inspirao do imperialismo liberal da Inglaterra, disps que as potncias,
cujos Estados esto separados ou atravessados por um mesmo rio
navegvel, comprometiam-se a regulamentar a sua navegao de
comum acordo, tendo por base determinadas normas, dentre as quais
a de que a navegao seria inteiramente livre para fins de comrcio.
Por meio de convenes especiais para cada um dos rios, a partir de
1821, foi estabelecida a liberdade de navegao para todos os navios
comerciais, sem distino de bandeira. Assim, atitudes de governos
nacionalistas e protecionistas que viessem a acarretar o fechamento
desses rios poderiam resultar em conflitos122, o que justificaria as
intervenes franco-britnicas no Prata, em 1838 e em 1845.
A tentativa de soluo dos conflitos ocorridos em torno da
disputa pelo domnio da banda oriental do Rio da Prata, por mediao
da Gr-Bretanha, levou criao da Repblica do Uruguai. Ao dividir
o rio geopoliticamente em duas esferas de influncia, a uruguaia e a
argentina, aquela potncia europia veria triunfar sua estratgia de

121
A liberdade de navegao comeou a estabelecer-se por etapas, primeiro para os
Estados ribeirinhos. Nesse sentido, a deciso tomada no Tratado de Paz de Paris constitua
um avano em relao ao primeiro antecedente do princpio da livre navegao, relativo
aos rios Escalda e Mosa. Ocorrido poca da Revoluo Francesa, em 1792, consagrava
a livre navegao apenas para os pases ribeirinhos ao declarar que los ros son propiedad
comn e inalienable de todas las comarcas regadas por sus aguas, por lo que ningn
Estado del curso inferior podr impedir su uso a los del curso superior. Ver em Tosi,
op. cit., p. 37; BLOCH, Roberto D., Transporte Fluvial. Buenos Aires: AD HOC, dic.
1999, pp. 41 e 42; Arbo, op.cit., p. 26 e RIZZO ROMANO, Alfredo Hector. Hidrova
Paraguay-Paran. Aspectos Jurdicos y Geopolticos. In: : Boletn del Centro Naval:
Hidrova Paraguay-Paran Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109,
suplemento, n. 763-G-11, vol. 109, ao 110, pp. 98-100, invierno, 1991.
122
Tosi, op.cit., pp. 38 e 167; Bloch, op. cit., p. 42.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 81

estabelecer Estado-tampo para evitar que uma das partes envolvidas


no conflito viesse a obter a pretendida supremacia na regio123. A
Conveno Preliminar de Paz, assinada em 27 de agosto de 1828,
entre o Imprio do Brasil e as Provncias Unidas do Rio da Prata,
assegurou a independncia do Uruguai. As partes contratantes
comprometeram-se a envidar esforos para manter a navegao dos
rios daquele sistema aos sditos brasileiros por um perodo de quinze
anos, at que fosse negociado um tratado definitivo de paz, o que
nunca chegou a se concretizar124. Permaneceria, portanto, em aberto a
questo da navegao dos rios platinos. Comearia, assim, a delinear-
se o processo de consagrao do princpio da livre navegao, que
viria a ser arduamente perseguido pelo Brasil. A partir de ento, o
assunto foi considerado sob o prisma contratual125 e sua incluso em
todos os documentos celebrados com os pases vizinhos, que pudessem
contemplar o tema da navegao fluvial, passou a constituir
preocupao constante da diplomacia do Imprio.
Como se poder observar, o papel do Brasil foi notvel no
desenvolvimento da tese da abertura do Rio da Prata ao comrcio de
todas as bandeiras, faanha que as duas grandes potncias europias,
a Gr-Bretanha e a Frana, no haviam conseguido obter por meio de
intervenes no Prata para demover Juan Manuel de Rosas de seus
desgnios exclusivistas com respeito ao direito de navegao naquele
rio e afluentes126.
A ameaa livre navegao na Bacia do Prata quando se
encontrava Rosas frente do governo de Buenos Aires, entre outros
motivos, envolveria o Brasil no episdio blico de que foi palco todo o
123
Castro, 1983, op. cit., p. 135.
SOARES, lvaro Teixeira. Diplomacia do Imprio no Rio da Prata. Rio de Janeiro:
124

Brand, 1955. pp. 86-88. Arbo, op. cit. pp. 81-83.


ARAJO, Joo Hermes Pereira de. O Segundo Reinado (Captulo III). In: ARAJO,
125

Joo Hermes de; AZAMBUJA, Marcos e RICUPERO, Rubens. Trs Ensaios Sobre
Diplomacia Brasileira. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, Braslia, 1989. p. 67.
126
Soares, Teixeira, op. cit. pp., 88 e 118.
82 ELIANA ZUGAIB

Rio da Prata entre 1839 e 1851127. Rosas perseguiria nesse perodo a


incorporao do Uruguai e a neutralizao da poltica do Imprio
naquela regio128. Em conformidade com as aspiraes da burguesia
mercantil, procuraria ele fortalecer o monoplio do porto de Buenos
Aires sobre o comrcio do Rio da Prata e manter seu exclusivismo,
fechando o rio e seus afluentes navegao estrangeira.
Os fundamentos jurdicos do fechamento dos rios assentavam-se na
alegao da inexistncia de instrumento legal que regulamentasse a sua
utilizao, que, conforme preconizava o artigo adicional Conveno
Preliminar de 1828, deveria ser provido por um tratado definitivo de paz que
no chegou a ser assinado. O sucesso dessa pretenso dependia, no entanto,
da capacidade do governo de Buenos Aires de controlar o porto de
Montevidu, impedindo-o de transformar-se em alternativa ao comrcio
com a mesopotmia platina, e de decretar a nacionalizao do Prata e de
seus tributrios, conferindo-lhes o status de rios internos, por meio da
integrao do Uruguai e do Paraguai ConfederaoArgentina. Dessa forma,
reconstituiria o Vice-Reinado do Prata129, que se havia dissolvido em 1810130.
A pretenso exclusivista de Rosas com respeito navegao
da Bacia do Prata arrastaria o governo do Imprio ao confronto cada
vez mais direto com Buenos Aires. O fechamento dos rios ameaava a
integridade do territrio brasileiro, uma vez que isolava por completo a
Provncia do Mato Grosso. Ao mesmo tempo, prejudicava certos
setores do comrcio europeu131, o que justificaria o envolvimento das
duas potncias europias nas lutas travadas na regio do Prata.

SANGUINETTI, Julio Mara. O Baro do Rio Branco e o Uruguai. In CARDIM,


127

Carlos Henrique; ALMINO, Joo (Orgs.) Rio Branco, a Amrica do Sul e a Modernizao
do Brasil. Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores (FUNAG/IPRI/IRBr),
EMC Edies, 2002, p. 478.
128
Soares, Teixeira, op. cit., p. 92.
129
Moniz Bandeira, 1998 , op. cit., pp. 58 e 59.
Ver em SENZ QUESADA, Mara. La Argentina. Historia del Pas y de su Gente.
130

Buenos Aires: Editorial Sudamericana, mayo de 2001, pp. 218-226.


131
Moniz Bandeira, 1998, op. cit., p. 59.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 83

Na ausncia do tratado definitivo de paz, previsto na Conveno


Preliminar de 1828, no se admitiu, na prtica, a livre navegao dos
rios e a ocupao da ilha de Martin Garcia pelo governo de Buenos
Aires daria a este a faculdade de proibir o trfego em direo ao
Norte132. Sob o governo de Rosas, Buenos Aires, que tambm drenava
e centralizava as riquezas dos demais territrios platinos, anulando a
concorrncia de Montevidu e enriquecendo-se com o comrcio,
resistiria abertura das portas do Prata ao trfego de todas as bandeiras
do mundo, indiferente s reivindicaes das potncias europias. A
Frana, cujos sditos haviam tido seus direitos desconhecidos e seus
bens seqestrados por Rosas, seria a primeira potncia a entrar em
conflito com Buenos Aires, levando o governo de Paris a dar o primeiro
passo do bloqueio do Prata (1838). Com seus interesses comerciais
lesados pelas lutas intestinas de Rosas (guerra entre dois partidos no
Uruguai; campanha contra os Farrapos na Provncia de So Pedro do
Rio Grande), o governo ingls seria tambm envolvido no conflito, o que
resultou na ao naval conjunta franco-britnica no Prata (1845-47)133.
Com a ascenso de Dom Pedro II ao trono e o fim da guerra
dos Farrapos no Rio Grande, a diplomacia brasileira envolveu-se nos
problemas do Prata134. Em setembro de 1844, o Imprio reconheceu
formalmente a independncia do Paraguai135 e, com o intuito de prestar
auxlio a Montevidu136, em 7 de outubro daquele mesmo ano, assinou
um Tratado de Aliana, Comrcio e Limites com o governo paraguaio,
cujo artigo IV estabelecia liberdade recproca de comrcio e navegao
nos rios e portos de ambos pases para seus respectivos navios
mercantes. Era o primeiro passo dado pela diplomacia brasileira no
sentido de conseguir a liberdade de navegao no Prata e seus

132
Soares, Teixeira, op. cit., p. 88.
133
Idem, pp.94, 95, 99.
134
Idem, p. 103.
135
Moniz Bandeira, 1998, op.cit., p. 67.
136
Os portos uruguaios haviam sido bloqueados por Rosas desde janeiro de 1841.
84 ELIANA ZUGAIB

afluentes137. Em 1845, Rosas, em aliana com o General Manuel Oribe,


ex-presidente do Uruguai e poca frente do Partido Nacional no governo
provisrio instalado em Cerrito, perto de Montevidu, decidiu impor
verdadeiro bloqueio fluvial a tudo quanto fosse destinado ao territrio
paraguaio, decretando o rio Paran de propriedade exclusiva da
Confederao Argentina138. Ao persistir a situao de insegurana na
Amrica do Sul, provocada por Rosas, em 25 de dezembro de 1850,
Brasil e Paraguai assinaram o decisivo Tratado de Aliana Defensiva, no
qual se consolidava a liberdade de navegao fluvial assegurada no tratado
de outubro de 1844139. Por fora de seu artigo III, ambas as Partes se
comprometiam a auxiliar-se mutuamente a fim de que a navegao do rio
Paran at o Rio da Prata ficasse aberta aos sditos de ambas as naes140.
Interessada pelo destino do Uruguai e para defender-se da
investida de Rosas, a diplomacia brasileira procurava desenvolver aes
que lhe permitissem avanar no tabuleiro do Prata. Desde 1848, o
Brasil havia passado a intervir de maneira mais direta no processo da
derrubada de Rosas, aproximando-se do General Justo Jos de
Urquiza, governador de Entre Rios, atravs da diplomacia de
Montevidu141. Visando pacificao do conflagrado Rio da Prata,
onde a Confederao Argentina guerreava contra o governo legal do
Uruguai, o Brasil promoveu negociaes que culminaram na assinatura,
em 29 de maio de 1851, de um tratado de aliana ofensiva e defensiva
com a Repblica do Uruguai e os Estados de Entre Rios e Corrientes142.
Esse ato no apenas estabelecia a devoluo da ilha de Martin Garcia
ao Uruguai, como confirmava o princpio da livre navegao que vinha
sendo contemplado nos instrumentos firmados pelo Brasil desde a

137
Soares, Teixeira, op. cit., pp. 113 e 114.
138
Idem. p.113.
139
Pereira de Arajo, op. cit., pp. 59 e 60.
140
Soares, Teixeira, op. cit., p. 114.
141
Tosi, op. cit., p. 156.
142
Pereira de Arajo, op. cit., p. 59.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 85

Conveno Preliminar de Paz de 1828, ao refletir em seu texto a


anuncia dos governos de Entre Rios e de Corrientes navegao do
rio Paran por embarcaes dos pases aliados143.
No entanto, a diplomacia do Imprio no perdia de vista seus
objetivos de assegurar relaes mais estveis com o Uruguai e de
conquistar de forma definitiva a abertura da navegao do Rio da Prata.
Essa motivao justificaria a celebrao, com a Repblica do Uruguai,
de dois tratados, em 12 de outubro de 1851 - o de Limites, que
estabeleceu definitivamente a fronteira entre o Brasil e aquele pas
vizinho, e o de Comrcio e Navegao, que garantiu a neutralidade da
ilha de Martin Garcia. Esse ltimo ato seria fundamental:

Consagrava-se plenamente a poltica seguida pelo Imprio


de conseguir a liberdade de navegao do Rio da Prata para os
navios de ambas as partes contratantes. Pelo artigo XV, as Altas
Partes Contratantes se obrigavam a convidar os outros Estados
ribeirinhos do Prata e seus afluentes a celebrarem um acordo
semelhante, com o fim de tornar livre para os ribeirinhos a
navegao dos rios Paran e Paraguai144.

Esses tratados seriam sucedidos por uma srie de novos atos


que permitiria consolidar a aliana estabelecida em 29 de maio de 1851,
iniciada pelo Convnio de 21 de novembro do mesmo ano, cujo artigo
XIV reafirmava o compromisso da livre navegao

(...) Los Gobiernos de Entre Ros y Corrientes se comprometen a


emplear toda su influencia cerca del Gobierno que se organizar
en la Confederacin Argentina, para que ste acuerde y
consienta la libre navegacin del Paran y de los dems afluentes
del Ro de la Plata, no slo para buques pertenecientes a los
143
Tosi, op. cit., p. 160.
144
Soares, Teixiera, op. cit., p. 117.
86 ELIANA ZUGAIB

Estados aliados, sino tambin para los de todos los otros


ribereos que se presten a la misma libertad de navegacin, en
aquella parte de los mencionados ros que les pertenecer145.

De forma cartesiana e progressiva, o Brasil seguiria traando


obstinadamente sua estratgia para ver garantida a livre navegao dos
rios da Bacia do Prata, dando um passo a mais nesse sentido, em 6 de
abril de 1856, ao assinar, com o Paraguai, o Tratado de Amizade,
Navegao e Comrcio. Com base no artigo II daquele Tratado, a livre
navegao dos rios Paran e Paraguai seria concedida aos navios mercantes
das partes contratantes, nas regies em que ambas fossem ribeirinhas146. A
astcia com que era conduzida a diplomacia do Imprio nessa questo
contornaria o no cumprimento, na prtica, daquele artigo, pela celebrao
com o pas vizinho de uma Conveno adicional, em 12 de fevereiro de
1858, que representava progresso em relao ao referido Tratado ao
franquear ao comrcio de todas as naes a navegao dos rios Paraguai
e Paran nos trechos pertencentes a ambos pases147. Por esses
instrumentos ficavam resolvidas as questes controvertidas com o Paraguai,
especialmente as ligadas efetiva liberdade de navegao fluvial148.
importante observar que, em 1853, um ano aps a queda de Rosas, para
a qual haviam contribudo as intervenes do Brasil no Prata, a Constituio
argentina incorporava em seu texto a garantia da liberdade de navegao
nos rios interiores da Confederao a todas as bandeiras, sujeitas to
somente aos regulamentos impostos pela autoridade nacional149.
Em 7 de maro de 1856, a diplomacia brasileira j havia obtido
outra vitria nessa empreitada. O Tratado de Amizade, Comrcio e
145
Tosi, op. cit., p. 160.
146
Soares, Teixeira, op.cit., p. 122; Arbo, op. cit., pp. 164-168.
147
Ibidem.
148
Pereira de Arajo, op. cit., p. 60.
149
Ibidem. Com o propsito de endurecer a presso sobre Montevidu, durante a chamada
Grande Guerra (1839-1851), Rosas proibiu a navegao dos rios interiores aos navios
estrangeiros, medida que levou Frana e Gr-Bretanha a intervirem na chamada questo
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 87

Navegao assinado com a Confederao Argentina reconheceu a


liberdade de navegao no Rio da Prata pelos pases ribeirinhos150, princpio
que foi reafirmado pela Conveno de 20 de novembro de 1857, a qual
fazia referncia expressa plena liberdade de trnsito para os navios de
guerra brasileiros no trecho argentino daqueles rios151. O Tratado teve o
mrito de dissipar as presses exercidas por Rosas sobre as provncias e
propiciar seu progresso econmico, que decorreu da abertura da Bacia
do Prata ao livre comrcio internacional, com que se beneficiaram os pases
ribeirinhos152. A mencionada Conveno foi sancionada pelo Protocolo
de 25 de fevereiro de 1864, assinado em Buenos Aires, e consagrada
solenemente pelo Tratado da Trplice Aliana de 1 de maio de 1865153,
assinado entre o Brasil, a Argentina e o Uruguai, cuja finalidade era unirem-
se os signatrios em aliana ofensiva e defensiva na guerra promovida
pelo governo do Paraguai154. A questo da livre navegao dos rios Paran
e Paraguai era tratada no artigo 11 que estipulava

Derrubado o atual governo da Repblica do Paraguai, os


aliados faro os ajustes necessrios com a autoridade que ali se
constituir para assegurar a livre navegao dos rios Paran e
Paraguai, de sorte que os regulamentos ou leis daquela Repblica
no possam estorvar, entorpecer ou onerar o trnsito e a
navegao direta dos navios mercantes e de guerra dos Estados
oriental para assegurar a livre navegao nos rios argentinos. A discusso no Parlamento
britnico para solucionar o conflito determinou a retirada do Reino Unido do bloqueio
anglo-francs (1845-1847) por entender que a reivindicao argentina da navegao de
seus rios interiores era justa e no queria continuar afetando os interesses da comunidade
britnica em Buenos Aires. Em 1850, ao firmar a paz com a Frana (Conveno Arana
Lepredour), Rosas veria reconhecido o direito exclusivo da Confederao de navegar os
rios interiores. Ver em Senz Quesada, op.cit., pp. 320, 321, 328.
150
Soares, Teixeira, op.cit., p.124.
PIO CORRA, Manuel. O Mundo em que Vivi. Rio de Janeiro: Editora Expresso e
151

Cultura, 1996, volume 2, p. 1045.


152
Soares, Teixeira, op. cit., p. 125.
153
Ibidem.
154
Pereira de Arajo, op. cit., p. 63.
88 ELIANA ZUGAIB

aliados, dirigindo-se para seus territrios respectivos ou para


territrio que no pertena ao Paraguai (...)155.

O mesmo direito seria assegurado aos navios brasileiros pelo


Tratado de Paz firmado pelo Brasil e pelo Paraguai em 9 de janeiro de
1872156, que no apenas reproduziu mas ampliou os direitos j consagrados
nos tratados anteriores, nos quais se havia garantido amplamente a liberdade
de navegao nos rios da Bacia. Therezinha de Castro assim resume o
desfecho dessa batalha rdua e bem sucedida da diplomacia do Imprio

(...)terminadas las luchas (1870), qued garantida la libre


navegacin de la Cuenca del Plata; beneficiandose los
puertos de Buenos Aires y Montevideo. Se beneficiaban
dentro del aspecto fisiopoltico de la Cuenca presentndose
entonces en un eje natural Norte-Sur y que, con la
inclinacin Noroeste-Sudeste, llevaba a los pases
interiorizados: Bolivia y Paraguay, a obtener de la Argentina
y Uruguay la salida directa al Atlntico157.

Entretanto, com esta direo Norte-Sul iria mais tarde


entrecruzar-se a tendncia Leste-Oeste

Posteriormente, dentro del enfoque geopoltico de que la


llave de control de la Cuenca del Plata se encontraba en el
Paraguay, se torn posible la implantacin del eje
transversal de salida de los dos pases interiorizados,
tambin por la costa brasilea158.

155
TRATADO DA TRPLICE ALIANA, Disponvel em<www2.uol.com.br/
linguaportuguesa/triplicealianca.htm>. Acesso em: 05 abr. 2004.
156
Pio Corra, op. cit., p. 1045.
157
Castro, 1983, op. cit., p. 137.
158
Ibidem.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 89

A despeito da consagrao do princpio da livre navegao na


Bacia do Prata, os compromissos assumidos nos Tratados de 1851 viriam,
surpreendentemente, a ser questionados pelo governo argentino, na dcada
de 1970, a propsito do aproveitamento hidreltrico do alto Paran.

3. MODELO GEOPOLTICO DE CONFRONTAO: CARACTERSTICAS E RUPTURA

3.1. PRINCIPAIS CAUSAS DO ANTAGONISMO GEOPOLTICO BRASILEIRO-


ARGENTINO

O antagonismo geopoltico argentino-brasileiro teve suas razes


mais profundas e remotas na herana da relao conflituosa vivida pelas
respectivas metrpoles durante o perodo colonial. Essa confrontao
centenria caracterizou-se por fases muito marcadas. No entanto, para
efeito da tese que nos propomos defender, concentraremos nossa
anlise na etapa moderna da confrontao entre o Brasil e a Argentina,
a partir do modelo idealizado por Mrio Travassos, na dcada de 30,
quando os dois pases passaram a traar suas diretrizes geopolticas
antagnicas para os mbitos regional e continental159, sobretudo no
159
O Brasil contou ao longo de sua histria com homens que souberam valorizar o territrio
como fator de poder, como por exemplo, Alexandre de Gusmo, autor do Tratado de Madri,
que reconheceu o direito das conquistas portuguesas e dos bandeirantes; o poltico Jos
Bonifcio e o Baro do Rio Branco. Nos anos vinte, o trabalho de Everardo Backheuser A
estrutura poltica do Brasil (1926), veiculou conceitos fundamentais sobre territrio, raa,
destino, estado e populao, que viriam a ser utilizados por outros autores brasileiros em seus
pronunciamentos geopolticos, que sofreram tambm a influncia das idias de Ratzel, Haushofer
e Kjllen graas a Backheuser. A partir da dcada de trinta, sobressaem-se como principais
protagonistas da geopoltica brasileira Mario Travassos, autor, em 1931, da obra Projeo
Continental do Brasil; o prprio Everardo Backheuser com sua Geopoltica Geral do Brasil;
o Brigadeiro Lisias A. Rodrguez que, em 1937, escreveu Projeo do Brasil e Golbery do
Couto e Silva, com sua Geopoltica do Brasil. A esses seguiram Carlos de Meira Mattos,
cujas principias obras so Brasil: Geopoltica e Destino, Projeo Mundial do Brasil,
Geopoltica Pan-Amaznica, Geopoltica e Trpicos e Therezina de Castro com sua obra
Rumo Antrtida, entre outras. Essas doutrinas de confrontao que, na corrente de
pensamento brasileira, assentavam suas bases na observao da realidade nacional, foram
menos claras na Argentina. Duas dcadas antes do surgimento da obra de Travassos, o Vice-
Almirante Segundo R. Storni (Intereses argentinos en el mar) fundamentava suas teses no
90 ELIANA ZUGAIB

caso do Brasil160, com o objetivo de superar o pas vizinho e conquistar


a liderana na Amrica do Sul161. A audcia e o estilo provocador dos
postulados de Travassos dariam incio a mudana de perspectiva

carter insular da Argentina, no do ponto de vista geogrfico como tal, mas do da geografia
social, as quais eram influenciadas pelos interesses das elites agropecurias e, portanto,
desconectadas da realidade latino-americana e voltadas a uma intensa unio comercial e
cultural com o centro de gravidade da civilizao. A viso mercantilista de ultramar de
Storni foi criticada pelos geopolticos que o sucederam sobretudo porque pressupunha
implicitamente o isolamento da Argentina em relao aos vizinhos da Bacia do Prata. No
entanto, os estudos geopolticos na Argentina comearam a tomar corpo terico a partir de
1940, com J. Atencio e J.P. Briano, embora durante dcadas a pedra angular da geopoltica
argentina se tenha submetido ao problema brasileiro (os efeitos da aliana Brasil-EUA nos
anos sessenta; as teses de Golbery do Couto e Silva; a projeo geopoltica brasileira no
Atlntico Sul e na Antrtica). Na dcada de setenta, destacaram-se Miguel A. Basail; Reynaldo
G. Bandini (Contexto Mundial e a insero da Argentina); Juan E. Guglialmelli (Nacin
y soberania), Felipe Merini, representante de uma geopoltica pragmtica, entre outros.
Somente nos anos 80 manifestou-se uma verdadeira tomada de conscincia com respeito
reinsero do pas no novo contexto sul-americano. Ver em BOSCOVICH, Nicols.
Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, pp.
23-26; QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo. La cuenca del Plata en la geopoltica del Cono
Sur. In: KELLY, Philip e CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antartida.
Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1988. pp.132-138; SNCHEZ-GIJN, Antonio. La
integracin en la Cuenca del Plata. Madrid: Ediciones de Cultura Hispnica, 1990. p. 94.
160
O Brasil, herdeiro de Portugal, demonstrou sempre mentalidade mais ocenica , em
contraste com a Argentina, descendente de uma Espanha mais orientada continentalidade.
Enquanto a desembocadura do rio da Prata era para a Argentina, na ao geocntrica de
Buenos Aires, o terminal de rotas no oceano, 80% da populao brasileira encontrava-se
ao longo da costa atlntica desde o Oiapoque ao Chu. Por outro lado, ao contrrio da
Argentina, envolvida apenas no Cone Sul, o Brasil articulava-se com as duas Bacias fluviais
do Continente, recebendo impulsos das foras continentais atravs do vale longitudinal do
Prata e transversal do Amazonas. As comunicaes amplamente desenvolvidas pelo Brasil
para romper a natural geografia dos rios da Bacia do Prata no sentido Norte-Sul, atravs das
conexes Leste-Oeste, que favoreciam a sada da produo em direo ao Atlntico, buscavam
ao mesmo tempo a sada rumo ao Pacfico para alcanar seu objetivo de potncia biocenica.
Ver em Castro, 1983, op. cit. pp. 138 e 139. Em aberto contraste com as debilidades das
pretenses geopolticas ocenicas da Argentina e do Chile, situavam-se as doutrinas
geopolticas do Brasil que enfatizavam o uso estratgico do espao continental sul-americano.
Durante mais de um sculo, o Brasil perseguiu uma poltica de projeo continental distinta
dos objetivos ocenicos que impulsionaram a Argentina e o Chile a competir pelo domnio
do extremo sul do continente e pelo controle das passagens ocenicas. Ver em CAVIEDES,
Csar N., La Aparicin y desarrollo de doctrinas geopolticas en los pases del Cono Sur. In:
KELLY, Philip e CHILD, Jack (Comp.) . Geopoltica del Cono Sur y la Antrtida. Buenos
Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 13.
161
Schilling, op. cit., pp. 149 e 150.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 91

geopoltica na Amrica do Sul, ao colocarem em relevo seus antagonismos


fundamentais: Atlntico versus Pacfico e Amazonas versus Prata162.
O cenrio dessa disputa refletiu-se no conflito dos eixos
transversais contra os eixos longitudinais163, rompendo a ordem
natural estabelecida com a consagrao do princpio da livre
navegao ao trmino da Guerra do Paraguai. Embora essa disputa,
cujo principal objetivo era monopolizar a circulao do trfego e
da produo do hinterland, acentuara-se a partir dos anos 1970,
j vinha sendo aconselhada por Travassos desde 1931164, e daria
origem poltica dos corredores de exportao. As relaes
acrimoniosas entre o Brasil e a Argentina atingiram o seu ponto
crtico em meados da dcada de 70 com a acelerao do processo
de aproveitamento hidreltrico levado a cabo pelo Brasil na Bacia
do alto Paran. Curiosamente, esse mesmo rio converter-se-ia no
principal eixo da integrao da Bacia, ao ensejar, no final daquela
dcada, a pavimentao das bases de uma futura e efetiva aliana
regional165.
As rivalidades alimentadas no passado pela disputa do
controle do esturio do Prata, cuja chave se encontrava no domnio
da banda oriental do rio, hoje Repblica do Uruguai, e na garantia
Ver em TRAVASSOS, Mrio. Projeo Internacional do Brasil. 2. ed. So Paulo:
162

Nacional, 1935. p.19; e em Snchez-Gijn, op. cit., p. 72.


163
El conflicto de ejes transversales contra ejes longitudinales, con el objeto de
monopolizar la circulacin del trfico y la produccin desde el extenso hinterland, fue el
ms claro escenario de la pugna argentino-brasilea. Nuestro vecino prioriz la creacin
de un nuevo determinismo geoestratgico transversal en el Cono Sur por intermedio
de conexiones fluviales interiores entre cuencas y corredores ferroviarios-carreteros con
terminales en la cadena de sus puertos profundos en el oceano Atlntico: Minas Geraes-
Victoria, Santa Cruz de la Sierra-Corumb-Santos, Foz Iguaz-Paranagu, Paso de los
Libres-Porto Alegre-Ro Grande. BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la
Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999. p. 25.
164
Castro, 1983, op. cit., p. 147.
165
De natureza eminentemente internacional, o Paran abrangia os principais centros
econmicos e demogrficos do Brasil, da Argentina e do Paraguai e apresentava resposta
parcial para as necessidades energticas daqueles pases, donde a importncia das represas
de Itapu, Corpus e Yaciret. Castro, 1983, op.cit., p. 157.
92 ELIANA ZUGAIB

do princpio da livre navegao, passariam a se deslocar para o


campo do aproveitamento dos recursos hdricos que conformam o
sistema fluvial. Seria o Paraguai desta vez o pas-chave e as
negociaes para o estabelecimento do regime de utilizao dos rios
internacionais o campo de batalha que enfrentaria a diplomacia
brasileira.
As razes seculares e mais recentes do antagonismo regional
tm conotaes distintas. As pretenses hegemnicas estiveram, no
passado, ligadas expanso e consolidao dos domnios territoriais e
do comrcio. O controle da desembocadura atlntica dos rios platinos,
o chamado centripetismo rioplatense166, permitia o pleno domnio
do acesso ao interior, donde sua importncia estratgica para a
Argentina e a necessidade de assegur-lo. A posse das nascentes nas
bacias superiores do Paran, Paraguai e Uruguai, por sua vez, tornava
possvel a utilizao dos rios como vias de penetrao e de conquista
dos territrios interiores e justificava os esforos do Brasil para
conservar sobre elas sua soberania e influncia, conquistadas
progressivamente desde o Tratado de Tordesilhas.
As razes profundas da confrontao moderna foram o atraso
e o isolamento das zonas remotas, sobretudo as provncias do norte
argentino e os Estados centrais do Brasil, em particular o do Mato
Grosso, suscetveis de serem atrados pelo vizinho mais ativo na
promoo das comunicaes e do transporte. Assim, fizeram parte
dos principais objetivos geopolticos do Brasil e da Argentina no
apenas integrar suas regies interiores a seus centros econmicos e
demogrficos, mas tambm isol-las da influncia e penetrao do
166
Boscovich, 1999, op. cit., p. 28. Com relao ao conceito de centripetismo geopoltico,
Therezinha de Castro elucida que la ubicacin de Buenos Aires confirmaba, en la
poca, el hecho de que cuando las corrientes fluviales como la de los ros Paraguay,
Paran y Uruguay, divergentes en sus nacientes, convergen hacia el mar en una nica
direccin caso especfico del Plata conforman un centro geopoltico comn. En esas
condiciones, Buenos Aires se mantiene siempre dentro del centripetismo geopoltico,
en el comando de un ncleo colonial comn, dentro del fenmeno natural de unificar el
conjunto (...). Castro, 1983, op. cit., p. 131.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 93

pas vizinho167. A partir dos anos 60, somar-se-iam a esses objetivos a


busca, pelo Brasil, de desenvolver ao mximo seu potencial na rea
energtica, o que geraria o rompimento do equilbrio de poder na regio.
Permanecia como trao comum da disputa, o duelo entre a nascente
e a desembocadura168, no passado, em busca de seu domnio; no
presente, em torno do aproveitamento dos recursos energticos do
alto Paran.
Os geopolticos argentinos viam, com alarme, o ressurgir do
Brasil nas dcadas de 60 e de 70. Os geopolticos brasileiros, por sua
vez, avivavam essa inquietao com suas declaraes, percebidas como
hegemnicas e imperialistas169. As desavenas ocasionadas pelo desvio
da tradicional orientao Norte-Sul da configurao das correntes
comerciais e de transporte, que favorecia a Argentina, para a Leste-
Oeste, que beneficiava o Brasil, seriam recrudescidas pela espinhosa
questo do aproveitamento racional dos recursos hdricos do sistema
do Prata, tendo como foco principal sua utilizao como meio de
transporte e como fonte energtica. Portanto, do ponto de vista
geopoltico, as causas do conflito encontravam-se nos inconciliveis
interesses brasileiros e argentinos com respeito ao eixo que marca o
rio Paran, principal curso de gua da Bacia. No caso do Brasil, a
tendncia era horizontalidade, eixo perseguido historicamente desde
o Tratado de Tordesilhas, que favorecia seus portos de guas profundas
e trazia para sua rbita de influncia o Paraguai e a Bolvia. Argentina,
convinha manter o curso natural das guas no sentido Norte-Sul, que
desembocava no esturio do Prata, pois possibilitava a sada de seus
produtos agrcolas da mesopotmia, das reas produtoras de cereais
e frutas do litoral e dos produtos agro-pecurios da Pampa Hmeda,
ao mesmo tempo em que facilitava a sada do Paraguai e da Bolvia

167
Boscovich, 1999, op. cit., pp. 28 e 29.
168
Expresso utilizada por Therezinha de Castro em Brasil y la Cuenca del Plata, op.
cit., p. 139.
169
Snchez-Gijn, op. cit., p. 80.
94 ELIANA ZUGAIB

para o mar, podendo, dessa forma, exercer influncia sobre a economia


daqueles pases170.

3.2. OS ATORES DAS DISPUTAS NA REGIO E SEU


COMPORTAMENTO EXTERNO

A expresso dois grandes, utilizada pelos geopolticos, nas


dcadas de 60 e de 70, para referirem-se ao Brasil e Argentina, no
contexto da Bacia do Prata, justificava-se na medida em que constituam
os dois nicos Estados com meios instrumentais suficientes para
alcanar seus objetivos nacionais e regionais171. Entre os dois principais
protagonistas, o Brasil possua vantagens que lhe asseguravam maior
influncia sobre a ordem de fato e de direito reinante na regio. Essas
vantagens advinham, em grande parte, por um lado, do fato de dispor
o Brasil da condio privilegiada de pas de guas acima, o que lhe
permitia controlar o curso dos trs rios que conformam a Bacia, por
encontrarem-se suas nascentes em territrio brasileiro. Por outro, da
exclusiva possibilidade de que dispunha de operar simultaneamente
com os dois eixos da Bacia, o natural Norte-Sul e o tradicional Leste-
Oeste, utilizado desde a poca dos bandeirantes e mais tarde equipado
com portos modernos de guas profundas (Santos, Paranagu e Rio
Grande). O traado Leste-Oeste, alm de assegurar ao Pas a almejada
relao biocenica, permitia-lhe, por sua posio geogrfica, provocar
a sada do comrcio sul-americano por seus portos de guas
profundas172.
Alm disso, atravs de sua poltica constante e pragmtica, o
Brasil mantinha relaes mais fluidas com os outros pases platinos do
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Situacin Energtica Argentina y La Cuenca del
170

Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur.
Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 18.
171
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Analisis Estructural del Comportamento Externo
de los Pases del Plata. In: Geopoltica, Buenos Aires, ao X, n. 29, pp. 80 e 81, 1984.
172
Ibidem.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 95

que a Argentina, cujas relaes ficavam merc das oscilaes de


polticas que variavam entre integracionistas e anti-integracionistas, de
acordo com a mudana de governos locais e nos pases vizinhos173.
Com isso, o Brasil lograva manter um melhor sistema de alianas com
os pases menores, como foi o caso do Paraguai, para atingir seus
objetivos na Bacia do Prata. O prprio Paraguai, por sua posio
chave na Bacia, alcanou em maior medida seus objetivos do que a
Argentina, cuja possibilidade relativa era superior174.
Tradicionalmente, o Paraguai adotou o papel de pas pndulo e
seus interesses orientavam-se no sentido de tirar o melhor proveito de
suas relaes com o Brasil e com a Argentina e dos esforos de
desenvolvimento por eles empreendidos. Acabaria inclinando suas
preferncias pelo Brasil, que soube satisfazer melhor e em maior medida
do que a Argentina suas aspiraes. Embora o Paraguai constitusse,
geopoliticamente, pas de grande importncia para que a Argentina
alcanasse o objetivo de manter a vigncia do eixo Norte-Sul175, faltou
a seus governantes habilidade poltica que, somada carncia de planos
concretos com respeito aos empreendimentos hidreltricos no alto
Paran, cederia terreno s investidas brasileiras para trazer o Paraguai
para sua rbita de influncia.
A atuao geopoltica do Paraguai seguiria duas linhas bsicas
impostas por sua geografia: (a) manter variedade de vias de
comunicao alternativas com o Atlntico, em direo ao sul, por via
fluvial, atravs da Argentina e, em direo ao leste, por ferrovias e
rodovias, atravs do Brasil e (b) aproveitar ao mximo a explorao
dos recursos hdricos de seu territrio, que lhe permitiram levar a cabo
jogo astuto no equilbrio de poder no rio Paran, em magnitude
desproporcional ao seu peso especfico.

Ver em LANUS, Juan Archibaldo. De Chapultepec al Beagle. Poltica Exterior


173

Argentina: 1945-1980. Buenos Aires: Emec Editores, 2000. pp. 285-296.


174
Castro, 1983, op.cit., p.137.
175
Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., pp. 19 e 20.
96 ELIANA ZUGAIB

No entanto, o isolamento daquele pas do prprio interior do


continente, separado da Bolvia pela deserta zona do Chaco e do
nordeste argentino pela provncia de Formosa, despovoada e em
depresso econmica, constitua condio adversa limitadora de sua
liberdade de ao176.
A Bolvia tambm adotava polticas pendulares, mas com
caractersticas diferentes das paraguaias. Desde sua derrota na Guerra
do Pacfico, em 1870, sua principal preocupao passou a ser a
sada para o mar, sendo que a alternativa de acesso ao Atlntico dar-
se-ia atravs da estrada de ferro Santos-Arica177. O Brasil detinha a
chave da sada da Bolvia ao alto Paraguai, por meio do qual podia
aceder aquele pas ao sistema Paran-Prata, o que equivale a dizer
que o Brasil tambm detinha a chave das comunicaes entre a Bolvia
e o Paraguai, pases que no podiam comunicar-se pelo alto Paraguai
soberanamente porque mais ao norte de Porto Busch o rio no lhes
pertencia178. Embora se tenham pensado alternativas de sada ao
Atlntico pela regio argentina, seriam extremamente onerosas e a
poltica argentina em relao a essa questo resumia-se concesso
Bolvia de duas zonas francas em seus portos179. Essa extrema
dependncia da Bolvia em relao aos dois grandes para suas
comunicaes e exportaes, reflexo de sua geografia dividida e da
evoluo de sua histria, determinava seu comportamento geopoltico
circunspecto e cauteloso180. Segundo alguns autores, a Bolvia
estaria fadada a desenhar uma poltica internacional de difcil equilbrio,
que no deveria ser pendular, mas de amizade equilibrada com todos
os vizinhos181.

176
Snchez-Gijn, op. cit., p. 88.
177
Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 20.
178
Snchez-Gijn, op. cit., p. 85.
179
Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 20.
180
Ver em Snchez-Gijn, op. cit., p. 86.
181
Ibidem.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 97

No caso do Uruguai, a neutralidade era quase que inerente


ordem natural dos fatos. Sua condio histrica de estado-tampo, ou
de algodo entre cristais182, reduzia sua atitude reflexo sobre as
implicaes das complexas geopolticas de seus dois nicos e grandes
vizinhos, o Brasil e a Argentina183. De qualquer forma, ao Uruguai
certamente conviria o eixo Norte-Sul, uma vez que o talvegue184 do rio
da Prata se encontrava perto de suas costas, um dos lugares mais
apropriados para a construo de porto de guas profundas (costa da
Rocha). As condies de seu territrio, sem obstculos naturais e
interposto entre So Paulo e Buenos Aires, habilitavam o pas a constituir
a zona de unio entre as duas cidades e centro de servios da regio
platina185.
No entanto, o Uruguai, assim como a Argentina, ao no dispor
de porto ocenico, foi facilmente sensibilizado pelos planos brasileiros
de imposio do eixo transversal Leste-Oeste ao trfego comercial do
interior da Bacia do Prata, muito embora debilitassem a importncia
dos portos de Montevidu e de Buenos Aires. A estratgia brasileira
visava a favorecer nossos portos atlnticos, especialmente o de Rio
Grande, situado a poucos quilmetros ao norte da fronteira uruguaia.
Essas razes fundamentariam o desgnio dos geopolticos e lderes
polticos uruguaios de construir um grande porto ocenico que viesse a
proteger os interesses comerciais polarizados no rio da Prata186.
Schilling define, com poder de conciso e viso de futuro, a
complexa situao geopoltica da Bacia do Prata, do ponto de vista do
perfil de seus atores:

182
Snchez-Gijn, op. cit. p.89. Meno a Lord Ponsonby.
183
Idem, pp. 88 e 89.
184
Palavra de origem germnica Thalweg, cujo significado conceitual corresponde
linha mais profunda do rio e, portanto, onde a corrente mais rpida. Nos rios navegveis,
implica o canal de navegao. ALLENDE, Guillermo, L. Derecho de Aguas (con
acotaciones hidrolgicas). Buenos Aires: Eudeba Editorial Universitaria, 1971. p. 158.
185
Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 28.
186
Snchez-Gijn, op. cit., pp. 90.
98 ELIANA ZUGAIB

(...)la regin presenta la siguiente situacin: dos pases grandes,


Brasil y Argentina, con no disimuladas tendencias
expansionistas, y tres pases chicos (geogrfica, demogrfica
o econmicamente chicos): Uruguai, Bolvia y Paraguay. Estos
dos ltimos son pases mediterrneos, sin salida al mar:
prisioneros geopolticos (...) Su liberacin depende
fundamentalmente de la integracin. Uruguay, estratgicamente
ubicado en la Cuenca del Plata, entre los dos grandes y el
oceano Atlntico, con posibilidades de construir un superpuerto
en La Paloma (para los barcos del futuro), podra tener un
papel fundamental en el futuro de la regin integrada187.

Outro fator relevante a ser considerado quanto ao equilbrio de foras


desses atores o fato de o Brasil ser o pas menos dependente da Bacia do
Prata para desenvolver-se. Seu territrio banhado pela parte mais extensa
e mais importante da Bacia Amaznica e dispe de longa costa litornea
estrategicamente situada em relao aos mercados dos EUA, da Europa e
da frica, de considervel potencial hidreltrico fora da regio da Bacia,
alm de incalculveis recursos naturais (vegetais e minerais)188.
Dadas essas circunstncias, agregadas ao fato de que a Bacia
nasce em territrio brasileiro e o Paraguai, pas detentor da chave de
seu controle, pendia para o Brasil, ficava praticamente definida a maior
probabilidade de o eixo horizontal triunfar sobre o vertical, marcando
o predomnio brasileiro na regio, poca.

3.3. CARACTERSTICAS DO MODELO GEOPOLTICO NA BACIA DO PRATA


NAS DCADAS DE 60 E DE 70

O antagonismo geopoltico e as pretenses supostamente


hegemnicas com relao aos pases menores da regio da Bacia do
187
Schilling, op. cit., p. 133.
188
Ibidem.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 99

Prata, de que foram atores Brasil e Argentina, a partir dos anos 30 at


o final dos anos 70, tm suas causas mais remotas nas rivalidades
provocadas pelas disputas em torno do domnio dos espaos
geopolticos na Amrica Latina, herdadas das coroas de Portugal e de
Espanha189. A compreenso das causas mais recentes das hostilidades
e permanente dificuldade de dilogo que caracterizaram as relaes
dos dois grandes naquele perodo no pode deixar de levar em
considerao os vnculos e as polticas que ambos pases mantiveram
com os EUA, no ps-guerra. Quando do trmino do segundo conflito
mundial, o Brasil, pas aliado, havia logrado consolidar uma aliana
com a nao mais poderosa do mundo, que o considerou o pas chave
do continente e merecedor, portanto, da ajuda econmica que
possibilitou seus primeiros desenvolvimentos siderrgicos190.
AArgentina, que adotara posio de distanciamento e neutralidade
no conflito, havia sido, ao contrrio, relegada ao isolamento diplomtico e
suspiccia de Washington, que s seriam rompidos na dcada de 50.
Essa situao externa da Argentina alimentou, durante anos, a desconfiana
de setores de vrios grupos dirigentes brasileiros191. Alm disso, h que se
considerar que, no final dos anos 30, se encerrava a etapa da supremacia
argentina na regio, durante a qual havia aquele pas desenvolvido uma
agressiva poltica de penetrao das zonas interiores da Bacia. Os territrios
interiores e isolados do Brasil no fugiam tampouco a essa dependncia
de Buenos Aires. A comunicao e o abastecimento do Mato Grosso
estavam totalmente atrelados navegao pelos rios da Prata, Paran e
Paraguai192.
189
Quagliotti de Bellis, 1990, op.cit., p. 133.
190
Ver em Lans, op.cit., p. 283.
191
Ibidem.
192
A Argentina contava com portos fluviais e martimos eficientes, os rios eram
freqentemente navegados, foram construdas vias frreas e estradas que atravessavam as
fronteiras dando acesso a todas as capitais dos pases vizinhos, de forma que a zona de
influncia platina, o hinterland, transcendia o territrio nacional e se integrava com vastas
regies de pases vizinhos. Em 1928, o PIB argentino era equivalente ao de toda a Amrica
Latina e o dobro do brasileiro. Aproximadamente 90% do comrcio exterior paraguaio
100 ELIANA ZUGAIB

As pretenses da Argentina na Bacia do Prata, e


conseqentemente a de tornar-se potncia latino-americana,
fundamentavam-se em teses geopolticas, cujas premissas bsicas
consistiam em: (a) escoar obrigatoriamente toda sua produo pelo Rio
da Prata, evitando que fosse transportada, atravs do Brasil, quaisquer
que fossem as razes de convenincia de custos de frete e (b) estabelecer
relao de preponderncia com o Paraguai e a Bolvia, considerados o
heartland193 do Cone Sul, o que justificaria a deciso de privilegiar a
realizao de projetos com aqueles pases, uma vez que considerava
mais fcil influir sobre sua vontade do que se entender com o Brasil194.
Da mesma forma que o distanciamento argentino em relao a
Washington causava suspeitas nos meios dirigentes brasileiros, analistas
argentinos semeavam desconfianas com relao ao Brasil. Alegavam
que havia profundas divises no Cone Sul emanadas do papel do Brasil
na regio. Para muitos deles, a estreita relao poltica, militar e
econmica do Brasil com os EUA sinalizava que o Brasil no era
verdadeiramente uma nao latino-americana e que a Argentina deveria
resistir ao seu surgimento como potncia regional e mundial, com a
finalidade de bloquear o domnio da rea por parte dos EUA, atravs
do substituto brasileiro195.
fazia-se pelos rios Paraguai e Paran. Com o objetivo de atrair a Bolvia para a rbita de
influncia do Rio da Prata, criou-se a Comisso do Canal Lateral do Rio Bermejo, com o
objetivo de proporcionar quele pas uma sada fluvial ao Atlntico pelo Rio Paran-Rio
da Prata e um porto franco em Rosrio. Boscovich, 1999, op. cit., pp. 26 e 27.
193
O conceito de Heartland refere-se a territrios privilegiados por sua localizao
(Mackinder). Ver em SALAZAR PAREDES, Fernando. [Palestra proferida]. In: IEPES/
IRBr/IPEA/BID. Seminrio sobre a Amrica do Sul. A organizao do espao sul-americano:
seu significado poltico e econmico (2000: Braslia, DF). v.1. p.158.
194
Lans, op. cit., p. 299 e BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Brasil, Argentina e
Estados Unidos. Conflito e integrao na Amrica do Sul. (Da Trplice Aliana ao
Mercosul 1870-2003). Rio de Janeiro: Revan, 2003. p. 412.
195
Ver em Kelly, Philip; Child, Jack (Comp.), 1990, op. cit., p. 5. O golpe militar de
1964 possibilitou a total e incondicional adeso do Brasil ao bloco ocidental, com o que
passaria a atuar fundamentalmente como representante do imperialismo norte-americano
no sul do continente, como instrumento para atingir o status de potncia hegemnica.
Schilling, op. cit., pp. 20 e 22.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 101

As desavenas entre o Brasil e a Argentina assentavam-se,


portanto, nessas bases de desconfiana mtua e sob o pano de fundo,
no cenrio internacional, da confrontao bipolar dos dois centros do
poder mundial, Washington e Moscou, com radical divrcio poltico-
ideolgico, pedra angular da chamada doutrina da Sorbone196.
Os partidrios daquela doutrina, da qual foi terico o General
Golbery do Couto e Silva, e entre os quais inclua-se o Marechal Castelo
Branco, convictos de que no restava alternativa seno aceitar
conscientemente a misso de se associar poltica dos Estados Unidos
no Atlntico Sul (...) [e que] o quase monoplio de domnio naquelas
reas deve ser exercido pelo Brasil exclusivamente (...)197, ensejariam
a incorporao estratgia traada pela Escola Superior de Guerra de
vrias teses, que refletiam a um s tempo a opo por adaptar-se
quela situao caracterizada pela fatalidade e o cuidado de assegurar
ao Brasil situao privilegiada nas relaes de poder no Cone Sul.
Essas teses, que subjazem ao modelo geopoltico adotado na regio,
seriam materializadas nas polticas: (a) do satlite privilegiado198,
segundo a qual os EUA deveriam reconhecer o destino manifesto do
Brasil na Amrica do Sul, dadas suas condies superiores em relao
s da Argentina, baseadas em sua economia no competitiva com a
dos EUA, pela tradicional amizade com aquele pas e pelos recursos
de que dispe para uma troca leal199; (b) das fronteiras ideolgicas200,
que se inseriam no mbito da estratgia global da luta contra o
comunismo; (c) do cerco201, que previa a incorporao de reas
estratgicas, imprescindveis para a segurana do regime poltico e do
sistema social vigentes no Brasil, bem como para garantir seu futuro de
196
Schilling, op. cit., p. 22.
SILVA, Golbery do Couto e. Conjuntura poltica nacional: o Poder Executivo &
197

Geopoltica do Brasil. 3.ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1981. p.52.


198
Schilling, op. cit., p. 22.
SILVA, Golbery do Couto e, 1981, op. cit. p. 51.
199

200
Schilling, op. cit., pp. 23, 196, 197 e 257.
201
Idem, p.147.
102 ELIANA ZUGAIB

grande potncia e (d) das fronteiras vivas202, cuja sustentao


estratgica eram o rpido aumento demogrfico e o acelerado
desenvolvimento econmico dos espaos vazios do hinterland
brasileiro, para evitar que cassem sob o domnio estrangeiro203.
Temores de penetrao sub-reptcia de estrangeiros atravs das
fronteiras em reas remotas levavam as doutrinas geopolticas a
enfatizarem a integridade territorial, a fomentarem programas de
segurana nacional e a se oporem aos objetivos de desenvolvimento
dos pases vizinhos204, procurando atra-los para a esfera de sua
influncia poltica e econmica205.
A estratgia de Travassos, que orientaria seus seguidores at a
dcada de 80, tinha como diretriz bloquear a penetrao no Rio da
Prata, com vistas a neutralizar as influncias platinas206. Destinava-se a
alterar de forma radical a organizao espacial do Cone Sul, mediante a
conteno da agressiva poltica argentina de domnio do interior da Bacia.
Para atingir esse objetivo, no bastaria apenas abrir os eixos transversais,
que dariam origem ao novo determinismo geopoltico transversal. Essa
estratgia impunha o direcionamento ao Atlntico brasileiro e a sada
pelos rios amaznicos207, em detrimento do eixo natural e histrico Norte-
Sul e conseqentemente dos portos de Buenos Aires e de Montevidu.
Era necessrio tambm neutralizar as vantagens comparativas
do transporte fluvial, o que poder ter motivado o bloqueio de projetos
para o melhoramento das condies de navegao do rio Paraguai e a
construo da represa de Itaipu, sem eclusas, quase na fronteira com a
Argentina208. Portanto, nas dcadas de 60 e de 70, fazia tambm parte
202
Idem, p.260.
203
Ibidem.
204
Caviedes, op. cit., p. 13.
205
Schilling, op. cit., p. 147.
Ver em TRAVASSOS, Mrio. Projeo Internacional do Brasil. 2. ed. So Paulo:
206

Nacional, 1935. pp.121-126 e 158-159; e em Boscovich, 1983, op. cit., p. 97.


207
Boscovich, 1983, op. cit., p. 97.
208
Boscovich, 1999, op. cit. p. 28.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 103

da estratgia perseguir um ritmo de desenvolvimento muito superior ao


do pas vizinho e colocar obstculos ao seu processo de
desenvolvimento209.
As doutrinas geopolticas brasileiras, sobretudo as preconizadas
pelo General Golbery do Couto e Silva, tinham tambm como premissa
a tese de Federico Ratzel210 de que o espao poder e, portanto,
fundamentavam-se na valorizao do territrio nacional, tendo como
objetivo sua integrao total, quando aplicada internamente, e sua
projeo sobre os espaos circunvizinhos, quando aplicada
externamente. Um dos objetivos nacionais permanentes, que
inspiravam a ao poltica do Brasil, preconizados por Golbery, era
justamente a manuteno do status quo territorial na Amrica do Sul,
contra qualquer tendncia revisionista ou a formao de blocos
regionais, polticos ou simplesmente econmicos, que possam constituir
uma ameaa para a prpria paz do continente (...)211. Em
contraposio, circunstncias polticas internas no permitiram que a
Argentina elaborasse teses de concepo espacial unitria, havendo
aquele pas desenvolvido poltica fronteiria marcada por diferenda,
rivalidades e disputas de limites e de jurisdio com o Chile, o Brasil, a
Bolvia e o Uruguai, respectivamente212.
As pretenses do Brasil, na realidade, extrapolavam os limites
do status de poder regional, com as necessidades de crescimento que
impunham. A meta era atingir o patamar de grande potncia, de acordo
com o destino que julgava manifesto em suas dimenses territoriais,
demogrficas, econmicas e geopolticas, o que levaria o Governo do
General Artur da Costa e Silva (1967-1969) a romper com as doutrinas

Dois exemplos claros dessa estratgia foram os acordos firmados pelo Brasil, com a
209

Bolvia, para a explorao das jazidas de ferro de Mutn e, com o Paraguai, para a
gerao de energia no rio Paran, insumos dos quais dependia o futuro da Argentina
como potncia industrial. Ver em Schilling, op. cit. p. 149.
210
Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., p.134, em meno a Ratzel.
211
Boscovich, 1999, op. cit., p. 51.
212
Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., pp. 133 e 134.
104 ELIANA ZUGAIB

da interdependncia, segurana coletiva e fronteiras ideolgicas,


corolrios da aliana com os EUA, restaurando o interesse nacional
como fundamento permanente de uma poltica externa soberana 213.
O modelo brasileiro impunha-se, ganhando terreno facilitado
pelo comportamento argentino caracterizado pelo favorecimento de
setores dominantes em detrimento do interesse nacional; pela ausncia
de planos que privilegiassem a participao das reas interiores do
pas na vida nacional; pela viso pouco clara sobre sua insero no
mbito regional e por poltica externa dissociada da consecuo dos
interesses nacionais214.

4. O PROCESSO DA BACIA DO PRATA215

4.1. O SURGIMENTO DA ALIANA INTEGRADORA: COOPERAO E CONFLITO


NA BACIA DO PRATA

A Bacia do Prata foi historicamente espao nevrlgico de


rivalidade e confrontao e, ao mesmo tempo, de comunicao e unio
entre os pases da regio. A idia de vincular esses pases por meio de
esforo conjunto, visando a promover sua integrao fsica e a organizar
213
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 410.
214
Dallanegra Pedraza, 1983, op. cit., pp. 51 e 52.
215
O Processo da Bacia do Prata constitui, no que diz respeito a seu aspecto
institucional, sistema dinmico e sui generis, de que participam diretamente os prprios
Governos, atravs de seus funcionrios tcnicos. Prev esse processo, como sua mais
alta instncia, as Reunies de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, e, abaixo, o
Comit Intergovernamental Coordenador (CIC), organismo de carter permanente,
encarregado basicamente de executar tarefas encomendadas pela Reunio de Chanceleres.
Os Grupos de Peritos e Grupos de Trabalho propiciam ao CIC o indispensvel
assessoramento tcnico, consubstanciando-se, assim, um mecanismo gil e objetivo
destinado a dar plena execuo aos elevados propsitos do Tratado da Bacia do Prata.
Esses Grupos foram reformulados por ocasio da VII Reunio dos Chanceleres, realizada
em Cochabamba, em 1975, atravs da Resoluo nr. 60, que procedeu ao agrupamento
das atividades do CIC em reas bsicas de trabalho. BRASIL. Ministrio das Relaes
Exteriores, DAM-I. Informao sobre o Processo da Bacia do Prata, [S.d.], texto
mimeografado, p. 10.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 105

o aproveitamento dos seus recursos naturais, nascera na Argentina,


sob o governo do Presidente Arturo Illia (1963-1966), que iniciou
consultas nesse sentido em 1965. Um ano depois, em 2 de junho de
1966, pouco antes de sua queda, formalizara convite ao Brasil, Uruguai,
Paraguai e Bolvia para a I Reunio Ordinria de Chanceleres, que
seria realizada em fevereiro de 1967, em Buenos Aires216.
A particularidade de a Argentina ser um pas de guas abaixo,
o que a colocava em posio de desvantagem em relao ao Brasil,
motivou o governo Illia a dar esse primeiro impulso em busca de
entendimento no mbito da Bacia, com o intuito de desenvolver projetos
conjuntos e evitar que a realizao de obras guas acima viesse a causar
danos no curso de seus rios que cabia Argentina. Com efeito, a
iniciativa do governo Illia, que no havia conseguido alcanar acordos
que permitissem concertar estratgia comum sobre o aproveitamento
energtico dos rios, configurava tentativa de multilateralizar217 dilogo
que no havia prosperado desde a queda do Presidente Arturo Frondizi.
No entanto, com a ascenso de Juan Carlos Ongania (1966-1970) ao
poder, o projeto da Bacia do Prata, que havia sido concebido como
instrumento de cooperao sub-regional, adquiria conotao distinta e
passaria a ser utilizado para mediar a rivalidade com o Brasil218.
Segundo a percepo dominante no governo do general
Ongania, a Bacia e o aproveitamento hidreltrico de seus rios constituam
instrumento de poder e de influncia geopoltica. A poltica externa de
Ongania, que assinaria o Tratado da Bacia do Prata, iria pautar-se
pela perspectiva de reconstruir o Vice-Reinado do Rio da Prata, sob a
modalidade das fronteiras ideolgicas. O que estava em jogo, portanto,
no era o desenvolvimento de uma poltica de cooperao, mas o da
tradicional disputa geopoltica argentino-brasileira219. Subjazia a essa
216
Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 411.
217
Lans, op. cit., p. 298.
218
Idem. pp. 298 e 299.
219
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 412; Lans, op. cit., pp. 298 e 299.
106 ELIANA ZUGAIB

poltica a ambio argentina de estabelecer sua preponderncia sobre


o Paraguai e a Bolvia, considerados o heartland do Cone Sul, para
alcanar o status de potncia latino-americana, estratgia que justificaria
a poltica argentina de privilegiar a realizao de projetos com aqueles
pases e com o Uruguai.
A preocupao com a guerra anti-subversiva explicaria, por
sua vez, a deciso de centralizar o vnculo do pas com seus vizinhos,
especialmente o Paraguai, na infra-estrutura viria, favorecendo, no
entanto, apenas as ligaes Norte-Sul, por considerar as Leste-Oeste
contrrias aos interesses geopolticos argentinos. Esses interesses
pressupunham o escoamento de toda a produo, inclusive as do
heartland, pelo porto de Buenos Aires. Adotaria ainda Ongania modelo
de integrao para dentro220, que priorizava projetos exeqveis
dentro do territrio nacional, opondo-se integrao energtica da
Argentina na Bacia do Prata, por depender de entendimento com os
vizinhos. Essa conduta viria a ser criticada na dcada de 80, por ser
percebida como uma das principais causas do atraso argentino que
levara o pas paralisia nessa rea221.
O esprito de competio que marcara a gnese do processo
da Bacia do Prata aflora com limpidez, tambm do lado brasileiro, no
registro que faz o Embaixador Pio Corra das memrias de sua
participao na II Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata, ocasio
em que se fez aprovar, por unanimidade, proposta de sua autoria para
que se reconhecesse ao Rio Grande a condio de porto de
importncia relevante para a Bacia do Prata222, embora estivesse
situado na bacia da Lagoa Mirim. Via ele, com orgulho, naquela
resoluo, a consagrao de sua tese sobre o papel futuro desse porto
como alternativa ao de Buenos Aires para o escoamento da produo
das provncias da mesopotmia argentina. Mais adiante, confessava
220
Ibidem; Idem. pp. 299 e 305-307
221
Lans, op. cit., pp.300-305.
222
Pio Corra, op. cit., p.1032.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 107

abertamente haver insistido junto ao Ministrio da Marinha para obter


autorizao para que a Flotilha Fluvial brasileira, baseada em Ladrio,
visitasse o porto argentino de Corrientes, com o objetivo de enfatizar
a presena militar do Brasil nas guas do Rio Paraguai, no momento
em que eram lanadas as bases do que seria uma estrutura orgnica de
colaborao entre os pases da Bacia do Prata223.
Embora o Brasil suspeitasse de que a iniciativa argentina era
pretexto para atrelar o pas a compromissos que pudessem deter seu
desenvolvimento nacional, no a pde ignorar, uma vez que a ela j haviam
aderido os dois pases menores e fazia parte de seus interesses favorecer o
aperfeioamento da infra-estrutura de transportes e comunicaes da regio.
Isso porque, na viso de longo prazo, pavimentaria o caminho para futura
integrao econmica, ao estarem includas na rea de influncia do projeto
as zonas produtivas mais importantes e dinmicas da Amrica do Sul, em
extenso contnua de Buenos Aires a So Paulo, cujos mercados j
mantinham tradicional e intenso intercmbio224. Essas divergncias de
propsitos e interesses no impediriam, no entanto, que a criao e o
estatuto do Comit Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia
do Prata (CIC) fossem aprovados j na II Reunio dos Chanceleres, em
Santa Cruz de la Sierra (1968), e o Tratado da Bacia do Prata por eles
assinado quando de sua terceira reunio, em Braslia (23 de abril de 1969).
Essas duas iniciativas de institucionalizao do Processo da Bacia do Prata
balizariam o caminho que levaria um dia ao Acordo que cimentou a unio
dos pases da Bacia do Prata em um sistema de integrao econmica
justaposto ao Mercosul225.
Antes disso, foi extensa a controvrsia suscitada na rbita do
Tratado da Bacia do Prata em torno de vrios pontos essenciais (o
pleito das represas do alto Paran, a explorao das jazidas de ferro
de Mutn, a atrao dos portos atlnticos brasileiros) que, durante
223
Ver em Pio Corra, op. cit., pp. 1032, 1045, 1054 e 1055.
224
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 411.
225
Pio Corra, op. cit., p. 1030.
108 ELIANA ZUGAIB

mais de uma dcada, paralisaram a tarefa de cooperao multilateral,


consagrada no Tratado da Bacia do Prata, ademais de provocar
desconfiana e confrontao diplomtica226.

4.2. DUELO ENTRE A DESEMBOCADURA E A NASCENTE227

Comearia a reinar, desde o incio, no seio da aliana


integracionista proposta por Arturo Illia, desacordo bsico
relacionado com a natureza das rivalidades regionais dos pases que
a compem.
Ao lado das reiteradas declaraes favorveis ao
desenvolvimento conjunto da Bacia do Prata228, a Argentina vinha-
se preocupando com a questo da regulamentao dos usos dos rios
internacionais e lideraria agora desacordo nessa matria, ao lanar,
j na II Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, a tese
de seu aproveitamento multinacional. De acordo com essa tese,
nenhum pas possuidor das nascentes da Bacia poderia, em matria

226
Quagliotti de Bellis, 1990, op. cit., pp. 137-144. O projeto de explorao de El
Mutn, com a conseqente criao de plo de desenvolvimento, era de interesse brasileiro
e argentino. Juntamente com Urucum, transformaria a rea de influncia boliviana de
Santa Cruz de la Sierra em entroncamento econmico e geopoltico vital de toda a
Amrica do Sul. Mrio Travassos determinava o tringulo formado em territrio boliviano
pelas cidades de Cochabamba/Sucre/Santa Cruz de la Sierra como o espao econmico
que, sob influncia brasileira, neutralizaria geopoliticamente a Bacia do Prata, mais
precisamente, o desenvolvimento siderrgico da Argentina.
227
Expresso utilizada por Therezinha de Castro para referir-se s diferenas dos
princpios geopolticos integracionistas adotados pelo Brasil e pela Argentina, em funo
de sua presena e localizao no mbito da Bacia do Prata. Essa presena e localizao
destacavam-se em dois pontos fortes: So Paulo, no planalto, e Buenos Aires, na
plancie. Os dois maiores centros econmicos e demogrficos da Amrica do Sul, que
refletiam, em ltima anlise, o que chamou de duelo entre a nascente e a desembocadura.
Ver em, Castro, 1983, op. cit., p. 139.
228
O interesse dos pases da Bacia do Prata pelo seu estudo e aproveitamento vinha de
longa data. Desde o princpio do sculo expressou-se a vontade de conceber projetos de
forma conjunta e de favorecer programas nacionais de benefcio regional. Vrias reunies
latino-americanas ocuparam-se do assunto, valendo destacar a Conferncia Regional
dos Pases do Prata, realizada em Montevidu, em 1941.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 109

de aproveitamento hdrico, adotar medidas que afetassem direta ou


indiretamente os demais ribeirinhos. Dessa maneira, declarava a
Argentina que o Brasil, possuidor das nascentes dos rios platinos,
deveria, antes de qualquer empreendimento, consultar todas as naes
integrantes do curso mdio e inferior daqueles rios229. Essa
preocupao tornou-se mais aguda ante o vigoroso programa de
aproveitamento hidreltrico levado a cabo pelo Brasil na bacia do
alto Paran. O motivo alegado da apreenso argentina era a
repercusso das obras brasileiras sobre o regime das guas daquele
rio no seu trecho inferior, o que poderia influir nas condies de
navegabilidade. A real motivao, entretanto, residiria no receio de
que a potncia energtica de que poderia dispor o Brasil nas regies
sul e centro-sul, aliada a outros fatores, como a populao, faria
pender irreversivelmente a seu favor o equilbrio estratgico, poltico
e econmico da regio do Prata230.
Ao propor a aliana de integrao da Bacia do Prata, a Argentina
esperava que a institucionalizao de foro multilateral, com atribuio
para examinar a viabilidade de estudos e planejamentos conjuntos da
regio, viesse a favorecer a consagrao do princpio da consulta prvia.
Sua estratgia poltica era atrelar o Brasil a sistemtica que, vinculando-
o a processo de deciso supranacional, tolheria, em ltima anlise, sua
autonomia para desenvolver projetos nacionais231. O Brasil, por sua vez,
no desejava contrair obrigaes que o constrangessem ou restringissem
sua liberdade de executar projetos isolados, dentro de suas fronteiras,
ou realizar empreendimentos bilaterais, como vinha fazendo com o
Uruguai, na bacia da Lagoa Mirim, e, com o Paraguai, para a explorao
do potencial hidrulico de Sete Quedas232. Assim que, diante do
229
Castro, 1983, op. cit., p. 138.
Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Informao da DAM-I, A
230

questo do aproveitamento dos rios internacionais na Bacia do Prata, [S.d.], texto


mimeografado, p. 1.
231
Idem, p. 3.
232
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 411 e 412.
110 ELIANA ZUGAIB

convite da Argentina aos chanceleres dos pases da Bacia do Prata


para um encontro em Buenos Aires com vistas formao do
agrupamento sub-regional, o Brasil e o Paraguai apressaram seus planos
de aproveitamento compartilhado do rio Paran, desde Salto Grande
de Sete Quedas at a foz do rio Iguau, consagrando-os na Ata de
Iguau, assinada por seus chanceleres em junho de 1966. Com isso,
chegariam I Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata,
com esse fato consumado233. No momento em que se pensava no
Tratado da Bacia do Prata, o Brasil construa, portanto, a Usina de
Urubupung e negociava o contrato de Itaipu.
A partir de ento, o Brasil perseguiria, com xito, ao longo do
processo da Bacia do Prata, o objetivo de evitar a consagrao das
teses argentinas sobre o uso dos rios internacionais, preocupado em
equacionar o problema da conceituao jurdica do aproveitamento
agrcola e industrial desses rios, de acordo com seus interesses
nacionais234.

233
Snchez-Gijn, op. cit., p. 133.
234
A VII Conferncia Interamericana de Montevidu, realizada em 1933, aprovou a
Declarao nr. 72, que passou a constituir norma positiva do Direito Internacional
Pblico Americano e cujo artigo 2 estipula que nenhum pas pode, sem o
consentimento do outro ribeirinho, introduzir nos cursos de guas de natureza
internacional, para o aproveitamento industrial ou agrcola de suas guas, alterao de
qualquer espcie que resulte prejudicial margem do outro Estado interessado. O
mesmo princpio aplica-se naquele documento aos rios de curso sucessivo. A evoluo
pragmtica do conceito daria origem figura jurdica do dano sensvel, invocada
pela Argentina com respeito s obras realizadas pelo Brasil no curso superior do rio
Paran. Em 1962, por ocasio da sesso do Conselho da OEA para tratar do pleito
entre a Bolvia e o Chile relativo ao desvio por este ltimo de uma parte importante
do rio Lauca, o jurista e representante brasileiro Ilmar Penna Marinho expressou que
a questo merecia a ateno dos pases americanos tambm pela circunstncia de que
o aproveitamento das guas de um rio contguo ou sucessivo podia envolver a
transgresso da Declarao nr. 72. Props, ento, a realizao de uma Conferncia
Interamericana Especializada para legislar sobre a matria luz do desenvolvimento
tecnolgico e das necessidades econmicas dos pases empenhados no aproveitamento
das guas dos rios internacionais sucessivos. A conferncia no se realizaria uma vez
que, com a Revoluo de 1964, o novo governo instalado adotou posio contrria
sobre a matria. Ver em Boscovich, 1983, op.cit., pp. 90-93 e em Snchez-Gijn, op.
cit., pp. 130 e 139.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 111

4.2.1. APROVEITAMENTO DOS RIOS INTERNACIONAIS: CONSULTA PRVIA


VERSUS ACORDO BILATERAL

Para resolver o impasse argentino-brasileiro da consulta


prvia versus acordo bilateral, cujo debate j se havia iniciado
no mbito do Grupo de Peritos do Recurso gua, celebrou-se
a IV Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, em
1971, na capital paraguaia, ocasio em que se adotou a
Declarao de Assuno que, de forma clara, precisa e objetiva
consagrou, na Resoluo nr. 25, os dois princpios cardeais que
passariam a reger a questo do aproveitamento de rios
internacionais na regio

(a) Nos rios internacionais contguos, sendo a soberania


compartilhada, qualquer aproveitamento de suas guas dever
ser precedido de um acordo bilateral entre os ribeirinhos; (b)
Nos rios internacionais de curso sucessivo, no sendo a
soberania compartilhada, cada Estado pode aproveitar as
guas em razo de suas necessidades sempre que no cause
prejuzo sensvel a outro Estado da Bacia235.

Ao reconhecer a Argentina aquela distino jurdica, ficava


legalmente excludo do contexto da Bacia do Prata o princpio da
consulta prvia no que se refere aos rios de curso sucessivo. Com
efeito, o referido instrumento apenas condicionou o aproveitamento
desse tipo de rio ao princpio da responsabilidade de no causar danos,
obrigao que se estendia aos Estados ribeirinhos superiores e
inferiores. Introduzia-se, ao mesmo tempo, conceito totalmente novo,
no que diz respeito aos rios internacionais contguos, o da soberania

235
Declarao de Assuno sobre o Aproveitamento de Rios Internacionais. Resoluo
nr. 25, assinada por ocasio da IV Reunio Ordinria de Chanceleres dos Pases da Bacia
do Prata, em 03 de junho de 1971.
112 ELIANA ZUGAIB

compartilhada, que tambm atendia aos interesses do Brasil236, ao


bilateralizar o sistema de relaes dentro da regio237.
Se, por um lado, a incluso do conceito de dano sensvel na
Declarao de Assuno representava xito, ainda que limitado, da
diplomacia argentina, por outro, a aceitao dos termos daquele
instrumento jurdico era avaliada nos meios diplomtico e geopoltico
argentinos como desastrosa. A Resoluo nr. 25 foi interpretada pelo
ex-embaixador Hugo Gobbi como o eixo da poltica brasileira e o
nico instrumento a justificar seus movimentos tticos na rea238. A
opo pelo conceito de soberania compartilhada em lugar de recursos
compartilhados era percebida como injustificada e danosa aos interesses
argentinos na regio, ao mesmo tempo em que a expresso prejuzos
sensveis apresentava debilidades por constituir figura qualitativa e
quantitativamente difcil de precisar. Entendia-se, em ltima anlise, que
a referida Resoluo deixava sem proteo os rios de curso sucessivo
e minava o esprito e a letra do Tratado da Bacia do Prata, acordo em
sua essncia multinacional, animado por clima de cooperao e
solidariedade239.
O Brasil, ao contrrio, passava a considerar a Declarao de
Assuno como uma das pedras angulares sobre a qual repousava o
esquema cooperativo na Bacia do Prata, por constituir o dispositivo
jurdico que regulamentava a matria e pelo fato de haverem os seus
princpios orientado os dois atos internacionais relativos aos
aproveitamentos hidreltricos binacionais mais importantes na regio.
Declarao referiam-se expressamente o Tratado de Itaipu (abril de
1973), assinado entre o Brasil e o Paraguai, e o Tratado de Yaciret
(dezembro de 1973), concludo entre a Argentina e o Paraguai240.
236
Lans, op. cit., p. 300.
237
Dallanegra Pedraza, 1983, op.cit., p. 83.
238
Boscovich, 1983, op. cit., p. 92.
239
Idem. pp. 92 e 94.
Pronunciamento do Chefe do Departamento das Amricas na Cmara dos Deputados,
240

Ministrio das Relaes Exteriores, DAM-I, texto mimeografado. Braslia, 1975, p. 5.


A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 113

Na seqncia cronolgica e linear do processo da Bacia do Prata,


surgiria outro documento de real transcendncia, a Resoluo de Jupi
sobre enchimento e operao de represas, aprovada por ocasio da III
Reunio do Grupo de Peritos do Recurso gua, realizada, em Braslia, em
novembro de 1972, e endossada pela V Reunio de Chanceleres, celebrada
em Punta del Este, em dezembro do mesmo ano. Recomendava-se

(...) aos Estados que executem aproveitamento hidreltrico nas


guas de rios internacionais de curso sucessivo, nos trechos
submetidos a sua jurisdio, que, a respeito dos programas de
operao e enchimento das represas de obras dessa natureza,
sigam prticas anlogas que foi cumprida no caso da represa
de Jupi, para o pblico conhecimento de dados tcnicos relativos
a ditos programas 241.

luz da Declarao de Assuno e da Resoluo de Jupi, o


Governo brasileiro dava por encerrada a discusso, naquele foro, do
tema relativo ao aproveitamento dos recursos hdricos internacionais
na Bacia do Prata, uma vez que estabeleciam a fundamentao jurdica
da posio brasileira no assunto.
Nessas condies, sentindo que lhe estavam vedados, no
mbito da Bacia do Prata, os caminhos para a consagrao de suas
teses de aproveitamento de recursos naturais, a Argentina,
inconformada, passou a investir em outros foros a fim de obter apoio
internacional, com o objetivo precpuo de frear a construo de Itaipu,
cujo projeto j estava latente desde a Declarao de Uruguaiana242,

241
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Informao da DAM-I, [ S.d.], op.
cit., p. 4.
242
A Declarao de Uruguaiana sobre questes de poltica regional e internacional
assinada pelos Presidentes Frondizi e Jnio Quadros, em 22 de abril de 1961, contemplou
o mtodo da consulta prvia. Ademais, os presidentes abordaram o tema do
aproveitamento do Salto de Sete Quedas, que logo se transformaria em Itaipu. Jnio
Quadros props que esse aproveitamento energtico se realizasse de forma conjunta
114 ELIANA ZUGAIB

recorrendo para isso ao Direito Internacional, ttica que ficou conhecida


como a batalha dos princpios jurdicos ou a guerra dos papis243.

4.2.2. A DIPLOMACIA DAS PALAVRAS VERSUS A DIPLOMACIA DOS FATOS:


CONSULTA PRVIA VERSUS INFORMAO PRVIA

Em junho de 1972, a delegao argentina Conferncia do


Meio Ambiente, realizada em Estocolmo, faria a primeira tentativa
de recuperar o terreno perdido em Assuno. No entanto, diante
do impasse causado pela firme oposio do Brasil consagrao
do princpio da consulta prvia, o problema seria transferido para a
Assemblia-Geral da ONU, que adotou a Resoluo 2995
(XXVII). Essa Resoluo consubstanciava o Acordo de Nova
Iorque (29/09/1972), assinado pelos chanceleres Gibson Barbosa
e Eduardo Mc Loughlin, que haviam chegado a frmula
aparentemente transacional 244. O Brasil admitia que na
explorao e desenvolvimento de recursos naturais os Estados no
devem causar efeitos prejudiciais em zonas situadas fora de sua
jurisdio nacional e comprometiam-se as partes a dar
conhecimento oficial e pblico dos dados tcnicos relativos aos
trabalhos a serem empreendidos pelos Estados dentro de sua
jurisdio nacional245.
O entendimento alcanado, uma vez mais, ficara muito aqum
das expectativas argentinas. O Brasil no se comprometera com a
consulta prvia, figura que pressupunha o efeito suspensivo, como

por ambos pases. Por decreto de 6 de junho de 1961, o presidente brasileiro criou
Grupo de Trabalho, em Braslia, com instrues expressas de convidar grupo tcnico
argentino para colaborar com dados topogrficos e hidrogrficos. Com a queda dos dois
governos, um ano depois de Uruguaiana, esses planos foram interrompidos, cedendo
lugar saga hidreltrica. Ver em Lans, op. cit., pp. 294-296 e 299.
243
Lans, op. cit., pp. 301 e 305.
244
Schilling, op. cit., p.139.
245
Ibidem.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 115

queria a Argentina, mas apenas a inform-la, o que equivalia, em ltima


anlise, a mant-la alijada de qualquer deciso, j que o Acordo de
Nova Iorque no estabelecia quem deveria decidir sobre os eventuais
efeitos prejudiciais. Ademais, o prprio documento assinado deixava
claro que a informao no facultava a nenhum Estado retardar ou
impedir os programas e projetos de aproveitamento (...)246.
O ambiente na Argentina, onde a esquerda peronista dominara
o governo Cmpora (maio a outubro de 1973), j era de hostilidade
ao Brasil247, e agravou-se por ocasio do enchimento da represa de
Ilha Solteira no rio Paran, quando a atitude do Brasil foi interpretada
pela parte argentina como demonstrao de falta de vontade de
facilitar a informao a respeito, em tempo hbil. Embora o Acordo
pudesse haver resistido s crticas que suscitou, no sobreviveu ao
episdio de Ilha Solteira, conhecido como traje de banho248, que
precipitou sua denncia, em 10 de julho de 1973, pelo Chanceler
Juan Carlos Puig, cuja atuao j se fazia em nome de um governo
peronista249.
Nem a denncia, contudo, do Acordo de Nova Iorque, nem
mesmo o complexo mecanismo da Bacia do Prata, com seus comits
e grupos de trabalho, haviam servido Argentina para ganhar tempo e
recuperar seu atraso no aproveitamento dos rios internacionais,
sobretudo o do alto Paran. O anncio de Ilha Solteira no viria sozinho.
O Brasil no se demoveu de sua determinao de dar curso preparao
de seus projetos. O mais importante deles, Itaipu, seria formalizado
em 26 de abril de 1973 e, j em maio, com a aprovao de seu tratado
246
Ibidem.
247
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 420.
248
O Ministro Plenipotencirio Expedito Freitas Resende, encarregado das questes do
Prata no Itamaraty, encontrando-se em traje de banho numa piscina de natao, informou o
embaixador argentino no Brasil, Jos Maria Alvarez de Toledo, que o Brasil procederia ao
enchimento da represa de Ilha Solteira. O fato causou grande mal-estar ao governo de
Buenos Aires e o Brasil resistia a formalizar uma informao que a Argentina julgava
indispensvel. Ver em Lans, op. cit., p. 301 e 302 e em Snchez-Gijn, op. cit., p. 140-141.
249
Snchez-Gijn, op. cit., p. 141.
116 ELIANA ZUGAIB

constitutivo, por Decreto Legislativo, era dado incio ao cronograma


de execuo de suas obras250. A assinatura desse Tratado encerrava
importante significado para os interesses geopolticos dos dois
grandes na regio. Itaipu, na viso de muitos analistas, enquadrava-
se na estratgia da Escola Superior de Guerra para estabelecer a
supremacia brasileira na regio. Ao optar por soluo binacional
em detrimento de outra multinacional, como pretendia a Argentina,
o Paraguai abandonaria, pela primeira vez, desde a paz imposta
pela Trplice Aliana em 1870, sua posio pendular em relao
aos dois atores principais do jogo geopoltico na Bacia. Com efeito,
o Paraguai optava pelo Brasil, incorporando-se praticamente a
ele251.
Contrariamente ao esperado, ao substituir Cmpora na
presidncia, Pern promoveu perodo de distenso no relacionamento
com o Brasil, ao abandonar a tica centrada na disputa pelo poder e
na avaliao geopoltica anti-integracionista com que os governos
militares vinham tratando a questo do Prata e que havia levado o pas
paralisia. Convencido da ineficcia das batalhas jurdicas e por
entender que o fundamental era o aproveitamento dos rios e no as
normas que o deveriam regulamentar, Pern inaugurava uma nova
era em busca da recuperao do tempo perdido, durante a qual o pas
deveria passar a expressar-se politicamente atravs de fatos e da
realizao de obras, colocando fim chamada diplomacia dos papis
na Bacia do Prata252.
No demoraria at que o interesse do Paraguai de
contrabalanar a aparncia de que havia feito opo pelo Brasil, aliado
ao desejo dos peronistas de apresentar reao de fato conduo
da questo de Itaipu pelos governos anteriores, resultaria na
assinatura, em dezembro de 1973, do Tratado argentino-paraguaio
250
Lans, op. cit., p. 302 e 305.
251
Schilling, op. cit., p. 140 e 146.
252
Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 420-421 e em Lans, op. cit., p. 305.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 117

para a construo de Yaciret. Ao mesmo tempo, eram impulsionados


os projetos de Corpus e Salto Grande, at ento estancados. Esses
trs temas passariam a permear as relaes dos dois pases a partir
da VI Reunio Ordinria de Chanceleres. Destacou-se poca a
spera questo da compatibilizao de Itaipu e Corpus, assunto a
respeito do qual j se haviam cruzado consideraes geopolticas
antagnicas no momento mais tenso das rivalidades entre o Brasil e a
Argentina, com acentuada postura no alinhada da Argentina e o
alegado ocidentalismo pr-norte-americano do Brasil. Aquela
questo colocaria uma vez mais prova o Tratado da Bacia do
Prata253.
A Argentina assinava, naquele mesmo ano, com o Uruguai, o
Tratado do Rio da Prata, que colocava fim ao litgio sobre seus limites
fluviais e seria, mais tarde, o piv do questionamento do Tratado de
Paz, Amizade, Comrcio e Navegao de 1856 e da Conveno
Fluvial, de 20 de novembro de 1857, pelo Governo do General Jorge
Rafael Videla, que inaugurou, em maro de 1976, a restaurao do
regime autoritrio, conhecida como o Processo de Reorganizao
Nacional. Em resposta nota que recebera do Brasil solicitando
esclarecimentos sobre os efeitos do Tratado do Rio da Prata, o novo
governo questionou implicitamente a validade daqueles atos
internacionais celebrados no sculo XIX, que asseguravam a livre
navegao no Rio da Prata, ao assinalar que Buenos Aires no estava
integrada Confederao Argentina, quando esta ltima os firmou com
o Imprio do Brasil. No incio de 1977, o Brasil reagiu com firmeza
atitude de Buenos Aires. Reclamou, por nota, pronunciamento a respeito
das incertezas levantadas acerca da livre navegao no Prata, cuja
garantia viria a ser dada em julho de 1977, quando da reabertura das
negociaes para superar as divergncias sobre a construo das
represas de Corpus e Itaipu. Concorreram para essa garantia, os srios
problemas externos enfrentados pela Argentina, com a Gr-Bretanha,
253
Snchez-Gijn, op. cit., p. 143 e 144. Ver tambm em Lans, op. cit., pp. 307-311.
118 ELIANA ZUGAIB

em torno das Ilhas Malvinas, e, com o Chile, por causa da disputa na


regio do Canal de Beagle254.
Apesar dos esforos empreendidos no incio da instaurao
do Processo de Reorganizao Nacional, o clima para o dilogo com
o Brasil no se restabeleceu e a tica geopoltica para o encaminhamento
da cooperao na Bacia do Prata foi retomada por Videla255. Pretendia
ele impor poltica de equilbrio na regio, onde o Brasil j havia
incorporado a Bolvia, o Paraguai e o Uruguai ao seu hinterland
comercial e expandia-se na direo do Pacfico256. Com essa nova
orientao poltica, a obra de Yaciret-Apip no foi iniciada e as
atividades dos projetos de Garabi, San Pedro e Roncador, sobre o rio
Uruguai, considerados de maior interesse para o Brasil do que para a
Argentina, foram condicionadas a um acordo sobre Corpus, cuja cota
negociada, mais tarde, acabaria sendo inferior inicialmente oferecida
pelo Brasil.
Assim, no s a alternncia de poder na Argentina havia
impedido o pas de recuperar o tempo perdido, conforme pretendeu
Pern, como o Brasil perseguia com determinao sua poltica de
fazer obras. A presena brasileira no alto Paran j no mais se
limitava s obras de aproveitamento hidreltrico. Estendia-se tambm
s novas conexes rodovirias e ferrovirias desenvolvidas no sentido
Leste-Oeste que rompiam a natural geografia dos rios da Bacia, no
sentido Norte-Sul, e favoreciam a sada da produo do hinterland
em direo ao Atlntico, atravs dos superportos de Santos,

Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 430, 431, 434 e 435. Sobre o incidente
254

das incertezas levantadas pelo governo argentino acerca da livre navegao no Rio da
Prata, ver tambm a ntegra das notas trocadas entre os governos brasileiro e argentino,
em O Estado de So Paulo,, So Paulo, p. 11, 05 ago. 1977.
Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 430 e Senz Quesada, op.cit., pp. 656-
255

664.
256
Essa incorporao do hinterland pelo Brasil era feita por meio da assinatura de
acordos bilaterais de cooperao econmica para a explorao de recursos naturais e
execuo de projetos fronteirios e de integrao fsica com a Bolvia, Chile, Equador,
Colmbia, Venezuela e Peru. Ver em Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 424.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 119

Paranagu e Rio Grande, tornando desatualizados os de Buenos Aires


e de Montevidu257.

4.2.3. NOVO DETERMINISMO GEOPOLTICO TRANSVERSAL: CORREDORES


DE EXPORTAO

Embora a poltica dos corredores de exportao j fosse


aconselhada por Travassos desde 1931258, a integrao econmica
que pressupunha s viria a se acentuar a partir de 1974. s razes de
ordem geopoltica por ele invocadas de que, para fugir do poder
concntrico de Buenos Aires na desembocadura do Prata, os pases
mediterrneos gostariam de dispor de novos caminhos em direo ao
Atlntico259, somar-se-iam as necessidades geradas pelo acelerado
desenvolvimento industrial brasileiro que demandava o incremento das
exportaes, atribuindo ao comrcio exterior papel estratgico. Assim,
o Plano Nacional de Desenvolvimento para o perodo 1972/74 passou
a considerar a implementao dos corredores de exportao como
canais de sada em massa entre as reas produtoras e os pontos de
destino dos produtos.
Com o objetivo de neutralizar o atrativo dos eixos convergentes
de Buenos Aires e equilibrar seu exclusivo geocentrismo, considerou-se
necessrio estabelecer outras sadas brasileiras de forma a eliminar o
isolamento do interior do Prata. Essa deciso deu origem aos
corredores de exportao, a partir dos anos 60, quando o Brasil adotou
a filosofia de que exportar era uma necessidade nacional. Parte da
poltica de integrao brasileira, esse empenho foi maior na Bacia do
Prata devido a sua importncia no Cone Sul como plo geopoltico,
circundado por todo o Atlntico Sul. No por coincidncia, os primeiros

257
Dallanegra Pedraza, 1983, op. cit, p. 49.
Ver em Boscovich, 1983, op.cit., pp. 96, 97, 107-109; Castro, 1983, op. cit., pp.
258

146-156 e Snchez-Gijn, op. cit., pp. 73, 74 e 77.


259
Castro, 1983, op. cit., p. 147.
120 ELIANA ZUGAIB

terminais de exportao encontravam-se na Bacia do Prata, ofereciam


facilidades mais adequadas e estavam localizados na confluncia de
rodovias, ferrovias e vias fluviais. Alm de servirem centros agrcolas e
os plos industriais de Porto Alegre/Rio Grande, Curitiba/Paranagu,
Rio de Janeiro/So Paulo/Santos, atraam os centros do interior como
Corumb/Campo Grande/Braslia/Goinia260.
A abertura desses corredores, que competiam com o sistema
argentino de comunicaes com o interior, facilitou muito tambm a
ligao entre o hinterland da Bacia do Prata e o litoral Atlntico,
induzindo a Bolvia, o Paraguai, o Uruguai e a prpria Argentina, por
intermdio das Provncias de Entre Rios e Misiones, a escoar sua
produo pelo corte transversal da Bacia, sobretudo atravs dos portos
de Santos, Paranagu e Rio Grande261. Esses portos, reaparelhados e
modernizados passaram a competir, vantajosamente, com o de Buenos
Aires. Alm de estar mais distante da mesopotmia, o porto argentino
apresentava profundidades inadequadas para a atracao de navios
de grande calado, exigindo constantes trabalhos de dragagem em
conseqncia do contnuo assoreamento causado pelo depsito de
grandes quantidades de massa aluvial depositada no esturio pelo
sistema Paran-Paraguai, em contraste com as condies do porto de
Rio Grande, de guas profundas e obstculos superveis com dragagem
de pouca importncia. A propsito de pareceres independentes nesse
sentido dados pelas empresas Nerdeco e Vianni Dragaggi, o
Embaixador Pio Corra deixa o seguinte registro de suas memrias

Estava vindicada a minha afirmao de que Rio Grande poderia


e deveria, no futuro, substituir Buenos Aires para o escoamento das
exportaes da rica Mesopotmia Argentina (sic), bem como em

260
Ver em CASTRO, Therezinha de. El Cono Sur y la situacin Internacional. In:
KELLY, Philip; CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur y la Antartida. Buenos
Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 91.
261
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 419 e 420.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 121

parte as do Paraguai. A isso tendera meu esforo na Conferncia de


Santa Cruz de la Sierra para fazer reconhecer Rio Grande como
porto de relevante importncia para a Bacia do Prata262.

Enquanto o Brasil conseguia promover mudana radical na


organizao espacial do Cone Sul, a Argentina perdia o poder de presso
sobre a Bolvia e o Paraguai. Era tambm afetada economicamente, uma
vez que os corredores de exportao reduziam a importncia comercial e
poltica do porto de Buenos Aires, ao libertar, como previa Travassos, de
sua dependncia e controle, aqueles prisioneiros geopolticos263. Com a
expanso brasileira e o retrocesso argentino, rompia-se o equilbrio regional
no Cone Sul.

4.2.4. A RUPTURA DO EQUILBRIO DE PODER: EXPANSO BRASILEIRA E


RETROCESSO ARGENTINO

A tenso geopoltica vivida entre os anos 30 e 70 pelos pases


da Bacia do Prata havia girado em torno do conflito dos trfegos
alternativos entre as direes Norte-Sul e Leste-Oeste, do
aproveitamento dos recursos energticos da Bacia e da influncia
dos dois grandes sobre os trs pases menores. Em meados dos
anos 70, o Brasil podia considerar-se, de fato, vencedor dos trs
diferenda. Havia consumado a poltica dos corredores de exportao,
que minava a utilidade dos canais tradicionais de comrcio, e
concretizado Itaipu, que impedia a otimizao do uso dos recursos
da Bacia e interrompia a navegabilidade, guas acima do Paran264.

262
Pio Corra, op. cit., v.. 2, pp. 1054 e 1055.
263
A expresso prisioneiros geopolticos foi cunhada por Golbery do Couto de Silva.
Ver em SILVA, Golbery do Couto e. Conjuntura poltica nacional: o Poder Executivo
& Geopoltica do Brasil. 3.ed. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1981. p. 55.
264
Snchez-Gijn, op. cit., p. 92.
122 ELIANA ZUGAIB

Assim, o Brasil, de forma progressiva, transformava-se em


denominador da Bacia 265.
A Argentina, por sua vez, via-se diminuda em suas posies
na Bacia, por estar atrelada a tradicional padro de comportamento
isolacionista em relao regio e a poltica externa pouco hbil
direcionada ao Paraguai, pas detentor, em ltima instncia, do poder
de deciso sobre o aproveitamento hidreltrico do alto Paran e sobre
o eixo de transporte e comunicao que predominaria na Bacia. No
pde, portanto, evitar, por um lado, a perda do controle do manejo do
eixo natural da Bacia, na direo Norte-Sul, submetendo sua economia
e sua geopoltica ao eixo Leste-Oeste, e, por outro, a desvantagem de
no haver desenvolvido poltica hdrica na regio que se traduzisse na
realizao efetiva de obras266.
Enquanto a Argentina concentrava-se na defesa de princpios
jurdicos para fazer prevalecer seus interesses geopolticos na Bacia
do Prata, o Brasil avanava em sua poltica desenvolvimentista,
despendendo esforos em fazer obras267. Ao privilegiar o regime de
regulamentao da utilizao dos rios em detrimento de seu
aproveitamento, a Argentina iria deparar-se, no incio da dcada de
80, com preocupante situao de desvantagem em relao ao Brasil,
detentor de trinta e cinco obras hidreltricas na Bacia do Prata, contra
uma nica obra argentina, Salto Grande, iniciada no governo do general
Pern268. Com efeito, a expanso econmica do Brasil, cujo PIB desde
1968 comeara a crescer com taxas de 9%, 10% e 11% ao ano,
contrastou com a relativa estagnao da Argentina, e acarretou
desequilbrio de poder cada vez maior na Amrica do Sul, verdadeira

DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Prlogo. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis


265

(Coord.). Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos
Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 8.
266
Ibidem.
267
Lans, op.cit., p. 300.
268
Idem, p. 306.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 123

essncia da controvrsia entre os dois pases em torno do projeto de


Itaipu269. Revertia-se radicalmente a posio de supremacia alcanada
pela Argentina entre as dcadas de 20 e de 50. O PIB brasileiro que
poca urea vivenciada pela Argentina representava apenas 0,9 do
argentino, o ultrapassaria em 3,8 vezes nos anos 80270.
A influncia poltica e econmica conquistada pelo Brasil rompia
irreversivelmente o equilbrio de poder na Amrica do Sul, em seu
favor, permanecendo a Argentina sem condies de contrabalan-la.
Esse fato era explicitamente reconhecido pelos EUA, que, em 1976,
elevaram ao nvel de potncia emergente o relacionamento com o
Brasil271. poca, a escalada dos problemas externos enfrentados
pela Argentina com o Reino Unido (Ilhas Malvinas) e com o Chile
(Canal de Beagle), bem como a percepo pelo Brasil do declnio do
vizinho, cuja importncia internacional reduzia-se progressivamente,
concorreram para que se chegasse a um entendimento sobre Corpus.
A fragilidade em que se encontrava a Argentina explicaria sua aceitao
da cota de 105 m sobre o nvel do mar, inferior aos 112,5 m que
haviam sido oferecidos pelo Chanceler Antnio Azeredo da Silveira,
na VI Reunio de Chanceleres. Em 19 de outubro de 1979, colocava-
se fim s divergncias sobre o aproveitamento hidreltrico do alto
Paran, com a assinatura do Acordo Tripartite de Cooperao Tcnico-
Operativa entre os Aproveitamentos de Itaipu e Corpus, celebrado
pelos governos do Brasil, da Argentina e do Paraguai272, a respeito do
qual assim se exprimiu Therezinha de Castro

De esta manera, las relaciones Argentino-Brasileas,


que se haban deteriorado en la dcada de 1960-70, fueron
suavizadas por el Acuerdo Cooperativo Itaip-Corpus (...).

269
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 414.
270
Snchez-Gijn, op. cit., p. 80.
271
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 423.
272
Lans, op.cit., pp. 309 e 311.
124 ELIANA ZUGAIB

Abarcando definiciones de cotas, sobre la base de


concesiones mtuas segn el Acuerdo Itaip-Corpus, promete
transformar el perfil geopoltico de la Regin Platina273.

5. SUPERAO RELATIVA DO MODELO GEOPOLTICO: PRIMEIROS PASSOS


RUMO COOPERAO

Houve, ao longo do processo de institucionalizao da Bacia


do Prata, at o final da dcada de 70, contradio sistemtica entre os
fatos e o objetivo primordial do Tratado que o regulamenta, especificado
em seu artigo primeiro, que dispe promover o desenvolvimento
harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata em suas reas de
influncia direta e pondervel274. Os objetivos originais do Tratado
constitutivo desse sistema de integrao no apenas caram no
esquecimento, mas os pases membros tambm orientaram suas polticas
de maneira totalmente alheia possibilidade de atingi-los.
As razes da inrcia em relao aos propsitos integradores
deviam-se sua incompatibilidade com as premissas do modelo
geopoltico que permeou as relaes dos pases da regio at o final
da dcada de 70. As determinantes externas desse modelo emanavam
da previsibilidade da bipolarizao do poder mundial. Por sua vez, as
internas atrelavam-se a um passado histrico em que o Brasil e a
Argentina estiveram em constante estado de rivalidade no plano
regional, que pressupunha a atrao dos pases menores da Bacia a
suas respectivas reas de influncia.
A esses fatores, contrrios a qualquer esforo de cooperao
que levasse ao desenvolvimento harmnico, somava-se o fato de a
maioria dos diferentes governos que se foram sucedendo nos pases
da Bacia, sobretudo na Argentina, haverem adotado variedade de

273
Castro, 1983, op. cit., p. 144.
274
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Coleo de Atos Internacionais, no.633
Tratado da Bacia do Prata. Rio de Janeiro, 1971. p.4.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 125

posies que oscilaram do integracionismo ao anti-integracionismo.


Alm disso, a exemplo do que ocorrera no perodo colonial, Brasil e
Argentina continuavam voltados essencialmente para outros continentes,
de costas para os pases vizinhos, em busca de parcerias econmicas
e polticas alm-mar, como o demonstrava a prpria estrutura do
comrcio exterior dos dois pases. A falta de percepo conjunta sobre
as relaes regionais e sua insero internacional, aliada instabilidade
dos regimes da maioria dos pases da regio, exceo do Brasil,
provocava a descontinuidade de suas polticas externas, o que eliminava
as possibilidades de haver coerncia ou coordenao entre seus
objetivos275.
Nessas condies, a institucionalizao da Bacia do Prata
serviu, naquele perodo, mais como instrumento para solucionar
diferenda resultantes das posies adotadas pela Argentina e pelo Brasil
do que para promover os objetivos de integrao sub-regional
consagrados em seu tratado constitutivo. Pode-se dizer que, at ento,
se tratava de uma sub-regio congregada por pacto cuja declarao
de forma era orientada pelo princpio integrador, mas, na prtica,
marcado por geopolticas divergentes.
A passagem do paradigma da confrontao para outro de
complementaridade foi possibilitada pelas transformaes ocorridas,
a partir dos anos 80, no sistema internacional e na regio, em particular,
nas relaes entre o Brasil e a Argentina, cujo salto conceitual
reconhece suas razes mais imediatas nos tempos do Convnio de
Uruguaiana e alcana sua maturidade na negociao do Acordo
Tripartite de 1979276. Esse salto conceitual caracterizou-se pela
superao da hiptese de conflito permanente como ponto de partida
das relaes entre os dois vizinhos; pela insero de suas relaes
bilaterais no quadro mais amplo das relaes internacionais e regionais;

275
Dallanegra Pedraza, 1984, op. cit., p. 84.
276
PEA, Flix. Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en la Amrica
Latina. Buenos Aires: Editorial de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, 2003. p. 81.
126 ELIANA ZUGAIB

pela identificao de pontos de convergncia, de longo prazo, em


percepes de desafios e possibilidades derivados da leitura
compartilhada da situao internacional e pela busca de solues
conjuntas para problemas bilaterais concretos277.
Embora o Acordo Tripartite representasse ponto de inflexo
nas relaes entre o Brasil e a Argentina, ao arrefecer a rivalidade e
eliminar a hiptese de conflito permanente como vetores de seu
relacionamento bilateral, a aproximao entre os dois pases j vinha
sendo gestada por uma srie de fatores. Um deles foi o
reconhecimento das disparidades de poder existentes a favor do
Brasil, que levou a diplomacia militar argentina adoo de um
pragmatismo exemplar que contou com o beneplcito da diplomacia
econmica278. Desde o comeo dos anos 70, o milagre econmico
do Brasil e o estancamento da Argentina contriburam para o
desmantelamento progressivo do velho esquema geopoltico de
rivalidades, na medida em que os crculos militares e diplomticos
argentinos passaram a adotar a tese de que a disputa contnua
colocaria a Argentina em irremedivel situao perdedora. A partir
dessa perspectiva, as variveis de conflito foram relegadas a segundo
plano e as alternativas de cooperao com o Brasil priorizadas pelas
potencialidades que encerrava o entendimento bilateral para a
superao das dificuldades enfrentadas279. No caso do Brasil, que
havia optado por declarada poltica unilateral em relao Argentina -
277
Ver em Pea, op.cit., pp. 81 e 82.
278
A abertura da economia argentina, promovida pelo presidente Videla, permitiu que o
Brasil aumentasse cada vez mais suas exportaes de manufaturados para a Argentina
e pudesse competir com a Alemanha Ocidental, a Coria do Sul e o Japo, devido
proximidade geogrfica, que reduzia o custo do frete. Em 1980, como reflexo da visita de
Figueiredo a Buenos Aires e do agravamento da crise que a elevao das taxas de juros
pelo Federal Reserve Board acarretou para o Continente, o Brasil consolidou-se, com
intervalo apenas em 1981, como segundo fornecedor da Argentina. Ver em Moniz
Bandeira, 2003, op. cit., pp. 437-443.
279
Ver em RUSSEL, Roberto. La Argentina: Diez aos de polticas exteriores hacia el
Cono Sur y Brasil. In: KELLY, Philip; CHILD, Jack (Comp.). Geopoltica del Cono Sur
y la Antrtida. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1990. p. 76.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 127

que acabara criando conflito de alcance internacional com o embate


na ONU sobre a questo da consulta prvia - e bilateral com respeito
aos pases menores, a integrao da Bacia realizava-se em ritmo
crescente atravs de acordos bilaterais com o Paraguai, a Bolvia e o
Uruguai 280.
Apesar do forte carter anticomunista dos regimes militares, a
Argentina e o Brasil, em maior ou menor grau, aproximavam-se da
URSS, tendncia que se acentuou a partir de meados da dcada de
70, a fim de ampliarem, internacionalmente, sua margem de autonomia
relativa, na medida em que suas relaes econmicas e polticas com
os EUA se tornavam cada vez mais conflitantes281, sobretudo durante
a presidncia de Jimmy Carter. Ao afrouxar o Brasil seus laos anteriores
com o scio do Norte, estava em condies de ser novamente bem
recebido no redil latino-americano282, fato que abriu o caminho para o
restabelecimento da confiana, ainda que relativa, entre os dois pases,
pressagiando uma nova era na geopoltica do Cone Sul.
Embora o primeiro impulso verdadeiramente integrador tenha
ocorrido nas presidncias de Sarney e Alfonsin, o apoio do Brasil aos
direitos reivindicados pela Argentina sobre as ilhas Malvinas foi de
importncia significativa para a reaproximao dos dois pases, ainda
durante o governo Figueiredo. Por ironia, a Argentina conseguiria aliviar
as dificuldades decorrentes do embargo comercial e econmico que
lhe havia sido imposto pela CEE e pelos EUA, burlando-o dadas as
facilidades oferecidas pelo Brasil para que pudesse escoar parte de
sua produo agropecuria atravs dos portos de Santos, Paranagu
e Rio Grande, atravs dos mesmos corredores de exportao que,
nos anos 70, comearam a concorrer e a reduzir a importncia
econmica e geopoltica de Buenos Aires283.
280
Castro, 1983, op. cit., pp. 145 e 152.
281
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., p. 436.
282
Ver em Kelly e Child, 1990, op. cit., p. 5.
283
Moniz Bandeira, 2003, op. cit., pp. 449 e 450.
128 ELIANA ZUGAIB

A invaso das Malvinas no deixou, no entanto, de reavivar


velhos esteretipos sobre a imprevisibilidade e volatilidade da ao
externa argentina, que levaria o governo brasileiro a assumir posio
cautelosa e fundamentada de wait and see com respeito concretizao
de vrias iniciativas de cooperao bilateral, tarefa que deveu tambm
aguardar o retorno da democracia284. Vrios autores atribuem
democratizao quase simultnea do Brasil e da Argentina a coincidncia
do ideal latino-americano dos presidentes Sarney e Alfonsin, na medida
em que lhes permitiu garantir a aplicao de suficiente capital poltico
necessrio concretizao dos propsitos integradores. No estavam,
no entanto, os protagonistas da passagem do estado de confrontao
ao de cooperao alheios s transformaes ocorridas no sistema
internacional. Ao contrrio, a leitura compartilhada daquela realidade
era condicionante da reaproximao brasileiro-argentina.
As bases de sustentao do modelo geopoltico de confrontao
comeavam a ruir diante das vertiginosas transformaes que ocorriam
paralelamente no sistema internacional, desde os anos 70, a partir da
revalorizao do petrleo, que o chanceler Helmut Schmidt definiu
como crise de redistribuio do poder285. A dcada de 80 foi marcada
pela superao progressiva do conflito Leste-Oeste e pela fragmentao
do Terceiro Mundo. Com o fim da oposio ideolgica global entre o
socialismo e o capitalismo, a ordem internacional deixava de ser
exclusivamente organizada em torno dos eixos Leste-Oeste e Norte-
Sul para entrar em fase de crescente competio econmica e
tecnolgica286. Atenuava-se o bipolarismo, e a transio do mundo

284
Ver em Russell, op. cit. pp., 77, 80-81.
285
HELMUT SCHMIDT. The Strugle for the World Product. In: Foreign Affairs, v. 52
(3), abril 1974, pp. 437-451.
286
Ver em ALMEIDA, Paulo Roberto de. As duas ltimas dcadas do sculo XX: fim
do socialismo e retomada da globalizao. In: SARAIVA, Jos Flavio Sombra (Org.).
Relaes Internacionais. Dois sculos de histria. Entre a ordem bipolar e o policentrismo
(de 1947 a nossos dias). Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI),
2001. pp. 91-174.
A NAVEGAO NOS RIOS DA BACIA DO PRATA 129

emergente de Yalta produzia nova configurao de poder entre as


superpotncias, de difcil previsibilidade. O elemento diferencial nas
relaes dos pases desenvolvidos era a perda relativa do poder dos
EUA e a confrontao industrial, tecnolgica e nuclear surgiam como
temas dominantes de suas relaes287.
Se no campo poltico-diplomtico predominavam o declnio
do socialismo e o surgimento da multipolaridade estratgica, no
econmico era inegvel a tendncia globalizao e regionalizao,
com a formao de espaos comuns de dimenses continentais, que
se transformavam em centros de poder. internacionalizao
produtiva, comercial e financeira decorrente da crescente
interdependncia das economias contrapunham-se os processos de
diversificao do Sul, com o reforo dos blocos regionais e a
emergncia da sia, por um lado, e a estagnao de grande parte da
Amrica Latina, por outro. Deparavam-se, portanto, os pases da sub-
regio com o desafio de buscar modos de insero em mundo
polarizado em macro centros de poder onde as individualidades
nacionais contavam com escassas possibilidades de sobreviver e menos
ainda de desenvolver-se adequadamente288.
No incio dos anos 80, os problemas enfrentados pelos pases
sul-americanos tinham suas razes em causas intrnsecas ou em fatos
e situaes que lhes escapavam ao controle e afetavam a todos
igualmente. Nessas condies, as disputas entre a Argentina e o Brasil
na regio perderam qualquer sentido, at mesmo no plano retrico289.
A crise da dvida externa, o protecionismo comercial do mundo
industrializado e a necessidade de preservar a regio do conflito Leste-
Oeste operariam como elementos aglutinantes dos pases da regio.
A partir dessa realidade e do advento dos preceitos democrticos, a

287
Pea, op. cit., pp. 57 e 58.
288
Ver em Boscovich, 1990, op.cit., p.31.
289
Ver em Hlio Jaguaribe. Novo Cenrio Internacional. Rio de Janeiro: Editora
Guanabara, Rio de Janeiro, 1986. p. 177.
130 ELIANA ZUGAIB

subordinao dos interesses regionais aos objetivos estratgicos do


conflito entre as superpotncias cedia lugar concertao de polticas
que permitissem regionalizar os problemas e as solues e impulsionar
o processo de integrao. A existncia palpvel de problemas e
interesses comuns passaria a orientar as polticas externas dos dois
pases, levando-os a assumir posies concertadas nos foros
multilaterais, aprofundando, assim, a tendncia reaproximao
bilateral iniciada em 1979290. No entanto, a crescente convergncia
de paradigmas entre os dois pases, fruto de inevitveis adaptaes
prpria dinmica da economia internacional, no seria suficiente para
sepultar por completo a herana da vivncia de seus caminhos
histricos e mentalidades prprias, que continuariam a permear suas
relaes bilaterais at o presente, refletindo-se em desconfianas
veladas e diferenas de vises, que dificultam a negociao de polticas
e iniciativas conjuntas e a conformao de uma real aliana
estratgica291.
No restam dvidas de que a unidade regional dependeria, a
partir da abertura proporcionada pelo Acordo Tripartite, da
consolidao do entendimento entre o Brasil e a Argentina, que
comeava a delinear-se no mbito do Tratado da Bacia do Prata,
transformado durante anos em foro de mediao de suas controvrsias.
O desenvolvimento integrado da Bacia passaria, portanto, a constituir
autntico desafio geopoltico e as bases para efetiva aliana regional,
que viria sobrepor-se no futuro s desavenas do passado, ao levar os
pases da rea a unirem esforos para evitar a dependncia externa. A
proposta brasileira de revalorizao da Hidrovia Paraguai-Paran foi
o primeiro passo nessa direo, antecedendo a criao do prprio
Mercosul, sua expresso mxima.

290
Russell, op. cit., pp.81-83.
291
Ver em GONALVES, Jos Botafogo e LYRIO, Mauricio Carvalho. La Alianza
entre Brasil y Argentina. In: Archivos Del Presente, Buenos Aires, ao 8, n. 31, p. 21,
2003.
C APTULO III

A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP):


SITUAO GEOGRFICA, CARACTERSTICAS
DA NAVEGAO E ZONAS DE INFLUNCIA
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP):
SITUAO GEOGRFICA, CARACTERSTICAS
DA NAVEGAO E ZONAS DE INFLUNCIA

1. INSERO DA HPP NO MBITO DA BACIA DO PRATA

A Amrica do Sul conta com trs importantes bacias


hidrogrficas, a do Amazonas, a do Orinoco e a do Rio da Prata
(ANEXO - Figura 2), que, se conectadas, ofereceriam a possibilidade
de se navegarem 50.000 km de vias fluviais292. A unio desses sistemas,
que hoje funcionam de forma isolada, tema que chegou a despertar
planos ambiciosos sobre a integrao fsica das trs bacias, os quais,
entretanto, sempre se chocaram com dificuldades prticas, inclusive
de ordem econmica. Contudo, tais planos costumam ser valorizados
politicamente por lderes da regio (como, por exemplo, o ex-Presidente
Belaunde Terry, do Peru, e o atual Presidente da Venezuela, Hugo
Chvez), na medida em que poderiam contribuir para incrementar o
espao econmico regional e melhor aproveitar seus recursos e
vantagens comparativas. Gerariam esses sistemas os elementos
necessrios a nossa insero competitiva na economia mundial, uma
vez que o transporte aqutico considerado ideal para o intercmbio
de grandes volumes de mercadorias no perecveis, por suas vantagens
competitivas econmicas e ambientais.

CAF. Los Ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana. Santa Fe de Bogot,
292

Colombia: Jorge Perea Borda, 1998. p. 28.


134 ELIANA ZUGAIB

A Bacia do Prata, amplo espao geopoltico regional,


compreende superfcie de 3.200.000 km, equivalente a
aproximadamente 18% da rea total da Amrica do Sul, e
superada em tamanho apenas pelos sistemas fluviais do Amazonas,
do Congo e do Mississipi293. Esse sistema fluvial regido pelo
Tratado da Bacia do Prata, assinado por ocasio da I Reunio
Extraordinria de Chanceleres dos pases que a integram294,
realizada em Braslia, em abril de 1969, cujo Artigo 1o dispe:
As Partes Contratantes convm em conjugar esforos com o
objetivo de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao
fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e
pondervel295.
Ao estender os efeitos do Tratado para alm dos limites
geogrficos compreendidos pela Bacia do Prata, de forma a
englobar as reas de influncia direta e pondervel, o Artigo 1o
pressupe a busca do aproveitamento e desenvolvimento sustentvel
dos recursos naturais da regio com base no conceito de espao
econmico que prevalece sobre o de espao geogrfico e poltico.
A integrao fsica far-se-, no mbito do Tratado, por meio de
obras de infra-estrutura que permitam a livre circulao de bens,
servios e pessoas. Com esse objetivo, promovem-se a
identificao de reas de interesse comum e a realizao de estudos,
programas e obras, bem como a formulao de entendimentos
293
CASTRO, Therezinha de. Brasil y la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis (Coord.).. Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del
Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 123.
294
Realizou-se em Buenos Aires, em 1967, por iniciativa do governo argentino, a I
Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata, oportunidade, em que subscreveram Declarao
Conjunta, na qual consignaram a deciso de levar a cabo estudo conjunto e integral da
Bacia do Prata, com vistas realizao de um programa de obras multinacionais, bilaterais
e nacionais de utilidade para o progresso da regio. Essa deciso viria a materializar-se
na assinatura do Tratado da Bacia do Prata, em Braslia, em abril de 1969, por ocasio
da I Reunio Extraordinria de Chanceleres.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Coleo de Atos Internacionais, no.
295

633 Tratado da Bacia do Prata. Rio de Janeiro, 1971. p.4.


A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 135

operativos ou instrumentos jurdicos296 que contribuam para, inter


alia, facilitar e assistir os pases em matria de navegao e
aperfeioar as interconexes rodovirias, ferrovirias, fluviais,
areas, eltricas e de telecomunicaes. Portanto, no pareceria
descabido afirmar que preocupaes dessa natureza, aliadas de
considerao dos aspectos integrais da Bacia, conferem ao referido
Tratado carter precursor do novo paradigma proposto para o
desenvolvimento da infra-estrutura fsica sul-americana.
Do ponto de vista de sua distribuio geogrfica, estende-se a
Bacia do Prata de forma heterognea pelos territrios da Argentina
(32,3%), Brasil (44,2%), Bolvia (6,4%), Paraguai (12,7%) e Uruguai
(4,4%)297 (ANEXO Tabela 1). No entanto, se vista sob a tica do
artigo 1o do Tratado da Bacia do Prata, ou seja, a da zona de influncia
direta e pondervel, essa distribuio adquire outra conotao. O
Brasil, que dispe da maior rea platina, o que tem a menor
porcentagem de seu territrio total (17%) sob a influncia da Bacia,
em comparao ao Paraguai, cujo territrio encontra-se nela contido
integralmente (100%); ao Uruguai (79,34%); Argentina (37%) e
Bolvia (18,5%)298.
O sistema platino (ANEXO Figura 3), que forma em sua
desembocadura vasto esturio entre o Uruguai e o extremo oriental da
plancie argentina, constitudo por trs grandes eixos fluviais: os rios
Paraguai, Paran e Uruguai, cujas nascentes encontram-se no planalto

296
Ibidem.
BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires:
297

Ciudad Argentina, 1999. p. 46.


298
Castro, op. cit., p. 124. Ver tambm em FRAGA, Jorge Alberto. El Sistema del
Plata. Visin Geopoltica. In: Boletn del Centro Naval: . La Hidrova Paraguay-Paran.
Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 77,
invierno 1991; BLOCH D. Roberto. Transporte Fluvial. Buenos Aires: Ad-Hoc, 1999.
p. 45. No que diz respeito s populaes afetas s reas de influncia da Bacia, de
acordo com Fraga, o desequilbrio ainda mais visvel, ao corresponder a populao
daquelas reas a 54,6% de brasileiros; 36% de argentinos; 4,7% de uruguaios, 3,8% de
paraguaios e 0,9% de bolivianos.
136 ELIANA ZUGAIB

brasileiro299. A bacia hidrogrfica do Paran-Paraguai a mais


importante do sistema do Prata, em termos de descarga (75%) e rea
de drenagem (84%)300, e cobre extensa regio de 2.605.000 km no
Brasil, na Argentina, no Paraguai e na Bolvia. O rio Paran, o maior
deles, drena 58% da Bacia do Prata, passando pelos territrios do
Brasil (59%), da Argentina (37,4%) e do Paraguai (3,6%). Enquanto
o rio Paraguai, seu tributrio mais importante, banha o restante da Bacia,
atravessando reas do Brasil (33.3%), do Paraguai (33,3%), da
Argentina (16,7%) e da Bolvia (16,7%)301. Esses rios esto divididos,
do ponto de vista da navegao comercial, em trs sees distintas,
respectivamente, o alto, o mdio e o baixo Paran e o alto, o mdio e
o baixo Paraguai.
Conformada pelos principais rios do sistema do Prata, a HPP
nasce no rio Paraguai, na localidade de Cceres, situada no interior do
estado do Mato Grosso, inclui o Canal Tamengo e continua at sua
desembocadura no rio Paran, de onde se prolonga para atingir seu
ponto extremo, o Porto de Nova Palmira, sobre a desembocadura do
rio Uruguai, na banda oriental do Prata (ANEXO Figura 4). Apesar
de existir relativa homogeneidade nas caractersticas hidrolgicas e
morfolgicas ao longo dos 3.442 km de hidrovia, h sensveis diferenas
nas condies de navegabilidade, sobretudo nas pocas de estiagem,
que, no mbito do projeto HPP, levaram a sua diviso em quatro trechos
desde a nascente at a desembocadura, representativos daquelas
diferenas.
O primeiro deles compreende 413 km, de Cceres a Ponta do
Morro; o segundo, de Ponta do Morro Foz do Rio Apa, num percurso
de 858 km; o terceiro, da Foz do Rio Apa confluncia do rio Paran,
em extenso de 932 km; e o quarto, da confluncia do rio Paran ao
299
Castro, op. cit., p. 124.
300
PONCE, Victor M. Descrio Geogrfica, Pantanal e Hidrovia. Disponvel em
<http://ponce.sdsu. edu/hidroviareportportuguesechapter2.html>. Acesso em: 25
nov.2003. Meno a Bonetto (1975).
301
Ibidem. Meno a Anderson et al. (1993).
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 137

rio da Prata, com 1240 km302 (ANEXO Tabela 2). A Argentina o


pas que possui a maior frente fluvial da Hidrovia, com 1661 km, dos
quais 375 compartilhados com o Paraguai, seguida do Brasil, com
1653 km, sendo que nessa extenso 393 so lindeiros com o Paraguai
e 48 com a Bolvia. O Paraguai coloca-se em terceiro lugar, com
1321 km, dos quais 563 passam exclusivamente em seu territrio; e,
em quarto lugar, encontra-se a Bolvia, com apenas 48 km
compartilhados com o Brasil. O Uruguai no dispe de nenhum
trecho303.
Para se compreenderem os objetivos do projeto de melhoria
das condies de navegabilidade da HPP, importante ter presente as
caractersticas fsicas e hidrolgicas dos rios que a formam e o valioso
ecossistema que encerra, em grande medida ainda inalterado, no qual
se inclui o Pantanal Mato-Grossense.

1.1. PRINCIPAIS CARACTERSTICAS GEOMORFOLGICAS DOS RIOS


PARAGUAI E PARAN E SUAS IMPLICAES PARA AS CONDIES NATURAIS
DE NAVEGABILIDADE E INTERVENES DE MELHORIA

Ao compreender os rios Paraguai e Paran, e levando-se em


conta sobretudo sua longa extenso, a HPP oferece condies naturais
de navegao consideradas bastante satisfatrias, limitando-se as
restries de calado a alguns meses e a anos crticos304. De fato,
exceo dos rios da Bacia Amaznica, nenhuma outra via fluvial do
mundo, em condies naturais, permite o trfego contnuo de
GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA.
302

Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l], nov. 1988. p. 22.


303
FRAGA, Jorge Alberto. Cuenca del Plata, Ro de la Plata e Hidrova; tendencias
geopolticas y esfuerzos de integracin. In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia.
Secretara de Inteligencia de Estado, Repblica Argentina, v. II, n. 1, p. 119, primer
cuatrimestre, 1993. Ver tambm em CAF. Los Ros nos unen. Integracin Fluvial
Suramericana, op. cit., p. 178.
INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade
304

Econmica. Relatrio Final. Volume I, item 1.4/1, cpia disponvel no arquivo do CIC.
138 ELIANA ZUGAIB

embarcaes de 1,5 m de calado, durante todo o tempo, na maioria


dos anos, por mais de 3.400 km305.
Um dos problemas que se colocam, principalmente no rio
Paraguai e em menor grau no rio Paran, com conseqncias para a
navegabilidade de seus cursos, est relacionado com seu regime
hidrolgico anormal, que provocou a interrupo do trfego no rio
Paraguai, especificamente no trecho Corumb/Puerto Quijarro onde
se encontravam as minas de ferro de Mutum e Urucum, em perodo de
guas baixas, entre 1962 e 1973306. Com o perodo de guas altas, em
1974, reiniciou-se de forma ativa a navegao no rio Paraguai,
particularmente com o transporte de minrio de ferro e mangans, soja
e seus subprodutos, trigo, petrleo, calcrio para a produo de cimento
e produtos florestais. De acordo com estudos realizados, o aumento
das guas do rio Paran, a partir de 1972, deveu-se construo de
inmeras represas em territrio brasileiro, a partir do anos 50, o que
no aconteceu com respeito ao rio Paraguai. Considera-se, portanto,
provvel a repetio de perodos prolongados de guas baixas307. O
regime hidrolgico da HPP apresenta perodo de guas baixas entre
julho e novembro e de guas altas entre dezembro e abril, sendo que
este ltimo coincide com a poca da colheita de cereais e, portanto, de
trfego mais intenso.
Existe, contudo, no sistema platino, ordem natural sui generis,
graas complementaridade de seus recursos hdricos. Estudos realizados
indicam que as boas condies de navegabilidade dos rios Paraguai e
Paran se devem ao efeito regulador das reas inundadas do Pantanal
305
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., p. 20.
306
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS (I.I.E.). El Balance de la
Economa Argentina. Alianzas Inter-Regionales. Crdoba, Argentina: Talleres Grficos
de Ediciones Eudecor SRL, 2003. pp. 103, 104.
307
Idem. p. 104. Ver tambm em DALMEIDA, Carlos Eduardo. Caractersticas e
viabilidade tcnica e econmica da Hidrovia. In: OPORTUNIDADES EMPRESARIAIS
NA HIDROVIA PARAGUAI-PARAN, 1990, So Paulo. A Hidrovia Paraguai-Paran:
oportunidades empresariais (sntese dos trabalhos apresentados). So Paulo: ILAM,
1990. p. 14.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 139

Mato-Grossense, ao baixssimo declive daqueles rios e defasagem do


regime pluviomtrico entre as bacias de seus tributrios308.

1.2. CARACTERSTICAS DO RIO PARAGUAI

O rio Paraguai, com 2.500 km de extenso, nasce no estado


do Mato Grosso, na serra de Tapirapu, perto de Vila de Parecis, e
torna-se navegvel a 250 km, guas abaixo, nas proximidades de
Cceres, para ento ingressar, em distncia de 30 km, na regio do
Pantanal309, pela qual percorre aproximadamente 300 km. O trecho
de 650 km entre Porto Cceres e Corumb, de muita sinuosidade e
pouca profundidade, mais que duplica a distncia em linha reta e as
maiores dificuldades localizam-se acima da confluncia de seu afluente,
o rio Cuiab, com obstculos srios em seu leito e profundidades de
apenas 2 ou 3 metros nos pontos crticos no perodo de estiagem310.
Em estudo pioneiro do engenheiro Luis Tossini, realizado no ano de
1931, l-se desde Cceres a Barra Norte de Bracinho unos 160
kilmetros el ro Paraguay sigue un curso sinuoso en un valle
entre colinas bajas y una llanura aluvial bien definida311.

308
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata. op. cit., p. 20. O
Paran cresce no vero e tem seus volumes mnimos no inverno, porm, um de seus
principais afluentes, o rio Iguau, que contribui com 16% desse volume, tem
comportamento sazonal diferente. Suas caractersticas so similares s do rio Uruguai,
com nascentes nas margens do Atlntico, onde as chuvas ocorrem nos meses de inverno.
O mesmo sucede com o Paraguai, cujas cheias anuais na zona de confluncia tem de 3 a
4 meses de defasagem com respeito s do Paran. Esse fenmeno acontece, apesar das
precipitaes nas bacias superiores dos dois rios ocorrerem nas mesmas pocas do
vero, em funo da presena no territrio brasileiro, guas acima de Corumb, do
Pantanal, maior plancie inundvel da Amrica do Sul. Ver em Boscovich, 1999, op. cit.,
p. 101.
309
I.I.E. op. cit., p. 95.
Boscovich, 1999, op. cit., pp.107, 108 e 318. Ver tambm em Grupo de Trabalho Ad
310

Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata. op. cit. pp. 22 e 25.
Boscovich, 1999, op. cit., p. 318. Meno a estudo realizado por Luis Tossini em
311

1931.
140 ELIANA ZUGAIB

Esses trechos que apresentam dificuldades para o transporte fluvial


tm, no entanto, encontrado solues mais fceis e menos onerosas que
a alternativa da sada pela bacia amaznica ou o investimento em ferrovias
e rodovias at os portos do Atlntico, como o caso da dragagem de
alguns setores e a utilizao de embarcaes especiais de baixo calado
para navegar a extenso de Porto Cceres/Corumb312.
O trecho Ponta do Morro/Foz do rio Apa, que ainda percorre
terrenos baixos do Pantanal Mato-Grossense e do Chaco Paraguaio,
o mais favorvel navegao de todo o rio Paraguai, devido baixa
sinuosidade e largura de 180 m, embora com algumas limitaes de
calado em bancos de areia, guas abaixo de Corumb, e a necessidade
de desmembramento de comboios313.
Na poro inferior desembocadura do rio Apa, o Paraguai
bastante largo, apresenta numerosas ilhas e leito menor relativamente
sinuoso e instvel, serpenteando entre bancos de areia at Assuno,
onde se encontram os passos arenosos mais crticos do rio, ao sul de
Corumb, alm de alguns passos rochosos, que dificultam a navegao
ao norte e ao sul da capital paraguaia314. Os trechos entre Cceres e
Corumb e entre Assuno e a confluncia do rio Apa so considerados
os mais crticos no mbito do projeto Hidrovia, em funo da riqueza
ecolgica, complexidade e fragilidade do Pantanal e fundamentalmente
de seu papel regulador de todo o sistema hidrolgico Paraguai-Paran315.
312
Foram desenhadas por Bruno Pellizzetti, para o governo brasileiro, embarcaes
especiais, com calado baixo e maior manga do que a das convencionais, para substituir
os trens de pequenas barcaas que operam com dificuldade em decorrncia do contnuo
desarme de trens em curvas fechadas, que eleva o custo do transporte a US$ 40 a
tonelada apenas para o trecho Cceres/Corumb. O uso das novas embarcaes diminuiria
o custo do frete para US$ 11 a tonelada. Ver em Boscovich, 1999, op. cit., p. 319.
313
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata. op. cit., pp. 25-28.
314
Idem, pp. 28-34.
315
ANGULO CABRERA, Gildo. La navegabilidad en el ro Paraguay: proyectos portuarios
bolivianos. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin,
Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763 G-11, pp. 151-153, invierno 1991. Ver
tambm em MAZONDO, Jos Osvaldo. La Navegacin en la Cuenca del Plata. In: Boletn del
Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, op. cit., p. 232.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 141

Apesar da existncia de freqentes obstculos produzidos por


sedimentos de areia e numerosos meandros, o Paraguai permite o
trfego comercial de baixo calado em longas distncias, devido
ausncia de desnveis316.

1.2.1. CARACTERSTICAS DO CANAL TAMENGO

Afluente da margem direita do Paraguai, o Canal Tamengo


constitui o principal acesso da Bolvia Hidrovia, com extenso de
10,5 km, localizado na Provncia de Germn Busch, um pouco acima
de Corumb, ao conectar aquele rio Lagoa de Cceres. Conforma
fronteira com o Brasil, seus primeiros 7 km so de soberania
compartilhada e os 3,5 km restantes, de Arroyo Concepcin
desembocadura do Paraguai, so exclusivamente brasileiros. Apresenta
larguras de 80 a 100 m e suas profundidades permitem a navegao
de embarcaes de calado de 2,75 m (8 ps), durante 9 meses do
ano, ficando interrompido seu trnsito durante os meses de estiagem e
em pocas de seca317.
Embora, habitualmente, o rio Paraguai alimente a Lagoa de
Cceres, em alguns casos, o fluxo inverte-se e o canal leva gua
Lagoa. Conseqentemente, qualquer modificao resultante do
alargamento ou aprofundamento do canal pode provocar alteraes
inesperadas no equilbrio hidrolgico do sistema318. Em funo disso,
o governo municipal de Corumb e entidades ambientalistas chegaram
a impedir a dragagem de curto trecho do canal para permitir o calado
de 3,3 m (10 ps), que possibilitasse o deslocamento dos comboios
que transportam soja boliviana pelo Porto de Aguirres319.
BOSCOVICH, Nicols. La Argentina en la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA
316

PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlantico Sur. Geopoltica de la Cuenca del
Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 66.
317
I.I.E. op.cit., pp. 27 e 28.
318
Bloch, op. cit., p. 83.
319
Boscovich, 1999, op. cit., p. 113.
142 ELIANA ZUGAIB

1.3. CARACTERSTICAS DO RIO PARAN

O rio Paran, com 3.700 km de extenso, o mais longo dos


trs rios que formam o eixo platino, tambm nasce no planalto brasileiro
e orienta-se em direo ao sul, em busca do Rio da Prata. Em seu
curso superior, apresenta vrias cataratas e quedas dgua, servindo
de limite entre o Brasil, o Paraguai e a Argentina320. No Brasil, recebe
importantes tributrios, entre os quais o Paranapanema, o Tiet, o Rio
Grande e o Paranaba, cujas nascentes esto prximas ao Atlntico. A
partir da confluncia com o rio Iguau, compartilhado pela Argentina
e pelo Paraguai, at receber a contribuio do rio Paraguai, para ento
se tornar exclusivamente argentino at sua desembocadura.
As condies naturalmente oferecidas pelo rio Paran como
via de navegao so excepcionais, exceo feita a escassos trechos
do alto Paran321. Estudo realizado pela Universidad Nacional del
Litoral (Argentina), e divulgado em julho de 1995, conclua a respeito
do trecho entre a represa de Yaciret e Confluncia, no alto Paran:
En este tramo existen varios pasos con insuficiente profundidad
y/o ancho; se aade a esto la presencia de un fondo rocoso en un
sector de aproximadamente 20 km de extensin, inmediatamente
aguas abajo de la represa322.
Depois de a ele juntar-se o rio Paraguai, apresenta ntida
conformao de rio de plancie e vasta amplitude no leito maior, que
chega a adquirir mais de 20 km na regio de Rosrio, com grandes
extenses retas favorveis ao trnsito de grandes comboios. O trecho

320
Castro, op. cit., p. 127.
321
Boscovich, 1983, op. cit., p. 77; Boscovich, 1999, op. cit., p. 210.
322
Boscovich, 1999, op. cit., p. 274. Referncia ao Estudo elaborado pela Faculdade de
Engenharia e Cincias Hdricas, da Universidade Nacional do Litoral, da Repblica
Argentina, sob a direo dos Engenheiros Hctor H. Prendes, Mario Schreider, Mario
L. Amsler e Jos Huespe. Divulgado em julho de 1995, o referido Estudo intitula-se
Estudio de las Condiciones de Navegabilidad de los ros Paran y Paraguay, al Norte de
Santa Fe, en territorio argentino.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 143

superior do rio, no territrio argentino, conhecido como Paran mdio,


apresenta condies bastante favorveis navegao fluvial e tem
profundidades mnimas de 2,75m garantidos, em princpio, por
dragagens peridicas. H, no entanto, alguns passos crticos arenosos,
cujas profundidades naturais variam muito, porm, em geral, no
registram nveis inferiores a 1,8m, durante todo o ano,
independentemente das obras de dragagem. Essas profundidades
naturais podem, na realidade, at chegar a aumentar substancialmente,
dado o efeito da autodragagem naquele trecho323. As salincias
rochosas, que poderiam representar riscos navegao, se encontram
devidamente balizadas e a mudana de posio dos canais obriga a
constantes balizamentos dos passos na dragagem.
No baixo Paran, trecho navegado por embarcaes martimas,
os canais de navegao so amplos e pouco sinuosos e no apresentam,
portanto, restries navegao de embarcaes martimas de 7,5 m
e 6 m (22 e 18 ps) de calado, respectivamente em Rosrio e em
Santa F. No delta do Paran, encontram-se numerosas ilhas,
canais e braos, com importante sedimentao de areia e as
profundidades so mantidas por dragagem de no mnimo 9,7 m,
no canal principal, utilizado para embarcaes martimas324.

1.4. BREVE DESCRIO DO PANTANAL M ATO-G ROSSENSE E DE


SUA FUNO REGULADORA

A bacia do Paraguai compreende imensa plancie interior,


com relevo extremamente plano, disposio geomorfolgica
peculiar que propiciou o surgimento de extenso grupo de
alagadios, o Pantanal Mato-Grossense. Integralmente localizado
na regio do alto Paraguai, ao norte de Corumb, encontra-se
circundado de alguns dos mais importantes biomas sul-americanos,
323
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., pp. 34 e 35.
324
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., pp. 38-39.
144 ELIANA ZUGAIB

a floresta mida amaznica, as savanas submidas do Brasil central,


a floresta mida atlntica e a floresta semi-rida da fronteira
boliviano-paraguaia325.
Maior plancie sazonalmente inundvel da Amrica do Sul,
cuja rea pode alcanar 300.000 km, o Grande Pantanal, como
tambm denominado, por ser constitudo de grupo de alagadios,
alm de encerrar ecossistema e biodiversidade, em grande parte
ainda inalterados, suas inundaes peridicas revestem-se de
essencial importncia como agentes reguladores do regime
hidrolgico dos rios que conformam a HPP326, ao produzirem
efeito retardador do fluxo de gua proveniente da bacia superior,
que pode ser assim definido

El Gran Pantanal acta como una gigantesca esponja


que absorbe y retiene por tres o cuatro meses las aguas de
crecidas de verano y evita la coincidencia con las crecidas
del Paran, que produciran efectos anuales desastrosos en
todo el Paran Medio, el Inferior y el ro de la Plata327.

Esse efeito serve, portanto, no apenas para manter a rica


biodiversidade do Pantanal, mas tambm beneficia a navegao, uma
vez que, ao evitar a coincidncia de picos de estiagem e cheias dos
rios Paraguai e Paran, abrevia a estao da seca ao longo do sistema
fluvial e previne inundaes catastrficas no mdio e baixo Paran328.
A canalizao e o realinhamento dos canais podem
comprometer a funo de esponja de gua exercida pelo Pantanal,
responsvel pela excepcional estabilidade do fluxo de gua do Paraguai,
assim como as obras de dragagem e retificao do rio podem ocasionar
325
Ponce, op. cit., p. 3. Meno a Tricart (1982) e Prance e Schaller (1982).
326
CAF, Los Ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana, op. cit., pp. 192, 193.
327
Boscovich, 1999, op. cit., p. 101.
328
Bloch, op. cit., p. 82.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 145

o aumento da velocidade do fluxo de gua e provocar eroso costeira.


Processo esse sujeito acelerao causada pela intensificao do
trfego. A esses riscos, some-se o da contaminao das guas tambm
decorrente do aumento do trfego e da crescente urbanizao ao longo
da via fluvial329.

2. A RELEVNCIA DA HPP COMO VIA DE INTEGRAO FSICA E ECONMICA


DOS PASES PLATINOS

A associao dos cinco pases sobre as bases do Mercosul e


em torno da utilizao conjunta da Hidrovia tem importncia
fundamental dos pontos de vista geopoltico e geoeconmico. Deixa
de lado velhas rivalidades e quebra isolamentos seculares, levando o
desenvolvimento ao interior subcontinental. Integra mercados, ao
constituir traado norte-sul que une naturalmente os pases platinos,
e engloba interesses econmicos e industriais convergentes do Cone
Sul.

2.1. REA DE INFLUNCIA330: ASPECTOS ECONMICOS E SOCIAIS


RELEVANTES

A seguinte assertiva expressa com clareza e propriedade o valor


estratgico e as potencialidades que encerra a zona de influncia da
HPP para o desenvolvimento sustentvel dos territrios mediterrneos
do Cone Sul:
329
Bloch, op. cit., pp. 81 e 85. Sobre os riscos provocados por eventuais intervenes
na regio do alto Paraguai, ver em CAF, Los ros nos unen, op. cit., p. 193; Bloch, op.
cit., pp. 81-89; Boscovich, 1999, op.cit., pp. 100-103.
330
Trata-se da rea em que produtores e consumidores poderiam ter interesse em
utilizar a via de navegao para o transporte de mercadorias produzidas ou
consumidas em comparao com os modos de transporte alternativos (rodovirio
e ferrovirio) disponveis. Ver em HLBE. Estudos de Viabilidade Tcnica,
Econmica e Institucional da Hidrovia Paraguai-Paran. Resumo Executivo, p.
12.
146 ELIANA ZUGAIB

El rea de influencia de la Hidrova Paraguay-Paran


constituye una regin de gran valor estratgico. Sus
potencialidades econmicas, variedad morfolgica y
climtica, riqueza en materia de infraestructura portuaria,
potencialidad productiva, disponibilidad energtica,
diversidad cultural y, finalmente, su situacin geopoltica
de privilegio en el Cono Sur la convierten en una regin
muy apta para la planificacin de estrategias alternativas
de desarrollo sustentable331.

Com base em estudos que levaram em considerao os


novos e projetados corredores de fluxos de mercadorias,
especialmente de exportao, claramente definidos para outros
modos competitivos do transporte fluvial, foram identificadas como
reas de influncia do projeto HPP, parte do estado do Mato Grosso
e o Mato Grosso do Sul, no Brasil; o Departamento de Santa Cruz,
na Bolvia; a totalidade do territrio do Paraguai; oito provncias
do Norte, do Nordeste e do Centro da Argentina (parte do NOA,
Formosa, Chaco, Santa F, Misiones, Corrientes, Entre Rios, e o
Norte da Provncia de Buenos Aires) alm do Departamento de
Colnia, no Uruguai. Essa rea de influncia compreende extenso
de 720.000 km e populao de mais de 40 milhes de
habitantes332.
interessante notar que, inicialmente, os Estudos de
Viabilidade Econmica da Hidrovia Paraguai-Paran, realizados
pela INTERNAVE, haviam includo, em princpio, na rea de
influncia em territrio brasileiro, o estado de Rondnia e 112
331
RUIZ ESTELLANO, Gualberto. Diagnstico del Transporte Internacional y su
Infraestructura en Amrica del Sur (DITIAS) Modo Fluvial (Cuenca del Plata).
Montevideo: Asociacin Latinoamericana de Integracin, 2000. p.52.
332
CAF. Los Ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana. Santa F de Bogot,
Colmbia: Jorge Perea Borda, noviembre, 1998, p. 181. Ver tambm em I.I.E., op. cit.,
p. 99.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 147

municpios do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, a partir de


estimativas dos fluxos de transporte e das cargas cativas, ou seja,
aquelas que por convenincia econmica manifesta so transportadas
pela HPP333. No entanto, posteriormente, anlise geral dos custos de
transportes alternativos indicou que a rea de influncia em territrio
brasileiro, para o transporte de gros, principal mercadoria a escoar,
compreenderia apenas 25 municpios do estado do Mato Grosso.
Revelou a anlise que, para os demais municpios, os custos de
escoamento pelos portos de Paranagu e Santos eram muito mais
vantajosos e, no caso de Rondnia, a alternativa dos rios Madeira e
Amazonas (Porto Velho-Belm) mais econmica334.
A zona de influncia da HPP cobre vastos territrios interiores
de uma das regies mais ricas e desenvolvidas da Amrica Latina, com
extensa rea de terras cultivveis e aproveitveis para a agropecuria,
a includas as novas fronteiras agrcolas brasileira e boliviana, por onde
se expandem vertiginosamente as plantaes de soja. Encontram-se,
nos limites da zona de influncia da HPP, importantes reservas de
petrleo e de gs natural (Argentina e Bolvia) que, em territrio
argentino, abarcam uma das regies mais desenvolvidas e
industrializadas, onde esto as principais instalaes industriais
siderrgicas, petroqumicas e refinarias de petrleo. Engloba, igualmente,
as importantes jazidas de ferro e mangans de Urucum (Brasil) e Mutum
(Bolvia), cuja produo vem sendo canalizada por embarcaes
especiais, a custos que lhe conferem maior competitividade no mercado
internacional, alm dos afloramentos de calcrio de Vallemi, no Paraguai,
prximos desembocadura do rio Apa, que esto sendo aproveitados

INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade


333

Econmica. Relatrio Final, Volume III, fevereiro de 1990, item 3.4/1.


334
PAEZ, Rodolfo. Historia del Problema. Sntesis de la Solucin. In: Boletn del Centro
Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110,
v. 109, suplemento n. 763 G-11, pp. 334 a 336, invierno 1991. Ver tambm SGUT,
Martin. Integracin en el Sector Transporte en el Cono Sur. Puertos y vas navegables.
Buenos Aires: BID-INTAL, 1997, pp. 59 e 60.
148 ELIANA ZUGAIB

industrialmente para a produo de cimento, calcrio agrcola e cal,


em territrio boliviano. Alm disso, as reservas de minrio de ferro
podero tornar-se a principal fonte de matria-prima para as indstrias
siderrgicas do Paraguai, da Argentina e do sul do Brasil335.
Essa zona oferece tambm oportunidades de sinergia com a
rea energtica e possibilidades de interconexes multimodais com
outros meios de transporte (ANEXO Figura 5). O sistema Paraguai-
Paran e seus tributrios possuem potencial de gerao de energia
eltrica de aproximadamente 60.000 megawatts, dos quais 40.000 j
esto sendo explorados336, alm de extensa malha porturia (ANEXO
Figura 6).

2.2. VANTAGENS COMPARATIVAS DO TRANSPORTE FLUVIAL

A respeito das vantagens comparativas do transporte fluvial,


afirma o relatrio El Balance de la Economa Argentina en 2003:

Actualmente el comercio del MERCOSUR moviliza 45


millones de TM al ao. Y sin obra alguna la Hidrova
transport 10 millones de TM, que de acuerdo a proyecciones
al 2010 alcanzar 20 milliones de TM. Por carretera o
ferrocarril (el 70% de la produccin de la zona de influencia
del Alto Paran) el costo es de US$ 50 a US$ 120, con una
duracin de tres das hasta un puerto de ultramar (Brasil).

335
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., pp. 12-16.
336
SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration
of South America. [Estudo patrocinado pela Companhia Vale do Rio Doce (CVRD),
Corporacin Andina de Fomento (CAF), AVINA Foundation, Bank of America,
Companhia Auxiliar de Empresas de Minerao (CAEMI) e Business Council for
Sustainable Development Latin America (BCSD-LA)]. , April, 1996. pp. 42 e 43.
Veja tambm em FONSECA, Paulo Srgio Moreira da. O Processo de Integrao da
Amrica Latina e do Caribe. [Palestra Proferida] In: IEPES/IRBr/IPEA/BID. Seminrio
sobre a Amrica do Sul. A organizao do Espao Sul-americano: seu significado poltico
e econmico. (2000: Braslia, DF). v.1, p. 137 e 138.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 149

Mientras que por va fluvial el costo es de US$ 15 a US$ 20


y con un tiempo estimado de 16 das aproximadamente337.

De acordo com o mesmo relatrio, se realizadas as


intervenes de dragagem, balizamento e sinalizao necessrias na
HPP, os tempos de percurso reduzir-se-iam consideravelmente, de
3 a 5 dias do Porto de Rosrio a Assuno e 7 dias at Corumb. De
Nova Palmira a Assuno a viagem tardaria 5 dias e at Corumb,
apenas 8 dias, com a vantagem de menor custo de frete incidente no
produto de exportao, devido tambm navegao noturna
ininterrupta.
Os vrios estudos realizados so unnimes com respeito s
significativas vantagens comparativas do transporte fluvial em
relao ao ferrovirio e ao rodovirio, sempre que se trate de
movimentar cargas no perecveis de grande volume e peso e baixo
valor agregado, em distncias superiores a 400 km. Essas vantagens
traduzem-se em baixos custos de frete; grande capacidade de
escoamento de carga; facilidade de transporte de cargas indivisveis,
muito volumosas ou pesadas; economia de combustveis e menor
impacto ambiental. A ttulo de ilustrao, e tendo em conta a
capacidade de carga para transportar equivalente a 1.600 toneladas,
por via fluvial, seria necessria apenas uma barcaa, enquanto, por
ferrovia, utilizar-se-iam 40 vages e, por rodovia, 80 caminhes338
(ANEXO Tabela 3).
Em 1964, a Comisso Mista Brasil-EUA j havia chegado a
concluses semelhantes ao mencionar o uso das hidrovias sul-
americanas, salientando como exemplo o transporte fluvial em grande
escala de mangans das minas de Urucum, nas proximidades de

337
I.I.E. op.cit., p. 106.
338
Bloch, op. cit., pp. 32-35. Meno ao documento da Unio Europia Poltica de
Transporte y el Ambiente. Veja tambm em I.I.E. op. cit., p. 98 e em Boscovich,
1999, op. cit., pp. 72 a 75, 109, 110 e 229.
150 ELIANA ZUGAIB

Corumb, realizado por barcaas, atravs das rotas do Paraguai e


do Paran, do Porto de Corumb ao de Nova Palmira339. E, por sua
vez, relatrio anterior da mesma Comisso Mista, publicado em 1955,
pelo Institute of Inter-American Affairs, sob o ttulo Brazilian
Technical Studies, aconselhava

Onde existem rios e onde suas caractersticas fsicas so


tais que possa ser desenvolvido um transporte hidrovirio sobre
uma poro substancial de seu curso, nenhum outro meio de
transporte a granel j utilizado provou ser to econmico (...).
um auxiliar poderoso na penetrao econmica e na explorao
de reas no-desenvolvidas (...) onde existem rios aproveitveis
e onde o grosso da carga a ser movimentada cai dentro da primeira
categoria (...), o transporte hidrovirio interior deve ser

339
Ver em Boscovich, 1999, pp. 109, 110 e Boscovich, 1983, pp. 81-84, em que
descreve as concluses da Comisso Mista Brasil-EUA de 1964: Un ejemplo de
transporte fluvial en gran escala en Amrica del Sur es el mineral de Urucum (manganeso),
en las proximidades de Corumb, estado de Mato Grosso, realizados a travs de barcazas
de 2.000 toneladas c/u, en nmero de 10, que transportan 20.000 t por tren, empujadas
por un remolcador de 2.500 HP. El transporte se hace por las rutas Paraguay y Paran
desde el puerto de Corumb, en Mato Grosso, a travs de 2.400 km al puerto uruguayo
de Nueva Palmira; la tripulacin del convoy es de 21 personas y el viaje de ida y vuelta
se hace en 32 das, incluida carga y descarga; se gastan 162 ton. de combustible y exige
6.720 horas hombre(...) La vida til de cada convoy de este tipo, sin apreciable gastos
de conservacin y mantenimiento es de 30 aos y su costo del orden de C.R.$
1.200.000.000. Para transportar la misma carga, a la misma distancia, seran necesarios
1.000 camiones haciendo dos viajes con una potencia total de 150.000 Hp, consumiendo
4.800 t de combustible, exigiendo 64.000 horas-hombre, una infra-estructura de caminos,
transporte de combustibles para abastecimiento 25 por ciento del transporte total de
las 20.000 t de mineral etc. La vida til de un camin es de cinco aos, considerando
el 50 por ciento de las piezas repuestas. De esta manera, mientras un convoy de
barcazas y remolcador se deprecia en 30 aos, se deprecian 18.000 camiones a un precio
de C.R. $ 90.000.000.000 (...). De lo anterior surge que es necesario utilizar 60 veces
ms potencia usando camiones en lugar de barcazas, lo mismo que 28 veces ms
combustible, 9,5 veces ms horas/hombre y 77 veces ms capital fijo (amortizacin
camiones o barcazas). Esas sustanciales diferencias ponen de manifiesto la ventaja del
transporte fluvial para largas distancias superior a 400/500 km para cargas
especialmente de mucho volumen y peso y no perecederas. O sea, que no requieran un
menor tiempo de traslado que por otros medios ms rpidos (tren, camin o avin).
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 151

desenvolvido de preferncia a qualquer outro meio de


transporte340.

No por outra razo que o uso de vias fluviais constitui fator


bsico da economia das naes desenvolvidas para transportar matrias-
primas para suas indstrias, o que se justifica, alm de outras vantagens,
por sua capacidade de carga e seu custo por quilmetro vrias vezes
inferior ao dos outros meios de transporte, o que implica importante
economia em investimento de materiais, combustvel e mo-de-obra341.
De acordo com estimativas do CIH, quando a Hidrovia estiver
funcionando plenamente, o transporte fluvial competir com o rodovirio
em melhores condies. Calcula-se que a via fluvial oferecer custo de
US$ 20 por tonelada, em relao aos US$ 50 a US$ 65 do rodovirio
e aos US$ 38 a US$ 45 do ferrovirio342.
Embora se possa afirmar que o transporte fluvial ideal para
produtos de grande volume em relao ao seu valor e que, por sua
natureza, no exigem transporte de curto prazo, no se pode perder
de vista que suas vantagens se fundamentam na existncia de zonas
industriais e agrcolas desenvolvidas ao longo do rio; de porto importante
em sua desembocadura ou em suas proximidades; de adequadas
conexes com outros meios de transporte terrestre (ferrovias e
rodovias) e de centros de transferncia de cargas, que permitam o
transporte multimodal343.
Alm de reunir essas condies, a HPP representa meio para a
circulao de mercadorias entre as regies mediterrneas e vnculo

340
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Diviso da Amrica Meridional (DAM-
I). Hidrovias e Interligao de Bacias Hidrogrficas, Seo de Publicaes, 1968, p.
16.
341
Boscovich, 1983, op. cit., p. 83.
Bloch, op. cit., pp. 77 e 107. Outros clculos estabelecem que a incidncia do frete
342

passar do atual US$ 0,009 t/km a US$ 0,005 t/km, similar que se registra no rio
Mississipi, nos EUA.
343
Bloch, op. cit., p. 31.
152 ELIANA ZUGAIB

fundamental com a economia mundial, atravs do porto de Nova


Palmira. Encerra elementos relevantes do novo paradigma proposto
para o desenvolvimento da infra-estrutura da Amrica do Sul, sobretudo
o de sinergia com a rea energtica, por seu potencial e capacidade
instalada, e propicia a formao de cadeias produtivas, ao abrigar em
sua zona de influncia a um s tempo reservas naturais, concentrao
de plos industriais e mercado consumidor significativos.

2.3. PARTICULARIDADES DO PORTO DE NOVA PALMIRA E DO RIO DA


PRATA

Em 1983, o Contra-Almirante Jorge Fraga j assinalava em


seu livro La Argentina y el Atlntico Sur que a necessidade de
revitalizar a atrao do Rio da Prata, no mbito de sua bacia, estava
associada tendncia ao progressivo aumento do uso de embarcaes
de maior calado, na Argentina, em decorrncia da regra bsica de que,
quanto maior a tonelagem, menor o custo do frete. Com base nessa
tendncia, poder-se-ia prever a prtica, no futuro, do uso de navios de
calado da ordem de 12 a 15 m (45 a 55 ps). Essa observao levava,
por sua vez, considerao das condies hidrogrficas do rio, em
funo das dificuldades apresentadas pelo Porto de Buenos Aires344,
cuja profundidade limita-se a 10 m (30 ps) e em cujo leito acumulam-
se depsitos significativos de sedimentos, provenientes sobretudo do
rio Bermejo, que obriga a realizao de constantes obras de
dragagem345.
Essa constatao remete s discusses sobre a construo
de um porto de guas profundas, em Punta Mdanos, que suprisse
as deficincias do de Buenos Aires. Autores uruguaios defendiam a
convenincia de se construir o referido porto em guas de jurisdio

FRAGA, Jorge Alberto. La Argentina y el Atlntico Sur. Conflictos y Objetivos.


344

Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. pp. 104 e 105.


345
Fraga, 1993, op. cit., p. 120.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 153

uruguaia, como empreendimento binacional uruguaio-argentino, na


localidade de Coronilla, perto do limite com o Brasil, ou em La
Paloma, nas proximidades da cidade de Rocha, antiga aspirao
do Uruguai.
O Paraguai e a Bolvia estiveram sempre mais prximos
diplomaticamente do Brasil do que o Uruguai no tratamento do tema
da Bacia do Prata. Assim, o Uruguai, mais independente, em funo
de sua tradicional neutralidade, procurou valer-se da desfavorvel
geografia martima argentina e de suas dificuldades para lograr o controle
de um porto profundo na desembocadura do Prata, com vistas a
transformar sua condio de Estado tampo em de pas chave

Uruguay posee un gran valor por su posicin ante la


difusin de los recursos del gran espacio regional al cual
pertenece. Observando ste tanto en su visin de Cuenca
del Plata como en la relacin Cono Sur Uruguay se destaca
ms cercano a la Argentina que al Brasil, recostndose sobre
sus costas el tringulo geoeconmico: Buenos Aires-
Crdoba-Asuncin. Sin embargo, su equidistancia respecto
a Brasil y Argentina, le permite conformar una posicin
estratgica importante, ya que tambin para Brasil, el frente
platense-atlntico uruguayo en funcin de la regin le es
importante para un gran sector de su rea platina346.

No entanto, pode-se dizer que o Uruguai coloca-se, em termos


estratgicos, em posio muito mais importante para a Argentina do
que para o Brasil, que domina com suas imensas costas todo o Atlntico
Sul. Para a Argentina, o Uruguai vital porque controla sua artria de
346
SNCHEZ-GIJN, Antonio. La Integracin en la Cuenca del Plata. Madrid:
Ediciones Cultura Hispnica, 1990, p. 91. Meno a QUAGLIOTTI de BELLIS,
Bernardo. Uruguay en la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZZA, Luis
(Coord.). Los Pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos
Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 162.
154 ELIANA ZUGAIB

comunicaes com o resto do mundo, o rio da Prata. Estando o


mencionado tringulo geoeconmico prximo ao Uruguai, torna-se
evidente a vulnerabilidade da Argentina em relao quele pas vizinho,
o que no ocorre com o Brasil347.
Assim, com o intuito de transformar-se em pas-chave, o Uruguai
investiu em tentativas de busca de alternativas prprias, e at mesmo
binacionais com a Argentina, para garantir a construo ou
aparelhamento de porto que competisse com os brasileiros da costa
atlntica, por posicionar-se mais prximo ao Prata. Nesse contexto,
alistou Nova Palmira, Fray Bentos e Montevidu entre os sistemas de
transferncia flvio-martimos (barcaa-navio), tratando de assegurar
a este ltimo 13 m (40 ps) de calado, e passou a contemplar a
construo de porto de guas profundas em La Paloma ou em Coronilla.
Do ponto de vista argentino, eventual empreendimento
binacional poderia servir para frear as tentativas do Brasil de atrair a
produo rioplatense em direo a seus portos, mas no constitua
alternativa ao porto de guas profundas a que almejava a Argentina,
sob sua jurisdio, na desembocadura do Rio da Prata, cuja misso
seria atuar como fator de reativao do trfego fluvial de toda a Bacia
do Prata 348, a fim de manter o tradicional controle de sua
desembocadura.
Ao no se haver concretizado a construo do cogitado porto
de guas profundas em Punta Mdanos, alternativas de revitalizao
da navegao na Bacia, que oferecessem melhores resultados e maiores
vantagens do que o de Buenos Aires, surgiriam mais tarde no mbito
do projeto HPP. Ademais dos portos brasileiros e uruguaios, apareceria
tambm projeto do Brasil, por intermdio de seu setor privado, de
porto pentanacional na desembocadura do Prata, em guas de 20 m
(60 ps) de profundidade e em posio que, segundo autores
argentinos, muito provavelmente, estaria em guas uruguaias, de
347
Snchez-Gijn, op. cit., p. 90.
348
Fraga,1983, op. cit., p. 105.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 155

acordo com o princpio da eqidistncia aplicado pelo Tratado do


Rio da Prata para delimitar jurisdies adjacentes entre a Argentina
e o Uruguai349. A adoo desse princpio em detrimento do critrio
do paralelo, que historicamente poderia parecer mais adequado na
interpretao argentina, foi considerada vitria do Uruguai, uma vez
que o Brasil ficava definitivamente afastado da banda oriental do Prata
e era subtrada da Argentina vasta poro de seu mar territorial,
juntamente com seus recursos (78.000 km)350. A proposta de se
construir um terminal em guas profundas no Rio da Prata, como ilha
flutuante ou como instalao fixa, ademais da estabelecida para o
complemento de carga pelo Tratado do Rio da Prata e sua Frente
Martima, que pudesse servir a HPP, tampouco foi levada a cabo.
Caso o fosse, provavelmente teria suscitado problemas nas relaes
argentino-uruguaias, uma vez que o Uruguai aspirava a que processo
similar se efetuasse atravs dos portos de Montevidu ou Nova
Palmira sobre o rio Uruguai351.
O Uruguai sempre colocou seus portos disposio dos
pases da Bacia do Prata que pudessem necessit-los, no caso, a
Argentina, o Paraguai e a Bolvia. A vizinhana com a Argentina o
torna lgico, mas o Uruguai oferece colaborao tambm Bolvia
e ao Paraguai, h aproximadamente 5 dcadas. Com a construo
de doca oficial, a capacidade de transferncia de cargas de Nova
Palmira elevara-se de 400.000 para 750.000 toneladas anuais352,
FRAGA, Jorge Alberto. El Sistema del Plata. Visin Geopoltica. In: Boletn del
349

Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires,


ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11,. p. 81, invierno, 1991. Ver tambm em
Paez, Rodolfo, op. cit., p. 330.
350
Fraga, 1983, op. cit., p. 101.
351
ALETTI AUFRANC, Jos Maria. La Cuenca del Plata.. In: Boletn del Centro
Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110,
v. 109, suplemento n . 763-G-11, p. 327, invierno 1991.
352
RUIZ ESTELLANO, Gualberto. La posicin humilde pero firme, del Paraguay.
In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia. Secretara de Inteligencia de
Estado, Repblica Argentina, vol. II, n. 2, pp. 106, 107, segundo cuatrimestre,
1993.
156 ELIANA ZUGAIB

transformando-se, poca, em um dos terminais passveis de integrar


a HPP. Situado no outro extremo de Cceres, a 3.442 km, o Uruguai
tinha seus portos j instalados, como o caso de Nova Palmira e Fray
Bentos, e vocao para vender servios, j que, por sua dimenso
territorial e pela natureza de seus solos, no chegaria a ser grande
exportador de gros353. A pretenso uruguaia de converter Nova Palmira
em porto terminal de transferncia de carga do sistema Paraguai-Paran,
apoiada pelo Brasil, no seria, num primeiro momento, corroborada
pela Argentina, por razes bvias, sob a justificativa de que se deveria
evitar o monoplio, que produz maiores custos e atritos entre os pases
intervenientes354.
Em meio a essas circunstncias, o Brasil surpreendeu com a
proposta de retomada do eixo natural Norte-Sul, mediante projeto de
melhoria das condies de navegabilidade da Hidrovia Paraguai-
Paran, objeto do prximo captulo.
Antes, porm, interessante notar que a deciso de excluir o Rio
da Prata do Projeto da HPP, tomada na terceira reunio de consultas
sobre a Hidrovia, em que a chancelaria uruguaia logrou que se a denominasse
Hidrovia Paraguai-Paran e, entre parnteses, Porto Cceres- Porto de
Nova Palmira, acabaria gerando, no incio, ressentimentos entre alguns
setores argentinos, que insistiam em a ela se referir como HPPP (Paraguai-
Paran-Prata)355. Mais do que isso, deixariam aqueles setores, sobretudo
353
SANGUINETTI, Jorge. Conferencia sobre aspectos Socio-Polticos y Econmicos
de la Hidrova. In: Revista Geogrfica, [S.l.] n. 114, pp. 81 e 82, jul.-dic. 1991.
CASTILLO, Jos Luis. Hidrova Paraguay-Paran. In: Boletn del Centro Naval: La
354

Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109,


suplemento n. 763-G-11, p. 307, invierno 1991.
355
VENESIA, Gualberto. Hidrova Paran-Paraguay. Disponvel em <http://
www.desarrolloyregion.com/ampliar.asp?contentId=86>. Acesso em: 16 jun. 2004. Ver
tambm em Sanguinetti, op. cit., p. 82; MALINS, Luis Alberto. El aspecto comercial.
In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin,
Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, vol. 109, p. 310, invierno
1991; e RODRIGUEZ ZA, Jorge. Puertos Preciosos. Buenos Aires: Circulo Militar,
1993. pp. 123-127. Com respeito questo comenta Za que, ao necessitar escoar sua
produo por via mais econmica que a ferrovia e a rodovia at o porto de Santos,
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 157

nos meios militares e geopolticos, transparecer desconfiana em relao


inteno genuna do Brasil de retomar a HPP como via de integrao, na
medida em que Nova Palmira poderia representar ameaa ao centripetismo
do porto de Buenos Aires, reavivando antigas rivalidades356. Essa
desconfiana aparece claramente em estudo realizado por Nicols
Boscovich, em 1990, no qual deixava o seguinte registro

Se pueden observar maniobras de marginamiento al


privilegiarse a Nueva Palmira como puerto terminal del
sistema; los peligros de que se incluya en los acuerdos la
construccin y administracin multinacional de un puerto
profundo en jurisdiccin del ro de la Plata (penta-puerto
isla); la iniciativa de crear empresas navieras de bandera
boliviana y paraguaya con participaciones accionarias
internacionales; y la reiteracin uruguaya para la creacin
de un ente plurinacional para administrar la Hidrova,
siendo que el tramo ms importante est en territorio
argentino. No se debe caer en la ingenuidad de imaginar
que el Brasil, que siempre tuvo un claro pensamiento en la
concepcin de sus grandes obras de infraestructura y ahora
debe renunciar a algunas de sus ms caras directrices
geopolticas (...) no tratar de disminuir las crecientes

Brasil dise un plan de hidrovas que no pudo llevarse a cabo no ms que en partes.
Entonces arregl con el Uruguay el uso del Puerto de Nueva Palmira sobre la
desembocadura del Ro Uruguay en la Plata. Y de esa manera, teniendo asegurado con
un tratado el uso del Paran-Paraguay, no necesita incluir el Plata en el futuro tratado
de la Hidrova. (...) por tener su salida natural por el Plata deber denominarse
PARAGUAY-PARAN-PLATA (HPPP) con absoluta propriedad. interessante notar
que o Estudo de Pr-factibilidade, op. cit., p. 39, considera que Nova Palmira ya se
encuentra en el Ro de la Plata, contrariamente ao que afirma a maioria dos autores.
Em palestra proferida no mbito de seminrio internacional sobre hidrovias, realizado em
356

Harvard, em abril de 1996, o Vice-Ministro de Relaes Exteriores da Argentina, Fernando


Petrella, mencionou que seu pas poderia eventualmente considerar a incluso do rio da
Prata no Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran. O ex-presidente Luis
Alberto Lacalle, que presidia o Painel, foi enftico em discordar do diplomata argentino.
158 ELIANA ZUGAIB

ventajas geoestratgicas que ir adquiriendo la Argentina


con la utilizacin plena y ptima de los corredores fluviales.
Maniobrar para diluir el poder de decisin de nuestro pas
mediante el acuerdo para la creacin de entes administrativos
y empresas multinacionales, y privilegiando en el
emprendimiento a los otros pases ms dbiles de la regin357.

No obstante, h vises diferenciadas sobre essa questo. Se


em determinado momento pareceu que Nova Palmira fosse concorrente
dos portos argentinos, essa inferncia no encontra fundamento na
realidade dos fatos, uma vez que, em toda a zona do baixo Paran, a
Argentina tem capacidade porturia instalada para movimentar 30
milhes de toneladas enquanto Nova Palmira dispe de instalaes
para armazenagem de apenas um milho e meio de toneladas358. O
atual Secretrio-Executivo do Comit Intergovernamental da Hidrovia
(CIH), Engenheiro Juan Antonio Basadonna, por sua vez, em palestra
proferida no Instituto de Estudios Regionales de Rosrio, afirmou que
o Rio da Prata foi excludo do acordo da Hidrovia porque os interesses
de Buenos Aires e Montevidu no queriam dele depender359.

Defendeu a tradicional posio do Uruguai de excluir o Rio da Prata daquele acordo multilateral.
Na ocasio, o diretor da Administrao Nacional de Portos do Uruguai ponderou que
eventual incluso do Rio da Prata no Acordo de Transporte da Hidrovia inevitavelmente
levaria reviso do Tratado de limites do Rio da Prata e sua Frente Martima, o que
poderia significar ameaa para vrios dos benefcios alcanados pelo Uruguai com a assinatura
do mencionado tratado bilateral. interessante notar tambm que, na III Reunio
Extraordinria do CIH, as delegaes da Bolvia e do Paraguai insistiram na tese de que o
Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran deveria necessariamente abranger
o Rio da Prata, no que foram contestadas pelos representantes argentino e uruguaio.
BOSCOVICH, Nicols. Hacia la integracin fluvial en la Cuenca del Plata. In: Boletn
357

del Centro Naval. La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin. Suplemento


n 763 G-11, vol. 109, ao 110, Buenos Aires, feb. 1993. pp. 112 e 113.
358
Venesia, op. cit., p. 6.
359
BASADONNA, Juan Antonio. Conferencias sobre Hidrovas: Integracin y
Federalismo, geopoltica e Hidrodesarrollo. [Palestra proferida]. Ciclo de Conferncias
organizado pelo Instituto de Estudios Regionales de Rosrio, realizado em 24 de junho
de 2004, ao qual a autora deste trabalho esteve presente.
A HIDROVIA PARAGUAI-PARAN (HPP) 159

No parece restarem dvidas, no entanto, de que, ao ser lanada


a idia de revitalizao do eixo Norte/Sul, pelo Brasil, o que causou
reaes iniciais de inconformidade entre vrios autores argentinos,
criou-se a expectativa de recuperao do centripetismo da
desembocadura do Rio da Prata, em guas argentinas360.
Embora simbolizasse a alterao do paradigma da
confrontao, a gnese do projeto da Hidrovia deu-se em ambiente
de suspiccia e competitividade, que se reflete ainda hoje na dificuldade
de concertar posies, como se depreender dos prximos captulos.

360
O Dr. Roberto M. de Luise, consultor do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento de Apoio ao Ministrio das Relaes Exteriores no Mercosul,
comentava a respeito da necessidade de definir onde seriam realizadas as transferncias
de cargas na Hidrovia, em palestra proferida sobre La Hidrova y el Mercosur; tendencias
modernas hacia la integracin, que, embora o transporte fluvial seja, por definio,
mais econmico do que o terrestre, mais caro que o martimo e, portanto, os
transportadores procuraro sempre minimizar o trajeto por via fluvial em favor do
martimo. Com base nesse raciocnio, ressaltou que os portos argentinos de Rosrio
oferecem grandes possibilidades para a operao de embarcaes de ultramar. In: Revista
de la Escuela Nacional de Inteligencia, Secretara de Inteligencia de Estado, Repblica
Argentina, vol. II, n. 1, p. 126, primer cuatrimestre, 1993.
C APTULO IV

APRESENTAO DO PROJETO
HIDROVIA PARAGUAI-PARAN
APRESENTAO DO PROJETO
HIDROVIA PARAGUAI-PARAN

1. AS MOTIVAES E AS ORIGENS

1.1. O CONTEXTO DAS MOTIVAES

A HPP foi, historicamente, o eixo geopoltico de penetrao


colonizadora e de transporte macio de cargas nas regies interiores
da Bacia do Prata. Durante sculos, mantiveram-se os rios que a
formam como principais vias naturais de comunicao e de comrcio
de bens do hinterland da Bacia do Prata361.
A partir de meados do sculo XX, os interesses brasileiros
de promoo da integrao nacional levaram o pas a priorizar os
eixos de transporte no sentido Leste/Oeste, em detrimento do Norte/
Sul, dando incio ao longo perodo de confrontao com a Argentina,
traduzido na disputa dos eixos transversais versus eixo longitudinal.
Essa iniciativa foi facilitada pelo baixo preo do petrleo at 1974 e
pela poltica de acmulo de capital que permitiu ao Estado brasileiro,
protecionista e condicionado por vises geopolticas, traar sua
estratgia na rea de transporte, sem levar em considerao a questo

361
SPALLANZANI, Plinio. Integracin del Ro Uruguay a la Hidrova Paraguay-Paran.
Navegacin en la Cuenca del Ro Uruguay. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova
Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento
n. 763-G-11, p. 238, invierno 1991.
164 ELIANA ZUGAIB

dos custos362. Grande parte da zona economicamente ativa tinha ainda


o privilgio de estar localizada nas proximidades da costa atlntica, o
que a tornava dependente dos portos do Rio Grande, Paranagu, Santos
e Rio de Janeiro e dispensava, portanto, a otimizao do uso da
Hidrovia363.
A partir dos anos 50, a concorrncia competitiva do transporte
terrestre, especialmente o rodovirio, em relao ao fluvial, causou a
reduo do trfego nos rios Paraguai e Paran a um quinto de seus
valores mximos registrados at ento364, culminando com o quase
abandono da navegao no alto Paraguai, alm do corte no alto Paran,
ocasionado pela construo da represa de Itaipu. Essa situao viria a
agravar o lento processo de deteriorao das condies oferecidas
pela via de navegao, que j carecia de obras de melhoramento,
inclusive no que diz respeito infra-estrutura e operao porturia365.
A ausncia de investimentos na manuteno da infra-estrutura e no
desenvolvimento de polticas de transporte adequadas acentuou a
diminuio do volume de carga transportado pela via fluvial, e as
tentativas de recuper-la nos anos 60 e 70, parte os empecilhos de
ordem geopoltica, no se sustentavam em justificativas econmicas
claras366.
362
KOUTOUDJIAN, Adolfo. Demanda y geopoltica en la Hidrova Paraguay-Paran.
In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia, Secretara de Inteligencia de Estado,
Repblica Argentina, vol. II, n. 1, p. 122, primer cuatrimestre, 1993.
363
MALINS, Luis Alberto. El Aspecto Comercial. In: Boletn del Centro Naval: La
Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109,
suplemento n 763-G-11, p. 310, invierno 1991.
364
Koutoudjian, op.cit., p. 122.
365
SANGUINETTI, Jorge. Conferencia sobre aspectos Socio-Polticos y Econmicos
de la Hidrova. In: Revista Geogrfica, [S,l.], n. 114, p. 75, jul./dic. 1991.
366
GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA.
Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. p. 4. A perda de
competitividade do transporte fluvial, que , em princpio, mais econmico do que o
ferrovirio e o rodovirio, estava tambm associada concesso de subsdios a esses
meios de transporte e utilizao de embarcaes precrias no alto Paraguai, por falta de
condies apropriadas para o uso de grandes comboios, alm da inexistncia de infra-
estrutura adequada para as operaes de carga/descarga e de transbordo. Ver em Sanguinetti,
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 165

Na dcada de 80, superadas as rivalidades entre Brasil e


Argentina, e diante da forte tendncia polarizao do mundo em
macro-centros de poder regional, a integrao econmica e fsica
tornara-se um imperativo do desenvolvimento, incompatvel com a
poltica de corredores de trfego antagnicos. Elemento fundamental
do que viria a ser a futura geopoltica de complementao regional, a
integrao econmica e fsica passaria a adquirir espao prioritrio nas
agendas externas brasileira e argentina, com a adeso gradual de outros
pases e blocos regionais, como soluo para problemas internos dos
pases da regio e para a sua insero competitiva no mercado
internacional. J no mais se esbarrava no obstculo da preferncia
atribuda pelo Brasil ao escoamento de sua produo pelos portos do
Atlntico, privilegiando a integrao nacional em detrimento da regional
e da opo pelo meio de transporte mais econmico.

1.2. A MOTIVAO ECONMICO-COMERCIAL: A FRONTEIRA AGRCOLA


NO CENTRO-OESTE BRASILEIRO

Coincidentemente, na dcada de 80, colhiam-se os resultados


justamente da implementao da poltica de integrao nacional,
fundamentada em incentivos concedidos pelo governo federal para
induzir o fluxo de migraes internas em direo s reas remotas do
territrio brasileiro.
A resposta quela poltica foi surpreendente. J em meados da
dcada de 70, atrados pelas facilidades de crdito agrcola, linhas
especiais de financiamento e reduo da taxa de juros, entre outros
incentivos, comearam a afluir produtores de soja dos estados do sul
para a regio de Chapado dos Parecis, no Mato Grosso. E, em
apenas 10 anos, o Centro-Oeste (Mato Grosso, Mato Grosso do Sul

op. cit., p. 75; BRAIDOT, Nestor P. Un proyecto actual, una realidad futura? In: Boletn
del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires,
ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 285, invierno 1991.
166 ELIANA ZUGAIB

e Rondnia) passava a ser responsvel por quase 50% da produo


de soja no Brasil. O aumento do cultivo de soja naquele Estado, cujo
potencial de expanso de 30 milhes de hectares367, alou o Brasil
posio de segundo produtor mundial do cereal, superado pelos EUA,
e elevou a 11% a participao do produto na pauta de exportaes
brasileiras, correspondentes a 1,5% do PIB do pas368.
Com a expanso da fronteira agrcola no Centro-Oeste
brasileiro e, em menor medida, em regies da Bolvia, do Paraguai e
do Nordeste argentino, o desenvolvimento acelerado da regio interior
da Bacia do Prata e o crescente vnculo internacional de sua economia
passariam a exigir solues de transporte competitivas. Essa
necessidade viria a justificar a revalorizao da via fluvial, uma vez
que, se navegados de Corumb ao Atlntico, em boas condies, os
fretes graneleiros flvio-martimos poderiam chegar a representar
economia da ordem de 50% em comparao a outros meios de
transporte terrestre369; sendo, portanto, a Hidrovia, o meio mais vivel
de garantir competitividade aos produtos do hinterland platino, no
mercado europeu, em relao aos provenientes da Amrica do Norte.
Nessas condies, as necessidades de desenvolvimento das
regies mediterrneas e interiores da Bacia do Prata constituram um

367
Esse potencial de expanso corresponde a trs vezes a rea brasileira cultivada com
soja e o Estado do Mato Grosso a regio que apresenta maiores condies de expandir
o cultivo de soja, no curto prazo.
368
Essa resposta deveu-se s excelentes condies climticas e do solo da regio bem
como do desenvolvimento de pesquisa na rea de criao de novas variedades de soja e
da afluncia de expressiva massa de recursos humanos especializados emigrada de
outros centros produtores do pas. Ao reunir essas qualidades, que lhe garantem alto
valor protico e, conseqentemente, maior rendimento industrial, a produo de soja do
Centro-Oeste passou a merecer a preferncia dos compradores internacionais de gros.
Ver em FENSTERSEIFER, Milton e SILVA, Ricardo Arioli. Mato Grosso, HPP e
Integracin. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de
Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, pp. 290 e 291,
invierno 1991. Os autores so ex-presidentes da Associao de Produtores de Gros de
Chapado dos Parecis.
369
Koutoudjian, op. cit., p. 122.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 167

dos fatores de induo do processo de mudana concreta do antigo


paradigma de antagonismos para outro pautado pela almejada
complementaridade harmnica. Exemplo claro dessa nova realidade
foi a busca pelo Brasil de sada fluvial na direo Norte-Sul, o que
levou o pas a propor projeto compartilhado para melhorar as condies
de navegao dos rios Paraguai e Paran. A iniciativa era de interesse
tambm da Argentina, no apenas por questes de ordem geopoltica,
j consideradas anteriormente, mas sobretudo porque percebida como
indispensvel para impulsionar o desenvolvimento econmico do Norte
(NOA) e do Nordeste (NEA) argentinos370, assim como tambm o
era para o Paraguai e as regies do oriente boliviano371.

1.3. O ENQUADRAMENTO POLTICO-DIPLOMTICO

O processo da Bacia do Prata teve incio, em 1967, antes


mesmo da assinatura de seu tratado constitutivo, quando se realizou
em Buenos Aires, a convite do Governo argentino, a I Reunio de
370
BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires:
Ciudad Argentina, 1999, p.95.
371
Porm, no se pode deixar de considerar que a idia de revalorizao da via fluvial foi,
na realidade, suscitada pelo Uruguai. Ao ensejo da visita realizada ao Brasil, em agosto
de 1987, o ento Ministro dos Transportes do Uruguai, Doutor Jorge Sanguinetti, em
contato com seu homlogo brasileiro, props a utilizao, pelo Brasil, dos portos de
Nova Palmira e/ou Fray Bentos, ambos com profundidades para grande calado, situados
nas proximidades da desembocadura do rio Paraguai, para o escoamento da produo do
Centro-Oeste brasileiro aos mercados internacionais. A oferta despertou grande interesse
no Ministrio dos Transportes e na Portobrs, tendo em vista que a viabilizao da
Hidrovia viria a suprir grave deficincia de meios de transporte nos Estados do Mato
Grosso e de Rondnia, produtores de soja, minrio de ferro, mangans e madeira.
Julgava-se poca que a reabilitao da via fluvial exigiria obras de retificao, dragagem
e balizamento naquele curso dgua, estimadas inicialmente pela Portobrs em cerca de
US$ 100 milhes, envolvendo trabalhos no s no trecho brasileiro, como tambm nos
trechos compartilhados com a Bolvia e o Paraguai. O tema foi ento considerado pela
XIV Reunio Ordinria dos Ministros de Transportes e Obras Pblicas do Cone Sul,
que, em novembro de 1987, decidiu acolher com simpatia a proposta do Brasil de
convocar Reunio de Ministros de Transportes da Bacia do Prata, com a finalidade de
lanar bases para plano de desenvolvimento integral do sistema fluvial Paraguai-Paran
e de suas reas de influncia.
168 ELIANA ZUGAIB

Chanceleres dos pases que integram a regio. Na oportunidade, foi


assinada Declarao Conjunta em que se destacava o propsito desses
cinco pases de levarem a cabo estudo integral da Bacia, com vistas
realizao de programa de obras multinacionais, binacionais e nacionais.
No mesmo ato, os chanceleres anunciaram a criao de rgo
permanente para o acompanhamento e centralizao de informaes
relacionadas a iniciativas de interesse para a regio, o Comit
Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC),
que viria a surgir no mbito da II Reunio de Chanceleres.
Alm de aprovarem o Estatuto do CIC, os Chanceleres assinaram,
na ocasio, a Ata de Santa Cruz de la Sierra, pela qual encomendaram ao
Comit a preparao de projeto de tratado que institucionalizaria o processo
de cooperao recm iniciado. Na mesma Ata, definiram as iniciativas
prioritrias, consubstanciando-se programa de projetos concretos,
especficos ou compartilhados pelos cinco pases membros, para os quais
se aprovava a realizao de estudos prvios a sua execuo.
Dentre os projetos compartilhados, figurava o de medidas para
a melhoria das condies dos rios Paraguai, Paran, Uruguai e Prata,
com vistas sua navegao permanente; e, dentre os apresentados
individualmente pelos pases membros, inclua-se o da modernizao e
possvel incorporao do Porto do Rio Grande ao sistema platino,
vitria diplomtica cara ao Embaixador Pio Corra. De acordo com
os termos da referida Ata, decidiam os Chanceleres

(...) Estudiar los problemas a resolver y proyectar las


medidas a tomar (dragado, remocin de obstculos,
sealizacin, balizamiento, etc.) para permitir la navegacin
permanente y asegurar su mantenimiento en los ros Paraguay,
Paran, Uruguay y de la Plata, especialmente en los tramos
de Corumb-Asuncin, Asuncin-Confluencia, Confluencia-
Ro de la Plata, Salto Grande-Nueva Palmira, y prever el
sistema ms adecuado para la recuperacin de las inversiones
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 169

que resulte necesario efectuar y la compensacin de los


servicios que demande el cumplimiento de este programa (...)
Teniendo en cuenta la posicin especial del puerto de Ro
Grande, que brinda intensa cooperacin al rea de la Cuenca
del Plata a la que est conectada por ferrocarril y carretera,
se recomienda la promocin de estudios con vistas a su
modernizacin y posible integracin al sistema (...)372.

As circunstncias em que ocorreu a coexistncia desses dois


projetos ilustra uma das razes de o processo da Bacia do Prata haver-
se prestado durante longos anos mais como foco para solucionar os
diferenda entre as posies adotadas pelo Brasil e pela Argentina do
que para o desenvolvimento dos objetivos consagrados no tratado
constitutivo da Bacia do Prata, que seria assinado em 1969, por ocasio
da I Reunio Extraordinria de Chanceleres.
Inspirado nos propsitos da Declarao de Buenos Aires e da
Ata de Santa Cruz de la Sierra, o Tratado estabelece em seu artigo 1o
que As partes contratantes convm conjugar esforos com o objetivo
de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da
Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e pondervel373,
em cujo mbito se insere o projeto HPP, instrumento natural de
integrao fsica da regio374.
372
Acta de la II Reunin Ordinaria de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata. In:
PARAGUAY. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres, Documentos Bsicos
(1967-1977). IX Reunin de Cancilleres, Asuncin,: Ministerio de Relaciones
Exteriores,pp. 52-53, 5/8 dic. 1977.
373
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Coleo de Atos Internacionais, no.633
Tratado da Bacia do Prata. Rio de Janeiro, 1971. p. 3.
374
Idem, pp. 3 e 4. Para atingir os objetivos previstos no Artigo 1o. do Tratado da Bacia
do Prata, seu pargrafo nico estipula que os pases partes devero promover a
identificao de reas de interesse comum e a realizao de estudos, programas e obras,
bem como a formulao de entendimentos operativos e instrumentos jurdicos que
julguem necessrios e que propendam, inter alia, facilitao e assistncia em matria
de navegao e ao aperfeioamento das interconexes rodovirias, ferrovirias, fluviais,
areas, eltricas e de telecomunicaes.
170 ELIANA ZUGAIB

Passados menos de dois anos, em junho de 1971, os


Chanceleres reunidos em Assuno, ao mesmo tempo em que
aprovavam a controvertida Resoluo nr. 25 sobre o aproveitamento
dos rios internacionais, j declaravam, pela Resoluo nr. 3, de inters
prioritario para la Cuenca del Plata, los trabajos de mejoramiento
de los ros Paraguay, Paran, Uruguay y de la Plata, como vas
navegables para asegurar su uso permanente375.

1.3.1. GNESE DO PROJETO HPP: PROCESSO INSTITUCIONAL RUMO


INTEGRAO

A preocupao com as intervenes de melhoramento dos rios


do sistema platino era registrada desde a II Reunio de Chanceleres
dos Pases da Bacia do Prata, antes mesmo da assinatura de seu tratado
constitutivo376. Como decorrncia, foi aprovada na XVII Reunio
Ordinria de Chanceleres, a resoluo nr. 210 (XVII), na qual se
reiterava ser de inters prioritario de los pases miembros el
Acta de la IV Reunin de Cancilleres de la Cuenca del Plata, realizada em Assuno,
375

em 3 de junho de 1971. In: PARAGUAY. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres.


Documentos Bsicos (1967-1977). IX Reunin de Cancilleres. Asuncin: Ministerio
de Relaciones Exteriores de Paraguay, p.80, 5/8 dic. 1977.
376
No entanto, h autores que enfatizam que o interesse em assegurar a navegao
contnua na HPP, em toda sua extenso, de Porto Cceres, no interior do Mato Grosso,
a sua desembocadura, no Rio da Prata, foi expressamente manifestada, pela primeira
vez, na XIV Reunio Ordinria dos Ministros de Transporte e Obras Pblicas do
Cone Sul, realizada, em La Paz, em 1987. PAEZ, Rodolfo. Historia del Problema.
Sntesis de la Situacin. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran,
Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p.
331, invierno 1991. Ver tambm DURRIEU, Mario A. e VAIHINGER, Carlos A. Las
enseanzas de Storni y la situacin actual. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova
Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento
n. 763-G-11, p.217, invierno 1991; CASTILLO. Jose Luis. Hidrova Paraguay-Paran.
In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin,
Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p.304, invierno 1991;
MAJAS, Antonio Pedro. Aspectos jurdicos e institucionais da Hidrova Paraguai-
Paran. In: Revista Martima Brasileira. v. 111 (7/9 e 10/12), p. 149, jul./set. e out./
dez/ 1991.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 171

desarrollo del transporte fluvial determinado por los ros Paraguay,


Paran y Uruguay377.
Tardariam, contudo, duas dcadas at que o plano da retrica
cedesse espao ao dos fatos concretos. A partir de ento, o processo
de incorporao do Programa da Hidrovia ao sistema do Tratado da
Bacia do Prata, que culminaria com a aprovao das resolues nrs.
238 e 239378, pela XIX Reunio de Chanceleres, em 1989, obedeceu
a uma cronologia surpreendentemente rpida, baseada em situao
econmica concreta e em ao poltica decidida, motivada pela
necessidade de integrao, que j vinha sendo pressentida desde o
incio da dcada de 80, porm no se havia materializado.
Os pases envolvidos nesse objetivo comum tinham presente
que a Hidrovia no era simples projeto de transporte, mas espao
econmico para a integrao e o desenvolvimento da regio. Essa
aproximao fsica estava ligada aos anseios de irmanar vnculos
polticos e de crescimento econmico atravs da inter-relao de
seus mercados. O Mercado Comum Europeu e a unio comercial
entre Estados Unidos, Canad e Mxico davam mostras suficientes
de que a Amrica Latina no poderia mais postergar o incio do
processo de sua prpria integrao.
Ao unir os pases platinos, a Hidrovia representava
necessidade histrica e econmica, devendo ser o primeiro passo
em direo integrao regional e continental. Constitua o ncleo
do surgimento e desenvolvimento dos espaos internos latino-
377
Resoluo N. 210 (XVII), acordada por ocasio da XVII Reunio Ordinria dos
Chanceleres da Bacia do Prata. Texto mimeografado. Disponvel nos arquivos do
Comit Intergovernamental dos Pases da Bacia do Prata (CIC). Note-se que a
Resoluo N. 3 (IV), emanada da IV Reunio de Chanceleres dos Pases da Bacia do
Prata, realizada em Assuno, em 3/6/1971, j explicitava os mesmos termos da
Resoluo N. 210, de forma mais contundente: Resolve: 1. Declarar de inters
prioritario para la Cuenca del Plata, los trabajos de mejoramiento de los ros Paraguay,
Paran, Uruguay y La Plata, como vas navegables para asegurar su uso permanente.
378
O Programa da Hidrovia foi incorporado ao sistema do Tratado da Bacia do Prata
pela resoluo n. 238 (XIX) e a resoluo nr. 239 (XIX) criou o Comit
Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran (CIH).
172 ELIANA ZUGAIB

americanos, para integrar seus mercados e viabilizar a competitividade


conjunta da regio com o resto do mundo. A demanda de soluo
urgente para a crise econmica por que atravessavam os pases da
Bacia do Prata tambm fundamentava a determinao poltica de seus
governantes, que se deparavam com a difcil tarefa de viabilizar maior
eficcia ao transporte de sua produo aos portos de ultramar,
sobretudo a graneleira ao norte da Hidrovia e as tradicionais exportaes
de minrio de ferro, para lograr maior margem de desenvolvimento.
Nesse sentido, a Hidrovia convertia-se em experincia piloto
capaz de demonstrar a viabilidade da integrao, no apenas por
responder necessidade quase vital do desenvolvimento das regies
interiores, mas por catalisar a convergncia de interesses pblicos e
privados em funo de problemas comuns, que demandavam solues
conjuntas. Alm de recuperar o protagonismo fluvial, a Hidrovia criava
expectativas de impulsionar as produes agropecuria e industrial da
regio, gerar empregos, elevar a qualidade de vida das populaes
ribeirinhas e incentivar a participao da iniciativa privada na promoo
de novos plos de desenvolvimento nas regies interiores.
Em meio a esse clima propcio ao processo de integrao
regional, em 4 e 6 de abril de 1988, realizou-se, em Campo Grande,
Encontro Tcnico, em que os pases da Bacia do Prata expressaram
seus pontos de vista e apresentaram projetos e medidas para dinamizar
o transporte nos rios Paraguai e Paran, ao qual seguiu-se, nos dias 7
e 8 subseqentes, o I Encontro Internacional para o Desenvolvimento
da Hidrovia Paraguai-Paran379. Na ocasio, os Ministros de Obras
Pblicas e Transportes da Bacia do Prata aprovaram a execuo de
estudo de pr-viabilidade econmica com o intuito de organizar e
379
O Ministrio dos Transportes da Repblica Federativa do Brasil preparou documento
intitulado Primeiro Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia
Paraguai-Paran, para subsidiar as discusses do encontro, no qual figura entre as
recomendaes a elaborao de estudo de viabilidade tcnica e econmica, visando
obteno de financiamento e a realizao de estudos e projetos de engenharia,
objetivando a concretizao das obras. Cpia do documento encontra-se disponvel
nos arquivos da sede do CIC, em Buenos Aires.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 173

consolidar a informao disponvel em cada pas e de identificar as


alternativas mais adequadas para o desenvolvimento da Hidrovia. Com
vistas a coordenar a elaborao do referido estudo e preparar proposta
de criao de Comisso Executiva da Hidrovia, para ser submetida
XVIII reunio dos Chanceleres380, decidiram constituir Grupo de
Trabalho Ad Hoc, integrado por representantes dos cinco pases, com
mandato at a concluso do estudo de pr-viabilidade381.
Em novembro do mesmo ano, os Ministros de Obras Pblicas
e Transportes, reunidos na cidade de Canela, Rio Grande do Sul,
tomaram conhecimento do documento preliminar denominado Estudio
de Pr-factibilidad: Hidrova Paraguay-Paran e decidiram manter
o mandato do Grupo de Trabalho Ad Hoc, que proporia as bases e
supervisionaria a elaborao de estudo de viabilidade econmica da
Hidrovia. Deliberaram ainda adiar a proposta de criao de
Comisso Executiva de carter supranacional, cuja apresentao
estava prevista para a XVIII Reunio de Chanceleres, at que esse ltimo
estudo estivesse concludo e se dispusesse de sua anlise e avaliao382.
No obstante aquela deciso, o Governo da Bolvia apresentou
projeto de resoluo XVIII Reunio de Chanceleres, pelo qual
sugeria que se declarasse, desta vez, a implementao da Hidrovia de
interesse prioritrio para a Bacia do Prata, com base na resoluo nr.
210 (XVII), ao mesmo tempo em que recomendava fixar prazos para
a instalao da Comisso Executiva (90 dias) e convocar sua primeira
reunio (180 dias, no mximo)383. Na mesma ocasio, props a Bolvia

GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA.


380

Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. pp. 1 e 2.


381
Ibidem.
Acta de la reunin de los Ministros de Obras Pblicas y Transportes de los Pases
382

de la Cuenca del Plata. Canela, Rio Grande do Sul, 25 de noviembre de 1988. In:
BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes
Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 12.
383
BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama oficial nr. 434, de 16/03/89. Ver
tambm Nota da Embaixada da Repblica da Bolvia VA-097/017/89, dirigida ao Comit
Intergovernamental Coordenador dos Pases da Bacia do Prata (CIC), em 16/03/89.
174 ELIANA ZUGAIB

a realizao de Conferncia de Armadores da Bacia do Prata, idia


acatada e consubstanciada na resoluo 227 (XVIII), e, em junho do
mesmo ano, apresentou aquele pas o documento Lineamientos de
Orientacin para implementar la Res. 227 (XVIII) de la Reunin
de Cancilleres de la Cuenca del Plata, sugerindo que a mesma fosse
cumprida no curtssimo prazo384.
No demoraria at que, em setembro de 1989, reunidos na
cidade de Santiago do Chile, os Ministros de Obras Pblicas e
Transportes da Bacia do Prata, com o propsito de tomar conhecimento
dos trabalhos do Grupo Ad Hoc, decidissem:

(...)teniendo en cuenta la importancia transcendental


para la regin que tendra el proyecto de transporte
fluvial a travs de la Hidrova de los ros Paran-
Paraguay, y reconociendo la necesidad de dar pasos
concretos conducentes a realizar ese proyecto, declaran
que han concordado en impulsar al ms alto nivel
poltico dicho proyecto como factor de integracin de
los pases de la Cuenca del Plata, comprometiendo la
voluntad de los gobiernos para su pronta
concrecin(...) 385.

Dentre as decises tomadas na ocasio, figuravam ainda a


da criao do Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-
Paran (CIH), em substituio Comisso Executiva prevista nas
Atas de Campo Grande (abril de 1988) e de Canela (novembro de
1988), e a do estabelecimento de Secretaria pro tempore, com
384
CIC. Nota n. 198/89, de 18 de julho de 1989, que encaminha a Nota VA-369/076/89
da Embaixada da Repblica da Bolvia, de 28/06/89.
Acta de la Reunin de los titulares de Obras Pblicas y Transportes de la Cuenca del
385

Plata, realizada na cidade de Santiago do Chile, em 1 de setembro de 1989. In: BOLIVIA.


Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova
Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 17.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 175

sede em Buenos Aires, cuja atribuio era organizar e preparar as


reunies do CIH386.
Ato contnuo, os Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata
emitiam, no ms seguinte, diante de reconhecida necessidade de se darem
passos firmes na concretizao do projeto Hidrovia, a Declarao de
La Paz, em que endossavam a deciso poltica dos ministros de
transportes de impulsionar no mais alto nvel a implementao da iniciativa.
Instavam ao mesmo tempo a Secretaria pro tempore a convocar o CIH,
no mais breve prazo, para agilizar as gestes junto aos organismos
nacionais e internacionais com vistas a deles obter assistncia financeira
ao projeto e a assessoria necessria adoo de frmula jurdico-
institucional para seu funcionamento definitivo387.
Dando curso ao compromisso de elevar o projeto de melhoria
das condies de navegabilidade da HPP ao mais alto nvel poltico,
como fator de integrao dos pases da Bacia do Prata, em 1o de
maro de 1990, seus Presidentes emitiram a Declarao de Montevidu,
pela qual, animados del espritu integracionista que caracteriza a
sus pueblos388, decidiram instruir os chanceleres a organizar, em
386
Ibidem. As tarefas dessa Secretaria seriam desempenhadas por grupo interministerial
de apoio, formado por funcionrios argentinos da Secretaria de Transportes do Ministrio
de Relaes Exteriores e Culto. Ver em CASTILLO, Jose Luis. Hidrova Paraguay-
Paran. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de
Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 305, invierno
1991.
387
Declaracin de La Paz, emitida na cidade de mesmo nome, em outubro de 1989. In:
BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes
Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz
de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 13. Em novembro de 1989, dois meses aps a reunio
de Santiago, delegao da Secretaria pro tempore visitou a sede do BID para tratar de
uma srie de passos preliminares. A inteno era criar condies para a preparao e
execuo de projeto de cooperao tcnica que dotasse o CIH e os governos intervenientes
de adequada capacidade para colocar em andamento o programa de intervenes na
Hidrovia. Ver em Castillo, op. cit., p. 305.
388
Declaracin de Montevideo, emitida pelos Presidentes dos cinco pases da Bacia do
Prata, na cidade de mesmo nome, em 1 de maro de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto
Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991, p. 15.
176 ELIANA ZUGAIB

coordenao com a Secretaria pro tempore, em abril do mesmo ano, a


primeira reunio do CIH, com o intuito de se proceder imediata execuo
das aes necessrias continuidade dos trabalhos consignados na Ata de
Santiago do Chile, a qual acabaria realizando-se no dia 07 de maio de 1990.
Essa breve resenha da cronologia dos fatos que deram origem
ao projeto Hidrovia, antes mesmo da criao do Mercosul, coloca em
evidncia a convergncia de interesses dos cinco pases em torno do
desenvolvimento da Hidrovia como fator de integrao, atribuindo-lhe
prioridade mxima, conforme explicitado em praticamente todas as
declaraes de alto nvel, presidenciais e ministeriais. Embora alguns
autores insistam em afirmar que o projeto Hidrovia foi impulsionado
pela iniciativa privada389, e, em certa medida, ter para isso contribudo,
no resta dvida de que a rapidez com que foi incorporado ao Sistema
da Bacia do Prata corrobora a tese proposta de que seu surgimento
lhe confere sentido poltico, como smbolo da transformao do padro
geopoltico na regio e como contribuio para dar contedo nova
poltica de integrao, que comeava a aflorar e que hoje se expressa
na prioridade atribuda pelo governo Lula Amrica do Sul.

2. PROJETO HIDROVIA: ANTECEDENTES, OBJETIVOS E INSTRUMENTOS DE


CONSECUO

2.1. ANTECEDENTE REMOTO

A Hidrovia foi historicamente o eixo de penetrao de carga


no interior da Bacia do Prata e, durante sculos, a forma de transporte
389
Afirma Boscovich que o projeto HPP nasceu por impulso da iniciativa privada, em
reunio convocada pela Cmara de Comrcio Argentino-Brasileira, em 1988, da qual
participaram empresrios e produtores de Cuiab, em que se negociaram vrios acordos
setoriais, com a interveno daquela Cmara binacional e da Secretaria de Indstria, Comrcio
e Turismo do Estado do Mato Grosso. O documento emanado da reunio, estabelecia que
os mecanismos de intercmbio acordados dependeriam em grande medida de soluo
satisfatria para o problema do transporte e assinalava que a nica soluo possvel era a via
navegvel, mediante a utilizao do rio Paraguai. Ver em Boscovich, op. cit., p. 93.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 177

que monopolizou os trfegos de importao e exportao da regio.


bem verdade que a Hidrovia sempre existiu e se prestou a usos
tradicionais por longos anos. Porm, a viso do valor estratgico da
via como projeto, hoje percebida em decorrncia da necessidade de
desenvolvimento do hinterland da Bacia do Prata e de sua vinculao
com os mercados internacionais, j a havia tido o Marechal Eloy Portelli,
por ocasio da expedio realizada ao rio da Prata, em 1815. Deixava
ele, poca, o seguinte registro do que se poderia chamar proposta
de projeto da Hidrovia apresentada ao ento Prncipe Regente:

La venida de esta tropa disfrazada con esta primera


intencin [ocupar o Uruguai] no es la misin de la expedicin
(...). La margen oriental del Ro de la Plata y la continuacin
por el ro Paran y el Paraguay parece que la destin la
naturaleza para que fuera el lmite natural del Brasil (...). La
Capitana de Mato Grosso est alejada y es tal vez la ms
importante del Brasil. Posee grandes recursos naturales. Con
el tiempo se ver aumentada la poblacin. Para ello es
necesario el medio de promover la exportacin fcil de sus
productos a las capitanas del mar Atlntico (...). Pero para
realizar esta navegacin por la desembocadura del Ro de la
Plata es necesario que toda la margen oriental del ro Paraguay,
Paran y Ro de la Plata pertenezca sin el menor impedimento
a la corona de Portugal (...) quedando dentro de los lmites las
ciudades de Asuncin, Corrientes, Santa Luca, Santa Fe,
Rosario, Colonia del Sacramento, Montevideo y Maldonado,
a fin de proteger nuestras fronteras con firmeza de las continuas
irrupciones de los pueblos que la habitan390.
390
Memorial sobre la Expedicin al Ro de la Plata y las ventajas que de ello pueden
resultar a las capitanas del centro del Brasil. Esse documento histrico, parte integrante
de coleo privada de documentos sobre questes platinas (1808-1825), em portugus
e em espanhol, de propriedade da Princesa Carlota Joaquina e doada por um de seus
herdeiros, no incio do sculo XX, ao embaixador argentino em Portugal, Luis M.
178 ELIANA ZUGAIB

2.2 O PROJETO HIDROVIA: CONCEPO E OBJETIVOS

Passar-se-iam quase dois sculos at que os fatos confirmassem


a astuta e extempornea anteviso do valor estratgico da via fluvial
como soluo mais imediata e natural para o desenvolvimento da regio
central do Brasil, proposta que encontra hoje, em parte, e em contexto
distinto, sua reedio no projeto Hidrovia.
Grande parte do delineamento da iniciativa, que viria a dar forma
ao programa conjunto de intervenes para a melhoria das condies
de navegabilidade dos rios Paraguai e Paran, tem suas bases
assentadas no Estudio de Pr-factibilidad391, concludo em novembro
de 1988, que assim o define:

(...) la Hidrova Paraguay-Paran, ms que un proyecto de


transporte, es una realidad existente que solamente requiere
su adecuacin a los nuevos trficos que estn surgiendo, a
las nuevas tecnologas de navegacin y de movimiento de
cargas en los puertos y una gestin unificada internacional392.

Considerava ainda o estudo serem o custo do transporte e a


confiabilidade elementos de grande importncia para a viabilidade
econmica da Hidrovia, entendido esse ltimo como la garanta de
atencin de las demandas en los momentos oportunos393.

Cantilo, foi trazido luz por JORGE RODRIGUEZ ZA, em sua obra intitulada
Puertos Preciosos, Buenos Aires: Crculo Militar, 1993, pp. 125 e 126. Trata-se do
documento nr. 427 da referida coleo.
391
O Documento Estudio de Pr-factibilidad: Hidrova Paraguay-Paran, elaborado pelo
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, consolida e complementa
os relatrios elaborados por cada um dos cinco pases intervenientes sobre as reas mais
importantes de seus territrios, com o objetivo de apresentar, de forma ordenada, os temas
por eles julgados mais relevantes para o estudo de viabilidade econmica da hidrovia.
392
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., p. 4.
393
Segundo estimativas do CIH, se a hidrovia vier a funcionar em plena capacidade,
o transporte fluvial concorrer com o rodovirio, em melhores condies. Calcula-
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 179

Deduz-se dessas assertivas e das motivaes de ordem poltico-


econmico-comercial, que levaram proposta do projeto Hidrovia,
seu objetivo imediato. Sob a tica do transporte, busca converter o
eixo fluvial em meio eficiente e competitivo, compatvel com os novos
trfegos e com as modernas tecnologias de navegao, carregamento,
descarregamento e manipulao de todo tipo de produtos e
mercadorias. Prev portos interiores modernos, terminais para barcaas
e grandes estaes de transferncia flvio-martimas no trecho meridional,
para reduzir os tempos de navegao e os custos de fretes e de operao
porturia394. Criavam-se expectativas de que o projeto traria benefcios
significativos de reduo de custos de transporte e aumento das
exportaes da regio, principalmente as de minrio de ferro e de soja395.
Entendia-se, dessa forma, que a eficincia da via fluvial natural
dependia da otimizao de suas condies de navegabilidade, de se permitir
se que a via fluvial oferecer custo de US$ 20 por tonelada, em relao aos US$ 50
a 65 por rodovia e os US$ 38 a 45 por trem. Outros clculos estabelecem que a
incidncia do frete passar do atual US$ 0,009 t/km a US$ 0,005 t/km, similar que
se registra no rio Mississipi. Ver em BLOCH, Roberto Transporte Fluvial. Buenos
Aires: Ad Hoc, diciembre, 1999. p. 77. Por sua vez, afirma o Estudio de Pr-
factibilidad que estudos realizados pela BRASCEP para a Portobrs/Electrosur
(1982), do conta de que mesmo em condies naturais a Hidrovia oferece valores
competitivos em relao a outros meios de transporte, pp. 114-116. Essa
preocupao decorria do fato de que as vias fluviais de corrente livre esto sempre
sujeitas s alternativas aleatrias do regime hidrolgico, que impedem alcanar o
alto nvel de confiabilidade, caracterstico das vias fluviais canalizadas, em que os
nveis de gua e, portanto, as condies de trfego so totalmente controlveis
pelas represas. Nessas condies, as variaes de fluxos de cargas durante o ano
devem ser compensadas por redes de armazenamento de cargas na origem e no
destino, que por essa razo adquirem o carter de condio essencial para as vias
navegveis de corrente livre, como o caso do rio Paraguai, sujeito grande variao
de regimes hidrolgicos, como o demonstra a observao ao longo de mais de 70
anos no trecho Ladrio/Assuno. Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la
Cuenca del Plata. op. cit., pp. 114 e 115.
395
Boscovich, 1999, op. cit., p. 87.
395
PANAYOTOU, Theodore. A Hidrovia Paraguai-Paran: Perspectiva de um
Economista Ambiental. In: O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran.
Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: Fundao Centro Brasileiro de
Referncia e Apoio Cultural (CEBRAC) e Environmental Defense Fund (EDF), Captulo
Oito, p. 187, 1997.
180 ELIANA ZUGAIB

una navegacin constante a grandes convoyes de empuje las 24


horas del da, durante todo el ao, entendindose adems condicin
prioritaria para este objetivo, el balizamiento y la sealizacin
diurna y nocturna396. Ainda no mbito da I Reunio do CIH, realizada
em Buenos Aires em 07 de maio de 1990, ao definirem esse objetivo
do projeto, seus membros decidiram, alm de priorizar a navegao
da Hidrovia, consider-la seu motor de impulso, uma vez que dela
dependeria a reao da demanda do transporte fluvial e,
conseqentemente, a reativao porturia e a renovao da frota, duas
aes decorrentes daquele objetivo. Explicitavam, ao mesmo tempo,
os membros do CIH, que a prioridade se faria por meio de obras de
implantao e manuteno, que incluam, entre outras, as de dragagem
inicial, modificao e alinhamento dos canais de navegao,
aprofundamento em bancos de areia e passos pouco profundos,
remoo de fundos rochosos, sinalizao e balizamento397.
Portanto, o projeto, em sua concepo inicial, divide-se em
trs componentes: (a) o acondicionamento de 3.442 km da via
navegvel entre Cceres e Nova Palmira; (b) o desenvolvimento de
sistema porturio que permita a cada pas dispor de acesso competitivo
ao rio e (c) a utilizao de frota adaptada s caractersticas da nova via
acondicionada398.
Reveste-se tambm a iniciativa de fundamental importncia para
o Mercosul ampliado, seu objetivo de maior alcance. Permitir operar

Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrovia


396

Paraguay-Paran, realizada em Buenos Aires, em 7 de maio de 1990. In: BOLIVIA.


Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova
Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p.23.
397
Ver em BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas,
Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991.
p.23. Ver tambm em CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y
Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva
Palmira a Cceres. [S.l.], [199?]. p.3.
COMISIN DE LA COMUNIDAD EUROPEA. Misin Hidrova. Informe sntesis,
398

abril/mayo, 1993.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 181

eixo fsico de integrao entre seus quatro membros plenos e a Bolvia


e oferece a possibilidade de elo de ligao com a infra-estrutura fsica
da CAN.

Ella [Hidrovia] es un escenario de convergencia entre


el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones y resulta a
ser, adems, un eslabn decisivo en las conexiones
interocenicas que pueden multiplicar indefinidamente las
posibilidades comerciales de nuestra regin. (...) arteria
navegable que se proyectar como la real y verdadera
columna vertebral del comercio regional (...) la hidrova
resulta ser la solucin prctica que se encuentra al alcance
de la mano, para lograr un transporte competitivo y, por
ende, un comercio regional eficiente y sustentable (...) Pero
lo ms trascendente de todo, (...) el embarque y transporte
por la hidrova representa un marco, una referencia de
gravitante importancia para el proceso de integracin
latinoamericano en la bsqueda del desarrollo armnico y
la integracin fsica de nuestros pases, como camino para
el desarrollo econmico y comercial de nuestra regin y el
bienestar de nuestros pueblos399.

2.3. O ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL

A preocupao com a criao de estrutura institucional para o


projeto Hidrovia esteve presente desde as primeiras reunies
ministeriais. A idia inicial em favor de Comisso Executiva
supranacional, consubstanciada nas atas do I Encontro Internacional
sobre a Hidrovia e da Reunio de Ministros de Obras Pblicas e

ROJAS PENSO, Juan F. La Hidrova y su impacto en el comercio de la regin. In:


399

HIDROVA, LA INTEGRACIN POSIBLE. [S.l.], [199?]. Texto mimeografado, p. 3.


Texto disponvel no arquivo da Embaixada do Brasil em Buenos Aires.
182 ELIANA ZUGAIB

Transportes dos Pases da Bacia do Prata, realizada em Canela, em


novembro de 1988, foi substituda pela do Comit Intergovernamental
da Hidrovia (CIH). Essa deciso, tomada por ocasio do encontro
ministerial de Santiago do Chile, em 1o de setembro de 1989, tinha o
propsito de conferir bases mais permanentes s tarefas executadas pelo
Grupo de Trabalho Ad Hoc. Institudo pela Resoluo n. 239 (XIX) e
apoiado tcnica e administrativamente por Secretaria, com sede na
cidade de Buenos Aires, o CIH assim definido em seu regulamento:

(...) o rgo do Sistema do Tratado da Bacia do Prata encarregado


de coordenar, propor, promover, avaliar, definir e executar as aes
identificadas pelos Estados membros relativas ao Programa
Hidrovia Paraguai-Paran (Porto de Cceres-Porto de Nova
Palmira), assim como de gestionar e negociar, prvia anuncia
das autoridades nacionais pertinentes de cada pas, acordos de
cooperao tcnica e subscrever aqueles que no forem
reembolsveis, para o desenvolvimento de um sistema eficiente
de transporte fluvial, constituindo-se no foro de entendimento para
os assuntos relacionados com este tema (...)400.

Mais tarde, o CIH viria a instituir uma Comisso de Coordenao


Tcnica (CCT), rgo consultivo conformado por engenheiros e especialistas
ambientais, que passaram a reunir-se com o intuito de apresentar programa
para melhorar as condies de segurana e confiabilidade da via fluvial, de
forma coordenada entre os cinco pases, a partir de suas propostas de ao
nas reas de infra-estrutura e de meio-ambiente401.
Estatuto do Comit Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran (Porto Cceres-
400

Porto de Nova Palmira). In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia
Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia, 10 de maro de 1998. Captulo II,
Artigo 2, p.2.
401
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Termos de Referncia. Projeto Bsico da
Hidrovia Paraguai-Paran. Engenharia e Meio Ambiente, no trecho Corumb/Ladrio/
Santa F, Maio de 2001, p. 4. A CCT foi criada durante a XXV Reunio do CIH, como
rgo tcnico-consultivo do CIH.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 183

Desde o incio, a Hidrovia suscitou grande interesse no setor


privado (armadores e operadores), elemento dinamizador do eixo
fluvial, o que levou criao da Comisso Permanente de Transportes
da Bacia do Prata (CPTCP), em abril de 1989, em Santa Cruz de la
Sierra, por grupo de empresrios dos cinco pases relacionados com o
transporte martimo e integrantes de suas respectivas Cmaras de
Comrcio. A criao da CPTCP imprimiu, poca, ritmo acelerado
s aes do CIH, sobretudo pela colaborao prestada nos trabalhos
de harmonizao das legislaes dos cinco pases, com o intuito de
permitir o livre acesso de seus armadores Hidrovia402.
Ao setor privado, parte integrante do desenvolvimento da frota,
reserva-se papel determinante na gesto e organizao dos portos, ao
exercer aquele segmento a funo primordial de fora multiplicadora
dos investimentos, com vistas a aumentar o efeito estruturante da via
fluvial403.

2.4. O ENQUADRAMENTO JURDICO-LEGAL E NORMATIVO

Uma vez instalada a estrutura institucional do projeto Hidrovia,


uma das primeiras aes importantes do CIH foi dar incio s
negociaes de normas comuns aos cinco pases relativas navegao
e ao comrcio fluvial. Em dezembro de 1991, por ocasio de sua VII
Reunio Ordinria, realizada em Santa Cruz de la Sierra, concluam-se

MUOZ MENNA, Juan Carlos. El Sector Privado y la Hidrova. In: Boletn del
402

Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires,


ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 302, invierno 1991. Ver tambm em
Castillo, op. cit., p. 312; Bloch, op. cit., pp. 92 e 93 e Boscovich, 1999, op.cit., p. 109.
403
Ao se reunirem, pela segunda vez, em Buenos Aires, em agosto de 1990, e tendo
presente esse fato, os membros do CIH destacaram a importncia da participao do
setor privado no Programa da Hidrovia e acordaram que caberia a cada pas estabelecer
o grau de seu envolvimento na execuo das obras de melhoria da via fluvial. Informe de la
II Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, realizada
em Buenos Aires de 14 a 17 de agosto de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-
Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. pp. 34 e 35.
184 ELIANA ZUGAIB

as negociaes do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia


Paraguai-Paran404, que, juntamente com seus seis Protocolos
Adicionais, seria assinado, em Las Leas, Repblica Argentina, em 26
de junho de 1992405, quando da VII Reunio Extraordinria do CIH,
e entraria em vigor em 13 de maro de 1995406. Por ocasio da XXIII
Reunio do CIH, realizada em setembro de 2003, em Santa Cruz de
la Sierra, os pases membros manifestaram inteno de prorrogar a
vigncia do referido Acordo, que expira em maro de 2005407. Durante

404
Por ocasio da III Reunio Extraordinria do CIH, realizada em 27 de setembro de
1991, em Buenos Aires, as delegaes acordaram que a estrutura do regime de transporte
para a Hidrovia deveria ser flexvel, abrangendo a aprovao de um acordo quadro que
contivesse princpios gerais e a celebrao de Protocolos Adicionais sobre assuntos
especficos. Favoreceram tambm o princpio da liberalizao e simplificao de normas
e procedimentos com vistas a reduzir substancialmente os custos de transporte e a
permitir maior competitividade. Recomendaram harmonizar as legislaes e incluir no
Acordo normas destinadas a propiciar o mximo de segurana navegao e a previnir
a contaminao. Ver em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama nr. 1160, de
28/09/91.
405
Sem prejuzo de sua vinculao jurdica com o Tratado da Bacia do Prata, de 1969,
o Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran e seus Protocolos
Adicionais (sobre assuntos Aduaneiros, Navegao e Segurana, Seguros, Condies de
Igualdade de Oportunidades para uma maior Competitividade, Soluo de Controvrsias
e Cessao Provisria de Bandeira) foram subscritos no mbito da ALADI, como
Acordo de Alcance Parcial do Tratado de Montevidu, assinado em 1980. Note-se que,
no incio, a Argentina ops-se celebrao do Acordo de Transporte e favoreceu a
institucionalizao da Hidrovia por meio de um Tratado especfico, em funo de
interesses como reserva de bandeiras e praticagem defendidos por funcionrios do
Ministrio da Marinha que estiveram envolvidos no projeto Hidrovia desde o primeiro
encontro em Campo Grande, e tambm por entender o San Martn, sobretudo seu
negociador, poca, o Embaixador Felix Pea, que seria prefervel no vincular o Acordo
ao Tratado da Bacia do Prata, cujos organismos considerava emperrados e anacrnicos
e, portanto, incapazes de levar adiante projeto do porte da HPP. Essa posio foi
flexibilizada na III Reunio Extraordinria do Comit, tendo em vista a adoo de
poltica interna que visava mxima desregulamentao possvel para favorecer a reduo
dos custos do transporte na Argentina.
406
O Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran e seus protocolos
adicionais foram aprovados pelo Congresso Nacional do Brasil, pelo Decreto Legislativo
n. 32 de 16 de dezembro de 1994 e passaram a vigorar a partir de sua ratificao e
notificao, em10 de janeiro de 1995.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores,Circular Telegrfica, n. 47629/833, de
407

06/11/2003.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 185

a Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, no dia


16 de setembro de 2004, as delegaes aprovaram deciso na qual
expressaram a vontade de proceder prorrogao do Acordo, por
perodo de 15 anos, a partir de sua protocolizao na ALADI, o que
se far pelo VII Protocolo Adicional408.
O referido enquadramento jurdico-legal da HPP fundamentou-
se no convencimento de que, para se lograr a integrao regional, seria
necessrio dispor de servios de transporte e comunicaes eficientes
e atualizados, para o que a Hidrovia se apresentava como meio
adequado, por constituir importante fator natural de integrao fsica e
econmica da Bacia do Prata. Desde que garantidas, porm, a liberdade
de trnsito fluvial e de transporte de pessoas e bens; a livre navegao;
a eliminao das barreiras e das restries administrativas, bem como
a supresso de regulamentao suprflua409.
O Acordo prev como rgos responsveis por sua aplicao,
o CIH e a Comisso do Acordo (CA). Seguindo a metodologia do
Tratado da Bacia do Prata, o CIH funciona como seu instrumento
poltico, e a CA como seu rgo tcnico, cujas funes se restringem a
estudar, propor, recomendar, zelar e informar o CIH sobre o
cumprimento das disposies do Acordo. Agregue-se a isso que cada
pas tem direito a um voto e as decises so tomadas por unanimidade,
com a presena de todos410.
O grande objetivo do instrumento celebrado em Las Leas
consiste em facilitar a navegao e o transporte fluvial longitudinal ao
longo da HPP, mediante o estabelecimento de enquadramento normativo
comum que favorea a eficincia e a modernizao de tais atividades e
408
Ver em CIH. Acta de la Reunin Extraordinaria del Comit Intergubernamental de la
Hidrova Paraguay-Paran, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro
de 2004; e em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico para
a ALADI nr. 326, de 18/10/04.
Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran (Porto de Cceres-
409

Porto de Nova Palmira), Prembulo. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores.
Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia, 10 de maro de 1998, p. 1.
410
Idem. p. 6.
186 ELIANA ZUGAIB

permita o acesso, em condies competitivas, aos mercados de


ultramar 411. Por conseguinte, aplicvel navegao, ao
transporte de bens e pessoas e ao comrcio, ficando expressamente
excludos de seu escopo o trfego transversal412 e a navegao
de cabotagem. O fenmeno mais destacado do esprito
integracionista do Acordo o princpio de igualdade de
tratamento, consagrado em seu Captulo III, do qual derivam os
seguintes elementos fundamentais: o tratamento idntico e
recproco para o movimento de embarcaes dos pases
signatrios; a obrigao de compatibilizar e uniformizar legislaes
para criar condies de igualdade de oportunidades e favorecer
a maior competitividade aos pases signatrios413.
Considera-se o Acordo de Transporte Fluvial como um dos
exemplos mais claros do novo Direito Internacional, condicionado pela
macro-regionalizao dos recursos do planeta; pela adoo do
consenso como mtodo da elaborao legislativa; pela defesa do
equilbrio ecolgico e pela queda das barreiras ideolgicas414. No que
diz respeito questo ambiental, o Captulo XV, Artigo 34, garante
aos signatrios o direito de adotarem medidas para proteger o meio
ambiente, de acordo com suas respectivas legislaes, descartando o
risco de seu eventual nivelamento por baixo. Esse dispositivo torna
delicada a tarefa da Comisso do Acordo, incumbida de a um s tempo

411
ALZUETA, Adrin, M. Derecho de Navegacin. Problemas Jurdicos derivados de
la Hidrova Paraguay-Paran. In: UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL.
Secretara de Posgrado y Servicios a Terceros. Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales.
Coleccin Jurdica y Social. pp. 6 e 8. Ver tambm em Bloch, op. cit., p. 71.
No entender do superintendente da Adminstrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR),
412

Dr. Fermiano Yarzon, o trfego de barcaas no sentido transversal, que pode afetar as
margens dos rios, demandaria reviso do Acordo a fim de submet-lo tambm
regulamentao comum. Informao verbal prestada autora por ocasio da Reunio
Extraordinria do CIH realizada, em Buenos Aires, nos dias 15 e 16 de setembro de
2004.
413
Ver em Alzueta, op. cit., p. 15 e Bloch, op. cit., p. 73.
414
Alzueta, op. cit., p. 3.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 187

assegurar a modernizao e a intensificao do trfego na Hidrovia e


garantir a segurana e a proteo do meio ambiente415.

2.5. O SIGNIFICADO PARA OS PASES BENEFICIADOS

O sistema fluvial Paraguai-Paran desempenha importante papel


para a integrao e possibilita o desenvolvimento sustentvel em sua
rea de influncia, ao integrar zonas de produo agrcola e mineral s
de processamento industrial situadas no esturio do Prata416.
Como assinalado no Captulo I, o espao regional integrado
requer sistema de transporte e comunicaes que outorgue sustentao
material e logstica integrao produtiva, comercial e tecnolgica.
Nesse sentido, a Hidrovia projeto de infra-estrutura e, como tal,
fator bsico da integrao regional e das relaes comerciais intra e
inter-regionais. Os benefcios advindos das intervenes para a melhoria
das condies de navegabilidade dessa via fluvial natural poder
conferir-lhe, assim, o carter de coluna vertebral do comrcio
regional417. Proporciona, por meio de considervel reduo dos custos
de transporte, o aumento da competitividade e das possibilidades de
exportao dos produtos da regio, alentando com isso o crescimento
das economias regionais e favorecendo a integrao econmica, poltica
e social dos pases que se encontram sob sua rea de influncia418.

415
HAPPE, Barbara Maria. Os Caminhos da Sustentabilidade Cinco Anos depois da
Rio 92. O Papel Poltico, Econmico e Social do Projeto Hidrova Paran-Paraguai
(HPP) para o Brasil Marburg, Alemanha:Philipps- Universitt Marburg. Fachbereich
Gesellschaftswissenschaften und Philosophie, Institut Fr Politikwissenschaft, outubro,
1997, p. 24. Meno a comentrio feito por um dos membros brasileiros da Comisso
do Acordo, F. Fixel.
416
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Termos de referncia. Projeto Bsico da
Hidrovia Paraguai-Paran. Engenharia e Meio Ambiente no trecho Corumb/Ladrio
Santa F. Maio de 2001. Modelo Matemtico, p. 3.
417
Rojas Penso, op. cit., p. 3.
418
BLOCH, Roberto D. Transporte Fluvial. Buenos Aires: Ad Hoc, diciembre, 1999.
pp. 68, 69.
188 ELIANA ZUGAIB

tambm projeto de importncia geopoltica. Contribui para diminuir as


assimetrias, uma vez que, ao propiciar aos chamados pases menores
a oportunidade de desenvolver suas economias, forjar maior equilbrio
entre os membros do Mercosul, elemento indispensvel ao processo de
integrao.
importante notar que, embora a iniciativa do projeto HPP
assente suas ncoras em interesses coincidentes quanto aos seus altos
objetivos integrao regional, obteno de cooperao regional e
aproveitamento comercial mais eficiente da principal artria do sistema
fluvial da Bacia do Prata envolve interesses distintos quando se considera
a relao custo benefcio do projeto para cada pas. Esses interesses
adquirem ainda distintos matizes de acordo com as caractersticas da
localizao geogrfica e do perfil produtivo desses pases.

2.5.1. ARGENTINA

Na Argentina, o projeto Hidrovia encerra significado geopoltico


ao representar a restaurao do eixo longitudinal, objetivo perseguido
ao longo de dcadas de disputa com o Brasil, para, entre outras razes,
manter agregados ao seu territrio a mesopotmia e as regies do
Norte (NOA) e do Nordeste (NEA). Como assinalou Nicols
Boscovich ao tecer comentrio sobre os benefcios que traria a Hidrovia
para o Brasil e para a Argentina: El Brasil ver extraordinariamente
facilitadas sus posibilidades de desarrollar sus regiones
mediterrneas la interiorizacin brasilea y la Argentina soldar
geoeconmicamente el NOA, el NEA y la Mesopotamia a una
unidad espacial abarcativa de todo el pas419.
parte essa conotao, constitui dado importante dispor a
Argentina da maior extenso de vias navegveis do sistema Paraguai-
Paran (1661 km), cuja otimizao contribuir para incrementar o

BOSCOVICH, Nicols. El futuro argentino en la Cuenca del Plata. La Hidrova Paraguay-


419

Paran-Ro de la Plata. In: Geopoltica, Buenos Aires, ao XVI, n. 40, p. 41, 1990.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 189

comrcio com vasta zona do interior do pas, ao permitir a integrao


ferroviria/fluvial que converta zonas marginais em produtivas420.
O empreendimento da Hidrovia reveste-se, ainda, de
fundamental relevncia, sobretudo por constituir o rio Paran a coluna
vertebral da zona de maior desenvolvimento do pas, uma vez que, ao
banhar o eixo Santa F/Rosrio/Buenos Aires, abarca 85% do Produto
Interno Bruto e 75% da populao argentinos421. Mais de 60% das
exportaes agrcolas so embarcadas sobre o rio, representando
aproximadamente 25% do total das exportaes do pas422. Sua
passagem pela Argentina outorga-lhe tambm outro benefcio relevante,
j que no trecho inferior do Paran se localizam os portos com maiores
facilidades de transbordo e de armazenagem para o comrcio de
ultramar423.
Embora a participao do pas no projeto demande esforos
para oferecer alternativas porturias sada dos produtos da regio
com destino a portos de ultramar, tendo em conta os 2.000 km de rios
que correm em territrio argentino, j eram realizados ao longo das

420
A Eclusa de Yaciret possibilitar um crescimento agrcola em Missiones e, com as
privatizaes, o ramal ferrovirio que chega a Formosa e Barranqueiras poder abrir
caminho produo do NOA, permitindo, assim, a integrao ferroviria/fluvial que
converta zonas marginais em produtivas. Ver em SAYAGO, Pablo Ferres. Cuenca del
Plata. Transporte Fluvial y Martimo. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova
Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento
n 763-G-11, p. 247, invierno 1991.
421
BRAIDOT, Nestor P. Un Proyecto Actual, una realidad futura? In: Boletn del
Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires,
ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 284, invierno 1991. Ver tambm em Grupo
de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca Del Plata, op. cit., p. 13.
422
Bloch, op. cit., p. 68. Comenta ainda Bloch (p.78) que 70% das exportaes agrcolas
argentinas so transportadas pelos rios da Prata e Paran. O transporte de cereais
costumava demandar 900 barcos anuais. Com o aumento da profundidade do rio, sero
necessrios apenas 600 barcos. Um barco tipo Panamax com capacidade para 60.000 t
at pouco tempo podia carregar mais de 25.000 t nos portos do Paran, e se o projeto
Hidrovia for implementado, poder encher seus pores nesses portos. Ver tambm em
I.I.E. El Balance de la Economa Argentina, op.cit., p. 311.
SGUT, Martin. Integracin en el Sector Transporte en el Cono Sur. Puertos y vas
423

navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997, p. 5.


190 ELIANA ZUGAIB

ltimas dcadas importantes investimentos na infra-estrutura de


armazenamento, recebimento e embarque de gros e subprodutos,
fundamentalmente pelo setor privado424. Sendo a Argentina o pas que
dispe da maior frota em operao na Hidrovia, de interesse que se
melhorem as condies de navegabilidade dos rios e se utilizem os
servios de seus portos localizados ao longo de mais de 400 km do rio
Paran425. Outra vantagem adicional que proporciona o projeto
Argentina a oportunidade de reduzir os custos diretos do pas, uma
vez que os investimentos em infra-estrutura porturia do rio Paran
podero vir a ser compartilhados com o setor privado. Abre-se espao
tambm oportunidade de desenvolver economia de escala mais
eficiente, o que requer instalaes porturias adequadas e grandes
volumes de cargas, compatveis com a tendncia ao trfego do comrcio
martimo internacional em grandes containers de uso mltiplo para
lograr reduo de custos426.

2.5.2. BOLVIA

A relevncia da Hidrovia para a Bolvia extrapola os aspectos


econmicos. sua oportunidade de conseguir a to ansiada sada ao
mar que a liberte das limitaes impostas por sua mediterraneidade427,
ainda que no abram os bolivianos mo da sada biocenica como
deixou claro Ren Sanchez Maesse:

Braidot, op. cit., p. 285. O setor privado argentino est investindo 900 milhes de
424

dlares na ampliao da planta de produo de Rosrio. Ver em BASADONNA, Juan


Antonio: depoimento [20 out.2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
425
CLEAVER, Vitria Alice. Discurso pronunciado na Escola Nacional de Inteligencia
de la Repblica Argentina. Buenos Aires, 21 de abril de 1993, p. 16, disponvel no
arquivo da Embaixada do Brasil em Buenos Aires. Veja tambm em MAZONDO, Jos
Osvaldo. La Navegacin en la Cuenca del Plata. In: Boletn del Centro Naval: La
Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109,
suplemento n 763-G-11, p. 235, invierno 1991.
426
Sanguinetti, op. cit., p. 81 e Boscovich, 1990, op. cit., p. 41.
427
Mazondo, op. cit., p. 235.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 191

La utilizacin plena de esta va de agua constituye


una alternativa dinmica, con vistas a consolidar
definitivamente nuestro acceso al Atlntico. Todo ello, sin
apartarnos en ningn momento de las polticas orientadas
al derecho que nos asiste en el Ocano Pacfico. (...) Para
Bolivia, la utilizacin de la Hidrova Paraguay-Paran
constituye la va ms efectiva para la implementacin de un sistema
de transporte fluvio-martimo intermodal, econmico y
competitivo, que le permita la explotacin de sus recursos
renovables y no renovables, con vistas a lograr el libre
intercambio de sus productos y potencial econmico con los pases
de la Cuenca del Plata y con el resto del continente, integrando
y proyectndola hacia un beneficioso comercio428.

A Hidrovia fator essencial para o crescimento do pas. Com


seu enclausuramento mediterrneo, precisa da via fluvial para o
escoamento da produo agropecuria de Santa Cruz de la Sierra e
das minas de Mutum aos mercados internacionais, cuja utilizao
permitir tambm gerar fretes de retorno e baratear os custos de
importao429.
A necessidade de abastecimento da regio Sul, especialmente
Santa Cruz de la Sierra, sua cidade industrial, vital. O Departamento
de Santa Cruz responsvel pelo cultivo de mais de 45% das terras
agricultveis bolivianas e mais de 40% da produo agropecuria
nacional, alm de concentrar o maior potencial hidrocarbonfero do
pas e as importantes jazidas de ferro e mangans de Mutum430.

428
SANCHEZ MAESSE, Ren. Nueva Tesis Geopoltica. In: Revista de la Escuela de
Inteligencia, Buenos Aires, Vol. II, n. 2, pp. 116 e 120, segundo cuatrimestre, 1993.
429
A Bolvia tambm precisa da HPP para baratear suas importaes, como por exemplo,
os carregamentos de trigo que, ao ingressarem pelos portos do Chile, cuja infra-estrutura
inadequada, se expem muitos meses s intempries e correm o risco de contaminao
e perda de valor. Ver em Braidot, op. cit., p. 287.
430
Boscovich, 1990, op. cit. p. 110.
192 ELIANA ZUGAIB

O caso da regio oriental boliviana anlogo ao do Mato


Grosso. As alternativas que lhe restam so as ferrovias brasileiras ou
argentinas. At pouco tempo atrs, o oriente boliviano dependia
economicamente da extrao de minrios da zona ocidental, cuja
comercializao fazia-se primordialmente pelos portos do Oceano
Pacfico. Porm, o desenvolvimento da zona de Santa Cruz de la Sierra,
impulsionado pela explorao do petrleo e, mais recentemente, pelo
cultivo da soja, despertou o interesse pela valorizao do transporte
fluvial431. Essa contingncia explica, de certa forma, a precipitao do
governo boliviano de propor j na XVIII Reunio de Chanceleres que
se declarasse de interesse prioritrio a implementao da Hidrovia.
Essas so as principais razes que explicam a prioridade
atribuda pelo governo boliviano melhoria das condies de
navegabilidade do Canal Tamengo, mediante a dragagem de Porto
Aguirre desembocadura do rio Paraguai.

2.5.2.1. POSTURA DO BRASIL NA SOLUO DOS PROBLEMAS DO


CANAL TAMENGO

A Hidrovia beneficia particularmente o oriente boliviano, regio


que cresce em ritmo vertiginoso e j se converte em plo de
desenvolvimento do pas, que aos poucos diversifica sua economia, antes
atrelada extrao mineral. A esse respeito, afirmava Jorge Sanguinetti:

Y es por eso que Brasil actu con generosidad tambin,


dejando viejos conflictos y confrontaciones para poder
buscar y darle a travs de ese Canal Tamengo, las salidas

431
O escoamento da soja para o mercado europeu fazia-se por ferrovia brasileira at a
costa atlntica a um custo que, se bem elevado, era suportvel tendo por base o preo
da mercadoria. A queda do preo da soja e o aumento considervel do custo do transporte
por via terrestre fez com que os bolivianos, por intermdio das Cmaras de Comrcio,
impulsionassem com maior vigor o rompimento de sua mediterraneidade, mediante a
utilizao da via fluvial, com sada ao Rio da Prata. Malins, op. cit., p. 311.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 193

de Bolivia al ro Paraguay, y a travs del sistema del Ro


Paraguay y Paran, la salida al Atlntico432.

O acesso da regio ao rio Paraguai, na fronteira com o Brasil,


viabilizado pelo sistema Tamengo, hidrologicamente dependente desse
rio e pertencente quase integralmente ao Brasil433. As autoridades
bolivianas tm manifestado preocupao com problemas apresentados
principalmente em decorrncia da reduo do fluxo de gua do Canal
Tuiui que desgua na Lagoa Cceres, supostamente causada por
obstculos de cimento no lado brasileiro. Alegam que estudos
hidrolgicos indicam a possibilidade de a Lagoa de Cceres vir a secar
e ameaar sua nica sada de acesso ao mar434.
O tratamento do assunto passou a ser recorrente nas reunies
do CIH e, em setembro de 2003, por ocasio da III Reunio de
Comandos Navais Fronteirios Brasil-Bolvia, decidiu-se pela realizao
de estudos para o levantamento das causas do assoreamento do
Sistema Tamengo e possveis solues para a questo. Em maio de
432
Sanguinetti, op. cit., p. 80.
433
Para os territrios do Norte boliviano (zona de Beni), o acesso ao Oceano Atlntico,
por meio da Bacia do Amazonas alternativo, j que no contam com acessos rodovirios
e ferrovirios at La Paz ou Santa Cruz de la Sierra. A rede rodoviria brasileira oferece
opo para a sada dos produtos dessa regio prxima ao porto de Manaus, onde
atracam embarcaes de ultramar, com sada ao Atlntico. Bloch, op. cit., p. 162.
434
Assim como o sistema Tamengo inunda os campos por meio das enchentes do rio
Paraguai e de precipitaes extraordinrias, tambm pode chegar a secar em pocas de
estiagem severa. H evidncia de que esteve completamente seco no perodo de 1960-
1969, ainda que o rio Paraguai tenha mantido os nveis crticos de gua. ANGULO
CABRERA, Gildo. La Navegabilidad en el Ro Paraguay: Proyectos Portuarios
Bolivianos. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de
Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 157, invierno
1991. Comenta ainda Angulo Cabrera que possveis alternativas de sada ao Atlntico
seriam Puerto Busch ou a canalizao do Bermejo que uniria grande parte do territrio
boliviano com um porto no curso das guas do rio Paraguai, proporcionando acesso
mais prximo ao Atlntico do que Puerto Busch ou o canal Tamengo, distncia que seria
reduzida em 1300 km. Outras opes de a Bolvia ligar-se Hidrovia seriam as Lagoas
de Uberaba, Gaiba e Mandiore, que se comunicam com o Paraguai por pequenos canais
brasileiros navegveis temporariamente. Ver tambm em BRASIL. Ministrio das
Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 42864/154, de 01/03/2002.
194 ELIANA ZUGAIB

2004, por sugesto do chefe da delegao brasileira, acordou-se


aprofundar os mencionados estudos, para o que foi criada Comisso
Mista Tcnica Brasil-Bolvia, com a misso de realizar trabalhos de
investigao e apresentar propostas de soluo para o problema, no
que diz respeito a aspectos hidrolgicos e ambientais435.
Outra reivindicao do governo boliviano diz respeito
flexibilizao das limitaes da dimenso de comboios que transitam
pelo Canal Tamengo, impostas pela Marinha do Brasil e justificadas
por questes de segurana de navegao e da possibilidade de que a
tomada de gua da cidade de Corumb possa afetar seriamente a vida de
cerca de 125 mil habitantes436. Embora essas regras sejam condicionadas
por questes de segurana437 e no impliquem discriminao de bandeira,
representam custos excessivamente onerosos para os exportadores
bolivianos.
Nesse sentido, o governo boliviano formulou pedido para que
as Normas e Procedimentos da Capitania Fluvial do Pantanal fossem
revistas para permitir o trfego de comboios maiores no trecho
compreendido entre o Farolete Balduno e o sistema de captao de
gua de Corumb, com vistas a evitar que a obrigatoriedade de seu
desmembramento prejudique a economia do pas. Em ateno ao pleito
do governo boliviano, o Brasil disps-se a diminuir o prazo de concluso
dos estudos iniciados pelos dois pases, destinados a avaliar a
possibilidade de mudana da configurao de comboios e de atribuir
435
MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran.
BRASIL. Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais. Braslia, 1
set. 2004. pp.9 e 10. Texto mimeografado.
436
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica nr. 46065/321, de
19/05/2003.
437
As restries aplicam-se no apenas passagem na tomada de gua da cidade de
Corumb, mas a todo o trecho que se estende at o Farolete Balduno, em funo das
caractersticas do fundo rochoso do rio no espao entre o Farolete e sua margem. Ver em
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho telegrfico n. 415 para a
Embaixada em La Paz, de 06/10/2003, que relata as conversaes mantidas entre os
chefes das delegaes brasileira e boliviana margem da XXXIII Reunio do CIH,
realizada em Santa Cruz de la Sierra, de 22 a 25 de setembro de 2003.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 195

tratamento diferenciado s embarcaes de acordo com o tipo de carga


transportada e do risco que representa para o meio ambiente438.
Embora as regras de trfego de comboios tenham sido
alteradas, em reunio bilateral realizada em maio de 2004, no
atendem plenamente a reivindicao boliviana. A existncia de
obstculos na rea as reduzidas larguras e profundidades em
determinados trechos e pocas do ano, bem como a presena de
algumas construes, como o sistema de captao de gua da cidade
de Corumb e o Farolete Balduno constituem o principal
impedimento passagem de comboios com 4 barcaas (2x2+1) em
tempo integral, como quer a Bolvia439.
O esprito de cooperao no atendimento das reivindicaes
bolivianas foi consignado no Comunicado Conjunto dos Presidentes
Lula e Mesa:

(...) os presidentes coincidiram que a Hidrovia Paraguai-Paran


constitui um eixo de desenvolvimento scio-econmico binacional
e regional. Nesse sentido, determinaram o exame de medidas
que, preservando o meio ambiente, facilitem a navegao e as
operaes fluviais nas guas jurisdicionais da Bolvia e do Brasil
e a busca de uma soluo para a questo da tomada de gua no
Canal Tamengo440.

O Comunicado, associado s iniciativas mencionadas, corrobora


a postura de colaborao do governo brasileiro na soluo dos
problemas apresentados no Canal Tamengo.

Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteirores. Despacho telegrfico n. 415


438

para a Embaixada em La Paz, de 06/10/2003.


439
MELO, Renato Batista de. op. cit., p.8.
440
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Comunicado Conjunto dos Presidentes
da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica da Bolvia,
Carlos D. Mesa. Braslia. 18 nov. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br/portugues/
imprensa/nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=2014>. Acesso em: 13 mar. 2004.
196 ELIANA ZUGAIB

2.5.3. BRASIL

O Brasil o pas da regio que menos depende da Bacia do Prata


para seu desenvolvimento. Dispe da maior e mais importante parte da Bacia
Amaznica, com 4,5 milhes de km; extenso litoral de 8,5 mil km, bem
posicionado em relao aos EUA, Europa e frica, alm de possuir
potencial hidreltrico que pode alcanar 100 milhes de kW, fora da regio
platina, e grandes reservas de recursos naturais, vegetais e minerais441.
A HPP tem importncia para o pas como rota de exportao
alternativa442 aos portos martimos saturados da costa atlntica e pode conferir
competitividade produo da regio Centro-Oeste. Os principais produtos
transportados pela HPP so a soja e o minrio de ferro. Em decorrncia de
limitaes ambientais impostas pela presena do Pantanal Mato-Grossense,
o excedente de produo de soja da zona de expanso da fronteira agrcola
encontra alternativa de escoamento aos mercados internacionais pela rota
Madeira/Amazonas, at o porto de Itacoatiara. Porm, a produo de
minrio de ferro de Corumb constitui carga cativa da Hidrovia e, portanto,
depende de seu funcionamento eficiente para expandir-se.
Nessas condies, poder-se-ia afirmar que a viabilizao da
Hidrovia depende mais da participao do Brasil do que o Brasil da
Hidrovia, se considerarmos, tambm, que no pode a via de transporte
desenvolver-se, organizar-se e oferecer vantagens econmicas em
termos de reduo de custos se no captar carga pesada abundante e
permanente: los resultados de las evaluaciones econmica y
financiera son altamente sensibles a los flujos generados de mineral
de hierro443. A explorao mineral constitui, nesse sentido, elemento

441
SCHILLING, Paulo. El Expansionismo Brasileo. Argentina: Grfica Saavedra, 2
ed., diciembre, 1978, p. 133.
442
SGUT, Martn. op. cit., p. 5.
443
RATTNER, Henrique. Consideraes Scio-econmicas e Polticas sobre o Projeto
da Hidrovia Paraguai-Paran. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da
Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/
EDF, julho de 1997, p. 103. Meno ao Captulo 14, pp.14-103, do Estudo HLBE.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 197

fundamental de sua viabilizao como via de transporte barato. Apenas


as colheitas de cereais, com seus ciclos de demanda, no so suficientes
para garantir seu desenvolvimento em condies competitivas444.
Se a importncia da HPP relativa para o Brasil como meio de
transporte, tendo em vista dispor o pas de outras vias alternativas, ainda
que mais dispendiosas, reveste-se de relevncia fundamental como
instrumento de consecuo dos objetivos da poltica externa sul-americana
do Brasil. Elo fsico natural de ligao entre os pases do Mercosul, capaz
de dinamizar o intercmbio de bens e servios e de pessoas dos pases
que o integram, constitui tambm o eixo de conexo com a infra-estrutura
dos pases andinos e, portanto, base para a construo progressiva
de uma comunidade sul-americana das naes445.

2.5.4. PARAGUAI

A Hidrovia oferece ao Paraguai soluo alternativa mais


econmica para sua mediterraneidade e a possibilidade de incrementar
suas exportaes446. A utilizao eficiente da Hidrovia permitir reduzir
consideravelmente os custos das exportaes paraguaias, sobretudo
as de soja, que vinham sendo concentradas na sada pelo porto de
Paranagu447. A otimizao da via fluvial traduz-se na expectativa de o
pas integrar-se mais estreitamente com seus vizinhos e de lhe assegurar
insero internacional competitiva:

FERRES SAYAGO, Pablo. Cuenca del Plata. Transporte Fluvial y Martimo. In:
444

Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin,


Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 245, invierno 1991.
445
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteirores. Circular Telegrfica n. 51389/1175,
de 15/07/2004, que transmite notas divulgadas imprensa sobre decises tomadas no
mbito do Mercosul a respeito da construo progressiva de uma Comunidade Sul-
americana de Naes e do Aqfero Guarani.
446
Mazondo, op. cit., 235.
447
ROJAS CUEVAS, Cayo Oscar. La Hidrova: El gran desafio. In: Boletn del Centro
Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires, ao 110,
v. 109, suplemento n 763-G-11, p. 186, invierno 1991.
198 ELIANA ZUGAIB

(...) para el Paraguay, es indudable que la HPP se


constituye en un proyecto de estratgica importancia que
genera muchas expectativas, teniendo en cuenta su
condicin de pas sin costa martima. El desarrollo de la
Hidrova permitir por esta va un acceso a los puertos de
ultramar. (...) [Ainda no aspecto econmico, a HPP] revitalizar
el uso de sus puertos principales, Asuncin (que debe ser el
eje de la Hidrovia por su lugar estratgico), Concepcin y
Villeta. Mejorar [ademais] la navegabilidad de sus ros
interiores, enlaces fluvio-ferrocarrileros como alternativas
de transportes ms econmicos448.

O pas contar, assim, com sistema de transporte fluvial mais


competitivo do que o dos corredores existentes, com a dinamizao
de sua economia, ao gerar novas demandas:

El mejoramiento de los ros Paraguay y Paran


incrementar la demanda de transporte en forma
considerable. Solo en el tramo paraguayo, desembocadura
del ro Apa-Asuncin, generar una carga adicional
importante estimada en el doble de la actual, lo que
posibilitara, con asistencia financiera adecuada, la
construccin de barcazas por empresarios del Paraguay con
las ventajas econmicas que ello implica449.

Ao buscar via de transporte econmico para compensar sua


mediterraneidade, o Paraguai desenvolveu a segunda maior frota em operao
na Hidrovia, considerada imprescindvel para incrementar sua produo de
soja. Do ponto de vista social, a HPP potencializar, ainda, o incremento de

ARRIOLA, Javier (Jefe de Navegacin Fluvial del Ministerio de Relaciones Exteriores


448

del Paraguay): depoimento [24 nov.2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Assuno, 2004.


449
Ibidem.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 199

fontes de trabalho, apresentando soluo para as comunidades ribeirinhas


que se encontram margem da atividade econmica do pas450.

2.5.5. URUGUAI

O Uruguai entrada e sada da Bacia, uma vez que o talvegue do


Rio da Prata encontra-se em suas costas, as mais altas e mais profundas:

(...) esta regin de la Cuenca del Plata, en particular el rea


directamente vinculada con el Ro de la Plata, es de suma
importancia por cuanto sirve de salida definitiva al hinterland
del Cono Sur, en materia fluvial a travs de la hidrova Paraguay-
Paran, Uruguay y sus afluentes navegables; que cuenta adems
con los puertos brasileos pero va carretera que hace ms
costoso el flete (Ro Grande, Itaja, Paranagu y Santos para la
zona centro del hinterland, con sistema mltiple)451.

As condies favorveis do territrio uruguaio, sem obstculos


naturais e interposto entre So Paulo e BuenosAires, habilitam-no a constituir
sua zona de unio e centro de servios da regio platina452. Situado no
outro extremo de Cceres (3442 km), o Uruguai dispe dos portos de
Nova Palmira e de Fray Bentos, que constituem zonas francas, e facilitam
o exerccio de sua vocao para vender servios. Na avaliao de Jorge
Sanguinetti, esse seria o destino natural do pas, por no chegar a ser
grande exportador de cereais pelas limitaes impostas pela dimenso de
seu territrio e pelas caractersticas de seus solos453. Nutre, portanto, o
450
Ibidem.
451
QUAGLIOTTI de BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Montevidu, 2004.
452
DALLANEGRA PEDRAZA, Luis. Situacin Energtica Argentina y la Cuenca del
Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del Atlntico Sur.
Geopoltica de la Cuenca del Plata. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 18.
453
Sanguinetti, op. cit., p. 81.
200 ELIANA ZUGAIB

Uruguai a expectativa de receber boa parte da produo gerada na


Bacia e transportada pela Hidrovia com destino aos mercados externos.
O desenvolvimento de Nova Palmira poder criar plo
econmico significativo, utilizando o porto como trampolim
transocenico 454 que lhe permita ser enclave industrial de
magnitude. Suas boas condies de acesso e sua localizao o
perfilam como porto de transferncia flvio-martima, que poder
adquirir maior importncia medida que se aprofunde o canal
Martn Garcia. H que se considerar, porm, que Nova Palmira
no multifuncional, por no se encontrar conectada rede
ferroviria455.

2.6. FONTES DE FINANCIAMENTO

Por deciso tomada no mbito da I Reunio do CIH, os


investimentos em obras de manuteno na via fluvial devem ser
realizados por cada uno de los pases en su respectivo tramo o en
forma bilateral en tramos compartidos456. Dessa maneira, os
recursos financeiros para a implementao das decises tomadas no
mbito do CIH derivam dos oramentos internos de cada pas membro,
naquilo que for de estrita responsabilidade das autoridades nacionais,
em seus respectivos territrios, e de financiamentos levantados junto a
organismos financeiros internacionais, a exemplo do BID,

454
Braidot, op. cit., p. 288. Comenta o autor que o Uruguai vem impulsionando a
conformao de um ente ou empresa multinacional capaz de obter crditos internacionais
e de fixar as prioridades das obras de que necessita para otimizar o uso da Hidrovia,
entre as quais figura o projeto de instalao de altos fornos para processar o ferro de
Corumb e planta processadora de cevada que satisfaria a demanda gerada pelas
cervejarias prximas ao canal fluvial.
455
Bloch, op. cit., pp. 98 e 99.
CIH. Informe de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova
456

Paraguay-Paran, realizada em Buenos Aires em 7 de maio de 1990. In: BOLIVIA.


Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova
Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 24.
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 201

FONPLATA457 e CAF, no que diz respeito a obras de maior


envergadura e projetos de interesse comum, que se apliquem, em
princpio, a toda a extenso da Hidrovia.
O levantamento de fundos desses organismos foi canalizado,
at o momento, para a realizao dos estudos de viabilidade do projeto
Hidrovia. Os primeiros estudos de pr-viabilidade tcnico-econmica,
de engenharia, cartografia, balizamento, sinalizao e de impacto
ambiental contaram com recursos da ordem de US$ 7,5 milhes458,
ao abrigo do Convnio sobre Cooperao no Reembolsvel459, do

457
O Convnio Constitutivo do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do
Prata (FONPLATA) foi assinado por ocasio da VI Reunio de Chanceleres da Bacia do
Prata, celebrada em Buenos Aires em 1974. Administrado por uma Assemblia de
Governadores e uma Diretoria-Executiva, o Fundo comeou a operar em 1977, conta
com capital prprio, proveniente de quotas integralizadas pelos cinco pases e capacidade
de endividamento externo, ou seja, de contratar acordos com agncias financeiras,
nacionais e internacionais, assim como com organismos pblicos ou privados de
assistncia tcnica. Sua criao gerou expectativas, no incio, no que diz respeito
possibilidade de levar a cabo projetos no mbito da regio. No obstante, seu objetivo
financiar a realizao de estudos de pr-viabilidade, viabilidade e desenho final de
projetos, porm no para a construo de obras de infra-estrutura , que requerem
aportes substantivos. Ver em Dallanegra Pedrazza, Luis. Situacin Energtica Argentina
y la Cuenca del Plata, op, cit., pp. 15-16.
458
Cleaver, op. cit., p. 14.
459
No mbito do Projeto PNUD RLA/90/012, o BID financiou a execuo de estudos
referentes aos mdulos A (cujo propsito foi empreender melhoramentos prioritrios nas
condies de navegao dos segmentos mais importantes da Hidrovia Paraguai-Paran
desde o Porto de Nova Palmira at Corumb/Porto Quijaro) e B (que compreende dois
estudos: um de engenharia e o plano de execuo para a Hidrovia; outro, de avaliao do
impacto ambiental do projeto). Para o estudo do mdulo A foram reservados recursos da
ordem de US$ 1,1 milho; para o mdulo B (engenharia) cerca de US$ 2 milhes; e para o
mdulo B (impacto ambiental), US$ 2, 8 milhes, alm de US$ 200 mil para o plano
cartogrfico. Incluindo outras aes menores, os recursos previstos no convnio de
cooperao tcnica no reembolsvel chegaram casa dos US$ 7,5 milhes. A CEE
manifestou reiteradamente interesse em realizar o Estudo de Impacto Ambiental da
Hidrovia, por se tratar de tema de alta sensibilidade na Europa, poca, sobretudo depois
do acidente de Chernobyl. Foram, no entanto, apresentadas muitas dificuldades para a
compatibilizao entre as regras dos dois organismos, sobretudo no que diz respeito
licitao para a elaborao conjunta dos estudos, alm do fato de que o empreendimento
conjunto atrasaria o cronograma de atividades acordado para o projeto do PNUD. Embora
a CEE tenha apresentado proposta de finanaciamento da totalidade do Estudo de Impacto
Ambiental, no teve condies de fornecer os esclarecimentos solicitados no prazo acordado.
202 ELIANA ZUGAIB

Projeto Regional RLA/90/012460, e de outro similar assinado com o


FONPLATA 461 . A necessidade de realizao de estudos
complementares para a execuo de futuras obras de dragagem e
balizamento na Hidrovia levou a CAF a aprovar, em 2003, a concesso
de fundos para cooperao tcnica ao CIH, no valor de US$ 885 mil,
por meio do Projeto Regional RLA/02/010462.
As possibilidades de captao de recursos para as intervenes
de melhoria e a diversificao de suas fontes de financiamento tendem
a aumentar medida que a IIRSA ingressa em etapa de implementao
e uma vez que a via fluvial foi considerada novo eixo de integrao e
desenvolvimento regional e dever ser priorizada por seu valor
estratgico463. A integrao fsica regional, contemplada na IIRSA,
importante tema da agenda da poltica externa brasileira para a Amrica
do Sul no governo Lula, que tem empreendido esforos para que as
obras da iniciativa saiam do papel464. Em suas iniciativas, contribui
460
O Projeto Regional do PNUD/BID (RLA/90/012) de apoio ao desenvolvimento da
Hidrovia foi aprovado pelo CIH por ocasio de sua I Reunio Extraordinria, realizada em
21 de junho de 1991. O referido projeto envolveu recursos da ordem de US$ 700 mil em
cooperao tcnica no reembolsvel do PNUD e do BID para o Programa da Hidrovia.
461
PEREIRA RUZ DAZ, Porfrio. Discurso de abertura da VI Reunio do CIH,
realizada em Assuno, de 21 a 23 de agosto de 1991. In: BOLIVIA. Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran.
Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 199.
CAF. Financiados estudios para desarrollo de la Hidrova Paraguay-Paran. In: CAF noticias.
462

11 mar. 2003. Disponvel em <www.caf.com/view/index.asp>. Acesso em: 18 dez. 2004. A


Diretoria Executiva do FONPLATA, consciente de la importancia de este emprendimiento
aprovou tambm financiamento para os projetos Estudios sobre el Desarrollo de las Zonas
Productivas en las reas de Influencia Portuarias (US$ 485 mil) e Realizacin de Estudios
para el Desarrollo de un Sistema de Informacin del Programa Hidrova Paraguay Paran
(US$ 50 mil). SGUT, Martn. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997.
Disponvel em <www.iadb.org>. Acesso em: 02 nov. 2003.
463
Ver em IIRSA. Ata da VI Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva, ocorrida em 23 e 24
nov. 2004, em Lima, Peru. Se indic que la Hidrova Paraguay-Paran debe ser priorizada en
IIRSA dada su importancia estratgica, convocando al GTE respectivo a la brevedad posible.
Ver em Acta de la V Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva ocorrida em 04 e 05 dez. 2003,
em Santiago, Chile. Atas disponveis em <www.iirsa.org >. Acesso em: 18 dez. 2004.
VALENTE, Rubens. Planos de Lula para integrar continente preocupam ONGs. In:
464

Folha de So Paulo, So Paulo, 26 out. 2003.


APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 203

para que se imprima ao mecanismo objetividade, dinamismo e


rapidez na obteno de resultados465 e para viabilizar fontes de
financiamento. Para a consecuo desses resultados e na tentativa
de agilizar o acesso a recursos (...) se destac el consenso entre
los pases sobre la necesidad de que las instituciones del CCT
[Comisin de Coordinacin Tcnica] as como otras agencias y
bancos de desarrollo tales como el BNDES participen activamente
en la implementacin de estos mecanismos466. Nesse mbito, o
BNDES contempla liberar cerca de US$ 700 milhes para projetos
de interesse do governo argentino que estejam amplamente
contemplados na Iniciativa, dos quais US$ 80 milhes seriam
canalizados para a HPP467.

2.7. INTERCONEXO DA HPP COM A HIDROVIA TIET-PARAN E


OUTROS MODOS DE TRANSPORTE

O Estudio de Pre-factibilidad j aconselhava a extenso


natural da Hidrovia por seus tributrios, a fim de permitir sua integrao
com as vias fluviais secundrias, a ampliao da rea de influncia
direta da artria principal e a gerao de cargas hidrovirias em outras
zonas carentes de transporte, por meio intermodal468. No plano
nacional, a ligao mais importante faz-se com a Hidrovia Tiet-
Paran (ANEXO Figura 7), condio para que o projeto se torne
465
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 48607/1423,
de 18/12/2003.
466
IIRSA. V Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva, ocorrida em 04 e 05 dez. 2003,
em Santiago, Chile. Disponvel em <www.iirsa.org >. Acesso em: 18 dez. 2004.
467
Alm do BNDES, por determinao do presidente Lula, outros organismos (BID,
CAF e FONPLATA) j manifestaram interesse em financiar projetos da IIRSA. MARIN,
Denise Chrispim e FERNANDES, Adriana. CMN aprova incentivo a obras de integrao
na Amrica do Sul. In: O Estado de So Paulo, So Paulo, 30 jan.2004. A esse respeito,
comentava Antonio Juan Sosa, vice-presidente corporativo da CAF, que nunca haviam
antes trabalhado to intensamente [CAF e BNDES]. Valente, op. cit. p. 2.
468
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 118 e
119.
204 ELIANA ZUGAIB

rentvel para o Brasil469. Tal ligao, mediante a construo de sistema


de eclusas na represa de Itaipu, impensvel h duas dcadas devido
hiptese de conflito blico entre o Brasil e a Argentina, ou de rodovia,
possibilitaria o transporte eficiente entre So Paulo e Buenos Aires.
Esses sistemas hidrovirios integrados conformariam rea de influncia
de 4,8 milhes de km, com 90 milhes de habitantes, representando
mais de 85% do PIB do Mercosul470. Caso se venham a superar os
obstculos geogrficos, dentre os quais o de salto de quase 115 m em
Itaipu, as hidrovias Paraguai-Paran e Tiet-Paran podero ainda
conectar-se com as Bacias dos rios Tocantins, Tapajs, Madeira,
Amazonas, Negro e, a partir desta ltima, com o rio Orinoco471.
No plano regional, uma das possibilidades mais concretas seria
a conexo entre as cidades de Paran e Santa F por rodovia at
Valparaso, que, uma vez pavimentada at o mencionado porto chileno,
garantiria o trfego permanente entre a Argentina e o Chile472. O
desenvolvimento dos portos interiores na Hidrovia estabelece pontos
de transbordo. A ligao da HPP com o Chile pode ser tambm
viabilizada at Antofagasta, pela ferrovia General Belgrano, na regio
de Barranqueras (Resistencia-Chaco)473. Contemplam-se ainda duas
469
Ver em Happe, op. cit., p. 27. A Hidrovia Tiet-Paran exerce influncia em rea de
1,5 milhes de km, 75 milhes de habitantes e responde por cerca de 70% do PIB
brasileiro. Fator de induo do desenvolvimento econmico regional, permite tambm
maior integrao entre a regio oeste de So Paulo, Mato Grosso do Sul, Gois, Minas
Gerais e Paran.
470
CAMPOS, Welber Vinicius Ala, FREGONA, Marcelo Jos, XAVIER, Plnio.
Capacidade Real de Transporte da Hidrovia Tiet-Paran (Trecho Tiet). In:
SEMINRIO DE FORMATURA ESCOLA DE ENGENHARIA DE LINS, [S.d.],
So Paulo. Disponvel em <www.seminarioformatura.hpg.ig.com.br/index.htm>. Acesso
em: 27 nov. 2001.
471
Bloch, op. cit., pp. 108 e 109.
472
RUIZ ESTELLANO, Gualberto. Diagnstico del Transporte Internacional y su
Infraestructura en Amrica del Sur (DITIAS) Modo Fluvial (Cuenca del Plata).
Montevideo: Asociacin Latinoamericana de Integracin, 2000. p.48.
473
SANTANNA, Jos Alex. Transporte Terrestre. Argentina : BID-INTAL, 1997.
p.73. Em encontro mantido no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004, os presidentes
Lula e Kirchner deixaram registro, no documento assinado naquela ocasio intitulado
APRESENTAO DO PROJETO HIDROVIA PARAGUAI-PARAN 205

outras formas de interconexo com o Chile, por ferrovia, caso o sistemas


fluviais Tiet-Paran e Paraguai-Paran venham a se unir. Uma delas,
Tiet-Paran/Paraguai-Paran/Antofagasta, pela linha frrea Salta-
Socompa-Antofagasta, via corredor dos Libertadores, na altura de
Santa F-Rosrio. A outra, Tiet-Paran/Paraguai-Paran/Valparaso,
via San Francisco, Crdoba e Mendonza, pelo Corredor Transandino
Central, at Valparaso.

Ata de Copacabana, de sua vontade poltica de tomar todas as medidas necessrias


para a construo de uma linha ferroviria que, atravessando as provncias de Corrientes
e Misiones, se conecte com a rede brasileira, nos Estados do Mato Grosso do Sul e So
Paulo, possibilitando unir, atravs do Norte argentino e pelo mesmo caminho, os portos
brasileiros do Atlntico, potencializando, por sua vez, o desenvolvimento do corredor
ferrovirio da mesopotmia argentina.
C APTULO V

OS ESTUDOS DE VIABILIDADE TCNICA,


ECONMICA E AMBIENTAL DAS
MELHORIAS NA INFRA-ESTRUTURA
DE TRANSPORTE DA HIDROVIA
OS ESTUDOS DE VIABILIDADE TCNICA, ECONMICA E
AMBIENTAL DAS MELHORIAS NA INFRA-ESTRUTURA DE
TRANSPORTE DA HIDROVIA

A celeridade que caracterizou a incorporao do Programa da


HPP ao Sistema da Bacia do Prata - motivada poca sobretudo pela
necessidade de se promover a integrao do Cone Sul como nica sada
para o desenvolvimento da regio e sua insero competitiva no mercado
internacional - no encontrou paralelo nos encontros e atividades que se
seguiram para definir os parmetros tcnica e economicamente mais
apropriados, que devero nortear a elaborao, licitao e execuo
dos projetos finais das futuras obras previstas na Hidrovia.
Essa percepo era antecipada, em 1993, com certa
desconfiana, por autores argentinos, como o deixou transparecer
Adolfo Koutoudjian ao advertir sobre a morosidade do programa de
futuras obras na HPP:

El excesivo nfasis en los estudios de factibilidad o


integracin puede desviar la atencin de la verdadera
esencia del problema, que no es otra que lograr un ptimo
eje de transporte que, con el tiempo, podr ser un eje de
desarrollo y soldadura de la integracin del MERCOSUL474.

474
KOUTOUDJIAN, Adolfo. Demanda y geopoltica en la Hidrova Paraguay-Paran.
In: Revista de la Escuela Nacional de Inteligencia. Secretara de Inteligencia de Estado
de la Repblica Argentina, vol. II, n. 1, p. 121, primer cuatrimestre, 1993.
210 ELIANA ZUGAIB

1. O PROGRAMA DA HIDROVIA PARAGUAI-PARAN

A I reunio do CIH realizou-se ainda sob o clima de entusiasmo


que levara revalorizao da Hidrovia como meio de transporte
competitivo. Na ocasio, alcanou-se consenso sobre algumas questes
que viriam a constituir o alicerce das negociaes para definir os
parmetros da execuo das futuras obras na HPP.
Versavam essas questes sobre matria de navegabilidade, meio
ambiente e modalidade de financiamento das obras. Decidiu-se atribuir
enfoque global Hidrovia e priorizar a melhoria de suas condies de
navegabilidade 475, por meio de obras de implantao e de
manuteno476, para permitir una navegacin constante a grandes
convoyes de empuje las 24 horas del da, durante todo el ao477.

475
A navegabilidade foi considerada o motor propulsor da Hidrovia, uma vez que dela
depende a reao da demanda do transporte fluvial e conseqentemente a reativao porturia
e o reequipamento da frota. Ver em CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit
Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira).
In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes
Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 23.
476
De acordo com o documento Plano De Ao Integrado (PAI). Matriz de Atividades,
emanado da 5 Reunio do CCT, em maio de 1998, e incorporado a sua ata na forma de
Anexo III, ficou estabelecida a diferenciao dos conceitos de obra e de servio,
conforme o objeto material do empreendimento. Por exemplo, consideram-se servios
na Hidrovia a sinalizao nutica e a dragagem, enquanto o derrocamento uma obra. As
obras/servios de implantao da Hidrovia caracterizam-se pela institucionalizao
da Hidrovia em trechos de rios naturalmente navegados, com regras e regulamentos
especficos, empresas de navegao regulamentadas e obrigadas a cumprir as regras de
segurana de navegao e de transporte, portos e terminais pblicos, infra-estrutura
viria (balizamento/sinalizao, gabarito de navegao, etc.), poder de polcia, entre
outros. As obras/servios de manuteno da Hidrovia dizem respeito conservao
da capacidade da via previamente disponvel, dentro das regras de procedimentos
tradicionalmente adotados, enquanto que as obras de melhoramento da Hidrovia
caracterizam-se pela execuo de um novo projeto de ampliao da infra-estrutura da
via fluvial, com o fim de possibilitar a navegao de comboios maiores. Texto
mimeografado. Documento disponvel nos arquivos do CIH, em Buenos Aires.
CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la
477

Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). In: BOLIVIA.


Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova
Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 23.
Os Estudos de Viabilidade 211

Buscava-se estabelecer programa de ao coordenada entre os cinco


pases para otimizar o potencial da navegao. Procurou-se, para isso,
conhecer as alternativas e sua viabilidade tcnica, econmica e
ambiental para assegurar a navegao durante todo o ano, com
segurana e confiabilidade, mesmo em perodos de guas baixas,
diminuindo-se assim o risco de interrupo prolongada da navegao,
como j havia ocorrido no passado.
Acordou-se que a avaliao do impacto ambiental das obras
deveria ser considerada para a Hidrovia como um todo e o
financiamento das intervenes custeado pelos usurios, por meio da
cobrana de taxa ou pedgio478. Essa era a modalidade indicada para
a recuperao dos investimentos que deveriam ser feitos individualmente
pelos pases em seus respectivos territrios ou de forma conjunta nos
trechos compartilhados479.
Indicavam-se, ao mesmo tempo, alguns projetos prioritrios
para serem executados no curto prazo480. Com o propsito de evitar
atrasos na execuo desses projetos, as delegaes acordaram, quando
da II Reunio do Comit, considerar dois mdulos distintos para
diferenar as intervenes prioritrias de curto prazo (Mdulo A), das

478
Idem. pp. 23 e 24.
479
Idem. p. 24.
480
Foram os seguintes os projetos prioritrios indicados: (a) pela Argentina, balizamento
e sinalizao, para permitir a navegao diurna e noturna desde Confluncia at a
desembocadura do rio Paran no rio da Prata, e dragagem de passos crticos localizados
no mesmo trecho, para permitir a navegao com, no mnimo, 10 ps de calado durante
todo o ano; (b) pela Bolvia, melhoramento da navegabilidade do sistema Tamengo,
assinalando, ao mesmo tempo, apoio execuo do projeto de Porto Busch, e balizamento
e sinalizao do corredor Man-Csped; (c) pelo Brasil, balizamento e sinalizao diurna
e noturna no trecho brasileiro (Corumb-Cceres), estudo de impacto ambiental e estudos
acerca da navegabilidade; (d) pelo Paraguai, balizamento e sinalizao diurna e noturna
desde Confluncia at Assuno, dragagem de passos crticos, nesse mesmo trecho,
para permitir a navegao com, no mnimo, 10 ps de calado durante todo o ano, e
derrocamento de Remanso Castillo e (e) peloUruguai, balizamento e sinalizao diurna
e noturna no acesso de Nova Palmira. Ver em BOLIVIA. Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran. Santa
Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p.25.
212 ELIANA ZUGAIB

de mdio e longo prazos (Mdulo B), metodologia que viria a ser


adotada na elaborao dos estudos de impacto ambiental e de
viabilidade tcnico-econmica do programa de futuras obras na
Hidrovia.
Essa diviso de trabalho foi proposta pelo Brasil para solucionar
dificuldade de ordem poltica, surgida no grupo tcnico, que consistia
na oposio pelos demais pases membros elaborao de estudos
mais aprofundados, temendo atraso na liberao de recursos para o
financiamento do projeto de futuras obras. Para atender solicitao
da Bolvia, que contou com o apoio do Brasil, fundamentada na deciso
de tratar de homogeneizar los parmetros fsicos mnimos actuales
de la Hidrova481, passou-se a denominar mdulo A1 los proyectos
prioritarios del tramo Asuncin/Santa Fe, incluyendo adems el
Canal Tamengo, y como mdulo A2 los proyectos prioritarios del
tramo Asuncin/Puerto Quijarro482.
As atividades do Programa da Hidrovia tiveram incio com o
estudo de engenharia relativo s obras e aes de curto prazo e de
menor envergadura, destinadas melhoria das condies de navegao,
previstas no Mdulo A, por meio das quais se buscavam a restaurao
dos canais existentes no trecho Santa F/Corumb/Porto Quijarro e a
sinalizao entre Nova Palmira e Corumb483. O Mdulo B1, iniciado
481
CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova
Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio de
Relaciones Exterior y Culto. Tratado, Actas, Informes Hidrova Paraguay-Paran.
Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991. p. 24. Trecho homogneo o segmento da
HPP pelo qual se processa, com segurana, confiabilidade e com as mesmas caractersticas
tcnicas, a navegao comercial de grande porte. A HPP formada pelos seguintes trechos
homogneos: a) Nova Palmira-Santa F caracterstica predominante da navegao
martima; b) Sante F-Assuno caracterstica predominante da navegao flvio-
martima; c) Assuno-Corumb navegao fluvial; e d) Corumb-Cceres navegao
fluvial. Ver em CCT. VIII Reunio da CCT, ocorrida em 19 nov. 1999. [S.l.].Anexo V
Projeto para a determinao dos nveis de referncia (Termo de Referncia). Texto
mimegrafado. Disponvel nos arquivos do CIH, em Buenos Aires.
482
Idem. p. 36.
CAF. Los ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana. Santaf de Bogot,
483

D.C., Colombia: Editora Guadalupe Ltda., noviembre 1998. p. 179.


Os Estudos de Viabilidade 213

em maro de 1996, incluiu estudos de problemas de maior envergadura,


de alcance de mdio e longo prazos, como o de viabilidade das obras
de engenharia na Hidrovia e de sinalizao do trecho Cceres /
Corumb. Ao mesmo tempo, o Mdulo B2 daria incio a Estudo de
Impacto Ambiental, pelo qual se perseguia, de maneira especial, a
proteo do Pantanal Mato-Grossense e do Delta do Paran, em
territrio argentino, devendo-se para tanto, caracterizar a situao
vigente naquelas reas de interesse, no que diz respeito a seus aspectos
fsicos, biticos, scio-econmicos e culturais484.
Em vista do interesse que os estudos despertaram nos vrios
segmentos da sociedade, em especial as entidades ambientalistas,
considerou-se tambm necessria a criao de Conselho ou Foro
Consultivo que os vinculasse ao Programa da Hidrovia, com vistas a
imprimir-lhe transparncia, idia consubstanciada na Declarao
Conjunta dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, emitida em
Montevidu, por ocasio de sua V Reunio Extraordinria, em 14 de
dezembro de 1997. O referido Foro ou Conselho Consultivo, integrado
por entidades representativas da sociedade civil com interesses comuns
diretos ou indiretos na Hidrovia485, inaugurava espao de participao
em que aqueles setores pudessem propor, examinar e sugerir ao Comit
aes ou modificaes nos aspectos organizacionais, institucionais,
operacionais e jurdicos do Programa da Hidrovia. As sugestes de
atualizao dos programas por rgos no governamentais e pela
sociedade civil seriam submetidas apreciao da CCT e a posterior
aprovao do CIH486. Tal procedimento permitiu ampla troca de idias
484
Idem. pp. 179 e 181.
485
Como representantes com interesses diretos mencionem-se a comunidade indgena,
aborgene e ribeirinha, os armadores, os operadores porturios e os trabalhadores. O
grupo de interesse indireto corresponde Sociedade Civil em geral, ou seja, Municpios
e/ou Prefeituras, Universidades, ONGs e outras representaes que por sua atividade
especfica se relacionem com a Hidrovia.
486
CCT. Plan de Accin Integrado (PAI). Matriz de Atividades. O referido documento figura
como Anexo III da Ata da 5. Reunio da CCT, realizada em Buenos Aires, no perodo de 27
a 29 de maio de 1998. p. 1.
214 ELIANA ZUGAIB

e de informaes, processo transparente e participativo que constituiu,


sem dvida, iniciativa pioneira na regio.
Na mesma Declarao, os Chanceleres registravam a importncia
de o CIH formular Programa de Ao com base nos estudos tcnicos
disponveis, que preveja um planejamento seqencial de melhoramentos,
conforme as demandas da navegao e do transporte fluvial dentro dos
parmetros ambientais adequados487. Com base nessa manifestao,
foram elaborados, no mbito da CCT, o Plano de Ao Integrado (PAI),
o Plano de Gesto Ambiental (PGA) e os termos de referncia para a
elaborao do Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental e
Econmico Complementar para o desenvolvimento das obras da Hidrovia
Paraguai-Paran. O PAI e o PGA, que nortearo intervenes dos cinco
governos na HPP, foram aprovados na VII Reunio da CCT, realizada
em 27 de maio de 1999, e referendados pelas decises 6/RJ/5-99 e 7/
RJ/5-99, tomadas na Reunio Extraordinria de Chefes de Delegao
do CIH, realizada em 28 de maio de 1999.
O Programa de Melhoramento da Infra-estrutura da Hidrovia
Paraguai-Paran (PMHPP) e o PGA, descritos abaixo, passariam a
constituir os principais componentes do Programa da Hidrovia, cujas
atividades seriam previstas e programadas, como se mencionou
anteriormente, em planos de curto, mdio e longo prazos488.

1.1. PLANO DE GESTO AMBIENTAL (PGA)

A preocupao com o aspecto ambiental permeou o processo


negociador do projeto de execuo de futuras obras na Hidrovia desde
as primeiras reunies do CIH e da CCT. Ao se reunirem pela primeira

CIC. Declarao Conjunta dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, emitida por
487

ocasio da V Reunio Extraordinria dos Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, realizada
em Montevidu, em 14 de dezembro de 1997. p. 1.
488
CCT. Programa de la Hidrova Paraguay-Paran. O documento figura como Anexo II
Ata da 5. Reunio da CCT, realizada em Buenos Aires, no perodo de 27 a 29 de maio de
1998, e tem por objetivo definir as aes de curto, mdio e longo prazos na Hidrovia. p. 1.
Os Estudos de Viabilidade 215

vez, os integrantes do CIH definiram uma srie de parmetros bsicos


para o desenvolvimento da melhoria das condies de navegao pela
Hidrovia, dentre os quais, o de que la evaluacin del impacto
ambiental (...) debe ser considerada en forma global para toda la
Hidrova, sin que ello implique la postergacin de obras prioritarias
que puedan ser efectuadas en forma inmediata y que no ocasionen
un perjuicio ecolgico incontrolable489.
Essa preocupao intensificou-se no processo negociador e as
exigncias de ordem ambiental adquiriram carter mais estrito devido,
em grande parte, rigidez da legislao brasileira. Assim, durante a 3a
Reunio da CCT, foram lanadas as bases do que viria a ser o Plano
de Gesto Ambiental, dentre cujos componentes figuraria o Programa
de Monitoramento, Controle e Mitigao de Impactos Ambientais, que
inclui a implementao de Estaes de Monitoramento Ambiental
(EMA), cujas atividades devem preceder o incio das aes ou obras
do PAI. Indicava-se, na V Reunio da CCT, a necessidade de se
adequarem os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) existentes para
servirem de instrumento decisrio da aprovao das obras de
envergadura para o melhoramento da HPP. O Brasil reiterava, naquela
ocasio, a necessidade de se atribuir enfoque global a todas as
intervenes na Hidrovia tanto no que diz respeito s aes de
manuteno das condies de navegabilidade, quanto s intervenes
de maior magnitude.
Essas manifestaes de preocupao com a preservao
ambiental culminaram com a concluso do PGA, na VII Reunio da
CCT, que reflete o conjunto de aes propostas pelos pases para
monitorar, mitigar e/ou promover medidas de compensao para as aes
de melhoramento e infra-estrutura, no mbito de suas soberanias
exclusivas e compartilhadas. O PGA foi definido para a totalidade da via
navegvel e sua implementao, avaliao e acompanhamento obedece

CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la


489

Hidrova Paraguay-Paran, op. cit. p. 24.


216 ELIANA ZUGAIB

a linha de ao constituda de duas fases. A primeira delas refere-se s


aes imediatas de levantamento e avaliao, que consideram as
intervenes diretas na Hidrovia. Para essas aes, resultantes do PAI,
buscar-se-, sempre, no comprometer a qualidade ambiental, antes,
durante e aps sua implementao, mediante a habilitao ambiental
prvia das aes propostas em cada pas. A segunda consiste da
implementao de programas ambientais. As aes previstas no PAI
devem ser paralelas, integradas, relacionadas e iniciadas de acordo
com o planejamento que cada pas estabelea em funo de seus
procedimentos tcnicos, administrativos e legais, no mbito de sua
jurisdio490.

1.2. PLANO DE AO INTEGRADO (PAI)

O PAI, de carter dinmico, formado pelo conjunto de obras


e respectivos estudos de viabilidade tcnica e ambiental, inscritos em
Matriz de Atividades pelos pases beneficirios da Hidrovia, cuja
inteno, inicialmente, era desenvolv-los no prazo de 5 anos, a partir
de 1998. A Matriz corresponde, portanto, consolidao dos
programas de trabalho dos diversos pases, compatibilizados no mbito
da CCT, e aprovados pelos Chefes de Delegao do CIH, com vistas
a que o resultado final das aes propostas pelos pases em seus
respectivos territrios guarde harmonia entre os diversos trechos
homogneos da Hidrovia. As propostas originalmente inscritas no PAI
refletem a viso de cada pas sobre os melhoramentos necessrios
Hidrovia, de acordo com suas disponibilidades fsico-financeiras. Para
os trechos compartilhados, subentende-se que, ao serem as aes
490
CIH. Plan de Gestin Ambiental - Anexo III del Informe Final de la Reunin
Extraordinaria de Jefes de Delegacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova
Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra, 28 maio 1999. Ver tambm em COINHI.
Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para
el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Vol. VI, Captulo
12, Gestin Ambiental, p. 55.
Os Estudos de Viabilidade 217

propostas inscritas no PAI, j exista acordo prvio entre as partes


interessadas491. Permite aos cinco pases manter atualizada Matriz de
Atividades, parte operacional do PMHPP492, traado para cada um
dos trechos homogneos da Hidrovia e concebido de forma sistmica
e integrada: El Plan de Accin Integrado (...) constituye la
expresin de la decisin de abordar con una visin de conjunto,
las acciones que emprendan los pases en procura de mejorar las
condiciones de navegabilidad de la Hidrova493.
O objetivo que se prope o PMHPP o de mejorar las
condiciones de seguridad y confiabilidad para la navegacin de
embarcaciones de caractersticas similares a las ya existentes, de
una manera coordinada entre los cinco pases494. O PMHPP tem

491
CCT. Plan de Accin Integrado (PAI). Matriz de Atividades. op. cit. p. 1.
492
Por ocasio da 2. Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em
Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997, a delegao brasileira apresentou
proposta das aes previstas no trecho Rio Apa/Cceres no mbito do Programa de
Melhoramentos da Hidrovia Paraguai-Paran, de Curto Prazo, entendido como conjunto
de aes nas reas de infra-estrutura viria, de operao dos portos, de segurana da
navegao e em condies ambientalmente sustentveis. A proposta brasileira foi elaborada
em resposta solicitao contida no Inciso X da Ata da XXV Reunio do CIH, apoiada no
Inciso VI da Ata da 1. Reunio da CCT. O documento apresentado e elaborado pelo
Ministrio dos Transportes, intitulado Proposta de Programa de Melhoramentos da
Hidrovia Paraguai-Paran Curto Prazo descreve cada ao de melhoramento e de
manuteno para o perodo de trs anos (1997 a 1999) e fornece previses para os dois
anos subseqentes (2000 e 2001). Com base nos resultados apresentados pelos Estudos
realizados pelo HLBE/TGCC, o programa para o melhoramento da Hidrovia do Paraguai
foi definido prioritariamente para o trecho da foz do rio Apa a Corumb, mantendo-se
nos padres atuais o que vai desde aquela cidade at Cceres. Ver em Proposta de
Programa de Melhoramentos da Hidrovia Paraguai-Paran Curto Prazo p. 4. O referido
documento consta como anexo da Ata da 2 Reunio da CCT acima mencionada.
493
CIH. Declaracin de Jefes de Delegacin de la Hidrova Paraguay-Paran, por
ocasin de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del Comit Intergubernamental
de la Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra, 28 maio 1999.
494
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Secretaria de Transportes Aquavirios.
Departamento de Hidrovias Interiores. Termos de Referncia. Projeto Bsico de
Engenharia para a Definio das Obras e Servios Necessrios Manuteno da
Hidrovia Paraguai-Paran, p. 4. Meno ao comunicado de imprensa emitido pelos
chefes de delegao que compem o CIH, por ocasio de sua XXVIII reunio realizada
em Cuiab, em 27 de outubro de 2000, no qual o conceito do PMHPP foi reiterado.
218 ELIANA ZUGAIB

como premissa manter as condies naturais dos rios e, portanto,


compe-se de

(...) tareas de dragado en los pasos crticos existentes tal


como se viene realizando desde hace muchos aos como
as tambin de sealizacin y balizamiento, que buscan
aprovechar las condiciones naturales del ro con mnimas
acciones en determinados puntos del actual curso
navegable 495.

O Programa Hidrovia corresponde, assim, ao conjunto das


aes de melhoramento de infra-estrutura e de gesto ambiental
compatibilizadas pela CCT que cada pas pretende realizar no mbito
de sua soberania. Essas aes visam a mejorar el trfico y aumentar
la seguridad, garantizando el transporte efectivo de mercancas
en la regin, adems de conservar el medio ambiente de acuerdo a
los criterios de desarrollo sostenible496.

2. ESTUDOS CONCLUDOS E EM ANDAMENTO

As caractersticas do programa de intervenes na HPP


evoluram muito desde as tratativas iniciais e os primeiros estudos
realizados pela INTERNAVE, que no levavam em conta, na medida
necessria, os aspectos ambientais. As reaes negativas provocadas
por seus resultados levaram o CIH a considerar os aspectos ambientais
como uma das vertentes mais importantes do programa. Com esse
objetivo, foram tomadas medidas para que os termos de referncia
dos estudos que se seguiram passassem a contemplar, de forma

495
Ibidem.
496
CCT. Programa de la Hidrova Paraguay-Paran. O documento figura como Anexo
II da Ata da 5. Reunio da CCT, realizada em Buenos Aires, no perodo de 27 a 29 de
maio de 1998, p. 1.
Os Estudos de Viabilidade 219

adequada, a prioridade atribuda anlise dos impactos ambientais.


Desde ento, os princpios do desenvolvimento sustentvel, de
transparncia e de participao pblica497 foram decididamente
incorporados ao Programa da Hidrovia.
Uma das primeiras medidas concertadas entre Brasil, Argentina,
Paraguai, Uruguai e Bolvia, vinculadas HPP, foi a tomada de deciso
de encomendar estudos integrais de viabilidade tcnico-econmica e
de impacto ambiental das obras de manuteno e de melhoramento da
via fluvial498. Essa deciso cristalizou-se no mbito do CIH com a
assinatura, em 1991, de acordo de cooperao tcnica regional
celebrado com o PNUD e de convnio de cooperao tcnica no
reembolsvel com o BID, por meio dos quais foi financiada, com a
contribuio do FONPLATA, grande parte dos estudos realizados para
dar cumprimento ao objetivo primordial do Programa da Hidrovia,
que consistia em incrementar as boas condies de navegabilidade
desde o Porto de Cceres at o de Nova Palmira, com vistas a
mejorar la calidad de vida de las comunidades nativas y
497
Reunidos em Punta del Este, em 7 de dezembro de 1995, os Presidentes da Repblica
Argentina, da Repblica Federativa do Brasil, da Repblica do Paraguai, da Repblica
Oriental do Uruguai e o Vice-Presidente da Repblica da Bolvia procederam a uma avaliao
do projeto Hidrovia Paraguai-Paran. Na ocasio, emitiram Declarao Conjunta em que
ressaltaram a importncia do processo de participao pblica por meio da discusso
ampla e aberta dos aspectos mais relevantes em matria ambiental para a elaborao dos
estudos de base desse projeto. Foram realizadas trs reunies de participao pblica, em
Maldonado, Uruguai (dezembro de 1995); em Assuno, (agosto de 1996) e em Campo
Grande, Brasil (novembro de 1996). Veja relato da segunda reunio de participao pblica,
realizada em Assuno, em 24/07/96, ocasio em que foram discutidos os relatrios
preliminares das consultoras HLBE/TGCC.
498
A deciso dos Estados membros de efetuar os estudos integrais e com a participao das
comunidades permitiu submeter o programa anlise dos setores regionais e internacionais
interessados no mesmo, por meio de consultas por internet e da promoo de vrias reunies
de participao pblica nos pases da Bacia do Prata entre 1995 e 1997, nas cidades de
Maldonado (Uruguai), Assuno (Paraguai), Campo Grande (Brasil), Paran (Argentina) e
Santa Cruz de la Sierra (Bolvia). Foram tambm realizados Seminrio Hidrolgico no
Instituto de Cincia e Tcnica Hdricas, na cidade de Buenos Aires, em 19 de novembro de
1996, com a participao de prestigiosos especialistas dos EUA e da Europa; Seminrio
Indgena realizado, em Corrientes, Argentina, em 3 e 4 de abril de 1997, alm de diversos
outros eventos auspiciados pela ALADI nos pases membros da Bacia do Prata.
220 ELIANA ZUGAIB

ribereas, a partir de la recuperacin de las economas


regionales499.
A magnitude do projeto original500 viria a sofrer alteraes ao
longo das negociaes, em funo de limitaes de ordem ambiental,
sobretudo no trecho brasileiro Cceres/Corumb, que levariam deciso
de manter as condies naturais de seu canal navegvel e, portanto, de
atribuir tratamento diferenciado aos diversos trechos da Hidrovia501. Com
base nessa deciso, a composio dos comboios, guas acima de
Assuno, passaria a ter configurao reduzida, devido s restries de
calado, da largura do canal navegvel e das curvas mais fechadas naquele
trecho do rio Paraguai. De fato, por ocasio da Reunio Extraordinria
de Chefes de Delegao, realizada em Buenos Aires, em 22 de agosto
de 1995, a Delegao do Brasil obteve acordo para que a elaborao
dos estudos de viabilidade das futuras obras na Hidrovia considerasse a
natureza diferenciada dos diversos ecossistemas existentes na regio do
Pantanal e a suprimisse de todo e qualquer plano de obras502.

499
CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis.
Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de
fevereiro de 1998. pp. 1 e 4. Documento disponvel na Embaixada do Brasil em Buenos
Aires.
A idia inicial era tornar navegvel o curso de gua de extenso total de 3.442 km,
500

conformado pelos trechos sucessivos dos rios Paraguai e Paran desde a cidade de
Cceres (Mato Grosso), at Nova Palmira (Uruguai), a uma profundidade mnima de 10
ps, 24 horas por dia, durante todo o ano.
501
CCT. Programa de la Hidrova Paraguay-Paran, op.cit. p.2.
502
CIH. Informe Final de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del Comit
Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 22 de agosto de 1995.
Decidiram, ainda, naquela oportunidade, criar comisso de tcnicos especialistas dos cinco
pases, sob a denominao Unidade Coordenadora, encarregada de monitorar a elaborao
dos referidos Estudos, concebidos para considerar alm da dragagem e da sinalizao, suas
implicaes em extensa zona de influncia direta no curso navegvel. Foram, assim, criadas
por ocasio da XXII Reunio do CIH, realizada entre os dias 19 e 23 de 1996, em Santa Cruz
de la Sierra, a Comisso Especial (COE) e a Unidade Coordenadora, respectivamente, pelas
Decises 9/XXII e 10/XXII. No se contemplam obras de retificao do rio ou de alterao
de suas caractersticas morfolgicas. CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-
Paran. Sntesis. Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva
do CIH, 25 de fevereiro de 1998, p. 5.
Os Estudos de Viabilidade 221

Na avaliao de Theodore Panayotou, o programa de obras na


HPP encerra aspecto inovador em relao a outros empreendimentos de
desenvolvimento de semelhante porte, uma vez que seus estudos de
viabilidade econmica e impacto ambiental foram concebidos para serem
conduzidos conjuntamente, com o propsito de incorporar as consideraes
sobre o meio ambiente desde as etapas iniciais do processo de
planejamento503.
Por sua configurao de anlise integral, aquele programa de estudos
gerou a expectativa, poca, de que, uma vez finalizado e, supostamente,
nos prazos estabelecidos, o CIH se encontraria en los umbrales de la
ejecucin de las obras, que permitirn mejorar notablemente la
navegacin, particularmente la seguridad del trfico, intensificando
el comercio intra y extra-regional, con la significacin que este tiene
en la calidad de vida de los pueblos504. Essa expectativa viria a ser
frustrada em decorrncia dos resultados apresentados pelos primeiros
estudos, considerados insuficientes, o que demandou sua complementao,
atrasando muito o incio da fase de execuo das obras de melhoramento.

2.1. ESTUDOS CONCLUDOS

2.1.1. ESTUDO DE PR-VIABILIDADE. GRUPO DE TRABALHO AD


HOC. NOVEMBRO DE 1988

Em cumprimento atribuio que lhe fora conferida quando de


sua criao, no I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da
503
PANAYOTOU, Theodore. A Hidrovia Paraguai-Paran: A Perspectiva de um
Economista Ambiental. In: DUNNE, Thomas et. al. O Projeto de Navegao da Hidrovia
Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/EDF,
jul. 1977. p. 187. Comenta ainda o autor que pelo menos em termos de metodologia, a
realizao de estudos prvios representa um passo adiante, diferente da prtica usual de
produzir estudos de impacto ambiental simplesmente como uma cortina de fumaa,
uma vez que todas as decises sobre a implantao do projeto j tenham sido tomadas.
504
CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis.
Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de
fevereiro de 1998. p. 6.
222 ELIANA ZUGAIB

HPP, o Grupo de Trabalho Ad Hoc procedeu consolidao e


complementao dos estudos de pr-viabilidade econmica da
Hidrovia, preparados pelos cinco pases a respeito de reas de seus
respectivos territrios, atribuindo especial importncia a sua utilizao
integrada. Refletiram os mencionados estudos os temas julgados por
aqueles pases de maior relevncia para a anlise de viabilidade
econmica das intervenes na Hidrovia, que viria a ser conduzida
pela empresa brasileira Internave Engenharia505. Tratava-se de
levantamento do estado da arte no se destinando, portanto, a anlises
propositiva e conclusiva.
Ressaltava o estudo que a Hidrovia se encontra en su estado
natural, havendo sido realizadas, at 1988, poucas obras em seu
curso, tais como limpeza do leito, dragagens espordicas de manuteno
e remoo de rochas em pontos mais crticos. Indicava ainda que as
boas condies naturais de navegao na Hidrovia devem-se ao efeito
regulador do Pantanal Mato-Grossense, ao baixssimo declive dos rios
e defasagem do regime pluviomtrico entre as bacias dos tributrios
do Paraguai e do Paran506. Embora a Hidrovia j se encontrasse
balizada e sinalizada, poca, desde Nova Palmira at Cceres, no o
era de forma homognea e existiam trechos muito deficientes,
especialmente para a navegao noturna, no rio Paraguai, ao norte de
Corumb507.
De acordo com os dados disponibilizados pelo estudo,
trafegavam pela HPP, em 1987, aproximadamente 600 embarcaes
fluviais e flvio-martimas, em sua maioria com mais de 30 anos,
algumas com casco de madeira, obsoletas e em condies precrias,
com capacidade total para transportar cerca de 500.000 tpb
(ANEXO Tabelas 4 e 5), dispondo a Argentina de 70% daquela

GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA.


505

Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. pp. 1 e 2.


506
Idem. p. 20.
507
Idem. pp. 46-48.
Os Estudos de Viabilidade 223

capacidade508. Estimava-se ainda que o maior movimento de carga nos


principais portos do trecho brasileiro (Corumb/Ladrio), naquele ano,
correspondia a carregamentos de minrio de ferro (80%), alm de
mangans (7%), de cimento (6%) e outros. Do total da carga movimentada
naqueles portos (474.301 toneladas), 96,1% desciam o rio e apenas 3,9%
faziam o percurso de subida509. Esse movimento representava
aproximadamente 50% do total da carga movimentada em todos os portos
do trecho brasileiro da Hidrovia, que atingia 948.602 t (ANEXO Tabela
6). Ainda de acordo com o Estudo, foram movimentadas, 1.015.000 t e
1.913.000 t, nos trechos paraguaio e argentino, respectivamente.
Considerando-se que a movimentao de cargas bolivianas incluam-se
nas estatsticas dos portos brasileiros e argentinos, trafegaram na Hidrovia,
em 1987, 3.876.602 t de carga510 (ANEXO Tabela 7).

2.1.2. ESTUDO DE VIABILIDADE ECONMICA. INTERNAVE


ENGENHARIA. JANEIRO DE 1990

Reunidos em Assuno, em outubro de 1988, os representantes


dos pases no Grupo Ad Hoc aceitaram o oferecimento do Brasil para
elaborar o Estudo de Viabilidade Econmica da Hidrovia Paraguai-
Paran. Encomendados Internave Engenharia, em 1989, os trabalhos
foram iniciados em abril do mesmo ano e concludos e aprovados pelo
mencionado Grupo, em janeiro de 1990511.

508
Considerava-se a frota suficiente para o fluxo de mercadoria ao longo da Hidrovia,
com a ressalva de que na poca da safra de cereais o transporte entre os portos nacionais
argentinos monopolizava a frota do pas, deixando descoberto o transporte de minrios
brasileiro e boliviano e de cimento paraguaio. Grupo Ad Hoc de los Pases de la Cuenca
del Plata, op. cit., pp. 74 e 81.
509
Idem. pp. 84 e 85. Veja tambm BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro
Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande,
MS, abril, 1988. p. 25.
510
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 83, 89 e 90.
INTERNAVE Engenharia. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade
511

Econmica. Relatrio Final. Vol. I, pp.1.1/1-2.


224 ELIANA ZUGAIB

O objetivo dos estudos realizados pela Internave foi o de


examinar as possibilidades de se utilizar a Hidrovia mais plenamente
como um fator capaz de promover maior acelerao ao processo de
desenvolvimento e integrao econmica da Regio512, e recuperar o
valor estratgico da via natural que atravessa economias importantes.
Esse propsito se refletiria na anlise parcial513, centrada quase
exclusivamente em aspectos geoeconmicos, com vistas avaliao
das potencialidades e restries ao desenvolvimento integrado da
regio. Portanto, as concluses a que chegaram os consultores,
dissociadas das provveis implicaes ambientais do projeto,
confirmavam a viabilidade do empreendimento, cujos investimentos
foram estimados em US$ 250 milhes514.
No obstante, recomendavam os consultores a realizao de
uma srie de estudos de natureza diversa, dentre os quais o de impacto
ambiental das obras fluviais e porturias e o de aumento de trfego
para toda a Hidrovia, suas regies marginais e reas porturias. O
produto final deveria incluir Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e
Relatrio de Impacto no Meio Ambiente (RIMA), com indicaes de
medidas de mitigao dos impactos negativos515. Outra preocupao
registrada entre as recomendaes do Estudo foi a de desenvolvimento
de projeto de rebocadores e chatas adaptados s condies
particulares da Hidrovia, tendo em vista algumas caractersticas como,

512
Idem. pp. 2/2.
513
A anlise era de carter parcial no sentido de que no levava em devida conta aspectos
ambientais, porm, considerava o sistema hidrovirio como um todo, isto , hidrovia,
frota e portos, por entender que o projeto de melhoria da Hidrovia por si s no seria
suficiente para atrair cargas potenciais.
514
INTERNAVE Engenharia, op.cit. Vol. III, pp. 5.1/10 e 5.1/13. Conclua tambm o
Estudo que os trabalhos mais dispendiosos para se alcanar a melhoria das condies de
navegabilidade correspondiam aos trechos Cceres/Ponta do Morro (412 km) em
territrio brasileiro, e Foz do Rio Apa/Assuno (542 km), em territrio Paraguaio. No
decorrer de 10 anos, os custos atingiriam, respectivamente, US 10.800/km e US$ 13.300/
km.
515
Idem. pp. 5.2/1 a 5.2/4.
Os Estudos de Viabilidade 225

por exemplo, a grande quantidade de vegetao flutuante e fundo


arenoso com muitos passos rasos, que justificavam a elaborao de
projetos especficos de embarcaes516. Fizeram tambm parte do rol
de verificaes pelos Consultores que: (a) as limitaes navegao
eram devidas, em maior parte, s restries de calado em certos
perodos do ano ou em anos de condies hidrolgicas desfavorveis
e (b) os trechos que requerero maior dispndio em melhoramento
seriam Cceres/Ponta do Morro e Foz do Apa/Assuno. As maiores
obras demandadas na Hidrovia seriam a abertura do Canal Tamengo e
o derrocamento do Passo de Remanso Castilho (km 1645 do trecho
Assuno/Vallem), duas operaes sensveis do ponto de vista do
impacto ambiental517.
Outra concluso que evidenciava o carter parcial da anlise
realizada era a de que, ao final da implementao do plano de
melhoramentos da via fluvial, previsto para o ano 2000, deveriam poder
trafegar, durante todo o ano, entre Nova Palmira e Ponta do Morro,
comboios com at 24.000 t de carga e, entre Ponta do Morro e Cceres,
comboios com at 13.500 t de carga, de forma contnua, dia e noite, e
sem necessidade de desmembramento. Constatava-se igualmente que
os fluxos de carga no Rio Paraguai eram muito pequenos em relao
capacidade da via fluvial e que o movimento de subida em geral era
menor do que o de descida, exceto no extremo superior entre Ladrio
e Cceres, trecho em que o trfego j era muito reduzido e no havia
fluxo de carga de descida518.
Apesar das deficincias apresentadas, a Argentina qualificou
positivamente o estudo, porm, manifestou-se favorvel a iniciar as
obras pelas alternativas tcnicas de menor porte e aumentar o valor
dos investimentos de acordo com as necessidades, uma vez que aquele
pas no se encontrava na ocasio em condies de comprometer-se
516
Idem. p. 5.2/17.
517
Idem. p.5.1/10.
518
Idem. p.5.1/3-13.
226 ELIANA ZUGAIB

com a realizao das obras de grande envergadura recomendadas e


entendidas poca como faranicas.
A concluso a que chegaram os estudos de que o projeto, que
visava a implantar canal de 50 metros de largura por 3 metros de
profundidade em toda a extenso de Santa F a Cceres519, era fsica
e economicamente vivel provocou forte reao por parte de ONGs
que, um ano mais tarde, fariam realizar anlises do potencial de custos
e benefcios ambientais do projeto Hidrovia. Esses estudos
independentes viriam a demonstrar a inviabilidade do projeto quando
levados em considerao os custos ambientais nele envolvidos,
sobretudo os decorrentes de grave efeito adverso sobre o Pantanal520.
As presses exercidas pelas organizaes, com base nas
consideraes feitas por cientistas independentes, e a inconsistncia
dos estudos, em funo do carter parcial das anlises, levaram o BID
a rejeitar o relatrio da Internave Engenharia e a solicitar outro, mais
aprofundado e completo, sobre a viabilidade do projeto.
Em maro de 1995, o CIH encomendou dois novos estudos,
com 18 meses de durao cada um, os quais seriam administrados

519
PAINEL DE ESPECIALISTAS. Resultados e Recomendaes. In: DUNNE, Thomas
et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise
Independente. Braslia: CEBRAC/EDF , jul. 1997. p. 15.
520
HUSZAR, P. et al. Realidade ou fico? Uma Reviso dos Estudos Oficiais da
Hidrovia Paraguai-Paran. Sumrio Executivo. Toronto, Canad: WWF, 1999. p. 3. A
Wetlands for the Americas solicitou uma anlise do potencial de custos e benefcios
ambientais do projeto Hidrovia, preparado por um grupo multidisciplinar de cientistas
que, alm de demonstrar que o projeto no era vivel quando levados em considerao
os custos ambientais potenciais, ressaltava a existncia de outros custos ambientais
potenciais que deveriam ser examinados no momento em que fosse efetuada avaliao
mais completa do projeto. Dentre eles, o relatrio deu especial importncia ao grave
efeito adverso que o projeto teria sobre o Pantanal. Sobre o assunto, ver em BUCHER,
E.H., et al. Hidrovia: An initial environmental examination of the Paraguay-Paran
waterway. Manomet, MA: Wetlands for the Americas Publication, 1993. p.10. Outro
relatrio sobre os aspectos econmicos do projeto Hidrovia foi preparado pelo WWF,
o qual demonstrava que, com base em termos puramente econmicos, o projeto no
representaria bom investimento para os pases interessados. Sobre o assunto, ver em
CEBRAC, ICV, WWF (eds.) et al. Quem paga a conta? Anlise da viabilidade
econmico-financeira do projeto da Hidrovia Paraguai-Paran. Brasil. 1994.
Os Estudos de Viabilidade 227

pelo Escritrio das Naes Unidas para Servios de Projetos (UNOPS)


e cujas anlises deveriam estar vinculadas a fim de identificar e calcular
o impacto ambiental e, desse modo, oferecer viso completa dos custos
e benefcios do projeto de futuras obras na Hidrovia. O primeiro estudo,
Anlise Econmica e de Engenharia, foi levado a cabo pelo consrcio
de empresas de consultoria Hidroservice, Louis Berger e EIH (HLBE),
e o segundo, Estudo de Impacto Ambiental (EIA), realizado pelo consrcio
Taylor Engineering Inc., Golder Associates Ltd., Consular Consultores
Argentinos Associados S.A. e Connal Consultora Nacional (TGCC).
interessante notar que na V Reunio do CIH os consultores
do BID j alertavam tambm para a possibilidade de ser solicitado o
aprofundamento de estudo global em reas especficas, como a do
Pantanal, e revelavam que algumas representaes junto ao CIH haviam
exercido presso para abreviar os prazos de tramitao, com o objetivo
de chegar rapidamente fase de execuo das obras. No obstante,
sensibilidades relacionadas a aspectos ambientais causariam
considervel atraso na concluso dos estudos.

2.1.3. ESTUDO DE VIABILIDADE TCNICO-ECONMICA. CONSRCIO


HLBE. DEZEMBRO DE 1997

A contratao dos estudos dos Consrcios HLBE e TGCC


fez-se tambm ao abrigo do Convnio assinado com o BID, em
setembro de 1991521, cujos termos de referncia dividiram o Projeto
em trs mdulos: (a) Mdulo A, referente a projetos de melhoria de
curto prazo para o trecho da Hidrovia compreendido entre Santa F e
521
Os Estudos contaram com aportes do BID, do FONPLATA, do PNUD e dos
Governos dos pases envolvidos. Ver em SUGUT, Martn. Integracin en el Sector
Transporte en el Cono Sur. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL,
1997. p. 59. Para a execuo dos projetos definidos nos trs mdulos de estudos, o
convnio assinado com o BID previu a constituio de Unidade Coordenadora com a
atribui;o de acompanhar as atividades previstas, com o apoio de especialistas dos
setores de engenharia fluvial, transporte fluvial e terrestre, dragagem e balizamento,
avaliao de projetos e meio ambiente.
228 ELIANA ZUGAIB

Corumb, incluindo o Canal Tamengo, com o objetivo principal de


restaurar el sistema de navegacin existente522. Esses estudos
de viabilidade tcnico-econmica incluam tambm a elaborao
de desenhos finais de engenharia e documentos de licitao das
obras e servios de navegao de menor envergadura destinados a
melhoramentos na Hidrovia, por meio de dragagem em areia e alguns
derrocamentos em 92 passos crticos523 nos principais canais de
navegao no trecho Santa F/Corumb/Puerto Quijarro (Canal
Tamengo) e de aperfeioamento do sistema de sinalizao entre
Nova Palmira e Corumb, para adapt-lo aos padres modernos e
permitir a navegao noturna; (b) Mdulo B1, referente
preparao de plano e programa seqencial de desenvolvimento
de mdio e longo prazos para toda a Hidrovia, inclusive o trecho
Corumb-Cceres, ia alm da etapa de restaurao, com o
propsito de lograr um sistema fluvial que constitusse alternativa
competitiva em relao aos outros modos de transporte, por meio
da plena realizao de seu potencial524. O referido plano incluiu
tambm obras de navegao, desenvolvidas nos estudos do Mdulo
A, e a sinalizao completa do trecho Corumb-Cceres e (c)
Mdulo B2, referente a estudo abrangente e avaliao do impacto
ambiental que as obras de implantao podero causar sobre a
macro-regio, desenvolvidos pelo TGCC525. Em funo das
522
CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin
para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres.
[S.l.] [199?]. p.6.
Os passos crticos correspondem a trechos considerados restritivos navegao. Ver
523

em HIDROSERVICE, LOUIS BERGER, EIH. Estudios de Ingeniera y Viabilidad


Tcnica y Econmicas del Mejoramiento de las Condiciones de Navegacin de la Hidrova
Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). Informe Final. Resumen
Ejecutivo, 1996. p.21. Cpia eletrnica disponibilizada pelo Secretrio Executivo do
CIH.
524
CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin
para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres, op.
cit., p. 6.
525
Hidroservice Louis Berger, EIH. op. cit., p.2.
Os Estudos de Viabilidade 229

diferentes caractersticas morfolgicas do leito do rio, foram propostos,


para cada ponto crtico, intervenes como dragagem de sedimentos,
derrocamento, retificao de curvas e meandros, balizamentos e obras
fixas para reduo de manuteno526.
Observa o estudo que, no perodo 1974-1993, foram registradas,
no trecho Confluncia-Corumb, com curtos perodos de baixas pouco
pronunciadas, profundidades suficientes para a navegao livre, permitindo
a passagem de embarcaes com 3 m (10 ps) de calado. Essa situao
permitiu que se desenvolvesse a navegao no trecho Assuno/Corumb,
pouco utilizado anteriormente por falta de profundidade, assim como
contribuiu para melhorar tambm a navegao entre Assuno e Nova
Palmira. As boas condies de navegabilidade deram origem ao
desenvolvimento de atividades mineiras e agrcolas na rea de influncia
da Hidrovia, guas acima de Assuno, dependentes em grande medida
do transporte hidrovirio e que representaram em 1993, fluxo total da
ordem de 2.000.000 t de cargas a granel (minrio de ferro e mangans,
soja e subprodutos, trigo, petrleo e derivados, calcrio e clinquer,
madeira e outros)527. Advertiam, no entanto, os consultores, que no se
descarta a possibilidade de que a ocorrncia de perodos crticos
registrados anteriormente ao ano de 1974 venha a se repetir, o que
causaria a interrupo do transporte e, portanto, o colapso das atividades
econmicas em amplas reas da Bolvia, do Paraguai e do Brasil. Essa
previso de colapso das atividades fundamenta-se sobretudo na
constatao de que boa parte da carga transportada cativa da Hidrovia,
ou seja, no dispe de modos alternativos econmicos, como o caso
do minrio de ferro e mangans das minas do entorno de Corumb528.

BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia


526

Legal. Consideraes sobre a Avaliao de Impacto Ambiental do Desenvolvimento da


Hidrovia Paraguai-Paran, Braslia, [S.d.]. p. 2.
527
Hidroservice Louis Berger, EIH, op.cit., p.9.
528
Para o rio Paraguai, guas acima de Assuno, no h documentao formal que
estabelea a obrigatoriedade de dragado e manuteno da via navegvel. guas abaixo,
no trecho Santa F/Assuno, existe um Acordo entre a Argentina e o Paraguai que
230 ELIANA ZUGAIB

Henrique Rattner, contudo, j observava, poca, que o custo


de implementao das obras no trecho Assuno/Corumb
(investimentos iniciais e manuteno) correspondiam a 72% do custo
total das intervenes na Hidrovia. Dadas as indefinies sobre quem
arcaria com os custos do projeto e a falta de anlise mais detalhada
sobre as possibilidades de transporte da produo do Centro-Oeste
do Brasil e da prpria produo do Paraguai e da Bolvia (gros, clinquer
e minrios), a viabilidade daquele trecho para o horizonte do projeto
era passvel de questionamento

O fato de a Hidrovia Paraguai-Paran no constar das prioridades


do governo brasileiro, de seu retorno econmico ser duvidoso
para o Brasil, e de seus impactos ambientais sobre a regio do
Pantanal Mato-Grossense serem graves e muito provveis, apesar
de difcil quantificao econmica, aumentam as dvidas sobre
o projeto, especialmente acerca do trecho Assuno-Corumb529.

Outro ponto a ser destacado nos estudos o fato de importantes


alternativas de transporte no haverem sido levadas em considerao
em suas anlises, como por exemplo a ferrovia Santa Cruz de la Sierra/
Corumb/Bauru e as Hidrovias Madeira-Amazonas e Araguaia-
Tocantins, projetos com potencial para desviar carga da HPP,
compromete a manuteno da via navegvel para embarcaes de at 3 m (10 ps) de
calado. A preocupao em evitar colapso das atividades econmicas no trecho Assuno/
Corumb levou o Consrcio HLBE a propor que o Acordo de Transporte Fluvial pela
Hidrovia Paraguai-Paran de 1992 fosse ampliado para incluir o compromisso formal
dos cinco Estados Membros de executar e manter as obras que permitam assegurar a
navegabilidade da Hidrovia. Hidroservise Louis Berger, EIH, op.cit., pp. 9-10.
RATTNER, Henrique. Consideraes Scio-econmicas e Polticas Sobre o Projeto
529

da Hidrovia Paraguai-Paran. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da


Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/
EDF, jul. 1997. pp. 103, 104. Ver tambm SCUDDER, Thayer e CLEMENS, Michael.
A Hidrovia Paraguai-Paran: Um Exame dos Estudos de Viabilidade e Avaliao Ambiental
no Contexto de Desenvolvimento Regional. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de
Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente.
Braslia: CEBRAC/EDF, jul.1997. pp. 51-90; e Panayotou, op. cit., pp. 185-207.
Os Estudos de Viabilidade 231

diminuindo sua rentabilidade. Especialmente no caso do corredor


Madeira-Amazonas e do complexo Araguaia-Tocantins530, a omisso
fazia-se difcil de compreender por especialistas independentes, tendo
em conta haver sobreposio na rea de influncia531 no Mato Grosso
e os projetos constarem poca da lista de empreendimentos de infra-
estrutura de alta prioridade pelo governo brasileiro, sendo que a
Madeira-Amazonas j se encontrava em operao532.
Dentre as alternativas de transporte em desenvolvimento na
regio, apenas a Ferronorte, que liga Cuiab regio Centro-Sul do
Brasil, foi includa na anlise. O HLBE e o TGCC mostravam que a
ferrovia absorveria o transporte de gros (soja) produzidos no Mato
Grosso e inviabilizaria economicamente o trecho Corumb-Cceres
se entrasse em operao antes de 2020. No obstante, endossavam
implicitamente as obras no trecho do Rio Paraguai acima de Corumb,
na hiptese de que os custos de transporte pela Ferronorte viessem
a subir e os trabalhos previstos no Mdulo B1 fossem realizados:
530
Em 1997, foi inaugurado terminal graneleiro no porto de Itacoatiara, no Estado do
Amazonas, com capacidade inicial para movimentar cerca de 300 mil toneladas de
soja provenientes da regio Centro-Oeste do Brasil, atravs de transporte
rodoferrovirio, que inclui o aproveitamento dos rios Madeira e Amazonas, com
previso poca de reduzir os custos da soja exportada em relao soja embarcada
nos portos de Santos e Parangu em US$ 30,00 por tonelada. O complexo Araguaia-
Tocantins, interligado ao sistema ferrovirio Norte-Sul/Carajs, permitiria o
deslocamento da produo agrcola da regio Centro-Oeste do Brasil at o terminal de
Ponta da Madeira, em So Lus do Maranho, onde se encontra o terminal de Itaqui,
por onde so embarcados os minrios da regio de Carajs. Esse sistema multimodal
hidrorodoferrovirio poderia tambm vir a ser utilizado para o transporte de minrios
da regio. Meno a matrias publicadas pela Folha de So Paulo, em 26/10/97, p. 2-
12 e Gazeta Mercantil, em 21/01/97, p. A-2. (Cf. Rattner, op. cit., pp. 102-103).
531
O Estudo HLBE e TGCC define rea de influncia como aquela em que produtores
e consumidores poderiam ter interesse em utilizar a via de navegao para o transporte
de mercadorias produzidas ou consumidas, em comparao com os modos de transporte
alternativos (rodovirio e ferrovirio) disponveis. Como se v, as alternativas hidrovirias
que se encontravam em desenvolvimento (Madeira/Amazonas e Araguaia/Tocantins)
foram omitidas da anlise. Ver em Hidroservice, Louis Berger, EIH, op. cit., p. 12.
532
Painel de Especialistas. Captulo Um. Resultados e Recomendaes, op. cit., p.
38. Ver tambm em SGUT, Martn. Integracin en el Sector Transporte en el Cono
Sur. Puertos y vas navegables. Buenos Aires: BID-INTAL, 1997. p. 60.
232 ELIANA ZUGAIB

(...) las proyecciones del trfico hidroviario correspondiente


[Cceres/Corumb], se han basado en las condiciones de
navegacin actuales, sin mejoras, que representan un costo de
transporte relativamente elevado, del orden de US$ 50 por t
para el viaje Cceres-Nueva Palmira, resultando en una baja
atractividad de la Hidrova, por lo que las cargas se desvan a
los modos alternativos, carretero y ferroviario. Una vez que
hayan sido consideradas estas mejoras (en los trabajos del
Mdulo B1), se agregar, posiblemente, un flujo importante
de soja al trfico de la Hidrova, mejorando su economa533.

Embora as concluses do relatrio estivessem, at certo ponto,


em conformidade com a inteno do Brasil de no realizar obras
estruturais ou de dragagem naquele trecho, em pleno Pantanal,
baseavam-se em fundamentos econmicos que justificavam a
inviabilidade de investimentos no trecho em funo de futura entrada
em operao da Ferronorte. No refletiam, portanto, a posio
brasileira e levariam o Brasil a solicitar reviso das concluses no mbito
da anlise do relatrio preliminar, para que viessem a ser fundamentadas
em razes ambientais e no fato de que as expectativas de evoluo da
carga no trecho em questo podero ser atendidas pelas condies
atuais da via, com melhorias no que se refere apenas sinalizao,
balizamento e manuteno, no se justificando, assim, a previso de
obras estruturais534.
Ao admitirem o baixo atrativo do trecho Cceres/Corumb,
para o transporte de soja da rea de expanso da fronteira agrcola
e considerando-se que parte substancial do trecho Assuno/
Corumb correspondia a carga cativa, minrios de ferro e de
mangans, concluam os consultores que os resultados das

533
Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., p.26.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho telegrfico n. 1406, de 15/
534

11/96.
Os Estudos de Viabilidade 233

avaliaes econmica e financeira eram altamente sensveis aos


fluxos gerados de minrio de ferro535. importante notar que o
estudo indicava que o cultivo intensivo da soja era fato novo e
registrava taxas explosivas nas regies do Mato Grosso, Santa
Cruz e Norte da Argentina. Nas demais regies produtoras, o Mato
Grosso do Sul e o Paraguai, el cultivo de soja puede ser
considerado tradicional y ya se muestra estabilizado (inclusive
con permanencia del rea cultivada)536.
As crticas ao relatrio preliminar dos Estudos do HLBE pelas
delegaes, que o classificavam como muito vago, impreciso e
incompleto (...) em nenhum momento mostra o relatrio de que bases
e de que clculos derivam suas concluses 537, coincidiriam em
grande parte com as que teceriam mais tarde as ONGs com respeito
ao relatrio final, cujas concluses afirmavam que as conseqncias
para o meio ambiente da regio seriam insignificantes538 e que o projeto
535
Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., pp.32 e 37.
536
Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., p.15. As obras de dragagem consideradas
para o Canal Tamengo constituram um dos pontos mais sensveis na conduo dos
estudos, pelos impactos ambientais negativos que poderiam produzir e por tratar-se da
maior obra individual de toda a Hidrovia. Assim, na II Reunio da Comisso Especial do
CIH (COE), outubro de 1996, foram levantadas preocupaes com a alternativa de
configurao tima de comboios selecionada pela Consultora para operar no Canal
Tamengo. Sugeria-se, quela altura, a elaborao de estudo adicional e de Impacto
Ambiental complementar das obras de dragagem previstas para aquela localidade, onde
foram utilizados critrios diferentes dos aplicados aos outros trechos da Hidrovia, por
considerar-se que a entrada e sada do Canal no eram adequadas para o movimento de
comboios de configurao 4x4, alternativa proposta pela Consultora, e poderia afetar a
tomada de gua de Corumb, sendo necessria tambm a apresentao de plano de
mitigao. CIH. Acta de la II Reunin de la Comisin Especial del CIH (COE), realizada
em Buenos Aires, no perodo de 7 a 9 de outubro de 1996. Anexo III Consultas, p. 11.
Na referida reunio, foi analisado o relatrio preliminar dos Estudos de viabilidade
econmica realizados pela HLBE. Veja tambm BRASIL. Embaixada do Brasil em
Buenos Aires, telegrama nr. 1452, de 11/10/96.
537
BRASIL. Embaixada do Brasil em Buenos Aires, telegrama nr. 1452, de 11/10/96.
538
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de
2004. Vol. IX, Plan de Gestin Ambiental, p. 12.
234 ELIANA ZUGAIB

seria vivel tanto do ponto de vista econmico quanto de


engenharia539.

2.1.4. ESTUDOS DE IMPACTO AMBIENTAL (MDULO B2).


CONSRCIO TGCC. FEVEREIRO DE 1998

O Estudo de Impacto Ambiental (Mdulo B2), elaborado pelo


Consrcio liderado pela empresa Taylor, apresenta diagnstico do meio
fsico, antrpico e bitico da regio, analisa a viabilidade das
intervenes propostas quanto aos aspectos ambientais e sugere
programas de mitigao e controle para minimizar seus eventuais
impactos.
No mbito de sua XXIII Reunio, realizada na cidade de
Corrientes, Argentina, nos dias 3 e 4 de abril de 1997, o CIH aprovou,
pela deciso 8/XXIII, o Relatrio Final do Mdulo 2 e disps que os
pases membros o submetessem considerao de seus rgos
competentes. A avaliao do impacto ambiental das obras propostas
pelo estudo indicava que

539
Com base nessa concluso, o Consrcio recomendava a seguinte alternativa: de
Santa F a Assuno, comboios de 4x5, em canal de 90 metros de largura, 3 metros
de calado e capacidade de at 36.000 t; e no trecho de Assuno a Corumb/
Ladrio, comboios de 4x4, em canal de 90 metros de largura, 2,6 metros de calado
e capacidade de 24.000 t. Os consultores recomendaram inicialmente a composio
tima de comboios de 4x4 para o trecho Santa F-Assuno. Porm, a pedido do
pases beneficirios, foi estudada posteriormente a viabilidade da composio
4x5, com calado de 3 m ao sul de Assuno e 4x4, com calado de 2.6 m at
Corumb/Ladrio. Os resultados econmicos dessa alternativa mantiveram-se
muito prximos do valor timo. Ver em CIH. Acta de la 2. Reunin de la Comisin
Especial del CIH (COE), realizada em Buenos Aires, nos dias 07, 08 e 09 de
outubro de 1996. De Corumb/Ladrio a Cceres, trafegam comboios com formao
de 2x3, com restries em alguns trechos, compostos por chatas de 45 m de
comprimento por 12 m de largura, com calado de 1,5 m e capacidade para at
4.000 t de carga. BRASIL. Ministrio dos Transportes. Secretaria de Transportes
Aquavirios. Departamento de Hidrovias Interiores. Termos de Referncia. Projeto
Bsico de Engenharia para a Definio das Obras e Servios Necessrios
Manuteno da Hidrovia Paraguai-Paran. Maio 2001. pp. 2 e 3. Ver tambm
Hidroservice, Louis Berger, EIH, op. cit., p.31.
Os Estudos de Viabilidade 235

(...) el impacto del Proyecto en el medio fsico ser de muy


escasa significacin, muy inferior a las modificaciones que
se producen por las variaciones naturales del ro (...) los
nicos impactos sern producidos durante la ejecucin de
las obras, pero los mismos estarn acotados en magnitud y
a pequeas reas en la zona de trabajo540.

Os resultados do estudo, portanto, apontaram no sentido da


viabilidade ambiental do projeto, uma vez que os efeitos foram
considerados em geral de reduzida intensidade, localizados e
temporrios, no tendo sido comprovadas hipteses de modificao
perceptvel do regime hidrolgico dos rios ou de danos ao Pantanal541.
A anlise feita pelo IBAMA dos documentos Diagnstico Integrado
Preliminar e Avaliao do Impacto Ambiental dos Melhoramentos da
Hidrovia Paraguai-Paran, no entanto, concluiu que o mesmo no atendia
legislao ambiental brasileira e no apresentava detalhamento dos meios
fsico, bitico e scio-econmico, recomendando a elaborao do Estudo
de Impacto Ambiental EIA/RIMA542. O Ministrio do Meio Ambiente
confirmava essa avaliao em apresentao feita no mbito da II Reunio
da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires,
nos dias 24 e 25 de novembro de 1997, ao registrar

Verificou-se que os estudos apresentados carecem de dados e


informaes para determinar as intervenes fsicas passveis
de ser (sic) executadas. Para tanto, torna-se necessria a

540
Hidroservice, Louis Berger, EIH, op.cit., pp.34 e 36.
BARROS, Sebastio do Rego. Controvrsia sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. In:
541

Gazeta Mercantil, 28/4/97, p. A3.


542
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Parecer Tcnico s/n, de 30 de julho de
2004, p. 1. Cpia disponibilizada por meio eletrnico. Consta como Anexo ao documento
Parecer Conjunto dos Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes sobre os
Estudos Complementares realizados pelo COINHI.
236 ELIANA ZUGAIB

complementao de estudos anteriormente definio e/ou


execuo de qualquer tipo de interveno543.

As autoridades ambientais brasileiras encontraram, portanto, razes


para incerteza ao analisar os resultados do estudo e foram levadas posio
de gradualismo e cautela quanto definio das obras na Hidrovia544.
Quando as verses preliminares dos dois estudos (HLBE e
TGCC) foram publicadas em 1996, o WWF solicitou sua reviso,
elaborada por grupo multidisciplinar de peritos internacionais e iniciada
em fevereiro de 1997545. A inteno do WWF no foi prover estudo
de impacto ambiental (EIA) alternativo, mas, chamar a ateno
para uma srie de equvocos conceituais, processuais e de medio,
bem como erros de clculo na anlise econmica e de engenharia
que, uma vez corrigidos, modificariam substancialmente as
concluses do HLBE546. Comprovariam a inviabilidade econmica

BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente. Consideraes sobre a Avaliao de Impacto


543

Ambiental do Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, [S.d.]. p. 7.


Consta como Anexo II da Ata da II Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica
(CCT), realizada, em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.
544
O Brasil elaborou uma proposta de trabalho que consiste, em primeiro lugar, no
aprofundamento dos estudos, pelo desenvolvimento de modelo de simulao matemtica
para a previso de nveis de gua ao longo do trecho brasileiro da Hidrovia, de Corumb ao
Rio Apa, de forma a melhor caracterizar as necessidades de eventual dragagem nos passos
crticos identificados pelo estudo de viabilidade tcnica. Com base nessas informaes, e na
previso do fluxo de transporte para os prximos cinco anos seriam definidos os projetos de
dragagem, os quais seriam acompanhados dos correspondentes estudos de impacto
ambiental. Ver em VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Subsdios sobre as posies brasileiras
em relao Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, 26 de novembro de 1997, p. 6.
545
Sobre avaliaes crticas dos estudos realizados pelos consrcios HLBE e TGCC,
ver em HUSZAR, P. et al. Realidade ou fico: Uma Reviso dos Estudos Oficiais da
Hidrovia Paraguai-Paran. Sumrio Executivo. Toronto, Canad: WWF, 1999;
DUNNE, Thomas et al. O Projeto de Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran.
Relatrio de uma Anlise Independente. Braslia: CEBRAC/EDF, jul. 1997 e SOLBRIG,
Otto et al. Bright Future or Development Nightmare? Cambridge, MA: David Rockefeller
Center for Latin American Studies, Harvard University, 1996.
HUSZAR, P. et al. Realidade ou fico: Uma Reviso dos Estudos Oficiais da
546

Hidrovia Paraguai-Paran. Coordenado por Andr Leite. Toronto, Canad: WWF,


1999, p. 5.
Os Estudos de Viabilidade 237

do projeto e a incidncia de impactos ambientais superiores aos


considerados pelo TGCC. Concluam que a abordagem parcial dos
estudos de viabilidade econmica do HLBE privilegiava obras de maior
envergadura e o relatrio final do EIA conduzido pelo TGCC
apresentava resultados otimistas em relao ao potencial impacto
ambiental, baseados em anlise restrita s modificaes e sinalizao
do canal fluvial, excluindo as intervenes de melhoria das instalaes
porturias e de embarque de carregamentos547. Consideravam os
crticos que as imperfeies metodolgicas apontadas nos estudos no
os credenciavam para embasar tomada de deciso poltica segura sobre
o investimento no projeto HPP. Alm disso, criticavam o fato de estarem
os estudos centrados na busca da eficincia econmica, negligenciando
o conceito da eqidade. Nessas condies, os impactos das obras
deveriam acentuar os problemas advindos da m distribuio da renda
na regio. Recomendava, assim, a ONG, que os planos de dragagem
em grande escala do rio Paraguai, no trecho Cceres-Corumb, fossem
suspensos e submetidos elaborao de EIA mais abrangente e
descartadas as intervenes irreversveis, como a retirada de rochas e
a diminuio do curso do rio548.

2.1.5. ESTUDO INSTITUCIONAL-LEGAL, DE ENGENHARIA, AMBIENTAL E


ECONMICO-FINANCEIRO COMPLEMENTAR ENTRE PUERTO QUIJARRO (CANAL
TAMENGO), CORUMB E SANTA F. COINHI. JUNHO DE 2004

Reunidos em Buenos Aires nos dias 16 e 17 de novembro de


2000, os Chefes de Delegao do CIH concordaram quanto
necessidade de se elaborar projeto para as futuras obras de engenharia
na Hidrovia como um todo e a ele incorporar o PGA, referendado na
XXVIII Reunio, em outubro de 2000, em Cuiab. Para atender a esse
objetivo, fizeram-se necessrios estudos complementares sobre os
547
Idem. pp.13, 15 e 17.
548
Idem. pp. 29, 30 e 33.
238 ELIANA ZUGAIB

componentes ambiental, tcnico-econmico e institucional-legal do


projeto Hidrovia549, encomendados ao Consrcio Integrao
Hidroviria (COINHI), por intermdio do PNUD e financiados pela
CAF550. Para acompanhar e analisar os trabalhos do Consrcio, foi
constituda a Comisso de Contraparte Tcnica (CCT), composta por
tcnicos dos cinco pases551.
A licitao pblica do estudo, concluda em maro de 2003,
teve como objeto central, alm da elaborao do projeto executivo
para levar a cabo os trabalhos de melhoria da navegao na Hidrovia,
excluindo-se o trecho entre Cceres e Corumb: (a) propor
mecanismos institucionais e legais para possibilitar a contratao e
realizao das obras de melhoria da navegao, no trecho Porto
Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F; b) elaborar os
documentos para a licitao das obras de dragagem e sinalizao da
Hidrovia; c) atualizar e/ou complementar os estudos de engenharia,
ambientais e econmico-financeiros, com o intuito de propor plano de
ao que contemplasse o redimensionamento das obras, a estimativa

549
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Secretaria de Transportes Aquavirios.
Departamento de Hidrovias Interiores. Termos de Referncia. Projeto Bsico de
Engenharia para a Definio das Obras e Servios Necessrios Manuteno da
Hidrovia Paraguai-Paran. Maio 2001. Refere-se ao trecho Corumb/Ladrio/Santa
F p. 2.
550
O Acordo de Cooperao Tcnica celebrado entre o CIH, a CAF e o PNUD para a
realizao do Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental e Econmico
Complementar para o Desenvolvimento de Obras na Hidrovia Paraguai-Paran, entre
Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F, foi assinado por ocasio da
XXXI Reunio do CIH, realizada em Buenos Aires, no perodo de 18 a 20 de setembro
de 2002. Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n.
44249/819, de 27/09/2002.
551
A criao da Comisso de Contraparte Tcnica (CCT) foi aprovada por ocasio da
XXIX Reunio do CIH, realizada em Montevidu nos dias 23 e 24 de agosto de 2001.
No caso do Brasil, a CCT integrada por representantes dos Ministrios das Relaes
Exteriores, dos Transportes, da Administrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR), do
Meio Ambiente e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (IBAMA). Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular
Telegrfica n. 41767/653, de 30/08/2001. No confundir com a Comisso de Coordenao
Tcnica (CCT) criada anteriormente, e que tem a mesma composio.
Os Estudos de Viabilidade 239

de seus custos de realizao e de manuteno e a avaliao da


possibilidade de financiar parcial ou totalmente a execuo dos trabalhos
atravs de pedgio, a ser pago pelos usurios. Os estudos de engenharia
incluram a realizao de levantamentos e o projeto de obras em 22
passos crticos552 (ANEXO Tabela 8).
Para o componente ambiental, a licitao estabeleceu a
necessidade de realizar levantamentos ambientais, de determinar o
quadro da situao e de propor estratgia de desenvolvimento de plano
de gesto que considerasse a reduo do alcance do projeto original,
do qual foi excluda a realizao de obras no trecho Cceres-Corumb,
alm das responsabilidades a serem atribudas ao concessionrio das
obras553. O objetivo especfico do componente ambiental foi o de

(...) recopilar la informacin de base de los 22 pasos


crticos seleccionados, permitiendo as la elaboracin de
un diagnstico integrado para cada paso a fin de presentar
un Plan de Gestin Ambiental, a ser cumplido por el
Concesionario, que permita en el futuro, la ejecucin de
obras de dragado y balizamiento en la Hidrova Paraguay-
Paran, bajo principios ambientalmente sustentables 554.

O cronograma curto imposto pelos Termos de Referncia,


240 dias, de maio de 2003 a janeiro de 2004, impediu o Consrcio
de satisfazer o desejo do Brasil, do Paraguai e da Bolvia de realizar
avaliaes de impacto ambiental, exigncia das legislaes internas
daqueles pases555. A brevidade do prazo estabelecido no poderia,
552
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de
2004. Vol. I Informacin Ambiental, Captulo 1 , p. 7.
553
Idem. p. 10.
554
Idem. p. 11.
555
Ibidem.
240 ELIANA ZUGAIB

de qualquer forma, gerar a expectativa de anlise aprofundada que


requer estudo amplo e global556. A identificao de impactos ambientais
a que se procedeu corresponde a mera avaliao ambiental preliminar,
um screening557. Alm disso, a anlise realizada para os 22 passos
crticos, previamente selecionados pelos pases, no pode ser
extrapolada para o restante do total de 92 passos crticos identificados
anteriormente pelo Consrcio HLBE/TGCC, os quais exigiro estudos
ambientais especficos, de acordo com suas condies e contextos,
caso venham a requerer algum tipo de interveno558.
A avaliao dos Ministrios dos Transportes e do Meio
Ambiente sobre o Relatrio Final dos Estudos, entregue em julho de
2004, foi a de que o Componente Ambiental apresentou vrias lacunas
e omisses, que j haviam sido identificadas nos relatrios parciais.
Nessas condies, concluram os tcnicos que o referido componente
s pode ser considerado como avaliao ambiental preliminar e no
substitui o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio de Impacto
Ambiental (RIMA). O parecer conjunto daqueles Ministrios
recomendou a aceitao dos estudos, com ressalvas, podendo ser
utilizados apenas como subsdio no vinculativo ao processo decisrio
da execuo das obras, ou seja, no constituem endosso ou
autorizao automtica de qualquer obra no territrio brasileiro559.

556
Os prprios consultores fazem a observao de que todos os componentes tiveram
que iniciar suas tarefas ao mesmo tempo, em funo do curto prazo concedido para a
concluso dos Estudos, o que impediu que insumos bsicos para o Componente Ambiental,
tal como o projeto de dragagem, fossem conhecidos com antecedncia.
557
COINHI, op.cit., Vol. VII Diagnstico Ambiental Integrado, p. 11.
558
COINHI, op. cit., Vol. IX Pln de Gestin Ambiental, pp. 13, 14, 19. Conforme
observam os prprios consultores, a limitao do conceito de integralidade decorrncia
da circunscrio do objeto do Estudo aos 22 passos crticos, definida pelos Termos de
Referncia. Ver em COINHI, op. cit., Vol. I Informacin Ambiental, Captulo 1, p. 11.
559
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente e dos Transportes. Parecer Conjunto sobre
o Estudo Institucional-Legal, de Engenharia, Ambiental e Econmico Complementar
para o desenvolvimento das obras na Hidrovia Paraguai-Paran no trecho
compreendido entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F. Braslia,
02 de agosto de 2004, p. 2. Ver tambm em BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente,
Os Estudos de Viabilidade 241

De acordo com dados disponibilizados no relatrio final do


componente econmico-financeiro, foram transportadas pela
Hidrovia, em 2002, 8.122.962 t, que correspondem a
aproximadamente 32% do total de 25.300.000 t dos produtos e pares
de origem-destino considerados pelo estudo560. Embora quase 32%
das cargas da zona de influncia transitem pela HPP, se a produo
de soja brasileira e argentina no fosse considerada, essa percentagem
atingiria 82% (ANEXO Tabela 9). O restante das cargas
consideradas na referida tabela em geral cativo da HPP, exceo
da farinha de soja da Bolvia, da madeira e do item outros, por
serem inelsticas ao preo. A carga originada na Argentina
corresponde a 35% do trfego hidrovirio, seguida pelo Paraguai
(28%), Brasil (26%) e Bolvia (12%)561. Os estudos constataram
que o incremento da produo do complexo soja, registrado entre
2002 e 2003, na zona de influncia no Brasil (17,4%) e na Argentina
(15%) e as projees para os prximos anos no se refletiram em
aumento de trfego direcionado para a HPP. Isso porque a grande
parte da produo e exportao de ambos pases no usuria da
via fluvial e essa situao dever manter-se no futuro, dada a
localizao das reas de produo do cereal e da disponibilidade de
outras vias de escoamento562 (ANEXO Tabela 10). No caso do
Parecer Tcnico, s/n, de 30 de julho de 2004; BRASIL. Ministrio dos Transportes.
Nota Tcnica nr. 07/2004 DFNIT/SFAT, de 16 de julho de 2004; e BRASIL. Ministrio
das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 977, de 10/09/2004, que contm as
instrues delegao brasileira reunio da CCT e reunio extraordinria do CIH,
realizadas em Buenos Aires, no perodo de 14 a 17 de setembro de 2004, para analisar
o Relatrio Final do COINHI.
560
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Vol. II, p. 14, 26-31.
561
Idem. p. 107.
562
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de
2004. Componente Econmico-Financiero. Adenda. p. 7.
242 ELIANA ZUGAIB

Brasil, a rea de expanso da fronteira agrcola encontra-se no Mato


Grosso, que tem utilizado como via de transporte a Hidrovia Madeira/
Amazonas e a BR 163 (Cuiab a Santarm), que oferecem vantagens
em relao Hidrovia, cujo trecho Cceres/Corumb navegado
por comboios de capacidade reduzida563.
Assim, uma das principais concluses a que chegou o estudo
a de que las cargas que aprovecharn la HPP son
fundamentalmente aquellas que han usado la misma va
tradicionalmente, no aparecen cargas nuevas significativas564.
As curvas de demanda de transporte so inelsticas para a maior
parte das cargas que so relativamente cativas, concluso a que j
havia chegado tambm o Consrcio HLBE. No caso do minrio de
ferro, poderia surgir aumento de carga se o preo do transporte pela
Hidrovia chegasse a ser inferior a US$ 8 por tonelada565. Nessas
condies, o estudo leva a crer que, do ponto de vista estritamente
financeiro, el proyecto no es rentable, requiere un subsidio inicial
y subsidios para cada ao de la concesin566, ao exigir investimento
563
MAGGI, Blairo Borges. Conferncia de imprensa concedida na Embaixada do
Brasil em Buenos Aires, em 28/07/04. Ver tambm GALVO, Anderson (Cleres
Consultora): depoimento por telefone [04 ago. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos
Aires, 2004.
564
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Econmico-Financiero. p. 145. Convm lembrar que, conforme registrado
na pgina 82 do Estudio de pr-factibilidad de la Hidrova Paraguay-Paran, elaborado
sob a coordenao do Grupo de Trabalho Ad Hoc, op. cit., o primeiro transporte de soja
pela via fluvial foi realizado, em carter experimental, em 1987. Utilizou-se integralmente
a Hidrovia, de Cceres at Nova Palmira, havendo sido feito, em Ladrio, transbordo da
carga para chatas de maior capacidade do que as utilizadas no transporte guas acima.
Esse transbordo poderia haver sido evitado com a utilizao de embarcaes adequadas
via (chatas, formao de comboios).
565
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Econmico-Financiero. pp. 116 e 132.
566
Idem. p. 146.
Os Estudos de Viabilidade 243

inicial e de manuteno significativos, que ocasionariam desvios de carga


e perda de benefcios econmicos, se fossem cobertos apenas por
recursos arrecadados com pedgio.

3. REAES DA SOCIEDADE CIVIL S RECOMENDAES DOS ESTUDOS

Os estudos da Internave e do consrcio HLBE/TGCC sofreram


duras crticas de organizaes ambientalistas, notadamente o WWF, a
Coalizo Rios Vivos567 e a Wetlands for the Americas568. Opunham-se
seus dirigentes s recomendaes de obras de maior envergadura pela
Internave. Argumentavam, no caso das recomendaes apresentadas
pela HLBE, que os dados e a metodologia utilizados pelos consultores
eram insuficientes ou inadequados e no poderiam, portanto, validar
as concluses sobre a viabilidade da Hidrovia quando levado em conta
o impacto ambiental das obras propostas. De modo geral, uma das
principais crticas formuladas por essas organizaes era a de que os
trabalhos realizados no se coadunavam com a realidade ambiental

567
A Rios Vivos uma coalizo de organizaes no governamentais e comunidades
articuladas para conter os processos de degradao cultural, social e ambiental e
implementar polticas sustentveis que possibilitem criar uma nova relao entre o
homem e o ambiente. Diferencia-se pela capacidade de coordenar aes locais, regionais
e internacionais. Atua diretamente com a mobilizao das comunidades tradicionais e
indgenas na defesa de seus ecossistemas. Seus membros esto na Amrica Latina, na
Europa e nos Estados Unidos. A Rios Vivos hoje uma das mais importantes redes da
Amrica Latina, sendo um referencial para as aes da sociedade civil. Centenas de
organizaes, comunidades, instituies de pesquisa e cientistas esto conectados atravs
da Coalizo. O objetivo principal da Coalizo Rios Vivos o fortalecimento das alianas
entre as organizaes, redes e a sociedade civil na perspectiva de promover mudanas
no atual modelo de desenvolvimento. Informao disponvel em
<www.riosvivos.org.br>. Acesso em 23 dez. 2004.
568
Wetlands for the Americas programa levado a cabo pela ONG Wetlands International
a leading global non-profit organisation dedicated solely to the crucial work of wetland
conservation and sustainable management. Well-established networks of experts and
close partnerships with key organisations provide Wetlands International with the
essential tools for catalysing conservation activities worldwide. Our activities are based
on sound science and have been carried out in over 120 countries. Informao disponvel
em <www.wetlands.org>. Acesso em 23 dez. 2003.
244 ELIANA ZUGAIB

dos pases membros, sobretudo no Brasil, onde est localizada a rea


de proteo ambiental do Pantanal569. Essas consideraes
resultariam, mais tarde, em dezembro de 2000, na ao civil pblica
impetrada pelos Ministrios Pblicos Federal e do Estado do Mato
Grosso, em funo da qual o Presidente do Tribunal Regional Federal
da 1a Vara Federal do Mato Grosso decidiu que o EIA global dever
preceder o incio de qualquer interveno na Hidrovia570.
As presses exercidas pelas ONGs fundamentavam-se na
premissa de que as recomendaes emanadas dos estudos
constituam posio governamental. No observavam que tais
recomendaes limitavam-se opinio tcnica dos consultores e
serviriam como referncia para possveis aes que viessem a ser
empreendidas pelos pases intervenientes. Nessas condies, antes
mesmo de concludos os estudos de viabilidade tcnica, o BID era
acusado de j haver liberado financiamento para a execuo das
obras.
A posio de confronto dessas organizaes foi atenuada, em
certa medida, graas postura aberta e de dilogo com as ONGs
implantada pelo Brasil dentro do CIH, quando assumiu sua presidncia,
em 1995571. O processo de consultas estabelecido entre o CIH e as
ONGs constituiu um turning point para o movimento conservacionista,
chamado a atuar nas discusses sobre a Hidrovia de forma ativa e no
reativa.
Obedecendo a essa linha de ao, realizou-se em Buenos Aires,
em 22 de agosto de 1995, Reunio Extraordinria do CIH, para avaliar
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 443, 20/06/
569

2003.
CONSULTOR JURDICO. Deciso descumprida. In: Revista Consultor Jurdico, 23 de
570

maro de 2001. Disponvel em <http://conjur.uol.com.br/textos/4851>. Acesso em 23 ago.


2004.
571
Em encontro mantido com representantes do Itamaraty, poca, a ento presidente do
WWF, Kathryn Fuller, manifestou claramente estar confiante que o projeto inclua slida
preocupao com a questo ambiental e que poderia vir a ser um exemplo de aplicao do
conceito de desenvolvimento sustentvel.
Os Estudos de Viabilidade 245

a campanha de oposio Hidrovia, promovida por ONGs


ambientalistas572. Na ocasio, foram identificadas como preocupaes
bsicas questes de natureza tcnica relacionadas a hipteses de
execuo de obras de maior envergadura, tais como retificao do
curso do rio Paraguai, derrocamentos e dragagens excessivas, tendo
em conta seus provveis impactos sobretudo no Pantanal Mato-
Grossense. As conversaes mantidas no encontro resultaram na
coincidncia de posies adotadas pelos representantes do CIH e
das ONGs sobre vrias questes, consignadas no Comunicado
emitido ao final da Reunio. Entendiam inter alia que a elaborao
dos estudos de viabilidade das futuras obras na Hidrovia deveriam
considerar a natureza distinta dos diversos ecossistemas existentes
na regio banhada pelos rios Paraguai e Paran; a necessidade de
sua preservao e de se atribuir tratamento diferenciado regio do
Pantanal, onde as intervenes na via fluvial limitar-se-iam s obras
de sinalizao, balizamento, melhoria das comunicaes e medidas
de segurana navegao, mantendo-se as caractersticas naturais
do ecossistema573.
Os termos comuns a que chegaram as ONGs nessa reunio
no eliminaram por completo o potencial de divergncia, que
poder vir tona quando da divulgao dos estudos
complementares. A coalizo Rios Vivos, a ttulo de exemplo,
protestou, por carta, contra a deciso do CIH de encomendar a
elaborao dos referidos estudos574, ainda que tivessem excludo
o trecho Cceres/Corumb.
572
Foram convidadas a participar da reunio a WWF, a Wetlands for the Americas e a
Rios Vivos, que congregam nmero expressivo de pequenas organizaes de cunho
regional, alm do CEBRAC, cuja atuao restringe-se ao Brasil. Estiveram tambm
presentes na reunio representantes do BID e do PNUD, entidades co-responsveis
pela coordenao dos estudos de viabilidade tcnica e impacto ambiental que estavam
sendo elaborados poca.
573
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Fax circular n. 115, de 30/08/95.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 45470, de 14/
574

03/2003.
246 ELIANA ZUGAIB

4. ESTUDOS EM ANDAMENTO

4.1. PROJETO MISSO PORTOS/ UNIO EUROPIA (UE)

O Projeto Misso Portos, estabelecido em cooperao


tcnica com a UE, contempla prioritariamente aspectos ligados
modernizao, ao acesso e ao aparelhamento dos portos da Hidrovia.
A UE contribuiu com fundos para a realizao dos estudos com o
intuito de estabelecer programa para atender s necessidades de infra-
estrutura de treze portos da HPP, selecionados pelos cinco pases por
constiturem elementos bsicos, elos dos corredores multimodais que
se devem desenvolver na zona de influncia da Hidrovia.
O objetivo dos estudos identificar os melhores projetos de
investimento dos pontos de vista financeiro, econmico, social e ambiental
para cada um dos portos selecionados, cuja documentao serviria de
subsdio para a elaborao dos termos de referncia que constituem a base
para a licitao dos projetos de engenharia575. O estudo foi dividido em trs
fases: (a) prognstico de trfego, inventrio da situao vigente e auditoria
ambiental, (b) projeto de investimento, de acordo com a fase anterior e (c)
capacitao de pessoal, para os nveis gerencial, mdio e operacional576.
Os resultados e propostas decorrentes da misso de tcnicos de
alto nvel enviada pela UE aos pases da regio, entre 4 de abril e 16 de
maio de 1993, constaram de relatrio apresentado durante a Reunio
Extraordinria de Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos
Aires, em 25 de fevereiro de 1994. Na mesma ocasio, considerou-se
que o programa de cooperao Desenvolvimento das reas Produtivas
nos Hinterlands Porturios, proposto pelo FONPLATA577, poderia
575
CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis.
Documento anexo Nota SEHPP/AR Nr. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de
fevereiro de 1998. p. 6.
576
CAF. Los ros nos unen. Integracin Fluvial Suramericana, op. cit., p. 181.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 1068, de 25/
577

10/94.
Os Estudos de Viabilidade 247

constituir valioso aporte como complemento ao programa contemplado com


a UE, ao enfatizar o desenvolvimento das regies interiores sob a influncia
dos portos situados ao longo da Hidrovia. Em dezembro de 1997, iniciavam-
se os estudos sobre o desenvolvimento dessas zonas produtivas, por meio
de cooperao tcnica no reembolsvel do FONPLATA, com o objetivo
de captar os aspectos operativo-comerciais de cada um dos portos
previamente selecionados pelos pases intervenientes578.
Durante a XXXIII Reunio do CIH, seus representantes decidiram
realizar gestes junto Secretaria Executiva da UE para dar continuidade
segunda fase do estudo579. Est prevista a vinda de misso tcnica da
UE, no primeiro semestre de 2005, ocasio em que se negociar a segunda
fase do projeto, relativa ao estudo de obras de engenharia de cinco portos:
Nueva Palmira (Uruguai), Barranqueras (Argentina), Concepcin
(Paraguai), Puerto Busch (Bolvia) e Ladrio (Brasil)580.

4.2. SISTEMA DE INFORMAO DA HIDROVIA PARAGUAI-PARAN

Encontra-se igualmente em execuo, com a participao da


Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) e a contribuio
do FONPLATA, estudo para a implementao do Projeto Sistema
de Informao da Hidrovia Paraguai-Paran581. O referido Sistema
578
CIH. Secretara Ejecutiva. Programa Hidrova Paraguay-Paran. Sntesis.
Documento anexo Nota SEHPP/AR n. 048/98, da Secretaria Executiva do CIH, 25 de
fevereiro de 1998. p. 6.
579
Embora o Brasil no se oponha ao projeto de cooperao com a UE, o licenciamento
de novas obras no trecho brasileiro da Hidrovia est sujeito prvia realizao de
estudos de impacto ambiental a serem encomendados pelo Ministrio dos Transportes/
AHIPAR, conforme determinao do acrdo proferido pelo Tribunal Regional Federal
da Primeira Regio, em 20/03/2001. Ver em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores.
Circular Telegrfica n. 47629/833, de 06/11/2003.
580
BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [21 dez. 2004].
Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
581
CIH. Secretaria Executiva. Nota SEHPP/AR n. 50/98 dirigida ao Presidente da Diretoria
Executiva do Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Prata (FONPLATA), Dr.
Luis Fernando Terrazas Salas, [S.d.]. Na referida nota, o Secretrio Executivo, Jesus G. Gonzalez
e o Secretrio-Geral da ALADI, Antonio J.C. Antunes tecem comentrios sobre o Projeto.
248 ELIANA ZUGAIB

formado por Banco de Dados integrado, no qual ser concentrado


todo tipo de informao de interesse para o projeto Hidrovia, tais como
dados tcnicos, econmicos e estatsticos da via fluvial a serem
colocados disposio do usurio.
De acordo com os termos de referncia preparados pela ALADI
e do Convnio de Cooperao Tcnica No Reembolsvel da
Hidrovia, assinado entre o CIH e o FONPLATA582, a execuo do
referido Sistema foi concebida em trs mdulos, o primeiro dos quais
correspondeu realizao de estudo para desenhar o Sistema, cujo
objetivo suministrar a los usuarios interesados, tanto
gubernamentales como del sector privado, las informaciones
necesarias, oportunas y actualizadas, que permitan realizar los
controles, evaluaciones y previsiones requeridas para una operacin
optimizada de esta va fluvial583. O segundo remete celebrao
de acordos que assegurem o provimento da informao e o desenho
detalhado do Sistema. O terceiro se prope consolidar e manter a
operao do Sistema de Informao. A fase de implementao,
contudo, no chegou a ter seguimento.

582
O referido Acordo (Convenio OCT/NR/CIH-3/980) foi assinado por ocasio da
XXVII reunio do CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, Bolvia, em abril de 1999.
Ver em BRASIL. Consulado em Santa Cruz de la Sierra. Telegrama n. 100 , de 13/04/99.
583
ALADI. Trminos de Referencia (Proyecto). Perfil del Sistema de Informacin de la
Hidrova Paraguay-Paran. Montevidu, s/n e [S.d.]. p. 1. Ver tambm FONPLATA,
nota CITE: SE/CIH-019/98, de 8 de julho de 1998 e seus anexos, Convenio sobre
Cooperacin Tcnica No Reembolsable OCT/NR/CIH-3/98 e Trminos de Referencia;
FONPLATA, nota CITE:SE/CIH-20/98, de 8 de julho de 1998 e seu anexo Acuerdo
entre la Secretara Ejecutiva del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-
Paran (CIH) y la Secretara General de la Asociacin Latinoamericana de Integracin
(ALADI).
C APTULO VI

O ESTGIO ATUAL DE IMPLEMENTAO DO


PROJETO HIDROVIA E SEUS REFLEXOS NA
MELHORIA DAS CONDIES DE
NAVEGABILIDADE
O ESTGIO ATUAL DE IMPLEMENTAO DO
PROJETO HIDROVIA E SEUS REFLEXOS NA MELHORIA
DAS CONDIES DE NAVEGABILIDADE

1. ESTGIO ATUAL

Quando os pases platinos decidiram empreender ao conjunta


para revalorizar a HPP como meio de transporte barato capaz de
impulsionar e dar contedo ao emergente processo de integrao, alm
de aumentar o potencial exportador dos principais produtos da regio,
encontrava-se a via fluvial en su estado natural584 e, de modo geral,
em condiciones de navegabilidad bastante satisfactorias585. Essas
condies naturais de navegabilidade, variveis nos diversos trechos
da Hidrovia, atribuem-se ao efeito regulador do Pantanal Mato-
Grossense, ao baixo declive dos rios Paraguai e Paran e defasagem
do regime pluviomtrico de suas bacias tributrias, fatores que
contribuem para simplificar as obras de melhoramento da
navegabilidade no curso daqueles rios586.
O transporte fluvial na regio chegou a seu ponto mximo nas
dcadas de 1950 e 1960, quando foi realizada quantidade considervel

584
GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA.
Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. p. 20.
585
Ibidem.
586
Ibidem.
252 ELIANA ZUGAIB

de obras de dragagem de manuteno e outras vinculadas melhoria


das condies de navegao587, como limpeza do leito, retirada de rochas
em pontos mais crticos e obras fixas de carter experimental588. A partir
de ento, aquele sistema entrou em declnio ao perder competitividade
para os meios rodovirio e ferrovirio, cuja expanso se fazia com base
em subsdios governamentais. O declnio do uso da Hidrovia viria
acompanhado da reduo das obras de melhoria da navegao,
principalmente as de dragagem de manuteno, que passaram a ser
realizadas de forma irregular e espordica. Em decorrncia da suspenso
das obras de manuteno, los canales de navegacin han retornado
a su comportamento morfolgico natural589, havendo-se deteriorado
as condies de navegabilidade no sistema fluvial dos rios Paraguai-
Paran, o que provocou, em alguns trechos, graves limitaes de calado
e interrupo do trfego em pocas de estiagem. As incertezas geradas
por essas condies agravaram a subutilizao da via fluvial, cuja
revalorizao no final da dcada de 80 demandou esforos conjuntos
para elevar sua eficincia. Com esse objetivo, os cinco pases beneficirios
da via navegvel encomendaram estudos para identificar os problemas
apresentados e desenvolver programa prioritrio de medidas corretivas.
Tratava-se de restaurar o sistema de navegao existente, com
intervenes de curto prazo, que incluam dragagem, possivelmente
modificaes menores no canal de navegao nos trechos de Santa F
a Corumb e Canal Tamengo, e melhoria do sistema de sinalizao de
Nova Palmira a Corumb de forma a permitir a navegao noturna590.
587
CCT (?). Trminos de Referencia para el Mejoramiento de las condiciones de
Navegacin en la Hidrova Paraguay-Paran desde el Puerto de Santa Fe a Corumb
y en el Canal Tamengo, Mdulo A (obras de curto prazo), encomendados ao Consrcio
HLBE. [S.l.] [199?].p.4.
588
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata. op. cit., p. 20.
589
CCT (?). Mdulo A, op.cit., p.4.
590
CCT (?). Trminos de Referencia para el Mejoramiento de las condiciones de Navegacin
en la Hidrova Paraguay-Paran desde el Puerto de Santa Fe a Corumb y en el Canal
Tamengo, Mdulo B (obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE.
[S.l.] [199?]. p. 6.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 253

As aes de mdio e longo prazos, por sua vez, foram destinadas ao


desarrollo de la hidrova ms all de la etapa de restauracin, a
fin de lograr un sistema fluvial de primera clase que proporcione
una alternativa competitiva al sistema vial y ferroviario591.
Contemplavam-se, para atingir esse objetivo, obras de melhoria
em toda a Hidrovia por meio de programa seqencial que permitisse a
plena realizacin del potencial de ese medio de transporte592.
No entanto, preciso no perder de vista que o projeto original sofreu
redimensionamento no curso das negociaes, ao haver sido o trecho
Cceres/Corumb excludo de todo e qualquer plano de obras593.
Esse plano consiste hoje em melhorar as condies de
navegao na Hidrovia para convert-la em curso natural de transporte
eficiente e competitivo, reduzindo-se o tempo de navegao e os custos
de frete. Para tanto, deve abarcar trs setores, os rios propriamente
ditos, as frotas e os portos. Espera-se que o setor pblico se ocupe
principalmente das vias navegveis e o setor privado fundamentalmente
das frotas e dos portos594.
O Paran um tpico rio de plancie, com pouco declive e
quase no apresenta obstculos navegao. J o rio Paraguai, entre
Corumb e Assuno, serpenteado e a maior concentrao de passos
crticos navegao de toda a hidrovia encontra-se em territrio
paraguaio, dentre os quais os de Arrecifes, Guggiari e Remanso Castillo,
591
Ibidem.
592
Ibidem.
593
As principais crticas das ONGs ao primeiro estudo de viabilidade econmica da Hidrovia
de que seus resultados no se coadunavam com a realidade ambiental dos pases membros,
sobretudo no Brasil, onde est localizada a rea de proteo ambiental do Pantanal Mato-
Grossense, provocaram aes no Ministrio Pblico. Essas aes resultaram no Acrdo
proferido em janeiro de 2001 pelo Tribunal Federal Regional da Primeira Regio. A deciso,
formulada com base no princpio da precauo, proibiu a realizao de qualquer obra no
trecho brasileiro da HPP (dragagem de profundidade, obras porturias de todo o tipo,
modernizao das vias de acesso, etc.) enquanto no fosse concludo Estudo de Impacto
Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) de Cceres desembocadura do
Rio Apa. Sobre os desdobramentos do assunto, ver Captulo VII deste trabalho.
594
BLOCH, Roberto D. Transporte Fluvial. Buenos Aires: Ad Hoc, diciembre 1999. p. 69.
254 ELIANA ZUGAIB

sendo este ltimo o de maior importncia para a navegao. A


eliminao desses setores de formao rochosa, especialmente nas
imediaes da ponte Remanso Castillo, demandar o uso de explosivos
e escavaes alm de melhoria de acesso ponte. Por sua vez, o
trecho entre o rio Apa e Assuno considerado o mais difcil, podendo
a navegao ser interrompida durante mais de seis meses em anos de
seca595. No seria, portanto, exagero afirmar que o Paraguai possui a
chave da HPP, uma vez que aquele trecho o que requer maiores
trabalhos de dragagem e sinalizao. Nessas condies, a soluo dos
problemas apresentados entre o rio Apa e Assuno significa a abertura
do caminho para os demais pases beneficirios da Hidrovia. Sin
solucionar el tramo ro Apa/Asuncin, no hay navegacin
continuada, y por lo tanto no hay hidrova tal como se la ha
concebido596.
Do ponto de vista da execuo das futuras obras mnimas de
engenharia previstas na Hidrovia e objeto dos referidos estudos, pode-
se afirmar que o projeto se encontra ainda em fase incipiente. Embora
os estudos complementares tenham sido concludos e entregues, seus
resultados ainda no foram formalmente aceitos pelo CIH e o incio
das obras depende da definio dos chamados grandes temas597,
dentre os quais esto contemplados a natureza da entidade
administradora da execuo das obras, do procedimento de sua
licitao e da modalidade de seu financiamento.
No obstante, aes paralelas de manuteno da via fluvial
empreendidas pelos pases em seus respectivos territrios j se tm

595
CCT (?). Mdulo A, op.cit., pp.7 e 8.
596
FERRES SAYAGO, Pablo. Cuenca del Plata. Transporte Fluvial y Martimo.
In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de
Integracin, Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n . 763- G- 11, p. 247,
invierno 1991.
597
CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias
16 e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires.
Telegrama n. 2095, de 24/09/04.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 255

traduzido em impactos positivos na melhoria de suas condies naturais


de navegabilidade.

1.1. INTERVENES DE MANUTENO EM CURSO NA HIDROVIA

Os estudos de impacto ambiental e de viabilidade tcnico-


econmica das possveis alternativas de aproveitamento timo da
Hidrovia j representam considervel esforo no sentido de reunir base
de conhecimento para definir a ao coordenada entre os cinco pases,
com vistas melhor utilizao do potencial de navegao com o menor
impacto ambiental. Independentemente da concluso dessa primeira
fase, os pases membros do CIH tm realizado obras de dragagem de
manuteno, balizamento e sinalizao em seus respectivos trechos
para manter o canal navegvel. Mais do que isso, foram tomadas
tambm medidas de melhoria no trecho inferior da Hidrovia. Em 1996
j se haviam iniciado as obras de dragagem no trecho Santa F/Oceano,
para elevar a profundidade do canal a 32 ps598.
No trecho brasileiro da HPP, as obras de melhoria das condies
de navegabilidade tm sido realizadas com regularidade pela
Administrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR) e pela Marinha do
Brasil599. As aes compreendem: (a) sinalizao dos trechos Cceres/
598
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Vol. VI, Informacin Ambiental. p. 64.
599
Os trabalhos de manuteno das condies de navegao desenvolvidos pela AHIPAR
e pelo Comando da Marinha do Brasil, no trecho brasileiro da Hidrovia, foram
enfaticamente elogiados pelo Presidente da Comisin Permanente de Transporte de la
Cuenca del Plata (CPTCP), entidade que rene os armadores que navegam pela Hidrovia,
Dr. Horacio Lpez, cuja postura tem sido sempre muito crtica em relao ao Brasil. O
elogio foi feito por ocasio da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos
Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. Ver em BRASIL. Embaixada em Buenos
Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04. De modo igualmente enftico, Horacio Lpez
afirmou ter sido o Brasil el pas que ms inverti en el mantenimiento de la Hidrova.
LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
256 ELIANA ZUGAIB

Corumb, pela AHIPAR, e Corumb/Foz do rio Apa, pela Marinha


do Brasil; (b) dragagem de manuteno; (c) servios e projetos de
proteo do meio ambiente e (d) preparao de cartas eletrnicas at
a foz do rio Apa, com a possibilidade de que se venham a estender at
Assuno600. A AHIPAR tem implementado ainda sistema de controle
da gua, das matas ciliares e da segurana das embarcaes601. Alm
dessas iniciativas, o Ministrio dos Transportes destinar R$ 30 milhes
em 2005 para a reativao do porto de Ladrio, cujas intervenes
devero respeitar controle ambiental602. Os esforos de recuperao
do porto prevem logstica de incorporao de servios aduaneiros
ininterruptos603.
Como resultado do esprito de colaborao com que o Brasil
tem procurado solucionar os obstculos navegao no Canal Tamengo,
conforme visto no captulo IV, foram realizados estudos de viabilidade
para a soluo das dificuldades apresentadas pela atual infra-estrutura
de tomada de gua da cidade de Corumb, havendo o governador do
Mato Grosso do Sul, Jos Orcrio Miranda dos Santos, demonstrado
interesse em transform-la em subaqutica604. A iniciativa encontra-se
na fase de convocatria para a licitao do projeto executivo das obras
de sua modificao605.
Em territrio argentino, a dragagem do trecho do rio Paran,
compreendido entre a desembocadura do Rio da Prata e o porto de
Santa F, tem sido feita por meio de contrato de concesso a consrcio
600
CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16
e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires.
Telegrama n. 2095, de 24/09/04.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico n. 986, de 10/
601

09/04.
602
Ibidem.
603
CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias
16 e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires.
Telegrama n. 2095, de 24/09/04.
604
BRASIL. Embaixada em La Paz. Telegrama n. 1176, de 03/09/04.
605
BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/04.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 257

privado que prev a manuteno de sua profundidade a 32 ps para a


navegao de navios ocenicos606. Tendo em conta essa concesso, o
projeto de intervenes na HPP limitou-se, no que se refere dragagem,
ao trecho guas acima de Santa F, estendendo-se as obras de ajuda
navegao at Nova Palmira.
No rio Paraguai, guas acima de Assuno, no h obrigatoriedade
formal de dragagem e manuteno da via navegvel, o que levou o Consrcio
HLBE a recomendar, a exemplo do disposto nas Convenes dos rios
Reno e Danbio, que o Acordo de Transporte Fluvial fosse ampliado para
incluir o compromisso formal dos cinco pases de executar e manter as
obras que assegurem a navegabilidade na via fluvial607. Ao contrrio, guas
abaixo, no trecho Assuno/Santa F, existe acordo celebrado entre a
Argentina e o Paraguai que garante a manuteno da via navegvel para
embarcaes de at 10 ps de calado608.
A dragagem de manuteno do trecho do Paran,
compartilhado pela Argentina e pelo Paraguai, tem sido feita por ao
conjunta, mediante acordo assinado pelos dois governos, tomando-se
como referncia as condies e definies estabelecidas pelo Estudo
realizado pelo consrcio HLBE para o mdulo A609.

HLBE. Estudo de Viabilidade Tcnico-Econmica da Hidrovia Paraguai-Paran. Resumo


606

Executivo. [S.l.], 1997. p. 2. Cpia eletrnica disponibilizada pelo Secretrio Executivo do


CIH. Ver tambm em BLOCH, Roberto D., op. cit., p. 78.
607
HLBE, op.cit., pp. 10 e 11. A questo da garantia das condies de navegabilidade
considerada de vital importncia para as atividades econmicas e comerciais da rea de influncia,
uma vez que condicionante do cumprimento dos contratos comerciais de exportao e
importao e da manuteno de preos do frete nos mercados nacionais e internacionais.
608
Uma vez terminados os estudos e por decreto presidencial argentino n. 1106/
97, de 24/10/97, avaliaram-se as condies para a extenso do contrato existente
de dragagem e sinalizao at Santa F e dessa localidade at Assuno, pelo rio
Paraguai. Ver em HLBE, op.cit., p. 10.
PARAGUAY. Ministerio de Relaciones Exteriores. Programa de la Hidrova
609

Paraguay-Paran. Descripcin de los Tramos, p. 1. O documento consta como


anexo ao Fax VAME/DGI/n. 61/98, dirigido ao ento Secretrio Executivo do
CIH, Sr. Jesus Gonzalez, de 18/06/98. Ver tambm em BID/INTAL. Programa
Hidrova Paraguay-Paran. Anlisis de Compatibilizacin de Legislacin.
Mdulo I: Tratados Internacionales de Navegacin. Serie Compatibilizacin de
258 ELIANA ZUGAIB

A deciso da Argentina de manter unilateralmente a dragagem


e o balizamento que permitam a navegao de ultramar de Santa F
at o oceano tenderia a incorporar nova variante ao Acordo de
Transporte pela Hidrovia Paraguai-Paran que seria a de realizar o
transbordo de comboios de barcaas em qualquer um dos portos
profundos do Paran inferior com o intuito de diminuir ainda mais
o frete para os produtos que saiam ou entrem do exterior, sem
necessidade de chegar at Nova Palmira610.
No Uruguai, tm sido realizadas reformas significativas no porto
de Nova Palmira que compreendem o melhoramento dos silos e da
maquinaria e a ampliao das docas, com reflexos positivos na
movimentao de carga. H ainda investimento estrangeiro em porto
complementar na zona de Barranca de Los Loros611.

1.2. IMPLEMENTAO DO ACORDO DE TRANSPORTE FLUVIAL PELA


HIDROVIA PARAGUAI-PARAN

Ao CIH coube a tarefa de implementar o objetivo, consagrado


no Acordo de Transporte Fluvial, de propiciar sua utilizao em

Legislacin. Buenos Aires, noviembre de 1990. O documento consta como anexo


da carta do Sr. Eduardo A. Zalduendo ao Diretor do BID, datada de 16 de
novembro de 1990, e apresenta uma anlise dos tratados e acordos internacionais
assinados entre os pases beneficirios da Hidrovia e entre estes e pases extra-
regionais, relacionados com a utilizao dos rios Paraguai-Paran. Menciona o
documento, na pgina 8, que a Argentina e o Paraguai j mantinham desde
fevereiro de 1941 acordo sobre dragagem e balizamento do rio Paraguai a uma
profundidade mnima de 6 ps (1,83 m), o qual foi mais tarde substitudo por
acordo de 1969 que criou uma Comisso Mista Tcnica, com sede em Assuno,
e previa a manuteno de profundidade de 2,135 m no trecho do rio Paraguai
entre Assuno e Confluncia.
610
ALZUETA, Adrin M. Derecho de Navegacin. Problemas Jurdicos derivados de la
Hidrova Paraguay-Paran. In: Coleccin Jurdica y Social, n. 31, Secretaria de Posgrado
y Servicios a Terceros, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Nacional
del Litoral, agosto de 1995, pp. 21 e 22.
611
QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Montevidu, 2004.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 259

conformidade com os princpios de liberdade de navegao, livre


trnsito, livre participao das bandeiras no trfego entre os pases
signatrios, igualdade e reciprocidade de tratamento, segurana de
navegao e proteo do meio ambiente. O Comit tem desenvolvido
trabalho nesse sentido, empenhando-se em estabelecer normas
uniformes de modo a permitir que a navegao se realize com o menor
ndice de risco possvel, a eliminar travas e procedimentos que dificultem
a operao da via navegvel e a corrigir assimetrias entre as legislaes
nacionais em matria de cobrana de taxas, incentivos, capacitao
profissional e exigncias relativas tripulao.
Por ocasio da V Reunio Extraordinria dos Chanceleres dos Pases
da Bacia do Prata, realizada em Montevidu, em 14 de dezembro de 1997,
foram aprovados por Resoluo nica, 11 Regulamentos612 do referido
Acordo, adotados pelo CIH, dentre os quais figuram os relativos ao Regime
nico de Dimenses de Comboios e o Regulamento nico de Balizamento.
Aesses 11 Regulamentos somaram-se, mais tarde, outros trs613, finalizados
durante a XXVIII Reunio do CIH, realizada em Cuiab, em 2000.

612
A Declarao Conjunta emanada da IV Reunio Ordinria dos Ministros de Transportes,
Comunicaes e Obras Pblicas da Amrica do Sul, de 28 de novembro de 1997, elevou
considerao da V Reunio Extraordinria dos Chanceleres da Bacia do Prata (Montevidu,
14/12/97) a necessidade de incorporao imediata dos regulamentos acordados no mbito do
CIH aos ordenamentos jurdicos de cada um de seus pases membros, para garantir a
igualdade de oportunidade a todos os usurios da Hidrovia e assegurar sua eficincia e
confiabilidade. O conjunto de 11 Regulamentos, aprovados pelos Chanceleres e
protocolizados na ALADI composto de: Regulamento nico para o Transporte de
Mercadorias sobre o Convs das Embarcaes; Regulamento nico de Balizamento; Glossrio
Uniforme dos Servios da Hidrovia; Regulamento para Prevenir Abalroamentos na Hidrovia;
Regulamento para Determinao da Arqueao das Embarcaes; Plano de Comunicaes
para a Segurana da Navegao na Hidrovia; Regime nico de Dimenses Mximas de
Comboios; Regulamento nico para designao de Borda-Livre das Embarcaes da Hidrovia;
Regulamento Sobre a Adoo de Requisitos Exigveis Comuns para a Matrcula de
Embarcaes, Inscrio de Contratos de Utilizao e Intercmbio de Informao sobre
Matrcula de Embarcaes, Altas, Baixas e Modificaes; Regulamento nico de Vistorias
e Inspees de Embarcaes e Regime nico de Infraes e Sanes da Hidrovia.
613
Os trs Regulamentos adicionais finalizados na Reunio do CIH, realizada em Cuiab
so: Regulamento de Segurana para as Embarcaes da Hidrovia Paraguai-Paran; Regime
Uniforme sobre Praticagem na Hidrovia e Planos de Formao e Capacitao para o
Pessoal Embarcado na Hidrovia.
260 ELIANA ZUGAIB

A referida Resoluo previa em seu artigo 2o que os governos


dos pases membros procedessem incorporao dos regulamentos
em seus respectivos ordenamentos jurdicos internos. Em cumprimento
ao referido artigo, o Uruguai j concluiu os trmites de internalizao
de todos os regulamentos. O Brasil e a Bolvia j assimilaram os 11
primeiros e o processo de incorporao dos regulamentos 12, 13 e 14
encontra-se em fase final de tramitao nos dois pases614. O Paraguai615
e a Argentina tm enfrentado dificuldades para internalizar tais
regulamentos, sobretudo os relativos a Dimenses Mximas dos
Comboios, a Infraes e Sanes e a Inspeo das Embarcaes616,
sob a justificativa de que estariam desatualizados617. No deixa, no
entanto, essa postura, de encobrir as presses exercidas pelos
armadores locais para que se aumentem as dimenses mximas dos
614
CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias
16 e 17 de setembro de 2004. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires.
Telegrama n. 2095, de 24/09/04. No Brasil, a traduo do regulamento Nr. 12 encontra-
se em fase de reviso, uma vez que a palavra pilotaje foi traduzida inadequadamente
e os regulamentos n. 13 e n. 14 encontram-se em processo de protocolizao.
615
Durante a reunio preparatria V Reunio Extraordinria dos Chanceleres da Bacia
do Prata, o Paraguai procurou evitar a aprovao in toto do conjunto dos regulamentos
e introduzir meno a fatores condicionantes com relao ao processo de incorporao
dos regulamentos ao ordenamento jurdico interno de cada pas. (Cf. BRASIL. Embaixada
em Montevidu. Telegrama n. 1262, de 18/12/97).
616
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 47629/833, de
06/11/2003, que relata os trabalhos da XXXIII Reunio do CIH, realizada em Santa
Cruz de la Sierra, de 22 a 25 de setembro de 2003. Comenta ainda a referida circular
telegrfica que, diante da inteno do Paraguai e, em menor grau da Argentina, de
modificar os regulamentos que ainda no internalizaram, o Brasil assumiu a posio de
princpio de no aceitar modificaes nos regulamentos j aprovados pelo CIH, antes
de serem incorporados aos ordenamentos jurdicos de todos os pases membros. Essa
posio tinha por objetivo evitar que se colocasse em risco o trabalho legislativo do CIH
e se abrisse perigoso precedente de insegurana jurdica para os usurios da Hidrovia.
Revogava ainda a deciso tomada pela delegao brasileira na XXIX Reunio do CIH de
rever, a pedido da delegao argentina, pelo menos trs regulamentos: Regime nico de
Dimenses Mximas de Comboios; Regime nico de Infraes e Sanes na Hidrovia e
Regime nico de Segurana.
617
MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran.
BRASIL. Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais. Braslia, 1
set. 2004. p.3. Texto mimeografado.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 261

comboios, principalmente nos trechos paraguaio618 e argentino e se


flexibilizem as normas de segurana na Hidrovia619.

1.3. I MPACTOS DAS OBRAS / SERVIOS DE MANUTENO E DA


HARMONIZAO DA LEGISLAO

Os efeitos positivos das obras/servios de manuteno


desenvolvidas ao longo da Hidrovia j se traduzem em termos de
melhores condies de navegabilidade na via fluvial, maior segurana
para o usurio e o conseqente aumento do volume de carga
transportada e de investimentos pelo setor privado na infra-estrutura
da HPP620. Os dados sobre os efeitos concretos das obras de
manuteno so eloqentes ao observar-se que o Mercosul movimenta
atualmente 45 milhes de toneladas ao ano, das quais 10 milhes foram

618
No caso do Paraguai, o Diretor da Marinha Mercante, Maidana Bentez, reconheceu,
por ocasio da Reunio de Ministros dos Transportes e Obras Pblicas da Bacia do
Prata, realizada em 25 de abril de 2000, em Montevidu, que as dificuldades de
internalizar os regulamentos do Acordo no ordenamento jurdico paraguaio decorrem,
em grande medida, da oposio do setor privado. (Cf. BRASIL. Embaixada em
Montevidu. Telegrama n. 458, de 28/04/2000). Na avaliao do Presidente da CPTCP,
a lo mejor hay que hacer algunas obras de retoque para convoyes ms grandes, pero
yo creo que con las dimensiones actuales la Hidrova funciona perfectamente. Veremos
si con el tiempo es necesario o es posible aumentar los convoyes y retocar el ro.
LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
619
Renato Batista de Melo, op.cit., pp.3 e 4.
620
De acordo com dados fornecidos pelo Ministro dos Transportes do Uruguai, Dr.
Cceres, em 2000, os investimentos privados realizados para aprimorar a infra-estrutura
da HPP atingiam a ordem de US$ 600 milhes, o que contrastava com o at ento
reduzido investimento estatal na via navegvel. (Cf. BRASIL. Embaixada em
Montevidu. Telegrama nr. 458, de 28/04/2000). El mejoramiento de los ros Paraguay
y Paran incrementar la demanda de transporte en forma considerable. Slo en el
tramo paraguayo, desembocadura del ro Apa-Asuncin, generar una carga adicional
importante estimada en el doble de la actual, lo que posibilitara, con asistencia financiera
adecuada, la construccin de barcazas por empresarios del Paraguay con las ventajas
econmicas que ello implica. ARRIOLA, Javier (Jefe de Navegacin Fluvial/Ministerio
de Relaciones Exteriores de Paraguay): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E.
Zugaib. Buenos Aires, 2004.
262 ELIANA ZUGAIB

transportadas pela HPP621 e que as projees para o ano 2020 indicam


a elevao desse volume para 20 milhes de toneladas622. No que diz
respeito ao trecho brasileiro da Hidrovia, o rio Paraguai navegvel
24 horas por dia durante todo o ano, havendo sido registrados aumentos
contnuos na movimentao de carga que passou de 948.602
toneladas623, em 1987, para 2.290.268 toneladas no primeiro semestre
de 2004624 (ANEXO Grfico 1).
Tomando-se por base os dados relativos a 1987,
disponibilizados no Estudo de Pr-viabilidade e colocados em evidncia
no Captulo V, verifica-se que o movimento total de carga na Hidrovia

621
H discrepncia entre os dados coletados de fontes governamentais e da iniciativa
privada, da a diferena entre os dados apresentados pelo Estudo COINHI e pelo El
Balance de la Economa Argentina. Segundo o governo paraguaio, los principales
resultados se obtuvieron luego de la firma del Acuerdo de Transporte Fluvial por la
Hidrova Paraguay-Paran, en el 1992, inicindose una etapa con un aumento
considerable del volumen de carga transportada por la Hidrova, aumento de la flota
de los pases, mejoramiento de los puertos del Estado y creacin de puertos privados;
debido principalmente a la confianza que gener este sistema de transporte, dando un
impulso a la actividad econmica de la regin, como la produccin de soja, entre otras
(...).Segn los datos con los que contamos, a la fecha, el Programa Hidrova Paraguay-
Paran ha logrado un desarrollo sin precedentes en estos ros. Entre 1988 y 2000 el
transporte de mercaderas se multiplic aproximadamente por diez, pasando de 1,2 a
casi 12 millones de toneladas al ao. En cuanto al volumen transportado, la soja y sus
derivados son los productos ms importantes, seguidos por el hierro y los combustibles.
El trfico de bajada supera cuatro veces al de subida, y el 80 % de este ltimo
corresponde a los combustibles. Sin embargo, el tonelaje que circula es todava
notoriamente inferior al tonelaje potencial. Por este motivo, los pases de la Hidrova
deben seguir impulsando el avance del Programa con la intencin de desarrollar un
sistema competitivo. ARRIOLA, Javier (Jefe de Navegacin Fluvial/Ministerio de
Relaciones Exteriores de Paraguay): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E.
Zugaib. Buenos Aires, 2004.
622
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS (I.I.E.). El Balance de la
Economa Argentina. Alizanzas Inter-Regionales. Crdoba, Argentina: Talleres Grficos
de Ediciones Eudecor SRL, 2003, p. 106.
623
BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o
Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande, MS, abril de 1988.
p. 26.
624
BRASIL. Ministrio dos Transportes. Companhia Docas do Estado de So Paulo.
Administrao da Hidrovia do Paraguai (AHIPAR). Grfico Anual de Movimentao
de Cargas na Hidrovia. Documento digitalizado.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 263

mais do que duplicou se comparado com os nveis atuais, passando de


3.880.000 t625 para 8.122.962 t, em 2002626.
Os sucessos registrados em termos de aumento de carga em
2003, ainda que a tendncia prevista para 2004 fosse de estabilizao,
provocou reao positiva no setor privado que atualmente investe na
ampliao da frota627. De acordo com dados fornecidos pela CPTCP,
desde 1988 at setembro de 2004, o setor privado desenvolveu 53
instalaes porturias, 3 na zona de Nova Palmira (Uruguai), 3 em
Puerto Quijarro (Bolvia), 23 no Paraguai, 7 no Brasil e 17 na Argentina.
As embarcaes que operam na Hidrovia triplicaram durante o mesmo
perodo, configurando frota em operao de 1015 barcaas e 100
rebocadores628. Esses investimentos no se detiveram, estando
previstos 12 novos projetos porturios adicionais: 5 na Bolvia, 2 no
Uruguai e 5 na Argentina, e devero multiplicar-se caso se realizem as
futuras obras de melhoramento na Hidrovia629. As significativas reformas
realizadas no porto de Nova Palmira j se traduzem em crescimento
de 57,4% de sua movimentao, em 2002, e em 53,1%, em 2003630.
Faltaria ainda, no entanto, garantir a previsibilidade do tempo
de navegao, hoje um dos fatores de competitividade para a colocao
dos produtos, sobretudo as commodities, no mercado internacional631.

Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., pp. 85, 86,
625

89 e 90.
626
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Econmico-Financiero. p.14.
627
Idem, p.8.
LOPEZ, Horacio. Texto de Interveno feita no mbito da Reunio Extraordinria do
628

CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro de 2004. p. 1.


629
Ibidem.
630
QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Montevidu, 2004.
631
(...) el sector privado necesita (...) previsibilidad. Hay muchos contratos que son a
trmino, que deben cumplirse, y que las fechas son obligatorias. Y no puede depender
de que el ro tenga 1 o 2 pies ms o menos, y en base a eso perder un contrato
264 ELIANA ZUGAIB

Essa garantia s poder ser dada se realizado o projeto de obras


mnimas na Hidrovia, o que depender no apenas da concluso da
fase dos estudos de viabilidade tcnica e impacto ambiental, mas
tambm do consenso em torno dos chamados grandes temas, objeto
do item 2 abaixo.
Assim como as obras de manuteno contribuem para a melhoria
das condies de navegabilidade na Hidrovia, os esforos de
harmonizao das legislaes e normas nacionais em matria de
navegao e comrcio pelos rios Paraguai e Paran tm desempenhado
importante papel para o estabelecimento da desregulamentao632 e
regras comuns de disciplina da utilizao da via fluvial. Os regulamentos
e protocolos aprovados e internalizados at o momento no ordenamento
jurdico dos cinco pases tm-se traduzido em maior segurana da
navegao, proteo da vida humana e preservao do meio ambiente633.

2. OBSTCULOS A SEREM TRANSPOSTOS

Os principais obstculos a serem transpostos na fase de


transio da etapa dos estudos para a da execuo das obras so os

internacional. Eso es inaceptable. Hay contratos que en este momento no se estn


aceptando por eso. DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto de Argentina/Comit Intergubernamental de la Hidrovia Paraguay-Paran /
Delegacin Argentina): depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos
Aires, 2004.
632
Antes da assinatura do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran
um comboio que descia de Corumb a Buenos Aires tinha que apresentar 14 documentos
diferentes. (Cf. ROJAS CUEVAS, Cayo Oscar. La Hidrovia el Gran Desafo. In: Boletn
del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin, Buenos
Aires, ao 110, v. 109, suplemento n. 763-G-11, p. 189, invierno 1991. (...) con la
vigencia del Acuerdo de Transporte Fluvial se ha generado un escenario de seguridad
jurdica cuyos resultados son elocuentes, hoy se habla de ms de 10 millones de toneladas,
ms de un milln de toneladas estticas de oferta de bodegas, inversin privada que
supera los mil millones de dlares en flota, puertos y otros servicios. FERRUFINO,
Leonidas (Asesor de la Presidencia del CIH/Bolivia): depoimento [4 out. 2004].
Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
633
Renato de Melo Batista, op.cit., p. 15.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 265

que compem os grandes temas. Dentre eles, de particular importncia


e sensibilidade a definio de futura entidade administradora da
Hidrovia, preocupao explicitada desde as primeiras discusses acerca
de sua revalorizao, no I Encontro Internacional para o
Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran634. O assunto
ressurgiria, em vrias oportunidades635, na agenda das reunies que
se seguiram antes e depois da incorporao do programa da Hidrovia
ao Sistema da Bacia do Prata.
A sensibilidade poltica da questo, um dos indicadores mais
representativos do grau de superao do antigo modelo geopoltico
pautado pela lgica dos antagonismos em favor de outro de integrao
e complementao, faria com que a deciso sobre a natureza da
entidade administradora da Hidrovia, a ser tomada em alto nvel,
fosse sistematicamente postergada. Ao mesmo tempo, no houve
evoluo da posio brasileira com respeito tese da
supranacionalidade condizente com o progressivo aprofundamento
do processo de integrao, conforme evidenciar o captulo VIII. A
maior flexibilizao de outros pases, por sua vez, parece estar ligada
a interesses diretos no uso mais intenso da Hidrovia e, portanto, na

634
BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o
Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande (MS), abril de 1988.
pp. 36-37.
635
Lanada a preocupao de se estabelecer mecanismo adequado para uma gesto
eficiente da Hidrovia baseada em viso sistmica e estratgica do transporte fluvial
internacional, o assunto viria a ressurgir em vrias oportunidades, como, por exemplo,
na IV Reunio do Grupo Ad Hoc (criado pelos Ministros dos Transportes e Obras
Pblicas dos Pases membros da Bacia do Prata, em Campo Grande, em 1988),
realizada em Assuno, nos dias 17 e 18 de agosto de 1989; nos estudos de pr-
viabilidade, de viabilidade e complementares do programa da Hidrovia; nos estudos
encomendados ao INTAL e intitulados Alternativas jurdico-institucionales para el
funcionamento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran (1991); na IV
Reunio do CIH, realizada em Colnia do Sacramento, no perodo de 27 de fevereiro
a 01 de maro de 1991; na XII Reunio do CIH, realizada em dezembro de 1993; na
reunio dos chefes de delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, em novembro de
2000 e na Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17
de setembro de 2004.
266 ELIANA ZUGAIB

agilizao do processo decisrio que permita abreviar o prazo de


concretizao das obras, eliminando-se o obstrucionismo inerente
negociao multilateral.

2.1. OBSTCULOS DE NATUREZA INSTITUCIONAL-LEGAL

A gnese do Tratado da Bacia do Prata foi marcada, num


primeiro momento, por divergncias entre os principais protagonistas,
que se manifestaram firmemente em defesa de processos decisrios
baseados nos princpios da soberania (Brasil) e da supranacionalidade
(Argentina), como instrumentos para fazer prevalecer seus interesses
nacionais na regio. Tratava-se, para o Brasil, de vencer o embate
para que o princpio da responsabilidade jurdica dos Estados tivesse
primazia sobre qualquer regra ou mecanismo de aplicao compulsria
que limitasse o poder soberano nacional636.
Um breve paralelo entre o processo de gnese do Tratado da
Bacia do Prata e o de institucionalizao do Programa da HPP permite
verificar a presena de elementos semelhantes, presentes nas discusses
sobre a natureza a ser atribuda entidade administradora da HPP e
no Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran.

2.1.1. A QUESTO DA SUPRANACIONALIDADE NA GNESE DO TRATADO


DA BACIA DO PRATA

A expresso de interesse dos pases da Bacia do Prata por seu


estudo e aproveitamento, manifestada em alto nvel, antecedeu em vrias
dcadas o processo de sua institucionalizao. Desde o incio do sculo
XX, expressou-se a vontade de conceber projetos conjuntos e de
favorecer programas nacionais de benefcio regional. Vrias reunies latino-

A vitria da diplomacia brasileira nesse embate ficou consagrada na Declarao de Assuno


636

sobre Aproveitamento de Rios Internacionais, assinada por ocasio da IV Reunio de


Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, realizada na capital paraguaia, em 1971.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 267

americanas ocuparam-se do assunto, havendo-se destacado a Conferncia


Regional dos Pases do Prata, realizada em Montevidu em 1941.
A Declarao Conjunta emanada da reunio de Presidentes,
realizada em Punta del Este, no perodo de 12 a 14 de abril de 1967,
constituiu a base poltica para a continuidade dos esforos empreendidos
com vistas institucionalizao do grupo de pases que compem a Bacia
do Prata637. Registrava a Declarao a importncia da ao multilateral
voltada para projetos de infra-estrutura, como meio de promover a
integrao da Amrica Latina, e recomendava a elaborao de sistemas
conjuntos de projetos relativos a bacias hidrogrficas, dentre as quais a
do Rio da Prata era citada expressamente.
Porm, cronologicamente, pode-se dizer que o processo da
Bacia do Prata teve seu incio institucional com a celebrao, em 1967,
da I Reunio de Chanceleres dos pases que integram a regio. A
Declarao Conjunta assinada naquela oportunidade destacava o
propsito dos pases platinos de realizarem estudo integral da Bacia,
com vistas ao programa de obras multinacionais, binacionais e nacionais.
No mesmo ato, os chanceleres anunciaram a criao de rgo
permanente para o acompanhamento e centralizao de informaes
relacionadas com as iniciativas de interesse para a regio, o CIC, cujo
estatuto viria a ser aprovado na II Reunio de Chanceleres638. Durante
o primeiro encontro, j se formava o embrio de um dos princpios
bsicos, em que, por iniciativa nossa [Brasil], iria basear-se todo o
processo decisrio no foro da Bacia do Prata: o da unanimidade639.

637
SNCHEZ-GIJN, Antonio. La integracin en la Cuenca del Plata. Madrid: Instituto
de Cooperacin Iberoamericana, Ediciones de Cultura Hispnica, 1990, p. 135. Meno
a BETIOL, Larcio. Itaipu: Modelo Avanado de Cooperao Internacional na Bacia
do Prata. Rio de Janeiro: Editora da Fundao Getlio Vargas, 1983. p. 34.
638
Declaracin Conjunta de los Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata, Buenos
Aires, 27 de febrero de 1967, assinada por ocasio da I Reunio de Chanceleres da Bacia do
Prata. In: PARAGUAY. Cuenca del Plata.Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos
1967-1977. IX Reunin de Cancilleres, Asuncin, 5/8 de diciembre de 1977. p. 43.
639
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Informao sobre o Aproveitamento dos Rios
Internacionais na Bacia do Prata, MRE: Diviso da Amrica Meridional (DAM-I), [S.d.]. p. 2.
268 ELIANA ZUGAIB

Foi em Santa Cruz de la Sierra que o Brasil conseguiu


estabelecer a base fundamental da evoluo do processo institucional
do Prata. A preocupao globalizante da Declarao da I Reunio que
previa o estudo conjunto e integral da Bacia640 foi substituda por
programa de projetos compartilhados pelos cinco pases ou especficos
apresentados por um ou mais pases, o que atendia aos interesses do
Brasil, favorvel a procedimento de identificao de reas prioritrias
e contrrio idia de planejamentos globais, como queria a Argentina.
Alterava-se, assim, a deliberao inicial de se fazer realizar estudo global
da Bacia para ento discutir e estudar os diversos casos. A partir da II
Reunio, os projetos prioritrios de integrao deveriam ser negociados
caso a caso, de acordo com sua especificidade641. Mais do que isso,
de acordo com a ata da Reunio, os critrios de prioridade no
prevalecern contra las razones de carcter poltico que los
gobiernos encuentren valederas para decidir la ejecucin de
proyectos determinados642.
Na ocasio, ficava tambm institucionalizado o regime de
reunies peridicas de chanceleres, em carter de autoridade
superior para trazar la poltica a ser seguida con vistas al desarrollo

640
I Reunin de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata (Buenos Aires, 27 de
fevereiro de 1967). Declaracin Conjunta. In: PARAGUAY. Ministerio de Relaciones
Exteriores. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos 1967-
1977. IX Reunin de Cancilleres, Asuncin, 5/8 de diciembre de 1977. p. 43.
641
A partir de ento, ficava modificado o enfoque metodolgico do sistema. O quadro
geral da Bacia seria analisado com a juno das diversas partes, ou seja, os projetos
prioritrios. Estabelecia-se a primazia do mtodo indutivo sobre o dedutivo. O prprio
Tratado da Bacia do Prata define claramente o carter indutivo que se decidiu imprimir
ao processo, ao sintetizar a finalidade dos Estados signatrios de promover o
desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da regio e ao prescrever a metodologia
a ser seguida, ou seja, a identificao de reas de interesse comum, a realizao de
estudos, projetos e obras, bem como a formulao de entendimentos operativos e
instrumentos jurdicos julgados necessrios.
Acta de la II Reunin de Cancilleres de los Pases de la Cuenca del Plata (Santa Cruz
642

de la Sierra, Bolivia, 18-20 de Mayo de 1968). In: PARAGUAY. Ministerio de Relaciones


Exteriores. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres. Documentos Bsicos 1967-
1977. IX Reunin de Cancilleres, Asuncin, 5/8 de diciembre de 1977. p. 54.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 269

armnico y equilibrado de la regin 643 e os chanceleres


encarregavam o CIC de preparar projeto de tratado para afianzar
la institucionalizacin de la Cuenca del Plata644. Assim, uma vez
fixados os primeiros parmetros do esquema de cooperao que se
iniciava, a criao do CIC e a adoo da regra da unanimidade e do
mtodo indutivo, as discusses levadas a cabo na elaborao do
tratado encomendado pelos chanceleres centrar-se-iam
fundamentalmente em consideraes sobre a natureza que deveria
assumir a instituio destinada a agregar o grupo de pases da Bacia
do Prata.
A adoo daqueles parmetros viria a limitar645 as pretenses
argentinas de impor, por meio de processo decisrio supranacional,
a consagrao de arcabouo jurdico para regulamentar os usos dos
rios internacionais e assim colocar freio aos avanos brasileiros na
rea energtica graas a vigoroso programa de aproveitamento
hidreltrico no alto Paran. Nessa nova fase, a posio da Argentina
seria condicionada ao revisionismo em relao que havia assumido
ao impulsionar o incio do processo da Bacia do Prata.
Nessas condies, ao longo do processo de discusses,
Bolivia y Paraguay se inclinaban por una Asociacin de los Pases
de la Cuenca del Plata, organismo que tendra carcter
supranacional. La tesis de los pases mayores era opuesta a la
cesin de soberana646. O representante boliviano sustentava a
posio de que
643
Idem, p. 51.
644
Idem, p. 52.
645
O Brasil optou pela participao ativa no processo da Bacia do Prata por entender
que a alternativa de dele marginalizar-se resultaria na falta de oposio de maior peso s
iniciativas da Argentina de tentar fazer valer suas teses jurdicas. Essa deciso permitiu
que se modificasse o sentido e a orientao que aquele pas desejava imprimir ao sistema
do Prata. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. A Questo do
Aproveitamento dos Rios Internacionais na Bacia do Prata. Braslia: Diviso da Amrica
Meridional I (DAM-I), [S/d.])
646
Snchez-Gijon, op. cit., p. 135.
270 ELIANA ZUGAIB

la Cuenca del Plata debera funcionar como una entidad


destinada a ir perfeccionando cada vez ms sus mecanismos,
agregando, por ejemplo una secretara tcnica, y llegando
a construir en cierto modo una organizacin comunitaria,
que pueda tener facultades, con el tiempo, para tomar
decisiones supranacionales 647.

Por sua vez, o representante argentino defendia

la necesidad de que fueran los gobiernos los verdaderos


actores de todo este proceso de la Cuenca. La creacin de
un organismo me parece podra traer como consecuencia el
hecho de que la figura de los gobiernos quedara de alguna
manera algo diluda dentro de la organizacin que por
voluntad de los mismos gobiernos se creara (...)648.

Seguindo a mesma linha da posio argentina, o Ministro das


Relaes Exteriores, Juracy Magalhes, deixava clara a posio
brasileira, antes mesmo de iniciadas as discusses sobre o assunto, ao
afirmar, em 1967:

El carcter esencial de ese esfuerzo comn es el de


coordinar, bajo la gide de cada estado, las actividades que
puedan repercutir en toda el rea, sin sacrificio de la
soberana, de la fisionoma de cada pas y de los
particularismos regionales que enriquecen, de manera a
veces misteriosa, el espritu de la comunin nacional649.

647
Ibidem. Meno Ata n. 48 do CIC, pp. 12-13.
648
Snchez-Gijn, op. cit., p. 135. Meno publicao Tratado de la Cuenca del
Plata. BID-INTAL, nr. 5, Buenos Aires, junio 1983, pp. 6-7.
649
Idem, p. 136. Meno publicao Boletn de Integracin. Buenos Aires, INTAL,
diciembre 1967. p. 629.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 271

A prpria relao de foras caracterstica da dinmica do


relacionamento entre os integrantes da Bacia do Prata poca, que
to bem se reflete na terminologia os dois grandes e os pases
menores empregada pelos geopolticos para defini-la, explicaria a
prevalncia no mbito do CIC da posio defendida pelo Brasil650 e
pela Argentina favorvel a evitar que os Estados se obrigassem
juridicamente a qualquer tipo de conduta, abrindo mo do exerccio
de sua soberania.
Com isso, o Tratado da Bacia do Prata, que viria a ser assinado
em 1969, no contemplou a criao de organismo novo, ficando
firmemente estabelecido o critrio da prioridade nacional sobre qualquer
interpretao supranacional. A garantia de soberania irrestrita e a
legitimidade da liberdade de ao dos Estados ficavam consignadas
no artigo VI do Tratado, segundo o qual o estabelecido no presente
Tratado no impedir as Partes Contratantes de concluir acordos
especficos ou parciais, bilaterais ou multilaterais, destinados
consecuo dos objetivos gerais de desenvolvimento da Bacia651. Esse
mesmo artigo viria a ser atualmente invocado para justificar proposta
de manter a execuo das obras e a administrao da Hidrovia no
mbito da Bacia do Prata, como forma, entre outras razes, de evitar
esquemas supranacionais, conforme se verificar neste captulo.
A oposio do Brasil e da Argentina aplicao do conceito
de supranacionalidade ou de personalidade jurdica internacional ao
prprio Sistema permeou as consideraes sobre a natureza jurdica
do Tratado da Bacia do Prata, havendo prevalecido uma vez mais a

650
O maior poder de influncia do Brasil em relao Argentina, poca, explica-se
como assinalado no captulo II deste trabalho, pelo fato de dispor da condio privilegiada
de pas de guas acima, ou seja, dispunha do controle das nascentes do rios e da
possibilidade de operar simultaneamente os dois eixos da Bacia do Prata, o Norte-Sul e
o Leste-Oeste.
Tratado da Bacia do Prata. In: BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia
651

Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia: MRE, Seo de Publicaes. Coleo


de Atos Internacionais, nr. 633, 10 de maro de 1988. p. 8.
272 ELIANA ZUGAIB

tese brasileiro-argentina de atribuir-lhe carter de una simples unin


de Estados652. O regime institucional criado pelo Tratado no tem
personalidade internacional653, no uma organizao internacional,
mas mero sistema de rgos654.

2.1.2. SUPRANACIONALIDADE VERSUS SOBERANIA NO MBITO DO


ACORDO DE TRANSPORTE FLUVIAL

Embora negociados em contextos distintos, as caractersticas


do Tratado da Bacia do Prata e as do Acordo de Transporte Fluvial
guardam semelhanas em alguns aspectos. Ambos fundamentam-se
na regra da unanimidade e no princpio da autodeterminao dos
Estados, que impem limitaes ao estabelecimento de entidade
supranacional. Essas limitaes encontram-se implcitas, no caso do
Acordo de Transporte Fluvial, em seu artigo 34, segundo o qual
nenhuma das disposies do presente Acordo poder limitar o direito
dos pases signatrios de adotar medidas para proteger o meio

652
Snchez-Gijn, op.cit., p. 138. Meno a NOHLEN, Dieter y FERNNDEZ B.
Mario. Cooperacin y Conflito en la Cuenca del Plata. In: Estudios Internacionales, n
55, Santiago do Chile, jul-sept. 1981. p. 418.
653
Diz-se que uma entidade sujeito de direito internacional ou tem personalidade
internacional quando se lhe atribudo algum direito, faculdade ou obrigao no
ordenamento jurdico internacional. Ver em RAVINA, Arturo Octavio (Coord.), et al..
La organizacin institucional de la Hidrova Paraguay-Paran como programa de
navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana. Hidrovia Paraguay-Paran:
viejo cauce para una integracin renovada, Buenos Aires, INTAL, ao 16, n. 168, p.
27, jun. 1991. Tenha-se em mente que o CIC o nico rgo do Sistema do Prata a ter
personalidade jurdica.
654
Sabchez-Gijn, op.cit., p. 138. Meno a ZEBALLOS, Carlos A. El sistema de la
Cuenca del Plata: aspectos institucionales. In: El derecho de la integracin en Amrica
Latina 1979-1982. INTAL-BID, Buenos Aires, 1983, p. 236; CAUBET, Christian G.
Diplomacia, geopoltica e direito na Bacia do Prata. In: Poltica e Estratgia, vol. 2,
nr. 2, p. 339, abril-junho, 1984. Essa opinio era compartilhada pelo INTAL, que
julgava ser o CIC o nico rgo do sistema com personalidade internacional, o que leva
avaliao de que um tratado prximo a uma declarao de intenes, porque flexvel,
aberto, no compromete especificamente a nada e no estabelece prazos de execuo
programtica.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 273

ambiente, a salubridade e a ordem pblica, de acordo com suas


respectivas legislaes internas655.
O prprio artigo 25 do Acordo, que dispe que cada pas ter
um voto e as decises sero tomadas por unanimidade e com a
presena de todos o pases signatrios, implica el derecho de veto y
se convierte en un mecanismo que puede impedir la adopcin de
aquellas medidas necesarias para el avance del Proyecto656.
A exemplo do ocorrido quando das decises tomadas para o
estabelecimento do Tratado da Bacia do Prata, preferiu-se continuar
con el ejerccio pleno y absoluto de la soberana de los estados
ribereos y en general con el principio tradicional de que la ley del
lugar rige el acto657.
Ao se decidir pela criao do Comit Intergovernamental da Hidrovia
(CIH) e da Comisso doAcordo (CA), como instrumentos poltico e tcnico
de sua implementao, foi obedecida a tradicional metodologia adotada no
mbito da Bacia do Prata. O Acordo no deixou espao para a criao de
entidade independente com funo de administradora responsvel pelo
funcionamento da Hidrovia. Eventual soluo dessa natureza, que hubiera
llevado indirectamente a la internacionalizacin de los ros658, figura
favorvel criao de entidades supranacionais, foi descartada.
Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran. In: BRASIL. Ministrio
655

das Relaes Exteriores. Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Braslia: MRE,


Seo de Publicaes. Coleo de Atos Internacionais, nr. 633, 10 de maro de 1998. p. 9.
656
RAVINA, Arturo Octavio. Algunos aspectos crticos del Acuerdo de Transporte
Fluvial por la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Nueva Palmira). In: Integracin
Latinoamericana. Integracin: un escenario multidimensional, Buenos Aires, INTAL,
ao 17, n. 185, p.50, Dic., 1992.
657
ALZUETA, Adrin M. Derecho de Navegacin. Problemas Jurdicos derivados de la
Hidrova Paraguay-Paran. In: Coleccin Jurdica y Social, n. 31, Secretaria de Posgrado
y Servicios a Terceros, Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales, Universidad Nacional
del Litoral, agosto de 1995. pp. 21 e 22.
658
Ibidem. Ainda de acordo com Alzueta, com base nas diferentes experincias havidas
em matria de regulamentao do uso de vias fluviais navegveis que atravessam vrios
pases, os especialistas concordam que a soluo ideal a internacionalizao daquelas
vias, uma vez que permite a criao de figuras supranacionais que exercem autoridade
sobre o curso navegvel e atuam acima do princpio da autodeterminao dos Estados.
274 ELIANA ZUGAIB

2.1.3. POSIES SOBRE A NATUREZA DA ENTIDADE ADMINISTRADORA


DA HPP NO CIH

A exemplo do ocorrido no caso do Tratado da Bacia do Prata,


a preocupao com a natureza da entidade que vir a assumir as funes
de administradora da Hidrovia esteve presente desde os primeiros
contatos que levaram deciso de declarar o projeto de interesse
prioritrio. Ficava tambm clara, desde a gnese do processo de
institucionalizao do Programa da Hidrovia, a diviso de posies do
Brasil e dos demais pases beneficirios da revalorizao da via fluvial
com respeito a essa questo.
As diferenas no refletem, no entanto, maior ou menor grau
de resistncia dos pases superao do paradigma da confrontao,
uma vez que o posicionamento em favor de entidade dotada de maior
independncia parece estar muito mais atrelado ao grau de interesse
que tem cada um deles na Hidrovia e vantagem que podem tirar do
projeto.
O documento preparado pelo Ministrio dos Transportes do
Brasil para o I Encontro Internacional para o desenvolvimento da
Hidrovia Paraguai-Paran j chamava a ateno para o fato de que a
gesto multilateral eficiente da HPP pressupe viso sistmica do
transporte fluvial internacional e sugeria a criao de um Conselho
Administrativo-Operacional-Regional dos pases ribeirinhos, semelhante
ao que, h muitas dcadas, existe na Europa como as Comisses
Internacionais do Reno e do Danbio659. Esse parece ter sido
pronunciamento isolado, ao longo de todo o processo negociador, em
que o Brasil se declarou favorvel a esquema de administrao da
Hidrovia baseado em acordo multilateral independente. Mais tarde, a
prpria definio da Hidrovia constante do Estudo de Pr-viabilidade
traria tona a importncia de una gestin unificada
659
BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o Desenvolvimento
da Hidrovia Paraguai-Paran. Campo Grande (MS): abril de 1988. p. 37.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 275

internacional660, considerada um dos elementos-chave da eficincia


da via fluvial.
Na IV Reunio do Grupo Ad Hoc, criado pelos Ministros de
Transportes e Obras Pblicas dos Pases membros da Bacia do Prata,
realizada em Assuno nos dias 17 e 18 de agosto de 1989, o tema da
possvel criao de comisso permanente para a administrao da Hidrovia
tomou forma ao constar da lista de sugesto de temas para a agenda da
Reunio dos Ministros que se realizaria no Chile, em 1 de setembro de
1989661. Decidiriam os Ministros de Transportes e Obras Pblicas que os
pases membros do CIH consultarn y pedirn asesoramiento y
asistencia para, entre otros aspectos, proponer frmulas jurdico-
institucionales para resolver el funcionamiento definitivo del Comit662.
Em 1991, o INTAL/BID conclua estudo encomendado sobre a possvel
estrutura de entidade administradora da Hidrovia que pudesse vir a ser adotada
pelos governos. Esse estudo663 fundamentou-se em documento denominado
Gua de conversaciones664, resultante de consultas mantidas com as
autoridades governamentais dos cinco pases platinos.
660
Grupo de Trabalho Ad Hoc de los Pases de la Cuenca del Plata, op. cit., p.4.
661
GRUPO DE TRABALHO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA..
Acta de Asuncin N. 3, IV Reunio do Grupo Ad Hoc, realizada em Assuno nos dias 17
e 18 de agosto de 1989, disponvel no arquivo do CIC. Sugeria tambm o grupo que, no caso
em que se decidisse pela criao de uma comisso permanente, os Ministros de Transporte
e Obras Pblicas solicitariam ao INTAL assessoria sobre o funcionamento da referida
comisso. Em caso negativo, o Grupo Ad Hoc prepararia o regulamento do funcionamento
da Comisso Executiva prevista na Ata de Campo Grande.
662
Acta de la Reunin de los Ministros de Obras Pblicas y Transportes de la Cuenca del
Plata, realizada em Santiago do Chile em 1 de setembro de 1989. In: BOLIVIA. Ministerio
de las Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-
Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, Diciembre
1991. pp. 17 e 18.
663
O referido estudo, intitulado Alternativas jurdico-institucionales para el
funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran foi publicado
em Buenos Aires, em 1991, sob a referncia BID/INTAL/DP 445/91, publ. n. 360.
664
O documento Gua de conversaciones, elaborado pelo INTAL, contm resenha
explicativa das atribuies e competncias passveis de serem atribudas eventual
entidade administradora da Hidrovia, com vistas a estabelecer a finalidade do referido
organismo e definir seu status institucional.
276 ELIANA ZUGAIB

As respostas dadas pelos Estados Gua de conversaciones


quanto ao perfil da entidade que se ocuparia da Hidrovia foram dspares
e levaram o INTAL a concluir que seria impossvel apresentar modelo
que pudesse ser aceito por todos os pases665. Alguns consideraram
que tal entidade deveria ter natureza eminentemente coordenadora,
enquanto outros a contemplavam na forma de organismo executivo,
dotado de certo poder regulador. No entanto, a maioria das respostas
coincidia em que el futuro Ente de la Hidrova tendr, al menos,
algn derecho o alguna obligacin en el plano del derecho
internacional666, o que significa que, em princpio, a maioria dos pases
estaria disposta a fundamentar juridicamente a entidade em um tratado
internacional e que deveria ela carecer, pelo menos em um primeiro
momento, de faculdades supranacionais, posio semelhante
assumida pela Bolvia 667 em relao ao Tratado da Bacia do
Prata, conforme mencionado anteriormente.
Diante desse quadro, por ocasio de sua IV Reunio, os
membros do CIH optaram pela Alternativa E668 apresentada

INTAL/BID. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo


665

del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran . Buenos Aires: INTAL/BID/DP 445/91,


publ. n. 360, p. 30.
666
RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. La organizacin institucional de la Hidrova
Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin
Latinoamericana. (Hidrovia Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin
renovada). Buenos Aires: INTAL, ao 16, n. 168, p. 26, junio de 1991. Ver tambm em
INTAL/BID. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo del
Comit de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires: INTAL/BID/DP 445/91, publ.
n. 360, pp. 27-29.
667
(...) todos los pases estn de acuerdo en la necesidad de promover un trabajo
integral de obras en la Hidrova, no obstante, no se tiene diseado una estructura
supranacional que tenga la capacidad de sostener una propuesta de este orden.
FERRUFINO, Leonidas (Asesor de la Presidencia del CIH/Bolivia): depoimento [4
out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
668
CIH. Informe Final de la Segunda Parte de la IV Reunin del Comit
Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto Nueva
Palmira), realizada em Buenos Aires no perodo de 06 a 09 de abril de 1991. In: BOLIVIA.
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova
Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 277

pelo INTAL, de carter transitrio que utilizaria instituies


existentes e daria origem elaborao de regulamento provisrio
para o funcionamento do Comit 669 . Sem soluo de
continuidade, a natureza de estrutura permanente deveria seguir
sendo estudada.
A posio assumida pelo Brasil na reunio visava a manter
o status quo institucional da Hidrovia, de forma a que o CIH
permanecesse como entidade informal coordenadora, e a postergar
a avaliao do mecanismo futuramente necessrio a sua
administrao para quando avanassem as tarefas de
responsabilidade do Comit. Essa postura fundamentava-se em
razes de ordem financeira e em funo de admitida importncia
relativa da HPP para o Pas, embora se reconhecesse o interesse
em melhorar as condies institucionais e de navegabilidade da
Hidrovia para torn-la alternativa eficiente e econmica ao
escoamento da produo do Centro-Oeste. Por um lado,
dificuldades de ordem econmico-financeira no permitiam
vislumbrar a atribuio de prioridade aos investimentos na iniciativa,
em horizonte de cinco anos. Por outro, os benefcios imediatos que
Diciembre de 1991, p. 77. Ver tambm em INTAL/BID. Alternativas jurdico-
institucionales para el funcionamiento definitivo del Comit de la Hidrova Paraguay-
Paran . Buenos Aires: INTAL/BID/DP 445/91, publ. n. 360, pp. 44-49. RAVINA,
Arturo Octavio (Coord.) e al. La organizacin institucional de la Hidrova Paraguay-
Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin Latinoamericana.
(Hidrova Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin renovada). Buenos
Aires: INTAL, ao 16, n. 168, pp. 39-41, junio de 1991.
669
CIH. Informe Final de la Segunda Parte de la IV Reunin del Comit
Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, op. cit., p. 77. Ver tambm em
Informe de la Comisin n. 1 de Asuntos Jurdicos. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto
Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra. Diciembre de 1991, pp. 79
e 80. Durante a Primeira Parte da IV Reunio do Comit, realizada em Colnia do
Sacramento, nos dias 27 e 28 de fevereiro e 1 de maro de 1991, foi considerado o
documento Anlise das Formas Jurdicas Relativas Regulamentao das Atividades
dos Estados com Relao ao Programa da HPP (Porto Cceres-Porto Nova Palmira),
com vistas a definir os objetivos, composio e natureza jurdica de possvel entidade
internacional encarregada de implementar o programa da Hidrovia.
278 ELIANA ZUGAIB

pudessem advir para o Pas do uso da Hidrovia no justificavam


investimentos no trecho brasileiro. Entendia-se que a baixa competitividade
do Brasil na Hidrovia em funo do desequilbrio em termos de
quantidade de tonelagem de porte bruto ento existente entre nossa frota
e as da Argentina e do Paraguai sugeriam que apenas quando o Pas
alcanasse maior participao nos fluxos de carga daquele curso dgua
justificar-se-iam investimentos de vulto no seguimento brasileiro.
A posio brasileira de manter o status quo institucional da
Hidrovia prevaleceria sobre a orientao contrastante seguida por pases
como o Uruguai e, em menor escala a Argentina, que pretendiam
transformar o CIH em entidade jurdica, administrativa e gestora, dotada
de competncia mais ampla e de maior independncia.
A posio da Argentina e dos demais pases em favor da criao
de rgo formal para a Hidrovia, por meio de tratado especfico, que
poca visava sobretudo a ultrapassar de uma s vez a difcil tarefa de
compatibilizao legislativa, apresentava nuanas, revelando-se o
Uruguai defensor explcito do conceito da supranacionalidade670.
O Uruguai viria a ser o nico pas a no se manifestar em favor
da institucionalizao da Hidrovia por meio da incluso do CIH no
mbito do Tratado da Bacia do Prata. A Argentina, por sua vez, venceu
as resistncias iniciais671 e concordou em associar-se ao projeto de

670
Exemplificam essa postura: (a) o pronunciamento do Chanceler Gros Espiell, na I
Parte da IV Reunio do CIH, em Colnia, em 1991, quando props a constituio de
comisso de juristas dos cinco pases da regio para elaborar projeto de tratado multilateral
para a Hidrovia e, por esse instrumento, criar-se-ia um rgo administrador dotado de
natureza formal; (b) os comentrios tcnicos da delegao uruguaia, tecidos em 1996,
sobre os estudos desenvolvidos pelo consrcio HLBE Recomendaciones para la
Organizacin Administrativa y Gerencial de la Implementacin del Proyecto em que se
sugeria asimismo podra ser que el CIH cambiara su formulacin actual para constituirse
en un Ente Supranacional del estilo de la Comisin Administradora del Ro Rhin, Danubio,
etc. Carta dirigida pela delegada do Uruguai, Dra. Adela Marina Legazgue ao ento
Secretrio Executivo do CIH, Sr. Jess Gonzlez, datada de 5 de junho de 1996.
A rea poltica da Chancelaria argentina encontrava dificuldades para aceitar a posio
671

brasileira, em decorrncia de interesses conflitantes. Sofria presses de armadores,


porturios, do prprio porto de Buenos Aires em relao aos portos a montante e vice-
O Estgio atual de Implementao do Projeto 279

resoluo, de iniciativa brasileira, submetido XIX Reunio de


Chanceleres para a incorporao do Comit ao sistema platino,
alinhando-se tambm posio brasileira de manter a regra da
unanimidade para a tomada de decises na esfera do CIH.
Os comentrios sobre a posio que o Brasil deveria assumir
com respeito institucionalizao da HPP, tecidos por nossos
Embaixadores em Buenos Aires e em Montevidu poca, eram eivados
de resqucios dos traos que caracterizaram o padro de comportamento
norteado pela lgica dos antagonismos. Recomendavam eles que a
definio da posio brasileira deveria ter como ponto de partida a
experincia julgada inestimvel do sistema do Prata.
O Embaixador em Montevidu ia alm em suas consideraes
ao propor soluo salomnica para a divergncia de posies defendidas
pelo Brasil e pelo Uruguai, semelhante que hoje se cogita como proposta
na fase de transio, e que ser explicitada adiante. No seu entender,
seria vivel conciliar a posio uruguaia com a brasileira, que favorecia a
permanncia do projeto no sistema da Bacia do Prata, onde j se
encontravam consagradas nossas teses sobre recursos naturais
compartilhados e sobre os rios internacionais de curso sucessivo.

versa, envolvendo nesse debate os governos provinciais e o governo federal. Esses


interesses eram canalizados pelo San Martin e pela Subsecretaria de Transportes do
Ministrio da Economia, onde alguns funcionrios eram defensores intransigentes de
temas como a reserva de bandeiras e praticagem, opondo-se conseqentemente
celebrao de acordo de transportes em favor da institucionalizao da Hidrovia por
meio de tratado especfico. A prpria Secretaria-Executiva do CIH havia sido ocupada
por pessoa ligada a empresas de dragagem, que exercia o cargo de diretor de construes
porturias e vias navegveis em funo de sua participao na campanha eleitoral de
Menem. O Embaixador Felix Pea, negociador argentino, tambm preferia no vincular
a Hidrovia ao Tratado da Bacia do Prata, cujos organismos considerava emperrados e
anacrnicos, sem condies de levar adiante projeto de tamanha envergadura. Durante
as discusses mantidas na IV Reunio do CIH, a argentina voltou a insistir, no plenrio
e na reunio de chefes de delegao, na proposta de constituir grupo de juristas para
estudar o tema da institucionalizao do CIH, por meio da celebrao de tratado
multilateral independente para a Hidrovia. A delegao brasileira considerava prematura
a negociao de um tratado para a Hidrovia antes de se avanar no processo de eliminao
das travas burocrtico-institucionais que impediam o funcionamento fluido da Hidrovia.
280 ELIANA ZUGAIB

Acreditava ele que, ao abrigo do artigo VI do Tratatado


da Bacia do Prata, o qual prev a celebrao de acordos
especficos voltados para o desenvolvimento da regio, poderia
ser negociado instrumento multilateral especfico para a Hidrovia,
como defendia o Uruguai, o qual estaria subordinado ao Tratado
da Bacia do Prata, como pretendia o Brasil. Portanto, a
negociao de instrumento multilaterial dessa natureza, vinculado
ao sistema institucional da Bacia do Prata, na qualidade de acordo
de hierarquia jurdica inferior, no implicava alterao do referido
Tratado, por fora de seu artigo VI, nem tampouco do estatuto
do CIC, que poderia permanecer seu rgo de coordenao em
nvel poltico.
Sugeria, ainda, que o CIH poderia vir a ser o rgo
administrador da Hidrovia, uma vez que o novo instrumento lhe
conferiria natureza formal, sobretudo de carter tcnico, ao
subordin-lo s decises das reunies de chanceleres no mbito
do Tratado. Em ltima anlise, ao ter presente que o sistema da
Bacia do Prata passava, naquele momento, por uma reavaliao,
com vistas ao seu revigoramento, julgava o chefe da misso
diplomtica brasileira no Uruguai que o projeto Hidrovia poderia
vir a dar-lhe novo impulso, por sua envergadura, por estar
plenamente compreendido nos objetivos bsicos do Tratado e por
ser catalisador do interesse de todos os pases membros.
As divergncias de posies j manifestadas nas
respostas dadas ao INTAL denotam as dificuldades que
encerram futuras negociaes sobre o assunto e justificam a
atitude de posterg-las sucessivamente, a partir de 1991, poca
em que se lhe foi atribuda a devida nfase para depois arrefecer
e reaparecer esporadicamente no mbito das reunies do CIH.
O tratamento da questo viria a ser retomado quando dos
estudos de viabilidade e complementares, transformando-se em
um dos principais obstculos a serem transpostos na fase de
O Estgio atual de Implementao do Projeto 281

transio para a etapa de execuo de futuras obras na


Hidrovia672.
O tema voltou a ser suscitado pela Secretaria Executiva do
CIH no documento Hipteses para por em marcha as obras da
Hidrovia Paraguai-Paran, analisado na Reunio dos Chefes de
Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17
de novembro de 2000. Propunha a Secretaria a criao de uma
Comisso Administradora, com poderes para tomar decises de
carter compulsrio, contratar a execuo de obras, gerenciar os
bens patrimoniais e ditar normas sobre a navegabilidade na Hidrovia.
Fiel tradicional posio defendida pelo Brasil, o chefe da delegao
brasileira manifestou-se energicamente contrrio proposta,
induzindo ao consenso sobre sua inviabilidade673. Posteriormente,
em reunio realizada em janeiro de 2004, a CCT deu por concluda
a tarefa do Consrcio COINHI com respeito ao componente
institucional-legal, por entenderem as delegaes que a anlise da
criao de organismo comitente deveria ser feita no mais alto nvel,
aps a concluso dos estudos674.
Procurou o Consrcio apresentar alternativas realistas que
evitassem a figura de entidade supranacional, por esbarrarem em
resistncias, e que dispensassem a aprovao parlamentar pelos
Estados membros. Dentre as opes apresentadas, est

Ver Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires nos dias 16 e
672

17 de setembro de 2004.
673
Justificava o chefe da delegao brasileira em sua interveno que a proposta era
inadmissvel porque implicava que um rgo supranacional, com grande autonomia,
poderia decidir sobre obras em territrio nacional, sobretudo em regio de grande
sensibilidade ambiental, bem como sobre as normas a que deveriam submeter-se as
empresas transportadoras brasileiras. Ademais, representaria duplicao de esforos
com respeito s atribuies do CIC, que dispe de mandato para decidir sobre projetos
na Bacia do Prata. Ver tambm em BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores.
Despacho Telegrfico n. 948, para a Embaixada em Buenos Aires, de 17/11/2003 e
Despacho Telegrfico n. 49, para a Embaixada em Buenos Aires, de 21/01/04.
BRASIL. Embaixada do Brasil em Buenos Aires. Telegrama n. 163, de 26/01/
674

2004.
282 ELIANA ZUGAIB

contemplada a Alternativa C675, que sugere a assinatura de acordo


executivo no mbito do Tratado da Bacia do Prata, a ser
instrumentalizado pela Reunio de Chanceleres, pelo qual se aprovaria
a execuo do programa de melhoria na HPP e se outorgariam as
faculdades de entidade comitente a um de seus rgos.
Alm de atender aos interesses brasileiros, a proposta do
COINHI assemelha-se apresentada pelo Secretrio-Geral do
CIC676, que sugere a assinatura de acordo executivo multilateral
especfico e de alcance parcial, fundamentado no Artigo VI do Tratado
da Bacia do Prata, e prev prazo de 33 meses para licitar e executar
as obras de melhoria na HPP. Ao justificar a proposta, lembra que

esta ha sido la solucin tradicionalmente adoptada por


los pases-parte para crear los entes o comisiones
binacionales que se encargan de la administracin de
ciertos ros o tramos de vas navegables que forman parte
de la Cuenca o para la construccin y admnistracin de
emprendimientos hidroelctricos y otras obras realizadas
en el mbito de la misma. A difirencia de los acuerdos
binacionales, lo que proponemos es la firma de un Acuerdo
675
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun.
2004. Componente Institucional y Legal (CIL), pp.44-48.
676
O Secretrio-Geral e Diretor do Programa Marco do CIC props que o CIC retome
papel protagnico na coordenao das atividades realizadas no mbito de sua competncia
institucional e que assuma a funo de administrar a execuo de projetos e programas
que se realizem nos territrios soberanos dos pases da Bacia, dentre os quais, o da
HPP, considerado exemplo emblemtico de iniciativas essenciais e prioritrias para a
regio, cuja concretizao tem sido protelada. Sugere para o caso especfico da
administrao da HPP, a assinatura de Acordo Executivo no mbito do Tratado da Bacia
do Prata, protocolizado como Acordo de Alcance Parcial pela ALADI. (Cf. CIC. Nota
N. 365/04S, de 16/07/2004 do Secretrio-Geral do CIC, Hlio de Macedo Soares, dirigida
Presidenta em Exerccio, Embaixadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico
Titular perante o CIC. O Brasil reagiu, preliminarmente, em favor da proposta, apontando
como uma das vantagens o fato de que a comisso de administrao de aportes financeiros
dos projetos permaneceria na regio, o que fortaleceria o prprio CIC.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 283

Ejecutivo (Executive Agreement) de carter multilateral


para aprobar el plan maestro de obras, licitar, adjudicar
y administrar el mantenimiento de la HPP en el tramo entre
Santa Fe, Corumba, Puerto Quijarro, Canal Tamengo. En
suma, un acuerdo ejecutivo, multilateral, especfico, y de
alcance parcial porque se aplicar a un tramo de la HPP,
tal como lo prev el artculo VI del Tratado677.

A reao preliminar do Brasil a essa proposta foi, em


princpio, favorvel678, dentre outras razes, pelo fato de que
fortaleceria o prprio CIC, uma vez que a comisso de
administrao de aportes financeiros dos projetos permaneceria na
regio. Essa soluo coincide com a posio externada pela alta
chefia do Itamaraty em 1991 a propsito do processo de
institucionalizao da HPP de que

preciso transformar os velhos smbolos da confrontao em


smbolos de cooperao (...). A vitalidade do Sistema do Prata
pode, a meu ver, ser rapidamente recuperada, no s atravs
da incorporao imediata do Programa Hidrovia, mas por
intermdio de uma reformulao do FONPLATA e do CIC
para gerar projetos que possam repercutir rapidamente na
infra-estrutura fsica da Bacia679.

interessante notar que, na mesma poca, no mbito das


negociaes sobre a regulamentao do CIH, a delegao argentina
privilegiava a alternativa que o colocava sob o guarda-chuva do

CIC. Nota N. 365/04S, de 16/07/2004 do Secretrio-Geral do CIC, Hlio de Macedo


677

Soares, op. cit., p.3.


BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico para a Embaixada
678

em Buenos Aires, n. 816, de 21/07/2004.


679
BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 989, de 16/08/91.
284 ELIANA ZUGAIB

Tratado da Bacia do Prata e props a elaborao de projeto de


resoluo que previa a transferncia das funes do CIH para o CIC,
reformado em sua composio e funes e conseqentemente da
Secretaria do CIH para a do CIC.
O posicionamento que os pases vierem a assumir diante das
alternativas apresentadas denotar o interesse em imprimir maior ou
menor agilidade implementao do PMHPP e poder tambm refletir
as assimetrias de suas constituies quanto adaptao ao emergente
Direito da Integrao680. As constituies do Paraguai (1992) e da
Argentina (1994), posteriores assinatura do Tratado de Assuno
(1991), so as que desenvolveram em maior medida normas
constitucionais sobre o Direito da Integrao, sendo a paraguaia a nica
a mencionar expressamente a admisso de uma ordem jurdica
supranacional681.
A deciso sobre o delicado tema da delegao de
competncias a organismo comitente constituir, ademais, importante
indicador da real natureza integradora do projeto da Hidrovia, uma
vez que

(...) todo proceso de integracin se concreta a partir del


acto por el cul un Estado delega potestades. Esto no
significa, necesariamente, cesin de soberana, sino de

680
Diz-se do Direito da Integrao que es el conjunto de normas, conductas y valores
que rigen los procesos de integracin, involucrando en ellos a las instituciones que
posibilitan su desarrollo. (Cf. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera,
Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova
Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe
final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). p. 6).
681
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Institucional y Legal (CIL). pp. 9-17. Sobre o Paraguai, ver em ARRIOLA,
Javier (Jefe de Navegacin Fluvial/Ministerio de Relaciones Exteriores de Paraguay):
depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 285

facultades y atribuciones sin cuya delegacin cualquier


proceso de integracin resulta ilusorio. El punto neurlgico
de la integracin est ah. La superficialidad o intensidad
del vnculo de integracin, guarda directa proporcin con
la proporcin de facultades delegadas. A mayor delegacin,
ms profundo s el relacionamiento; a menor transferencia,
ms dbiles sern los lazos de integracin682.

2.2. OBSTCULOS DE NATUREZA ECONMICO-FINANCEIRA

As obras e intervenes de manuteno das condies de


navegabilidade dos rios que conformam a Hidrovia, de responsabilidade
de cada Estado ribeirinho, diferem das projetadas para melhorar as
condies de navegao na via fluvial. Neste ltimo caso, a obrigao
de arcar com o nus financeiro delas decorrentes no da
responsabilidade exclusiva dos pases ribeirinhos, mas pressupe a
cobrana de pedgio ou outra forma de imposto, em princpio,
estabelecido na proporo do uso realizado da Hidrovia683.
A seleo da melhor alternativa econmica para o projeto de
futuras obras implicar buscar forma de financiamento que atenda a
um s tempo aos critrios de maximizao da eficincia econmica e
de eqidade na distribuio dos custos incorridos nos diferentes trechos
nele contemplados684. As dificuldades decorrero da necessidade de
conciliar a diferena de custos das obras de melhoria em cada trecho

682
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Institucional y Legal (CIL). p. 12.
683
RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. La organizacin institucional de la Hidrova
Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin
Latinoamericana. Hidrovia Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin
renovada. INTAL, ao 16, n. 168, p. 23, junio de 1991.
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
684

Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran


286 ELIANA ZUGAIB

da Hidrovia e o prprio enfoque integral que se imprimiu ao projeto, a


partir dos estudos complementares. As futuras obras so consideradas,
assim, como uma unidade e, portanto, executadas de uma s vez.
marcante a disparidade de custos entre o trecho mais curto,
Assuno/Rio Apa, e o mais longo, Assuno/Santa F, onde incidem,
respectivamente, a maior e a menor taxa de investimento por
quilmetro685. Caso no se chegue a uma soluo que atenda aos
princpios da maximizao da eficincia econmica e da eqidade na
distribuio dos custos, deparar-nos-amos com o absurdo de o projeto
multinacional, de natureza eminentemente integradora, criar categorias
de beneficirios e perdedores, dentre os quais o mais prejudicado seria
o Paraguai e o mais aquinhoado a Argentina. Tal situao acentuaria as
assimetrias entre os pases, comprometendo o desenvolvimento
harmnico da regio, esprito do artigo 1o do Tratado da Bacia do
Prata, marco institucional do projeto. Da a importncia e complexidade
da questo, que colocar prova o exerccio do esprito de
cooperao, em que necessariamente se ter que abrir mo de
vantagens prprias em benefcio do todo.
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun.
2004.Componente Econmico-Financiero. pp. 128, 132-135.
685
No trecho 2 (Assuno/desembocadura do rio Apa), totalmente includo em territrio
paraguaio e considerado o mais curto em extenso (25% da extenso total do projeto),
esto previstas as maiores taxas de investimento por quilmetro (41% do total e 21.1
mil US$/km). Essa situao contrasta com a do trecho 1 (Santa F/Assuno), o mais
longo dos trs contemplados no estudo (47% da extenso total do projeto), parte do
qual se encontra sob a soberania exclusiva da Argentina e parte sob soberania
compartilhada com o Paraguai. Nessa extenso, o investimento por quilmetro atinge a
menor taxa (16% do total e 4,4 mil US$/km). O terceiro e ltimo trecho comea na
desembocadura do rio Apa, termina em Corumb e inclui o Canal Tamengo. Sua poro
norte encontra-se em territrio brasileiro, compartilhado em alguns trechos com a
Bolvia e o Paraguai e exclusivamente boliviano apenas no Canal Tamengo. Representa
27% da extenso total do projeto e prev investimentos (42% do total) e valor mdio
por quilmetro (25.7 mil US$/km) intermedirios, se comparados com os outros trechos.
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun.
2004.Componente Econmico-Financiero. p. 129.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 287

2.3. NECESSIDADE DE COMPLEMENTAO INTERMODAL

Alm dessas dificuldades ainda por superar, impe-se a


necessidade de complementao intermodal, condio para se
alcanarem a eficincia e a competitividade da via fluvial. Nesse
sentido, as concluses finais do estudo de viabilidade econmica
realizado pela Internave coincidiam com as observaes feitas no
I Encontro Internacional para o Desenvolvimento da Hidrovia
Paraguai-Paran, de que a gesto da Hidrovia deveria buscar a
complementao intermodal686. Ressaltavam os consultores que
a prpria natureza do transporte hidrovirio impe o conceito da
intermodalidade como condio de sua eficincia e
competitividade, uma vez que, ao evitar onerosas rupturas de
carga, as plataformas intermodais garantem o baixo custo do
transporte. Nesse sentido, a Hidrovia pode vir a ser meio
estruturante da malha viria da regio e, por isso, requer plano
coordenado de investimentos nos demais modos de transporte,
nos acessos e nos terminais intermodais687.
Mais recentemente, os estudos complementares realizados
pelo COINHI apontaram a importncia dos investimentos nos
meios de transporte complementares para alimentar e estimular o
trfego na Hidrovia. De acordo com os estudos, existem projetos

686
BRASIL. Ministrio dos Transportes. I Encontro Internacional para o
Desenvolvimento da Hidrovia Paraguai-Paran, realizado em Campo Grande,
MS, abril de 1988. p. 38. Ver tambm em INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia
Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade Econmica. Relatrio Final, Vol. II. So
Paulo, fevereiro de 1990, p. 2.10/3. Apontam as concluses do Estudo que a baixa
eficincia da Hidrovia estava relacionada a questes relativas navegabilidade
crtica em muitos trechos, de pouca confiabilidade em seu todo, e relacionadas
com a falta de intermodalidade, em especial com o setor ferrovirio, mas tambm
com a malha rodoviria.
687
INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de
Viabilidade Econmica. Relatrio Final, Vol. III. So Paulo, fevereiro de 1990, p.
5.2/25.
288 ELIANA ZUGAIB

de transporte dentro da rea de influncia da HPP que, se concretizados,


podero mudar as caractersticas da rede de transporte atual.
Dentre esses, alguns podem vir a se tornar competitivos688 e
outros complementares689. Esses ltimos dependero de melhoramentos
na infra-estrutura de transporte que complementem a utilizao da HPP.
Trata-se de obras que permitiro reduzir os custos de transporte ou de
transferncia em alguns trechos ou entroncamentos690.
688
O estudo complementar realizado pelo Consrcio COINHI considerou como projetos
competitivos da Hidrovia: (a) a extenso da ferrovia Ferronorte, projeto de longo prazo,
cujo objetivo ligar Santos a Santarm e Porto Velho, com bitola de 1,60 m. O
empreendimento est progredindo por trechos, havendo chegado atualmente at o Alto
Araguaia. Sua extenso em uma primeira etapa est prevista para chegar at Cuiab
(MT); (b) a construo do trecho ferrovirio Santa Cruz de la Sierra-Cochabamba, na
Bolvia, que permitiria a conexo biocenica entre Santos e Arica; (c) as eclusas de
Itaipu (provisoriamente a construo de um anel rodovirio para salvar a represa). J
foram instalados dois portos, guas acima e guas abaixo da represa; (d) a construo da
BR 163 de Sinop a Santarm; construo das rodovias de Campo Novo do Parecis e de
Sorriso a Cachoeira Rasteira; implementao da Hidrovia do rio Tapajs do ltimo
ponto a Santarm. Esses so projetos que se est impulsionando no Brasil com o fim de
facilitar a sada dos produtos do Estado do Mato Grosso pelo rio Amazonas e (e) os
corredores de integrao da IIRSA: eixos Porto Alegre/Jujuy/Antofagasta; Bolvia/
Paraguai/Brasil; Brasil/Bolvia/Paraguai/Chile/Peru. Ver em COINHI. Estudio
Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el
Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente
Econmico-Financiero. pp. 74-75.
689
O estudo complementar realizado pelo Consrcio COINHI considerou como projetos
complementares Hidrovia: a pavimentao da rodovia Santa Cruz-Puerto Surez; a
pavimentao de 70 km entre Cuiab e Puerto Piuv (com esta obra evitar-se-ia a
sinuosidade do Rio Paraguai na zona do Pantanal); a adequao do ramal ferrovirio de
Campo Grande a Ponta Por de Novoeste e a pavimentao do trecho Ponta Por-Porto
Murtinho; o melhoramento da infra-estrutura e da operao da Ferrovia Belgrano Cargas
na Argentina; a repavimentao da BR-267 entre Rio Brilhante e Porto Murtinho; o
Terminal Multimodal de Porto Murtinho; o Terminal Multimodal de Porto Esperana
e a recuperao de Porto Busch e construo de acesso terrestre. Ver em COINHI.
Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para
el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004.Componente
Econmico-Financiero. pp. 72-73.
O efeito de simulao da pavimentao da rodovia Santa Cruz-Puerto Surez e o
690

melhoramento da ferrovia Belgrano indicaram significativo aumento da participao


porcentual da Hidrovia a partir de 2009. Tambm a ttulo de exemplo, a definio da
O Estgio atual de Implementao do Projeto 289

3. POSIO DOS PASES MEMBROS DO CIH SOBRE A UTILIZAO DA


HIDROVIA

A posio assumida pelos pases platinos no processo de


negociao no mbito do CIH decorre do grau de importncia
econmico-comercial, geopoltica e ambiental da Hidrovia para cada
um deles, assim como dos obstculos de ordem tcnica e ambiental
navegao contnua enfrentados em seus respectivos territrios. So
igualmente determinantes dessas posies as presses exercidas por
grupos de interesse do setor privado e de organizaes ambientalistas.
Esses fatores refletem-se nas vises diferenciadas que tm os pases
da utilizao do sistema Paraguai-Paran e de seus benefcios e explicam
a tendncia demonstrada por alguns a buscar maiores vantagens
econmicas (maximizao) e outros o equilbrio entre os ganhos
econmicos e a preservao ambiental (otimizao).
Existe, no entanto, interesse comum dos cinco pases na
utilizao da Hidrovia como meio de transporte competitivo, que poder
contribuir para o desenvolvimento de suas regies interiores e para
dinamizar o processo de integrao regional, manifestado por meio da
vontade poltica de seus dignatrios, plasmada em diversas declaraes
conjuntas691. Conforme observaram os consultores da Internave

zona de influncia dos estudos complementares exclua reas pertencentes ao Estado de


Mato Grosso, uma vez que seu objeto se limitava ao trecho Corumb/Santa F. No
entanto, decidiu-se agreg-las posteriormente, tendo em conta que, potencialmente,
podem gerar trfego na Hidrovia, dependendo das condies de acesso. COINHI. Estudio
Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el
Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente
Econmico-Financiero. pp. 6, 68, 72, 73 e 98.
691
Declarao de Santa Cruz de la Sierra, assinada por ocasio da XIII Cpula Ibero-
americana, em 15 de novembro de 2003, pela qual os presidentes determinavam aos chefes
de delegao do CIH que realizassem os mximos esforos a fim de que as obras recomendadas
nos estudos complementares comeassem a ser executadas ainda em 2004; Consenso de
Buenos Aires, assinado por ocasio da Visita de Estado do Presidente Lula Argentina em
16 de outubro de 2003; Ata de Copacabana, assinada quando do encontro de trabalho
mantido pelos Presidentes Lula e Kirchner, no Rio de Janeiro, em 16 de maro de 2004.
290 ELIANA ZUGAIB

(...) a base geoeconmica [da Bacia do Prata] oferece um quadro


de complementaridade singular, quando se observa a regio como
um todo. Esta singularidade sugere fortemente a possibilidade
de uma ao integrada, a nvel econmico e sob inspirao
poltica, que d maior competitividade s economias nacionais e
amplie espaos para o desenvolvimento social. Mesmo onde
existam atividades econmicas idnticas, no setor agropecurio,
mineral, industrial ou de servios, a soma de competncias poder
representar sinergia na rea econmica692.

Apesar do interesse comum e da base geoeconmica


complementar, as vantagens advindas da utilizao da via fluvial so
percebidas diferentemente, determinando nuanas desse interesse que
se traduzem na diferenciao de posies dos pases beneficirios
da Hidrovia. Nessas condies, de modo geral, a importncia da via
fluvial adquire magnitude para a Argentina por sua dimenso
econmica; para a Bolvia e para o Paraguai, sobretudo, por sua
dimenso geopoltica, em funo de sua mediterraneidade, e para o
Uruguai por sua vocao de provedor de servios. No caso especfico
do Paraguai, as implicaes financeiras e ambientais decorrentes da
concentrao de pontos crticos em seu territrio so atenuantes de
sua posio, exigindo-lhe maior cautela. Para o Brasil, a importncia
da HPP relativa como via de escoamento da produo da regio
Centro-Oeste, tendo em conta dificuldades de ordem ambiental e a
disponibilidade de outros meios alternativos de transporte. Reveste-
se, no entanto, de maior relevncia do ponto de vista poltico, ao
constituir um dos elementos indispensveis ao processo de integrao
regional.
O trecho mais extenso da Hidrovia encontra-se em territrio
argentino e as provncias sob sua maior influncia representam a

692
INTERNAVE ENGENHARIA, op.cit., Vol. II, p. 2.10/2.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 291

parcela principal das atividades econmicas do pas (85%)693 e sua


maior concentrao populacional (2/3). Alm disso, a navegao
fluvial, no contexto da Bacia do Prata, constitui vantagem
comparativa da Argentina694, uma vez que detm o pas seus maiores
caudais, destitudos de obstculos naturais, exceo feita a alguns
curtos trechos do alto Paran, a que se somam os benefcios do
centripetismo geofluvial em sua desembocadura ocenica, ao qual
se referia Therezinha de Castro695. O benefcio do centripetismo
acentua-se hoje em razo do programa de melhoria das condies
de navegabilidade da HPP e da existncia de portos mais bem
aparelhados.
No caso da Bolvia, a rea com maior interesse na Hidrovia o
Departamento de Santa Cruz de la Sierra que contm um tero da
superfcie territorial do pas, para onde se tem deslocado a atividade
econmica em busca de recursos energticos e terras agricultveis696.
Alm de constituir a principal artria para escoar a produo de gros,
pelo fato de dar-lhe acesso nico ao mar, a Hidrovia assume dimenses
dramticas, uma vez que representa eixo de integrao determinante
para o pas697.
693
BRAIDOT, Nestor P. Un proyecto actual, una realidad futura? In: Boletn del
Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin, Buenos Aires,
ao 110, v. 109, . suplemento n 763-G-11, p. 285, invierno 1991.
BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires:
694

Ciudad Argentina, 1999, p. 63.


695
Ao se referir poca colonial, Therezinha de Castro comenta que La ubicacin de
Buenos Aires confirmaba que cuando las corrientes fluviales como los ros Paraguay,
Paran y Uruguay, divergentes en sus nacientes, convergen hacia el sur en una nica
direccin, conforman un centro geopoltico comn. CASTRO Therezinha de, Brasil y
la Cuenca del Plata. In: DALLANEGRA PEDRAZA, Luis (Coord.). Los Pases del
Atlntico Sur. Buenos Aires: Editorial Pleamar, 1983. p. 131. Essa realidade geopoltica
da poca colonial adquire maior relevncia na atualidade em decorrncia da priorizao
do transporte fluvial na Bacia do Prata com os projetos de melhoria das condies de
navegabilidade.
INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade
696

Econmica. Relatrio Final, Vol. II. So Paulo, fevereiro de 1990, p. 2.10/1.


697
BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2271, de 11/11/2003.
292 ELIANA ZUGAIB

O Paraguai, contido integralmente na rea de influncia da Bacia,


conduziu seu processo de crescimento mais recente fundamentando-o
quase que exclusivamente no aproveitamento energtico dos recursos
hdricos e de terras frteis agricultveis698, cuja produo depende
inteiramente do escoamento fluvial, dada sua mediterraneidade. Como
agravante, encontra-se em seu territrio a maior concentrao de passos
crticos navegao. Essa situao, aliada posio central que ocupa
na Bacia, confere-lhe a possibilidade de lanar mo de sua tradicional
poltica pendular para elimin-los699.
Para o Uruguai, assim como para a Argentina, a HPP via de
comunicao com o interior, alm de serem seus portos martimos
entrepostos naturais para o transbordo de todo o transporte fluvial da
regio. O Rio da Prata trao dominante da economia e do intercmbio
uruguaio com os outros pases. Ao lanar a idia da revalorizao da
Hidrovia, o Uruguai respondia a sua vocao natural na rea de servios
e tinha como objetivo dotar os portos orientais, especialmente Nova
Palmira e Fray Bentos, de melhores condies de atendimento. Com
isso, alimentavam as autoridades uruguaias poca a expectativa de
que o projeto viesse a gerar aumento significativo da demanda
internacional pelos servios porturios do pas. Ao mesmo tempo, a
iniciativa servia ao propsito de aproximar o Uruguai do Paraguai e da
Bolvia, que se mostrava especialmente sensibilizada pela idia em
decorrncia de sua mediterraneidade.700
698
INTERNAVE ENGENHARIA, op.cit., Vol. II, p. 2.10/1.
699
Nesse sentido, com respeito s obras de curto prazo no territrio nacional, o Paraguai
parte da premissa de que a Hidrovia existe y est en funcionamiento e desenvolve suas
atividades nos trechos compartilhados com base em acordos bilaterais com os pases
limtrofes, a Argentina e o Brasil. No que diz respeito s obras de melhoria das condies
de navegabilidade, adere ao consenso como membro do Programa da Hidrovia no
entendimento de que as obras sero feitas em sua totalidade de acordo com o princpio
do desenvolvimento sustentvel. CCT. Acta de la 2a Reunin de la Comisin de
Coordinacin Tcnica, realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de
1997.
700
importante notar que se criavam expectativas exageradas com a estimativa do
ento Presidente do BID, Enrique Iglesias, de que com investimentos da ordem de US$
O Estgio atual de Implementao do Projeto 293

Com isso, elucidava o Embaixador do Brasil no Uruguai,


poca, que as expectativas criadas extrapolavam os benefcios na
rea de servios porturios, a iniciativa concorreria tambm para
valorizar o papel do Uruguai na Bacia do Prata.
A Argentina tambm reivindica para seus portos a condio
de entreposto de transbordo desde o incio das negociaes, o que
aparece claramente nos comentrios ao relatrio preliminar aos
estudos realizados pela Internave, em que censurava a omisso da
possibilidade de transferncia em plataforma fixa ou flutuante no
Paran de las Palmas (Zona Campana Canal Mitre) que lhe permitiria
atuar com vantagem em relao a Nova Palmira, uma vez que: (a)
permite a transferncia direta a navios de at 32 ps de calado; (b)
os percursos para os comboios de empurre so menores para os
portos do Paran e ainda menores para os correspondentes a navios
de ultramar701. Essa posio traduz-se hoje nas presses sobretudo
das autoridades e do setor privado provinciais para elevar a 40 ps de
calado a dragagem dos portos de Santa F702.

700 milhes gerar-se-iam condies para movimentar cerca de 15 milhes de toneladas


em relao aos 5 milhes que se acreditava trafegar pela Hidrovia em 1990. Esperava-se
que a Hidrovia viesse a desempenhar papel semelhante ao do rio Reno na Europa e que
seria um catalisador do desenvolvimento sub-regional, multiplicando as implantaes
de indstrias e de plos de expanso econmica em seu curso. Considerava o Embaixador
do Brasil no Uruguai, poca, que o projeto Hidrovia significava um captulo importante
do relacionamento bilateral com o Brasil, na medida em que o xito da iniciativa dependeria
da gerao de carga no trecho brasileiro para viabiliz-la e, portanto, possvel frustrao
nesse sentido poderia ter efeitos negativos no relacionamento bilateral.
Comentrios da delegao argentina ao Relatrio preliminar da primeira etapa do
701

Estudo de Viabilidade Econmica da HPP, elaborado pela Internave. O referido


documento Diagnstico foi analisado na Reunio do Grupo Ad Hoc (criado em Campo
Grande em 1988), realizada em Foz do Iguau, nos dias 13 e 14 de julho de 1989. Os
Comentrios esto disponveis nos arquivos do CIC.
702
Encontro sobre Fortalecimento das Relaes das Regies do Mercosul para o
Maior uso das Hidrovias, realizado em Rosrio, Argentina, no dia 27 de agosto de
2004, sob a coordenao do Secretrio-Geral do CIC, Hlio de Macedo Soares, e do
Presidente da Bolsa de Comrcio de Rosrio, Federico Boglione, do qual a autora deste
trababalho participou como ouvinte. O relato do encontro est registrado no Telegrama
da Embaixada do Brasil em Buenos Aires, n. 1845, de 30/08/2004.
294 ELIANA ZUGAIB

Esses so alguns dos elementos que permitem ilustrar que


Argentina, Uruguai, Bolvia e Paraguai tendem implicitamente a
privilegiar as vantagens econmicas do uso da Hidrovia e, nesse
sentido, indiretamente, buscaram sua maximizao. No caso
especfico da Argentina e do Uruguai, torna-se evidente que o aumento
de trfego tem reflexos diretos no movimento de seus principais
portos, particularmente os de Buenos Aires, Montevidu e Nova
Palmira703.
Nessas condies, o Brasil passou a ser voz unssona em defesa
do melhor equilbrio entre as maiores vantagens econmicas e o menor
impacto ambiental e conduziu ao consenso sobre a otimizao do uso
da Hidrovia. Essa posio fundamenta-se na questo ambiental, que
adquiriu maior sensibilidade depois que o Pantanal Mato-Grossense
foi declarado Reserva da Biosfera Mundial704, e na situao
privilegiada, ressaltada anteriormente, de ser o nico pas a se beneficiar
a um s tempo do eixo longitudinal e dos corredores transversais que
levam ao Atlntico, priorizados no Plano Plurianual, o que acaba por
relativizar a importncia da HPP. Como detentor do controle das
nascentes dos rios que conformam a Hidrovia, mantm maior poder
de influncia em relao aos pases a jusante, que podem ser afetados
por eventuais intervenes no trecho brasileiro.
Essas circunstncias e o processo decisrio por unanimidade705
explicam, at certo ponto, o xito do Brasil de promover a aproximao
das posies em torno da questo ambiental, reorientando a direo
que se pretendia imprimir inicialmente ao programa mais voltado para
703
MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran.
Braslia: Ministrio da Defesa. Comando da Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos
Martimos e Ambientais, 01/09/2004. p. 13.
A sensibilidade internacional com relao Hidrovia ampliou-se consideravelmente
704

com a declarao da UNESCO que concedeu ao Pantanal Mato-Grossense o status de


Reserva da Biosfera Mundial, em 09 de novembro de 2000.
preciso levar em considerao tambm que o fato de os organismos internacionais
705

de fomento terem passado a condicionar o financiamento a obras de infra-estrutura ao


bom manejo ambiental contribuiu para o consenso em torno da questo ambiental.
O Estgio atual de Implementao do Projeto 295

a maximizao do uso da Hidrovia706. No entanto, a nfase atribuda


pelo Brasil ao componente ambiental como determinante do
componente tcnico-financeiro, que levou realizao de estudos de
viabilidade e de impacto ambiental mais aprofundados, no deixou de
ser percebida pelos demais pases como forma de obstrucionismo dos
avanos para a fase de execuo das obras.
Essa percepo pode ser depreendida das crticas de que o
Brasil no estaria mais disposto a continuar apoiando o programa da
Hidrovia, feitas por ocasio da XXIX Reunio do CIH e que j havia
ficado clara no discurso de abertura da XVI Reunio do Comit, pelo
Chanceler paraguaio, Embaixador Luis Mara Ramirez Boettner, em
que afirmava

Deseo referirme al aspecto ambiental, hoy da tema


de moda y que fuera olvidado en el pasado por los pases
ms desarrollados y que ahora son fervorosos defensores
del medio ambiente y queriendo imponer normas de esta
naturaleza a los pases en va de desarrollo, muchas vezes
frenando el progreso de estos pases. Esperamos que en la
evalucin que se haga del impacto ambiental, que no primen
ideas quizs no enteramente ambientalistas y que nos frenan
en nuestro desarrollo707.

706
(...) Internave quera hacer una ruta (...).En ese momento se hablaba de rectificar
curvas, de modificar las riveras, de hacer cuencos para pasar las embarcaciones, y
era una obra de mil millones de dlares. LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP):
depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Se ha
soado inicialmente en una autopista fluvial, se han llevado a efecto varios estudios, no
obstante, el pensamiento ms racional es el que han encarado los gobiernos con una
propuesta concreta obras mnimas necesarias para garantizar la navegacin
permanente durante los 365 das del ao. FERRUFINO, Leonidas (Asesor de la
Presidencia del CIH/Bolivia): depoimento [4 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib.
Buenos Aires, 2004.
707
RAMIREZ BOETTNER, Luis Mara. Discurso de abertura da XVI Reunio do
CIH, realizada em Assuno, nos dias 20 e 21 de outrubro de 1994. Disponvel nos
arquivos do CIC.
296 ELIANA ZUGAIB

Os elementos aqui ressaltados ajudam a compreender os


esforos empreendidos pela diplomacia brasileira para conduzir os
demais pases ao consenso que garantiria a primazia do componente
ambiental sobre o econmico-financeiro e do mtodo integral sobre o
fragmentado, como se pretende demonstrar no prximo captulo.
C APTULO VII

A POSIO BRASILEIRA: CONDICIONANTES E


CONSEQNCIAS PARA O DESENVOLVIMENTO
DO PROJETO HPP (COMPONENTE AMBIENTAL)
A POSIO BRASILEIRA: CONDICIONANTE E CONSEQNCIAS
PARA O DESENVOLVIMENTO DO PROJETO HPP
(COMPONENTE AMBIENTAL)

1. A POSIO BRASILEIRA NAS NEGOCIAES NO CIH

1.1. ANTECEDENTES

A posio brasileira na coordenao de esforos para levar a


cabo as intervenes de melhoria das condies de navegabilidade da
HPP esteve fortemente marcada, no incio das negociaes no mbito
do CIH, por vestgios do paradigma geopoltico da confrontao. Esses
vestgios faziam-se claros na coexistncia entre a opo por imprimir
carter multinacional iniciativa de revalorizar a HPP e a determinao
de manterem-se os mecanismos vigentes no mbito da Bacia do Prata,
que durante dcadas garantiram a prevalncia dos interesses nacionais
sobre os regionais, por meio da tomada de deciso soberana sobre os
projetos desenvolvidos em territrio nacional. Os principais mecanismos
que asseguravam essa tomada de deciso materializavam-se no mtodo
indutivo e na regra da unanimidade. Ilustrativas dessa situao so as
instrues delegao brasileira por ocasio da I Reunio do CIH.
Ao mesmo tempo em que se afirmava que o Brasil considerava
a Hidrovia mais como um mecanismo de integrao fsica regional do
que como meio de acesso ao fluxo comercial transocenico, justificava-
se que a deciso sobre as intervenes na via fluvial deveria obedecer
300 ELIANA ZUGAIB

ao mtodo indutivo, atrelando-se posio adotada tradicionalmente


pelo pas na Bacia do Prata. A justificativa fundamentava-se no fato de
que, por se tratar de amplo programa, composto por inmeros projetos,
dever-se-ia aprovar cada iniciativa proposta em funo dos interesses
regionais e dos recursos financeiros disponveis para sua execuo.
Seguindo o mesmo raciocnio, os estudos de impacto ambiental
deveriam, em princpio, ser efetuados para cada projeto aprovado e
no para a Hidrovia como um todo708.
A posio brasileira viria a refletir-se no critrio do gradualismo
adotado na I Reunio do CIH para priorizar as obras e na ressalva de
que a avaliao do impacto ambiental, embora fosse considerada de
forma global, no implicaria a postergao de obras prioritrias que
pudessem ser levadas a cabo imediatamente sem ocasionar prejuzo
ecolgico incontrolvel709. Essa ressalva assemelhava-se aos
argumentos que haviam levado o Brasil a conter a tese argentina da
consulta prvia e a garantir a realizao de empreendimentos bilaterais,
guas acima, estigmatizados na construo de Itaipu. A referida conduta,
tpica do paradigma da confrontao, permeava tambm os resultados
da II Reunio do Comit, realizada em Buenos Aires, em agosto de
1990, quando os pases resolveram reservar-se o direito de executar
obras em seus respectivos territrios, mediante o sistema que lhes
parecesse mais conveniente, dentro do enquadramento poltico e
normativo comum710.

Essa posio contrapunha-se com o disposto no artigo 225, inciso IV, pargrafo 4o da
708

Constituio Federal, recm promulgada poca.


CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova
709

Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio


de Relaciones Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran
(Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra (Bolivia). Diciembre,
1991. p. 24.
CIH. Informe de la II Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-
710

Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira). In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones


Exteriores y Culto. Tratado, Actas, Informes. Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-
Puerto de Nueva Palmira). Santa Cruz de la Sierra (Bolivia). Diciembre, 1991. p. 35.
A POSIO BRASILEIRA 301

Procurava o Brasil, ao mesmo tempo, garantir a preservao de


outro trao emblemtico das disputas brasileiro-argentinas, os fluxos de
comrcio conquistados, os chamados corredores de exportao.
Depreende-se essa atitude da argumentao do chefe da delegao
brasileira na II Reunio do CIH de que a importncia atribuda Hidrovia
no deveria implicar diminuio do uso das demais modalidades de
transporte na regio, particularmente a malha terrestre j existente no Brasil,
que possibilitava o acesso dos pases mediterrneos ao Oceano Atlntico711.
No se tratava de garantir a intermodalidade necessria eficincia do
transporte fluvial, mas de evitar a perda dos fluxos de comrcio do
hinterland em direo aos portos martimos da costa atlntica brasileira.
Essa posio j era aconselhada pelo chefe da misso em
Montevidu, que defendia a associao do tratamento do tema Hidrovia
s ligaes rodoferrovirias no Brasil por entend-las importantes para
os fluxos comerciais e para a integrao regional. Com base nessa
argumentao, propunha iniciativa que visasse ao aperfeioamento
conjunto dos sistemas rodovirios da Bacia do Prata que, somada aos
objetivos do Projeto Libertadores712, viria a reequilibrar os esforos
uruguaios de apresentar a HPP como alternativa excludente das demais
opes de transporte da regio e assegurar que o tratamento do tema
no fosse feito em detrimento dos corredores de exportao em territrio
brasileiro713. No obstante a presena desses vestgios, inauguravam-se
711
O esforo de convencimento foi feito pelo chefe da delegao brasileira, Embaixador
Thompson Flores, a propsito do pedido do chefe da delegao uruguaia, Dr. Jorge Sanguinetti,
de atualizao do Estudo da Internave sobre os custos dos diversos modos de transporte.
712
O Projeto Libertadores buscava a integrao de 16.000 km de vias frreas dos pases
do Cone Sul, do Brasil ao Chile, abrangendo quatro ramais ferrovirios: (a) o corredor
transcontinental, do Brasil a Arica; (b) o corredor dos Libertadores, de Buenos Aires a
Antofagasta; (c) o corredor atlntico, do Brasil Argentina, passando pelo Paraguai e
pelo Uruguai e (d) o corredor transandino central, de Valparaso a Buenos Aires.
713
Recorde-se a esse propsito que, como evidenciado no Captulo IV deste trabalho,
a motivao da proposta brasileira de revalorizar a Hidrovia surgiu de idia uruguaia de
utilizar o porto de Nova Palmira como alternativa para aliviar os portos j saturados da
costa atlntica, o que convinha ao Uruguai como alternativa para revitalizar o setor
servios, sua vocao natural.
302 ELIANA ZUGAIB

as negociaes sobre o projeto Hidrovia com ampla coincidncia entre


nossa postura e a do governo argentino, que ocupava a Secretaria
Pro-Tempore da Hidrovia, sobretudo no que diz respeito ao
enquadramento institucional da HPP no mbito do Tratado do Prata.
A preocupao ambiental e de colaborao com a Bolvia na
soluo dos problemas no Canal Tamengo tambm estiveram presentes
desde a primeira reunio de coordenao interna da parte brasileira
sobre o projeto Hidrovia, realizada no Itamaraty, em 28 de maro de
1990. Na ocasio, o representante do Ministrio dos Transportes aludiu
necessidade de se elaborar estudo de impacto ambiental da Hidrovia,
porm, como passo necessrio para se solicitar financiamento da
iniciativa a entidades internacionais. Justificava o funcionrio que seria
prefervel proceder-se a estudos parciais e paulatinos de impacto
ambiental, de forma a no prejudicar a continuidade do projeto. A
preocupao com o componente ambiental viria, no entanto, a evoluir
qualitativamente, refletindo-se no consenso em torno da otimizao do
uso da Hidrovia e na sustentabilidade do projeto.
Identificavam-se tambm naquela reunio preparatria, dentre
os temas prioritrios, a melhoria da navegao, em que se incluam
obras de derrocamento e dragagem em passos crticos, balizamento e
sinalizao, alm de soluo para o Canal Tamengo, considerado
fundamental para proporcionar Bolvia sada ao rio Paraguai. No
encontro interno que se seguiu, os representantes do Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE) e do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA)
manifestaram preocupao com a possibilidade de que eventuais futuras
obras de correo e retificao do rio Paraguai viessem a alterar o
equilbrio hdrico daquele curso dgua e de seus afluentes, sobretudo
no trecho Cceres/Corumb, onde se encontra o sensvel ecossistema
do Pantanal Mato-Grossense. Essa prudncia levaria a delegao
brasileira a restringir a indicao de obras e projetos prioritrios de
curto prazo (Mdulo A) ao balizamento e sinalizao diurna e noturna
A POSIO BRASILEIRA 303

entre Cceres e Corumb, a estudo de impacto ambiental e a estudos


gerais sobre a navegabilidade no trecho brasileiro714.
Mais tarde, por ocasio da II Reunio do CIH, a propsito do
critrio adotado na reunio anterior do Comit de homogeneizar a
navegabilidade da via fluvial em todo o seu percurso, o Brasil j
colocava a questo do impedimento legal de implementar qualquer
obra no trecho brasileiro antes de concludo o diagnstico de impacto
ambiental, elemento que condicionaria a evoluo de nossa posio e
do prprio projeto executivo como um todo. A importncia relativa da
Hidrovia para o Brasil e a nfase atribuda preservao ambiental
levantaram em algumas ocasies suspiccia de que no estaramos mais
dispostos a continuar apoiando o projeto.
A primeira delas surgia no mbito da V Reunio do CIH, em
maio de 1991, quando, para afastar sinalizaes erroneamente
interpretadas no sentido de perda de interesse do Brasil pelo projeto,
os negociadores brasileiros deixaram claro ao lado argentino, em
reunio de alto nvel, disposio de negociar tratado-quadro de natureza
poltica para a Hidrovia e o propsito de no reduzir o ritmo das
negociaes do Acordo de Transporte Fluvial pela HPP, instrumento
jurdico imprescindvel eliminao dos entraves burocrtico-
institucionais a sua transformao em meio de transporte eficiente e
competitivo715.
A desconfiana com respeito ao autntico propsito do governo
brasileiro em levar adiante o projeto ressurgiria em outras ocasies,
dentre as quais, a XXIX Reunio do CIH, cujo tema central era a
celebrao do acordo CIH/CAF para o financiamento dos estudos

CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la


714

Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nueva Palmira), op. cit., .p. 25.
715
Essa posio era reforada pelo apoio emprestado proposta boliviana de elevar o
assunto ao mais alto foro platino, incluindo-o na agenda da Reunio dos Chanceleres, o
que servia tambm ao propsito de sinalizar a renovao dos vnculos do programa da
Hidrovia com o Tratado da Bacia do Prata, considerado pedra angular do excelente
relacionamento que prevalecia entre os pases da regio.
304 ELIANA ZUGAIB

complementares relativos s futuras obras de melhoria e gesto


ambiental na Hidrovia. Uma vez mais era reafirmado o compromisso
do Brasil com as aes e programas da HPP, declarao secundada
pelo Uruguai e pela Bolvia716, e justificada no fato de o pas despender
aproximadamente US$ 9 milhes por ano com manuteno,
investimentos e estudos ambientais no trecho brasileiro, alm de
implementar o Programa Pantanal, com investimentos da ordem de
US$ 165 milhes destinados a beneficiar o meio-ambiente, as
populaes ribeirinhas e, por extenso, os usurios da HPP717.
Alguns dos elementos que marcaram a gnese da posio
brasileira diluir-se-iam, como o caso da convico dos benefcios do
mtodo indutivo e da preocupao de que o programa de melhoria da
HPP reduzisse a importncia dos eixos de transporte transversais em
territrio nacional. Quanto ao mtodo indutivo, no houve abdicao
do direito de deciso sobre as obras realizadas em territrio nacional,
mas o que se poderia chamar de soluo de compromisso entre os
mtodos indutivo e dedutivo. Com a criao do PAI, os pases
mantiveram o poder de deciso soberana sobre as obras nacionais,
evitando, porm, que o projeto se reduzisse a uma simples somatria
de intervenes nacionais, ao lanar mo do mecanismo de sua
compatibilizao no mbito da CCT, com base no enfoque integral. O
abandono da preocupao de que a HPP se tornasse concorrente dos
eixos transversais ocorreria, mesmo porque, com o tempo, verificar-
se-ia que os fluxos de carga transportados pela HPP so cativos em
716
O Chefe da delegao uruguaia registrava os avanos logrados durante a presidncia
pro tempore do Brasil representados na concluso dos termos de referncia para os
estudos complementares, o que permitiu a transio para a fase da licitao do consrcio
que o realizaria. O Chefe da delegao boliviana, por sua vez, ratificou o interesse
brasileiro na Hidrovia referindo-se Declarao Presidencial de Tarija, divulgada por
ocasio da visita do ento Presidente Fernando Henrique Cardoso Bolvia, no perodo
de 26 a 28 de junho de 2001, que reafirma a prioridade da HPP para os dois pases, com
especial meno ao Canal Tamengo, de vital importncia para a Bolvia (Cf. BRASIL.
Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica, n. 41767, de 30/08/2001).
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica, n. 41767, de 30/
717

08/2001.
A POSIO BRASILEIRA 305

sua maioria718 e, portanto, sua viabilidade econmica no depende,


em princpio, do desvio de carga de outros meios de transporte719.
Alguns dos elementos aqui apontados fariam parte do fio condutor
de nossa posio em defesa dos interesses nacionais e regionais no projeto
Hidrovia, constituindo o componente ambiental sua linha mestra.

1.2. FUNDAMENTOS DA POSIO BRASILEIRA (COMPONENTE AMBIENTAL)

Pode-se afirmar que a posio brasileira acerca da utilizao da


Hidrovia repousa hoje sobre trs premissas: (a) a Hidrovia Paraguai-Paran
no projeto novo, mas via de transporte e comunicao que sempre existiu
e cumpriu ao longo da histria importantes funes econmicas e de ocupao
territorial720; (b) encontra-se em seu estado natural e em condies suficientes
para a navegao721 de embarcaes adaptveis ao rio722; (c) as aes

718
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Econmico-Financiero. Vol. II, pp. 107 e 145.
719
Ao contrrio, a elevao do volume de carga no curso da HPP parece depender muito
mais da dinamizao da atividade econmico-produtiva que engendra em sua rea de
influncia, com os benefcios que traz em seu bojo para as populaes ribeirinhas. Em
uma srie de artigos escritos em 1999, o Vice-Ministro de Relaes Econmicas
Internacionais da Bolvia e ex-Secretrio-Geral da ALADI, Dr. Isaac Maidana, tece
comentrios sobre os benefcios do projeto para aquele pas, graas a sua vertente
integracionista. Menciona, entre outros, dados ilustrativos da iniciativa como fator
dinamizador do desenvolvimento econmico-social e estratgico dos pases beneficirios,
que a produo de soja boliviana, escoada pela Hidrovia, cresceu de 134 mil toneladas
em 1988 para mais de um milho de toneladas em 1998. (cf. CONSULADO DO
BRASIL em SANTA CRUZ DE LA SIERRA. Telegrama n. 159, de 09/06/99).
720
BARROS, Sebastio do Rego. Controvrsia sobre a Hidrovia Paraguai-Paran.
In: Gazeta Mercantil, So Paulo, pgina A3, 28 abr, 1997.
721
GRUPO DE TRABAJO AD HOC DE LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA.
Hidrova Paraguay-Paran. Estudio de Pr-Factibilidad. [S.l.], nov. 1988. p. 20.
722
HUGO, Mauricio. Hidrovia Paraguai-Paran. Um Projeto Sinnimo de Polmica. In:
Rumos do Desenvolvimento. Novembro/1997, p. 13. Referncia declarao da ento
chefe da DAM-I, Conselheira Maria Luiza Ribeiro Viotti, de que nossa idia procurar
adaptar as barcaas ao rio e nunca o contrrio, o que significa que sero mnimas as
obras no Rio Paraguai. Essa posio vem sendo reiterada nos pronunciamentos do
Ministro Pedro Fernando Brtas Bastos, na qualidade de chefe da delegao brasileira.
306 ELIANA ZUGAIB

coordenadas dos cinco pases na via fluvial devem buscar o equilbrio que
permita sua melhor utilizao econmica com o menor impacto
ambiental723.
A posio defendida pelo Brasil de que a HPP via natural
navegvel que sempre existiu e que o sistema Paraguai-Paran
apresenta, no trecho brasileiro, condies naturais de navegao
suficientes para o trnsito de embarcaes adaptveis ao rio encontra
sustentao no apenas em evidncias histricas. Fundamenta-se
tambm em dados estatsticos recentes sobre os impactos positivos
das obras de manuteno, atualmente realizadas pelos cinco pases,
traduzidos na dinamizao do trfego pela Hidrovia e nos investimentos
do setor privado em instalaes porturias e na renovao e ampliao
da frota.
Os rios Paraguai e Paran so de inegvel importncia
histrica e estratgica para os pases da Bacia do Prata. Desde a
poca colonial, esses rios so utilizados, em estado natural, como
via de transporte de mercadorias e de acesso regio. A prpria
fundao da cidade de Assuno, em 1537, constitui evidncia do
valor histrico-estratgico da Hidrovia para a regio platina. No
Brasil, o rio Paraguai favoreceu, desde o sculo XVII, a penetrao
de bandeiras procura de ouro e de trabalho indgena724. Ncleos
de ocupao territorial, as cidades de Cceres e Corumb (ento
chamada Albuquerque) surgiram, em 1778, em torno da criao
de gado bovino, e, em 1898, foi fundado Porto Murtinho, cuja

723
VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Roteiro para interveno na Audincia Pblica
convocada pela Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias da
Cmara dos Deputados. Braslia, 21 ago.1997. p. 6. Texto mimeografado. Essas premissas,
por sua vez, encontram fundamento na realidade histrica, nas caractersticas
morfolgicas e hidrolgicas naturais do rio Paraguai, nas peculiaridades da funo exercida
pelo Pantanal Mato-Grossense e na singularidade de sua fauna e flora, assim como nas
diretrizes ambientais plasmadas no ordenamento jurdico interno e no compromisso
com o desenvolvimento sustentvel da regio, assumido na Rio 92.
724
FAUSTO, Boris. Historia Concisa de Brasil. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Econmica de Argentina, S.A., 2003, 1. edicin en espaol, 2003, p. 46.
A POSIO BRASILEIRA 307

principal atividade era o embarque do mate no rio Paraguai. A partir


de ento, o transporte pelo rio tem sido fator presente na ocupao
e no desenvolvimento da regio. Apenas dcadas mais tarde foram
viabilizadas as conexes terrestres com os plos dinmicos da
economia na costa atlntica brasileira725. Como descreve Nicols
Boscovich:

La Hidrova Paraguay-Paran es un corredor


existente, de uso intensivo en pocas pasadas. Corumb,
ciudad histrica al margen del ro Paraguay y frente a la
localidad boliviana de Puerto Surez, fundada en 1778,
reciba navos de mediano porte que navegaban el ro de la
Plata, el Paran y el Paraguay llevando el trigo y el cemento
argentino junto con los finos tejidos y productos para
consumo de Francia e Inglaterra (...). El transporte de
mineral en la regin tiene, as mismo, ms de 50 aos. El
hierro y el manganeso de las minas de Urucum, que
abastecen a las siderrgicas argentinas, llegaban al Japn
en operaciones con transbordo en Nueva Palmira. Despus
de la guerra, los convoyes Urucum de la United Steel Co.
comenzaron con el trfico fluvial de mineral, construyndose
instalaciones de transbordo en ese puerto uruguayo. Bolivia
tambin reciba a comienzos de siglo buques ultramarinos,
y Miguel Surez Arana fund Puerto Surez con un muelle
para navos procedentes de Rotterdam, Hamburgo y otros
puertos europeos 726.

725
VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Notas para a Exposio da Conselheira Maria Luiza
Viotti, Chefe da Delegao Brasileira junto ao Comit da Hidrovia Paraguai-Paran,
na Reunio de Participao Pblica, realizada em Campo Grande, em 30 de novembro
de 1996, p.1. Cpia enviada Embaixada do Brasil em Buenos Aires, pelo fax ARTBREM
28, de 17/02/97.
BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires:
726

Ciudad Argentina, 1999. pp. 87 e 88.


308 ELIANA ZUGAIB

O rio Paraguai entre Corumb e Cceres constitui trecho


crtico por incluir o Pantanal Mato-Grossense, de vital importncia
727

para a manuteno da diversidade biolgica e da regulao dos


recursos hdricos de toda a bacia do Paraguai-Paran, que produz
efeito positivo na navegao, ao estender o perodo de guas profundas.
Qualquer mudana drstica no ecossistema poder afetar os cinco
pases beneficirios da Hidrovia e provocar impacto ambiental
importante728. Advm tambm da o poder de influncia do Brasil, ao
deter o controle das nascentes dos rios que compem a Hidrovia.
Nessas condies, nos sistemas de corrente livre, como o do Paraguai-
Paran, a capacidade de trfego condicionada pela limitao de calado
e pelos obstculos naturais que dificultam e restringem a passagem de
embarcaes, formando gargalo no trfego normal729. No obstante,

727
As condies de navegao diferem nos trechos Cceres/Barra Norte do Bracinho e Barra
Norte do Bracinho/Corumb, em decorrncia de suas caractersticas morfolgicas distintas.
No caso especfico dos dois trechos mencionados, esses obstculos apresentam-se nos
segmentos de curvaturas muito acentuadas, que exigem o desdobramento dos comboios ou
no permitem o cruzamento de embarcaes e, portanto, limitam a capacidade de trfego.
INTERNAVE ENGENHARIA. Hidrovia Paraguai-Paran. Estudo de Viabilidade
Econmica. Relatrio Final, Vol. I, So Paulo, 1990, p. 2.3/141. No primeiro trecho, onde se
encontra o Porto de Cceres, o rio Paraguai segue curso sinuoso entre colinas baixas em vale
e plancie aluvial bem definidos, e apresenta durante trs meses do ano calado mximo entre
1,2 e 1,5 m, em anos secos e normais, sendo que nos nove meses restantes pode flutuar entre
1,5 e 2,3 m. No segundo trecho, o rio possui morfologia completamente distinta, bastante
estreito, variando sua largura entre 40 e 100 m. O calado mximo flutua entre 1,3 e 2,4 m,
durante seis meses em anos secos, e entre 1,8 e 2,7 m em anos normais. Para os outros seis
meses, o calado disponvel varia entre 2,4 m e 2,9 m em anos secos e entre 2,7m e 3,2 m em
anos normais. Enquanto a capacidade mxima de empuxo no primeiro trecho, limitada por
curvas acentuadas, de 22 metros de largura por 150 m de comprimento, no segundo, a
largura reduz-se para 11 metros, mantendo-se o comprimento. CCT (?). Trminos de
Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova Paraguay-
Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. Mdulo B (obras de mdio e longo
prazos), encomendados ao Consrcio HLBE.[ S.l.] [199?]. pp. 8-9.
728
CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para
la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. Mdulo B
(obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. p. 7.
Cabe assinalar que a capacidade de trfego est intimamente ligada espera das
729

embarcaes nas passagens difceis e, portanto, o fluxo muito elevado de comboios


condicionados a esperas acaba tornando o transporte antieconmico.
A POSIO BRASILEIRA 309

as exigncias da navegao fluvial e as caractersticas dos rios permitem


o seu aproveitamento econmico nas condies de corrente livre730.
A versatilidade do transporte na Hidrovia, que admite o uso de
comboios compostos por barcaas e um empurrador, passveis de
configuraes variadas, permite atribuir tratamento diferenciado regio
do Pantanal.
Esse aproveitamento viabiliza-se, no entender das autoridades
brasileiras, por meio da utilizao racional do sistema Paraguai-Paran,
que pressupe a adaptao das embarcaes ao rio e no o contrrio,
o que significa que sero mnimas as intervenes no rio Paraguai,
ficando descartados custos ambientais que pudessem advir de obras
estruturais. O uso de embarcaes apropriadas, aliado s obras de
instalao e melhoria da sinalizao, balizamento e dragagem de
manuteno j permitem garantir, no trecho brasileiro, franca navegao
aos comboios, durante o ano todo, 24 horas por dia731 e maior segurana
e confiabilidade do transporte732.
Outra rea sensvel do ponto de vista ambiental no trecho
Cceres/Corumb o Canal Tamengo, de jurisdio compartilhada
com a Bolvia e de vital importncia econmica para esse pas, por
constituir a nica conexo entre seus principais centros de transporte
regional, os Portos Surez e Aguirre, e o sistema fluvial Paraguai/Paran,
atravs do Porto de Ladrio, no Brasil. Parte de sistema hidrolgico
complexo, o Canal liga o rio Paraguai com a Lagoa Cceres e atua
730
Trata-se de opinio emitida pelo engenheiro Luiz Eduardo Garcia, na qualidade de
assessor tcnico principal junto ao CIH. VARGAS, Rosely. O Caminho das guas. In:
Revista de Negcios. Ano VI, n. 57, p. 19, abril, 1997.
CIH. Ata da Reunio Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias
731

16 e 17 de setembro de 2004.
732
LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Transitam hoje pelo rio Paraguai comboios, cuja
composio limitada a at 16 barcaas de 1500 toneladas mtricas. Da a importncia
de tornar o Paraguai navegvel tambm durante a noite, de forma a garantir o trfego
ininterrupto de embarcaes e, em ltima anlise, aumentar o potencial de transporte.
HUGO, MAURICIO. Hidrovia Paraguai-Paran. Um Projeto Sinnimo de Polmica.
In: Rumos do Desenvolvimento. Novembro/1997, p. 12.
310 ELIANA ZUGAIB

como seu mecanismo de desge. Dependendo, portanto, do diferencial


do nvel das guas entre o rio e a Lagoa, a direo do fluxo hidrulico
pode reverter-se, causando dificuldades. Nessas condies, qualquer
mudana no equilbrio hidrolgico do sistema decorrente de eventual
ampliao do Canal Tamengo poderia provocar impacto ambiental
grave em reas imediatas, inclusive no abastecimento de gua potvel
para a populao de Corumb733. A importncia atribuda pelos
governos brasileiro e boliviano ao tema est refletida no Comunicado
Conjunto dos Presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Carlos D. Mesa,
de 18 de novembro de 2003, no qual fazem a seguinte meno HPP

Os Presidentes coincidiram que a Hidrovia Paraguai-Paran


constitui um eixo de desenvolvimento scio-econmico binacional
e regional. Nesse sentido, determinaram o exame de medidas
que, preservando o meio ambiente, facilitem a navegao e as
operaes fluviais nas guas jurisdicionais da Bolvia e do Brasil
e a busca de uma soluo para a questo da tomada de gua no
Canal Tamengo734. (grifo da autora)

2. A EVOLUO DA POSIO BRASILEIRA E SUA INFLUNCIA NO PROCESSO


NEGOCIADOR

As caractersticas do programa de melhoria das condies de


navegabilidade da Hidrovia evoluram desde as primeiras tratativas e
733
As profundidades das guas do Canal variam entre 1,0 m e 6,0 m, de acordo com os nveis
do rio Paraguai, o que o limita a utilizao sazonal, que corresponde geralmente ao perodo de
janeiro a junho, coincidente com a poca da colheita. Portanto, as dimenses mximas de
empuxo aceitveis naquele trecho correspondem s do trecho Assuno/Corumb, 38 m de
largura, 280 m de comprimento e calado de 2,4 m. CCT (?). Trminos de Referencia para el
Mejoramiento de las condiciones de Navegacin en la Hidrova Paraguay-Paran desde el
Puerto de Santa Fe a Corumb y en el Canal Tamengo, Mdulo A (obras de curto prazo),
encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. pp. 8-10.
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Comunicado Conjunto dos Presidentes da
734

Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula da Silva, e da Repblica da Bolvia, Carlos D.
Mesa. Braslia. 18 nov. 2003. Disponvel em <www.mre.gov.br/portugues/imprensa/
A POSIO BRASILEIRA 311

estudos de viabilidade tcnico-econmica, que no levavam em conta,


na medida necessria, os aspectos ambientais nele envolvidos.
As repercusses negativas no Brasil e no exterior causadas pelas
concluses a que chegaram esses estudos induziriam construo de
consenso, no mbito do CIH, em torno da relevncia do componente
ambiental, transformando-o em uma de suas vertentes mais importantes.
Com o objetivo de imprimir carter sustentvel ao projeto, atentou-se
para que os termos de referncia dos estudos posteriores passassem a
priorizar a anlise dos impactos ambientais; reforou-se a capacidade tcnica
do CIH na matria, com a contratao de especialista em meio ambiente e
a criao de grupo assessor ambiental, constitudo por representantes das
autoridades ambientais dos cinco pases e, em agosto de 1995, foram
iniciadas consultas com entidades ambientalistas interessadas na Hidrovia735.

nota_detalhe.asp?ID_RELEASE=2014>. Acesso em: 13 mar. 2004. O governo brasileiro tem


procurado formas de atender a reivindicao das autoridades bolivianas para que se flexibilizem
as Normas de Procedimento da Capitania Fluvial do Pantanal, a fim de viabilizar o trfego de
comboios formados por 4 balsas, no trecho compreendido entre o Farolete Balduno e o
sistema de captao de gua da cidade de Corumb, em lugar de 2 permitidas atualmente. Na
avaliao das autoridades bolivianas, a obrigatoriedade de desmembramento dos comboios no
Canal Tamengo prejudica a economia do pas. No entanto, a principal dificuldade de atender
integralmente as necessidades da Bolvia deve-se existncia de obstculos naturais e artificiais
naquela rea. Alm de apresentar larguras e profundidade reduzidas, em alguns trechos e em
algumas pocas do ano, conta com a presena de construes como o sistema de captao de
gua da cidade de Corumb e o Farolete Balduno. Portanto, a alterao das normas para
permitir a passagem de comboios com configurao (2x2+1) em regime de tempo integral
dependeria da eliminao desses obstculos artificiais. MELO, Renato Batista de. Consideraes
sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos
Martimos e Ambientais, 1 de setembro de 2004. pp.7-9. Note-se que, por ocasio da reunio
bilateral Brasil/Bolvia, realizada em Santa Cruz de la Sierra, nos dias 20 e 21 de maio de 2004,
ficou decidido que quando o nvel de gua no canal for igual ou maior a 1,5 m, a navegao ser
permitida para comboios de dimenso 2x2+1, com empurrador de dois eixos e potncia de 900
HPs. Em caso de propulsores que no cumpram esse requisito tcnico, ficou mantida a
dimenso mxima anterior, ou seja, 2x1+1. Por outro lado, quando o nvel de gua do canal for
inferior a 1,5 m, s ser permitida a navegao de comboios no formato 1x1+1.
VIOTTI, Maria Luiza Ribeiro. Notas para a Exposio da Conselheira Maria Luiza
735

Viotti, Chefe da Delegao Brasileira junto ao Comit da Hidrovia Paraguai-Paran,


na Reunio de Participao Pblica, realizada em Campo Grande, em 30 de novembro
de 1996, pp. 4 e 5. Cpia enviada Embaixada do Brasil em Buenos Aires, pelo fax
ARTBREM 28, de 17/02/97.
312 ELIANA ZUGAIB

Nesse processo de consultas sociedade civil, a reunio


realizada em dezembro de 1995 em Maldonado (Uruguai) constituiria
ponto de inflexo nos rumos do projeto ao resultar em acordo entre o
CIH e as organizaes no-governamentais sobre algumas questes.
De especial importncia foi o entendimento de que a elaborao dos
estudos tcnicos passaria a levar em considerao a natureza diversa
dos ecossistemas da regio e a conferir tratamento diferenciado ao
Pantanal, buscando preservar suas caractersticas naturais736. Ficava
assim iniciado o processo de incorporao do princpio do
desenvolvimento sustentvel ao projeto.
No caso do Brasil, o compromisso com a preservao do meio
ambiente passou a ser expresso no mais alto nvel737 e o consenso alcanado
no mbito do CIH refletiu-se no plano interno na viso convergente das
autoridades competentes de que deveriam ser descartadas intervenes de
carter estrutural no trecho do Pantanal. Essa percepo emanava no apenas
das consideraes de ordem ambiental, mas tambm da convico de que a
melhoria das condies de navegao no trecho brasileiro poderia ser lograda
mediante aes de sinalizao, balizamento e obras de manuteno738. Os
dados estatsticos referentes ao aumento do fluxo de trfego na Hidrovia e
aos investimentos do setor privado na renovao e ampliao da frota
confirmam hoje essa convico. Efetivamente, os Termos de Referncia dos
estudos previstos para o Mdulo B-2, realizados pelo Consrcio TGCC,
incluram a exigncia de proposta de medidas de mitigao de eventuais
impactos e de conservao ambiental e a adoo, como metodologia de

736
Estes mesmos pontos j haviam sido colocados pelas organizaes no-
governamentais durante a primeira reunio que mantiveram com os representantes do
CIH, em Buenos Aires, em 22 de agosto de 1995. Ver em BRASIL. Ministrio das
Relaes Exteriores. Comunicado Imprensa, Infocred n. 417, de 30/08 de 1995.
CARDOSO, Fernando Henrique. Carta dirigida aos Deputados Richard S. Howit,
737

Wolfgang Kreissl-Drfler, Laura Gonzales Alvarez e Honrio Novo, Membros do


Parlamento Europeu e das Comunidades Europias. Braslia, 5 de setembro de 1995.
Viotti. Notas para a Exposio da Conselheira Maria Luiza Viotti, Chefe da Delegao
738

Brasileira junto ao Comit da Hidrovia Paraguai-Paran, na Reunio de Participao


Pblica, realizada em Campo Grande, op. cit., p. 6.
A POSIO BRASILEIRA 313

trabalho, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do respectivo Relatrio


de Impacto Ambiental (RIMA), de acordo com as legislaes dos pases
envolvidos, o que atendia aos interesses brasileiros739.
No obstante, as discusses em torno do projeto Hidrovia
voltaram a acirrar-se em agosto de 1997, quando organizaes no-
governamentais, como o WWF, divulgaram amplamente as concluses
de relatrio independente740. Apontavam impactos ambientais negativos
decorrentes das alternativas de projeto executivo propostas pelos
consrcios HLBE e TGCC. Dentre esses impactos, figuravam o
rebaixamento do leito do rio Paraguai e a conseqente destruio de
parte do Pantanal Mato-Grossense741, alm de trazer poucos benefcios
econmicos para as populaes envolvidas.
739
CCT (?).Trminos de Referencia para la Evaluacin del Impacto Ambiental en el
Desarrollo de la Hidrova Paraguay-Paran. Mdulo B2, encomendados ao Consrcio
HLBE. [S.l.] [199?].pp. 1-4. Foram encaminhados Embaixada do Brasil em Buenos
Aires, por Circular Postal DAM-I n. 163/95, de 31/08/95.
740
Sobre o assunto ver em: PANAYOTOU, Theodore. A Hidrovia Paraguai-Paran:
Perspectiva de um Economista Ambiental. In: DUNNE, Thomas et al. O Projeto de
Navegao da Hidrovia Paraguai-Paran. Relatrio de uma Anlise Independente.
Braslia: Fundao Centro Brasileiro de Referncia e Apoio Cultural (CEBRAC) e
Environmental Defense Fund (EDF), Captulo Oito, 1997; WWF. Realidade ou Fico:
Uma Reviso dos Estudos Oficiais da Hidrovia Paraguai-Paran. Toronto, Canad:
WWF, 1999; e SOLBRIG, Otto, et al. Hidrova: Bright Future or Development
Nightmare? Cambridge, MA: Harvard University, 1996.
741
A propsito das concluses a que chegaram cientistas independentes de que as obras
de melhoria propostas pelos consrcios HLBE/TGCC causariam rebaixamento do rio
Paraguai, com efeitos adversos no Pantanal, comentava o Engenheiro Luiz Eduardo
Garcia, na qualidade de assessor tcnico do CIH poca, que para a navegao,
quanto mais profundo o canal, ou seja, mais alto o nvel dgua, melhor. Isto : quanto
maior a quantidade de gua, guardados alguns limites, melhor. O Pantanal exerce um
efeito regulador sobre a quantidade de gua (alguns o definem como efeito esponja),
liberando vagarosamente a gua armazenada durante as cheias ao leito principal,
permite que o nvel de gua mais abaixo no Rio Paraguai, mantenha-se mais alto por
perodos mais longos, mesmo durante a poca das secas, o que favorece enormemente
a navegao por perodos mais longos. Assim sendo, quem poderia propor, em s
conscincia, intervenes no rio para exatamente diminuir esse efeito, e como
conseqncia direta, resultar na diminuio dos nveis de gua, que exatamente o
contrrio que se pretende conseguir?. Ver em Carta dirigida pelo Engenheiro Luiz
Eduardo Garcia ao ento Ministro Conselheiro na Embaixada do Brasil em Buenos
Aires, Pedro Mota, em 28 de agosto de 1997. Disponvel no arquivo da Embaixada.
314 ELIANA ZUGAIB

As crticas das organizaes no-governamentais aos resultados


insatisfatrios emanados dos estudos conduzidos pelos consrcios
HLBE e TGCC, somadas s apresentadas pelo Corpo de Engenheiros
das Foras Armadas dos EUA a respeito do Estudo de Impacto
Ambiental742, marcaram fortemente os trabalhos da XXV Reunio do
CIH743. O impacto dessas crticas, at ento subestimado, serviu para
conscientizar as delegaes da importncia de se adotar atitude mais
cautelosa em relao s recomendaes dos estudos e implementao
imediata das obras, posio que a delegao brasileira defendia, sem
prejuzo da prioridade que atribua ao melhoramento do potencial de
navegao pela Hidrovia744. Assim, decidiram as delegaes, naquela
ocasio, elevar o tratamento da temtica do meio ambiente Reunio
de Chanceleres745.
As recomendaes e concluses do MMA sobre os resultados
dos estudos relativos ao impacto ambiental do desenvolvimento da
HPP (Mdulo B2) seriam decisivas para a reorientao do projeto ao
indicar a necessidade de que fossem complementados:

Verificou-se que os estudos apresentados carecem de


dados e informaes para determinar as intervenes fsicas
742
Por solicitao do ento Presidente do Paraguai, Wasmosy, ao ento Presidente dos
EUA, Bill Clinton, os tcnicos do Corpo de Engenheiros das Foras Armadas dos EUA
procederam a apreciao do Estudo de Impacto Ambiental realizado pelo Consrcio
Taylor e Associados, com o objetivo especfico de analisar alternativas proposta de
derrocamento de Remanso Castillo, um dos passos mais crticos, localizado nas
proximidades de Assuno. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular
telegrfica n. 32950, de 22/10/97).
743
A avaliao de que, embora os referidos estudos representassem importante
diagnstico da regio, no apresentavam fundamento suficiente para a concluso de que
os impactos das obras propostas seriam reduzidos e moderados, coincidia com os
comentrios do Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia
Legal (MMA).
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular telegrfica n. 32950, de 22/
744

10/97.
CIH. Informe Final de la XXV Reunin del Comit Intergubernamental de la Hidrova
745

Paraguay-Paran, realizada em Montevidu, nos dias 9 e 10 de outubro de 1997.


A POSIO BRASILEIRA 315

passveis de serem executadas. Para tanto, torna-se necessrio


(sic) a complementao de estudos anteriormente definio e/
ou execuo de qualquer tipo de interveno. Em funo das
conseqncias que adviro dos derrocamentos e retificao de
canal ao longo da Hidrovia, entendemos que os modelos
hidrolgicos apresentados nos estudos devero ser mais
detalhados quanto dinmica fluvial da bacia dos rios Paraguai
e Paran, anteriormente realizao desse tipo de obras746.

A questo ambiental foi ento interiorizada nas discusses nos


nveis tcnico e poltico e estaria na base da mudana de enfoque que
marcaria a partir de ento a conduo das negociaes no mbito do
CIH. O desenvolvimento da Hidrovia passaria a ser norteado pelo respeito
ao meio ambiente e na medida de sua justificativa econmica e do real
benefcio para as populaes em sua rea de influncia, porm no sem
que antes se vencessem resistncias que provocaram verdadeiro embate,
levando o Brasil de posio de isolamento de catalisador do consenso
em torno dessa questo.
Na II Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT),
os pases j apresentavam propostas de seus respectivos planos de ao
de curto prazo para o melhoramento da Hidrovia, em que a preocupao
com a adoo de Plano de Gesto Ambiental e, em especial, com a
definio de critrios e parmetros de preservao ambiental a serem
adotados por todos os pases, passava a dominar as discusses tcnicas,
elevando-se o tema instncia poltica mxima. A esse propsito, dadas
as disparidades das legislaes ambientais internas, a Secretaria Executiva
do CIH recomendava, como j o havia feito anteriormente, elaborar
en forma conjunta una legislacin ambiental unificada, aplicable a
746
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia
Legal. Consideraes sobre a Avaliao de Impacto Ambiental do Desenvolvimento da
Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, [S.d.]., p. 7. Consta como Anexo II da Ata Final
da 2 Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos
Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.
316 ELIANA ZUGAIB

la Hidrova747, ou seja, adotar en lo posible un Reglamento nico,


que permita ejecutar las acciones o actividades relacionadas con
la Hidrova en igualdad de criterio en toda la extensin de la
misma748. No deixava de ser esse um subterfgio para contornar as
dificuldades que seriam impostas pela rigidez da legislao brasileira
sobre a matria.
Reunidos em Montevidu, os Chanceleres dos Pases da Bacia
reafirmavam a relevncia atribuda HPP como fator de crescimento
econmico e de melhoramento das condies de vida das comunidades
da regio, e que contribui ao processo de integrao em curso entre
seus pases. Ratificavam ainda sua disposio de propiciar o
desenvolvimento da HPP por meio da ao coordenada e em
consonncia com a necessria preservao do meio ambiente. Com
esse objetivo, destacaram a importncia da criao do Foro
Consultivo749 e da formulao pelo CIH de Programa de Ao com
base nos estudos tcnicos disponveis, que preveja um planejamento
seqencial de melhoramentos, conforme as demandas da navegao e
do transporte fluvial dentro dos parmetros ambientais adequados750.
SECRETARIA EJECUTIVA DEL CIH. Programa de Mitigacin, Monitoreo, Control
747

y Minimizacin de Impactos Ambientales, p. 3. Consta como anexo da Acta de la 2


Reunin de la Comisin de Coordinacin Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires,
nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.
748
CCT. Plan de Trabajo, p. 7. Consta como anexo da Acta de la 2 Reunin de la
Comisin de Coordinacin Tcnica (CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 24 e 25
de novembro de 1997.
749
A criao do Foro Consultivo do Programa Hidrovia Paraguai-Paran foi sugerida
por ocasio da XXIV Reunio do CIH. O regulamento do referido Foro consta como
Anexo II do Informe Final de la Reunin Extraordinaria de Jefes de Delegacin del
CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, Bolvia, em 28 de maio de 1999 e sua reforma
foi sugerida pela XXIX Reunio do CIH, em 2001. Ver tambm em Declaracin de
Jefes de Delegacin de la Hidrova Paraguay-Paran, Santa Cruz de la Sierra, 28 de
maio de 1999.
750
CIH. Declarao Conjunta da Reunio Extraordinria dos Chanceleres dos Pases
da Bacia do Prata. A referida Declarao foi assinada por ocasio da V Reunio
Extraordinria de Chanceleres, realizada em Montevidu, em 14 de dezembro de 1997.
In: Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos. Coleo de Atos Internacionais,
nr. 633. Braslia, 10 de maro de 1998.
A POSIO BRASILEIRA 317

Durante a XXVI Reunio do CIH j se haviam registrado alguns


avanos nas discusses sobre a elaborao de programa de ao de
melhoramentos da HPP que contemplasse os aspectos de infra-estrutura
e gesto ambiental, a partir das propostas de iniciativas que seriam
definidas pelos pases. Ao mesmo tempo, para dissipar percepes
equivocadas na opinio pblica sobre a Hidrovia, emitiu-se comunicado
de imprensa, que, com a Declarao Conjunta dos Chanceleres,
consubstanciava a posio do CIH, que refletia os elementos essenciais
da posio brasileira.
Colocava-se em evidncia no referido comunicado o aspecto
histrico da utilizao da Hidrovia, tradicionalmente utilizada como via
navegvel natural pelos cinco pases, enfatizando que no se tratava,
portanto, de criar via fluvial artificial. Nesse sentido, o programa de
ao passaria a contemplar las condiciones de seguridad y
confiabilidad para la navegacin de embarcaciones de
caractersticas similares a las ya existentes, de una manera
coordinada entre los cinco pases751.
Esse programa viria a ser composto de tarefas de dragagem
em passos crticos, de sinalizao e de balizamento, que buscam
aprovechar las condiciones naturales del ro con mnimas acciones
en determinados puntos del actual curso navegable. Por sua vez,
tais aes seriam levadas a cabo de forma a asegurar el
mantenimiento del rgimen hidrolgico de los ros y de ese modo
garantizar el equilibrio ambiental existente, en particular en el
ecosistema del Pantanal y sern implementadas conforme las
demandas econmicas, sociales y de sostenibilidad ambiental752.
Sinalizava-se a inteno de buscar o equilbrio que permitisse a melhor
utilizao da via fluvial com o menor impacto ambiental, premissa que
sintetiza a posio brasileira.
751
CIH. Comunicado de Prensa sobre una supuesta Hidrova artificial en los ros
Paraguay y Paran, de 06 de maro de 1998. Consta como Anexo VIII da XXVI
Reunio do CIH, realizada em Assuno nos dias 05 e 06 de maro de 1998.
752
Ibidem.
318 ELIANA ZUGAIB

No demoraria at que, naquele mesmo ms, fossem reavivadas


antigas desconfianas de que o Brasil estivesse abandonando o projeto
por temer seus impactos ambientais, desta vez, em decorrncia de
controvertidas declaraes imprensa do ex-presidente do IBAMA,
Eduardo Martins. Da forma como apresentadas, afirmaes do tipo
o pas acredita hoje que esse projeto no tem muito valor estratgico
e que colocaria em risco o Pantanal753 realmente induziam a pensar
que o Brasil pretendesse inviabilizar o projeto. Essas declaraes
estavam na raiz das divergncias entre o Ministrio dos Transportes e
o IBAMA, que viriam tona quando da ao civil pblica que levou
suspenso das obras no trecho brasileiro. O impacto dessas declaraes
foi logo atenuado mediante esclarecimentos de que reafirmava Martins
a inteno do governo brasileiro de implementar as obras propostas
pelo Consrcio HLBE para o trecho brasileiro, justificveis do ponto
de vista da segurana da navegao, desde que no afetassem o regime
hidrolgico e o ecossistema do Pantanal754.
Embora se tivessem dissipado as dvidas sobre o autntico
engajamento do Brasil, o assunto veio a repercutir no mbito da IV
Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), ocasio em
que a delegao do Paraguai solicitou esclarecimento sobre a questo.
No obstante, nessa mesma oportunidade, o Brasil reiterava sua defesa
em favor da idia de que os programas de monitoramento e de gesto
ambiental deveriam ser definidos no mbito do Estudo de Impacto
Ambiental (EIA), o que requeria o conhecimento de todas as propostas
de aes de manuteno e de melhoramento a curto, mdio e longo
prazos. Nesse sentido, o licenciamento ambiental, de forma coordenada
entre os cinco pases, seria o procedimento adequado para a avaliao
753
As matrias publicadas sobre o assunto reproduzem entrevista do ex-presidente do
IBAMA, Eduardo Martins, s Agncias de Notcias ANSA e Reuters, uma das quais de
Julio Csar Villaverde, de 20/03/98, intitulada Brasil Suspende Participacin en Hidrova
en el Cono Sur. Ver tambm em BRASIL. Embaixada em Assuno. Telegrama n. 251,
de 23/03/98.
754
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 34363, de 23/03/98.
A POSIO BRASILEIRA 319

das propostas de ao no mbito do CIH755. A partir de viso global


de todas as intervenes previstas na Hidrovia, tanto as de manuteno
quanto as de melhoramento, os EIA deveriam passar a ser
complementados e analisados incluindo os programas de
monitoramento e de gesto, no mbito do licenciamento ambiental756.
Essas idias viriam a permear o PAI e o PGA, embora antes
causassem impasse na VI Reunio da CCT, em Santa Cruz de la Sierra,
em abril de 1999, e marcassem a XXVII Reunio do CIH. A divergncia
de vises quanto ao que deveria vir a ser o Plano de Gesto Ambiental
e sua interao com o Plano de Ao Integrado Matriz de
Atividades colocou o Brasil, num primeiro momento, em posio
isolada. Enfrentou-se a polarizao de propostas brasileira e argentina
que, embora j tivesse vindo tona na V Reunio da CCT, cristalizou-
se em Santa Cruz de la Sierra, com a adeso da Bolvia posio
assumida anteriormente pelo Paraguai e pelo Uruguai757 em favor do
documento argentino Programa de Inicio Imediato758. Esse
documento derivara da proposta de PGA apresentada pela Secretaria
Executiva do CIH na 3a Reunio da CCT, que havia sido rechaada
pelo Brasil.
As posies defendidas por Brasil e Argentina eram
estruturalmente opostas. Enquanto o Brasil atribua nfase ao

755
Requisitos ambientais necessrios para a Hidrovia Paraguai-Paran. O documento
consta como Anexo V da Ata da 4 Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica
(CCT), realizada em Buenos Aires, nos dias 15, 16 e 17 de abril de 1998.
756
CCT. Acta de la 5. Reunin de la Comisin de Coordinacin Tcnica (CCT),
realizada no perodo de 27 a 29 de maio de 1998.
757
Ver declarao feita pelas delegaes da Argentina, Paraguai e Uruguai, registrada na
Ata da V Reunio da CCT, realizada no perodo de 27 a 29 de maio de 1998, na qual
defendiam , intrer alia, a idia de que, para os projetos de engenharia futuros, dever-se-
ia adequar os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) existentes para que servissem como
instrumento de deciso para a aprovao das obras de envergadura para o melhoramento
da HPP.
758
O documento argentino intitulado Programa de Incio Imediato consta como Anexo
da Ata da VI Reunio da CCT, realizada em Santa Cruz de la Sierra, no perodo de 5 a 7
de abril de 1999.
320 ELIANA ZUGAIB

componente ambiental ao vincular a aprovao final e a implementao


do PAI concomitante aprovao do PGA e ao incio das atividades
nele previstas, a Argentina e os demais pases privilegiavam a concluso
do PAI e o incio das obras, relegando a dimenso ambiental a
tratamento menos relevante e menos ambicioso759. O distanciamento
de posies fazia ver claramente que as atividades mais importantes
no mbito do CIH estavam divididas por vises diferenciadas,
marcadas, por um lado, pela lgica do aproveitamento econmico e,
por outro, pelas necessrias medidas ambientais compensatrias.
Tratava-se de superar a dificuldade de encontrar o equilbrio entre o
aproveitamento econmico e a preservao ambiental para evitar que
a oposio voz unssona do Brasil viesse a estancar a dinmica da
cooperao, com altos custos polticos.
Diante dessa situao, a delegao brasileira props-se
empreender esforo de compatibilizao dos documentos brasileiro e
argentino sobre gesto ambiental e apresentar verso conciliadora em
torno da sensvel e decisiva questo. Apesar da intransigente resistncia
argentina no incio das discusses, que ameaava cristalizar o impasse
surgido na VI Reunio da CCT, o documento brasileiro de conciliao
reverteu o quadro parlamentar, com a adeso da Bolvia, do Paraguai
e do Uruguai, vendo-se a Argentina obrigada a ceder, por encontrar-
se em posio solitria.
Os avanos qualitativos alcanados no mbito da CCT, em
matria de gesto ambiental e de sua inter-relao com o PAI,
garantiram que a Reunio Extraordinria de Chefes de Delegao do
CIH, realizada em Santa Cruz de la Sierra, em maio de 1999, atuasse
como contraponto XXVII Reunio do CIH. Marcada por alto grau
de consenso, abria caminho para o que viria a ser a Declarao de
Cuiab, decisiva para a consolidao da HPP como instrumento de
integrao dos pases da Bacia do Prata, pautado pelo enfoque integral
759
BRASIL. Consulado em Santa Cruz de la Sierra. Telegrama n. 099, de 12/04/99, que
relata os trabalhos dos grupos tcnicos e da CCT que precederam a XXVII Reunio do CIH.
A POSIO BRASILEIRA 321

e pelo princpio do desenvolvimento sustentvel. Aprovavam-se,


naquela ocasio, o controvertido PGA, o PAI e o Regulamento do
Foro Consultivo do Programa Hidrovia760.
Esse resultado refletia vitria da diplomacia brasileira, em que
se consagravam nossas principais posies, alm de propiciar nova
atmosfera e nova dinmica nos foros tcnico e poltico do programa
Hidrovia. A densidade da ata da reunio justificou a emisso de
Declarao Conjunta dos Chefes de Delegao, em que se enfatizava
a deciso de aplicar a abordagem de viso de conjunto das intervenes
na Hidrovia e promover o desenvolvimento sustentvel da regio de
forma concertada com a sociedade civil.
Repetia-se, at certo ponto e em outro contexto, nessa fase
das negociaes, o padro de comportamento que havia caracterizado
o paradigma dos antagonismos, em que os dois grandes, Brasil e
Argentina, procuravam cooptar os pases menores para sua rbita de
influncia com o intuito de fazer prevalecer seus interesses nacionais.
No parecia ainda haver-se instalado um pensar regional na conduo
do projeto. Estava, por um lado, o Brasil preocupado em satisfazer as
exigncias legais internas, por outro, a Argentina buscando apressar o
incio da etapa de execuo das obras, com o menor potencial possvel
de obstruo e de restries aos seus interesses econmicos advindos
do aumento do trfego na Hidrovia. Como afirma Barbara Maria
Happe, ao referir-se aos interesses especficos de cada pas na Hidrovia,
a Argentina parece tirar o maior proveito econmico de todos761.
No por acaso que o governo argentino lutou por manter em Buenos
Aires a sede da Secretaria Executiva do CIH, assumindo a
760
CIH. Informe Final de la Reunin Extraordinria de Jefes de Delegacin del Comit
Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran, realizada em Santa Cruz de la
Sierra, em 28 de maio de 1999.
HAPPE, Barbara Maria. Os Caminhos da Sustentabilidade. Cinco Anos depois da
761

Rio 92. O Papel Poltico, Econmico e Social do Projeto Hidrovia Paran-Paraguai


(HPP) para o Brasil. Marburg, Alemanha:Philipps- Universitt Marburg. Fachbereich
Gesellschaftswissenschaften und Philosophie, Institut Fr Politikwissenschaft.
Outubro, 1997. p. 28.
322 ELIANA ZUGAIB

responsabilidade por todos os gastos administrativos daquele rgo.


De acordo com o Artigo 20 de seu estatuto, a Secretaria tem, entre
outras, a funo de aconselhar o CIH nas suas decises, atribuio
que certamente gera a expectativa de que venha a fortalecer o poder
de influncia do governo argentino no processo negociador.
O relanamento do projeto Hidrovia762, com nova feio, s
viria a ser consubstanciado na Declarao de Cuiab, assinada por
ocasio da XXVIII Reunio do CIH. Impunha-se, a partir de ento, a
estratgia de administrao e execuo do Projeto, com enfoque
integral, perseguida pela diplomacia brasileira, ao mesmo tempo em
que se priorizava a execuo de aes, em horizonte de cinco anos,
condicionadas realizao dos estudos complementares considerados
necessrios pelo Brasil, de forma a implementar as aes que surgem
dos estudos realizados sobre impacto ambiental em cada etapa da
execuo e manuteno, realizando os monitoramentos e controles
necessrios, para mitigar os eventuais impactos negativos763.
Por fora do mandato que lhe fora concedido na referida
Declarao, a Secretaria-Executiva do CIH procedeu a gestes junto
a organismos de crdito internacionais e regionais para obter
financiamento aos estudos. Em junho de 2001, reunidos em Montevidu,
os Chefes de Delegao j aprovavam os Termos de Referncia dos
estudos complementares, para cuja elaborao muito contribuiu o Brasil.
Contemplaram nossa posio de que se fazia necessrio projeto
executivo da Hidrovia como um todo, incluindo-se a realizao de
EIA, e a vontade das demais delegaes de priorizar, no menor prazo
possvel, as obras de emergncia em seus respectivos territrios.
Interessante notar que se reiterava ao mesmo tempo a identificao,

A expresso relanar o projeto Hidrovia Paraguai-Paran foi cunhada pelo novo


762

Secretrio-Executivo do CIH, que ascendia ao cargo, naquela ocasio.


763
CIH. Declarao de Cuiab, assinada por ocasio da XXVIII Reunio do Comit
Intergovernamental da Hidrovia Paraguai-Paran, em 26/10/2000. O texto da referida
Declarao consta de BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica
n. 40036, de 06/11/2000.
A POSIO BRASILEIRA 323

pelos cinco pases, dos pontos crticos sujeitos a futuras obras de


melhoramento da navegao em seus respectivos trechos, de acordo
com as prioridades estabelecidas internamente764.
Os progressos alcanados foram consolidados e
instrumentalizados pela XXIX Reunio do CIH. A CAF confirmou o
compromisso de financiar a contratao da empresa consultora
encarregada de realizar os estudos, mediante licitao internacional; a
Secretaria-Executiva do CIH foi investida de mandato para assinar o
Acordo de Cooperao Tcnica com a CAF, o que viria a concretizar-
se na XXXI Reunio do CIH; foi aprovada a criao da Comisso de
Contraparte Tcnica (CCT)765, responsvel pelo acompanhamento do
processo de seleo da empresa consultora e pela superviso de seu
trabalho; e decidida a modificao do regulamento do Foro Consultivo,
de forma a torn-lo operacional no menor prazo possvel. Ficavam,
portanto, garantidas a participao dos cinco pases no
acompanhamento de todo o processo de seleo da empresa consultora

BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 41344, de 21/


764

06/2001, que relata os trabalhos da Reunio dos Chefes de Delegao do CIH, realizada
em Montevidu, em 13/06/04.
765
No confundir com a Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), criada durante
a XXV Reunio do CIH, como rgo tcnico consultivo do CIH nas definies e
seguimento do Programa da Hidrovia Paraguai-Paran (PHPP). Suas atividades
compem-se de reunies de trabalho e/ou visitas tcnicas, de avaliao, seguimento
e/ou elaborao de estudos e informes necessrios para o seguimento das atividades
propostas e contidas no PHPP, elaborao e atualizao do PAI e do PGA. A
funo principal da CCT a de propor a adequao e compatibilizao dos planos
de ao dos pases nos trechos da Hidrovia para permitir ao CIH definir as aes
prioritrias para garantir o mximo benefcio ao transporte fluvial. (Cf. COMISIN
DE COORDINACIN TECNICA (CCT). Plan de Trabajo. Anexo VI 9CCT,
outubro de 2000). A CCT que acabava de ser criada, seria integrada por representante
da CAF, da Secretaria-Executiva do CIH, um representante do setor privado
(armadores da Hidrovia), em carter de observador, e por dois representantes de
cada pas (um principal e um assessor, coordenador das comisses tcnicas). Ademais,
cada delegao nacional se reserva o direito de ser assistida em seu trabalho e nas
reunies pelos especialistas que decida convocar. Sua funo de assessoria tcnica
restringe-se ao acompanhamento do processo de contratao e realizao dos estudos
complementares. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular
Telegrfica n. 41767, de 30/08/2001).
324 ELIANA ZUGAIB

e de realizao de seus trabalhos, bem como a nova feio do PMHPP,


por meio da criao de instrumentos para vincular aes concretas gesto
ambiental e a estratgia de informao sobre o significado da Hidrovia766.

2.1. CONDICIONANTES DA POSIO BRASILEIRA

A legislao ambiental brasileira influencia, delimita e


determina as decises polticas sobre a implementao da rede de
infra-estrutura de transporte nacional e, indiretamente, da regional,
tomando-se o caso especfico da HPP, como visto anteriormente.
Essa situao explica-se diante da falta de poltica ambiental comum
no mbito do Mercosul e do fato de ser o Brasil o pas membro
que conta com a legislao mais rgida nessa rea767 e certo poder
de influncia, entre outras razes, por deter o controle das nascentes
dos rios.
No plano regional, as questes ambientais tiveram papel
secundrio nas negociaes do Tratado de Assuno, limitando-se
seu prembulo a registrar em tom declaratrio, que la ampliacin
de las actuales dimensiones de sus mercados nacionales (...)
debe ser alcanzada mediante (...) la preservacin del medio
ambiente. Somente aps a realizao da Conferncia das Naes
Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92), a
preocupao com a preservao do meio ambiente passou a ser
incorporada s negociaes do Mercosul, quando se estabeleceu
a relao entre crescimento econmico e meio-ambiente, adotando-se
766
Para o Brasil, a necessidade de que o CIH contasse com poltica de informao e
divulgao de suas aes e programas junto opinio pblica nacional e internacional
justificava-se sobretudo em decorrncia da sensibilidade ambiental despertada pelo
tema Hidrovia, freqentemente explorado pela mdia, sem o devido conhecimento
dos fatos. (Cf. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica
n. 41767, de 30/08/2001).
767
A criao do Mercosul permitiu a conscientizao ambiental no Cone Sul, graas s
leis ambientais brasileiras mais rgidas que acabaram prevalecendo sobre as dos demais
pases membros.
A POSIO BRASILEIRA 325

o conceito de desenvolvimento sustentvel768. Todavia, ainda se


est longe de lograr a harmonizao das legislaes ambientais no
Cone Sul:

Mercosur (...) has done little to formally address issues


such as environmental impact of its multinational projects,
including the Hidrovia. So far, environmental protection has
only been mentioned with relation to the control of hazardous
waste transportation between the Members and to the need
to adopt measures to promote new technologies for
environmental protection769.

Para evitar o nivelamento por baixo das normas vigentes


brasileiras em matria ambiental, procurou-se assegurar no Captulo
XV, Artigo 34, do Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-
Paran, a prevalncia das legislaes internas nenhuma das disposies
do presente Acordo poder limitar o direito dos pases signatrios de
adotar medidas para proteger o meio ambiente, a salubridade e a ordem
pblica, de acordo com suas respectivas legislaes internas770.
Tomavam-se ao mesmo tempo diversas precaues em vrios trechos
do Acordo e de seus Protocolos Adicionais com o intuito de

768
Barbara Maria Happe, op.cit., p.16. Ver tambm Declarao de Canela, assinada em
21 de fevereiro de 1992, ocasio em que os presidentes do Mercosul se reuniram pela
primeira vez para discutir a relao entre crescimento econmico e meio ambiente e
comprometeram-se com o conceito do desenvolvimento sustentvel.
769
SILVEIRA, Mariana. The South American Hidrovia Paran-Paraguay. Environment
vs. Trade?, p. 10. Disponvel no site <http://www.chasque.net/rmartine/hidrovia/
articulos.html>. Acesso em: 15 nov. 2004.
770
CIH. Acordo de Transporte Fluvial pela Hidrovia Paraguai-Paran. In: Brasil.
Ministrio das Relaes Exteriores. Hidrovia Paraguai-Paran. Documentos Bsicos.
Braslia, Maro 1998. p. 9. O artigo 7, Captulo III, do Acordo, por sua vez, limita o
escopo da compatibilizao e/ou harmonizao das legislaes internas que se far na
medida em que seja necessrio, para criar condies de igualdade de oportunidade, de
forma tal que permitam a liberalizao do mercado, a reduo dos custos e a maior
competitividade, p. 3.
326 ELIANA ZUGAIB

compatibilizar o incremento do trfego da navegao na HPP com a


proteo ao meio ambiente.
No plano interno, a diplomacia ambiental brasileira registrou
salto qualitativo, a partir da Rio 92, havendo-se comprometido como
signatrio dos documentos dela emanados, dos quais so de
particular interesse para o caso da HPP, a Conveno sobre
Biodiversidade; a Conveno da Basilia sobre Controle de
Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu
Depsito; o Protocolo de Montreal sobre a Proteo da Camada
de Oznio e a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima. Dentre os instrumentos internacionais a que
aderira anteriormente o Brasil, de relevncia a Conveno
Internacional para a Preveno da Poluio Causada por Navios,
concluda em Londres, em 2 de novembro de 1973 e alterada pelo
Protocolo de 17 de fevereiro de 1978.
Os fundamentos da poltica ambiental brasileira precedem a
Rio 92 e repousam no alicerce da Constituio Federal de 1988, que
j atribua dedicao exclusiva ao meio ambiente, no captulo VI, artigo
225. Enquadramento jurdico de nossa poltica ambiental, entre outras
disposies, esse artigo considera o Pantanal Mato-Grossense
patrimnio nacional771. De particular importncia como uma das
condicionantes da posio brasileira em relao melhoria da HPP
o disposto no caput e no pargrafo 4o do artigo 10 da Lei 6.938, que
estabelece:
771
As disposies do Artigo 225 foram regulamentadas pela Lei n. 6.938, de 31 de
agosto de 1981, modificada pelas Leis n. 7804, de 18/07/89, n. 8028, de 12/04/90, n.
9.966, de 28/04/2000, e 10.165, de 27/12/2000, cujas bases se assentam nos incisos VI
e VII do artigo 23 e no Artigo 235 da Constituio Federal. A Poltica Nacional de Meio
Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao so estabelecidos pela Carta
Magna que determina no inciso I artigo 4o, ser um de seus objetivos a compatibilizao
do desenvolvimento econmico social com a preservao da qualidade do meio ambiente
e do equilbrio ecolgico. A Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, que institui a Poltica
Nacional de Recursos Hdricos, prev como um de seus objetivos, no inciso II, do artigo
2o do Captulo II, a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos, incluindo o
transporte aquavirio, com vistas ao desenvolvimento sustentvel.
A POSIO BRASILEIRA 327

A construo, instalao, ampliao e funcionamento de


estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os
capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental,
dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente
(...), sem prejuzo de outras licenas exigveis (...) Compete
ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis IBAMA o licenciamento previsto no caput deste
artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto
ambiental, de mbito nacional e regional772. (grifo da autora).

Fazem ainda parte da legislao interna que baliza a poltica


ambiental brasileira, e que mantm relao direta com as intervenes na
HPP, as Resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) nr. 001, de 23 de janeiro de 1986, que estabelece as diretrizes
gerais para uso e implementao de Estudo de Impacto Ambiental como
um dos instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente, e a nr. 237,
de 19 de dezembro de 1997, cujo artigo 3o estabelece que a licena
ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou
potencialmente causadoras de significativa degradao do meio ambiente
depender de prvio estudo de impacto ambiental e respectivo relatrio
de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA)773.

772
Licenciamento ambiental o procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental
competente licencia a localizao, instalao, ampliao e a operao de empreendimentos
e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental,
considerando as disposies legais e regulamentares e as normas tcnicas aplicveis ao
caso. (Cf. RESOLUO n. 237, do CONSELHO NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
(CONAMA), 19 de dezembro de 1997). Impacto Ambiental Regional todo e qualquer
impacto ambiental que afete diretamente (rea de influncia direta do projeto), no todo ou
em parte, o territrio de dois ou mais Estados. (Cf. RESOLUO n. 237, do CONSELHO
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (CONAMA), 19 de dezembro de 1997).
773
O Estudo de impacto ambiental (EIA) compreende o diagnstico ambiental da rea
de influncia do projeto, completa descrio e anlise dos recursos ambientais e suas
interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea, antes
328 ELIANA ZUGAIB

Sob esse pano de fundo, o compromisso formal assumido pelas


delegaes por ocasio da XXXII Reunio Plenria do CIH de
proceder ao acompanhamento atento da evoluo dos estudos
complementares refletia o objetivo do governo brasileiro de evitar que
os resultados dos estudos complementares viessem a merecer os
mesmos comentrios e crticas dirigidas aos que os precederam. Uma
das principais crticas formuladas pelas organizaes ambientalistas a
esses estudos foi a de que no se coadunavam com a realidade ambiental
dos pases, sobretudo no Brasil, onde se impe a presena do
ecossistema do Pantanal Mato-Grossense, decretado Reserva da
Biosfera pela UNESCO.
Fruto dessas crticas, iniciou-se, em dezembro de 2000, a
polmica sobre as obras de melhoria no trecho brasileiro, quando o
Ministrio Pblico Federal e o Ministrio Pblico do Estado do Mato
Grosso impetraram ao civil pblica contra o IBAMA, a Fundao

da implantao do projeto; a anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas


alternativas; a definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos (benficos
e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e
permanentes; definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos; elaborao
do programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e negativos.
(Cf. RESOLUO CONAMA N. 001, de 23 de janeiro de 1986, artigo 6 e seus
incisos).O Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) reflete as concluses do Estudo
de Impacto Ambiental e contm no mnimo os objetivos e justificativas do projeto,
sua relao e compatibilidade com as polticas setoriais, planos e programas
governamentais; a descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais;
a sntese dos resultados dos estudos de diagnstico ambiental da rea de influncia do
projeto; a descrio dos provveis impactos ambientais da implantao e operao da
atividade; a caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de influncia; a
descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas para os impactos
negativos; o programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; a
recomendao quanto alternativa mais favorvel. (Cf. RESOLUO CONAMA N.
001, de 23 de janeiro de 1986, artigo 9 e seus incisos). Somam-se a essas disposies
legais, inter alia, a Lei n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que dispe sobre as
sanes penais e administrativas derivadas de condutas lesivas ao meio ambiente, e a
Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000, que estabelece os princpios bsicos a serem
obedecidos na movimentao de leo e outras substncias nocivas e perigosas em
portos organizados, instalaes porturias, plataformas e navios em guas sob
jurisdio nacional.
A POSIO BRASILEIRA 329

Estadual do Meio Ambiente (FEMA) e a Macrologstica Consultoria


S.A.774, a propsito da construo do Porto de Morrinhos775, havendo
o Juiz Federal da 1a Regio da Seo Judiciria do Mato Grosso, Julier
Sebastio da Silva, concedido liminar ao pedido dos requerentes para

suspender a validade de toda e qualquer licena ambiental


eventualmente expedida pelos requeridos a atividades,
empreendimentos ou equipamentos (dragagens, estradas de
acesso aos portos, terminais porturios de todas as
modalidades, sinalizaes, etc.) no trecho do Rio Paraguai
compreendido entre a cidade de Cceres e a Foz do Rio Apa;
para determinar ao IBAMA que se abstenha, doravante, de
conceder qualquer licena ou autorizao para aes
interventivas na rea fluvial mencionada, at que seja julgado
o mrito desta lide776.

Havendo o Governo Federal requerido a suspenso dos efeitos


daquela liminar, para dar curso construo do Porto de Morrinhos,
em 31 de dezembro do mesmo ano, o Presidente do Tribunal Regional

BRASIL. Seo Judiciria de Mato Grosso. Juzo da Primeira Vara. Processo no.
774

2000.36.00.010649-5, Cuiab, MT, 19 de dezembro de 2000.


775
O Porto de Morrinhos est localizado a 150 km ao sul de Cceres, a jusante do trecho
mais sinuoso do rio Paraguai. Esse trecho limita severamente as dimenses dos comboios
que partem de Cceres carregando soja. A construo do porto viabilizaria o transporte
de soja por caminho at Morrinhos, de onde embarcariam em comboios maiores,
reduzindo consideravelmente o custo do frete. No entanto, a obra tem sido objeto de
intenso debate. Os ambientalistas opem-se construo da estrada que ligaria Cceres
a Morrinhos, sob a alegao de que o aumento do volume de carga na regio do Pantanal
poder causar danos ambientais ao ecossistema. A municipalidade de Cceres empresta
discreto apoio s ponderaes dos ambientalistas, tendo em vista que a construo do
porto de Morrinhos significar perda de mercado para o porto de Cceres. (Cf. MELO,
Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia: Marinha
do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais, 01/09/04. p. 5).
BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT,
776

Braslia, DF, 31 de dezembro de 2000.


330 ELIANA ZUGAIB

da 1a Regio (TRF) deferiu, em parte, a deciso do Juiz Federal, de


forma a

suspender a liminar concedida no tocante invalidao das


licenas ambientais dadas pelo IBAMA para dragagem rotineira
e manuteno da Hidrovia Paraguai-Paran, e de proibio de
expedio de novas licenas nesse sentido da melhoria e
manuteno da Hidrovia. Mantida fica a liminar na parte em
que impede a concesso de licenciamentos parciais para a
implantao da Hidrovia Paraguai-Paran, pois, como o prprio
IBAMA afirma, o licenciamento, nessa hiptese, incluindo a
construo do Porto de Morrinhos, deve ser procedido como um
todo777.

Ao longo desse processo, ficou clara a divergncia de posies


entre o Ministrio dos Transportes e o IBAMA, havendo esse ltimo,
por vezes, denotado contradies em suas declaraes, que
contriburam para a deciso exarada pelo Presidente do TRF, como
se depreende do trecho acima citado. Ao justificar sua posio em
favor de se proceder ao licenciamento ambiental como um todo, o
IBAMA induziu distino entre via navegvel atualmente utilizada,
que corresponde ao transporte secular ao longo dos rios Paraguai
e Paran e o que se denomina Hidrovia Paraguai-Paran,
considerada como

projeto de investimentos (...) de obras de engenharia pesada,


visando o (sic) aumento do trfego e do transporte de cargas
[no mbito regional], e a melhoria da segurana da navegao
(...). Assim, ele seria tanto um projeto especfico de infra-estrutura
de transporte quanto, no longo prazo, um projeto de

777
Ibidem.
A POSIO BRASILEIRA 331

desenvolvimento regional. Nesse caso, o licenciamento ambiental


deve ser procedido como um todo, em funo do projeto que se
pretende implantar778.

Argumentava, ainda, o IBAMA, que o estgio em que se


encontrava o EIA/RIMA relativo ao licenciamento do Porto de
Morrinhos j permitia concluir sobre a necessidade de seu
aprofundamento. Essas consideraes levaram o Presidente do TRF
interpretao de que a suspenso dos licenciamentos j concedidos e
a serem concedidos para a manuteno das condies de navegao
poderiam inviabilizar o transporte de carga regional e, portanto, aqueles
que j dispunham de autorizao deveriam ser mantidos.
Contrariamente, com base no princpio da precauo, os investimentos
de engenharia pesada779, com o objetivo de implantar o projeto
Hidrovia, ficariam sujeitos concluso do EIA/RIMA para o
licenciamento da Hidrovia como um todo780.
As divergncias entre os dois rgos federais e as contradies
do IBAMA fizeram-se tanto mais claras no julgado do agravo regimental
interposto pela Unio Federal, inconformada com a deciso judicial,
em que alegava o Ministro dos Transportes haver esclarecido ao
Ministro do Meio Ambiente que a denominao Hidrovia era
inadequada, tratando-se na realidade de via secular de navegao,
ocasio em que notificava no pretender

levar adiante o estudo para a implantao da Hidrovia contido


nos Estudos de Engenharia e Viabilidade Tcnico-Econmico

778
Ibidem.
779
Entendia o Presidente do Tribunal Regional Federal que a construo de novos
portos e terminais, retificaes de curvas dos rios, ampliao de curvatura, remoo de
afloramentos rochosos, dragagens profundas e construo de canais para possibilitar a
navegao comercial mais intensa poderiam causar graves danos regio pantaneira.
BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT,
780

Braslia, DF, 31 de dezembro de 2000.


332 ELIANA ZUGAIB

do Melhoramento das Condies de Navegao da Hidrovia


Paraguai-Paran, realizado pelo Consrcio Hidroservice-Louis
Berger, devendo ser desconsiderado e, portanto, arquivado
qualquer pedido de anlise e/ou licenciamento a ele relacionado
e pendente no Ministrio do Meio Ambiente. Portanto, este
Ministrio no pretende implantar a prolatada hidrovia no rio
Paraguai. Quem quizer (sic) navegar nas guas desta via trate
de adaptar suas embarcaes a ela por que ela no ser adaptada
s embarcaes781. (grifo da autora).

Diante do novo posicionamento do Ministrio dos Transportes,


o IBAMA/MMA recuava em sua posio inicial sobre a necessidade
de prvio licenciamento ambiental para toda a extenso do rio Paraguai.
Encontrando contradies entre esta nova postura assumida pelo
IBAMA e algumas de suas declaraes anteriores782, no via o
Presidente do TRF razo para mudana na substncia da matria em
decorrncia de simples eliminao da denominao do objeto, no caso
a Hidrovia. Entendia, sim, tratar-se de artifcio para fazer prevalecer a
avaliao e o licenciamento individual para cada instalao porturia
ao longo do rio, o que o levaria a denegar provimento ao agravo
regimental da Unio e a manter sua deciso original. Em maro de
2001, mediante o fechamento do porto de Cceres e do terminal
CEVAL, contrariando aquela deciso superior, a Unio solicitou ao
781
Ibidem.
782
De acordo com o Presidente do TRF, o IBAMA se deixava trair quanto idia de no
mais ser preciso licenciamento abarcando o todo, em funo da mudana da denominao
da Hidrovia, quando afirmava que Considerando o leque de impactos possveis, ante a
implantao de empreendimentos ao longo da via navegvel os quais somente sero
efetivamente conhecidos aps a realizao de estudos ambientais especficos, que devero
considerar os empreendimentos j existentes e outros que venham a existir; no mbito do
licenciamento ambiental desses possveis empreendimentos e do Porto de Morrinhos, se
autorizado pela Justia Federal, devem ser definidas medidas mitigadoras e programas
de monitoramento ambiental, visando assegurar a preservao dessa via navegvel.
BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT.
Documento incompleto.
A POSIO BRASILEIRA 333

Presidente do TRF que esclarecesse ao Juiz Federal o alcance e os


efeitos de sua deciso783, em funo do que aquele egrgio Tribunal
exarou Acrdo, em 29 de maro, pelo qual reafirmava que

(...) o que estava funcionando deveria continuar funcionando. Assim,


os portos e os terminais deveriam continuar operando, como vm
operando h anos; as dragagens rotineiras deveriam ser feitas.
Proibida ficou a construo de novos portos e terminais, de dragagens
profundas, de estradas de acesso, tudo isso com o propsito de
viabilizar a implantao da Hidrovia Paraguai-Paran. Isso est
terminantemente proibido pela deciso desta Presidncia784.

Pelo princpio da precauo, ficava proibida a concesso de


licenciamentos parciais para a implantao da Hidrovia, com o que a
construo do Porto de Morrinhos ou qualquer outro s poderia ser
iniciada uma vez concludo, pelo IBAMA, o estudo do conjunto do
impacto ambiental e concedida a licena observando esse estudo
global785.
783
Em reao determinao do Presidente do TRF para que fossem prestados
esclarecimentos em 24 horas sobre o descumprimento de sua deciso, o Juiz Federal,
Julier Sebastio da Silva advertia para o fato de que a paralisao das atividades do Porto
de Cceres e do Terminal de Ceval decorriam de ato administrativo estranho ao Juzo,
praticado indevidamente pela FEMA/MT e por omisso do IBAMA. A interpretao
equivocada da deciso do TRF, levaria o Juiz Federal a determinar o prazo de 90 dias para
que os portos j existentes e em funcionamento fossem devidamente licenciados
ambientalmente pelo IBAMA, o que pressupunha a elaborao dos EIA/RIMAs para
serem depois integrados ao EIA/RIMA geral da Hidrovia Paraguai-Paran, sem o qual o
projeto no poderia prosseguir. BRASIL. Seo Judiciria de Mato Grosso. Juzo da
Primeira Vara. Processo n. 2000.36.00.010649-5, Cuiab, MT, 23 de maro de 2001.
784
BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT,
Braslia, DF, 22 de maro de 2001. Ver tambm Deciso descumprida. Revista Consultor
Jurdico, So Paulo, 25 nov. 2003. Disponvel em <http://conjur.uol.com.br/textos/
4851>. Acesso em: 03 jul. 2004; BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular
Telegrfica n. 41080, de 03/05/2001; Despachos Telegrficos n. 443, de 20/06/2003 e n.
989, para a Embaixada em Buenos Aires, de 28/11/2003.
BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT.
785

Braslia, DF, 13 de fevereiro de 2001.


334 ELIANA ZUGAIB

Ao aproximar-se a fase de finalizao dos estudos


complementares, cujos termos de referncia foram baseados naquele
preparado, por deciso judicial, para o EIA/RIMA no trecho
brasileiro, o imbrglio foi reavivado por nova ao civil pblica
intentada pelos Ministrios Pblicos Federal e do Estado do Mato
Grosso motivados pela concesso de licena a mais de cinco portos,
fundamentada no conceito de que so partes distintas da Hidrovia.
Por deciso do mesmo Juiz Federal, o IBAMA e as Fundaes
Estaduais do Meio Ambiente (FEMA/MT e FEMA/MS) ficavam
novamente proibidos de conceder qualquer licena ambiental a
empreendimentos, atividades e equipamentos isolados pertinentes
Hidrovia no trecho entre Cceres e a Foz do Rio Apa, alm de
declaradas nulas as j concedidas. A deciso se deu, no caso das
Fundaes Estaduais, por fugir-lhes competncia a prtica da
concesso de licena, e, no caso do IBAMA, porque atividades
daquela natureza devem ser licenciadas globalmente, a partir de
um nico EIA/RIMA para toda a Hidrovia, levando-se em
considerao a vontade das populaes diretamente atingidas, nos
termos do artigo 225, inciso IV, pargrafo 4o da Constituio
Federal, regulamentado pela Lei nr. 7.804/89 e resolues do
CONAMA786. Ao se tratar de concesso de liminar, at o trnsito
em julgado, as atividades destinadas a garantir a navegabilidade
atual do rio Paraguai, como dragagens rotineiras, limpeza dos canais
e sinalizaes podero manter-se em andamento por fora do
mencionado Acrdo, cabendo ainda a figura do recurso787,

BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Petio n. 2000.01.00.139577-5/MT. Cuiab,


786

MT, 2 de setembro de 2004.


787
Alm de no poder expandir suas operaes, devero, de acordo com a deciso judicial,
observar as prescries oriundas do TRF 1 Regio no tocante no utilizao de grandes
embarcaes, grandes comboios de chatas, sendo que as embarcaes no podero
usar as margens do Rio Paraguai como elemento de apoio manobra; e que devero
empregar propulsores azimutais nos empurradores e elementos de produo de empuxo
lateral avante do comboio, a fim de no danificarem as margens dos rios, nas curvas, sob
pena de terem interrompido o respectivo funcionamento. De acordo com informao do
A POSIO BRASILEIRA 335

interposto pela Unio ao Tribunal Regional Federal da 1 Regio,


em 28 de outubro de 2004788.
Esse impedimento de ordem judicial agregaria respaldo legal e
contornos definidos posio brasileira de manter as seculares condies
naturais do rio Paraguai em toda a extenso do territrio nacional e de solicitar
a realizao de estudos complementares. O rio dever continuar sendo
utilizado, por embarcaes que se adaptem a suas caractersticas naturais,
como sempre o foi, sem a execuo de grandes obras de engenharia. Em
outros termos, no se pretendia levar adiante o programa de melhoria da
Hidrovia tal como recomendado pelos estudos realizados pelo Consrcio
HLBE. Era preciso reorientar o projeto para o caminho da sustentabilidade.

3. PRINCIPAIS CONSEQNCIAS DA POSIO BRASILEIRA PARA O PROJETO


HIDROVIA

Embora a preocupao com o meio ambiente estivesse presente


ainda que de forma genrica no prprio Tratado da Bacia do Prata e,
Capito Fluvial do Pantanal Justia Federal, a nica empresa de navegao que freqenta
o rio Paraguai, nos trechos crticos, j possui embarcaes com propulso azimutal e
empurradores de proa. Veja MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia
Paraguai-Paran. Braslia: Marinha do Brasil. Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais,
1 de setembro de 2004. p. 7.
788
BRASIL. Tribunal Regional da 1. Regio. Processo n. 2003.36.00.010.649-5/1. Vara
Federal-MT. Cuiab, MT, 28 de outubro de 2004. O recurso fundamenta-se entre outros
argumentos, na percepo de que a Hidrovia um recurso natural utilizado como via de
livre locomoo de pessoas e cargas, respeitadas as condies de segurana impostas pela
Capitania dos Portos e as prprias condies de navegabilidade do rio. Assim, as intervenes
(como derrocamentos e dragagens) que esto sujeitas ao licenciamento ambiental e no a
hidrovia como um todo. No que se refere ao EIA-RIMA nico, a deciso contraria a
sistemtica consagrada nos rgos ambientais quanto ao licenciamento individualizado,
onde, a cada nova atividade ou empreendimento so analisados separadamente, considerando
seus os efeitos sinrgicos. No h como avaliar, por meio de um EIA/RIMA NICO,
empreendimentos que podero ocorrer no futuro. No EIA/RIMA necessrio descrever de
forma detalhada o empreendimento proposto para avaliar seus efeitos no meio ambiente.
Como fazer isso se voc no sabe qual o empreendimento, sua localizao, o produto que ir
produzir ou transportar, etc? O Ministrio dos Transportes dever recorrer, pois, a
manuteno da deciso compromete os empreendimentos futuros. NASCIMENTO, Alfredo
Pereira do: depoimento [30 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
336 ELIANA ZUGAIB

de maneira pontual, no Acordo de Transporte Fluvial pela HPP, a posio


brasileira, agora justificada por deciso judicial, ganhava fora e seria
determinante para a reconduo das negociaes no mbito do CIH.
Dois meses antes de se iniciar a ao civil pblica originria da
referida deciso judicial, os esforos de nossa diplomacia para consagrar
a preponderncia do componente ambiental sobre os demais
culminaram na Declarao de Cuiab e as decises que a ela se seguiram
marcaram a reduo do ritmo de andamento das negociaes, da rea
de interveno e do escopo do projeto Hidrovia. Evitaram tambm o
risco de o projeto caracterizar-se mais como somatria de intervenes
nacionais segmentadas do que como iniciativa multinacional integrada
a servio do desenvolvimento sustentvel regional, conforme o propsito
originrio que unira os cinco pases em torno da idia de revalorizar a
via navegvel.
Ao se introduzir a estratgia do enfoque integral ao projeto de
futuras obras na Hidrovia789, impunha-se tambm a necessidade de
realizao de estudos complementares, o que significaria procrastinar
uma vez mais o cronograma de sua execuo. Certamente, repetia-se,
aos olhos de algumas delegaes, a atitude que gerara os atrasos
ocasionados ao longo do processo de aprovao dos termos de
referncia dos estudos e o recuo do Brasil com respeito s
recomendaes do Consrcio HLBE, custando-lhe a fama de

789
Em decorrncia da deciso judicial, o Ministrio dos Transportes dever contratar
empresa para a elaborao do Estudo de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto
Ambiental (EIA/RIMA) da HPP, no trecho brasileiro, cabendo Administrao da
Hidrovia do rio Paraguai (AHIPAR) conduzir o processo de licitao, cujos termos de
referncia foram elaborados pelo IBAMA. Esses mesmos termos, que incorporam as
consideraes apresentadas pelos rgos ambientais dos Estados do Mato Grosso e
Mato Grosso do Sul, pelo Ministrio Pblico Federal e demais rgos envolvidos,
foram submetidos apreciao dos demais pases signatrios do Acordo e serviram de
base para a elaborao dos termos de referncia dos estudos complementares, financiados
pela CAF, imprimindo-lhes enfoque global. Assim, fundamentado nos termos de
referncia apresentados pela delegao brasileira, os estudos complementares marcaram
uma mudana no tratamento das questes relativas Hidrovia, ao redirecion-lo para
tica voltada para as preocupaes com o meio ambiente.
A POSIO BRASILEIRA 337

obstrucionista790. medida que as consideraes de ordem ambiental


foram permeando de maneira crescente os debates tcnicos e polticos
do projeto HPP, a partir das crticas de que foram alvo os primeiros
estudos de viabilidade, o prprio projeto tcnico foi sofrendo reduo791.
790
Barbara Maria Happe, op.cit., pp. 25 e 26.
791
Ao subestimar os impactos ambientais de obras de engenharia de maior envergadura,
previa o Estudo da Internave intervenes do tipo expanso de curvas e decorracamento
de afloramentos rochosos, com vistas abertura de canal de 50 m de largura e 3 m de
profundidade, indiscriminadamente ao longo de toda a Hidrovia. Conforme comentava
Jorge A. Fraga uno de los objetivos del Proyecto es poner al ro Paraguay en condiciones
de ser navegado con 10 pies, obra que podra tener gran incidencia en el futuro del
sistema. FRAGA, JORGE. A. Exposio feita no painel Cuenca del Plata, Ro de la
Plata e Hidrova: tendencias geopolticas y esfuerzos de integracin, no mbito do
Simpsio La Hidrova Paraguay-Paran, realizado na Escuela Nacional de Inteligencia,
Buenos Aires, nos dias 19, 20 e 21 de outubro de 1992. In: Revista de la Escuela
Nacional de Inteligencia. Secretara de Inteligencia de Estado. Repblica Argentina, Vol.
II, nmero 1, p. 118, Primer Cuatrimestre de 1993. Embora os estudos que se seguiram,
realizados pelo Consrcio HLBE e TGCC, tenham introduzido diferena de tratamento
para os trechos homogneos Santa F/Assuno e Assuno/Corumb, o Mdulo B
referia-se ainda ao desenvolvimento de un programa secuencial para proyectos de
mejoramiento de la navegacin a mediano y largo plazo para toda la va fluvial desde
el puerto de Nueva Palmira sobre el ro Uruguay, al puerto interior de Cceres, en
Brasil. CCT (?). Trminos de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de
Ejecucin para la Hidrova Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a
Cceres. Mdulo B (obras de mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio
HLBE. [S.l.] [199?]. p. 3. Continuava ainda esse programa seqencial a contemplar, a
exemplo do projeto proposto pela Internave, obras estruturais de envergadura, como o
comprovam os termos de referncia e as observaes a seu respeito feitas pelo IBAMA
na ocasio em que se divulgaram os resultados daqueles estudos. O projeto considera
extensas obras de engenharia fluvial, incluindo retificao de trechos de canal, dragagens,
derrocamento de leito e outras intervenes de carter estrutural, para tornar 3.442 km
do rio em melhores condies de navegabilidade. De acordo com os Termos de
Referncia do Mdulo B, Los adelantos en la navegacin que se considerarn en el
Mdulo B incluyen dragado inicial, modificaciones a la alineacin de los canales de
navegacin, estabilizacin de canales, rectificacin de la hidrova y regularizacin de
los recursos hdricos y si se requiere, estructuras hidrulicas. (Cf. CCT (?). Trminos
de Referencia de los Estudios de Ingeniera y Plan de Ejecucin para la Hidrova
Paraguay-Paran, desde el Puerto de Nueva Palmira a Cceres. Mdulo B (obras de
mdio e longo prazos), encomendados ao Consrcio HLBE. [S.l.] [199?]. p. 3). Ver em
BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal.
Consideraes sobre a Avaliao de Impacto Ambiental do Desenvolvimento da
Hidrovia Paraguai-Paran. Braslia, [S.d.], p. 2). Consta como Anexo II da Ata Final
da 2 Reunio da Comisso de Coordenao Tcnica (CCT), realizada em Buenos
Aires, nos dias 24 e 25 de novembro de 1997.
338 ELIANA ZUGAIB

Os estudos complementares representaram salto qualitativo em


termos de incidncia do componente ambiental, o que determinou a
reduo da rea de interveno e do escopo do projeto. Exclua-se o
trecho Cceres/Corumb do programa de melhoria, ficando restrito
s intervenes de manuteno, e o Canal Tamengo passava a constituir
o quilmetro zero do plano de futuras obras na Hidrovia. Os objetivos
do projeto tcnico restringir-se-iam s obras de dragagem e balizamento
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb e Santa F, limitando
sua extenso a 2.800 km792. Com isso, a posio brasileira contribua
para nivelar por cima o grau de importncia atribuda ao componente
ambiental, consolidar o consenso em torno da otimizao do uso da
Hidrovia e aproximar o projeto das premissas bsicas do novo
paradigma da infra-estrutura na regio, adotado pela IIRSA.

4. A POSIO BRASILEIRA E O NOVO PARADIGMA DA INFRA-ESTRUTURA


SUL-AMERICANA

Retomando alguns dos principais elementos inerentes ao novo


paradigma de infra-estrutura que se instaura na Amrica do Sul, verifica-
se a relao de coerncia, seno de coincidncia, com aqueles que
compem a posio brasileira e foram transpostos para os parmetros
que norteiam a elaborao e futura execuo do programa de melhoria
das condies de navegabilidade da HPP. O desenvolvimento
sustentvel um dos componentes fundamentais do denominado
paradigma da eco-eficincia, o que o induz a ser regido pelo princpio
da precauo, que garante minimizar os impactos ambientais adversos
792
A execuo dessas obras, que pressupe a elaborao de plano de gesto e eventual
mitigao ambiental, garantir calado de navegao de 10 ps (3 metros) de profundidade
em todo o trecho estudado e permitir o uso da Hidrovia dia e noite, durante o ano todo,
alm de obedecer aos seguintes indicadores: canal de 100 metros de largura e 3 metros de
calado; comboios de 290x50 metros (5x4 barcaas), capacidade mdia de 1.500 toneladas
por barcaa e de 30.000 toneladas por comboio e colocao de 800 balizas.
BASADONNA, Juan Antonio. Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 2004.
Documento digital.
A POSIO BRASILEIRA 339

dos projetos de infra-estrutura, por meio de estudos prvios de


viabilidade. Determinada por esse princpio, a caracterstica central do
paradigma resume-se no planejamento do equilbrio de trs dimenses
complementares, a perspectiva geoeconmica, a sustentabilidade
ambiental e os parmetros da mxima eficincia econmica, ambiental
e social. No caso das vias fluviais, esse equilbrio pressupe a
adequao do projeto ao ciclo hidrolgico natural do ecossistema a
que pertencem os rios.
O mago do novo padro de infra-estrutura fsica reside,
portanto, justamente nas principais premissas da posio defendida
pelo Brasil em relao HPP, a manuteno das caractersticas naturais
dos rios e a busca do equilbrio entre a melhor utilizao econmica e
o menor impacto ambiental, com base no princpio da precauo,
materializado no enfoque integral e na exigncia do EIA/RIMA prvio.
A convergncia entre a posio brasileira e o paradigma da eco-
eficincia faz-se tanto mais visvel na afirmao do estudo que serviu
de base para o lanamento da IIRSA:

(...) it is important to give balanced consideration to


economic, environmental, and social viability, and to long-
term repercussions (...) This balanced, ecological-economic
planning process is the heart of the new paradigm(...).
Development of this artery [Hidrovia Paraguai-Paran]
would create an important link between Bolivia, Paraguay,
northern Argentina, and the Brazilian states of Mato Grosso
and Mato Grosso do Sul. (...) A new-paradigm alternative
would preserve the water resources of the Paraguay River
and surrounding Pantanal wetlands. Improving the
navigability of the existing waterway by upgrading signaling
system between Buenos Aires and Cceres, Mato Grosso,
and linking the terminal with eastbound railway transport
to Brazilian ports, would serve the economic requirements
340 ELIANA ZUGAIB

of the region for future export development of agricultural


and mineral resources along the river. This alternative would
avoid the unsupportable costs of dams not only the
enormous economic costs, but also the costs of environmental
damages. Repair the mitigation of such damage, even if it
were technically feasible, would be so prohibitively expensive
that there is virtually no chance it would be undertaken793.

Como procurar-se- demonstrar no prximo captulo, a HPP


s poder cumprir sua funo como instrumento eficaz de integrao
regional e de desenvolvimento sustentvel se prevalecer o enfoque
integral introduzido ao projeto, dados os esforos da diplomacia
brasileira.

793
SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable Development and Integration
of South America. Estudo patrocinado por BCSD-LA, CVRD, CAF, AVINA Foundation,
Bank of America, CAEMI, April 12, 1996. p. 13, 18 e 20.
C APTULO VIII

PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA


PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA

1. A POSIO BRASILEIRA E OS NOVOS RUMOS DO PROJETO HIDROVIA

A Declarao de Cuiab afastou definitivamente a perspectiva


de flexibilizar o componente ambiental, o que permitiria de certa forma
adquirir ganhos em termos de tempo e de benefcios econmicos do
uso compartilhado da Hidrovia, como teriam pretendido a Argentina
e o Uruguai que, por serem detentores do centripetismo da
desembocadura do Prata, se teriam beneficiado com o maior aumento
possvel do trfego na via fluvial. Representou esse instrumento ponto
de inflexo nos rumos futuros do projeto. A rigidez da posio
brasileira com respeito questo ambiental que, por diversas vezes,
ensejou a interpretao de que estivssemos retirando nosso apoio e
inviabilizando a iniciativa, assumiria o que poderamos chamar de papel
corretor, evitando-se sua descaracterizao como empreendimento
pentanacional, de carter integrador, voltado para o desenvolvimento
sustentvel do hinterland da Bacia do Prata, em particular, e da
regio, em geral:

A partir de la Declaracin de Cuiab, Octubre de


2000, los pases acordaron actualizar y complementar el
diseo del Programa de modo a encararlo como una obra
de carcter integral, que pudiera ser financiada,
licitada, adjudicada y administrada entre los cinco pases,
344 ELIANA ZUGAIB

sobre la base de un acuerdo multilateral suscrito para


ese fin 794.

Representava essa deliberao avano em relao s


recomendaes dos estudos do Consrcio HLBE/TGCC, que
conservavam as linhas mestras acordadas na I Reunio do CIH,
segundo as quais cada pas ficava livre para executar as obras em
seu trecho nacional da maneira que considerasse mais eficiente,
desde que no causassem perigo navegao ou impacto
ambiental incontrolvel. Estendia-se a mesma diretriz aos trechos
compartilhados, para os quais, quando no houvesse instrumento
bilateral para reger a matria, os pases fronteirios deveriam
chegar a acordo sobre a responsabilidade e modalidade de
execuo, financiamento e pagamento dos trabalhos de melhoria
e manuteno da Hidrovia795.
luz dessa diretriz, o sistema de financiamento
recomendado pelo Consrcio careceria de uniformidade,
prevalecendo o regime legal do pas ribeirinho para a contratao
das obras de melhoria. Ficava, assim, o desenho estratgico de
execuo das obras submetido ao critrio da responsabilidade
de cada pas em suas guas jurisdicionais

Cada pas ser libre de ejecutar las obras por el


sistema que considere ms eficiente desde su punto de vista
y necesidad, salvo que involucren modificaciones al rgimen
794
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Criterios y Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual. p. 2/4.
795
CIH. Informe Final de la Primera Reunin del Comit Intergubernamental de la
Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Puerto de Nova Palmira), realizada em
Buenos Aires, em 7 de maio de 1990. In: BOLIVIA. Ministerio de Relaciones Exteriores
y Culto. Tratado. Actas. Informes. Hidrova Paraguay-Paran. Santa Cruz de la Sierra
(Bolivia). Diciembre, 1991. p. 24.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 345

del ro o se ponga en peligro la seguridad de la navegacin


o se causen impactos ambientales no admisibles796.

Essa recomendao assemelhava-se aos termos da Resoluo


nr. 25 que havia consagrado os princpios cardeais que regeram o
aproveitamento dos rios internacionais na regio na dcada de 70.
No apresentava nenhum avano em relao s deliberaes iniciais
do CIH, tambm pautadas pelo critrio da fragmentao e at certo
ponto subjetivo no que diz respeito aos impactos ambientais. Muito
pelo contrrio, com elas se confundia. Aliada s concluses a que
chegaram os estudos do HLBE e do TGCC de que aqueles impactos
no nvel dos rios e suas velocidades seriam muy bajos o
depreciables, incidentes em perodos de guas baixas e assimilados
pelo prprio declive natural dos rios 797, encerrava tambm
considervel potencial de conflito com grupos ambientalistas.
Se acatada a recomendao, o programa da Hidrovia se teria
encaminhado no sentido da consolidao de sua ejecucin
fragmentada. Donde se pode afirmar que a razo de ser da atualizao
e complementao dos estudos, praticamente impostas pela rigidez da
posio brasileira, viria a constituir a incorporao de estratgia
adicional ao programa que permitisse a ejecucin integral das obras
e de sua manuteno798, conservando-lhe o carter pentanacional
original e adicionando-lhe preocupao ambiental mais aguada.

COINHI. Informe Final. Criterio y Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual,
796

op.cit., p. 2/3. Referncia ao Relatrio Final do Consrcio Hidroservice-Louis Berger EIH,


Volume XIII, Captulo 15 Implementacin Institucional y Administrativa de la Hidrova.
797
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre
Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Volumen
VI, Informacin Ambiental, Captulo 12 (Gestin Ambiental). p. 65.
798
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre
Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Criterios
y Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual. p. 2/3.
346 ELIANA ZUGAIB

A deciso de se proceder a estudos complementares para


reorientar o projeto teve o mrito de fazer elaborar Plano de Gesto
Ambiental para toda a Hidrovia e introduzir estratgia de
desenvolvimento que considerasse a reduo do alcance do projeto
original de melhoria da HPP, mantendo-se intervenes mnimas no
curso dos rios e excluindo-se o trecho do Pantanal, o mais sensvel do
ponto de vista ambiental799.
Entretanto, de pouco adiantaria dispor de programa de
obras de melhoria que obedecesse ao enfoque integral e
sustentvel sem viabilizar sua realizao atravs de mecanismo
adequado e eficaz de administrao conjunta da Hidrovia pelos
cinco pases. Como o corrobora o Secretrio-Executivo do CIH,
el desafo ms grande es un poco montar una organizacin
capaz de ser ejecutiva para llegar en el menor tiempo posible
a los mnimos acuerdos que necesitamos para empezar las
obras800.
Diante dessa nova dimenso que adquire o projeto, torna-
se indispensvel ingressar em terreno novo, o do Direito da
Integrao, estranho s experincias de aproveitamento de
recursos naturais compartilhados no mbito do Sistema da Bacia
do Prata, que precederam o programa de revalorizao da

799
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-
Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe
final, jun. 2004. Volumen IX, Plan de Gestin Ambiental. p. 13. O plano de
futuras obras no prev cortes de meandros e recortes de margens ou barrancas
fluviais, reduz-se a dragagem em areia e a remoo de materiais duros de fundo,
com uso de explosivos apenas para o passo Arrecifes e para o afloramento rochoso
situado guas abaixo da ponte Remanso Castilho, no trecho paraguaio, onde se
concentram os obstculos mais crticos navegao. Essas obras complementam-
se com o balizamento da Hidrovia, que aumentar a segurana da navegao, e
com obras de proteo aos pilares da Ponte General Belgrano, em territrio
argentino.
800
BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [20
out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 347

HPP801. Traduziam-se essas experincias em acordos de natureza


binacional 802, determinada pelos contornos do paradigma da
confrontao voltado para a realidade nacional e, na viso de muitos
analistas, para a conquista da hegemonia na regio.

801
preciso no perder de vista que a melhoria das condies de navegabilidade dos
rios que conformam a Hidrovia j era trabalhada no mbito dos grupos de peritos
(hoje denominados contrapartes tcnicas) sob a gide do Tratado Bacia do Prata,
conforme ressaltado no captulo II deste trabalho, porm no como projeto unitrio
da Hidrovia como um todo. O sistema da Bacia do Prata originou-se em 1967 e
concretizou-se em 23 de abril de 1969, mediante a assinatura do Tratado de Braslia.
Um dos objetivos fundamentais do Tratado era lograr um acordo para a utilizao
das guas fluviais. Esse objetivo encontra-se plasmado no artigo 1 incisos (a) e (b)
do Tratado de Braslia, sendo que j havia figurado anteriormente no ponto IV, A, da
Declarao Conjunta emanada da I Reunio de Chanceleres (27 de fevereiro de
1967) e nos projetos enumerados na Ata de Santa Cruz de la Sierra (20 de maio de
1968). O que hoje se denomina projeto da Hidrovia Paraguai-Paran figura como
Projeto A-4 na mencionada Ata de Santa Cruz. Ver em PARAGUAY. Ministerio de
Relaciones Exteriores. Cuenca del Plata. Conferencias de Cancilleres. Documentos
Bsicos (1967-1977). IX Reunin de Cancilleres, 5-8 de diciembre de 1977. pp. 11,
12, 44, 52.
802
Constituem exemplos de acordos bilaterais que estabelecem regimes jurdicos para
a explorao e administrao de obras e instalaes que se executem para cumprir o
objeto dos referidos acordos e criam organismos interestaduais, com competncia
para a execuo e administrao das mesmas, inter alia, o Tratado do Rio da Prata e
sua Frente Martima, assinado pelos governos da Repblica Argentina e a Repblica
Oriental do Uruguai, em 19 de novembro de 1973; e o Estatuto da Comisso
Administradora do Rio da Prata, constituda pelo artigo 59 do Tratado anteriormente
referido; o Acordo entre os governos da Repblica do Paraguai e da Repblica Argentina
que estabelece a Comisso Mista Argentino-Paraguaia para o Rio Paran (COMIP);
Estatuto da Comisso Administradora do Rio Uruguai, aprovado por troca de
instrumentos de ratificao entre a Argentina e o Uruguai, em 18 de setembro de 1976.
O antecedente mais relevante e atual o acordo e enquadramento de licitao pelo
qual a Repblica Argentina outorgou a consrcios privados mediante o sistema de
Concesso de Obras Pblicas, os trabalhos de dragagem e sinalizao e a respectiva
manuteno da via navegvel de Santa F ao Oceano. A canalizao estende-se via
Paran de las Palmas Canal Mitre e Paran Guau Bravo at o Porto de Nova
Palmira, no Uruguai. Essa experincia no pode, no entanto, ser extrapolada para a
HPP, uma vez que se trata de trecho com profundidade ocenica, de jurisdio exclusiva
argentina, ficando sujeita ao direito interno daquele pas. Ver em COINHI. Estudio
Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el
Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de 2004. Criterios y
Propuestas para la Adopcin del Rgimen Contractual. pp. 2/7-2/9.
348 ELIANA ZUGAIB

O novo contexto em que se desenvolve o projeto Hidrovia


requer soluo multinacional inovadora que garanta a utilizao
conjunta racional e ordenada da navegao fluvial, em proveito dos
cinco pases e do projeto de integrao. Impe-se para isso o desafio
de preservar o enfoque integral das obras de melhoria que possa
levar consolidao de nova geopoltica na regio, a da
complementao e cooperao regional, ou, como queria Nicols
Boscovich, a da competencia creadora, donde cada pas
maximice los factores econmicos-fsicos-geogrficos que le son
favorables (ventajas comparativas y competitivas) (...) con
posibilidades de convertir el Mercosur en un nuevo centro de
poder mundial803.
O que antes parecia aos olhos dos chamados dois grandes
ser veculo indutor de desagregao, do Centro-Oeste brasileiro, em
relao ao eixo longitudinal, e do Norte e Nordeste argentinos, em
relao aos eixos transversais, deveria agora servir de trao de unio
e de fator de competitividade regional804. A chave dessa transformao

803
BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia para la Integracin Regional. Buenos Aires:
Ciudad Argentina, Editorial de Ciencia y Cultura, 1999. p. 311-313. De acordo com
Boscovich, o desenvolvimento seletivo dos setores mais competitivos de cada scio do
Mercosul permitir acrescentar o bem comum regional do que considera ser uma
incipiente comunidade de interesses nacionais. O Brasil seria o protagonista do transporte
terrestre (rodovias e ferrovias), no interior mediterrneo, graas a suas menores distncias
aos portos martimos de guas profundas. A Argentina, por sua vez, seria convertida na
protagonista do transporte em massa por guas interiores a longas distncias, por
contar com longos trechos de plancie com os maiores caudais dos rios platinos que
correm em direo ao centro geo-fluvial da desembocadura ocenica em seu territrio.
No quer isso dizer que estariam os dois pases envolvidos em disputa por supremacias
excludentes e satelizadoras como as que ocorreram em pocas passadas. Antes, tenderiam
com isso a criar uma infra-estrutura mltipla, que se reverter em benefcio de todas as
regies produtoras. Podero elas optar por fretes terrestres mais onerosos, porm mais
rpidos, para as mercadorias perecveis ou de alto valor agregado; ou por fretes fluviais
mais econmicos para o transporte macio de produtos no perecveis, ou de menor
preo de mercado.
BOSCOVICH, Nicols. El futuro argentino en la Cuenca del Plata. La Hidrova
804

Paraguay-Paran-Ro de la Plata. In: Geopoltica. Hacia una doctrina Nacional, Buenos


Aires, ao XVI, n. 40, p. 39, 1990.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 349

reside na passagem gradativa do pensar nacional para o pensar regional


que permita construir um modo de organizao comunitria e,
conseqentemente, da noo de soberania de responsabilidade
compartilhada805. Trata-se, em ltima anlise, de finalmente criar
condies, em meio ao novo clima de cooperao, para resgatar o
esprito original do Tratado da Bacia do Prata e dar cumprimento pleno
ao disposto em seu artigo 1o, marco institucional do projeto HPP.

1.1. BREVES CONSIDERAES SOBRE DIREITO DA INTEGRAO

Uma vez delimitado o escopo do programa de melhoria da


HPP a intervenes mnimas e ambientalmente sustentveis em
determinados pontos do curso navegvel806, o cumprimento do disposto
no artigo 1o do Tratado da Bacia do Prata depender da adoo de
mecanismos apropriados que permitam a execuo conjunta e integral
do plano de obras previsto nos estudos complementares. Os esforos
de identificao de mecanismos dessa natureza no podem escapar a
breve incurso no campo do emergente Direito da Integrao.
O Direito da Integrao consiste de normas, condutas e valores que
regem os processos de integrao e as instituies que se criam para possibilitar

805
A propsito das discusses sobre o projeto do Tratado da Bacia do Prata, defendia
a Bolvia tese semelhante segundo a qual La Cuenca del Plata debera funcionar como
una entidad destinada a ir perfeccionando cada vez ms sus mecanismos, agregando,
por ejemplo, una secretara tcnica, y llegando a construir en cierto modo una
organizacin comunitaria, que pueda tener facultades, con el tiempo, para tomar
decisiones supranacionales. SNCHEZ-GIJN. La integracin en la Cuenca del Plata.
Madrid: Ediciones de Cultura Hispnica, 1990. p. 135. Meno Ata 48 do CIC, pp.
12,13.
806
Os princpios que levaram ao consenso sobre a realizao de obras mnimas na HPP
foram estabelecidos na XXVI Reunio do CIH, realizada em Assuno nos dias 5 e 6 de
maro de 1998 e consagrados na Declarao de Cuiab, durante a XXVIII Reunio do
CIH, realizada naquela cidade no dia 27 de outubro de 2000. Ver em Comunicado de
Imprensa. Sobre una supuesta hidrova artificial en los ros Paraguay y Paran,
Assuno, 06 de maro de 1998, consta como Anexo VIII da Ata da XXVI Reunio do
CIH; e Declarao de Cuiab, cujo texto parte integrante da Circular Telegrfica n.
40036/838, de 06/11/2000, que relata os trabalhos da XXVIII Reunio do CIH.
350 ELIANA ZUGAIB

seu desenvolvimento, atribuindo-lhes curso. De natureza poltica, a integrao


depende do ato de vontade soberana dos Estados de se associarem para
viabilizar projeto comum de desenvolvimento. Nesse sentido, a delegao
de competncia a um rgo de integrao para esse fim

(...) de ninguna manera puede reputarse una cesin de


soberania. Nada hay ms soberano que la decisin de un
Estado que decide libremente asociarse con otros para
un objetivo comn, porque precisamente el acto de
integrarse es manifestacin plena de autodeterminacin.
En tal caso, puede ceder atribuciones, facultades,
poderes, competencias o jurisdiccin, pero la soberana
la retiene porque en ella se funda el acto libre de
integrarse 807.

Em matria de criao de entidades administrativas e cesso


de faculdades, variada a gama de possibilidades de soluo
apresentadas pelo direito e pela prtica internacionais808. O direito
internacional evoluiu notavelmente nessa matria em busca de solues
para a administrao de sistemas hidrogrficos internacionais que

807
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun.
2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin
de un Comitente. p. 1/7.
808
No direito internacional geral no existe nenhum tratado sobre aproveitamento dos rios
internacionais. As nicas normas jurdicas vlidas universalmente so de carter
consuetudinrio. Algumas insituies cientficas como o Institut de Droit International e a
Associao de Direito Internacional fizeram esforo para codificar essas normas, de que so
exemplo as Regras de Helsinki, adotadas pela International Law Association, durante sua V
Conferncia, em 1966. O princpio fundamental dessas regras o conceito de bacia em
lugar do de rio internacional e seu conseqente uso razovel e distribuio eqitativa das
guas e de seus benefcios. Utiliza-se tambm, mais recentemente o conceito de sistema
hidrogrfico internacional. O captulo IV das referidas Regras proclama a liberdade de
navegao e reconhece a cada Estado o direito de exerccio em seu territrio de seu poder de
polcia de navegao. O artigo 18 do captulo IV, por sua vez, estabelece o dever de cada
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 351

contemplam desde entidades supranacionais a simples coordenadoras


destitudas de capacidade de execuo809.
Adquirem desde a forma de organizaes internacionais no
sentido clssico do termo at sociedades criadas no vcuo, no sujeitas
a direito algum. A forma mais comum de dar tratamento unificado ao
aproveitamento das bacias fluviais que atravessam vrios Estados tem
sido a celebrao de tratado internacional. Existem outras
possibilidades810, dentre as quais a de se atribuir entidade internacional
a faculdade de ditar estatuto ou regulamento sobre a matria, obrigatrio
para todos os interessados. Caso uma comisso fluvial seja privada
dessa capacidade, que compreende imposio da norma de
regulamentao, de verificao de seu cumprimento e de sano, sua
atividade reduz-se de mero coordenador de informaes dos Estados
que a criaram. Como afirmava o estudo realizado pelo INTAL sobre a
matria, no existe experiencia satisfactoria en el mundo de que
una hidrova internacional sea regida por un ente meramente

Estado ribeirinho de manter em boas condies o trecho do curso navegvel de um rio ou lago
sob sua jurisdio e de prevenir atos em seu territrio que provoquem perturbaes em
outras partes do rio. As bacias fluviais da Amrica do Sul (Amazonas, Orinoco e do Prata)
apresentam uma particularidade em relao s Regras de Helsinki. De acordo com a norma
consuetudinria regional que as regulamenta, a livre navegao est sempre sujeita autorizao
do Estado territorial.
809
DURRIER, Mario A. e VAINHIGER, Carlos A. Las Enseanzas de Storni y la Situacin
Actual. In: Boletn del Centro Naval: La Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin,
Buenos Aires, ao 110, v. 109, suplemento n . 763-G-11, p. 218, invierno 1991.
810
Outras formas de administrao compartilhada de bacias fluviais so: (a) o mtodo
pelo qual cada Estado adota um mesmo texto legislativo. Os Estados podem assumir em
um tratado a obrigao de unificar as disposies legislativas sobre certa matria. Porm,
pode ocorrer tambm que a unificao tenha lugar sem a mediao de obrigao
internacional. Nesta hiptese, pode-se lograr a unificao de leis internas sem que os
Estados assumam obrigao no plano do direito das gentes. Isso significa que possvel
conseguir a unificao de normas internas sem que os temas objeto dessa unificao
deixem de pertencer ao domnio reservado do Estado; (b) pode acontecer que os Estados
no logrem acordo quanto norma de fundo, mas apenas sobre a lei nacional que reger
determinada atividade. Assim, os Estados podero colocar-se de acordo para remeter
lei da bandeira da embarcao; do Estado territorial, do porto de origem, ou do
porto de destino, entre outras opes.
352 ELIANA ZUGAIB

coordinador y carente de poder reglamentario811. Alm do poder


de regulamentao e do mecanismo de soluo de controvrsias, o
sistema de tomada de decises, intimamente ligado aos aportes que
cada scio realiza, constitui um dos elementos que definem o perfil da
entidade administradora812.
Emanado da vontade dos Estados, o ato da integrao
materializa-se pelo mecanismo contratual, que lhes permite aceder
ao status que excede lo interno y supera a lo internacional813,
cuja natureza originria justifica a denominao tratado-quadro,
ou tratado-me, categoria em que se incluem o Tratado da Bacia
do Prata (1969), o Tratado de Montevidu, que criou a ALADI,
(1980) e o Tratado de Assuno, que instituiu o Mercosul (1991).
Como fonte de direito originrio, os tratados-quadro revestem-
se da autoridade de lei suprema, a cujas disposies devem
acomodar-se os instrumentos de direito derivado, convnios
especiais que permitem desenvolver e concretizar ulteriormente o
conjunto de diretrizes gerais contido em seus tratados
originrios814. No caso do Tratado de Montevidu, constituem
instrumentos de direito derivado os Acordos de Alcance Parcial
(AAP).
A propsito da preservao do perfil jurdico institucional do
fenmeno da integrao latino-americana, o Comit Jurdico Inter-
Americano da OEA emitiu dictamen, posteriormente assinatura do
Tratado de Assuno, em que conclui:

INTAL. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo del


811

Comit de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 1991. BID/INTAL/DP 445/


91. Publ. N. 360, p. 33.
812
RAVINA, Arturo Octavio (Coord) et al. La organizacin institucional de la Hidrova
Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin
Latinoamericana. Hidrova Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin
renovada. Buenos Aires, INTAL, ao 16, n. 168, pp. 24-26, jun. 1991.
813
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la
institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/7-9. Referncia a Sergio Abreu Bonilla.
814
Ibidem.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 353

(...) para la preservacin del perfil comunitario, se requiere


que las constituciones nacionales sean adaptadas a las
nuevas exigencias del derecho emergente (in fieri), para lo
cual es recomendable que los estados que deseen avanzar
por este camino, incorporen a ellas, si fuere necesario, las
correspondientes habilitaciones para la delegacin externa
de ciertas competencias que hasta hoy habran estado
reservadas a sus rganos, como as tambin la explicacin
de las nuevas relaciones de supremaca y la admisin de
una justicia comn815.

Quanto a esse ltimo ponto, considera o Comit que pode vir


a ser necessria a primazia do direito comunitrio sobre o direito interno.
Ao mesmo tempo, expressaram-se pronunciamentos doutrinrios a
favor de reforma constitucional que habilite a delegao de competncias
a organismos regionais, posio afirmada na jurisprudncia de vrios
pases da regio816. No obstante, existe acentuada assimetria entre as
constituies dos pases platinos com respeito a sua adaptao s
mudanas exigidas pelo desenvolvimento e fortalecimento graduais do
processo de integrao. De uma forma ou de outra, as constituies
dos cinco pases do acolhida ao fenmeno da integrao, aqui
representado no projeto HPP817.
A HPP simboliza transio do paradigma da confrontao para
outro de cooperao e complementao, de que expresso mxima o
Mercosul. O processo de integrao do Cone Sul no foi concebido
como processo puramente econmico-comercial. tambm poltico ao

815
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la
institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/10. O referido Dictamen foi exarado pelo
Comit Jurdico Interamericano da OEA sob a presidncia do Dr. Jorge Reynaldo Vanossi,
em 6 de maro de 1992.
816
Ibidem.
817
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la
institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/16.
354 ELIANA ZUGAIB

assentar-se na deciso inicial de mudar a realidade de quatro pases818.


Embora ainda no haja convergncia de posies na rea macro-
econmica, aos poucos j se delineia a vertente poltico-institucional do
bloco. A integrao econmica e a poltica so processos que, a partir
de agora, devero desenvolver-se simultaneamente. Ainda que haja longo
caminho a percorrer para aprofundar e consolidar a integrao, j se
est trabalhando conjuntamente para alcanar esse objetivo819.
O prprio Tribunal Arbitral ad hoc estabelecido pelo
Protocolo de Braslia para a Soluo de Controvrsias (Anexo
III do Tratado de Assuno), recorrendo a fontes do direito
comunitrio europeu, pronunciou-se a favor de sistema jurdico
que fundamente uma Comunidade de Direito, reconhecendo,

818
GONALVES, Jos Botafogo. Palestra proferida na Universidade de Belgrano, em 29 de
agosto de 2003. Notas tomadas pela autora. Ver tambm O Mercosul um importante ativo
econmico e poltico de seus membros, tanto pelos resultados j alcanados como pelas
potencialidades ainda no exploradas. Seu revigoramento passa pela articulao simultnea
da vertente de integrao econmica e da vertente de cooperao. VAZ, Alcides Costa.
Mercosul: os desafios de um necessrio revigoramento. In: HUGUENEY FILHO, Clodoaldo
e CARDIM, Carlos Henrique (Orgs.). Grupo de Reflexo Prospectiva sobre o Mercosul.
Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002. p. 323. Segundo HUGUENEY FILHO possvel
identificar alguns aspectos centrais da agenda integracionista: (a) Consolidao aduaneira; (b)
Aprimoramento das instituies; (c) Incorporao das normas ao direito interno; (d) Dimenso
extracomercial; (e) Coordenao de polticas macroeconmicas; (f) Financiamento de projetos
conjuntos e (g) Relacionamento externo. HUGUENEY FILHO, Clodoaldo. Apresentao. In:
HUGUENEY FILHO, Clodoaldo e CARDIM, Carlos Henrique (Orgs.). Grupo de Reflexo
Prospectiva sobre o Mercosul. Braslia: FUNAG/IPRI/SGIE/BID, 2002.
819
So exemplos dos avanos na rea de integrao poltica, a criao da Comisso de
Representantes Permanentes do Mercosul, o estabelecimento de uma Secretaria Tcnica
que es un embrin de un cuerpo autnomo e independiente de funcionarios e a inaugurao
de Tribunal Permanente de Reviso, com sede em Assuno. H predisposio de se discutir
a criao de um Tribunal de Soluo de Controvrsias, de um Parlamento e at mesmo de
uma Secretaria Militar Permanente. Essas instncias de carter regional podero constituir o
ncleo de uma futura adeso ao conceito da supranacionalidade, quando suas bases estiverem
consolidadas. Ver em VIEIRA, Mauro Iecker. El Mercosur vive un proceso de revitalizacin.
In: El Cronista, Buenos Aires, 28 set. 2004. Cuaderno Especial sobre Brasil.; e Secretara del
Mercosur. In: La Nacin, Buenos Aires, p. 12, 06 nov. 2004. A referida matria anuncia que
o Ministro da Defesa da Argentina, Jos Pampuro, procurar avanar nas tratativas de
criao de uma secretaria militar permanente do Mercosul, durante a conferncia hemisfrica
em Quito, cujas conversaes j teriam sido entabuladas com o lado brasileiro.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 355

porm, que a passagem do Estado de Direito clssico para o de


natureza comunitria no esttica e nem se encontra definida a
priori, mas, ao contrrio, desenvolve-se progressivamente820.
As diferenas de vises ainda prevalecentes sobre a
utilizao da HPP aliadas s assimetrias em matria constitucional
e experincia ainda incipiente em termos de transio para o
Estado de Comunidade de Direito, vivenciada pelos pases da
regio, no parecem conferir lastro para a adeso a estruturas
supranacionais do tipo que se sugeriu em diversos momentos para
a administrao da via fluvial. Nessas condies, torna-se natural
que a cesso de algumas faculdades se faa gradualmente na
medida em que se fortaleam as estruturas polticas regionais e se
consolide o processo de integrao. A idia que permeia essa
assertiva corroborada pela afirmao do Chanceler Celso
Amorim de que a integrao no contraditria com a soberania,
muito pelo contrrio, ela ser um reforo do exerccio, em alguns
casos conjunto, e sempre em colaborao uns com os outros, da
nossa soberania821.
Surge claro das vises diferenciadas que o alcance da passagem
do pensar nacional ao pensar regional ainda relativo. Essa realidade
se expressa em outros termos na verificao de que

(...) todo proceso de integracin se concreta a partir del


acto por el cul un Estado delega potestades. Esto no

820
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la
institucin de un Comitente, op. cit., pp. 1/17 e 18. Mi criterio es que el marco
jurdico-institucional es una estructura a la que se llega y no de la que se parte
(...).Primero debe haber un consenso bsico de coordinacin de polticas y de objetivos,
luego se podr avanzar en ir estructurando e institucionalizando. DALLANEGRA
PEDRAZA, Luis: depoimento [22 dez. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires,
2004.
821
AMORIM, Celso. Discurso proferido na Cerimnia de Abertura da Primeira Oficina
de Trabalho das Comisses Nacionais Permanentes dos Pases Membros da Organizao
do Tratado de Cooperao Amaznica. Braslia, 01 de julho de 2004.
356 ELIANA ZUGAIB

significa, necesariamente, cesin de soberana, sino de


facultades y atribuciones sin cuya delegacin cualquier
proceso de integracin resulta ilusorio. El punto neurlgico
de la integracin est ah. La superficialidad o intensidad
del vinculo de integracin, guarda directa proporcin con
la proporcin de facultades delegadas. A mayor delegacin,
ms profundo es el relacionamiento; a menor transferencia,
ms dbiles sern los lazos de integracin822.

2. MODELO FRAGMENTADO VERSUS MODELO INTEGRAL

Justificam-se, dessa maneira, as resistncias iniciais ao modelo


integral de execuo das obras de melhoria previstas na HPP, que
pressupe antes de tudo a conciliao de interesses nacionais e a
gesto conjunta da via fluvial, determinantes da natureza que dever
assumir o projeto, a de infra-estrutura sustentvel de integrao ou a
de mera somatria de iniciativas nacionais ou binacionais.
Pode-se afirmar que traos do modelo fragmentado,
caracterstico do paradigma geopoltico da confrontao,
prevaleceram nas decises acordadas no mbito do CIH at a
realizao de sua XXVIII Reunio Ordinria, quando se consagrou
a incorporao de elementos novos de valor, como o PAI e o PGA,
ao programa da Hidrovia. Essa estreita correlao com a conduta
adotada sob a gide do Tratado da Bacia do Prata, durante a vigncia
do paradigma geopoltico da confrontao, ressalta da comparao
com algumas premissas que fundamentam comentrio da DAM-I,
poca

822
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de
2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y propuestas para la institucin
de un comitente. p. 1/12.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 357

(...) os pases da Bacia do Prata assentaram slidas bases para um


esquema de cooperao, com nfase no desenvolvimento e na
integrao fsica da regio. Evitando esquemas institucionais mais
rgidos, como os de carter supranacional, que no condizem, alis,
com o esprito com que foi concebida a cooperao na rea da
Bacia do Prata, a coordenao entre os cinco pases no interfere,
de modo algum, com as indispensveis medidas tomadas por cada
um dos governos em seus respectivos territrios, com vistas ao
aproveitamento integral dos recursos existentes em suas respectivas
reas de jurisdio nacional soberana. No impede, por outro lado,
mas os estimula, os empreendimentos bilaterais tendentes a
incrementar a cooperao efetiva dos Estados da Bacia823.

Os grupos de peritos criados pela I Reunio de Chanceleres


no lograram solucionar os diferenda decorrentes do aproveitamento
do recurso gua, cuja soluo final foi alcanada pelo acordo tripartite,
assinado entre o Brasil, a Argentina e o Paraguai, negociado fora do
Sistema da Bacia do Prata. Entre 1967 e 1979, os acordos entre dois
pases sobre a regulamentao de um curso de gua ou a realizao de
uma obra hidrulica ensejavam a criao de comisses ou entidades
binacionais para esse fim824. Esse processo de bilateralizao esvaziou
o principal contedo do Sistema, j que os Estados resgataram, por
meio das comisses e entidades, e por fora do Artigo VI do Tratado
da Bacia do Prata 825, a competncia que haviam delegado
originariamente aos rgos do Sistema nessa matria.

823
BRASIL. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Informao intitulada
O Processo da Bacia do Prata, DAM-I. [S.d.] p. 4.
824
So exemplos dessa realidade institucional do Tratado da Bacia do Prata, a Comisso
Mista de Salto Grande, a Comisso Mista Argentino-Paraguaia do Rio Paran; a Comisso
Administradora do Rio da Prata; a Comisso da Frente Martima do Rio da Prata; a Itaipu
Binacional; a Entidade Binacional Yaciret e a Comisso Administradora do Rio Uruguai.
825
Dispe o Artigo VI do Tratado da Bacia que O estabelecido no presente Tratado no
impedir as Partes Contratantes de concluir acordos especficos ou parciais, bilaterais ou
multilaterais, destinados consecuo dos objetivos gerais de desenvolvimento da Bacia.
358 ELIANA ZUGAIB

Mais recentemente, o tratamento da Hidrovia, ainda que na


condio de projeto de infra-estrutura multinacional, escaparia tambm
rbita do CIC, nico rgo dotado de personalidade jurdica
internacional, no quadro do processo de justaposio de funes com
outros organismos criados dentro e fora do Sistema. Esse processo
acabaria por levar ao declnio progressivo da eficcia do Sistema e
obstruo da implementao de projetos essenciais e prioritrios826
para a regio, de que exemplo emblemtico a HPP.
Na tentativa de recuperar o verdadeiro alcance do Tratado da
Bacia do Prata, o atual Secretrio-Geral do CIC props estratgia de
fortalecimento de suas instituies, da qual faz parte a execuo das
obras de melhoria na HPP. Nos termos da proposta, o Tratado seria o
enquadramento adequado para dar impulso ao projeto, sob o signo
do modelo de execuo integral, devolvendo-se Reunio dos
Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata e ao CIC a responsabilidade
para que adopten las decisiones, liciten las obras, supervisionen
su ejecucin y administren el mantenimiento del dragado y
sealizacin de la va navegable827.
O mesmo artigo VI, que confere liberdade de ao aos Estados
e possibilitou, no passado, o esquema de bilateralizao e de execuo
fragmentada dos projetos de desenvolvimento da Bacia, seria agora
invocado para viabilizar a proposta de execuo integral, fazendo-se
valer o Secretrio-Geral de

solucin tradicionalmente adoptada por los pases-parte


para crear los entes o comisiones binacionales que se
encargan de la administracin de ciertos ros o tramos de
vas navegables que forman parte de la Cuenca o para la

COMIT INTERGUBERNAMENTAL COORDINADOR DE LOS PASES DE LA


826

CUENCA DEL PLATA (CIC). Nota nr. 365/04 S, 12 de julio de 2004, dirigida a la
Embajadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico Titular ante el CIC, p. 1.
827
Idem. p. 2.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 359

construccin y administracin de emprendimientos


hidroelctricos y otras obras realizadas en el mbito de la
misma. A diferencia de los acuerdos binacionales, lo que
proponemos es la firma de un Acuerdo Ejecutivo (...) de
carcter multilateral (...)828.

Com base na experincia passada e no fato de as futuras obras


de melhoramento estarem restritas a extenso limitada da Hidrovia,
prope-se a celebrao de Acordo Executivo829 multilateral especfico
de alcance parcial, instrumento simplificado que dispensa a aprovao
dos congressos dos pases intervenientes e encontra respaldo no Direito
de Integrao. Essa proposta de manter o tratamento da HPP na rbita
do Tratado da Bacia do Prata, que conta com a anuncia preliminar do
governo brasileiro830 e dos demais governos dos pases beneficirios831,
j era defendida pelo Chefe da delegao brasileira no CIH, a partir
de 2000, em oposio idia de criao de Comisso Administradora,

828
Idem. p. 3.
829
Cuando un acuerdo internacional se perfecciona sin la intervencin del Congreso, se
dice que estamos ante un acuerdo en forma simplificada o acuerdo ejecutivo (executrive
agreement) en el lenguaje de los norteamericanos. En su diligenciamiento slo intervienen
funcionarios diplomticos y cancilleres, concluyendo su trmite en el acto mismo de su
firma que es coincidente con el fin de la negociacin, y tambin por lo general, con la fecha
de entrada de su inmediata vigencia. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera,
Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova
Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe
final, junio de 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y propuestas
para la institucin de un comitente. p. 1/18. Referncia ao constitucionalista Alberto B.
Bianchi. Comenta ainda aquele Estudo a respeito desse tipo de procedimentos
simplificados, na p. 1/19, que se adaptam perfeitamente dinmica dos processos de
integrao quando existe um acordo quadro em funo do qual o Congresso delega aos
rgos comunitrios a elaborao de normas derivadas do tratado original.
830
Entende o Governo brasileiro que, alm de restituir ao CIC seu papel protagnico, a
alternativa trar a vantagem de a comisso de administrao de aportes financeiros dos
projetos ficar na regio, o que fortalecer o prprio CIC. Veja em BRASIL. Ministrio
das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico nr. 467, de 26/10/2004.
MACEDO-SOARES, Hlio: depoimento [12 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib.
831

Buenos Aires, 2004.


360 ELIANA ZUGAIB

de natureza supranacional com autonomia para decidir sobre obras


em territrio nacional, como queriam a Secretaria-Executiva do CIH e
o governo argentino. Esse ltimo chegou a apresentar proposta na forma
de non-paper, por ocasio de encontro bilateral com o Brasil, em
junho de 2000, que sugeria expressamente la creacin de un
organismo de caractersticas supranacionales con facultades
normativas y vinculantes ante los Estados Miembros832.
A posio argentina sobre essa matria sofreu alterao ao longo
do tempo e ao sabor da mudana de governos833. A proposta agora
apresentada pelo Secretrio-Geral do CIC, e diametralmente oposta
quela defendida no non-paper, conta com o aval das autoridades
representantes do governo argentino no Comit, resultando em

A proposta foi discutida em reunio bilateral Brasil-Argentina, realizada, em Buenos


832

Aires, em 1 de junho de 2000, margem da reunio de chefes de delegao do CIH, e


apresentada na forma de non-paper. Ver em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires.
Telegrama nr. 870, de 02/06/2000.
833
poca do lanamento da revalorizao da HPP pelo Brasil, a Argentina reagiu com
suspiccia, por tratar-se do eixo de transporte que havia sido o pomo da discrdia, e por
temor de ter de abdicar de su soberania sobre vias navegveis sob sua jurisdio. (Cf.
Informao interna da Embaixada em Buenos Aires.Texto mimeografado). Alguns anos
mais tarde, em vista dos interesses econmicos na Hidrovia, o governo argentino j
acariciava a idia de criao de uma entidade supranacional para administrar a Hidrovia.
Diante das resistncias que se antecipavam idia, pensavam os argentinos em organizao
ampla em suas faculdades, com capacidade jurdica e administrativa para coordenar e
supervisionar as atividades de transporte na Hidrovia. Tal organizao Comisso da
Hidrovia Paraguai-Paran deveria emanar de um Tratado Internacional dos cinco pases
com o carter de Estatuto-Quadro que definisse a vontade dos pases signatrios,
estabelecesse a composio e funes da Comisso e lhe outorgasse a mesma fora
legal que o tratado confere aos acordos internacionais que regulamentam as diversas
matrias prprias da operao da Hidrovia. A Comisso deveria ter certa capacidade
de regulamentao para administrar a Hidrovia e para atuar ante os governos na
consecuo de seus objetivos. Ao mesmo tempo, deveria ser o motor para o avano das
novas idias que afirmasse em seu mbito a integrao dos pases da bacia. Cf. DURRIEU,
Mario A. e VAIHINGER, Carlos A. Las Enseanzas de Storni y la Situacin Actual. In:
Boletn del Centro Naval. La Hidrova Paraguay-Paran, Factor de Integracin.
Suplemento no 763-G-11, vol. 109, ao 110. Buenos Aires, 1993. p. 218. A oposio
sistemtica do Brasil idia defendida durante anos, levou, aparentemente, o governo
Kirchner a abandon-la em favor da proposta de que o CIC venha a exercer a funo de
entidade executora do chamado projeto da Hidrovia. Ao que tudo indica, h divergncias
internas no San Martn sobre essa questo.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 361

aparente834 processo de convergncia entre o Brasil e a Argentina sobre


essa delicada questo, determinante para o futuro do projeto. Enquanto
o Brasil manteve linearidade em sua cautelosa posio contrria criao
de entidade de natureza supranacional, a postura Argentina foi pendular.
Partindo de un comienzo reticiente y hasta diramos obstruccionista
tanto de parte del sector oficial como de gran parte del privado835,
por recear que se viesse a criar um rgo supranacional, levando o
pas a abdicar de sua soberania em matria de navegao fluvial, oscilou
entre a defesa da cesso de faculdades a organismo independente e da
manuteno da execuo e administrao das futuras obras na HPP na
esfera de competncia do Tratado da Bacia do Prata. Essa oscilao
fez-se no apenas em funo da linha doutrinria adotada pelos
diferentes governos, mas tambm dos benefcios imediatos que o pas
podia e pode tirar das diferentes alternativas.
Existe no momento clara convergncia entre as posies do
governo e do setor privado argentinos, cujos interesses na Hidrovia
exigem soluo prtica e imediata para garantir a previsibilidade da
navegao em seu curso836. O consenso que se prenuncia em torno da
proposta do Secretrio-Geral do CIC permite vislumbrar a eliminao
do obstculo que se previa mais difcil de ser transposto, para que se
d incio fase de execuo das obras, por envolver a polarizao das
posies brasileira e argentina sobre a criao de entidade de natureza
supranacional para administrar a Hidrovia.
DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/
834

Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina):


depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Ver tambm
em BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama nr. 02916, de 29/12/2004.
CASTILLO, Jos Luis. Hidrova Paraguay-Paran. In: Boletn del Centro Naval. La
835

Hidrova Paraguay-Paran. Factor de Integracin. Suplemento Nmero 763, G-11,


vol. 109, ao 110. Buenos Aires, feb. 1993, p. 305.
DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/
836

Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina):


depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. LPEZ,
Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib.
Buenos Aires, 2004.
362 ELIANA ZUGAIB

Se, por um lado, a alternativa que agora se encontra sobre a


mesa oferecer garantia de segurana jurdica e agilidade837 na
tramitao de eventual AAP, por outro, no se pode deixar de
considerar que o processo decisrio das instituies permanentes
do Sistema do Prata, do qual dependeria a negociao dos termos
daquele instrumento, poder ser moroso, comprometendo a validade
dos estudos complementares838 e o prprio modelo integral de
execuo das obras.

3. A FASE DE TRANSIO: DEFINIO


DOS GRANDES TEMAS839

A entrega do relatrio final do estudo complementar


(COINHI), em junho de 2004, criou expectativa entre os pases de
que se estaria chegando ao final da longa fase dos estudos de

837
Prev o Secretrio-Geral do CIC que a aprovao e inscrio do Acordo Executivo na
Secretaria-Geral da ALADI no deveria levar mais de 90 dias, a partir da aprovao do
plano mestre de obras de melhoria da navegao na HPP, aos quais se agregariam mais
180 dias para instrumentar e realizar o processo de licitao, devendo as obras serem
executadas no prazo de 18 a 24 meses. O cumprimento do cronograma de execuo das
obras faz-se factvel luz da oferta de financiamento da CAF. (Cf. CIC. Nota n. 365/04,
de 12 de julho de 2004).
838
Sendo os rios de natureza dinmica, os estudos realizados geralmente no so
vlidos por longo tempo, dadas as mudanas naturais ocorridas na via fluvial.
BASADONNA, Juan Antonio. Ad memorium. importante notar tambm que o estudo
complementar representa apenas uma avaliao ambiental preliminar, que poder servir
de referncia para a realizao de eventuais estudos pontuais posteriores julgados
necessrios pelos pases em seus respectivos territrios, e como subsdio no vinculantivo
para o processo decisrio sobre obras em trechos nacionais e compartilhados. Ver em
BRASIL. Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes. Parecer Conjunto sobre o
Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario
para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe., Braslia, 02 de agosto de 2004; BRASIL.
Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2094, de 24/09/2004.
A expresso grandes temas foi cunhada por ocasio da Reunio Extraordinria dos
839

Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e 17 de setembro


de 2004, quando se procedeu apreciao conjunta do Relatrio Final do Estudo
Complementar elaborado pelo COINHI.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 363

viabilidade tcnico-econmica-financiera e de impacto ambiental. Etapa


decisiva, esse estudo prov s autoridades dos cinco pases
intervenientes elementos de referncia que podero viabilizar o incio
da implementao das obras requeridas para o funcionamento da
Hidrovia, permitindo a almejada reduo dos custos de transporte.
Na expresso do Embaixador Isaac Maidana Quisbert,
Vice-Chanceler da Bolvia, o encerramento da fase de estudos
constitui momento transcendental do processo de negociaes
no mbito do CIH, com o que se revitalizou a dinmica do
desenvolvimento do programa de obras na HPP, que esteve durante
anos em compasso de espera da concluso dessa primeira etapa840.
Na qualidade de presidente da Reunio Extraordinria de Chefes
de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16 e
17 de setembro de 2004, o Embaixador Maidana, fiel tradicional
posio boliviana de imprimir maior agilidade execuo do
projeto, procurou assegurar que o perodo de transio para a nova
e mais complexa fase que se inaugura, a da implementao das
obras, no viesse a cair no vazio.
Ciente de que o atual perodo ser decisivo para o futuro do
projeto, e com o intuito de garantir transio rpida e segura para a
etapa de execuo das obras, props a criao de Comit ad hoc,
integrado por representantes de alto nvel dos pases partes e assistido
por grupo reduzido de especialistas, cuja misso ser preparar en
coordinacin con los gobiernos, los documentos para la adopcin
de decisiones y cursos de accin sobre los grandes temas841
pendentes de definio.
A prevalncia do princpio da execuo integral desse projeto
pentanacional depender do xito que tiver o cogitado Comit ad hoc

840
BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2095, de 24/09/2004.
CIH. Acta de la Reunin Extraordinaria del Comit Integubernamental de la Hidrova
841

Paraguay-Paran (Puerto de Cceres-Puerto Nueva Palmira), Buenos Aires, 16 y 17


de septiembre de 2004.
364 ELIANA ZUGAIB

em acordar diretrizes para a rpida tomada de deciso sobre os chamados


grandes temas, dentre os quais figuram a natureza de entidade
administradora, o procedimento de licitao, a modalidade de financiamento
das obras e o direito aplicvel a sua execuo e manuteno, tendo em
vista as diferenas dos regimes de obras pblicas vigentes nos cinco pases842.
Diante da complexidade dessas questes e da diversidade de
interesses envolvidos, antecipam-se dificuldades a serem enfrentadas nesta
fase de transio, de cuja superao depender a determinao da natureza
que vir a assumir o projeto. Aimplementao integral das obras pressupe,
alm de projeto para a Hidrovia como um todo, imprescindvel adoo
de parmetros comuns, de que so instrumentos o PAI e o PGA, gesto
unificada e sistema eqitativo de distribuio de custos.
Sabe-se que os pontos crticos mais sensveis esto concentrados
em territrio paraguaio, cuja soluo alm de onerosa passa pelo uso de
explosivos843, sendo suscetveis de crticas de organizaes ambientalistas,
o que justifica a posio mais cautelosa assumida pelo Paraguai nas ltimas
reunies do CIH844.
Com efeito, no parece ser tarefa fcil coordenar posies para se
chegar a soluo equilibrada de esquema tarifrio que concilie eficincia
842
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun.
2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la institucin
de un Comitente. p. 2/43, 44.
843
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre
Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Institucional y Legal (CIL). Volumen IX. Plan de Gestin Ambiental. pp. 27
e 28.
844
CIH. Ata da Reunino Extraordinria do CIH, realizada em Buenos Aires, nos dias 16
e 17 de setembro de 2004. O prprio Secretrio-Geral do CIC colocou em evidncia essa
realidade ao afirmar que o fracasso do modelo segmentado deve-se tambm asimetra
de los costos de los pasos crticos respecto del dragado del resto de la va navegable y
porque los pasos crticos se localizan en jurisdiccin de pases de menor desarrollo
relativo. COMIT INTERGUBERNAMENTAL COORDINADOR DE LOS PASES
DE LA CUENCA DEL PLATA (CIC). Nota n. 365/04 S, 12 de julio de 2004, dirigida a
la Embajadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico Titular ante el CIC, p. 2.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 365

econmica e eqidade na distribuio dos custos, sobretudo considerando-


se que estes so flagrantemente maiores no trecho 2 (Assuno/
desembocadura do Rio Apa) e muito menores no trecho 1, o mais extenso
da Hidrovia (Santa F/Assuno)845.Antecipa-se, assim, que a deciso sobre
quem deve pagar e fundamentalmente quanto deve pagar encerra potencial
de conflito, agravado pelo fato de os dois pases mais penalizados serem
justamente os de menor desenvolvimento relativo, o Paraguai e a Bolvia.
A incapacidade de endividamento dos pases era assinalada
desde a negociao do Acordo de Cooperao Tcnica com a CAF,
cujos termos foram aprovados na XXX Reunio do CIH846, e j havia
sido plasmada no prembulo da prpria Declarao de Cuiab que
afirma (...) as urgncias que o ciclo hdrico coloca se contrapem s
possibilidades reais de os Estados partes assumirem a execuo das
obras847. Tomando-se por base que, entre outras restries848, a

845
Em princpio, os custos por trechos no deveriam ser relevantes para definir a estrutura
do pedgio, ao manter-se a busca da eficincia econmica e o enfoque integral do projeto,
no sentido de que no est em discusso se ser executado em etapas, uma vez que j est
decidido que constitui uma unidade. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera,
Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova
Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe
final, jun. 2004. Componente Econmico-Financeiro. pp. 129 e 132.
846
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Circular Telegrfica n. 42496/1017,
de 18/12/2001.
847
Declarao de Cuiab, assinada por ocasio da XXVIII Reunio do CIH, realizada
em Cuiab no perodo de 23 a 27 de outubro de 2000, cujo texto consta da Circular
Telegrfica n. 40036/838, de 06/11/2000.
848
Alm da falta de capacidade de endividamento dos pases, outras possveis fontes de
recursos tambm apresentam limitaes, tais como: (a) financiamento externo, ainda
que parcial, do tipo project finance, no seria realista porque passvel de gerar
incertezas e riscos tcnicos, financeiros e polticos do projeto; (b) investimentos dos
contratistas poderiam ser reduzidos em termos de montante e de extenso de tempo; (c)
contribuies dos usurios poderiam ser impopulares e com impactos diretos na
rentabilidade dos empreendimentos que utilizam a via fluvial e na competitividade por
outros modos de transporte. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera,
Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova
Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe
final, jun. 2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para
la institucin de un Comitente. p. 2/31.
366 ELIANA ZUGAIB

contribuio direta dos Tesouros Nacionais no parece constituir


opcin factible a la luz de las actuales disponibilidades
presupuestarias de los pases849 para o financiamento das obras, o
esquema sugerido pelo Consrcio COINHI recaiu sobre frmula que
combina a participao de agncia de desenvolvimento ou banco de
fomento com outras modalidades de fontes de recursos e recuperao
de investimentos.
Tendo presente essas limitaes, foram estudadas seis variantes
tcnicas do projeto, cujos custos de obras fixas oscilam entre US$
25.240 milhes (alternativa A-8) e US$ 65.915 milhes (alternativa
B-10) e os de manuteno entre US$ 8.412 milhes e US$16.256
milhes por ano, respectivamente850 (ANEXO Tabela 11).
849
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la
institucin de un Comitente, op. cit., p. 2/31.
850
As alternativas denominadas A correspondem a interrupes de trfego por perodo
de um ms em intervalos de 10 anos, enquanto as chamadas B dizem respeito a
interrupes que se dariam por perodo de trs meses a cada 50 anos. A alternativa A-
8 foi recomendada por considerar o Consrcio que satisfaz os requerimentos de navegao
e oferece melhores resultados na anlise econmico-financeira. Os resultados obtidos
no estudo indicam que as obras de aprofundamento da via fluvial permitiro a reduo
nos custos de transporte da ordem de 33%, com variaes de acordo com as distncias
e tipo de carga, da frota e facilidades porturias disponveis, podendo, eventualmente,
atingir o mximo de 50%. A alternativa A-8 identifica-se pelas seguintes caractersticas:
(a) profundidade para calados de 8 ps em todos os trechos de Santa F a Porto
Quijarro; (b) largura do canal de 110 m no trecho Corumb-Santa F; e 60 m no Canal
Tamengo; (c) as dimenses mximas dos comboios, incluindo as unidades de empuxo,
configuram-se da seguinte forma: Santa-F- Assuno: comprimento 310 m; manga 60
m. Equivale a um comboio de 4x5 barcaas, mais a unidade de empuxo; Assuno-
Corumb: comprimento 290 m; manga 50 m. Equivale a um comboio de 4x4 barcaas,
mais a unidade de empuxo; Canal Tamengo: comboios de 2x2 barcaas, mais a unidade
de empuxo; (d) navegabilidade durante 24 horas do dia, devendo sofrer interrupes
mximas de 30 dias em perodos de 10 anos; (e) realizao de obras de dragagem apenas
durante as guas baixas, respeitando-se os perodos de proibio da pesca. (Cf. COINHI.
Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para
el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Sntesis. pp. 4, 6, 12-
13). Observam ainda os consultores que a alternativa A-8 a mais factvel, pois as
outras requereriam nveis de subsdio consideravelmente maiores. Alm disso, oferece
a possibilidade de concesso de apenas 10 anos, politicamente mais fcil de ser aceita,
uma vez que quanto maior sua durao maior o grau de incertezas envolvido. COINHI.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 367

No obstante haver o Consrcio buscado apresentar soluo


realista, a deciso sobre a alternativa tcnico-financeira poder constituir
outro ponto de difcil consenso, dadas as diferentes vises que ainda
prevalecem sobre a utilizao da HPP e o fato de que envolve a
distribuio de custos das obras de melhoria e a definio do calado,
de que dependem os nveis de reduo de custo do transporte.
Haver pases que, por presses de grupos de interesse e por
serem as obras em seus territrios menos onerosas, tendero a privilegiar
as alternativas que prevejam maiores volumes de dragagem e, portanto,
maiores nveis de calado. Esse no deixa de ser recurso de que lanariam
mo a Argentina e o Uruguai interessados em garantir o maior volume de
carga a transportar na via fluvial. H inclusive diferenas de percepo

Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para


el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente
Econmico-Financeiro. p. 135. H que se considerar, no entanto, que, embora essa
alternativa demande menores nveis de investimento, implicar maiores custos de
explorao, alm de prever menor calado, o que certamente esbarrar na oposio do
setor privado. A frmula de financiamento sugerida combinaria a modalidade de subsdios
com a cobrana de pedgios, uma vez que no h nvel de carga que se autofinancie.
Assim, as obras de dragagem seriam subsidiadas parcial ou totalmente pelos pases,
mediante subsdio inicial, em valor prefixado e no renegocivel, enquanto os gastos
anuais de manuteno seriam financiados por combinao de recursos provenientes de
pedgio e subsdios pblicos anuais. As tarifas de pedgio de acordo com recomendao
do Consrcio seriam pr-fixadas na ordem de US$ 500 por barcaa/trecho, carregada ou
vazia em cada um dos trs trechos contemplados nos estudos, Santa/F-Assuno;
Assuno-Rio Apa e Rio Apa-Corumb/Canal Tamengo. COINHI. Estudio Institucional-
Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las
Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo),
Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Econmico-Financeiro.
pp. 141-145; e COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y
Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-
Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final,
jun. 2004. Sntesis. pp. 4 e 6. Dessa forma, assumiriam os pases a responsabilidade por
custo fixo conhecido, no sujeito a mudanas futuras, arrecadao ou ao trfego na
Hidrovia e a concesso seria outorgada ao concorrente que venha a requerer o menor
subsdio anual para assumir as obras. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera,
Tcnico y Econmico Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova
Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe
final, jun. 2004. Componente Econmico-Financeiro. pp. 141 e 146.
368 ELIANA ZUGAIB

quanto magnitude do custo total das obras. AArgentina, por exemplo,


considera razoveis os custos do projeto: Tambin puede estar
financiada por los pases, por cada pas, por el Tesoro Nacional. No
estamos hablando de una obra muy costosa (...). No s, no llega a
los 100 millones de dlares, entre cinco pases851.
O Brasil, ao contrrio, declara que a aprovao do estudo
pelo CIH no garante a execuo de obras de grande impacto na
Hidrovia, no curto prazo, porque dependeria de financiamento elevado
e, conseqentemente, da capacidade de endividamento dos pases
e, no caso do trecho brasileiro, da concluso de EIA/RIMA, previsto
na legislao ambiental852. Portanto, a aceitao do estudo
complementar no implica endosso ou autorizao automtica para
as obras853.
Esse ltimo ponto, alis, foi objeto de consenso que garantiu a
aceitao dos estudos complementares, com ressalvas. A anlise
conjunta do relatrio final do COINHI revelou a convergncia de

DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/


851

Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina):


depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
852
Os Termos de Referncia para nortear a elaborao do EIA/RIMA da hidrovia no
trecho compreendido entre Cceres e a foz do Rio Apa foram concludos em dezembro
de 2001, porm, o referido EIA ainda no foi at o momento protocolado no IBAMA.
O Ministrio dos Transportes est criando grupo de trabalho com a participao do
Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte (DNIT) e da AHIPAR, para
tentar viabilizar soluo prtica que permita atender exigncia judicial sobre o estudo
ambiental. Pretende-se examinar, junto Procuradoria-Geral da Repblica, a possibilidade
de que sejam licenciadas individualmente as intervenes de dragagem e manuteno da
Hidrovia no trecho brasileiro. Obras de maior porte ficariam, no entanto, sujeitas
exigncia de estudo ambiental completo. (Cf. BRASIL. Ministrio do Meio Ambiente.
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos. Programa de Proteo
e Melhoria da Qualidade Ambiental. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA). Parecer Tcnico sobre os estudos
complementares de viabilidade da Hidrovia Paraguai-Paran, s/n, de 30 de julho de
2004, p. 2.
BRASIL. Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes. Estudo Institucional-
853

Legal, de Engenharia, Ambiental e Econmico Complementar para o desenvolvimento


das obras na Hidrova Paraguai-Paran no trecho comprendido entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb e Santa F. Parecer Conjunto, 02 de agosto de 2004.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 369

posies quanto ao entendimento de que a aprovao dos estudos


no tem carter compulsrio com respeito execuo das obras na
Hidrovia e constituem mero enquadramento preliminar de referncia
para a realizao de eventuais estudos pontuais posteriores julgados
necessrios pelos pases em seus respectivos territrios854.
Havendo sido o estudo complementar restrito a 22 passos
crticos, a anlise realizada pelo COINHI no pode ser extrapolada
para o restante dos 92 passos crticos identificados anteriormente pelo
Consrcio HLBE/TGCC, os quais exigiro estudos ambientais
especficos, de acordo com suas condies e contextos, caso venham
a requerer algum tipo de interveno. A identificao de impactos
ambientais a que se procedeu no corresponde a EIA propriamente
dito, mas a mera avaliao ambiental preliminar855. Essa deficincia do
estudo imprime maior complexidade futura licitao das obras, cujo
objeto prev o desenvolvimento de projeto para a adequao das
normas emanadas do estudo aos demais passos crticos e para a
execuo de obras.
Ao que tudo indica, a questo mais sensvel no o valor das
obras ou a disponibilidade de fontes de financiamento, mas a distribuio
dos custos, mesmo porque a CAF j manifestou expressamente sua
disposio em continuar atendiendo con inters la continuidad de las
acciones encaminadas a la ejecucin de las obras propuestas en el
estudio [estudos complementares]856. A forma de contratao das obras
tambm constitui um dos elementos importantes para garantir seu carter
integral. Embora a soluo sugerida pelo Consrcio preveja uma nica
licitao pblica internacional para a execuo da dragagem inicial e sua
854
BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n. 2094, de 24/09/2004.
855
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario
para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente Institucional
y Legal (CIL). Volumen VII Diagnstico Ambiental Integrado. p. 11.
856
CIH. Acta de la Reunin Extraordinaria del Comit Intergubernamental de la Hidrova
Paraguay-Paran (Puerto de Cceres-Puerto de Nueva Palmira), realizada em Buenos Aires,
de 16 a 17 de setembro de 2004.
370 ELIANA ZUGAIB

posterior manuteno sob a modalidade de contrato de Concesso de


Obra Pblica Internacional, pressupe a identificao de regime de
concesso compatvel com as legislaes dos cinco pases nessa
matria857.
Deduz-se da que ainda h potencial de divergncia de posies
dos pases que poder dificultar ou mesmo comprometer o modelo de
execuo integral, decisivo para a determinao do carter multinacional
da iniciativa, fazendo dela verdadeiro instrumento de integrao, capaz
de reduzir o custo do transporte, dinamizar as trocas intra-regionais e
criar cadeias produtivas, que confiram competitividade a futuros
produtos Mercosul, e estabeleam plataforma de exportao para
terceiros pases. Sobrepe-se a essas dificuldades de ordem tcnico-
financeira a questo institucional legal, da qual depende a gesto
unificada da Hidrovia, que dar sustentao natureza integral do
projeto.

3.1. DUELO NASCENTE/DESEMBOCADURA REEDITADO OU PROJETO


PENTANACIONAL?

A possibilidade de criao de entidade supranacional seria


remota dadas as resistncias decorrentes da diversidade de interesses
nacionais em jogo na implementao do programa de melhorias na
HPP, a despeito da motivao comum que uniu os pases platinos em
torno do projeto. Ao mesmo tempo, ainda que se pudesse atenuar o
grau de autonomia de eventual entidade administradora independente,
a pesquisa feita pelo INTAL em 1991 j revelava no haver
uniformidade de critrios entre os cinco pases quanto cesso de
competncias a tal organismo858. Essa mesma percepo levaria o
COINHI a evitar alternativas dessa natureza, buscando apontar solues

857
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Sntesis, op. cit., p.6.
BID/INTAL. Alternativas jurdico-institucionales para el funcionamiento definitivo
858

del Comit de la Hidrova Paraguay-Paran. Buenos Aires, 1991. Publ. n. 360, p. 29.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 371

que assegurem a implementao de projeto pentanacional e garantam


a segurana jurdica de todas as partes interessadas859, cuja deciso
ser tomada em alto nvel, dada a sensibilidade da questo.
Corroborando a ponderao do representante brasileiro, na
Reunio de Chefes de Delegao do CIH, realizada em Buenos Aires,
nos dias 16 e 17 de novembro de 2000, de que a preocupao ambiental
dificulta a aceitao de tomada de deciso por organismo autnomo
sobre obras no trecho brasileiro, o geopoltico uruguaio Bernardo
Quagliotti de Bellis afirmava la entidad supranacional se vera en
dificultades permanentes no solo por estar estos pases guas abajo
y las nacientes en el importante Pantanal860. Nessas condies, a
atual aparente convergncia de posies dos ento chamados dois
grandes em torno da permanncia da HPP no seio do Tratado da Bacia
do Prata861, nos moldes da proposta apresentada pelo Secretrio-Geral
do CIC, muito provavelmente levar os demais partcipes ao consenso862.
Em consonncia com a Declarao de Cuiab e os objetivos
da poltica de integrao regional, o esforo mais importante a ser
empreendido nesta fase o de eleger mecanismo de execuo e
administrao das obras compatvel com o enfoque integral e sustentvel
do projeto, descartando-se o cenrio de eventual retrocesso execuo
fragmentada, tendo em conta que as decises do CIH no tm carter
859
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Sntesis, op. cit. p. 1.
860
QUAGLIOTTI DE BELLIS, Bernardo: depoimento [30 out. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Montevidu, 2004.
861
MACEDO-SOARES, Hlio: depoimento [12 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib.
Buenos Aires, 2004.
862
A proposta do Secretrio-Geral do CIC assemelha-se a uma das alternativas sugeridas
pelo COINHI. Propem os consultores a celebrao de Acordo Executivo, no mbito da
Reunio dos Chanceleres da Bacia do Prata, pelo qual se aprovaria o programa de obras
de melhoramento da navegao pela Hidrovia, e se atribuiria a um organismo,
preferivelmente do prprio Sistema, faculdades para contratar, supervisionar e
administrar o projeto. COMIT INTERGUBERNAMENTAL COORDINADOR DE
LOS PASES DE LA CUENCA DEL PLATA (CIC). Nota n. 365/04 S, 12 de julio de
2004, dirigida a la Embajadora Maria M. Lorenzo Alcal, Representante Poltico
Titular ante el CIC, p. 3. e COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios
y Propuestas para la institucin de un Comitente, op. cit., p. 1/44-48.
372 ELIANA ZUGAIB

compulsrio. A gesto compartilhada torna-se, portanto, elemento


imprescindvel para se atingir esse propsito, uma vez que at pode,
em caso extremo, admitir a execuo das obras por sees nacionais,
mas sempre disciplinada por regras tcnicas, jurdicas e econmico-
financeiras uniformes863.
A modalidade sugerida, a do AAP, poder contribuir para
afastar o perigo da reincidncia do modelo de execuo fragmentada,
proposto pelo estudo do HLBE, por tornar as normas emanadas de
rgos comunitrios auto-aplicveis no direito interno, sem a interveno
dos congressos nacionais864, o que resolve at certo ponto as
dificuldades apresentadas pelas disparidades entre as legislaes
internas. O recurso a esse mecanismo constituiria soluo para a
necessria captao de recursos de organismos financeiros
internacionais, como a CAF, que condicionam o financiamento de
projetos a processos de licitao pblica internacional destitudos de
restries impostas por legislaes internas que contemplam, por
exemplo, medidas protecionistas. Os AAPs, caractersticos do Direito
da Integrao, se tm revelado instrumentos eficazes para cumprir esse
tipo de exigncia865.
Essa modalidade sugerida pelo CIC e pelo COINHI permite
tambm o aproveitamento das estruturas j existentes, alm de oferecer
segurana jurdica a todos os pases e agilidade na tramitao do acordo.
863
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la
Institucin de un Comitente, op. cit., p.1/46.
864
Os AAPs constituem direito derivado de Tratado-Quadro, no caso o da Bacia do
Prata, que passa a fazer parte das legislaes dos pases signatrios, a partir do ato de
sua ratificao, podendo atuar por delegao legislativa dos Congressos nacionais, com
o que torna as normas emanadas de rgos regionais ou comunitrios auto-aplicveis no
direito interno. COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran
entre Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, junio de
2004. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y Propuestas para la adopcin
del Rgimen Contractual. p. 2/43 e 44.
COINHI. Componente Institucional y Legal (CIL). Criterios y propuestas para la
865

adopcin del Rgimen Contractual, op. cit., p. 2/44.


PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 373

Contribuir sobretudo para revitalizar o Sistema da Bacia do Prata,


devolvendo ao Comit seu papel original ao transform-lo em agncia
executora das obras da Hidrovia que contem com financiamento externo.
Dessa forma, os aportes financeiros permaneceriam na regio e poderiam
ser reinvestidos em projetos de interesse comum na prpria Bacia866.
Consideradas essas vantagens decorrentes de o projeto estar
totalmente adstrito aos mecanismos do Sistema da Bacia do Prata,
no se pode, no entanto, deixar de levar em considerao que el
sistema de la Cuenca del Plata fue concebido para actuar con
rutina de consultas que insumen mayores tiempos y de acuerdo
con un mecanismo de toma de decisiones por unanimidad867.
Por fora do Artigo II, pargrafo 2o, do Tratado da Bacia do
Prata, as decises tomadas pelos Chanceleres requerero sempre o
voto unnime dos cinco pases, regra que implica tambm o direito de
veto, podendo converter-se em mecanismo capaz de impedir a adoo
de medidas necessrias para o avano do projeto868. No caso da
866
BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Despacho Telegrfico para a Embaixada
em La Paz n. 467, de 26/10/2004 e MACEDO-SOARES, Hlio: depoimento [12 nov.
2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
867
RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. La organizacin institucional de la Hidrova
Paraguay-Paran como programa de navegacin internacional. In: Integracin
Latinoamericana. Hidrova Paraguay-Paran: viejo cauce para una integracin
renovada. INTAL, Buenos Aires, ao 16, n. 168, p. 28, jun. 1991. Comentam os
autores que os debates do CIC que precederam a assinatura do Tratado da Bacia do
Prata contemplavam duas concepes a respeito da institucionalizao da Bacia do
Prata. Por um lado, trs estados desejavam estabelecer uma comisso fluvial, semelhante
do Reno ou a do Danbio, dotada de determinadas competencias que lhe permitiriam
realizar um trabalho efetivo na rea de explorao dos recursos naturais da regio. Por
outro, os Estados restantes preferiam um esquema de institucionalizao que caminhasse
lentamente e no qual as decises fossem adotadas por unanimidade. Tinham esses dois
ltimos Estados o objetivo de obter determinados resultados no plano interno antes de
aceitar um sistema de institucionalizao da Bacia do Prata. Ao prevalecer esta concepo,
o sistema caracterizou-se por mecanismos de deciso morosos, baseados na regra da
unanimidade, em que os temas so objeto de consideraes por perodos prolongados.
868
RAVINA, Arturo Octavio (Coord.) et al. Algunos aspectos crticos del Acuerdo de
Transporte Fluvial por la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto Cceres-Nueva Palmira).
In: Integracin Latinoamericana. Integracin: un escenario multidimensional. INTAL,
Buenos Aires, ao 17, n. 185, p. 50, dic. 1992.
374 ELIANA ZUGAIB

alternativa sugerida, poderia vir a retardar a deciso sobre os termos


do projetado AAP. A conseqncia mais imediata de eventuais atrasos
dessa natureza, que venham a postergar a execuo das obras de
melhoria na HPP, poder representar a volta ao processo de
bilateralizao que, como vimos no captulo II, paralisou o Sistema da
Bacia do Prata durante dcadas.

3.1.1. PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO ARGENTINA

Uma vez definida a orientao integral do projeto e a


primazia do componente ambiental sobre os demais, a Argentina
no mais dispe de meios para influir na fixao de parmetros
bsicos menos rgidos do ponto de vista ambiental, com o intuito
de garantir maior margem de eficincia econmica do transporte
fluvial e o incio mais imediato das obras, como quer sobretudo a
iniciativa privada. Essa postura assumida pela Argentina nas
negociaes foi facilitada por ser sua legislao ambiental mais
permissiva do que as do Brasil, da Bolvia e do Paraguai, que
prevem a obrigatoriedade de EIA869.
Nessas condies, e diante da certeza do veto brasileiro
constituio de entidade administradora supranacional, a celebrao
de Acordo Executivo no mbito do Tratado da Bacia conviria
Argentina870 tanto pela agilidade de tramitao que lhe inerente, por
dispensar a aprovao dos congressos dos Estados contratantes, quanto
pelo fato de poder, ao abrigo do artigo VI, resguardar-se de possveis
atrasos na negociao e aprovao do referido acordo, ocasionados
por eventual morosidade proveniente do processo decisrio do Sistema.
869
COINHI. Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico
Complementario para el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre
Puerto Quijarro (Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004.
Componente Institucional y Legal (CIL). Informacin Ambiental. Volumen I. p. 11.
870
A predisposio argentina para esse tipo de acordo est contemplada no artigo 99,
inciso 11 da prpria Constituio.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 375

Caso esse cenrio venha a se apresentar, ao que tudo indica, o governo


argentino no deixar de buscar sua autonomia, lanando mo dos
acordos bilaterais com a Bolvia e com o Paraguai871, para lograr realizar,
no mais breve prazo, as obras que garantam a navegao contnua, o
que comprometeria o carter integral de sua execuo.
Como se recordar, a Argentina foi levada a aderir ao consenso
em torno dos termos do PGA, ao ser confinada a posio solitria
favorvel a priorizar o incio imediato das obras em detrimento do plano
ambiental prvio e integral, defendido pelo Brasil. de se supor que
no haja autntico comprometimento daquele pas com o plano de
implementao integrado das obras e, portanto, ceder a presses de
grupos de interesse e apelar para o bilateralismo:

Yo creo que las perspectivas de la Hidrova son buenas,


y que van a exceder la voluntad de los pases, porque yo creo
que hay presiones econmicas de grupos muy importantes,
tanto de la Argentina, de Brasil, mismo Bolivia y Paraguay,
que han descubierto un medio de transporte que les resulta
econmicamente, y que hace que algunos productos que hasta
hace unos aos atrs eran imposible de comercializar debido,
fundamentalmente, a costo de transporte (...), hoy estn siendo
colocados en el exterior. Y creo que si los polticos no nos
apuramos (...), la realidad va a superar la ficcin872.
871
LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador:
E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
872
DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/Comit
Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina): depoimento
[19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Ver tambm em
BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [21 dez. 2004].
Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004. Afirma o Secretrio-Executivo a respeito da
situao em que os pases no cheguem a um acordo sobre os grandes temas: vamos a
poner que no se haga, que los pases no se pongan de acuerdo (...), la Hidrova seguir
funcionando as, las inversiones en Rosario se van a hacer, va a venir soja de Brasil, va a
venir soja (...) a un mayor costo. En lugar de estar pagando los US$ 16, van a estar
pagando US$ 20. Y entonces no s, hay que ver cmo funciona dentro del mercado mundial.
376 ELIANA ZUGAIB

Essa afirmao confirma ao mesmo tempo a importncia da


agilidade da definio sobre os temas pendentes, para que se possa
dar incio s obras no mais breve prazo possvel. Os riscos de eventual
retrocesso ao mecanismo de bilateralizao, que custou a ineficcia do
Sistema da Bacia do Prata durante dcadas, ficam claros:

Es una etapa cerrada [a dos estudos]. En cuanto a la


etapa de obras, yo todava creo que hay un tramo que es
bastante extenso, que es ponerse de acuerdo en cmo se van a
llevar a cabo la financiacin, quin va a manejar las obras
(...). Mientras tanto, yo creo que hay que usar un poco la
imaginacin y buscar soluciones alternativas para poder hacer
que este incremento constante de trfico que hay sobre la
Hidrova se siga manteniendo. O sea, va a haber que ir haciendo
cosas a travs de los acuerdos bilaterales que tienen los pases,
que ya han sido usados en el pasado muchas veces, hasta que
se pueda concretar el punto este, que no es un punto fcil, no
es un punto que vaya a tener una solucin inmediata873.

bem verdade que as expectativas iniciais de aumento


de trfego proveniente sobretudo da expanso da fronteira
agrcola no Estado do Mato Grosso dissiparam-se diante das
dificuldades de ordem ambiental que levaram mais tarde
excluso do trecho Cceres/Corumb do plano de obras de
melhoria da HPP 874. Resta a perspectiva de incremento da

DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/


873

Comit Intergubernamental de la Hidrovia Paraguay-Paran /Delegacin Argentina):


depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
874
Como reflexo do acordo a que se havia chegado com as ONGs, em agosto de 1995,
sobre a necessidade de se atribuir tratamento diferenciado ao Pantanal, preservando-
se as caractersticas naturais daquele ecossistema, a delegao brasileira assumia, em
fevereiro de 1996, essa posio no mbito das discusses sobre os estudos do
Mdulo B1 ento em execuo pelo Consrcio HLBE, travadas por ocasio da Reunio
de Chefes de Delegao. Registrava a ata daquela reunio Sobre la definicin del
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 377

produo de minrio de ferro destinado exportao para fora


da regio, cenrio que depender de investimentos na
capacidade produtiva, por sua vez, atrelados realizao das
futuras obras previstas no projeto, por se tratar de carga cativa
no sazonal que requer navegao ininterrupta, condio
indispensvel assinatura de contratos875.
Considerando-se que o trecho brasileiro j praticamente
navegvel durante todo o ano e que as negociaes para superar
as dificuldades provocadas pelo atual sistema de tomada de gua
em Corumb esto bem encaminhadas, a Argentina poder, por
meio de obras conjuntas nos trechos paraguaio e boliviano, garantir
o escoamento de maior volume de minrio de ferro e de soja.
Portanto, na eventualidade de haver demora na negociao dos
termos de acordo internacional em decorrncia das dificuldades de se
concertarem posies sobre questes delicadas, no de se descartar
a hiptese de a Argentina vir a recorrer a postura estanque em busca
de sua autonomia.

Tramo Cceres-Corumb la Delegacin de Brasil manifest su posicin segn la


cual el estudio en ejecucin en el marco del Mdulo B1 del Proyecto objeto del
Convenio BID/PNUD/CIH, deber considerar prioritariamente las caractersticas
excepcionales existentes en el tramo del ro Paraguay, entre Corumb y Cceres, en
la regin del Pantanal Matogrosense Patrimonio Ecolgico de la Humanidad. Por
esa razn, dicho estudio deber objetivar la utilizacin del ro para la navegacin,
teniendo en cuenta prioritariamente que sean evitados daos o agresiones contra el
Medio Ambiente y en especial evitndose todo tipo de obras de derrocamientos de
rectificacin de curso o mismo de dragados estructurales que puedan representar un
impacto negativo sobre el ecosistema de dicha regin. El proyecto deber adaptarse
a las condiciones especiales del desarrollo sostenible. Ver tambm em BRASIL.
Ministrio das Relaes Exteriores. Comunicado Imprensa. Infocred 417, de 30 de
agosto de 1995; CIH. Informe Final de la Reunin Extraordinaria de Jefes de
Delegacin del Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran (Puerto
de Cceres-Puerto de Nueva Palmira), realizada em Buenos Aires, em 29 de fevereiro
de 1995.
HLBE. Estudo de Viabilidade Tcnico-Econmica da Hidrovia Paraguai-Paran.
875

Resumo Executivo, [S.l.], 1996. Cpia eletrnica disponibilizada pelo Secretrio-


Executivo do CIH. p. 24.
378 ELIANA ZUGAIB

3.1.2. PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA E DA DEFINIO


DOS GRANDES TEMAS

De posio solitria em defesa da primazia do componente


ambiental, o Brasil passou a exercer o papel de catalisador do consenso
em torno da vertente sustentvel e integral do projeto, com o que se
espera seja atenuada a presso exercida pelos grupos ambientalistas,
contrrios a sua implementao, e facilitada a harmonizao de
interesses dos governos e da iniciativa privada, com vistas a aproximar
o projeto do equilbrio entre a melhor utilizao do potencial de
navegao com o menor impacto ambiental. O pas j exerceu sua
influncia como detentor do controle das nascentes dos rios ao fazer
prevalecer a primazia do componente ambiental sobre os demais e o
mtodo de anlise integral sobre o fragmentado, garantindo a natureza
multinacional da iniciativa876.
A conciliao de posies emanada da reunio de Cuiab
refletiu-se tambm no mbito interno. As divergncias entre os
Ministrios do Meio Ambiente e dos Transportes parecem diluir-se
aos poucos877 e caso o recurso da sentena judicial interposto em
outubro de 2004 venha a ser acatado, a Avaliao Ambiental Estratgica
substituir o EIA prvio878.

876
Abre-se aqui um parntesis apenas para comentar que, curiosamente, os argumentos
em defesa da tese da consulta prvia, justamente aqueles que a Argentina, pas vizinho
a jusante, defendia com obstinao para salvaguardar o trecho fluvial de sua jurisdio
dos impactos negativos de eventuais obras realizadas a montante, eram relegados a
segundo plano para atender aos interesses econmicos, que demandam a agilizao do
processo de implementao das obras. Invertem-se agora os papis, ao fundamentar o
Brasil sua posio no princpio da precauo.
877
MELO, Renato Batista de. Consideraes sobre a Hidrovia Paraguai-Paran.
Braslia: Marinha do Brasil, Diviso de Assuntos Martimos e Ambientais, setembro de
2004. p. 15.
878
O Ministrio dos Transportes passou a trabalhar uma nova concepo de projeto
hidrovirio, no apenas para a bacia do Paraguai, mas tambm para todas as vias
navegveis, onde as intervenes de engenharia devero respeitar ao mximo as
condies ambientais. Entendemos que a hidrovia o aproveitamento de um recurso
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 379

Os princpios fundamentais da posio brasileira foram objeto


de consenso no mbito do CIH e contemplados nos Termos de
Referncia dos estudos complementares879. Dos grandes temas, um
dos mais sensveis, a natureza da entidade administradora da Hidrovia,
deixa transparecer indcios de que obedecer linha defendida pelo
governo brasileiro. Embora as obras de melhoramento no trecho
brasileiro dependam da concluso do EIA/RIMA para todo o rio, as
intervenes de manuteno em seu curso tm permitido manter a
navegao constante, dentro das boas condies atuais de
comportamento do rio880.
A maior segurana e a relativa previsibilidade j alcanadas
com as obras de manuteno e a implementao do Acordo de

natural e no um empreendimento. Na Hidrovia Paraguai-Paran as condies de


segurana e navegabilidade so garantidas com balizamentos, sinalizaes, batimetrias,
cartas de navegao atualizadas e algumas dragagens. Observou-se que as retificaes
de curso e derrocagem, no tramo brasileiro, so desnecessrias. Assim, como se trata
de intervenes mnimas, afastou-se a necessidade de elaborao de Estudo Prvio de
Impacto Ambiental. Acredita-se que a Avaliao Ambiental Estratgica seja o melhor
instrumento para analisar o conjunto de investimentos que podero se instalar na
Bacia do Paraguai. No entanto, o Ministrio dever aguardar a deciso do Recurso
junto ao Tribunal Regional Federal. NASCIMENTO, Alfredo Pereira do: depoimento
[30 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Braslia, 2004.
879
Os Termos de Referncia do estudo complementar nortearam-se, entre outros, pelos
seguintes elementos: (a) mtodo de anlise integrada e de carter global, de que so
instrumentos o PGA e o PAI, respeitando-se o princpio do equilbrio entre a melhor
utilizao e o menor impacto ambiental; (b) a excluso do Pantanal do plano de obras,
respeitando-se a legislao brasileira e o princpio de que, no Brasil, h condies
naturais suficientes para a navegao de embarcaes especiais; (c) a obrigatoriedade de
preservao das caractersticas naturais dos rios, com intervenes mnimas em alguns
pontos crticos navegao, que corrobora a tese de que as embarcaes devem adaptar-
se ao rio e no o contrrio; (d) a manuteno das caractersticas geomtricas do canal
navegvel da Hidrovia e as dimenses mximas de comboios aprovadas para cada um de
seus trechos homogneos.
DAMATO, Eduardo (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Argentina/
880

Comit Intergubernamental de la Hidrova Paraguay-Paran /Delegacin Argentina):


depoimento [19 out. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004; LPEZ,
Horacio (Presidente da CPTCP): depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E.
Zugaib. Buenos Aires, 2004; BRASIL. Embaixada em Buenos Aires. Telegrama n.
2095, de 24/09/2004.
380 ELIANA ZUGAIB

Transporte Fluvial tm permitido constatar que a HPP fator de


competitividade para a colocao de produtos do Centro-Oeste nos
mercados regional e extra-regional e relevante instrumento de
consecuo dos objetivos prioritrios da poltica externa do atual
governo, medida que avanam as negociaes para a consolidao
da integrao sub-regional e dos contornos da Comunidade Sul-
americana de Naes881.
Pas com a menor dependncia relativa da Hidrovia e
comprovado poder de influncia no processo negociador, o Brasil
disps at o momento de posio confortvel para agir com maior
grau de cautela e com tempo mais elstico. No entanto, o futuro do
projeto, como instrumento de integrao, depender da manuteno
dos parmetros que j conseguimos definir e acordar, tarefa que
demandar agora a tomada de deciso rpida sobre os grandes temas
e a execuo das obras no mais breve tempo possvel, sob pena do
risco de retrocesso ao bilateralismo. A chave dos rumos do projeto
poder t-la o Brasil. J demonstrou dispor de poder de influncia e
optou pelo modelo integral sustentvel com intervenes mnimas. As
grandes linhas esto traadas em conformidade com nossa posio.
O Brasil, tendo lanado a proposta de revalorizao da HPP,
poder vir a ser protagonista da primeira obra emblemtica da
integrao fsica regional, dependendo dos esforos que
881
O desenvolvimento, na ltima dcada, de vrios canais de sada em direo ao norte
e ao leste do Estado do Mato Grosso, priorizados no PPA 2004-2007, oferece aos
produtores de soja infra-estrutura de transporte fortemente competitiva com a HPP e
torna relativa sua importncia como via de escoamento daquela rea. Dadas essas
alternativas, a expanso da produo agrcola naquele Estado no depende da Hidrovia,
o que facilitou a excluso do trecho do Pantanal do projeto, sem grande prejuzo. Porm,
o mesmo no se verifica em relao ao minrio de ferro, carga cativa que depende das
melhorias na via fluvial, alm de investimentos nas minas e nas frotas empresariais para
expandir-se. Caso o projeto da HPP venha a se concretizar, a Rio Tinto antecipa
previso de aumentar seus volumes de exportao ao resto do mundo, hoje da ordem
de 1.650 mil toneladas para entre 10 e 15 milhes de toneladas por ano. Considera-se
tambm como possvel trfego gerado pelo projeto, o gro de soja com destino s
fbricas de azeite argentinas para processamento e posterior exportao. COINHI.
Componente Econmico-Financeiro, op. cit., pp. 4, 44, 48, 54-56.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 381

empreender para aproximar as posies sobre os chamados grandes


temas durante o exerccio da presidncia pro tempore do CIH,
que assume neste delicado e decisivo perodo de transio. O
caminho mais promissor e gil para evitar o impasse parece ser a
conduo da nova fase, a da execuo das obras, no mbito do
Tratado da Bacia do Prata. A determinao poltica de fazer realizar
as obras, ainda no curso de 2004, foi expressa por altos
mandatrios 882 e algumas de suas justificativas podem ser
encontradas na seguinte passagem do relatrio final dos estudos
complementares:

Las proyecciones de carga sealan la necesidad de


no demorar la ejecucin de las obras, atento a que las
mejoras previstas tendrn un efecto en el corto plazo
fuertemente multiplicador sobre la actividad de la regin
econmica vinculada, considerando, adems, las buenas
perspectivas que se presentan en el crecimiento de la
economa mundial (...). En este contexto se prev que las
obras de mejoramiento daran lugar a un trfico potencial
en el orden de las 50 millones de toneladas para el ao
2024883. (grifo da autora)

A iniciativa privada j deu mostras de apostar na HPP como


meio de transporte competitivo, como o comprova o nvel de
investimentos do setor. O adiamento das obras implica nus poltico,
ao sinalizar descompasso entre o discurso e a prtica, e risco de

882
Os Presidentes Lula e Kirchner, quando do encontro de trabalho mantido no Rio de
Janeiro, em 16 de maro de 2004, solicitaram a pronta finalizao do estudo
institucional-legal para as obras na hidrovia Paraguai-Paran a fim de que se possa
iniciar o processo licitatrio entre todos os pases integrantes da hidrovia. Ver tambm
em Declarao de Santa Cruz de La Sierra para a Reativao da Hidrovia, de 15 de
novembro de 2003.
883
COINHI. Sntesis, op. cit., p. 6.
382 ELIANA ZUGAIB

descrdito junto ao usurio, que depende da garantia de segurana e


previsibilidade.

3.1.3. PERSPECTIVAS DE LONGO PRAZO LUZ DAS POSSIBILIDADES DE


INTERCONEXO DA HPP

A integrao regional no de natureza apenas econmico-


comercial, mas, fundamentalmente, poltico-estratgica e, como tal, sua
perspectiva deve ter alcance de longo prazo. A prioridade atribuda
pelo atual governo ao Mercosul como ponto de partida para a
integrao sul-americana gera momento propcio ao desenvolvimento
de eixos geoestratgicos de infra-estrutura fsica.
O desenvolvimento de malha de infra-estrutura eficiente
elemento indispensvel para que se faa uso racional sustentvel e
integrado dos recursos naturais inexplorados da regio mediterrnea
do Cone Sul, conectando essa rea deprimida corrente de comrcio
intra e inter-regional. Existem, na Amrica do Sul, duas outras grandes
bacias hidrogrficas, a do Amazonas e a do Orinoco884, que
desembocam no Atlntico e que, como a do Rio da Prata, constituem
recursos importantes para a organizao do espao fsico mediterrneo
nas prximas dcadas. Essas bacias unem-se para formar uma vasta
plancie no centro do continente e sua futura interconexo conformar
o Litoral Fluvial Sul-americano:

La vinculacin de los tres grandes sistemas


hidrogrficos sudamericanos, con el objeto de lograr la
884
O eixo principal do Orinoco ao Prata, pelo rio Madeira-Guapor-Paraguai, percorre extenso
de 8.000 km e os canais de interconexo por construir teriam aproximadamente 550 km,
includos os canais laterais no Guapor-Madeira entre Guajar Mirim e Porto Velho para
superar as numerosas cachoeiras e correntezas. Para vincular o Guapor ao Paraguai pelo rio
Aguapei, ser necessrio construir um canal de 8 km com diferena de altitude de apenas 30
metros, considerando-se, portanto, insignificantes a distncia e o declive que dividem as guas
das principais bacias hidrogrficas sul-americanas. (Cf. BOSCOVICH, Nicols. Geoestrategia
para la Integracin Regional. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p. 49).
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 383

navegacin fluvial continua entre el ro de la Plata y el mar


del Caribe, crear posibilidades insospechadas para el
desarrollo del centro del continente. Sern los corredores
fluviales para la colonizacin y el desarrollo de un Nuevo
Continente: el Continente Mediterrneo de Sur Amrica885.

A HPP une naturalmente os pases do Cone Sul e vincula a


Bacia do Prata do Amazonas pelos rios Paraguai-Guapor-Madeira,
constituindo eixo estruturante capaz de dar sustentao integrao
do Cone Sul, num primeiro momento, e, no longo prazo, emergente
Comunidade Sul-Americana de Naes. Ao interligar fisicamente o
Mercosul Comunidade Andina, ncleo da integrao sul-americana,
viabilizar a implementao de zona de livre comrcio entre os dois
grandes blocos econmicos j existentes na Amrica do Sul886. A
propsito do acordo de associao Mercosul/CAN comentava o
negociador argentino, Embaixador Martn Redrado:

La conformacin de un bloque sudamericano constituye un


destino inexorable para la regin, tanto por la identidad de intereses
polticos y econmicos, como por la historia y la cultura que comparten
nuestros pases, lo que nos permite prever amplias ventajas en la
integracin regional a la hora de relacionarnos con el resto del mundo.
En este marco, la conformacin de una zona de libre comercio entre
los pases del Mercosur y los de la Comunidad Andina es el primer
eslabn de ese camino integrador887.

885
Boscovich, 1999, op. cit., p. 47.
886
A populao da CAN e do Mercosul somadas representam 72,5% do total da
populao sul-americana, 56,2% do PIB regional e 85,4% do comrcio interregional.
(Cf. ARGENTINA. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto. Informacin para la prensa n. 279/04, 06 ago.2004. p. 1).
887
REDRADO, Martn. El Mercosur Abre el Mercado de la Comunidad Andina. In:
Argentina. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto.
Informacin para la prensa n. 279/04, 06 ago.2004. p. 1.
384 ELIANA ZUGAIB

Do ponto de vista do desenvolvimento sustentvel regional, a


HPP tem significado particular uma vez que o projeto de melhoria das
condies de navegao em seu curso est elaborado em conformidade
com as premissas do novo paradigma de desenvolvimento, que se
traduzem no equilbrio entre o planejamento econmico e o ecolgico888.
Trata-se de componente fundamental da infra-estrutura bsica de rea
de influncia que encerra alto valor estratgico. Do ponto de vista
ambiental, o transporte hidrovirio requer menor consumo de energia
por carga e, no caso particular da HPP, um mnimo de intervenes no
rio, devido a suas condies naturais de navegabilidade. A diminuio
dos custos de transporte e a modernizao porturia previstos no
programa da Hidrovia, somados s oportunidades de crescimento
econmico, fazem de sua execuo fator decisivo do desenvolvimento
integral da regio, ao contribuir para avanar na integrao das cadeias
produtivas regionais e eliminar as assimetrias entre os pases, condio
necessria a todo processo de integrao.
Como eixo estruturante, dever atrair a convergncia de outros
modos de transporte, nos mbitos nacional e regional889. Levando-se

888
Como assinalado no captulo I deste trabalho, o novo paradigma de desenvolvimento da
regio pressupe as seguintes dimenses complementares: (a) geoeconmica, pela qual se
considera a Amrica do Sul como uma nica unidade econmica; (b) de sustentabilidade
ambiental, pela qual a infra-estrutura tem que se adaptar vocao do territrio e dos
ecossistemas que a compem, a fim de preservar sua integridade e valor e manter a quantidade
e qualidade dos servios naturais providos por aqueles ecossistemas e (c) de mxima eficincia
econmica, ambiental e social. Ver em SILVA, Eliezer Batista da. Infrastructure for Sustainable
Development and Integration of South America., Sponsored by BCSD-LA, CVRD, CAF,
AVINA Foundation, Bank of America, CAEMI, April 12, 1996. p. 18.
889
A rede de transporte complementar da HPP compe-se de trechos de distintos
modos de transporte que permitem vincular as zonas produtivas que integram sua rea
de influncia e, caso se concretizem as obras de sua melhoria podero facilitar o uso da
via fluvial. Tais obras permitiriam reduzir os custos de transporte ou de transferncia
em alguns entroncamentos. No Brasil, essas obras compreendem: (a) a pavimentao
de 70 km de Cuiab a Puerto Piva, com o que se evitaria a sinuosidade do rio Paraguai
na zona do Pantanal, porm, alm da proibio emanada da deciso judicial, h forte
resistncia das ONGs com respeito obra, porque significaria o aumento do trfego na
Hidrovia, o que ocasionaria maior impacto ambiental; (b) adequao do ramal ferrovirio
de Campo Grande a Ponta Por de Novoeste e a pavimentao do trecho Ponta Por/
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 385

em considerao as relaes do sistema Paraguai-Paran com os


corredores biocenicos existentes e futuros empreendimentos no alto
Paran, que permitiro a conexo com a Hidrovia Tiet-Paran, a HPP
transforma-se no primeiro corredor Norte-Sul que permitir tornar
realidade a integrao fsica da Amrica Sul.

4. POSSVEIS CENRIOS

A posio brasileira, determinada pelo componente ambiental,


garantiu que se adotassem parmetros bsicos para as intervenes
mnimas na Hidrovia, pautados pelo mtodo da anlise e da execuo
integrais e pelo equilbrio entre a melhor utilizao do potencial de
navegao com o menor impacto no meio ambiente. O futuro do projeto
HPP depender agora, em grande medida, da vontade poltica dos cinco
pases beneficirios de remover os obstculos que possam continuar
adiando indefinidamente sua realizao. Esse desafio ser colocado
prova com a atuao do Grupo ad hoc890 que dever traar diretrizes
claras para a definio dos chamados grandes temas.
A agilidade ou morosidade dessas decises poder levar a quatro
possveis cenrios: (a) o de que haja consenso sobre os temas pendentes
Porto Murtinho; (c) repavimentao da BR-267 entre Rio Brilhante e Porto Murtinho;
(d) os Terminais multimodais de Porto Murtinho e Porto Esperana. Ver em COINHI.
Estudio Institucional-Legal, de Ingeniera, Tcnico y Econmico Complementario para
el Desarrollo de las Obras en la Hidrova Paraguay-Paran entre Puerto Quijarro
(Canal Tamengo), Corumb y Santa Fe. Informe final, jun. 2004. Componente
Econmico-Financiero. pp. 68-75. Caso venham a ser superados os obstculos unio
da HPP com a Tiet-Paran, o que era impensvel h duas dcadas, quando ainda havia
a hiptese de conflito entre Brasil e Argentina, podero as duas Hidrovias conectar-se
com as bacias do Tocantins, do Tapajs, do Amazonas e do Negro, permitindo-se
configurar via fluvial de Buenos Aires at o centro da Venezuela, o Mar do Caribe e o
Atlntico Norte. Essa ponte fluvial viabilizaria o desenvolvimento da deprimida regio
central do subcontinente. Ver em BLOCH, Roberto D. Transporte Fluvial, Buenos
Aires: Ad Hoc, diciembre, 1999. pp. 108 e 109.
890
O Grupo ad hoc, cuja criao foi acordada por ocasio da Reunio Extraordinria do CIH,
realizada em Buenos Aires nos dias 16 e 17 de setembro de 2004, ainda no foi constitudo.
Apenas a Bolvia indicou representante. BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo
- CIH): depoimento [17 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
386 ELIANA ZUGAIB

de definio, que muito provavelmente levar assinatura de AAP, tendo


como agncia executora o CIC, e implementao integral do projeto,
tal como idealizado e acordado no mbito do CIH; (b) o de que haja
consenso sobre os grandes temas que leve assinatura de acordo
multilateral que serviria de enquadramento para a execuo das obras
por meio dos acordos bilaterais existentes, a custos menos elevados891;
(c) o de que no haja consenso sobre os grandes temas e leve a
indesejvel retrocesso ao bilateralismo puro dos chamados dois
grandes com os pases menores, o que comprometeria os esforos
empreendidos at o momento para imprimir enfoque global e sustentvel
iniciativa, como instrumento de integrao; e (d) o de que no haja
consenso e leve paralisia do curso de ao para a execuo das
futuras obras, dando-se continuidade apenas s intervenes de
manuteno, no curto e mdio prazos.
O aparente encaminhamento de uma das questes mais sensveis
e at certo ponto condicionante das demais, a da criao de entidade
administradora, poder facilitar o trabalho do referido Grupo Ad Hoc.
O fato de no haver expectativa de realizao de obras no territrio
brasileiro, no curto prazo, no compromete o carter integral do
projeto, que consiste em homogeneizar as condies de navegabilidade
suficientes para embarcaes adaptveis ao rio, com o mnimo impacto
ambiental, em toda a extenso da via fluvial, uma vez que a manuteno
do trecho brasileiro tem sido feita com regularidade e tem permitido a
navegao contnua a 2,6 m (8 ps), em regime de guas baixas, e nas
atuais condies do comportamento do rio892. H, portanto, fortes
razes estratgicas e condies favorveis para que se concertem
posies sobre as questes pendentes, no mais breve prazo, com altos
ganhos polticos. Caso essa hiptese venha a se verificar, poder-se-ia

BASADONNA, Juan Antonio (Secretario Ejecutivo - CIH): depoimento [20 out. 2004].
891

Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004; LPEZ, Horacio (Presidente da CPTCP):


depoimento [24 nov. 2004]. Entrevistador: E. Zugaib. Buenos Aires, 2004.
892
Ibidem.
PERSPECTIVAS LUZ DA POSIO BRASILEIRA 387

vislumbrar, com a concretizao do cenrio ideal a, a consolidao


do primeiro elo da infra-estrutura fsica da Amrica do Sul, no mbito
da IIRSA, que serviria como modelo de projeto integral de
desenvolvimento sustentvel e daria dimenso real s aspiraes da
poltica sul-americana do governo Lula, simbolizando sintonia entre o
discurso e o plano da ao. Ao refletir a convergncia de interesses e
a capacidade de concertar posies em prol da utilizao racional e
ordenada da navegao fluvial em proveito dos cinco pases e do projeto
de integrao, esse cenrio confirmaria a hiptese de que a HPP
emblemtica de mudana de grande alcance do padro geopoltico na
regio.
A alternativa intermediria b, embora preserve o enfoque
global das obras, no parece ser aconselhvel, tendo em conta a
experincia de que nem sempre os acordos bilaterais tm funcionado
a contento e a evidncia de que o importante a fora da ao
conjunta. Este cenrio revelaria ainda mudana de considervel
alcance do padro geopoltico na regio, na medida em que
pressupe a superao das diferenas de posies entre os pases
interessados. Quanto maiores as resistncias ao modelo integral,
menor ser o alcance da mudana, considerao que nos leva aos
cenrios c e d.
No se pode deixar de considerar que, ao longo da fase dos
estudos, havia uma espcie de efeito de ao fora que mantinha o
dinamismo do processo de negociaes. Encerrada essa fase, h
indcios de distenso, sobretudo por parte da Argentina, que antecipa
dificuldades de alcanar o consenso e dispe de meios para satisfazer
seus interesses nacionais, independentemente da concluso de acordo
multinacional para se dar curso execuo das obras, o que
comprometeria o carter global do projeto e induziria a altos custos
polticos e eventualmente ambientais.
Dadas as boas condies do trecho brasileiro, devido a sua
exemplar manuteno, a navegao contnua poderia vir a ser
388 ELIANA ZUGAIB

garantida com a remoo dos passos crticos situados em territrio


paraguaio, por meio do acordo bilateral entre Paraguai e Argentina.
Factvel do ponto de vista financeiro893, a custos inferiores aos que
resultariam de licitao pblica internacional, a alternativa no deixa
de ser de interesse da empresa concessionria das obras de
dragagem entre Santa F e o Oceano894. Esse provvel cenrio
revelaria retrocesso, que se traduziria em reduzido alcance da
mudana de paradigma geopoltico regional e em perspectiva de
lento avano da implementao de estrutura institucional do
Mercosul.
Embora menos provvel, de se considerar a possibilidade
de paralisao do curso de ao para a execuo de futuras obras
em decorrncia de eventual impasse no processo de tomada de
decises. Nessa situao, contempla-se cenrio em que a Hidrovia