UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL

ESCOLA DE ADMINISTRAO
DEPARTAMENTO DE CINCIAS ADMINISTRATIVAS
ADMINISTRAO PBLICA E SOCIAL

Marilia Silveira Garczynski

AVALIAO DO PROCESSO DE FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA

FAMLIA: ESTUDO DE CASO EM PORTO ALEGRE

Porto Alegre
2016
 Marilia Silveira Garczynski

AVALIAO DO PROCESSO DE FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA

FAMLIA: ESTUDO DE CASO EM PORTO ALEGRE

Trabalho de concluso de curso de graduao

apresentado ao Departamento de Cincias
Administrativas da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, como requisito parcial para
a obteno do grau de Bacharel em
Administrao.
Orientador: Prof. Dr. Pedro de Almeida Costa

Porto Alegre
2016
 Marilia Silveira Garczynski

AVALIAO DO PROCESSO DE FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA

FAMLIA: ESTUDO DE CASO EM PORTO ALEGRE

Trabalho de concluso de curso de graduao

apresentado ao Departamento de Cincias
Administrativas da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, como requisito parcial para
a obteno do grau de Bacharel em
Administrao.
Orientador: Prof. Dr. Pedro de Almeida Costa

Conceito Final:
Aprovado em: ...........de....................................de.........
BANCA EXAMINADORA:

_____________________________________________

_____________________________________________
 E assim se concluiu que somente uma vida semelhante vida
daqueles ao nosso redor, mesclando-se a ela e sem murmrio, vida
genuna, e que uma felicidade no compartilhada no felicidade.
A felicidade s real quando compartilhada.

Christopher Johnson McCandless

 AGRADECIMENTOS

Algumas pessoas participaram e colaboraram nesta minha trajetria, s quais agradeo

muito pela contribuio.
Agradeo a Deus e ao meu Anjo da Guarda por permitirem que eu conclusse mais
uma etapa da minha vida e que me impulsionaram a ter foras em alguns momentos de
fraqueza.
Agradeo ao meu amigo e companheiro Rafael que esteve presente comigo desde o incio
desta jornada e compreendeu meus momentos de histeria sempre me apoiando e ajudando.
Aos meus pais urea e Edson, que estiveram de perto e de corao sempre
transmitindo energias positivas.
minha amiga e irm Denise e ao meu cunhado Rodrigo que trouxeram muita alegria
para a famlia com a chegada do meu afilhado Daniel.
Ao meu professor e orientador Pedro, que desde a fase do projeto de TCC esteve
disponvel em me ensinar com toda a sua sabedoria e conhecimento.
minha coordenadora Lucia Helena pelos ensinamentos na rea da Assistncia Social
e pela compreenso dos meus atrasos neste ltimo ano.
Aos meus amigos, que compreenderam minhas ausncias em algumas festas e
passeios.
Aos meus colegas de aula, de trabalho, professores e todos aqueles que participaram
direta ou indiretamente na conquista deste diploma.
RESUMO

A sociedade brasileira caracterizada pela desigualdade e excluso social. Os esforos

governamentais quanto ao enfrentamento s questes sociais comearam a ter maior fora e
recursos no governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), que enfatizou o compromisso
em reduzir a pobreza e a desigualdade social. Um dos principais programas sociais
implementados no governo Lula foi o Programa Bolsa Famlia (PBF), um benefcio de
transferncia direta de renda, criado pela Lei N 10.836 de 09 de janeiro de 2004. Para ter
acesso a este benefcio, o cidado precisa, obrigatoriamente, estar inscrito no Cadastro nico
para Programas Sociais do Governo Federal, este institudo em 2001. Esta base de dados
permite a identificao das famlias de baixa e baixssima renda em todo territrio nacional.
Para garantir que esta transferncia de renda chegue s famlias que realmente se enquadram
no perfil estabelecido pelo Programa, alguns mecanismos de controle foram institudos. O
presente trabalho tem como objetivo geral avaliar se o mecanismo de controle
Averiguao/Auditoria efetivo na focalizao do PBF em Porto Alegre. A metodologia
utilizada foi o estudo de caso de abordagem qualitativa e quantitativa. Os meios de busca
utilizados para o levantamento de dados envolveram pesquisa documental e entrevistas
semiestruturadas com profissionais que participaram da implantao da poltica de
focalizao. A pesquisa documental foi realizada com base em arquivos obtidos junto
Coordenao de Gesto de Benefcios e do Cadastro nico, vinculada a Fundao de
Assistncia Social e Cidadania da Prefeitura Municipal de Porto Alegre e em documentos
oficiais disponibilizados pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. A
partir desta anlise realizada com a literatura pesquisada, concluiu-se que o mecanismo de
Averiguao/Auditoria parcialmente efetivo na focalizao do PBF em Porto Alegre, pois
enfrenta dificuldades de concepo e avaliao no nvel da proposta de focalizao, que se
somam a dificuldades de implementao e avaliao no nvel do municpio. Tais dificuldades,
contudo, no impedem a execuo da poltica e o alcance de resultados, que podem ser
considerados satisfatrios. Ao mesmo tempo, devem continuar sendo objeto de ateno e
melhorias por parte de gestores e da populao.

PALAVRAS-CHAVE: Programa Bolsa Famlia; Cadastro nico para Programas Sociais do

Governo Federal; Averiguao Cadastral.
 LISTA DE ILUSTRAES

FIGURA 1- CICLO DAS POLTICAS PBLICAS.......................................................................................................... 21

FIGURA 2 BLOCO 9 DO CADASTRO NICO .................................................................................................. 32
GRFICO 1 QUANTIDADE DE FAMLIAS CADASTRADAS E TOTAL E FAMLIAS DE BAIXA RENDA .......................... 38
FIGURA 3 - EIXOS DO PBF .................................................................................................................................. 40
QUADRO 1 VALORES E COMPOSIO DO BENEFCIO PBF ................................................................... 42
QRADRO 2 VAGAS DE ESTAGIRIOS DO CADNICO EM PORTO ALEGRE ........................................... 49
QRADRO 3 RELATRIOS DE INFORMAES SOCIAIS CADNICO/PBF ................................................................. 64
 LISTA DE TABELAS

TABELA 1 USO E ATORES ENVOLVIDOS NO CADASTRO NICO .......................................................... 30

TABELA 2 HISTRICO ANUAL DAS FAMLIAS DO CADNICO, BENEFICIRIAS DO PBF E EM AVERIGUAO

CADASTRAL ............................................................................................................................................. 57
 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BPC Benefcio de Prestao Continuada

CADNICO Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal
CEF Caixa Econmica Federal
CRAS Centro de Referncia de Assistncia Social
CGU Controladoria-Geral da Unio
LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
NIS Nmero de Identificao Social
PBF Programa Bolsa Famlia
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PTR Programas de Transferncia de Renda
SENARC- Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
TCU Tribunal de Contas da Unio
 SUMRIO

INTRODUO ...................................................................................................................... 11
1 REVISO TERICA ....................................................................................................... 16
1.1 DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL ................................................................ 16
1.2 MONITORAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS ............................ 18
1.2.1 Ciclo das Polticas Pblicas........................................................................................... 20
1.3 HISTRICO CRTICO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA NO
BRASIL .................................................................................................................................... 24
1.4 O CADASTRO NICO PARA PROGRAMAS SOCIAIS ............................................... 28
1.4.1 Atores envolvidos no Cadnico.................................................................................... 30
1.4.2 Funcionamento do Cadnico ....................................................................................... 31
1.4.2.1 Formulrios de Cadastramento ..................................................................................... 32
1.4.2.2 Sistema on-line do Cadastro nico Verso 7 ............................................................... 34
1.4.3 Mecanismos de controle do sistema Cadastro nico ................................................. 35
1.4.3.1 Reviso Cadastral e Averiguao Cadastral ................................................................. 36
1.4.4 Famlias inseridas no Cadastro nico ......................................................................... 38
1.5 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA .................................................................................. 39
1.5.1 Concesso dos benefcios ............................................................................................... 41
1.5.2 As condicionalidades do Programa Bolsa Famlia ..................................................... 42
1.5.3 ndice de Gesto Descentralizada/Municpio .............................................................. 43
2 METODOLOGIA............................................................................................................. 44
3 APRESENTAO E ANLISE DOS DADOS ............................................................ 47
3.1 FUNCIONAMENTO DO CADNICO E DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM
PORTO ALEGRE............................................................................................................... .....47
3.2 ANLISE DA AVERIGUAO CADASTRAL EM PORTO ALEGRE ....................... 56
3.3 . O PROCESSO DE FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM PORTO
ALEGRE ................................................................................................................................. 66
3.4 SNTESE DA AVALIACAO DO PROCESSO DE FOCALIZAAO DO PBF EM
PORTO ALEGRE ................................................................................................................... 68
4 CONSIDERAES FINAIS ........................................................................................... 74
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 76
ANEXO I ................................................................................................................................. 82
INTRODUO

A sociedade brasileira caracterizada pela desigualdade e excluso social. Na

conjuntura brasileira mais recente, principalmente a partir dos anos 1990, houve um processo
de retomada do crescimento e desenvolvimento econmico e social, contudo, mais focada na
questo da estabilidade econmica do que questo social. Os esforos governamentais quanto
ao enfrentamento das questes sociais comearam a ter maior visibilidade somente a partir de
2003.
No governo de Fernando Henrique Cardoso, em seu primeiro mandato (1995-1998) e
segundo mandato (1999-2002) foram institudos Programas de Transferncia de Renda PTR
denominados de Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale-Gs e Carto-Alimentao. Estes
programas foram ajustados no governo de Luiz Incio Lula da Silva a partir de 2003, que
enfatizou o compromisso em reduzir a pobreza e a desigualdade social, levando o Brasil ao
rumo do desenvolvimento. Esse momento marcado, principalmente, por mudanas
qualitativas em direo construo de uma Poltica Pblica de Transferncia de Renda de
abrangncia nacional. Silva, Yazbek, Giovanni (2014, p.143) definem os PTR como aqueles
destinados a efetuar uma transferncia monetria, independentemente de prvia contribuio,
a famlias pobres, assim consideradas a partir de um determinado corte de renda per capita
familiar.
Dentre os principais programas sociais implantados pelo Governo Lula destaca-se o
Programa Bolsa Famlia PBF, criado pela Lei N 10.836 de 09 janeiro de 2004, que foi a
unificao dos programas de transferncia de renda do governo anterior. De acordo com
Campello e Neri (2013, p.127), os objetivos almejados pelo programa so:

[...] reduzir a pobreza e desigualdade de renda, provendo um benefcio

mnimo para famlias pobres; e reduzir a transmisso intergeracional de pobreza,
condicionando o recebimento dos benefcios a investimentos em capital humano
pelos beneficirios. O foco do programa so as famlias pobres e extremamente
pobres inscritas no Cadastro nico, segundo uma regra de elegibilidade relacionada
renda familiar per capita.

A unificao dos programas anteriores ocorreu devido a alguns problemas

identificados quanto a sua implementao e controle. O Programa Bolsa Famlia buscou
reduzir os custos gerenciais, as duplicidades de pagamentos, alm de possibilitar melhorias na
sua gesto. Um dos problemas identificados foi em relao ao Cadastro nico para Programas

11
Sociais do Governo Federal (software desenvolvido pela Caixa Econmica Federal CEF),
apontado pela equipe do governo Lula como ponto de estrangulamento na implementao dos
PTR, inclusive para a seleo de famlias que devem ser de fato focalizadas por esses
programas, merecendo, portanto, um grande esforo para as devidas correes (SILVA, 2014,
p. 146). Segundo Silva, Yazbek, Giovanni (2014, p.141), focalizar significa direcionar-se e
alcanar o pblico alvo definido e priorizado que, em ltima instncia, tem como foco a
pobreza e a extrema pobreza
O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Cadnico foi
institudo pelo Decreto N 3.877 de 24 de julho de 2001, assinado pelo ento presidente
Fernando Henrique Cardoso e regulamentado no governo Lula pelo Decreto N 6.135 de 26
de junho de 2007 e pelas Portarias N 177 de 16 de junho de 2011 e N 274 de 10 de outubro
de 2011, j no governo da ento presidente Dilma Roussef. Desde a sua implementao, o
Cadnico visava coordenar as diferentes atribuies dos vrios nveis de governo de modo a
ser um instrumento eficaz de focalizao de diversos programas sociais, e no somente o do
PBF. Conforme o seu Decreto, o Cadnico um instrumento de identificao e
caracterizao socioeconmicas das famlias brasileiras de baixa renda (renda mensal igual ou
inferior a meio salrio mnimo por pessoa ou renda familiar de at trs salrios mnimos).
Os dados do Cadnico podem ser utilizados na formulao e gesto de polticas
pblicas, para a realizao de estudos e pesquisas e, tambm, para a vinculao a programas
sociais. uma ferramenta indispensvel para identificar o segmento da populao beneficiria
da rede de Proteo Social do Governo. Hoje, um dos principais programas sociais que utiliza
a sua base de dados para a seleo de beneficirios o PBF. O acesso de novas famlias ao
Bolsa Famlia ocorre pela incluso no Cadnico, como pr-requisito de insero, e a seleo
das famlias fica condicionada ao atendimento dos critrios de elegibilidade estabelecidos
(SILVA, 2014, p. 155). Brire e Lindert (apud MIRANDA, 2011, p. 37), ressaltam que o
Cadnico, que tem como intuito melhorar a efetividade do PBF, um ingrediente
indispensvel para o sucesso da reduo da pobreza, pois tem a capacidade de efetivamente
canalizar recursos aos mais pobres.
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, criado em 2004,
o rgo gestor federal do Cadnico e tem por atribuies a fiscalizao e o
acompanhamento da sua execuo. Cabe tambm ao MDS, alm da coordenao, a gesto e a

12
operacionalizao do PBF, que executado de forma descentralizada, com a conjugao dos
esforos entre os entes federal, estadual e municipal (BRASIL, 2015a).
Os dados do Cadnico compem a base de dados do Sistema de Informaes Sociais
(Siiso) da CEF, que o Agente Operador do Cadastro nico, contratada pelo MDS para
desenvolver este sistema, atribuir o Nmero de Identificao Social NIS para cada
componente da famlia, capacitar os operadores do sistema nos municpios e efetuar o
pagamento direto das famlias beneficirias do PBF. O cadastramento das famlias realizado
diretamente nos municpios, que responsvel pela identificao das famlias mais
vulnerveis. Desta forma, o governo local responsvel pela integridade e veracidade dos
dados cadastrais que incluir e/ou alterar, podendo ser responsabilizado por eventuais
informaes cadastrais inadequadas que gerem incorrees e prejuzos no mbito dos
programas sociais do Governo Federal (BRASIL, 2011a).
Alguns mecanismos de coordenao federativa foram desenvolvidos para aprimorar a
gesto do Cadastro nico sempre visando ao cumprimento da legislao e aos controles
existentes para, desta forma, evitar a ocorrncia de fraudes e garantir a consistncia das
informaes. As auditorias e aes de fiscalizao do Cadnico e do PBF so realizadas,
alm do MDS, pelas instituies de controle interno e externo do Poder Executivo, que
compem a Rede Pblica de Fiscalizao RPF: Ministrios Pblicos Federal, Estaduais e do
Distrito Federal, Controladoria-Geral da Unio CGU e Tribunal de Contas da Unio TCU
(BRASIL, 2015b).
O Tribunal de Contas da Unio, rgo com funes de fiscalizao e controle da
Administrao Pblica, realizou em 2009, auditoria nos dados do Cadnico e identificou
indcios de falhas nas informaes declaradas pelas famlias inscritas no Cadastro (BRASIL,
2009). Identificaram-se informaes inconsistentes declaradas pelas famlias, a destacar:
subdeclarao de renda e pessoas j falecidas, ainda cadastradas e ativas no Cadastro nico.
Para a regularizao destas famlias verificadas pela auditoria do TCU foi necessria a
atualizao das informaes das famlias no Cadnico.
Em continuidade s aes de fiscalizao, a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania
SENARC, vinculada ao MDS, realizou em 2010 e incio de 2011, o cruzamento do Cadastro
nico com alguns registros administrativos e recebeu tambm indcios de inconsistncias nas
informaes cadastrais encaminhadas pela CGU. Com o objetivo de garantir a qualidade das
informaes cadastrais e, consequentemente, a focalizao do PBF e dos demais programas

13
que utilizam o Cadnico, a SENARC passou a realizar verificaes peridicas nas
informaes registradas na base cadastral, que so efetuadas por meio de procedimentos de
auditorias nas quais so cruzados os dados do Cadnico com informaes contidas em outros
registros administrativos tais como o Sistema Informatizado de Controle de bito - SISOBI,
Registro Nacional de Veculos Automotores RENAVAM, Tribunal Superior Eleitoral
TSE, Cadastro Nacional de Informaes Sociais - CNIS e Sistema nico de Benefcios
SUB a fim de identificar possveis incorrees e, com isso, promover sua atualizao
(BRASIL, 2009).
A principal rea de competncia da SENARC a gesto da poltica nacional de
transferncia de renda condicionada do Governo Federal. Neste campo de poltica pblica, a
principal iniciativa o Programa Bolsa Famlia, este que beneficiou em 2014, em torno de 14
milhes de famlias (BRASIL, 2014).
Neste contexto, considerando os compromissos assumidos pelos entes federados que
aderiram ao Programa Bolsa Famlia e ao Cadastro nico para Programas Sociais, os
mecanismos de controle de Averiguao Cadastral, tambm denominado de
Averiguao/Auditoria, e de Reviso Cadastral passaram a fazer parte da agenda de
fiscalizao e controle na poltica de assistncia. Anualmente, a SENARC mobiliza estados,
municpios e famlias para aes especficas voltadas qualificao das informaes
cadastrais de famlias inscritas no Cadnico, beneficirias ou no do PBF. Tambm,
disponibiliza aos gestores municipais, por meio de Instrues Operacionais, Instrues
Normativas, Decretos, Informes, a listagem das famlias que esto com indcios de
irregularidades no Cadnico e determina prazos para a atualizao cadastral. A gesto
municipal responsvel pelo planejamento das aes locais. Destaca-se que o mecanismo de
controle Averiguao Cadastral comeou a ser realizado em 2009, ou seja, cinco anos aps a
instituio do PBF.
Com base no exposto, o presente trabalho tem por objetivo responder a seguinte
pergunta: em que medida o mecanismo de controle Averiguao/Auditoria efetivo na
focalizao do Programa Bolsa Famlia no municpio de Porto Alegre?
Para resposta questo elaborada, formulou-se como objetivo principal deste estudo:
avaliar a efetividade do mecanismo de controle Averiguao/Auditoria na focalizao do
Programa Bolsa Famlia no municpio de Porto Alegre. Desta maneira, os objetivos
especficos desta anlise foram delimitados da seguinte forma:

14
 Apresentar criticamente os mecanismos de gesto do Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal;
Apresentar e discutir os indicadores de gesto do Cadastro nico para Programas
Sociais antes e depois da aplicao do mecanismo de controle Averiguao/Auditoria
implementados;
Apontar sugestes de melhoria a esse mecanismo de controle.

O assunto levantado de suma importncia para o estudo da efetividade dos

mecanismos de controle do PBF. Deve ser assegurado que os benefcios cheguem s famlias
que atendam aos critrios de elegibilidade do Programa, em conformidade com as normas
vigentes.
Ademais, esta pesquisa se justifica, tambm, pelo fato em compreender se a
Averiguao/Auditoria, realizada anualmente pela SENARC, efetiva na focalizao do PBF
e na melhoria da gesto do Cadastro nico em Porto Alegre.
Outro aspecto importante est relacionado dimenso de outros programas,
denominados de Programas Usurios pelo MDS, que utilizam a base de dados do Cadnico
para a seleo dos seus beneficirios. O PBF ainda o mais abrangente. Neste sentido, devido
ao crescente nmero de famlias inseridas no Cadnico e beneficirios do PBF, na Poltica de
Proteo Social Brasileira, ambos requerem maior controle efetivo em sua fiscalizao, visto
que so submetidos a avaliao e crticas constantes tanto por parte dos atores polticos,
imprensa e da sociedade.
Do ponto de vista acadmico, o trabalho visou produzir mais uma investigao a
respeito da avaliao de polticas pblicas, que um dos elementos essenciais para o bom
andamento e aperfeioamento das polticas implementadas. Pretendeu-se contribuir com uma
discusso terica para a avaliao de polticas pblicas, visto que existem poucos estudos que
abordam este tema. A prpria cultura de avaliao de polticas pblicas ainda recente na
gesto pblica brasileira e tem se renovado nos ltimos anos.

15
 1 REVISO TERICA

1.1 DESIGUALDADE E POBREZA NO BRASIL

O Brasil de fato um pas estruturalmente desigual. A proporo de famlias

brasileiras pobres ainda muito elevada, o que configura um quadro muito delicado. Mais de
75% da populao mundial vive com renda per capita inferior brasileira, sendo que este pas
no pode ser considerado pobre, mas possui uma significativa parcela de sua populao
vivendo abaixo da linha da pobreza (BARROS; FOGUEL, 2001, p.106). O processo de
urbanizao brasileiro, que se deu praticamente no sculo XX, contribuiu para o avano da
modernidade, contudo, o universo urbano no superou algumas caractersticas dos perodos
colonial e imperial, marcados pela concentrao de terra, renda e poder.
Para entendermos a realidade da sociedade brasileira atual, marcada desigualdade e
excluso social, preciso refletir sobre a sua formao, sobretudo no que tange sua
modernizao, porm, com o seu desenvolvimento tardio, pois mesmo com o processo de
modernizao, o Brasil um pas com seu desenvolvimento social e econmico em atraso.
Souza (2003, p.153) destaca o seguinte:

O Estado autoritrio e modernizador, que se consolida a partir de 1930, no

inicia o processo de modernizao brasileiro, que se inicia j em 1808, mas o pe
efetivamente em outro patamar. A partir dele o processo de modernizao brasileiro
passa a ser comandado no mais pelo surto urbanizador e comercial, como no sculo
XIX, mas agora pela industrializao [...]. A indstria passa a ser, no contexto da
poltica de substituio de importaes, o principal fator dinmico do crescimento
econmico.

Desde os tempos da abolio e da repblica velha, a sociedade brasileira se

esperanou com as idealizaes sobre o progresso e a modernizao. Segundo Maricato
(2003, p.152), as mudanas polticas havidas na dcada de 1930, com a regulamentao do
trabalho urbano, incentivo industrializao, construo da infraestrutura industrial, entre
outras medidas, reforaram o movimento migratrio campo-cidade. importante observar,
em anlise feita por Florestan Fernandes em seu livro Integrao do negro na sociedade de
classes (1978), que os negros, mulatos e ex-escravos foram os que tiveram o pior ponto de
partida na transio da ordem escravocrata competitiva (SOUZA, 2003, p.154). O liberto,

16
abandonado pelo seu antigo dono, se viu responsvel por si e por seus familiares sem meios
materiais ou morais para a sua sobrevivncia numa nascente economia competitiva das
cidades brasileiras e, os negros, consoante Souza (2003) no apresentavam os pressupostos
sociais e psicossociais que so os motivos ltimos do sucesso no meio ambiente
concorrencial. Conforme aponta Fernandes (apud SOUZA, 2003), a partir da se prefigura o
destino da marginalidade social e da pobreza econmica. Os homens livres e pobres do meio
rural somados aos libertos e aos negros constituiro os imprestveis e inadaptados do sistema
competitivo, os subcidados brasileiros. interessante o apontamento levantado por Corra
(2006, p. 376):

Parece que Florestan est, segundo Jess, pleiteando sem toda a densidade
terica necessria para dar consistncia analtica a sua empiria uma forma de
habitus antittico aos padres psicossociais da nova ordem competitiva capitalista.
Este habitus, na definio de Jess, seria um habitus precrio, dadas as condies
de inadaptabilidade em relao ao novo contexto; um habitus que, em poucas
palavras, no atende aos pressupostos inerentes opaca e intransparente hierarquia
da ordem capitalista competitiva.

Neste sentido, a reproduo das classes marginalizadas, confundidas muitas vezes

como indivduos da classe mdia, envolve a produo e reproduo de pr-condies morais
culturais e polticas da marginalidade. A misria dos desclassificados produzida
objetivamente no apenas sob a forma de misria emocional, existencial e poltica (SOUZA,
2006, p.10). A ral estrutural, assim definida por Jess de Souza, justamente esta classe de
indivduos precarizados que se reproduz h geraes enquanto tal, e que esquecida
enquanto uma classe com uma gnese e um destino comum.
Ressalta-se, ainda, que na sociedade brasileira, do perodo da abolio at os anos
1930 o capitalismo se consolidava, e os ex-escravos, negros e mulatos, provenientes de uma
ordem baseada em valores opostos aos requeridos pela sociedade de mercado, tiveram que se
adaptar (ou forar-se) ao novo modelo estabelecido. Freitas e Luna (2006) salientam que a
estima social, que estava sendo suplantada por um padro de concorrncia horizontal de
estima social, passa da honra estabelecida previamente de acordo com o pertencimento a
grupos especficos, para a estima atribuda a sujeitos individualizados.
no mbito das sociedades perifricas que a desigualdade social assume formas e
propores particulares. Ao final do sculo XX, mais precisamente a partir da dcada de
1980, quando no plano econmico o novo modelo de desenvolvimento entra em crise, a

17
extenso das periferias tem sua expresso mais concreta na segregao espacial configurando
imensas regies nas quais a pobreza homogeneamente disseminada (MARICATO, 2003,
p.152). A segregao urbana parte promotora da desigualdade social. A generalizao do
habitus precrio, conforme Souza (2003), como fenmeno de massas em sociedades
perifricas como a brasileira, suficiente para condenar 1/3 de uma populao de 170
milhes de pessoas a uma vida marginal nas dimenses existencial, econmica e poltica.
Ainda, segundo o mesmo autor, a aceitao da situao de precariedade como legtima e at
merecida e justa uma ferida na qual o autor denomina de naturalizao da desigualdade,
mesmo de uma desigualdade abissal como a da sociedade brasileira.
O desenvolvimento da desigualdade leva construo do conceito de excluso social,
que passa a ser traduzida como processos de privao coletiva que inclui a pobreza,
discriminao, subalternidade e, para os cientistas que comearam a utilizar o termo a partir
da segunda metade da dcada de 1980, ele tambm representa formas de iniquidades e
desigualdade sociais (WANDERLEY, 2001, p.24). Na concepo de Demo (1998, p.33), a
excluso social um problema estrutural, pois ocasionada pela prpria lgica do sistema
capitalista que promove a desigualdade social e as causas, segundo o mesmo, no so de
ordem puramente econmica, mas sim poltica.
A pobreza e a desigualdade so fenmenos complexos e que persistem ao longo da
histria do pas. As mudanas polticas ocorridas na dcada de 1930 transpassavam a imagem
de um progresso modernizador, mas ilusrio. E o que aconteceu, de fato, foi o acirramento
de uma desigualdade, marcada pelo preconceito, pela disputa e pelo poder.
J na dcada de 1990 houve a retomada do crescimento e desenvolvimento
econmico, focada mais na estabilizao econmica do que na questo social. Mesmo com a
reduo da pobreza, Barros, Henriques e Mendona (2001) observam que os resultados
obtidos na reduo da proporo de pobres representariam um melhor xito se fossem
explicados via reduo da desigualdade e no somente por melhoria na distribuio de renda.

1.2 MONITORAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

As polticas pblicas so diretrizes e princpios de ao do poder pblico. So as

regras e os procedimentos para as relaes entre o poder pblico e a sociedade, caracterizada
pela heterogeneidade de seus integrantes, bem como mediaes entre os atores da sociedade e

18
do Estado, pois numa sociedade em que na sua composio possui caractersticas e atributos
diferenciados, pode gerar alguns conflitos.
A anlise de polticas pblicas visa estudar o porqu, para que e como os governos
seguem particulares cursos de ao ou inao, oferecendo uma compreenso das questes
relacionadas com a legitimidade, eficcia e durabilidade da ao pblica (ASENSIO, 2010). A
necessidade crucial de mais eficincia, eficcia e efetividade das aes governamentais est
relacionada questo do desenvolvimento social, pois suas possibilidades so, muitas vezes,
cerceadas, devido aos limites que surgem quando os atores envolvidos na gesto pblica no
esto comprometidos com estes conceitos, resultando em impactos negativos na vida de todos
os cidados (MONTENEGRO FILHO; SANO, 2013).
A efetividade na rea pblica afere em que medida os resultados de uma ao trazem
benefcios populao, e mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a populao visada.
Torres (apud CASTRO, 2006, p. 05) define efetividade como:

A mais complexa dos trs conceitos, em que a preocupao central

averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas aes estatais,
deixando claro que os setores so beneficiados e em detrimento de que outros atores
sociais. Essa averiguao da necessidade e oportunidade deve ser a mais
democrtica, transparente e responsvel possvel, buscando sintonizar e sensibilizar
a populao para a implementao das polticas pblicas. Este conceito no se
relaciona estritamente com a ideia de eficincia, que tem uma coordenao muito
forte, haja vista que nada mais imprprio para a administrao pblica do que fazer
com eficincia o que simplesmente no precisa ser feito.

As polticas pblicas so pblicas e no privadas ou apenas coletivas. A sua

dimenso pblica dada no pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas
pelo seu carter imperativo. Isto significa que uma das suas caractersticas centrais o fato
de que so decises e aes revestidas da autoridade soberana do poder pblico (RUA, 2009).
Para um bom governo, segundo Arretche (2006), necessrio que os agentes do
Estado tenham instrumentos efetivos de interveno, mas tambm necessrio que os
governos possam ser punidos quando no agem no sentido das necessidades dos cidados.
No caso brasileiro, os estudos acerca das polticas pblicas so recentes, com nfase
na anlise das estruturas e instituies implementadoras das polticas, bem como na
caracterizao dos processos de negociao de polticas setoriais especficas. Os estudiosos da
rea enfatizam a importncia de determinadas fases do ciclo de polticas pblicas, como a
implementao ou a avaliao e o monitoramento como peas chave para o sucesso das

19
polticas pblicas, outros, enfatizam a descentralizao como indutora de maior
democratizao e eficincia das polticas pblicas (RODRIGUES, 2015).
Historicamente, os programas sociais no Brasil foram implementados sem o devido
acompanhamento, monitoramento e realizao de avaliaes sistemticas que permitissem
corrigir os seus rumos e dimensionar impactos e resultados (SILVA;YAZBEK;GIOVANNI,
2014, p.189). Basicamente, a partir da dcada de 1970 o modelo burocrtico de administrao
foi submetido a vrios questionamentos do ponto de vista econmico, social ou
administrativo. Castro (2006) aponta que o modelo burocrtico, baseado na organizao
rgida, hierrquica, total separao entre o pblico e o privado no atendia s necessidades da
administrao pblica. A partir da se pode dizer que o modelo de Estado passou por uma
reformulao, este, agora, como um modelo gerencial.
No final da dcada de 1980, essa prtica parece vir mudando, com exigncias devido
escassez de recursos e exigncias da sociedade organizada. Contudo, no que parecia se tornar
algo de mudana, em 1988, a Nova Constituio se voltava para o modelo burocrtico,
embora tenha contribudo, de alguma maneira, na questo dos direitos sociais e individuais.

1.2.1 Ciclo das Polticas Pblicas

O modelo do ciclo das polticas pblicas uma concepo abstrata do processo

poltico, que embora no corresponda exatamente ao que acontece na prtica, funciona como
um recurso de anlise das polticas pblicas e, por isso, chamado de Modelo Heurstico
(RUA, 2009). O ciclo refere-se a uma sequencia de fases que so interligadas, a saber:
formao da agenda, formulao de polticas, tomada de deciso e implementao e, por fim,
a avaliao. Rua (2009) analisa as duas faces indispensveis da poltica pblica: a de
planejamento aparentemente neutro e racional realizada pelo Estado policyprocess e a face
resultante de aes dos atores polticos visando a defesa de seus interesses e valores politics.
As polticas pblicas policies so resultantes da atividade poltica.
O ciclo das polticas pblicas policycicle em uma viso simplificada, pode ser
analisado conforme a figura 01 abaixo:

20
 Figura 01 Ciclo das Polticas Pblicas

Fonte: (RUA, 2009), adaptada pela autora.

A avaliao e o monitoramento so os elementos fundamentais para o bom andamento

e aperfeioamento das polticas pblicas implementadas.
Encarando-se o monitoramento e a avaliao de programas sociais como requisito para
o aprimoramento da gesto pblica, conforme aponta Jannuzzi (2011); Madeira et al (2014)
(apud COREZOLA; GRIZA; RAMOS, 2015, p.106), verifica-se que:

[...] a incorporao da avaliao e do monitoramento gesto e tomada de

decises, alm de agregar qualidade gerncia e ao desempenho dos programas com
base em informaes e anlise de dados, fortalece a expanso de uma cultura de
transparncia e accountability na administrao pblica.

O monitoramento de polticas pblicas pode ser entendido como o acompanhamento

contnuo, por parte de gestores e gerentes, do desenvolvimento das polticas pblicas em
relao aos seus objetivos e metas, devendo ser capaz de prover informaes sobre a
atividade, permitindo em qualquer tempo a adoo de medidas corretivas para melhorar sua
operacionalizao, sendo realizado por meio de indicadores, produzidos regularmente com
base em diferentes fontes de dados, que do aos gestores informaes sobre o desempenho

21
dos programas, podendo medir se objetivos e metas esto sendo alcanadas (COREZOLA;
GRIZA; RAMOS, 2015).
A avaliao, por sua vez, costuma ser realizada por meio de estudos especficos que
procuram analisar aspectos como relevncia, eficincia, efetividade resultados, impactos ou a
sustentabilidade de programas e polticas, segundo aquilo que foi definido em seus objetivos.
Sua finalidade melhorar as atividades em andamento e dar subsdios para o planejamento, a
programao e a tomada de decises futuras (COREZOLA; GRIZA; RAMOS, 2015). De
acordo com Souza (apud MONTENEGRO FILHO; SANO, 2013) a efetividade na avaliao
de polticas pblicas percebida mediante a avaliao das transformaes ocorridas a partir
da ao. A efetividade est relacionada ao impacto social que procura identificar os efeitos
produzidos sobre uma populao alvo de um programa social. Ainda segundo o mesmo
autor, o que torna sua avaliao indispensvel o fato de que, caso o impacto social no seja
o esperado, poder-se- replanejar a atuao.
A avaliao de uma poltica pblica compreende a definio de critrios mecanismos
lgicos que servem como base para escolhas ou julgamentos, que se fundamentam em
entendimentos valorativos da realidade e abastecem o avaliador de parmetros para julgar se
uma poltica pblica funcionou bem ou mal; indicadores que so artifcios que podem ser
criados para medir input, output e resultado; e padres que do uma referncia comparativa
aos indicadores, que so os padres absolutos, os padres histricos e os padres normativos
(SECCHI, 2010).
Segundo Secchi (2010, p. 51) os mecanismos de avaliao ou controle criam
referncias e permitem uma comparao espacial e temporal do problema e das polticas
pblicas. Conforme o mesmo autor, a avaliao da poltica pblica pode levar :

a. continuao da poltica pblica da forma que est, nos casos em que as

adversidades de implementao so pequenas;
b. reestruturao marginal de aspectos prticos da poltica pblica, nos
casos em que as adversidades de implementao existem, mas no so
suficientemente graves para comprometer a poltica pblica;
c. extino da poltica pblica, nos casos em que o problema pblico foi
resolvido, ou quando os problemas de implementao so insuperveis,
ou quando a poltica pblica se torna intil pelo natural esvaziamento
do problema.

Para a identificao dos impactos na etapa de avaliao, Roche (apud JANNUZZI,

2005) aponta para a questo de que devem-se empregar indicadores de diferentes naturezas e

22
propriedades, de forma a conseguir garantir a vinculao das aes do programa com
mudanas percebidas, ou no, nas condies de vida da populao. Jannuzzi (2005) frisa
que os impactos podem ser avaliados em uma perspectiva mais ampla ou restrita,
considerando o tamanho da populao afetada, o espao de tempo considerado para a
referncia dos indicadores e a natureza mais objetiva ou subjetiva dos impactos percebidos
pela populao.
Apesar de suas potencialidades, avaliaes completas e significativas so difceis de
realizar. A produo e a manuteno constantes de dados atualizados para as tarefas de
avaliao requerem esforos organizativos, materiais e humanos. Na falta desses recursos, as
avaliaes acabam se traduzindo em verificao de alguns indicadores bsicos que
frequentemente no mostram aspectos qualitativos dos processos e resultados produzidos
(SECCHI, 2010).
As polticas pblicas de transferncia de renda, como o PBF possuem uma formulao
nacional. Sua implementao efetiva de responsabilidade do Poder Executivo municipal.
Miranda (2011, p. 42) destaca:

[...] buscando garantir a efetividade e transparncia do programa, foi criada

em 2005, a Rede Pblica de Fiscalizao do PBF, que consolidou parcerias com os
Ministrios Pblicos Federal e Estaduais, CGU e o TCU. Segundo o MDS, o
trabalho conjunto dessas instituies, integrado ao prprio Ministrio, fortalece o
prprio monitoramento e o controle das aes voltadas execuo do PBF sem que
isso represente qualquer interferncia na autonomia e competncia de cada uma das
instituies.

Esta ao integrada entre as instituies de controle da administrao pblica de

fundamental importncia para a obteno dos resultados almejados pelo programa, pois, desta
forma, pode haver maior garantia de que o benefcio chegue realmente ao pblico alvo.
Como pode ser visto neste captulo, nos possvel monitorar e avaliar polticas
pblicas a partir de indicadores bem elaborados. Para fins desta pesquisa foram utilizados os
indicadores abaixo referenciados pelo TCU e que passaram a ser monitorados pela gesto de
Porto Alegre desde ento.

Indcio de duplicidade de registro de pessoas no Cadnico;

Indcio de registros desatualizados h mais de 02 (dois) anos no Cadnico;

23
 Indcio de existncia de pessoas falecidas cadastradas no Cadnico recebendo
benefcios;
Indcio de subdeclarao de renda no Cadnico;
Indcio de existncia de polticos eleitos e suplentes cadastrados no Cadnico e
beneficirios do Programa Bolsa Famlia.

A partir da anlise desses indicadores, aliada s falas dos entrevistados, conforme ser
abordado no prximo captulo de mtodo de pesquisa, que foi possvel responder o
problema de pesquisa, ou seja, verificar se o mecanismo de controle Averiguao/Auditoria
melhorou no processo de focalizao do Programa Bolsa Famlia em Porto Alegre, com
implicaes supostamente positivas efetividade da poltica.

1.3 HISTRICO CRTICO DOS PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA NO

BRASIL

A poltica social atrelada constituio de um sistema de proteo social no

contexto brasileiro ocorreu tardiamente. Seu marco inicial situa-se no perodo compreendido
entre 1930 e 1943, perodo marcado por transformaes socioeconmicas e pela passagem do
modelo de desenvolvimento agroexportador para o modelo urbano industrial. Este sistema s
avanou durante as dcadas de 1970 e 1980, perodo marcado pelo autoritarismo da ditadura
militar. Silva, Yazbek, Giovanni (2014, p.28) salientam que neste perodo ampliaram-se os
programas sociais como uma espcie de compensao pela represso aberta direcionada aos
movimentos sociais e ao movimento sindical.
A Constituio de 1988 ampliou os direitos sociais rumo universalizao, com a
instituio do conceito de Seguridade Social, que incorporou a Assistncia Social, junto com a
Previdncia Social e a sade, enquanto polticas constitutivas na Seguridade Social no pas.
Essa ampliao de direitos, durante a dcada de 1990, passou a ser combatido e interrompido,
pois o governo brasileiro passou a adotar o projeto neoliberal, na busca de insero do Brasil
na chamada competitividade da economia globalizada (SILVA;YAZBEK;GIOVANNI, 2014,
p.29). Essa competitividade foi o principal objetivo do Estado brasileiro e, desta forma, foi
possvel assistir ao desmonte do Sistema Brasileiro de Proteo Social. Houve retrocesso nas
ofertas de servios, precarizao do emprego e tambm das condies de trabalho.

24
 Nos ltimos anos, o Governo Federal tem demonstrado maior preocupao com as
questes sociais e com a distribuio de renda. Um dos desafios governamentais a extino
da pobreza para o rumo do desenvolvimento e diversas iniciativas tm sido implementadas na
busca de uma soluo para este problema.
A partir de 1990 alguns pases da Amrica Latina, inclusive o Brasil, passaram a
valorizar polticas sociais focalizadas e compensatrias a fim de diminuir os impactos
negativos dos elevados ndices da informalidade no mercado laboral, do desemprego e da
pobreza. Os Programas de Transferncia de Renda comearam a se disseminar nesta poca. O
processo de implementao dos PTR apresenta critrios do pblico alvo. Os procedimentos
para a seleo do pblico alvo, e que atende aos critrios definidos por cada programa, tm
como objetivo final a focalizao. Segundo Silva, Yazbek, Giovanni (2014, p.141), focalizar
significa direcionar-se e alcanar o pblico alvo definido e priorizado que, em ltima
instncia, tem como foco a pobreza e a extrema pobreza. A focalizao um dos principais
qualificadores que distinguem os PTR de outros programas sociais de carter universal.
Kerstenetzky (apud SILVA, 2014, p.142) indica trs tipos de focalizao, dos quais foram
objetos de anlise da pesquisa:

25
 a) Focalizao residualista: se direciona para os segmentos situados margem dos
processos econmicos integradores. Referenciando-se na justia de mercado, reduz
as polticas sociais a aes residuais e considera a poltica econmica capaz, por si
s, a longo prazo, de criar as condies necessrias para a incluso de todos.
b) Focalizao como condicionalidade: considera necessrio identificar o foco de
um problema para a atuao. Ao se referenciar na justia reparatria, prope a
extenso de um benefcio para todos os que se encontrem na mesma situao em
determinado territrio. O foco da interveno objeto de universalizao relativa
por direcionar-se a toda a populao que compe o foco de interveno.
c) Focalizao como ao reparatria: o foco de interveno a reparao, ou
seja, prope a restrio a determinados grupos sociais de direitos universais que lhe
foram negados. Referencia-se a justia distributiva, concebendo a focalizao como
requisito para a universalizao de direitos, demandando polticas redistribuitivas de
natureza compensatrias ou estruturais.

Fonseca e Viana (2007) apontam que focalizao pode significar equidade, uma vez
que os programas so dirigidos aos mais pobres e, por isso, os sistemas de cadastramento e
seleo da populao alvo so muito importantes.
O primeiro projeto de implantao de um PTR no Brasil foi em 1991. O senador
Eduardo Suplicy apresentou o Projeto de Lei N 80/1991 que propunha o Programa de
Garantia de Renda Mnima PGRM. Esta proposta no chegou a ser implantada e vrias
crticas em relao a este projeto colocaram em pauta a discusso sobre esse tipo de
programa. Consoante Oliveira e Soares (2007, p.5):

O debate sobre a aplicao de programas de de garantia de renda mnima

surgiu num momento em que o WelfareStateentrou em crise. Estes programas
colocaram-se como uma das alternativas neoliberais de desmanche da oferta de
servios sociais estatais prprias do modelo Keynesiano, favorecendo a estratgia de
privatizao desses servios.

A Constituio Federal de 1988, em seu art. 58, aponta para os benefcios de prestao
continuada, que tero seus valores revistos, a fim de que seja restabelecido o poder aquisitivo
expresso em nmero de salrios mnimos, que tinham na data de sua concesso, obedecendo-
se a esse critrio de atualizao at a implantao do plano de custeio e benefcios referidos
no artigo seguinte. O Benefcio de Prestao Continuada BPC foi regulamentado pela Lei
Orgnica da Assistncia Social LOAS, N 8.742 de 07 de dezembro de 1993. um
benefcio da Poltica de Assistncia Social, individual, no vitalcio e intransfervel, que
garante a transferncia mensal de 01 (um) salrio mnimo ao idoso, com 65 (sessenta e cinco)
anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade, com impedimentos de longo
prazo, de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, que comprovem no possuir meios

26
para prover a prpria manuteno nem t-la provida por sua famlia. O BPC consiste em um
amparo assistencial.
Em 1996 o Governo Federal instituiu o Programa Vale Cidadania, posteriormente
denominado de Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI. Este programa surgiu
devido s constantes denncias sobre o trabalho escravo a que muitas crianas eram
submetidas em vrios Estados brasileiros. Seu objetivo retirar as crianas e adolescentes
menores de 16 (dezesseis) anos do trabalho precoce, exceto na condio de aprendiz a partir
dos 14 (quatorze) anos. Alm de assegurar uma transferncia de renda direta s famlias, o
PETI oferece a incluso das crianas e dos jovens em servios de orientao e
acompanhamento (BRASIL, 2015c). Este programa tambm criticado constantemente
devido a sua empregabilidade. Padilha (2010, p. 202) afirma que,

[...] o PETI reproduz, incorpora e apresenta traos dos programas

tradicionais de combate pobreza no Brasil, tais como: a focalizao, a seletividade
e o carter temporrio. Incorpora, tambm o carter compensatrio, no
estruturador, em oposio construo de polticas universais e permanentes [...].
Apesar de ter o carter focalista e temporrio, e tendo em vista que a problemtica
do trabalho infantil envolve questes de ordem macrossocial, o Programa introduziu
mudanas nas condies objetivas das famlias-alvo, extremamente pobres ,
destacando-se o aumento significativo no consumo de alimentos, na compra de
vesturios, mveis etc.

Em 2001, no governo de Fernando Henrique Cardoso FHC ampliaram-se as

experincias obtidas com o PETI. Foram institudos os programas Bolsa Escola e Bolsa
Alimentao e, posteriormente, o Vale-Gs e o Vale Alimentao. A implementao
destes programas ocorreram de forma descentralizada em nvel dos municpios. No
discurso governamental estes programas, conforme Silva, Yazbek, Giovanni (2014),
passam a ser considerados o eixo central de uma grande rede nacional de proteo
social implantada no pas. Este momento, penltimo ano de governo de FHC, houve a
chamada proliferao de programas assistenciais.
A partir de 2003, conforme aponta Lambertucci (2009, p. 70), o Brasil vem
passando por significativas transformaes em diversos setores da vida nacional. O povo
brasileiro elegeu um projeto de nao bastante distinto e, em certos aspectos, contrrio ao
que governava o pas at ento. No governo de Luiz Incio Lula da Silva, o
enfrentamento da fome e da pobreza foi temtica importante na agenda pblica. Para o
mesmo, as Polticas Sociais deveriam estar articuladas Poltica Econmica.

27
 Inicialmente, no governo Lula, foram unificados quatro dos PTR at ento
existentes: Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Vale-Gs e Carto Alimentao. Com esta
unificao foi institudo o Programa Bolsa Famlia, por meio da Medida Provisria N
132, convertida na Lei N 10.836 de 2004. Resumidamente, neste captulo, em relao ao
PBF, Lambertucci (2009) aponta que com este programa o Brasil vem crescendo
economicamente, as diferenas socioeconmicas esto sendo reduzidas, os nveis de
escolarizao esto melhorando e vem caindo as desigualdades regionais.
Em continuidade s aes de combate erradicao da misria, institudas no
governo Lula, a presidente Dilma Roussef, j em seu primeiro mandato em 2011, instituiu
o Plano Brasil sem Misria, plano que articula a transferncia de renda, o acesso a
servios e a incluso produtiva. Cacciamali, Tatei e Batista (2010, p.02) destacam o
seguinte:

Nesses termos, nos ltimos anos e, em especial na Amrica Latina, os

Programas de Transferncia de Renda constituem-se em uma poltica efetiva de
combate pobreza, ao focar na populao mais carente e apresentar
condicionalidades que beneficiam a proteo e o acmulo de capital humano, por
meio da obrigatoriedade de presena no sistema escolar e atendimento mdico
disponvel. A eficincia dos instrumentos de Proteo Social observada em muitos
estudos empricos, mostrando que os programas voltados educao e sade
obtiveram sucesso aumentando a frequncia escola e diminuindo as taxas de
mortalidade infantil, morte de mulheres no parto e ndices de desnutrio de
crianas. Os mesmos resultados so observados em programas de transferncia de
renda com condicionalidade que, em geral, visam a aumentar a frequncia escola e
o aproveitamento escolar, alm de melhorar comportamentos de preveno sade.
Na Amrica Latina, essa modalidade de programa de expande na ltima dcada,
atingindo, em 2006, 14 milhes de famlias, em especial no Brasil, Mxico e
Argentina.

Embora venham apresentando resultados positivos quanto a sua implementao, os

Programas de Transferncia de Renda, no que tange s questes da erradicao da pobreza
associado ao alvio imediato das famlias pobres e muito pobres, ainda nos leva a questionar a
sua efetividade, enquanto poltica pblica de enfrentamento da pobreza no Brasil.

1.4 O CADASTRO NICO PARA PROGRMAS SOCIAIS

O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Cadnico foi

institudo por meio do Decreto N.3.877 de 24 de julho de 2001, no governo FHC. Este
instrumento de cadastramento, conforme o art.1 do mesmo Decreto, tinha por finalidade a sua

28
utilizao por todos os rgos pblicos federais para a concesso de programas focalizados do
Governo Federal de carter permanente, exceto aqueles administrados pelo Instituto Nacional
do Seguro Social INSS e Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social
DATAPREV.
No governo Lula (2003-2010) outras providncias foram estabelecidas em relao ao
Cadnico mediante o Decreto N 6.135 de 27 de junho de 2007. De acordo com a art.2 do
presente Decreto, o Cadastro nico um instrumento de identificao e caracterizao
socioeconmicas das famlias brasileiras de baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para
a seleo de beneficirios e integrao de programas sociais do Governo Federal, voltados ao
atendimento desse pblico. Para o Cadnico, conforme art.4 considera-se:

I- famlia: a unidade nuclear composta por um ou mais indivduos,

eventualmente ampliada por outros indivduos que contribuam para o rendimento ou
tenham suas despesas atendidas por aquela unidade familiar, todos moradores em
um mesmo domiclio;
II- famlia de baixa renda: sem prejuzo do disposto no inciso I:
a) aquela com renda familiar mensal per capita de at meio salrio mnimo ou
b) a que possua renda familiar mensal de at trs salrios mnimos.

A legislao vigente permite, ainda, o cadastramento de famlias com renda superior a

esta estabelecida, desde que a insero no Cadnico esteja vinculada sua incluso e
permanncia em programas sociais implantados pelo Governo Federal e pelos governos
estadual e municipal e do Distrito Federal. Essa abertura especialmente importante para
programas que objetivam atender a famlias ou pessoas cuja situao de vulnerabilidade no
est necessariamente vinculada renda (BRASIL, 2012).
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, criado em 2004, que
prima pela prioridade e erradicao da fome e da pobreza no pas, tem dentre as suas
competncias, conforme o Decreto N 6.135 de 26 de junho de 2007:

I) gerir, em mbito nacional, o Cadastro nico para Programas Sociais;

II) expedir normas para a gesto do Cadastro nico;
III) coordenar, acompanhar e supervisionar a implantao e execuo do
Cadastro nico; e
IV) fomentar o uso do Cadastro nico por outros rgos do Governo Federal,
pelos Estados, Municpios e Distrito Federal, nas situaes em que o uso no for
obrigatrio.

Em trabalho desenvolvido a pedido do MDS, Briere e Lindert (apud MIRANDA 2011,

p. 37) destacam que um ingrediente chave para o sucesso da reduo da pobreza, a partir do

29
Cadnico, a sua capacidade de efetivamente canalizar recursos para os pobres, alm de ser
uma ferramenta mais moderna, eficaz e precisa. Alm disso, as autoras prope a
implementao de auditoria regular, com o cruzamento de dados e controle de qualidade.

1.4.1 Atores envolvidos no Cadnico

O Cadnico possibilita aos Governos Federal, Estadual e Municipal nortear a

formulao e implementao das polticas pblicas voltada para as famlias de baixa renda, ao
mesmo tempo que facilita o acesso das famlias cadastradas a essas aes governamentais.
Hoje, so vrios os programas que j utilizam o Cadnico tais como a Tarifa Social de
Energia Eltica, Programa Minha Casa Minha Vida, Carteira Nacional de Habilitao Social,
iseno da taxa de inscrio em concursos pblicos etc.
So responsveis pela execuo do Cadnico: o Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, os estados, os municpios e a Caixa Econmica Federal CEF. A
tabela 01 apresenta, de forma sintetizada, as atribuies que compete a cada ator.

Tabela01 Usos e atores envolvidos no Cadastro nico

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME: o

gestor federal do Cadastro nico. Responsvel por definir as aes necessrias para seu
aprimoramento e fazer as articulaes com os estados e municpios para as aes integradas
de coleta de dados e seu uso.
CAIXA ECONMICA FEDERAL: o agente operador do Cadnico, contratada pelo
MDS para: desenvolver o sistema do Cadastro nico, realizar o processamento dos dados
cadastrais e atribuir o NIS a cada pessoa cadastrada, prestar apoio operacional aos
municpios, estados e ao governo federal; capacitar os municpios para a utilizao dos
sistemas, alm de enviar os formulrios de cadastramento aos municpios.
ESTADOS: fornecem apoio tcnico e logstico aos municpios, fortalecendo-os na gesto do
Cadastro nico e tambm estimula a utilizao desta ferramenta pelas secretarias estaduais e
municipais na formulao e implantao de programas locais (ou polticas pblicas locais).
Esse apoio ocorre em vrias dimenses: desenvolvimento de estratgias de acesso
documentao civil, com prioridade ao Registro de Nascimento; realizao de atividades de

30
capacitao que subsidiem o trabalho dos municpios no cadastramento, na atualizao
cadastral e na operacionaliza- o do sistema; apoio melhoria da infraestrutura municipal
necessria boa gesto do Cadastro nico; identificao, acompanhamento e apoio na
resoluo dos problemas relacionados gesto do Cadastro nico no municpio; auxlio
conduo de aes de cadastramento de populaes tradicionais e especficas; apoio na
identificao e no cadastramento da populao extremamente pobre no mbito da estratgia
da busca ativa.
MUNICPIOS: so responsveis por identificar as famlias pobres, registrando os dados nos
formulrios especficos, inserir no sistema de cadastramento especfico os dados das
famlias/indivduos, e atualizar as informaes das famlias no prazo mximos de 02 (dois)
anos.
Fonte: Caixa Econmica Federal (2015), adaptada pela autora.

1.4.2 Funcionamento do Cadastro nico

A coleta de dados das famlias para insero no Cadnico pode ocorrer pelos novos
formulrios de cadastramento (BRASIL, 2015d) ou diretamente pelo Sistema on-line do
Cadastro nico Verso 7 V7, implementados pela Portaria N 177 de 16 de junho de 2011.
A pessoa que realiza a coleta dos dados denominada Entrevistador Social, que neste ano
passou a integrar o Cdigo Brasileiro de Ocupao CBO. A entrevista pode ser realizada
por meio de visita domiciliar ou em postos de cadastramento. Em Porto Alegre, a entrevista
realizada nos Centro de Referncia da Assistncia Social CRAS e, tambm, por meio de
visita domiciliar.
O Responsvel pela Unidade Familiar RF um dos componentes da famlia e
morador do domiclio, com idade mnima de 16 (dezesseis) anos e, preferencialmente, do
sexo feminino. O RF quem responde entrevista e deve apresentar, obrigatoriamente, o seu
Cadastro de Pessoa Fsica CPF ou Ttulo de Eleitor alm de, pelo menos, um documento de
cada membro familiar. Nos casos de famlias indgenas e quilombolas, o RF que no tiver
Ttulo de Eleitor ou CPF, pode ser cadastrado com qualquer um dos documentos previstos no
formulrio de cadastramento que so: Certido de Nascimento, Certido de Casamento,

31
Registro Administrativo de Nascimento de Indgena, Registro Geral de Identificao e
Carteira de Trabalho.
importante destacar que as informaes prestadas pelo RF so autodeclaratrias
sendo este, portanto, responsvel pelos dados que declarar. Ao finalizar a entrevista, o RF
assina todos os formulrios preenchidos, conforme a figura 02 abaixo.

Figura 02 Bloco 09 Cadnico

Fonte: (BRASIL, 2011b).

1.4.2.1 Formulrios de Cadastramento

Existem 05 (cinco) formulrios de cadastramento para a realizao das entrevistas. Os

formulrios so especficos para cada situao que a famlia apresentar. Pode ser uma nova
incluso, uma atualizao de vrios dados, a atualizao de apenas um dado etc. No momento
da entrevista, o Entrevistador Social dever estar apto para a utilizao do formulrio
necessrio. A seguir, sero apresentados os formulrios de cadastramento.

a) Formulrio Principal de Cadastramento: tambm conhecido como Caderno Verde,

o instrumento bsico de coleta de informaes, que permite a identificao do domicilio e
da famlia e/ou indivduo e cada um dos seus componentes. O Formulrio Principal est
dividido em 10 (dez) blocos:
BLOCO 01 Identificao e Controle: data da entrevista, se a entrevista foi realizada
mediante ou sem visita domiciliar, endereo e dados do entrevistador.
BLOCO 02 Caractersticas do Domiclio: alguns exemplos deste bloco so as informaes
referentes quantidade de cmodos, se existe gua canalizada, se possui energia eltrica e, em

32
caso afirmativo, de que forma feita a iluminao, se h calamento na rua residente, dentre
outras.
BLOCO 03 Famlia: se a famlia pertencente famlia indgena ou quilombola, se existe
algum membro familiar afastado ou internado do domiclio (hospitais, asilos, sistema
prisional, abrigo) h mais de 12 (doze) meses, o total de moradores do domiclio, as despesas
mensais da famlia (gua, luz, gs, transporte, alimentao e higiene, medicao de uso
regular, aluguel). Neste item coloca-se o valor mdio mensal em reais.
BLOCO 04 ao BLOCO 08: so as informaes de cada membro familiar, tais como a data de
nascimento, filiao, cor ou raa, local de nascimento, documentos, se a pessoa tem
deficincia, escolaridade (se frequenta ou j frequentou escola ou creche) 1, trabalho e
remunerao a pessoa informa se est trabalhando, h quanto tempo, quanto recebe e qual a
sua renda nos ltimos meses trabalhados. Neste item tambm deve ser informado se a pessoa
recebe o BPC, ajuda de outras pessoas, penso e seguro-desemprego.
BLOCO 09 telefone para contato e assinatura do RF.
BLOCO 10 o nico bloco de marcao livre para o municpio, ou seja, o Entrevistador
Social no faz diretamente esta pergunta para o RF, pois se trata de uma suspeita, por parte do
entrevistador, de que h criana em situao de trabalho infantil. Este bloco s ser marcado
caso a veracidade desta informao, por meio de um parecer tcnico social que averigue tal
suspeita.
b) Formulrio Avulso 01 Identificao do Domiclio e da Famlia: a reproduo
dos blocos 01, 02, 03, 09 e 10 do Formulrio Principal. utilizado para a atualizao dos
dados presentes nestes blocos.
c) Formulrio Avulso 02 Identificao da Pessoa: a reproduo dos blocos 04, 05,
06, 07, 08, 09 e 10 do Formulrio Principal. utilizado para a atualizao dos dados da
pessoa nestes blocos e tambm para a incluso de um novo membro familiar.
d) Formulrio Suplementar 01 Vinculao a programas e servios: este formulrio
de uso obrigatrio, seja em nova incluso ou atualizao cadastral. Por meio deste
formulrio, possvel identificar se a pessoa recebe algum benefcio do governo federal ou

1
Conforme o Manual do Entrevistador do Cadastro nico para Programas Sociais, considerar como
frequentando escola a pessoa que, na data da entrevista, estiver matriculada em curso regular (pr-escola,
ensinos fundamental, mdio e superior, mestrado ou doutorado), ensino especial, curso de alfabetizao para
adultos, curso pr-vestibular e curso de extenso universitria.

33
atendido por algum programa assistencial. Tambm possvel identificar se a famlia
ribeirinha, se trabalha na catao de material reciclvel, se de famlia circense, cigana etc.
e) Formulrio Suplementar 02 Pessoa em situao de rua: exclusivo para
famlia/indivduo que est em situao de rua. Neste formulrio possvel identificar os
motivos que levaram a pessoa a estar na rua, se a pessoa nesta situao tem contato com
parentes, h quanto tempo est na rua, quais os servios da assistncia que frequenta ou no
(Albergues, CRAS, Abrigos, outros), se a pessoa participa de alguma atividade comunitria
(Associao, Cooperativa, Movimento Social).

1.4.2.2 Sistema on-line do Cadastro nico Verso 07

O Sistema on-line Cadastro nico Verso 7 V7 substituiu a verso que era uma base
de dados off-line de informaes, chamada de V6. Dentre algumas das mudanas em sua
funcionalidade destacam-se (CAIXA ECONMICA FEDERAL, 2015):

Sistema on-line: validao e atribuio do nmero do NIS em at 48 (quarenta e oito)

horas;
Transferncia de pessoa/famlia entre municpios;
Integrao entre as polticas municipais e o Cadnico, ou seja, a prefeitura pode
cadastrar informaes especficas do seu municpio;
Verificao de titularidade e CPF. O sistema faz um cruzamento com os dados da
Receita Federal e do Tribunal Superior Eleitoral;
Performance: reduo do tempo de resposta de alguns processos, em face das
otimizaes sistmicas implementadas, como extino do processo de extrao,
transmisso e importao de arquivos.

A Caixa Econmica Federal o rgo operador do sistema Cadnico, este

desenvolvido juntamente com o MDS. A base do sistema nacional e, desta forma, possibilita
que os gestores e operadores municipais consultem a base de todo o pas. Os operadores
municipais do cadastro s conseguem efetuar alteraes nos cadastros que estejam vinculados
a sua prefeitura.

34
 Cada municpio possui um gestor mster, este responsvel por gerar o acesso ao
sistema e s ter acesso, as pessoas vinculadas diretamente ao servio de cadastramento.
Quando a solicitao para acesso ao sistema feita por institutos de pesquisas, pesquisadores
ou autnomos, a SENARC solicita o preenchimento do Termo de Compromisso referente ao
sigilo de uso de informaes (BRASIL, 2012).
Aps o preenchimento dos Formulrios de Cadastramento, o operador responsvel
em incluir na V7 os dados coletados e, depois de finalizado corretamente, o sistema ir gerar
um cdigo familiar. A data da incluso no sistema a data em que o operador inseriu os dados
e, no, necessariamente, a data que foi realizada a entrevista de fato.

1.4.3 Mecanismos de controle do Sistema Cadastro nico

Controlar significa verificar se a realizao de uma determinada atividade no se

desvia dos objetivos ou das normas e princpios que a regem. Na Administrao Pblica o ato
de controlar significa examinar se a atividade governamental atendeu finalidade pblica
(CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO, 2012). Consoante a Constituio Federal de
1988 o controle institucional cabe essencialmente ao Congresso Nacional, responsvel pelo
controle externo, realizado com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio e a cada Poder, por
meio de um sistema integrado de controle interno. Quanto ao controle interno, na esfera
federal, a CGU o rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
Compete CGU desenvolver funes de controle interno. Outros rgos pblicos tambm
podem, e devem atuar na preveno, controle, investigao e represso da corrupo. Estes
rgos podem ser o Ministrio Pblico Federal, os Ministrios Pblicos Estaduais, o Tribunal
de Contas da Unio, os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municpios, as Controladorias
dos Estados, dentre outros.
Em 2009, o TCU determinou a execuo de trabalhos adicionais a serem
desenvolvidos nos sistemas informatizados que suportam a operacionalizao do Cadnico e
do PBF. Houve a constatao de dificuldades no envio de dados municipais CEF para o
recadastramento de famlias no sistema e rejeio de cadastros vlidos. Alm disso, encontrou
falhas relativas efetividade do cadastro. Alguns dos apontamentos feitos pelo TCU foram
(TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2009):

35
 Indcio de duplicidade de registro de pessoas no Cadnico;
Indcio de registros desatualizados h mais de 02 (dois) anos no Cadnico;
Indcio de existncia de pessoas falecidas cadastradas no Cadnico recebendo
benefcios;
Indcio de subdeclarao de renda no Cadnico;
Indcio de existncia de polticos eleitos e suplentes cadastrados no Cadnico e
beneficirios do Programa Bolsa Famlia.

A partir dos indcios apresentados, o TCU props algumas determinaes e

recomendaes para a melhoria nos sistemas informatizados, bem como averiguaes de erros
e indcios de fraudes. Uma das recomendaes foi a alterao da verso do sistema off-line
para on-line, o que j ocorreu em 2011. Dentre outras recomendaes, foi a realizao de
procedimentos de auditoria peridica sobre a base do Cadnico para a verificao do tempo
de validade dos cadastros; averiguao de pessoas cadastradas e j falecidas constante na
base; averiguao de indivduos e famlias identificados na auditoria com indcio de
subdeclarao de renda.
Diante de todos os apontamentos levantados pelo TCU, a SENARC estabeleceu a
realizao anual dos mecanismos de Reviso Cadastral e Averiguao Cadastral. O
lanamento conjunto destes dois processos visou possibilitar aos municpios uma viso
integrada da demanda prioritria de atualizao dos cadastros em seu territrio,
aperfeioando, desta forma, o planejamento das aes locais.

1.4.3.1 Reviso Cadastral e Averiguao Cadastral

A partir da data da incluso dos dados da famlia na V7 do Cadnico, a famlia/pessoa

deve atualizar o seu cadastro em at 24 (vinte e quatro) meses, havendo ou no mudanas de
informaes. Conforme o art.2, inciso X da Portaria N 177 de 16 de junho de 2011, que
define os procedimentos para a gesto do Cadnico, considerado cadastro atualizado: o
registro familiar que, no prazo mximo de dois anos contados da data de sua incluso ou
ltima atualizao no Cadnico, foi objeto de alterao de informaes especficas. Caso a
famlia no retorne no perodo de dois anos, seu cadastro ficar desatualizado.

36
 Neste sentido, a Reviso Cadastral o procedimento que tem como objetivo garantir a
atualizao dos dados declarados no Cadnico pelas famlias do PBF que foram identificadas
com cadastros desatualizados h mais de 24 (vinte e quatro) meses, conforme estabelece a
Portaria N 617 de 11 de agosto de 2010. A atualizao, portanto, visa refletir, no Cadastro
nico, a situao mais recente de vulnerabilidade dessas famlias.
A listagem das famlias que precisam fazer a atualizao cadastral disponibilizada,
anualmente, no Sistema de Gesto do Programa Bolsa Famlia SIGPBF, pela SENARC.
de fundamental importncia que o gestor de cada municpio obtenha sua listagem, pois
somente por meio dela que poder planejar as aes necessrias para efetuar a atualizao
cadastral. Consoante a Instruo Operacional N 76, para que o Cadastro nico e o PBF
atendam s famlias em situao de vulnerabilidade preciso garantir a qualidade das
informaes cadastrais por meio da atualizao cadastral, o que fortalece a focalizao do
PBF e dos demais programas que utilizam o Cadnico.
Tambm denominada de Averiguao/Auditoria, a Averiguao Cadastral
constituda por verificaes das informaes registradas no Cadnico, de famlias ou no
beneficirias do PBF, por meio do cruzamento da base nacional com informaes contidas em
outros registros administrativos, a fim de identificar possveis inconsistncias e adotar
medidas para o tratamento dos dados por meio da atualizao cadastral (BRASIL, 2015e).
Assim como na Reviso cadastral, a listagem das famlias disponibilizada pelo SIGPBF.
A Averiguao Cadastral realizada por meio da base de dados do Cadnico, com
informaes contidas em outros registros administrativos como o Sistema Informatizado de
Controle de bito - SISOBI, Registro Nacional de Veculos Automotores RENAVAM,
Tribunal Superior Eleitoral TSE, Cadastro Nacional de Informaes Sociais - CNIS e
Sistema nico de Benefcios SUB a fim de identificar possveis incorrees e, com isso,
promover sua atualizao.
Conforme j mencionado, o TCU lanou a primeira Averiguao Cadastral em 2009.
Um dos procedimentos para a regularizao do cadastro das famlias em
averiguao/auditoria foi a visita domiciliar, para atualizao cadastral e para responder
questionrios complementares. Nos anos seguintes, em continuidade s aes peridicas de
verificao, a Senarc realizou o cruzamento do Cadastro nico e da Folha de Pagamentos do
PBF com outros registros administrativos do Governo Federal. E nestes anos, exceto 2010 que
no houve o processo de Averiguao Cadastral, foram identificados indicativos da existncia

37
de inconsistncias nas informaes declaradas pelas famlias, quais sejam: bito e
subdeclarao de renda.
Em 2015, foi aplicado o cancelamento do PBF de famlias com indcios de
subdeclarao de renda e que so reincidentes por trs vezes em averiguaes cadastrais
anteriores e, alm deste critrio, foi aplicado o cancelamento de benefcios s famlias com
pessoas que possuam vnculo de mais de trs anos com a Administrao Pblica Federal e
renda declarada no Cadnico incompatvel com as afirmaes identificadas em outras bases
do Governo Federal (BRASIL, 2015e).
Neste sentido, tanto a Reviso Cadastral quanto a Averiguao Cadastral tm por
objetivo garantir a veracidade a atualidade dos dados declarados no Cadnico.

1.4.4 Famlias inseridas no Cadastro nico

O grfico abaixo apresenta o nmero de famlias inseridas no Cadnico, no pas,

conforme o Relatrio de Gesto de 2014 disponibilizado pelo MDS.

Grfico 01: Quantidade de famlias cadastradas e total e famlias de baixa renda (em milhes)

Fonte: (BRASIL, 2014a).

38
 No Brasil, o financeiro acumulado do Programa Bolsa Famlia foi de R$
27.186.835.451,002 para 14.000.854 famlias beneficirias. Em Porto Alegre a base do
Cadastro nico em dezembro de 2015 era de 114.770 famlias cadastradas sendo, destas,
54.2723 beneficirias do PBF.

1.5 O PROGRAMA BOLSA FAMLIA

O Programa Bolsa Famlia resultou da unificao de quatro programas federais: Bolsa

Escola, Bolsa Alimentao, Vale-Gs e Carto Alimentao. Foi institudo pela Medida
Provisria N 132 de 20 de outubro de 2003 e transformada na Lei N 10.836 de 09 de janeiro
de 2004. Conforme o art.3 do Decreto N 5.209 de 17 de setembro de 2004 e que regulamenta
a Lei N 10.836, o PBF tem por finalidade a unificao dos procedimentos de gesto e
execuo das aes de transferncia de renda do Governo Federal e do Cadastro nico para
Progrmas Sociais (BRASIL, 2004). Sua execuo e gesto dar-se- de forma descentralizada,
por meio da conjugao de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a
participao comunitria e o controle social.
Segundo Zylberberg (apud MIRANDA, 2011, p.34), a relao desenvolvida entre o
Governo Federal e demais entes da Federao, parte da premissa de que a descentralizao
facilita a universalizao dos servios sociais, mas tambm leva necessidade de uma
complexa articulao entre cada ente federado.
Conforme aponta o stio do MDS, o Programa Bolsa Famlia possui trs eixos
principais que so:

2
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Prestao de Contas Ordinrias Anual. Relatrio de
Gesto 2014. Braslia, DF: abril de 2015.

3
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Relatrios de Informaes Sociais. Brasilia, DF:
2016. <Disponvel em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Viso Geral > Acesso em
26.mar.2016.

39
 Figura 03 Eixos do PBF

Todos os meses as famlias recebem um benefcio em

COMPLEMENTO dinheiro, transferido diretamente pelo Governo
DE RENDA
Federal.

As famlias devem cumprir com as condicionalidades

ACESSO A estabelecidas pelo Programa, que tem por objetivo
DIREITOS reforar o acesso educao, sade e assistncia
social.

O Programa tem capacidade de integrar e articular

ARTICULAO
vrias polticas sociais a fim de estimular o
COM OUTRAS
desenvolvimento das famlias, contribuindo para elas
AES
superarem a situao de vulnerabilidade e pobreza.

Fonte: (BRASIL, 2015f), adaptada pela autora.

Uma definio constante no stio do MDS e de acordo com a Lei N 10.836/2004 e o

Decreto N 5.209/2004, o PBF um programa de transferncia de renda com
condicionalidades que beneficia famlias em situao de pobreza - com renda mensal per
capita de R$ 77,00 a R$ 154,00, desde que tenham em sua composio crianas ou
adolescentes de 0 a 17anos - e extrema pobreza todas as famlias com renda mensal per
capita de at R$ 77,00 (BRASIL, 2015g).
Devido ao oramento pblico, estimado para cada municpio um nmero de famlias
pobres que entram na meta de atendimento do programa. Conforme aponta Ferraz (2008),
essa estimativa calculada com base numa metodologia desenvolvida com o apoio do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA e tem como referncia os dados do Censo e
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, ambos do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica IBGE.

40
1.5.1 Concesso dos benefcios

O critrio de concesso do PBF a renda e a famlia, obrigatoriamente, deve estar

inserida no Cadnico. Para que a famlia venha a receber o benefcio sua renda per capita no
Cadastro deve ser de at R$ 154,00. O valor que a famlia recebe por ms calculado caso a
caso, pois este valor depende da composio familiar (nmero de pessoas, idades, presena de
gestantes e/ou nutrizes) alm da renda que compe a famlia.
Os benefcios financeiros do Programa so divididos em bsico, varivel, jovem e
superao da extrema pobreza, de acordo com a renda mensal per capitada famlia, conforme
descrito na tabela 02. O benefcio bsico, cujo valor mensal de R$ 77,00 se destina apenas
s famlias que esto em situao de extrema pobreza, ou seja, com renda per capita no
Cadnico inferior a R$ 77,00. O benefcio varivel, no valor de R$ 35,00, destinado s
famlias que tm em sua composio crianas de 0 a 15 anos, gestantes e nutrizes, com renda
per capita familiar no Cadnico de at R$ 154,00. O Benefcio Varivel vinculado ao Jovem
(BVJ), no valor de R$ 42,00, pago para as famlias que tenham adolescentes entre 16 e 17
anos e cuja renda per capita no Cadnico seja de at R$ 154,00. No caso de crianas e
adolescentes na composio familiar, ambos devem estar regularmente matriculados em
estabelecimento de ensino. J o Benefcio da Superao da Extrema Pobreza (BSP) pago
para as famlias que mesmo com o recebimento do PBF continuam na linha da extrema
pobreza, ou seja, com renda per capita abaixo de R$ 77,00 no Cadnico. O valor do BSP
calculado de acordo com a renda e quantidade de pessoas da famlia, para garantir que a
famlia ultrapasse o piso de R$ 77,00, de renda por pessoa. O quadro 01 abaixo elenca os
valores e a composio do Programa Bolsa Famlia.

41
 Quadro 01 Valores e composio do benefcio PBF
BVJ
Perfil / Tipo da Benefcio Benefcio
adolescentes de BSP
Famlia Bsico Varivel
16 a 17 anos
R$ 35,00 a R$
Famlia com R$ 42,00 a R$
175,00
renda mensal 84,00 mximo
R$ 77,00 mximo de 05
per capita de de 02 BVJ por
variveis por
at R$ 77,00. famlia.
famlia. Calculado caso a
Famlia com R$ 35,00 a R$ caso.
R$ 42,00 a R$
renda mensal 175,00
84,00 mximo
per capita de - mximo de 05
de 02 BVJ por
R$ 77,01 at R$ variveis por
famlia.
154,00. famlia.
Fonte: Brasil (2015h), adaptado pela autora.

1.5.2 As condicionalidades do PBF

As condicionalidades so os compromissos assumidos pelas famlias beneficirias do

PBF e tambm pelo poder pblico visando o acesso dessas famlias aos direitos sociais
bsicos como sade, educao e assistncia social. As condicionalidades devem ser cumpridas
pelas famlias para a manuteno dos benefcios recebidos. Desta forma, possvel identificar
as vulnerabilidades sociais que dificultam o acesso dessas famlias aos servios pblicos. De
acordo com Silva (2014), o PBF atribui grande nfase em contrapartida ou condicionalidades
que devem ser assumidas sob a justificativa de fazer com que o programa seja capaz de
romper com o vis assistencialista que tem marcado as Polticas Sociais Brasileiras.
A Portaria N 321 de 29 de setembro de 2008, que regulamenta a gesto das
condicionalidades, divide essas exigncias em:

a) Sade: as mulheres grvidas devem fazer o pr-natal , conforme agenda do Ministrio

da Sade. Crianas com idade de at 07 anos devem manter a programao de vacinas
em dia, alm da manuteno de acompanhamento do seu desenvolvimento fsico e
nutricional.

42
 b) Educao: crianas e adolescentes de 06 a 15 anos devem estar matriculados e manter
uma frequncia mnima escolar de 85% mensal. Os adolescentes de 16 e 17ano a
frequncia mnima escolar de 75% mensal.
O MDS deve acompanhar o cumprimento das condicionalidades, mediante
informaes fornecidas pela gesto municipal.
A nfase nas condicionalidades e, deve-se dizer a nfase nas condicionalidades como
forma de garantir s famlias beneficirias o acesso a servios bsicos nas reas de educao,
sade e assistncia social, deu corpo percepo de que certos determinantes da pobreza
precisariam ser atacados durante um tempo necessariamente longo para que as futuras
geraes pudessem efetivamente ter condies de superar a pobreza (CAMPELLO; NERI,
2013).
Embora tenha contribudo para a melhora de alguns indicadores sociais no Brasil, o
programa criticado constantemente quanto a sua atuao, no que tange, tambm s
condicionalidades.

1.5.3 ndice de Gesto Descentralizada

O ndice de Gesto Descentralizada IGD um ndice que mede o desempenho dos

municpios na gesto do PBF e do Cadnico nas aes de cadastramento, de atualizao
cadastral, e de acompanhamento das condicionalidades do PBF. Com base nos resultados
apurados pelo ndice, que varia de 0 a 1, os municpios que apresentam bom desempenho
recebem mensalmente um valor para a gesto do Cadnico e do PBF.
O IGD foi criado pela Portaria GM/MDS N. 148/2006 seguido pela criao do ndice
de Gesto Descentralizada Estadual (IGDE Portaria GM/MDS N 76/2008). Posteriormente,
o IGD acabou incorporado Lei N 10.836 de 2004. uma ferramenta de monitoramento da
poltica, criado como instrumento de gesto para o melhor gerenciamento do programa.
O ndice possui duas funes claras. A primeira, previsivelmente, mensurar a
qualidade das aes de gesto do municpio. A segunda, servir de base para a transferncia de
recursos de apoio gesto descentralizada, que podem ser utilizadas pelos municpios para a
realizao de aes e projetos de fortalecimento do programa, do Cadastro e de
acompanhamento de condicionalidades, bem como de apoio instncia de controle social
(CAMPELLO; NERI, 2013).

43
2 METODOLOGIA

Aps a abordagem acerca do Cadastro nico para Programas Sociais e do Programa

Bolsa Famlia no contexto dos seus mecanismos de controle, especificamente, o de
Averiguao/Auditoria, este captulo apresenta a metodologia utilizada na pesquisa, em que
descrita a forma de como a pesquisa foi realizada.
O trabalho consistiu em fazer um estudo de caso em Porto Alegre. Conforme apontam
Robert K. Yin e Robert E. Stake (apud GIL, 2002), torna-se possvel definir um conjunto de
etapas que podem ser seguidas na maioria das pesquisas definidas como estudo de caso, a
saber: formulao do problema, definio da unidade-caso, determinao do nmero de casos,
elaborao do protocolo, coleta de dados, avaliao e anlise dos dados e preparao do
relatrio.
A primeira etapa, a formulao do problema, geralmente decorre de um longo
processo de reflexo e de imerso em fontes bibliogrficas adequadas. Em relao ao estudo
de caso importante ter cuidado nesta etapa, pois consiste em garantir que o problema
formulado seja passvel de verificao por meio desse tipo de delineamento. Sua utilizao
maior em estudos exploratrios e descritivos (GIL, 2002).
A segunda etapa, definio da unidade-caso, consiste no que vai se analisar, se um
indivduo, um grupo social, uma organizao, uma comunidade, uma nao etc. Os critrios
de seleo variam de acordo com os propsitos da pesquisa. Neste trabalho, o critrio de
seleo definido foi o estudo de caso instrumental, que desenvolvido com o propsito de
auxiliar no conhecimento ou redefinio de determinado problema. O pesquisador reconhece
que pode ser til para alcanar determinados objetivos (GIL, 2002).
Quanto terceira etapa, determinao do nmero de casos, consiste em definir se o
estudo de caso ser de um nico quanto de mltiplos casos. Optou-se neste trabalho pela
definio de um nico caso, pois como aponta Gil (2002), o acesso a mltiplos casos difcil
e o pesquisador tem possibilidade de investigar um deles. Neste caso, e pesquisa deve ser
reconhecida como exploratria e tem como objetivo proporcionar maior familiaridade com o
problema, com vistas a torn-lo mais explcito ou a construir hipteses. A grande maioria
dessas pesquisas envolve levantamento bibliogrfico, entrevistas com pessoas que tiveram
experincias prticas com o problema pesquisado e anlise de exemplos que estimulem a
compreenso (GIL, 2002).

44
 A quarta etapa, elaborao do protocolo, se constitui no documento que no apenas
contm o instrumento de coleta de dados, mas tambm define a conduta a ser adotada para a
sua aplicao. Consoante Gil (2002), o protocolo uma das melhores formas de aumentar a
confiabilidade do estudo de caso. O protocolo, segundo Yin (2001) apud Gil (2002) inclui as
seguintes sees:

a) viso global do projeto: para informar acerca dos propsitos e cenrio em que
ser desenvolvido o estudo de caso. Essa seo pode envolver tambm a
literatura referente ao assunto;
b) procedimentos de campo: que envolvem acesso s organizaes ou
informantes, material e informaes gerais sobre procedimentos a serem
desenvolvidos;
c) determinao das questes: estas questes no so propriamente as que
devero ser formuladas aos informantes, mas constituem essencialmente
lembranas acerca das informaes que devem ser coletadas e devem estar
acompanhadas das provveis fontes de informao;
d) guia para a elaborao do relatrio: esse item muito importante, pois, com
frequncia, o relatrio elaborado paralelamente coleta de dados.

Quanto coleta de dados, na quinta etapa, geralmente feita com procedimentos

quantitativos e qualitativos: observao, anlise de documentos, entrevista formal ou
informal, levantamento de dados, dentre outros (VENTURA, 2007, p.383).
Neste estudo, os dados quantitativos utilizados foram os indicadores do Cadnico, do
PBF e da Averiguao/Auditoria de 2009 a 2015. Para a busca destes dados foi preciso
acessar a base de dados do Cadnico, as folhas de pagamentos do PBF e as listagens da
Averiguao Cadastral - disponibilizadas pelo MDS em anos anteriores. Estes dados foram
fornecidos pela Coordenao de Gesto de Benefcios e do Cadastro nico GGBCAD, setor
vinculado Fundao de Assistncia Social e Cidadania FASC da Prefeitura Municipal de
Porto Alegre. Foi realizada, tambm, uma solicitao para o Sistema Eletrnico do Servio de
Informao ao Cidado e-SIC para a obteno do quantitativo das famlias em Averiguao
Cadastral nos anos de 2009 a 2015 para uma comparao com os dados fornecidos pela
CGBCAD.
Quanto aos dados qualitativos, foram realizadas entrevistas semiestruturada com trs
servidores que vivenciaram o processo de implantao da Averiguao/Auditoria e
acompanham este mecanismo at ento. Foram entrevistadas uma Assistente Social com
especializao em Sade Pblica e Sanitarismo, servidora da FASC h 15 anos e
coordenadora da CGBCAD uma Sociloga e doutora em Cincia Poltica, servidora da

45
FASC h 19 anos uma Assistente Social e servidora da FASC h 08 anos. As entrevistas
foram gravadas com a autorizao dos entrevistados e transcritas pela autora.
Algumas das informaes coletas foram possveis devido a autora desta pesquisa ser
servidora pblica da FASC, especificamente na Coordenao de Gesto de Benefcios e do
Cadastro nico, o que possibilitou maior aproximao nas reunies e grupos de trabalho.
Na abordagem qualitativa valorizada a interpretao e atribuio de significados do
fenmeno pelo pesquisador, quanto que na abordagem quantitativa o universo subjetivo da
realidade social deve ser passvel de quantificao, de medio e, por isso, deve ser traduzida
em nmeros que esses sim podero explicar o real.
Buscaram-se, tambm, os documentos oficiais em atos legislativos e em atos
administrativos (normativas, instrues operacionais, decretos, resolues, portarias,
relatrios etc) disponibilizados pelo MDS.
Por fim, a ltima etapa se constituiu na anlise dos dados. Para Gil (2002), natural
admitir que a anlise dos dados seja de natureza preponderantemente qualitativa e, o mais
importante, a preservao da totalidade da unidade social.
A delimitao do foco deste estudo foi verificar se o mecanismo de controle
Averiguao/Auditoria realizado no Cadastro nico para Programas Sociais foi efetivo
quanto focalizao do Programa Bolsa Famlia. Desta forma, atravs do estudo de caso, o
universo de pesquisa foi o nmero de famlias cadastradas no Cadnico em Porto Alegre.

46
3 APRESENTAO E ANLISE DOS DADOS

Nas sees a seguir sero apresentados os resultados da pesquisa. A primeira seo

descreve a organizao do Cadastro nico e do Programa Bolsa Famlia em Porto Alegre,
bem como sua execuo. A segunda seo apresenta o processo de Averiguao Cadastral no
municpio e, por fim, a terceira seo uma sntese das evidncias levantadas para saber se o
mecanismo de controle est funcionando adequadamente.

3.1 FUNCIONAMENTO DO CADNICO E DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM

PORTO ALEGRE

A Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS instituda pela Lei N 8.742, de 07 de

Dezembro de 1993 tem como requisito essencial a construo e implementao do Sistema
nico de Assistncia Social SUAS, para dar efetividade assistncia social como poltica
pblica. Dentre seus princpios, destaca-se a supremacia do atendimento s necessidades
sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica, bem como a universalizao dos
direitos sociais, a fim de tornar o destinatrio da ao assistencial alcanvel pelas demais
polticas pblicas. A implantao do SUAS em Porto Alegre se deu atravs do Decreto N
17.256 de 05/09/2011, e visa uma nova dimenso e significado para o campo da assistncia
social no Brasil materializando o sistema descentralizado e participativo.
Com a implantao do SUAS, fez-se necessrio a criao dos Centros de Referncia
de Assistncia Social CRAS e dos Centros de Referncia Especializado de Assistncia
Social - CREAS, que so espaos dispostos em reas de maior vulnerabilidade social para a
ampliao do acesso aos servios socioassistenciais. O rgo gestor e executor da Poltica de
Assistncia em Porto Alegre a Fundao de Assistncia Social e Cidadania - FASC,
vinculado Prefeitura Municipal de Porto Alegre PMPA.
Com a entrada do Cadnico em 2001 na rea de assistncia, parte da sua
operacionalizao era realizada nos 09 Centros Regionais existentes na poca. Foi designado
um estagirio para cada centro para a realizao das entrevistas. A incluso das informaes
no sistema era feita na rea de gesto da FASC - Assessoria de Gesto e Informao de
Tecnologia ASSEGIT e, tambm, o atendimento de muitas famlias era realizado por
telefone neste setor. Os Centros Regionais no tinham uma estrutura apropriada para a

47
permanncia deste estagirio no local, e tambm computadores suficientes para a demanda do
centro.
Com a implantao dos 22 CRAS distribudos regionalmente - em 2010, o objetivo
foi manter a execuo do Cadnico nestes espaos e garantir sua descentralizao para o
atendimento de toda a populao. A ideia era que s aes voltadas para o Cadnico e para o
PBF fossem realizadas somente nestes espaos atendimento ao pblico, entrevistas e
digitao do Cadnico e PBF e no mais compartimentada com a rea de gesto, pois
percebeu-se que o cidado no tinha sua necessidade totalmente atendida, na ausncia do
estagirio, que as informaes por telefone no garantiam o sigilo dos dados de uma famlia e
que o estagirio deveria ter maior aproximao com a regio.
O modelo de atendimento estabelecido para o Cadnico continuou,
preponderantemente, composto por estagirios nos 22 CRAS. Estes, agora, como parte da
equipe de atendimento. Inicialmente de nvel superior responsvel pelas entrevistas das
famlias e pelos esclarecimentos referentes ao PBF e, aps, a equipe passou a constituir,
tambm, com estagirio de nvel mdio responsvel apenas pela digitao no sistema. O
atendimento s famlias era realizado em todos os turnos de atendimento. Os estagirios de
nvel superior, com o suporte da esquipe tcnica composta de assistentes sociais e
psiclogos, tm por atribuio, tambm, fazer o acompanhamento das famlias que esto em
descumprimento das condicionalidades do PBF e realizar algumas visitas domiciliares para a
entrevista.
Cada CRAS composto por um nmero de estagirios proporcional demanda de
atendimento. O quadro 02 abaixo apresenta a previso de estagirios por CRAS e tambm os
que compem a Secretaria Municipal de Educao SMED, a Secretaria Municipal da Sade
SMS, que conforme visto, so secretarias fazem parte do Comit Gestor do Programa Bolsa
Famlia e tambm os que compem a equipe de gesto.

48
 Quadro 02 Vagas de estagirios do Cadnico em Porto Alegre
NVEL
CRAS NVEL MDIO
SUPERIOR
CENTRO 4 1
CENTRO SUL 5 1
CRISTAL 4 1
CRUZEIRO 5 1
EIXO BALTAZAR 6 1
EXTREMO SUL 4 1
FARRAPOS 4 1
GLRIA 4 1
HPICA 4 1
ILHAS 4 1
LESTE I 5 1
LESTE II 4 1
LOMBA DO
5 1
PINHEIRO
NORDESTE 4 1
NOROESTE 3 1
NORTE 4 1
PARTENON 6 1
QUINTA UNIDADE 3 1
RESTINGA 5 1
SANTA ROSA 5 1
SUL 3 1
TIMBAVA 4 1
SADE 22
CGBCAD 10 8
SMED 0 5
Total 127 35
Fonte: elaborado pela autora.

O recurso para a contratao dos estagirios proveniente do ndice de Gesto

Descentralizada, ou seja, os mesmos so remunerados pelo repasse feito pelo governo federal,
conforme o desempenho municipal na execuo do Cadnico, que pode sofrer variaes a
cada ms. Ademais, todas as aes do Cadastro capacitaes, material de divulgao,
compras de equipamentos, aes especficas de cadastramento etc tambm so mantidos por
este repasse que, se no efetuado, traz prejuzos na operacionalizao, visto que no est
previsto no oramento da assistncia do municpio recursos para a execuo do Cadastro
nico.

49
 A gesto municipal tem papel importante no aprimoramento da identificao e
cadastramento das famlias, auxiliando os CRAS na execuo do Cadnico e do PBF. Tem o
papel de prestar a assistncia necessria para a operacionalizao e funcionamento do
Cadastro nos CRAS. Organiza-se, mensalmente, quando possvel, com a Proteo Social
Bsica coordenao dos CRAS e com os coordenadores de cada centro. Nestes encontros
so discutidas todas as questes que envolvem o Cadastro e o PBF estabelecimento de
rotinas na busca das famlias que esto na Reviso e na Averiguao Cadastral, organizao
de aes especficas que exijam o cadastramento imediato das famlias, acompanhamento das
famlias em descumprimento das condicionalidades do PBF, etc. A partir dos levantamentos
apontados pelas coordenaes, que se estabelecem fluxos e rotinas do atendimento. Alm
disso, a gesto municipal responsvel pelas capacitaes tanto do Cadnico quanto do
Bolsa Famlia aos estagirios ingressantes e, tambm, coordena o Comit Gestor do
programa.
Crescentemente, novas iniciativas pblicas, nas trs esferas de governo, so associadas
ao Cadastro, utilizando-o enquanto requisito. So mais de 19 programas federais que esto
vinculados ao mesmo: Iseno de Taxa de Inscrio para Concursos Pblicos, Programa
Minha Casa Minha Vida, Programa Bolsa Famlia, Tarifa Social de Energia Eltrica,
Telefonia Popular, etc. Com este leque de programas, de suma importncia que haja o
acompanhamento, monitoramento e avaliaes sistemticas do Cadnico, pois desta forma os
programas so dirigidos ao pblico estabelecido conforme critrio de elegibilidade de cada
um.
Tendo em vista a relevncia do Cadnico, como instrumento de gesto pblica e do
PBF e tambm o aumento crescente pela procura do mesmo, viu-se a necessidade em buscar-
se, continuamente, formas de aperfeioamento no seu atendimento. O modelo atual, composto
por estagirios, comeou a fragilizar-se pela crescente demanda, pela rotatividade dos
estagirios e pela ausncia de recursos humanos, composto por uma equipe tcnica de
servidores do quadro da Prefeitura. Algumas equipes reduziram seus turnos de atendimento,
outras adotaram a utilizao de agendas, outras priorizaram apenas a atualizao cadastral em
detrimento a cadastros novos. A incluso das entrevistas no sistema deveria acontecer na data
da entrevista, contudo, foi se formando um acmulo expressivo de cadernos sem digitao,
que eram encaminhados para a gesto - composta tambm por alguns estagirios para
suporte na incluso do sistema. No se conseguia, tambm, buscar todas as famlias que

50
estavam nas listagens de Averiguao e Reviso Cadastral. Priorizavam-se aquelas que o
CRAS j acompanhava, ou seja, aquelas famlias em descumprimento de condicionalidades
do PBF.
A partir de 2013, a gesto em conjunto com as demais coordenaes, formulou
propostas de melhorias na operacionalizao do Cadnico e do PBF. As equipes dos CRAS
apresentavam dificuldades na execuo do Cadastro e, at certo ponto, sobrecarregadas com a
demanda crescente. O tempo destinado para o acompanhamento integral s famlias em
condicionalidades do PBF estava se esgotando. Algumas das contestaes presentes eram a
uniformizao do atendimento e da informao em todos os CRAS, capacitaes peridicas
para a equipe tanto para tcnicos e estagirios equipamentos de tecnologia mais
apropriados para o atendimento, dentre outras. Alguns coordenadores cogitaram a hiptese de
apresentar uma proposta Prefeitura para a retirada do Cadastro da rea de assistncia ou uma
agregao entre as diferentes reas envolvidas na execuo e atendimento do Cadnico e do
PBF assistncia, educao e sade. A inviabilidade da retirada do Cadastro da assistncia
permitiu formular novas formas de execuo. Alm do atendimento preponderantemente nos
CRAS, o mesmo poderia se estender aos demais servios da assistncia, como nos CREAS,
nos Abrigos Institucionais de crianas e adultos, nos Centros de Referncia Especializado
para Populao em Situao de Rua Centros POP I e II e nos Servios de Atendimento s
Famlias SAFs.
No final de 2013 e incio de 2014, formou-se um grupo de trabalho denominado
Gestores do Cadastro nico para Programas Sociais nas Metrpoles. Este grupo se constituiu
por gestores das grandes metrpoles em conjunto com o MDS, para buscar mecanismos que
pudessem atender s especificidades de cada metrpole no que tange operacionalizao do
Cadnico. Neste sentido, o propsito do grupo era a troca de experincias, reflexes e
construes coletivas.
Quanto pauta referente s capacitaes, a demanda surgida neste grupo foi referente
a relao dos municpios com as Secretarias Estaduais. Conforme mencionado na seo 1.3,
pgina 16, o Governo Federal, os Estados, os Municpios e a Caixa Econmica Federal so
atores envolvidos na formulao das polticas pblicas voltadas para as famlias de baixa
renda. Dentre as competncias da gesto estadual o apoio realizao de atividades de
capacitao que subsidiem o trabalho dos municpios no cadastramento, na atualizao
cadastral e na operacionalizao do sistema; apoio melhoria da infraestrutura municipal

51
necessria boa gesto do Cadastro nico. Contudo essa relao entre o municpio e o estado
do RS no ocorre, conforme preconiza o governo federal.
De acordo com o grupo, a capacitao permanente dos agentes que trabalham com o
Cadnico precisa ser tratada de forma diferenciada pelo MDS em relao s Metrpoles, pois
as Secretarias Estaduais no conseguem realiz-la em quantidade e no perodo indicado por
este grupo de municpios.
Conforme o Manual de Gesto do Cadastro nico h uma estrutura mnima necessria
para a gesto municipal do Cadnico. De acordo com o mesmo:

Para realizar as atividades de cadastramento preciso dispor de uma equipe

de trabalho qualificada (recursos humanos) e de um local com mveis e
equipamentos apropriados (infraestrutura) para atender s famlias e realizar os
procedimentos necessrios para a gesto local do Cadastro nico [...] o gestor
municipal deve formar uma equipe de trabalho capaz de desempenhar as atividades
essenciais para o funcionamento do Cadastro nico, tais como: identificao do
pblico-alvo, entrevista com as famlias, coleta e registro das informaes nos
formulrios de cadastramento, incluso dos dados no Sistema de Cadastro nico,
por meio da digitao das informaes contidas nos formulrios, e a manuteno dos
dados cadastrais de forma a mant-los sempre atualizados (BRASIL, 2012, p.22).

No final de 2014 formou-se um Grupo de Trabalho GT no municpio constitudo por

algumas coordenaes de CRAS, coordenao da Proteo Social Bsica, Proteo de Mdia
e Alta Complexidade hoje denominada e unificada de Proteo Especial Coordenao da
Gesto de Benefcios e do Cadastro nico e Coordenao de Monitoramento e Avaliao e
rea da Vigilncia. Este grupo tinha por objetivo construir uma proposta de atendimento do
Cadnico e do PBF em todos os servios da FASC, dentro do recurso disponvel para esta
implantao. A ideia era tornar o atendimento, que at ento, era visto como uma onda de
desgaste e desorganizao, para um sistema canalizado e reorganizado de atendimento. As
premissas de suporte legal e de planejamento apresentadas pelo grupo estavam previstas:
a) Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda
no mbito do Sistema nico da Assistncia Social - SUAS/ Resoluo N 7 da
Comisso Intergestores Tripartite CIT, setembro de 2009: os servios
socioassistenciais devem ser oferecidos, prioritariamente, s famlias do Programa
Bolsa Famlia PBF, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI e
do Benefcio de Prestao Continuada BPC.

52
 b) Plano Municipal Plurianual de Assistncia Social 2014 2017 de outubro de
2013: acompanhamento de 10% do total de famlias inseridas no Cadnico; das
famlias beneficirias do PBF em descumprimento de condicionalidades; de 50%
dessas ltimas j em fase de suspenso e referenciamento de 100% da populao
constante no Cadnico que recebe at meio Salrio Mnimo per capita.
Dentre algumas das necessidades apresentadas pelo GT para maior efetividade do
atendimento do Cadnico e do PBF eram a profissionalizao - com a contratao de
Tcnicos Sociais e de Entrevistadores Sociais a partir de seleo pblica - estabelecimento de
um Sistema de Atendimento composto por Equipes Locais, Equipe Volante, Equipe de
Conexo e Equipe de Gesto e treinamento permanente.
Em novembro de 2015, aps a proposta finalizada pelo GT, foi publicado no Dirio
Oficial do Municpio, Edital N 001/20154 a Seleo Pblica para Convnio Sistema de
Atendimento Cadnico/Bolsa Famlia. No mesmo ms, tambm foi publicado no Dirio
Oficial, o resultado final da seleo pblica para convnio de entidades interessadas em
executar, em parceria com a Fundao de Assistncia Social e Cidadania, o Servio de
Atendimento Cadnico5. Contudo, em maro de 2016, tornou-se pblico a anulao do
procedimento de Seleo Pblica para Convnio Sistema de Atendimento Cadnico/Bolsa
Famlia6.
A referida anulao impactou ainda mais na operacionalizao do Cadnico, visto que
as equipes haviam se programado para a execuo do Sistema, ainda em 2016, optando pela
no renovao ou contratao de novos estagirios. Destaca-se que os primeiros meses de
cada ano, so perodos da Reviso e da Averiguao Cadastral, ou seja, o nmero de
atendimentos aumenta ainda mais devido procura das famlias para atualizarem os seus
cadastros. Alguns CRAS reduziram ainda mais os turnos de atendimento, pois no havia
equipe suficiente para realizar as tarefas.
Em continuidade s propostas de melhoria na execuo do Cadnico e do PBF, a
gesto municipal optou em abrir um novo edital para seleo pblica. Hoje o processo est
tramitando nos departamentos responsveis e no h previso de lanamento. Enquanto isso, a
equipe permanece composta por estagirios nos 22 centros, e a coordenao do CRAS tem a

4
Disponvel em: <http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1566_ce_20151111_executivo.pdf>. Acesso em 23/04/2016.
5
Disponvel em: < http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1577_ce_20151125_executivo.pdf>. Acesso em 23/04/2016.
6
Disponvel em: <http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1671_ce_20160307_executivo.pdf>. Acesso em 23/04/2016.

53
autonomia em decidir certas questes quanto ao atendimento, ou seja, reduzir turnos, criar
agendas, etc.
H, tambm, um esforo por parte da gesto junto aos CRAS, para que as equipes
tcnicas de cada servio sejam capacitadas e no, somente, os estagirios. No ano de 2014
foram capacitados 135 estagirios. Em 2015 de maro a setembro 98. Com estes nmeros
possvel perceber que esta equipe muito rotativa, ou seja, o estagirio capacitado e
permanece pouco tempo em suas atividades.
Enquanto o processo do edital tramita, foi estabelecida pela presidncia da FASC uma
fora tarefa para a contratao de estagirios e desta forma, completar o quadro de cada
equipe. Contudo - atravs do Decreto N 19.345, de 18 de maro de 20167, que "dispe sobre
medidas de conteno de despesas no mbito da Administrao Direta e Indireta do
Municpio de Porto Alegre" e conforme pargrafo 1 do Art.1:
Todos os rgos municipais devero constituir Grupo interno para elaborar
propostas de conteno de despesas, contemplando anlise sobre gastos com
pessoal, material de consumo, contratos de servios em geral, investimentos e
demais despesas, e apresent-las ao 2 GT referido no caput deste artigo no prazo
mximo de 30 (trinta) dias, a contar da publicao do presente Decreto.

O Grupo interno da FASC optou, temporariamente, na suspenso da contratao de

estagirios da regio metropolitana. Muitos estagirios que estavam para ingressar foram
dispensados.
Diante do histrico apresentado em relao operacionalizao do Cadastro nico e
do PBF, percebe-se que do ponto de vista da avaliao da poltica pblica, esta indefinio
est impactando na qualidade da poltica. Muitas famlias, que atualizaram seu cadastro no
prazo, tm repercusso no PBF cancelamento ou bloqueio tanto por falta de atendimento,
quanto pela no incluso nos sistema. Neste sentido, famlias que continuam no perfil do
programa, esto sendo penalizadas, ou aquelas que deveriam ter a concesso por ser pblico
elegvel, esto sem atendimento. A finalidade da avaliao de uma poltica pblica, conforme
aponta Corezola; Griza e Ramos (2015), melhorar as atividades em andamento e dar
subsdios para o planejamento, a programao e a tomada de decises futuras, e a efetividade
de uma poltica pblica s percebida mediante a avaliao das transformaes ocorridas a
partir da ao.

7
Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Dirio Oficial de Porto Alegre. Disponvel em:
<http://dopaonlineupload.procempa.com.br/dopaonlineupload/1695_ce_20160318_executivo.pdf>. Acesso em
11 de maio de 2016.

54
 Nota-se que o desenho organizacional construdo est esbarrando em algumas falhas.
Embora haja um acompanhamento contnuo por parte da gesto como a tentativa em se
estabelecer medidas corretivas para melhorar a operacionalizao da poltica, ao mesmo
tempo, a Prefeitura est contingenciando recursos.
Com esse conjunto de dados possvel perceber que a poltica est sendo parcialmente
eficiente quanto sua execuo. Para a sua melhoria, alguns pontos deveriam ser revistos,
como a ao integrada entre os atores envolvidos. A viso ampliada da pobreza retratada pelo
Cadnico permite aes a serem desenvolvidas pelos diferentes rgos, contudo esta poltica
est sendo pensada de forma compartimentada, principalmente na relao do Governo do
Estado com o municpio.
Somado infraestrutura, independente da composio da equipe formada por
estagirios, e reforando que a poltica est sendo parcialmente eficiente quanto sua
execuo, importante mencionar que a Poltica de Assistncia, como poltica de acesso
universal aos direitos sociais, tambm est ancorada na evidncia de que os profissionais do
corpo tcnico tambm enfrentam o dilema em ter que lidar com um programa focalizado,
como o Bolsa Famlia, cujo desafio direcionar o acesso aos indivduos quem dele realmente
precisa. A oposio entre estas duas tendncias, conforme apontam Gabriel, Machado e
Oliveira (2008) pode se revelar falsa. Conforme os autores:
A universalidade de polticas e programas, em um de seus entendimentos,
associada garantia de direitos sociais que, de outra forma no seriam alcanados. O
discurso da focalizao, por sua vez, se ampara na justificativa da busca do bom
desempenho do Estado, o qual se relaciona aos conceitos de eficcia, eficincia e
efetividade, donde eficcia a capacidade de realizar objetivos, eficincia
utilizar produtivamente os recursos e efetividade realizar a coisa certa para
transformar a situao existente.

Dentro da rea da Assistncia Social notrio, portanto, que existem percepes

diversas em relao ao Cadastro nico e ao Programa Bolsa Famlia. Alguns profissionais do
corpo tcnico sustentam que ambos no devem estar na assistncia, enquanto outros defendem
sua permanncia justificando que sem eles, os Centros de Referncia ficariam vazios. Para
Carnelossi (2013, p.233) a confuso posta entre benefcios socioassistenciais e programas de
combate pobreza faz com que a Assistncia Social seja, equivocadamente, associada faceta
perversa de programas focalizados, condicionados, minimalistas [...]. Segundo a autora:

[...] a massificao da transferncia de renda propiciada pelo PBF e sua

equivocada associao com a Assistncia Social expandiu a noo de
assistencializao das polticas sociais, entendida, majoritariamente, como elevao

55
 da magnitude dos PTR em relao Proteo Social. Deste modo, houve uma
desqualificao preponderante da Poltica de Assistncia Social, interpretada como
ao focalizada e emergencial de combate pobreza.

Existe toda uma formao e toda uma orientao das polticas pblicas no sentido da
universalizao, e a ideia de focalizao foi uma inovao institucional que colocou uma
contradio para os profissionais da assistncia social, que comeou a trabalhar com um
processo de restrio.
Alguns agentes apresentam um tipo de sentimento ambivalente, que ora tem que
trabalhar no sentido da focalizao da poltica, mas ao mesmo tempo, tem uma formao, um
histrico e uma vivncia profissional que aponta para o sentido da universalizao de direitos.
O servidor convive com essa ambivalncia e isso, algo que entra em contradio com as
prticas estabelecidas no campo da assistncia social. A politica pblica como foi constituda,
imposta no cotidiano destes profissionais.
Este desenho organizacional proposto, de ser assumido por um rgo de assistncia,
potencializou certo conflito em alguns servidores e certamente uma varivel que impacta
negativamente para a eficcia dessa poltica pblica. No se criou nenhuma estrutura
especfica para trabalhar com esta contradio, e isso gera desconforto, conflito, provoca
discusses internas - que levam a possibilidade de rever a politica - ou que a politica isso
mesmo - e que existe a necessidade, do ponto de vista organizacional, de a prefeitura pensar
outro desenho, em que o corpo tcnico que vai trabalhar, parta de outra perspectiva de poltica
pblica que no a perspectiva da assistncia, e sim a perspectiva de universalizao.
Por fim, foi apresentado nesta seo o funcionamento do Cadnico e do PBF e as
principais dificuldades e entraves enfrentados para a execuo desta poltica. Na prxima
seo ser apresentado, especificamente, o mecanismo de controle da Averiguao Cadastral
e como o mesmo vem sendo implantado no municpio.

3.2 ANLISE DA AVERIGUAO CADASTRAL EM PORTO ALEGRE

Nesta seo, primeiramente, sero apresentados os dados de 2009 a 2015 referentes

Averiguao Cadastral, o nmero de famlias cadastradas no Cadnico e o nmero de
famlias beneficirias do PBF nos referidos anos. Aps, ser analisado como se deu o
processo de Averiguao Cadastral em cada ano e se este processo est sendo bem
implantado. A tabela 02 apresenta os dados coletados.

56
 Tabela 02: Histrico anual das famlias do Cadnico, beneficirias do PBF e em Averiguao
Cadastral

PORTO 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ALEGRE
Famlias
inseridas no 57.454 65.000 74.006 94.551 108.085 103.000 114.770
Cadnico
Famlias
beneficirias do 29.000 34.000 39.722 45.420 49.386 52.060 54.272
PBF
Famlias em
Averiguao 17.114 - 8.936 13.340 332 6.724 11.393
Cadastral
Percentual
Averiguao 29,8% 0,0% 12,1% 14,1% 0,3% 6,5% 9,9%
Cadastral X
total Cadnico
Percentual
Averiguao 59,1% 0,0% 22,5% 29,4% 0,7% 12,9% 21%
Cadastral X
total PBF
Fonte: elaborada pela autora.

Conforme os dados apresentados referentes base do Cadnico possvel perceber o

crescente nmero de famlias inseridas a cada ano. Conforme j mencionado, so vrios os
programas sociais que utilizam o Cadnico como um instrumento de elegibilidade. O PBF
ainda o programa mais procurado pela populao que se encontra num quadro mais
vulnervel. O nmero de famlias beneficirias tambm crescente. Assim, a boa qualidade
das informaes do Cadastro nico, alm de possibilitar um mapeamento das famlias pobres
e suas condies de vida, assegura que as famlias beneficirias do programa sejam aquelas se
que enquadram no perfil estabelecido pela sua legislao. Portanto, com o objetivo de garantir
a qualidade das informaes cadastrais e, consequentemente a focalizao do PBF e dos
demais programas que o MDS estabeleceu verificaes peridicas nas informaes
registradas na base cadastral, como o caso da Averiguao Cadastral.
Em 17 de junho de 2009, atravs da Instruo Operacional N 31, a SENARC orientou
os municpios quanto aos procedimentos necessrios para a regularizao da situao das
famlias identificadas na auditoria do TCU com suspeita de informaes incorretas no
Cadnico. Os indcios de falhas nas informaes declaradas pelas famlias foram: pessoas

57
falecidas e cadastradas a partir do cruzamento entre o Cadnico e o Sisobi; pessoas com
registro de propriedade de automveis a partir do cruzamento realizado entre os dados do
Cadnico e o Renavam; pessoas cadastradas com registro de polticos eleitos a partir do
cruzamento do Cadnico e a base do TSE; pessoas cadastradas que recebem benefcios ou
contribuem para a Previdncia Social ou que possuem indcios de subdeclarao de renda- a
partir do cruzamento do Cadnico com as bases de dados do CNIS e SUB; e, por fim, pessoas
declaradas como Responsvel Familiar no Cadnico e que no tm informao de CPF e
Ttulo de Eleitor.
Para a regularizao destas famlias, foi necessria a atualizao da informao no
Cadnico. Alm disso, o municpio precisava enviar ao MDS informaes adicionais, que
foram estabelecidas por meio de questionrios, e fazer a atualizao cadastral no sistema off-
line do Cadnico e transmiti-lo Caixa Econmica Federal.
Um dos procedimentos obrigatrios para a regularizao da situao das famlias foi a
realizao de visita domiciliar para coleta e checagem dos dados de todos os integrantes das
famlias identificadas na auditoria do TCU. A visita domiciliar, supostamente, garantiria a
fidedignidade das informaes coletadas. Sugeriu-se, tambm, que o entrevistador registrasse
a situao da famlia por meio de fotografias e obtivesse a cpia de documentos
comprobatrios apresentados pela famlia.
Para as famlias beneficirias do PBF, o municpio deveria fazer a atualizao dos
dados at o dia 31 de outubro de 2009 para evitar o bloqueio do benefcio a partir de
dezembro e, caso continuasse sem a atualizao, os benefcios bloqueados poderiam ser
cancelados em maro de 2010.
medida que as aes de atualizao cadastral resultassem em cancelamento do
benefcio, a SENARC concedia novos benefcios ao municpio desde que observada a
estimativa municipal de famlias pobres.
Conforme os dados fornecidos pela gesto municipal de Porto Alegre, em 2009 o
nmero de famlias inseridas no Cadnico era de 57.454, destas 29 mil beneficirias do PBF.
A listagem referente Averiguao Cadastral em 2009 contava com 17.114 famlias com
indcios de irregularidade nas informaes. Destas, 9200 entrevistas deveriam ser no
domiclio. Para buscar atender estas famlias, mediante visita domiciliar, no prazo mdio de
04 meses, a gesto municipal optou na contratao de um servio terceirizado para atender
esta demanda.

58
 A implementao deste mecanismo de averiguao na rotina de trabalho, trouxe
alguns impactos para as equipes naquele ano. O trecho da entrevista relatado, a seguir, por
uma tcnica social da rea de gesto descreve como foi aquele momento.

Eu tenho a memria de um primeiro impacto quando feita a contratao

de uma empresa terceirizada para fazer o atendimento. Foi de maneira catica, pois
vieram uma srie de contratados para fazer as visitas e era muito desencontrado. A
efetividade no deve ter sido grande, por que me parece, que eram pessoas que no
tinham preparo do que estavam fazendo, de um lado, e de outro lado, era um
mecanismo novo, que no se conhecia e no se tinha maiores informaes. Pelo o
que observei, eu no estava envolvida diretamente, me parece que houve muita
dificuldade [...] eu ouvia relatos de que as equipes encontravam muitos problemas de
endereamento e no localizavam as famlias [...] as equipes no tinham de maneira
clara e sistemtica como deveria ser a informao, sobre o que estava acontecendo e
como que elas deveriam proceder.

Para a assistente social entrevistada e que exerce as suas atividades no CRAS:

A contratao da empresa foi um caos, pois a assistente social que chegou

para fazer o trabalho caiu de paraquedas. No conhecia o territrio, no conhecia
nada. Foi muito estranho. Eu no sei o impacto que isso chegou a ter. Eu acredito
que no foram atendidas as 17 mil famlias justamente pelos erros de endereo [...] e
se a pessoa no estava em casa, a orientao era seguir e no insistir procurando.

Por fim, para a coordenadora do Cadnico e do PBF:

Esse impacto, em 2009, foi incorporado rotina. Fato, ento, de que ns

nos preparamos para que todo o ano recebamos uma lista para trabalhar sobre ela.
Essa listagem aquela sobre a qual os nossos servios vo buscar identificar
famlias que eles atendem e vo estar abertos para aquelas que nos procuram,
entendendo que s cai na Avriguao/Auditoria quelas situaes que esto com
alguma omisso de dados ou incompatibilidade de dados entre aquilo declarado no
cadastro e a informao em outros bancos administrativos de abrangncia nacional.

Foram contratadas 30 assistentes sociais para a realizao das vistas, e foi possvel
repassar as informaes das 9200 famlias ao o MDS. Porm, algumas realmente no foram
localizadas, pois mudaram de domiclio, ou o endereamento no Cadastro era inexistente.
Para estas famlias, se justificava no sistema por cdigo especfico.
Em 2010, a base de famlias inseridas no Cadnico em Porto Alegre, era de 65 mil
sendo, destas, 34 mil beneficirias do PBF. At incio de 2011, o Cadnico ainda era um
sistema off-line de informaes. Em junho de 2011, o sistema sofreu alteraes para uma base
on-line. Com essa mudana nas verses, no ocorreu averiguao cadastral em 2010 e deu-se
continuidade s aes do ano anterior.

59
 Em 29 de abril de 2011, atravs da Instruo Operacional N 44, novos procedimentos
foram estabelecidos pela SENARC para a averiguao de famlias identificadas em processo
de auditorias com indcios de inconsistncia nas informaes declaradas no Cadnico. Alm
do cruzamento com alguns registros administrativos, o MDS recebeu, tambm, indcios de
inconsistncias nas informaes cadastrais encaminhadas pela CGU. Foram identificados
indicativos da existncia de inconsistncias nas informaes registradas no Cadnico como
bito e subdeclarao de renda para famlias beneficirias ou no do PBF. Naquele ano, a
regularizao da situao das famlias dependia da atualizao dos dados no Cadnico,
preferencialmente por meio de visita domiciliar, diferentemente de 2009, que a visita era
obrigatria. Entretanto, as famlias que no foram visitadas, deveriam ser chamadas para o
comparecimento ao CRAS. As famlias beneficirias do PBF recebiam mensagens no
comprovante de pagamento, convocando-as para atualizar o cadastro e evitar o bloqueio do
benefcio.
O ano de 2011 contava com uma base de famlias inseridas no Cadnico em Porto
Alegre, de 74.006 sendo, destas, 39.722 beneficirias do PBF e 8.936 famlias em
Averiguao Cadastral.
Em continuidade s aes peridicas de verificao, em 2012, atravs da Instruo
Operacional n 55 de 15 de junho de 2012 a Senarc realizou o cruzamento do Cadnico
com a base de abril de 2012 e da Folha de Pagamentos do PBF referente a maio de 2012 -
com outros registros administrativos do Governo Federal. Novamente, foram identificados
indicativos da existncia de inconsistncias nas informaes declaradas pelas famlias e
registradas no Cadnico como bito e subdeclarao de renda, tanto para famlias
beneficirias ou no do PBF. Os procedimentos foram os mesmos realizados no ano anterior.
Em Porto Alegre, a base de famlias inseridas no Cadnico era de 94.551 sendo, destas,
45.420 beneficirias do PBF e 13.340 famlias em Averiguao Cadastral.
Em 2013, por meio da Instruo Operacional n63 de 13 de junho de 2013 e reeditada
em 25 de julho de 2013, a SENARC promoveu nova srie de anlises e cruzamentos, a fim de
identificar possveis inconsistncias nos dados cadastrados. A Averiguao Cadastral daquele
ano era composta por trs pblicos distintos, denominados de Pblico A, Pblico B e Pblico
C. Estes pblicos exigiram tratamentos diferenciados pela gesto municipal, cada qual com
orientaes distintas. O Pblico A era composto por famlias beneficirias ou no do PBF o
Pblico B somente por famlias beneficirias do PBF. O Pblico C era composto, em sua

60
maioria por famlias extremamente pobres, beneficirias ou no do PBF. Para este pblico foi
obrigatria a entrevista por meio de visita domiciliar e tambm preenchimento de
questionrio. Se persistissem as dvidas sobre a veracidade dos dados informados pelas
famlias, mesmo aps a visita domiciliar, o entrevistador deveria solicitar ao Responsvel
Familiar a assinatura em termo especfico, por meio do qual o entrevistado assumisse a
responsabilidade pelas informaes prestadas. Caso fossem comprovadas a omisso ou a
prestao de informaes inverdicas pelo entrevistado, o gestor municipal deveria efetuar a
excluso da famlia no Cadnico.
O pblico inicial total da Averiguao 2013 foi de 96.657 famlias brasileiras. No Rio
Grande do Sul 2.650 famlias, sendo 304 de Porto Alegre. Nota-se que o nmero de famlias
averiguadas em Porto Alegre neste ano, foi muito menor em relao ao ano anterior. Essa
pequena diferena se deu, pois a Averiguao 2013 utilizou a mesma base cadastral e a
mesma folha de pagamento do PBF de 2012. Em consulta s publicaes oficiais feitas pelo
MDS no foi possvel encontrar algum argumento que justificasse a utilizao da mesma
base.
Em 2014, atravs da Instruo Operacional N 68 de 15 de janeiro de 2014 e reeditada
em 11 de fevereiro de 2014, a Averiguao Cadastral consistiu em verificar apenas famlias
beneficirias do PBF. Para fins deste processo, foi utilizada a base do Cadastro nico de
outubro de 2013 e a Folha de Pagamentos do PBF de novembro de 2013. Os registros
administrativos utilizados para a identificao de famlias com possvel subdeclarao de
renda tinha como referncia o ano de 2012 e anteriores. Em Porto Alegre o nmero de
famlias averiguadas foi de 6.724.
Uma importante ao adotada no ano de 2014 foi a implementao do processo
denominado de Excluso Lgica. Conforme o Relatrio de Gesto de 2014, a Excluso
Lgica um processo para a qualificao dos dados registrados no Cadnico que tem como
objetivo tornar inoperantes registros feitos a mais de 48 meses e que no sofreram qualquer
atualizao desde ento. Esse procedimento foi realizado em 30 de dezembro de 2014 com
2.626.438 excluses no Brasil. Em Porto Alegre foram 14.327 famlias excludas neste
processo. importante ressaltar que nenhuma famlia relacionada neste processo era
beneficiria do PBF, contudo, sua atualizao importante, pois podem ter perfil para acessar
o Programa ou outros.

61
 Em 2015, por meio da Instruo Operacional N 76 de 07 de maio de 2015, outro
critrio para a Averiguao Cadastral foi estabelecido. Desta vez, as famlias que deveriam
atualizar os dados foram divididas em duas etapas. A Etapa 1 com apenas famlias
beneficirias do PBF e a Etapa 2 com famlias no beneficirias.
Outro processo adotado em 2015 foi o cancelamento imediato dos benefcios das
famlias com indcios de subdeclarao de renda reincidentes por trs vezes em averiguaes
cadastrais anteriores. Alm desse critrio, tambm foi aplicado o cancelamento de benefcios
s famlias com pessoas que possuam vnculo de mais de trs anos com a Administrao
Pblica Federal e renda declarada no Cadnico incompatvel com as informaes
identificadas em outras bases do Governo Federal.
Diante desta anlise possvel perceber que rotina de Averiguao Cadastral vem
passando por vrias tcnicas alternativas para garantir a identificao inequvoca das famlias
no Cadnico. O sistema de registro de dados e a sua gesto nas trs esferas de governo tm
sido aprimorados tecnicamente e normativamente, contudo requer uma demanda por
integraes mais sistmicas com outros registros administrativos, pois o crescimento dos
programas usurios do Cadnico necessitam de avanos. Conforme visto, a base do Cadastro
aumenta a cada ano, com exceo em 2014 devido Excluso Lgica, mesmo com
averiguaes peridicas.
Em novembro de 2015 o MDS elaborou uma Oficina Nacional sobre Integrao de
Registros Administrativos do Governo Federal. Um dos desafios que se impe para a gesto
do Cadnico, em mbito nacional, a integrao desta base com registros administrativos do
Governo Federal, propiciar, de maneira peridica e automatizada a comparabilidade dos
dados declarados pelas famlias com outros registros governamentais, como a Relao Anual
de Informaes Sociais RAIS e o Cadastro Nacional de Informaes Sociais -CNIS.
Os aprimoramentos apontados em relao ao Cadnico trouxeram melhorias quanto
a sua utilizao. Como porta de entrada para os diversos programas sociais, principalmente o
Programa Bolsa Famlia, o Cadnico propicia a focalizao de todos estes programas.
Inicialmente, o formato utilizado para este sistema, como uma base off-line de informaes,
contribua para alguns problemas operacionais, como a duplicidade de pessoas, o pagamento
duplicado dos programas, alm de no fazer o cruzamento com outros registros
administrativos, o que possibilitava maior falseamento das informaes.

62
 Hoje, o Cadnico ainda apresenta falhas operacionais, por isso h esta necessidade e
um esforo por parte do Governo Federal em garantir e aperfeioar ainda mais esta
ferramenta. O primeiro grande avano foi, sem dvida, a mudana da verso para uma base
on-line de informaes, que possibilitou o cruzamento desta base com as outras, como visto.
Depois, as rotinas anuais de Reviso e Averiguao Cadastral tambm foram um avano,
visto que uma possibilita garantir a atualizao dos dados declarados pelas famlias e a outra,
permite identificar possveis inconsistncias para, desta forma, adotar medidas para o
tratamento dos dados.
Como visto, no existe um formato fixo quanto rotina de Averiguao Cadastral. Em
cada ano, estabeleceu-se um critrio diferente para a averiguao das famlias e os prazos e os
procedimentos adotados foram distintos. Porm, o municpio j se prepara e sabe que vai
haver esta rotina. A gesto, juntamente com os CRAS, trabalha para identificar as famlias
que esto e averiguao para, assim, garantir que o benefcio chegue a quem realmente
precisa. Os cancelamos por averiguao possibilita a concesso para outras famlias.
A ferramenta Cadnico e suas melhorias foram qualificando o processo de
Averiguao Cadastral, contudo as suas funcionalidades s foram se estabelecendo,
efetivamente, a partir de 2013 devido mudana da verso e os testes que foram feitos
posteriormente. Talvez, esta seja uma hiptese para a diferena do nmero de famlias em
averiguao em cada ano, pois a base do Cadastro ainda era muito instvel.
Existe, portanto, um esforo para ver se as famlias beneficirias do PBF realmente
esto na linha de corte do programa. H alguns entraves quanto busca efetiva destas
famlias, devido s fragilidades apontadas anteriormente. A gesto municipal, como esta
configurada atualmente, optou em buscar as famlias cujo CRAS faz o acompanhamento, ou
seja, as famlias beneficirias do PBF. As famlias no beneficirias, e que esto em processo
de averiguao, caso no procurem o CRAS para atualizar os seus dados, tm o seu benefcio
cancelado automaticamente pelo Governo Federal.
Diante do exposto, para falar da Averiguao Cadastral de suma importncia saber
de que universo de famlias cadastradas e beneficirias est sendo considerado em Porto
Alegre. O quadro 03 abaixo apresenta as estimativas em de famlias perfil Cadastro nico e
PBF em Porto Alegre e sua cobertura atual.

63
 Quadro 03 Relatrios de Informaes Sociais Cadnico/PBF

ESTIMATIVAS
Famlias de baixa renda Perfil Cadastro nico (Censo 2010) 75.958
Famlias pobres Perfil Bolsa Famlia (Censo 2010) 45.580

TOTAL DE FAMLIAS CADASTRADAS 114.770 Ms de

Referncia
Famlias cadastradas com renda per capita mensal de R$ 0,00 at R$ 65.708 12/2015
77,00
Famlias cadastradas com renda per capita mensal entre R$ 77,01 e R$ 12.350 12/2015
154,00
Famlias cadastradas com renda per capita mensal entre R$ 154,00 e 18.493 12/2015
salrio mnimo
Famlias cadastradas com renda per capita mensal acima de salrio 18.219 12/2015
mnimo
Fonte: (BRASIL, 2016).
A estimativa de famlias de baixa renda perfil Cadastro nico conforme o Censo 2010
era de 75.958. Em dezembro de 2015, o total de famlias inseridas alcanou 114.770. J o
Programa Bolsa Famlia tinha uma estimativa de 45.580 beneficirios e, em abril de 2016
beneficiou 55.283 famlias8. A cobertura cadastral, portanto, representa aproximadamente
151% de famlias cadastradas, e a cobertura de famlias beneficirias representa 121%.
O mecanismo de Averiguao Cadastral , portanto, um importante instrumento para
buscar as famlias que esto omitindo alguma informao no Cadnico. Conforme j visto,
este instrumento verifica, principalmente, a questo da subdeclarao de renda com o
cruzamento de outros registros administrativos. O objetivo desta averiguao justamente
deixar o programa mais focalizado e, na medida em que se faz a identificao de que
determinado grupo est fora do perfil de renda, significa se concentrar naquele pblico que
est dentro do critrio. O Programa s deixa de ser focalizado quando h alguma omisso, e a
averiguao exatamente para evitar a des-focalizao, pois ela identifica essa omisso
(ENTREVISTA 1, 2016).
importante destacar que existe todo um trabalho por parte da gesto municipal, em
conjunto com o MDS, com as grandes metrpoles e com a CEF em trabalhar no sentido de
divulgar a informao populao. Em 2009, a populao desconhecia o que seria uma

8
Relatrios de Informaes Sociais Bolsa Famlia e Cadastro nico, Porto Alegre (RS). Disponvel em
<http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio_form.php?p_ibge=431490&area=0&ano_pesquisa=&me
s_pesquisa=&saida=pdf&relatorio=153&ms=585,460,587,589,450,448,464,601> . Acesso em 11 de maio de
2016.

64
Averiguao Cadastral e as consequncias em se omitir dados no Cadastro. Hoje, a populao
que se cadastra tem essa informao prvia, pois orientada (ENTREVISTA 1, 2016).
Tambm, as famlias so informadas - atravs do extrato do PBF quando precisam atualizar
o seu cadastro ou se esto em Averiguao/Auditoria. Alm da divulgao da informao, h
de mencionar que os sistemas e os mecanismos de controle, a cada ano, vem sendo
aprimorados como o Termo de Declarao, no qual o Responsvel Familiar assina e atesta
que no falseou informaes, a Excluso Lgica pelo prprio Governo Federal, que exclui os
cadastros desatualizados h mais de 04 anos, o Termo de Denncia, no qual qualquer cidado
pode requerer e denunciar nos CRAS, dentre outros. Este rol de procedimentos permite
identificar famlias ou pessoas que esto falseando alguma informao e, assim, possibilita o
cancelamento do benefcio pela gesto municipal, desde que comprovada a real situao da
famlia.
Por fim, a implantao do mecanismo de Averiguao Cadastral em Porto Alegre
parte das orientaes repassadas pelo MDS. Tenta-se seguir os procedimentos estabelecidos
nas instrues operacionais, contudo, isto nem sempre possvel devido realidade de cada
municpio. As grandes metrpoles, por exemplo, e como o caso de Porto Alegre apresentam
muitas dificuldades na execuo do Cadastro e esta realidade discutida nos encontros do GT
Metrpoles.
A inviabilidade na busca de todas as famlias que esto em Averiguao Cadastral,
prejudica de certa forma, o objetivo proposto pelo programa. O ano de 2015, por exemplo,
que adotou a visita domiciliar como obrigatria, naquele ano, deixou muitas famlias sem este
atendimento e, consequentemente, tiveram seu benefcio cancelado. importante ressaltar
que embora as famlias devam, tambm, ter o compromisso e a obrigatoriedade em atualizar
os seus dados e, assim, poder se manter no programa, a sua condio nem sempre permite
isto. Suas dificuldades e limitaes, muitas vezes so inmeras, o que as impossibilitam,
inclusive, em acessar os servios de assistncia.
Conforme aponta Secchi (2010), apesar de suas potencialidades, avaliaes completas
e significativas de polticas pblicas so difceis de realizar. A produo e a manuteno
constantes de dados atualizados para as tarefas de avaliao requerem esforos organizativos,
materiais e humanos. Nota-se, pois certa ausncia destes elementos, visto que se criou um
mecanismo de grande potencial de monitoramento da poltica, mas que enfrenta muitas
dificuldades na sua aplicao. Adotam-se medidas corretivas para tentar o seu

65
aperfeioamento, mas, muitas vezes, inviveis de serem adotadas para as metrpoles que tm
nmeros expressivos de famlias inseridas no Cadnico.
Na prxima seo sero apontadas algumas evidncias para saber se o mecanismo de
Averiguao Cadastral realizado atravs dos dados do Cadnico est contribuindo para a
focalizao do PBF em Porto Alegre.

3.3 O PROCESSO DE FOCALIZAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA EM

PORTO ALEGRE

A questo social est vinculada fundamentalmente contradio existente entre o

capital-trabalho. Alm de vinculada a este fato, a questo social tambm est vinculada
desigualdade, gerada pelo prprio regime econmico hegemnico, o capitalismo. Por um lado
se produz muita riqueza, e por outro, se produz a desigualdade. Neste sentido a ideia de que
todos somos iguais perante a lei vem a ser contrariada por este sistema, pois a questo
social est relacionada com o que se produz e como se distribui a riqueza. A questo
econmica deveria estar implicada com a questo social, porm, isso se separa.
No final dos anos 1990, houve significativa elevao nas taxas de desemprego, o
aumento da inflao e a diminuio das taxas de produtividade nas empresas devido crise
instaurada no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980 e, consequentemente, a visibilidade
de uma desigualdade instaurada. A partir da, alguns pases da Amrica Latina, inclusive o
Brasil, passaram a implantar polticas sociais focalizadas e compensatrias a fim de diminuir
os impactos indesejveis e negativos destas taxas.
Foi a partir de 2003 que o Governo Federal tem demonstrado maior preocupao com
a questo social e com a distribuio de renda. Tentou, de certa forma, atrelar o econmico e
o social. Alguns programas sociais foram sendo implementados como forma de amenizar a
situao das famlias que esto vivendo na pobreza e na extrema pobreza. O Programa Bolsa
Famlia, como a transferncia de um valor monetrio, tem como foco s famlias que esto
nesta condio, ou seja, aquelas que vivem com uma renda de at R$ 154,00 per capita.
Para muitos, os programas de transferncia de renda so uma forma nova, quase
mesmo revolucionria, de reduzir a desigualdade de renda e melhorar a educao e a sade da
populao; para outros, no passam de polticas assistencialistas que ajudam a perpetuar a
pobreza, mas que contribuem para dar votos para os governantes (SCHWARZMAN, 2009,

66
p.01). O PBF tem a sua focalizao no sentido de beneficiar as famlias que realmente
precisam com um recurso adicional. Mas esta focalizao no perfeita, pois existem famlias
que recebem o auxlio e no precisariam dele, e outros que precisariam no o recebem.
neste sentido que os rgos de fiscalizao e o Ministrio de Desenvolvimento Social e
Combate Fome trabalham para que esta poltica seja concedida para quem est de fora.
Uma das evidncias trazida por uma das entrevistadas aponta que um dos problemas
da focalizao est associado ao processo de cadastramento dos beneficirios nos municpios,
pois este processo est baseado na autodeclarao das informaes prestadas pelos cidados.
Essa fala tambm reproduzida pelo atual ministro do Desenvolvimento Social e Agrrio,
Osmar Terra. Na avaliao do mesmo, a frmula atual permite fraudes, j que o sistema
conta com um mecanismo de autodeclarao de renda9.
O objetivo proposto pelo do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
Federal sempre foi conhecer a realidade das famlias de baixa e baixssima renda. Atravs
deste mapeamento que o poder pblico passa a identificar como esta parcela da populao
declara as suas prprias condies de vida e, a partir da, formular e planejar polticas
pblicas. Contudo, ao longo do tempo, o Cadastro passou a ser fortemente utilizado para o
acesso a diversos programas sociais e isto, de certa forma, rompeu um pouco com a sua
proposta inicial.
Com o progressivo nmero de famlias que procuram fazer o seu Cadnico, para
poder acessar diversos programas sociais e, tambm, o expressivo nmero de famlias
beneficirias do PBF em Porto Alegre, os municpios requerem uma estrutura fsica e
profissional para este atendimento. Conforme j mencionado, o atendimento realizado de
forma descentralizada nos 22 CRAS da cidade, com uma estrutura fsica inapropriada, em
alguns deles, e recursos humanos insuficientes para o devido atendimento, que no consegue
dar o suporte necessrio para estas famlias. Inevitavelmente, isso acaba gerando uma
demanda reprimida de atendimento. Consequentemente, algumas famlias podem ser
prejudicadas por estes entraves.
Para o exerccio da focalizao em polticas pblicas, crucial o desenvolvimento de
estruturas que concentrem informaes acerca do perfil socioeconmicos das famlias

9
ZERO HORA. ZH Poltica. Porto Alegre, 2016. Disponvel em: <
http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2016/05/novo-ministro-do-desenvolvimento-defende-pente-
finono-bolsa-familia-5803338.html>. Acesso em: 17 de maio de 2016.

67
brasileiras de baixa renda, como o Cadastro nico. No obstante, o desenvolvimento de
mecanismos de controle que sejam capazes de fazer uma varredura nesta expressiva base
cadastral tiveram avanos, pois na medida em que se tem um instrumento que capaz de
aumentar essa focalizao e restringir a poltica para quem no beneficirio dela, como o
que prope a Averiguao Cadastral, pode-se afirmar que a poltica est sendo bem concebida.
Embora apresente algumas falhas, as mesmas no so provenientes apenas de como o mtodo
est sendo implantado que sofre variaes em cada ano e sim da lgica de como a poltica
foi implementada nos municpios. De certa forma, no houve um preparo suficiente que
comportasse esta demanda e isso causa impacto para a poltica. O municpio de Porto Alegre
no estava preparado suficientemente para a execuo do Cadnico e, at hoje, busca
melhorias contnuas para execut-lo. As condies de infraestrutura, os entraves burocrticos
como o contingenciamento de recurso, trabalho precrio, recursos humanos frgil os
entraves econmicos e as condies fiscais das prefeituras afetam diretamente na execuo
poltica, e isso pode prejudicar o objetivo proposto da focalizao.
inegvel, porm, que o Governo Federal buscou investir na criao e no uso
adequado de instrumentos que pudessem identificar, localizar e selecionar, de forma aleatria,
os beneficirios do PBF. Tambm buscou mecanismos de aperfeioamento do Cadnico que,
do ponto de vista quantitativo e qualitativo permitiu muito mais a inibio das omisses,
inclusive a renda.
Na ltima seo ser feita uma sntese da avaliao do processo de focalizao do
Programa Bolsa Famlia em Porto Alegre atravs de dois grupos de variveis: a prpria
formulao da poltica pblica em si e o estudo de caso em Porto Alegre.

3.4 SNTESE DA AVALIACAO DO PROCESSO DE FOCALIZAAO DO PBF EM

PORTO ALEGRE

A partir dos resultados da pesquisa apresentados, especialmente no que tange

focalizao do Programa Bolsa Famlia em Porto Alegre, possvel fazer uma avaliao deste
processo atravs de dois grupos de variveis, a saber: a poltica pblica em si do PBF
formulada como uma poltica de transferncia de renda de enfrentamento da pobreza no Brasil
- e a administrao e execuo desta poltica pblica em Porto Alegre.
Considerando que o Programa Bolsa Famlia beneficia hoje em torno de 14 milhes de

68
famlias, brasileiras ou estrangeiras residentes no pas - que se enquadram no perfil
estabelecido pelo Programa considerando que esta transferncia direta de renda um
auxlio, um complemento no valor monetrio mensal de uma famlia para que possa arcar com
suas despesas mnimas e cotidianas considerando que muitas famlias no tm nem o
mnimo para arcar com suas despesas e, por fim, considerando que o Programa, como
referncia para outros pases em desenvolvimento, e como grande destaque nacional - que
passa por crticas tanto positivas quanto negativas - de extrema importncia que se avalie
este Programa, a partir destes pressupostos levantados e outros, desde a sua formulao como
poltica pblica. Desta forma possvel se fazer uma reflexo acerca da efetividade desta
poltica.
O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal, implantado em 2001,
teve como objetivo inicial mapear as famlias de baixa e baixssima renda em todo territrio
nacional. Naquela poca, j existiam alguns programas de transferncia de renda, e a famlia
deveria estar inscrita no Cadastro nico. Contudo, esta ferramenta, por ser uma base off-line,
inicialmente, apresentava algumas inconsistncias, como o pagamento duplicado para a
mesma famlia. Em 2004, com a instituio do PBF e a unificao dos PTR anteriores, esta
obrigatoriedade passou a ser requisito para acesso ao benefcio. Desde ento, pode-se dizer
que o Cadnico comeou a ser realmente um instrumento de identificao e caracterizao
das famlias na pobreza, pois para ter a concesso do benefcio, a pessoa deveria ter um
Nmero de Identificao Social e comeou-se a identificar de fato estas famlias.
Sem dvida, o PBF hoje o programa de maior abrangncia que utiliza a base de
dados do Cadnico para identificao dos seus possveis beneficirios. Porm, est base de
dados est sendo requisitada para diversos outros programas nacionais. Portanto, muito
crescente o nmero de famlias ou indivduos que procuram os servios de assistncia para
fazer o seu Cadastro nico. Uma fala bastante comum desta parcela da populao que acessa
os servios da assistncia querer se inscrever na Bolsa Famlia. No existe uma associao
clara do que o Cadastro nico e o Programa Bolsa Famlia. As pessoas o fazem para ter o
seu benefcio, e com todo o direito. neste sentido que entra o papel dos agentes pblicos:
esclarecer a populao que o Cadastro nico, alm do PBF possibilita o encaminhamento a
outras polticas pblicas.
H 12 anos de existncia do PBF esta poltica nacional ainda muito criticada por
uma parcela da sociedade. Alguns mitos e a reproduo pelo senso comum que este

69
programa acomoda seus beneficirios - que passam a no querer trabalhar que mes
procuram fazer mais filhos para ter aumento no valor do benefcio que existem beneficirios
com valores muito superiores a outras famlias que beneficirios recebem 13 salrio deste
benefcio que beneficirios que possuem estabelecimentos comerciais recebem o benefcio
enfim, as falas so as das mais diversas. Nota-se, pois que esta reproduo de total
desconhecimento da poltica, dos seus objetivos e dos seus critrios de elegibilidade. Este
senso comum, tambm, desconhece, ou ignora os resultados j apresentados pela poltica
aumento da frequncia escolar e consequentemente a elevao do grau de escolaridade,
acompanhamento e encaminhamento das mulheres e mes aos servios de sade. So vrios
os estudos que mostram que a ampliao do programa e a vinculao de outras transferncias
de renda ao salrio mnimo tiveram efeito importante tanto na reduo da pobreza quanto na
queda de desigualdade (CASTRO; MODESTO, 2010, p.8). Em 10 anos, o Programa Bolsa
Famlia tirou 36 milhes de pessoas da extrema pobreza segundo estudos do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome10.
J na fase inicial da implementao do PBF no governo Lula, houve a necessidade em
se instituir as aes de controle social, e que este controle juntamente a participao social
deveriam ser realizados em mbito local, por conselho ou instncia anteriormente existente.
No municpio de Porto Alegre, essa implementao se deu diretamente no Conselho
Municipal de Assistncia Social CMAS, cujos objetivos so avaliar e deliberar sobre a
poltica de assistncia social por meio de debates, normas e fiscalizao da prestao dos
servios sociais no municpio, sempre com base nos princpios e diretrizes da Lei Orgnica de
Assistncia Social. Alm disso, tem o papel de fiscalizar e controlar o PBF no municpio.
Existe, inclusive, a Comisso do PBF que traz levantamentos e aes para agir, junto ao
municpio, no prprio cadastramento das famlias. O Movimento Nacional da Populao de
Rua, por exemplo, que tem representao no municpio e no CMAS, impulsiona na busca de
pessoas em situao de rua muitas que vem de outros estados ou municpios para o
encaminhamento aos CRAS e para a possvel concesso do PBF, que desconhecida por
muitos.
O PBF um programa relativamente novo e h uma cobrana por parte dos cidados,
usurios assim denominados pela assistncia da poltica, de cidados digamosmais

10
Portal Brasil. Cidadania e Justia. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/cidadania-e-justica/2013/09/em-
10-anos-bolsa-familia-tirou-36-milhoes-pessoas-da-extrema-pobreza> Acesso em: 30 de maio de 2016.

70
esclarecidos, quanto transparncia e os resultados desta poltica. Uma dificuldade em
analisar a eficcia desta poltica pblica, diz respeito prpria natureza das polticas pblicas,
ainda mais uma politica pblica de largussimo alcance, com implicaes sociais fortssimas,
e que mexem com posicionamentos polticos-ideolgicos a respeito de como deve ser a
atuao do Estado no campo da assistncia social e na garantia de direitos. Consequentemente
um campo de debate que tem sido tensionado e que se traduz em diferentes mudanas no
seu prprio marco legal, transformaes da prpria poltica pblica. H de ser considerado,
tambm, que as polticas pblicas sociais so polticas novas, ainda em implementao, e sua
avaliao precisa estar presente em todas as fases do ciclo da poltica o que, muitas vezes, se
torna invivel. Alm disso, o fato de que questionamentos sobre a avaliao de polticas
pblicas ainda tema que vem se inserindo lentamente na academia. No Brasil, a anlise de
polticas pblicas experimentou um boom na dcada de 1980, impulsionado pela transio
democrtica. Ao final do perodo autoritrio constatou-se que os obstculos consecuo de
polticas sociais efetivas continuaram existindo, o que serviu para fortalecer os estudos sobre
polticas. (TREVISAN, BELLEN, 2008, p.532). Trevisan e Bellen (2008), apoiando-se em
alguns autores como Arretche (2003), Souza (2003) e Melo (1999) apontam para o fato de
que nos ltimos anos tem-se visto um crescimento dos estudos da rea de polticas pblicas no
Brasil, contudo numa produo mais horizontal de estudos e da ausncia de pesquisa.
Conforme Souza (apud TREVISAN; BELLEN, 2008, p. 533) diz que esse o primeiro
problema a ser superado pela rea. A soluo, felizmente, tem avanado com a criao de
fruns especficos sobre polticas pblicas em espaos acadmicos e com o advento
informatizado de peridicos nacionais e internacionais.
Uma poltica pblica deve considerar a realidade dos problemas e necessidades das
famlias. A partir deste diagnstico, pensar em intervenes. O Cadastro nico vem a
contribuir para estas intervenes devido ao seu rico rol de perguntas socioeconmicas que
permitem identificar o perfil das famlias. Especificamente, as informaes usadas nas
avaliaes do PBF partem desta base de dados, e para que se faa um trabalho avaliativo deste
Programa requisito fundamental a familiaridade e conhecimento desta ferramenta. O fato de
ser autodeclaratorio justamente este: conhecer a realidade das famlias e direcion-las para a
garantia dos seus direitos. Agora, pensar que um dos problemas de focalizao pode estar
relacionado a esta autodeclaracao , tambm, ignorar que boa parte desta populao no
detm, ainda, os seus direitos bsicos, como a prpria documentao, comprovante de

71
residncia que muitos no tm residncia, ou que moram em ocupaes e at mesmo
carteira de trabalho, sendo que o trabalho informal cresce consideravelmente no pas.
Alm dos expostos apontados, importante ressaltar que o Cadnico foi institudo em
2001, antes mesmo da criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome
em 2004 e sua secretaria de monitoramento e avaliao Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao em 2006. Desde ento, sempre houve a preocupao em evitar erros de
focalizao, o que para muitos, esto relacionados diretamente ferramenta Cadastro.
Contudo, vrios instrumentos que permitem focalizao, foram se estabelecendo ao longo
tempo, conforme j apontado nas sees anteriores - o que permitem a correo dos erros -
alm disso, as atualizaes nos sistemas do Governo Federal, o que permitem o cruzamento
de informaes. Portanto, no se pode afirmar que o PBF no est sendo focalizado,
exclusivamente, pelo fato de o Cadnico ser autodeclaratrio ou pelo fato de o sistema no
fazer o cruzamento com outros bancos de dados.
No tocante a segunda varivel de avaliao do processo de focalizao do PBF desta
pesquisa imprescindvel a sua avaliao quanto uma poltica pblica executada diretamente
nos municpios. Atualmente todos os municpios brasileiros j aderiram ao Programa. No
obstante, para esta avaliao, h de ser considerada a realidade de cada municpio, que
amplamente debatida nos encontros nacionais com os gestores locais. No caso das grandes
metrpoles, como o caso de Porto Alegre, as prerrogativas propostas pela poltica, muitas
vezes, inviabiliza a sua efetiva execuo no municpio pelos motivos j trazidos
exaustivamente frgeis recursos humanos, estruturas inapropriadas para atendimento,
contingenciamento de recurso pela prefeitura, etc. O cenrio atual este, a realidade esta.
Ento, muito dificultoso partir de algo que imposto, atravs de normativas pelo Governo
Federal, quando as prefeituras esto passando por estes entraves burocrticos administrativos.
Apesar de todas as barreiras impostas, o municpio busca o pleno atendimento desta
parcela da populao. As equipes locais de atendimento reforam, apesar de todas as
dificuldades e contradies, que o Cadnico , sem dvida, a porta de entrada do CRAS, e
que sem ele, talvez houvesse um esvaziamento na procura e o consequentemente o
encaminhamento s demais polticas pblicas. Esta discusso amplamente debatida em
reunies de coordenadores de CRAS e equipe de gesto. perceptvel pela fala dos
profissionais entrevistados e, tambm, pela presena da autora nos espaos de cadastramento
que as barreiras impostas - de estrutura precria, ausncia de recurso para investimentos,

72
recursos humanos fragilizados, que desde a adeso do municpio ao Programa composto por
estagirios e eventualmente terceirizados refletem em resultados no satisfatrios para a
poltica, pois famlias deixam de ser atendidas, os prazos de incluso no sistema Cadnico
no so cumpridos e no se consegue, muitas vezes, o apoio da prpria direo tcnica do
rgo da assistncia.
Da anlise destes dois grupos de variveis, foi possvel perceber que a efetiva
focalizao do PBF est ancorada nestes dois pontos, a poltica pblica como foi implantada e
a sua execuo nos municpios. Nesta conjuntura, tenta-se estabelecer mecanismos que
reforcem o objetivo proposto pelo programa: focar nas famlias que esto na pobreza e na
extrema pobreza. Isto de fato acontece, e no h em que se contrapor. Mas, se agora,
apresenta imperfeioes na sua focalizao, h de se estabelecer medidas corretivas, o que j
vem sendo feito e solucionado.
Por fim, a poltica de focalizao est sendo parcialmente efetiva, pois enfrenta
dificuldades dessas duas naturezas algumas controvrsias do PBF e da sua focalizao, e os
constrangimentos operacionais no municpio estudado. Contudo, o processo de
experimentao de uma poltica gigantesca, que atende aproximadamente 14 milhes de
famlias no Brasil, e com as complexidades do municpio - com quase 115 mil famlias no
Cadnico aponta que esta construo pode avanar, e que demanda, alm de maior
capacidade de gesto dos municpios, maior participao da populao para promover maior
transparncia e controle social.

73
4 CONSIDERAES FINAIS

Neste trabalho se props fazer uma avaliao do processo de focalizao do Programa

Bolsa Famlia, especificamente em Porto Alegre, que beneficia, hoje, em torno de 54 mil
famlias atravs de uma transferncia direta de renda ao cidado. O objetivo geral foi verificar
se o mecanismo de controle Averiguao/Auditoria, implementado em 2009, efetivo para
esta focalizao. Para tanto, foi necessrio buscar dados quantitativos referentes base do
Cadnico, dos beneficirios do PBF e da Averiguao Cadastral. Alm disso, foram
realizadas entrevistas com servidoras do municpio, o que permitiu maior compreenso deste
processo desde o seu incio.
A motivao em realizar esta pesquisa partiu da curiosidade sobre um dos processos
de controle do PBF, a Averiguao Cadastral, e como este processo contribui para a
focalizao do Programa.
Para a coleta dos dados quantitativos foi necessrio acessar as bases e listagens de
2009 a 2015 disponveis na coordenao municipal. Embora os dados estivessem prontos,
houve dificuldades em se fazer uma compilao dos mesmos, pois no havia uma organizao
clara de cada ano. Ademais, foi necessrio buscar os documentos oficiais divulgados pelo
Governo Federal, o que tambm foi dificultoso devido a vrias mudanas no prprio site do
MDS. Algumas informaes s foram possveis de ser obtidas, devido a alguns documentos
estarem arquivados, e terem sido disponibilizados para a autora do trabalho. Inclusive, foi
solicitado ao Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado e-SIC do Governo
Federal o nmero de famlias em Averiguao Cadastral dos anos de 2009 a 2015, contudo,
no foi possvel obt-los, pois conforme resposta, os dados das famlias do Cadnico so
sigilosas.
As entrevistas realizadas, como dados qualitativos do trabalho, contriburam
satisfatoriamente para a avaliao. Foi possvel entender como est organizada a rotina em
alguns CRAS, e os processos utilizados para a execuo do Cadnico e do PBF. Tambm foi
possvel obter maior entendimento dos processos devido autora trabalhar no rgo da
assistncia.
Alguns apontamentos em relao avaliao da poltica pblica estudada merecem ser
enfatizadas. Por ser uma poltica de abrangncia nacional, formulada a partir do Governo
Federal, algumas aes corretivas no so de responsabilidade do municpio, que tem o papel

74
de executar a poltica. S seria possvel caso houvesse alterao no marco legal da prpria
poltica pblica. Em Porto Alegre, ainda no existe um formato em que se possa avaliar o
processo de Averiguao Cadastral. Tem-se o nmero de famlias disponibilizado pelo gestor
federal, mas no se tem o controle de quais famlias fizeram a atualizao cadastral, quantas
voltaram a receber o seu benefcio ou quantas perderam o seu benefcio. Vrias tentativas da
gesto, juntos aos CRAS, para o estabelecimento de um fluxo j foram adotadas, mas o
municpio no consegue cumprir ou dar conta deste fluxo. Novas propostas devem ser
pensadas, com participao social, para garantir a plenitude deste controle.
Por fim, este estudo demonstrou que o mecanismo de controle Averiguao/Auditoria,
embora apresente algumas falhas - que esto sendo estudadas e corrigidas anualmente -
efetivo na focalizao do Programa Bolsa Famlia, na medida em que permite o rastreamento
das famlias ou indivduos que esto com algum indcio de omisso de informaes no
Cadnico. As entrevistas foram enfticas em apontar que muito importante ter este
mecanismo a no ter. O que permitiu, tambm, chegar a esta concluso que as equipes que
fazem o atendimento esto apropriadas em consiste esta ferramenta. Inicialmente, a pesquisa
tendia para o fato da no compreenso da ferramenta por parte das mesmas, o que veio a ser
contrariado durante o estudo. O cidado muito bem informado das consequncias futuras de
uma omisso da informao.
Para encerrar cabe citar um trecho da entrevista feita com a Coordenadora Municipal
do Cadastro nico e do PBF: O cadastro teve uma forma de ser estruturado e busca o
caminho de se aperfeioar, para minimizar as omisses e para fazer o batimento cada vez
mais detalhados do processo de Averiguao/Auditoria.

75
REFERNCIAS

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81
 ANEXO I

Entrevista semiestruturada:

1. Nome, formao, funo/cargo, h quanto tempo est na FASC e nesta funo/cargo?

2. Quais as suas atividades de trabalho que esto relacionadas ao Cadastro nico e ao
Programa Bolsa Famlia?
3. Com a implementao do mecanismo de Averiguao/Auditoria, em 2009, qual o impacto
na rotina de trabalho at o momento?
4. O que vem sendo feito para o acompanhamento deste mecanismo de controle?
5. Este mecanismo est funcionando conforme orientaes recomendadas pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome? Porqu (quais evidncias voc aponta para
comprovar essa eficcia)?
6. Em caso negativo, quais evidncias voc aponta para sinalizar que no est funcionando?
E que sugestes voc tem para que o mecanismo pudesse funcionar melhor?
7. Alguma famlia perdeu seu benefcio de forma injusta?
8. As famlias que esto dentro do perfil para o recebimento do benefcio, mas que tiveram
seu benefcio bloqueado/cancelado voltaram a receb-lo no prazo estipulado pelo MDS?
9. Qual o impacto do bloqueio/cancelamento para estas famlias? Existe a procura para
esclarecimentos?
10. Fazendo um balano de todas estas questes, como voc avalia que, pelo fato de existir
este mecanismo de controle, est contribuindo para deixar o PBF mais focalizado?

82