GESTO DE RISCOS GEOLGICOS NO BRASIL

Margareth Mascarenhas Alheiros

Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Pernambuco, Brasil, alheiros@ufpe.br

RESUMO
O grande nmero de desastres naturais registrados nos ltimos anos no Brasil, especialmente entre
2009 e 2011 est exigindo uma nova postura quanto gesto de riscos e desastres, embora os anos
2000 tenham sido marcados por avanos importantes em aes preventivas junto aos municpios,
atravs de capacitao tcnica e dos mapeamentos de risco, inseridos no Plano Municipal de Reduo
de Risco. Com base na experincia adquirida no pas e no trabalho desenvolvido pela Estratgia
Internacional para reduo de desastres naturais, atravs da ONU possvel promover uma profunda
mudana baseada num modelo consistente de gesto de riscos e desastres no Brasil. Para isso
indispensvel o fortalecimento dos rgos responsveis e a sua efetiva integrao na diviso dos
esforos para atender aos resultados esperados; a participao das instituies de pesquisa na reviso
das metodologias de anlise e mapeamento de risco e, das novas tecnologias aplicveis reduo e
minimizao dos desastres; o incremento nos investimentos, especialmente aqueles destinados
previso e preveno do risco; e um modelo de abordagem para as aes de defesa civil, que melhore
as aes de preparao para os desastres, atravs da operao e difuso de sistemas de alerta e da
comunicao com a comunidade em risco.
PALAVRAS CHAVE: Riscos Naturais; Gesto de Riscos; Riscos no Brasil

ABSTRACT
GEOLOGICAL RISK MANAGEMENT IN BRAZIL
The large number of recorded natural disasters in recent years in Brazil, especially between 2009 and
2011 demand a new approach regarding the management of risks and disasters, although the 2000s
was marked by important advances in preventive actions in the cities through technical training and
risk mapping, inserted in the Municipal Plan for Risk Reduction. Based on experience produced in the
country and the work of the International Strategy for Natural Disaster Reduction, from UN its
possible to promote a profound change in a consistent model-based risk management and disaster in
Brazil. For it is essential to strengthening of the organisms responsible for its effective integration into
the division of efforts to meet the expected results; the contribution of research institutions in the
review of the methodologies of analysis and risk mapping, and use of new technologies to reduce
and mitigate disasters; the increase of the investments, especially focused in risk prediction and
prevention; and the adoption of a model approach to civil defense actions, to improve disaster
preparedness, through of early warning, evolving the community at risk.

KEY-WORDS: Natural Risks; Risk Management; Geological Risks in Brazil

1. INTRODUO
A partir da nomenclatura internacionalmente aceita, so discutidos alguns dos conceitos bsicos
adotados neste trabalho, j que envolvem diferenas de tratamento em funo da rea tcnica
predominante.
O termo gesto vem sendo usado com muita freqncia nos tempos atuais, no que se refere aos
riscos e aos desastres naturais. Muitas vezes abrange a funo do prprio planejamento, como
forma de antever e prover insumos para coordenar aes no territrio desejado.
O planejamento deve prever processos futuros, identificando a evoluo dos fenmenos naturais e
humanos, para buscar implementos que evitem, controlem ou enfrentem tais fenmenos e suas
consequncias. A gesto, por sua vez responsvel pela implantao das aes e de seus objetivos e
metas.
Embora o termo gerenciamento seja utilizado como sinnimo de gesto, esta considerada mais
abrangente que o gerenciamento, o qual compreende as aes de monitoramento de risco nas reas
perigosas e resposta a desastres, entre outras.
Quanto aos termos risco e desastre o uso popularizado pela mdia cria algumas distores na
compreenso dos seus efeitos e dos resultados imediatos esperados, a partir das aes emergenciais
empreendidas.
Enquanto o risco a possibilidade de ocorrncia futura de um desastre (da a necessidade da sua
previso), o desastre o fato j ocorrido, trazendo perdas materiais e de vidas e danos psicossociais.
O risco resulta da combinao de dois fatores: uma condio propcia para a ocorrncia do processo
(suscetibilidade) e uma condio de fragilidade das pessoas, de suas moradias e da infraestrutura no
local a ser afetada (vulnerabilidade).
No h desastres sem risco, embora este ltimo nem sempre se anuncie de forma explcita e
compreensvel, especialmente para a populao em geral. Isso traz uma falsa noo de segurana
que aumenta a vulnerabilidade da populao e reduz a sua capacidade de reagir aos desastres. Por
isso, a comunicao do risco atualmente um tema da maior relevncia na reduo da
vulnerabilidade das comunidades que ocupam reas perigosas.
O termo preveno de riscos abrange o conjunto das aes (anlise avaliao mapeamento)
exigidas para o conhecimento prvio dos riscos, sendo o passo inicial para uma poltica de reduo
de desastres.
O termo reduo de desastres parte do conhecimento prvio dos riscos (porque, como e onde
ocorrem e qual a perda presumida) e consiste na preparao para as emergncias, que deve estar
delineada num plano de contingncia do qual constem aes preliminares para reduo dos
desastres esperados, como remoo preventiva de famlias, obras emergenciais e a logstica para as
aes e insumos necessrios resposta ao desastre.
O termo reduo do risco de desastres mais abrangente e adotado internacionalmente, expressa a
aplicao de esforos sistemticos e integrados para analisar e reduzir os fatores causais dos
desastres, atravs da gesto sbia da terra e do meio ambiente, da ao para reduzir a exposio a
riscos diminuindo a vulnerabilidade de pessoas e bens, e de uma melhor preparao dos
procedimentos para responder aos eventos adversos.
A classificao internacional (UN-ISDR)1 bastante difundida e aplicada na gesto de riscos
apresentada no Quadro 1.

1
International Strategy for Disaster Reduction - ONU
 Quadro 1- Classificao e Conceitos de Riscos

RISCOS
Danos potenciais causados por eventos fsicos, fenmenos ou atividade humana, que podem
resultar em perdas de vidas ou ferimentos, danos propriedade, rupturas sociais e econmicas ou
degradao ambiental

RISCOS NATURAIS
Processos ou fenmenos naturais que ocorrem na biosfera e podem resultar em danos. podem ser
classificados de acordo com sua origem em: hidrometeorolgicos, geolgicos ou biolgicos

ORIGEM
Riscos Hidrometeorolgicos
Processos naturais ou fenmenos de
ordem atmosfrica, hidrolgica e ocenica
FENMENOS

inundaes, fluxos de detritos ou de lama

eroso hdrica e costeira

ciclones tropicais, tempestades, ventos, chuvas e
outros eventos climticos severos, raios, relmpagos

secas, desertificao, incndios florestais,
temperaturas extremas, tempestade de areia e poeira

solos congelados (permafrost), avalanches de neve

Riscos Geolgicos
terremotos, maremotos (tsunamis)

Fenmenos terrestres naturais associados
a processos endgenos tectnicos ou
exgenos, como os movimentos de massa
Riscos Biolgicos
Processos de origem orgnica decorrentes
de vetores biolgicos, incluindo exposio
a microrganismos patognicos, toxinas e
substancias bioativas

atividade e emisses vulcnicas

movimentos de massa: deslizamentos, queda de
rochas, corridas de lama, deslizamentos submarinos

colapsos e atividades de falhas geolgicas

surtos de doenas epidmicas, contgio por planta
ou animal e infestaes extensivas (pragas de
gafanhotos)

RISCOS TECNOLGICOS
Perigo associado a acidentes tecnolgicos ou industriais, falhas estruturais ou humanas que possam
causar perdas de vidas, ferimentos, danos propriedade, ruptura social ou econmica, ou danos
ambientais, quase sempre associados a riscos antropognicos. Exemplos: poluio industrial,
emisso nuclear e radioatividade, lixos txicos, ruptura de barragens, acidentes de transportes ou
acidentes tecnolgicos (exploses, incndios, derramamentos)

DEGRADAO AMBIENTAL
Processos induzidos por comportamentos e atividades humanas (s vezes combinados com riscos
naturais) que causam danos aos recursos naturais, impactam adversamente processos naturais e
ecossistemas. Os efeitos potenciais so variados e podem contribuir para o aumento da
vulnerabilidade, freqncia ou intensidade dos riscos naturais. Exemplos: degradao da terra,
desflorestamento, desertificao, incndios florestais, perda da biodiversidade, poluio do ar e das
guas, mudanas climticas, subida do nvel do mar, depleo de oznio.

Fonte: ISDR (2004) (www.unisdr.org)

2. QUESTES INSTITUCIONAIS
No Brasil criou-se uma dicotomia no exerccio das aes preventivas para reduo de riscos e
mitigao de desastres, com a preveno dos riscos associada aos problemas urbanos no mbito do
Ministrio das Cidades e a resposta aos desastres executada pelo Ministrio da Integrao, atravs
da Secretaria Nacional de Defesa Civil, sem o indispensvel esforo de integrao de aes, troca
de informaes, entre outras fragilidades interinstitucionais.
Os rgos formais do Sistema de Defesa Civil nas trs esferas de governo, em decorrncia da falta
de respaldo poltico e das deficincias tcnicas em termos quantitativos e qualitativos, adotaram
uma cultura de ao emergencial focada na resposta aos desastres, sem o necessrio planejamento
prvio, com perda de sinergias e de eficincia no uso dos recursos emergencialmente
disponibilizados, como as dotaes financeiras, as doaes da sociedade, a ao voluntria, entre
outros, ampliando com isso o sofrimento das comunidades vitimadas.
As aes de reduo de risco, que vinham sendo desenvolvidas pela Secretaria de Programas
Urbanos do Ministrio das Cidades desde 2003 tentavam compensar essa situao, viabilizando
programas de preveno de risco de deslizamentos, atravs da capacitao tcnica das defesas civis
das cidades mais crticas, para a anlise e o mapeamento de risco em reas de assentamentos
precrios, alm de estimular e financiar os municpios para elaborarem Planos Municipais de
Reduo de Risco (anlise e mapeamento, propostas de interveno e estimativa dos recursos
necessrios), projetos bsicos para conteno de encostas nos setores de maior risco e obras focadas
na reduo de risco de deslizamentos. Lamentavelmente esses programas nunca incluram o risco
das inundaes.
Os Planos Diretores das cidades, instrumento da maior importncia para orientar o uso e ocupao
do solo, como tambm para o controle urbano, em sua quase totalidade no consideram parmetros
tcnicos que contemplem os assentamentos informais precrios. Os desastres, embora causem forte
comoo em toda a sociedade e perdas materiais e de vidas para os que ocupam reas perigosas,
vem sendo tratado com tema anexo e no, determinante das polticas de ocupao das reas
urbanas.
Em verdade, a causa primordial para a grande ocorrncia de desastres no Brasil deve-se ao dficit
de moradias para a populao carente e falta de controle urbano sobre a ocupao. Os gelogos
lvaro Santos e Moacyr Schwab em um memorial resultante de ampla discusso pela internet com
a contribuio de vrios profissionais que atuam na rea de gesto de risco, afirmam:
A produo tcnica e cientfica da comunidade geolgica, geotcnica e urbanstica brasileira de
altssimo nvel, reconhecido internacionalmente, estando j totalmente disponibilizada para os
mais diversos agentes sociais, pblicos e privados responsveis pelo ordenamento urbano. O
principal entrave a uma melhor gesto do problema, dentro da qual se evitariam, ou seriam
drasticamente reduzidos os problemas urbanos associados a riscos geolgicos (...), est na
resistncia da administrao pblica, em seus diversos nveis, em exercer, com eficincia,
competncia e firmeza, seu papel de regulao tcnica do crescimento urbano, especificamente no
que se refere ao uso e ocupao do territrio.
O Plano Nacional de Habitao do Ministrio das Cidades (Brasil, 2010) destaca a grande
desigualdade social e econmica e a herana resultante do processo de urbanizao intensificado a
partir dos anos 1940, como principais responsveis pelos 3,2 milhes de domiclios em
assentamentos precrios. Esses assentamentos caracterizam-se pela informalidade na posse da terra,
ausncia ou insuficincia de infraestrutura, irregularidade no processo de ordenamento urbano, falta
de acesso a servios e moradias com graves problemas de habitabilidade, construdas pelos prprios
moradores sem apoio tcnico e institucional.
O dficit habitacional em reas urbanas no Brasil, estimado pela Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclio em 2009, de 5,8 milhes de unidades habitacionais. O dficit rural tambm
expressivo (1,4 milho) e est concentrado nas regies Norte e Nordeste. Essa situao responde
por grande parte dos desastres que ocorrem no Brasil.
Por outro lado os investimentos em preveno so insignificantes, se comparados queles
destinados s respostas a desastres, ressaltando-se que estes tambm ficam muito aqum das
necessidades reais de recuperao e reconstruo. Estudo da Confederao Nacional de Municpios
(CNM) realizado em 2010 sobre a emisso de portarias de reconhecimento de Situao de
Emergncia e Estado de Calamidade Pblica pela Secretaria Nacional de Defesa Civil mostrou que
entre 2006 e 2010, os recursos destinados preveno e resposta foram de respectivamente
R$462.266.060 e R$ 3.167.442.780.

3. A GESTO DE RISCO NO CONTEXTO INTERNACIONAL

3.1. A ao da ONU
O aumento da recorrncia dos desastres naturais em quase todo o planeta, com intensidades e
freqncias acentuadas, vem levando gestores pblicos e organizaes no governamentais, a
buscarem solues sustentveis para o problema. No final da dcada de 80 a Organizao das
Naes Unidas instituiu a dcada de 90 como a Dcada Internacional para a Reduo dos Desastres
Naturais (IDNDR)2, que contou com a adeso de cerca de 180 pases ao protocolo formulado.
Um grande esforo internacional de troca de experincias gerenciais e tcnicas produziu ao longo
desse decnio, uma abundante bibliografia3 contendo anlises, novas ferramentas de avaliao,
guias e procedimentos para a implementao de modelos de avaliao e gesto de risco.
Um modelo de abordagem preventiva para a gesto do risco foi difundido pelo UNDRO (Office of
the United Nations Disasters Relief Co-Ordinator) contendo as etapas:
1) Identificao dos riscos;
2) Anlise e cartografia dos riscos;
3) Medidas estruturais e no estruturais de preveno de desastres;
4) Planejamento para situaes de emergncia;
5) Informaes pblicas e treinamento.

A recorrncia de grandes desastres naturais envolvendo expressivo nmero de mortes (Figura 1) e

elevadas perdas econmicas, levaram continuidade pela ONU desse mecanismo internacional,
agora como uma ao contnua, sem prazo pr-estabelecido, sob a denominao de Estratgia
Internacional para a Reduo de Desastres - ISDR4, redesenhada e redirecionada para aprofundar
questes relacionadas a maiores nveis de segurana na convivncia com os riscos e desastres, com
destaque para as anlises de vulnerabilidade e resilincia social, j que a dcada de 90 foi
fortemente marcada pelo estudo dos processos destrutivos, das metodologias para a avaliao e
mapeamento das suscetibilidades e das tecnologias para a minimizao dos desastres.

Figura 1 Mortes x Desastres: impacto dos desastres naturais no mundo

Fonte: Guha-Sapir et al. (2011)

2
International Decade for Natural Disaster Reduction
3
disponvel em www.unisdr.org e em links sugeridos a partir desse stio.
4
International Strategy for Disaster Reduction
Dada a diversidade dos temas abordados pela IDNDR (terremotos, deslizamentos, inundaes,
furaces, ciclones, secas, geadas, incndios florestais, pragas de gafanhotos) reas de conhecimento
como: climatologia, sismologia, geologia, geomorfologia, engenharia hidrulica, engenharia
geotcnica e sade pblica, ganharam impulsos na anlise de riscos, razo pela qual um tempo
significativo foi destinado redefinio de conceitos e terminologias, que permitissem a adequada
interface entre os diferentes tcnicos, gestores e pesquisadores envolvidos.
Em maio de 1994, com o objetivo de realizar uma avaliao parcial da IDNDR, foi realizada uma
Conferncia Mundial em Yokohama (Japo), onde foi aprovado por unanimidade o documento
Estratgia de Yokohama para um Mundo mais Seguro: Diretrizes para Preveno, Resposta e
Mitigao de Desastres Naturais contendo um Plano de Ao 1994-2004, cuja implementao
continuou aps a dcada, sob a coordenao da ISDR, criada no ano 2000. Inmeros eventos ao
longo desse perodo foram realizados para a discusso de idias, formulao de polticas e produo
de informao como guias, relatrios, livros, etc, material quase todo disponvel na Internet
(www.unisdr.org).
A segunda Conferncia Mundial para a Reduo de Desastres - WCDR5 realizada em janeiro de
2005 em Kobe (Japo) se deu logo aps a grande catstrofe ocorrida na sia, em decorrncia de um
terremoto com 9.3 graus na escala Richter, prximo a Sumatra, em 26/12/2004, que provocou um
maremoto (tsunami) de grandes dimenses, deixando um saldo de cerca de 180 mil mortes,
cinqenta mil desaparecidos e 500 mil desabrigados, em 11 pases, com uma perda econmica
incalculvel.
Embora a prpria Conferncia Mundial j tivesse premonitoriamente escolhido importantes temas
centrais relacionados a catstrofes, a ocorrncia desse desastre estarreceu a comunidade cientfica,
tcnica e poltica reunida em Kobe, levando a um conjunto de diretrizes objetivas para a busca de
resultados mais eficientes de preveno e resposta a esses grandes desastres.
A Conferncia aprovou o Marco de Ao de Hyogo para 2005-2015: construindo a resilincia das
naes e das comunidades aos desastres6, estimulando a formao de Plataformas Nacionais para
Reduo de Riscos de Desastres PN-RDD, contando com o suporte da Secretaria Internacional da
ISDR e do rgo representativo da Naes Unidas no pas que aderir ao protocolo.
Com as sucessivas catstrofes ocorridas em vrios pases entre 2006 e 2011, o esforo internacional
tem se ampliado e buscado apoiar de forma concreta os pases mais vulnerveis, especialmente nos
continentes africano e asitico. A Terceira Sesso da Plataforma Global para a Reduo do Risco de
Desastres, realizada juntamente com a Conferencia Mundial sobre Reconstruo, ocorreu em maio
de 2011, em Genebra, Sua, reunindo mais de 2.600 delegados, representando 168 pases, 25
organizaes intergovernamentais, 65 ONGs e representantes da sociedade organizada.
Estes eventos tiveram como meta principal adaptar mecanismos inovadores de proteo social e
gesto de ecossistemas sobre a base de conhecimento atual, a dinmica da vulnerabilidade, para
reduzir os efeitos dos desastres nas comunidades e grupos sociais mais vulnerveis.
Cada Plataforma Nacional de Reduo de Risco de Desastres (PN-RRD) um frum constitudo
por um grupo nacional multi-setorial com o fim de promover a reduo de desastres de forma
integrada. A criao de Plataformas Nacionais tem se ampliado pelos vrios continentes, incluindo
pases de diferentes graus de desenvolvimento, chegando atualmente a cerca de 50 Plataformas
criadas ou em processo de criao. Infelizmente o Brasil ainda no conseguiu amadurecer sua
articulao poltica interna, para constituir a Plataforma Brasileira de Reduo de Risco de
Desastres, mas as perspectivas para isso so bastante favorveis, no atual contexto poltico e social
brasileiro.

3.2. A poltica brasileira para a reduo do risco de desastres

O Brasil foi signatrio da IDNDR aps os primeiros anos de sua criao, mostrando-se inicialmente
relutante quanto a se reconhecer como pas com desastres significativos, comparado queles
submetidos a grandes tragdias mundiais. Mesmo assim, compreendeu a importncia de sua

5
World Conference for Disaster Reduction
6
Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters" (HFA)
participao no processo, mas a contribuio oficial que se deu pela via de representao
diplomtica foi tmida e limitada participao em alguns eventos.
Em contraponto, a comunidade tcnico-cientfica teve durante a Dcada uma ao importante e de
impacto para o cenrio brasileiro, com a realizao de pelo menos um evento anual incluindo a
temtica do risco, ora em Simpsios Nacionais associados a Congressos nas reas de Geologia,
Geologia de Engenharia e Engenharia Geotcnica, ora em eventos especficos, de carter local,
regional, nacional e internacional.
Diante dos registros de desastres de deslizamento, que provocavam maior nmero de vtimas no
pas, foi essa a rea que teve maior impulso e permitiu a formao de importantes grupos de
pesquisa, tendo como pioneiro o IPT/DIGEO (So Paulo), produzindo e irradiando conhecimentos
tcnicos de avaliao e gesto de risco, seguido por grupos no Rio de janeiro (GeoRio), Recife
(UFPE), Rio Claro (UNESP), entre outros.

3.2.1. AES PARA REDUO DE RISCOS

Com a criao do Ministrio das Cidades em janeiro de 2003 e quase simultaneamente, da
Coordenao de Preveno de Riscos vinculada Secretaria Nacional de Programas Urbanos, a
anlise de risco deixou de ser exclusividade dos redutos acadmicos ou de aes isoladas de
algumas poucas cidades no Brasil e passou a se constituir numa estratgia poltica, embasada em
uma ao nacional de reduo de riscos, at ento no efetivamente consolidada como uma poltica
pblica.
Essa ao teve como ponto de partida um diagnstico preliminar das cidades com ocorrncia de
desastres com vtimas fatais, sendo identificadas cerca de 150 cidades nessa situao. Foi realizado
um Seminrio Nacional em Recife, ainda em 2003, para delinear o programa e as metodologias a
serem adotadas para uniformizar a anlise e o mapeamento de risco.
O programa considerou trs eixos de ao principais: i) capacitao dos tcnicos municipais ligados
defesa civil, obras e controle urbano; ii) realizao do Plano Municipal de Reduo de Risco
PMRR, contendo a anlise e mapeamento de risco em assentamentos precrios, propostas de
intervenes estruturais e medidas no estruturais para a reduo de risco, com disponibilizao de
recursos para a elaborao de projetos bsicos em setores de risco alto e muito alto; iii) difuso de
informaes e troca de experincias atravs de eventos nacionais.
O eixo capacitao de equipes municipais apia financeira e tecnicamente as administraes
estaduais (atualmente PE, SP, MG, SC e RJ em parceria com governos estaduais e o Servio
Geolgico do Brasil CPRM) a realizarem treinamento de tcnicos municipais para o
gerenciamento de riscos nas cidades. Baseia-se em material e estratgias didtico-pedaggicas
aplicadas h mais de uma dcada, o que possibilitou a formulao e implementao de cursos
presenciais em diversos estados e a sua adaptao para a modalidade de educao distncia,
atingindo todo o territrio nacional. O material de treinamento Mapeamento de Riscos em
Encostas e Margem de Rios, alm de Preveno de Riscos de Deslizamentos em Encostas: Guia
para Elaborao de Polticas Municipais entre outros materiais para os cursos distncia e acesso a
financiamentos, esto disponveis no sitio do ministrio7.
O Plano Municipal de Reduo de Risco, j elaborado em cerca de 60 cidades, tem por base o
mapeamento de risco, em escala de detalhe (1:2.500) de todos os assentamentos precrios em reas
de encostas, hierarquizando os setores de risco em quatro nveis baixo mdio alto muito alto.
Define quais as intervenes de engenharia e medidas de segurana em cada caso, indicando as
principais fontes de recursos financeiros, as prioridades e os prazos necessrios para a reduo das
situaes de alto risco relacionadas a deslizamentos de encostas e margens de cursos d'gua que
atingem os assentamentos precrios crticos do municpio. Essas intervenes devem ser
compatibilizadas com medidas j propostas nos programas de saneamento, habitao de interesse
social e urbanizao e regularizao fundiria de assentamentos precrios, possibilitando a
articulao das aes de reduo de risco a cargo dos trs nveis de governo. A elaborao de

7
(http://www.cidades.gov.br/index.php?option=com_content&view=category&id=135:prevencao-erradicacao-de-
riscos&layout=blog&Itemid=163)
projetos bsicos de estabilizao de encostas tem por objetivo apoiar financeiramente os municpios
na implantao das intervenes j definidas como prioritrias nos PMRRs elaborados.
Esse processo deve contar com ampla participao das comunidades das reas perigosas e ser
encerrada com uma Audincia Pblica, envolvendo executivo, legislativo e demais lideranas
polticas e sociais do municpio. Foram abertos Editais para financiar Projetos Bsicos de
Engenharia para Estabilizao de Encostas nos municpios que j possuissem o PMRR.
No eixo da difuso e troca de experincias foram organizados dois seminrios de mbito nacional
envolvendo mais de 900 participantes de diversos estados do Brasil. O 1 Seminrio Nacional,
realizado em 2003, em Recife-PE, teve como objetivo montar as bases do programa nacional de
apoio gesto municipal de riscos em encostas urbanas, enquanto o 2, realizado em 2006, em Belo
Horizonte-MG, promoveu o intercmbio de experincias municipais e estaduais na temtica de
gerenciamento de reas de risco e ampliou a atuao nacional do programa. Encontra-se em fase de
organizao o 3 Seminrio Nacional a ser realizado em Salvador, possivelmente no ms de outubro
prximo.
De acordo com dados mais recentes do Ministrio das Cidades so estimados em cerca de 200, os
municpios crticos no Brasil, localizados principalmente nos estados de SP, RJ, MG, PE, BA, ES,
AL e SC (Figura 2), nos quais j ocorreram 3.109 mortes (IPT, 2011).

BRASIL

Figura 2 Mortes por Deslizamentos no Brasil

Fonte: IPT (2011)

Encontra-se em fase de concluso um atlas de risco do Brasil, onde consta um levantamento

detalhado das situaes de risco em todo o pas, encomendado pela SEDEC UFSC.

2.2.2. AES DE RESPOSTA A DESASTRES

O rgo que naturalmente assumiu esse papel foi a Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC),
do Ministrio da Integrao Nacional criado preliminarmente em 1942 durante a segunda guerra
mundial, com o papel de proteger a populao civil dos efeitos da guerra, sofrendo reformulaes
ao longo do tempo, chegando formatao atual de coordenao de um sistema (SINDEC)
constitudo por rgos pblicos nas trs esferas de governo tendo como instncia superior o
Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC) formado por representantes dos Ministrios e das
Secretarias da Presidncia da Repblica.
A SEDEC coordena as aes da defesa civil nacional, e tem sua ao direcionada de forma mais
efetiva para as emergncias, como as secas no nordeste e as inundaes que afetam vrios estados
brasileiros. De acordo com a legislao vigente, o SINDEC tem como objetivo planejar, articular e
coordenar as aes de defesa civil em todo o territrio nacional.
Entretanto, apesar dos esforos empreendidos, o sistema nacional de defesa civil nunca disps de
respaldo tcnico e poltico suficiente para assumir todas essas atribuies, fragilizado pela equipe
insuficiente e pela falta de recursos oramentrios que fizessem jus ao tamanho do problema que
precisava ser resolvido.
Um grande esforo tem sido feito pelos gestores sucessivos, no sentido de aperfeioar o sistema de
respostas aos desastres, com aes preventivas para a preparao do ncleo tcnico nacional e das
defesas civis dos municpios, especialmente no que se refere mobilizao dos municpios para a
criao de Coordenadorias Municipais de Defesa Civil e de Ncleos Comunitrios de Defesa Civil
(NUDEC). Para isso tem investido em programas de capacitao para sensibilizao e preparao
das equipes municipais, pautados nas doutrinas da defesa civil e nos instrumentos que embasam sua
ao.
No final de 2010 a Lei 12.340/2010 atualizou o modelo de defesa civil j definido no Decreto
7.257/2005, com nfase na agilizao das transferncias de recursos em aes de socorro,
assistncia s vtimas, restabelecimento de servios essenciais e reconstruo nas reas atingidas
por desastre, e ainda, sobre o Fundo Especial para Calamidades Pblicas.
Atualmente esse sistema vem recebendo do governo federal um tratamento diferenciado, com mais
respaldo poltico e oramentrio, que d suporte ao processo de fortalecimento institucional e
busca incansvel de efetiva intersetorialidade entre os rgos pblicos que assumem mais
diretamente responsabilidades para com a defesa civil no pas, como o Ministrio da Integrao
Nacional - MIN (SEDEC) e o Ministrio das Cidades (SNPU), entre outros.
O Seminrio Internacional sobre Gesto Integrada de Riscos e Desastres realizado em Braslia
(maro/2011) foi uma iniciativa do MIN, que contou com o apoio do Banco Mundial e da ISDR.
Esse evento teve um importante papel no convencimento do governo brasileiro e trouxe uma
excelente oportunidade de compartilhamento de experincias exitosas em reduo de risco de
desastres da Amrica Latina e da Europa.
Nos primeiros meses de 2011 foi criado pelo MCT o Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta
de Desastres Naturais, ligado ao Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais INPE, formado por
quatro mdulos principais: 1) Conhecimento dos Riscos; 2) Sistema de Monitoramento e Alerta; 3)
Difuso e Comunicao; e 4) Capacidade de Resposta. A implementao dos mdulos 1 e 2 se dar
ainda em 2011, com a instalao de uma sala de situao do centro de monitoramento, prevista para
setembro; De 2012 a 2014, sero concludos os mdulos 1 e 2 e implementados os mdulos 3 e 4.
Ser feito o levantamento e padronizao de mapas de riscos dos municpios brasileiros crticos e as
instituies responsveis por esse trabalho sero: Secretaria Nacional de Programas Urbanos
(SNPU) do Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC) do Ministrio da
Integrao Nacional, Companhia de Pesquisa dos Recursos Minerais (CPRM), Agncia Nacional de
guas (ANA) e Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica (SRI). A
integrao de informaes hidrometeorolgicas com os mapas de risco ser feita ainda este ano, sob
a responsabilidade do INPE.

3. CONSIDERAES E RECOMENDAES
O carter de urgncia que colocado no momento atual para tratar de um assunto que exige muita
reflexo, cautela, apropriao das boas experincias e uma boa fundamentao tcnica, no deve ser
incentivado.
Para a formulao de um planejamento de mbito nacional, que envolva a reformulao de
procedimentos do rgo central, ampliao da equipe tcnica, um arranjo institucional assumido de
fato pelos demais rgos pblicos e pela sociedade civil organizada, e que conte com o apoio de
tcnicos especializados e pesquisadores, necessrio um perodo de pelo menos um ano. At a
consolidao do Sistema, que exigir um tempo maior, devem ser considerados os desdobramentos
de curto e mdio prazos a serem sucessivamente empreendidos pelos gestores federais, estaduais e
municipais.
Como se pde observar h vrios gargalos para um bom desempenho da Gesto de Riscos e
Desastres no Brasil. Faltam habitaes para a populao de baixa renda, capacidade tcnica
instituda na ao dos municpios, instrumentos tcnicos disponibilizados e apropriados pelos
municpios, controle urbano, recursos financeiros compatveis com as demandas, mas
essencialmente, falta planejamento e integrao. E embora exista competncia tcnica por parte de
especialistas e pesquisadores, esta ainda no conseguiu chegar na forma adequada para apropriao
direta pelos gestores pblicos.
Considerando que a gesto de riscos e desastres no pode ser apenas um anexo de outras Polticas
de Estado, precisam ser construdos instrumentos de regulao focados na ao nacional e
municipal (local), com atribuio de responsabilidades e definio de fontes oramentrias para
atender ao Sistema, de forma permanente.
Nesse sentido, um grande avano proveio do Ministrio do Planejamento que reduziu de 360 para
60, o nmero de programas oramentrios da Unio para o PPA 2012-2015, entre os quais foi
includo o programa Gesto de Riscos e Resposta a Desastres, reconhecendo o tema definitivamente
como uma questo de Estado. Os recursos desse programa foram destinados aos ministrios que
tm interseo na defesa civil do pas, especialmente os ministrios da Integrao Nacional e das
Cidades.
Os objetivos desse Programa oramentrio incluem os seguintes temas:
Mapeamento da suscetibilidade a processos destrutivos nos municpios considerados
crticos para desastres naturais (responsvel: CPRM Servio Geolgico do Brasil/MME);
Mapeamento de risco em reas ocupadas (responsvel: Secretaria Nacional de Defesa
Civil/MIN);
Melhoria do Sistema Nacional de Defesa Civil (responsvel: Secretaria Nacional de Defesa
Civil/MIN);
Obras emergenciais para reduo do risco (responsvel: Secretaria Nacional de Defesa
Civil/MIN);
Intervenes estruturais para preveno de risco em encostas (responsvel: Secretaria
Nacional de Programas Urbanos/MCidades);
Intervenes urbanas em margens de rios e canais (responsvel: Secretaria Nacional de
Saneamento Ambiental / MCidades);
Sistema Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais (responsvel: Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais/MCT);
Implantao de parques urbanos e melhorias ambientais (responsvel: Secretaria de Meio
Ambiente Urbano/MMA).
No programa oramentrio Planejamento Urbano, tambm consta um objetivo de grande relevncia
para a reduo do risco direcionado a um instrumento indispensvel para o controle do uso do solo
urbano:
Elaborao de Cartas Geotcnicas nos municpios crticos (responsvel: Secretaria
Nacional de Programas Urbanos/MCidades).

3.1. Propostas para a melhoria da Gesto de Risco no Brasil

As propostas que se seguem refletem o esforo coletivo de um nmero significativo de
pesquisadores e tcnicos das reas de geologia, geotecnia e geologia de engenharia, que vm
discutindo de modo informal pela internet as dificuldades encontradas, a necessidade de valorizao
das experincias e estudos produzidos nessas reas de conhecimento e a necessidade de estruturar
um modelo de gesto de riscos e desastres para o pas.
Essas propostas tambm foram discutidas com o Confea, para que fossem levadas a um Grupo de
Trabalho criado pelo MIN para propor melhorias no sistema nacional de defesa civil.
Qualquer modelo que se pretenda eficaz para a gesto de risco no Brasil, dever considerar como
premissas as seguintes questes:
Desenvolvimento e fortalecimento da ao pblica integrada com viso intersetorial, no
mbito nas trs esferas de governo e construo de alianas no plano internacional;
Ampliao de investimentos em aes preventivas, para induzir um crculo virtuoso na
gesto de risco;
Adoo de um modelo de abordagem para as aes de defesa civil, que melhore as aes
de preveno e preparao para os desastres, a operao e difuso de sistemas de alerta e a
comunicao com a comunidade em risco;
Atualizao de metodologias para anlise e cartografia de risco e adoo de novas
tecnologias para a reduo dos riscos e minimizao dos desastres, apoiadas em recursos
de fomento pesquisa, direcionados para o tema.

3.1.1. DESENVOLVIMENTO E FORTALECIMENTO DA AO PBLICA INTEGRADA

A integrao interinstitucional um das graves dificuldades que o pas enfrenta atualmente no que
se refere gesto dos riscos e desastres. A experincia da Estratgia Internacional apontou como
sada para romper inrcias tanto dos setores pblicos, quanto da sociedade organizada, a criao das
Plataformas Nacionais de Reduo de Risco de Desastres, respaldadas num modelo que vem sendo
internacionalmente amadurecido e consolidado ao longo dos ltimos anos, que se reafirmou no
sucesso da terceira reunio mundial sobre a Plataforma Global, realizada em Genebra, em maio
deste ano.
A reduo do risco de desastres um tema complexo, transversal e de impacto no desenvolvimento,
razo pela qual requer uma sabedoria coletiva e a soma dos esforos das instncias decisrias na
formulao de polticas nacionais (NU-EIRD, 2009).
A Plataforma Nacional para Reduo de Riscos de Desastres um Frum de grande importncia
poltica e parte de uma ampla campanha de articulao dos rgos e setores mais afetos s questes
da segurana social, para a montagem de um arranjo institucional com respaldo poltico do Estado,
envolvendo as trs esferas de Governo e a sociedade civil. A Plataforma Brasileira , portanto, uma
prioridade da maior relevncia para o contexto atual de desastres no pas, demonstrada pelas
dificuldades de articulao institucional durante as catstrofes recentemente ocorridas, podendo
contribuir para o estabelecimento de alianas de trabalho, reunindo os formuladores das polticas
pblicas nacionais.
A Plataforma Nacional dever ser o mecanismo de coordenao para associar a reduo de risco de
desastres s polticas pblicas, ao planejamento e aos programas de desenvolvimento do pas,
atendendo s recomendaes do Marco de Ao de Hyogo. Dever ainda oferecer oportunidades
sociedade civil, especialmente s ONGs e s organizaes comunitrias, para dialogar com o poder
pblico acerca da reduo de riscos e desastres e facilitar o estabelecimento de alianas no contexto
internacional.
Para que essa ao se concretize indispensvel investir de forma permanente no fortalecimento
institucional dos rgos e setores responsveis pela defesa civil do pas, no que se refere ao
reconhecimento da necessidade de ampliao e qualificao de um quadro tcnico permanente, de
infraestrutura para garantir a modernizao da aplicao de novas metodologias e tecnologias e nas
relaes com a sociedade civil organizada, especialmente com as comunidades vulnerveis e em
condio de risco.

3.1.2. AMPLIAO DE INVESTIMENTOS EM AES PREVENTIVAS

A aplicao de recursos na preveno de riscos reduz consideravelmente as perdas financeiras, os
danos sociais e evita mortes desnecessrias. Embora repetido como um mantra por todos que atuam
direta ou indiretamente na rea de riscos e desastres naturais, isso no observado na prtica da
gesto pblica de riscos no Brasil. Conforme mostrado anteriormente neste trabalho, nos ltimos
cinco anos, a Defesa Civil nacional aplicou cerca de sete vezes mais recursos em resposta aos
desastres, do que em preveno.
As perdas consideradas por ocasio dos desastres restringem-se quase sempre aos equipamentos
pblicos urbanos destrudos ou danificados, vias pblicas, pontes e moradias das comunidades
vulnerveis; no so consideradas as perdas privadas, subentendendo-se que as mesmas so de
responsabilidade de seus proprietrios e, portanto deveriam estar seguradas. Como em nosso pas
no se consolidou uma cultura securitria (essencialmente veculos so segurados), as perdas de
moradias com todos os bens pessoais ali contidos, os estoques comerciais, os equipamentos do setor
de servios e de pequenas indstrias, a produo agrcola, entre outros, deixam essas pessoas
atingidas, pobres e desamparadas, nivelando por baixo o sofrimento de todos.
Fruto da carncia de habitaes seguras para um grande contingente da populao brasileira, o
crculo vicioso que resulta na ocorrncia de desastres formado pela ocupao de reas
inadequadas e autoconstruo cortando encostas ou avanando sobre as margens de rios e canais,
sem orientao tcnica; segue-se uma conivncia danosa entre o poder pblico e as comunidades
carentes, deixando a questo da cidade informal para ser resolvida depois (quando?), sem aes
efetivas de controle urbano no uso e ocupao do solo; como essas reas so em sua maioria,
bolses de pobreza, ficam margem de investimentos significativos para saneamento bsico,
especialmente esgotamento sanitrio e drenagem pluvial; o clima tropical ou temperado,
dominantemente mido, implica em estaes chuvosas com grande volume pluviomtrico, que
satura solos cortados e expostos em condies de prvia instabilidade, causando deslizamentos ou
causa o transbordamento de leitos fluviais assoreados e ilegalmente ocupados, levando s
inundaes; famlias deslocadas dessas reas afetadas retornam aos mesmos lugares de onde sairam
ou ocupam posteriormente novas reas inadequadas, fechando esse abominvel crculo.
Por outro lado, o crculo virtuoso inicia-se com a incluso da cidade informal no planejamento do
municpio; passando por um diagnstico preciso de todo o territrio municipal obtido pelo Mapa de
Suscetibilidades a determinados processos destrutivos (deslizamento, eroso, inundao), das reas
disponveis e adequadas para o crescimento urbano com base na Carta Geotcnica municipal e da
anlise e Mapa de Risco nas reas ocupadas, geralmente com histrico de desastres; segue-se o
estabelecimento de parmetros tcnicos para a ocupao de novas reas e o plano de reurbanizao
definidos no seu Plano Diretor e consubstanciados na Lei de Uso e Ocupao do Solo (LUOS), para
corrigir os problemas existentes e evitar novos desastres; a construo de novas unidades
habitacionais para realocar a populao atingida por desastres ou em situao de risco; os
investimentos de maior porte em saneamento bsico e a construo de moradias em reas seguras (o
que reduz os riscos sanitrios e de desastres, evitando consequentemente os altos custos envolvidos
na resposta aos desastres, para a recuperao e reconstruo de reas atingidas), fechando assim o
desejado crculo (Figura 3).
CRCULO VICIOSO CRCULO VIRTUOSO

ocupao Planejamento cartografia

deficit
inadequada e urbano preventiva
habitacional
autoconstruo

falta de cidade livre parmetros

ocorrncia
controle de desastres tcnicos
de desastres
urbano

construo
eventos baixo saneamento
de novas
pluviomtricos investimento em bsico
habitaes
extremos infraestrutura

Figura 2 Representao esquemtica de crculos vicioso e virtuoso em gesto de risco

3.1.3. MODELO DE ABORDAGEM PARA AS AES DA DEFESA CIVIL
O modelo de abordagem proposto para o uso da defesa civil no Brasil, mostrado no incio deste
trabalho j vem sendo adotado em vrios municpios e faz parte dos programas de capacitao
desenvolvidos nos estados brasileiros mais crticos em termos de desastres, com a coordenao da
SNPU do Ministrio das Cidades. O que se prope a universalizao do seu uso pelas defesas
civis, especialmente pelos tcnicos, gestores e pelos programas de capacitao da SEDEC.
A reduo da vulnerabilidade das comunidades ameaadas por desastres naturais atualmente uma
das maiores preocupaes dos organismos que trabalham com a reduo do risco de desastres. Essa
condio comea com a sua percepo do risco, o conhecimento das causas e consequncias e o seu
papel na reduo e controle desses processos destrutivos. Isso implica em um importante programa
de comunicao de risco, que j vem sendo parcialmente desenvolvido pelos programas de sade da
famlia, com a participao dos agentes comunitrios de sade, em alguns estados do Brasil, mas
que precisa ser institudo de forma permanente, para produzir resultados futuros significativos.
A comunicao do risco (contribuio do arquiteto Ney Dantas, do Departamento de arquitetura e
Urbanismo da UFPE) abrange a orientao preventiva para a segurana da populao, seja na
difuso de alertas para a evacuao das reas mais perigosas ou na preparao e capacitao da
gesto pblica para uma atuao mais qualificada das equipes tcnicas. Deve se constituir em um
programa de gesto do conhecimento, que aproxime a governana das comunidades sujeitas ao
risco, garantindo a confiana indispensvel para a aceitao das orientaes emanadas do sistema de
defesa civil. O processo de adaptao humana aos fatores e condicionantes do ambiente em que
vivem est diretamente relacionado compreenso do papel de cada um na construo, preveno,
mitigao e reduo do risco e o desenvolvimento de uma convivncia mais segura com estes
fatores e condicionantes.
Esta convivncia exige mecanismos e ferramentas eficientes de gesto do conhecimento e
tecnologia da informao que permitam a difuso de contedos, e promovam comunicao e
conectividade entre governo e a sociedade gerando ambientes colaborativos que favoream o
surgimento de solues inovadoras, eficientes e localizadas. O uso de redes sociais e ferramentas
digitais colaborativas na mitigao de catstrofes tm demonstrado seu potencial em desastres
recentes na frica, Austrlia e Japo. Desse modo a formao de uma rede de conhecimentos e
saberes pode atenuar significativamente o tempo de resposta s situaes de calamidade.

3.1.4. ATUALIZAO DE METODOLOGIAS E ADOO DE NOVAS TECNOLOGIAS

Aps os grandes desastres ocorridos no Rio de Janeiro em Angra dos Reis em janeiro de 2010 e na
regio serrana em janeiro de 2011 fortaleceu-se a convico que as metodologias adotadas para
mapeamento de risco precisam ser revistas e adequadas aos diferentes contextos fisiogrficos
encontrados em nosso territrio.
Isso demandar esforos e investimentos em pesquisa e desenvolvimento pelos rgos de fomento
pesquisa do Brasil, sob a forma de linhas de financiamento atravs de Editais especficos, o que j
vem sendo discutido pelo menos h dois anos no MCT/FINEP.
Na rea da cartografia urbanstica e de riscos, observa-se a importncia de revisar e difundir
metodologias e definir aplicaes oportunas para os municpios crticos. Essa discusso foi
realizada por um grupo de especialistas junto aos ministrios das Cidades e das Minas e Energia e
na CPRM Servio Geolgico do Brasil, abrangendo os seguintes instrumentos:
a. Mapa de suscetibilidade na escala de planejamento municipal (1:25.000), que permita
identificar as reas propcias ocorrncia de processos do meio fsico associados a desastres
naturais;
b. Carta geotcnica de aptido urbanizao, na escala 1:25.000, para a definio de diretrizes
tcnicas para novos parcelamentos do solo e para planos de expanso urbana, de maneira a
definir padres de ocupao adequados face s situaes de perigo relacionadas aos desastres
naturais.
c. Mapa de risco nas reas ocupadas, na escala de interveno (1:2.000), para o planejamento das
intervenes estruturais de reduo de riscos (implantao de obras de segurana ou remoo
 de moradias) e para a operao de planos de contingncia de defesa civil.
Cabe ressaltar ainda que o atual estgio de percepo dos problemas aponta para a necessidade de
reviso dos Planos Diretores municipais, especialmente nos municpios mais crticos, apropriando-
se dos novos conhecimentos e definindo parmetros tcnicos adequados para a segurana nas reas
mais suscetveis e a requalificao urbanstica das reas de risco das cidades.

Agradecimentos
ABGE e ao Prof. Lzaro Zuquete pelo convite da Revista REAGEO; a todos os colegas que
participam informalmente do frum pela internet, oportunamente provocado pelo gelogo lvaro
Santos; aos amigos Celso Carvalho, Fernando Nogueira e Eduardo Macedo, pelas lies aprendidas ao
longo dos ltimos 15 anos; ao arquiteto Ney Dantas pela cesso de seus conhecimentos em gesto do
conhecimento; UFPE pelas oportunidades acadmicas oferecidas e acolhimento dessa linha de
pesquisa.

Referncias
Alheiros, M.M.; Souza, L.A.; Dantas, N.; Otoni, A.B. 2011. Propostas para modernizao do Sistema
Nacional de Defesa Civil: Contribuio do Confea para uma Poltica Nacional de Segurana e Reduo de
Riscos de Desastres. Braslia, 23p. Disponvel em http://www.confea.org.br/.
BRASIL 2010. Plano Nacional de Habitao. Ministrio das Cidades / Secretaria Nacional de Habitao.
Verso para debates. Primeira impresso: Maio de 2010, 212 p.
CNM 2010. Os Municpios com a maior incidncia de Decretos de Calamidade Pblica ou Situao de
Emergncia e o fluxo de recursos da Poltica Nacional de Defesa Civil. Confederao Nacional de Municpios,
Estudo Tcnico. Braslia, 21 p. Disponvel em www.cnm.org.br. Acessado em 01/07/2011.
Guha-Sapir, D.; Vos, F.; Ponserre, S. Annual Disaster Statistical Review 2010: The numbers and trends. 2011.
CRED - Universit catholique de Louvain, Belgium, 50p. Disponvel em
http://www.cred.be/sites/default/files/ADSR_2010.pdf. Acessado em 1/6/2011.
IPT 2011. Mortes por Deslizamentos no Brasil. Banco de Acidentes. Instituto de Pesquisas
Tecnolgicas/DIGEO/AGAMA. So Paulo.
NU-EIRD 2009. Lineamientos: Plataformas Nacionales para la Reduccin del Riesgo de Desastres. Geneva, 29p.
Oliveira, E. L. 2009. Demanda futura por moradias no Brasil 2003-2023: uma abordagem demogrfica. Braslia.
Ministrio das Cidades, 144 p. + CD-ROM.