Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Previdência Social - Reflexões e Desafios PDF
Previdência Social - Reflexões e Desafios PDF
Previdncia Social:
Reflexes e desafios
Ministrio da Previdncia Social
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Previdncia Social:
Reflexes e Desafios
_______________________________________________________
Volume 30
1 edio - 2.009
Edio e Distribuio
Ministrio da Previdncia Social
Secretaria de Polticas de Previdncia Social
Esplanada dos Ministrios, Bloco F
70059-900 Braslia DF
Tel.: (61) 2021-5776 Fax: (61) 2021-5516
permitida a reproduo total ou parcial desta obra, desde que citada a fonte.
ISBN 978-85-88219-36-6
CDD 341.67
2
Sumrio
Apresentao.............................................................................................................. 7
Introduo.................................................................................................................. 9
3
3.1. A Proteo Social dos Trabalhadores Ocupados em 2008................................... 72
3.2. Evoluo da Proteo Social dos Trabalhadores Ocupados 1992-2008............. 75
3.3. Caractersticas dos Trabalhadores Ocupados e Probabilidade de
Proteo Social.......................................................................................................... 77
3.3.1. Dimenses especficas das caractersticas dos trabalhadores ocupados e
proteo previdenciria.............................................................................................. 78
3.3.2. Probabilidade de Proteo Previdenciria Segundo as Caractersticas
dos Trabalhadores...................................................................................................... 86
3.4. Mapa da Desproteo Social.................................................................................. 88
3.5. Proteo Social dos Idosos em 2008...................................................................... 94
3.6. Evoluo da Proteo Social dos Idosos 1992-2008............................................. 97
3.7. Impactos da Proteo Social.................................................................................. 99
3.8. Medidas de Ampliao da Proteo Social........................................................... 103
3.9. Consideraes Finais.............................................................................................. 107
4
CAPTULO 6 Fundos de Penso no Brasil:
evoluo recente e perspectivas.................................................................. 163
6.1. Introduo.................................................................................................................. 165
6.2. Perfil da Previdncia Complementar................................................................... 166
6.3. Arcabouo jurdico da previdncia complementar............................................. 169
6.4 . Estrutura Institucional....................................................................................... 170
6.4.1. Regulao das atividades de previdncia complementar...................................... 171
6.4.2 . Superviso das atividades das entidades fechadas de previdncia complementar...... 177
6.4.3 . A Necessria Estrutura da Previdncia Complementar......................................... 181
6.5. Perspectivas para a previdncia complementar. ................................................. 183
6.5.1. Longevidade da populao.................................................................................... 184
6.5.1.1. Avaliao do custo passivo dos planos de benefcios........................................ 185
6.5.2. Tendncia de queda das taxas de juros.................................................................. 186
6.6. Concluses.............................................................................................................. 187
5
Apresentao
Jos Pimentel
Ministro da Previdncia Social
7
Introduo
Helmut Schwarzer
9
Frente a tal pano de fundo, este livro nasceu de um duplo sentimento: por um lado
do desejo de registrar os vrios avanos produzidos no perodo recente, como fruto do
desenvolvimento institucional alcanado e das polticas previdencirias implementadas;
por outro lado, de que h, no mbito da Previdncia Social, compreendidos aqui o
Ministrio, INSS e Dataprev, um grande estoque de conhecimentos e idias acumulado,
que deveria ser compartilhado para apoiar debates futuros visando a superao destes
desafios.
No se trata, deixe-se claro isto desde j, de um livro portador de uma opinio
institucional, mas de um livro com mltiplos autores, cada qual aportando suas observaes
e reflexes sobre os desafios recentes e futuros quanto proteo previdenciria a serem
enfrentados pela sociedade brasileira. No houve a preocupao de uma homogeneizao
e de construo de uma avaliao ou mesmo proposta unificada do que quer que seja,
pelo que este no um Livro Branco. Houve, sim, o objetivo de criar um espao
para a manifestao de conhecimentos, experincias e observaes acumuladas entre
os gestores, tcnicos e observadores e registrar esta diversidade para enriquecer os
debates futuros. Algumas destas idias puderam ser manifestadas no Frum Nacional
de Previdncia Social, ocorrido em 2007, outras ainda no tiveram o espao apropriado.
Se estas reflexes sero aproveitadas ou no para o desenho de novas polticas, cabe
sociedade brasileira decidir no momento apropriado, por meio de suas instncias polticas
e democrticas.
Falar sobre Previdncia Social , ao mesmo tempo, apaixonante e desafiador.
Apaixonante porque a tarefa primeira da Previdncia gerar proteo social, usando para
tanto a argamassa da solidariedade. A Previdncia tem base em um pacto social e poltico
entre todas as geraes de uma determinada sociedade, pelo que, certamente, pode-se
dizer que ela o grande sistema de solidariedade social das sociedades modernas. Os
trabalhadores ativos, que geram a renda do pas em determinado momento, compartilham
com a gerao dos trabalhadores aposentados, bem como com pessoas da mesma gerao
fragilizadas (vivas/vivos, doentes, invlidos, etc.) uma parcela dessa renda gerada.
Esse compartilhamento pode ocorrer por meio de contribuies ou impostos, ou uma
combinao de ambos. No importa se o sistema previdencirio pblico ou privado,
financiado em repartio ou capitalizao, o fato que essa redistribuio de renda
sempre ocorre da gerao ativa para a gerao passiva.
A Previdncia envolve todas as geraes vivas e, at mesmo, geraes que
no esto vivas a saber: a gerao que ainda no nasceu, mas sobre a qual j est
depositada a esperana de ser futuramente fonte de solidariedade, na medida em que os
atuais trabalhadores pagam suas contribuies na expectativa de que os filhos e netos
futuramente compartilhem sua renda com os pais; e a gerao que j faleceu, mas que
ainda deixa direitos consolidados conta do sistema previdencirio por meio de penses
para seus dependentes. Devido a essa complexidade do sistema previdencirio h quem
diga que a Previdncia um dos sistemas mais complexos que a humanidade construiu
o senso comum no basta para fazer uma anlise mais aprofundada da diversidade
de impactos redistributivos que este grande sistema de solidariedade nacional acarreta,
10
pois estas repercusses vo alm da mera redistribuio entre ricos e pobres, homens e
mulheres, jovens e idosos. Trata-se de uma redistribuio intra- e intergeracional de renda
de longo prazo, envolvendo somas difceis de imaginar (estima-se que a dvida implcita
da Previdncia brasileira esteja prxima de trs vezes o PIB) e com enorme impacto
econmico e social. Esta uma amostra do que faz a anlise de polticas previdencirias
ser to desafiadora.
Sendo uma poltica pblica, criada por uma sociedade para servir a esta mesma
sociedade, a Previdncia no pode ficar inerte. Ela precisa se adaptar s transformaes
desta mesma sociedade para poder continuar prestando-lhe adequadamente seus servios.
Algo que a opinio pblica no Brasil no conseguiu ou no quis ainda aceitar que,
na verdade, a mudana um evento permanente na Previdncia Social. Sempre h
necessidade de ajustar regras, pois novas constelaes surgem devido mudana da
sociedade. No se trata apenas de promover grandes emendas constitucionais, leis ou
decretos, mas tambm de pequenos passos, ajustes no dia-a-dia, por meio de Portarias
ou Instrues Normativas. Todos estes ajustes pequenos ou grandes procuram
fazer a Previdncia acompanhar as transformaes da sociedade, suas preferncias, seu
mercado de trabalho, sua demografia, seus valores.
Imagine-se a situao de que o Brasil ainda estivesse com a Lei Eloy Chaves, de
1923, em vigor. A economia, sociedade, valores, demografia, desejos, papis sociais, etc.
do Brasil de 1923 so profundamente diferentes do pas que existe em 2009. A situao
obviamente seria insustentvel, a Previdncia da Lei Eloy Chaves de 1923 logo esbarraria
nos seus limites. Neste sentido, embora os princpios do contrato intergeracional sempre
se mantenham, as formas concretas de sua manifestao na Previdncia devem, de tempos
em tempos, ser avaliadas quanto sua eficcia e, caso esta seja colocada em dvida, deve-
se debater sua atualizao. A recusa mudana leva dificuldade de cumprimento pela
Previdncia dos objetivos de proteo social. A sociedade passa a perder.
Alteraes no pacto intergeracional politico e social, que a Previdncia Social,
precisam ser sempre feitas com muito cuidado e buscando o consenso. Esta uma lio
que fica da histria das reformas previdencirias no Brasil e na Amrica Latina. Como se
trata de um pacto, que precisa ter apoio poltico, importante construir o convencimento
dos partcipes do pacto. Um aspecto peculiar deste sistema de regras que ningum
consegue voltar no tempo, por meio de um tnel, para mudar opes que tomou sob a
vigncia de regras que esto sendo alteradas. preciso respeitar estas situaes. Por isso,
mudanas nas regras da Previdncia sempre precisam ser transparentes e entrar em vigor
gradativamente, respeitando quem j adquiriu seus direitos e aqueles que esto no meio
do caminho para completar os requisitos com regras de transio.
Porm, uma importante particularidade, que uma das fontes de dificuldades
modificao de regras, que a gerao ativa define as regras de aquisio de direitos
para si mesma, cujos custos sero arcados pela gerao futura, que ainda no est viva (e,
portanto, no pode manifestar-se na Esplanada dos Ministrios). As regras da democracia,
que no do voz gerao futura, tornam possvel que propostas que beneficiam os que
esto vivos em detrimento dos que ainda no nasceram, sejam aprovadas, por vezes
11
desconsiderando-se os efeitos de longo prazo. O conceito da redistribuio de renda
entre as geraes um conceito talvez ainda muito abstrato para ns, por usufruirmos
da estabilidade macroeconmico apenas h pouco mais de uma dcada e no nos
apropriamos ainda de instrumentos que didaticamente mostrem, com transparncia, se
esta redistribuio est sendo contrria ao que seria eticamente recomendvel. Por este
motivo acho que um desafio passarmos, no futuro, a trabalhar com a noo de balanos
intergeracionais ao avaliar nossas polticas pblicas, estudos que diversas universidades
brasileiras e estrangeiras j tm desenvolvido com bastante profundidade.
Penso que neste debate hoje tambm no h a exata compreenso quanto ao que a
solidariedade previdenciria. Esta, eu entendo, necessariamente uma via de duas mos.
No h apenas necessidade de aplicar-se o princpio da solidariedade desde a gerao
ativa, que produz a renda, para a gerao aposentada, a quem uma parte desta renda
redistribuda. Tambm h uma responsabilidade da gerao aposentada para com o
equilbrio do sistema, ou seja, a solidariedade dos pais para com os filhos e netos; as regras
previdencirias no podem gerar um passivo que inviabilize ou gravemente restrinja
as opes de desenvolvimento de geraes futuras. Somente nesta relao recproca
possvel falar de um contrato legtimo, que beneficia ambas partes contratantes.
Um sistema previdencirio desequilibrado no longo prazo representa uma hipoteca e,
se o desequilbrio for grave, pode levar a gerao jovem a duvidar da carga que lhe est
sendo imposta no futuro. Um regime previdencirio, que funciona em capitalizao, ao
ajustar seus desequilbrios, impacta o equilbrio do mercado financeiro, com a possvel
queima de riquezas, sem regras de transio, como ocorreu com diversos fundos em pases
desenvolvidos na crise econmico-financeira de 2008/09, o que muito doloroso para
todos os envolvidos. Quando se trata de um regime previdencirio em repartio, como
o brasileiro, a renegociao de regras, que ajusta a dimenso do passivo a ser suportado
pela gerao futura s suas capacidades de prestar solidariedade, politicamente difcil e
desgastante, mas pode contar com uma transio razoavelmente suave, em especial se os
ajustes necessrios forem feitos com antecipao, permitindo acompanhar a gradatividade
da transio demogrfica. Afinal, o envelhecimento em pequenos passos anuais e uma
distribuio suave dos ajustes de regras previdencirias ao longo de duas ou mais dcadas
permite sociedade planejar-se sem traumas.
Para evitar ou minimizar este desgaste, realizamos uma ampla discusso pblica, tanto
por ocasio da Proposta de Emenda Constitucional 40, de 2003, que resultou na Reforma
da Previdncia dos servidores pblicos (Emenda Constitucional N 41/2003), quanto por
intermdio do Frum Nacional de Previdncia Social. Neste ltimo, realizado no ano
de 2007, apesar de se seguir como critrio a suavidade do ajuste de longo prazo, no
houve ainda a maturidade suficiente dos debates nos temas de regras de aposentadorias
e penses, que, se encaminhados de modo decisivo, permitiriam s bancadas envolvidas
compartilhar o custo poltico de uma proposta de ajuste de longo prazo frente aos desafios
maisculos da demografia. Ou seja, ainda no fomos capazes de construir algo semelhante
ao Pacto de Toledo espanhol, onde os partidos polticos, em 1995, firmaram um acordo
de construir as polticas previdencirias ao redor de eixos suprapartidrios, no mais as
12
transformando em objetos de movimentos tticos do dia-a-dia que geram custos polticos
situao ou oposio. Fundamenta este pacto a compreenso de que ningum sabe
quem ser presidente dentro de uma ou duas dcadas, mas todos tm certeza de que, se o
sistema previdencirio estiver desequilibrado, este presidente, de qual partido seja, ter
enormes dificuldades para governar.
Este livro procura modestamente contribuir para esta reflexo, ao trazer a anlise de
diversos avanos que registramos e de questes ainda em aberto. Em cada um dos captulos
a seguir estes pontos so tratados em detalhes e de forma setorializada dentro da Previdncia
Social. Cabe destacar que muito progredimos na cobertura previdenciria, a qual subiu
entre 2002 e 2008, conforme medido pela PNAD, e na qualidade do atendimento no
Regime Geral, onde o INSS, com reorganizao de processos, treinamento, concursos, fim
da terceirizao, tecnologia e muita dedicao dos servidores reduziu significativamente
os tempos de espera para atendimento, implantou o atendimento agendado, mudou os
processos da rea de benefcios por incapacidade e est expandindo de forma indita a
rede de agncias para todos municpios de 20 mil habitantes que ainda no contavam com
a presena do INSS, para citar apenas alguns dos muitos projetos do perodo recente.
Muito avanamos no fortalecimento da Previdncia Complementar como importante pilar
da proteo social, recompondo a capacidade de ao do rgo supervisor na Secretaria
de Previdncia Complementar, regulamentando a Lei 109/2001, implementando novos
conceitos de gesto e superviso e, por fim, propondo a criao da PREVIC, um rgo
de superviso da previdncia complementar autnomo, com todos os instrumentos
correspondentes ao benchmark internacional no campo da superviso. Tambm foi
feito muito no que se refere segurana e modernidade no campo das tecnologias de
informao e comunicao, cuja aplicao no apenas crucial na operao da concesso
e manuteno dos benefcios do INSS, mas tambm na rea de arrecadao, superviso
de regimes prprios e da previdncia complementar. Importante foi o impacto da reforma
de 2003 sobre os regimes prprios de previdncia, que muito se profissionalizaram e se
tornaram mais transparentes e sustentveis desde ento, apresentando taxas expressivas
de crescimento dos valores acumulados e, correspondentemente, desafios gerenciais e
de superviso enormes. Diversos foram os passos dados no campo da sade e segurana
do trabalhador, onde se implementou o Nexo Tcnico Epidemiolgico e desenvolveu-se
o Fator Acidentrio, verdadeiras reformas inovadoras da forma de lidar com as causas e
agentes envolvidos com os benefcios por incapacidade, gerados pelas ms condies de
sade e segurana no trabalho. Cabe mencionar que , inclusive, a SST um segmento
com ampla agenda positiva de polticas e que, simultaneamente, ajuda a contrarrestar
o impacto da transio demogrfica sobre o equilbrio de longo prazo ao evitar a
aposentadoria precoce (por invalidez), mantendo o trabalhador na fora laboral.
Cada captulo procura mostrar um pouco destes desafios e dos avanos, que somente
foram possveis por causa de uma certa constelao poltica, econmica, social, tcnica,
enfim, que permitiu que esses passos fossem dados. Um dos captulos, contextualizador
para os demais, procura interpretar os recentes nmeros do envelhecimento populacional
brasileiro, a partir da divulgao da Projeo de Populao pelo IBGE feita em fins
13
de 2008. Nesse ponto preciso afirmar, definitivamente, que vemos o envelhecimento
populacional como um fenmeno muito positivo, pois ele significa que estamos atingindo
vrios de nossos objetivos: todos queremos viver mais e, a julgar pelo aumento da
expectativa de vida em diversas faixas etrias, a sociedade brasileira est tendo grande
sucesso, aumentando a expectativa de vida aos 60 anos no ritmo de um ano a cada dcada.
A reduo do nmero de filhos por mulher, segundo eixo motor do nosso envelhecimento
populacional, tambm reflexo de mudanas sociais profundas, como a mudana do
papel da mulher, que aumentou sua participao no mercado de trabalho e na gerao
e apropriao de renda e riqueza com maior equidade entre os gneros, processo muito
justo e que, hoje, constitui um consenso social. O resultado deste envelhecimento ser
a mudana de paradigma para muitas polticas pblicas, no apenas a previdenciria.
possvel afirmar, porm, que a transio demogrfica brasileira, a partir da recente
divulgao da nova projeo populacional em 2008 pelo IBGE e da PNAD 2008,
corroborando as tendncias, o grande pano de fundo que no pode ser mais ignorado,
at mesmo porque a fase de bnus demogrfico, que vivenciamos hoje, requer certas
condies para ser usada de modo construtivo a fim de lanar as bases de uma previdncia
sustentvel. Frente a este pano de fundo cabe decidir, no futuro, que modelo de proteo
social queremos ter e de que forma vamos financi-lo, quais elementos de justia social
queremos incorporar neste sistema e evitar os erros que historicamente a Amrica Latina
tem cometido no setor previdencirio fragmentao institucional, falta de equidade,
falta de sustentabilidade, curto-prazismo.
Os desafios so enormes. As decises relativas a perguntas como as acima mencionadas
geralmente so tomadas de forma isolada e, conforme a experincia histrica, dificilmente
so resultado de uma nica deciso consciente, tomada em bloco, de modo coerente e
articulado, fruto do fato de que estamos falando de um processo de deciso subjacente a
um pacto social e poltico da maior envergadura possvel. No entanto, possvel ajudar
os processos de tomada de deciso a possurem maior articulao ao disponibilizar mais
informao e reflexo. Espero que este livro, ao falar de Desafios e Reflexes, nos
auxilie neste debate e registre as contribuies coletadas junto a diversos profissionais
e segmentos da Previdncia Social INSS, Dataprev, Secretarias de Polticas de
Previdncia Social e de Previdncia Complementar. Por fim, cabe ainda expressar aqui
meu profundo agradecimento aos autores de cada qual dos captulos elencados neste
livro, testemunhando a alta qualidade e competncia dos servidores das trs casas que
fazem a Previdncia Social brasileira MPS, INSS e Dataprev.
14
CAPTULO 1. O Regime Geral de Previdncia Social
15
1.1. Breve histrico
A previdncia social, como poltica de proteo social, teve sua evoluo, no Brasil,
marcadamente ao longo do sculo XX, tendo como contexto e motor as grandes transformaes
sociais, polticas, econmicas e institucionais por que passou o pas nesse perodo.
Com a edio do Decreto n 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como Lei
Eloy Chaves, a previdncia social despontou como poltica pblica de carter permanente
e geral consubstanciada em um sistema de filiao obrigatria, voltado ao resguardo
de situaes de risco social decorrentes de enfermidade, velhice ou morte dos seus
beneficirios.
Surgindo, inicialmente, na forma de caixas de aposentadoria e penses vinculadas a
certas empresas, logo o sistema iniciaria o seu processo de universalizao, adquirindo,
a partir do governo Vargas, carter corporativo, com a implantao dos institutos de
aposentadoria e penses organizados por categorias profissionais.
Muito criticado pela heterogeneidade dos planos de custeio e de benefcios oferecidos
aos trabalhadores e pela grande disperso de esforos e recursos que implicava, esse
modelo perdurou at a edio da Lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960, conhecida como
Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS, que instituiu planos de benefcios e de
custeio nicos para o conjunto dos trabalhadores no submetidos a regimes prprios de
previdncia, impondo-lhes filiao obrigatria decorrente do mero exerccio de atividade
remunerada.
Detalhe importante dessa previdncia social unificada foi que as regras concernentes
aos direitos previdencirios nela previstos foram traadas tendo em vista um modelo
atuarial sustentvel, ou seja, voltadas manuteno do equilbrio entre benefcios e custeio.
Marcado por forte agitao poltica decorrente da resistncia ao regime militar
que se implantou, no Brasil, a partir de 1964, esse perodo foi palco de importantes
transformaes na previdncia social.
Alm da unificao institucional advinda com a criao do Instituto Nacional de
Previdncia Social INPS, em 1966, foi ampliado, nesse perodo, o universo de filiados,
tendo-se includo o trabalhador rural (1969), o empregado domstico (1972), o jogador
profissional de futebol (1973) e o trabalhador temporrio (1974), dentre outras categorias.
Foram tambm institudos novos benefcios, dentre os quais o salrio-maternidade, e
flexibilizadas as regras que garantiam a manuteno de equilbrio na relao custeio/
benefcio, generalizando-se, dentre outras prticas, a contagem de tempo de trabalho
fictcio, fatores que compuseram parte da gnese dos dficits financeiro e atuarial
enfrentados pelo sistema a partir dos anos 80.
Observe-se que o decrescimento ou quase extino dos direitos polticos nesse perodo
foi, com frequncia, compensado por benesses na rea social, tendo sido a previdncia
social a principal moeda de troca dos governantes militares, para obteno de apoio
popular. 1
Transformaes significativas ocorreram, ainda no plano administrativo, como
1 Em importante estudo sobre os avanos da cidadania no Brasil como fenmeno histrico, Murilo de Car-
valho destaca que o autoritarismo foi sempre compensado, em nosso pas, com paternalismo social. (CAR-
VALHO, 2005).
17
decorrncia da crescente importncia da previdncia social no contexto das polticas
pblicas.
Assim que, em 1971, foi criada a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia
Social DATAPREV, e, em 1974, foi instalado o Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social, pasta que resultou da separao das atribuies do antigo Ministrio do Trabalho e
da Previdncia e Assistncia Social.
Considera-se, porm, como a grande mudana ocorrida nesse perodo, a implantao de
um novo modelo organizacional para a previdncia, que integrava, no Sistema Nacional de
Previdncia e Assistncia Social SINPAS, os mais diversos segmentos da atuao estatal
no mbito da proteo social, inclusive a referente previdncia dos servidores pblicos.
O SINPAS foi institudo pela Lei n 6.439, de 1 de setembro de 1977, pela qual foram
criados o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INAMPS,
rgo destinado aos servios de assistncia mdica, e o Instituto de Administrao
Financeira da Previdncia e Assistncia Social IAPAS, entidade responsvel pela
administrao financeira e patrimonial, compondo, tambm, o sistema, dentre outras
entidades, o Instituto Nacional de Previdncia Social INPS.
Sob o aspecto orgnico-funcional, o novo modelo adotado prenunciava, ainda que
timidamente, uma aproximao ao que viria a ser a frmula tripartite de seguridade social
criada com a Constituio da Repblica de 1988, integrando-se, em um mesmo sistema
nacional, as funes de sade, previdncia e assistncia social.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, foi institudo o sistema da
seguridade social, formado pela previdncia, pela sade e pela assistncia social, cuja
regulamentao geral ocorreu em 24 de julho de 1991, com a aprovao da Lei n. 8.212
que trata da organizao da seguridade social e institui o seu plano de custeio , e com a
edio da Lei n 8.213, que dispe sobre os planos de benefcios da previdncia social.
Nesse contexto, a previdncia social passou por profundas transformaes, dentre as
quais se destacam a instituio de regime jurdico nico para os servidores pblicos e o
reconhecimento de isonomia previdenciria ao trabalhador rural.
Mas o aprofundamento do desequilbrio nas contas da previdncia social e a elevao
dos desequilbrios crescentes por ela apresentados ao longo dos anos 90, aliados a
significativas alteraes no perfil scio-demogrfico do brasileiro, impuseram mudanas
profundas nas regras recm implantadas com a nova Carta.
Assim, foi aprovada a Emenda Constitucional n 20, de 1998, que, dentre outras,
implementou as seguintes disposies principais: (a) imposio de observncia de critrios
que preservem o equilbrio financeiro e atuarial do sistema; (b) destinao do auxlio-
recluso apenas populao de baixa renda; (c) proibio de filiao ao regime geral, como
segurado facultativo, de pessoa participante de regime prprio de previdncia social; e (d)
excluso da autorizao para que o regime geral institusse previdncia complementar.
Para introduzir aspectos scio-demogrficos no clculo da aposentadoria por idade
e por tempo de contribuio, a Lei n 9.876, de 26 de novembro de 1999, instituiu o fator
previdencirio, considerando-se, na apurao do salrio de benefcio, alm do tempo de
contribuio, a expectativa de sobrevida e a idade do beneficirio no momento da aposentadoria.
18
Aprofundando os ajustes necessrios sustentabilidade da previdncia social
brasileira, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n 41, de 2003, que,
relativamente previdncia do servidor pblico, promoveu, alm de outras alteraes, a
instituio da contribuio do servidor inativo.
Em 2005, mais um ajuste foi implementado, resultante da promulgao da Emenda
Constitucional n 47, que, no mbito do RGPS, trouxe a condio de deficiente como nova
hiptese para a concesso de aposentadoria especial, dentre outras inovaes de relevo.
Em mbito da legislao ordinria, podem-se destacar duas importantes inovaes
promovidas, recentemente, no campo do direito previdencirio: a instituio do contrato de
trabalho por pequeno prazo e a criao da figura do microempreendedor individual MEI.
Com a aprovao da Lei n 11.718, de 20 de junho de 2008, que acrescentou o art. 14-A
Lei n 5.889, de 8 de junho de 1973, foi introduzido, no ordenamento jurdico brasileiro, o
contrato de trabalho por pequeno prazo, objetivando-se, com ele, desburocratizar e facilitar
os trmites e encargos na contratao de trabalhadores por produtor rural pessoa fsica, de
forma a se reduzir a grande incidncia de trabalho informal no campo.
Sob essa nova forma de contratao, podem esses empregadores contratar trabalhador
rural por at 2 (dois) meses dentro do perodo de um ano, dispensando-se o registro em
carteira profissional ou em registro de empregado, caso a contratao esteja formalizada
por contrato escrito e mediante a incluso do contratado na Guia de Recolhimento do
Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social GFIP.
J a figura do MEI foi objeto da Lei Complementar n 128, de 19 de dezembro de
2008, que, alterando dispositivos da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de
2006, conferiu tratamento previdencirio diferenciado ao empresrio individual cujo
faturamento anual de at R$ 36 mil, ou R$ 3 mil mensais.
Por essas novas regras, praticamente todos os trabalhadores classificados como por
conta prpria, tais como camels, ambulantes, vendedoras de cosmticos, verdureiros,
cabeleireiros, eletricistas, pintores, pipoqueiros, carroceiros, feirantes, encanadores,
doceiros e outros profissionais que vivem sem poder comprovar uma renda formal, podero
pagar tributo em valor fixo, sendo, para a Unio, no montante equivalente a 11% do salrio-
mnimo, destinado exclusivamente Previdncia Social; para o municpio de situao do
empreendimento, a importncia fixa de R$ 5,00 (cinco reais) a ttulo de Imposto Sobre
Servios ISS, se este for o ramo de atividade do empreendedor; e, para o Estado, apenas
R$ 1,00 (um real), como Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICMS.
19
1.2. Diagnstico
20
A Lei n 8.213, de 1991, prev os seguintes benefcios para o RGPS: quanto ao
segurado, a aposentadoria por invalidez; a aposentadoria por idade; a aposentadoria por
tempo de contribuio; a aposentadoria especial; o auxlio-doena; o salrio-famlia;
o salrio-maternidade; e o auxlio-acidente; quanto ao dependente, penso por morte e
auxlio-recluso; e quanto ao segurado e dependente, servio social e reabilitao.
Trata-se, pois, de regime de previdncia com amplo espectro de situaes atendidas e
variada gama de trabalhadores a ele vinculados, consolidando o princpio constitucional-
previdencirio da universalidade da cobertura em suas dimenses subjetiva e objetiva.4
No que se refere ao custeio, embora o RGPS conte com recursos do oramento
da Unio, a maior parte da fonte de custeio dos benefcios por ele pagos provm das
contribuies sociais, que constituem espcies tributrias, regulando-se, assim, sua
arrecadao, fiscalizao e cobrana pelos procedimentos e regras gerais aplicveis aos
impostos e demais exaes federais.
Essas cotizaes em favor do sistema esto a cargo das empresas e dos trabalhadores.
E, embora o art. 195 da Constituio da Repblica confira diversidade base de
financiamento da seguridade social, ressalvando, inclusive, a possibilidade de instituio
legal de outras hipteses de incidncia, as contribuies sociais que constituem receita
do Fundo do Regime Geral de Previdncia Social tm, em regra, como base de clculo, a
folha de salrios e demais rendimentos do trabalho; excetuam-se, a, apenas as chamadas
contribuies substitutivas, que, em alguns casos e sob certas condies, apresentam
bases de clculo e alquota diversas.
Consagrado no 5 do art. 194 da Constituio da Repblica, e, especificamente para o
RGPS, no caput do art. 201 dessa Carta Poltica, o princpio do equilbrio financeiro e atuarial
tem por idia motora a necessidade de manuteno de correlao entre benefcio e custeio, de
forma a garantir a estabilidade do prprio sistema de seguro social como um todo.
Para possibilitar o cumprimento desse objetivo, o legislador constituinte estabeleceu
que as receitas da seguridade social deveriam constituir oramento prprio ( 1 do art.
195), devendo as contribuies sociais das empresas e as dos segurados incidentes sobre
as remuneraes do trabalho serem destinadas, exclusivamente, para pagamento de
benefcios (inciso XI do art. 167, includo pela Emenda Constitucional n 20, de 1998).
O equilbrio financeiro refere-se inexistncia de dficits no confronto entre as
receitas e despesas operacionais assumidas pelo regime previdencirio, ou seja, o total
das contribuies vertidas por um determinado tempo deve ser, no mnimo, igual ao dos
benefcios pagos nesse mesmo perodo, enquanto que o equilbrio atuarial relaciona-se a
uma viso adequada da realidade dos riscos segurados em face dos recursos aportados pelo
segurado, considerados esses aspectos ao longo do tempo.5
4 Conforme conceito de universalidade de cobertura defendido por Marcelo Leonardo Tavares em sua obra
Previdncia e assistncia social legitimao e fundamentao constitucional brasileira. Rio de Janeiro:
Editora Lumem Jris, 2003, p. 190.
5 JORGE, Tarso Nametala Sarlo. Teoria geral do direito previdencirio. Rio de Janeiro: Lmen Jris Editora,
2005, p. 209.
21
Apesar de esse princpio ter sido introduzido no ordenamento constitucional, pela
primeira vez, com a aprovao da Emenda Constitucional n 11, de 1965, os desequilbrios
na previdncia social tm sido crescentes e sucessivos, nas ltimas dcadas, revelando um
modelo com algumas fragilidades.
Essa situao tem levado o governo a promover frequentes modificaes no sistema,
seja para reforar suas fontes de custeio, seja para ajustar as prestaes integrantes do
seu plano de benefcios. Tais modificaes so feitas adequando-se os benefcios s
suas especficas finalidades, ou promovendo-se sua compatibilizao com a realidade
das respectivas bases de financiamento. Um exemplo a ser citado a criao do fator
previdencirio, frmula que introduziu, no sistema de repartio simples, componentes
do modelo de capitalizao, fazendo incidir, sobre a renda mensal inicial da prestao
previdenciria, aspectos relativos idade e expectativa de vida do segurado, no momento
em que requer sua aposentadoria por tempo de contribuio ou por idade.
Alis, deve-se ver como natural que, ao longo das dcadas, as regras de um sistema
previdencirio passem por revises, menores ou maiores, com alguma regularidade, dado
que o sistema previdencirio deve acompanhar a evoluo das caractersticas da respectiva
sociedade que o instituiu. Neste sentido, a despeito de todos os ajustes j implementados
em passado recente, entendemos que ainda h diversas arestas entre sistema e sociedade,
quando analisando as atuais normativas do RGPS, pontos que sero objeto de anlise
nos tpicos seguintes e precisaro, no nosso entender, ser avaliados e possivelmente
encaminhados politicamente pela sociedade brasileira quando julgado oportuno no futuro.
22
cumprisse com tarefas divergentes da proteo social para a qual foi desenhado e, muitas
vezes, com insuficincia ou inadequao da fonte de financiamento.
A despeito de no haver, presentemente, no RGPS, benefcios no previdencirios
figurando no sistema6, sua eventual insero um dos problemas mais graves que pode
ser enfrentado por um regime de previdncia. Isto ocorre, no apenas porque comum
que tais prestaes no possuam especfica ou adequada fonte de custeio o que tende a
desequilibrar o sistema, comprometendo a sua sustentabilidade mas, tambm, porque sua
existncia inviabiliza ou dificulta, sobremaneira, a avaliao da efetividade da proteo
social pretendida, j que a mistura de instrumentos, confundindo meios e fins de polticas
pblicas diversas, tende a mascarar ou distorcer os resultados produzidos.
Quanto aos demais pontos, porm, verificam-se dificuldades, no RGPS, tanto na
formatao dos benefcios, quanto na estruturao do custeio.
No que se refere aos benefcios, as dificuldades atuais podem ser de natureza funcional,
ou de natureza meramente paramtrica, segundo se trate, respectivamente, de questes
que distorcem as finalidades do benefcio, ou de problemas relativos carncia ou outros
requisitos ausentes, insuficientes ou inadequados, mas que no comprometem a finalidade
da proteo social que se espera alcanar.
Com relao ao custeio, os principais problemas envolvem aspectos relacionados
ao sistema de financiamento propriamente dito, tais como insuficincia de alquotas ou
inadequao de bases de incidncia, e aspectos relativos ao modelo de renncia fiscal
previdenciria hoje existente, conforme exposio realizada nos itens a seguir.
23
puramente substitutivo que , no deveria proporcionar elevao de ganhos queles a quem
se destina, mesmo porque no esse o propsito da proteo social previdenciria. Ocorre
que, sob a forma como hoje est formatada, a penso por morte promove uma elevao
nos ganhos dos dependentes. Ou seja, o valor da prestao ao corresponder a cem por
cento do valor da aposentadoria que o segurado recebia ou daquela a que teria direito, se
estivesse aposentado por invalidez na data do seu falecimento , tende a ser equivalente
renda que a famlia auferia antes do bito do instituidor, resultando em um aumento nas
disponibilidades financeiras per capita, j que, agora, falecido um de seus membros, o
mesmo ingresso mensal ser dividido entre menos pessoas. Tal mecanismo se reproduz,
ainda, quando ocorre a reverso, em favor dos demais pensionistas, da parcela daquele
dependente cujo direito penso cessa, o que resulta numa imediata elevao na renda per
capita dos beneficirios remanescentes.
ii. aposentadoria por idade, por tempo de contribuio e por invalidez
Esse tipo de benefcio previdencirio tambm eleva a renda mensal dos beneficirios.
J que a contribuio previdenciria no incide sobre seus valores que so calculados
com base em cem por cento dos salrios de contribuio (salrios brutos) considerados ,
ocorre um incremento imediato do montante dessa parcela, na renda (renda lquida) que
anteriormente auferia o trabalhador.
iii. auxlio-doena
A despeito de a renda mensal inicial dessa prestao corresponder a noventa e um por
cento do salrio de benefcio, evitando-se, assim, que haja ganhos adicionais correspondentes
contribuio previdenciria que deixa de ser paga pelo trabalhador, o modelo de atualizao
monetria, atualmente aplicado aos salrios de contribuio que constituem a base de
clculo do salrio de benefcio , leva, com frequncia, a uma renda mensal inicial desse
benefcio superior ao rendimento que o trabalhador auferia quando em atividade. Ressalte-se
que, alm da incompatibilidade desse ganho extra com a finalidade da proteo social que, na
espcie, se pretendeu instituir, esse acrscimo nos ganhos do segurado tem desestimulado o
seu retorno atividade. E isto um fato grave, em um pas que adota modelo previdencirio
pblico de repartio simples e que vem experimentando um rpido decrscimo na relao
entre trabalhadores ativos e inativos, como o caso do Brasil.
Considerando-se as finalidades perseguidas com a instituio dos benefcios at aqui
mencionados, a distoro representada pela elevao da renda dos beneficirios desvia
do carter substitutivo que deveria marcar suas prestaes. Trata-se de fato tambm
eticamente reprovvel, porque os recursos financiadores desse plus so retirados da
sociedade, sob o fundamento do dever geral de solidariedade social que a todos imposto.
b) Benefcio previdencirio que complementa a renda mensal dos beneficirios:
A Previdncia Social um seguro de renda para aqueles que, temporria ou
permanentemente, perderam a capacidade de trabalho. E os benefcios dela advindos
constituem-se como sendo de natureza predominantemente substitutiva. No se trata,
portanto, conforme j destacado, de poltica destinada complementao de renda.
No obstante, embora no encontre respaldo tcnico ou doutrinrio admitir-se
que os benefcios do RGPS sejam acumulados integralmente com a renda do trabalho,
24
o sistema previdencirio brasileiro admite a concesso de aposentadorias e penses
por morte, independentemente da continuidade de percepo de renda decorrente da
atividade remunerada, constituindo-se como nica exceo a aposentadoria por invalidez,
concedida no pressuposto de incapacidade laborativa.
i. Aposentadoria por tempo de contribuio e por invalidez
A legislao atual, efetivamente, no condiciona a aposentadoria ao afastamento
da atividade laboral, razo por que muitos dos que se aposentam voltam ou continuam
a trabalhar, estando entre os maiores beneficiados dessa situao os que se aposentam
por tempo de contribuio, que so, justamente, aqueles trabalhadores com maior
remunerao, comparativamente mais jovens e de maior empregabilidade, j que figuram
entre os que apresentam maior escolaridade.
Alm disso, a possibilidade de acumulao de aposentadoria com renda do trabalho
um obstculo adicional a que trabalhadores mais jovens consigam uma oportunidade
no mercado de trabalho. Isso ocorre porque muitas das vagas disponveis permanecem
ocupadas por quem, teoricamente, deveria estar na inatividade, viabilizando-se a segunda
renda desse contingente de trabalhadores, com o emprego que tomado daqueles que renda
alguma possuem. Sobretudo por essa razo e como parte das medidas voltadas gerao
de emprego e renda, que, na maioria dos pases, mormente nos mais desenvolvidos,
a aposentadoria importa na cessao do vnculo de trabalho e, caso haja retorno do
trabalhador atividade, verifica-se uma reduo proporcional no valor desse benefcio.
Mas, no Brasil, a distoro representada pela possibilidade de acumulao de
aposentadoria com renda do trabalho foi ainda mais agravada com a recente deciso do
Supremo Tribunal Federal, nos autos da ADIn n 1.721-3/DF, que admite a permanncia
no emprego do trabalhador aposentado, interpretao que resultou na transmudao,
via jurisprudncia, de um benefcio que, doutrinariamente, deveria ser substitutivo, em
prestao complementar da renda.
Importa destacar o equvoco dessa posio, mormente quando se consideram as
diversas premissas e propsitos que claramente delimitam as fronteiras conceituais
diferenciadoras do RGPS, em relao aos sistemas privados de previdncia. Essa
diversidade j se revela, imediatamente e de forma irremedivel, nos interesses que movem
e fundamentam cada uma dessas instituies. So interesses indiscutivelmente pblicos,
no que se refere ao regime geral, conforme se pode comprovar pela atuao do Estado,
atualmente, em defesa do direito social previdncia bsica para todos.
ii. Penso por morte
Quanto penso por morte, destaque-se que ela tem como objetivo fundamental suprir
as situaes de necessidade que se criam para as pessoas que dependem economicamente
de segurado que falece, apresentando, assim, como pressupostos de fato, a morte e a
dependncia econmica.
Como esse tipo de penso foi concebido, em sua origem, para uma sociedade centrada
na famlia, em que a mulher casada permanecia em seu lar, ocupando-se dos afazeres
domsticos e do cuidado dos filhos, era natural o pressuposto da inexistncia de renda de
sua parte, razo pela qual, no Brasil, tradicionalmente, nunca se impuseram restries
25
quanto existncia ou no de renda por parte do cnjuge.
No obstante, os tempos so outros, tendo a mulher, h muito, consolidado sua posio
como co-provedora da famlia, quando no seu principal arrimo, no se justificando que
a sociedade seja onerada com o acrscimo da renda de pessoas que j tm asseguradas
condies existenciais mnimas, j que contam com ganhos familiares suficientes para tanto.
Intriga, pois, que a legislao brasileira no condicione a concesso desse benefcio
a uma situao de real dependncia econmica ou de necessidade, admitindo sua
acumulao no apenas com renda do trabalho, mas tambm com a aposentadoria.
Destaque-se que o reconhecimento do direito penso por morte, desconsiderando-
se a percepo de renda por parte do beneficirio, no encontra respaldo tcnico ou
doutrinrio, inexistindo, tampouco, correspondncia no direito comparado, j que
consensual a incompatibilidade desta prestao com qualquer renda, inclusive a
proveniente do trabalho. , inclusive, comum que se preveja uma reduo proporcional no
benefcio, quando os ganhos do beneficirio excedam determinado limite.
Doutrinariamente e conforme a prtica internacional corrente, a regulao da penso
deve se fundar em trs elementos: a posio do beneficirio na famlia e na sociedade,
pressupondo uma relao de dependncia com o segurado falecido; os problemas
econmicos que a morte do segurado provoca na unidade familiar; e, por ltimo, a relao
com o problema da velhice.
Dessa forma, usual, no direito comparado internacional, que se condicione
a concesso da penso ao cumprimento de determinada idade mnima, ou a que o
interessado seja incapaz de subsistir por sua prpria conta, sendo comum, ainda, em boa
parte dos sistemas, que se exijam perodos de contribuio ou filiao, algumas vezes
coincidentes com os exigidos para as prestaes por velhice, outras vezes, especficos,
podendo tais perodos oscilar de um a dez anos.7
Nesse sentido, em inmeras legislaes, constituem requisitos para que o cnjuge
suprstite possa habilitar-se penso por morte: que apresente idade mnima; seja incapaz
para o trabalho; ou que tenha filhos menores a seu cargo; sendo, igualmente, comum, a
extino do benefcio, em caso de novo casamento contrado.
J no que se refere ao valor da prestao, a regra geral, no direito comparado, que seu
montante seja equivalente a aproximadamente a metade do valor do benefcio recebido
pelo aposentado falecido, e, no caso de orfandade, que cada filho receba uma quarta parte.8
A despeito da prtica internacional e das consideraes doutrinrias, no Brasil, a penso
por morte: a) possui carter vitalcio; b) independe da situao econmica do beneficirio;
c) no se condiciona a qualquer limite mnimo de idade; d) pode ser acumulada com
qualquer outro benefcio previdencirio; e) corresponde a 100% do valor do salrio de
contribuio ou da aposentadoria, conforme, respectivamente, o segurado esteja em
atividade ou aposentado quando de sua morte.
7 O Cdigo Ibero-Americano de Seguridade Social estabelece uma carncia de pelo menos 5 anos para que
o segurado falecido possa instituir uma penso.
8 Na Frana, o valor da penso situa-se num percentual de 40 a 50% da penso do falecido. Na Espanha,
45%; na ustria, 20%; na Alemanha, 30 a 40%; na Blgica, 30 a 50%. O Cdigo Ibero-Americano de Se-
guridade Social prev uma quantia conjunta das penses por morte que oscila entre 40% e 60%.
26
Percebe-se, pois, que o desvio da finalidade a que se destina esta especfica espcie de
proteo social previdenciria evidenciado na inobservncia dos critrios tcnicos ou
doutrinrios aplicveis, e na grande distoro que a penso por morte brasileira apresenta,
em relao aos benefcios congneres existentes no direito comparado , reflete-se nos
problemas hoje existentes nos parmetros eleitos como requisitos e condies para a
obteno desta prestao no Brasil, razo pela qual se optou por analisar tais problemas no
mbito do presente item.
1.2.2.2.2. Questes de ajuste de parmetros
Na esteira do que j foi mencionado anteriormente, consideram-se paramtricas as
inconsistncias relacionadas s condies ou requisitos especficos para a obteno de
determinada prestao, quando tais exigncias forem inexistentes, ou forem inadequadas
ao benefcio, e quando no implicarem distoro significativa nas finalidades da proteo
social almejada.
No mbito do RGPS, os benefcios que, em nossa opinio, apresentam problemas
paramtricos mais graves so os seguintes:
27
A fim de que se minimizem os efeitos deletrios resultantes de aposentadorias precoces,
para as quais no se estruturou adequada fonte de custeio, o Congresso Nacional aprovou
a aplicao do fator previdencirio para o clculo da renda mensal inicial, tanto da
aposentadoria por tempo de contribuio, como da aposentadoria por idade.9
Esse ndice introduz uma relao que torna menos atrativas as aposentadorias precoces,
vez que considera, no clculo da prestao inicial, a idade do segurado e sua expectativa
de vida no momento da aposentadoria, o que, inclusive, tem elevado a idade mdia de
aposentadoria nos ltimos anos. Todavia, como se trata de matria disciplinada por
lei, suas regras, de natureza polmica e de grande sensibilidade poltica, esto sujeitas
precariedade prpria da legislao ordinria, como o demonstra projeto de lei em
tramitao no parlamento propondo sua extino, o qual tem sido objeto de aprovao nas
sucessivas comisses temticas por onde tramitou.
28
rural, era de 8,5%; essa mesma relao para os que viviam na rea urbana era de 8,6%.
Ou seja, praticamente o mesmo percentual.
Ou seja, diante da transformao da economia e sociedade rurais e da melhoria
significativa e positiva dos indicadores sociais no campo, bem como da tendncia a
uma maior convergncia entre o urbano e o rural no futuro, com reduo gradativa
da populao ocupada na agricultura, preciso analisar de que forma a previdncia,
futuramente, deve tratar trabalhadores urbanos e rurais e, eventualmente, construir um
processo gradativo de convergncia de critrios, medida que a economia rural, em
especial a agricultura familiar, esteja em condies de acompanhar esta convergncia.
Relativamente ao professor, o tratamento diferenciado a ele dispensado reduzindo-
se em cinco anos, em relao s demais categorias, o perodo necessrio aposentadoria
por tempo de contribuio , tambm requer justificativa ou fundamentao tcnica mais
efetiva e que, na realidade, no est disponvel.
O argumento utilizado at agora para justificar a concesso desse benefcio tm sido
os baixos salrios pagos aos professores e as precrias condies de trabalho a que esto
submetidos. No que se refere baixa remunerao, a aposentadoria no deve ser oferecida
ao professor como forma de compens-lo por esse fato, mas, ao contrrio, deve a sociedade
remunerar bem este profissional, que exerce atividade de vital importncia para o pas.
Nesse sentido, foi institudo o piso salarial profissional nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica, com formao em nvel mdio, na modalidade
Normal, tendo sido fixado em R$ 950, 00 (novecentos e cinquenta reais).10
Quanto s condies gerais de trabalho, de se observar que, a despeito de ainda
estarem longe de serem ideais, no impem aos professores uma jornada de trabalho mais
exaustiva do que quaisquer das demais categorias, de forma a justificar uma reduo no
tempo de contribuio necessrio sua aposentadoria, fato comprovado pelo frequente
reingresso de professores aposentados, mas ainda em condies de exercer sua profisso,
no mercado de trabalho.
29
Tal tcnica de tributao, largamente adotada, sobretudo por possibilitar que a receita
das contribuies seja individualizada por cada unidade de trabalhador alocado no
processo produtivo, tem, entretanto, sido bastante questionada. Isto porque implicaria
uma onerao dos custos de contratao da mo-de-obra, desestimulando a criao
e o suprimento de novas vagas de trabalho, cujo crescimento j experimenta uma
desacelerao natural, decorrente do crescente processo de automao por que passam as
atividades agrcolas, industriais e de servios na atualidade.
Diante dessa realidade, a maioria dos pases, inclusive o Brasil, tem buscado uma maior
diversidade para o financiamento de seus sistemas de previdncia social, promovendo o
que, em nosso pas, tem-se denominado de desonerao da folha de pagamento. Trata-se
de processo gradativo, pelo qual a remunerao do trabalhador substituda parcialmente
como base de incidncia das contribuies destinadas ao custeio previdencirio a cargo das
empresas.
Integrando parte das modificaes sugeridas na Proposta de Emenda Constitucional n
233, de 2008, a chamada PEC da reforma tributria, a desonerao da folha de pagamento
a tratada, inclusive, com a fixao de prazos para sua implementao no Brasil.
A despeito do seu possvel impacto face realidade da dinmica do mercado de trabalho
neste comeo de sculo, deve-se sempre atentar para que haja uma substituio adequada e
suficiente da fonte de financiamento, de forma a que se garanta, ao menos, a manuteno da
relao que atualmente existe entre as receitas tradicionalmente obtidas com a tributao
da folha de salrios e as despesas previdencirias.
Nesse sentido, qualquer proposta de mudana deve ter por fio condutor a questo
fundamental de se buscar manter o mesmo nvel de equilbrio, relativamente s despesas
do sistema, das receitas decorrentes da nova base de tributao que se pretende implantar.
Para isso, deve-se submeter a nova regra constitucional ao princpio, tambm expresso
na Lei Maior, de que sejam, sempre, eleitos e observados critrios capazes de preservar o
equilbrio financeiro e atuarial do sistema.
30
disseminar e multiplicar o esprito de solidariedade social que a move.
No obstante, as peculiaridades da previdncia social pblica, sobretudo as
expressas nos princpios constitucionais da capacidade contributiva (art. 195, caput), da
contraprestao dos benefcios previdencirios (art. 195, 5) e da vinculao dos recursos
ao pagamento de benefcios (art. 167, XI), impem que a dispensa da obrigao tributria
principal seja sempre, e sob qualquer hiptese, suprida. Isto ser feito mediante reembolso
ao RGPS, do valor que lhe correspondente, sob pena de, vulnerabilizada a relao
entre receitas e despesas, comprometer-se a sustentabilidade do sistema, em prejuzo da
observncia do equilbrio financeiro e atuarial previsto no caput do art. 201 da Constituio
da Repblica.
Ademais, a fim de se preservar a transparncia que deve presidir o registro dos atos
e fatos que impactam as contas do RGPS e orientar as suas demonstraes de resultado,
imprescindvel que a legislao instituidora da iseno indique, ainda, as formas,
instrumentos e prazos em que se realizaro os reembolsos. Convm, entretanto, sempre
observar que esses ingressos devem ser efetivados no mesmo exerccio financeiro em
que ocorreram as renncias, e de forma a que restem caracterizados como entradas
decorrentes das dispensas concedidas, evitando-se que tais valores acabem por ser tratados
e registrados como dficit operacional do sistema, quando, de fato, no o so.
31
Resultado do Regime Geral de Previdncia Social
Em 2006, 2007 e 2008 - R$ milhes de Dezembro/2008 - INPC
Arrecadao Lquida, Benefcios Previdencirios e Resultado Previdencirio, segundo a
clientela urbana e rural (2006 a 2008)
Arrecadao Benefcios
Ano Clientela Resultado (a-b)
Lquida (a) Previdencirios (b)
Total 140.231 188.070 (47.839)
2006 Urbano 135.909 151.308 (15.399)
Rural 4.321 36.762 (32.441)
Total 153.022 202.008 (48.986)
2007 Urbano 148.394 162.021 (13.627)
Rural 4.629 39.987 (35.358)
Total 167.037 204.224 (37.187)
2008 Urbano 161.949 163.298 (1.349)
Rural 5.088 40.926 (35.838)
preciso que se esclarea, porm, que no est em discusso, aqui, a inegvel justia
e indiscutvel importncia do atual modelo de amparo previdencirio do trabalhador rural,
cuja isonomia de tratamento com o urbano deve e precisa ser defendida. Nessa defesa, este
modelo deve considerar, inclusive, o interesse nacional, j que este mesmo tipo de amparo
consubstancia valioso instrumento redistribuidor de renda. Tal modelo, ao propiciar a
criao de poder aquisitivo populao rural, fortalecendo, por consequncia, a economia
dos pequenos municpios do interior do pas, contribui decisivamente para a fixao do
homem no campo, mantendo em suas localidades de origem trabalhadores que, de outra
forma, sem dvida, migrariam para os grandes centros urbanos.
No obstante, ainda que os custos dessa ao sejam aceitveis e, at mesmo, razoveis
face aos enormes benefcios que ela proporciona ao segmento de trabalhadores a que se
dirige e ao conjunto da sociedade, a racionalidade que move os sistemas de previdncia
social impe, por princpio, que seja uma ao sustentvel. Para tanto, so necessrios
ajustes nos mecanismos de financiamento dos benefcios rurais, de maneira a que se
promova, ainda que de forma gradual, o equilbrio entre as receitas e despesas do regime.
Alerte-se, porm, que tal iniciativa no pode desconsiderar as peculiaridades da
atividade rural nem, tampouco, as especificidades e complexidades das relaes sociais
existentes no campo, caractersticas que, por si, j excluem solues fceis, do tipo das que
meramente impem a elevao da carga contributiva imposta ao setor rural, ou aos seus
trabalhadores.
Importa destacar, finalmente, que a necessidade de financiamento existente no
32
segmento rural do RGPS vem impactando as contas do regime como um todo, transmitindo
sociedade, como resultado, a falsa impresso de que tambm o segmento urbano estaria
apresentando desequilbrio estrutural, circunstncia que, ao atingir a credibilidade
do sistema, tem contribudo para dificultar a reduo da evaso previdenciria que,
historicamente, ele experimenta.
No que se refere, especificamente, aos segurados especiais, as modificaes
introduzidas pela Lei n 11.718, de 2008, nas Leis n 8.212 e n 8.213, de 24 de julho de
1991, muito aperfeioaram os mecanismos de contribuio desse segmento. Admitem,
inclusive, que possam figurar como empregadores, permitindo que contratem, sem maiores
formalidades, empregados temporrios, em poca de safra, razo de, no mximo, 120
pessoas/dia no ano civil, em perodos corridos ou intercalados, ou, ainda, por tempo
equivalente em horas de trabalho.
Embora as medidas tenham trazido solues importantes, sobretudo para a
formalizao da mo-de-obra contratada pelos segurados especiais para as atividades
de colheita, a inexistncia de mecanismos que possibilitem a individualizao das
contribuies de cada membro do grupo familiar tem permitido uma certa margem de
subjetividade, no processo de reconhecimento de direito desses trabalhadores, fato
indesejvel num contexto em que se busca, justamente, uma composio mais adequada,
do ponto de vista financeiro, entre custeio e benefcio previdencirios.
33
a possibilidade de contratao simplificada de empregado por parte de MEI15; o estmulo
formalizao de trabalhadores temporrios contratados por produtor rural pessoa fsica16 e
por segurado especial17, conforme tambm j mencionado no item anterior.
Alm dessas iniciativas de carter pontual, buscou-se empreender, tambm, uma
rediscusso conceitual e teleolgica dos benefcios e servios oferecidos pelo sistema,
com vistas a que, resgatando-se a lgica que deve orientar a proteo social previdenciria,
fossem revistas as bases paramtricas de suas prestaes, corrigindo-se as muitas
distores j identificadas.
No que se refere a esta ltima medida, dada a complexidade que uma discusso dessa
envergadura enseja e suas consequncias para o corpo social como um todo, optou o MPS por
realiz-la por meio de canal idneo que possibilitasse um amplo e honesto dilogo social.
Assim, por meio do Decreto n. 6.019, de 22 de janeiro de 2007, foi institudo, no
mbito do Ministrio da Previdncia Social, o Frum Nacional da Previdncia Social,
com a finalidade precpua de promover o debate entre os representantes dos trabalhadores,
dos aposentados e pensionistas, dos empregadores e do Governo Federal, com vistas ao
aperfeioamento e sustentabilidade dos regimes de previdncia social e sua coordenao
com as polticas de assistncia social.
Os resultados alcanados pelas discusses travadas no mbito desse rgo
possibilitaram avaliar as potencialidades das alternativas de polticas pblicas de
previdncia social disponveis ao pas a curto, mdio e longo prazos, mas com a vantagem
adicional de lhes conferir a legitimidade que s o debate franco e democrtico possibilita.
Mas, tambm, e especificamente, o desafio de ampliar a proteo social tem ocupado
boa parte das atividades do MPS, a exemplo de sua atuao no mbito da Agenda
Hemisfrica do Trabalho Decente, que estabeleceu como meta, para os pases signatrios,
a expanso da cobertura previdenciria em vinte por cento para o perodo de 2006-2015,
tendo o rgo constitudo grupo de trabalho com a finalidade de analisar a situao vigente
no pas e propor medidas para a acelerao da incluso previdenciria.
O MPS tem se articulado fortemente, ainda, para tambm estender essa cobertura aos
imposto em valor fixo. Este imposto traduz-se, para a Unio, em valor equivalente a 11% do salrio-mni-
mo, destinando exclusivamente a Previdncia Social, para o municpio de situao do empreendimento, a
importncia fixa de R$ 5,00 (cinco reais) a ttulo de Imposto Sobre Servios ISS, se este for o ramo de
atividade do empreendedor e, para o Estado, apenas R$ 1,00 (um real), como Imposto sobre Circulao de
Mercadorias ICMS.
15 Previsto no art. 18-C d Lei Complementar n 123, de 2006, dispositivo que abriu a possibilidade de o MEI
ter empregado, desde que em nmero no superior a um trabalhador e que a remunerao paga no ultra-
passe o salrio-mnimo ou o piso da categoria. Nesse caso, o MEI pagar apenas mais 3% do salrio do
empregado, a ttulo de contribuio patronal para a Previdncia Social, alm da contribuio descontada do
trabalhador, e tudo num nico documento de arrecadao, a ser disponibilizado pelo Comit Nacional do
Simples.
16 Implementada por meio da Lei n 11.718, de 20 de junho de 2008, que acrescentou o art. 14-A Lei n
5.889, de 8 de junho de 1973, pela qual instituiu-se a contratao de trabalhadores rurais por pequeno prazo.
17 Implementada com a edio da Lei n 11.718, de 2008, que, alterando as Leis n 8.212 e n 8.213, ambas
de 1991, modificou o conceito de segurado especial, admitindo que fosse agregado valor produo e que,
para ela, pudessem ser alocados, pelo grupo familiar, trabalhadores assalariados temporrios, em poca de
safra, razo de, no mximo, 120 pessoas/dia no ano civil, em perodos corridos ou intercalados, ou, ainda,
por tempo equivalente em horas de trabalho.
34
brasileiros que residem e trabalham no exterior, tendo conduzido a negociao de inmeros
acordos, bilaterais e multilaterais, de previdncia social e de cooperao tcnica nessa rea,
a exemplo do Acordo do Mercosul de Previdncia Social, subscrito em junho de 2005 e do
Acordo Multilateral Ibero-Americano de Seguridade Social, assinado em 2007. Outros
acordos esto em avanada fase de negociao, destacando-se as tratativas firmadas com o
Japo e a Alemanha, pases destinatrios de boa parte dos emigrantes brasileiros.
Todo esse esforo, aliado a uma conjuntura econmica favorvel, tem, efetivamente,
resultado numa melhoria sem precedentes da previdncia social, aperfeioando seus
processos, expandindo seu alcance e, colateralmente, promovendo uma reverso na
tendncia de crescimento do desequilbrio de suas contas, tendo-se conseguido, mesmo,
reduzir a necessidade de financiamento, como o demonstram os resultados alcanados pelo
RGPS nos ltimos 3 anos, quando se saiu de um dficit de R$ 42 bilhes, em 2006, para
pouco mais de R$ 36 bilhes registrados no final de 2008, majoritariamente concentrado no
segmento rural, conforme mencionado anteriormente.
H que se ressaltar, entretanto, que, a despeito de serem necessrias e oportunas, as
medidas de gesto tem efeito de ajustes pontuais, em sua maioria voltados a corrigir ou
aperfeioar aspectos especficos do sistema a curto prazo. Nesse mbito do planejamento
estratgico, trabalha-se, em regra, a partir do que j existe, operando-se frequentemente
apenas mudanas no sistema.
A sustentabilidade de mdio e longo prazo do RGPS, porm, exige discusses e
iniciativas que promovam mudanas de fundo, alteraes do sistema, de forma a que se
busquem alternativas capazes de compatibilizar o ideal de previdncia social pblica
transformado em consenso, com as contingncias demogrficas do pas e a disponibilidade
de recursos que, nesse contexto, deseja assumir a sociedade brasileira.
35
obra, pode-se adiantar que a transio demogrfica um processo de mudana no perfil
etrio da populao, decorrente da reduo das taxas de natalidade e das de mortalidade,
ao longo do tempo.
Essa transio, geralmente associada melhoria das condies de vida de uma dada
populao, apresenta como consequncia o seu envelhecimento, que, no Brasil, tem
ocorrido de forma bastante acelerada, a partir dos anos 70 do sculo passado, tendo a
expectativa de vida do brasileiro saltado de 52,5 anos, em 1970, para 68,55 anos, em 200018.
Embora esse avano seja desejvel e muito positivo do ponto de vista social, para o
RGPS, tal como modelado atualmente, seus efeitos so bastante preocupantes, seja quando
se considera o envelhecimento resultante da queda da fecundidade, conhecido como
envelhecimento pela base, seja quando o fenmeno decorre da reduo da mortalidade
entre idosos, denominado de envelhecimento pelo topo, situaes que, ressalte-se, vm,
ambas, ocorrendo no Brasil.
No primeiro caso, o prejuzo vem com a reduo da proporo de jovens em relao
aos idosos, na composio da populao, o que implica diminuio na relao entre
trabalhadores ativos e inativos. Caminha-se, pois, para uma reduo relativa no volume de
contribuies, que, por si s, seriam cada vez menos suficientes para custear os benefcios
pagos aos inativos.
Como se no bastasse, a segunda situao, ou seja, a elevao da expectativa de vida
concorre para o aumento da proporo de idosos em relao aos jovens, sobreonerando
o sistema, mas, agora, do ponto de vista das prestaes que sero por ele suportadas. E
isto no apenas porque existiro muito mais pessoas inativas na sociedade, mas, tambm,
porque, em face da ampliao do perodo de sobrevida dos idosos, os benefcios devero
ser pagos por muito mais tempo. Ademais, importa lembrar, tambm, que o aumento
mdio da idade da populao brasileira acarreta um incremento da incidncia de doenas e
acidentes de trabalho sobre os trabalhadores, o que, igualmente, resulta em maiores gastos
para o sistema previdencirio.
Conforme estudo realizado em 2008 pelo IBGE19, esse processo conduzir a que, em
2050, exista apenas um trabalhador ativo para cada inativo, sendo que essa elevada razo de
dependncia de idoso, cujo ndice, hoje, de 0,16, ou seja, 3 trabalhadores ativos para cada
trabalhador inativo, significar a necessidade de significativos e crescentes aportes adicionais
de recursos do oramento fiscal para que seja possvel a cobertura do custeio do RGPS.
Tratando-se de modelo fundado essencialmente no pacto intergeracional, pelo qual
os trabalhadores ativos da gerao seguinte assumem o nus de custear os benefcios
pagos aos trabalhadores inativos da gerao anterior, duvidoso que as prximas geraes
aceitem arcar com custos desarrazoados de manuteno das que lhes precederam. Essa
constatao se justifica, sobretudo pelo fato de que o elevado nus dessa manuteno
implica sacrifcios crescentes de outras opes de aplicao que se mostram igualmente
legtimas, tanto dentro do prprio quadro das polticas de bem-estar social a cargo do
Estado, como no que se refere s alternativas de consumo ou poupana das famlias.
18 Fonte: IBGE Sries estatsticas e sries histricas.
19 IBGE Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais: Projeo da populao
brasileira por sexo e idade 1980-2050 Reviso 2008.
36
Mas, como j destacado, os modelos de repartio simples tm como varivel
fundamental, alm da evoluo demogrfica, tambm o desempenho da economia, aspecto
que, por sua vez, funo dos ciclos econmicos de retrao e prosperidade, cuja complexa
dinmica, por ser composta, tambm, por variveis qualitativas (que vo da preferncia
do consumidor a circunstncias de natureza poltica ou cultural), torna incerta e de difcil
previsibilidade sua ecloso, ainda que tais modelos tenham como principal caracterstica a
periodicidade.
provvel ainda que, dada a tendncia estabilizao ou mesmo ao decrescimento da
populao nos prximos quarenta anos, os perodos de boom econmico sejam marcados
por crescimentos menos expressivos, condicionado que est o processo econmico,
tambm, pelo comportamento da demanda, que, nesse novo contexto, crescer igualmente
em menor ritmo.
Plausvel, portanto, que o ajuste do modelo previdencirio brasileiro, no futuro, passe
por uma nova pactuao entre as geraes, na qual sejam introduzidos estmulos a que
a aposentadoria seja postergada na medida do aumento da expectativa de vida. Esta a
forma de ajuste que, no direito comparado internacional, tem sido aplicada por todos os
pases. Tambm precisar ser alterada a viso, que a sociedade brasileira possui hoje do
benefcio previdencirio como se fosse um suplemento da renda do trabalho ou mesmo
uma indenizao pelo tempo de trabalho formal, substituindo este conceito pelo de uma
prestao advinda da solidariedade do pacto das geraes, que custa esforo aos que a
financiam, e que deve ser paga queles que preencham critrios objetivos de elegibilidade
e vulnerabilidade. Em adio ao regime bsico de previdncia, torna-se tambm cada vez
mais relevante a Previdncia Complementar, que tem sido fortemente incentivada nos anos
recentes, conforme exposto em outro captulo deste livro.
Alm disto, trata-se de rediscutir, nos foros polticos e democrticos apropriados, luz
das transformaes da sociedade brasileira e de sua escala de valores, o papel de benefcios
voltados aos dependentes do segurado como o penso por morte. A poltica voltada aos
benefcios por incapacidade, tambm tratada em captulo especfico nesta obra, outro
campo no qual h muitas opes para contrabalanar o processo de envelhecimento, ao
prevenir sadas prematuras da fora de trabalho por acidente ou doena e a transformao,
de forma involuntria e altamente custosa sociedade, deste segurado em beneficirio por
invalidez ou pior: gerar uma penso por morte. Desta forma manter-se- o grande ganho
advindo do papel protetor e redistribuidor de uma previdncia bsica, suplementada por
regime complementar, afastando-se crescentes desquilbrios advindos da inadequao de
regras para uma sociedade em transformao e em envelhecimento.
37
38
CAPTULO 2 Os Regimes Prprios de Previdncia
Social: fundamentos e desafios
39
40
2.1. Das Normas Constitucionais relativas Previdncia
do Servidor
41
benefcios eram concedidos como um benefcio de natureza estatutria ou administrativa, e
dependiam apenas do vnculo funcional, do tempo de servio prestado ao Estado. Por isso,
no exigiam a contribuio e seu valor correspondia ltima remunerao do servidor,
exceto no caso dos proporcionais.
A escassez dos recursos pblicos e a consequente insuficincia dos mesmos para fazer
face ao custeio dos benefcios previdencirios, que oneram significativamente as despesas
de pessoal dos entes (Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, e militares dos Estados
e do Distrito Federal), aliadas s variaes demogrficas da populao brasileira, exigiram
uma reforma constitucional, iniciada com a edio da Emenda Constitucional n. 20, de
1998. Essa Emenda imprimiu o carter previdencirio aos benefcios a serem concedidos
ao servidor e seus dependentes.
Na nova redao do caput do artigo 40, foram estabelecidos, alm dos requisitos
de concesso dos benefcios aos beneficirios, os critrios bsicos de estruturao e
funcionamento do regime prprio para os servidores da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, consubstanciados no carter contributivo e no equilbrio financeiro e atuarial.
Passou-se a prever a garantia expressa de um regime de previdncia prprio, limitando-
se o amparo, nesse regime, aos titulares de cargo efetivo. Os servidores ocupantes
exclusivamente de cargo em comisso, cargos temporrios ou de emprego pblico foram
vinculados, expressamente, ao RGPS.
Alm da exigncia de tempo de contribuio, em substituio ao tempo de servio,
foram includos os seguintes requisitos para concesso de aposentadorias voluntrias:
idade mnima, diferenciada entre homens e mulheres, tempo de efetivo exerccio no
servio pblico e tempo no cargo efetivo. O valor mximo dos benefcios foi limitado
remunerao do servidor no cargo efetivo.
A aposentadoria especial do professor, com reduo no tempo de contribuio e na
idade, em relao aos demais servidores, foi limitada apenas aos que comprovassem
tempo de efetivo exerccio nas funes de magistrio na educao infantil e no ensino
fundamental e mdio.
Vedou-se a percepo de mais de uma aposentadoria de regime prprio, ressalvadas
as decorrentes de cargos constitucionalmente acumulveis e a contagem de tempo de
contribuio fictcio. Determinou-se a aplicao do limite remuneratrio definido no art.
37, XI da Constituio soma dos proventos de inatividade, pagos pelo RPPS ou pelo
RGPS, ainda que decorrentes de cargos ou empregos acumulveis, com remunerao de
cargo efetivo, em comisso ou cargo eletivo.21
21 Nova redao do art. 40 da Constituio dada pela Emenda n. 20, de 1998:
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-
nicpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contri-
butivo, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
1 Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero aposentados, calcu-
lados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma do 3:
I - por invalidez permanente, sendo os proventos proporcionais ao tempo de contribuio, exceto se decor-
42
rente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especi-
ficadas em lei;
II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de contribuio;
III - voluntariamente, desde que cumprido tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio p-
blico e cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria, observadas as seguintes condies:
a) sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuio, se homem, e cinquenta e cinco anos de idade e
trinta de contribuio, se mulher;
b) sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, com proventos propor-
cionais ao tempo de contribuio.
2 Os proventos de aposentadoria e as penses, por ocasio de sua concesso, no podero exceder a
remunerao do respectivo servidor, no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de
referncia para a concesso da penso.
3 Os proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero calculados com base na remune-
rao do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria e, na forma da lei, correspondero
totalidade da remunerao.
4 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria aos abran-
gidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente
sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, definidos em lei complemen-
tar.
5 Os requisitos de idade e de tempo de contribuio sero reduzidos em cinco anos, em relao ao dis-
posto no 1, III, a, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das
funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio.
6 Ressalvadas as aposentadorias decorrentes dos cargos acumulveis na forma desta Constituio, ve-
dada a percepo de mais de uma aposentadoria conta do regime de previdncia previsto neste artigo.
7 Lei dispor sobre a concesso do benefcio da penso por morte, que ser igual ao valor dos proventos
do servidor falecido ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de seu
falecimento, observado o disposto no 3.
8 Observado o disposto no art. 37, XI, os proventos de aposentadoria e as penses sero revistos na mes-
ma proporo e na mesma data, sempre que se modificar a remunerao dos servidores em atividade,
sendo tambm estendidos aos aposentados e aos pensionistas quaisquer benefcios ou vantagens pos-
teriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformao
ou reclassificao do cargo ou funo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para
a concesso da penso, na forma da lei.
9 O tempo de contribuio federal, estadual ou municipal ser contado para efeito de aposentadoria, e o
tempo de servio correspondente, para efeito de disponibilidade.
10. A lei no poder estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuio fictcio.
11. Aplica-se o limite fixado no art. 37, inciso XI, soma total dos proventos de inatividade, inclusive
quando decorrentes da acumulao de cargos ou empregos pblicos, bem como de outras atividades
sujeitas contribuio para o regime geral de previdncia social, e ao montante resultante da adio de
proventos de inatividade, com remunerao de cargo acumulvel, na forma desta Constituio, cargo
em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao, e de cargo eletivo.
12. Alm do disposto neste artigo, o regime de previdncia dos servidores pblicos titulares de cargo
efetivo observar, no que couber, os requisitos e critrios fixados para o regime geral de previdncia
social.
13. Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e
exonerao, bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico, aplica-se o regime geral de
previdncia social.
14. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, desde que instituam regime de previdncia
complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, podero fixar, para o valor
das aposentadorias e penses a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite mximo
estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201.
15. Observado o disposto no art. 202, lei complementar dispor sobre as normas gerais para a instituio
de regime de previdncia complementar pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, para aten-
43
A Emenda n. 20, de 1998, previu, ainda, a possibilidade de limitao dos benefcios
dos regimes prprios ao valor do teto dos benefcios pagos pelo RGPS, condicionada
criao de regime de previdncia complementar, cujas normas gerais de funcionamento
deveriam ser ditadas por Lei Complementar a que se submeteriam todos os entes da
federao. Ademais, foi introduzida a primeira ligao dos RPPS com o RGPS, com
previso, no art. 40, 12, da aplicao subsidiria das regras do RGPS.
Outra alterao substancial foi a determinao de aplicao das normas constantes do
art. 40, relativas aposentadoria e penso, aos Ministros dos Tribunais de Contas e aos
magistrados (art. 73, 3 e 93, VI). Com a nova redao dada pela Emenda ao art. 249, foi
autorizado que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios constituam fundos
integrados por recursos provenientes de contribuies, por bens, direitos e ativos, a fim de
assegurar recursos para o pagamento dos proventos e penses concedidos aos servidores e
dependentes.
Em respeito expectativa de direito mantida pelos servidores, a Emenda n. 20 previu,
no art. 8, uma regra de transio para concesso de aposentadoria queles que tivessem
ingressado em cargo efetivo at sua publicao. Nessa regra, os servidores poderiam se
aposentar com idade inferior quela definida na regra geral, desde que cumprido o tempo
total de contribuio nela definido, em termos integrais ou proporcionais, que seria varivel
conforme o perodo de trabalho cumprido antes da edio da Emenda.
45
federativo; d) dispensou-se a exigncia de Lei Complementar para disciplinar as normas
gerais de previdncia complementar do servidor; estas normas podero ser reguladas em lei
de iniciativa de cada Poder Executivo.
Como exceo s novas normas gerais, a Emenda n. 41 instituiu, no art. 6, uma
regra de transio para os servidores que ingressaram no servio pblico at a data de sua
publicao. Os servidores que cumprirem os requisitos nela previstos podero se aposentar
com proventos correspondentes sua ltima remunerao no cargo efetivo, mantendo-se
a reviso dos proventos pela paridade com a remunerao dos ativos. A regra de transio
contida no art. 8 da Emenda n. 20 foi revogada e instituda outra, no art. 2 da Emenda n.
41, que no mais prev a hiptese de aposentadoria com proventos proporcionais.
Na nova regra, foram mantidos todos os requisitos para aquisio ao direito, mas o
clculo passou a ser feito pela mdia de contribuies, aplicando-se redutor no valor dos
proventos, de acordo com a idade do servidor. Alterou-se, tambm, a forma de correo dos
benefcios, aos quais foi garantida a manuteno do valor real.
46
2.2. Disciplina legal dos Regimes Prprios
A Lei n. 9.717/1998 Lei Geral da Previdncia Pblica dispe sobre regras gerais
para a organizao e o funcionamento dos regimes prprios dos servidores de todos os
entes da federao: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e dos militares dos
Estados e do Distrito Federal.
Antes da edio dessa Lei, os entes da federao possuam competncia plena para
legislar sobre a previdncia de seus servidores. Essa liberdade ampla favoreceu, na maioria
desses entes, que no se institusse contribuio ou que se destinassem recursos suficientes
para custeio de todos os benefcios previdencirios. Ademais, os recursos arrecadados,
em caso de sobra, podiam ser destinados a quaisquer fins. Essa prtica, pouco a pouco,
foi causando o desequilbrio das contas pblicas, tornando insustentvel o custeio dos
proventos e penses.
Na mesma linha das disposies da Emenda Constitucional n. 20/1998, que j estava
em fase final de tramitao, a Lei n. 9.717/1998 propiciou carter previdencirio aos
benefcios concedidos aos servidores pblicos. So pontos coincidentes entre a Lei e a
Emenda a limitao de amparo aos servidores titulares de cargo efetivo, e os princpios
do carter contributivo e do equilbrio financeiro e atuarial. A Lei prev a participao do
ente e servidores ativos, inativos e pensionistas no custeio do regime, regra que passou a
ter amparo constitucional na nova redao do art. 40 da Constituio Federal, dada pela
Emenda n. 41, que previu, tambm, a solidariedade entre aqueles sujeitos.
A Lei n. 9.717/1998 estabeleceu diversas condies para funcionamento dos regimes
prprios. Para possibilitar o princpio do equilbrio financeiro e atuarial, necessrio que
os regimes faam avaliao atuarial inicial e reavaliaes anuais, alm de fixar, em lei, as
alquotas de contribuio dos segurados e o percentual de participao do ente no custeio
do regime. Em consonncia com o disposto no art. 249 da Constituio Federal, previu-se
a instituio, mediante lei de cada ente, de fundos integrados de bens, direitos e ativos com
finalidade previdenciria, medida fundamental na reestruturao dos regimes.
Regras fundamentais foram: a limitao de utilizao dos recursos previdencirios
apenas para pagamento de benefcios dos respectivos regimes, e a utilizao de contas
previdencirias distintas das contas do tesouro. Os recursos remanescentes passaram a
ser aplicados conforme estabelecido pelo Conselho Monetrio Nacional, sendo vedadas,
47
expressamente, a aquisio de ttulos pblicos exceto os emitidos pelo Governo Federal
e a concesso de emprstimos aos entes e aos segurados. Alm disso, restaram impedidos:
o pagamento de benefcios por convnios ou consrcio com outros entes, e a incluso de
parcelas temporrias nos benefcios.
Vale registrar que tanto o equilbrio financeiro e atuarial e o carter contributivo do
regime prprio quanto a segregao de contas previdencirias e a vedao de aplicao dos
recursos em ttulos pblicos estaduais e municipais, tornaram-se normas gerais de finanas
pblicas pela Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n. 101, de 04/05/2000.
Com vistas a tornar efetivos seus preceitos, a Lei n. 9.717/1998 estabeleceu, no art. 7,
diversas sanes em caso de descumprimento:
a) Suspenso do recebimento de transferncias voluntrias de recursos pela Unio;
b) Impedimento para celebrar acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem como
receber emprstimos, financiamentos, avais e subvenes em geral da Unio;
c) Suspenso de emprstimos e financiamentos por instituies financeiras federais;
d) Suspenso do pagamento dos valores devidos pelo Regime Geral de Previdncia
Social, em razo da Compensao Previdenciria decorrente da contagem recproca de
tempo de contribuio prevista na Constituio Federal.
O Ministrio da Previdncia Social recebeu, pela Lei, competncia para, entre outras
atribuies: estabelecer parmetros e diretrizes, orientar, supervisionar e acompanhar os
regimes prprios.
48
falecido em atividade, ou dos proventos percebidos pelo aposentado, no valor at o limite
mximo estabelecido para os benefcios do RGPS. O benefcio ser acrescido de 70%
(setenta por cento) da parcela que superar esse limite.
Disciplinando o 8 do art. 40 da Constituio, o art. 15 da Lei n. 10.887/2004 definiu
que os benefcios de aposentadoria e penso concedidos de acordo com o disposto nos
arts. 1 e 2, ou seja, os proventos calculados pela mdia e as penses calculadas com
redutor, seriam reajustados para manter-lhes o valor real, na mesma data em que se
desse o reajustamento dos benefcios do RGPS. Posteriormente, houve alterao nesse
artigo, prevendo que o reajustamento seria feito pelo mesmo ndice aplicado no RGPS.
Esse dispositivo promoveu a extino da reviso dos benefcios do regime prprio pela
paridade com a remunerao dos servidores ativos. Mantiveram-se reajustados, pela regra
anterior, os benefcios concedidos pelas regras de transio contidas no art. 6 da Emenda
n. 41/2003 e art. 3 da Emenda n. 47/2005, alm daqueles benefcios em manuteno e
aqueles para os quais j havia direito adquirido (art. 3 da Emenda n. 41/2003).
Verifica-se que as disposies dos arts. 1 e 15 da Lei n. 10.887/2004 representam
os primeiros passos efetivos na busca de uniformizao entre regras aplicveis aos
regimes de previdncia pblicos: o RGPS e os Regimes Prprios. Os proventos de
todas as aposentadorias concedidas aos servidores que ingressaram no servio pblico
aps a edio da Emenda n. 41/2003, bem como as aposentadorias de todos os que se
aposentarem por invalidez, por idade, ou compulsoriamente, obedecero mesma regra de
clculo e de reajustamento aplicveis aos benefcios concedidos no RGPS.
A Lei n. 10.887/2004 promoveu outras alteraes relativas previdncia do servidor:
a) previu a criao de um sistema integrado de dados de remuneraes, proventos e
penses pagos aos beneficirios dos regimes prprios de servidores e dos militares de todos
os entes da federao, para aplicao do teto remuneratrio previsto no art. 37, inciso XI da
Constituio;
b) definiu a alquota e base de clculo da contribuio previdenciria do servidor titular
de cargo efetivo da Unio, dos inativos e dos pensionistas, que serviro de parmetro para
a contribuio dos servidores dos demais entes, e, consequentemente, para a parcela a ser
vertida pelo ente ao regime;
c) inseriu, na Lei n. 9.717/98, parmetros para a contribuio dos segurados e do
ente, ao regime: a contribuio dos segurados, ativos, inativos e pensionistas deve ser,
no mnimo, igual ao percentual aplicvel aos servidores da Unio; a participao do ente
no custeio no poder ser inferior dos segurados, nem superior ao dobro desse valor,
ressalvada a necessidade de cobertura de insuficincias financeiras do regime.
49
das regras de organizao e funcionamento dos regimes prprios em cada ente federativo.
O CRP fornecido aos rgos ou entidades da Unio, que o utilizaro quando da liberao
das verbas ou assinatura de convnios, propiciando segurana aos gestores federais. Sua
emisso foi implementada pela Portaria MPAS n 2.346, de 10/07/2001, com fundamento
no art. 3 do Decreto n 3.788/2001, posteriormente disciplinado pela Portaria MPS n 172,
de 2005 e, atualmente, na Portaria MPS n 204, de 10/07/2008.
O CRP amplamente utilizado pelos rgos federais, possuindo reconhecimento
nacional dos rgos de previdncia estaduais e municipais como instrumento efetivo de
controle da gesto previdenciria no servio pblico. Tanto os entes federativos quanto a
sociedade em geral tm acesso situao do regime de previdncia dos servidores por meio
do Extrato Previdencirio, disponvel na pgina do Ministrio da Previdncia Social na
Internet onde tambm pode ser consultada a situao do CRP.
Atualmente, o CRP um dos requisitos retratados pelo CAUC, um subsistema
desenvolvido dentro do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo
Federal - SIAFI, institudo pelo Ministrio da Fazenda e gerenciado pela Secretaria do
Tesouro Nacional, onde se demonstra a situao vrias certides de regularidade emitidas
pelos rgos federais, entre as quais o CRP.
Dessa forma, a regularidade no Sistema SIAFI - CAUC, quanto ao CRP, ocorre quando
o Municpio cumpre os critrios obrigatrios para funcionamento dos RPPS e decorrente
da regularidade no Sistema de Informaes dos Regimes Pblicos de Previdncia Social
CADPREV, administrado pela Secretaria de Polticas de Previdncia Social do Ministrio
da Previdncia Social.
50
RPPS - Contexto Atual
Distribuio dos Servidores por Ente Federatio com RPPS
Ente Ativos Inativos Pensionistas Total
Unio 1
1.129.280 530.695 452.647 2.112.622
Estados2 2.724.556 1.166.650 452.080 4.343.286
Municpios3 2.249.698 407.950 150.682 2.808.329
Total 6.103.534 2.105.295 1.055.049 9.264.238
Fonte: CGCEI/DRPSP/SPS/MPS - CADPREV, dez 2008.
1 Exclui os servidores de empresas pblicas e sociedades de economia mista, inclui militares.
2 Dados de todos os Estados, incluindo militares.
3 Refere-se a 1.743 Municpios com RPPS.
51
Investimentos do Recursos
Regimes Prprios de Previdncia Social - RPPS Consolidado
Valores em R$
UF 31/12/2004 31/12/2005 31/12/2006 31/12/2007 31/12/2008 30/4/2009
AC - - 25.216.487,60 57.561.961,05 94.853.677,49 101.670.530,59
AL 369.617,03 9.144.037,01 50.499.478,48 41.195.098,17 87.232.870,07 175.378.490,54
AM 1.676.122,24 62.079.910,91 124.170.200,38 185.536.453,86 382.651.028,99 486.765.948,37
AP 230.914.182,71 319.531.036,07 438.358.851,01 78.256.184,64 801.866.377,45 881.569.745,67
BA 28.905.068,33 35.159.963,90 39.511.315,24 79.079.523,89 148.621.836,64 210.798.503,35
CE 157.524.818,69 232.860.359,85 252.632.981,03 363.483.582,84 426.925.536,27 478.325.203,42
DF - - - - - 83.942.866,53
ES 144.144.381,73 205.920.919,29 267.504.352,25 446.276.918,67 640.799.589,99 931.154.002,81
GO 78.386.986,36 100.236.056,05 69.187.590,53 298.361.549,88 321.503.828,77 382.411.731,27
MA 135.265.420,17 215.553.412,68 297.154.555,47 427.055.568,12 554.441.662,99 623.450.602,59
MG 425.724.431,50 488.483.102,56 1.037.456.050,98 1.616.871.835,85 2.179.415.694,30 2.644.325.523,98
MS 69.806.977,15 91.406.784,09 139.033.978,12 222.099.685,82 312.123.148,68 352.001.121,45
MT 161.515.513,32 192.465.203,16 178.564.702,78 425.306.687,98 400.120.209,51 494.098.587,75
PA 109.297.250,81 94.947.946,34 168.450.274,97 374.796.925,86 576.531.781,06 669.718.459,86
PB 28.362.961,66 34.898.065,72 51.187.355,13 84.461.894,86 112.973.430,91 117.440.078,65
PE 213.648.117,11 213.586.658,52 251.621.108,01 348.574.053,11 539.538.100,77 737.468.795,40
PI 239.365,54 14.768.473,79 35.128.031,73 51.069.933,26 95.793.706,90 105.621.733,74
PR 3.528.092.383,07 3.771.601.059,49 4.161.121.783,37 5.081.698.123,57 6.310.461.688,89 6.478.383.559,19
RJ 9.888.821.378,37 9.367.002.881,38 9.382.317.167,75 11.801.768.608,51 12.376.399.439,48 11.286.246.911,65
RN 19.159.004,18 47.491.442,51 35.153.329,82 41.508.342,21 96.271.370,57 107.549.634,92
RO 84.723.957,19 67.405.447,37 186.302.940,52 311.973.779,26 438.098.298,69 510.620.748,59
RR 45.938.883,09 109.482.332,15 188.390.850,06 289.692.838,70 430.420.603,68 476.033.491,46
RS 860.648.412,58 1.188.630.684,70 1.478.277.195,95 2.133.007.558,73 2.755.712.476,89 2.986.648.934,67
SC 457.467.061,84 609.276.393,49 845.137.532,97 1.173.077.607,53 1.740.325.901,10 1.606.978.657,44
SE 44.692.800,75 75.067.457,28 25.842.127,37 43.446.462,57 47.018.245,57 79.818.758,26
SP 2.048.342.684,64 2.661.209.587,66 3.314.373.555,88 4.357.679.269,81 5.232.445.367,24 6.022.093.581,08
TO 371.070.216,66 509.501.676,08 745.649.376,73 1.064.237.754,45 1.196.177.071,78 1.299.604.811,08
Total 19.134.737.996,72 20.717.710.892,05 23.788.243.174,13 31.398.078.203,20 38.298.722.944,68 40.330.121.014,31
52
O grande destaque a significativa evoluo dos recursos dos municpios que passou
de R$ 7 bilhes para R$ 21,8 bilhes, com crescimento superior a 211%, significando
que os investimentos dos Municpios triplicaram no perodo de quatro anos, mostrando o
potencial de crescimento desse segmento.
Em relao aos Estados o crescimento apresentado no perodo foi de 52,9%, abaixo do
verificado para os Municpios, porm ainda significativo, em funo das especificidades
desse grupo.
A seguir, demonstra-se a evoluo do nmero de regimes prprios com recursos
aplicados, que passaram de 891, em 2004, para 1.525, em 2009, apresentando um
crescimento de 71,16%.
53
Quantidade de Regimes Prprios Estaduais
31/12/2004 31/12/2005 31/12/2006 21/12/2007 21/12/2008 30/4/2009
Sem Recursos Aplicados 7 6 5 4 4 4
Com Recursos Aplicados 19 20 21 21 20 23
No informados 1 1 1 2 3 0
Total 27 27 27 27 27 27
Fonte: Demonstrativo dos Investimentos e Disponibilidades Financeiras
Esses dados revelam que, a cada ano, mais RPPS esto se capitalizando, medida
fundamental para o alcance do equilbrio desses regimes e dos oramentos pblicos como
um todo.
Em que pesem todas as evolues ocorridas nos ltimos anos, muitas mudanas e
adaptaes ainda devem ser realizadas para propiciar completo equilbrio dos regimes.
Algumas matrias ainda dependem de definio ou disciplina, para a uniformizao de
regras entre os regimes dos servidores dos diversos entes.
54
que ingressarem no servio pblico, aps sua implementao, ser limitado ao teto do
RGPS e, consequentemente, a contribuio ao regime prprio, tanto do segurado, quanto
do Ente Federado, tambm ter esse limite como parmetro. Ao novo servidor ser
facultada a adeso ao regime de previdncia complementar para que possa receber, na
inatividade, uma renda compatvel com a remunerao do cargo efetivo.
Ao servidor que houver ingressado no servio pblico de qualquer dos entes at a
instituio do regime de previdncia complementar ser facultada a opo pela limitao
dos benefcios de aposentadoria e penso, ao valor pago pelo RGPS. Caso opte, tanto sua
contribuio atual quanto os benefcios futuros, sero adstritos ao mesmo patamar dos
atuais servidores. O servidor que fizer a opo tambm poder, se lhe convier, aderir ao
regime complementar, que oferecer benefcio na modalidade de contribuio definida.
Para esses servidores, a Lei poder oferecer alguma forma de compensao pelos valores
vertidos acima do limite do RGPS at a data da opo.
necessrio ser estudado e definido se o desenho das regras da previdncia
complementar permite que, mesmo com a escolha de reduo do valor dos benefcios,
o servidor mantenha a possibilidade de opo pelas condies de concesso, clculo e
reajustamento das aposentadorias previstas nos arts. 2 e 6 da Emenda n 41, de 2003 e no
art. 3 da Emenda n 47, de 2003. Adicionalmente, havendo maior ou menor adeso dos
atuais servidores, o custo de transio gerado pela instituio de regime complementar
poder ser distribudo de forma mais concentrada ou mais alongada no tempo. Por estes
motivos preciso tomar muito cuidado ao desenhar as regras de reconhecimento de
perodos de tempo contributivo do passado para aqueles servidores j em atividade e que
venham a aderir voluntariamente ao novo modelo.
Cabe destacar que o art. 40 no prev a limitao dos demais benefcios previdencirios
pagos ao servidor em atividade, como o auxlio-doena e o salrio-maternidade. Esses
devero ser mantidos nos mesmos limites da remunerao, tanto para os antigos quanto
para os novos servidores.
Medida importante, para o maior equilbrio dos regimes prprios e das finanas
pblicas em geral, que as previses constitucionais relativas previdncia complementar
do servidor sejam implementadas, permitindo que, paulatinamente, os oramentos
pblicos sejam menos comprometidos com a previdncia bsica, e que a contribuio
compulsria ao regime e os benefcios concedidos por este sejam mantidos nos mesmos
patamares pagos pelo RGPS.
55
incurvel, os proventos sero integrais, calculados de acordo com as remuneraes
utilizadas como base para as contribuies do servidor.
Entretanto, nos demais casos, os proventos devero ser proporcionais, de acordo com o
tempo que o servidor contribuiu para a previdncia social. Esse dispositivo constitucional,
com alterao da Emenda n. 41, de 2003, prev sua disciplina por meio de Lei. Diversas
questes podero ser reguladas nesta Lei, alm do rol de doenas que ensejaro proventos
integrais, conforme exigia a redao anterior, da Emenda n. 20, de 2003.
A previso de Lei para disciplinar a aposentadoria por invalidez do servidor, inserida
pela Emenda n. 41, de 2003, permite a correo de vrias distores observadas
atualmente, especialmente no caso de aposentadoria com proventos proporcionais. Na
incapacidade decorrente de acidente no considerado como em servio, ou na ocorrncia
de doenas no enquadradas como graves, contagiosas ou incurveis, o provento poder
ser muito reduzido, caso o servidor conte com tempo de contribuio reduzido. A
Constituio garante apenas o valor do salrio-mnimo como piso para os benefcios, o que
poder causar graves distores, se comparado ao valor previsto para as penses.
O prprio art. 40, 7 da Constituio, disciplinado pelo art. 2 da Lei n. 10.887, de
2004, prev que o benefcio da penso ser integral at o valor do teto dos benefcios do
RGPS. Aps esse limite, o benefcio ter o redutor de 30% em relao remunerao do
servidor ativo ou do provento do inativo. Em caso de falecimento, ou seja, na ausncia do
servidor, os dependentes percebero, como benefcio, a totalidade ou a quase totalidade
de sua ltima remunerao, sem aplicao da mdia de contribuies, ou de seu ltimo
provento. Contudo, caso o servidor permanea vivo, inativo e incapaz, seus ganhos
podero ser drasticamente reduzidos em funo de um provento proporcional, j que o
texto constitucional no garantiu um mnimo relacionado sua remunerao, na mesma
medida que o fez com a penso. Essa tarefa foi delegada Lei. A essa Lei caber prever
um valor mnimo, nos casos de aposentadoria por invalidez com proventos proporcionais,
visto que se trata de um benefcio de risco semelhante ao de penso.
Em caso de ausncia de uma Lei de carter nacional, cada ente poder disciplinar a
questo para seus servidores, mas esta providncia no est sendo observada pela maioria
dos governos, o que tem causado distores e questionamentos por muitos segurados dos
regimes prprios.
Outras questes correlatas devero ser tratadas numa Lei dessa natureza. Devem ser
definidas as doenas consideradas incapacitantes, para efeito de incidncia da contribuio
previdenciria sobre os proventos e penses pagos pelos regimes prprios. Veja-se que este
caso abrange qualquer tipo de incapacidade, mesmo aquela que ocorrer aps a inativao
do servidor, por qualquer das hipteses previstas, seja voluntria ou compulsria. Ser
tambm considerada a incapacidade do beneficirio de penso, para reduzir a base de
clculo da contribuio.
A reabilitao do servidor para retorno ao exerccio de seu cargo ou de outro
equivalente questo que merece estudo e disciplina legal adequada. A evoluo da
medicina e dos tratamentos de recuperao permite que, atualmente, grande parte dos
afastamentos sejam revertidos em prol do segurado, do servio pblico e da sociedade
56
em geral. Portanto, fundamental que os aposentados por invalidez sejam submetidos
a tratamento e periodicamente reavaliados, para que sua capacidade de trabalho no
seja perdida ou desviada para a informalidade, contrariando o sentido do benefcio
previdencirio, que somente deve ser mantido enquanto durar a incapacidade.
Por fim, a evoluo da medicina aponta para a eliminao de um rol de doenas quanto
definio da incapacidade do segurado. Mais coerente a verificao da situao do
paciente em particular que, ainda que acometido de doena grave, pode ser considerado
em condies de trabalho, situao que, adequadamente tratada, trar benefcios ao Estado
e ao servidor. Essa alterao exigir um reforo nos quadros de mdicos aptos a fazer a
avaliao da situao em que se encontra o paciente, em confronto com as atividades que
deve desempenhar.
57
necessrios contagem recproca de tempo de contribuio e compensao de crditos
entre os Entes Federativos;
- Transparncia das informaes e possibilidade de obteno de dados para estudo de
emprego pblico e de implementao de polticas de previdncia social;
- Melhoria da qualidade dos dados dos servidores pblicos brasileiros contribuindo
para a eficincia da gesto pblica;
- Fornecimento dos dados necessrios para estudos e medidas que garantam o equilbrio
financeiro e atuarial dos RPPS;
- Possibilidade de visualizao do histrico laboral do servidor, independentemente do
regime que esteve vinculado, o que ir agilizar a concesso de benefcios;
- Gerao de relatrios gerenciais obtidos com diversas formas de cruzamento de dados,
permitindo a cada ente o acesso completo aos dados de seus servidores, e a realizao de
pesquisas individualizadas de tempo de contribuio de segurado de outros entes;
Cabe realar que os entes federativos que utilizarem o Sistema Previdencirio de
Gesto de Regimes Pblicos de Previdncia Social SIPREV/Gesto de RPPS aplicao
desenvolvida e mantida atualmente pela DATAPREV e disponibilizada gratuitamente pelo
MPS via Portal de Software Pblico Brasileiro tero sua disposio um aplicativo para
gerar o arquivo de envio dos dados para o CNIS/RPPS.
Enfim, o CNIS/RPPS servir tambm para acompanhamento, orientao e superviso
dos regimes prprios, realizao de estudos tcnicos, auditoria e demais atividades
institucionais da SPS. Sua operacionalizao exigir um esforo conjunto e concentrado,
pois a efetiva aplicao do teto somente surtir efeito adequado se os dados forem
completos e relativos a todos os Entes e Poderes.
Alm das questes prticas, a implantao definitiva do Sistema exigir, ainda,
definies de ordem legal, especialmente no que concerne aplicao do redutor em caso
de acmulo de remuneraes e de benefcios. Devem ser esclarecidos quais os critrios a
serem aplicados para desconto, se haver reduo proporcional em cada origem de renda,
por exemplo, ou se a reduo ocorrer conforme a natureza do rendimento, ou pela data
de incio do recebimento, preservando os mais antigos. Ou, ainda, qual teto ser aplicado
quando do recebimento cumulativos de rendimentos em entes que possuem valores
distintos de teto, por exemplo, Unio e Estados.
Em suma, ser crucial a definio de critrios em carter geral para que o tratamento
seja uniforme e no cause injustias e desigualdades entre os servidores e beneficirios.
58
mecanismos para viabilizar medidas concretas nessa rea, como forma de consolidao das
reformas da Carta Magna, consoante a prpria Lei n. 9.717, de 1998.
Nesse sentido, no ano de 2008, foi editada a Portaria MPS n. 403, de 10 de dezembro de
2008, que trata das normas aplicveis s avaliaes e reavaliaes atuariais dos RPPS nas
trs esferas de governo. A Portaria trata, inclusive, de possveis medidas para solucionar
os histricos dficits atuariais, como, por exemplo, a segregao da massa de segurados,
de modo a se viabilizar a constituio de grupo de segurados num sistema, com objetivo
de acumulao de recursos para pagamento dos compromissos do plano de benefcios de
cada regime prprio. Outra providncia seria a construo de planos de equacionamentos,
mediante lei de cada ente federativo, com vistas minimizao da utilizao dos recursos
dos respectivos tesouros, criando assim uma perspectiva de sustentabilidade dos regimes,
a longo prazo, dentro das possibilidades oramentrias e financeiras de cada um. Tais
providncias exigiro, em muitos casos, maior empenho de cada ente federativo para que
sejam levadas a cabo.
No exerccio de 2009, as avaliaes atuariais dos RPPS vm sendo acompanhadas e
supervisionadas no contexto da norma especfica, incluindo-se a exigncia de evidenciao
das obrigaes previdencirias, mediante o registro contbil das reservas matemticas,
calculadas segundo as regras definidas.
Paulatinamente, tambm, vem sendo exigida a implementao do Plano de Contas para
os RPPS, institudo pela Portaria MPS n. 916, de 15 de julho de 2003, na estrutura definida
pela Portaria MPS n. 95, de 06 de maro de 2007, no contexto da Contabilidade Pblica
Brasileira e Normas Brasileiras de Contabilidade Pblica emanadas do Conselho Federal de
Contabilidade. Esses procedimentos permitiro a evidenciao no apenas das obrigaes
e recursos financeiros dos regimes prprios, mas de todo o seu patrimnio, cujos ativos, em
ltima instncia, representam bens e direitos garantidores dos benefcios previdencirios.
O Plano de Contas dos Regimes Prprios representa, tambm, medida que viabiliza
o cumprimento da legislao quanto segregao das contas de previdncia, em relao
s demais contas do Tesouro do ente federativo, incluindo as obrigaes impostas pela
Lei de Responsabilidade Fiscal e Lei 4.320/64, quanto aos demonstrativos exigidos pelo
Ministrio da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional. Alis, quanto aos
demonstrativos exigidos pelo Ministrio da Fazenda, por meio de suas reas tcnicas
especficas, este Ministrio vem atuando e continuar a atuar em harmonia com aquele
rgo, no sentido de melhor evidenciar as contas previdencirias dos RPPS, como j se
pode notar nos atuais Manuais Tcnicos Aplicados Contabilidade Pblica Brasileira.
A partir de 2010, num processo contnuo de construo sustentvel dos regimes, os
entes federativos sero orientados quanto busca de medidas cada vez mais concretas, que
evidenciem a observncia do equilbrio financeiro e atuarial por parte de cada regime prprio,
inclusive com a edio de leis prprias. Nesse sentido tambm deve ser avaliado em 2010 se e
de que forma possvel incluir entre as hipteses previstas na Portaria 403/2008 a constelao
de existncia de um RPPS em repartio suplementado por plano de uma Entidade Fechada
de Previdncia Complementar, tal qual previsto na EC 41/2003, para fins de satisfazer o
critrio de equilbrio atuarial e financeiro exigido para a emisso do CRP.
59
2.4.5. Aplicao dos Recursos Previdencirios dos Regimes Prprios
60
pela Portaria MPS n. 155, de 15 de maio de 2008.
Recentemente, o trabalho conjunto desenvolvido com os rgos de regulao do
mercado financeiro propiciou a edio da Resoluo CMN n 3.790, de 24 de setembro
de 2009, que redisciplina as condies para a realizao das aplicaes dos recursos dos
RPPS. As novas regras buscam dar tratamento adequado aos investimentos dos recursos
previdencirios diante da realidade do panorama ps crise econmica internacional.
Diante do crescimento do patrimnio dos RPPS e do fato de que se definiram
regras atualizadas de investimentos, bem como se adotaram medidas tendentes
maior profissionalizao e capacitao dos gestores dos regimes prprios, ser
necessrio tambm considerar outro desdobramento no futuro. Trata-se de instituir,
juntamente com os demais rgos de controle e de superviso do mercado financeiro e
de capitais, mecanismos adicionais para coibir prticas irregulares de maus gestores,
tipificando-se, criminal e administrativamente, condutas lesivas ao patrimnio
dos regimes prprios, prevendo-se punies efetivas aos responsveis pelas aes
danosas. Em outros setores, como na previdncia complementar, por exemplo, h
cdigo de punies para infraes que pode chegar a inabilitar gestores para atuao no
mercado de capitais. Um desafio para o futuro tambm ser um mais profundo vnculo
do rgo supervisor dos RPPS, a Secretaria de Polticas de Previdncia Social, com o
COREMEC e o COAF, na coordenao de aes de regulao e superviso, bem como
combate lavagem de dinheiro.
61
2.4.7. A aposentadoria especial do servidor
Uma das tarefas mais rduas a serem enfrentadas pelos diversos entes que mantm
regime prprio ser a implementao da concesso da aposentadoria especial do servidor.
As situaes em que o servidor poder se aposentar, com requisitos e critrios
diferenciados daqueles previstos na regra geral, esto contempladas nos trs incisos
do 4 do art. 40 da Constituio. A redao vigente prev concesses diferenciadas
aos servidores portadores de deficincia, aos que exercem atividades de risco e queles
cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a
integridade fsica.
Os projetos de leis complementares que disciplinaro sobre a concesso dos benefcios
esto em fase final de discusso pelo Poder Executivo, e sero enviados posteriormente
ao Congresso Nacional. Depois da publicao da Lei e da regulamentao da matria, o
desafio que os entes federados, em especial, as unidades gestoras dos Regimes Prprios vo
enfrentar, ser a implementao dos mtodos e instrumentos de controle, para verificao
do enquadramento de cada servidor nas situaes que justificam a excepcionalidade.
A hiptese que mais gera expectativa de direito e, ao mesmo tempo, controvrsia, o
caso de servidores que exercem atividades sob condies especiais capazes de prejudicar
a sade ou a integridade fsica. Essa hiptese j est regulada no mbito do RGPS, e a
legislao aplicvel a esse regime sempre previu, no decorrer do tempo, instrumentos para
comprovao de diversos requisitos para a concesso, como a exposio ao agente nocivo,
a nocividade e a permanncia sob determinada condio adversa.
No RGPS, as condies de trabalho passveis de ensejar a aposentadoria especial
devem ser documentadas por demonstraes ambientais, que j fazem parte das obrigaes
acessrias das empresas. E mais, a habilitao ao benefcio e a instruo do requerimento
de aposentadoria especial no RGPS exigem diversos documentos que no so elaborados
pelos rgos pblicos quanto aos titulares de cargo efetivo, em razo de no haver, ainda,
disciplina prpria da matria.
Atualmente, no RGPS, para a concesso de aposentadoria especial, no se examina
simplesmente o emprego ocupado ou a atividade desenvolvida pelo segurado, mas a
efetiva exposio ao agente insalubre. Tambm no definitivo, para a definio da
situao especial, o pagamento de verbas salariais por uma possvel exposio do segurado
ao agente nocivo. Para comprovao da situao, necessria a apresentao do Perfil
Profissiogrfico Previdencirio PPP, documento que contm informaes, dados
administrativos, registros ambientais e resultados de monitorao biolgica, durante todo o
perodo em que o segurado exerceu suas atividades.
No mbito do servio pblico, comum entender-se que o simples pagamento de
adicional de insalubridade seria motivo suficiente para a inativao, com requisitos
diferenciados. No entanto, esse tratamento no adequado, pois a motivao para o
pagamento de uma verba remuneratria a simples possibilidade de o servidor ser
atingido, ainda que temporariamente, por um agente nocivo, e, quanto ao benefcio,
exigem-se a efetiva exposio e nocividade, alm da permanncia no ambiente nocivo.
62
O que se dever buscar manter o objetivo da regra especial, ou seja, compensar o
servidor realmente exposto a um agente nocivo, atravs de uma inativao precoce. Porm,
deve-se proceder a um acompanhamento individualizado, realizado por profissionais
peritos em cada rea, no se justificando a concesso generalizada, sob pena de se prejudicar
os que realmente fazem jus exceo. A dificuldade que se observa, alm do maior custo
previdencirio, a implantao do processo como um todo, que envolver, inclusive, a
avaliao de situaes passadas, para concesso dos benefcios aos atuais segurados.
A penso previdenciria por morte ou ausncia tambm um benefcio que merece ser
repensado, vista do avano e das transformaes das relaes sociais, principalmente
quanto ao pressuposto bsico de sua concesso: a dependncia econmica.
De acordo com a normatizao vigente, encontram-se situaes de dependncia
previdenciria sem que, necessariamente, esteja presente a dependncia econmica.
Ou, por outra, ocorre efetivamente a dependncia econmica sem o abrigo da proteo
previdenciria. Ainda em outros casos, como por exemplo, na reverso de cotas, a
soluo dada pela lei fora uma interdependncia jamais existente entre as pessoas,
especialmente a dependncia econmica. Para melhor ilustrar esta reflexo, vejam-se
algumas hipteses:
a) Na primeira, um casal sem filhos, ambos servidores pblicos, ele com renda
de R$2.000,00 e ela com renda de R$4.000,00. Considerando-se que a dependncia
econmica entre cnjuges presumida, com a morte do varo o cnjuge suprstite ter
direito penso no valor de R$2.000,00 sem que, necessariamente, dependa dessa renda
como meio de prover a sua subsistncia.
b) Na mesma situao anterior, presumindo-se que a me do servidor, viva, sem
penso ou qualquer outra renda prpria, vivesse s suas expensas: a se constataria uma
autntica situao de dependncia econmica; porm, a me estaria alijada da proteo
previdenciria, em face da primazia da dependncia econmica presumida da dependente
de primeira classe, no caso, o cnjuge sobrevivente.
c) Em outra hiptese, considere-se o marido, servidor pblico, separado judicialmente
de sua mulher, a quem paga penso alimentcia. Estabeleceu unio estvel com outra
mulher (companheira). Com a sua morte, ex-mulher e companheira iro dividir a penso
previdenciria. Supondo-se que a companheira venha a falecer, a cota-parte desta
transfere-se, automaticamente, para a ex-mulher, sem que nenhum liame de dependncia
esteja presente nesta situao.
Esses so apenas alguns exemplos de distores que comprometem a finalidade
conceitual do benefcio da penso no sistema previdencirio pblico.
Ademais, ainda necessrio estudar e definir as situaes decorrentes de vrios
fatores: das relaes homoafetivas em vias de adquirir status de unio estvel; das famlias
multinucleares; da presuno de independncia econmica to s pelo fator da maioridade.
A evoluo de entendimento pode exigir a reviso da redao do 3 do art. 226 da
63
Constituio Federal, que conceitua a unio estvel para efeito da proteo do Estado.
Juntamente com os aspectos relativos penso por morte pode ser abordada a reviso
dos conceitos atuais quanto ao benefcio do auxlio-recluso que se espelha nas regras do
RGPS, sendo devido aos dependentes de todo segurado de baixa renda.
Atualmente, no se observa a real dependncia para a concesso do benefcio, presumindo-
se dependncia apenas pela renda do segurado e no pelas necessidades efetivas do grupo
familiar. A essncia desse benefcio previdencirio se caracteriza por propiciar aos dependentes
do servidor recolhido priso os meios de subsistncia dos quais se viram privados. benefcio
nitidamente de carter previdencirio, que substitui a renda do trabalhador ausente por motivo
de priso, em tudo muito semelhante ao benefcio de penso por morte.
Deve se estudar uma redefinio das regras, verificando-se a adequao da limitao do
benefcio a um determinado valor, mas que seria devido a todos os que se encontrassem em
situao semelhante, ou poderia ser aplicada uma proporo sobre o valor da remunerao
ou provento do segurado. A previso de concesso a dependentes de todos os segurados
deve associar a limitao do valor do benefcio comprovao de dependncia econmica.
Estas e outras situaes esto a exigir solues adequadas, que passam pela discusso
e pelo avano da legislao que melhor contemple a complexidade das relaes sociais da
vida moderna.
64
descentralizada. Este documento utilizado para fins de concesso de aposentadoria
com contagem recproca do tempo de contribuio de outro regime previdencirio e gera
compensao financeira entre os regimes envolvidos, conforme disposto no art. 201,
9, da Constituio e na Lei n 9.796, de 5 de maio de 1999, merecendo nova forma de
abordagem.
Os demais Regimes Prprios de Previdncia Social j esto adotando os procedimentos
de emisso e controle das CTC disciplinados pela Portaria MPS n 154, de 15 de maio de
2008, e esto recusando o recebimento de CTC que estejam em desacordo com o disposto
nessa Portaria, de maneira que a no adoo dos procedimentos disciplinados pelo Regime
Prprio da Unio poder acarretar prejuzo ao ex-servidor da Unio que pretender se
aposentar em outro regime.
A compensao financeira, consequncia da contagem recproca de tempo
de contribuio, est sendo operacionalizada desde Dezembro de 1999 entre o
Regime Geral e os Regimes Prprios de Previdncia Social de Estados, do Distrito
Federal e de Municpios. H pouco tempo, alguns Regimes Prprios comearam a
operacionalizar a compensao financeira entre eles, mas at o momento no se deu
incio s compensaes financeiras entre o Regime Prprio da Unio e o Regime Geral ou
outros Regimes Prprios de Previdncia Social. A compensao financeira em questo
ocasiona despesas ou receitas para o regime previdencirio, conforme o caso em que
figura o regime: como originrio da emisso da CTC ou como instituidor do benefcio de
aposentadoria com utilizao do tempo certificado, na forma da contagem recproca. A
mensurao dos crditos e dbitos decorrentes da contagem recproca importante para
o clculo do real dficit atuarial dos RPPS.
importante que a Unio realize a unificao da gesto e controle do regime, no
apenas em relao aos rgos do Poder Executivo, mas tambm em relao aos demais
Poderes, para unificao de procedimentos e controle no que concerne a receita e
despesas do RPPS.
Enfim, necessria tambm a adoo, pela Unio, das medidas que esto em
implementao pela maioria dos entes, tendentes reduo do dficit atuarial e alcance do
equilbrio do regime, como a segregao da massa de segurados e a construo de planos de
equacionamento.
Reconhecidamente, no uma tarefa fcil, pelo nmero de segurados e rgos
envolvidos, tratando-se do maior regime prprio do pas e das Amricas, mas essa tarefa
precisa ser iniciada no apenas por ser exigncia constitucional e legal bem como pelo
papel de lder que deveria ser desempenhado pelo governo federal frente aos governos
estaduais e municipais, mas, especialmente, para que possa ser garantido o pagamento
futuro dos benefcios aos servidores federais.
65
necessidade de evoluo de conceitos e institutos estabelecidos na vigncia do regramento
anterior Emenda Constitucional n 20, de 1998.
Na maioria dos casos, os conceitos que exigem reviso so de natureza estatutria,
pois os benefcios hoje considerados previdencirios, anteriormente possuam natureza
funcional, vinculados apenas ao exerccio da atividade do servidor.
Um dos itens que merece nova abordagem a previso de cassao de aposentadoria
como penalidade disciplinar, normalmente contida nos estatutos dos servidores.
Essa punio era perfeitamente cabvel e admissvel quando o benefcio de
aposentadoria era concedido pelo Estado como prmio por bons servios prestados,
durante um determinado perodo de tempo. Consequentemente, o prmio poderia ser
tomado pela Administrao que posteriormente inativao do servidor, observou que esse
mereceu o benefcio. A aposentadoria no se vinculava, portanto contributividade ou no
requeria qualquer contrapartida pecuniria por parte do servidor.
Atualmente, punio dessa natureza no se coaduna com a caracterstica previdenciria
e natureza contributiva do benefcio da aposentadoria existente nos regimes prprios desde
dezembro de 1998, e, no mbito da Unio, desde 1993. Ou seja, no aceitvel que seja
retirado do servidor uma prestao para a qual ele cumpriu todos os requisitos para obter,
inclusive com participao no custeio. No se trata mais de prmio ou concesso gratuita
do Estado.
Outras formas de recomposio ou reparao da falta devem ser buscadas no
mbito penal ou civil, se no for mais possvel no mbito administrativo. Ademais, se a
Administrao no foi gil o suficiente para identificar a falta e excluir o servidor de seus
quadros quando ainda estava em atividade, no se pode mais retirar o benefcio que ele
ajudou a custear. Ademais, no caso de demisso do servidor, todo o tempo de contribuio
prestado ao regime do ente dever ser certificado para aproveitamento em outro regime de
previdncia que vier a se vincular por exerccio de atividade remunerada ou ocupao de
outro cargo pblico. mais uma consequncia da contributividade do regime.
Ou seja, embora o amparo previdencirio no mbito dos regimes prprios esteja
interligado titularidade de um cargo efetivo, a relao do servidor no sentido
previdencirio com o Estado instituidor de um regime previdencirio e no com o
Estado empregador. O direito previdencirio parcial ou integral deve ser reconhecido.
Em resumo, a discusso que se apresenta a necessidade de exame da recepo pelas
Emendas Constitucionais n 20, de 1998 e 41, de 2003 dos dispositivos constantes de
leis que prevejam punio que anulem os direitos previdencirios como a cassao de
aposentadoria.
A discusso quanto s perspectivas dos RPPS pode reclamar uma reflexo sobre a
obrigatoriedade ou no de que todos os entes federativos mantenham regime prprio. O
que se deve definir se o disposto no art. 40 da Constituio de aplicao compulsria ou
facultativa pelos entes federados.
66
Nesse sentido, diversos pontos devero ser examinados. Inicialmente, necessrio
verificar se o comando do caput do art. 40 da Constituio possui, conceitualmente,
natureza permissiva, de acordo com a possibilidade de sua implementao, ou se determina
uma forma de atuao para o ente federado.
Outros aspectos devem ser levados em conta. Atualmente, mais de 50% dos municpios
brasileiros no possuem regime prprio de previdncia social para seus servidores
titulares de cargo efetivo. De acordo com o carter universal da previdncia social, esses
servidores so vinculados, obrigatoriamente, ao RGPS. O que deve ser examinado se esta
situao configura desobedincia ao art. 40. Por outro lado, fala a favor da possibilidade
de opo entre ter RPPS ou filiar os servidores ao RGPS o fato de que a grande maioria dos
municpios no possui recursos humanos, materiais e financeiros em quantidade e com
capacitao suficientes para gerir um regime prprio, atividade que claramente possui
economias de escala e que se torna proibitiva no caso de municpios pequenos.
Nesse estudo devem ser examinadas as consequncias que a vinculao de servidores
efetivos ao RGPS gera nas finanas e na concesso de benefcios. No caso de extino do
RPPS, alm de passar a recolher contribuies ao RGPS, o ente poder ser compelido a
complementar os benefcios pagos por esse regime e arcar com a compensao financeira
decorrente da contagem recproca de tempo de contribuio.
Quando servidores efetivos so amparados pelo RGPS, ocorrer, tambm, a
inexigncia de critrios constitucionalmente previstos para concesso de aposentadorias,
como, por exemplo, a idade mnima para concesso de aposentadoria voluntria. No
RGPS, o servidor pode se inativar depois de cumprido apenas o tempo de contribuio, j
que nesse regime se aplica o fator previdencirio, no utilizado nos Regimes Prprios, onde
se exige do segurado uma idade mnima.
Nesse caso, existe tambm a possibilidade de que ocorra o acmulo de remunerao
de cargos pblicos com proventos de inatividade, ou de que haja o recebimento de duas
aposentadorias derivadas de cargos que so constitucionalmente inacumulveis, uma no
RGPS outra no RPPS, originadas de cargos efetivos.
Por fim, o estudo deve levar em conta se a exigncia de manuteno de equilbrio
financeiro e atuarial, contida no art. 40 da Constituio Federal, determinante para
verificao da viabilidade do regime, para a definio da eficcia desse dispositivo e da
natureza do comando constitucional nele contido.
67
Regimentalmente, essas atribuies so desempenhadas por um Departamento da
Secretaria de Polticas de Previdncia Social.
A reestruturao dos regimes previdencirios tem sido direcionada e acompanhada
por equipe reduzida, contando, atualmente, com a cesso de pessoal de outros rgos
da Unio. Por exemplo, o acompanhamento direto, realizado nas dependncias do ente,
desempenhado por Auditores da Receita Federal do Brasil. Estes so afastados de
suas atribuies originais de arrecadao de receitas da Unio, para realizar as aes de
auditoria nos regimes, inclusive no que concerne a apontar e mensurar crditos do regime
prprio com o respectivo ente federativo.
O avano que se vislumbra na rea exigir, alm de uma adequada estruturao do
rgo, a criao de quadro de pessoal prprio, com definio de cargos adaptados s
necessidades da Secretaria, cuja atuao de orientao e acompanhamento cada vez mais
reclamada pelos entes, inclusive pelos rgos da prpria Unio. No mbito Federal, h
uma crescente busca de pronunciamentos da Secretaria, em aes judiciais que envolvem
a previdncia do servidor, bem como em projetos de normas do Poder Executivo ou do
Congresso Nacional, sobre a matria em discusso.
68
CAPTULO 3 A Expanso da Cobertura Previdenciria
69
70
A ampliao da proteo social dos idosos e dos trabalhadores ativos tem sido uma
das principais metas da conduo das polticas pblicas na rea da Seguridade Social no
Brasil, nos ltimos anos. A cobertura previdenciria dos trabalhadores ocupados, depois
de apresentar expressiva queda no perodo de 1992 a 2002, apresentou forte recuperao,
de 2002 at 2008. Certamente, um dos fatores que ajudam a explicar esse desempenho
a expressiva recuperao do mercado formal de trabalho observada no Brasil, no perodo
recente. A gerao de mais e melhores empregos, em especial, de postos de trabalho
com proteo social, reflete, em parte, o melhor desempenho da economia em termos de
crescimento econmico sustentado, mas, tambm, resultado de um conjunto de polticas
de desenvolvimento econmico e social que vem sendo implementado.
Especificamente no campo da Previdncia Social, foram tomadas vrias medidas
visando estimular o aumento da cobertura dos trabalhadores como, por exemplo: a
instituio do Plano Simplificado de Previdncia Social e do microempreendedor
individual (MEI); o desconto da contribuio patronal dos empregadores domsticos na
declarao de Imposto de Renda; e outras medidas que sero discutidas com mais detalhes
ao longo desse captulo.
A proteo social dos idosos, no Brasil, tambm mostrou avanos expressivos ao longo
do perodo que vai de 1992 a 2008, tendo passado de um patamar de 74% para 82% nesse
perodo. Esse incremento est associado instituio da categoria de Segurado Especial,
regulamentada em 1991, que possibilitou a expanso da cobertura previdenciria no meio
rural. Alm disso, vale mencionar que o comportamento positivo observado no perodo
1994-2008 pode estar relacionado ao aumento do nmero de beneficirios da Lei Orgnica
da Assistncia Social LOAS, alterada pelo Estatuto do Idoso. O Estatuto, vigente desde
janeiro de 2004, reduziu de 67 para 65 anos a idade mnima para acesso ao benefcio
assistencial, alm de ter flexibilizado o clculo do limite mximo de de salrio-mnimo
de renda familiar per capita, tambm necessrio para a concesso do benefcio de prestao
continuada.
A cobertura previdenciria, tanto dos trabalhadores economicamente ativos quanto dos
idosos inativos, de fundamental importncia para garantir proteo aos trabalhadores e
seus dependentes, diante de contingncias (velhice, morte, doena e outras) que afetam sua
capacidade econmica de auto-sustento, sendo fundamental para a construo de um pas
com maior justia social.
Com o objetivo de discutir a proteo social dos trabalhadores ocupados e dos idosos no
Brasil, sua situao atual e sua evoluo no perodo de 1992 a 2008, bem como o de analisar
as medidas de polticas pblicas que foram tomadas visando ampliao da cobertura, o
presente captulo est organizado da seguinte forma:
a) na seo 3.1 ser apresentada a situao atual (2008) da proteo social dos
trabalhadores ocupados no Brasil, com idades de 16 a 59 anos;
b) na seo 3.2 apresentada a evoluo da cobertura dos trabalhadores ocupados no
perodo de 1992 a 2008, sendo feita uma anlise sinttica das causas subjacentes referida
evoluo;
c) na seo 3.3 feita uma anlise das caractersticas dos trabalhadores e das
71
probabilidades de proteo social;
d) na seo 3.4 apresentado um mapa da desproteo em termos de posio na
ocupao, gnero, setor de atividade, idade e regio;
d) na seo 3.5 ser apresentada a situao atual (2008) da proteo social dos idosos no
Brasil;
e) na seo 3.6 ser mostrada a evoluo da cobertura dos idosos no perodo de 1992 a
2008, com uma anlise sinttica dos fatores que explicam a referida evoluo;
f) na seo 3.7 ser feita uma anlise dos impactos da proteo social no Brasil;
g) na seo 3.8 sero apresentadas, de forma sinttica, as medidas de polticas pblicas
que foram tomadas recentemente visando ao aumento da cobertura, tanto de idosos quanto
dos trabalhadores economicamente ativos, e demais consideraes finais;
h) na seo 3.9 sero feitas as consideraes finais do captulo.
72
Figura 3.1 BRASIL*
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada (16 a 59 anos) em 2008
Como mostra a tabela 3.1, a maior categoria dentre os protegidos, em termos relativos
e absolutos, a dos contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social RGPS (48,4%
dos ocupados com idades entre 16 e 59 anos), seguida pela dos segurados especiais rurais23
23 O segurado especial, segundo o inciso VII do art. 12 da Lei n. 8.212, de 1991, e o inciso VII do art. 9 do
Regulamento da Previdncia Social RPS, aprovado pelo Decreto n. 3.048, de 6 de maio de 1999, a
pessoa fsica residente no imvel rural ou em aglomerado urbano ou rural prximo a ele que, individual-
mente ou em regime de economia familiar, ainda que com o auxlio eventual de terceiros, a ttulo de mtua
colaborao, na condio de: a) produtor, seja proprietrio, usufruturio, possuidor, assentado, parceiro ou
meeiro outorgados, comodatrio ou arrendatrio rurais, que explore atividade: 1. agropecuria em rea de
at 4 (quatro) mdulos fiscais; ou 2. de seringueiro ou extrativista vegetal que exera suas atividades nos
termos do inciso XII do caput do art. 2o da Lei n. 9.985, de 18 de julho de 2000, e faa dessas atividades
o principal meio de vida; b) pescador artesanal ou a este assemelhado, que faa da pesca profisso habitual
ou principal meio de vida; e c) cnjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16 (dezesseis) anos de
idade ou a este equiparado, do segurado de que tratam as alneas a e b deste inciso, que, comprovadamente,
trabalhem com o grupo familiar respectivo. Esse segurado, segundo o disposto no art. 25 da Lei n. 8.212,
de 1991, est obrigado a recolher a contribuio de 2,1% sobre a receita bruta decorrente da comercializa-
o da produo rural.
73
(8,8%) diferenciados em funo de particularidades na contribuio e elegibilidade ao
benefcio previdencirio , dos segurados dos Regimes Prprios de Previdncia Social
RPPS (7,3%) e dos no contribuintes que recebem benefcios previdencirios (1,4%).
Os trabalhadores socialmente desprotegidos, que, como mencionado, somam 28,61
milhes de pessoas, em 2008, so aqueles que no contribuem para a Previdncia Social,
no recebem benefcios previdencirios e no se enquadram na categoria de segurados
especiais (trabalhadores rurais que contam com regras diferenciadas de contribuio e
de elegibilidade para o recebimento de benefcios). Desse contingente24, 14,91 milhes
possuem capacidade contributiva, ou seja, renda mensal igual a um salrio-mnimo
ou superior, e poderiam ser incorporados ao RGPS. Outros 13,17 milhes, entretanto,
possuem rendimentos inferiores ao valor do salrio-mnimo e, portanto, dificilmente
teriam condies de contribuir para a Previdncia25.
Tabela 3.1
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada entre 16 e 59 anos* - 2008
Categorias Total %
Contribuintes RGPS (A) 40.680.621 48,4
Contribuintes RPPS (B) 6.134.989 7,3
Militares 260.502 0,3
Estatutarios 5.874.487 7,0
Segurados Especiais** (RGPS) (C) 7.364.571 8,8
No contribuintes (D) 29.791.990 35,5
Total (E=A+B+C+D) 83.972.171 100,0
Beneficirios no contribuintes*** (F) 1.178.369 1,4
Trabalhadores Socialmente Protegidos (A+B+C+F) 55.358.550 65,9
Trabalhadores Socialmente Desprotegidos (D-F) 28.613.621 34,1
Desprotegidos com rendimento inferior a 1 salrio mnimo 13.168.388 15,7
Desprotegidos com rendimento igual ou superior a 1 salrio mnimo 14.913.091 17,8
Desprotegidos com rendimento ignorado 532.142 0,6
Fonte: PNAD/IBGE 2008. Elaborao: SPS/MPS.
* Independentemente de critrio de renda.
** Moradores da zona rural dedicados a atividades agrcolas, nas seguintes posies na ocupao: sem
carteira, conta prpria, produo para prprio consumo, construo para prprio uso e no remunerados,
respeitada a idade entre 16 e 59 anos.
*** Trabalhadores ocupados (excludos os segurados especiais) que, apesar de no contribuintes, recebem
benefcio previdencirio.
74
3.2 Evoluo da Proteo Social dos Trabalhadores
Ocupados 1992-2008
Grfico 3.1
Evoluo da Proteo Social dos Trabalhadores Ocupados 16 a 59 anos
Brasil* 1992-2008
O aumento da cobertura social dos trabalhadores ocupados, ocorrido nos anos recentes,
questo intrigante, bem como sua evoluo segundo os recortes raciais e de gnero. Quais
foram os determinantes da queda de cobertura previdenciria, ao longo dos anos 90, e da
recuperao ocorrida aps o ano de 2002?
A resposta pode comear a ser buscada quando se decompe a cobertura previdenciria.
Pode-se afirmar que os trs principais grupos entre os cobertos pela Previdncia Social
so os contribuintes do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, os contribuintes dos
Regimes Prprios de Previdncia Social (servidores pblicos e militares) e os segurados
especiais.
O grfico 3.2 apresenta, em um exerccio simples, a contribuio de cada um dos
grupos de segurados para o que ocorreu com a cobertura previdenciria nos ltimos anos.
75
Fundamentalmente, o grfico isola o papel de cada um desses grupos para a evoluo
da cobertura, mantendo, em cada caso, a participao dos demais grupos nos mesmos
nveis de 1992. Tem-se, assim, um panorama claro do que teria acontecido cobertura
previdenciria no Brasil, caso tudo tivesse permanecido constante, exceto a variao de
participao do grupo especfico que se quer avaliar.
Certamente, o caso mais crtico parece ser o da participao dos segurados especiais,
grupo que perde participao ano a ano, entre 1992 e 2008, devido migrao das reas
rurais para as reas urbanas, ainda existente no Brasil, e aos ganhos de escala da atividade
rural, nas ltimas dcadas. Caso a participao dos demais grupos entre os ocupados
tivesse se mantido nos mesmos nveis encontrados em 1992, a queda de participao dos
segurados especiais teria levado a cobertura a cair de 66,4%, em 1992, para 58,9%, em
2008, uma queda de 7,5 pontos percentuais.
J a recuperao nos anos recentes tem ligao com a expressiva expanso da gerao
de empregos formais, em especial no perodo de 2004 a 2007. Nesses anos, segundo dados
da Relao Anual de Informaes Sociais, o estoque de empregos formais cresceu de 29,5
milhes, em dezembro de 2003, para 39,4 milhes, em dezembro de 2007. Portanto, nos
anos de 2004 a 2008 foram gerados 9,9 milhes de empregos formais (alta acumulada
de 33,5% - mdia anual de 5,95% a.a.). O grfico 3.2 tambm aponta, supondo constante
a participao dos regimes prprios e dos segurados especiais, uma forte inflexo da
cobertura nos anos 2000, ligada expanso dos contribuintes do Regime Geral de
Previdncia Social.
Os dados do CAGED tambm apontam para uma forte expanso do emprego formal no
perodo de 2004 a 2008, quando foram gerados 7,1 milhes de empregos com carteira de
trabalho assinada no Brasil.
76
Grfico 3.2
O que teria acontecido com a cobertura previdenciria no Brasil* se tivesse
permanecido constante, exceto a participao dos...
77
aposentadoria ou de idade mais avanada.
As caractersticas do sistema previdencirio brasileiro tambm afetam a probabilidade
de proteo social, em especial, a combinao de um sistema urbano de carter mais
fortemente contributivo, com um rural, constitudo de subsdios relevantes que propiciam
redistribuio de renda do meio urbano para o campo.
Com intuito de avaliar o efeito das caractersticas dos trabalhadores sobre a
probabilidade de proteo previdenciria, essa seo est organizada da seguinte forma:
a) na seo 3.3.1 analisado o tipo de comportamento da proteo em relao a algumas
caractersticas individuais dos trabalhadores (renda, escolaridade, idade, sexo e raa); b)
na seo 3.3.2 feita uma anlise economtrica das probabilidades de proteo social,
em relao s vrias caractersticas individuais, concomitantemente, por meio de uma
regresso logstica binria.
78
Grfico 3.3
Proteo Previdenciria segundo faixa de renda (em salrios mnimos)
Brasil 2008
Tabela 3.2
Correlao Proteo Previdenciria e Renda (em Salrios Mnimos)
Brasil 2008
Item Valor
Coeficiente de Correlao Proteo Social e Renda em Salrios Mnimos 0,161*
Nvel de Significncia 0,000
26 Foi considerada a correlao entre a varivel proteo social, sendo 0 para desprotegido e 1 para protegido
socialmente, e a renda de todas as fontes, excludos aqueles com rendimento zero e ignorado.
79
Tal resultado denota que, em parte, o aumento da proteo social pode ser considerado
um resultado do prprio desenvolvimento, que tem como uma das caractersticas o
incremento da renda per capita. Contudo, importante notar que, por outro lado, h
necessidade de polticas pblicas que busquem o aumento da proteo social, porque a
cobertura no depende apenas do nvel de renda per capita de um pas, estado ou regio,
mas tambm da forma como a renda distribuda. Duas regies distintas com mesmo nvel
de renda per capita podem ter diferentes nveis de proteo social, em funo de possurem
distribuies de renda diferentes, sendo que, ceteris paribus, poder-se-ia esperar uma
maior cobertura para aquela com melhor distribuio de renda. Dessa forma, polticas que
busquem a reduo da desigualdade podem favorecer o incremento da proteo social.
Dada a forte correlao positiva entre renda e educao, bem como entre renda e
proteo previdenciria, pode-se esperar que tambm exista uma correlao positiva entre
anos de estudo/escolaridade e proteo previdenciria. Como pode ser visto pela tabela
3.3 e pelo grfico 3.4, h maior grau de proteo social para aqueles de maior escolaridade,
em relao queles que apresentam um menor nmero de anos de estudo, bem como, entre
2007 e 2008, houve aumento da proteo para quase todos os grupos de trabalhadores
desagregados por anos de estudo.
80
Tabela 3.3
Proteo Previdenciria Segundo Escolaridade ou Anos de Estudo
Brasil 2007/2008
Variao dos Trabalha-
Trabalhadores Com Cobertura Proteo em %
dores com Cobertura
Anos de Ocupados (a) Previdenciria (b) (b)/(a)
2008/2007
estudo
Relativa
2007 2008 2007 2008 2007 2008 Absoluta
em %
< 1 ano 5.723.708 5.788.346 3.297.373 3.400.548 57,6 58,7 103.175 3,1
1 ano 1.594.448 1.451.215 915.466 831.710 57,4 57,3 (83.756) (9,1)
2 anos 2.365.863 2.228.611 1.331.745 1.265.916 56,3 56,8 (65.829) (4,9)
3 anos 3.505.520 3.175.641 2.049.044 1.773.997 58,5 55,9 (275.047) (13,4)
4 anos 8.035.627 7.721.445 4.888.209 4.696.097 60,8 60,8 (192.112) (3,9)
5 anos 5.046.189 4.849.927 2.761.803 2.693.216 54,7 55,5 (68.587) (2,5)
6 anos 2.984.793 3.033.171 1.588.055 1.641.400 53,2 54,1 53.345 3,4
7 anos 3.318.096 3.354.475 1.737.688 1.732.690 52,4 51,7 (4.998) (0,3)
8 anos 8.731.272 8.677.869 5.215.090 5.143.565 59,7 59,3 (71.525) (1,4)
9 anos 2.754.578 3.012.571 1.476.099 1.586.579 53,6 52,7 110.480 7,5
10 anos 3.029.173 3.321.699 1.692.312 1.900.523 55,9 57,2 208.211 12,3
11 anos 21.368.271 23.139.485 15.535.486 17.011.066 72,7 73,5 1.475.580 9,5
12 anos 1.819.944 1.971.092 1.340.719 1.479.736 73,7 75,1 139.017 10,4
13 anos 1.445.404 1.613.240 1.080.319 1.233.732 74,7 76,5 153.413 14,2
14 anos 1.603.402 1.686.020 1.240.462 1.344.064 77,4 79,7 103.602 8,4
15 anos ou + 7.912.946 8.566.529 6.817.219 7.382.859 86,2 86,2 565.640 8,3
No-deter-
408.223 380.835 243.600 240.852 59,7 63,2 (2.748) (1,1)
minados
Total 81.647.457 83.972.171 53.210.689 55.358.550 65,2 65,9 2.147.861 4,0
81
Grfico 3.4
Proteo Previdenciria Segundo Anos de Estudo
Brasil 2007/2008
Como esperado, a anlise a partir dos microdados da PNAD de 2008 indicou correlao
positiva entre a proteo social e a varivel anos de estudo (tabela 3.4).
Tabela 3.4
Correlao Proteo Previdenciria e Anos de Estudo
Brasil 2008
Item Valor
Coeficiente de Correlao Proteo Social e Escolaridade/Anos de Estudo 0,186*
Nvel de Significncia 0,000
82
Grfico 3.5
Proteo Previdenciria Segundo Idade
Brasil 2007/2008
Essa associao positiva entre proteo social e idade confirmada pela anlise de
correlao entre proteo social e idade (16 a 59 anos) apresentada na tabela 3.5, que se
mostrou positiva e significativa a 1%, embora no com um coeficiente elevado (0,071)27.
Essa correlao deve estar refletindo tanto a maior informalidade entre os jovens vis--vis
aos adultos, quanto uma maior preocupao daqueles com faixa etria mais elevada em
relao aposentadoria.
Tabela 3.5
Correlao Proteo Previdenciria e Idade (16 a 59 anos)
Brasil 2008
Item Valor
Coeficiente de Correlao Proteo Social e Idade (16/59 anos) 0,071*
Nvel de Significncia 0,000
27 Foi considerada a correlao entre a varivel proteo social, sendo 0 para desprotegido e 1 para protegido
socialmente, e a idade variando de 16 a 59 anos.
83
No tocante evoluo da cobertura previdenciria entre 2007 e 2008, por faixa etria,
nota-se que houve aumento da proteo para todas as faixas etrias consideradas tabela
3.6 e grfico 3.6, exceto para a de 16 a 19 anos e 50 a 59 anos.
Tabela 3.6
Proteo Previdenciria Segundo Faixas de Idade (16 a 59 anos)
Brasil 2007/2008
84
Grfico 3.6
Proteo Previdenciria Segundo Faixas de Idade
Brasil 2007/2008
85
Tabela 3.7
Proteo Previdenciria por Sexo e Raa
Brasil, 2007 e 2008
Variao dos Traba-
Trabalhadores Ocupa- Com Cobertura Previden- Proteo em
lhadores com Cober-
dos (a) ciria (b) % (b)/(a)
Cor/Raa tura 2008/2007
Relativa
2007 2008 2007 2008 2007 2008 Absoluta
em %
Indgena 256.852 253.759 152.032 154.239 59,2 60,8 2.207 1,5
Branca 41.077.662 41.413.191 28.759.340 29.338.672 70,0 70,8 579.332 2,0
Preta 6.624.060 6.294.185 4.093.270 3.998.661 61,8 63,5 (94.609) (2,3)
Amarela 433.812 481.194 289.495 338.739 66,7 70,4 49.244 17,0
Parda 33.231.848 35.528.754 19.914.788 21.527.603 59,9 60,6 1.612.815 8,1
Negros (pre-
tos +pardos) 39.855.908 41.822.939 24.008.058 25.526.264 60,2 61,0 1.518.206 6,3
Total 81.647.457 83.972.171 53.210.689 55.358.550 65,2 65,9 2.147.861 4,0
Variao dos Traba-
Trabalhadores Ocupa- Com Cobertura Previden- Proteo em
lhadores com Cober-
dos (a) ciria (b) % (b)/(a)
Sexo tura 2008/2007
Relativa
2007 2008 2007 2008 2007 2008 Absoluta
em %
Masculino 46.518.584 47.832.646 31.178.048 32.393.320 67,0 67,7 1.215.272 3,9
Feminino 35.128.873 36.139.525 22.032.641 22.965.230 62,7 63,5 932.589 4,2
Total 81.647.457 83.972.171 53.210.689 55.358.550 65,2 65,9 2.147.861 4,0
Feita a anlise individual sob algumas dimenses, como renda e idade, seria importante
fazer uma anlise economtrica da probabilidade de proteo, levando-se em considerao
todas as variveis, de forma conjunta, por meio de uma regresso logstica binria. Para
tanto, a regresso foi estimada utilizando-se os microdados da PNAD 2008, tendo como
varivel dependente a proteo previdenciria (0 para desprotegido e 1 para protegido)
e as seguintes variveis explicativas: a) renda, de todas as fontes, em salrios mnimos,
considerando-se os trabalhadores ocupados de 16 a 59 anos, mas excluindo-se aqueles sem
rendimento ou renda ignorada; b) dummy de raa sendo 0 para negros e indgenas e 1 para
brancos e amarelos; c) dummy de sexo, sendo 0 para mulheres e 1 para homens; d) idade
variando de 16 a 59 anos.
86
Tabela 3.8
Regresso Logstica Binria
Probabilidade de Proteo Previdenciria
Brasil 2008
Varivel B Nvel de Significncia Exp(B)
Renda em Salrios Mnimos + 0,235 0,0000 1.265
Dummy Raa + 0,285 0,0000 1.329
Dummy Sexo + 0,116 0,0000 1.123
Idade + 0,005 0,0000 1.005
Constante - 0,243 0,0000 0.784
Como pode ser visto pela tabela 3.8, todos os coeficientes foram positivos e
significativos, mesmo a 1%. Tais resultados indicam que quanto maior a renda, o fato de ser
branco/amarelo em relao a ser negro/indgena, ser homem em relao a ser mulher, e os
anos de idade adicionais aumentam a probabilidade de contar com proteo previdenciria.
Entre as explicaes para esses resultados estariam: a) h uma correlao positiva entre
renda e contribuio para a previdncia, de tal sorte que um maior nvel de rendimento
tende a estar relacionado com maiores percentuais de contribuio; b) mulheres possuem
um nvel de informalidade superior dos homens, mesmo quando se isola o efeito de
outras variveis como idade, raa e renda; c) negros e indgenas possuem um nvel de
informalidade superior dos brancos e amarelos, mesmo quando se isola o efeito de outras
variveis como idade, sexo e renda; d) jovens possuem um nvel de informalidade superior
dos adultos, mesmo quando se isola o efeito de outras variveis como sexo, raa e renda.
A maior probabilidade de proteo social dos brancos/amarelos e homens em relao a,
respectivamente, os negros e as mulheres, resultado, entre outros fatores, do processo de
discriminao no mercado de trabalho, em relao a esses ltimos grupos.
A maior informalidade dos jovens em relao aos adultos tambm ajuda a explicar por
que a probabilidade de proteo aumenta a cada ano adicional de idade, mas tal resultado
tambm pode decorrer de uma maior preocupao com a aposentadoria e outros benefcios
por parte de trabalhadores com idade mais avanada, em relao aos jovens.
Outra alternativa de estimao usar os anos de estudo no lugar da renda. A utilizao
de ambas variveis, conjuntamente, teria o problema de correlao e, portanto, a opo
utilizar os anos de estudo como substituto da renda. Os resultados so apresentados na
tabela 3.9.
87
Tabela 3.9
Regresso Logstica Binria
Probabilidade de Proteo Previdenciria
Brasil 2008
Varivel B Nvel de Significncia Exp(B)
Anos de Estudo + 0,105 0,0000 1.110
Dummy Raa + 0,250 0,0000 1.284
Dummy Sexo + 0,326 0,0000 1.385
Idade + 0,022 0,0000 1.022
Constante -1,335 0,0000 0.263
Os resultados foram muito similares aos apresentados na tabela 3.9, mas cabe destacar
que o coeficiente de anos de estudo foi menor que o de renda e, nessa ltima regresso, o
coeficiente da dummy de sexo foi maior. Tal resultado parece indicar que a renda parece
ser uma varivel explicativa mais importante que anos de estudo, em que pese a forte
correlao entre ambas, para explicar a diferena de proteo social entre homens e
mulheres. Os homens tm maior proteo social, em parte, porque possuem maior renda
mdia, mesmo tendo uma escolaridade mdia inferior, e as mulheres, mesmo tendo mais
anos de estudo, na mdia, tm uma cobertura previdenciria inferior dos homens.
Pode-se fazer, com base nos dados da PNAD/IBGE, uma avaliao da cobertura entre grupos
de segurados obrigatrios da Previdncia Social. Nesse caso, optou-se por avaliar os trabalhadores
ocupados, com idades entre 16 e 59 e renda igual ou superior a 1 (um) salrio-mnimo, na medida
em que constituem o grupo daqueles que podem, por definio, ser pblico de aes de incluso
previdenciria. Essa avaliao ser feita de acordo com as seguintes categorias: posio na
ocupao; sexo; idade; renda; ramo de atividade; e Grande Regio. Em todos os casos, sero
consideradas as pessoas com idades entre 16 e 59 anos e com rendimento mensal igual ou superior
ao valor do salrio-mnimo (com capacidade contributiva), e com rendimento inferior ao salrio-
mnimo (sem capacidade contributiva) vigente em setembro de 2008.
Os desprotegidos entre 16 e 59 anos com capacidade contributiva, isso , rendimento de pelo
menos um salrio-mnimo, esto concentrados em duas posies na ocupao (conforme tabela
3.10, a seguir): empregados sem carteira (41,2%) e trabalhadores por conta prpria (autnomos)
(41,9%). Os trabalhadores domsticos sem carteira tambm tm participao expressiva entre
os desprotegidos (8,3%), participao que s no maior porque parte significativa deles
tem rendimento inferior ao salrio-mnimo. A maior concentrao dos desprotegidos sem
capacidade contributiva na categoria por conta prpria (32,2%), seguida dos empregados sem
carteira (30,4%) e dos trabalhadores domsticos sem carteira (21,5%).
88
Tabela 3.10
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com Capacidade
Contributiva por posio na ocupao
Brasil, 2008
Desprote- Quantidade Desprote-
Quantidade de
Total de gidos com de Despro- gidos sem
Desprotegidos
Posio na Ocupao Ocupados - Capacidade tegidos sem Capacidade
com Capacida-
em % Contributiva Capacidade Contributiva
de Contributiva
- em % Contributiva - em %
Empregado com Carteira 37,2 - - - -
Militar 0,3 - - - -
Estatutrio 7,0 - - - -
Empregados sem Carteira 17,5 6.141.740 41,2 4.003.606 30,4
Trabalhador Domstico
- -
com Carteira 2,1 - -
Trabalhador Domstico sem
8,3 21,5
Carteira 5,3 1.232.086 2.829.518
Conta-prpria 19,1 6.246.647 41,9 4.243.236 32,2
Empregador 4,4 1.285.706 8,6 107.001 0,8
No Remunerado 4,0 6.912 0,0 1.404.032 10,7
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
89
Tabela 3.11
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos
com Capacidade Contributiva por sexo
Brasil, 2008
Quantidade de Desprotegidos Quantidade de Desprotegidos
Total de
Posio na Desprotegidos com Capacida- Desprotegidos sem Capacida-
Ocupados -
Ocupao com Capacidade de Contributiva sem Capacida- de Contributiva
em %
Contributiva - em % de Contributiva - em %
Masculino 57,0 9.781.839 65,6 5.320.613 40,4
Feminino 43,0 5.131.252 34,4 7.847.775 59,6
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
90
Tabela 3.12
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com/sem
Capacidade Contributiva por faixas de idade
Brasil, 2008
Desprote-
Quantidade de Desprotegidos Quantidade de
Total de gidos sem
Posio na Desprotegidos com com Capacidade Desprotegidos
Ocupados - Capacidade
Ocupao Capacidade Contri- Contributiva - sem Capacidade
em % Contributiva
butiva em % Contributiva
- em %
16 a 19 anos 7,0 917.378 6,2 2.186.405 16,6
20 a 24 anos 13,5 1.959.383 13,1 2.065.629 15,7
25 a 29 anos 14,7 2.130.203 14,3 1.669.829 12,7
30 a 39 anos 26,6 4.159.027 27,9 2.989.008 22,7
40 a 49 anos 23,5 3.718.012 24,9 2.624.594 19,9
50 a 59 anos 14,7 2.029.088 13,6 1.632.923 12,4
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
A tabela 3.13, a seguir, mostra como a renda fator fundamental para explicar a adeso
ao sistema previdencirio, mesmo nos casos dos ocupados aqui analisados, que ganham
pelo menos 1 salrio-mnimo. Os trabalhadores das faixas inferiores de rendimento so
aqueles cuja participao entre os trabalhadores desprotegidos destoa mais negativamente,
em relao participao no total de ocupados com capacidade contributiva. Assim,
trabalhadores com renda igual a um salrio-mnimo so 17,0% dos desprotegidos com
capacidade contributiva e 10,7% dos ocupados; trabalhadores com renda superior a 1 at
2 salrios mnimos so 50,4% dos desprotegidos e 32,6% dos ocupados. Na outra ponta,
trabalhadores com renda acima de 5 at 10 salrios mnimos so 4,8% dos desprotegidos,
mas 5,6% dos ocupados.
Pode-se registrar, assim, uma clara correlao entre contribuio previdenciria e nvel
de rendimento: quanto maior a renda, menor a chance de o trabalhador ser encontrado entre
os desprotegidos.
91
Tabela 3.13
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com
Capacidade Contributiva por faixas de salrio mnimo
Brasil, 2008
Quantidade
Desprotegidos Quantidade de Desprotegidos
Total de de Despro-
com Capacida- Desprotegidos sem Capacida-
Posio na Ocupao Ocupados tegidos com
de Contributi- sem Capacidade de Contributi-
- em % Capacidade
va - em % Contributiva va - em %
Contributiva
Inferior a 1 SM 24,9 - - 13.168.388 100,0
Igual a 1 SM 10,7 2.534.776 17,0 - -
Acima de 1 at 2 SM 32,6 7.514.784 50,4 - -
Acima de 2 at 3 SM 12,2 2.319.571 15,6 - -
Acima de 3 at 5 SM 9,3 1.521.489 10,2 - -
Acima de 5 at 10 SM 5,6 714.275 4,8 - -
Acima de 10 at 20 SM 2,1 247.714 1,7 - -
Acima de 20 SM 0,7 60.482 0,4 - -
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
92
Tabela 3.14
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com e sem
Capacidade Contributiva por ramo de atividade
Brasil, 2008
Quantidade de Desprotegidos Quantidade de Desprotegidos
Total de
Posio na Desprotegidos com Capacidade Desprotegidos sem Capacida-
Ocupados
Ocupao com Capacidade Contributiva - sem Capacidade de Contributi-
- em %
Contributiva em % Contributiva va - em %
Agrcola 14,9 771.050 5,2 1.716.493 13,0
Outras atividades
0,8 48.427 0,3 38.865 0,3
industriais
Indstria de trans-
14,8 1.832.025 12,3 1.541.690 11,7
formao
Construo 7,7 2.688.236 18,0 1.262.241 9,6
Comrcio e repa-
17,7 3.501.413 23,5 2.579.891 19,6
rao
Alojamento e
3,9 861.856 5,8 727.681 5,5
alimentao
Transporte,
armazenagem e 5,2 967.600 6,5 377.539 2,9
comunicao
Administrao
5,1 85.727 0,6 99.038 0,8
pblica
Educao, sade e
9,7 550.026 3,7 452.711 3,4
servios sociais
Servios doms-
7,4 1.232.086 8,3 2.829.518 21,5
ticos
Outros servios 4,5 1.180.024 7,9 1.043.328 7,9
Outras atividades 8,1 1.166.978 7,8 389.157 3,0
Atividades malde-
0,2 27.643 0,2 110.236 0,8
finidas
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
93
representa 45,6% do total dos desprotegidos sem capacidade contributiva, bem acima da
sua participao no total de ocupados (26%).
Tabela 3.15
Proporo de Trabalhadores Ocupados e Desprotegidos com e sem Capacidade
Contributiva por Regio Geogrfica
Brasil, 2008
Quantidade de Desprotegidos Quantidade de Desprotegidos
Total de
Posio na Desprotegidos com Capacidade Desprotegidos sem Capacida-
Ocupados -
Ocupao com Capacidade Contributiva - sem Capacidade de Contributi-
em %
Contributiva em % Contributiva va - em %
Norte 7,4 1.443.271 9,7 1.363.965 10,4
Nordeste 26,0 3.216.384 21,6 6.007.563 45,6
Sudeste 43,3 6.588.578 44,2 3.769.468 28,6
Sul 15,8 2.134.621 14,3 1.234.238 9,4
Centro-Oeste 7,6 1.530.237 10,3 793.154 6,0
Total 100,0 14.913.091 100,0 13.168.388 100,0
Tabela 3.16
Populao Idosa e Populao
Brasil, 2008
Varivel Homens Mulheres Total
Populao Idosa 9.214.542 11.824.542 21.039.084
Populao Residente Total 92.432.557 97.520.238 189.952.795
Participao dos Idosos no total em % 10,0 12,1 11,1
28 Para maiores esclarecimentos, consultar a Lei No. 10.741 de 1o de outubro de 2003, que dispe sobre o
Estatuto e d outras providncias.
94
Os idosos compem um grupo que representa 11,1% da populao residente no pas em
200829, percentual que apresenta tendncia de crescimento. H trs fatores combinados que
tm determinado a expanso da participao dos idosos na populao total. Os progressos
na medicina e a melhoria nas condies de vida da populao brasileira favoreceram a
elevao da esperana de vida ao nascer, que aumentou de 62,7 anos, em 1980, para 72,8,
em 2008. Ao mesmo tempo, as famlias brasileiras tm um nmero cada vez menor de
filhos, ou seja, a taxa de fecundidade diminuiu. Se em 1960 a mdia era de 6 filhos por
mulher, esse nmero caiu para 1,86, em 2008 (segundo IBGE Projeo da Populao
1980-2050 Reviso 2008). Ademais, muito embora a taxa de mortalidade tenha sido
reduzida significativamente nas ltimas dcadas passando de 100 bitos por cada mil
nascimentos, em 1970, para 24,32 por cada mil, em 2007, esse patamar no pode ser
considerado baixo, para os padres internacionais. Apenas entre 1992 e 2008, a taxa de
participao dos idosos na populao aumentou sensivelmente, tendo passado de 7,9%
para 11,1%.
O comportamento demogrfico descrito que combina aumento do contingente de
idosos, bem como o incremento de sua participao na populao total, e reduo da taxa
de fecundidade provoca efeitos importantes na Previdncia Social. Por um lado, esses
fatores tendem a gerar elevao da despesa previdenciria, em funo do crescimento
absoluto da populao idosa e, por outro, tendem a resultar em uma reduo das taxas de
crescimento da populao potencialmente ativa, base para a Populao Economicamente
Ativa PEA e, consequentemente, da principal fonte de arrecadao da Previdncia Social
a folha de salrios. Em outras palavras, caminha-se para um agravamento crescente da
razo de dependncia da populao idosa, sendo essa ltima cada vez maior. Portanto, para
manter o mesmo nvel de proteo social no futuro, ser necessrio pagar um nmero muito
maior de benefcios, por um perodo de tempo maior, com um financiamento sustentado
por uma razo de dependncia mais frgil.
Tomando-se apenas 2008, quando a taxa de cobertura nacional (incluindo a rea rural
da Regio Norte) chegou a 81,7%, os idosos socialmente protegidos totalizam 17,2 milhes
de pessoas, sendo 8,0 milhes homens e 9,2 milhes mulheres. A proteo social entre
os homens chega a 86,6%, resultado consideravelmente superior ao observado entre as
mulheres (77,9%). Os dados apontam para a existncia de concentrao relativa e absoluta
de idosas socialmente desprotegidas. Aproximadamente 67,8% dos desprotegidos so
do sexo feminino, ao passo que as mulheres representam 56,2% do total de pessoas com
idade igual ou superior a 60 anos. Em outras palavras, as mulheres idosas possuem a maior
participao absoluta e esto sobre-representadas dentre o total de idosos socialmente
desprotegidos em 2008, a proporo de idosas desprotegidas 1,2 vezes a participao de
mulheres na populao idosa total (Tabela 3.17).
29 Inclusive os habitantes das reas rurais da Regio Norte, que passaram a ser abrangidas pela PNAD em
2004.
95
Tabela 3.17
Proporo de Idosos* Residentes no Pas (A) e Idosos Desprotegidos (B),
segundo Sexo Brasil, 2008
Sexo % Total de Idosos (a) % Idosos Desprotegidos (b) (b)/(a) Total de Desprotegidos
Homens 43,8 32,2 0,7 1.238.724
Mulheres 56,2 67,8 1,2 2.610.305
Total 100,0 100,0 - 3.849.029
Esses nmeros podem estar associados ao fato de que a participao das mulheres no
mercado de trabalho embora venha apresentando evoluo positiva contnua nas ltimas
dcadas ainda tende a ser sistematicamente inferior dos homens, sendo que a gerao
das idosas que atualmente possuem 60 anos ou mais possivelmente experimentou taxas
de participao ainda mais baixas. Alm disso, a ocupao em condies precrias e a taxa
de desemprego tendem a ser mais elevadas entre as mulheres. Consequentemente, face
elevada correlao existente entre ocupao e contribuio previdenciria, provvel que
esse indicador esteja apenas refletindo a dinmica do mercado de trabalho vivenciada pelas
mulheres atualmente idosas, durante a idade ativa.
Em 2008, as mulheres so maioria absoluta dentre os pensionistas 94,7% do total
de pessoas que recebem apenas penso , enquanto os homens so maioria, embora com
diferencial menos expressivo, dentre aqueles que recebem aposentadoria 56,7% do
total de pessoas que recebem apenas esse benefcio. Dentre aqueles que acumulam os
dois benefcios, mais uma vez a participao das mulheres significativamente superior
(86,4%) (Tabela 3.18).
Tabela 3.18
Cobertura Previdenciria entre os Idosos com 60 anos ou mais de Idade,
segundo Sexo e Tipo de Benefcio
Brasil, 2008
Categorias Homens (a) % (a/c) Mulheres (b) % (b/c) Total (c)
Aposentados 6.950.143 56,7 5.306.168 43,3 12.256.311
Pensionistas 126.099 5,3 2.237.270 94,7 2.363.369
Aposentados e pensionistas 220.707 13,6 1.397.096 86,4 1.617.803
Contribuintes no beneficirios 678.869 71,3 273.703 28,7 952.572
Total protegidos (a) 7.975.818 46,4 9.214.237 53,6 17.190.055
Residentes (b) 9.214.542 - 11.824.542 - 21.039.084
Taxa de Proteo (a)/(b) - Em % 86,6 - 77,9 - 81,7
96
Elaborao: CGEP/DRGPS/SPS/MPS.
A elevada proporo de mulheres dentre os pensionistas deve estar ligada maior
expectativa de vida desse grupo populacional. Como em mdia vivem mais, natural
que envivem mais frequentemente que os homens, tornando-se beneficirias de penso
e, muitas vezes, chefes da unidade familiar. A menor participao das mulheres dentre
os aposentados, por sua vez, pode estar atrelada a questes culturais e econmicas a
populao feminina atualmente em idade de aposentadoria provavelmente participou
do mercado de trabalho menos frequentemente que os homens e em condies bastante
distintas, conforme mencionado anteriormente.
97
Grfico 3.7
BRASIL: Idosos de 60 anos ou mais que recebem aposentadoria e/ou penso ou
que contribuem para algum regime previdencirio
1992 a 2008 Em %
98
3.7 Impactos da Proteo Social
profisso habitual ou principal meio de vida; e de cnjuge ou companheiro, bem como filho maior de 16
anos de idade ou a este equiparado, que comprovadamente trabalhem com o grupo familiar respectivo. A
contribuio do segurado especial, segundo o disposto no art. 25 da Lei n. 8.212, de 1991, de 2,1% sobre
a receita bruta decorrente da comercializao da produo rural.
32 Como a PNAD no permite que os benefcios assistenciais sejam dissociados dos benefcios previdenci-
rios, ao longo desse estudo trataremos do impacto dos benefcios pagos pela Seguridade Social exceto
Sade. De todo modo, como forma de simplificar a anlise e considerando que os benefcios assistenciais
representam cerca de 13,0% do estoque de benefcios emitidos posio em setembro de 2009 de benef-
cios emitidos, aqui tratados como pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social, INSS, denominar-se-o
os montantes pagos como transferncias previdencirias, e os benefcios como benefcios previdencirios.
33 Ver: SCHWARZER, Helmut & PAIVA, Luis Henrique da Silva. Participao de Beneficirios e No
Beneficirios da Previdncia Social no Mercado de Trabalho. Informe de Previdncia Social, volume 15,
nmero 11, novembro de 2003.
99
Grfico 3.8 - Taxa de Participao no Mercado de Trabalho segundo Sexo e
Situao Perante a Previdncia Social (Beneficirios ou no), por Idade dos Idosos
com 60 anos ou mais 2008
Tabela 3.19
Distribuio de Beneficirios e no Beneficirios segundo Condio na Unidade
Familiar e Sexo 2008
Mulheres Benefi- Homens no- Mulheres no-
Condio na Famlia Homens Beneficirios
cirias Beneficirios Beneficirias
Pessoa de Referncia 85,3% 54,3% 81,0% 30,4%
Cnjuge 8,0% 28,3% 11,6% 58,7%
Filho 0,2% 0,4% 1,1% 0,6%
Outros familiares 6,0% 16,4% 5,5% 9,7%
Outras situaes 0,4% 0,6% 0,8% 0,6%
Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
100
beneficirias na condio de pessoa de referncia tende a pressionar a taxa de participao
para cima. Dentre as no beneficirias, no entanto, apesar da inexistncia de rendimentos
previdencirios, a pouco expressiva parcela de chefes de famlia tende a manter a taxa
de participao em nvel mais baixo. O resultado desta combinao de foras a j
mencionada semelhana na participao dos dois grupos no mercado de trabalho, situao
que tenderia a no ocorrer caso o perfil de condio na unidade familiar fosse o mesmo para
beneficirias e no beneficirias a taxa de participao das primeiras possivelmente seria
significativamente inferior das segundas.
Ressalte-se que, ao longo do perodo 1992-2008, os dados relativos participao
confirmam a tendncia de menor participao de beneficirios da Previdncia Social no
mercado de trabalho, como meio de complementao de renda. No perodo analisado, a
taxa de participao caiu ou ao menos permaneceu relativamente estvel em quase todos
os grupos, exceto para as mulheres no beneficirias. Em todos os casos, o diferencial entre
beneficirios e no beneficirios de ambos os sexos manteve-se evidente.
Grfico 3.9
Taxa de Participao no Mercado de Trabalho de Residentes Idosos, segundo Sexo
e Situao Previdenciria 1992-2008
101
deste impacto foi elaborada tomando-se em conta a quantidade de pessoas com renda
domiciliar per capita abaixo de meio salrio-mnimo valor definido para a linha de
pobreza, conforme se inclui ou exclui a renda previdenciria. Seguindo este critrio,
chegou-se, em 2008, a 53,73 milhes de pessoas em situao de pobreza, considerando-se
as rendas de todas as fontes, nmero que chegou a 76,31 milhes, quando excludos todos
os rendimentos oriundos da Previdncia Social.
Isto significa que as transferncias previdencirias foram responsveis pela retirada
de aproximadamente 22,58 milhes de pessoas, de todas as faixas etrias, da condio
de pobreza34. Este impacto dos benefcios da Previdncia sobre a pobreza se concentra,
naturalmente, na populao idosa, tendo em vista que a funo bsica de benefcios deste
tipo substituir a renda do trabalhador contribuinte, quando este perde a capacidade de
trabalho. Embora a reduo da pobreza decorrente da expanso da Previdncia Social
atinja todas as faixas etrias, a renda previdenciria privilegia, sobretudo, aqueles com
idade superior aos 55 anos.
Como destacam Passos et al (2005)35, a partir dos 55 anos de idade nota-se uma forte
reduo no percentual daqueles que seriam pobres, caso no fossem beneficirios da
Previdncia. Pode-se perceber, portanto, que a Previdncia Social determinante para que
a pobreza diminua com o aumento da idade (Grfico 3.10), chegando ao limite inferior de
10% para a populao com 70 anos de idade ou mais. Caso no existissem transferncias
previdencirias, haveria um ponto (que, para o ano de 2008, de aproximadamente 50
anos) a partir do qual a pobreza aumentaria significativamente, chegando a cerca de 70%
para a populao com idade acima de 70 anos.
34 Supondo-se que tudo mais permanea constante, ou seja, considerando-se que todas as demais variveis
que interferem no nvel de pobreza no sofram alteraes, e descartando-se possveis impactos das transfe-
rncias previdencirias nas decises dos indivduos beneficiados direta ou indiretamente.
35 Ver: PASSOS, Alessandro Ferreira et al. Previdncia Social e Pobreza. Informe de Previdncia Social,
volume 17, no. 09. Braslia: MPS, setembro, 2005.
102
Grfico 3.10
Percentual de Pessoas com menos de salrio-mnimo de renda domiciliar
per capita no Brasil, por idade, considerando-se e no se considerando a renda
previdenciria 2008
103
deduo no Imposto de Renda da Pessoa Fsica dos valores pagos a ttulo da contribuio
previdenciria patronal dos trabalhadores domsticos (incentivo limitado a um empregado
domstico e um salrio-mnimo). Esta medida serviu como mecanismo para estimular
a formalizao dessa categoria ocupacional caracterizada por elevada informalidade;
d) instituio, por meio da Lei Complementar n. 128, de 19 de dezembro de 2008, do
chamado Microempreendedor Individual MEI, permitindo a incluso, no SIMPLES, de
trabalhadores por conta prpria com faturamento anual de at R$ 36 mil.
Contudo, muito difcil avaliar quanto da expanso da cobertura observada no perodo
de 2002 a 2008 decorrente dessas medidas e quanto pode ser atribudo ao quadro geral de
expanso do mercado formal de trabalho e consequente reduo da informalidade. De
qualquer forma, muito provvel que essas medidas, em seu conjunto, tenham tido algum
impacto positivo sobre a proteo social no Brasil.
Como colocado acima, uma das mais importantes medidas de ampliao da
cobertura de proteo social foi a Lei n. 10.666/2003. At 2003, a nica forma dos outros
contribuintes (aqueles que no se enquadram como empregados e as empresas) efetuarem
o recolhimento de suas contribuies ao INSS era por meio do pagamento de uma GPS
nas agncias bancrias. Para efetuar o pagamento da GPS, os contribuintes informam
seu identificador pessoal e um conjunto de cdigos de recolhimento que possibilitam a
classificao do pagamento. A partir desses dados e de informaes cadastrais do segurado,
eram geradas as informaes estatsticas tradicionalmente apresentadas no Anurio
Estatstico da Previdncia Social - AEPS.
A Lei 10.666, de 08 de maio de 2003, alterou a sistemtica do recolhimento de um grupo
de contribuintes individuais: os trabalhadores autnomos que prestam servio a empresas,
os prprios empresrios e os trabalhadores cooperados. Com essa alterao, a empresa
tomadora do servio ficou obrigada a arrecadar a contribuio desses contribuintes,
descontando esta contribuio de suas remuneraes, ou pr-labore, e recolhendo o valor
juntamente com a contribuio relativa cota patronal.
Essa mudana na sistemtica de recolhimento teve dois objetivos principais: aumentar
a cobertura previdenciria, reduzindo em muito a possibilidade de o prestador de servios
a empresas no efetuar o recolhimento de suas contribuies previdencirias; e aumentar
a arrecadao de contribuies devidas e no pagas. Cabe observar que o registro da
reteno da contribuio previdenciria do prestador de servios por meio da GFIP torna-o
automaticamente segurado da Previdncia Social, de forma que ele fica apto a solicitar os
benefcios a que os contribuintes individuais tm direito.
Essa alterao implicou uma mudana na forma como se d o registro das contribuies
dos contribuintes individuais. A contribuio passou a ser registrada no apenas pelo
pagamento de uma GPS com cdigos de recolhimento correspondentes a contribuintes
104
individuais, mas tambm pela informao da empresa de que houve contratao de
servios de contribuintes individuais, o valor desse servio e o valor da reteno por
ela efetuada. Essa informao captada por meio da GFIP entregue mensalmente pela
empresa.
Outra importante medida de ampliao da cobertura foi o chamado Plano Simplificado.
At abril de 2007, a contribuio previdenciria dos contribuintes individuais e dos
contribuintes facultativos (aqueles sem atividade remunerada, como donas-de-casa,
estudantes, sndicos de condomnio no remunerados, desempregados, presidirios no
remunerados e estudantes bolsistas) era calculada exclusivamente com base em alquota de
20% sobre a remunerao mensal ou sobre algum valor entre o piso e o teto previdencirio.
Para favorecer o aumento da proteo previdenciria entre estas categorias, o Ministrio da
Previdncia Social MPS regulamentou o Plano Simplificado de Incluso Previdenciria.
A regulamentao do Plano Simplificado, definido pela Lei Complementar no 123, de
2006, resultou na instituio de uma alternativa mais barata de contribuio previdenciria.
O Plano comeou a produzir resultados concretos em abril de 2007, ms a partir do
qual a adeso e a contribuio sob as novas condies tornaram-se possveis. O Plano
Simplificado reduziu a alquota para contribuintes individuais que prestam servios para
pessoas fsicas36 e contribuintes facultativos.
As caractersticas principais do Plano so as seguintes: (i) alquota de contribuio do
trabalhador reduzida de 20% para 11% durante a fase ativa; (ii) salrio de contribuio e de
benefcio no valor de um salrio-mnimo; (iii) benefcios oferecidos: os mesmos de risco
do RGPS. A aposentadoria por tempo de contribuio (ATC) no faz parte dos benefcios
programados, restando apenas a aposentadoria por idade. A carncia para a concesso do
benefcio de 15 anos (mesmo nmero de anos previstos para a aposentadoria por idade); e,
(iv) adeso voluntria.
Alm de voluntria, a adeso pode ocorrer a qualquer tempo, tanto de novos, como
de atuais segurados que decidam migrar do plano tradicional para o novo. No entanto,
o segurado que tenha contribudo pelo Plano Simplificado e pretenda migrar para o
tradicional, contando o tempo de contribuio para a carncia da ATC ou para contagem
recproca (obteno da Certido de Tempo de Contribuio - CTC), dever complementar
a contribuio mensal, mediante o recolhimento de mais 9% incidentes sobre o salrio-
mnimo, acrescidos dos juros moratrios previstos.
A partir da constatao de que cerca de 10,8 milhes de trabalhadores (do total de 28,6
milhes de trabalhadores socialmente desprotegidos no Brasil, desconsiderando-se a
questo da capacidade contributiva ou da faixa de renda) era de trabalhadores por conta
prpria, conclui-se que a ampliao da cobertura previdenciria passa, necessariamente,
por polticas que visem estimular a formalizao desses trabalhadores. Estes representam
36 Caso prestem servio a pessoas jurdicas, a contribuio seguir as regras atuais: con-
tribuio do trabalhador de 11% sobre o valor efetivamente recebido pela prestao do
servio (limitado ao teto previdencirio), devendo o montante ser retido pela empresa
e repassado para a Previdncia Social, juntamente com a contribuio patronal de
20% sobre o total pago.
105
uma parcela expressiva do total de ocupados e uma caracterstica marcante do mercado de
trabalho brasileiro, assim como da estrutural informalidade que o caracteriza.
Como estratgia para aumentar a cobertura previdenciria desse segmento, o Ministrio
da Previdncia Social MPS valeu-se de iniciativa parlamentar que buscava a reformulao
da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, que instituiu o Simples Nacional,
e incluiu emenda criando a figura do microempreendedor individual (MEI), conferindo
tratamento previdencirio diferenciado ao empresrio individual cujo faturamento anual
de at R$ 36 mil, o que equivale a um faturamento mensal de cerca de R$ 3 mil. A medida foi
aprovada por meio da Lei Complementar n. 128, de 19 de dezembro de 2008.
A instituio do chamado MEI, tambm foi importante, mas exclusivamente do
ponto de vista previdencirio; seu efeito similar ao do Plano Simplificado. Contudo,
o microempreendedor que aderir ao MEI tambm apresenta outras vantagens, com a
reduo de outros impostos, como ICMS e ISS, e tambm em termos de desburocratizao/
simplificao.
A iniciativa inova: i) ao simplificar todo o processo de formalizao do
empreendimento; ii) ao dispensar os custos das taxas de licenciamento; iii) e ao impor
imposto em valor fixo, sendo: para a Unio, em valor equivalente a 11% do salrio-
mnimo, destinado exclusivamente Previdncia Social; para o municpio de situao do
empreendimento, a importncia fixa de R$ 5,00 (cinco reais) a ttulo de Imposto Sobre
Servios ISS, se este for o ramo de atividade do empreendedor; e, para o Estado, apenas
R$ 1,00 (um real), como Imposto sobre Circulao de Mercadorias ICMS.
Praticamente todos os trabalhadores classificados como por conta prpria podem
inscrever-se como MEI: camels, ambulantes, vendedoras de cosmticos, verdureiros,
cabeleireiros, eletricistas, pintores, pipoqueiros, carroceiros, feirantes, encanadores,
doceiros e outros profissionais que vivem sem poder comprovar uma renda formal.
Dados iniciais indicam que a aprovao do MEI tem potencial para aumentar a
proteo social no pas, conquanto estimava-se em cerca de 7 milhes o nmero de
microempreendedores que, ao tempo da entrada em vigor do diploma legal, no contavam
com proteo e tinham capacidade contributiva e renda de at R$ 36 mil/ano, bem como
os empregadores que possuam apenas um empregado e faturamento mensal superior ao
salrio-mnimo e anual de at R$ 36 mil.
Uma importante medida de ampliao da cobertura se deu por meio da entrada em vigor
da Lei no. 11.324, de 19 de julho de 2006, a qual permitiu que os empregadores domsticos
pudessem deduzir do Imposto de Renda da Pessoa Fsica os valores pagos em determinado
exerccio-fiscal, mensalmente ou trimestralmente, a ttulo de contribuio previdenciria
patronal devida pelos trabalhadores registrados e empregados em seus domiclios na
condio de empregados domsticos37. Tal medida est inserida em um contexto mais
amplo, de expanso da cobertura previdenciria por meio da incluso, no sistema de
proteo social brasileiro, dos trabalhadores sujeitos a maior vulnerabilidade social e
econmica.38
37 Originada pela converso da Medida Provisria no 284, de 6 de maro de 2006.
38 A Lei no 11.342, de 2006, tambm promoveu algumas alteraes nos direitos trabalhistas de empregados
domsticos (tempo de frias, repouso remunerado semanal, etc.), alteraes estas que fogem ao tema desta
106
A Lei no. 11.324, de 2006, em termos prticos, criou um mecanismo de incentivo que
funciona como um redutor indireto da alquota efetiva de contribuio previdenciria
patronal, sobre a massa salarial de empregados domsticos. Nos termos da Lei, o incentivo
limitado a um empregado por empregador, sendo que o mesmo poder deduzir apenas a
contribuio incidente sobre o valor de 1 salrio-mnimo mensal, alm de frias e dcimo
terceiro salrio.
Em outras palavras, a deduo limitada contribuio de 12% sobre rendimentos
de um salrio-mnimo (alm de frias e dcimo terceiro), restrita ao valor do imposto de
renda devido. De acordo com a Lei, os empregadores contribuiriam normalmente para a
Previdncia Social, com base na alquota atualmente vigente, j subsidiada, uma vez que
de 12% contra 20% dos demais empregadores, mas receberiam de volta ao menos parte desta
contribuio, no momento do ajuste anual do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF).
Para a Previdncia Social, portanto, a arrecadao por meio dos atuais contribuintes
mantida 12% da alquota patronal e 8%39 da alquota do empregado e, possivelmente,
acrescida da contribuio associada aos novos segurados, inscritos pelos empregadores
em funo dos incentivos oferecidos pela proposta apresentada. A perda de arrecadao
fica concentrada integralmente no Tesouro Nacional, que deve arcar com os custos da
renncia fiscal do IR destes empregadores, limitada ao valor pago anualmente a ttulo de
contribuio patronal.
De um modo geral, cabe destacar que as medidas tomadas atuaram em importantes
focos do mapa da desproteo social no Brasil (trabalhadores por conta prpria e
domsticos). Contudo, tendo em vista que vrias das medidas ainda so relativamente
recentes, ainda necessrio algum tempo adicional para uma avaliao mais profunda dos
impactos das referidas medidas. De qualquer modo, os dados de contribuintes individuais
parecem apontar para um efeito muito positivo da Lei n. 10.666/2003.
Outro importante foco de ampliao da cobertura tem sido a intensificao dos acordos
internacionais, com destaque para o do MERCOSUL e o Ibero-Americano, tendo em vista
que, com a globalizao e o crescimento do fluxo de trabalhadores entre os pases, esses
referidos acordos se tornaram um instrumento fundamental para garantir a proteo dos
trabalhadores, independentemente da nacionalidade e/ou de onde estejam trabalhando ou
tenham trabalhado.
O Brasil tem nveis de proteo social, tanto dos trabalhadores ocupados (65,9%)
quanto dos idosos (81,7%), que esto entre os mais elevados de toda regio da Amrica
Latina e do Caribe (ver Rofman e Lucchetti, 2007)40. Contudo, como mostrado ao longo
desse captulo, ainda h importantes focos de desproteo social: os trabalhadores sem
107
carteira de trabalho assinada, os trabalhadores por conta prpria e os domsticos (grande
maioria sem carteira); em determinados setores como o comrcio e a construo civil e
entre aqueles trabalhadores de baixa renda. Dos cerca de 84,0 milhes de trabalhadores na
faixa de 16 a 59 anos, cerca de 28,6 milhes ainda no contam com proteo social.
Ademais, de um total de cerca de 21,0 milhes de idosos no pas, cerca de 3,8 milhes tambm
no contavam com proteo, embora parte desses no estivesse em situao de pobreza.
Tambm h importantes desigualdades na cobertura, em termos de nvel de renda,
escolaridade, sexo, raa e faixa etria. Certamente todos esses dados e desigualdades
deixam clara a necessidade de se avanar ainda mais na proteo previdenciria de
trabalhadores e idosos.
Depois de uma piora na cobertura dos trabalhadores ocupados ao longo da dcada de 90,
desde 2003 se nota uma importante recuperao da proteo social, que se explica, em parte,
pela expanso do mercado formal de trabalho nos anos 2000, em especial, no perodo de
2004 em diante. Tambm h possveis efeitos das medidas de ampliao da cobertura, como
a Lei n. 10.666/2003, o Plano Simplificado de Previdncia, a possibilidade de desconto da
contribuio do empregador domstico no IR pessoa fsica, e o MEI. Contudo, a recente
recuperao apenas compensou a reduo da cobertura observada na dcada de 90.
J a proteo dos idosos apresentou expressiva melhora no perodo que vai do incio da
dcada de 90 at o momento atual, refletindo a regulamentao dos preceitos estabelecidos
na Constituio de 1988 para a Previdncia Rural, a instituio dos Benefcios de Prestao
Continuada da Lei Orgnica da Assistncia Social na dcada de 90, bem como a ampliao
da sua cobertura, com a promulgao do Estatuto do Idoso de 2003.
Portanto, nos anos recentes foram registrados importantes avanos na proteo social
dos trabalhadores/idosos do Brasil. Contudo, no futuro, a manuteno e/ou ampliao da
cobertura previdenciria ser um desafio ainda maior que o atual, tendo em vista o processo
de envelhecimento populacional e uma piora na relao de dependncia. Dado que a
expectativa de que em 2050 o Brasil tenha uma populao de 64 milhes de idosos, uma
cobertura no patamar atual (80%) implicaria um volume de pagamentos, sem considerar
aqueles que estariam ainda trabalhando e contribuindo para a Previdncia, da ordem de
51,2 milhes de benefcios, apenas para os idosos. Esse dado deixa claro que, frente ao
processo de envelhecimento populacional, ser necessrio um grande esforo da sociedade
brasileira, no futuro, para garantir a manuteno e/ou ampliao da cobertura dos idosos.
Diante desse contexto, necessrio que as precaues sejam tomadas com a devida
antecedncia.
O Governo Federal e o Ministrio da Previdncia Social, cientes do tamanho e da
importncia do desafio da proteo social no pas, e da necessidade de uma viso de longo
prazo, firmou compromisso, em 2006, no mbito da Agenda Hemisfrica de Trabalho
Decente, de elevar a cobertura previdenciria em 20%, no perodo de 2006 a 2015.
108
CAPTULO 4 A Transio Demogrfica e o
Regime Geral de Previdncia Social GPS
109
110
Todos os sistemas de previdncia social tm sua dinmica muito influenciada pela
evoluo demogrfica, ou seja, pelas alteraes que ocorrem na quantidade, composio
e distribuio espacial da populao protegida por aqueles sistemas. Quando os sistemas
adotam o modelo de repartio simples essa vinculao fica mais evidente e deriva da
estrutura financeira adotada nos modelos de repartio simples, em que os benefcios da
gerao inativa so pagos com as contribuies da gerao ativa que, por sua vez, ter seus
benefcios pagos pela prxima gerao ativa. Esse desenho implica, sob essa perspectiva,
a existncia de um vnculo entre as geraes, vnculo esse que influenciado por variados
fatores, dentre eles as caractersticas fsicas dessas geraes, ou seja, a quantidade,
composio e distribuio dos seus indivduos. Torna-se necessrio, portanto, avaliar
a evoluo demogrfica de uma populao, quando se considera a sustentabilidade dos
regimes de previdncia.
Na evoluo demogrfica da populao brasileira destaca-se como pano de fundo das
diversas alteraes que ocorreram ao longo das ltimas dcadas o processo conhecido
como transio demogrfica. Essa transio est levando progressiva alterao da estru-
tura etria da populao, causando o seu envelhecimento e gerando impactos de grande
magnitude na sociedade brasileira, com inevitveis consequncias sociais, culturais, po-
lticas e econmicas.
Esse cenrio, sobre o qual os governos tm capacidade de atuao mnima, ter tam-
bm consequncias importantes para a previdncia social, especificamente para a sua
sustentabilidade em longo prazo. Isso porque haver, proporcionalmente, cada vez mais
pessoas em idade de recebimento de benefcios do que em idade de contribuir, e esses be-
nefcios duraro mais do que os benefcios pagos atualmente, pois as expectativas de vida
tambm se alargam. Coloca-se, portanto, a necessidade de discutir como fazer os ajustes
que permitam que a previdncia social continue a desempenhar sua funo de prover
proteo social para os trabalhadores, quando estes no tiverem condies de receber uma
renda decorrente do seu trabalho.
O objetivo principal desse texto identificar de que forma as alteraes estruturais da
populao brasileira, decorrentes do processo de transio demogrfica, afetaro esse Re-
gime, em longo prazo. Esse tema teve sua relevncia destacada pela recente publicao,
pelo IBGE, de uma nova reviso de sua projeo populacional de longo prazo, mostrando
uma acelerao do processo de reduo da fecundidade, que ter grande impacto na es-
trutura da populao brasileira, nas prximas quatro dcadas. A acelerao do processo
de envelhecimento populacional, resultante dessa alterao na fecundidade, ter conse-
quncias importantes para a Previdncia Social. Visando esclarecer sobre esse cenrio,
o texto traz uma breve explanao sobre a transio e a evoluo demogrficas brasilei-
ras ocorridas de 1940 a 2000. Em seguida, so apresentadas as projees populacionais
do IBGE dos anos de 2004 e 2008, a partir das quais so feitas algumas consideraes
sobre o processo de envelhecimento e alguns efeitos desse processo sobre a populao
brasileira, adotando a perspectiva da previdncia social. Por fim, so apresentadas algu-
mas simulaes de receita e despesa do RGPS, em longo prazo, considerando-se as duas
projees demogrficas, apresentando-se, tambm, um exerccio abordando o impacto da
formalizao dos trabalhadores nessas projees.
111
4.1. Evoluo demogrfica da populao brasileira
43 Taxa de natalidade a razo entre o nmero de nascidos vivos em um ano e a populao mdia naquele ano.
Taxa de mortalidade a razo entre o nmero de bitos registrados em um determinado perodo de tempo
e a populao mdia naquele perodo.
42 Taxa de fecundidade o nmero mdio de filhos que uma mulher teria ao longo da vida reprodutiva.
43 A urbanizao e melhorias no saneamento bsico, na oferta de alimentos e na sua qualidade e cuidados
bsicos de higiene tm como reflexo final uma reduo da mortalidade. No deve ser desconsiderada a
importncia da melhoria do nvel educacional da populao na reduo das taxas de mortalidade.
44 Mulheres procuram realizao pessoal no trabalho no domstico, novos produtos e servios passam a ser
demandados, etc.
112
A estabilidade ao final da transio demogrfica deve ser vista apenas como uma
hiptese, pois em diversos pases, tais como Japo, pases do sul da Europa e do Leste
Europeu, a reduo das taxas de fecundidade j leva a uma reduo na populao total.
Em outros pases, tais como China, Singapura, Cuba e Tailndia, esse movimento tam-
bm est sendo previsto, na medida em que as taxas de fecundidade esto abaixo do nvel
de reposio, gerando populaes com tendncia reduo, em longo prazo45. Essa seria
o que alguns demgrafos chamam de fase 5 do modelo de transio demogrfica.
A transio demogrfica resultado no apenas dos fatores que afetam a mortalidade
e a natalidade citados acima. Ela decorre tambm de mudanas estruturais mais sutis, na
forma como as pessoas se relacionam socialmente, como elas se organizam para produzir,
onde elas decidem residir, quais os valores culturais que elas incorporam, enfim, variveis
que esto na esfera das microdecises individuais, que mudam lentamente e sobre as
quais os governos tm influncia restrita. Essas mudanas, no contexto de uma socieda-
de que se torna mais rica, mais urbana, mais integrada econmica e socialmente com o
resto do mundo, tendem a estimular as mulheres e homens a preferirem ter menos filhos.
Ou seja, h que se esperar a ocorrncia da transio demogrfica e o envelhecimento da
populao de um pas como conseqncia do processo de desenvolvimento econmico
e social.
A dinmica da transio demogrfica acima apresentada leva a um processo de ex-
panso da populao, seguida de seu envelhecimento. Esses efeitos so decorrentes da
diferena temporal na ocorrncia da queda das taxas de fecundidade e de mortalidade, e
se manifestam de forma muito clara na evoluo da estrutura etria de uma populao,
representada pela pirmide etria. O envelhecimento da estrutura etria se d por dois
movimentos. Por um lado, a reduo da fecundidade leva reduo da proporo de
jovens em relao aos idosos, causando o que se chama envelhecimento pela base. Esse
processo parcialmente contrabalanado pela reduo da mortalidade infantil, que age
no sentido de aumentar a proporo de jovens na populao. J a reduo da mortalidade
entre idosos leva ao processo conhecido como envelhecimento pelo topo, pois amplia a
sobrevida dos idosos, aumentando seu peso na populao total. Esse segundo efeito tem
como consequncia no apenas o envelhecimento da populao como um todo, mas tam-
bm o aumento da populao dos muito idosos, pessoas com mais de 80 anos46.
O processo acima descrito est em andamento no Brasil, desde a dcada de 1950.
Entre 1950 e 1970, a populao brasileira experimentou um processo de rpido cresci-
mento demogrfico, derivado essencialmente das altas taxas de crescimento vegetativo,
ou seja, da diferena entre a quantidade de nascimentos e bitos na populao47. As taxas
de crescimento vegetativo permaneceram altas durante todo o perodo, sendo esse alto
crescimento decorrente da queda acentuada da mortalidade. Em vinte anos, a mortali-
45 A taxa de fecundidade que levaria uma populao estabilidade estaria em torno de 2,1 filhos por mulher,
tambm chamada de nvel de reposio. Esse nmero significa que cada mulher teria filhos para repor a si
mesma e a um homem, com uma margem para cobrir as mortes dos indivduos antes de chegarem idade
adulta, levando a que a gerao seguinte tivesse o mesmo tamanho da gerao precedente. Essa margem
depende das taxas de mortalidade de jovens de cada pas.
46 (Camarano e Kanso, 2007).
47 Nesse perodo, as migraes tiveram pouca importncia na evoluo total da populao.
113
dade caiu mais de 50%, passando de 19,7 para 9,4 bitos por grupo de mil habitantes.
A queda da mortalidade teve como reflexo o aumento da expectativa de vida ao nascer,
que passou de 42,7 anos, em 1940, para 52,5, em 1970. Ao contrrio do que se poderia
esperar, a reduo da mortalidade no levou a um maior envelhecimento da populao48,
que continuou sendo muito jovem, uma vez que a queda da mortalidade foi mais intensa
entre as crianas.
114
filhos por mulher em 1991. Os dois processos, reduo da fecundidade e da taxa mdia de
crescimento populacional continuam a ocorrer na dcada de 90, sendo que a reduo da
taxa de crescimento populacional comea a ser afetada, tambm, pelo fato de as coortes
nascidas no perodo de incio de reduo da fecundidade comearem a chegar s idades
reprodutivas. O Censo de 2000 indica nova reduo na taxa de crescimento vegetativo e
nas taxas de fecundidade, que chega a 2,38 filhos por mulher no ano 2000, taxa bastante
prxima do nvel de reposio.
Como mencionado, o processo de reduo da mortalidade, a partir da dcada de 50,
no influenciou a estrutura etria da populao, que continuou sendo uma populao jo-
vem. No entanto, ao se iniciar a reduo das taxas de fecundidade na dcada de 70, as
alteraes da estrutura etria comeam a aparecer, com o incio da reduo da participa-
o dos jovens na populao total. Esse efeito , no incio, bastante sutil, mas ao longo do
tempo vai alcanando toda a pirmide etria, como uma onda que parte das idades mais
baixas em direo s idades mais altas.
Duas caractersticas da queda da fecundidade no Brasil devem ser mencionadas. Uma
so as diferenas regionais na fecundidade. Existem diferenas histricas entre as fecun-
didades das diversas regies, sendo as fecundidades do Norte e Nordeste sempre mais
altas do que as fecundidades do Sul e Sudeste, refletindo as diferenas em termos de
renda e educao das populaes dessas regies. Embora essas diferenas persistam ao
longo do tempo, o diferencial entre as taxas de fecundidade dessas regies vem se redu-
zindo, indicando que est havendo uma convergncia entre essas taxas de fecundidade.
Isso mostra que a viso, comum em alguns setores da sociedade, de que preciso adotar
medidas para controlar o crescimento populacional nas regies mais pobres est equivo-
cada, pois mesmo as maiores taxas de fecundidade regionais esto caindo rapidamente.
A queda acumulada nas taxas de fecundidade de todas as regies, entre 1940 e 2007, est
entre 68% e 73%, exceo da regio Norte, onde essa queda foi de 63% nesse perodo.
115
Outra caracterstica que merece meno a sua velocidade, muito superior s tran-
sies ocorridas em pases desenvolvidos. Comparando-se os dados do Brasil com os
da Itlia e Frana, observa-se que entre 1900 e 2007 as taxas de fecundidade caram em
todos os trs pases, mais acentuadamente no Brasil, seguido da Itlia e Frana. Embora a
queda percentual das taxas de fecundidade seja semelhante na Itlia e no Brasil no pero-
do de 1900 a 2007, ao se considerar que em 1950 a fecundidade brasileira estava no mes-
mo nvel da observada em 1900, observa-se que a totalidade da queda na fecundidade,
no Brasil, ocorreu nos ltimos 57 anos, o que ressalta a velocidade incomum da transio
demogrfica em andamento no pas. Essa maior velocidade significa tambm que as con-
seqncias da transio demogrfica ocorrero mais rapidamente no Brasil, fazendo com
que o tempo disponvel para a sociedade se adequar ao novo cenrio ser menor do que o
tempo que os pases europeus tiveram.
116
fecundidade observada em 2000 (2,38 filhos por mulher) continuaria a cair, at atingir o
valor mnimo de 1,85 filhos por mulher na dcada de 30 desse sculo, ficando constante
a partir da. Observa-se assim que a hiptese de queda da fecundidade no foi conserva-
dora, na medida em que se assumiu que a taxa de fecundidade cairia, em longo prazo,
para valores abaixo do nvel de reposio, o que levaria, no futuro, a uma populao
declinante.
As projees resultantes desse modelo indicaram uma populao total em 2050 da
ordem de 259 milhes de pessoas. Dadas as hipteses apresentadas, haveria um acentu-
ado envelhecimento da populao, com a proporo de idosos aumentando trs vezes,
passando a representar 24% da populao naquele ano, contra 8% em 2000, com uma
reduo expressiva da populao com menos de 16 anos, que passaria de 32% para 19%
entre 2000 e 2050, e um ligeiro decrscimo na proporo da populao entre 16 e 59 anos,
no mesmo perodo51. Em termos absolutos, a populao idosa aumentaria em 50 milhes
de pessoas, a populao em idade ativa aumentaria em 43 milhes e a populao jovem
teria uma reduo de 5 milhes de pessoas no perodo.
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2004 - Metodologia e Resultados.
117
populao idosa e a populao jovem e indica a relao entre os dois extremos da dis-
tribuio etria. Quanto maior o ndice de idosos, mais envelhecida a populao. Pela
projeo de 2004, a idade mediana passaria de 28,0 anos em 2008 para 40,3 anos em
2050; a razo de dependncia de idosos passaria de 0,14 para 0,44 e o ndice de idosos
iria de 0,25 para 1,29. Esses indicadores mostram a intensidade do envelhecimento con-
tido nessa projeo. Chamam a ateno: a) a razo de dependncia de idosos, que indica
que em 2050 haveria um idoso para cada duas pessoas em idade ativa, quando em 2000
essa relao era de um idoso para cada sete pessoas em idade ativa; b) o ndice de idosos,
que mostra que em 2050 haveria 30% mais idosos do que jovens, quando em 2000 havia
quatro jovens para cada idoso.
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2004 - Metodologia e Resultados
118
recentemente, como a Pesquisa Nacional de Demografia e Sade - PNDS52 convalida-
ram os dados da PNAD e permitem afirmar, com segurana, que estamos passando por
um momento importante em nossa transio demogrfica. A atual dcada ficar marcada
como o momento em que a taxa de fecundidade brasileira caiu abaixo do nvel de repo-
sio. Talvez mais importante, no s ultrapassou esse nvel, mas continua em queda,
levantando questes sobre a existncia de um limite para essa queda, qual seria esse limite
e sobre as consequncias dessa queda para a evoluo da populao brasileira e sua es-
trutura etria. Dessas trs questes, a mais relevante, em termos de previdncia social,
a avaliao dos impactos causados por esse novo cenrio de fecundidade abaixo do nvel
de reposio nas projees populacionais, pois a partir dessas projees que se avalia a
capacidade de sustentao da previdncia, em longo prazo.
Na projeo populacional de 2004, o limite inferior da taxa de fecundidade foi estabe-
lecido em 1,85 filhos por mulher, a ser atingido em 2037. No entanto, segundo a PNAD
2007, a fecundidade, nesse ano, foi de 1,95 filhos por mulher, muito prximo do valor
limite estabelecido para ser atingido em 203753. Dada a importncia da fecundidade, a
longo prazo, o IBGE divulgou, no final de 2008, uma nova projeo populacional at o
ano de 2050, que considera os dados da PNAD at 2006 e as informaes das estatsticas
vitais da pesquisa: Estatsticas do Registro Civil dos trinios 1979-1981, 1990-1992 e
1999-2001.
A reviso de 2008 da projeo populacional adotou a mesma funo de mortalidade
da reviso de 2004, uma vez que os novos dados no indicavam mudanas na mortalidade
que justificassem uma reviso dessa componente. Quanto fecundidade, adotou-se um
novo limite inferior de 1,5 filhos por mulher, a ser atingido a partir de 2028. Ou seja, no
s o limite inferior foi rebaixado, como ser alcanado mais cedo54.
Cabem duas consideraes sobre a questo da definio do limite inferior da taxa de
fecundidade e sobre a opo de manuteno da mortalidade, que envolve tambm a defi-
nio de um limite para a durao da vida humana. Em relao fecundidade, no h um
consenso sobre a existncia de um limite mnimo para a taxa relacionada a este quesito.
Os pases desenvolvidos com as menores taxas de fecundidade, e os pases do Leste Euro-
peu com essa mesma caracterstica, apresentam taxas que variam entre 1,2 e 1,4 filhos por
mulher. No final de 2008, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA divulgou
uma projeo populacional para o Brasil, que utilizava um limite inferior de 1,3 filhos por
mulher (IPEA, 2008). O argumento para a adoo desse limite era o de que, em 2007, essa
era a taxa de fecundidade das mulheres com maior nvel educacional e maior renda, e a
hiptese adotada foi a de que as taxas de fecundidade das demais mulheres convergiriam
para esse nmero, medida que seu nvel educacional e de renda se aproximasse do nvel
daquele grupo55.
52 A PNDS 2006 indicou para este ano uma taxa de fecundidade de 1,8 filhos por mulher.
53 A reviso de 2004 estimava para 2007 uma taxa de fecundidade de 2,25 filhos por mulher, bastante superior
aos dados apurados na PNAD e na PNDS.
54 Alm dessa modificao, outras alteraes metodolgicas foram efetuadas. Para maiores detalhes ver
IBGE. Projeo da populao do Brasil por sexo e idade 1980-2050 Reviso 2008.
55 Esse modelo gerou, para 2030, uma populao total de 204,3 milhes de pessoas, 12 milhes de pessoas
abaixo da projeo 2008 do IBGE para o mesmo ano.
119
Com relao manuteno das taxas de mortalidade, a questo que se coloca diz res-
peito aos limites temporais da vida humana, que um tema tambm em aberto. Embora
esteja clara a tendncia de elevao da expectativa de vida, qual ser o limite para ela?
Mesmo que esses limites, individualmente, possam ser muito elevados (100, 110 ou 120
anos), para a previdncia social o que importa o limite mdio da populao segurada. A
esse respeito, cabe observar que a extenso da longevidade depende no apenas dos pro-
gressos tcnicos na medicina, bioqumica e gentica, mas tambm da capacidade de fazer
com que esses progressos estejam disponveis a um conjunto relativamente grande da po-
pulao, a fim de que seus efeitos sobre a populao coberta pela previdncia social sejam
sentidos. No modelo utilizado pelo IBGE, foi adotada uma hiptese conservadora, que
assume como limite valores j alcanados, hoje, por algumas populaes. Dessa forma,
adotaram-se taxas de mortalidade que levam a uma expectativa de vida prxima a 82 anos
em 2050, nmero semelhante s maiores expectativas de vida atualmente registradas no
mundo, como em Andorra, Japo, Singapura e San Marino. Como a expectativa de vida
nesses pases tambm aumentar at 2050, fica aberta a possibilidade de que a expectativa
de vida adotada na projeo 2008 do IBGE possa ser conservadora.
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2008.
120
Projeo da composio da populao brasileira
por grupos etrios - IBGE, reviso 2008
121
Alguns indicadores de envelhecimento populacional com grupo de idosos entre 60 e
80 anos ou mais
Projeo da populao brasileira - reviso 2008
Razo de Taxa de Taxa de Taxa de
ndice de Idade
Ano dependncia variao variao variao
Idosos mediana
de Idosos decenal decenal decenal
2000 0,14 0,25 25,3
2010 0,16 17,4% 0,37 43,6% 28,8 13,8%
2020 0,21 32,9% 0,63 72,6% 33,5 16,3%
2030 0,3 40,2% 1,03 62,9% 37,9 13,1%
2040 0,39 33,1% 1,49 44,6% 42 10,8%
2050 0,53 34,4% 2,11 41,7% 46,2 10,0%
2050/2000 291,3% 727,4% 82,6%
Fonte: IBGE - Diretoria de Pesquisas. Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Projeo da popula-
o do Brasil por sexo e idade 1980-2050: Reviso 2008.
122
estimava de que o ponto mximo da populao brasileira, a partir do qual ela decresceria,
ocorreria por volta de 2062, com uma populao de 263,7 milhes de habitantes57. J
a nova projeo antecipa esse momento em 23 anos, para 2039, com uma populao
mxima de 219,1 milhes, sendo que a reviso de 2004 projetava, para esse ano, uma
populao de 250,3 milhes de habitantes. A reviso de 2008 passou a incluir, portanto,
um perodo de 11 anos de decrscimo na populao total do pas, perodo no qual a popu-
lao total diminuir em 3,8 milhes de pessoas. A reduo da populao, fenmeno que
j est ocorrendo em alguns pases desenvolvidos e em vrios pases do leste europeu,
ter impactos significativos na economia e na sociedade desses pases, cujo alcance, no
momento, pode ser apenas vislumbrado. Impactos semelhantes ocorrero no Brasil, a
partir do final da dcada de 30 desse sculo.
123
Projeo da evoluo da populao brasileira 2000-2050,
segundo revises 2004 e 2008 do IBGE
124
parcialmente dos sistemas de previdncia fechados, em que a adeso dos segurados
restrita 58, permitindo alguma forma de controle sobre essas caractersticas.
O senso comum identifica o impacto do envelhecimento populacional sobre a previ-
dncia, a partir da percepo de que haver um aumento da proporo de idosos, identifi-
cados como beneficirios, em relao aos contribuintes, gerando assim um desequilbrio
no sistema. Embora essa viso simplificada esteja, em sua essncia, correta, o envelhe-
cimento afeta de forma mais complexa o RGPS, pois a reduo da fecundidade ao longo
das dcadas gera, por um determinado perodo, um aumento na proporo da populao
em idade ativa. Alm do mais, como a condio bsica para que uma pessoa se torne se-
gurada no RGPS o seu envolvimento em atividade produtiva59, o impacto do processo
de envelhecimento sobre o RGPS mediado pelas condies do mercado de trabalho.
Outro fator determinante para estabelecer o efeito do envelhecimento em um regime de
previdncia social o desenho do sistema, ou seja, as regras que garantem o direito aos
benefcios, e a atualizao de seu valor ao longo do tempo. O envelhecimento tambm
gera o aumento da populao dos muito idosos, pessoas com mais de 80 anos. Este fator,
juntamente com a mudana na composio das famlias, reflexo da queda da fecundidade,
tende a aumentar a importncia da previdncia social na manuteno dos idosos. Esses
temas sero tratados a seguir.
Com relao mediao exercida pelas condies do mercado de trabalho, inserir-
se-, aqui, apenas uma observao relacionada ao relativamente baixo grau de cobertura
previdenciria, ou seja, a quantidade de trabalhadores ocupados com vinculao ao RGPS
e com acesso ao seu plano de benefcios60. Hoje, a proporo de trabalhadores ocupados,
com cobertura previdenciria, da ordem de 65,9%61, correspondendo a 55,36 milhes
de trabalhadores ocupados, em um universo de 77,84 milhes de ocupados em formas de
ocupao que ensejam vinculao obrigatria ao RGPS. Existe hoje, portanto, um univer-
so de cerca de 28,5 milhes de trabalhadores que poderiam ser vinculados ao RGPS a par-
tir da adoo de polticas adequadas62. A existncia desse universo de trabalhadores infor-
mais pode relativizar o impacto das mudanas demogrficas no RGPS. Mesmo que haja
uma reduo no crescimento dos trabalhadores em idade ativa, por exemplo, o aumento
da formalizao poder minimizar o efeito dessa reduo no RGPS. Da mesma forma, o
aumento da proporo de trabalhadores em idade ativa pode no ter efeito nenhum sobre
o RGPS, se esses trabalhadores no tiverem a oportunidade de ingressar nesse Regime.
Sob a perspectiva da populao idosa, o aumento dessa populao tambm pode no
58 Esse o caso, por exemplo, dos regimes de previdncia dos servidores pblicos. Nesses regimes, a poltica
de contratao do patrocinador, governo federal, governos estaduais ou municipais, elemento importante
na definio da composio do universo de segurados.
59 A exceo so as pessoas que no desempenham atividade produtiva, mas querem participar do sistema,
situao para a qual existe a categoria de segurado facultativo.
60 Relativamente baixos porque existe uma relao entre o nvel de desenvolvimento econmico e social
de um pas e os nveis de formalizao das relaes trabalhistas. No h pases pobres com altas taxas de
formalizao nem pases desenvolvidos com alta informalidade.
61 Dados da PNAD 2008. Consideram os contribuintes do RGPS, os segurados especiais e os j beneficirios
ocupados que no contribuem para o RGPS.
62 Na realidade esse nmero menor, pois desse total, 13,7 milhes tinham remunerao mensal menor do
que 1 salrio-mnimo, piso de contribuio para a previdncia Social.
125
repercutir na mesma proporo sobre o RGPS, pois muitos idosos podem no ser segu-
rados, no impactando as contas desse Regime63. Verifica-se, portanto que as condies
do mercado de trabalho e, mais especificamente, dos nveis de proteo previdenciria da
populao ocupada so elementos fundamentais a serem considerados quando da anlise
das conseqncias da transio demogrfica para o RGPS.
Conforme mencionado em outro captulo desse livro, o aumento da formalizao e a
reduo do nmero de trabalhadores sem proteo previdenciria um dos principais de-
safios da previdncia social, pois a eficcia da previdncia social como um dos pilares de
um sistema de proteo social vinculada, de forma direta, quantidade de trabalhadores
por ela segurados. Isso posto, deve-se discutir quais so as melhores polticas a serem
adotadas para estender essa proteo aos trabalhadores ocupados, lembrando sempre que,
no Brasil, os empregados com proteo previdenciria tambm tm uma srie de direitos
trabalhistas garantidos, criando um vnculo entre as polticas previdenciria e trabalhista,
que no pode ser desfeito, quando se analisam as causas da baixa cobertura64.
Outro elemento a ser considerado nas anlises sobre o impacto da transio demogr-
fica na previdncia social o avano da longevidade. A reduo das taxas de mortalidade
desencadeantes da transio demogrfica no Brasil continuar a ocorrer nas prximas d-
cadas, embora a velocidades menores. Alm da reduo da mortalidade infantil, que im-
plica um aumento da expectativa de vida ao nascer, mas no a longevidade dos que che-
garam idade adulta, esperada tambm uma reduo na mortalidade em outras faixas
etrias. Como resultado, haver um aumento da longevidade, que tem impactos diretos
sobre o RGPS, na medida em que, ao viverem mais, os beneficirios65 acabam recebendo
seus benefcios por mais tempo. Mas alm desse desequilbrio, a maior longevidade traz
outras questes associadas. esperado que a maior longevidade leve a um grande aumen-
to na populao de muito idosos, pessoas com oitenta anos ou mais. As projees indicam
que esse grupo etrio crescer de 1,5 milhes de pessoas em 2000 para 13,7 milhes em
2050, um crescimento de 866%. Essa uma populao que, em muitos casos, necessita de
cuidados especiais, no apenas sob a perspectiva mdica, mas tambm no que se refere ao
atendimento de necessidades bsicas para sua manuteno cotidiana66. Como o custo de
proviso desses servios elevado e a demanda por eles tende a aumentar, medida que
as pessoas vo envelhecendo, o custo de manuteno dessas pessoas tende a ser crescente.
Se os beneficirios no tiverem esses servios providos gratuitamente pelos governos ou
entidades privadas, esse custo ter de ser coberto pelos benefcios previdencirios, ou por
fundos prprios. Dada a elevada concentrao de beneficirios com benefcios de baixo
valor, razovel supor que essas pessoas no tenham reservas financeiras para lidar com
esses custos. Corre-se, portanto, o risco de se ter uma populao crescente de pessoas
muito idosas, com uma renda baixa, incapazes de arcar com os custos crescentes de sua
63 Parte dos idosos no segurados ir impactar as contas da assistncia social, resultando, tambm, em uma
despesa adicional para o governo.
64 Esse o tipo de lgica presente nas propostas que pretendem aumentar a formalizao e a cobertura previ-
denciria unicamente com a reduo da contribuio dos empregadores sobre a folha de salrios.
65 Incluindo os seus pensionistas.
66 Vide tambm MPS. Envelhecimento e Dependncia: Desafios para a Organizao da Proteo Social.
Coleo Previdncia Social, Vol. 28. Braslia, 2008.
126
manuteno. Esse cenrio de um empobrecimento na velhice poder trazer demandas adi-
cionais sobre os sistemas de previdncia social, no sentido de prover servios ou recursos
adicionais para esse grupo de beneficirios.
O processo acima descrito agravado por outro movimento que a reduo do tama-
nho das famlias, que impacta tanto os muito idosos quanto os idosos a partir de 60 anos.
A reduo do tamanho das famlias consequncia no apenas da queda das taxas de fe-
cundidade, mas tambm do crescimento de formas diversificadas de organizao familiar,
em que se destaca o aumento de famlias monoparentais. A consequncia da existncia de
famlias menores, em longo prazo, que a atual gerao de pais, ao envelhecer, ter me-
nos filhos aptos a desempenhar o papel clssico de cuidar de seus progenitores, por meio
da solidariedade intra-familiar. Haver, portanto, um aumento correspondente no nus
individual para esses filhos cuidarem de seus pais, nus que se caracteriza por diversas
naturezas, especialmente: psicolgica, emocional e econmica. Assim, de se esperar
que haja uma menor capacidade de a gerao futura, no nvel familiar, arcar com os cus-
tos crescentes de manuteno dos idosos, o que vir a destacar ainda mais a importncia
da previdncia social como principal fonte de renda dos idosos67. Isso tambm pode gerar
um aumento da demanda para que os valores dos benefcios sejam ampliados para fazer
frente ao aumento das despesas familiares com os idosos.
Outro elemento presente no processo de transio demogrfica e que importante
para a previdncia social o aumento temporrio da proporo da populao em idade
ativa. Esse movimento decorre da queda da fecundidade e do fato de que, em qualquer
momento, a distribuio etria funo das taxas de fecundidade e mortalidade de 7 a
8 dcadas anteriores. Isto significa que a taxa atual de crescimento populacional con-
sequncia das funes de fecundidade e mortalidade correspondentes ao passado (7 ou
8 dcadas), que afetam a estrutura etria, e das funes de fecundidade e mortalidade
correntes. Na explicao de Carvalho (2004):
127
da, atravs do tempo, por funes de fecundidade de nveis bem mais
altos. Esta contradio faz com que a TBN decresa bem menos do que
seria de se esperar, pela simples anlise da evoluo da fecundidade
corrente. No entanto, o declnio da TBN, no princpio menor do que o
da fecundidade, faz com que comece a se estreitar a base da pirmide
etria, fenmeno este que, com o passar do tempo, tem repercusses
sobre toda a distribuio da populao pelos diversos grupos etrios.
128
no desalento, ao procurar uma ocupao. Por fim, essas polticas devem ser formuladas
tendo como objetivo o aumento da formalizao do emprego, o que exige tambm tratar
da regulao do mercado de trabalho e do desenho dos planos de benefcios e de arreca-
dao do RGPS.
Essas polticas poderiam criar condies para aumentar a cobertura previdenciria,
favorecendo a ocorrncia de dois efeitos: dar aos trabalhadores segurados e suas famlias
segurana de reposio de renda, em caso de necessidade, e, sociedade como um todo,
maior estabilidade social, alm de aumentar o volume de contribuies do sistema, geran-
do um fluxo de receitas. Isso viria permitir, por algum tempo, financiar parte do aumento
da despesa causada pelo processo de envelhecimento. Na ausncia de um conjunto de po-
lticas similares s mencionadas, que, pela diversidade e alcance, devem refletir uma ao
de governo e no de rgos especficos, a tendncia seria a manuteno de um elevado
nmero de trabalhadores na informalidade, levando o bnus demogrfico a desmerecer
o prprio nome.
Mas importante destacar que, mesmo que sejam implementadas polticas favorveis
transformao do aumento dos trabalhadores em idade ativa em bnus, e que tal
implementao seja bem sucedida, isso no representar, de forma alguma, a garantia da
sustentabilidade do sistema. Isso porque o equilbrio das contas previdencirias deve ser
visto de forma dinmica. A entrada de novos contribuintes no RGPS, que pode ocorrer
at mesmo a taxas superiores s taxas de crescimento vegetativo do grupo etrio de 16 a
59 anos, pela existncia de um alto grau de informalidade, gera um fluxo de novas contri-
buies favorveis reduo do nvel da Necessidade de Financiamento da Previdncia
Social NFPS ou de sua taxa de crescimento. No se pode esquecer, no entanto, que cada
contribuio feita ao RGPS significa um crdito do segurado contra esse Regime. Em
algum momento, esse segurado demandar ao RGPS benefcios, levando a um aumento
da despesa. E essa demanda no demora 30 ou 35 anos para surgir, pois h benefcios
que no tm carncia de contribuies, outros com carncia de apenas uma contribuio
e outros com carncia de 12 meses. Ou seja, o aumento no nmero de contribuintes tem
um impacto imediato e crescente tambm sobre as despesas.
importante ter essas consideraes em mente, quando se analisam argumentos de
que o simples aumento da cobertura previdenciria propiciar receitas adicionais que
sero capazes de levar o sistema a uma situao de estabilidade financeira. Mantido o
atual desenho dos planos de benefcios e contribuies e as atuais regras de indexao de
benefcios, pode-se considerar que cada trabalhador adicional que se vincula ao RGPS
aumenta o desequilbrio atuarial do Regime. A tabela seguinte mostra: a idade mdia na
concesso de benefcios de aposentadoria por idade, e por tempo de contribuio; a ex-
pectativa de vida nessas idades68; e o tempo de contribuio que a legislao especifica
para a concesso do benefcio. Fica claro o desequilbrio entre os perodos de contribui-
o e os perodos de gozo dos benefcios, que, nessa tabela, esto subestimados, porque
no consideram as eventuais penses derivadas desses benefcios69. Embora o desequi-
lbrio seja alto nas aposentadorias por tempo de contribuio, ele ainda maior nas apo-
68 Idades arredondadas para o nmero inteiro superior.
69 A idade mdia das aposentadorias listadas para homens de 59,1 anos e para mulheres 57,4 anos.
129
sentadorias por idade, dado o baixo perodo de contribuio exigido. Caso se adicione ao
perodo de gozo de benefcios os perodos referentes aos benefcios de natureza tempor-
ria, salrio-maternidade, auxlio-doena, auxlio-recluso, entre outros, e as penses por
morte, o diferencial certamente crescer bastante, ressaltando o desequilbrio intrnseco
ao atual plano de benefcios. Desequilbrio que tende a aumentar, medida que aumente
a expectativa de vida dos brasileiros ao longo das prximas dcadas. Na ausncia de mu-
dana futura nas regras do RGPS, isso significa, sob uma perspectiva individual, que o
mesmo volume de contribuies dever gerar um volume maior de pagamentos. Sob uma
perspectiva coletiva, em um sistema de repartio, isso significa que os trabalhadores
inativos tero de ser mantidos por mais tempo, pelos trabalhadores ativos.
70 H argumentos no sentido de que, a longo prazo, a reduo da despesa com educao e com a sade infantil
ser suficiente para cobrir o aumento das despesas com previdncia, sade e assistncia. Entende-se que
essa economia ser muito inferior ao aumento das despesas com a seguridade social, pois os custos indivi-
duais de previdncia e de cuidados com a sade de idosos so muito mais elevados do que os custos com
educao e sade infantil.
131
posto pelo plano de benefcios do RGPS, o que define as regras de acesso aos benefcios,
a forma de clculo do valor desse benefcio e a sua forma de indexao. Um terceiro
mdulo chamado de transio atividade/inatividade, que estabelece as condies e as
probabilidades de que uma pessoa saia da populao ativa e entre na inatividade. O quarto
mdulo trata do mercado de trabalho e estabelece as condies bsicas do mercado de
trabalho, que definem as taxas de participao e as taxas de ocupao utilizadas para es-
tabelecer a populao segurada do RGPS.
Uma das caractersticas do modelo que ele tambm define a taxa do crescimento do
PIB, a partir do clculo de uma taxa de crescimento da massa salarial a longo prazo, e a
partir da hiptese de que a participao da massa salarial no PIB permanecer constante71
. Outros pontos a serem destacados so que o modelo trabalha com aberturas por sexo e
clientela e no considera a totalidade de benefcios do RGPS; apenas as aposentadorias
por idade, tempo de contribuio, invalidez, penses por morte e auxlios-doena, que
representam mais de 95% dos benefcios previdencirios.
O grfico abaixo mostra a projeo de receita e despesa do RPGS no pero-
do de 2008 a 2050, considerando dois cenrios: um com a projeo populacional de
2004, chamado cenrio 2004 e o outro com a projeo populacional de 2008, cha-
mado cenrio 2008. Verifica-se que as linhas de despesa do RGPS, nos dois cen-
rios, esto praticamente sobrepostas. Isso significa que, do ponto de vista das des-
pesas em termos absolutos do RGPS, a acelerao do processo de envelhecimento
populacional no ter maiores impactos nesse Regime ao longo dos prximos 42 anos72
. Embora parea contraditrio, isso explicado pelo fato de que a reviso de 2008 do
IBGE no alterou as taxas de mortalidade utilizadas na projeo populacional, sendo
a alterao bsica, em relao a 2004, a reduo da fecundidade. Como as pessoas que
sero idosas em 2050 j nasceram a reduo da fecundidade no afeta a quantidade de
idosos no horizonte temporal da projeo populacional. Por outro lado, as receitas no
cenrio 2008 so menores do que no cenrio 2004, comeando a cair no final da dcada
de 20 e acentuando essa queda at 2050. Esse resultado consistente com o fato de que
na projeo populacional de 2008 o ponto mximo da populao em idade ativa ocorre
no ano de 2028, enquanto na projeo de 2004 esse ponto mximo ocorreria em 2040. Ou
seja, a reduo na quantidade de pessoas na populao ativa levaria a uma reduo das re-
ceitas do RGPS, causando um aumento na Necessidade de Financiamento da Previdncia
Social, que passaria de 490 bilhes de Reais no cenrio 2004 para 577 bilhes no cenrio
2008, um crescimento de 17,8%.
Mas to importante quanto saber o valor absoluto das receitas e despesas do RGPS
conhecer o seu peso em termos de proporo do Produto Interno Bruto. Essa a medida
que indica quanto da riqueza do pas direcionada para o pagamento de despesas com
esse Regime. Como mencionado, o modelo da SPS gera um valor do PIB dependente
71 A adoo de hipteses semelhantes a essas tambm sugerida pela OIT no livro Actuarial Practice in So-
cial Security (Quantative methods in social protection series), ILO, Genebra, 2004.
72 Evidentemente essa uma concluso de uma anlise comparativa feita entre os limites superiores da
despesa do RGPS nos dois cenrios. Ao se comparar a despesa em relao ao nvel da despesa em 2008,
observa-se que essa aumenta 5 vezes.
132
da evoluo da massa salarial, que varia de acordo com a evoluo dos salrios mdios,
da quantidade de trabalhadores e da sua distribuio etria e por sexo. Mantidas todas
as variveis constantes e alterando-se apenas a projeo populacional, o PIB no cenrio
2008 comea a crescer a taxas menores do que o PIB no cenrio 2004, a partir do final
da dcada de 20. Em 2050, a diferena entre as duas projees do PIB de 1,69 trilhes
de reais, com o cenrio 2008 apresentando um PIB 14,4% menor do que o encontra-
do no cenrio 2004. Evidentemente, essa uma das consequncias de que, no cenrio
2008, a populao em idade ativa comea a cair em nmeros absolutos a partir de 202873
. Como resultado desse menor crescimento do PIB, a relao NFPS/PIB aumenta no
cenrio 2008 em relao ao cenrio 2004, conforme tambm visvel no grfico. Essa
relao passa de 4,20% no cenrio 2004 para 5,78% no cenrio 2008, toda essa variao
decorrendo exclusivamente da acelerao da transio demogrfica ilustrada na projeo
2008 do IBGE.
Fonte:SPS/MPS
73 Esse resultado consistente com o fato de que pases com estruturas etrias mais envelhecidas do que a
brasileira tem dificuldade em atingir taxas de crescimento do PIB elevadas.
133
Evoluo do PIB e da NFPS como % do PIB nos cenrios
2004 e 2008 - Perodo 2008-2050
Fonte:SPS/MPS
134
NFPS fica menor do que a apresentada no cenrio 2004. medida que os novos contri-
buintes vo envelhecendo, h uma maior demanda por benefcios previdencirios, o que
faz com que a taxa de crescimento da despesa aumente acima da taxa de crescimento da
receita. Consequentemente, a NFPS passa a assumir uma trajetria ascendente, com uma
velocidade crescente. Perto de meados da dcada de 40, a NFPS observada no cenrio
2004 com formalizao passa a ser superior do cenrio 2004. Essa simulao permite
visualizar, com clareza, as relaes intertemporais entre receitas e despesas em um regi-
me de repartio simples, e mostra os limites dos argumentos que se fundamentam no
aumento do nmero de contribuintes como soluo para os desequilbrios do RGPS.
Fonte:SPS/MPS
135
para o RGPS, a mdio prazo, pode-se concluir que no cenrio 2008 com formalizao o
ganho bem menor do que no cenrio 2004 com formalizao. Isso decorrncia das me-
nores taxas de crescimento da populao em idade ativa at 2028, e sua posterior reduo,
e mostra que a acelerao da transio demogrfica leva a uma reduo do ganho que um
processo de formalizao traria para o RGPS. Isso refora a viso de que a formalizao,
embora fundamental para garantir maior proteo social para a populao brasileira, no
suficiente para garantir sustentabilidade para esse Regime.
4.5 Concluso
136
como um todo. Mais frente, a partir de 2039, a populao total comear a reduzir,
trazendo novos desafios para a sociedade brasileira, e exigir a definio de polticas que
tornem possvel economia continuar crescendo, em um pas cuja populao total e em
idade ativa est em queda.
Cabe ainda considerar a possibilidade da taxa de fecundidade cair a nveis abaixo
dos previstos pelo IBGE em 2008, fazendo com que a velocidade do envelhecimento da
populao aumente ainda mais. Os dados a serem divulgados aps a realizao do censo
de 2010 sero importantes para qualificar as projees de 2008, pela melhor quantificao
das taxas de fecundidade e do estoque da populao ao final dessa dcada.
Sob a perspectiva do RGPS a acelerao do envelhecimento traz desafios importantes
em termos do financiamento do sistema, em funo da reduo prevista no nmero de
contribuintes e do aumento dos beneficirios. Mesmo que o mercado de trabalho, varivel
interveniente na relao entre demografia e previdncia social, tenha um comportamento
favorvel, no sentido de aumentar a proporo de trabalhadores vinculados ao RGPS, os
efeitos da dinmica demogrfica conjugada com a estrutura do plano de benefcios desse
sistema acabam se sobrepondo, afetando o equilbrio financeiro do RGPS.
Esse cenrio coloca um duplo desafio para o RGPS. De um lado necessrio expandir
a cobertura previdenciria, de forma a estender a proteo do sistema previdencirio para
o grande contingente de trabalhadores que no possuem nenhuma garantia de renda em
caso de impossibilidade de trabalhar. Ao mesmo tempo necessrio garantir a sustenta-
bilidade desse regime no longo prazo, reduzindo, de forma estrutural, os desequilbrios
entre os valores arrecadados e os benefcios pagos. Isso exige que sejam feitas mudanas
na estrutura dos planos de benefcio e custeio.
Essas mudanas exigem que diversos atores sociais e polticos tenham um acordo
mnimo sobre qual o desenho do sistema que se quer e quais mudanas devem ser imple-
mentadas. A experincia mostra que acordos como esses geralmente demoram a ser atin-
gidos, exigindo perodos relativamente longos de debates e discusses, para que todos os
participantes consigam atingir um nvel mnimo de consenso. Quando as mudanas a se-
rem feitas so profundas, o tempo para se atingir esse consenso ainda maior, sendo esse
consenso mais facilmente alcanado se houver um perodo de transio mais longo, que
permita s pessoas mais prximas da aposentadoria a adequao de suas expectativas e de
seus projetos ao novo cenrio. V-se, portanto, que a varivel tempo muito importante
na discusso de alteraes nos sistemas de previdncia social, e a o cenrio demogrfico
desenhado a partir da queda da fecundidade na atual dcada teve como conseqncia
fazer com que o tempo disponvel para fazer os ajustes no RGPS seja cada vez menor.
137
138
CAPTULO 5. Novos caminhos da previdncia: preservao
da sade dos segurados e melhoria das condiesambientais de
segurana e sade dos trabalhadores
139
140
5.1. O balizador social constitucional
A proteo social dos trabalhadores segurados est mais do que garantida na atual
constituio e nos remete permanentemente aos futuros compromissos com as geraes
vindouras de nossos filhos, netos e bisnetos, quando refora, em seu artigo 1, o pacto
social da Democracia e da Valorizao Social do Trabalho:
Art. 1. A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos
Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrtico de direito
e tem como fundamentos:
(...)
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa:
(...).
O valor social do trabalho tem impregnado, entre os direitos sociais, conforme art. 6
da Constituio Federal, os direitos educao, sade, trabalho, moradia, lazer, segurana
e previdncia social entre outros direitos.
Para que de fato a dignidade das pessoas prevalea e que a vida e segurana dos
trabalhadores segurados tenham voz e vez que h um rol detalhado de direitos dos
trabalhadores no art. 7 que reforam o valor social do trabalho, com a reduo dos
riscos inerentes ao trabalho (Inciso XXII) e Seguro contra Acidentes do Trabalho (Inciso
XXVII), dentre outros. H todo um detalhamento dos direitos previdencirios contidos
nos artigos 201 e 202 da atual Constituio.
Todo esse processo de reconhecimento dos direitos sociais, absorvido pela nossa
constituio e diversas constituies do mundo, o chamado constitucionalismo social, tem
uma histria muito importante com o nascimento da Previdncia Social e as indenizaes
acidentrias em muitos pases do mundo.
141
legislaes no mundo, principalmente na Europa, em pases como a Alemanha, Itlia,
Sua dentre outros. No caso brasileiro, uma das grandes greves gerais que eclodiram, a
de 1917, exigia das autoridades indenizaes e melhores condies de trabalho, depois
que no Rio de Janeiro, em 07 de junho de 1917, pereceram 43 trabalhadores da construo
civil na edificao do New York Hotel.75
Em decorrncia das aes de diversos pases, que passaram a incluir em sua legislao
a concesso de benefcios compensatrios em matria de acidentes de trabalho, iniciou-se
um grande movimento internacional para que houvesse legislaes em matria de Sade
e Segurana do Trabalho. Da as primeiras Recomendaes e Convenes da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT), desde a sua criao, em 1919. As recomendaes n.
3 e 4 da OIT preocupavam-se com a contaminao de produtos qumicos e chumbo e, a
partir da, at os dias atuais, cresceram a cada dcada, havendo hoje 19 convenes e 27
recomendaes que tratam da matria76.
No se pode pensar numa seguradora nacional pblica como o INSS, nas prximas
dcadas, to somente pagando benefcios em funo das incapacidades temporrias,
permanentes ou das fatalidades em matria acidentria, sem se pensar estrategicamente
em aes de preveno. As projees dos gastos, em 2009, com benefcios compensatrios
acidentrios, compreendidos os de aposentadoria por invalidez, penso por morte, auxlio-
doena, auxlio-acidente e auxlio-suplementar, alm dos benefcios das aposentadorias
especiais geradas em funo de ambientes insalubres, penosos e perigosos, estavam
na ordem de 12,93 bilhes77 que, multiplicados pelos custos indiretos78, perfaziam um
gasto anual de 51,72 bilhes (projeo 2009). Ao se projetar esse mesmo nmero para
as prximas 4 dcadas, at 2050, ou seja 41 anos, sem que haja qualquer reduo dos
acidentes no Brasil, obtm-se um custo direto, por parte da Previdncia, de 530,13 bilhes
e um custo total, contando as despesas indiretas, no valor de 2,12 trilhes. Uma cifra
astronmica, ou seja, 73% do PIB referente a 2008.
A questo colocada da projeo dos custos, em decorrncia de todos os custos diretos
e indiretos dos acidentes, doenas e mortes no trabalho, bem como a preservao da
integridade fsica dos segurados e a melhoria da qualidade de vida dos trabalhadores
remetem, urgentemente, a no se postergar qualquer ao, no sentido de se avanar na
cultura da preveno acidentria.
75 Edgar Carone. Movimento Operrio no Brasil ( 1877-1944).Rio de Janeiro: Difel, 1979, p.64-77, apud
Remgio Todeschini. Gesto da Previdncia pblica e fundos de penso: a participao da comunidade.
So Paulo: LTR, 2000. P. 39.
76 Organizao Internacional do Trabalho (OIT). As recomendaes e Convenes da OIT de modo geral,
e as relativas s questes de Sade e Segurana do Trabalho podem ser consultadas no site da OIT: http://
www.ilo.org
77 MPS/SPS Boletim Estatstico da Previdncia Social BEPS Maro/2009, elaborao SPS/DPSO Co-
ordenao Geral de Monitoramento dos Benefcios por Incapacidade CGMBI.
78 Os custos indiretos so: assistncia mdica, substituio de trabalhadores acidentados, novos treinamentos,
perda de produo, contratao de novos trabalhadores, entre outros custos.
142
5.3. Desafios a enfrentar: maior expectativa de vida,
menor crescimento vegetativo e envelhecimento da
populao, alm do crescimento das doenas profissionais.
Grfico 1
143
O menor crescimento vegetativo, com menos jovens entrando no mercado de trabalho,
far com que muitos segurados permaneam ativos no mercado de trabalho, com mais
idade. Isso leva a Previdncia e o governo, como um todo, a estruturar polticas pblicas
voltadas, cada vez mais, para melhorias ambientais, melhor acesso aos servios de sade
e, por conseguinte, a melhoria da qualidade de vida. Ou seja, preciso haver solues
quanto reduo de riscos ambientais, para que as condies de sade no se agravem
com o surgimento das doenas crnicas a que esto sujeitas as pessoas com maior idade.
79 Por meio de Termo de Cooperao com o Ministrio da Previdncia, via Secretaria de Polticas de Previ-
dncia Social e seu Departamento de Segurana e Sade Ocupacional.
80 Vide: ALEMANHA. Instituto Aser. Estatsticas de Acidentes. Disponvel em www.institut-aser.de/down-
load_files/instrumente/AU-Statistik.pps#605.8.TdlicheArbeitsunflle(absolut) Acesso em dezembro de
2008; ARGENTINA. Superintendencia de Riesgos del Trabajo. Anuario Estatistico 2006. Disponvel em :
www.srt.gov.ar/nvaweb/data/fdata.htm Acesso em julho de 2008; ASSOCIAO LATINOAMERICANA
DE SEGURANA E HIGIENE DO TRABALHO. Estatstica de acidentalidade 1994-2004. Disponvel
em www.alaseht.com/publiestadisticas.htm Acesso em julho de 2008; AUSTRLIA. Estatsticas. Dispo-
nvel em www.nosi.ascc.gov.au Acesso em junho de 2008; CANAD. BRITISH COLUMBIA. Worksa-
fe. Disponvel em: www.worksafebc.com/publications/statistics_reports/occupational_disease/1982-2006/
assets/pdf/Table%2001%201982-2006.pdf Acesso em novembro de 2008; CONFEDERAO SUIA.
Estatsticas. Disponvel em www.unfallstatistik.ch Acesso em dezembro de 2008; DEPARTAMENTO
DE TRABALHO DOS EUA. Estatsticas. Disponvel em http://stats.bls.gov/iif/oshwc/cfoi/cftb0223.pdf
Acesso em janeiro de 2009; FRANA. INRS. Estatsticas de Acidentes e Doenas do Trabalho. Disponvel
em www.inrs-pub/inrs01.nsf/IntranetObject-accesParReference/Dossier%20Statistiques%20ATMP%20
2006/$File/Visu.ntml Acesso em dezembro de 2008; INGLATERRA. Estatstica de Acidentes. Health Sa-
fety Executive (HSE). Disponvel em www.hse.gov.uk/statistics/tables/ind1.htm Acesso em dezembro de
2008; ITLIA. INAIL. Estatsticas Europeias. Disponvel em: www.inail.it Acesso em julho de 2008; M-
XICO. Estatsticas Instituto Mexicano de Seguro Social e Instituto Nacional de Sade Pblica. Disponvel
em www.inps.mx e www.imss.gob.mx Acesso em Dezembro de 2008; SUCIA. Estatsticas de Aciden-
tes. Disponvel em www.arbetsmiljoverket.se/dokument/statistik/english/Accidents_EU15_last10years.
pdf Acesso em dezembro de 2008.
144
5 mil casos, em 2002.
No Canad, mais especificamente na Provncia de British Colmbia, no perodo de
1982 a 2006, foram registradas 110 mil doenas profissionais.
Na Frana, cresceu o registro de doenas profissionais, de 2001 a 2006, passando
de 24,2 mil casos (2001) para 42,3 mil casos (2006). A invalidez permanente, na Frana
decorrente das doenas profissionais, passou de 9,5 mil casos (2001) para 22,7 mil
casos(2006); e as mortes causadas pelas doenas profissionais passaram de 318 casos
em 2001 para 467 casos em 2006. Em 2006, o registro de doenas profissionais na
Frana, por tipo de doena, era de 31.630 casos de afeces periarticulares e lombares
(LER/DORT), 6.731 afeces decorrentes do amianto, e 320 casos decorrentes de
pneumoconioses (Slica). Em 2006, os trs setores econmicos da Frana, que mais se
destacavam em nmeros absolutos de doenas profissionais eram: a Alimentao (6.190
casos); Metalurgia (5093 casos); e Construo e Obras Pblicas ( 3.431 casos).
Na Inglaterra, o adoecimento total no perodo de 2007/2008 era de um milho e
261 mil doenas, sendo 539 mil referentes a LER/DORT, 442 mil relacionadas a stress,
depresso e ansiedade, 40 mil infecciosas e 36 mil respiratrias. Em 2006, no mesmo
pas, foram registradas 2.056 mortes por mesotelioma, devido exposio ao amianto.
O Mxico, em 1999, informava 3.475 doenas profissionais e, em 2003, 7.811
casos. Em 2001, estudo do prprio Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS) informava
que havia um sub-registro acidentrio de 26,3%.
A Austrlia mostrava um crescente registro de LER/DORT entre 2000 e 2005. Os
registros de LER/DORT na Austrlia, no perodo de 2000/2001, eram de 5.920 casos; e em
2004/2005 estes registros saltaram para 17.130 casos. As Doenas mentais que, em 2000/2001,
na Austrlia, constituam-se de 7.155 casos, no perodo de 2004/2005 manifestaram-se em
8.890 casos. A incidncia por 1 milho de trabalhadores das doenas mentais que entre 1997-
1998 era de 800, pulou para mais de 1000 incidncias, entre 2004-2005.
A Sucia, em 1980, notificava 22.511 doenas profissionais e, em 2005, 17.588,
revelando ser este um dos poucos pases pesquisados a apresentar decrscimo, alm de
revelar, tambm, que a LER/DORT uma das preocupaes das autoridades suecas, por
acometer mais mulheres do que homens.
A Sua manteve o nmero de doenas profissionais constantes: eram 3.857 casos
em 1984, e, em 2002, 3.582 casos.
O Japo apresentou 30,3 mil casos de doenas profissionais em 1972, passando a
apresentar, em 2001, 7,9 mil casos; ou seja, uma queda significativa.
Verificando-se as estatsticas do Brasil, constata-se o mesmo movimento ocorrido nos
pases pesquisados acima: diminuio das mortes e aumento considervel das doenas
profissionais. Em 1990, foram registradas no pas, pelo INSS, 5.217 doenas do trabalho;
e em 2006 havia o registro de 30.170 casos desta mesma doena. Com o advento do
NTEP, e seus respectivos nexos, passou-se para o registro de 138.955 ocorrncias sem
Comunicao de Acidentes do Trabalho, com afastamento por mais de 15 dias, sendo
que grande parte dessas ocorrncias eram relacionadas a doenas do trabalho. Quando se
depara com o quadro geral de acidentes, doenas e mortes do trabalho, conforme Tabela
145
4, v-se o registro de doenas relacionadas ao trabalho crescer, ou seja, excluindo-se o
Cap. XIX da Classificao Internacional das Doenas-CID-10, das Leses que se referem
principalmente aos acidentes traumticos e excluindo-se, tambm, as causas externas de
morbidade e mortalidade, tem-se o registro de 185.395 doenas, ou seja, 28% de toda
acidentalidade no Brasil, superior e inferior a 15 dias de afastamento:
Tabela 4:
Ordem decrescente da quantidade de acidentes de trabalho registrados (com e sem CAT), por motivo,
segundo os 200 cdigos - categoria CID - mais prevalentes, agrupados por captulo CID - Brasil 2007.
Captulo CID Quantidade %
Captulo XIX Leses, envenenamento e algumas outras consequencias de
457.012 69,98
causas externas (S00-T98)
Captulo XIII Doenas do sistema osteomuscular e do tecido conjuntivo
119.192 18,25
(M00-M99)
Captulo XX Causas externas de morbidade e de mortalidade (V01-Y98) 10.683 1,64
Captulo V Transtornos mentais e comportamentais (F00-F99) 10.037 1,54
Captulo VII Doenas do olho e anexos (H00-H59) 9.726 1,49
Captulo VI Doenas do sistema nervoso (G00-G99) 7.191 1,10
Captulo XXI Fatores que influenciam o estado de sade e o contato com os
6.075 0,93
servios de sade (Z00-Z99)
Captulo IX Doenas do aparelho circulatrio (I00-I99) 1.771 0,27
Captulo X Doenas do aparelho respiratrio (J00-J99) 1.622 0,25
Captulo XII Doenas da pele e do tecido subcutneo (L00-L99) 1.566 0,24
Captulo I Algumas doenas infecciosas e parasitrias (A00-B99) 1.174 0,18
Captulo XI Doenas do aparelho digestivo (K00-K93) 772 0,12
Captulo II Neoplasias (tumores) (C00-D48) 478 0,07
Captulo XVIII Sintomas, sinais e achados anormais de exames clnicos e de
425 0,07
laboratrio, no classificados em outra parte (R00-R99)
Captulo XVII Malformaes congnitas, deformidades e anomalias cro-
208 0,03
mossmicas (Q00-Q99)
Outros 25.073 3,84
Ignorado 85 0,01
Total 653.090 100,00
146
5.3.4. Reforo permanente do dilogo social: trabalhadores, empregadores e
governo com polticas e programas nacionais em SST.
O dilogo social um dos elementos democrticos centrais para que de fato se tenha
a melhoria dos ambientes do trabalho e o aperfeioamento constante das normativas
em matria de Sade e Segurana do Trabalho. Por ocasio do Frum Nacional de
Previdncia Social, em 2007, no Quadro da Sustentabilidade do Contrato de Geraes
da Previdncia Social, foi enfatizado que a estratgia fundamental da Previdncia, nos
prximos decnios, seria a de aprofundar as polticas de Sade e Segurana do Trabalho
e de Preveno de Acidentes81.
No final do Frum da Previdncia, um dos pontos acordados entre os atores sociais
foi o de que deve haver uma negociao permanente e constante para a melhoria dos
ambientes de trabalho.
Um dos direcionadores do Mapa Estratgico da Previdncia Social, utilizado durante
discusso levada a cabo sob a coordenao do Ministro da Previdncia, Jos Pimentel, no
final de 2008, foi o aprimoramento da preveno de riscos ocupacionais e a mitigao dos
efeitos da incapacidade laboral.
O Ministrio da Previdncia, com a criao da Diretoria de Polticas de Sade e
Segurana Ocupacional (DPSO) na Secretaria de Polticas de Previdncia Social, deu
continuidade ao processo de integrao entre as aes de Sade e Segurana do Trabalho
e o Ministrio da Previdncia, Trabalho e Sade. Constitui-se a Comisso Tripartite de
Sade e Segurana do Trabalho, com dois representantes do Ministrio da Previdncia,
dois representantes do Ministrio do Trabalho e dois representantes do Ministrio da
Sade. A referida comisso conta, tambm, com a participao de 6 representantes
das Centrais Sindicais mais representativas, assim como de seis representantes dos
empregadores. Sua instituio foi publicada pelo Ministrio da Previdncia atravs da
Portaria Ministerial n. 152 de 13 de maio de 2008.
Um dos objetivos centrais da comisso o de avaliar e propor medidas de
implementao, no pas, da Conveno 187 da Organizao Internacional do Trabalho
OIT, aprovada na 95. Conferncia Internacional do Trabalho, em junho de 2006. Essa
Conveno conclama os pases participantes da Agenda do Trabalho Decente a fortalecer
o desenvolvimento econmico e social por meio: I da promoo de um ambiente de
trabalho seguro e saudvel, mediante a elaborao de uma Poltica Nacional em SST (art.
3); II do estabelecimento, manuteno e desenvolvimento de um Sistema Nacional
de Segurana e Sade no Trabalho, de forma tripartite (art. 4); III da elaborao, da
aplicao e do controle de um Programa Nacional de Segurana e Sade, promovendo o
desenvolvimento de uma cultura nacional de preveno em matria de segurana e sade
(art. 5)82. Ao mesmo tempo, a Comisso atende ao Plano Global em sade do trabalhador
da Organizao Mundial da Sade (OMS) que, em sua 60. Assemblia Mundial de
81 6. Reunio do FNPS (21/05/2007). Exposio feita por Helmut Schwarzer, Secretrio de Polticas de Pre-
vidncia Social. Sustentabilidade do Contrato de Geraes da Previdncia Social. Disponvel em www.
previdencia.gov.br/docs/forum/Sustentabilidade.pdf Acesso em maio de 2008.
82 Todeschini, Remgio. Polticas Pblicas em Sade e Segurana do Trabalhador (SST) na Previdncia So-
cial: como vencer a guerra dos acidentes, doenas e mortes no Trabalho. In: Informe de Previdncia Social.
Maio de 2008 . Volume 20 Nmero 05, p. 04.
147
Sade, em 2007, estabeleceu, dentre cinco objetivos estratgicos, a integrao da sade
dos trabalhadores com outras polticas.
As competncias estabelecidas pela Portaria Interministerial foram as de: I - revisar e
ampliar a proposta da Poltica Nacional de Segurana e Sade do Trabalhador PNSST;
II propor o aperfeioamento do sistema nacional de segurana e sade no trabalho por
meio da definio de papis e de mecanismos de interlocuo permanente entre seus
componentes; III elaborar um Programa Nacional de Sade e Segurana no Trabalho,
com definio de estratgias e planos de ao para sua implementao, monitoramento,
avaliao e reviso peridica, no mbito das competncias do Trabalho, da Sade e da
Previdncia Social.
O desafio, atualmente, o de ampliar as diretrizes e estratgias do PNSST, com
participao ativa, no s de representantes do Ministrio do Trabalho, Sade e Previdncia,
como tambm das centrais sindicais e dos empresrios. A PNSST foi elaborada durante
a existncia do Grupo Executivo Interministerial em Sade do Trabalhador (GEISAT),
constitudo at 2005, com participao to somente dos rgos de governo, que concluiu
para consulta pblica a PNSST, atravs da Portaria Interministerial n. 800, publicada no
D.O.U de 05 de maio de 200583.
A PNSST tem seis diretrizes estratgicas, a saber: 1) busca da universalizao das aes
de SST; 2) harmonizao das normas e articulao de aes na proteo e reparao da
sade do trabalhador; 3) precedncia das aes de preveno sobre as de reparao; 4)
estruturao de uma rede integrada de informaes em sade do trabalhador; 5) capacitao
e educao continuada em SST; 6) agenda integrada de estudos e pesquisas em SST.
A primeira ao delineada na Comisso, a partir do final de 2008, foi a confeco
de um diagnstico dos setores econmicos de maior mortalidade e invalidez. Foram
escolhidos dois setores de maior registro de mortes e invalidez: a Construo Civil e o
Transporte Rodovirio de Cargas. Nestes dois setores, esto sendo estabelecidas metas e
aes da reduo de acidentes, tendo como eixos principais 8 diretrizes: 1) Fortalecimento
do Dilogo Social, com a ampliao das negociaes coletivas e do papel da Comisso
Interna de Preveno de Acidentes (CIPA) nas empresas; 2) Promoo do aperfeioamento
das normatizaes vinculadas a essas reas, quanto s Normas Regulamentadoras e
outras; 3) Ampliao da formao profissional nos diversos nveis, garantindo que em
todos os cursos das reas escolhidas haja currculos mnimos em matria de SST; 4) Ao
articulada de fiscalizao e vigilncia entre a Inspeo do Trabalho do Ministrio do
Trabalho e Emprego e a Vigilncia Sanitria do Ministrio da Sade atravs dos Centros
de Referncia de Sade do Trabalhador; 5) Promoo de campanhas de utilidade pblica
voltadas para esses dois setores; 6) Ampliao da pauta de estudos e pesquisas para os dois
setores; 7) Estabelecimento de mecanismos fiscais para estimular as melhorias ambientais
e novas tecnologias; 8) Integrao de Banco de Dados e informaes referentes s reas
escolhidas.
Ao se concluir este subcaptulo do dilogo social, reitera-se que o avano da cultura
da preveno depende da ao tripartite dos atores sociais. E este avano fundamental,
149
5.3.6. Aperfeioamento da poltica tributria em matria acidentria e melhor
reconhecimento dos acidentes e doenas do trabalho
150
atividade preponderante da empresa que ocorre a sua classificao na CNAE-Classe
e, consequentemente, identifica-se a alquota a ser considerada para o recolhimento, pela
empresa.
A flexibilizao a que se refere, aqui, ocorrer sobre as alquotas de contribuio
de 1, 2 e 3% de forma que as empresas que mais causam acidentes e doenas tenham
aumentada a sua alquota de contribuio em at 100% - princpio malus - e que aquelas
que investem na melhoria dos ambientes de trabalho, diminuindo o nmero de acidentes
e doenas, possam ter a alquota reduzida em at 50% - princpio bonus. Assim, uma
empresa enquadrada em uma atividade cujo grau de risco seja considerado leve ter sua
alquota de contribuio flexibilizada entre 0,5% a 2%; enquadrando-se em uma atividade
de grau de risco considerado mdio, a alquota poder variar entre 1 e 3% e, quando for
em uma atividade de grau considerado grave, a variao ocorrer entre 1,5 a 6%.
A construo que materializa a flexibilidade prevista denominada Fator Acidentrio
de Preveno FAP e teve sua metodologia de clculo estudada e aprovada pelo Conselho
Nacional de Previdncia Social CNPS, que tem composio quadripartite governo,
trabalhadores, empregadores e associaes de aposentados e pensionistas, consonante
com a proposta governamental de ateno ao dilogo social. A partir das Resolues do
CNPS, que aprovaram a metodologia do FAP (N. 1.236, de 28/04/2004, e N.. 1.269, de
15/02/2006), o processamento do clculo foi executado de acordo com os parmetros e
critrios estabelecidos.
Os parmetros foram testados e os resultados mostraram a necessidade de se
aperfeioar a metodologia, de modo a garantir justia na contribuio do empregador
e equilbrio atuarial. A partir da, foi desenvolvida uma nova metodologia para o FAP,
alterando-se parmetros e critrios para o clculo dos Coeficientes de Frequncia, de
Gravidade e de Custo, e do prprio FAP.
A reviso metodolgica trouxe novos aspectos como a incluso de todos os eventos
ligados acidentalidade todo registro de acidentes e doenas do trabalho somado s
aferies indiretas, mediante a caracterizao de nexo tcnico previdencirio pela percia
mdica do INSS, em benefcios que no possuem uma CAT vinculada, incluindo-se, ainda,
o princpio da ponderao (atribuio de pesos) na composio dos ndices especficos e
globais. Eventos como morte e invalidez ganharam mais representatividade na questo
dos riscos ambientais do trabalho, seguidos da quantidade e custo desses eventos. Nesta
reviso metodolgica incluram-se, tambm: a substituio do mtodo estatstico de
clusterizao pela tcnica de percentil de ordem; a adio de elementos como a avaliao
da taxa de rotatividade das empresas (turnover) - taxa includa para evitar que as empresas
que mantm por mais tempo os seus trabalhadores sejam prejudicadas por assumirem
toda a acidentalidade; e a formao de uma base de dados de benefcios de natureza
acidentria composta de eventos com fixao direta de nexo tcnico previdencirio pela
percia mdica do INSS a presuno de nexo tcnico no foi necessria, pois o perodo-
base j est sob efeito das alteraes no processamento dos benefcios por incapacidade
temporria ocorridas em abril de 2007; entre outros.
Em complementao ao processamento do FAP, a relao de atividades preponderantes
151
e correspondentes graus de risco, em conformidade com a CNAE, foi revista, trazendo a
inovao de distribuir as alquotas de 1, 2 e 3% pela CNAE-Subclasse, que um nvel mais
desagregado da estrutura da CNAE, e que se aproxima ainda mais das reais condies dos
ambientes onde so desenvolvidas as atividades laborais pelos trabalhadores.
Ainda que o mecanismo da aplicao do efeito bonus-malus tenha uma relao
direta com a natureza tributria, a Previdncia Social espera que a implementao do
FAP promova a competio interna nas Classes da CNAE, de forma a buscar a reduo
da alquota de contribuio ao seguro de acidentes do trabalho e doenas profissionais
da Subclasse, vez que o benefcio futuro de todo o grupo poder auxiliar no benefcio
individual de cada empresa, conforme seus esforos especficos nesse sentido. No entanto,
se o grupo no se aperfeioar em termos de gesto em sade e segurana no ambiente
laboral, os esforos individuais por empresa podero ficar minimizados, e o grupo todo
igualmente prejudicado.
H consenso quanto necessidade de se conferir aos empregadores previdentes
em matria de segurana e sade do trabalho um incentivo tributrio como vantagem
competitiva: ganho de imagem mercadolgica e, fundamentalmente, retorno econmico
devido gesto dos riscos ocupacionais dentro da poltica de responsabilidade social da
empresa.
A Previdncia Social espera que o FAP seja um fator de estmulo s empresas, para
que invistam mais em programas de preveno e proteo contra os riscos ambientais do
trabalho. importante que as aes em sade e segurana no trabalho de todas as empresas
de um determinado agrupamento CNAE estejam articuladas em torno de ferramentas
de gesto comuns a todas as empresas de um determinado setor, tanto quanto possvel,
pois isso possibilitar a obteno de um melhor posicionamento do grupo da CNAE,
implicando uma alquota setorial para o seguro de acidentes e doenas do trabalho menor
no futuro.
152
de sua atividade laboral.
A prospeco na base de dados da Previdncia Social identificou que, em cada processo
de solicitao de benefcio junto Previdncia Social, existe um dado obrigatoriamente
preenchido, que o registro do cdigo da doena ou do problema relacionado sade, que
motivou o requerimento da proteo previdenciria, com uso difundido nos estudos da
epidemiologia, e diretamente ligado ao fator agravo: o cdigo da CID-10. Essa codificao,
de acordo com a Organizao Mundial da Sade - OMS, padronizada e recebe o nome
de Classificao Estatstica Internacional de Doenas e Problemas Relacionados Sade
CID, que se encontra atualmente na 10 Reviso. Esse dado preenchido pelo mdico
perito do INSS e est intrinsecamente relacionado incapacidade laboral, entidade
mrbida. Desta forma, a CID-10 est vinculada responsabilidade pessoal mdica e no
sujeita manipulao e sonegao da informao.
Quando as empresas possuem mais de um estabelecimento e cada um cadastrado
no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica CNPJ em distintos cdigos da Classificao
Nacional de Atividades Econmicas - CNAE, define-se o CNAE da empresa pelo conceito
de CNAE preponderante, ou seja, aquele CNAE a cujo grau de risco (leve, mdio e
grave) est sujeita a maioria dos trabalhadores registrados no CNIS. Por intermdio da
Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio e de Informaes
Previdncia Social GFIP, os empregadores informam Previdncia Social, entre outros
dados, os respectivos cdigos da CNAE-Classe preponderante aos quais pertencem.
A varivel CNAE-Classe preponderante da empresa foi adotada como referncia de
atividade econmica para fins epidemiolgicos, apresentando-se como uma varivel-
sntese, ou seja, constitui um grupo homogneo de exposio GHE, conceito basilar na
epidemiologia.
Em regra, por exemplo, os riscos de uma rea de produo no so compartilhados
pelos trabalhadores administrativos e vice-versa; assim, nem todos os trabalhadores de
uma empresa esto expostos aos mesmos fatores de riscos ambientais do trabalho. O
conceito de CNAE preponderante assume relevncia epidemiolgica porque controla a
situao exposta, sob os aspectos qualitativos e estatsticos, ao estabelecer que os fatores
de riscos do CNAE preponderante atuam sobre a maioria dos trabalhadores da empresa,
ainda que a minoria dos trabalhadores no esteja exposta a estes riscos.
Assim, definidas as duas variveis a serem examinadas, procedeu-se ao levantamento
epidemiolgico, atravs de: dados provenientes dos registros de concesso de benefcios
da Previdncia Social; dados populacionais empregatcios registrados no Cadastro
Nacional de Informaes Sociais - CNIS, referentes ao perodo de janeiro de 2000 a
dezembro de 2004; e informaes tabuladas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE, para a expectativa de sobrevida no Pas.
Foram analisadas todas as entidades mrbidas causadoras dos benefcios incapacitantes
para o trabalho, de natureza acidentria e no acidentria, segundo os agrupamentos
e captulos da CID-10, exceo dos captulos: 15 (gravidez, parto e puerprio); 16
(algumas afeces originadas no perodo perinatal); 17 (malformaes congnitas,
deformidades e anomalias cromossmicas); 18 (sintomas, sinais e achados anormais de
tempo de latncia.
153
exames clnicos e de laboratrio, no classificados em outra parte); 20 (causas externas
de morbidade e de mortalidade); e 21 (fatores que influenciam o estado de sade e o
contato com os servios de sade), por no comporem o perfil mrbido ocupacional que
se desejava estudar. Optou-se, ainda, pela excluso dos agrupamentos B20-B24 (Doena
pelo Vrus da Imunodeficincia Humana HIV) devido ao forte estigma social.
A partir de teste de hiptese considerou-se que pertencer a um determinado segmento
econmico (CNAE-Classe) constitui fator de risco para o trabalhador apresentar um
determinado agrupamento CID-1088. Da denominou-se Nexo Tcnico Epidemiolgico
Previdencirio - NTEP a relao entre CNAE-Classe e Agrupamento CID-10, conforme a
validade do teste de hiptese. Essa associao, isoladamente, no determina a causalidade;
afinal, as doenas so eventos multicausais complexos. Todavia, esta associao foi
tomada como fundamento para a inferncia causal.
Os parmetros estatsticos adotados intervalo de confiana e razo de chances foram
bastante conservadores, e a construo do processamento metodolgico estabelecido,
utilizando-se dados da base que compreenderam cerca de 10 milhes de eventos captados
no perodo de janeiro de 2000 a dezembro de 2004, apresentou como resultado uma
matriz de eventos correlacionados CID-10 e CNAE-Classe. A matriz do NTEP foi
publicada em Decreto, e sua utilizao definida pelo ato legal como mais um instrumento
de apoio tomada de deciso da percia mdica do INSS, no momento de averiguao
da existncia da natureza acidentria nos motivos de incapacitao laboral. Os pares da
matriz do NTEP apresentam correlaes entre cdigos da CNAE-Classe e agrupamentos
da CID-10 como, por exemplo: Agrupamento CID A15 A19, Tuberculose e CNAE
1533, Fabricao de calados de material sinttico; CID E10 E14, Diabetes Mellitus
e CNAE 3701, Gesto de redes de esgoto; CID G40 G47, Transtornos dos nervos, das
razes e dos plexos nervosos e CNAE 8012, Atividades de transporte de valores; CID H53
e H54, Transtornos visuais e cegueira e CNAE 4743, Comrcio varejista de vidros; CID
I80 I89, Doenas das veias, dos vasos linfticos e dos gnglios linfticos e CNAE 1411,
Confeco de roupas ntimas; CID M60 M79, Transtornos dos tecidos moles e CNAE
2920, Fabricao de caminhes e nibus; e CID S70 S79, Traumatismos do quadril e da
coxa e CNAE 4391, Obras de fundaes.
O NTEP foi inserido no plano normativo legal a partir da vigncia do dispositivo
includo pela Lei n. 11.430/2006 no art. 21-A da Lei n. 8.213/1991, que definiu que a
percia mdica do INSS considerar caracterizada a natureza acidentria da incapacidade,
quando constatar ocorrncia de nexo tcnico epidemiolgico entre o trabalho e o agravo,
decorrente da relao entre a atividade da empresa e a entidade mrbida motivadora da
incapacidade elencada na CID-10. Neste mesmo artigo, define-se que a caracterizao
poder no ocorrer, quando for demonstrada a inexistncia do nexo referido, ou seja,
quando estiver presente o par CID-10 e CNAE na anlise mdico-pericial, este fator
no implica necessariamente a caracterizao do NTEP. Nesse caso, a anlise da percia
mdica a partir dos elementos disponveis que definir a caracterizao ou no. Da
se concluir que o NTEP se caracteriza como alerta para a possibilidade de agravo
relacionado ao risco ambiental do trabalho.
88 Resoluo MPS/CNPS N. 1.269, de 15 de fevereiro de 2006
154
5.3.6.3. O Efeito Abril/2007 Nexos tcnicos, revises de procedimentos no
INSS e mudana no perfil da concesso de benefcios acidentrios
A implementao da matriz do NTEP junto aos sistemas informatizados, para
concesso de benefcios por incapacidade da Previdncia Social, ocorreu em abril de
2007, juntamente com outras medidas tcnico-administrativas que mudaram o perfil
da concesso dos benefcios de natureza acidentria. Dentre estas medidas esto: a) a
preparao dos sistemas informatizados, a fim de permitir a caracterizao do nexo tcnico
previdencirio sem a exigncia de uma CAT vinculada, no momento do ato pericial;
b) a automao das listas, contendo as associaes agravo exposio e exposio
agravo que definem a aplicao do Nexo Tcnico Profissional ou do Trabalho e
que at aquele momento eram pesquisadas em impressos extensos e volumosos; c) a
hierarquizao dos nexos tcnicos aplicveis e a possibilidade de aplicao do Nexo
Tcnico Individual a partir da anamnese sem a vinculao a uma CAT.
Essas medidas, somadas supresso da prerrogativa da exigncia do cadastramento da
CAT para a concesso de benefcios de natureza acidentria, propiciaram uma expressiva
mudana no perfil dos nmeros de benefcios concedidos, especialmente os auxlios-
doena acidentrios.
Em maro de 2007, foram concedidos 11.539 auxlios-doena acidentrios. No ms de
abril, em virtude das mudanas, foram concedidos 28.594 auxlios-doena acidentrios.
A variao observada entre esses dois meses foi da ordem de 147,80 %. Ao se investigar
o nmero destes benefcios concedidos no perodo de 12 meses anteriores e no mesmo
perodo posterior implementao de abril de 2006 a maro de 2007 e abril de 2007 a
maro de 2008 encontra-se uma variao da ordem de 136,86%.
Quando se observa a expressiva variao encontrada entre o ano anterior e o posterior
s medidas implementadas em abril de 2007, analisando-se a variao para os auxlios-
doena previdencirios, encontra-se um valor negativo da ordem de 20,39%. O nmero
de benefcios por afastamento, superior a 15 dias, e de natureza previdenciria, de
ordem de grandeza muito superior ao nmero de benefcios de natureza acidentria; da
a expressiva diferena entre as duas variaes, ou seja: no houve uma hiperdemanda
concomitante s mudanas ocorridas em abril de 2007, e o nmero de requerimentos
desses benefcios continuou dentro do esperado para o perodo.
O estudo sobre os benefcios auxlios-doena acidentrios concedidos no ano anterior
e no posterior a abril de 2007 aponta, segundo os captulos da CID-10, as maiores
variaes: Captulo I: Algumas doenas infecciosas e parasitrias 3.779,03%; Captulo
II: Neoplasias [tumores] 2.247,22%; Captulo V: Transtornos mentais e comportamentais
1.578,89%; Captulo IX: Doenas do aparelho circulatrio 1.398,58%; Captulo
X: Doenas do aparelho respiratrio 784,75; Captulo XIII: Doenas do sistema
osteomuscular e do tecido conjuntivo 517,82 e Captulo III: Doenas do sangue e dos
rgos hematopoiticos e alguns transtornos imunitrios 500,00%. no Captulo XIII
que se encontram as patologias geralmente denominadas Leso por Esforo Repetitivo/
Doena Osteomuscular Relacionada ao Trabalho (LER/Dort).
Comparando-se a concesso de auxlios-doena acidentrios entre os anos de 2007
155
e 2008 encontram-se variaes superiores a 50%: Captulo XI: Doenas do aparelho
digestivo 606,48%; Captulo IV: Doenas endcrinas, nutricionais e metablicas
272,50%; Captulo XV: Gravidez, parto e puerprio 96,88%; Captulo XXI: Fatores que
influenciam o estado de sade e o contato com os servios de sade 69,85%; Captulo
V: Transtornos mentais e comportamentais 66,68%; Captulo IX: Doenas do aparelho
circulatrio 63,95%; Captulo III: Doenas do sangue e dos rgos hematopoiticos e
alguns transtornos imunitrios 55,56%; e Captulo XII: Doenas da pele e do tecido
subcutneo 54,36%.
As variaes ocorridas um ano aps a implementao das medidas, em abril de 2007,
ano em que o total dos auxlios-doena acidentrios foi da ordem de 29,60%, apontam para o
fato de que, aps o impacto do surgimento do NTEP e medidas acessrias, os procedimentos
da medicina pericial tendem a uma homogeneizao gradual e experimentao e adoo
de novos pontos de vista sobre os casos apresentados sua anlise.
O acelerado avano tecnolgico tem promovido sucessivas reconfiguraes nas
estruturas do mundo laboral e nos processos de trabalho, o que confere um carter
extremamente dinmico s relaes entre atividades e entidades mrbidas presentes nos
ambientes do trabalho. Essa dinmica de transformao da relao homem x postos de
trabalho aponta a necessidade de estudos constantes sobre os perfis dos dados armazenados
nos sistemas informatizados da Previdncia Social, a fim de promover a atualizao
da matriz de pares do NTEP, reconhecendo-se novas relaes que se formam entre as
atividades e as patologias presentes nos ambientes laborais. Alm do processamento anual
do FAP, previsto em lei, importante promover revises peridicas na matriz do NTEP e
no enquadramento dos graus de riscos, devido s condies ambientais do trabalho.
Conhecendo e acompanhando a dinmica das relaes entre as atividades laborais e
os agravos decorrentes dos riscos ambientais do trabalho, a Previdncia Social avana em
matria de preveno e fornece relevantes subsdios s outras reas governamentais, para
a formulao e implementao de polticas pblicas orientadas promoo da sade e
segurana do trabalhador.
156
das Naes Unidas - ONU, da Organizao Mundial de Sade - OMS e da OIT. E o Brasil
tem farta legislao consonante com essas recomendaes internacionais.
A RP uma das aes que compem a rea de Sade do Trabalhador ST, que vo desde
a ateno/promoo/preveno, passando pelo recolhimento de taxas, estabelecimento
de critrio para afastamento, retorno ao trabalho e pagamento de benefcios, e a RP
propriamente dita. Entre as aes de RP destacam-se a reabilitao fsica e mental, o
fornecimento de rteses/ prteses, e a qualificao e habilitao, preparando o reabilitado
para o retorno atividade, na mesma empresa, ou sua reinsero no mercado de trabalho.
At o final da dcada de 80, cabia ao Ministrio da Previdncia Social - MPS, por meio
dos extintos Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social - INAMPS e
Instituto Nacional de Previdncia Social - INPS, a assistncia integral aos trabalhadores
afastados do trabalho, em razo de doena ou acidente de trabalho e que compreendia:
tratamento mdico-cirrgico, reabilitao fsica (fisioterapia, terapia ocupacional,
fonoaudiologia, psicologia), assistncia social e reabilitao profissional. A Constituio
de 1988 definiu o conceito de Seguridade Social e suas reas de atuao na Sade,
Previdncia Social e Assistncia Social. Alm das pastas que compem a Seguridade
Social, vrias outras atuam na elaborao de polticas e programas de incluso da pessoa
com incapacidades no mercado de trabalho, buscando a igualdade de oportunidades,
particularmente, seja para a incluso, seja para a reinsero dessas pessoas no mercado
de trabalho.
A proteo aos deficientes uma obrigao do poder pblico, que deve garantir
os direitos bsicos educao, sade, ao trabalho, ao lazer, previdncia social, ao
amparo infncia e maternidade, propiciando aos deficientes/reabilitados o bem estar
pessoal, social e econmico (Art. 2 - Lei 7.853/89). D-se nfase nesta legislao, em
seu inciso III, formao profissional, empenho do poder pblico e setores privados
na criao de empregos e adoo de medidas de reserva no mercado de trabalho, em
favor das pessoas portadoras de deficincia. Tais diretrizes esto expressas no Decreto
3.298/99, que estabelece uma Poltica Nacional de Integrao da Pessoa Portadora de
Deficincia, estabelecendo a obrigatoriedade de o poder pblico estabelecer mecanismos
e instrumentos para assegurar os direitos s pessoas deficientes, sem privilgios ou
paternalismos.
A habilitao e a reabilitao profissional, caracterizadas como processo orientado,
so voltadas a possibilitar que a pessoa com deficincia, a partir da identificao de suas
potencialidades, adquira o nvel suficiente de desenvolvimento profissional, para ingresso
e reingresso no mercado de trabalho, e para participar da vida comunitria (Decreto
3298, artigo 31). Para tanto, interessante ressaltar a importncia dos procedimentos
de alto custo e complexidade, por exemplo, protetizao (rteses e prteses) e tambm
o fornecimento de outros equipamentos de apoio, tais como cadeiras de rodas, etc. O
financiamento destes equipamentos de suporte est previsto na concesso de recursos
materiais do INSS e tambm do Sistema nico de Sade (SUS); a diferena que
enquanto o INSS os fornece apenas para os segurados, o SUS os fornece a qualquer
pessoa que deles necessite.
No campo previdencirio h as determinaes da Lei 8213/91, que, nos artigos
157
89 a 93, trata da Habilitao e Reabilitao Profissional, como direito dos segurados
e aposentados a prteses e rteses, incluindo, tambm, a reeducao e readaptao
profissional para participar do mercado de trabalho (Art.89 e 90). Estabelece s empresas
a obrigatoriedade de terem em seus quadros 2% de reabilitados ou deficientes habilitados,
desde que detenham entre 100 a 200 empregados, e at 5% de vagas para as que tiverem
mais de 1000 empregados (Art. 93).
Mesmo com o desenvolvimento das aes mencionadas, entre outras, imprescindvel
a eliminao e/ou controle de condies e ambiente de trabalho que ofeream riscos de
acidentes e agravos sade. Dentre os fatores de riscos, alm dos qumicos e biolgicos,
destacam-se aqueles decorrentes da organizao do trabalho e no trabalho, como os
fsicos, ergonmicos e psicossociais. Alm das aes previstas, importante ressaltar
que necessrio o combate, por toda a sociedade, das atitudes de discriminao e
assdio moral para com as pessoas reabilitadas, sob pena de no se alcanar, de fato, uma
efetiva integrao. Assim, frente maior expectativa de vida, frente ao envelhecimento
dos segurados, frente diminuio do crescimento vegetativo e como exigncia para
reduzir ou controlar os riscos ambientais do trabalho, que a RP torna-se estratgica
para as prximas dcadas do Sculo XXI. Trata-se de uma ao estratgica, por visar,
primordialmente, melhoria dos ambientes laborais, fazendo com que cada reabilitando
inserido tenha como resultado o efeito irradiador da melhoria das condies de trabalho
para todos os segurados, com a consequente melhoria de qualidade de vida.
158
Trabalho MPT (TAC) e outras, visando identificar os principais problemas de sade
do trabalhador, bem como os setores e empresas com maior ndice de afastamentos,
possibilitando uma ao preventiva nestas empresas;
Estabelecimento de processo de discusso peridica e permanente sobre
reabilitao, com representantes de reabilitados/deficientes entre trabalhadores e
empresrios, principalmente no Conselho Nacional da Previdncia Social CNPS;
Desenvolvimento constante de estudos e pesquisas tanto para embasar
cientificamente estratgias de melhoria da organizao, dimensionamento de RH e
equipes de trabalho em RP, como para subsidiar aes e projetos estratgicos para o setor,
visando ao aperfeioamento do sistema de reabilitao.
Com o intuito de priorizar a RP, o MPS construiu o projeto Revitalizao da
Reabilitao Profissional, visando, por meio de Termo de Cooperao com entidades
que atuam na rea da RP, desenvolver aes que possibilitem a ateno necessria aos
segurados do INSS. Entre as reas, instituies e respectivas aes devem-se destacar:
No Ministrio do Trabalho e Emprego: aqui existem trs dimenses a serem
trabalhadas num processo de integrao, mediante termo de cooperao, quais sejam, a
fiscalizao e as polticas pblicas de emprego, atravs do Sistema Pblico de Emprego,
Trabalho e Renda (SPETR) e das aes de qualificao e requalificao profissional, e
incentivo formao de cooperativas no mbito da Economia Solidria.
Ministrio da Sade No mbito da Seguridade Social, essa integrao vital, j
que, por falta de assistncia mdica ou pela falta de agilizao de cirurgias reparadoras
e outros tratamentos de Sade no Sistema nico de Sade (SUS), muitos dos segurados
permanecem em benefcio de incapacidade por longos perodos. Desta forma,
imprescindvel o termo de cooperao com o MS, para que, alm do atendimento dos
reabilitandos nos CEREST, se possa estabelecer um processo de avaliaes das condies
de trabalho em empresas com alto grau de acidentalidade.
Ministrio do Desenvolvimento Social - Em Benefcio de Prestao Continuada
BPC constatam-se 1.388.747 deficientes periciados pelo INSS, havendo uma incidncia
grande de doentes mentais. As aes de Desenvolvimento Social pretendem estabelecer
um programa com a Sade (Atravs da Coordenao de Ateno Bsica deficincia) e
o Ministrio da Educao, priorizando os jovens deficientes, no sentido de inclu-los no
mercado de trabalho via programas de emprego e renda.
Secretaria de Estado dos Direitos Humanos - Interlocuo com o Conselho
Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia CONADE (Art. 10 e 11 do
Decreto 3.298/99).
Ministrio da Educao - Cooperao com o Ministrio da Educao MEC, por
meio da Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica SEPT, junto ao Programa
Especial de Educao para as pessoas portadoras de necessidades especiais (TECNEP).
Havia, em 2008, cerca de 120 ncleos junto s Escolas Tcnicas Federais de todo o pas, que
atendem cotas especficas para deficientes, e incluem, em suas atividades ou aes: a busca
de elevao de escolaridade (Proeja); cursos profissionais regulares; cursos de linguagem; e
estmulo para desenvolvimento de novas tecnologias para prteses, rteses, etc.
159
Ministrio das Cidades - Projetos e Programas que melhorem a acessibilidade, nas
cidades, de pessoas com dificuldade de locomoo, entre outros.
Sistema S Atuao conjunta para o desenvolvimento de programas de
qualificao profissional para segurados do INSS em processo de reabilitao profissional,
com a finalidade de reingress-los no mercado de trabalho, contribuindo para a sua
melhoria de vida, no sentido material e psicolgico.
Entidades de Empresrios e Trabalhadores Fortalecimento do Dilogo Social por
meio de reunies de sensibilizao, com nfase no fortalecimento da preveno geral de
acidentes e cumprimento das quotas; estmulo aos Sindicatos para que realizem ampla
campanha de melhoria dos ambientes do trabalho, fiscalizando, acompanhando e negociando
clusulas e desenvolvimento de aes de responsabilidade social; estmulo certificao
internacional de responsabilidade social da Social AccountAbility 8000 (SA8000).
Visando priorizar a RP, no ano de 2008, o MPS construiu, dentro do projeto
Revitalizao da Reabilitao Profissional, um Projeto Piloto para o Estado de So
Paulo, que tem por objetivo colocar em uma mesma discusso e proposio o conjunto de
instituies no Estado de SP que atuam na rea de RP. Para a consecuo deste objetivo
foi firmado termo de Cooperao com as seguintes instituies:
Secretaria do Emprego e das Relaes do Trabalho - SERT e Secretaria dos
Direitos da Pessoa com Deficincia SDPcD: Cooperao tcnica mtua no sentido de
reforar: a) as polticas de emprego, trabalho, renda e empreendedorismo e previdncia
social no Estado de So Paulo, visando ao aperfeioamento das polticas de habilitao e
reabilitao profissional, em busca da reinsero com qualidade no mercado de trabalho;
b) as aes empreendedoras ou autnomas, buscando agilizar mecanismos de orientao
profissional, qualificao e insero no mercado de trabalho entre a SERT, por meio da
sua estrutura do Sistema Pblico de Emprego, Trabalho e Renda, a SDPcD, e a Gerncia
Regional de SP, com a respectiva Gerncia Executiva do INSS.
Secretaria de Sade - SES e Pessoas com Deficincia SDPcD: O Acordo de
Cooperao Tcnica tem por objeto a conjugao de esforos dos partcipes com vistas
a reforar, no mbito da Sade, da Pessoa com deficincia e da Previdncia Social, a
formao e o aperfeioamento das polticas de habilitao e reabilitao profissional, em
busca da reinsero com qualidade no mercado de trabalho. Nesse sentido, o Acordo de
Cooperao Tcnica busca criar mecanismos para o acompanhamento dos programas de
habilitao e reabilitao fsico-funcional junto: s reas de Sade do Trabalhador, e de
Sade da Pessoa com Deficincia; Rede de Servios em Reabilitao Fsica; Rede
de Servios em Reabilitao Auditiva e outras afins; e Gerncia Regional do Instituto
Nacional de Seguro Social de So Paulo.
Associao para Valorizao e Promoo de Excepcionais AVAPE: Cooperao
na rea de tratamento, preparao e/ou treinamento para uso de prtese, avaliao e
acompanhamento psicolgico para RP, preparo profissional para cursos profissionalizantes
e orientao profissional de Pessoas em RP com avaliaes e treinamentos;
O projeto piloto tem por objetivo o desenvolvimento de aes na rea de RP,
observando a tica da transversalidade e intersetorialidade, a saber:
160
Articulao com as instituies que fazem interface com a rea de reabilitao
profissional tais como: MTE, CEREST e Vigilncia Sanitria - SUS, Fundacentro,
Universidades, Ministrio Pblico do Trabalho e outras, para implementao das aes
definidas no mbito do projeto, por meio de equipes multidisciplinares;
Negociao do retorno ao trabalho com as empresas sob interveno, definindo
as funes compatveis por meio das anlises ergonmicas das atividades de trabalho
e acompanhamento do perodo de estgio, juntamente com o sindicato da categoria,
garantindo uma volta ao trabalho segura e saudvel para os trabalhadores reabilitados.
Nos casos de recusa das empresas de vnculo, encaminhamento da denncia aos rgos
fiscalizadores do cumprimento das medidas legais existentes;
Para os casos de demisso imotivada, fornecimento dos relatrios sobre a
incapacidade, o processo de reabilitao profissional e a desvantagem do trabalhador para
aes nas diversas esferas de defesa dos direitos trabalhistas, incluindo a judicial;
Oferta e acompanhamento de cursos de qualificao profissional, em parceria com
empresas, prefeituras, Sistema S, Bancos de Vagas e outros;
Fornecimento de elementos, de forma sistemtica, para a implementao de
aes regressivas contra as empresas causadoras de acidentes de trabalho e doenas
profissionais, para ressarcimento dos custos;
Alimentao e Manuteno de um Banco de Dados da Percia e Reabilitao
Profissional, que fornea os elementos para a anlise: do desempenho institucional
referente habilitao e reabilitao profissional; dos fatores de dificuldades; da demanda
reprimida; do acompanhamento da taxa e qualidade da fixao nas empresas; e da
quantidade e qualidade do acolhimento por empresa. Esta anlise possibilita a criao de
indicadores de impacto para avaliao dos projetos e protocolos de atendimento.
90 DELGADO, Guilherme. Critrios para uma Poltica de Longo prazo Previdncia Social. Valor Econ-
mico de 23.01.08
161
162
CAPTULO 6. Fundos de Penso no Brasil:
91 Ricardo Pena economista e demgrafo, com ps-graduao em finanas e aturia pela Faculdade de
Economia e Administrao da USP, e doutor pela Faculdade de Cincias Econmicas da UFMG. Auditor-
Fiscal da Receita Federal do Brasil do Ministrio da Fazenda. Foi Diretor de Assuntos Econmicos e, atual-
mente, exerce o cargo de Secretrio de Previdncia Complementar do Ministrio da Previdncia Social. Foi
professor de ps-graduao em Previdncia Complementar pela FGV-DF e autor do livro A demografia
dos fundos de penso, da coleo MPS, 2007.
Contou com a colaborao do Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, Srgio Ricardo
dos Santos Rosa, que economista e ps-graduado em sociologia, atualmente exercendo a funo de As-
sessor Especial da SPC/MPS.
163
6.1 Introduo
165
sustentvel e com desenvolvimento social, mediante distribuio de renda, expanso da
classe mdia e investimentos em infraestrutura, com reflexo na melhoria das condies
de vida das populaes residentes nas cidades e no campo. Nesse contexto, os fundos de
penso certamente desempenharo papel de destaque, que ser tanto maior quanto mais
bem equipados e estruturados estiverem os rgos de regulao e fiscalizao, cujas
funes vo muito alm da necessria e imprescindvel superviso. Incluem tambm,
conforme determinado no art. 3, II, da Lei Complementar n. 109/01, a competncia para
disciplinar e coordenar as atividades das entidades de previdncia, compatibilizando-as
com as polticas previdencirias e de desenvolvimento social e econmico-financeiro.
Sendo assim, o presente trabalho pretende discutir, em quatro sees, a evoluo
recente e as perspectivas da previdncia complementar no Brasil, a partir do perfil atual;
o arcabouo jurdico; a estrutura de regulao e superviso; e os desafios vindouros para o
desenvolvimento desse arranjo securitrio que so os fundos de penso.
166
Grfico 2 Investimentos ($)
167
entidades, que administram 44 planos, reunindo 344 associaes de classe, sindicatos
e cooperativas, que incluem mdicos, engenheiros, artistas, advogados e magistrados,
totalizando quase 100 mil participantes e reserva acumulada de R$ 320 milhes.
Ainda sob a perspectiva de fortalecimento da previdncia social, foi promulgada a
reforma da previdncia que, por meio da Emenda Constitucional n. 41, de 2003, criou a
previdncia do servidor pblico. Na sequncia, o Poder Executivo remeteu ao Congresso
Nacional o projeto de lei (n. 1.992, de 2007) que constitui a previdncia complementar
dos servidores pblicos. Essa legislao, quando aprovada, poder, em intervalo de tempo
relativamente curto, dobrar o volume de recursos administrados pelos fundos de penso.
Se, por um lado, a previdncia complementar est adquirindo mais relevncia como
eficiente mecanismo de proteo social, por outro lado, os recursos garantidores dos planos
de benefcios contratados contribuem tambm para o desenvolvimento econmico do Pas.
168
estgio da superviso e regulao, faz-se necessrio rediscutir padres mais adequados
realidade que j est se configurando.
Nesse sentido, devem ser revistas as atuais regras de investimentos, vis--vis
necessidade de rentabilidade dos planos de benefcios no mais fixada no histrico limite
mximo quantitativo de 6% a.a. para desconto do fluxo atuarial , sobretudo na modalidade
de benefcio definido, luz de um ambiente econmico com crescimento sustentvel. A
evidncia desta sustentabilidade pode ser explicada por inmeros fatores: inflao sob
controle e taxas de juros mais baixas; elevados investimentos pblicos e privados em
infraestrutura e expanso da classe mdia; nfase no consumo em massa de bens e servios,
principalmente aqueles integrantes do conjunto de direitos sociais previstos no art. 6 da
Constituio Federal de 1988, dentre outros, a educao, a sade, a moradia, o lazer e a
segurana.
Assim, ao mesmo tempo em que chamado a ocupar posio de relevo no sistema
previdencirio brasileiro, o regime privado passa a merecer do Poder Pblico maior
ateno, em face das novas e complexas atribuies definidas em lei, aumentando
consideravelmente as responsabilidades dos rgos de regulao e de fiscalizao do
regime operado pelas entidades fechadas de previdncia complementar.
169
se na livre iniciativa e tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social. No obstante o carter privado da previdncia complementar, o interesse
coletivo soberano, colocando-se acima de qualquer interesse individual, da por que a
necessidade de o Poder Pblico regular e fiscalizar a atividade de previdncia de carter
privado.
No caso dos fundos de penso, o carter coletivo do contrato constitui pr-requisito
para a sua existncia no mundo jurdico, seja em razo do vnculo empregatcio, seja do
vnculo associativo. Os participantes do regime fechado, de carter coletivo ou de grupo,
adquirem esta condio, mediante adeso a plano de benefcios, previamente licenciado e
operado por entidade de previdncia autorizada a funcionar, ambos pelo rgo fiscalizador
competente. No constitui, portanto, caracterstica dos fundos de penso, contrato
individual estabelecido entre o participante e a entidade de previdncia.
A partir do novo marco legal, pouco a pouco vem se consolidando a nova estrutura
institucional do sistema de seguridade social, com a incluso do regime privado, de
carter complementar, no mbito da previdncia social. Para fazer face s novas frentes de
expanso abertas pelo novo arcabouo jurdico principalmente a expanso dos fundos
de penso aos trabalhadores com vnculo classista e aos com vnculo empregatcio com
o Poder Pblico , necessrio dotar tanto o rgo regulador como o fiscalizador, da
necessria estrutura institucional.
Cabe destacar que o papel do Estado, em relao ao regime privado de previdncia,
est bem definido no art. 3 da Lei Complementar n. 109/01. Dentro do conjunto de aes
de responsabilidade do Poder Pblico, esto aquelas de responsabilidade dos rgos
reguladores e fiscalizadores, a que se referem os arts. 5 e 74 da LC 109/01, quais sejam,
normatizar, coordenar, supervisionar, fiscalizar e controlar as atividades das entidades de
previdncia complementar.
A estrutura institucional, adequada para fazer face a essas responsabilidades,
certamente produzir os ganhos sociais de se ter um regime privado de previdncia mais
ampliado, com diferentes formas de acesso, e mais integrado ao sistema de previdncia.
A livre iniciativa para entrar e permanecer em condies mais vantajosas constitui o
fundamento da previdncia complementar e, por isso, o participante tem de ser apoiado
por rgos eficientes e efetivos na defesa dos seus interesses. Com a expanso da classe
mdia, o pblico da previdncia complementar ser, cada vez mais, constitudo por pessoas
com acesso informao, instrudas, capazes de tomarem decises mediante critrios de
escolhas racionais e que visem ao seu prprio interesse econmico e social.
170
(Secretaria de Previdncia Complementar) das atividades das entidades fechadas de
previdncia.
J as entidades de previdncia possuem personalidade jurdica prpria de direito
privado, e tm seu funcionamento autorizado previamente pelo rgo fiscalizador.
A primeira organizao legal-institucional da previdncia privada surgiu com a Lei
n. 6.435, de 15 de junho de 1977, que incluiu na competncia do antigo Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social as funes de: normatizar e de executar a fiscalizao das
atividades dos fundos de penso; licenciar o funcionamento de entidade de previdncia,
bem como suas alteraes; liquidar fundos de penso; e realizar o processo administrativo
disciplinar. O Decreto n. 81.240, de 20 de janeiro 1978, que regulamentou a Lei n 6.435,
criou, para exercer tais competncias, respectivamente, o Conselho de Previdncia
Complementar CPC, relativamente normatizao, e a Secretaria de Previdncia
Complementar SPC, para desempenhar as demais funes.
Naquele primeiro momento, o objeto da superviso estava constitudo pelas entidades
de previdncia. Posteriormente, com a publicao da Lei Complementar n. 109/01, o
objeto principal passou a ser a figura dos planos de benefcios operados pelas entidades
fechadas de previdncia complementar. Alm de alterar o objeto, o novo marco legal
do regime privado ampliou as competncias do Poder Pblico, adequando-as quelas
tpicas de regimes polticos democrticos, como o controle e a participao quadripartite
nos rgos colegiados, com representantes dos participantes, dos assistidos, das
patrocinadoras, dos instituidores e do governo.
Para ampliar os instrumentos de participao democrtica e aumentar ainda mais o
nvel de transparncia da gesto dos planos de benefcios, o Poder Executivo, com base
no que determina o art. 5 da LC 109/01, encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de
Lei n. 3.962, de 2008, que cria a PREVIC Superintendncia Nacional de Previdncia
Complementar. Se aprovada essa legislao, os fundos de penso podero contar com uma
estrutura de regulao, fiscalizao e superviso moderna, mas estvel, com independncia
financeira e administrativa, e adequada s funes de um Estado democrtico e eficiente,
nos padres internacionais dos pases mais desenvolvidos.
Apesar de a estrutura atual permanecer muito prxima daquela criada em 1978, pelo
menos em termos conceituais, tem evoludo bastante, tanto na regulao, quanto na
fiscalizao e superviso do regime de previdncia privada, assim como na organizao
interna.
Todo o avano regulatrio obtido at aqui, depois das leis complementares de 2001,
foi fruto do apoio do governo federal na implantao de novo marco institucional para o
desenvolvimento da previdncia complementar.
171
art. 14 da LC 109/01 que incluem, alm do vesting (benefcio proporcional diferido), a
portabilidade, o resgate e o autopatrocnio, somados ao princpio da transparncia, art. 3,
IV, da LC 109/01, bem como o sistema representativo de gesto e governana das entidades
de previdncia , faz do sistema brasileiro, sob o ponto de vista legal-institucional, um dos
mais modernos do mundo.
Apesar da modernizao do arcabouo legal, muitos dispositivos restaram pendentes
de regulamentao, para terem viabilizada a sua aplicao aos casos concretos. Com o
objetivo de adequar a estrutura de governana do rgo normatizador, no que concerne
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos
rgos colegiados, foram alterados, sob a vigncia da LC 109/01, a estrutura e o nome
do rgo colegiado, que passou a ser denominado Conselho de Gesto da Previdncia
Complementar - CGPC.
O CGPC rgo integrante da estrutura do Ministrio da Previdncia Social e
composto por representantes do Governo, dos patrocinadores e instituidores, das entidades
fechadas de previdncia complementar, e dos participantes e assistidos. O CGPC o
rgo responsvel pela regulao das atividades das entidades fechadas de previdncia
complementar, funcionando ainda como instncia recursal das penalidade aplicadas pelo
rgo fiscalizador em primeiro grau.
Alm da pequena estrutura para secretariar os trabalhos do Conselho, a Secretaria de
Previdncia Complementar vale-se de sua pequena equipe de tcnicos, na proposio, ao
CGPC, de normas para as atividades das entidades fechadas de previdncia complementar
e na operao e execuo dos planos de benefcios por essas administrados.
Com frequncia, so os tcnicos que identificam, no exerccio cotidiano de superviso,
os pontos mais urgentes ainda pendentes de regulamentao. Todo o processo de discusso,
debate, formao de entendimento e dilogo com os atores realizado sob o comando da
Secretaria de Previdncia Complementar.
O trabalho da CGPC tem sido bastante intenso e frutfero, principalmente se forem
levadas em conta a complexidade dos temas abordados e a falta de doutrina mais robusta
sobre assuntos de natureza tcnico-previdenciria. Desde que foi editada a LC 109/01, sem
mencionar os dispositivos recepcionados, j foram regulamentados diversos temas, que
podem ser assim classificados:
172
QUADRO 1 Direitos e garantias fundamentais dos participantes e assistidos de
planos operados por EFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 12, de Dispe sobre a transferncia de empregados, participantes de plano de
27.05.2004 benefcios de entidade fechada de previdncia complementar, para outra
empresa do mesmo grupo econmico e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 06, Dispe sobre os institutos do benefcio proporcional diferido, portabilidade,
de 30.10.2003, e alteraes resgate e autopatrocnio em planos de entidade fechada de previdncia
posteriores complementar.
173
QUADRO 5 Solvncia dos planos de benefcios das EFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 26, de Dispe sobre as condies e os procedimentos a serem observados
29.09.2008 pelas entidades fechadas de previdncia complementar, na apurao do
resultado, na destinao e utilizao de superavit e no equacionamento de
dficit dos planos de benefcios de carter previdencirio que administram,
e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 10, de Autoriza, nas condies que especifica, a contratao de seguro quanto aos
30.03.2004 riscos atuariais decorrentes da concesso de benefcios devidos em razo
de invalidez e morte de participantes, ou assistidos dos planos de benefcios
operados pelas entidades fechadas de previdncia complementar, e d
outras providncias.
Resoluo CGPC n. 18, de Estabelece parmetros tcnico-atuariais para estruturao de plano de
28.03.2006 benefcios de entidades fechadas de previdncia complementar, e d outras
providncias.
QUADRO 7 Instituidor
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 20, de Altera o art. 10 da Resoluo CGPC n. 12, de 17 de setembro de 2002,
25.09.2006 que regulamenta a constituio e funcionamento das Entidades Fechadas
de Previdncia Complementar e planos de benefcios constitudos por
Instituidor.
Resoluo CGPC n. 11, de Altera os arts. 6 e 7 da Resoluo CGPC n. 12, de 17 de setembro de 2002,
27.05.2004 que regulamenta a constituio e funcionamento das Entidades Fechadas
de Previdncia Complementar e planos de benefcios constitudos por
Instituidor, e d outras providncias.
Resoluo CGPC n. 03, de Altera os artigos 3 e 10 da Resoluo MPAS/CGPC n. 12, de 17.09.02
22.05.2003 (Instituidor de planos de benefcios).
Resoluo CGPC n. 12, de Instituidor
17.09.2002
174
QUADRO 8 Cadastro de planos de benefcios operados pelas EFPC
Norma Ementa
Resoluo CGPC n. 14, de Cria o Cadastro Nacional de Planos de Benefcios das Entidades Fechadas
01.10.2004 de Previdncia Complementar CNPB, dispe sobre plano de benefcios
e d outras providncias.
O esforo empreendido pelo CGPC para regulamentar a Lei Complementar ns. 109
e 108, de 29 de maio de 2001, demonstra o comprometimento dos membros do Conselho
com o bom funcionamento da previdncia, alm da bem sucedida experincia da gesto
quadripartite da regulao da previdncia complementar, com participao e controle
social, a que se refere o art. 194, VII, da Constituio Federal.
O resultado da regulamentao do CGPC no revela, contudo, a relevncia do
trabalho empreendido pela Secretaria de Previdncia Complementar, no que tange ao
suporte oferecido por esta ao bom funcionamento daquele rgo. Coordenar os debates,
desenvolver doutrina sobre a previdncia, produzir informaes sobre a constituio,
funcionamento e fiscalizao dos planos e das EFPC constituem-se como tarefas
imprescindveis para a boa regulao, sendo estas desempenhadas pelo rgo fiscalizador.
Sendo assim, quanto mais bem estruturado estiver o rgo fiscalizador, certamente melhor
ser a qualidade das normas e, consequentemente, maiores a estabilidade de regras e a
perenidade de entendimento.
Nos quadros anteriormente apresentados, possvel se observar que nos primeiros anos
de vigncia da LC 109/01, o CGPC concentrou grandes esforos para regulamentar temas
175
essenciais ao funcionamento do sistema. Posteriormente, conforme foram amadurecendo
os entendimentos sobre a matria, luz do funcionamento conjunto das regras, foram
sendo realizadas as revises imprescindveis para adequar as normas realidade
previdenciria e econmica do Pas.
A reviso das resolues demonstra, em grande medida, o carter democrtico do
Conselho e reflete, indiretamente, o papel proativo que o rgo fiscalizador tem que
exercer, para ver regulamentados aqueles assuntos imprescindveis ao bom desempenho da
misso legal atribuda pelo legislador ao Estado, conforme definido nos incisos do art. 3 da
LC 109/01.
O Brasil j apresenta excelentes resultados no que tange compatibilidade da
legislao brasileira de Previdncia Complementar com os instrumentos e recomendaes
regulatrios da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
As diretrizes e os princpios recomendados por aquele organismo internacional so
conhecidos pelo nome de Acquis. So abordadas, na rea de previdncia complementar,
as seguintes diretrizes: 1) Financiamento e Seguridade de Benefcios (regras de funding);
2) Gesto de Ativos de Fundos de Penso; 3) Governana de Fundos de Penso; 4)
Licenciamento e Registro de Planos de Previdncia Privada; e 5) Proteo dos Direitos de
Participantes e Assistidos.
Ao formular um diagnstico, a SPC observou que, no tocante s recomendaes,
um ponto ainda pendente da regulamentao da governana dos fundos de penso, no
Pas, refere-se ao mecanismo conhecido como sopro do apito. Segundo essa regra,
os prestadores de servios (auditorias independentes, aturios e custodiantes), devem
informar diretamente ao rgo de superviso fatos que possam vir a surtir impactos
significativos na situao financeira das entidades de previdncia.
Com relao avaliao dos princpios gerais de regulao da previdncia privada,
o resultado demonstrou que o nico tpico avaliado como a ser implementado foi o
da autorregulao. Relativamente s melhores prticas, apesar de j estarem previstas
na legislao brasileira, restam pendentes importantes quesitos, como as Estruturas de
Superviso (arts. 5 e 74 da LC 109/2001) pelo fato de a SPC ainda no ser uma autarquia
e os Mecanismos de Seguros, por no estarem ainda regulamentados, como o caso do
resseguro ou o fundo de solvncia (art. 11 da LC 109/2001).
Outro aspecto a se destacar a participao da Secretaria de Previdncia
Complementar, desde 2003, no Comit de Seguro e Previdncia da OCDE, que tem
sido bastante proveitosa, pelas trocas de experincias e discusses em torno das
singularidades dos sistemas de previdncias dos pases participantes do Grupo de
Trabalho em Previdncia Privada. Como resultado dessas interaes, ocorre intenso
intercmbio de conhecimentos e prticas internacionais que contribuem ativamente para o
aperfeioamento do sistema previdencirio brasileiro, principalmente no momento atual,
em que a legislao e a fiscalizao dos Fundos de Penso esto passando por um processo
de modernizao.
A cooperao entre a SPC e a OCDE viabiliza, ainda, o acesso a textos tcnicos
produzidos pela referida organizao acerca de temas de interesse desta Secretaria
176
(licenciamento, fiscalizao, etc), contribuindo substancialmente para a absoro de
novas tendncias e prticas vigentes em outros pases, desdobrando-se em regulaes mais
alinhadas s melhores prticas internacionais.
177
Contabilidade, Departamento de Fiscalizao, Departamento de Anlise e Orientao
Jurdica, Departamento de Aturia. Na prtica, essa estrutura refletia o nvel de maturidade
tcnica obtida pela Secretaria de Previdncia Complementar. A inovao introduzida
nessa reestruturao da Secretaria foi justamente a criao de uma rea para anlise de
investimento, abrindo espao para a implementao de novos conceitos na fiscalizao e na
superviso das atividades das entidades fechadas de previdncia.
Na segunda fase da reestruturao da Secretaria de Previdncia Complementar,
a nfase estava voltada para a fiscalizao, que, ao lado do licenciamento prvio,
constitui um dos pilares da atuao do rgo fiscalizador. O reflexo dessa orientao
est demonstrado tanto na estrutura, quando no crescimento da quantidade do staff de
fiscalizao disposio do rgo, passando dos pouco mais de 20 existentes em 2002, para
mais de 100 nos anos que se seguiram.
Sob essa perspectiva, a departamentalizao por reas tcnicas deu lugar
departamentalizao por funo institucional. As reas de aturia, contabilidade e jurdica
deram lugar ao Departamento de Anlise Tcnica. Criou-se tambm uma procuradoria,
com afinidade exclusiva em relao previdncia complementar. Na fiscalizao, houve
tambm significativa alterao, com o fortalecimento da fiscalizao direta, por meio dos
escritrios regionais (06), que so unidades descentralizadas da fiscalizao, e a atuao
conjunta do Departamento de Monitoramento e Controle, em substituio ao de Anlise de
Investimentos, que inclui ainda as reas de acompanhamento contbil e atuarial dos planos
de benefcios dos fundos de penso. Juntos, fiscalizao, monitoramento e anlise tcnica
integram a estrutura da superviso baseada em risco. No suporte tecnolgico e cadastral
plena atuao conjunta e individual desses trs departamentos, est o Departamento de
Relaes Institucionais e Organizao.
Pelo lado metodolgico, a superviso baseada em riscos, conceito moderno,
recomendado por organismos internacionais (IOPS International Organization of
Pension Supervisors) e utilizada por muitos pases, principalmente os mais desenvolvidos,
tem constitudo um referencial importante para balizar a modernizao da forma de
atuao do rgo fiscalizador, haja vista a recente Recomendao do CGPC n. 2, de 2009,
que sugere a adoo dessa metodologia pelo rgo fiscalizador brasileiro.
De acordo com a IOPS,
Para isso, estabeleceu dez (10) princpios de superviso a serem seguidos na atividade
de superviso de fundos e planos de penso pessoais e ocupacionais, em que considerada
uma srie de diversidades, dentre elas, a estrutura do supervisor, a forma de contribuio,
a obrigatoriedade ou faculdade para participao, de modo a identificar boas prticas que
possam ser aplicadas universalmente. A tabela 1 compila os mencionados princpios e traz
um breve resumo da descrio de cada um deles.
178
Tabela 1 - Princpios de superviso da previdncia privada, segundo a IOPS (2006)
N Princpio Enunciado
As leis nacionais devem assinalar claramente e explicitar os objetivos
1 Objetivos
para as autoridades supervisoras de penso
Autoridades supervisoras de penso devem ter independncia
2 Independncia
operacional
Autoridades supervisoras de penso exigem adequados recursos
3 Recursos adequados
financeiros, humanos e outros
Autoridades supervisoras de penso devem ser dotadas de poderes de
4 Poderes adequados investigao e de execuo necessrios para cumprir suas funes e
alcanar seus objetivos
Superviso de penso deve buscar mitigar os maiores riscos potenciais
5 Orientao para o risco
para o sistema de penso
Autoridades supervisoras de penso devem assegurar que as exigncias
Proporcionalidade e
6 de investigao e execuo so proporcionais aos riscos que esto sendo
consistncia
mitigados e que suas aes so consistentes
Autoridades supervisoras de penso devem consultar o sistema
7 Consulta e cooperao
supervisionado e cooperar com outras autoridades supervisoras
Autoridades supervisoras de penso devem tratar informaes
8 Confidencialidade
confidenciais apropriadamente
Autoridades supervisoras de penso devem conduzir suas operaes de
9 Transparncia
maneira transparente
A autoridade supervisora deve aderir a seu prprio cdigo de governana
10 Governana
e deve ser responsvel
179
Figura 1 Matriz de Risco dos planos de benefcios operados pelas EFPC.
Impacto
180
6.4.3 A Necessria Estrutura da Previdncia Complementar
181
funcionamento desse regime de previdncia, o referido rgo colegiado deve integrar a
administrao pblica direta e estar vinculado funo de governo previdncia social.
Com isso, tanto o interesse social difuso quanto o concentrado estaro contemplados no
rgo referido no art. 5 da LC 109/01.
A subfuno controle justamente aquela que vincula a atividade de fiscalizao
diretamente de normatizao, amarrando e organizando todas as atividades, pblicas e
privadas, no mbito do regime de previdncia privada. Nesse sentido, o controle exercido
em diferentes instncias, primeiro do rgo fiscalizador sobre as entidades fechadas
de previdncia e, num segundo plano, porm no menos relevante, do rgo recursal,
representativo e com caractersticas julgadoras, sobre o rgo fiscalizador.
O rgo de controle interno das atividades administrativas e de gesto da autarquia,
nos termos requeridos pelo art. 70 da Constituio Federal, dever integrar a estrutura
da autarquia fiscalizadora e ser exercido por uma corregedoria, capaz de promover a
integrao a que se refere o caput do art. 74 da CF, com as respectivas finalidades descritas
nos incisos que compem esse dispositivo, com especial ateno para a comprovao
da legalidade e para a avaliao dos resultados, quanto eficcia e eficincia da gesto
oramentria, financeira e patrimonial.
A criao de uma cmara de mediao e arbitragem junto autarquia fiscalizadora,
apesar de constituir estrutura auxiliar, apresenta hoje grande relevncia, no somente
porque visa reduzir demandas judiciais, como tambm porque subsidia o rgo fiscalizador
e o normatizador, no sentido de aperfeioar os procedimentos de orientao, fiscalizao e
regulao, bem como as regras de funcionamento do regime.
A autarquia fiscalizadora ser, portanto, o rgo responsvel pela execuo da poltica
de previdncia complementar. A formulao da poltica, como tem recomendado a
doutrina, constitui competncia da administrao direta. Para exercer essa funo, a atual
estrutura da Secretaria de Previdncia Complementar ser transformada na Secretaria de
Polticas de Previdncia Complementar, rgo integrante da estrutura do Ministrio da
Previdncia Social.
Organizados dessa forma, os rgos a que se refere o art. 5 da LC 109/01
compreendero um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e
da sociedade destinadas a assegurar aos trabalhadores brasileiros os direitos relativos
previdncia social.
Com o objetivo de regulamentar o dispositivo acima referido, na forma descrita
anteriormente, o Poder Executivo Federal, auxiliado pelo Ministrio da Previdncia
Social, por meio da Secretaria de Previdncia Complementar, encaminhou o Projeto de
Lei n. 3.962/2008 Cmara dos Deputados, visando regulamentar o dispositivo da Lei
Complementar.
A estrutura de regulao das atividades das entidades fechadas de previdncia privada
est esquematicamente delineada nos seguintes termos:
Conselho Nacional de Previdncia Complementar CNPC: rgo responsvel pela
regulao das atividades de previdncia complementar;
Superintendncia Nacional de Previdncia Complementar PREVIC: autarquia
182
responsvel pelas: fiscalizao; autorizao para constituio e funcionamento de planos
de benefcios e de entidades fechadas de previdncia; apurao e julgamento das infraes,
bem como aplicao das penalidades; promoo da mediao e conciliao dos interesses
dos fundos de penso, dos patrocinadores e dos participantes e assistidos;
Cmara de Recursos da Previdncia Complementar CRPC: funcionar como
instncia recursal e de julgamento das decises relativas s penalidades aplicadas pela
PREVIC;
Secretaria de Poltica de Previdncia Complementar SPPC/MPS: o rgo
responsvel pela formulao da poltica de previdncia complementar, vinculado ao
Ministrio da Previdncia Social.
183
mecanismo social para o aumento da cobertura para trabalhadores, a partir dos sindicatos,
associaes e cooperativas, que no possuem acesso aos benefcios por meio de planos
patrocinados.
Em relao ao crescimento da previdncia associativa, segundo dados da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE, em 2007, havia cerca de 16 milhes de trabalhadores associados a
sindicatos, ou seja, 18% da populao ocupada. Dessa forma, o pblico potencial da
previdncia complementar fechada foi substancialmente ampliado com previso na
legislao previdenciria de planos institudos por sindicatos. Como resultado, em 2003,
o rgo supervisor dos fundos de penso passou a ter, sob seu universo de fiscalizao,
alm dos mais de 1.000 planos patrocinados, outros 150 planos institudos, estes ltimos
com patrimnio de aproximadamente R$ 320 milhes, protegendo cerca de 100 mil
trabalhadores e seus dependentes.
Os servidores pblicos tambm constituem segmento que, em breve, poder ter
acesso ao regime de previdncia privada operada por fundos de penso, a partir da
instituio efetiva da previdncia complementar do servidor pblico, criada pela Emenda
Constitucional n. 41, de 2003, cuja proposta de regulamentao encontra-se em tramitao
no Congresso Nacional, sob a forma do Projeto de Lei n. 1.992, de 2007. Segundo dados
do Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento, as trs esferas de Poder
Federal possuem juntas cerca de 1,15 milho de servidores ativos, dos quais mais de 70%
recebem remunerao superior a R$ 2.500,00.
Conforme visto acima, o pblico dos fundos de penso est sendo consideravelmente
ampliado, fato que trar mudana considervel para a clientela, hoje constituda
basicamente por trabalhadores de grandes empresas pblicas e privadas, cujos contratos de
trabalho so regidos pela Consolidao das Leis Trabalhistas CLT.
Alm da mudana no perfil do pblico, est em curso, j h algum tempo, um conjunto
de outras alteraes, relativamente s regras de funcionamento da previdncia. Portanto,
o segundo aspecto a se considerar justamente aquele que impacta sobre as formas de
financiamento e os custos dos benefcios.
184
A expectativa de vida do brasileiro ao nascer passou de 45,5 anos de idade, em 1940,
para 72,7 anos em 2008. Para a previdncia, o impacto mais importante, do ponto de vista
da solvncia do arranjo securitrio, est na sobrevida dos idosos. Segundo as tbuas de
mortalidade do IBGE, para ambos os sexos, o brasileiro com 60 anos de idade apresentava,
em 1991, sobrevida mdia de 16,72 anos, ao passo que em 2007 a sobrevida j havia
subido para 21,1 anos. O excedente de 4,38 anos no intervalo de 16 anos pode implicar um
aumento mdio de cerca de mais de 50 prestaes mensais de benefcios a serem pagas aos
segurados.
Esse quadro populacional tem impacto sobre todo o sistema previdencirio brasileiro,
em especial sobre o pblico, haja vista que a sua regra de financiamento baseia-se
predominante no pacto entre as geraes, pelo qual a gerao presente sustenta os atuais
segurados. neste contexto que o regime privado de previdncia assume papel central.
Baseada na constituio de reservas garantidora dos benefcios contratados, conforme
estabelece o art. 202 da Constituio Federal, a previdncia complementar no depende,
de forma alguma, do pacto intergeracional, estando os impactos limitados aos riscos da
longevidade.
Com a transio demogrfica em curso, a tendncia da situao a de se agravar ainda
mais. Segundo as projees do IBGE para 2050, a esperana de vida ao nascer ser de
81,29 anos. De outra margem, a taxa de fecundidade no Brasil, que j foi de 5,3 filhos na
dcada de 70, vem diminuindo ao longo dos ltimos anos e hoje j est abaixo do nvel de
reposio, sendo estimada em 1,86 filhos por mulher, relao que deve cair para 1,50 entre
2027 e 2028.
Diante deste quadro que se avizinha, as medidas tomadas at o momento, no sentido
de ampliar a abrangncia da previdncia privada, mostram-se bastante adequadas.
Todavia, sem a criao das condies institucionais requeridas para uma regulao mais
robusta e estvel, possvel que o papel do regime privado a ser desempenhado no sistema
previdencirio brasileiro fique comprometido.
185
investimentos atuais, tende a se reduzir, aumentando, em contrapartida o custo do plano,
ou, talvez, expondo o plano a um risco (de mercado, liquidez ou crdito) excessivo. Em
ambos os casos, so exigidos maiores esforos contributivos do participante e, tambm, do
patrocinador, para manter o mesmo nvel de benefcio contratado.
A ttulo exemplificativo, com vistas a dimensionar o impacto da longevidade sobre a
previdncia complementar, possvel fazer a seguinte reflexo: considerando-se que o
valor do benefcio mdio pago atualmente pelos fundos de penso de cerca de R$2.900, e
com base no excedente de sobrevida mencionado, o custo adicional sobre o compromisso
dos planos, de 2007 em relao a 1991, de cerca de R$145.000,00 por participante.
No caso da rentabilidade, cabe tambm um exerccio simples, nos termos que se
seguem: considere-se o exemplo de um segurado individual com idade atual de 25 anos,
que pretende se aposentar aos 60 anos de idade, portanto, com 35 anos de contribuio.
Leve-se em conta, ainda, que o segurado disponha de R$200 por ms para contribuir para
o seu plano privado, caso opte por receber por perodo certo igual a 15 anos, primeiro com
a hiptese de rentabilidade de 6% a.a. e, posteriormente, com a hiptese de 5% a.a. Nesse
caso, os resultados da reserva acumulada demonstram que o segurado poder receber,
dependendo da estrutura etria do plano de aposentadoria, um benefcio mensal vitalcio
at 25% menor, se a taxa variar apenas um ponto percentual para baixo.
evidente que, nos casos em que a renda vitalcia, o segurado est muito mais
protegido socialmente do que no caso de renda por prazo certo. Isto significa dizer que a
proteo social tem um custo e, quanto mais ampla for, maior ser o seu dispndio, seja para
o segurado individualmente, seja para o grupo mutualista, seja ainda para o conjunto da
sociedade.
No atual contexto, a perspectiva aponta para um cenrio em que a longevidade tender
a aumentar e as taxas de juros bsicos da economia, a cair. Somados os dois efeitos, os
impactos sobre o custo dos planos de benefcios sero, obviamente, majorados. Nesse
sentido, o rgo regulador e fiscalizador dos fundos de penso ter um importante papel
a desempenhar, de modo que as regras dos contratos previdencirios sejam otimizadas,
com vistas a adequar os custos individuais e coletivos dos planos. Da por que necessrio,
cada vez mais, estruturar adequadamente os rgos que integram o sistema de regulao
dos fundos de penso, tendo em vista o cumprimento do mandato legal de defender os
interesses dos participantes e assistidos.
186
No fossem os fundos, provavelmente o processo inflacionrio observado na dcada de
oitenta teria sido muito mais agudo e traumtico para a sociedade. Apesar de o processo
inflacionrio naquele contexto ter sido, por um lado, favorvel aos participantes de
fundos de penso, porque protegia contra a corroso do poder de compra do dinheiro, por
outro lado, trazia prejuzos ao conjunto da sociedade, que no tinha mecanismo algum de
proteo contra os seus efeitos nocivos. Essa realidade, porm, no se coadunava com a
finalidade precpua dos fundos de penso que , justamente, a de proteger os participantes
e, simultaneamente, contribuir para o desenvolvimento econmico e social do Pas.
A conjuntura de inflao galopante somente foi modificada com o processo de
redemocratizao da sociedade brasileira, que culminou com a promulgao da
Constituio Federal de 1988 e, posteriormente, com a implementao de polticas
severas, com vistas a controlar as verdadeiras causas da inflao. Com o fim do imposto
inflacionrio na economia, as altas taxas de juros reais praticadas na economia brasileira
passaram a se constituir como outro vetor de remunerao dos investimentos.
Na dcada de 90, os fundos de penso tambm tiveram papel importante durante
o processo de reforma do Estado, a partir da privatizao, influenciando a governana
e gesto das principais empresas brasileiras, em diversos setores econmicos, como
minerao, siderurgia, energia, telecomunicaes, aviao, alimentos e outros.
Com a ecloso da crise financeira internacional a partir do mercado hipotecrio norte-
americano, a conjuntura, tanto nacional, quanto mundial, alterou-se radicalmente e de
forma estrutural. A tendncia atual na poltica econmica tem sido a de distenso da poltica
monetria, com taxas de juros em nveis inferiores aos praticadas at o momento.
Essa situao trar grandes desafios para a gesto financeira dos planos de
aposentadoria dos fundos de penso, gesto esta que, historicamente, tem utilizado taxa
de juros reais de 6%% a.a, para descontar o fluxo atuarial, principalmente em planos
caracterizados como sendo de benefcio definido.
Dessa forma, a reduo da taxa de juros implicar impactos sobre diferentes
segmentos que atuam no sistema financeiro. Tendo em vista que a crise atual est
apontando para a necessidade de maior coordenao entre os agentes que atuam neste
mercado, a manuteno das taxas de inflao em nveis compatveis com o crescimento
econmico tornou os fundos de penso um instrumento ainda mais imprescindvel para o
desenvolvimento econmico e social. No entanto, as altas taxas de juros reais que passaram
a ser praticadas no mais tero ambiente para prosperar, motivo pelo qual uma soluo
tcnica dever reconfigurar os limites quantitativos de investimentos, por segmentos de
alocao e diversificao das entidades fechadas de previdncia complementar.
6.6 Concluses
187
da previdncia privada constitui fator preponderante para que se veja, tambm, nesse
segmento, uma opo de rumo para a Previdncia Social Brasileira.
A evoluo legal e institucional recente, principalmente aquela observada com mais
intensidade nos ltimos anos, deixa transparecer que a previdncia privada entrou de vez
na agenda de prioridade do Estado brasileiro. A cronologia dos acontecimentos revela,
de forma evidente, o peso e a fora do movimento que tem sido realizado para mudar o
desenho das polticas sociais de previdncia. Primeiro, em 1998, atendendo demanda
difusa do conjunto da sociedade, para criar mecanismos de sustentao e consistncia dos
regimes de previdncia, a reforma da Constituio Federal incluiu, no rol da previdncia
social, o regime privado.
Alado condio de pilar da previdncia social, o regime privado foi regulamentado,
em 2001, pelas Leis Complementares n.s 108 e 109. Na sequncia, o Governo Federal
adotou todas as medidas necessrias para otimizar a estrutura institucional existente,
visando ao provimento de normatizao para maior estabilidade regulatria do sistema de
previdncia complementar operado pelos fundos de penso.
E no h como negar os resultados positivos dessa otimizao. A previdncia
complementar, conforme vem demonstrando a experincia brasileira, tem se constitudo
eficaz instrumento privado voltado para a formao de poupana previdenciria do
trabalhador. Ou seja, o cenrio nacional que se vislumbra apresenta-se totalmente
compatvel com o que observado nos sistemas previdencirios mundiais, cujas medidas,
cada vez mais, se voltam para o fortalecimento dos seus regimes privados. Alm de
proteger o trabalhador e proporcionar condies para o desenvolvimento econmico e
social, o arranjo privado de previdncia tambm oferece sua relevante contribuio para a
sustentabilidade fiscal do Estado. Tudo isso, porm, no lograr o xito almejado, se no for
instituda a estrutura de regulao requerida pela Lei Complementar n. 109, de 2001.
Por seu turno, os mecanismos de gesto de ativos e do passivo previdencirio se
aprimoraram e se tornaram mais complexos. No entanto, o aparato oficial de superviso
no acompanhou essa evoluo, carecendo de um fortalecimento institucional,
indispensvel para um regime de previdncia pautado em regras de longo prazo. Os
fundos de penso devem estar inseridos em ambiente de previsibilidade e estabilidade de
regras, com elevado grau de especializao. O Estado, para dar conta de sua atribuio
fiscalizatria, deve contar com estrutura que tenha quadros estveis e capazes de
transcender os diversos governos e concepes que se sucedem num regime democrtico.
Em face da dimenso e da complexidade que vem tomando, absolutamente
imprescindvel que o sistema seja estruturado com mais segurana e transparncia, por
meio da modernizao dos instrumentos de fiscalizao e controle, de modo a permitir a
proteo plena dos interesses dos participantes e assistidos, a promoo do respeito aos
patrocinadores e instituidores, e o fortalecimento da poupana nacional.
Em concluso e sntese, muitos ainda so os desafios da previdncia complementar
a serem enumerados: (i) adequao dos parmetros tcnico-atuariais, relacionados
transio demogrfica e ao novo cenrio de estabilidade macroeconmica conjugado
ao desenvolvimento econmico com distribuio de renda; (ii) melhor capacitao e
188
habilidade na gesto financeira e previdenciria dos planos de benefcios, visando ao
cumprimento do dever fiducirio dos dirigentes dos fundos de penso; (iii) estipulao de
regramento para os investimentos dos recursos garantidores dos planos previdencirios,
mais ajustado ao arcabouo jurdico-regulatrio e ao contexto econmico; e (iv)
desenvolvimento e implantao de metodologia de superviso, condizente com o estgio
atual e futuro da previdncia complementar, e em alinhamento com as melhores prticas
internacionais.
189
CAPTULO 7 Os Desafios da Gesto do Regime Geral de
Previdncia Social
Diretoria do INSS
191
O Regime Geral de Previdncia Social, administrado pelo INSS, est entre as maiores
instituies previdencirias das Amricas, ao menos a se julgar pelos nmeros que
apresenta. O pagamento de mais de 26,8 milhes de benefcios mensais em setembro de
2009 superior populao da maioria dos nossos pases vizinhos. O valor da despesa
anual em 2009 ser de mais de R$ 220 bilhes, redistribuindo renda entre os brasileiros,
em especial aos pequenos e mdios municpios. O atendimento ocorre por meio de 1.100
unidades de atendimento, com perspectiva de expanso para mais 720 municpios at 2010,
e conta com mais de 40.000 servidores, o que transforma o Instituto Nacional do Seguro
Social em uma das maiores organizaes do Brasil, com enorme capilaridade e papel
fundamental na vida de todos os cidados.
bvio, portanto, que o desafio gerencial de quem est frente desta organizao
de grande envergadura. Houve nos ltimos anos grandes avanos da qualidade do
atendimento, setor que historicamente sempre foi o calcanhar de Aquiles da Previdncia
brasileira. Estes avanos de gesto, que reduzem o tempo de atendimento e de
reconhecimento de direitos, devem-se a grandes investimentos realizados pelo governo na
infra-estrutura fsica, na realizao de concursos pblicos, na capacitao de servidores, na
inovao tecnolgica, na modernizao dos procedimentos e no planejamento global das
atividades do INSS consoante diretrizes estratgicas. Os principais programas e esforos
realizados nos anos recentes esto elencados a seguir.
193
perodos de grandes dificuldades e desorganizao. Vivia-se sob o peso da limitao de
senhas para atendimento, da venda de lugar em filas noturnas, da insegurana e da falta
de perspectiva para que o segurado pudesse acessar, de maneira digna, os servios da
Previdncia. De cada 10 pessoas que aguardavam atendimento, sete voltavam para casa
sem ter perspectiva concreta sobre quando poderiam obter uma simples informao
relacionada a seu benefcio ou sobre a documentao necessria para requerer um novo
servio. O atendimento telefnico, ento realizado pelo canal 0800, era precrio e de difcil
acesso.
A partir de junho de 2006, o INSS iniciou a implantao do Atendimento Programado,
direcionando expressiva parcela do atendimento presencial, realizado nas unidades fixas e
mveis, para os canais remotos de atendimento - Internet e Central de Teleatendimento 135.
Viabilizado, principalmente, pela criao desses dois novos canais de interao com
o segurado, o Atendimento Programado tornou-se um mecanismo pblico, seletivo e
resolutivo de atendimento, que elevou a qualidade dos servios prestados, promoveu o
planejamento global do trabalho nas Agncias da Previdncia Social, garantiu amplo
respeito aos direitos do cidado-usurio e, hoje consolidado, serve como exemplo de boa
gesto pblica.
194
um exame mdico-pericial que constate a impossibilidade temporria de execuo das
atividades laborais do segurado, bem como o perodo necessrio para a sua recuperao.
Apesar de sua importncia para a concesso dos benefcios por incapacidade, a percia
mdica era feita, em sua grande maioria, por profissionais terceirizados, em seus
consultrios particulares. A Lei n. 10.876/2004, ao criar a Carreira de Percia Mdica
da Previdncia Social, autorizou o INSS a promover, por um perodo mximo de vinte
e quatro meses, o credenciamento de profissionais mdicos terceirizados. Tal prazo
encerrou-se no dia 20 de fevereiro de 2006. Hoje, todos os exames so realizados por
peritos mdicos do quadro de pessoal efetivo do INSS, que vem sendo recomposto atravs
de concursos pblicos, tendo esse quantitativo passado de 3.654 Peritos Mdicos em
dezembro de 2005, para 5.280 em abril de 2009.
Em 2005, alteraes no modelo mdico-pericial para a concesso do auxlio-doena
foram introduzidas. As modificaes acabaram com a necessidade de sucessivas percias
para a manuteno do auxlio-doena e buscaram adequar a data de cessao do benefcio
ao tempo necessrio para recuperao da capacidade de trabalho, estabelecendo que o
limite de percia mdica poderia ser de at dois anos. A estimativa de durao do benefcio,
feita durante o exame mdico-pericial, leva em considerao a incapacidade apresentada
pelo segurado para o exerccio da sua atividade.
Em setembro de 2007, o INSS iniciou a reavaliao dos auxlios-doena, que foram
concedidos com durao de dois anos.
Na carta enviada pelo INSS, convocando para a reavaliao, os segurados esto
sendo informados da necessidade de agendar nova percia mdica no prazo de dez dias,
contados a partir da data de recebimento, ou comunicar a impossibilidade e solicitar que a
reviso seja feita no local em que ele estiver. Ao agendar, o benefcio fica automaticamente
prorrogado at a data da percia.
Segundo dados computados at julho de 2008, cerca de 46% dos segurados
convocados e reavaliados tiveram o benefcio prorrogado por perodos variados; 27%
foram aposentados por invalidez; e 4% foram encaminhados ao Programa de Reabilitao
Profissional.
195
finalidade disponibilizar cursos de formao oferecidos pelas entidades que o compem,
na busca da qualificao para o segurado a ser reinserido no mercado de trabalho.
Cabe ressaltar a implantao do Projeto Piloto de Revitalizao da Reabilitao
Profissional em So Paulo, que propiciou a celebrao de convnios entre o Ministrio
da Previdncia Social MPS, INSS e instituies como a Associao para Valorizao
e Promoo de Excepcionais AVAPE; Secretaria de Estado da Sade do Estado de So
Paulo SESSP e Secretaria da Pessoa com Deficincia do Estado de So Paulo SEPCD;
Secretaria Estadual do Emprego e Relaes do Trabalho SERT; e o Protocolo de
Intenes com Servio Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI.
Em 2008, houve aumento do nmero de segurados registrados e de unidades de
atendimento, com a prestao do servio de Reabilitao Profissional. Foram registrados
66.246 segurados, 6% a mais que o nmero registrado no ano anterior. As aes da
Reabilitao Profissional contribuem para o aumento da receita previdenciria; por outro
lado, efetivamente, tambm contribuem com a reinsero do segurado no mercado de
trabalho.
196
7.7 - Reformulao do Atendimento Remoto da
Previdncia Social
197
7.9 - Parcerias com entidades pblicas
198
prospectivas, elaboradas a partir de questes relevantes e consultas junto s unidades
envolvidas, identificando-se temas de carter crtico para a administrao, com maior
probabilidade de ocorrncias de desvio de normalidade.
A formulao bsica desta mudana priorizou trs objetivos:
Intensificar e aprimorar as tcnicas de identificaes de riscos;
Aperfeioar os planejamentos e execuo dos Trabalhos de Auditoria; e
Divulgar tempestivamente os resultados dos trabalhos de auditoria aos Gestores e
Diretores.
A partir de 2005, a Auditoria procurou a intensificao destes caminhos. Para tanto,
realizou Benchmarking, visando identificar as melhores prticas em unidades de Auditoria
Interna de rgos do Governo Federal.
Este trabalho demonstrou a necessidade de adoo de tcnicas de monitoramento
permanente, possibilitando a avaliao de controles e riscos, automaticamente, em bases
contnuas, de forma a identificar excees e anomalias, tendncias e indicadores de riscos.
As primeiras experincias realizadas pela Auditoria Geral, como ferramenta
para extrao e anlise de dados, justificaram os investimentos necessrios para sua
implementao, face sua eficcia, principalmente no tratamento de grandes massas de
dados e informaes, incluindo bases de dados completas e no apenas amostras. Estas
experincias possibilitaram a reduo do ciclo da Auditoria, a identificao de riscos e a
melhoria das prospeces de dados para as aes de auditorias regulares, possibilitando,
ainda, a gerao de informaes tempestivas aos gestores, sobre erros possveis e correes
imediatas.
Esta nova rotina utilizada pela Auditoria-Geral do INSS possibilitou, recentemente,
meno de apreo pelo Colendo Tribunal de Contas da Unio TCU, em seu Acrdo
668/2009, o qual destacou a boa prtica utilizada pela Auditoria do Instituto. Na opinio
dos analistas do TCU, a Auditoria-Geral do INSS, com seus dados repassados, contribuiu
significativamente para os achados da auditoria daquele Tribunal.
199
Com a lei, os empreendedores individuais ficam isentos de praticamente todos os
tributos federais. Pagam ao INSS, para aposentadoria pessoal, apenas o valor fixo mensal
de 11% do salrio-mnimo, equivalente, hoje, a R$ 51,15, mais R$ 1 de ICMS (comrcio e
indstria) ou R$ 5,00 de ISS (servios). Caso possua empregado, o empreendedor retm
8% do salrio pago e complementa com mais 3% para o INSS do trabalhador. O tempo
mnimo de contribuio de 15 anos. Conforme afirmao do Ministro da Previdncia
Social, Jos Pimentel:
Esse sistema simplificado reduziu a carga tributria da Unio, dos
estados e dos municpios, permitindo a formalizao de milhares de
empresas, a assinatura das carteiras de trabalho e a atualizao salarial; e;
em 18 meses de vigncia do Simples Nacional, 3.119 milhes de micro e
pequenas empresas foram inscritas no regime tributrio.
200
inconsistncias, herdadas da poca anterior informatizao , e necessidade de manter
atualizados os dados de todos os beneficirios da Previdncia Social, independentemente
da poca em que tenham sido concedidos. Havia, ainda, a necessidade de realizar a prova de
vida dos beneficirios, a fim de eliminar pagamentos indevidos.
O cumprimento desta tarefa representava um grande desafio, devido ao grande nmero
de beneficirios a serem atingidos, s distncias a serem percorridas e ao fato de que muitos
no possuam condies de se deslocar de sua residncia at uma Agncia da Previdncia
Social, para a realizao do Censo. Diante destas limitaes, optou-se pela rede bancria
para a operacionalizao do processo, que foi dividido em duas etapas e transcorreu sem
grandes problemas, resultando na atualizao cadastral de 16 milhes de benefcios, bem
como em uma economia anual de mais de 380 milhes aos cofres pblicos.
Alm da opo pela rede bancria, foi oferecida aos beneficirios que, por algum
motivo, no pudessem se deslocar at o banco, a possibilidade de realizar o Censo por
meio de seu procurador ou representante legal, recebendo posteriormente a visita de
um funcionrio do Instituto para a comprovao de vida. Outra medida importante foi
a convocao dos beneficirios por diversos meios, incluindo mensagens nos terminais
bancrios de autoatendimento, cartas e, em ltimo caso, edital. Os beneficirios que
no compareceram aps as diversas convocaes tiveram seus pagamentos suspensos
(podendo, neste caso, realizar o censo no banco e liberar os valores retidos imediatamente)
e, aps 90 dias da suspenso, nos casos em que persistiu o no comparecimento, o benefcio
foi encerrado.
201
manter informaes confiveis dos estabelecimentos empregadores, permitindo
um maior controle sobre a arrecadao e um direcionamento mais eficaz da fiscalizao
trabalhista e previdenciria;
simplificar e reduzir os procedimentos e os custos de coleta de informaes sociais
impostas aos estabelecimentos empregadores e sociedade;
instrumentalizar as instituies governamentais com informaes sociais confiveis,
como forma de subsidiar a formulao e a avaliao das polticas pblicas; e
contribuir para a integrao das informaes administradas por outras instituies
governamentais no mbito da Seguridade Social.
Em maio deste ano, mais uma ao de grande importncia para o cidado foi lanada: o
Acordo de Cooperao Tcnica assinado entre o Ministrio da Previdncia Social (MPS),
o Banco do Brasil (BB), o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e a Empresa de
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social (DATAPREV), para emisso do Extrato
Previdencirio nos terminais de autoatendimento e no portal do BB na internet.
O Extrato facilitar o acesso dos segurados correntistas do BB s suas informaes
sobre vnculos e remuneraes constantes do CNIS. O trabalhador poder acompanhar,
mensalmente, se o empregador est recolhendo suas contribuies e, ainda, solicitar a
correo ou incluso dos perodos que no constem do Cadastro, mesmo antes de requerer
um benefcio previdencirio.
A democratizao do acesso s informaes sociais desobriga o segurado de
comparecer agncia, reduz o fluxo de atendimento nas unidades de atendimento e garante
maior comodidade aos cidados. Por isso, a estimativa de que, at o final do ano, esse
servio seja liberado, tambm, aos segurados correntistas da Caixa Econmica Federal
(CEF) ou que detenham conta de Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
202
7.19 - Programa de Valorizao dos Servidores
Desde 2004 a Previdncia Social Brasileira vem adotando medidas com a finalidade
de aperfeioar o atendimento populao, a partir da valorizao dos seus servidores. J
naquele ano, a edio da Lei 10.855/04 criou a Carreira do Seguro Social, com a atribuio
da GDASS Gratificao de Desempenho da Atividade do Seguro Social. A legislao
avanou, a partir de negociaes sindicais, at o advento da Lei 11.501/07 e Decreto
6.493/08, atrelando o atendimento ao pblico a princpios de avaliao de desempenho do
servidor, com base na IMA (Idade Mdia de Acervo de Benefcios).
Outra ao do INSS, no sentido de valorizar seus servidores, teve incio em 2007,
com a concesso da Bolsa de Estudos a servidores que cursam o ensino universitrio de
graduao e ps-graduao. Foram concedidas 4.881 bolsas, somente em 2008, como
estmulo formao e especializao dos quadros da instituio. Tais quadros foram
acrescidos, no mesmo ano, em quase 2.000 novos servidores, para melhor atender a
demanda nas Agncias da Previdncia Social.
Dentro dos programas de capacitao, foram realizadas, naquele mesmo ano,
26.372 capacitaes presenciais e 14.246 a distncia, estas ltimas por meio da Escola
da Previdncia Social, criada para atender as diretrizes de capacitao da Previdncia
Social como um todo, realizando treinamentos nos mais diversos sistemas e processos de
trabalho, sobretudo do INSS.
Todas essas iniciativas do conta do uso dos fundamentos da Gesto por Competncias,
modelo adotado pelo Governo Federal a partir do Decreto 5.707/06 e Portaria MPOG
208/06.
No momento, o INSS d incio a um programa de formao de lderes que ser, ainda
em 2009, complementado pelo mapeamento de competncias de todos os seus postos de
trabalho. Essa ao propiciar a obteno de uma base de dados necessria adoo completa
da Gesto por Competncias, nos vrios subsistemas de recursos humanos, quais sejam:
capacitao, sucesso, comunicao interna, avaliao de desempenho, coaching, etc.
Atualmente, a instituio tambm enfrenta o desafio de realizar a gesto do
conhecimento adquirido e tambm produzido pelo seu corpo funcional, ao longo dos anos,
para que este conhecimento seja, paulatinamente, transferido aos servidores ingressantes
na Instituio.
Enfim, a Previdncia Social vive um novo tempo, no qual o fator humano parte
fundamental.
203
CAPTULO 8 A superao de desafios para a prestao,
com excelncia, de servios intermediados pelas tecnologias
207
No escopo dessa evoluo, colocou-se em curso o Plano de Modernizao Tecnolgica
(PMT), que ser discutido mais adiante e que inclui trs aes principais: a migrao dos
sistemas e dados dos mainframes para plataformas de tecnologia aberta; a modernizao do
Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e o desenvolvimento da primeira parte
do Sistema Integrado de Benefcios (Sibe I).
Tem-se investido na capacitao e ampliao do corpo funcional, na aquisio
de software e hardware e implantou-se uma nova rede multisservios. Essa nova
rede propiciou aumento global da disponibilidade e vazo da rede, rotas alternativas,
localidades com meios de acesso duplicados, trfego de voz, dados e imagens, alm de
reduo do Kilobit trafegado.
Com esta modernizao, os usurios contam com um servio de maior qualidade, mais
seguro e contnuo, sobretudo, em relao aos servios de telecomunicaes e do ambiente
online.
Ainda no mesmo perodo, iniciou-se um ousado Plano de Investimento em Obras e
Instalaes, a fim de garantir a adoo das mais recentes tecnologias, na instalao de
ambientes computacionais, segurana e conforto para os empregados.
Esta srie de aes levou a empresa a ser apontada, em 2009, como a terceira melhor
empresa de tecnologia da informao e a melhor empresa estatal de tecnologia do pas,
conforme publicao especial anual da Revista Exame92.
Estes avanos permitiram que, em 2009, a Dataprev tivesse participao decisiva
no lanamento de dois novos servios pela Previdncia Social: a aposentadoria em at
30 minutos (janeiro) e o Extrato de Informaes Previdencirias (maio) disponvel nos
terminais de atendimento e na internet, para correntistas do Banco do Brasil.
A Dataprev pretende avanar ainda mais e executar o mais ambicioso plano de
investimento de toda sua histria e, assim, provar que superou os problemas do passado
e que se constitui como uma nova empresa, focada no desenvolvimento de solues em
tecnologia da informao e comunicao, visando ao reconhecimento dos direitos dos
cidados e efetiva implantao de servios pblicos executados por intermdio destas
tecnologias (e-gov).
A Empresa em Nmeros
208
8.1. A ampliao da oferta de servios intermediados pela
tecnologia para os usurios da Previdncia Social
Grfico
Proporo de domiclios que possuem equipamentos TIC (%)
Percentual sobre o total de domiclios
93 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 46. Disponvel
em www.cgi.br
94 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 89. Disponvel
em www.cgi.br
209
Diante desse cenrio de crescimento progressivo do acesso por parte da populao
brasileira s tecnologias de informao e comunicao, a ao governamental para
a ampliao do dilogo com a sociedade, atravs destas novas mdias, tem levado as
instituies pblicas a ampliar a oferta de servios online, por exemplo. Isso tem feito
com que a sociedade brasileira passe a utilizar a internet no s para comunicao,
entretenimento e pesquisa, mas tambm para fazer uso de servios pblicos.
Ainda segundo o Comit Gestor da Internet, 22% da populao brasileira fizeram
uso de servios e-gov em 2008. Infelizmente, ainda que avanos possam ser percebidos,
apenas 7% desses acessos so realizados pela populao rural. As aes para a ampliao
do acesso nas zonas rurais ainda um desafio a ser vencido. Este desafio passa pela
universalizao do acesso, pela melhoria na comunicao sobre os servios j disponveis,
e pela apropriao de benefcios oferecidos95.
Uma vez que o governo eletrnico constitui-se como uma realidade para uma parcela
significativa da populao, a busca na internet por informaes relacionadas previdncia
e assistncia social tambm se torna uma realidade. Em 2008, entre as pessoas que
buscaram informaes relacionadas com o assunto, 16% queriam mais informaes sobre
Previdncia Social e 11% acessaram os sites de governo eletrnico para fazer inscrio na
Previdncia Social96.
A tecnologia colaborando com a reduo das filas e com a melhoria no atendimento.
Ciente deste cenrio de amplo crescimento pela demanda de servios pblicos online,
o Ministrio da Previdncia Social e o INSS, por meio de projetos intermediados pela
tecnologia, conseguiram ampliar a oferta de servios e com isso reduzir consideravelmente
as filas nas Agncias da Previdncia Social (APS).
Entre os sistemas desenvolvidos e mantidos pela Dataprev, o Sistema de Agendamento
Eletrnico (SAE) e o Sistema de Gerenciamento do Atendimento (SGA) foram os que mais
contriburam para a reorganizao do atendimento ofertado pelas APS. Estes sistemas
foram responsveis pela diminuio das filas, proporcionando um atendimento mais
eficiente e confortvel para os cidados.
O Sistema de Gerenciamento do Atendimento (SGA), desenvolvido para gerenciar o
atendimento presencial das APS, opera exclusivamente em interface web e foi concebido
para ser gil e simples para o usurio, requerendo, assim, poucas aes (cliques) para sua
operao. Implantado em mais de 1.100 postos de atendimento, o SGA fornece tambm
aos gestores um mapeamento detalhado do andamento dos servios prestados, facilitando a
tomada de deciso do INSS no caso de demora ou contratempos, por exemplo.
Se h algum atraso ou demora no atendimento ao beneficirio, possvel visualizar
imediatamente e alocar mais profissionais para determinada agncia, ou remanejar
funcionrios internamente, o que contribui consideravelmente para a reduo das filas.
O SGA fornece tambm uma diversidade de dados, detalhados e consolidados, de
cada unidade de atendimento da Previdncia Social no pas, possibilitando ao INSS o
95 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 70-71. Dispo-
nvel em www.cgi.br
96 Comit Gestor da Internet no Brasil. Pesquisa sobre o Uso das TICs no Brasil, 2008, pgina 265. Disponvel
em www.cgi.br
210
acompanhamento, o gerenciamento e as estatsticas do trabalho nas agncias.
O Sistema de Gerenciamento do Atendimento funciona tambm de forma integrada ao
Sistema de Agendamento Eletrnico (SAE), ferramenta que permite que o segurado seja
atendido no dia e horrio agendados.
Em 2007, aps um processo de modernizao, o sistema passou a permitir a
antecipao do atendimento em caso de: a) vaga aberta por um cancelamento de agenda;b)
incluso do Termo de Aceite das regras do agendamento para o usurio, como condio
para agendamento; c) checagem dos dados do requerente ou do procurador com o Cadastro
Nacional de Informaes Sociais (CNIS) e o Sistema de bitos (Sisobi); d) batimento de
dados cadastrais do usurio a fim de se confirmar os requisitos mnimos para requerimento
de benefcio e veracidade das informaes prestadas.
Outro fator que contribuiu para a reduo das filas foi a ampliao da oferta de servios
online. Hoje, os servios relativos previdncia social esto entre os mais procurados na
pgina do governo federal, na internet. Em primeiro, est a consulta de situao cadastral
pessoa fsica (CPF); em seguida, as consultas sobre: aposentadoria por idade; andamento
de processos de concesso inicial de benefcios; aposentadoria especial; aumento de
processos de reviso de benefcios; auxlio-doena; concursos; entre outros.
Atualmente, por meio de aes conjuntas entre o Ministrio da Previdncia Social, o
INSS e a Dataprev, possvel o acesso a 17 servios online no endereo www.previdencia.
gov.br, de qualquer local, eliminando-se a necessidade de deslocamento at uma Agncia
da Previdncia Social.
Para dar suporte a estes e outros sistemas que contriburam para a reduo das filas e
para a melhoria no atendimento, a Dataprev conta com um parque tecnolgico capaz de
trafegar, processar e armazenar, com total segurana, o maior banco de dados sociais da
Amrica do Sul.
Para que este trfego de dados possa ser realizado com sucesso, a empresa faz a gesto
de uma rede de mais de 1.354 circuitos de dados, que abrangem mais de 980 municpios,
interligando a empresa s instalaes da Previdncia Social, incluindo as agncias de
atendimento ao pblico. Essa rede conta com tecnologia que permite a utilizao otimizada
de recursos para a transmisso de dados, voz e imagem.
Segurana da informao
Outro aspecto relevante para a ampliao dos servio oferecidos trabalhar com uma
slida poltica de segurana da informao.
Nesse contexto de mudanas que a Dataprev vem enfrentando, sobretudo em relao
ao Plano de Modernizaco Tecnolgica, as aes para a garantia da segurana das
informaes de milhes de cidados brasileiros tm levado a empresa a desenvolver
estratgias especficas, visto que as plataformas tecnolgicas esto em constante evoluo.
As rotinas que envolvem a segurana dos dados esto sendo revistas, alguns
procedimentos modificados e um conjunto de tcnicos est sendo capacitado, visando
ao desenvolvimento e execuo de projetos de segurana da informao, para as novas
211
plataformas abertas a serem utilizadas pela empresa.
Com o intuito de salvaguardar os dados da Previdncia Social e de outros rgos
do governo, a Dataprev tem trs reas especificamente voltadas para a segurana da
informao.
A primeira delas responsvel pela criao de normas dos processos de segurana,
articulada ao Comit de Segurana e Tecnologia da Informao e Comunicao da
Previdncia Social. Esta rea tambm trabalha em conformidade com as diretrizes dos
rgos de governo federal responsveis pela temtica, como o Departamento de Segurana
da Informao e Comunicaes (DSIC), ligado Presidncia da Repblica.
A Dataprev tem ainda duas divises responsveis pela segurana das informaes: uma
dedicada segurana das redes e outra segurana dos ambientes operacionais. Ambas so
responsveis pelo monitoramento e execuo das normas traadas pela Coordenao Geral
de Segurana da Informao (CGSI) e outras entidades do governo federal.
A diviso de segurana de redes responsvel pelo controle do fluxo de informaes
que entram e saem dos computadores da Dataprev e, consequentemente, da base de
dados da Previdncia e de outros rgos, como o Ministrio do Trabalho e Emprego, o
Desenvolvimento Social e Combate Fome, e ainda a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
A monitorao feita por meio de equipamentos e softwares que controlam todo tipo
de acesso aos servidores da Dataprev. So chamados tambm de firewall de borda. Eles
analisam todas as entradas e sadas, trabalhando preventivamente. Muitas invases tm
caractersticas comuns, seguem alguns padres. Esse programa analisa se tal acesso possui
alguma dessas caractersticas e, se for identificada qualquer anormalidade, o sistema barra
a entrada e avisa ao tcnico, que ir checar se o alerta emitido procedente ou no.
Alm da invaso pela rede, h tambm o perigo de contaminao dos sistemas
operacionais e sistemas de suporte, ou mesmo dos aplicativos. Por isso, importante que
estes estejam corretamente atualizados.
Tambm preciso verificar se os programas se comportam bem, depois de receberem
uma nova atualizao. Esta outra rotina de grande relevncia para a garantia da segurana
dos ativos da Previdncia Social e dos demais clientes da empresa.
Para a Dataprev, a segurana da informao no diz respeito apenas a questes
tcnicas. Manter um ambiente seguro significa revisar todos os processos de segurana e
no somente aqueles virtuais. Ter um sistema adequado de documentao e de descarte
de peas obsoletas, por exemplo, procedimento extremamente importante na gesto da
segurana da informao.
Nesse sentido, a instituio est implementando vrias normas de segurana na
gesto e, para isso, foi contratada uma consultoria, que se encarregou do trabalho de pr-
certificao em todos os departamentos internos responsveis pela gesto dos dados. O
primeiro departamento o Centro de Processamento Rio de Janeiro, responsvel pelo
controle e armazenamento dos cadastros e benefcios do INSS, bem como do Cadastro
Nacional de Informaes Sociais (CNIS). Ao final de um ano, esse estudo permitir ao CP
212
receber o certificado na Norma ABNT NBR ISO/IEC 27001:2006, que um atestado de
qualidade que estabelece, implementa, opera, monitora, analisa criticamente, mantm e
melhora o Sistema de Gesto da Segurana da Informao (SGSI).
Depois, os mesmos procedimentos sero aplicados aos outros centros de
processamento e reas da empresa. Alm de garantir a segurana dos seus dados, a
Dataprev pretende, com isso, tornar-se referncia em segurana da informao, garantindo
assim o certificado internacional de qualidade na segurana da informao.
Em relao s perspectivas para o futuro, com foco na segurana da informao, a
Dataprev vem investindo em projetos e aes capazes de ampliar ainda mais o nvel de
segurana, atravs da utilizao da certificao digital.
At o fim de 2009, empresas e segurados da Previdncia Social que tiverem um
certificado digital (assinatura digital) podero realizar alguns servios pela internet.
O certificado digital um documento eletrnico, assinado digitalmente, no Brasil, pela
Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira (ICP-Brasil 97), que associa uma entidade
(pessoa, processo, servidor) a uma chave pblica. Um certificado digital contm os
dados de seu titular, tais como: nome, e-mail, CPF, chave pblica, nome e assinatura da
Autoridade Certificadora que o emitiu.
Na prtica, o certificado digital funciona como uma carteira de identidade virtual, que
permite a identificao segura de uma mensagem ou transao, em rede de computadores.
O processo de certificao digital utiliza procedimentos lgicos e matemticos para
assegurar confidencialidade, integridade das informaes e confirmao de autoria.
Os primeiros servios que a Previdncia Social ir disponibilizar, por meio de
certificao digital, sero o Eloweb, o Prevcidado e o Cadend. Atualmente, para ter acesso
a esses servios, o usurio tem de ir a uma das Agncias da Previdncia Social e obter uma
senha para acess-lo pela internet. Com uma assinatura eletrnica da ICP-Brasil, esse
deslocamento no ser mais necessrio.
O Eloweb responsvel por verificar todos os dados cadastrais de uma pessoa, j que
o cidado pode ter mais de um nmero de PIS, por exemplo. J o Prevcidado traz um
relatrio com todas as remuneraes do segurado, durante o perodo em que ele contribuiu
para a Previdncia Social. Por fim, o Cadend permite que o cidado atualize seu endereo
pela internet.
Depois que os trs produtos (Eloweb, Prevcidado e Cadend) estiverem
disponibilizados, a Dataprev ir desenvolver a assinatura digital para alguns servios
internos dos trs rgos da Previdncia Social (MPS, INSS e Dataprev). Para que isso
ocorra, os rgos tero de adquirir os certificados digitais para seus empregados e
servidores e os dispositivos para leitura de cartes inteligentes (smart cards). A expectativa
de que os 54 mil trabalhadores das trs Casas estejam cadastrados em um ano, contado a
partir da aquisio dos cartes e leitoras.
97 Instituda pela Medida Provisria 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, a ICP-Brasil um conjunto de enti-
dades, padres tcnicos e regulamentos, elaborados para suportar um sistema criptogrfico com base em
certificados digitais. (fonte: https://www.icpbrasil.gov.br/apresentacao)
213
8.2 Referncia no governo federal quanto ao
desenvolvimento e uso de software livre
214
Siaci: Desenvolvido em software livre, o Sistema de Acordos Internacionais
de Seguridade Social permite a transmisso de formulrios eletrnicos com dados
previdencirios de trabalhadores migrantes dos pases do Mercosul.
A empresa ainda signatria do Protocolo Braslia, compromisso pblico, assinado
em 2008, para a utilizao de formatos abertos de arquivos para criao, armazenamento e
disponibilizao digital de documentos de texto, planilha e apresentao.
A atuao da Dataprev em relao utilizao e desenvolvimento de sistemas de cdigo
aberto no para por a. Outros projetos esto em curso na Empresa, como o da TV Digital
Social, que visa disponibilizar, por meio de recursos audiovisuais e interativos, servios
pblicos pela tev aberta.
215
Objetivando implementar os novos processos de negcios modelados pelo INSS,
tornar a base de dados mais segura e reduzir a dependncia de tecnologias proprietrias,
a Dataprev est modernizando o CNIS. Por meio de suas Unidades de Desenvolvimento
de Software, est migrando as bases de dados do Cadastro do ambiente mainframe para
plataforma aberta, que substituir os sistemas atuais.
Em 2009, ano em que a empresa comemora 35 anos, investimento foi a palavra de ordem.
Seja em pessoas ou em infraestrutura fsica e tecnolgica, nunca se investiu tanto na empresa
em toda sua histria. Passando por um complexo processo de modernizao tecnolgica, a
empresa tambm investiu em capacitao pessoal, aumentou salrios e implantou um Plano
de Cargos e Salrios, acabando com uma espera de mais de uma dcada.
A busca por melhoria de condies de trabalho e de prestao de servios de qualidade
aos clientes e tambm pela conquista de novos clientes tem sido constante. Entretanto,
o foco principal da empresa continua sendo a ponta, o cidado. A misso da Empresa de
216
Tecnologia e Informaes da Previdncia Social fornecer solues de tecnologia da
informao e comunicao para a execuo e aprimoramento das polticas sociais do
Estado brasileiro, o que traz impacto imediato na prestao e servio ao cidado.
Essas solues tm possibilitado o reconhecimento de direitos dos cidados brasileiros
com maior agilidade e segurana. Isso faz da Dataprev uma empresa do tamanho do Brasil.
217
218
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
219
RIOS-NETO, EDUARDO L. G. Questes Emergentes na Demografia Brasileira.
Texto para Discusso n276. Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de
Minas Gerais CEDEPLAR/UFMG. Belo Horizonte, 2005.
TURRA, CASSIO M.; QUEIROZ, BERNARDO L. Before its Too Late: Demographic
Transition, Labour Supply and Social Security Problems in Brazil. In United Nations
Expert Group Meeting on Social and Economic Implications of Changing Population Age
Structures. Mexico City, 31 August 2 September 2005.
220
Previdncia Social / Secretaria de Previdncia Complementar, maro/2009.
221
EMENDA CONSTITUCIONAL N 41, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2003
............................................................................................................................................
................................................................................................................................... (NR)
Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime
de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo
ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que
preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.
1 Os servidores abrangidos pelo regime de previdncia de que trata este artigo sero
222
aposentados, calculados os seus proventos a partir dos valores fixados na forma dos
3 e 17:
............................................................................................................................................
3 Para o clculo dos proventos de aposentadoria, por ocasio da sua concesso, sero
consideradas as remuneraes utilizadas como base para as contribuies do servidor aos
regimes de previdncia de que tratam este artigo e o art. 201, na forma da lei.
............................................................................................................................................
7 Lei dispor sobre a concesso do benefcio de penso por morte, que ser igual:
............................................................................................................................................
15. O regime de previdncia complementar de que trata o 14 ser institudo por lei de
iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus pargra-
fos, no que couber, por intermdio de entidades fechadas de previdncia complementar,
de natureza pblica, que oferecero aos respectivos participantes planos de benefcios
somente na modalidade de contribuio definida.
............................................................................................................................................
223
benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201, com percentual
igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigncias para aposen-
tadoria voluntria estabelecidas no 1, III, a, e que opte por permanecer em atividade
far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previden-
ciria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no 1, II.
20. Fica vedada a existncia de mais de um regime prprio de previdncia social para
os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo
regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, 3, X. (NR)
............................................................................................................................................
2 Aos pensionistas dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios
aplica-se o que for fixado em lei especfica do respectivo ente estatal. (NR)
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
II - ......................................................................................................................................
............................................................................................................................................
................................................................................................................................. (NR)
224
cargos efetivos da Unio.
................................................................................................................................. (NR)
............................................................................................................................................
12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para trabalhadores
de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo,
exceto aposentadoria por tempo de contribuio. (NR)
I - tiver cinqenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade,
se mulher;
1 O servidor de que trata este artigo que cumprir as exigncias para aposenta-
doria na forma do caput ter os seus proventos de inatividade reduzidos para cada ano
antecipado em relao aos limites de idade estabelecidos pelo art. 40, 1, III, a, e 5 da
Constituio Federal, na seguinte proporo:
I - trs inteiros e cinco dcimos por cento, para aquele que completar as exigncias
para aposentadoria na forma do caput at 31 de dezembro de 2005;
II - cinco por cento, para aquele que completar as exigncias para aposentadoria na
forma do caput a partir de 1 de janeiro de 2006.
225
3 Na aplicao do disposto no 2 deste artigo, o magistrado ou o membro do Minis-
trio Pblico ou de Tribunal de Contas, se homem, ter o tempo de servio exercido at a
data de publicao da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998, contado
com acrscimo de dezessete por cento, observado o disposto no 1 deste artigo.
5 O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigncias para
aposentadoria voluntria estabelecidas no caput, e que opte por permanecer em atividade,
far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previdenci-
ria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no art. 40, 1,
II, da Constituio Federal.
1 O servidor de que trata este artigo que opte por permanecer em atividade tendo
completado as exigncias para aposentadoria voluntria e que conte com, no mnimo,
vinte e cinco anos de contribuio, se mulher, ou trinta anos de contribuio, se homem,
far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previdenci-
ria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no art. 40, 1,
II, da Constituio Federal.
226
na data de publicao desta Emenda, bem como os alcanados pelo disposto no seu art.
3, contribuiro para o custeio do regime de que trata o art. 40 da Constituio Federal
com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos.
Art. 5 O limite mximo para o valor dos benefcios do regime geral de previdncia
social de que trata o art. 201 da Constituio Federal fixado em R$ 2.400,00 (dois mil e
quatrocentos reais), devendo, a partir da data de publicao desta Emenda, ser reajustado
de forma a preservar, em carter permanente, seu valor real, atualizado pelos mesmos
ndices aplicados aos benefcios do regime geral de previdncia social.
IV - dez anos de carreira e cinco anos de efetivo exerccio no cargo em que se der a
aposentadoria.
227
autarquias e fundaes, em fruio na data de publicao desta Emenda, bem como os
proventos de aposentadoria dos servidores e as penses dos dependentes abrangidos pelo
art. 3 desta Emenda, sero revistos na mesma proporo e na mesma data, sempre que
se modificar a remunerao dos servidores em atividade, sendo tambm estendidos aos
aposentados e pensionistas quaisquer benefcios ou vantagens posteriormente concedidos
aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformao ou reclassifi-
cao do cargo ou funo em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referncia para
a concesso da penso, na forma da lei.
Art. 8 At que seja fixado o valor do subsdio de que trata o art. 37, XI, da Consti-
tuio Federal, ser considerado, para os fins do limite fixado naquele inciso, o valor da
maior remunerao atribuda por lei na data de publicao desta Emenda a Ministro do
Supremo Tribunal Federal, a ttulo de vencimento, de representao mensal e da parcela
recebida em razo de tempo de servio, aplicando-se como limite, nos Municpios, o sub-
sdio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsdio mensal do Governador
no mbito do Poder Executivo, o subsdio dos Deputados Estaduais e Distritais no mbito
do Poder Legislativo e o subsdio dos Desembargadores do Tribunal de Justia, limitado
a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por cento da maior remunerao mensal de
Ministro do Supremo Tribunal Federal a que se refere este artigo, no mbito do Poder
Judicirio, aplicvel este limite aos membros do Ministrio Pblico, aos Procuradores e
aos Defensores Pblicos.
228
EMENDA CONSTITUCIONAL N 47, DE 5 DE JULHO DE 2005
Altera os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituio
Federal, para dispor sobre a previdncia social,
e d outras providncias.
Art. 1 Os arts. 37, 40, 195 e 201 da Constituio Federal passam a vigorar com a
seguinte redao:
............................................................................................................................................
11. No sero computadas, para efeito dos limites remuneratrios de que trata o
inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de carter indenizatrio previstas em lei.
12. Para os fins do disposto no inciso XI do caput deste artigo, fica facultado aos
Estados e ao Distrito Federal fixar, em seu mbito, mediante emenda s respectivas Cons-
tituies e Lei Or gnica, como limite nico, o subsdio mensal dos Desembargadores do
respectivo Tribunal de Justia, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centsimos por
cento do subsdio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no se aplicando
o disposto neste pargrafo aos subsdios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Ve-
readores. (NR)
............................................................................................................................................
I portadores de deficincia;
III cujas atividades sejam exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade
ou a integridade fsica.
...........................................................................................................
229
21. A contribuio prevista no 18 deste artigo incidir apenas sobre as parce-
las de proventos de aposentadoria e de penso que superem o dobro do limite mximo
estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social de que trata o art.
201 desta Constituio, quando o beneficirio, na forma da lei, for portador de doena
incapacitante. (NR)
............................................................................................................................................
................................................................................................................................. (NR)
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
12. Lei dispor sobre sistema especial de incluso previdenciria para atender a
trabalhadores de baixa renda e queles sem renda prpria que se dediquem exclusivamen-
te ao trabalho domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a famlias
de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo.
230
Constitucional n 41, de 2003, o servidor da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, que tenha ingressado no servio
pblico at 16 de dezembro de 1998 poder aposentar-se com proventos integrais, desde
que preencha, cumulativamente, as seguintes condies:
II vinte e cinco anos de efetivo exerccio no servio pblico, quinze anos de carreira
e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria;
III idade mnima resultante da reduo, relativamente aos limites do art. 40, 1,
inciso III, alnea a, da Constituio Federal, de um ano de idade para cada ano de con-
tribuio que exceder a condio prevista no inciso I do caput deste artigo.
Art. 6 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao, com
efeitos retroativos data de vigncia da Emenda Constitucional n 41, de 2003.
231
232