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A DINMICA FEDERATIVA
DA EDUCAO BRASILEIRA:
DIAGNSTICO E PROPOSTAS
DE APERFEIOAMENTO
Fernando Luiz Abrucio
1. Como excees, poderamos destacar, entre os principais, os trabalhos de CURY (2006 e 2008),
WERLE (2006), OLIVEIRA, (1997) e, o mais completo de todos, que a tese de doutorado de
Gilda Cardoso de Araujo (2005).
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pode ser marcada pela falta de clareza sobre a responsabilidade dos entes;
em outras, pela competio desmedida entre os nveis de governo.
E como o Brasil tem lidado com sua condio federalista e quais solues
federativas adotou ao longo da histria? Primeiramente, cabe lembrar que o
pas tornou-se independente em 1822, adotando a forma unitarista, com
um governo central que tinha grandes poderes sobre as ento provncias e
as municipalidades. Isso no significa que no houvesse heterogeneidades
constitutivas da nao. Duas delas eram marcantes. Uma foi o fato de que
o imenso territrio brasileiro fora colonizado de formas diferentes, mesmo
tendo o mesmo colonizador. Produziu-se, dessa maneira, o que poderamos
chamar de regionalismos, com costumes diversos, especificidades de lingua-
gem e elites com formas de reproduo e projetos de poder particulares.
Alm dessa heterogeneidade, a desigualdade e a diversidade entre as
regies e provncias criavam a necessidade de uma poltica de integrao
nacional compatvel com a autonomia pleiteada, em maior ou menor
medida, pelas elites e as sociedades locais. Mas, em vez da adoo do
federalismo para enfrentar o problema, o pas optou por um modelo unitrio-
centralizador, principalmente porque tinha tido no perodo regencial uma
experincia descentralizadora que quase o levara ao esfacelamento territorial
(CARVALHO, 1993: 54). Diante desse trauma, o Segundo Reinado adotou
uma forte centralizao, com a concentrao dos tributos no governo
central e com o imperador escolhendo os presidentes de Provncia, que
eram os governadores da poca (ABRUCIO, 1998). O modelo poltico
resultou, na viso de muitos historiadores, na manuteno da integridade
territorial, num continente marcado pela fragmentao, e nos primeiros
passos na construo de um sentimento de nacionalidade.
O modelo centralizador, entretanto, tinha bases muito frgeis, uma vez
que as elites polticas brasileiras eram basicamente localistas e com padres
polticos fortemente oligarquizados. Elas s mantiveram o apoio monar-
quia enquanto a escravido existiu o seu fim precipitou a queda do
imperador e da forma unitria de Estado. Com a proclamao da Rep-
blica, nasce a federao brasileira, cujo mote principal era o repasse do
poder de autogoverno para os estados os municpios eram bastante frgeis
e dependentes dos governos estaduais, como demonstrou a anlise clssica
de Vitor Nunes Leal (1986). O fato que o federalismo brasileiro, em suas
origens, foi bastante centrfugo, sem que houvesse uma proposta de nao
e interdependncia entre as partes.
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2. Entre os estudos que realam as dificuldades recentes para democratizar o poder local, ver, entre
outros, JOFFRE NETO, 2001, ABRUCIO, 1998 e AVELAR & LIMA, 2000.
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3. A discusso do SUS mais resumida aqui tambm porque outro captulo neste livro trata mais
profundamente do assunto.
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equilibrada por terem definidos critrios para assuno das tarefas pelos
municpios (inclusive com ajuda tcnica da Unio) e ainda porque comearam
a tornar mais estvel o repasse de recursos federais embora isso s tivesse
se normalizado por completo depois do Plano Real, com a estabilizao
monetria que da derivou.
Mesmo com um projeto de descentralizao mais equilibrado, foi neces-
srio tambm criar outros incentivos federais para a adoo de polticas de
cunho nacional, com o intuito de coordenar melhor o gasto pblico com
sade pelo pas afora. Isso comeou a ocorrer a partir da NOB 96 e ficou
mais claro com a criao do PAB (Piso Assistencial Bsico), em 1997, que
criou uma parte fixa relativa a um piso mnimo de recursos aos municpios,
e uma parte varivel, que buscava incentivar os municpios a adotar uma
srie de medidas consideradas fundamentais do ponto de vista da poltica
nacional. Entre estas, estariam, por exemplo, aes de vigilncia sanitria e
o Programa de Sade da Famlia. A parcela varivel s seria dada a quem,
por livre escolha, aceitasse adotar tais programas. Desse modo, procurava-se
induzir uma forma de municipalizao que combatesse a desigualdade de
situaes e que fosse, ainda, pautada por padres nacionais de qualidade
da poltica.
O modelo federativo do SUS tem como terceira caracterstica bsica a
existncia de arenas governamentais de participao, as quais devem atuar
para fortalecer a construo de consenso sobre a poltica e o controle sobre
o poder pblico. Elas so de dois tipos: as intergovernamentais, como a
bipartite (estado-municpios), a tripartite (Unio-estados-municpios) e o
Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (Conass), e as presentes no
plano local, como o Conselho Municipal de Sade. Alm dessas estruturas,
ocorre ainda, a cada quatro anos, a Conferncia Nacional da Sade, que
agrega mais atores sociais e d um sentido nacional de longo prazo para
a poltica4.
Os sucessos da engenharia institucional federativa da poltica de sade
so marcantes quando h uma comparao com outras reas. No obstante,
persistem alguns problemas. Um deles a dificuldade de montar um modelo
4. Interessante notar que instncias locais de participao tambm se instalaram com maior ou menor
sucesso em outras polticas pblicas. A carncia geral normalmente est na ausncia ou fragilidade
de estruturas intergovernamentais, principalmente no plano vertical, como bem exemplifica o caso
da educao.
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regionalizado mais efetivo e eficiente. Embora essa rea seja a que mais
tenha consorciamentos intermunicipais no Brasil (cf. ABRUCIO & SANO,
2009a), a descoordenao e a competio ainda ocorrem entre as redes
municipais. Isso se torna mais grave nas regies metropolitanas, onde o
fenmeno produz uma enorme desarticulao entre as cidades e o efeito
carona bastante presente. Outro problema a indefinio do papel do
governo estadual, tanto o de executor como, principalmente, o de coorde-
nador da relao entre as municipalidades. A situao mal resolvida dos
estados no arranjo federativo da sade tem implicaes inclusive financeiras,
pois a maioria deles no gasta o percentual definido pela Emenda Consti-
tucional 29, aprovada em 2002.
Os problemas federativos da sade no impedem que outros setores
crescentemente estejam adotando o seu paradigma de sistema, como o
exemplo da assistncia social, com o SUAS, o qual define arenas intergover-
namentais de deliberao e formas de gesto municipal. Mas antes de
chancelar uma atitude meramente mimtica, vale ressaltar os fatores que
possibilitaram os xitos do SUS.
Em primeiro lugar, a opo por uma estratgia descentralizadora mais
equilibrada teve a ver com um legado que facilitou isso, pois havia uma
experincia preliminar de descentralizao organizada na dcada anterior,
ainda antes do SUS, sob a coordenao de uma estrutura administrativa
federal com capacidade e capilaridade para fazer o papel coordenador. Em
segundo lugar, destaca-se o papel da coalizo sanitarista, que foi capaz de
construir um consenso em torno de um modelo de federalismo que compa-
tibilizava autonomia e interdependncia, e de constituir-se em um grupo
com unidade e poder de presso forte, inclusive tendo hegemonia na
burocracia estatal e influenciando a escolha das polticas pelos ministros.
Por fim, a viso baseada no fortalecimento das arenas de discusso e delibe-
rao no campo federativo favoreceu o processo de negociao e aprendizado
constantes, uma vez que os conflitos so constantes, como em toda federao
democrtica, e as solues precisam ser construdas.
A anlise do caso da educao precisa considerar os efeitos que a federao
tem sobre ela. Depois de observar o macrocenrio, cabe ver quais so as
especificidades do campo educacional.
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5. Importante frisar que embora o governo federal tenha tentado, particularmente na ltima dcada
da Primeira Repblica, atuar mais na educao primria e ajudar os estados menos desenvolvidos,
sua interveno nacional se fez mais frutfera nos ensinos secundrio e, especialmente, superior.
Isso revela bem que o dualismo de redes era precedido de um dualismo de prioridades, que
favoreceu a subveno das escolas superiores para as elites em detrimento de uma poltica mais
ativa de universalizao da educao.
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6. O artigo da Constituio que garante tais bases financeiras o 212, segundo o qual caberia Unio
aplicar percentual mnimo de 18% em educao, ao passo que estados e municpios teriam de
gastar ao menos 25% de suas receitas.
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8. Entre os trabalhos que realam estes resultados e apresentam os dados aqui comentados, ver
(AFONSO, 2004; MENDES, 2001; SUMYA; FRANSEZE, 2004; PRADO, 2003).
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CONCLUSO
A criao de um sistema nacional na educao tem uma forte inspirao
no modelo do SUS. Se a poltica educacional quiser seguir essa linha,
ter de constituir mecanismos similares, mas que se adaptem s suas
peculiaridades. Particularmente no poder haver o conceito de hierarquia
como ocorre na sade, uma vez que a dualidade das redes tender a ser
mantida, por conta do legado institucional da poltica educacional. Assim,
o paradigma do regime de colaborao envolve mais autonomia dos entes
federativos do que o arcabouo hierrquico do SUS.
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Transitrias para reduzir, anualmente, a partir do exerccio de 2009, o
percentual da Desvinculao das Receitas da Unio incidente sobre os
recursos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino de que trata
o art. 212 da Constituio Federal, d nova redao aos incisos I e VII
do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a
dezessete anos e ampliar a abrangncia dos programas suplementares para
todas as etapas da educao bsica, e d nova redao ao 4 do art. 211 e
ao 3 do art. 212 e ao caput do art. 214, com a insero neste dispositivo
de inciso VI. Portal da Subchefia de Assuntos Jurdicos da Casa Civil da
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Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica: Leis Ordinrias.
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