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O financiamento da

educao no Brasil
Consideraes sobre os textos:
O financiamento da educao no Brasil e o desafio da superao de
desigualdades, de Andrea Barbosa Gouveia (2013)
O Fundeb na perspectiva do custo aluno qualidade, de Jos
Marcelino Rezende Pinto (2015)
O financiamento da educao na
histria do Brasil
[...] a ideia de uma vinculao especfica de recursos para a educao remonta
Conferncia Interestadual do Ensino Primrio, ocorrida em 1921 no Rio de
Janeiro (PINTO, 2013, p. 103).
Constituio Federal de 1934: pela primeira vez foi introduzida vinculao
de impostos para o ensino
Constituio Federal de 1937: vinculao suprimida
Constituio Federal de 1946: reintroduzida
Constituio Federal de 1967: suprimida
Emenda Constitucional 24/1983 Emenda Calmon: Estabelece a
obrigatoriedade de aplicao anual, pela Unio, de nunca menos de treze por
cento, e pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, de, no mnimo, vinte e
cinco por cento da renda resultante dos impostos, na manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Constituio Federal de 1988: ratificada
O financiamento da educao na
histria do Brasil

Fundo Nacional de Ensino Primrio em 1942:


autorizava a Unio a estabelecer convnios com os
Estados e o Distrito Federal por meio do repasse de
recursos para a melhoria do ensino primrio que
se apresenta (uma espcie de antecessor do
Plano de Aes Articuladas PAR).
A questo tributria no Brasil
Brasileiro trabalha mais que americano e
argentino para pagar impostos (SAVARESE,
2009 apud GOUVEIA, 2013, p. 83).
2) Por outro lado..
O pagamento de tributos em
pases como Frana e Sucia
garantiram historicamente
redistribuio de renda em
forma de polticas sociais
universais (GOUVEIA, 2013,
p. 83).
A questo tributria no Brasil
Como consequncia, esses pases tm maiores
ndices de IDH (ndice de Desenvolvimento
Humano) e menores de Coeficiente de Gin
(sendo que quanto menor, menor desigualdade
de renda).
ISTO SIGNIFICA que temos que discutir no
apenas se pagamos muitos ou poucos impostos,
mas quem deve pagar e qual o destino destes
recursos (GOUVEIA, 2013, p. 83).
Trs tributos que compem o
sistema tributrio brasileiro
1) Imposto: o nico que tem vinculao
constitucional obrigatria com a educao.

2) Taxas e 3) Contribuies

Tem destinao especfica


Sistema tributrio brasileiro
QUADRO 1 COMPOSIO DA RECEITA
DE IMPOSTOS NO BRASIL (GOUVEIA,
2013, p. 84)
Informaes:
Os impostos so repartidos entre os entes
federados
As transferncias so formas de enfrentar a
desigualdade de desenvolvimento econmico
do pas (GOUVEIA, 2013, p. 85).
Sistema tributrio brasileiro e a
educao
As principais transferncias nacionais para a
educao so oriundas do:
Fundo de Participao dos Estados (FPE) e
Fundo de Participao dos Municpios (FPM) =
IPI + IR
Critrio: considerando a proporo de habitantes
de cada localidade e a forma inversamente
proporcional da renda de estados e municpios.
Sistema tributrio brasileiro e a
educao
Cabe UNIO: aplicar anualmente nunca menos de
18% da receita de impostos, inclusive transferncias,
na Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
(MDE)
Cabe aos ESTADOS e MUNICPIOS: aplicar pelo
menos 25% da receita de impostos em MDE.

Essa organizao tem garantido certa estabilidade de


investimentos em educao, pois independentemente
das prioridades de qualquer governante, a rea da
educao tem recursos anuais para manuteno da
estrutura existente (GOUVEIA, 2013, p. 85).
MDE (Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino)
QUADRO 2 (GOUVEIA, 2013, p. 86)
O grande desafio e o mais importante sobre isso o
acompanhamento e o controle social sobre o uso
dos recursos para a educao.
Outro desafio so questes ainda imprecisas ou que
geram omisses. Ex.:
Despesas com inativos
Despesas com hospitais universitrios
Interpretaes variadas por parte dos Tribunais de
Contas. Ex.: Quadras de esporte usadas pela
comunidade
MDE (Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino): problemas ainda existentes
Apesar de positiva ainda permanece a desigualdade
de condies de investimento.
Por qu?
Pois h uma grande desigualdade na arrecadao da
receita de impostos entre os diferentes estados e
municpios brasileiros.
Mas e o FUNDEF e posteriormente o
FUNDEB no ajudaram a resolver isso?
Ainda no, pois a redistribuio que ele faz est no
limite dos recursos e o valor deles ainda est sem
uma definio de quais so os recursos necessrios
para educao de qualidade.
A poltica de fundos para a Educao
Bsica: o FUNDEF
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorizao do Magistrio:
Apresentou-se como uma forma de redistribuir o
dinheiro dentro de cada estado da federao
Estabeleceu uma sub-vinculao de 60% sobre
percentual de 25% da receita de:
ICMS
IPI-exportao
FPE
FPM
Recursos da desonerao das exportaes (circulao
de mercadorias)
FUNDEF
Gerou aportes novos?
No, porque j eram receitas compartilhadas entre
os entes federados.
Qual a vantagem ento?
[...] facilitou o funcionamento automtico do
mecanismo, pois independente de qualquer forma
de adeso, no processo de arrecadao os recursos
eram destinados ao fundo e s depois repartidos
entre estado e municpios (GOUVEIA, 2013, p.
88).

Essa redistribuio ficou condicionada ao


nmero de alunos/as matriculados/as no ensino
fundamental regular em cada rede pblica.
FUNDEF
Quais os problemas (1)?
Gerou uma secundarizao do papel do governo
federal no financiamento do ensino fundamental.
Por qu?
Porque antes do FUNDEF (1998) a Constituio
Federal previa a destinao de 50% dos recursos
vinculados educao para o ensino
fundamental e erradicao do analfabetismo,
MAS COM O FUNDEF O VALOR FOI
DIMINUDO PARA 30% E AUMENTOU O
PERCENTUAL PARA OS ESTADOS E
MUNICPIOS DE 50% PARA 60%.
FUNDEF
Se a primeira ideia preconizada pelo
governo federal era de tornar o ensino
fundamental realmente prioridade com a
instituio do Fundo, quando comparamos o
papel da Unio antes e depois do FUNDEF,
parece que antes a prioridade prevista ao
ensino fundamental era maior (GOUVEIA,
2013, p. 89).
FUNDEF
Outra polmica (2): definio de Custo-
aluno

Essa definio deveria ser estabelecida pelo/a


Presidente/a da Repblica considerando o
resultado da diviso entre os recursos disponveis
no ano para os estados e municpios (por meio do
Fundo) e o nmero de matrculas no ensino
fundamental regular. Assim, os estados no
poderiam aplicar menos do que esse valor e
quem no tivesse recursos disponveis teria
complementao federal.
FUNDEF
Outra polmica (2): definio de Custo-
aluno

O problema que a regra valeu parcialmente: o


que prevaleceu foi a ideia de que o valor seria
fixado pelo/a Presidente e no a regra que
determina como se faria a conta. Resultado...
1997: R$ 300,00 para cada estudante de 1 a
8 srie e para a educao especial (mesmo que
fosse preconizado que os valores para a
educao especial, 1 a 4 e 5 a 8 deviam ser
diferenciados).
FUNDEF
1998 e 1999: R$ 315,00 sem diferenciao
2000: R$ 333,00 para 1 a 4 e R$ 349,65 para
5 a 8
2003: R$ 446 para 1 a 4 e 468,30 para 5 a
8

O problema que os valores ficaram sempre


abaixo do previsto pelo prprio FUNDEF,
representando pouco incremento de recursos
para o ensino fundamental.
Poucos estados recebem complementao da
Unio. E o restante GASTA MAIS QUE O
MNIMO NACIONAL.
FUNDEF
Outra polmica (3): pagamento de
professor/a

A Lei 9424/1996 estabelece que no mnimo 60%


dos recurso do Fundo deviam ser destinados ao
pagamento de professores/as do ensino
fundamental em efetivo exerccio; e os pagamentos
de secretrio/a de escola, servente, merendeiro/a,
compras de material e reformas com no mximo
40% do restante.
Acontece que alguns municpios que entenderam
que o gasto com docentes era no mximo de 60% e
o restante ficaria sob deciso de um Conselho de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF.
(DESVALORIZAO DO MAGISTRIO)
FUNDEF
Outra polmica (4): rateio para
professores/as
Distribuio de 16 salrio para professores/as de
determinados municpios que no conseguiram
aplicar o mnimo obrigatrio: [...] conseguem
agradar os professores com esta diviso de sobras
(GOUVEIA, 2013, p. 91).
E mais problemas:
1) disputa na rede municipal pelas turmas de ensino
fundamental, j que que atua na educao infantil
no podia receber tal rateio;
2) o abono no vinculado ao salrio. Logo, com o
fim do FUNDEF ou com a construo de novas
escolas, acabam-se os rateios e a valorizao dos
professores volta a ser uma promessa (GOUVEIA,
2013, p. 91).
FUNDEF
Mas no teve nada de bom?
1) Uma melhor organizao da administrao pblica pois
ela foi obrigada a reorganizar as rotinas para que os
documentos, balancetes e demonstrativos de despesas
passassem a discriminar o que e o que no pago com o
FUNDEF (GOUVEIA, 2013, p. 91).
2) A ideia de controle social pois embora sejam ainda muito
frgeis, coloca-se a possibilidade do controle pela
sociedade sobre um pedao dos recursos da Educao
(GOUVEIA, 2013, p. 92).
3) Uma mudana radical na distribuio da oferta do
ensino fundamental no interior dos entes federados:
enquanto no perodo de 1948 at 1995 a participao dos
municpios na matrcula pblica dessa etapa de ensino
ficou em torno de 30%, com a aprovao do Fundef essa
participao foi progressivamente crescendo, sobretudo
nas regies mais pobres do pas.
FUNDEB
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica: em 2007 foi criado para substituir o
FUNDEF, ampliando a redistribuio dos recursos
para toda a educao bsica, a partir de um clculo
diferenciado por modalidade, etapas e segmentos de
oferta da educao bsica.
Fortaleceu o conceito de controle social
Proporcionou a ampliao de recursos sub-vinculados,
embora o nmero de matrculas tambm tenha
aumentado.
Essa ampliao aconteceu gradativamente e em 2009
100% de matrculas da educao bsica estavam
vinculadas ao FUNDEB.
FUNDEB
O ICMS continua sendo a principal fonte desse Fundo (64%)
Grandes qualidades/inovaes do novo Fundo:
Retomou o conceito de educao bsica definido pela LDB (nveis:
educao infantil, ensino fundamental e mdio; modalidades:
educao de jovens e adultos, educao especial, ensino profissional).
Disciplinou mais ainda a complementao da Unio (10% do total do
Fundo) e a necessidade de Conselhos de Acompanhamento e
Controle Social. Produziu uma reforma tributria na diviso dos
recursos no interior de cada unidade federada.
CONTUDO...
O desequilbrio entre os valores com os quais os municpios
contribuem para o fundo e aqueles que eles recebem do respectivo
governo estadual aponta para uma crise grave em um futuro
prximo, dada a transitoriedade do Fundeb.
O Fundo expira em 2020
FUNDEB
Problemas... (1)

Continua atuando primeiro internamente nos


estados e s depois atua com complementao da
Unio no sentido de equalizar os recursos com
abrangncia nacional.

Continua apresentando composies viciadas de


Conselhos de Acompanhamento e Controle Social,
embora tenha sido inovadora a garantia de que
os/as conselheiros/as sejam indicados/as por seus
pares e impede que o/a representante do governo
gestor do Fundo ocupe a presidncia do Conselho.
Problemas... (2)

Dos 26 estados da Federao, em 2012, 10


receberam complementao, cujo total foi de R$
10,4 bilhes que o Fundef, antecessor do
Fundeb, que em seu ltimo ano de existncia
propiciou complementao de apenas R$ 300
milhes (em valores de 2006) para um estado.
Constata-se, portanto, um inegvel avano, insuficiente, contudo, para
se afirmar que a Unio est cumprindo o seu papel de equalizar as
oportunidades educacionais (PINTO, 2015, p. 104).
Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi)
http://www.custoalunoqualidade.org.br/simulador-
basico-do-caqi
Nasce da Campanha Nacional pelo Direito Educao,
cujo objetivo transformar em polticas concretas duas
determinaes legais:
Artigo 211 1 da CF, que estabelece o dever da Unio
de garantir a equalizao de oportunidades
educacionais e padro mnimo de qualidade do
ensino.
Artigo 4 da LDB, quando define que o dever do Estado
com educao escolar pblica ser efetivado mediante a
garantia de: [...] IX padres mnimos de qualidade
de ensino, definidos como a variedade e
quantidade mnimas, por aluno, de insumos
indispensveis ao desenvolvimento do processo de
ensino-aprendizagem.
Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi)
Definido a partir de insumos mais importantes
para os processos de ensino-aprendizagem:
Salrios;
Jornada de trabalho;
Razo estudantes/professor;
Prdios e equipamentos;
Materiais de consumo e servios;
Definio de tais valores, considerando as diferentes
etapas de ensino.
No entanto...
Esse valor definido sem qualquer base em custos reais,
considerando to somente o valor possvel de se obter a
partir da complementao da Unio ao fundo.
Essa discrepncia ajuda a entender a resistncia dos municpios em
ampliarem sua rede de creches, bem como o colossal fechamento de
escolas rurais (PINTO, 2015, p. 108-109)
Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi)
Para viabilizar o CAQi, a complementao da
Unio deveria sair do patamar atual de 0,2% do
Produto Interno Bruto (PIB) para cerca de 1%.

Implementar o CAQi representa praticamente


acabar com as desigualdades no mbito do
Fundeb entre as diferentes regies do Pas, e
todos os estados receberiam
complementao (PINTO, 2015, p. 109).
Custo Aluno Qualidade Inicial (CAQi)
Mas o CAQi garantia de qualidade?
No necessariamente, mas representa um primeiro e
grande passo.

Aproximar o padro de financiamento de todas as


escolas pblicas do Pas ao padro de So Paulo seria
uma revoluo em termos de criao de um sistema
nacional de educao, mas o Brasil ainda estaria longe
de um ensino de qualidade. O horizonte a se
atingir nessa caminhada o CAQ (Custo Aluno
Qualidade) (PINTO, 2015, p. 109).
Qual seria o custo de uma escola de
qualidade?
Basta analisar 0 custo de escolas e de sistemas de
ensino que so reconhecidos como de qualidade?
Basta considerar o desempenho das escolas e dos
pases em testes padronizados, como o Enem, o Pisa
ou a Prova Brasil se pesquisas indicam que os
resultados do desempenho dos estudantes em testes
padronizados so influenciados majoritariamente
por fatores extraescolares, como nvel de renda e
escolaridade dos pais e que a influncia da escola no
desempenho chegaria, quando muito, a 30%?
Qual seria o custo de uma escola de
qualidade?
Essa constatao expe os riscos de se usar
apenas a nota dos alunos como indicador de
qualidade do ensino, pois possvel que uma
escola que faa um bom trabalho, com professores
competentes e dedicados, mas que atenda alunos
de famlias mais pobres, tenha um pior
desempenho que outra na qual estudem crianas
de famlias mais afluentes. Ou seja, mais fcil, e
barato, ensinar crianas de classe mdia [e o
contrrio se aplica tambm] (PINTO, 2015, p.
109-110).
9 das 10 so privadas
Observando o valor mdio do
Fundeb (2012) de R$ 2.349 por
ano (mensalidade de R$ 196)
possvel avaliar a distncia entre o
que se gasta com um aluno da elite e
com aqueles das classes mais pobres.
Diferena superior a 16 vezes na
instituio mais cara e 4 vezes na
menos cara.
E o mais grave que as crianas mais
ricas no se ressentiriam tanto de uma
escola com menos recursos, em funo
do capital cultural que j possuem.
Quanto s crianas mais pobres, se a
escola no garantir recursos essenciais
sua formao e aprendizagem, quem o
far? (PINTO, 2015, p. 110)

Buscar aferir o custo aluno dessas instituies pblicas de sucesso o primeiro


passo para se obter o CAQ.
Somente os pases que
pertenceram ex-Unio das
Repblicas Socialistas
Soviticas (Hungria, Polnia e
Estnia), talvez pelo amplo
investimento educacional ao
longo dos anos e pela
preocupao com a reduo das
desigualdades, conseguem um
bom desempenho no Pisa com
gastos por aluno inferiores aos
praticados pelos pases ricos.
Ainda assim, os valores gastos
por eles so, pelo menos, o
dobro daqueles indicados para
o Brasil (PINTO, 2015, p. 111).
Fundeb
Os municpios das regies mais pobres do Pas, em
virtude da grande municipalizao que ocorreu, passam
a contar com um volume de recursos muito acima
daqueles que administravam anteriormente (que
equivale quase metade das receitas municipais totais).
E isso ocorre, muitas vezes, em municpios que no
possuem sequer uma secretaria de educao
minimamente estruturada.
Remanescentes do coronelismo: a indicao poltico-
partidria para os cargos de diretor de escola e para a
composio dos rgos de educao tem servido de
cobia para os grupos privados de ensino que vendem
seus sistemas e assessorias para prefeituras.
A constante reflexo sobre qualidade e
equidade
Queda das matrculas na educao bsica a partir de
2010 (de 2009 a 2012, essa reduo de matrculas foi de
7%, considerando-se o total do Pas; no Rio de Janeiro
foi com 12%, e o nico estado em que houve crescimento
foi o Acre, com 2%).

Emenda Constitucional n 59/2009 que ampliou a


obrigatoriedade escolar para a faixa etria de 4 a 17 anos
, era de se esperar um crescimento da matrcula, e no
sua queda.

No previu uma fonte Tem causado crescente incremento


adicional de recursos para do valor aluno disponibilizado pelo
viabilizar uma ampliao das fundo, mas custa da no
matrculas sem perda da incorporao de novos estudantes.
qualidade.
Estimando o CAQ PROPOSTAS
O sonho do padro federal:
Considerando as creches: valores de 2012 a
15,8% do PIB
Matrcula pblica de 2012 12,3% do PIB
O possvel:
Direta associao entre insumos e educao, em
especial a carreira docente
[...] no h como valorizar uma profisso sem
que sua remunerao a torne atraente para os
ingressantes na educao superior no momento
em que fazem suas escolhas (PINTO, 2015, p.
113).
Estimando o CAQ PROPOSTAS
1. Comprometimento maior do PIB

META 20 (PNE)
Financiamento da Educao
Ampliar o investimento pblico em Educao pblica de
forma a atingir, no mnimo, o patamar de 7% do
Produto Interno Bruto (PIB) do Pas no 5 ano de
vigncia desta Lei e, no mnimo, o equivalente a 10% do
PIB ao final do decnio.
Estimando o CAQ PROPOSTAS
2. Um novo pacto federativo em que a Unio
exera papel mais proeminente no
financiamento da educao bsica
[...] simulaes com os dados de 2008 da Secretaria do
Tesouro Nacional mostram o impacto insignificante das
receitas prprias de impostos nos municpios com menos
de 50 mil habitantes (90% do total de municpios
brasileiros), em que elas representam [APENAS] 11% da
arrecadao total. Assim, o potencial de recursos para
esses municpios de, no mximo, 25% alm daqueles
disponibilizados pelo Fundeb. Portanto, a iniciativa est
nas mos da Unio [...] (PINTO, 2015, p. 114).
Estimando o CAQ PROPOSTAS
3. Mudanas no modelo de gesto e de
funcionamento do Fundeb
Dar perenidade ao Fundo (pois ele expira em 2020)
Estabelecer regras para o regime de colaborao para
que os municpios, que ficam com a parte mais onerosa
no sejam prejudicados.
Caberia aos conselhos gerenciar a totalidade dos
recursos da educao, escolhendo os gestores (de
sistema e das escolas). Os rgos de avaliao da
qualidade de ensino estariam vinculados a esses
conselhos, que seriam fiscalizados pelos Tribunais
de Contas (os quais precisam ser reformulados) e
pelo Ministrio Pblico. Trata-se apenas de uma
proposta para o debate, o qual, se iniciado agora,
fornece todas as condies para se pensar e
construir um novo padro de financiamento da
educao brasileira at 2020, quando termina a
vigncia do Fundeb (PINTO, 2015, p. 115).