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TTULO I

CONSTITUI O E NORMAS CONSTITUCIONAIS


<012>

CAPTULO I

SENTIDO E ESTRUTURA DAS CONSTITUIES

I - Introduo. II - Constituio em sentido sociolgico. III-


Constituio em sentido poltica. IV- Constituio em sentidoju-
ridico. V- Conceito estrutural de constituio. v1- Constituio
em sentidoformal. VII- Constituio rigida e normas constitucio-
nais.

I - Introduo

l. A constituio, como sistema de nonnas jurdicas, que cons-


tituir o objeto nuclear de nossa preocupao, no como nonna pura,
desvinculada da realidade social e vazia de contedo axiolgico, mas
como uma estrutura, considerada como uma conexo de sentido, o que
envolve um conjunto de valores. Pois, como assinala Herman Heller,
se se prescinde da nonnalidade social positivamente valorada, a cons-
tituio, como mera fonnao normativa de sentido, diz sempre muito
pouco.<*-*>
2. Mas aqui mesmo j se vislumbra um campo de profundas di-
vergncias doutrinrias: em que sentido se deve tomar a constituio:
no sociolgico, no poltico ou no jurdico?
,

Para bem fixar os limites de nossa pesquisa e evitar perspectiva


unilateral, mister se faz definamos nossa posio em torno dessa inda-
gao, pois, embora pretendamos examinar a aplicabilidade das norn-<*-
*>as
de uma constituio concreta - a Constituio da Repblica Federativa
do Brasil -, importa muito saber, para a compreenso da anlise, que
sentido lhe damos, e isso s ser conseguido mediante uma perquiri-
o terica e geral do problema.

II - Constitaio em sentido sociolgico

3. O direito constitucional manifesta-se rico de influncia da rea-


lidade social e poltica. O sociologismo jurdico exacerba essa influn-
cia ftica, concebendo a constituio comofato, antes que como norma.
"O conceito sociolgico de constituio" - adverte Garca-Pelayo
- " a projeo do sociologismo no campo constitucional".3
4. O sociologismo, nas suas vrias tendncias, expriine uma posl-
o jurdica que concebe o Direito como fato social, "apresentando-o
como simples componente dos fenmenos sociais e suscetvel de ser
estudado segundo nexos de causalidade no diversos dos que orde-
nam os fatos do mundo fsico".4
Para ele, a fonte, a origem da ordem constitucional positiva, deve
procurar-se na prpria realidade social, em seus estratos mais profun-
dos. As constitui<*-*>es, assim, no so meros produtos da razo, como
diriam os racionalistas; algo inventado ou criado pelo homem, ou por
ele deduzido logicainente de certos princ.pios, como pretendem os for-
malistas em geral. Ao contrrio, so resultados de algo que se encon-
tra em relao concreta e viva com as foras sociais, em determinado
lugar e em determinada conjuntura histrica, cabendo ao constituinte,
se tanto, apenas reunir e sistematizar esses dados concretos num do-
cumento formal, que s teria sentido na medida em que correspou<*-*>des-
se quelas rela<*-*>es materiais que representam a verdadeira e efetiva
constituio.'
Ressalvadas as posi<*-*>es particulares, o sociologismo constitucio-
nal fundamenta-se nas seguintes afirma<*-*>es: a) a constituio pri-
mordialmente uma forma de ser, e no de dever-ser; b) a constituio
imanncia das situa<*-*>es e estruturas sociais do presente, que, para
uma grande parte do pensamento do sculo XIX - e no somente para
Marx -, se identificam com situa<*-*>es e rela<*-*>es econmicas; c) a
constituio no se sustenta numa norma transcendente, pois a socie-
dade tem sua prpria "legalidade", que rebelde pura normativida-
de e no se deixa dominar por ela; o ser tem sua prpria estrutura, da
qual emerge ou qual deve adaptar-se o dever-ser; d) enfim, se, no
que respeita ao Direito, a concepo racionalista da constituio gira
sobre o momento de validez, a concepo sociolgica o faz sobre a
vigncia, considerada esta como praticidade e efetividade das normas,
na verdade como eficcia social da regra jurdica.
5. Lassalle exmio representante do sociologismo constitucio-
nal. Indagando da verdadeira essncia do conceito de constituio,
afirma que o conceito jurdico, normativo, apenas diz como se for-
mam as constitui<*-*>es, o que fazem, mas no diz o que uma constitui-
o ; no d critrios para reconhec-la exterior e juridicamente; no
nos diz sequer onde est o conceito de toda constituio, a essncia
constitucional.<*-*> Para ele, constituio de um pais , em essncia, a
sorna dos fatores r<*-*>ais do poder que regem nesse pais,s e esses fato-
res reais dopoder constituem a fora ativa e eficaz que informa todas
as leis e institui<*-*>es jurdicas da sociedade em questo, fazendo com
que no possam ser em substncia, mais que tal e como so.9 Os fa-
tores reais do poder convertem-se em fatoresjuridicos quando, obser-
vados certos procedimentos, so transportados para "uma folha de pa-
pel", recebem expresso escrita; ento, desde esse momento, incorpo-
rados a um papel, j no so simples fatores reais de poder, mas trans-
mudam-se em direito, em institui<*-*>es jurdicas, e quem atentar contra
eles atentar contra a lei, e ser castigado. Io Desse modo, segundo Las-
salle, relacionam-se as duas constitui<*-*>es de um pas: a real e e
Jetiva,
formada pela soma dos fatores reais e efetivos que regem na socieda-
de, e a escrita, a que, para distinguir daquela, ele denomina folha de
papel. <028>sta - a constituio escrita - s hoa e durvel quando
corresponde constituio real, quela que tem suas razes nos fatores
de poder que regem no pnis. Onde a constituio escritn no corres-
ponde real, estala inevitavelmente um conflito que no h maneira
de eludir e, cedo ou tarde, a constituio escrita, a "folha de papel",
tem necessariamente que sucumbir ante o empuxo da constituio real,
das verdadeiras foras vigentes no pas.ll Esse conflito irredutvel im-
portar sempre o desrespeito e o descumprimento da constituio es-
crita, e somente se resolver se esta for modificada para ajustar-se
constituio real, ou, ento, mediante a transformao dos fatores reais
do poder. I '
Os problemas constitucionais - afirma Lassalle - no so, prima-
riamente, problemas de direito, mas de poder; a verdadeira constitui-
o a real e efetiva; as constitui<*-*>es escritas no tm valor nem
so
durveis, seno na medida eIn que do expresso fiel aos fatores de
poder imperantes na realidade social.l3 Admite ele, contudo, que a
proporo de foras efetivas, que comea sendo mero fato, acaba por
converter-se em normas,<*-*>'<*-*> mas no aceita a acusao, que se lhe
fez,
de que professava a teoria de que o Poder deveria antepor-se ao Di-
reito, de que o Poder prevalece sobre o Direito, pois, para ele, o Direi-
to prima sobre o Poder, mas a teoria que estava sustentando no se
desenvolvia no plano do dever-ser, mas no plano do que real e verda-
deiramente . I <*-*>
A teoria de Lassalle ressalta, inegavelmente, verdades que a
experincia constitucional, da poca e de agora, confrma.
Charles A. Beard, numa pesquisa sobre os interesses que h por
trs da constituio, publicou uma obra em 1913 que causou enorme
impacto na literatura constitucional norte-americana.l6 Procede <*-*>le a
uma interpretao econmica da Constituio dos Estados Unidos da
Amrica, para demonstrar os interesses econmicos subjacentes a toda
forma constitucional e para demonstrar "que inteiramente falso o
conceito de que a Constituio uma pea de legislao abstrata, onde
no se reflete nenhum intere<*-*>se do grupo e no se reconhece nenhum
antagonismo econmico. Pelo contrrio, foi um documento desta n-
dole, feito com extraordinria destreza por homens que tinham, na ba-
lana, seus direitos de propriedade, e que, em razo do mesmo, invo-
caram, direta e certeiramente, os interesses anlogos do pas em ge-
ral".I<*-*> Nas conclus<*-*>es do seu livro, Beard destaca que est
documen-
tadamente comprovado que a Inaior parte dos membros da Conveno
de Filadlfia reconhecia que a propriedade tinha direito especial na
Constituio, assim como esta no foi criada "por todo o povo", como
afirlriam os juristas, nem tampouco "pelos Estados", como sustenta-
ram, por longo tempo, os que, no Sul, desejavam anul-la. Foi obra de
um grupo compacto, cujos interesses no reconheciam fronteiras esta-
duais e que eram realmente de mbito nacional.ls
7. Laski de certo Inodo participa dessa opinio, quando sustenta
que "a Constituio britnica, sob a forma que conhecemos, uma
simples expresso, em termos polticos, de um paralelogramo particu-
lar de foras econmicas".I9 Alis, noutro trabalho exprime ele a mes-
ma concepo em termos gerais e mais profundos, ao admitir "que
cada regime econmico cria, por sua vez, uma ordem poltica que re-
presenta os interesses daqueles que dominam o regime, que possuem
os instrumentos essenciais do poder econmico".zo Entre ns, Pinto
Ferreira observa que evidente a atuao da realidade social (econ-
mica e cultural) sobre os textos constitucionais e que o ideal de cons-
tituio est condicionado historicamente, mediante a presso de fato-
res scio-culturais e espirituais, como tambm da infra-estrutura eco-
nmica das sociedades,'I e acha que os "textos legislativos constitucio-
nais so uma fotografia em miniatura da paisagem social. Decalque ri-
goroso das contradi<*-*>es dialticas da sociedade, que se consubstan-
ciam numa frmula de compromisso e harmonia da sociedade, que a
constituio".22 O prprio Ruy Barbosa j dizia que as constitui<*-*>es
so conseqi.incias da irresistvel evoluo econmica do mundo.23
&. Sociolgica tambm a concepo marxista da constituio.
Para os marxistas, o Estado e o Direito so partes essenciais da supe-
restrutura que se erige sobre as rela<*-*>es de produo da sociedade
di-
vidida em classes. So produto da diviso da sociedade em classes
antagnicas e constituem um instrumento nas mos da classe domi-
nnnte dentro do tipo dado de rela<*-*>es de produo. Qualquer Estado
, antes de tudo, a organizao poltica da classe dominante, que ga-
rante seus interesses de classe, enquanto todo Direito representa a von-
tade desta classe, "constituda em lei" e determinada pelas condi<*-*>es
da existncia material.24 Guiando-se pelas teses do materialismo his-
trico, que a aplicao do materialismo dialtico ao estudo da socie-
dade, a teoria marxista-leninista do Estado e do Direito considera os
fenmenos estatais e jurdicos, sobretudo, em sua interconexo com o
regime econmico da sociedade dividida em classes. Estuda o Estado
e o Direito em seu desenvolvimento, sendo a origem deste nas contra-
di<*-*>es entre as rela<*-*>es de produo e o desenvolvimento das
foras
produtivas, nas contradi<*-*>es entre as classes, na luta entre o novo e
o
velho, entre os elementos da vida social que nascem e se extinguem.
A teoria marxista do Estado e do Direito considera a mudana revolu-
cionria de um tipo histrico de Estado e de Direito, por outro lado,
como um fenmeno sujeito a leis, como uma mudana qualitativa
("salto") preparada pelas mudanas quantitativas anteriores, que se
sucederam gradualmente.<*-*><*-*> Da se pode concluir que, na concepo
marxista, a constituio um produto das rela<*-*>es de produo e visa
a assegurar os interesses da classe dominante, representando a nonna
suprema da organizao estatal, determinada pelas condi<*-*>es da exis-
tncia material. <*-*>

III - Constitaio em sentido politico

9. No fundo, a concepo poltica da constituio revela certa fa-


ceta do sociologismo, segundo a formulao de Carl Schmitt, que a
considera como deciso politicafundamental.
Para decantar esse conceito de constituio, Schmitt pesquisou,
na literatura poltico-jurdica, todos os sentidos do vocbulo constitui-
o, classificando-os em quatro grupos: a) sentido absoluto; b) senti-
do relativo; c) sentidopositivo; d) sentido ideal.
10. Em sentido absoluto, a constituio considerada como um
todo unitrio, significando: o prprio Estado, o Estado a constitui-
o, a qual a concreta situao de conjunto da unidade politica e
ordenno social de um certo Estndo;'6 a forma de governo, modo
concreto de supra e subordiriao, forma especial de dominio;'<*-*> prin-
cpio do vir a ser dinmico d unidade poltica, como formao reno-
vada e ereo dessa unidade, a partir de uma fora e energia subja-
cente ou operante na base;zs finalmente, dever-ser, regulao legal
fundamental, isto , um sistema de normas supremas, normas de nor-
mas, normao total da vida do Estado, lei das leis.
29

11. Em sentido relativo, a constituio aparece como uma plura-


lidade de leis particulares; o conceito de constituio fixa-se, aqui,
se-
gundo caractersticas externas e acessrias, formais, correspondendo
ao conceito de lei constitucional concreta. Nesse caso, tem-se a cons-
tituio eIn sentido formal, constituio escrita, igual a uma srie de
leis constitucionais, identiflcada com o conceito de constituio rgi-
da.3o
12. Em sentido ideal, a constituio identiflca-se com certo con-
tedo poltico e social, tido como ideal; nesse caso, s existir consti-
tuio quando um documento escrito corresponder a certo ideal de or-
ganizao poltica, adotando detenninadas ideologias e solu<*-*>es, con-
sideradas como as nicas legtimas. Para o constitucionalismo do s-
culo passado, esse ideal era o da constituio liberal-democrticn: es-
crita, rgida, que assegurasse um sistema de garantia da liberdade bur-
guesa e a separao dos Poderes, conforme declarava o art.16 da De-
clarao dos Direitos do Homem de 1789: "Toda sociedade onde no
est assegurada a garantia dos direitos, nem determinada separao
dos Poderes, no tem constituio".3i

13. Em sentido positivo, a constituio considerada como deci-


sopoliticafundamental, deciso concreta de conjunto sobre o modo
eforma de existncia da unidadepolitica, s sendo possvel um con-
ceito de constituio quando se distinguem constituio e lei constitu-
cional. S entram no conceito de constituio aqueles dispositivos
constitucionais de grande relevncia poltica, que dizem respeito pr-
pria existncia poltica concreta da nao: estrutura e rgos do Esta-
do, direitos dos cidados, vida democrtica etc.; os outros, que no
contmessa importncia, embora fgurem no texto constitucional, so
simples leis constitucionais."
Esse, para Schmitt, o nico e verdadeiro conceito de constitui-
o, e a se revela, inequivocamente, um aspecto do sociologismo ju-
rdico-constitucional. Por outro lado, teremos oportunidade de ver que
esse um conceito de constituio em sentido material.
14. A constituio em sentido positivo surge atravs de um nto
do poder constituinte; nesse sentido, a constituio s contm a deter-
minao consciente da concreta forma de conjunto pela qual se pro-
nuncia ou decide a unidade poltica. A constituio no se d a si mes-
ma, mas dada por uma unidade poltica concreta, anteriormente exis-
tente, e ela vale em virtude dessa vontade poltica existencial daquele
(poder constituinte) que a d.33 Nisso se caracterizam o decisionismo
e o voluntarismo de Carl Schmitt: constituio como deciso poltica
fundamental, vlida somente em razo da vontade do poder que a es-
tabelece.34 Todas as deinais normas so relativas e secundrias diante
daquelas decis<*-*>es fundamentais. Salvo estas, todas as demais disposi-
<*-*>es constitucionais so simples leis constitucionais, cuja validade
pressup<*-*>e uma constituio, pois toda lei, como regulao normativa,
inclusive a lei constitucional, necessita, para a sua validade, em lti-
ma instncia, de uma deciso poltica prvia, adotada por um poder
ou autoridade politicamente existente.
15. De acordo com esses conceitos de Carl Schmitt, na Carta
Magna do Brasil, constituio seriam apenas aqueles dispositivos que
contm o que ele chama de deciso poltica fundamental, ou seja, o
art. IQ, onde se declara que o Brasil uma Repblica Federativa, for-
mada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito
Federal; o pargrafo nico do art. 1Q, onde se estatui Que todo podei
emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, fundamento da democracia representativa e participati-
va; o art. 2Q, que consagra o princpio da diviso, harmonia e indepen-
dncia dos Poderes (divis funcional ou horizontal dos Poderes),
base da organizao do sistma presidencialista; bem como os arts.
5g,12 e 14, que contm a declarao dos direitos democrticos e fun-
damentais do homem; os dispositivos bsicos referentes ao Poder Le-
gislativo, ao Poder Executivo e ao Poder Judicirio (arts. 44-125); os
arts. 18 a 43 e 145 a 162, sobre organizao federal e repartio de
competncias entre as rbitas de governo da Federao (diviso terri-
torial ou vertical dos Poderes). Assim mesmo, entre muitos dos dispo-
sitivos mencionados h regras que, no conceito schmittiano, no po-
dero ser consideradas como de constituio. Essas e os demais pre-
ceitos de nossa Lei Maior seriam simples leis constitucionais, e foram
inscritos nela para ficarem ao abrigo de modifica<*-*>es pelas leis
ordi-
nrias.
16. Em resumo, para Schmitt a essncia da constituio no se
acha numa lei, ou norma, mas no fundo ou por detrs de toda normati-
vidade est uma deciso politica do titular do poder constituinte, isto
, do povo na democracia, e do monarca na monarquia autntica.3s

IV- Constitaio em sentidojuridico

17. Na concepo juridica, que interessa ao jurista como tal, a


constituio se apresenta essencialmente como norma juridica, nor-
ina fundamental, ou lei fundamental de organizao do Estado e da
vida jurdica de um pas. A constituio ser, ento, "um complexo
normativo estabelecido de uma s vez, na qual, de uma maneira total,
exaustiva e sistemtica, se estabelecem as fun<*-*>es fundamentais do
Estado e se regulam os rgos, o mbito de suas competncias e as
rela<*-*>es entre eles. A constituio , pois, um sistema de normas".36
18. Essa concepo nasceu com o constitucionalismo moderno e
est vinculada idia de Estado liberal e ao racionalismo, para os
quais a atividade jurdica , em maior ou menor gra<*-*>,z, mero produto
da razo, algo deduzido de certos princpios mais ou menos imut-
veis, capazes de moldar, disciplinar, modificar a realidade social, e a
constituio a garantia desses princpios. "Por conseqncia, tudo
que assegura esses princpios constitucional e, por conseqncia,
tambm, nada tein de constitucional aquilo que no os assegura."3<*-*> S
seria, pois, constituio aquilo que realizasse o ideal do Estado libe-
ral, traduzido num documento escrito que contivesse a organizao do
poder poltico, estruturado segundo a teoria da separao dos Pode-
res, e uma declarao fonnal dos direitos fndamentais do homein.
No se trata, to-s, de uma concepo fonnal, mas de uin conceito
ideal de constituio.3s
19. A concepo jurdica da constituio coloca-se em posio
antagnica concepo sociolgica. Kelsen levou-a s ltiinas conse-
Qncias. A constituio , ento, considerada como nonna, e nonna
pura, ein coerncia com seu normativismo metodolgico, que conce-
be o Direito apenas como direito positivo, como puro dever-ser, sem
qualquer pretenso a fundamentao sociolgica, poltica ou filos i-
ca,39 no que bein claramente se op<*-*>e aos conceitos sociolgico,
poltico e ideal de constituio.
Kelsen, porm, no desconhece que na base de todo Direito exis-
tein dados sociais, isto , uma realidade social complexa, que o expli-
ca e qual ele se destina, e tambm que o Direito inspirado por teo-
rias e princpios filosficos, relacionados com a nonna positiva, mas
estes so problemas metajurdicos, segundo diz, e seu estudo no com-
pete ao jurista como tal, mas ao socilogo e ao filsofo. Sua teoria
pura do Direito visa a expurgar a cincia jurdica de toda classe de
juzo de valor moral ou poltico, social ou .filosfico.4o
20. A palavra constituio tomada por Kelsen em dois seu<*-*>idos:
no lgico juridico e no juridico positivo.4l De acordo com o prnei-
ro, constituio significa a norma fundamental hipottica, cuja fun-
o servir de fundamento lgico transcendental da validade da cons-
tituio jurdico-positiva.4' Para manter-se fiel ao seu normativisino
puro, Kelsen no pode adinitir como fundamento da constituio po-
sitiva algo de real, qualquer dado ou elemento sociolgico, poltico
ou filosfico, como a vontade popular, o direito natural ou o bem co-
mum. Foi obrigado a procurar um fundamento tambm nonnativo para
a constituio, e, como esta j , por definio, norma positiva supre-
ma, teve que cogitar de uma norma fundamental, nonna hipottica,
meramente pensada, que existe apenas como um pressuposto lgico
da validade das normas constitucionais positivas, que consistiria num
mandamento mais ou menos deste tipo: conduza-se naforma ordena-
da pelo autor da primeira constituio .43
21. A constituio jurdico positiva, na concepo kelseniana,
equivale norma positiva suprema, conjunto de nonnas que regulam
a criao de outras normas, lei nacional no seu mais alto grau; ou cer-
to documento solene, conjunto de nonnas jurdicas que somente podem
ser alteradas observando-se certas prescri<*-*>es especiais 44 Conceito
que
bem revela a preocupao normativista da teoria pura do Direito.
22. A teoria de Kelsen teve o mrito de revelar a natureza de de-
ver-ser da norma jurdica, mas caiu no exagero do nonnativismo, que
reduz o objeto da cincia jurdica a pouco mais que uma lgica jurdi-
ca. Seu formalismo no se compadece eom a experincia jurdica, es-
pecialmente no campo do direito constitucional, onde se verifica tanta
iniluncia da realidade social, poltica e ideolgica, por sua vez exa-
cerbada pelo sociologismo, conforme j expusemos.

V- Conceito estrutural de canstituio

23. Pecam pela unilateralidade as concep<*-*>es sociolgica, polti-


ca e normativa pura. Vrias tentativas tm sido feitas para superar esse
parcialismo no configurar o conceito de constituio.
24. Garca-Pelayo, desde logo, destaca que o direito constitucio-
nal vigente, como todo Direito, no pura nonna, mas a sntese da
tenso entre norma e realidade com que se defronta,4<*-*> e concebe a
constituio como parte integrante da ordemjur<*-*>idica, da ordem esta-
tal e da estrutura politica. "Demais, toda constituio [adita) repre-
senta, de maneira racional, ou transacional, absoluta ou de compro-
misso, uma concreo de valores polticos, e, qualquer que seja a ex-
presso de suas normas - legal ou consuetudinria, sistemtica ou as-
sistemtica -, cabe descobrir em sua base uns "princpios" polticos
sustentadores".46 Adverte, em seguida, que no quer isso dizer que se
trate de trs objetos independentes entre si; trata-se de trs momentos
de uma Inesma realidade, que, como tais, no s se sup<*-*>em, mas con-
dicionam-se mutuainente.4<*-*> Contesta a validade da teoria de Carl
SchInitt Que limita a constituio a decis<*-*>es polticas
fundarnentais, visto
Que tais decis<*-*>es no seriam nada se no se inserissem num sistema
de nonnas e entidades concretas; e, se certo que tais normas e enti-
dades carecem de sentido, se no se vinculam em relao teleolgica
com ditas decis<*-*>es, no menos certo que estas s tm sentido em
sua vinculao com aquelas.4g
25. Heller tambm perquire um conceito unitrio de constituio.
Contesta o normativismo kelseniano, que priva as normas de seu sen-
tido serldever-ser e entende Que no cabe manter a usual rigidez en-
tre as leis do ser e as do dever-ser, tanto que Kelsen no pde desen-
volver sua teoria inteiramente, vendo-se imediatamente obrigado a pr
em relevo a importncia que tem o momento da "observncia ordin-
ria" para a positividade, ou seja, para a validade e existncia das nor-
mas jurdicas.49
Procura mostrar tambm o erro oposto de Carl Schmitt, que su-
bestima completamente a nonnatividade, exaltando, em contrrio, a
existencialidade, de modo que vem a conceber a constituio no
como norma, mas s como deciso. Acrescenta Heller que no existe
constituio que, cabalmente, como status real, no seja, ao mesmo
tempo, um ser fonnado por normas, isto , uma fonna de atividade
normada, alm de uma forma de atividade meramen:e normal.<*-*>o
26. Para Heller a constituio estatal forma um todo, no qual apa-
recem, complementando-se reciprocamente, a nonnalidade e a norma-
tividade, assim como a nonnatividade <*-*>urdica e a extrajurdica.' 1
Realmente, buscando superar aquelas concep<*-*>es parciais, diz ser
preciso "distinguir, em toda constituio estatal, e como contedos
parciais da constituio poltica total"a constituio no normada e a
norma-
da; e, dentro desta, a nonnad<*-*> extrajuridicamente e a que o
juridica-
mente".<*-*>'
No se pode separar (diz ele) a normalidade e a nonnatividade, o
ser e o dever-ser, no conceito de constituio." A no normadn e a
normada so contedos parciais da constituicco total. Nesta se inte-
gram o ser e o dever-ser constitucional. A constiti<io no rlormada,
por sua vez, constitui-se de "uma normalidade puramente emprica ori-
ginada de Inodo constante e regular das motiva<*-*>es naturais como a
terra, o sangue, o contgio psquico coletivo, a imitao, alm da co-
Inunidade histrica e cultural";<*-*>4 sobre essa infra-estrutura da
consti-
tuio no normada ergue-se a constiti<io normadr<*-*>, que consiste
numa normalidade da conduta normada jurdica ou extrajuridicainen-
te (costume, Inoral, religio, urbanidade, moda etc.).<*-*><*-*> V-se,
pois, que a constituio normada se integra de normas constitucionais
jurdicas e nonnas constitucionais no jurdicas. Heller no bastante
claro no estabelecer essa distino. Mas pode-se definir a constituio
nonnada juridicamente como a conscientemente estabelecida e organizada,'6
Ina
nifestando-se em fonna consuetudinria ou legislada,<*-*>' sendo tambm
expresso das rela<*-*>es de poder, tanto fsicas como psquicas.'s
Condena, porm, a teoria dogmtica, que considera a constitui-
o jurdica como uma fonnao nonnativa de sentido, mero dever-
ser, s<*-*>parada e emancipada da realidade social.'9 Nesse contexto
inse-
re ele a constituio escrita dos Estados modernos, a qual no se ca-
racteriza propriamente pela sua forma escrita, mas pelo fato de pre-
tender regular a estrutura total do Estado num documento escrito ni-
co - intento frustrado, porque em tal documento no podem figurar
todos os preceitos jurdicos da organizao estatal, mas s alguns, fun-
damentais e supremos, sobre a estrutura bsica do Estado, a respeito
dos quais todas as demais normas jurdicas devem ter, to-s, uma im-
portncia subordinada e juridicamente derivada.6o
27. Sente-se que Heller procura salvar o conceito unitrio de
constituio, Inas considera a autonomia das partes integrantes numa
espcie de unio hiposttica, em que a constituio real, como rela-
<*-*>es reais de poder, forma a infra-estrutura da constituio
normativa
jurdica,6l nutna vinculao sem propriatnente interpenetrao identi-
ficadora, visto entender que a normatividade do direito constitucional
s se pode conceber, eIn ltima instncia, partindo da complexa cone-
xo que existe entre o Direito como norma objetiva e a realidade to-
tal.b' "Se se prescinde da nonnalidade social positivamente valorada
,
[adverte] a Constituio, como mera formao normativa de sentido,
diz sempre muito pouco".6'
Em suma, para Heller h uma complexa conexo entre a consti-
tuio e a realidade social total, sendo ela expresso das rela<*-*>es
de
poder, tanto fisicas como psquicas, mas desempenhando tambm uma
flIno diretora e uma funo preceptiva, que tm carter autnomo e
que, com freqncia, decidem contra o tradicional.64 Assim, a consti-
tuio no normada (realidade scio-cultural)6' e a conslituio nor-
mada (normativa, jurdica e extrajuridicamente)66 so contedos par-
ciais da Constituio poltica total,6<*-*> configurando elementos
estti-
cos e dinmicos, normalidade e normatividade, ser e dever-ser.
Exprime-se, a, sem dvida, um conceito estrutural de constitui-
o. A verdade, porm, que o nosso autor no conseguiu a<*-*>uzlidade
conceitual perquirida, parecendo nada Inais ter feito que hipostasiar
os vrios conceitos parciais de constituio, ficando sempre uma idia
de camadas mais ou menos unidas, tanto que se podem notar, com
clareza, em sua concepo, trs conceitos distintos de constituio:
constituio politica como realidade social, constituiojurdica des-
tncnda e constituio escritn.
28. Entre ns, coube especialmente a Pinto Ferreira tentar a for-
mulao de um conceito de constituio total, "tnediante o qual se pro-
cessa a integrao dialtica dos vrios contedos da vida coletiva, na
unidade de uma ordenao fundamental e suprema".6s
"Seria, pois, de todo em todo oportuno [salienta] conceber uma
viso compreensiva e sinttica da constituio total, intrnseca dos
seus aspectos econmico, sociolgico,juridico efilosfico, a fim de
abranQer o seu conceito eIn uma perspectiva unitria".69
A partir da, o Inestre pernambucano concebe: "A constituio to-
tal seria, assim, como uin edificio de quatro andares: ein baixo a infra-
estrutura das rela<*-*>es econmicas, a tcnica de produo e de traba-
lho, como stnbolos de uma economia individualista ou coletivista;
logo em seguida as representa<*-*>es coletivas da sociedade, os senti-
mentos e institui<*-*>es dominantes da comunidade humana, cotno re-
flexos da conscincia comunal; depois, o sistema de nonnas jurdicas
que, se inspirando nos antecedentes econmicos e histrico-sociais,
transluzem essa conscincia social, corporificando-a ein uma carta po-
ltica; e, acima de tudo, os princpios da justia, direito natural e
segu-
rana coletiva, como o ideal do regime constitucional perfeito".<*-*>o
Esse conceito, fonnoso eIn sua expresso verbal e essencial, no
nos d ainda uma viso unitria da constituio, mas apenas apresenta
estratos ou camadas de natureza constitucional superpostos, do que
bem caracterstica a idia de "andares de uIn edifcio", smile de que
se serve o nclito constitlIcionalista.
29. A constituio h de ser considerada no seu aspecto norinati-
vo, no como norma pura, inas como norma na sua conexo com a
realidade social, que lhe d o contedo ftico e o sentido axiolgico.
Trata-se de um cotnplexo, no de partes que se adicionam ou se so-
mam, mas de elementos e membros que se enlaam num todo unit-
rio. O sentido jurdico de constitlIio no se obter se a considerar-
mos desgarrada da totalidade da vida individual, sem conexo com o
conjunto da comunidade como interferncia das condutas entre sujei-
tos e institui<*-*>es sociais<*-*><*-*> e polticas. Pois bem, certos
modos de agir
eizi sociedade transformam-se em condutas humanas valoradas histo-
ricamente e constituem-se em fundamento do existir da comunidade,
formando os elementos constitucionais do grupo social que o consti-
tuinte intui e revela como preceitos normativos fundamentais.'
,
Mas a constituio no se confunde com o regime poltico, coino
certa corrente doutrinria pretende. Ela sempre normativa. Com-
preende os elementos jurdicos estruturais da sociedade estatal. Pode
oconer desajuste entre as regras escritas de uin documento constitucio-
nal e uina projeo ideal de constituio. Mas naquele instante regein
as norizias escritas como fonna de interpretao dos eleinentos estru-
turais - quando nada, iinpondo e assegurando detenninado valor que
o poder entende coino Inais adeQuado, embora no o inais justo.
A constituio seria, pois, algo Que tein, coino fornla, uizi com-
plexo de norinas (escritas ou costuineiras); coino contedo, a conduta
inotivada pelas rela<*-*>es sociais (econmicas, polticas, religiosas
etc.);
coino fim, a realizao dos valores Que apontam para o existir da co-
munidade; e, finalinente, coino causa criadora e recriadora, o poder.
No pode ser coinpreendida e interpretada se no se tiver em mente
essa estrutura, considerada coino conexcto de sentido, como tudo
aquilo que integra uin conjunto de valores.<*-*>' Isso no impede que o
estudioso d preferncia a dada perspectiva. Pode estud-la sob ngulo
predoininanteinente formal, ou do lado do contedo, ou dos valores as-
segurados, ou da interferncia do poder.
30. O teina desta monografia considerar a constituio segundo
a perspectiva fonnal, buscando i-esponder questo jurdica<*-*>ia atua-
o de suas nonnas, de sua aplicabilidade. Probleina, como se perce-
be, Que envolve vigncia e eficcia jurdica das norinas constitucio-
nais, seu valor jurdico, seu significado na ordein jurdica presente;
que no despreza a influncia dos fatores reais do poder, mas d preva-
lncia a seu sentido fonnal como regras de conduta ein sua interfern-
cia intersubjetiva, diante dos valores polticos e jurdicos que elas
apontain para o viver e conviver social.
VI - Constituio em sentido Jormal

31. A perspectiva acima apontada circunscreve nosso campo de


indagao constituioformal, no num sentido puramente concei-
tual e abstrato, mas concreto - a Constituio Federal da Repblica
Federativa do Brasil, cujas ndrmas sero o objeto de nosso estudo.
Precatemo-nos, porm, de uma possvel objeo. Se acna inani-
festamos uma concepo unitria de constituio, parece imprprio
falar-se, agora, nuina constituio em sentido formal, que envolve o
conceito contraposto de constituio em sentido material. Ver-se-,
entretanto, no correr destas considera<*-*>es, que no existe tal incoe-
rncia.

32. Prevenida, assim, a objeo, reconhecemos que a teoria cons-


titucional distingue os conceitos formal e material de constituio.
A constituio ent sentido material concebida, em doutrina,
numa acepo ampla e noutra restrita. No sentido amplo, identifica-se
com a organizao do Estado, com regime poltico; significa a situa-
o total da unidade e ordenao poltica, ou a concreta situao de
conjunto da unidade poltica e ordenao social de detenninado Esta-
do, para usarmos express<*-*>es de Carl Schmitt,<*-*>4 que, nesse caso,
apre-
senta uin dos conceitos absolutos da constituio. Nesse sentido real
que se diz que todo Estado tem uma constituio, "snbolizada nas
tradi<*-*>es, usos e costuines polticos, que regulam a transmisso do
poder, a criao e funcionamento dos seus rgos".<*-*><*-*> Assim que
Heller fala em constituio no norinada,<*-*> o que equivale a dizer
constituio material, ou constituio real e efetiva, na tenninologia
de Lassalle.<*-*><*-*>

Em suma, se todo Estado existe de certo modo, sob certa forma,


esse seu modo de existir, qualquer que seja, a sua constittlio.<*-*>s
Se o Estado se manifesta como unidade de poder, este deve ser exercido
por alguin, segundo certas regras, mtodos e lnites, visando a deter-
minados fins. Esse inodo de existir do Estado que se chama consti-
tttio no sentido material, na acepo ampla.
33. Mais restritamente, a constituio material designa as normas
constitttcionais escritas que regulam a estrutura do Estado, a organi-
zao de seus rgos e os direitos fundainentais do homem, coino bein
ilustra o art. 178 da Constituio do linprio: " s constitilcional o
que diz respeito aos lnites e atribui<*-*>es respectivas dos poderes
polticos, e aos direitos polticos e individuais dos cidados; tudo o
que no constitucional pode ser alterado, sem as fonnalidades
referidas, pelas legislaturas ordinrias".
34. A distino de Carl Schinitt entre constituio e leis constitu-
cionais, aparentemente original, nada mais diz do que constituio em
sentido material e constituio em sentido fonnal, na forina admitida
pela doutrina ein geral. Quando ele concebe a constituio como deci-
so poltica fundamental, na realidade est se referindo quilo que a
doutrina chama, em sentido estrito, de constituio material. Quando
se refere a leis constitucionais, est concebendo a noo de constitui-
o em sentido formal. Para ele, a constituio em sentido positivo,
nico verdadeiro, surge de um ato do poder constituinte, que contin
a totalidade da unidade poltica considerada ein sua particular forma
de existncia; nesse caso, a constituio s consubstancia a determi-
nao consciente da concreta forma de conjunto pela qual s <*-*>ronun-
cia ou decide a unidade poltica.<*-*>9 Por conseguinte, somente as pres-
cri<*-*>es constitucionais qile consagram essas decis<*-*>es polticas
funda-
mentais entrain, para ele, no conceito de constituio. Isso, como assi-
nalainos, equivale ao conceito de constituio em sentido material res-
trito, ej o dissera a nossa Constituio imperial no seu art. 178. Para
ele, ainda, as deinais normas das constitui<*-*>es escritas so simples
leis constitucionais. "Em todos os pases com Constituies escritas
[con-
cltli) se tem hoje, em realidade, s uma pluralidade de leis constitucio-
nais escritas".go Assim, a constituio em sentido formal no outra
coisa seno uma srie de leis constitucionais escritas, porque contm
numerosas prescri<*-*>es particulares que s foram inscritas nela para
ficarem ao abrigo das cambiantes maiorias parlamentares, e porque os
partidos que determinam o contedo da constituio aproveitam o en-
sejo para emprestar o carter de leis constitucionais a seus postula-
dos.sl
Schmitt, no entanto, condena esse conceito formal de constitui-
o, considerado relativo, pluralidade de leis particulares, leis consti-
tucionais.
35. No obstante isso, o conceitoformal de constituio de suma
importncia para a fixao da eficcia jurdica das normas constitucio-
nais. O conceito fonnal, aqui considerado, op<*-*>e-se ao conceito de
cons-
tituio ein sentido material, lato sensu. Constituio fonnal ser, por-
tanto, a peculiar fonna de existir do Estado, reduzida, sob fonna
escrita,
a uin ou inais docuinentos solenemente estabelecidos pelo poder consti-
tuinte e somente modificveis por processos e fonnalidades especiais
previstos no texto constitucional. Todas as nonnas insertas nesse docu-
mento-ato do poder constituinte so constitucionais, pouco importan-
do o seu contedo. Juridicamente, no h distino a ser feita entre
prescri<*-*>es constitucionais escritas, para o fim de considerarem-se
umas como de constituio e outras, no.
verdade que muitas disposi<*-*>es que figurain nas constitui<*-*>es
modernas no tin natureza estrita de regras constitucionais. Mas, pelo
fato de constarein delas, recebem o conceito de nonnas constitucio-
nais em razo do documento a que aderem.s'
Por conseguinte, em nossas considera<*-*>es, nesta obra, todas as
disposi<*-*>es da Constituio Federal, sein distino quanto ao conte-
do especfico, sero concebidas coino constitucionais. Vale, pois, di-
zer que o conceito, aqui adotado, de constituio formal corresponde
ao conceito de constituio escrita e rgida, constituio como norma
objetiva, legislada.

VII - Constituio rigida e normas constitucionais

36. O conceito de rigidez, consubstanciado na imutabilidade re-


lativa da constituio, de fundainental importncia na teoria do di-
reito constitucional contemporneo. Funciona coino pressuposto: n)
do prprio conceito de constituio ein sentido formal; b) da distino
entre nonnas constitucionais e nonnas coinplementares e ordinrias;
c) da supreinacia forinal das norinas constitucionais. Constitui, tain-
bin, suporte da prpria eficcicinjuridica das nonnas constitucionais.
Se estas pudessein ser inodificadas pela legislao ordinria, sua efi-
ccia ficaria irremediavelinente coinproinetida.
3 ? J verificamos que a constituio em sentidoformal um con-
junto de nonnas e princpios contidos nuin documento solene estabe-
lecido pelo poder constituinte e soinente inodificvel por processos
especiais previstos no seu prprio texto.s'
Conceito, esse, coino desde logo se v, equivalente constitui-
o legislada, escrita e rgida. Isso no exclui o reconhecnento de
norinas constitucionais materiais, dentro como fora do documento su-
preino.
38. Repare-se, por outro lado, que no se est, aqui, confundindo
constituio escrita coin constituio rgida, nein, ao inverso, consti-

tuio no-escrita com constituio flexvel. Afirma-se, apenas, que


uma constituio, no conceito formal, h que ser escritn e r-igida, e o
mximo que se pode extrair da que as constitui<*-*>es juridicamente
rgidas so necessariainente escritas. Mas nem toda constituio escri-
ta rgida.
Rigidez constitucional significa imutabilidade da constituio por
processos ordinrios de elaborao legislativa. Sob esse aspecto, tra-
ta-se de problema de natureza puramente formal, jurdica: s as cons-
titui<*-*>es escritas entrain nesse conceito.
Mas h constituies escritas flexveis. Tem-se flexibilidade cons-
titucional qliando nenhuma forina especial prevista para a sua revi-
so, sein que se considere seu carter escrito ou costuineiro.s`<*-*> H
exemplos de constitui<*-*>es escritas flexveis, como foram as Consti-
tui<*-*>es francesas de 1814 e 1830 e a imperial italiana (Estatuto
Alber-
tino) de 1848. A Constit<*-*><*-*>zio do Iinprio brasileiro era parte
rgida e
parte flexvel, conforme estatua seli art. 178, j citado.
39. Georges Burdeau sustenta que a constitio a lei suprema
do Estado, quer seja escrita, quer seja costuineira.s<*-*> Do ponto de
vista
sociolgico a assertiva procedente, e pode ser adinitida uina supre-
macia material da constituio, coino o autor salienta, resultante do
fato de que a ordein jlirdica repouse sobre ela, nela se origine e s
nela obtenha validade; do fato de ser a constituio que organiza as
competncias resulta sua superioridade material; criando coinpetn-
cias, ela necessariainente superior s autoridades naquelas investi-
das, pelo qu essas autoridades no poderiain ir de encontro consti-
tuio sein se despojarem, em conseqizncia, de seu ttulo jurdico.s6
Essa doutrina de Blirdeau plenainente vlida no plano sociolgico.
Mas, do ponto de vista formal, a supremacia da constituio est inti-
mamente ligada ao conceito de sua rigidez jurdica.
40. Herinan Finer chega inesmo a dizer que "a essncia de uma
constituio sua rigidez em comparao com as leis ordinrias. Po-
demos definir uma constituio como o processo de sua emenda, por-
que emendar desconstituir ou reconstituir".g<*-*> Considera a clusula
de emendas to fundamental, "que quase diria que a prpria consti-
tuio".ss Exagero, sem dvida, mas com muito de verdade, formal-
mente falando, e avulta bem a importncia do assunto, especialmente
porque faz sobressair a eficcia superior das nonnas constitucionais.

O prprio Burdeau, alis, reala que somente no caso de rigi-


dez constitucional que se pode falar em supremacia formal da consti-
tuio,s9 acrescentando que "a previso de uin modo especial de revi-
so constitucional d nascimento distino de duas categorias de leis:
as leis ordinrias e as leis constitucionais".9o
41. , pois, do consenso geral da doutrina que as "regras consti-
tucionais so dotadas de uma superioridade evidente com respeito s
deinais normas jurdicas da coletividade estatal".9i Suprioridade que
corolrio da rigidez da constituio, conceituada como imutabilida-
de relativa ou estabilidade das regras constitucionais. Disso deflui a
distino entre normas constitucionais, normas compleinentares e nor-
mas ordinrias, mas tal no nplica declarar que todas as normas cons-
titucionais se acham inscritas num documento solene e rgido. Muitas
existem fora dele. Basta a observao, hoje admitida pela doutrina
unnime dos autores, da especial relevncia dos costumes e usos cons-
titucionais, de eficcia bem inais acentuada do que a das norinas es-
critas e, muitas vezes, a despeito, mesmo, das normas escritas.
Mas a constituio rgida, por seu carter fundamentalinente sin-
ttico, no pode descer a pormenores, a assuntos tidos como de menor
relevo, ou que devem constituir apenas desdobramentos de normas e
princpios constitucionais. No pode, nem deve, regular todos os as-
suntos, todas as institi<*-*>es polticas; por isso, deixa muitos deles
s
leis ordinrias, ou complementares. o que ocorre, por exerl<*-*>.plo,
com
normas fundamentais disciplinadoras dos direitos eleitorais e partidos
polticos. Constituem contedo de leis ordinrias: o Cdigo Eleitoral
e o Estatuto dos Partidos. Delas a constituio apenas consigna os
princpios bsicos.
Por outro lado, muitas matrias no-constitucionais por natureza,
inas simplesmente matrias de direito civil, administrativo, processual
etc., so includas numa constituio formal, como as que figuram nos
pargrafos do art. 226 da Constituio Federal sobre o casamento e a
maioria das constantes dos arts. 37 a 42, sobre a Administrao e o

funcionalismo pblico. Mas estas, porque inscritas na constituio,


adquirem a natureza de normas constitucionais, ein virtude do instru-
mento a que aderem.
Segundo Georges Burdeau, um erro considerar essas normas
como estranhas ao contedo lgico da constituio, porque esta, em
nossos dias, no se destina apenas a definir o estatuto orgnico do Es-
tado, inas, tambm, a exprimir a idia de Direito coino diretiva da ati-
vidade estatal.9' E Pontes de Miranda, salientando o carter social e a
rigidez das constitui<*-*>es contemporneas, onde as normas de carter
programtico aparecein amide, refere o fracasso do liberalismo eco-
nmico, que esvaziou de fins precisos o Estado, para concluir: a "di-
reo nova refletiu-se na prpria tcnica constitucional, e as constitui-
<*-*>es contemporneas receberam a sugesto da necessidade, por todos
sentida, de se inserir nos textos constitucionais alguma coisa que dis-
sessepara onde e como se vai",93 o que, ultima ratio, significa o mes-
ino que aquela idia de Direito como diretiva da atividade estatal, afir-
inada por Burdeau. Mas Pontes de Miranda no se esquece de acres-
centar: "Longe esto, contudo, tais diplomas fundamentais dos Esta-
dos de hoje da adoo de fins precisos, o que exigiria mais imperativi-
dade na caracterizao dos fins do Estado do que a simples programa-
ticidade de algumas regras, s vezes assaz obscuras e vagas, das suas
hesitantes constitui<*-*>es".94
42. A questo fere, de cheio, o teina que pretendemos desenvolver
nesta monografia. Apenas queremos deixar frisado, neste instante, Que
por normas constitucionais entendemos, ein sentido formal, todas as que
se achain inscritas numa constituio rgida. Assim consideraremos to-
das as disposi<*-*>es da Constituio Federal, que sero objeto
particular
de nosso estudo.

CAPTULO II

<*-*>:ATUREZA JURDIC<*-*>4 DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

I- Nor<*-*>mas constit<*-*><*-*>cionnis. II- Direito constitcicionnl e


constitc<*-*>ino.
III - Estrutc<ra lgicn e naturezn dns normns constih<cionnis. IV-
Condi<*-*>es de nplicabilidnde das nornsas constitucionnis. Ti- Iign-
cin. lil - "Pacatio constitutionis ". VII - Legitirnidade. V Il1- E Ji-
ccia.

I - Normas constitucionais

l. Normas constitucionais so todas as regras que integram uma


constituio rgida. I Isso no exclui o reconhecimento de disposi<*-
*>es
de contedo constitucionalfora desse documento solene estabelecido
pelo poder constituinte, que a constituio dogmtica formal; mas
estas so constitucionais apenas em sentido Inaterial, como<*-*>,s que se
contm, por exemplo, nos cdigos eleitorais, as quais, no entanto, per-
dem muito de seu signiflcado constitucional precisamente porque no
se distinguem, por sua hierarquia, das demais prescri<*-*>es do ordena-
Inento jurdico.

1. No vamos fazer ainda nesta edio uma distino importante que toma
a
i<*-*>egra como gnero e rioi<*-*>mas como simples espcies daquelas.
Nesse sentido, a
palavra regra seria uma proposio lingstica destinada a dirigir,
direta ou indi-
retamente, a ao humana. Nessa perspectiva, as regras so de hs tipos:
regrns nti-
cns, que dizem respeito existncia de um campo prtico de atuao,
assim as que
definem a existncia do Estado, sua forma, seu poder; regras tcnicns ou
de pro-
cedimento, que so as que assinalam meios necessrios para conseguir os
fins pro-
postos, como as regras de competncia e atribui<*-*>es; regras denticas
ou normns,
que so as que estabelecem pautas de comportamento, um preceito de dever-
ser, e
s estas seriam normas, porque s elas exprimem dever-ser (c<028>
Gregorio Robles,
ms reglas del Derecho y las reglas de losjuegos, pp. 17 e 93 e ss.).

Importa, pois, apenas o conceito de normas constitucionais for-


mais, assim consideradas, como vimos, todas as que integram uma
constituio rgida, nada interessando seu contedo efetivo, porque s
elas constituem fundamento de validade do ordenamento jurdico. Mas
preciso notar que as norm<*-*>s constitucionais, por natureza (normas
constitucionais materiais), qe aderem a tal documento tambm so
constitucionais, evidentemente, at porque se tornaram formais na
medida em que nele foram inscritas, coincidindo, aqui, o material e o
formal.
2. Isso, que parece to claro, , todavia, motivo de larga contro-
vrsia doutrinria, que, neste captulo, merecer nosso exame naquilo
que interessa ao tema deste trabalho, comeando nossa discusso pe-
las rela<*-*>es entre direito constitucional e constituio.

II - Direito constitucional e constituio

3. Nos pases de constituio rgida, esta constitui a fonte primor-


dial do direito constitucional, mas com este no se confunde,' pois
existem normas constitucionais fora da constituio, como se esclare-
ceu acima.

4. Certa doutrina sustenta que existem, na constituio, regras que


no tm natureza de direito constitucional. H at quem negue nature-
za jurdica a algilmas disposi<*-*>es das constitui<*-*>es
contemporneas,
como seriam exemplos aquelas dos arts. 215 da Constituio Federal
e seus pargrafos, tais como: a) o Estado garantir a todos o pleno
exercicio dos direitos culturais e o acesso sfontes da cultura nacio-
nal, e apoiar e incentivar a valorizao e a dfuso das matzfesta-
<*-*>es culturais; b) o Estado proteger as manifesta<*-*>es das
culturas
populares, indigenas e afro-brasileiras, e das de outros gr-upos parti-
cipantes do processo civilizatrio nacional. Diz=se que disposi<*-*>es
como essas no so sequer nonnas jurdicas, mas s um programa de
normas jurdicas futuras, e s tm valor poltico ou tico.3

Essa posio assenta-se numa distino muito radical entre direi-


to constitucional material e direito constitucional formal e numa inter-
pretao errnea da imperatividade das nonnas jurdicas.
5. Para essa concepo, so normas de direito constitucional mate-
rial aQuelas Que versain sobre a estrutura do Estado, funcionamento
de seus rgos, direitos e deveres dos cidados; e so normas de direi-
to constitucionalformal todas as prescri<*-*>es Que o poder constituinte
inseriu numa constituio rgida, pouco nportando sua natureza ma-
terial.
De ceito inodo, j examinamos esse problema ao cuidarmos dos
vrios conceitos de constituio. Embora, ein doutrina, se possa dis-
tinguir normas constitucionais por natureza e em sentido substancial,
no ser lcito recusar juridicidade constitucional quelas no subs-
tancialmente desse carter, constantes do texto de uma constituio
rgida. Uma das conseqncias da rigidez exatamente transformar
ein constitucionais todas as disposi<*-*>es Que integrain a
constituio.
As nonnas materialmente constitucionais transmudain-se ein normas
de direito constitucional forinal, iguais s demais, uma vez inscritas
nuina constituio rgida. De onde nos parecer sem cabnento a dis-
tino doutrinria segundo a qual h nas cartas polticas norinas no
constitucionais; e menos razo cabe Queles que recusatn juridicidade
a certas prescri<*-*>es de tal documento.
6. Essa Questo foi ainplamente debatida na doutrina italiana, ten-
do Saverio de Simone sustentado a natureza de nonnas jurdicas de
todas as que figurem na constituio, concluindo "que, se se pode fa-
lar de uma variada destinao das nossas disposi<*-*>es - e nesse senti-
do, mas .somente nesse sentido, de sua diversidade de posio nonna-
tiva; porque algumas disposi<*-*>es se refiram, em particular ao
legisla-
dor; outras aos cidados; outras a cidados e a rgos do Estado; ou-
tras ainda a todos aqueles que se encontrem residindo no Estado, te-
nham ou no a Qualidade de cidados; e assim por diante -, no se
pode falar, por isso, de diferente fora cogente das disposi<*-*>es;
pois
Que todas so, de inodo unvoco, cotzstitucionalmente cogentes para
seus destinatrios; e a possibilidade de uma aplicao direta ou mediata
relao social no pode levar a pensar na existncia de disposi<*-*>es
que no sejam normativas, ou que sejam, mais ou inenos, diversamen-
te normativas. Todas so normativas, mesmo aQuelas Que, a um sum-
rio exame, inenos paream tais".4

7. Ora, nossa Constituio ainda de natureza rgida, desde que,


nos termos de seu art. 60, s pode ser modificada por processo legis-
lativo diverso do previsto para a formao das outras leis (arts. 61-
69). Significa isso que todas as disposi<*-*>es que a integram so for-
malmente constitucionais, s pelo fato de estarein nela.

Ill - Estrutura lgica e natureza das normas constitucionais

8. No s deve ficar firmada a natureza jurdica de todas as nor-


inas das constitui<*-*>es rgidas, como sua natureza de direito
constitu-
cional. Nossa Constituio, como a maioria das cartas pollticas con-
temporneas, contm regras de diversos tipos, funo e natureza, por
postularem finalidades diferentes, mas coordenadas e inter-relaciona-
das entre si, fonnando um sistema de normas que se condicionam re-
ciprocamente. Algumas delas so plenamente eficazes e de aplicabili-
dade imediata; outras so de eficcia reduzida, dependem de legisla-
o que lhes integre o sentido e atue sua incidncia; no so de apli-
cabilidade nediata, inas so aplicveis at onde possam. "Nenhuma
Constituio perfeita, [diz bein Meuccio Ruini] e qualquer uina d
lugar a speras contendas; mas, quando aprovada, torna-se a Consti-
tuio e, se se pode pleitear-Ihe a reviso, necessrio, no entanto, res-
peit-la e atu-la".' Toda constituio nasce para ser aplicada, mas s
aplicvel na inedida em Que corresponde s aspira<*-*>es scio-cultu-
rais da coinunidade a Que se destina. Nenhuina, porm, pode sair com-
pleta da autoridade constituinte, de uina vez e toda arinada. Muitas
de suas nonnas precisam ser regulamentadas por uina legislao inte-
grativa ulterior Que lhes d execuo e aplicabilidade plena. Mas isso
no significa que haja em seu texto regras no-jurdicas, como a j
mencionada corrente doutrinria sustenta, especialinente em relao
s programticas, nas quais v snples indicao ao legislador futuro,
Que pode segui-las ou no, ou pode at dispor de inodo divergente,
negando-lhes, assim, a mnima eficcia jurdica.
9. Nossa tese situa-se precisamente nesse terreno rduo da cin-
cia do Direito ein geral e da cincia do direito constitucional em par-
ticular. Queremos demonstrar a improcedncia daquela posio nega-
tivista, no s reafirmando a eficcia jurdica, maior ou menor, de to-
das as disposi<*-*>es constitucionais, e especialmente destacando o im-
portante papel que as chamadas nonnas programticas exercem na or-
dem jurdica e no regime poltico do pas.
10. Azzariti, distinguindo as normas constitucionais em diretivas
e preceptlvns, afmnou que aquelas se limitam a indicar uma direo
ao legislador futuro, as quais no so verdadeiramente normas jurdi-
cas e poderiam ser desobedecidas pelo legislador, sem violar a consti-
tuio.<*-*> Adiciona, em seguida, que nonnas desse gnero existem eIn
todas as constitui<*-*>es, parecendo-lhe infundada a opinio de que o
ca-
rter rgido da constituio exclua semelhantes normas.s Expressa o
ponto de vista de Pierandrei, que observa que os princpios constitucio-
nais de carter diretivo, mesmo numa ordenao rgida, "permanecem
diretivos e as leis deles divergentes no se tornam, somente por isso.
invlidas"; assim, "dizer que uma ordenao rgida no significa di-
zer que suas disposi<*-*>es so, da primeira ltitna, absolutamente
in-
derrogveis". 9
Essa doutrina guarda certa semelhana com a tese de Duguit, que
estabeleceu a distino entre regras normativas e regras constnztivas
ou tcnicas. As normativas, regras jurdicas propriamente ditas, so as
que imp<*-*>em ao homem determinada ao ou absteno; contm um
preceito jurdico, sendo, por excelncia, itnperativas, constituindo o
estatuto social, condio Inesma da Inanuteno da vida social.io As
regras construtivas ou tcnicas so estabelecidas para assegurar, na
medida do possvel, a aplicao e o respeito das regras nonnativas;
organizam tnedidas; fixam competncias; constituem-se regra orgni-
ca; so imperativas apenas na medida em que Iigam uma regr<*-*>jurdi-
ca; no seriam propriamente jurdicas.il Poucas seriam, para ele, as
normas jurdicas. Quase todas as normas da ordem jurdica so de na-
tureza tcnica. Da sua doutrina de que o Direito um conjunto de
regras tcnicas de carter meramente hipottico e indicativo; no obri-
ga a coisa alguma, Inas se lizpita a indicar certas conseqncias, toda
vez que se verificarem determinadas hipteses.<*-*>' Assim, tambm, as
normas constitucionais direiivas no seriam normas jurdicas, mas
simples regras indicativas da legislao futura; no sendo normas im-
perativas - no entendimento da doutrina que estamos expondo -, os
legisladores no estariam obrigados a seguir-Ihes a orientao, pois
no imp<*-*>em ao nem otnisso, e poderiam desrespeit-las sem con-
seqncia.
11. A doutrina de Duguit foi seriamente contestada,<*-*>3 e hoje no
tem Inais prestgio.I4 Do mesmo modo, aqlIela distino das normas
em diretivas e preceptivas vem sofrendo o embate dos constituciona-
listas.l' Seria mesmo de estranhar houvesse nonnas no jurdicas-
meramente indicativas - numa ordenao constitucional. Se uma
constituio um documento jurdico, uIn sistema normativo, e fun-
damentalmente jurdico, no forma sentido admitir que nesse conjun-
to normativo existam disposi<*-*>es no-jurdicas, meramente diretivas
e indicativas, como se sustenta para as normas programticas.i
12. O problema est ligado controvertida questo da estrutura
lgica das normas jurdicas. Para a concepo tradicional, a "regra ju-
rdica traduz um imperativo, a obrigatoriedade de um comportamento,
uma exigncia de ao ou de omisso".1<*-*> freqente ler-se que Kel-
sen concebe as nonnas jurdicas como juzos hipotticos, e no como
comandos ou imperativos. Is Pode ter sido assim o Kelsen dos primei-
ros escritos; mas nas reedi<*-*>es de seus trabalhos fundamentais sua
po-
sio outra, e hoje ele diz, sem rebuos, que as normas jurdicas no
so juzos, isto , enunciados sobre um objeto dado ao conhecimento;
so, antes, de acordo com o seu sentido, mandamentos, e, como tais,
comandos, imperativos.I9 Assim mesmo, acrescenta que no so ape-
nas comandos, pois tambm so permiss<*-*>es e atribui<*-*>es depoder e
competncia,2o o que nos parece irrelevante, porque as normas per-
missivas e atributivas de poder ou competncia tambm contm co-
Inandos e imperativos no sentido de um dever-ser que imp<*-*>e (dados
certos pressupostos) uma conduta prevista. Na doutrina kelseniana as
proposi<*-*>es jurdicas que so juzos hipotticos;'I no so
imperati-
vos, mas juzos, isto , afirma<*-*>es sobre um objeto dado ao conheci-
mento." O que ele refuta a tese de Austin, para quem as regras jur-
dicas so mandados ou ordens, no sentido psicolgico de um ato de
vontade, que tm como objeto a conduta de outra pessoa, e a expres-
so do mesmo ato por meio de palavras, gestos ou outros signos.'3
Carlos Cossio, concebendo a norma jurdica como juzo disjuntivo,'4
tece vigorosa crtica ao imperativismo." Sente-se, contudo, que ele
est interpretando a imperatividade como ordem ou mandado. Ora, a
concepo da norma como imperativo no encerra o conceito de or-
dem nem de mandado, mas de uma regra que imp<*-*>e determinado com-
portamento, sob a conseqncia de, no sendo espontaneamente ob-
servado, incidir eventualmente uma sano.
13. Todas as disposi<*-*>es constitucionais tm a estrutura lgica e
o sentido das normas jurdicas. So imperativos que enlaam dois ou
mais sujeitos de uma relao, atribuindo direitos e obriga<*-*>es
recpro-
cas; quando nada, atribuindo situa<*-*>es de vantagem e de vnculo ou
desvantagem, como demons<*-*>raremos com mais vagar.
errneo pretender que certas disposi<*-*>es constitucionais, s
porque no tm uma eficcia positiva direta e imediata, no sejam nor-
mas jurdicas, e nonnas jurdicas constitucionais, desde que a prpria
constituio no tenha estabelecido distin<*-*>es expressas, cotno fazia
a de 1824, em seu art.178.

IV - Condi<*-*>es de aplicabilidade das normas constitucionais


14. Firmada, assim, a tese de que todas as disposi<*-*>es da consti-
tuio rgida tm estrutura e natureza jurdico-constitucionais, cabe,
agora, indagar das condi<*-*>es de sua aplicabilidade. As nonnas jurdi-
cas, inclusive as constitucionais, so criadas para reger rela<*-*>es
so-
ciais, condutas humanas; enfim, para serem aplicadas. Aplicabilidade
exprime uma possibilidade de aplicao. Esta consiste na atuao con-
creta da norma, "no enquadrar um caso concreto em a norma jurdica
adequada. Submete s prescri<*-*>es da lei uma relao da vida real;
pro-
cura e' indica o dispositivo adaptvel a um fato determinado. Por ou=
tras palavras: tem por objeto descobrir o modo e os meios de amparar
juridicamente uin interesse humano".'6 "Aplicao de uma norma,
contudo, [adverte Kelsen] ainda o juzo atravs do qual exprimiinos
que um indivduo se conduz, ou se no conduz, tal como uma norma
lho prescreve ou positivamente consente; ou que ele age, ou no age,
de acordo com o poder ou competncia que uma nortna lhe atribui".'<*-*>
I5. Aplica-se a lei, interpretando, diz Cossio.zs Mas uma norina
s aplicvel plenamente se estiver aparelhada para incidir, o que sus-
cita vrias quest<*-*>es, alm da interpretao, como: Estar em vigor?
Ser vlida ou legtima? Ser apta para produzir os efeitos pretendi-
dos, ou precisar de outras normas que lhe desenvolvam o sentido?
Em outras palavras: tem, ou no tem, eficcia?

16. Sociologicamente, pode-se dizer que as normas constitilcio-


nais, como outras, so eficazes e aplicveis na inedida em que so efe-
tivamente observadas e cumpridas. Juridicamente, no entanto, a apli-
cabilidade das normas constitucionais (tambm de outras) depende es-
pecialmente de saber se esto vigentes, se so legtnas, se tm efic-
cia. A ocoirncia desses dados constitui condio geral para a aplica-
bilidade das normas constitucionais. Isso, ein sntese, o que vereinos
nos pargrafos que seguem.

V - Vigncia

17. A vigtlcia, aqui, tomada no seu sentido tcnico-formal de


norma que foi regularmente promulgada e publicada, coin a condio
de entrar em vigor em data deterininada.
18. Tigneia (do verbo viger, do latim vigere) , no sentido indi-
cado, a qualidade da norizia que a faz existir juridicamente e a torna
de observncia obrigatria, isto , que a faz exigvel, sob certas condi-
<*-*>es. Vigncia, pois, o modo especfico da existncia da norma
jur-
dica.'9 Vigncia no se confunde com eficcia, como veremos mais
embaixo; mas para que a eficcia se verifique necessrio que a nor-
ina coinece a vigorar. A vigncia condio de efetivao da eficcia,
ainda que a plenitude desta, tratando-se de norma constitucional, no
raro, dependa de outras normas integrativas, como justamente se pre-
tende inostrar nesta monografia. A constituio - e assim as leis em
geral - contin uma clusula de vigncia; clusula que determina o
momento em que ela coinear a vigorar e, com isso, toroar-se apta a
produzir os efeitos prprios de seu contedo.
19. A Constituio do Brasil de 1967, por exemplo, foi protnul-
gada em 24 dejaneiro de 1967 mas determinou, no seu art. 189, que
entraria em vigor no dia 15 de maro do mesmo ano. A Constituio
de 1969, promulgada como Einenda Constitucional 1, quela, em 17
de outubro de 1969, entrara em vigor no dia 30 do inesmo ins e ano.
Essa Emenda tinha dois artigos. O art.1 Q deu nova redao totalida-
de da Constituio de 1967; na verdade, elaborou nova Constituio e
a outorgou ao povo brasileiro autoritariamente. O art. 2<*-*> continha a
clusula de vigncia que, pondo-a a vigorar ("A presente Emenda en-
trar ein vigor no dia 30 de outubro de 1969 '), na realidade, deterini-
nou a entrada ein vigor da nova Carta Poltica que nela se continha, a
qual, alis, sofrera depois mais 26 Emendas. A atual Constituio de
1988 no trouxe clusula de vigncia e de promulgao. Mas vrios
de seus dispositivos, especialmente das Disposi<*-*>es Transitrias, es-
tabelecem prazos de realizao de situa<*-*>es a partir de sua promulga-
o, de sorte que coin esta que ela entrou em vigor, salvo casos ex-
pressamente mencionados nas Disposi<*-*>es Transitrias. Vale dizer,
enfn, que todas as suas disposi<*-*>es entraram no mundo jurdico com
pretenso de reger os fatos nelas previstos, e passaram a constituir fun-
damento de validade ou de invalidade, desde sua entrada em vigor com
sua promulgao no dia 5 de outubro de I988.

VI - <*-*><*-*> Vacatio constitntionis "

20. A teoria jurdica conhece a vacatio legis, que o perodo Que


vai da publicao do ato promulgatrio at a efetiva entrada da lei em
vigor, "e por duas raz<*-*>es se justifica: porque faz a lei mais e
melhor
conhecida e porque proporciona, s autoridades incumbidas de faz-
la executar e s pessoas por ela atingidas, a oportunidade de se prepa-
rarem para a sua aplicao".3o Durante a vacatio legis continuam em
vigor as nonnas anteriores reguladoras da mesma matria e interesses,
sendo, portanto, vlidos os atos praticados na sua conforinidade.3<*-*>

21. A Constituio do Brasil de 1967 foi promulgada e publicada


no dia 24 de janeiro de 1967, para entrar em vigor no dia 15 de maro
de 1967. A Constituio Federal de 1969 foi promulgada no dia 17 de
outubro de I969 e entrou em vigor no dia 30 do mesmo ms. Houve,
pois, em ambos os casos, um perodo de vacatio. No caso, vacatio
legis corzstitutionalis, ou simplesmente vacatio constitutionis.
Na primeira oportunidade estranhou-se o procedimento, que Que-
brou uma tradio do constitucionalismo brasileiro, qual seja: a de a
Constituio entrar em vigor na data de sua publicao. No se tem
verificado vacatio constitutionis no constitucionalismo universal. No
so de grande valia os casos da Itlia e de Mnaco. O inciso XVIII
das Disposi<*-*>es Finais e Provisrias da Constituio italiana
estatuiu:
"A presente Constituio ser promulgada pelo Chefe provisrio do
Estado nos cinco dias seguintes sua aprovao pela Assemblia
Constituinte, e entrar em vigor no dia IQ dejaneiro de l948". No
dia 27 de dezembro de 1947, o Chefe de Estado, Enrico De Nicola, a
promulgou, de sorte que houve uma vacatio constitutionis de Quatro
dias, vez que estava determinado que entraria em vigor no dia 1Q de
janeiro de 1948.
A Constituio monegasca, numa disposio transitria, estabe-
leceu: "A presente Constituio entrar em vigor logo aps as elei-
es do Conselho Nacional e do Conselho Comunal. Essas elei<*-*>es
realizar-se-o, no mais tardar, no ms de abril de 1911". Como a Cons-
tituio foi dada em Paris a 5 de janeiro de 1911, verificou-se um pe-
rodo de vacatio, que no pudemos determinar, visto que no conse-
guimos apurar Quando se deram as elei<*-*>es mencionadas no te'<*-*>to.
No , pois, comum a vacatio constitutionis, mas sua natureza
no difere da vacatio Iegis em geral. Nesse perodo, a constituio no
regula nada; embora j exista; no existe juridicamente em sua totali-
dade, porque, praticamente, s atua o dispositivo que marcou o mo-
mento de sua entrada em vigor.
22. Nesse perodo, portanto, continua a reger os destinos do Esta-
do a lei maior que j existia. Toda lei ordinria que tenha sido criada
no perodo de vacatio constitutionis ser invlida se contrariar as nor-
mas constitucionais existentes, mesmo quando esteja de acordo com a
constituio j promulgada, mas no em vigor. Todavia, se no hou-
ver sido suspensa sua executoriedade na forma prevista, aps sua de-
clarao de inconstitucionalidade, torna-se vlida e executvel desde
o dia em que a constituio entrar em vigor.

NATUREZA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS S S

Por outro lado, as leis que porventura tenham sido promulgadas


no perodo de vacatio constitutionis em conformidade com regras
constitucionais vigentes valem enquanto durar a vacatio, mas ficam
revogadas, por inconstituc<*-*>ionais, com a entrada em vigor do novo
tex-
to constitucional, desde que no se conformem com os ditames deste.
Vrias normas, complementares ou ordinrias, promulgadas aps 24
de janeiro de 1967 at 15 de maro do mesmo ano foram certamente
criadas segundo os atos institucionais em vigor, mas, por infringirem
regras da nova Constituio do Brasil, foram revogadas. Depois, en-
trou em vigor a Constituio de 1969, e suas vrias Emendas, com
novas implica<*-*>es, que no cabe discutir nesta oportunidade.

VII - Legitimidade

23. As normas ordinrias e mesmo as complementares so legti-


Inas quando se confonnam, formal e substancialmente, com os dita-
mes da constituio. Importa dizer: a legitimidade dessas normas de-
corre de uma situao hierrquica em que as inferiores recebem sua va-
lidade da superior. So legtimas na medida em Que sejam constitucio-
nais, segundo um princpio de compatibilidade vertical.
24. Uma constituio, porm, j o sistema nonnativo de grau
mais elevado na ordenao jurdica do pas. Situa-se no vrtice das
fontes formais do Direito. Regula a produo das demais normas da
ordem jurdica." Informa e confere validade a todo o ordenamento
normativo nacional, cuja unidade, coeso e conexo de sentido encon-
tram nela seu fundamento. As demais normas jurdicas que dela dis-
cordarem ou divergirem so ilegtimas, invlidas, inconstitucionais, e
devem ser ineflcazes juridicamente, em princpio.33

Mas, se as normas constitucionais gozam dessa supremacia e, por


isso mesmo, no podem encontrar sua legitimidade em outras da or-
denao jurdica positiva, onde buscam elas o fundamento de sua va-
lidade? Se as nonnas constitucionais regulam a criao das nonnas de
hierarquia inferior e lhes do condi<*-*>es de legitimidade, que
elemento
capaz de cri-las legitimamente?

25. A questo controvertida, e est intimamente ligada ao con-


ceito de constituio. Lassalle extremado ao afirmar que os canh<*-*>es
so importantes fundamentos de uma constituio.34 Mas sua doutrina
pode ser entendida mais moderadamente, admitindo-se como funda-
mento da validade da constituio os fatores reais do poder; busca,
pois, um fundamento de validade nos fatos, nas rela<*-*>es sociais.
O nonnativismo puro de Kelsen sustenta que a constituio en-
contra o fundamento de sua validade na normafundamental, pressu-
posta e hipottica.3<*-*> E Carl Schmitt diz que a constituio vale em
vir-
tude da vontade poltica existeneial daquele que a d, pois toda esp-
cie de normao jurdica - tambm a normao constitucional - pres-
sup<*-*>e tal vontade como existente.36
26. Essas posi<*-*>es prescindem ora do poder, ora do Direito, na
justificativa da legitimidade das normas constitucionais. Heller, criti-
cando especialmente Kelsen e Schmitt, demonstra que toda teoria que
prescinda da alternativa Direito ou poder, norma ou vontade, objetivi-
dade ou subjetividade, desconhece a construo dialtica da realidade
estatal e , por isso, falsa j de sada, e acrescenta que o carter de
criador de poder, que tem o Direito, no nos permite conceber a cons-
tituio como "deciso" de um poder sem norma (posio de Lassalle
e Schmitt); mas, por outra parte, devido ao carter criador de Direito
que o poder tem, h que recusar a concepo de que a constituio
recebe sua validade jurdica de uma norma com validade meramente
lgica e desprovida de poder (posio de Kelsen).'<*-*> "Eficcia e vali-
dade, ser e dever ser da Constituio, [conclui] ho de manter-se logi-
camente separados, sem dvida, mas aparecem relacionados, na mes-
ma realidade constitucional na qual um aparece sempre junt'eom o
outro".3s
Se a crtica de Heller procedente, sua tese no nos parece mere-
cer acolhida, especialmente porque subordina a existncia do poder
constituinte a uma idia de normao.'9 Por outro lado, a criao de
uma constituio obra do poder. atravs do poder constituinte que
se manifesta, primariamente, aquela "insero do poder no processo
Inesmo da normatividade jurdica", de que, genericamente, nos fala
Miguel Reale.4o
A tese de Kelsen inaceitvel exatamente porque repele a inter-
ferncia do poder na fundame<*-*>ntao da legitimidade das normas cons-
titucionais. verdade que ele. no nega a competncia de uma autori-
dade constituinte na formao constitucional, mas esta autoridade j
, no seu sistema, uma autoridade normada, ainda que hipoteticamen-
te, pela norma fundamental pressuposta. Curioso notar que Heller,
contestando a validade da teoria kelseniana, acaba por, em ltima ins-
tncia, sustentar a mesma coisa, quando diz que a questo da legitimi-
dade de uma constituio no pode, naturalmente, ser respondida re-
ferindo-se a seu nascimento segundo quaisquer preceitos juridicos
positivos, vlidos com antecedncia. Mas, ao contrrio (prossegue
ele), uma constituio necessita, para ser constituio (isto , algo
mais
que uma relao ftica e instvel de dominao, para valer como or-
denao conforme com o Direito), de umajustificao segundo prin-
cipios ticos de Direito.4l Isso no muito diferente de uma Grnd-
norm, mesmo porque, como j vimos, Heller no admite a concepo
de constituio como "deciso" sem norma, no que se encontra impl-
cita uma idia de norma, "no quaisquer preceitos jurdicos positivos,
vlidos com antecedncia", mas como "princpios ticos de Direito".
27. O erro est em conceber o poder como mera situao ftica,
confundido com a fora. Miguel Reale j destacou o engano em que
incide o decisionismo (de que Carl Schmitt representante conspcuo
no plano constitucional), porque toma a deciso como um ato isolado
do conjunto das circunstncias sociais e dos motivos axiolgicos que
cercam quem deve decidir.4' Mas tambm condena aquela tendncia
abstratista, que visa a criar um "reino ideal do Direito", sem os peri-
gos e riscos que seriam representados pelo poder, confundido facil-
mente com a fora e o arbtrio.4'
28. Ora, o poder interfere continuamente na formulao das nor-
mas jurdicas. Dele parte a deciso definidora de uma das vias norma-
tivas possveis conaturais da contextura social. Mas as normas consti-
tucionais, por serem informadoras e condicionadoras da ordem jurdi-
ca total, surgem da deciso de um poder especial dimanado da prpria
soberania do povo, e o poder constituinte, enquanto as demais nor-
mas inferiores, condicionadas, surgem da deciso dos poderes consti-
tuidos e derivados. Estas ltimas tm sua validade fundada nos dita-
mes das regras constitucionais, e estas so legtimas na medida em que
a deciso promane de um titular legtimo do poder constituinte.
Quando se trata de estabelecer uma constituio nova, a deciso
provm de um poder constituinte originrio, no limitado juridica-
mente; se, no entanto, se cuida de modificar uma constituio existen-
te, a deciso, para tanto, pode ser atribuda prpria legislatura ordi-
nria, revestida, ento, do poder de reformar ou emend-la. Nos Esta-
dos Democrticos o poder constituinte pertence ao povo. Alis, sem-
pre pertence ao povo; e, se uma constituio vem de outra fonte, que
ocorreu usurpao. S o povo legtimo para determinar, por si ou
por seus representantes, o estabelecimento de uma constituio, ou
para reform-la nos limites por ela Inesma estatudos.
Falando-se em deciso, no se est concebendo um novo decisio-
nismo. Deciso, aqui, interferncia dopoder, como fenmeno scio-
cultural, na determinao de uma via normativa possvel, das que j
constituem um modo de ser social. As normas assim criadas no va-
lem s porque promanaram de uma deciso, mas porque correspon-
dem a um querer social predominante no momento.
29. Paulo Sarasate, vista das crticas e impugna<*-*>es legitimi-
dade da Constituio do Brasil de 1967, ergueu a teoria dopoder cons-
tituinte delegado, isto , uIn poder constituinte cujo titular o delega a
outro rgo, com o fim de votar uma constituio. Segundo <*-*>firmara,
aquela Constituio era legtima, porque proviera do exerccio do po-
der conslituinte delegado ao Congresso Nacional pelo titular do po-
der revolucionrio.44
Essa criao artificial era inteiramente dispensvel, mesmo por-
que contm, em si, uma contradio implcita. Realmente, se o Con-
gresso Nacional estava em funcionamento, ele era e o representante
do povo, nico titular do poder constituinte. Aquele Congresso fora
eleito pelo povo, e s isso lhe dava legitimidade. No certo que o
Ato Institucional 1 o tenha mantido. O que se pode dizer que no o
destruiu. No o fez porque no pde, no teve fora para tanto. No
que as Foras Armadas no o pudessem fazer, mas porque o Golpe,
talvez por receio de criar situa<*-*>es insustentveis, no tenha podido
destru-lo. Nessas situa<*-*>es, as foras psicolgicas tambm contam, e
muito, e parece que elas prevaleceram em favor do Congresso Nacio-
nal, como instituio e representao popular, o qual se manteve com
os mesmos fundamentos que,o garantiam antes do Movimento, embo-
ra mutilado pelos expurgos.
Ora, no poderia haver,<*-*><*-*>ao mesmo tempo, dois representantes da
soberania popular: o Congresso e o grupo dito revolucionrio. Se o
Congresso existia e de fato perdurou, s ele encarnava a vontade po-
pular e s ele, nos limites da Constituio de 1946, poderia legitima-
mente reform-la. Outra constituio somente poderia legitimamente
ser estabelecida por uma assemblia constituinte originria, para tanto
convocada.
A verdade, no entanto, que a questo da ilegitimidade da cons-
tituio estabelecida se torna matria acadmica, valendo, a propsi-
to, a assertiva de Barile: "A nova ordem, que nasce do exerccio ileg-
timo da funo de reviso, no poderia ser considerada ilegtima, se-
no pela ordem que cessou, e que, por ter cessado, incapaz de for-
mular tal valorao"4<*-*> - embora se deva dizer tambm que h alguns
princpios universalmente aceitos, decorrentes dos sistemas normati-
vos existentes e predominantes, que orientam a questo de legitimida-
de das constitui<*-*>es independendo da ordem que cessou. Com base
neles possvel concluir pela ilegitimidade de uma constituio ainda
que ela esteja sendo obedecida, cumprida e aplicada. Pois para isso
pode ser que a fora arbitrria que a sustente. Aquela Constituio
de 1967 no resistiu ao embate das foras do arbtrio, que acabaram
pondo-a abaixo, primeiro rompendo-a pelo malfadado Ato Institucio-
nal 5, de 13.12.68, que, sem sombra de dvida, constituiu o instru-
mento mais brutal que a ordem jurdica do Pas conheceu, desde sua
independncia; depois, pela Emenda Constitucional 1/69, outorgada
pela Junta Militar que empolgara ditatorialmente o poder, cnferindo
cidadania uma Carta ainda mais ilegtima, causa e base dos conflitos
polticos que dominaram o Pas por tanto tempo, que, por isso mes-
mo, clamou por uma Assemblia Constituinte que reconstitucionali-
zasse o Estado, legitimando o exerccio do poder com a adoo de
nova idia de Direito, que se traduziu, finalmente, na Constituio Fe-
deral de 1988.

VIII - Eficccia

30. Uma norma s aplicvel na medida em que eficaz. Por


conseguinte, eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais cons-
tituem fenmenos conexos, aspectos talvez do mesmo fenmeno, en-
carados por prismas diferentes: aquela como potencialidade; esta
como realizabilidade, praticidade.
31. Se a norma no disp<*-*>e de todos os requisitos para sua aplica-
o aos casos concretos, falta-lhe eficcia, no disp<*-*>e de
aplicabilida-
de. Esta se revela, assim, como possibilidade de aplicao. Para que
haja essa possibilidade, a norma h que ser capaz de produzir efeitos
jurdicos.
No insistiremos no tema aqui, porque a eficcia das normas
constitucionais ser o objeto de cogitao no ttulo seguinte.

TTULO II

EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS


<012>

Cnrrui.o I
NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA

I - O problema da eficcia das normas constitucionais. II - Nor-


mas constitucionais mandatrias e normas constitucionais dire-
trias. I11- Normas constitucionais "selfexecuting" e "not self
executing". IP- Concepo moderna sobre a eficcia e aplicabili-
dade das normas constitucionais: o problema terminolgio. V-
A triplice caracterstica das normas constitucionais quanto eji-
ccia e aplicabilidade.
I - O problema da eficcia das normas constitucionais

1. O problema da eficcia e aplicabilidade das normas constitucio-


nais comea com as incertezas terminolgicas, o que dificulta ainda
mais sua soluo e at mesmo sua formulao cientfica.
2. A questo, alis, no particular da teoria do direito constitu-
cional, mas da cincia jurdica em geral. Carlos Cossio bem acentua
as discrepncias doutrinrias quando diz que, para aludir existncia
do Direito, os juristas recorrem a diversas palavras, como positivida-
de, vigricia, eficcia, observncia, facticidade e efetividade do Di-
reito.1 A teoria egolgica do D-eito, do mesino Cossio, resolve a difi-
culdade fazendo desaparecer o problema, no que tange existncia
do Direito; fala unicamente da validez e da vigncia do Direito, "re-
conhecendo que positividade, vigncia, eficcia, observncia, factici-
dade e efetividade do Direito so, todos, termos existenciais que alu-
dem mesma coisa e que se podem usar como vocbulos sinnimos".2
Eliminar o problema por essa forma no nos parece, em absoluto, re-
solv-lo, pois, se verdade que a positividade no se pode desligar da
vigncia e da eficcia,3 tais termos tm conota<*-*>es prprias e no se
confundem numa sinonmia jurdica.
3. O sociologismo jurdico reduz o problema da vigncia ao da
eficcia. Vigente "o Direito que obtm, em realidade, aplicao efi-
caz, o que se imiscui na conduta dos homens ein sociedade e no o
que simplesmente se contin na letra da lei, sem ter conseguido fora
real suficiente para impor-se aos indivduos e grupos sociais".4 Sob
essa perspectiva que se costuina dizer que muitas nonnas constitucio-
nais, especialinente as chainadas programticas, no adQuirem vign-
cia enquanto uma lei ordinria ou complementar no as atuar efetiva-
mente.
4. O norinativisino distingue, com preciso, a vigncia da efic-
cia. A lio de Kelsen bastante clara a esse respeito. A vigncia da
norma, para ele, pertence ordem do dever-ser, e no ordein do ser.
Vigncia significa a existncia especfica da norma; ejiccia o fato
de que a norma efetivamente aplicada e seguida; a circunstncia de
que uma conduta huinana conforme norma se verifica na ordein dos
fatos.' "Dizer que uina norina vale ( vigente) traduz algo diferente
do que se diz quando se afirina Que ela efetivainente aplicada e res-
peitada, se bem que entre vigncia e eficcia possa existir uina certa
conexo."6 Kelsen d ntida prevalncia vigncia, desde Que enten-
de que esta pertence ordem do dever-ser, isto , da norma como ob-
jeto do Direito, enquanto a eficcia pertence ordein do ser, dos fa-
tos; mas acha que um mnimo de eficcia condio de vigncia da
norma.<*-*> Uma norina jurdica, no entanto, entra em vigor antes de tor-
nar-se eficaz, isto , antes de ser seguida e aplicada.s
5 A positividade do Direito no se confunde com sua vigncia
nem coin sua eficcia. Direit positivo se op<*-*>e a direito natural;
po-
sitividade significa, como nta Cossio, a realidade emprica da ex-
perincia, "existncia cotno presena do Direito".9 inais do Que vi-
gncia e eficcia, mais, portanto, Que a aludida "existncia como pre-
sena do Direito", "porque [como nota Miguel Reale] podemos con-
ceber trs modalidades de direito positivo: o dotado atualinente de vi-
gncia; o Que j a perdeu; e o que est ein vias de obt-la". <*-*>o
6. Em resumo:

I - Positividade do Direito exprime a caracterstica de um Direito


que rege, in concreto, a conduta humana, mediante normas bilaterais
e atributivas, socialmente postas; pode ser histrico, como atual; op<*-
*>e-
se a direito natural.
II - Vigncia do Direito, ou Direito vigente, caracteriza o Direito
que rege, agui e agorn, "hic et nunc "; as rela<*-*>es sociais; refere-
se ao
Direito presente; designa a existncia especfica de uina norma, <*-*>
<*-*>
opondo-se ao dir<*-*>eito histr-ico.
III - Eficcia do Direito: toma-se a expresso ein dois sentidos.
A eficcia social designa uma efetiva conduta acorde coin a prevista
pela norma;i' refere-se ao fato de que a norma realinente obedecida
e aplicada;<*-*>' nesse sentido, a eficcia da nonna diz respeito, coino
diz
Kelsen, ao "fato real de que ela efetivamente aplicada e seguida, da
circunstncia de uma conduta huinana confonne norma se verificar
na ordem dos fatos".<*-*>4 o que tecnicamente se chama efetividade da
nonna.l<*-*> Eficcia a capacidade de atingir objetivos previamente fi-
xados coino metas. Tratando-se de nonnas jurdicas, a eficcia consis-
te na capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vm a
ser, em ltna anlise, realizar os ditames jurdicos objetivados pelo
legislador. Por isso que se diz que a eficciajuridica da nonna de-
signa a qualidade de pr<*-*>oduzir; em maior- ou menor gr-au, efeitos
juri-
dicos, ao regular desde logo, as situa<*-*>es, rela<*-*>es e compor-
tamen-
tos de que cogita;<*-*>6 nesse sentido, a eficcia diz respeito
aplicabili-
dade, exigibilidade ou executoriedade da nonna, coino possibilidade
de sua aplicao jurdica. O alcance dos objetivos da norina constitui
a efetividade. Esta , portanto, a medida da extenso em que o objeti-
vo alcanado, relacionando-se ao produto final. Por isso que, tra-
tando-se de nonnas jurdicas, se fala em eficcia social em relao
efetividade, porque o produto final objetivado pela norma se consubs-
tancia no controle socizl que ela pretende, enquanto a eficcia jurdi-
ca apenas a possibilidade de que isso venha a acontecer.
Os dois sentidos da palavra eficcia, acima apontados, so, pois,
diversos. Uina norina pode ter eficcia jurdica sem ser socialinente
eficaz, isto , pode gerar certos efeitos jurdicos, coino, por exeinplo,
o de revogar nonnas anteriores, e no ser efetivainente cuinprida no
plano social. Mas percebe-se que, apesar disso, os sentidos so cone-
xos, coino j anotamos antes.

II - Normas constitucionais mandatrias e normas constitucionais


diretrias

7. No plano da eficcia jurdica - que o que nos interessa neste


trabalho -, a cincia do Direito enfrenta o probleina da classificao
das
nonnas, "para explicar a inaneira como o imperativo se manifesta".i<*-*>
Essa questo, embora seja de teoria geral do Direito, e no puramente
de direito constitucional, deve, no entanto, ser examinada aqui, para
verificar-se at que ponto as nonnas constitucionais se ajustam a ela.
8. O carter imperativo das normas jurdicas revela-se no deter-
minar uma conduta positiva ou uma omisso, um agir ou um no-agir;
da distinguirem-se as normas jurdicas ein preceptivas - as que im-
p<*-*>em uma conduta positiva ,.e em proibitivas - as que imp<*-*>em uma
omisso, uma conduta omissjva, um no-atuar, no-fazer. As normas
constitucionais so, em grand<*-*> poro, desses dois tipos, bastando
ci-
tar os exemplos seguintes, bein caractersticos: a) preceptivas:1) "To-
dos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza" (art.
5Q, caput); 2) "O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacio-
nal" (art. 44); 3) "A competncia da Unio para einitir moeda ser
exercida exclusivamente pelo banco central" (art.164); b) proibitivas:
1) "ningum ser submetido a tortura nem a tratamento desumano ou
degradante" (art. SQ, III); 2) "nenhuma pena passar da pessoa do con-
denado" (art. 5<*-*>, XLU); 3) "no haver juzo ou tribunal de exceo"
(art. SQ, XXXVII); 4) "a casa asilo inviolvel do indivduo" (art. 5,
XI), " inviolvel o sigilo da correspondncia (art. 5<*-*>, XII); 5)
"No
podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o perodo do
servio militar obrigatrio, os conscritos" (art.14, 2<*-*>); 6) "
vedada
a utilizao pelos partidos polticos de organizao paramilitar" (art.
17, 4); 7) "Ao militar so proibidas a sindicalizao e a greve" (art.
142, 3, IV). s vezes, num snples dispositivo, encontramos uma
norma preceptiva e outra negativa: " livre a manifestao do pensa-
mento, [norma preceptiva) sendo vedado o anonimato [norma proibi-
tiva)" (art. 5Q, IV).
Essa distino de pouca importncia, como nota Del Vecchio,
por se reduzir, muitas vezes, a uma significao ilosfica, visto que
um mesmo comando pode traduzir-se sob forma preceptiva ou proibi-
tiva,is o que palpvel em direito constitucional, especialmente no
captulo dos direitos e garantias fundamentais, onde a afirmativa de
direitos subjetivos em favor dos indivduosimporta a negativa da ao
do Poder Pblico. Exemplo tpico de uma nonna proibitiva que tem
real significao preceptiva a do inciso II do art. SQ da Constituio,
ao estatuir que ningum ser obrigado afazer ou deixar defazer al-
guma coisa seno em virtude de lei - valendo dizer, em termos pre-
ceptivos: s a lei pode obrigar algum a fazer ou deixar de fazer algu-
ma coisa. As duas formas, como se v, fornecem a base constitucional
das normas juridicas preceptivas (obrigar algum a fazer - determi-
nar uma conduta positiva) e das normasjuridicas proibitivas (obrigar
algum a deixar de fazer - impor uma omisso). Assim, tambm: "
inviolvel o sigilo da correspondncia" significa, em termos precepti-
vos: " garantido o sigilo da correspondncia"; ou "ningum ser con-
siderado culpado at o trnsito em julgado de sentena condenatria"
equivale, em termos preceptivos: "todos so considerados inocentes
at o trnsito em julgado de sentena condenatria".
9. Para Del Vecchio essas duas espcies de normas so primnrias,
porque so suficientes por si mesmas, isto , exprimem diretamente
uma regra obrigatria do agir; outras nonnas so chamadas secund-
rias, visto que no so bastantes por si mesmas, mas dependem de
outras, a que devemos reportar-nos para compreender aquelas exata-
mente.19
Essa classificao pode induzir a pensar que a ela pertencem as
chamadas normas constitucionais ciuto-aplicveis e as no auto-npli-
cveis, aquelas bastantes em si e estas no-bastantes em si.'o As pri-
meiras seriam as pi'imr-ias, por suficientes por si mesmas, e as no
ato-aplicveis seriam secundrias, por dependerem de outras normas
que lhes completem a eficcia. Seria, porm, errneo pensar assim,
pois por normas secundrias Del Vecchio entende as regras declarati-
vas, ou explicativas;'I mas achamos que as interpretativas e as per-
missivas tambm poderiam ser consideradas da mesma natureza.
As declarativas ou explicativas contm defini<*-*>es de vocbulos
ou de conceitos;" as interpretativas tambm definem e conceituam o
sentido de outras normas. Podem admitir-se normas constitucionais
explicativas e interpretativas, como exemplo famoso, entre ns, a lei
constitucional (Lei 105, de 12.5.1840) interpretativa do Atd Adicio-
nal Constituio de 25 de maro de 1824; assim parece-nos lcito
classificartambm a Lei Constitucional 8, de 12.10.42, como demons-
tram seus "considerandos".

Nonnas permissivns (ou facultativas) so as que atribuem uma


permisso, sem determinar a obrigatoriedade de uma conduta positiva

ou omissiva. A existncia dessas normas induziu parte da doutrina a


afirmar que nem todo Direito imperativo. Del Vecchio demonstrou o
contrrio, mas partiu de premissa inaceitvel para o caso - qual seja, a
de que " juridicamente penzl<*-*>tido tudo aquilo que juridicamente no
proibido";<*-*>' da dizer que as nonnas pennissivas no tm, por si
mes-
mas, razo de ser, visto que a permisso, em si, no precisa ser dada
pelo Direito.'<*-*> Equvoco manifesto, porque as normas permissivas
constituem, em princpio, excees a regras proibitivas existentes na
ordem jurdica. Melhor, pois, diria se afirmasse que seu carter impe-
rativo decorre do fato de, por via de regra, abrirem exceo a normas
proibitivas, o que ocorre, com freqncia, no direito constitucional,
como so os casos do art. 18, 3<*-*>,'' do pargrafo nico do art.
22,'6
do art. 25, 3Q,'<*-*> do art. 60,'s do art. 154, I,'9 do art. 182,
4<*-*>,'o e

23. Ob. cit., p. 288; mas a foi cauteloso ao indicar que tal ocorre em
geral.
24. Ob. eit., p. 288.
25. "Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente
interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional por lei
complementar" - exceo ao princpio da indissolubilidade dos Estados
configurado no art. 1<*-*> e tambm ao princpio da autonomia
dos Estados. Sem essa regra permissiva no haveria possibilidade das
modi'ica s indicadas.
26. "Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre
quest<*-*>es
especficas das matrias relacionadas neste artigo" - exceo
competncia pri-
vativa da Unio, ao princpio da indelegabilidade de atribui<*-*>es e
rigidez da
repartio de competncias constitucionais.
27. Permite aos Estados instituir regies metropolitanas, aglomera<*-
*>es urba-
nas e microrregi<*-*>es constitudas por agrupamentos de Municpios
limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de inte-
resse comum - como exceo ao princpio da autonomia municipal quer para
se
organizarem em consrcio, quer para a realizao de servios locais de
competn-
cia dos Municpios autnomos.
28. Permitindo emendas Constituio, quebrando-Ihe a possibilidade de
ri-
gidez absoluta.
29. Permitindo Unio a criao de outros impostos que no os
previstos na
Constituio, desde que sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador
ou base
de clculo prprios dos discriminados na Constituio.
30. " facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica
para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietrio do
solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu
ade-
quado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou
edifica-
o compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana
progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos
da
dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com
prazo
<012>

7O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

tantos outros da nossa Constituio; assim a maioria das regras de


competncia, as quais contm simples faculdade ou autorizao para
o exerccio do poder outorgado, como exemplo frisante a competn-
cia para decretar tributos. Mas, nesses casos, as normas so, ao mes-
mo tempo, pennissivas e proibitivas. Quando o art.153, por exemplo,
permite Unio decretar os impostos nele indicados, ao mesmo tem-
po probe a Estados e Municpios institurem os mesmos tributos.
10. A clssica distino das normas jurdicas sob o ponto de vista
da eficcia - a qual resume todas as outras - que as separa em nor-
mas coercitivns (ius cogens, normas cogentes, taxativas, na termino-
logia de Del Vecchio)3I e normas dispositivas (ius dispsitivum).
Coercitivas, de acordo com a doutrina, so as que imp<*-*>em uma
ao ou uma absteno independentemente da vontade das partes,
classificando-se, por isso, em normaspreceptivas (ou, segundo outros,
imperativas) e em normasproibitivas.3'
Dispositivas so as que "completam outras ou ajudam a vontade
das partes a atingir seus objetivos legais, porque da natureza imperati-
va do Direito no se segue que ele no leve em conta ou suprima sem-
pre a vontade individual".33 So nonnas que possibilitam uma acomo-
dao particular, e s sero aplicveis na inexistncia de acordo das
partes,34 s quais pertencem as normas de interpretao e as integrati-
vas ou supletivas.3' Todas so, porm, imperativas, porQue, dadas cer-
tas condi<*-*>es ou hipteses previstas, incidem obrigatoriamente.36
de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
asse<*-*>urados o
valor real da indenizao e os juros legais". Sem a permisso constante
do cnput o
Poder Pblico municipal no estaria autorizado fazer as imposi<*-*>es ao
titular da
propriedade no nvel previsto. A per misso, por isso, era necessria em
face do
direito de propriedade, que limita a ao do Poder Pblico, e
especialmente para
sujeitar o proprietrio s san<*-*>es constantes dos incisos do
dispositivo.

Il. As normas constitucionais penencem essencialmente ao ius


cogens. Isso ponto pacfico. Controvertida , no entanto, a questo
relativa existncia, ou no, de nonnas constitucionais dispositivas.
As rela<*-*>es de direito constitucional so relaes de poderes en-
tre si e entre estes e sujeitos privados (indivduos, grupos etc.), esta-
belecendo direitos, obriga<*-*>es e deveres de natureza pblica, median-
te normas que, por princpio, no deixam margem atuao da vonta-
de dos agentes constitucionais. Nonnas que so, por isso, irrenunci-
veis ou inderrogveis, embora, como veremos, haja possibilidade de
uso do poder discricionrio, com base eIn nonnas de aplicao facul-
tativa, tais as que admitem a celebrao de convnios para certos fins
(art. 155, 2<*-*>, VI e XII, "g", por exemplo) e as que outorgam certas
competncias sem obrigar o seu exerccio.3<*-*> Mas essas nonnas no
so facultativas no sentido das penniss<*-*>es do direito privado, pois,
ao
facultarem um modo de agir, excluem qualquer outro (assim, os Esta-
dos no so obrigados a decretar os impostos de slIa competncia, mas
esto impedidos de criar outros) ou vedam a obteno dos fins nelas
previstos de outro modo que no na fonna, limites e condi<*-*>es que
autorizam (assim, s facultado a Estados e Distrito Federal deliberar
sobre iseno, incentivos e beneficios fiscais na fonna estabelecida
em lei complementar, conforme os incisos VI e XII, "g"). No fundo,
portanto, essas nonnas facultativas afguram-se to vinculantes como
as demais. E um ato ou lei que estatua de outro jeito ser fulminado
de inconstitucionalidade.
12. No h no direito constitucional nonnas supletivas no sentido
em que essa expresso usada no direito privado. certo que a juris-
pnzdncia none-americana pretendeu distinguir as nonnas constitucio-
nais em duas categorias: cz) as mandatoryprovisions (prescri<*-*>es man-
datrias), que seriam clusulas constitucionais essenciais ou ma-
teriais cujo cumprimento obrigatrio e inescusvel; b) as directory
provisions (prescri<*-*>es diretrias), de carter regulamentar, podendo
o legislador comum dispor de outro modo, sem que isso importasse
inconstitucionalidade de seu ato.
Cooley criticou severamente essa doutrina dos tribunais. "As
Constitui<*-*>es [diz ele] normalmente no contm normas de procedi-
Inento, salvo se as consideram necessrias prtica de algum ato,
quando, ento, devem ser tidas como limitativas do poder a cujo exer-
ccio se aplicam. No podemos esperar que se encontrem na Consti-
tuio preceitos que o povo no tenha considerado de alta importn-
cia e dignos de fgurar num instrumento que se destina a controlar
igualmente o governo e os governados e a constituir a justa medida
dos poderes conferi.dos. Se forem estabelecidas normas a respeito do
tempo no qual uIn poder deve ser exercido, ou do modo pelo qual o
seu exerccio pode ter lugar, h, pelo menos, uma forte presuno de
que esse tempo e esse Inodo condicionam a validade da manifestao
do poder".3s
Francisco Campos acha, com razo, que essa "distino a mes-
n ia, fonnulada eIn outros tennos, entre leis constitucionais fonnais e
materiais, consideradas as primeiras como meramente diretrias, por
no conterem matria de natureza ou de essncia constitucional, e as
seglIndas como Inandatrias por natureza, no por i gurarem no ins-
trumento da constituio, Inas por serem essencial e substancialmente
constitucionais. Ora, como vimos, [continua) repugna, absolutamente,
ao regime de constituio escrita ou rgida a distino entre leis cons-
titucionais eIn sentido material e fonnal; eIn tal regime, so
indistinta-
mente constitucionais todas as clusulas constantes da constituio,
seja Qual for o seu contedo ou natureza".'9
"Sendo, pois, [prossegue Francisco Campos] todas elas de ordem
constitucional, tero, igualmente, a mesma fora, que Ihes provm no
de sua matria, mas do carter do instrumento a que aderem, no po-
dendo conceber que se reserve ao legislador o arbtrio de distingui-
las, para o efeito de sua observncia, eIn essenciais ou substafiCiais, a
saber, imperativas ou Inandatrias, e em acessrias ou de mera conve-
nincia, isto , diretrias".4<*-*> E acrescenta, mais adiante, que "uma
proviso constitucional, exatamente porque se contm no instrumento da
constituio, uma proviso essencial, indispensvel e imperativa, por
envolver de fato ou por pressuposto do legislador constituinte - pres-
suposio irremovvel por argumentos em contrrio - matria de inte-
resse pblico ou relativa a direitos individuais, de ordem substancial,
portanto".4<*-*>
13. Aceitamos plenamente essa argumentao, como se ver
Quando formos examinar certa corrente doutrinria italiana que res-
suscitou, em tennos mais amplos e mais profundos, a distino das
normas constitucionais em mandatrias e diretrias, ao slIstentar que
as constitui<*-*>es contm clusulas preceptivns, de carter impositivo
e
peremptrio, e clusulas diretivas, de carter no-obrigatrio, poden-
do ser at desrespeitadas pela legislao ordinria, sem que esta seja,
por isso, invlida. Alis, de passagem, o assunto j foi focalizado,
Quando estudamos a natureza jurdica das nonnas constitucionais.

III - Normas constitucionais <*-*><*-*>self executing "


e <*-*><*-*>not self executing"

14. Como acontece com quase todos os grandes temas do direito


constitucional, foram a jurisprudncia e a doutrina constitucional nor-
te-americanas que conceberam e elaboraram a classificao das nor-
mas constitucionais, do ponto de vista de sua aplicabilidade, eIn self
erecuting provisions e rzot sel J executing provisions,4' que os autores
divulgaram, entre ns, pela traduo, respectivamente, de disposi<*-*>es
(normas, clusulas) auto-aplicveis ou auto-executveis, ou aplicveis
por si mesmas, ou, ainda, bastantes em si, e disposi<*-*>es no auto-
apli-
cveis, ou no auto-executveis, ou no-erecutveis por si mesmas, ou,
a?nda, no-bastantes em si.4'
A distino surgiu da verificao de que as constitui<*-*>es con-
substanciam normas, princpios e regras de carter geral, a serem con-
venientemente desenvolvidos e aplicados pelo legislador ordinrio, j
que no podem, nem devem, descer s mincias de sua aplicao. So,
na expresso de Ruy, "largas snteses, sumas de princpios gerais,
onde, por via de regra, s se encontra o substractum de cada institui-
o nas suas normas dominantes, a estrutura de cada uma, reduzida,
as mais das vezes, a uma caracterstica, a uma indicao, a um trao.
Ao legislador cumpre, ordinariamente, revestir-lhes a ossatura delinea-
da, impor-lhes o organismo adequado, e lhes dar capacidade de
ao".44
I5. Segundo a mencionada doutrina, normas constitucionais self
executing (ou sel J enforcing, ou self acting; auto-executveis, auto-
aplicveis, bastantes em si) so as desde logo aplicveis, porque re-
vestidas de plena eficcia jurdica, por regularem diretamente as Ina-
trias, situaes ou comportamentos de que cogitam, enquanto normas
constitucionais not seljexecuting (ou not selfenforcinlg, ou not
selfacting; no auto-executveis, no auto-aplicveis, no-bastantes
eIn si) so as de aplicabilidade dependente de leis ordinrias.
Cooley conceitua-as do seguinte modo: "Pode-se dizer que uma
norma constitucional auto-executvel, quando nos formece uma re-
gra, mediante a Qual se possa fruir e resguardar o direito outorgado,
ou executar o dever imposto; e que no auto-aplicvel, quando Ine-
ramente indica princpios, sem estabelecer normas por cujo meio se
logre dar a esses princpios vigor de lei".4'
Ruy Barbosa, fundado nos autores e na jurisprudncia norte-ame-
ricanos, difundiu a doutrina entre ns, e conceitua as normas auto-exe-
cutveis como sendo "as determina<*-*>es, para executar as quais no se
haja Inister de constituir ou designar uma autoridade, nem criar ou in<*-
*>
dicar um processo especial, e aquelas onde o direito institudo se ache
annado por si mesmo, pela sua prpria natureza, dos seus zl<*-*>ios de
execuo e preservao".46 No auto-executveis so as que "no re-
vestem dos Ineios de ao essenciais ao seu exerccio os direitos, que
outorgam, ou os encargos, que impem: estabelecem competncias,
atribui<*-*>es, poderes, cujo uso tem de aguardar que a Legislatura,
se<*-*>
gundo o seu critrio, os habilite a se exercerem".4<*-*>
16. Ruy Barbosa, analisando aquela doutrina, oferece ampla
exemplificao, donde extrai hipteses de normas constitucionais
auto-aplicciveis por<*-*> nature<*-*>a, e seriam aquelas que
consubstanciam:

I - veda<*-*>es e proibi<*-*>es constitucionais;


II - os princpios da declarao dos direitos fundamentais do ho-
mem;
III - as isen<*-*>es, imunidades e prerrogativas constitucionais.4s
Alm dessas, pelo conceito acima, tambm so auto-aplicveis as
Que no reclamem, para a sua execuo:
I - a designao de autoridades, a Qtle se cometa especificamente
essa execuo;
II - a criao ou indicao de processos esz<*-*><*-*>ciais de sua
execu-
o;
III - o preenchimento de certos requisitos para sua execuo;
IV - a elaborao de outras normas legislativas que lhes revistam
de meios de ao, porque j se apresentam armadas por si Inesmas
desses meios, ou seja, suficientemente explcitas sobre o assunto de
que tratam.
17. Prescindimos de dar exemplos aqui, porque teremos que vol-
tar ao tema, quando, ento, nossa anlise se apoiar em tese mais con-
sentnea com o constitucionalistno contemporneo. De fato, a doutri-
na atual sobre a aplicabilidade das nonnas constitucionais op<*-*>e
srios
reparos teoria exposta e procura reelaborar a matria, sob outras
perspectivas e segundo exigncia do contedo scio-ideolgico das
constitui<*-*>es do aps-guerra.
A classificao pura e simples das normas constitucionais em
auto-aplicveis e no auto-aplicveis no corresponde, com efeito,
realidade das coisas e s exigncias da cincia jurdica, nem s neces-
sidades prticas de aplicao das constitui<*-*>es, pois sugere a
existn-
cia, nestas, de normas ineficazes e destitudas de imperatividade, como
bem demonstra o conceito de Cooley, quando fala eIn regras "sem es-
tabelecer normas por cujo Ineio se logre dar a esses princpios vigor
de lei". O prprio Ruy, no entanto, j reconhecia que "no h, numa
Constituio, clusulas, a que se deva atribuir meramente o valor mo-
ral de conselhos, avisos ou li<*-*>es. Todas tm fora imperativa de re-
gras, ditadas pela soberania nacional ou popular aos seus rgos".49
Nem as normas ditas auto-aplicveis produzem por si mesmas todos
os efeitos possveis, pois so sempre passveis de novos desenvolvi-
mentos mediante legislao ordinria, nem as ditas no auto-aplic-
veis so de eficcia nula, pois produzein efeitos jurdicos e tm efic-
cia, ainda que relativa e reduzida.
Cada norina constitucional seinpre executvel por si mesma at
onde possa, at onde seja suscetivel de execuo. O probleina situa-
se, justamente, na detenninao desse limite, na verificao de quais
os efeitos parciais e possveis de cada uma.
Do inestno inodo que se pode afinnar que no h nonna constitu-
cional alguma de todo ineficaz, "porque todas so, de inodo unvoco,
constitucionamlente cogentes ein relao a seus destinatrios", como
assinala De Snone,<*-*>o tambin se pode sustentar que nenhuma , em
si, completa, coino nota Crisafulli, visto que "no se saberia verdadei-
rainente em que fazer consistir o carter completo de uma norma; cada
norina, em certo sentido, incompleta, porque geral e abstrata, tanto
que necessita do trabalho do intrprete para tornar-se concretainente
aplicvel aos casos singulares da vida social, coinpreendidos na res-
pectiva categoria; existein, deinais disso, normas mais ou menos (...)
incompletas, ou, em outros tennos, que requerein opera<*-*>es mais ou
menos demoradas e coinplexas de interpretao para preencher-se o
hiato que seinpre separa a regra abstrata do caso historicainente indi-
vidual que se trata de regular concretamente".<*-*><*-*>
18. A teoria clssica norte-americana no destaca, como acentua
a crtica, a nportncia das normas prograinticas que revelatn o novo
carter das constitui<*-*>es contemporneas, no oferecendo uma viso
ordenada e cientfica de seus variados efeitos jurdicos, assim coino
das deinais norinas de princpios constantes das cartas poiticas do
inundo atual, que consagrain novos valores e reclamam a realizao
de outros ideais na vida poltica e social, perseguindo a concretizao
do bein comuin.<*-*>
,

Disso tudo deflui (coino notou Meirelles Teixeira) a necessidade


de reelaborao doutrinria da matria, aproveitando-se, sem dvida,
inuito do ensinainento da clssica teoria das normas auto-aplicveis e
no auto-aplicveis, dando-Ihe, porm, forinulao mais adequada
queles novos contedos das constitui<*-*>es contemporneas, mais vol-
tadas para a efetivao de valores sociais, ainda que imprecisamen-
te.<*-*>3

IV- Concepo moderna sobl-e a eficcia e aplicabilidade


das normas constitucionais: o problema terminolgico

19. Incitados por decis<*-*>es judiciais sobre a eficcia e aplicabili-


dade de certas norinas da Constituio de seu pas, os autores italia-
nos concentrarain-se na anlise cientfica do teina, einpenhando-se ein
largos dissdios doutrinrios desde os pontos de vista mais extreinados
at alcanar uina orientao, ainda no satisfatria, mas j capaz de
produzir resultados alentadores, monnente porque salientam a grande
iinportncia das chamadas norinas prograinticas na ordenao j urdi-
ca em que se inserein.'4

20. A Constituio italiana entrou em vigor no dia 1Q de janeiro


de 1948. J no dia 19 do inesino ms e ano, o Tribunal Penal de Roina
proferia uma deciso que suscitou nportantes problemas sobre a efi-
ccia jurdica e a aplicabilidade das normas constitucionais e ps ein
questo as rela<*-*>es destas coin as leis precedentes. A resoluo da-
quela Corte firmou o princpio geral de que uma norma da Constitui-
o tem a eficcia de revogar tacitamente as disposi<*-*>es de lei que
sejain coin ela incoinpatveis.'<*-*> O julgado, contudo, no enfrentou
ou-
tros probleinas que as norinas constitucionais provocain relativainente
sua eficcia e aplicabilidade, inas os tangenciou, dando margein a
que a doutrina os pusesse na pauta dos debates.<*-*>6

Outros julgados vierain sem tardana, e puseram ein xeque o va-


lor, a natureza e os efeitos jurdicos das normas constitucionais, cons-
truindo uina teoria que as classifica ein categorias, com valor e efic-
cia diversos. A 7 de fevereiro de 1948, a Corte de Cassao Penal re-
pelia uma tese radical, que sustentava que a Constituio continha, por
natureza, somente normas diretivas, e estatua "que a Constituio
um complexo de normas jurdicas, que so principalmente precepti-
vas, inas que tainbm podein ser apenas diretivas ou prograinticas,
enquanto tenhain por destinatrio, alin dos sujeitos de direito, tain-
bin o futuro legislador ordinrio, ante o qual a norina jurdica consti-
tucional posta nuin grau hierrquico inais elevado. Mais precisainen-
te, as normas consagradas na Constituio - feita exceo daquelas
que habitualmente Ihe constituam o prembulo - so preceptivas,
como todas as nortnas jurdicas; inas algumas so de nediata apli-
cao, outras no. inister examinar caso por caso".'<*-*> Acabu con-
cluindo, como inostra a einenta do acrdo, que as disposi<*-*>es
cons-
titucionais, s vezes, so de natur-eza programtica, s vezes de
ncctu-
reza juridica.<*-*>s

Dessa deciso surgiram duas afirmativas que encontraram eco em


parte da doutrina, mas geraram penetrante crtica, tambm. A primei-
ra consistiu na classificao das normas constitucionais, quanto efi-
ccia, empreceptivas e diretivas, semelhante quela distino das nor-
mas em mandatrias e diretrias da doutrina norte-ainericana, hoje
ultrapassada, conforme vimos. A segunda refere-se distino das
normas constitucionais em programticas e de natureza jurdica, o que
equivale, conseqentemente, a negar juridicidade s primeiras. Tese
acolhida por Azzariti, que sustentou que essas nonnas puramente di-
retivas se lnitam a indicar uina via ao legislador futuro, no sendo
nem mesmo verdadeiras nonnas jurdicas, negando-lhes qualquer efi-
ccia, e, inesmo que a lei delas divirja, ainda sero vlidas.'9 A maio-
ria dos autores, porin, tece severas crticas a essa teoria, e seria
mes-
mo de estranhar houvesse numa constituio rgida - instrumento ju-
rdico dotado de supremacia e superlegalidade - nonnas que no fos-
sem de natureza jurdica. O simples fato de serein inscritas nela atri-
bui-lhes natureza de normas fundainentais e essenciais, e no se pode
duvidar de sua juridicidade, nein de seu valor nonnativo.6o

men sine lege, correspondente ao inciso XXXIX do art. S da Constituio


Fede-
ral de 1988; assim mesmo foi tido como de carter diretivo pela Suprema
Corte de
Cassao italiana no julgado mencionado.
59. Ob. cit., pp. 98 e 99. No mesmo sentido Giovanni Bemieri, "Rapporti
della Costituzioni con le leggi anteriori", Archivio Penale, novembro-
dezembro/
50, Primeira Parte, p. 409; e Salvatore Villari, "Sulla natura giuridica
della Costi-
tuzione", Archivio Penale, maio-junho/48, Segunda Parte, p. 217,
comentando a
questionada sentena, mas fundado em pressupostos diversos, sustenta que
a cons-
tituio formal no lei; sua eficcia jurdica conferida pela
coincidncia com a
constituio permanente, aquela instrumental e de fato, que a nica
constituio
vigente; quando as normas da constitutoformal coincidem com as da
constitui-
o efetiva ou de fato, quer-se dizer que as normas da constitiiio
formal so
preceptivas; quando, ao contrrio, no coincidem, quer-se dizer que as
normas da
constituioformal so diretivas e seivem para indicar, aos rgos
incumbidos de
manifestar a vontade do Estado, o que a constitnio efetiva quer. "Si
tratterebe
[conclui o autor] di un invito ad uniformarsi alla Costitt<*-*>zione
effetiva, di modo
que, con un atto valido (legge), gli organi legislativi facciono cessare
1'efficacia di
una norma que, per avere forza cogente sua propria, come tutte le norme
giuridi-
che, continua ad avere vigore anche dopo la emanazione di una
Costiturione scri-
ta che; non avendo forza cogente propria, non pu automaticamente fare
conside-
rare decaduta una norma preesistente in contraste con la
Costituzioneformale". A
confuso do autor enhe eficcia jurdica e eficcia social evidente, e
situa-se no
plano puramente sociolgico, onde pode ter alguma validade.
60. Cf. Flaminio Franchini, "Efficacia delle norme costituzionale",
Archivio
Penale, maio-junho/50, Primeira Parte, p. 203; Ugo Natoli, ob. cit., p.
23; Balla-
<012>

SO APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

21. No se nega que as normas constitucionais tm eficcia e va-


lor jurdico diversos umas de outras, mas isso no autoriza recusar-
lhes juridicidade. No h norma constitucional de valor meramente
inoral ou de conselho, avisos ou li<*-*>es, j dissera Ruy, consoante
mos-
trainos noutro lugar. Todo princpio inserto numa constituio rgida
adquire dimenso jurdica, mesmo aqueles de carter mais acentuada-
mente ideolgico-programtico, como a declarao do art. 170 da
Constituio: "A ordein econinica (...) tem por fm assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social"; ou estas: "O
Estado proinover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pes-
quisa e a capacitao tecnolgica" (art. 218); "O Estado garantir a
todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cul-
tilra nacional" (art. 215).
22. Enfiin, com todas essas discordncias6l e posi<*-*>es insusten-
tveis, a jurisprudncia e a doutrina italianas formularam uma classi-
ficao das normas constitucionais, quanto eficcia e aplicabilidade,
que assiin se apresenta: a) normas diretivas, oupr-ogramticas, dirigi-
das essencialmente ao legislador; b) nonnas preceptivas, obrigatrias,
de aplicabilidade imediata; c) nonnas preceptivas, obrigatrias, inas
no de aplicabilidade imediata.6'
As normas diretivas no contm qualquer preceito concreto, inas
do somente diretivas ao legislador futuro, e no excluein, de modo
absoluto, a possibilidade de que sejain einanadas leis no confonnes
coin elas, e menos ainda atingein, de qualquer inaneira, as leis pree-
xistentes. As nor-mas preceptivas de aplicabilidade nediata contin
coinandos jurdicos de aplicao direta e imediata, invalidam <*-
*>ualquer
lei nova discordante e inodificam ou ab-rogam as anteriores que coin
elas contrastein. As normas preceptivas de aplicabilidade dir<*-*>eta
inas
no imediata, porque requerein outras norinas jurdicas integrativas,
imalidam tambin novas leis infringentes, inas, enquanto a sua apli-

dore Pallieri, ob. cit., pp. 321-327. De resto, Francisco Campos, em


substancioso
parecer, hoje incorporado ao v. I de seu Direito constitucional, sob o
ttulo de
"Elaborao legislativa", proferido em 1919,j sustentava ajuridicidade
de todas
as normas constitucionais, ao repelir a distino enhe normas mandatrias
e dire-
trias, como j vimos no texto.
61. Para as vrias posi<*-*>es: Remo Pannain, trabalho cit., Archivio
Penale,
maio-junho/50, Primeira Parte, pp. 220 e ss.
62. Cf. Gaetano Azzariti, ob. cit., p. 103; Pannain, trabalho cit. na
nota ante-
rior; Biscaretti di Ruffia, ob. cit., p. 230.

NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA S 1

cao permanecer suspensa, no atingiro a eficcia das leis anterio-


res.3
Essa classificao e sua terminologia so falsas e inaceitveis,
pela prpria nprocedncia das premissas em que assentam, pois fun-
damentam-se na distino entre normas constitucionais jurdicas e
no-jurdicas, que j criticamos. Normas puramente diretivas no exis-
tem nas constitui<*-*>es contemporneas.64 Em sentido geral, j demons-
tramos, com base na melhor doutrina, que todas as normas jurdicas
so dotadas de imperatividade, mesmo as permissivas. Mostraremos,
ainda, que as chamadas normas programticas, tidas pela doutrina su-
pra como diretivas e ineficazes, exercein relevante funo na ordena-
o jurdica do pas e tin efeitos jurdicos de suma importncia, no
se dirigindo s aos legisladores, como no raro se afirma.
23. preciso, portanto, dar um passo a inais na caracterizao
das normas constitucionais, do ponto de vista de sua e icciajurdica,
que constitui a base de sua aplicabilidade. o que tentaremos resumir
no pargrafo seguinte, depois de indicar a insuficincia de outra posi-
o doutrinria, para, nas pginas ulteriores, oferecer uin desdobra-
mento que servir, a um teinpo, de anlise deinonstrativa e de susten-
tao cientfica.

V- A triplice caracteristica das normas constitucionais


quanto eficcia e aplicabilidade

24. Temos que partir, aqui, daquela premissa j tantas vezes enun-
ciada: no h nonna constitucional alguina destituda de eficcia. To-
das elas irradiain efeitos jurdicos, importando seinpre uina inovao
da ordein jurdica preexistente entrada em vigor da constituio a
que aderein e a nova ordenao instaurada. O que se pode admitir
que a eficcia de certas normas constitucionais no se manifesta na

plenitude dos efeitos jurdicos pretendidos pelo constituinte enquanto


no se emitir uma normao jurdica ordinria ou complementar exe-
cutria, prevista ou requerida.
Se todas tin eficcia, sua distino, sob esse aspecto, deve res-
saltar essa caracterstica bsica e ater-se circunstncia de que se di-
ferenciam to-s quanto ao grau de seus efeitos jurdicos. insuficien-
te, a nosso ver, separ-las em dois grupos, como insinuam certos auto-
res: a) nonnas constitucionais de eficcia plena, que seriam aquelas
de nediata aplicao; b) normas constitucionais de eficcia limitadn,
distin<*-*><*-*>liindo-se estas, ainda, ein: I) normas de legislao e 2)
nonnas
pi<*-*>ogr<*-*>rrni<*-*>cticas.6<*-*>
Essa classificao considera as nonnas referentes aos direitos e
garantias fundamentais como de legislao, quando mencionam uina
legislao futura que regulainente seus limites.
25. Parece-nos necessrio discriminar ainda mais, a fim de fazer-
se uina separao de certas normas que prevem uma legislao futu-
ra mas no podem ser enquadradas entre as de eficcia limitada. Em
vez, pois, de dividir as nonnas constitucionais, quanto eficcia e
apli-
cabilidade, em dois giupos, achamos mais adequado consider-las sob
trplice caracterstica, discriminando-as em trs categorias:

I - normas constitucionais de eficcia plena;

II - normas constitucionais de eficcia contida;


III - normas constitucionais de eficcia limitada ou reduzida.
Na primeira categoria incluein-se todas as nonnas que, desde a
entrada ein vigor da constituio, produzem todos os seus efer<*-*>os es-
senciais (ou tm a possibilidade de produzi-los), todos os objetivos
visados pelo legislador constituinte, porque este criou, desde logo,
uina normatividade para isso suficiente, incidindo direta e imediata-
inente sobre a matria que lhes constitui objeto. O segundo grupo tam-
bm se constitui de normas que incidein imediatainente e produzein
(ou podem produzir) todos os efeitos queridos, mas prevein meios ou
conceitos que pennitein manter sua eficcia contida em certos limites,
dadas certas circunstncias. Ao contrrio, as nonnas do terceiro grupo
so todas as que no produzein, com a simples entrada em vigor, to-
dos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte, por
qualquer motivo, no estabeleceu, sobre a matria, uma nonnativida-
de para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinrio ou
a outro rgo do Estado.
Por isso, pode-se dizer que as nonnas de eficcia plena sejain de
aplicabilidade direta, imediata e integral sobre os interesses objeto
de sua regulamentao jurdica, enquanto as normas de eficcia lni-
tada so de aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque so-
mente incidein totalinente sobre esses interesses aps uma norinativi-
dade ulterior que Ihes desenvolva a eficcia, conquanto tenham uma
incidncia reduzida e surtam outros efeitos no-essenciais, ou, melhor,
no dirigidos aos valores-fins da nonna, mas apenas a certos valores-
ineios e condicionantes, como melhor se esclarecer depois. As nor-
inas de eficcia contida tainbm so de aplicabilidade diretrc, imedia-
ta, mas no integral, porque sujeitas a restri<*-*>es previstas ou
depen-
dentes de regulamentao que lnite sua eficcia e aplicabilidade.
Deixamos de dar exemplos aqui, j que nos captulos seguintes
examinaremos essa matria ponnenorizadamente.
26. fcil observar, pela snples leitura das constitui<*-*>es con-
temporneas, que as nonnas de eficcia lnitada apresentam categorias
distintas. Basta uin exemplo extrado de nossa Constituio, compa-
rando-se duas de suas disposi<*-*>es: a) "A lei dispor sobre a
organiza-
o adininistrativa ejudiciria dos Territrios" (art. 33); ou: "A lei
dispor sobre a criao, estruturao e atribui<*-*>es dos Ministrios"
(art.
88); ou, ainda: "A lei regular a organizao e o funcionamento do
Conselho da Repblica" (art. 90, 2<*-*>'); e: "A lei regular a
organiza-
o e o funcionamento do Conselho de Defesa Nacional" (art. 91,
2Q). Trata-se, como desde logo se v, de prescri<*-*>es constitucionais
de eficcia limitada, pois no regulam direta e nediatainente a mat-
ria referente s entidades e rgos inencionados; o constituinte prefe-
riu incuinbir dessa tarefa o legislador ordinrio (a lei indicar. .. ,
re-
gular ..., a lei dispor ...); b) "A sade direito de todos e dever do
Estado (...)" (art.196); ou: " dever do Estado fomentar prticas des-
portivas fonnais e no-fonnais, como direito de cada um (...)" (ait.
217); "dever do Estado", a, no imp<*-*>e propriamente uma obrigao
jurdica, inas traduz um princpio, segundc o qual a sade e o despor-
to para todos e cada um se incluem entre os fins estatais, e deve ser
atendido; sente-se, por isso, que as prescri<*-*>es tm eficcia
reduzida,
mas tambm se nota sua diferena ein relao quelas outras, especial-
mente quanto aos objetivos sociais e aos meios de sua atuao prtica.
<012>

84 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

Aquelas dependem de legislao (a lei dispor ..., regular ... etc.); o


constituinte incumbiu ao legislador ordinrio a sua executoriedade,
mediante normatividade ulterior. As ltnas no remetein lei; esta-
belecem apenas uma finalidade, um princpio, mas no imp<*-*>ein pro-
priamente ao legislador a tarefa de atu-las, mas reQuerem uina polti-
ca pertinente satisfao dos fins positivos nelas indicados.
Baseada nessas circunstncias, a doutrina, como j indicamos, es-
tabeleceu uma diviso das normas de eficcia limitada em dois gru-
pos:
a) normas programticas, como as dos arts. 196 e 217, citados,
que versam sobre inatria eminentemente tico-social, constituindo
verdadeiramente prograinas de ao social (econmica, religiosa, cul-
tural etc.); e
b) nonnas de legislao, como aquela primeiramente apresenta-
da, que no tin contedo tico-social, mas se inserem na parte orga-
nizativa da constituio.66

Essa terminologia no corresponde, porin, realidade, pois h


normas programticas que tainbm so de legislao, porque reme-
tem lei para incidir, como exeinplo a do inciso V do art. 203 da
Constituio: "garantia de um salrio mnimo de beneficio mensal
pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no pos-
suir meios de prover prpria inanuteno ou de t-la provida por sua
famlia, conforme dispuser a lei". Deinais, a expresso t2orn2as de le-
gislao no indica o contedo da nonna, critrio ein que se baseia a
distino. .
27. Reconhecemos a dificuldade de encontrar uma terminologia
que exprima sinteticamente e com fidelidade o fenineno que est nos
preocupando. Todas as normas de eficcia reduzida, no entanto, lni-
tam-se a positivar principios ou esquemas sobre a matria objeto da
cogitao do constituinte, o qua? deixa ao legislador ordinrio ou a
outros rgos de governo sua concreo normativa, refirain-se, ou no,
a uina legislao futura. A diferena que umas declaram princpios
regulativos ou institutivos, e outras, princpios programticos. Por ou-
tro lado, o critrio da legislao futura falho, porque h nonnas cons-
titiicionais de eficcia direta e aplicabilidade imediata Que tambm,

mencionam uina legislao futura, como ilustram algumas normas que


outorgam direitos e garantias constitucionais. Exemplo: "os cargos,
empregos e fun<*-*>es pblicas so acessveis aos brasileiros que preen-
chain os requisitos estabelecidos em lei" (art. 37, I). Em casos como
esse, o direito conferido no fica na dependncia da lei futura; as res-
tri<*-*>es ao exerccio desse direito que dependem de legislao.
Esta,
em conseqizncia, servir para lnitar a expanso da eficcia normati-
va, pelo qu se poder admitir, como j admitnos, a classe das nor-
mas de eficcia contida,6<*-*> isto , normas cuja eficcia contida em
certos limites pelo legislador ordinrio ou por outro sistema (poder de
polcia, bons costumes, ordem pblica etc.). Se a conteno, por lei
restritiva, no ocorrer, a norma ser de aplicabilidade imediata e ex-
pansiva.
28. vista do que acaba de ser exposto, cremos que j possvel
apresentar uma classificao mais aproximada da realidade constitu-
cional de nossos dias, conforme o seguinte esquema:

Nonnas constitucionais
quanto eficcia
e aplicabilidade
(1) normas de eficcia plena e
aplicabilidade direta, imediata
e integral
(2) normas de eficcia contida e
aplicabilidade direta e imediata,
mas possivelmente no integral

(3) normas de eficcia limitada


(a) declaratrias de princpios
institutivos ou organizativos
(b) declaratrias de princpio
programtico6s

68. Celso Antnio Bandeira de Mello ofereceu uma classificao das nor-
mas constitucionais do ponto de vista da posio juridica em que os
administra-
dos se vem imediatamente investidos em decorrncia das regras
constitucionais,
que traz certamente uma boa conhibuio ao tema, sem que se pretenda
substituir
a nossa, como ele prprio diz. Distingue, assim, as normas
constitucionais em hs
categorias: a) normas concessivas depoderesjuridicos; b) normas
concessivas de
direitos; e c) normas meramente indicadoras de umafinalidade a ser
atingida (cf.
"Eficcia das normas constitucionais sobre justia social", tese n. 8
apresentada
IX Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, Florianpolis-
SC, 2-
6.5.82, "Separata", pp. 14 e ss.). No o caso, aqui, de fazer
apreciao sobre
essa classificao, mas se pode dizer que a terminologia "normas
definidoras de
uma finalidade a ser atingida", que corresponde s tradicionalmente
chamadaspro-
gramticas, merece ateno, por afastar uma terminologia hoje muito
etf5prome-
tida com ideologias desqualificadoras do carter jurdico dessas normas.
A classi-
ficao de Lus Roberto Barroso - como: a) normas constitucionais de
organiza-
o; b) noimas constitucionais definidoras de direito; e c) normas
constitucionais
programticas (ob. cit., p. 88) - est em outro plano, que objeto do
Captulo VI
deste Ttulo II desta monografia, o da eshutura normativa das
constitui<*-*>es. Celso
Ribeiro Bastos e Carlos Ayres de Brito, na sua nsia de inovao,
acabaram pro-
duzindo uma classificao confusa, que, lamentavelmente, no melhorou em
nada
a nossa. Distinguem a normas constitucionais em dois grupos: a) normas
constitu-
cionais quanto ao modo de incidncia; e b) normas constitucionais quanto
pro-
duo de efeitos. As primeiras, sua vez, so: a) por via de aplicao,
distinguin-
do-se em normas regulamentveis e normas irregulamentveis; e b) por via
de
integrao, distinguindo-se em normas complementveis e normas
restringiveis.
As segundas so de dois tipos, tambm: a) normas de e Jiccia parcial,
que so
normas complementveis; e b) normas de eficcia plena, distinguindo-se em
nor-
mas regulamentveis, normas irregulamentveis e normas restringiveis (cf
Inter-
pretao e apCicabilidade das normas constitucionais, p. 63). Separar a
aplicabi-
NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA S 7

29. Os captulos seguintes sero dedicados ao desenvolvimento


<*-*>la anlise dessas normas e de sua problemtica, reservando-se um ca-
ptulo para cada categoria. Em outros trs captulos procuraremos des-
cortinar outras quest<*-*>es que as envolvem, a todas, com outros temas
constitucionais e gerais.

lidade (normas de incidncia) da e iccia (normas de produo de efeitos)


no beneficia em nada a clareza da matria. Antes, confunde e cria
redundncias desnecessrias. Pinto Ferreira sugere a seguinte
classificao: a) normas constitucionais
de e Jiccia absoluta, no emendveis, com fora paralisante total sobre
as normas que lhes conflitarem; b) normas constitucionais de eficcia
plena, constihicionalmente emendveis; c) normas constitucionais de
eficcia contida; d) normas cons-
titucionais de eficcia limitada (como as programticas) (cf "Eficcia
(direito
constitucional)", Enciclopdia Saraiva de Direito, v. 30). Maria Helena
Diniz pro-
p<*-*>e a seguinte classificao: a) normas com eficcia absoluta;'b)
normas com efi-
ccia plena; c) noimas com e iccia relativa restringivel; d) normas com
eficcia
relativa complementvel ou dependente de complementao (Norma
constitucional
e seus efeitos, p. 97). No nos parece cabvel a classe de normas de
eficcia abso-
luta de Pinto Feireira e Maria Helena Diniz, uma vez que se baseia em
critrio de
modificabilidade constitucional, e no no critrio da aplicabilidade.
Deste ponto
de vista, nada mais so do ue normas de eficcia plena. Jorge Miranda
faz uma
classificao das normas constitucionais muito til, sob diversos
critrios (cf. Ma-
i:ual de direito constitucional, t. II/212-223); mas, do ponto de vista
da eficcia e
aplicabilidade, sua classificao se reduz a no mais do que: a) normas
constitucio-
nais preceptivas e normas constitucionais programticas; b) normas
constitucio-
nais exeqiiiveis e no-exeqiveis; c) normas constitucionais a se e
normas sobre
normns cortsCitucionais (p 21 fi).
<012>

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA PLF<*-*>.1 S9

CAPTULO II

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA PLENA

I-Normas de eficciaplena na Constituio. II- Caracteristicas


bsicas. III - Natureza e conceito. ITi - Condi<*-*>es gerais de apli-
cabilidade.

I - lVormas de eficcia plena na Constituio

l. A clssica teoria norte-americana sobre a aplicabilidade das


normas constitucionais sustentava serem excepcionais os casos em que
as disposi<*-*>es da constituio eram, por si mesmas, executrias. "De
ordinrio, [acrescentava-se] os atos da Assemblia Constituinte s de-
pois de completados com a legislao, que os supre, se podem execu-
tar". i
Hoje prevalece entendimento diverso. A orientao dotrinria
Inoderna no sentido de reconhecer eficcia plena e aplicabilidade
imediata maioria das normas constitucionais, mesmo a grande parte
daquelas de carter scio-ideolgico, as quais at bem recentemente
no passavam de princpios programticos. Torna-se cada vez mais
concreta a outorga dos direitos e garantias sociais das constitui<*-
*>es.
2. A Constituio Federal, no entanto, revelou acentuada tendn-
cia para deixar ao legislador ordinrio a integrao e complementao

I. "The cases are exceptional where constitutional provisions enforce


them-
selves; ordinarily the labors of the Convention have to be suplemented by
legisla-
tion before becoming operative" (67 Missouri 265, American and English
Enci-
clop. ofLaw, v. 6Q/915, nota 3, in Ruy Barbosa, Comentrios
Constituic Fe-
deral brasileira, p. 480, de quem a traduo apresentada no texto).

de suas normas. Mesmo assim, uma simples anlise mostra que a maio-
ria de seus dispositivos acolhe nonnas de eficcia plena e aplicabili-
dade direta e imediata. Muitas dessas normas se apresentam em forma
de mera autorizao ou estatuio de simples faculdade, como as que
defnem competncias de entidades federativas ou de rgos de go-
verno. Sob essa aparncia, na real verdade, implicam, por um lado, a
proibio de outras entidades ou rgos exercerem aquelas atribui<*-*>es
e; por outro lado, imp<*-*>em ao titular da competncia uma conduta na
fonna prevista, se ocorrerem certos pressupostos, visto que tais atri-
bui<*-*>es constituem atividades nsitas no conjunto de fins que
justifi-
cam a existncia do Estado, como so exemplos as hipteses contem-
pladas nos arts. 21 (competncia da Unio), 25 a 28 e 29 e 30 (compe-
tncia dos Estados e Municpios), 145, 153, 155 e 156 (repartio de
competncias tributrias), e as normas que estatuem as atribui<*-*>es
dos
rgos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (arts. 48 e 49,
51 e 52, 70 e 71, 84 e 101-122), as quais aparecem como desdobra-
Inento e explicitao do contedo das regras bsicas constantes dos
arts. 1<*-*> e pargrafo nico e 2" da Constituio: a) "A Repblica
Fede-
rativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e do
Distrito Federal e dos Municpios, constitui-se em Estado Democrti-
co de Direito (...)"; b) "Todo o poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio"; c) "So Poderes da Unio, independentes e harmni-
cos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio"; regra, essa,
que tem sua eficcia temperada pela possibilidade de membros do Le-
gislativo participarem do Ministrio (art. 56, I); pela obrigao de Mi-
nistros de Estado comparecerem perante as Casas ou Comiss<*-*>es do
Congresso, mediante convocao, para, pessoalmente, prestarem in-
forma<*-*>es acerca de assunto previamente determinado (art. 50); pela
faculdade conferida aos Ministros para, a seu pedido, comparecerem
perante as Comiss<*-*>es ou o Plenrio de qualquer das Casas do Con-
gresso Nacional e exporem assunto de relevncia de seu Ministrio
(art. 50, 1<*-*>); pela delegao legislativa ao Presidente da
Repblica
(art. 68); pela competncia do Executivo para expedir medidas provi-
srias, com fora de lei, em caso de relevncia e urgncia (art. 62).
3 As normas apontadas mostram-se, quase todas, em forma des-
critiva. A do art.1Q ("A Repblica Federativa do Brasil [] formada pela
unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal ...")
aparece como uma proclamao, donde indagar-se se ela tem valor me-
ramente declarativo e recognitivo, ou se tem significao de regra subs-
tancial de Direito.
<012>

9O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS

Carlo Esposito preocupou-se com esse problema em relao a


uma clusula semelhante do art. l<*-*> da Constituio italiana
("L'Italia
una Repubblica democratica, fondata sul lavoro"). Excluda a parte
final - "fondata sul lavoro" -, as duas disposi<*-*>es se parecem. Mas
no art. 1<*-*> de nossa Carta Magna encontramos basicamente trs decla-
ra<*-*>es: a) o Brasil uma Repblica, definindo a forma do Governo
brasileiro, cujo sentido e contedo se integram das descri<*-*>es norma-
tivas referentes estrutura e funcionamento dos rgos governamen-
tais (arts. 44-134) e relativas aos direitos polticos e sistema
eleitoral
(arts. 14-17); b) o Brasil uma Federao, definindo a forma do Es-
tado brasileiro, cujo sentido e contedo se entremostram nas normas
de repartio de coinpetncia contidas entre os arts. 18 e 33 e 145 a
156; c) o Brasil uma democracia representativa de contedo partici-
pati vo, ein que o poder emana do povo, que o exerce por seus represen-
tantes eleitos ou diretamente, segundo o contedo e significado que de-
fluem das normas relativas funo legiferante, aos direitos polticos e
eleitorais e aos direitos individuais e garantias constitucionais,
inicia-
tiva popular e ao referendo (arts.1<*-*>, pargrafo nico,14 e 6I, 2<*-
*>).
Ora, diz Carlo Esposito que prescri<*-*>es do gnero "o Brasil uina
Repblica" ("L'Italia una Repubblica") s na aparncia so mera-
mente descritivas. "Elas, em realidade, postulam e resuinein todas as
disposi<*-*>es que tendem a consolidar a forma de governo existente, a
defend-la, a estabiliz-la. De outra parte, certo que semelhantes pro-
clama<*-*>es tm valor jurdico s nos limites em que tm base nos fa-
tos; e que, por isso, elas no tm s um carter normativo, inas tain-
bm recognitivo de uma situao realmente existente.' Mas isso no
vale apenas para a proclamao de que a Itlia uma Repbttca (O
Brasil uma Repblica), mas para todas as disposi<*-*>es fundamentais
da constituio; e talvez valha para todas as regras jurdicas em maior
medida do que comumente se cr."3 A mesma afirinativa se poderia
fazer a propsito da prescrio segundo a qual o Brasil uma Fede-
rao (Repblica Federativa).

J, com respeito regra de que a Repblica Federativa do Brasil


se constitui em um Estado Democrtico de Direito, como a regra im-
plcita de que o Brasil uma democracia e a regra bsica do regime-
o poder emana do povo, que o exerce por representantes eleitos ou
diretamente -, correspondente, em princpio, da Constituio italia-
na ("L'Italia una Repubblica democratica, fondata sul lavoro"), me-
nos o "fondata sul lavoro", Esposito entende ter significado substan-
cial. "A expresso [diz ele] no tem s valor de resumo das disposi-
<*-*>es singulares sobre a igualdade perante a lei, sobre a abolio dos
ttulos nobilirquicos, sobre a liberdade de reunio, de associao e
de imprensa, sobre a participao do povo no governo, sobre a esco-
lha direta ou indireta do governo por parte do povo, e de outras seme-
Ihantes; mas diz-nos qual seja o esprito informador das disposi<*-*>es
singulares. Estas no tendem s a garantir os indivduos do Estado,
mas tambm a dar ao Estado uma organizao democrtica".4
4. Essas idias gerais sobre aquelas normas fundamentais - ver-
dadeiras decis<*-*>es polticas concretas que denunciam a forma poltica
de ser do povo brasileiro e formam o pressuposto bsico para todas as
norma<*-*>es ulteriores, inclusive para as leis constitucionais,
conforme
o pensamento de Schmitt5 - demonstram que se trata de normas de
eficcia plena; por isso, talvez, que o mesmo Schmitt chega a afir-
mar que so mais que leis e norma<*-*>es,6 com exagero inegvel, visto
que tal tese acaba por destruir-lhes a natureza jurdica.

II - Caracteristicas bsicas

5. No fcil determinar um critrio para distinguir as normas


constitucionais de eficcia plena daquelas de eficcia contida ou limi-
tada. Constitui, mesmo, esse, um problema tormentoso de interpreta-
o das normas constitucionais, e a sua soluo se reveste, no obs-
tante, de grande importncia prtica.
6. Uma famosa deciso da Corte de Cassao italiana, por ns j
citada, tomou como critrio de distino o exame de caso por caso
para se saber de que eficcia sejam dotadas as normas constitucionais,
a quem se dirigem e, portanto, que efeitos possam e devam produzir.
Com base nessa teoria de interpretao caso por caso, aquela Corte

Suprema foi considerando como de carter programtico (eficcia li-


mitada, no atual) normas da Constituio italiana que sancionam di-
reitos fundamentais e garantias constitucionais, assim os de liberdade
de manifestao do pensamento e de imprensa e a irretroatividade da
lei penal, a despeito dos enunciados peremptrios das disposi<*-*>es que
os contm.<*-*>
Essa soluo emprica provoca insegurana nas rela<*-*>es jurdi-
cas constitucionais, pois deixa especialmente os governados ao desa-
brigo da certeza do Direito, que deve ser um dos valores-meios bsi-
cos do direito constitucional. Foi ela acerbamente criticada pela dou-
trina italiana,s sem embargo de ter encontrado apoio em alguns auto-
res.9 bem verdade que a jurisprudncia italiana de onde emanou a
teoria do exame de caso por caso fixou um princpio geral, qual seja:

7. Cf. decises em Archivio Pertale, maio junho/48, fascs. V-VI,


Segunda
Parte, p. 215 - onde se afirma: "La norma contenuta nell'art. 25, 2
comma, della
Costituzione, relativa alla irretroativit della legge penale, ha valore
programmati-
co e non obbliga il giudice" (corrigimos o equvoco do texto, que cita o
art. 28,
em vez do art. 25) -, e Archivio Penale, maio-junho/50, fascs. V-VI,
Segunda Par-
te, p. 2?6, cuja ementa diz, na primeira parte: "L'art. ?1 della
Costituzione della
Repubblica Ita)iana afferma principi diretivi e programmatici che
abbisognano, per
la pratica attuazione, di una elaborazione legislativa che non stata
esaurita con la
legge sulla stampa 8 febbraio 1948 n. 47". O art. 25, base da primeira
deciso
supracitada, estatui, na 2 alnea (comma): "Nessuno pu essere punito se
non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto
commesso". S o fato
de ser norma proibitiva j lhe d o valor de regra imediatamente cogente.
Nossa Constituio eontempla normas idnticas (art. 5Q, XXXIX), e, entre
ns, nunca se duvidou de sua aplicabilidade imediata e, logo, de sua
eficcia plena. Q,<*-*>rt. 21,
fundamento da segunda deciso mencionada, disp<*-*>e: "Tutt hanno
diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo
scritto e ogni altro mezzo
di diffuzione. La stampa non pu essere soggetta ad autorizzazione o
censura";
so claramente completas essas normas, ntida e plenamente eficazes e de
aplicabilidade imediata, uma vez que as demais regras daquele artigo
estatuem sobre princpios de conteno dessa eficcia, permitindo, nos
termos da lei, seqestro
judicial de publicaes, ou pela autoridade policial, em caso de
urgncia, e vedam publica<*-*>es e espetculos contrrios aos bons
costumes.

o de que so normas preceptivas de imediata aplicao (eficcia ple-


na) aquelas que, para sua aplicao, "non hanno bisogno di essere in-
tegrate". <*-*> o
7. Piromallo afirma que inadmissvel, nesta delicada matria,
ater-se ao critrio falaz do "caso por caso" e que, ao contrrio, pre-
ciso resolver o problema pela raiz e de uma vez por todas.li Nisso
concordamos com ele, e at admitimos outra passagem de suas obser-
va<*-*>es segundo a qual aquela opinio d lugar ao arbtrio;l' mas dele
j nos afastamos quando, em seqncia a essa assertiva, diz que tal
resulta numa usurpao das fun<*-*>es do legislador.<*-*>' que ele, a
ba-
sear-se na exposio de Remo Pannain,14 sustenta que todas as dispo-
si<*-*>es da constituio se dirigem indistintamente ao legislador,
decla-
rando que ela uma superlei, e, como tal, s obriga o legislador futu-
ro; apia sua tese na distino entre constituioformai e constitui-
o efetiva, segundo a lio de Villari, ou seja: aquela s tem eficcia
jurdica se coincide com a ltima, que a constituio permanente,
instrumental e de fato, e nica vigente. Quando as normas da constitui-
oformal coincidem com as da constituio efetiva, segundo Villari,
dizem-se preceptivas (de eficcia plena, de acordo com nossa termi-
nologia); se no houver tal coincidncia, so diretivas (de eficcia li-
mitada, programticas) e servem para indicar ao legislador a necessi-
dade de manifestar a vontade do Estado, emitindo uma lei que faa
cessar a eficcia de outra que tem fora cogente prpria e continua a
ter vigor mesmo depois da emanao de uma constituio escrita que,
no tendo fora cogente prpria, no pode automaticamente ab-rogar
uma norma preexistente em contraste com a constituioformal.<*-*>5
Trata-se de uma tese perigosa, especialmente pelas premissas em
que se fundamenta. Na verdade, parte, primeiramente, da afinnativa
de que as normas constitucionais tm como destinatrio apenas o le-
gislador ordinrio, dando-lhes valor preponderantemente diretivo. Ora,
como no h meios jurdicos para constranger o legislador a cumprir a

obrigao de legislar - e alguns autores, como Azzariti, acham que


at pode ele dispor de inodo contrrio aos princpios diretivosl -, a
conseqncia lgica a inverso de valores, com superpor-se a legis-
latura ordinria ao poder constituinte, a lei ordinria ou complementar
s normas constitucionais, nulificando a rigidez das constitui<*-*>es,
cujo
processo de reviso se converte, assim, numa farsa das mais grossei-
ras. Por outro lado, no dificil identificar essa doutrina com a supe-
rada distino das normas ein mandatrias e diretrias, apoiadas ain-
bas na diferena entre constituio formal e constituio material; ape-
nas, agora, foi-se inais longe, coin considerar a constituio formal,
escrita, como um documento sem fora cogente prpria, quer dizer,
destitudo de juridicidade. I <*-*>
Deinais, a assertiva de Que as normas da constituio formal s
so eficazes (preceptivas) quando coincidem com a constituio efeti-
va deixa em aberto uma grave questo, qual seja: a quein cabe aferir
essa coincidncia, ao rgo legislativo, ao executivo ou ao judicirio?
Qualquer que seja, porm, a resposta, ainda permaneceria um proble-
ma: que validade tem o ato constituinte, o poder constituinte, ento,
no cria nada?
8. Em verdade, no pode o constituinte regular tudo diretainente,
nein oportuno que o faa; confere ele, ento, ao Poder Legislativo
ordinrio a tarefa de desenvolver princpio fundamental j sancionado
na prpria norma, inantendo, todavia, sua supremacia, conforine, coin

toda razo, ensina Flaminio Franchini;ls nesses casos, "o prprio cons-
tituinte, em sua soberania, que limita o seu prprio poder, atribuin-
do, ento, aos rgos legislativos a incumbncia de da: origem a nor-
mas que conferem corpo e substncia aos princpios diretivos";I9 mas
isso exceo.'o
Enfim, a opinio de Piromallo e de Villari no resiste anlise
cientfica fundada nos pressupostos do direito constitucional; e a na-
tureza das indaga<*-*>es, que deixa sem resposta, reala sua
inviabilida-
de, mesino porque afasta o problema, com inadmitir norinas constitu-
cionais de eficcia plena, ein vez de oferecer soluo.
9. No escapa crtica a orientao de Calamandrei, que chega s
mesmas conseqncias, embora fundada em pressupostos diferentes.
Parte ele da tese de Kelsen segundo a qual no pode haver qualquer
contradio entre duas normas que pertencem a diferentes nveis na or-
dem jurdica; no h contradio entre a norma inferior e a superior.'I
Firmado nessa doutrina, Calamandrei interpreta o contraste entre uma
lei e uma norma constitucional, implcito (ipotizzato) no art. 136 da
Constituio italiana," no como uma incompatibilidade objetiva, mas
coino um contraste subjetivo de poderes ou rgos, que no vicia dire-
tamente o ato legislativo; em outras palavras, a norma constitucional se
dirige ao legislador futuro: "Entre as leis ordinrias e as leis
constitu-
cionais no h nunca a possibilidade de uma coliso direta sob o mes-
mo plano, pois que, se houvesse, tornaria a lei ordinria necessaria-
mente ineficaz desde o incio".'<*-*> A lei constitucional no desceria,
pois,
regulainentao concreta das rela<*-*>es dos indivduos e se
encontraria,
ein confronto com a lei ordinria, na mesma situao etn que se encon-
train respectivamente noimas internacionais e normas internas. '4

Com esta comparao bem se compreendein as conseqncias da


tese: ou seja, do mesmo inodo que as normas internacionais s tm
eficcia e aplicabilidade mediante uma lei interna, assim tambm as
normas constitucionais somente adquirem eficcia na medida em que
as normas ordinrias lhes do executoriedade. Essa generalizao per-
mitiu a justa observao de Pannain segundo a qual, aceita esta cons-
truo, inevitvel inferir que na Constituio italiana (mas a situa-
o se aplica teoria das constitui<*-*>es conteinporneas, inclusive
do Brasil) no existem normas de imediata aplicao e, como tais, ab-
rogantes daquelas que lhes esto em contraste.z5
Assim, confirma-se o que dissemos acima: fundado em pressu-
postos diversos, Calamandrei tira as mesmas conseqizncias a que che-
gou a tese de Piroinallo e Villari a respeito da eficcia e
aplicabilidade
das nonnas constitucionais; isto , negando-as. Por isso, a crtica que
expendemos em torno da teoria dos ltimos vale para a posio do
primeiro.
10. Parece-nos, tambm, frustrada a tentativa de basear-se a dis-
tino entre normas constitucionais de eficcia plena e as de eficcia
liinitada na natureza dos destinatrios dessas normas, afirmando-se
que as primeiras tm como destinatrios todos os sujeitos da ordem
jurdica estatal em geral, enquanto as outras se dirigein direta e unica-
mente ao legislador, em relao ao qual so obrigatrias. Flaminio
Franchini adota tal critrio quando diz que a "razo que faz distinguir
uinas norinas das outras reside, ein realidade, na direo das normas
constitucionais, isto , na especificao de seus destinatrios",z6 pois
umas tin, segundo o citado autor, o legislador coino tal; outras, deter-
minados rgos, ou os cidados, ou os indivduos, e, tendc<*-*>em vista
rela<*-*>es particulares, enfn, os destinatrios podem ser, ao mesmo
tempo, mais de um daqueles acima lembrados.z<*-*> E a norma, confonne
se dirija a um ou outro sujeito, tende a criar direitos e obriga<*-*>es,
poderes e deveres somente para aqueles que sejam, de algum modo, in-
teressados e obrigados.'s Mas o prprio Franchini parece no muito
seguro da validade desse critrio, ao denunciar as dificuldades para
entrever quais sejam os destinatrios das normas constitucionais e ao
indagar, sem responder, sobre quem determina quais so os destinat-
rios de cada uina, e com base em que critrios se pode fazer essa de-
terminao.<*-*>9 Sua construo doutrinria no soluciona o problema.
Crisafulli tambm sustentou esse critrio, dizendo que todas as
normas constitucionais so preceptivas. "Imediatamente preceptivas,
mas umas em confrorzto com todos os sujeitos da ordemjuridica em
conjunto, enquanto diretamente reguladoras das matrias que lhes for-
mam o objeto especfico; as outras, ao invs, somente em confronto
com os rgos estatais e especialmente com o legislador, a quem pres-
crevem certos coinportamentos relativamente disciplina a dar s
matrias que lhes formam o objeto mediato ou indireto".'o
Crisafulli, no entanto, inudou de opinio, conforme textualmente
afirma no trecho seguinte: "Em um primeiro momento, por exemplo,
a preceptividade obrigatria das normas constitucionais "prograinti-
cas" foi, por ns, afirmada com exclusiva referncia legislao, ou
seja, dentro dos tennos Constituio-lei ordinria. Da, a pouco feliz
diferenciao das normas "programticas" de qualQuer outra, com
(L 77 )I
base no critrio dos destinatrios. De fato, o autor, noutra passa-
gem, sublinhava que apenas parcialmente exato dizer Que as norinas
programticas se dirigem ao legislador, j que, ein realidade, elas se
destinam ao Estado-sujeito, prescrevendo-lhe a consecuo de certos
fins, pondo, portanto, sua atividade determinados limites positivos e
negativos, tendo por equvoco o probleina dos "destinatrios" das nor-
mas.3z
ll. O critrio , realinente, falso, por assentar-se numa premissa
no definida, desde que muito controvertida a questo dos destinat-
rios das normas jurdicas. Nein inesmo se sabe, ao certo, o que se deva
entender por destinatrios das nonnas jurdicas. Se o termo quer sig-
nificar aqueles que devem obedincia a seu coinando, no se pode dis-
criminar, porque todos o devein. Se se refere quela classe ou grupo
de pessoas cujo comportamento ou rela<*-*>es certas normas regulain de
modo mais direto e especfico, estabelecendo-Ihes direitos e obriga-
<*-*>es, ento se pode falar em destinatrios apenas tendo em vista que
essas pessoas, dada sua particular situao social prevista, esto mais
diretamente sujeitas incidncia de tais normas; mas isso no exclui a
obrigatoriedade delas em relao a outras pessoas ou grupos. A ques-
to por demais fluida, indeterminada e indefmida para que possa ser-
vir de critrio para distino das normas do ponto de vista de sua efi-
ccia e aplicabilidade.
Dizer-se que as normas de eficcia limitada so aquelas que tm
por destinatrio o legislador no resolve nosso problema, por vrios
motivos que aduziremos em seguida.
l<*-*>. Porque. eIn relao ao destinatrio, no se poderia falar em
normas de eticcia limitada, uma vez que, para ele, seriam de eficcia
plena.
2<*-*>. Porque, sendo as normas constitucionais particularmente des-
tinadas a estruturar o Estado e seus Poderes. lcito afirmar que, sen-
do o rgo legislativo um desses Poderes, todas. de certo modo, o tm
como destinatrio.
3<*-*>. Porque, tomada a expresso destinatrio nuin sentido mais es-
trito, como significando vinculao direta e obrigatria, encontramos
normas de eficcia plena que tambm se dirigem ao legislador com tal
efeito, como, por exemplo, a do 1<*-*> do art. 60 da Constituio de
1988 ("A Constituio no poder ser emendada na vigncia de inter-
veno federal, de estado de defesa ou de estado de stio"); as do 4<*-
*>
do mesmo artigo ("No ser objeto de deliberao a proposta de emen-
da tendente a abolir: I - a fonna federativa de Estado; II - o voto dire-
to, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV -
os
direitos e garantias individuais"); a do art. 69 ("As leis complementa-
res sero aprovadas por maioria absoluta" dos membros das<*-*>asas do
Congresso Nacional); a do caput do art. 5<*-*>, estabelecendo o principio
da igualdade perante a lei, que vincula tambm o legislador, confor-
me pacfico na doutrina; as dos incisos XXXV e XXXVI do mesmo
art. 5<*-*> (respectivamente: "A lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito"; e: "A lei no prejudicar o di-
reito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada");
4. Porque normas programticas existem que nem de leve se re-
ferem ao legislador como seu destinatrio, mas aos Poderes Pblicos
ou ao Estado, como so exemplos claros estas: "Art. 215. O Estado
garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais (...)"; "Art.
218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cient5co
,
a pesquisa e a capacitao tecnolgica ".

12. Na verdade, no nos parece possvel estabelecer um critrio


nico e seguro para distinguir as normas constitucionais de eficcia

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA PLENA 99

I,lena das demais. Mas poder-se-o fxar regras gerais sobre o assun-
to, no que as conclus<*-*>es da clssica doutrina norte-americana sobre
<*-*>le podem oferecer, ainda, contribuio valiosa. Segundo essa doutri-
na, uma norma constitucional auto-aplicvel (correspondente, muta-
tis mutandis, s de eflccia plena) "quando, completa no que determi-
na, lhe suprfluo o auxlio supletivo da lei, para exprimir tudo o que
intenta, e realizar tudo o que exprime".3'
Completa, nesse sentido, ser a norma que contenha todos os ele-
Inentos e requisitos para a sua incidncia direta. Todas as normas re-
gulam certos interesses em relao a detenninada matria. No se tra-
ta de regular a matria em si, mas de definir certas situa<*-*>es,
compor-
tamentos ou interesses vinculados a determinada matria. Quando essa
regillamentao nonnativa tal que se pode saber, com preciso, qual
a conduta positiva ou negativa a seguir, relativamente ao interesse des-
crito na norma, possvel afirmar-se que esta completa e juridica-
mente dotada de plena eflccia, embora possa no ser socialmente efi-
caz. Isso se reconhece pela prpria linguagem do texto, porque a nor-
ma de eficcia plena disp<*-*>e peremptoriamente sobre os interesses re-
gLllados.
Alguns exemplos, extrados, aqui e ali, da Constituio Federal,
ilustram essa idia geral sobre as norznas plenamente eflcazes e de
aplicabilidade imediata:
l. "A Repblica Federativa do Brasil [) formada pela unio indis-
solvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (...)" (art.1Q).34

2. " vedada a cassao de direitos polticos (...)" (art. 15); "


vedada a utilizao pelos partidos polticos de organizao paramili-
tar" (art. 17, 4Q).
3. "A eleio do Governador e do Vice-Governador de Estado
,
para mandato de quatro anos, realizar-se- no primeiro domingo de
outubro, em primeiro turno, e no ltimo domingo de outubro, em se-
undo turno, se houver, do ano anterior ao do trmino do mandato de
seus antecessores, e a posse ocorrer em 1Q de janeiro do ano subse-
qente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77" (art. 28, com
a redao da Emenda 16/97).
4. "O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que
se comp<*-*>e da Cmara dos Deputados e do Senado Federal" (art. 44).
5. "Cada legislatura durar quatro anos" (art. 44, pargrafo ni-
co).
6. "A Cmara dos Deputados comp<*-*>e-se de representantes do
povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Ter-
ritrio e no Distrito Federal" (art. 45).
7. "Cada Estado e o Distrito Federal elegero trs senadores com
Inandato de oito anos" (art. 46, I<*-*>).
8. "A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da C-
In ara dos Deputados e do Senado Federal, eom o respectivo nmero
de ordem" (art. 60, 3<*-*>).
9. "O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica,
autiliado pelos Ministros de Estado" (art. 76).
10. "As taxas no podero ter base de clculo prpria d2*i npos-
tos" (art. 145, 2).
ll. "O casamento civil e gratuita a celebrao" (art. 226, l).
Convm observar que, muitas vezes, uma norma insulada no se
apresenta com o carter peremptrio de sua eficcia plena; mas, se a
compreendermos dentro do conjunto de disposi<*-*>es reguladoras de um
detenninado instituto, veremos que ela se integra do earter pleno ne-
cessrio sua aplicabilidade imediata. Outras vezes, isoladamente, d
ela a impresso de eficcia muito mais ampla do que realmente tem,
como o caso da vedao de equiparao e vinculao prevista no
art. 37, XIII, e a de que o Poder Legislativo exercido pelo Congres-
so Nacional (art. 44), pois outras normas h na Constituio que res-
tringem o mbito de incidnciadessas normas ou, pelo menos, abrem
exce<*-*>es sua incidncia.
13. Em suma, como j acenamos anteriormente, so de eficcia
plena as nonnas constitucionais que: a) contenham veda<*-*>es ou proi-
bi<*-*>es; b) confiram isen<*-*>es, imunidades e prerrogativas; c) no
de-
signem rgos ou autoridades especiais a que incumbam especifica-
mente sua execuo; d) no indiquem processos especiais de sua exe-
cuo; e) no exijam a elaborao de novas normas legislativas que
lhes coinpletem o alcance e o sentido, ou lhes fixem o contedo, por-
que j se apresentam suficientemente explcitas na definio dos inte-
resses nelas regulados.
Nesse particular, como se pode ver, a clssica doutrina norte-ame-
ricana sobre as normas auto-aplicveis vlida.
III - Natureza e conceito

14. As considera<*-*>es feitas acima j nos pennitem delinear a na-


tureza e o conceito das normas constitucionais de eficcia plena.
Quanto natureza, contudo, bem se compreender que s ficar
de initivamente fixada aps examinarmos as normas constitucionais
de eflccia contida e de eficcia limitada. Mas podemos adiantar que
estabelecein conduta jurdica positiva ou negativa com comando certo
e definido, incrustando-se, predominantemente, entre as regras or-
ganizativas e limitativas dos poderes estatais, e podein conceituar-se
como sendo aquelas gue, desde a entrada em vigor da constituio,
produzem, ou tm possibilidade de prodttzir todos os efeitos essen-
ciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situa<*-*>es, que
o legislador constituinte, direta e normativamente, guis regular.3'

IV - Condies gerais de aplicabilidade

I5. As normas de e iccia plena incidem diretamente sobre os in-


teresses a que o constituinte quis dar expresso normativa. So de
aplicabilidade imediata, porque dotadas de todos os meios e elementos
necessrios sua executoriedade. No dizer clssico, so auto-aplic-
veis. As condi<*-*>es gerais para essa aplicabilidade so a existncia
ape-
nas do aparato jurisdicional, o que significa: aplicam-se s pelo fato
de serem normas jurdicas, que pressup<*-*>em, no caso, a existncia do
Estado e de seus rgos.

CAPTULO III

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA CONTIDA

I - Razo desta classificao. II - Caracteristicns e enun:erao.


III - Rnzo da possibilidade de delimitao da eficcia dessns
normas. IV - Nntureza e conceito. V - Condi<*-*>es gerais de apli-
cabilidade.

I - Razo desta classificao

l. Os constitucionalistas, que se ocuparam mais largamente com


a definio da eficcia das normas constitucionais, no destacaram;
em sua classificao, as normas de eficcia contida.
Muitas dessas normas fazem ineno a uma legislao futura,
inotivo por que alguns as incluein entre as normas de eficcia limita-
da, que no as programticas, ou seja, aquelas que Crisafulli denomi-
na normas de legislao.<*-*> Trata-se, a nosso ver, de equvoco manifes-
to, porquanto o fato de remeterem a uma legislao futura no autori-
za equipar-las a outras que exigem uma normatividade ulterior inte-
grativa de sua eficcia. O contrrio que se verifica - conforme mos-
traremos daqui a pouco -, pois, com relao a elas, a legislao futu-
ra, antes de completar-lhes a eficcia, vir impedir a expanso da inte-
gridade de seu comando jurdico.
Acresce, ainda, que alguinas normas desse tipo indicam elemen-
tos de sua restrio que no a lei, mas certos conceitos de larga difu-
so no direito pblico, tais coino ordem pblica, segurana nacional
ou pblica, integridade nacional, bons costumes, necessidade ou uti-

1. Ob. cit., p.110, onde introduz a nomenclatura normas de legislao.


<012>

1 O4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

lidade pblica, perigo pblico iminente etc., que, com a lei prevista
ou a ocorrncia de determinadas circunstncias que fazem incidir ou-
tras normas constitucionais, importam limitao da eficcia de normas
geradoras de situa<*-*>es subjetivas ativas ou de vantagem.2
2. Isso implica o surgimento de um grupo de normas constitucio-
nais diferentes das de eficcia plena e das de eficcia limitada, exigin-
do tratamento parte, porque, conquanto se paream com aquelas (so
de aplicabilidade nediata) sob o aspecto da aplicabilidade, delas se
distanciam pela possibilidade de conteno de sua eficcia, mediante
legislao futura ou outros meios; e, se se assemelham s de eficcia
limitada pela possibilidade de regulamentao legislativa, destas se
afastam sob o ponto de vista da aplicabilidade e porQue a interveno
do legislador tem sentido exatainente contrrio: restringe o inbito de
sua eficcia e aplicabilidade, ein vez de ampli-lo, coino se d coin as
de eficcia limitada.

II - Caracteristicas e enumerao

3. A peculiaridade das normas de eficcia contida confgura-se


nos seguintes pontos:
I - So norinas Que, em regra, solicitam a interveno do legisla-
dor ordirio, fazendo expressa remisso a uma legislao futura; mas
o apelo ao legislador ordinrio visa a restringir-lhes a plenitude da
efi-
ccia, regulamentando os direitos subjetivos que delas decorrem para
os cidados, indivduos ou grupos.
II -- Enquanto o legislador ordinrio no expedir a normao res-
tritiva, sua eficcia ser plena; nisso tambm diferem das normas de
eficcia limitada, de vez que a interferncia do legislador ordinrio,
em relao a estas, tem o escopo de lhes conferir plena eficcia e apli-
cabilidade concreta e positiva.
III - So de aplicabilidade direta e imediata, visto que o legisla-
dor constituinte deu normatividade suficiente aos interesses vincula-
dos inatria de que cogitam.
IV - Algumas dessas normas j contm um conceito tico juridi-
cizado (bons costumes, ordem pblica etc.), como valor societrio ou
poltico a preservar, Que implica a limitao de sua eficcia.

2. Sobre esse assunto, em geral, cf. Paolo Barile, II soggettoprivato


neCla Costi-
t<*-*><*-*>zione itaana, especialmente Sec. Seg., "I limiti delle
sittuazioni attivi", Pdua,1953.
NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA CONTIDA 1 OS

V - Sua eficcia pode ainda ser afastada pela incidncia de ou-


tras normas constitucionais, se ocorrerem certos pressupostos de fato
<*-*>estado de stio, por exeinplo).
4. Sem necessidade de pesquisa mais aprofundada, descobriremos
na Constituio Federal a ocorrncia das normas de ef ccia contida
especialinente entre aquelas Que instituem direitos e garantias fun,da-
mentais, inas tambm elas vo despontado em outros contextos. Ofe-
receremos alguns exemplos em seguida.
5. Legislao restr<*-*>itiva. Art. 5<*-*>, VIII: "ninguin ser
privado de
direitos por inotivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou
poltica, salvo se as invocar para exnir-se de obrigao legal a todos
nposta e recusar-se a cumprir prestao alternativa, fixndn em lei".
Confirina-se, nesse inciso, a liberdade de crena assegurada no inciso
VI do inesino artigo e de convico filosfica ou poltica, que encon-
tram fundamento no inciso IV e no art. 220, 2<*-*>, como forinas de
manifestao de pensamento. Nessa parte, a regra plenainente eficaz
e de aplicabilidade imediata, inas essa eficcia pode ser contida (res-
tr-ingida) em relao quele que se exiinir de obrigao legal imposta
a todos e se recusar a cumprir prestao alternativa, fixada em lei. Se
lei no houver, que fixe "prestao alternativa" a ser cuinprida, ines-
ino ocorrendo a escusa, qualQuer restrio ou sano ser inconstitii-
cional, salvo a aplicao do disposto no art. 15, IV (perda dos direitos
polticos do escusante), que revela uma daQuelas norinas constitucio-
nais Que servein de conteno eficcia de outras, como dito no itein
V do n. 3, supra, e no n. 6, infra. Que a prestao alternativa depende
de lei, o 1Q do art. 143 o confirina quando estatui, para hiptese es-
pecial, que: "s Foras Armadas coinpete, nafornia dn lei, atribuir
servic alternativo aos Que, ein teinpo de paz, aps alistados, ale<*-
*>a-
rem nperativo de conscincia, entendendo-se coino tal o decorrente
de crena religiosa e de convico flosfica ou poltica, para se exi-
mirem de atividades de carter essencialinente tnilitar". Esse disposi-
tivo era inteiramente desnecessrio, porQue a questo especfica de
que cuida j se subsuine na regra do inciso VIII do art. SQ supratrans-
crito. Ele s tein a novidade de que o seu objeto no o de estatuir
sobre a liberdade de religio, convico filosfica ou poltica, inas o
da previso de coinpetncia das Foras Armadas para atribuir seivi-
os alternativos a Quem alegue imperativo de conscincia para eximir-
se de servio inilitar. Mas tambm entra nesse objeto Que o exerccio
da coinpetncia delin<*-*>ada fica na dependncia daforma da lei. Aqui,
a norma no de eficcia contida, mas de eficcia limitada, porQue a
competncia prevista s se integrar com a definio legal de sua for-
ma de exerccio. Antes disso, a norma no tem aplicabilidade. S o
ter coin a lei que definir a forma de exerccio da competncia. Sem a
lei, as Foras Armadas no poderiam atribuir servio alternativo ao
escusante, e nein caberia sano alguma, salvo a aplicao do art. 15,
IV, j mencionado acima.
Outro exeinplo - art. 5Q, XIII: " livre o exerccio de qualquer
trabalho, ofcio ou profsso, atendidas as qualifica<*-*>esprofissionais
que a lei estabelecer". Essa nonna requer um pouco mais de ateno,
pois d a npresso de que a liberdade nela reconhecida fica na de-
pendncia da lei que dever estabelecer as qualifica<*-*>es
profissionais,
para sua atuao. Se assim for, tratar-se-, nitidainente, de uma norina
de eficcia limitada e aplicabilidade dependente de legislao - isto ,
aplicabilidade indireta e mediata. Parece-nos, contudo, que o princ-
pio da liberdade de exerccio profissional, consignado no dispositivo,
de aplicabilidade imediata. Seu contedo envolve tambm a escolha
do trabalho, do oficio ou da profsso, no apenas o seu exerccio. O
legislador ordinrio, no obstante, pode estabelecer qualifica<*-*>es
pro-
fissionais para tanto. Se, nuin caso concreto, no houver lei que pre-
veja essas qualifica<*-*>es, surge o direito subjetivo pleno do
interessa-
do, e a regra da liberdade se aplica desembaraadamente. Aqui, no
se cogita do direito de trabalho, como previa o art.145, pargrafo ni-
co, da Constituio de 1946, de natureza programtica, quando asse-
gurava, a todos, trabalho que possibilitasse existncia digna. Trata-se,
ao contrrio, de algo concreto: da liberdade do indivduo de determi-
nar-se em relao ao trabalho, oficio e profisso, segundo se<*-*>
prprio
entendimento e convenincia. A lei s pode interferir para exigir certa
habilitao para o exerccio de uma ou outra profisso ou oficio. Na
ausncia de lei, a liberdade ampla, em sentido terico.
Do mesmo tipo, alis, a regra do art. 37, I, que disp<*-*>e: "os car-
gos, empregos e fun<*-*>es pblicas so acessveis aos brasileiros que
preencham os requisitos estabelecidos em lei". A prpria Constitui-
o prev alguns requisitos, como aprovao em concurso pblico - o
que, antes de constituir uma restrio, na verdade, uma garantia de
oportunidade para todos. No direito administrativo brasileiro h leis
que disp<*-*>em sobre os requisitos para concorrer aos cargos, empregos
e fun<*-*>es pblicas, conforir<*-*>e autoriza o texto constitucional em
tela.
Mas, supondo que detenninado Municpio no tenha lei prpria que
estabelea requisitos de acessibilidade aos cargos pblicos municipais,
isso no impede a aplicabilidade daquela garantia constitucional fun-

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA CON7IDA

cional, pois a regra plenamente eficaz e de aplicabilidade nediata.


A lei prevista no inciso questionado no tein por objeto dar-Ihe apli-
cabilidade - que ele j possui por si -, mas objeti<*-*><*-*>a o
estabeleciinento
de restri<*-*>es sua eficcia.
6. Normas constitucionais de conteno da eficcia de outras. J
indicamos a norina do art. 15, IV, que importa conteno da ainpla
aplicabilidade das nonnas do art. 5<*-*>, IV, VI e VIII, ein hiptese
parti-
cular, lei prevista neste ltimo dispositivo. Exeinplo inais notrio e
expressivo, contudo, encontraremos no art. 14, 9<*-*>, onde se estatui
que lei compleinentar estabelecer outros casos de inelegibilidade.
Aqui, denotamos a coinplexidade da questo da eficcia e aplicabili-
dade das normas constitucionais. Primeiro porque nesse dispositivo
se inscreve uina norma de eficcia limitada e porque dependente de
lei no que tange instituio de outras inelegibilidades, cujo objetivo
e contedo bsico esto nele delineados; neste, alis, a Constituio j
estatui casos de inelegibilidade, de aplicabilidade imediata. Assn, em
segundo lugar, pois, teinos que alguinas hipteses de inelegibilidades
j decorrem da prpria norina constitucional (art. 14, 4Q-7<*-*>), en-
quanto outras dependein de lei complementar, nos limites dos objeti-
vos e conteldo do 9<*-*> do mesmo art. 14: "proteger a probidade admi-
nistrativa, a Inoralidade para o exerccio do inandato, considerada a
vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das elei-
<*-*>es contra a influncia do poder econinico ou o abuso do exerccio
de funo, cargo ou einprego na administrao". Em terceiro lugar - e
aQui est o nosso probleina -, coino se nota, nos 4<*-*> a 7<*-*> se
acham
norinas de conteno da eficcia e aplicabilidade das norinas e princ-
pios que defluein do inesino art. 14, caput e 1<*-*> a 3<*-*>, que
conferem
a elegibilidade dos alistveis, inenos os analfabetos. Quer dizer: o
princpio o de que o direito elegibilidade se aplica amplamente;
inas, no caso, esses dispositivos j trazem regras de restri<*-*>es, de
con-
teno, a essa eficcia expansiva, e ainda autorizain que lei comple-
mentar institua outras regras restritivas. Veja-se que as regras de con-
teno no constituem mero sistema de exce<*-*>es, porque no se trata
de um sistema de excluir, da regra geral, aspectos particulares, em que
ela no deve incidir, como o caso do 2 do art.14, que excepciona
os estrangeiros e os conscritos da regra do 1<*-*> do artigo, assim
como
os analfabetos (alistveis) so excludos (excepcionados) da regra ge-
ral de que todo alistvel (uma vez alistado) elegvel (art. 14, 4Q).
Mas certo que as regras de conteno tm um regime interpretativ<*-*>
semelhante s regras de exceo, pois, sendo normas restritivas de di-
<012>

1 OS APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

reitos fundamentais, ho que se subordinar idia de que seu sentido,


suas determinaes no podem ultrapassar tcnica de seu enunciado
limitado.
O conjunto de normas que, hoje, integra os sistemas de estabili-
zao e defesa da Constituio contra processos violentos de mudan-
a e perturbao do ordenamento constitucional forma um amplo le-
que de regras que, observados certos pressupostos de fato, importam
conter, temporariamente, a eficcia e aplicabilidade de nonnas consti-
tucionais outorgantes de direitos fundamentais do homem. Tais siste-
mas, que regulam o estado de defesa e o estado de stio (arts. 136-
141), afastam, temporariainente, a eficcia e a aplicabiiidade imediata
dos direitos e garantias fundamentais, expressamente indicados. Basta
uin decreto do Presidente da Repblica, coin base quase sempre em
sua apreciao subjetiva dos fatos, para que normas de outorga da-
queles direitos fiquem contidas (paralisadas), no que tange produ-
o de seus efeitos e de sua aplicao.
7. Ordem pblica e bons costumes. Demos exemplos de normas
de eficcia contida mediante lei e outras normas constitucionais. Va-
mos examinar, agora, outras cuja eficcia sofre restri<*-*>es por
inotivo
de ordem pblica, bons costumes e paz social.
Um exemplo expressivo tnhamos no art.153, S, da Constitui-
o de 1969, Que declarava que era plena a liberdade de conscincia e
ficava assegurado aos crentes o exerccio dos cultos religiosos que no
contrariassem a ordem pblica e os bons costumes. Einbora a Consti-
tuio de 1988 no tenha reproduzido um texto coin o mesmo teor,
vale a pena discutir a questo, no s porque ilustra a noss<*-*>tese,
mas
especialmente porque se pode indagar se esses conceitos ticos juridi-
cizados no perduram no ordenamento constitucional vigente. Certa-
mente, podemos adiantar que os de ordem pblica e paz social o per-
meiam ainda, como fundamento expresso do poder de polcia e de ou-
tras formas de limitao de direitos.3
O que se entende por ordem pblica? A caracterizao de seu sig-
nificado de suma iinportncia, porque se trata de algo destinado a
limitar situa<*-*>es subjetivas de vantagem outorgadas pela
Constituio.
Acresce, ainda, que esla usa de outras express<*-*>es correlatas que s
vezes se afastam muito da expresso "ordem pblica", e outras vezes
so substancialmente idnticas, tais como ordem politica e social (art.
144, 1Q, I), paz social (art.136), ou simplesmente ordem (art. 142).
Esta ltima certamente tem o mesmo sentido de ordem pblica,4 em-
bora assim no se qualifique; a ordem politica e social tambm, no
conjunto, equivale ql.iela; mas ordem democrtica dela se divorcia,
sendo bem mais restrita e de outro contedo; na verdade, diz o mesmo
que regime democr<*-*>tico, do art. 17.
O conceito de ordem pblica controvertido.' Virga a entende
como minimo tico de um determinado momento,6 o que no satisfaz,
porque no se sabe precisamente o que significa minimo tico. Seria
de toda convenincia que a doutrina e a jurisprudncia buscassem um
conceito objetivo de ordem pblica, ou ordem, simplesinente, tida
como um dos valores-meios do Direito. Em nome dessas express<*-*>es,
limitativas de certos direitos fundamentais, tm-se praticado as maio-
res arbitrariedades, quando elas autorizam apenas a atuao do poder
de polcia, que justamente "a faculdade de que disp<*-*>e a Administra-
o Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, ativi-
dades e direitos individuriis, em benefcio da coletividade ou do pr-
prio Estado".<*-*> "Mas, sob a invocao dopoder de policia, [ensina
Hely Lopes Meirelles] no pode a autoridade anular as liberdades p-
blicas ou aniquilar os direitos fundainentais do indivduo assegurados
na Constituio".s
O 27 do art. 153 da Constituio de 1969 falava ein ordem
coino conceito restxitivo do direito de reunir-se sem arinas (irz verbis:

"Todos podem reunir-se sem armas, no intervindo a autoridade se-


no para manter a ordem. A lei poder detenzlinar os casos em que
ser necessria a comunicao prvia autoridade, bem como a de-
signao, por esta, do local da reunio"). A Constituio vigente no
aceita mais essa restritiva, pois a prtica revelou que o mais importan-
te era a manuteno da ordem, como se esta fosse a funo primordial
do poder poltico, esquecido de que no existe uina ordem ideal. H,
sein dvida, uma tenso entre ordem e progresso, que so dois aspec-
tos do processo social, utn esttico e outro dininico. Ao poder polti-
co cabe a funo de inanter um mnimo de ordem e estimular um tn-
ximo de progresso.9 "As instituies devem continuamente ser ajusta-
das, renovadas, transformadas. E s o poder poltico disp<*-*>e de meios
necessrios para assumir essa funo reformadora. Em suina, a ordem
social verdadeira inuito mais uina obra a fazer e refazer no curso do
tempo, do que uin dado coinpleto a conservar tal qual ."'o Essas jus-
tas palavras de Lapierre bem mostrain a dificuldade de dar um concei-
to de ordem pblica, mas tambm ressaltam a imprescindvel modera-
o que se deve adotar na utilizao do poder de polcia, autorizado a
limitar a eficcia das normas constitucionais consagradoras de situa-
<*-*>es subjetivas ativas, como so estas a que estamos dedicando nossa
ateno.
Se nenhuma ordem jamais perfeita e definitiva,'<*-*> claramente se
percebe a impossibilidade de fixar-lhe um conceito com validade uni-
versal e permanente. Certamente que sua inanuteno no pode trans-
inudar numa arbitrariedade, pois que somente autoriza a atuao da
coinpetncia discricionria do poder, e inenos ainda pode e te, sob a
capa de inanuteno da ordein pblica, reprimir as postula<*-*>es do
pro-
gresso. Barile no chega a definir a ordem pblica, mas "os motivos
de ordem pblica", no tanto como justificao da interferncia do
poder de polcia, mas coino limite exeepcional a situa<*-*>es
st<bjetivas

ntivas;i2 e, sob essa perspectiva, que nos parece mais adequada, diz
ele: "Motivos de ordem pblica subsistem toda vez que o direito posi-
tivo concede autoridade administrativa um poder de escolha entre
vrias solu<*-*>es, indicando a obrigao de seguir a mais apta ao
escopo
de evitar a perturbao da pacfica convivncia social, ameaada de su-
bleva<*-*>es que tenham produzido, ou supostamente possam produzir,
p , p " 13
a curto razo a rtica de crimes. A ordem pblica , assim, uma
situao de pacfica convivncia social, isenta de ameaa de violncia
ou de sublevao que tenha produzido ou que supostamente possa pro-
duzir, a curto prazo, a prtica de crimes. Convivncia pacfica no sig-
nifca isenta de divergncias, de debates, de controvrsias e at de cer-
tas rusgas interpessoais. Ela deixa de ser tal quando discuss<*-*>es,
diver-
gncias, rusgas e outras contendas ameaain chegar s vias de fato,
com iminncia de desforo pessoal, de violncia ou do crne.l4
Assim colocado o problema da ordem pblica, cuideinos de ou-
tro conceito que o art.153, SQ, da Constituio de 1969 trazia coino
limite e iccia daquela norma definidora da liberdade religiosa e de
culto: os bons costumes. Aquela Constituio, assn, no admitia a
possibilidade de cultos religiosos contrrios aos bons costumes.
A expresso bons costumes daquelas que aparecem no Direito
com o objetivo de justificar a atuao da competncia discricionria
do Poder Pblico. Seu coneeito dificil de fixar objetivamente. A evo-
luo social sempre importa mudana da tbua de valores, coin a trans-
formao de hbitos e atitudes que num momento podem contrariar
os bons costuines, e em outro momento j se tornam perfeitamente
coinpatveis com ele. Barile define o bom costume como "aquele coin-
plexo de regras Que a opinio pblica reconhece vlidas nuin dado
inomento histrico eizi relao proteo contra a obscenidade e contra
as ofensas decncia pblica".I<*-*> Excluiu o equvoco conceito da
moralidade mdia, que figurava nessa definio, em outra obra sua,I6
isso porque um conceito de "moralidade mdia", segundo afirma,
estranho funo do Estado Democrtico, que no "Estado tico"
,
mas um Estado que deixa a moral conscincia dos indivduos e se
limita a tutel-la sob o prisma exclusivo da convivncia pacfica e,
pois, no caso em exame, sob o prisma da obscenidade e da decncia
pblica.I<*-*> Aceitamos a doutrina do autor, com a observao de que a
Constituio de 1988 no traz explicitamente aquela expresso, mas a
idia de bons costumes como ordem moral subjacente ao ordena-
mento jurdico.Ig O texto desta, correspondente ao anterior, declara
assegurado o livre exercicio dos cultos religiosos e garantida, nafor-
ma da lei, n proteo aos locais de culto e a suas liturgias. O disposi-
tivo comp<*-*>e-se de duas partes: assegura a liberdade de ezercicio dos
cultos religiosos, sem condicionamentos, e protege os locais de culto
e suas liturgias, mas, aqui, naforma da lei. evidente, como disse-
mos em outra obra,<*-*>9 que no a lei que vai definir os locais do
culto
e suas liturgias. Isso parte da liberdade de exerccio dos cultos, que
no est sujeita a condicionamentos. claro Que h locais - praas,
por exemplo - que no so propriamente locais de culto. Neles se rea-
lizam cultos mais no exerccio da liberdade de reunio do que no da
liberdade religiosa. A lei poder definir melhor esses locais no-tpi-
cos de culto mas necessrios ao exerccio da liberdade religiosa. E de-
ver estabelecer normas de proteo destes e dos locais em que o cul-
to nonnalmente se verifica, que so os templos, edifica<*-*>es com as
caractersticas prprias da respectiva religio. Alis, assim o tem a
ConstitlIio, indiretainente, quando estatui a iinunidade fis<*-*>l
sobre
"templos de qualquer culto" (art. 150, VI, "b"). Mas a liberdade de
culto se estende sua prtica nos lugares e logradouros pblicos, e a
tambm ele merece proteo da lei. Eni'Im, cumpre aos Poderes Pbli-
cos no embaraar o exerccio dos cultos religiosos (art. 19, I) e pro-
teg-los - a, sim, na forma da lei. Esta, pois, no restritiva da
liberdaade de culto, mas tambm esta liberdade no tem sua eflccia
dependendo da lei referida. Com a lei ou sem ela, a liberdade de culto
est <*-*>=arantida.
8 Necessidade ou utilidade pblica; interesse social ott econ-
mico; perigo pblico iminente. So outros tantos conceitos que inter-
ferem com a eficcia de detenninadas normas constitucionais. Com
base neles o Poder Pblico pode limitar situa<*-*>es subjetivas,
circuns-
crevendo a autonomia de sujeitos privados, especialmente em relao
ao direito de propriedade.
O inciso XXII do art. SQ garante o direito de propriedade, mas os
incisos XXIV e XXV oferecem os elementos de suas limita<*-*>es, per-
mitindo sua desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou
por interesse social, bem como seu uso pela autoridade competente
no caso de perigo pblico iminente.
9. Segurana pblica, segurana nacional e integridade nacio-
nal. A segurana pblica outro conceito de que se serve o poder de
polcia com o escopo de "acertar a conduta dos indivduos com vista
observncia dos limites impostos pela lei sua liberdade".2o A Cons-
tituio italiana, em vrios dispositivos, faz expressa meno segu-
rana pblica como limite s situa<*-*>es subjetivas de vantagem;2l a
nossa no to explcita, mas o conceito consta do art. 144, como
fundamento do poder de polcia, que , como se sabe, um poder de
limites a direitos individuais. O artigo declara que a segurana pbli-
cn, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida
para n preservao dn ordem pblica e da incolumidade das pessoas
e do patrimnio, atravs dos rgos de policia que enumera. Como
se nota, a segurana pblica consiste numa situao de preservao
ou restabelecimento daquela convivncia social (ordem pblica), da
incolumidade das pessoas e do patrimnio pblico e privado, de modo
a permitir que todos gozem de seus direitos e exeram suas atividades
sem perturbao de outrem, salvo nos limites do gozo e reivindicao
de seus prprios direitos e defesa de seus legtimos interesses. Esta
uma atividade de vigilncia, preveno e represso de condutas deli-
tuosas. O exerccio dessa atividade importa, militas vezes, ou quase
sempre, a restrio de direitos e garantias fundamentais, como a
hiptese do inciso XI do an. SQ da Constituio, que, estatuindo a invio-
labilidade do domiclio, pennite, no entanto, que nele se penetre noi-
te, mesmo sem consentimento do morador, em caso de flagrante deli-
to ou desastre, ou para prestar socorro. Mas o abuso dessa atividade
gera motivo para interposio de habeas corpus e responsabilizao
da autoridade abusiva.
No se confunde a segurana pblica com a segurann nacional,
conceito hoje reduzido a expresso menos abrangente, como no siste-
ma constitucional revogado, em que o princpio da segurana nacio-
nal pairava sobre a eficcia de quase todas as normas constitucionais.
A idia que prevalece agora a de defesa nacional (art. 91), defesa da
Ptria (art. 142) e segurana do territrio nacional (art. 91, 1<*-*>,
III).
Todos esses conceitos constituem base de limita<*-*>es (conteno) de
direitos constitucionais.
Outro conceito correlato queles o de integridade nacional.
Com base nele, a Unio pode intervir nos Estados (art. 34, I), derro-
gando as nonnas consagradoras da autonomia estadual, que ocorre no
caso de um Estado ou parte dele pretender desligar-se da Federao,
quer para constituir-se em pas independente, quer para integrar-se
noutro pas. Integridade nacional, portanto, noo correspondente
integridade do territrio nacional. No fere a integridade nacional o
fato de governador e povo de um Estado se oporem politicamente ao
governo da Unio. Tal fato no justifica nem a interveno no Estado,
nem Inedidas especiais no caso de estado de stio ou estado de defesa.
10. Finalmente, medidas de proteo e defesa da sade pblica,
da higiene e saniticrias tambm autorizam a atuao do poderd<*-*> pol-
cia (polcia sanitria), com restri<*-*>es s liberdades pblicas, assim
como medidas de defesa contra as calamidades pblicas.

III - Razo da possibilidade de delimitao de eficcia dessas normas

11. O sistema de conteno da eflccia das normas constitucio-


nais exposto acima tem sua razo de ser fundada nos fms gerais e so-
ciais do Estado moderno. Mas este, ao limitar a autonomia dos sujei-
tos privados, visa, essencialmente, a tutelar a liberdade de todos, de
modo a que o exerccio dos direitos por uns no prejudique os direitos
dos demais.
12. Se ao Estado compete, como um de seus fins historicamente
nsitos em sua existncia, assegurar a ordem pblica, tutelar a s<*-*>gu-
rana pblica e a incolumidade das pessoas e do patrimnio dos indi-
vduos, prover a defesa nacional contra invas<*-*>es ou ameaa de inva-
s<*-*>es externas, Inanter a integridade de seu territrio, procurar
realizar
o bem-estar social, o bem comum, possibilitando a igualdade de opor-
tunidade a todos, certamente que, para a consecuo desses objetivos,
h que ser autorizado pela constituio (nos estritos termos de suas
normas), quer por conceitos gerais (como os vistos), quer por lei, a
regular o exerccio dos direitos e autonomias conferidos aos indivduos
e entidades pelas normas constitucionais, cuja eflccia e aplicabilida-
de fcam delimitadas ao equilbrio perseguido pelo Estado, na busca
da efetivao da prosperidade da comunidade.
13. O Estado tende cada vez mais a ser social, dando prevalncia
aos interesses coletivos, antes que aos indivduos. E exatamente nes-
sa adoo de fins sociais prevalentes proteo dos fins individuais
que o Estado Democrtico de Direito se distingue do Estado Liberal
individualista.
Mas isso ainda uma aspirao. As constitui<*-*>es modernas conti-
nuam sendo instrumentos de compromisso, onde prevalecem os dita-
mes liberais individualistas. No caso brasileiro, uma comparao en-
tre a Constituio de 1946, a de 1967 e a de 1969 revela, desde logo,
que esta politicamente mais autoritria e socialmente menos liberal
que aquelas. Vale dizer: em relao Carta Magna de 1946 e mesmo
Constituio de 1967, a de 1969 deu praticamente nenhuma demo-
cracia poltica (tantas restri<*-*>es ops aos direitos fundamentais e
ga-
rantias constitucionais) e restringiu mais as concess<*-*>es democracia
social. Esta era uma caracterstica daquele perodo: o Inedo do socia-
lismo ou de uma simples democracia socializante ia engolindo a demo-
cracia poltica, sufocando as liberdades pblicas ou reduzindo-as a ex-
presso insignificante, formulando autoritarismo sob o slogan de que
a democracia precisava restringir-se, para defender-se. Se assim con-
tinuasse, no tardaria que se suicidasse com os instrumentos da pr-
pria defesa. A Constituio de 1988 mudou esse panorama, sem em-
bargo de que a ordem econmica nela consubstanciada no seno
uma forma econmica capitalista, porque ela se apia inteiramente na
apropriao privada dos meios de produo e na iniciativa privada (art.
170). Isso caracteriza o modo de produo capitalista, que no deixa
de ser tal por eventual ingerncia do Estado na economia, nem por
circunstancial explorao direta de atividade econmica pelo Estado
e possvel monopolizao de alguma rea econmica, porque essa atua-
o estatal ainda se insere no princpio bsico do capitalismo, que a
<012>

1 I 6 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

apropriao exclusiva por uma classe dos meios de produo. Contu-


do, nela, o elemento scio-ideolgico revelador do compromisso entre
o Estado Liberal e o Estado Social intervencionista mais acentuado,
com bastante realce aos direitos sociais.

IV- Natureza e conceito

14. As normas de eficcia contida - de que estamos cuidando nes-


te captulo - tm natureza de normas imperativas, positivas ou negati-
<*-*>as, limitadoras do poder pblico, valendo dizer: consagradoras, em
regra, de direitos subjetivos dos indivduos ou de entidades pblicas
ou privadas. E as regras de conteno de sua eficcia constituem limi-
ta<*-*>es a esses direitos e autonomias; ou, segundo uma teoria moder-
na, de que ainda trataremos, so regras e conceitos limitativos das si-
tua<*-*>es subjetivas de vantagem."
I5. Normas de eficcia contida, portanto, so aquelas em que o
legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relati-
vos a determinada matria, mas deixou margem atuao restritiva
porparte da competncia discricionria do Poder Pblico, nos ter-
mos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nelas
enunciados.

V- Condi<*-*>es gerais de aplicabilidade

16. So elas normas de aplicabilidade imediata e direta. Tendo


eficcia independente da interferncia do legislador ordinrio, sua
aplicabilidade no fica condicionada a uma normao ultePf<*-*>r, mas
fica dependente dos limites (da: eficcia contida) que ulteriormente
se lhe estabeleam mediante lei, ou de que as circunstncias restriti-
vas, constitucionalmente admitidas, ocorram (atuao do Poder Pbli-
co para manter a ordem, a segurana pblica, a defesa nacional, a in-
tegridade nacional etc., na forma permitida pelo direito objetivo).
CAPTULO IV

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA

SE'O I - NORNl AS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO: I-


Problema terminolgico.11- Classificao das normas constitu-
cionais de principio. III - Normas constitucionais de princpio,
normas constitucionais deprincipios gerais eprincipios gerais do
direito constitucional. SEO II- NORMAS CONSTITUCIONAIS
DE PRINCPIO INSTITUT IvO: IV- Outra vez o problema termi-
nolgico. V- Caracterizao e exemplif cao. Til- Funo, na-
tureza e conceito. lill - Eficcia. VIII - Condi<*-*>es gerais de apli-
cabilidade. SEO 11I - NORMAS CONSTITUCIONAIS DE
PRINCPIO PROGRAM TICO: IX - Conceito. X - Localizao
das normas p<*-*>ogramticas. XI - Normas programticas e direitos
sociais. Xll - Normns progrnmticas efins da ordem econmica e
social. Xlll - Disposi<*-*>es programticas e principios constitucio-
nais. XIV- Normas programticas no sistema constitucional bra-
sileiro. Xv - Natureza dos direitos sociais. XPI - Juridicidade.
XVII - Funo e relevncia. XvIlI - Normas programticas e re-
gime politico. XIX - IVormas prngramticas e interpretao do
Diieito. XX - Normas programticas e constitucionalidade das
leis. XXI - Normas programticas e leis anteriores incompativeis.
XXII- Condiesgerais de aplicabilidade. SEOIV-INSTRU
MENTOS DA EFICCIA CONSTiTUCIONAL: XXIII - Questdo
de ordem. XXIV- O art. 5", ,<*-*> l, da Constituio. XYv- Mandn-
do de injuno. XXVI - Inconstitucionalidade por omisso. X JiIil1
- Iniciativa popular

SEAo I - lVORM AS CONSTITUCIONAIS DE PRIlVCPlO

I - Problema terminolgico

1. O problema da linguagem constitui o grande drazr<*-*>a da meto-


dologia jurdica. A busca do termo prprio, a especificao do sentido
<012>

11 S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

em que uma palavra est sendo empregada, so tarefas que se colo-


cam como preliminares, especialmente para o publicista, a quem no
fica mal possuir a neurose do termo certo, da preciso tcnica, mas
no ao ponto de perder de vista a lio de Galizia segundo a qual "o
jurista, operando com enuncia<*-*>es lingsticas, deve formular uma
lin-
guagem cientfica, que, procurando adequar-se a uma maior exatido
e especificidade, tenda, contemporaneamente, a apartar-se, o menos
possvel, da linguagem comum".I
2. No raro, porm, acontece que o publicista rebusca os escani-
nhos da rica lngua portuguesa e no depara uma expresso adequada
para exprimir o objeto que tem em mente. Dana ele, ento, na termi-
nologia imprecisa, e acaba cunhando uma prpria, tomado ainda da
dvida sobre se expressa com preciso o conceito pretendido. Foi as-
sim que preferimos denominar normas constitucionais de principio
aquelas em que se subdividem as normas constitucionais de eficcia
limitada, ou seja, aquelas que dependem de outras providncias para
que possam surtir os efeitos essenciais colimados pelo legislador cons-
tituinte.

II - Classificao das normas constitucionais de principio

3. Conforme delineamos pginas atrs, as normas constitucionais


de eficcia limitada so de dois tipos: a) as definidoras de principio
ir2stitutivo ou organizativo, que, por brevidade, temos chamado de nor-
mas constitucionais de princpio institutivo; b) as definidoras deprinci-
pio programtico, ou, simplesmente, normas constitucionais de<*-*>princ-
pio programtico.

III - Normas constitucionais de principio, normas constitucionais


deprincipiosgerais e principios gerais do direito constitucional

4. Nossa primeira tarefa, aqui, consiste em evitar confundir trs


conceitos correlatos, quais sejam: a) normas constitucionais deprin-
cipio; b) normas constitucionais de principios gerais, tambm deno-
minadas normas principios; e c) principios gerais do direito constitu-
cional.

5. A palavra "princpio" equvoca. Nas trs hipteses supra apa-


rece com sentidos fundamentalmente diversos. Quando falamos em
normas definidoras de principio institutivo, a palavra "princpio" se
apresenta na acepo prpria de comeo ou inicio, isto , so normas
que contm o ir:icio ou esquema de determinado rgo, entidade ou
instituio, deixando a efetiva criao, estruturao ou formao para
a lei complementar ou ordinria, como d exemplo o art. 33 da Cons-
tituio: "A lei dispor sobre a organizao administrativa e judiciria
dos Territrios".
6. Diferentes so as normas constitucionais de principios gerais, ou
normas principios. Estas so, segundo Crisafulli, "as normas fundamentais
de que derivam logicamente (e em que, portanto, j se manifestam
implicitamente) as normas particulares regulando imediatamente rela<*-
*>es e situaes especficas da vida social".2 Mais adequado seria cham-
las de normasfundamentais (a Constituio de 1988
as chama de principiosfundamentais), de que as normas particulares
so mero desdobramento analtico. Fundamentais so, por exemplo,
as seguintes normas da Constituio: a) "A Repblica Federativa do
Brasil [] formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e
do Distrito Federal" (art. l<*-*>, caput); b) "Todo o poder emana do povo
,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituio" (art. IQ,. pargrafo nico); c) "So Poderes
da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Exe-
cutivo e o Judicirio" (art. 2Q). Pode-se dizer que as normas da Cons-
tituio constantes dos arts. 18 a 133 so dependentes daquelas fun-
damentais, delas constituindo desdobramentos, salvo, dentre as nor-
mas particulares dos arts. 18 a 133, as que contm matria de direito
administrativo (arts. 37-42) e outras no tipicamente referentes es-
trutura do Estado, organizao dos Poderes, suas atribui<*-*>es ou
competncias.
7. Certas normas cnstitucionais no so propriamente fundamen-
tais, mas contm principios gerais informadores de toda a ordem jurdi-
ca nacional, como as que consagram o princpio da isonomia (art. SQ e
seu inciso I), o princpio da legalidade (art. 5<*-*>, inciso II), o
princpio da irretroatividade das leis (art. 5<*-*>, XXXVI), os
princpios da organizao partidria (art.17).
Mas essas normas-princpios e as de princpios gerais distinguem-
se basicamente daquelas que denominamos normas constitucionais de

I. Scienza giuridica e dirito costituzionale, p. 53. 2. La Costituzione e


le sue disposizioni di principio, p. 8.
<012>

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS


VORMAS CONSTITUCIONAIS DE EPICCIA LIMITADA 121

princpio ou de esquema, pois estas so de eficcia limitada e de apli-


cabilidade indireta, isto , dependentes de legislao ou outra provi-
dncia, enquanto aquelas so de eficcia plena e aplicabilidade imedia-
ta - auto-aplicveis, na terminologia norte-americana.
8. Profundamente diversos so os princpios gerais do direito
constitucional.
"A cincia do direito constitucional [diz Pinto Feizeira] induz da
realidade histrico-social os lineamentos bsicos, os grandes principios
constitucionais, que servem de base estiuturao do Estado. Os prin-
cpios essenciais assim estabelecidos so os summn genera do direito
constitucional, frmulas bsicas ou postos-chaves de inteipretao e
construo terica do constitucionalismo".3 Em magnfico livro sobre
os princpios gerais do direito constitucional moderno,4 destaca a di-
vergncia dos juristas na formulao desses princpios,<*-*> e ele
prprio
tennina por indicar cinco grandes princpios do direito constitucional
inoderno: a) o principio da supremacia da corzstituio; b) o princi-
pio democrtico; c) o principio liberal; d) o prirzcipio do socialismo;
e) o principio dofederalismo.6
9. No se nos afigura que esses princpios considerados por Pinto
Ferreira possam ser, todos, princpios gerais do direito constitucional
moderno. Talvez fosse vlido entend-los coino princpios universais,
por serem induzidos do direito constitucional comparado. Mesino as-
sim, de se ter cautela na afirmativa, pois que nem todos so encontra-
dos em todos os sisteinas constitucionais. O princpio federalista, por
exeinplo, s existe ern nmero relativainente pequeno de ordena<*-*>es
constitucionais, e nossa Constituio o tein coino uinprincpie<*-
*>f'uiida-
merital, e assim concebido princpio lnitado ordenao constitu-
cional positiva. O princpio do socialisino, nuin sentido universal, no
mximo pode ser encarado como uina tendncia, desde que as decla-
ra<*-*>es de direitos sociais, hoje constantes da maioria das
constitui<*-*>es,
no tin a natureza socialista em seittido tcnico, inas to-s revelain
o intervencionismo estatal, sem que isso signifque, em rigor, a ado-
o de regime essencialmente diverso do capitalismo.

3. Principios gerais do direito constituciona! moderno, v I/50 e 51.


4. Ob. cit. supra, em dois volumes, est na 5<*-*> edio, que estamos
utilizando
I So Paulo, Ed. RT,1971).
5. Ob. cit., v.1/51 e 52.
6. Idem, v.1/53 e 54.
O que possvel afirmar que aqueles princpios e outros, como
o do sistema de governo, sua forma, a repartio ou colaborao de
Poderes etc., formam temas de uma teoria geral do direito constitucio-
>tal, por envolverem conceitos gerais, rela<*-*>es, objetos, que podem
ter
seu estudo destacado da dogmtica jurdico-constitucional, sem negar
a existncia real de princpios gerais do direito constitucional, induzi-
dos da realidade histrico-constitucional de cada povo. Assim, entre
ns, afigura-se possvel admitir alguns deles: a) o da supremacia das
normas constitucionais; b) o do federalismo, envolvendo o da autono-
mia dos Estados; c) o da autonomia municipal; d) o do controle juris-
dicional da constitucionalidade das leis; e) o da proteo da autono-
mia individual em face do poder, decorrente da declarao dos direi-
tos individuais e garantias constitucionais; <*-*> o da proteo social
do
trabalhador; <*-*> o da proteo da famlia, do ensino e da cultura, em-
bora ainda com caractersticas prograinticas; h) o da independncia
da Magistratura; i) o da representao partidria etc.
10. Tais princpios gerais distinguem-se das normas constitucio-
nais de princpio, de um ponto de vista ontolgico, pois no constituem
normas, como estas ltimas, mas princpios induzidos de um conjunto
de normas. Que os princpios gerais do Direito (seja do Direito como
ordenaojurdica, seja de um ramo particular da cinciajurdica) no
so normas, como imperativos, coisa sobre que a doutrina no con-
troverte. H quem os considere como princpios instihlcionais que fun-
cionam como critrios infoimadores das leis existentes.<*-*> Certos auto-
res arrolam entre tais princpios as nonnas constitucionais de princ-
pio (esquema), especialmente as programticas.8 Vereinos essa con-
cepo mais adiante.

SEno II -NORMAS CONSTITUCIONAIS


DE PRINCPIO INSTITUTIVO

IV - Outra vez o prohlema terminolgico

ll. Dilucidados, como ficaram acima, os problemas gerais refe-


rentes s normas constitucionais de princpio, podemos dedicar-nos,
agora, quela espcie que denominamos normas constitucionais de prin-
cpio institutivo.

7. Assim Alessandro Levi, Teoria generale del Diritto, pp.110 e 112.


8. a opinio, por exemplo, de Alessandro Levi, ob. cit., p.111.
<012>

122 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

12. Aqui tambm o problema terminolgico se nos antep<*-*>e como


questo prvia. Tais normas so de eficcia limitada e de aplicabilida-
de mediata ou indireta, porque dependentes de legislao. Na juris-
prudncia e na doutrina clssica nozte-americana erazn denominadas,
j unto com as puramente programticas, not sel J executing provisions,
ou not selfactingprovisions, ou, ainda, not selfenforcingprovisions
- express<*-*>es traduzidas no direito constitucional brasileiro por
dispo-
si<*-*>es ou normas no auto-aplicveis, ou no auto-executveis, ou
p 9
Ilo-executveis or si nzesmas, ou, ainda, no-bastantes em si.
13. A jurisprudncia e certa corrente doutrinria italianas, sepa-
rando-as das normas programticas (que chamazn de normas direti-
vas), conceberam-nas como normas preceptivas de aplicabilidade
iio-imedintn, ou, ainda, de aplicabilidade ou eficcia diferida.
Crisafulli chama-as de normas de legislao,lo mas taznbm as
tem como disposi<*-*>es constitucionais de principio, ao lado das pro-
gramticas.<*-*>l A expresso normas de legislao seria a mais aproxi-
znada da realidade, se no houvesse norznas n-organizativas que
tambm podem depender de legislao, eomo exemplo a do 2 do
art. 227: "A lei dispor sobre nonnas de construo dos logradouros e
dos edificios de uso pblico e de fabricao de veculos de transporte
coletivo, a fizn de garantir acesso adequado s pessoas portadoras de
deficincia".
14. Ora, as normas de que se trata aqui so as no-prograznticas
dependentes de legislao. So de eficcia limitada porque o legis-
lador ordinrio que Ihes vai conferir executoriedade plena, mediante
leis complementares ou ordinrias integrativas. No so, todavi<*-*>des-
titudas de aplicabilidade, como querem aQueles que as chaznazn de nozmas
de eficcia ou aplicabilidade diferida, como a pretender que
nada significam enquanto o legislador no emitir regras jurdicas que
as complementem.
Para distingui-las das nonnas programticas (Que tambm so de
princpio, esquematizadoras de programas), preferimos design-las
como normas de principio institutivo, porquanto contm esquemas
gerais, um como que inicio de estruturno de institui<*-*>es, rgos ou
entidades, pelo qu tambm poderiam chamar-se normas de prineipio
orgnico ou organizativo. No perfeita a denominao, reconhece-
mos, mas qualquer outra seria ainda mais deficiente. A evoluo dos
estudos dessa matria, um pouco descuidada entre ns, certamente en-
contrar terminologia mais precisa e adequada. O impoztante, porm,
situar bem o problema, definindo com segurana as express<*-*>es ou
termos empregados, de sozte a que, metodologicamente, o objeto indi-
cado fque devidamente circunscrito. Essa a nossa preocupao na ter-
minologia utilizada, no a veleidade de inova<*-*>es.

V- Caracterizao e exemplificao

IS A caracterizao fundamental das normas constitucionais de


princpio institutivo est no fato de indicarem uma legislao futura
que lhes complete a eficcia e lhes d efetiva aplicao. Umas deixam
larga margem ao poder discricionrio do legislador, como a do 2Q do
azt. 18 da Constituio, segundo o qual a criao de Territrio, sua
transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero
regularnentadas em lei complementar; outras j indicam o contedo
da lei, cozno a do art. 33 - "A lei dispor sobre a organizao admi-
nistrativn ejudiciria dos Territrios" -, ou, ainda, a do 2<*-*> do
art.
90: "A lei regular a organizno e o funcionamento do Conselho da
Repblica" (igual disposio consta do 2<*-*> do art. 91 para o Conse-
lho de Defesa l<*-*> Taciozzal); ou a do art.113: "A lei dispor sobre a
cons-
tituio, investidura, jurisdio, competncia, garantias e condi<*-*>es
de exercicio dos rgos da Justia do Trabalho, assegurada a paridade
de representao de trabalhadores e empregadores".<*-*><*-*> Outras
deixam para o legislador ordinrio (ou complementar) apenas aspectos
secun-
drios, como o caso do art.161: "Cabe lei complementar: I - defi-
nir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, pargrafo ni-
co, I; II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata
o art. 159, especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos pre-
vistos em seu inciso I, objetivando promover o equilbrio scio-eco-
nmico entre Estados e entre Municpios; III - dispor sobre o acom-
panhamento, pelos beneficirios, do clculo das quotas e da liberao
das participa<*-*>es previstas nos arts. 157,158 e 159". Preferiu o
constituinte, nesses casos, separar em dispositivo prprio o aspecto
dependente de legislao ein relao s regras principais de
aplicabilidade iinediata, o que se percebe pelas remiss<*-*>es aos
dispositivos onde tais regras principais so estatudas.i3

VI - Funo, natureza e conceito

16. Afuno, a natureza e o conceito das normas constitucionais


de que estamos cogitando no tm sido objeto de apreciao doutrinria
princpios a serem desenvolvidos na lei, quase todos, alis, de
aplicabilidade imediata, ou seja, independente da existncia da lei). V.
tambm o art.163: "Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas;
II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias,
fundaes e demais entidades controladas pelo Po-
der Pblico; III - concesso de garantias pelas entidades pblicas; IV -
emisso e
resgate de ttulos da dvida pblica; V - fiscalizao das instituies
financeiras;
VI - opera<*-*>es de cmbi<*-*> realizadas por rgos e entidades da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; VII -
compatibilizao das fun<*-*>es das
institui<*-*>es oficiais de crdito da Unio, resguardadas as
caractersticas <*-*>,<*-*>pndi-
<*-*>es operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional".
V., igualmen-
te, o art. 192, com ampla enumerao do contedo da lei complementar<*-*>
nele prevista.
13. H disposies que ficam ininteligveis se no se tiverem em mente
ou-
tras normas constitucionais. caso, por exemplo, do disposto no 5 do
art. 40:
"O beneficio da penso por morte corresponder totalidade dos
vencimentos ou
proventos do servidor falecido, at o limite estabelecido em lei,
observado o dis-
posto no pargrafo anterior". Parece contraditrio dizer-se que o
beneficio corres-
ponde totalidade dos vencimentos, ao mesmo tempo em que se fala em
limite
estnbelecido em lei. preciso atentar para o fato de que isso no
significa que
uma lei pode estabelecer o limite da penso abaixo da totalidade dos
vencimentos.
A compreenso do texto depende da invocao do que estatui o inciso XI do
art.
37. Aqui se prevem tetos de veneimentos e lei que fixar limite mximo
da remunerao em espcie, no mbito dos Poderes. a esta lei que aquele
dispositivo do 5Q do art. 40 se refere. Quer dizer: a totalidade dos
vencimentos est contida nos
limites mximos previstos no inciso XI do art. 37. O benefcio da penso
se contm no mesmo limite.

VORMAS CONSTI7UCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 125

ria. Respigando-se, aqui e ali, notareinos que alguns autores as colo-


cam de parelha com as programticas. E da natureza destas, de certo
inodo, se aproximam, mesmo porque constituem, ambos os tipos, nor-
inas de eficcia limitada, mas s nisso se assemelham.
17. No que se distinguem, especificainente, problema contro-
vertido, e as poucas solu<*-*>es propostas no satisfazem as exigncias
cientficas.
Sobre o assunto j expusemos a tese de Azzariti, apoiada na ju-
rispr,zdncia italiana, que as considera como preceptivns, dotadas de
comandos jurdicos de aplicao direta, mas no imediata, porque re-
querem outras normas jurdicas integrativas, com o qu, salvo a terini-
nologia, podemos concordar, e as programticas seriain iretivns, des-
titudas de preceito concreto, mas dando s indica<*-*>es ao legislador
futuro.i4 No recapitularemos a crtica j feita a tal doutrina; apenas
repetiremos que para Azzariti a diferena bsica est em que as pro-
grainticas no seriam normas jurdicas, enquanto as outras o so.
Deixando para a seo seguinte o exame dos problemas especfi-
cos das normas programticas, diremos Que os dois tipos se distin-
guem por seus fins e contedos. As programticas envolvem uin con-
tedo social e objetivam a interferncia do Estado na ordem econmi-
co-social, mediante presta<*-*>es positivas, a fim de propiciar a
realiza-
o do beizi comum, atravs da democracia social. As de princpio ins-
titutivo tm contedo organizativo e regulativo de rgos e entidades,
respectivas atribui<*-*>es e rela<*-*>es. Tm, pois, natureza
organizativa; sua
funo primordial a de esqueinatizar a organizao, criao ou insti-
tuio dessas entidades ou rgos.
18. O legislador constituinte reconhece a convenincia de disci-
plinar certa matria relativamente organizao de institui<*-*>es
cons-
titucionais, inas, ao mesmo tempo, por raz<*-*>es vrias, e at de
presso,
limita-se a traar esquemas gerais (princpios, como comeo) sobre o
assunto, incumbindo ao legislador ordinrio a complementao do que
foi iniciado, segundo a forma, os critrios, os requisitos, as condi<*-
*>es
e as circunstncias previstos na norma mesma. Confornie j observa-
mos, essas normas deixam menor ou maior campo atuao discricio-
nria do legislador ordinrio, mas sempre h um innimo que um po-
der mais elevado - o constituinte - quer ver atendido; quando inais
no seja, abre-se, ao menos, uma possibilidade para o rgo legislati-
vo atuar de certa forina. Leia-se, por exemplo, o art.18, 2Q, da Cons-
tituio; a se encontra uma norma dessas que representam insignifi-
cante vontade do constituinte, indicando uma possibilidnde (a criao
e eventual transfonnao de Territrios) e uma nonna de atuao: essa
criao h que ser feita inediante lei complementar, isto , uma lei cujo
processo de fonnao tem caractersticas peculiares: maioria absoluta
(art. 69).
19. So, pois, normas constitucionais de principio institutivo
aquelas atravs das quais o legislador constituinte traa esquemas
gerais de estruturao e atribui<*-*>es de rgos, entidades ou institu-
tos, para que o legismdor ordinrio os estruture em definitivo, median-
te lei.

VII - Eficcia

20. As nonnas constitucionais de princpio institutivo, como as


programticas (temos dito sempre), so de eficcinjuridica limitada.
Problema doutrinrio srio acha-se, precisamente, na configurao
dessa eficcia. Uma vez comece a vigorar a constituio, que efeitos
p , g roduzem desde lo o essas normas. Entram imediatamente, tambm,
em vigor, ou isso s se verifica com a emisso da nonna ordinria ou
complementar integrativa? Invalidain, ou no, a legislao ordinria
anterior conflitante, ou esse efeito elas s adquirem com a lei integra-
tiva? Que nportncia construtiva tm elas na ordem jurdica ulterior?
Uma lei ordinria ou compleinentar posterior que as contrarie ser in-
constitucional
? .
21. Eis al as indaga<*-*>es fundamentais que teremos de responder;
e ser bom comeannos com uma distino dessas normas sob o as-
pecto da obrigatoriedade.

Com efeito, as normas constitucionais de princpio institutivo po-


dem ser impositivas oufacultativas.
I - Impositivns so as que determinam ao legislador, em termos
peremptrios, a emisso de uma legislao integrativa, como estas: a)
a ocupao e utilizao das faixas de fronteiras sero reguladas em
lei (art. 20, 2<*-*>); "Leifederal dispor sobre a utilizao, pelo
Gover-
no do Distrito Federal, das polcias civil e militar e do corpo de bom-
beiros militar" (art. 32, 4g); "A !ei dispor sobre a organizao ad-
ministrativa e judiciai-ia dos Territrios" (art. 33); "a lei fixar o
limite
mximo e a relao de valores entre a maior e a menor remunerao

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA

dos servidores pblicos (...)" (art. 37, XI); "A lei dispor sobre a
criao, estruturao e atribui<*-*>es dos Ministrios" (art. 88); "A
lei regumr a organizao e o funcionamento do Conselho da Repblica"
(art. 90, 2, igualmente art. 91, 2Q); "A lei disciplinar a remoo
ou a permuta de juzes dos Tribunais Regionais Federais e determinar sua
jurisdio e sede" (art. 107, pargrafo nico); "Aos juzes federais
compete processar e julgar: (...) nos casos deter-minados por lei, [os
crimes) contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira"
(art.109, VI); "A lei dispor sobre a competncia do Tribunal Superior
do Trabalho" (art. 111, 3Q, tambm arts. 113 e 128, 5Q); "Lei conl-
plementar dispor sobre a organizao e competncia dos tribunais,
dos juzes de direito e das juntas eleitorais" (art. 121); "Cabe lei
complementar: I - dispor sobre conflitos de competncia, em inatria
tributria, entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios;
II - regular as limita<*-*>es constitucionais ao poder de tributar; III-
estabelecer normas gerais em inatria de legislao tributria, especial-
mente sobre: (...)" (art. 146; cf. tambm arts. 165, 9Q, e 163). Alis,
encontramos tais normas bastante disseminadas em nossa Constitui-
o. Mas nas constitui<*-*>es contemporneas so encontradias. Assim,
por exeinplo: a) na italiana, art. 95, 3Q comma: "La legge provvede
all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il nuine-
ro, le attribuzioni e 1'organizzazione dei ministeri"; b) na francesa,
art.
25: "Une loifixe la dure des pouvoirs dechaque assemble, le nom-
bre de ses meinbres, leur indemnit, les conditions d'ligibilit, le r-
gime des inligibilits et des incompatibilits"; c) na espanhola, art.
98, 4: "La ley regular el estatuto e incompatibilidades de los iniein-
,
bros del Gobierno' (cf. tambm arts. 87, n. 3,103, n. 3,105,116,117,
n. 5, segunda parte,122,124, n. 3, etc.).
II - Facultntivas ou permissivas, isto , no imp<*-*>em uma obriga-
o; limitain-se a dar ao legislador ordinrio a possibilidade de insti-
tuir ou regular a situao nelas delineada, como so exemplos as se-
guintes: "Lei complementarpoder autorizar os Estados a legislar so-
bre quest<*-*>es especficas das matrias relacionadas neste artigo"
(art.
?2, pargrafo nico); "A lei estadunl poder criar, mediante proposta
do Tribunal de Justia, a Justia Militar estadual (...)" (art. 125,
3<*-*>);
-`A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a inanuten-
o ou expanso da seguridade social, obedecido o disposto no art.
154, I" (art. 195, 4); "Os Estados podero, medinnte lei comple-
<*-*>nentar, instituir regi<*-*>es metropolitanas, aglomera<*-*>es
urbanas e microrregi<*-*>es (...)" (art. 25, 3<*-*>); "A Uniopoder
instituir: (...) media;tte lei complementar, iinpostos no previstos no
artigo anterior (...)"
<012>

12S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

(art. 154, I). Vejam-se esses dois ltimos casos. Dizer "os Estadospo-
dero, medinnte lei complementar (...)", ou "a Uniopoder, mediante
lei complementar (...) ", significa dar aos Estados e Unio a faculda-
de de dispor sobre as matrias indicadas, mas eles s podem faz-lo
por meio da lei mencionada; o mesmo que declarar: "Lei comple-
mentar estadual poder instituir regi<*-*>es metropolitanas (...); "Lei
com-
plementar da Unio poder instituir (...)"
22. Como se percebe desses exemplos, as normas impositivas es-
tatuem a obrigatoriedade de o legislador emitir uma lei, coinplemen-
tar ou ordinria, na fonna, condi<*-*>es e para os fins previstos; as
nor-
masfacultativas apenas lhe atribuem poderes para disciplinar o as-
sunto, se achar conveniente - isto , do-lhe mera faculdade, indican-
do ser possvel regular a matria -, do que deflui, para ele, discricio-
nariedade completa quanto iniciativa dessa regulamentao; mas,
uma vez tomada a iniciativa, a regra constitucional vinculante quan-
to aos limites, forma e condi<*-*>es nela consignados.I'
23. Algumas normas obrigatrias chegam, inesmo, a marcar data
at a qual a lei reguladora dever estar votada, como foi exemplo o
art. 4 do Ato das Disposi<*-*>es Transitrias da Constituio de So
Paulo, de 13 de maio de 1967, e tambm o caso de vrias disposi-
<*-*>es transitrias e finais da Constituio italiana.
24. Probleina que se ergue de imediato o de saber qual o valor
das normas constitucionais que imp<*-*>em ao legislador o dever de le-
gislar na forma prevista. Em outras palavras: qual a natureza da obri-
gao constitucionalmente nposta ao legislador no sentido de emitir
normas integrativas? A observao, colhida na prtica constj,<*-*>cional,
demonstra que aquela obrigatoriedade de pequena eficcia, visto
que, ao menos juridicamente, no se pode constranger o legislador a
legislar, nem mesmo naqueles casos em que Ihe prefixado prazo.I6

15. A propsito, cf. Vezio Crisafulli, ob. cit., pp. 62 e 63.


16. Crisafulli (ob. cit., pp. 63 e 64) reconhece a dificuldade do
problema, por falta de sano especfica; acha, no entanto, que isso "non
esclude la incostituzionalit in cui sono incorsi gli organi legislativi
contrawenendo all'obligo di provvedere su una certa materia, ad essi
derivante dalla norma costuzionale" (p.63). Mostra que no sistema
italiano h outros meios para constranger o legislador,
como a petio, a iniciativa popular e a iniciativa dos Conselhos
regionais (p. 64).
No sistema ptrio, agora, tambm existem alguns desses meios, como o
direito de petio (que no surte qualquer efeito, no caso), a
inconstitucionalidade por omisso, o mandado de injuno e a iniciativa
popular, que, no elitanto, no tm sido usados convenientemente.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMI?AD.A 129

Se o comando impositivo no for cumprido, a omisso do legislador


poder constituir um comportamento inconstitucional, que agora sin-
dicvel e controlvel jurdica e jurisdicionalmente, por fora do 2Q
do art. 103 da Constituio de 1988, segundo o qual, "declarada a in-
constitucionalidade por oinisso de inedida para tornar efetiva norma
constitucional, ser dada cincia ao Poder coinpetente para a adoo
das providncias necessrias (...)". Mas, coino j anotamos em outro
livro, a inera cincia ao Legislativo pode ser ineficaz, j que ele no
est obrigado a legislar, porque, nos termos estabelecidos, o princpio
da discricionariedade do legislador continua intacto,I<*-*> valendo,
assn
ainda, a advertncia de Levi de que ningum legitimado para o exer-
ccio de uma pretenso jurdica objetivando o adiinplemento de tal
prestao por parte dos rgos legislativoslg - isto , ningum tein di-
reito subjetivo aprovao de qualquer lei, ainda que detenninada no
texto da constituio. Einbora talvez no caiba mais a outra observa-
o de Levi, lembrada nas edi<*-*>es anteriores desta inonografia,
segundo a qual era foroso concluir que "aqui se trata de uina obrigao
de natureza poltica e nojurdica".I9 Certamente que, tendo a Constitui-
o reconhecido a inconstitucionalidade por omisso, a obrigao de
legislar, especialinente aps o reconhecimento jurisdicional dessa in-
constitucionalidade, tem natureza jurdica e moral. Falta-lhe, porin,
sano especfica.
Quanto, pois, obrigatoriedade de emisso de leis integrativas,
praticamente se eQuivalein as norinas constitucionais de princpio ins-
titutivo impositivas e facultativas. Entretanto, ao surgir uma constitui-
o, como a nossa, inuitas das leis referidas ein suas nonnas de efic-
cia lnitadaj existein, e isso tein nportncia prtica, porque tais
leis preexistentes, integrativas, no podero mais ser revogadas pura e
simplesmente, pois, a, se ter uina atividade legislativa
inconstitucional e
sujeita ao controle jurisdicional. Essa assertiva tein seu fundamento
no fato de que a discricionariedade do legislador diante das nonnas
constitucionais de eficcia incoinpleta s se verifica quanto iniciati-
va da lei integrativa; emitida esta (a preexistncia a isso se equivale),
a questo passa a ser jur.dico-constitucional, visto ter a lei aderido
ao ditaine da lei maior, com o qu sua revogao pura e simples abre uin
vazio que no mais permitido constitucionalmente; sendo, no entanto,
facultado ao legislador modificar a lei, desde que mantenha seus
termos na conformidade do princpio ou esquema que Ihe ditou o cons-
tituinte.

25. Essas considera<*-*>es j esto a indicar que sustentamos que as


nonnas constitucionais de princpio institutivo entram em vigorjunta-
mente com a constituio, salvo se esta expressamente dispuser em
contrrio, o que no comuin. conhecida a tese doutrinria segundo
a qual uma lei dependente de regulainento nela indicado somente co-
mea a vigorar a partir da emisso do regulamento. Nossa Lei de In-
troduo ao Cdigo Civil no sufraga essa doutrina, que, a nosso ver,
comete o eQuvoco de confundir vigncia com eficcia. O Que se pode
dizer que a lei dependente de regulamento s executria com a
decretao daquele; inas isso no exclui a entrada ein vigor da lei na
data prevista, nein tolhe a ocorrncia de certos efeitos jurdicos, como
revogao das leis anteriores contrrias ou na fonna consagrada nos
arts.1Q e 2<*-*> da Lei de Introduo ao Cdigo Civil.
A norma constitucional dependente de legislao tambm entra
em vigor na data prevista na constituio. Sua eficcia integral que
fica na dependncia da lei integrativa. A distino no acadmica.
Tem conseqncias prticas de relevo. Pois tais normas, desde que en-
train em vigor, so aplicveis at onde possam, devendo notar-se que
muitas delas so quase de eficcia plena, interferindo o legislador or-
dinrio to-s para aperfeioamento de sua aplicabilidade. Exemplo
disso tivemos com o 36, inciso III; do art. 141 da Constituio de
1946, Que dispunha: "A lei nssegurarri: (...) III - a expedio das cer-
tid<*-*>es requeridas para defesa de direito". De incio pretend <*-*>se
que
sein a proinulgao da lei referida a Adininistrao no estava obriga-
da a expedir as certid<*-*>es solicitadas. Os tribunais, contudo,
entende-
rain dispensvel a lei para a aplicao do inciso constitucional, reco-
nhecendo-lhe plena eficcia, tanto que a Adininistrao o aplicou 'sein-
pre, sem inaior relutncia. O mesmo aconteceu com disposio idnti-
ca da Constituio de 1969 consubstanciada no art.153, 35. A Cons-
tituio de 1988 elninou a exigncia da lei, assegurando diretamente
o direito de obter certid<*-*>es ein reparti<*-*>es pblicas para a
defesa de
direitos e esclarecnento de situa<*-*>es de interesse pessoal (art. SQ,
XXXIV, "b").
26. H hipteses em que o int<*-*>rete tem Que recorrer a situa<*-
*>es
pretritas para decidir at que ponto a norma dependente de legisla-
o possui eficcia e, nesse limite, imediatamente aplicvel, alteran-
do, ou no, situa<*-*>es anteriores. Veja-se, por exemplo, o art. 14 da
Constituio do Brasil de 1967, mantido na de 1969. Ali se dizia que
a lei complementar estabeleceria os requisitos mnimos de populao
e renda pblica e a forma de consulta prvia s popula<*-*>es locais
para
a criao de novos Municpios. Claro est Qe essa disposio teve
plena eficcia revogativa da legislao anterior, desde 15 de maro de
1967. Esses requisitos para a criao de Municpios eram fixados em
leis estaduais, competncia Que ficou revogada com aquele art. 14, f-
cando os Estados, ento, impossibilitados de criar novos Municpios
com base nos reQuisitos previstos em suas leis. Mas o art. 14 no re-
gulava diretamente os requisitos para tal im. A o limite da eficcia
daquela noima constitucional: teve eficcia revogativa, negativa, mas
no teve, s por si, de imediato, eficcia construtiva, organizativa,
ins-
titutiva, restringindo-se, nesse ponto, apenas a traar esquemas de-
pendentes, para sua atuao positiva, de lei complementar. A qilesto
tinha voltado ao sistema anterior, porque a Constituio de 1988 recu-
perou a competncia dos Estados, por lei complementar estadual, para
estabelecer os reQuisitos para a criao, incorporao, fuso e des-
membramento de Municpios, mas a Emenda Constitucional 15/97
voltou a exigir que a lei estadual que cuidar da criao e transforma-
o de Municpio s o faa "dentro de perodo detenninado por lei
complementar federal".
Outro caso interessante era o da disposio do art. 16, 2Q, da
Constituio do Brasil de 1967, que passara para o art. 15, 2Q, da
Constituio de 1969. Hoje, ele est superado pela supervenincia de
nonnas, inclusive da Constituio vigente (art. 29, VI e VII), que au-
torizarain a reinunerao de todos os vereadores. Seu exaine, no en-
tanto, inuito til, porQue mostra certas particularidades da eficcia e
aplicabilidade de determinadas norinas constitucionais. O referido dis-
positivo dizia o seguinte: "Soinente tero reinunerao os vereadores
das Capitais e dos Municpios de populao superior a cem mil habi-
tantes, dentro dos limites e critrios fxados em lei compleinentar".
Regra como essa, do ponto de vista da eficcia e aplicabilidade, deve
ser analisada sob dois ngulos: a) ao dizer que somente teriam remu-
nerao os vereadores das Capitais e Municpios indicados, exprimia
uma proibio de reinunerar outros vereadores; essa era uma regra ple-
namente eficaz, e incidiu desde 15 de maro de 1967, data da entrada
ein vigor da Constituio de 1967; assim, tornarain-se invlidas todas
as nonnas de lei estadual que disciplinavam o assunto, bem como as
resolu<*-*>es de Cmaras Municipais que, ento, conferiam subsdios a
seus vereadores que no os das Capitais e dos Municpios com popu-
<012>

1 i ? APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

lao superior a cem mil habitantes; b) ao dizer que somente os verea-


dores das Capitais e dos Municpios de populao superior a cem mil
habitantes teriam remunerao dentro dos limites e critrios fixados
em lei complementar, outorgara um direito cuja eficcia, em relao
situao preexistente, no era de grande realce, por dois motivos: 1)
para os vereadores que j percebiam remunerao, conforme o art. 28
do Ato Institucional 2, aquela regra constitucional foi simplesmente
confirmativa, e, em tal caso, a situao jurdica bsica preexistente
teve sua continuidade reconhecida, devendo perdurar, como era, at
que a lei complementar lhe desse nova configurao, atravs do esta-
belecimento de novos limites e critrios; 2) nas hipteses em que os
vereadores no eram remunerados anteriormente, mas, ento, pode-
riam s-lo com base no inciso constitucional em questo, a nonna no
tinha aplicabilidade imediata e direta, pois que, para eles, ela criou
sitllao nova que s poderia serjuridicamente configurada dentro dos
limites e critrios previstos na lei complementar, de sorte que qual-
quer norma que fosse criada, atribuindo remunerao a tais vereado-
res, infringiria aquela do art.16, 2<*-*>, no aplicvel, no caso, sem
a lei
complementar. A questo evoluiuj na Constituio de 1969, que ad-
mitiu, mediante norma de eficcia limitada, a remunerao de todos
os vereadores, fixada pelas respectivas Cmaras Municipais para a le-
gislatura seguinte, nos limites e segundo critrios estabelecidos em lei
complementar. Quer dizer: a norma constitucional dependia dos limi-
tes e critrios que a lei complementar haveria de estabelecer. Evolui
mais ainda na Constituio de 1988, que regulou, por si, o assunto: "a
remunerao dos vereadores corresponder a, no mximo, setenta e
cinco por cento daquela estabelecida, em espcie, para deputados es-
taduais (...)" (art. 29, VI); e estes, por seu lado, tm remunera cor-
respondente a setenta e cinco por cento da que os deputados federais
recebem, em espcie (art. 27, 2<*-*>).
27. Da j podemos fxar uma primeira orientao sobre a efic-
cia dessas normas constitucionais: a) se so confirmativas de situao
jurdica preexistente, esta permanece reconhecida, como era, at que
a Iei integrativa lhe imponha a alterao prevista; b) se traam esque-
mas novos, revogam normas jurdicas preexistentes, instituidoras de
situaes contrrias ao princpio nelas consubstanciado, e a situao
nova s ser validamente configurada com a promulgao da lei inte-
grativa; c) se traam esquema contrrio a situa<*-*>es preexistentes,
tambm invalidam as normas agasalhadoras dessas situa<*-*>es, e a nova
situao somente poder comear a ser formada com a promulgao da
lei integrativa.

NORDl.4S COVSTITUCIOVAIS DE EFICCIA LIMITADA 13 3

28. Existem, porm, problemas mais delicados, como aqueles ge-


I-ados pelas normas constitucionais de eficcia limitada, que somente
postulam lei integrativa para aspectos secundrios.
Assim, por exemplo, o art.165, 9Q, I, diz que cabe lei comple-
mentar "dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes
oramentrias e da lei oramentria anual". A lei j <*-*>existe;'o mas,
se
no existisse, nem por isso deixaria de haver exerccio financeiro e
oramentos plblicos, pois estes decorrem de outras normas e princ-
pios constitucionais plenamente eficazes, bastando lembrar o caput do
art.165 e as regras dos arts. 166,167, 168 e 169, que obrigam a vota-
o de plano plurianual, de leis de diretrizes oramentrias e dos ora-
mentos anuais para a Unio, a cujos princpios esto subordinados os
Estados e os Municpios. Mostra isso que aquele dispositivo do 9<*-*>,
I, do art. 165 visou, to-somente, a permitir que lei federal dispusesse
sobre a matria com validade para todas as entidades pblicas. No
chega, por conseguinte, nem mesmo a traar um esquema que devesse
ser preenchido pela lei nele mencionada, pois a matria esquematiza-
da l j contedo de outras normas constitucionais de eficcia plena
e aplicabilidade imediata. Rigorosamente, aquele dispositivo no pre-
cisaria existir, pois sua ratio essendi j se encontra no art. 24,1 e II,
que d competncia Unio para legislar sobre normas gerais de di-
reito financeiro e oramento, que servem de embasamento Lei 4.320,
de 17.3.64, exatamente regulando normas idnticas da Constituio
de 1946, recebidas sucessivamente pelas Constitui<*-*>es de 1967,1969
e agora tambm pela vigente.
29. Em certos casos, a no-ex stncia de uma lei integrativa de
determinada regra constitucional importa a limitao de quase todo
um conjunto de disposi<*-*>es. Suponha-se, por exemplo, que no se pro-
mulgasse a lei complementar prevista no art. 121 da Constituio so-
bre a organizao e a competncia dos tribunais, juzes de direito e
das juntas eleitorais. No s os ditames desse artigo, mas todas as pres-
cri<*-*>es constitucionais pertinentes aos procedimentos eleitorais,
ficariam praticamente inertes. Semelhantemente ocorreria a propsito do
disposto no 3 do art. 111 e no art. 113 da Constituio, a respeito
do funcionamento da Justia do Trabalho.
30. Sabemos que as normas constitucionais acima referidas j en-
contraram vigentes as leis nels mencionadas. Mas a discusso do assunto,
aqui, no puramente acadmica, porque esclarece aspectos in-
teressantes da eficcia das normas constitucionais dependentes de le-
gislao, e serve para nos pouparmos do exame fastidioso e emprico
de caso por caso, com possibilitar-nos mais uma concluso: quando
um conjunto de normas constitucionais prev a instituio de um r-
go, com suas atribui<*-*>es e competncias, mas deixa lei ordinria a
regulamentao de aspectos de seu funcionamento, praticamente essa
lei interfere coin todo o conjunto, Que permanece inerte at a sua su-
pervenincia. No entanto, salvo a existncia de outra norma constitu-
cional, inantendo a situao pretrita (sendo o caso), esta desaparece-
r sob a eficcia das nonnas que esQuematizarain a situao nova.
31. At aqui temos nos preocupado coin a anlise das norinas im-
positivas. Alguinas palavras devem ser ditas sobre as quefncultrtm ao
legislador emitir lei sobre deterininado assunto. Tais nonnaspermissi-
vns, em regra, abrein a possibilidade de regular, organizar ou instituir
situa<*-*>es diferenteinente das previstas em outras normas ou
princpios
constitucionais. Vale, pois, dizer que, se o legislador no se utilizar
da
faculdade que lhe outorgada, prevalecero as situa<*-*>es institudas
nas normas ou princpios excepcionados.
O legislador tem apenas uma faculdade. Quanto iniciativa da
lei, tem discricionariedade coinpleta, no podendo sequer ser censura-
do moral ou politicamente se no a toinar, at porque, nesse caso, se-
quer cabe declarao de inconstitucionalidade por oinisso. Fica, po-
rm, vinculado ao texto constitucional se resolver disciplinar os inte-
resses ou institui<*-*>es consignados sua discrio. Assn - s para
dar uin exemplo ligeiro -, o legislador estadual foi autorizado a criar a
Justia Militar nos tennos do art. 125, 3<*-*>. Se entender conva<*-
*>iente
IIsar dessa faculdade, h que respeitar, alm de outras, a exigncia de
p><*-*>vin proposta do Tr-ibunnl de Justin. Se no cuinprir tais
exigncias,
sila lei ser inconstitucional.
Em regra, as normas que facu?tam ao legislador regular determi-
nado assunto, mediante lei, seguem a orientao que terininamos de
inencionar. So permissivas, mas no destitudas de eficcia, pois li-
mitam a ao do titular da permisso, o que prova que so dotadas de
imperatividade, porQuanto, dadas as circunstncias de sua incidncia,
obrigam detenninado comportainento.

VIII- Condies gerais de aplicabilidade

32. Finalmente, cabe breve considerao sobre as condi<*-*>es gerais


de aplicabilidade das normas constitucionais de princpio institutivo.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 13S

33. Pelo que deixamos exposto, podemos asseverar que elas so


aplicveis, independentemente da lei prevista, enquanto possain, o que
se percebe pela confgurao de elementos autnoinos que contenham.
Mas sua completa aplicabilidade depende da proinulgao de lei inte-
grativa. Esta, no caso, vale como instrumento de sua executoriedade.
Convin, contudo, afastar uina possvel confuso que esse fenmeno
pode gerar: a lei mero instrumento subordinado; a norma constitucio-
nal, ainda que revele snples esquema, continua a ter sua caractersti-
ca bsica de regra jurdica dotada de supremacia hierrquica.
34. As normas constitucionais em tela so de aplicabilidade ime-
diata no que tange legislao anterior, inclusive em relao a nor-
mas da constituio preexistente (tema que ser desenvolvido noutro
captulo, de modo especfico), bem como em relao legislao fu-
tura, Que a elas tein que se conformar.

SEno III - NORMAS CONSTITUCION<*-*>4lS


DE PRIr VCPlO PROGRAMTICO

IX - Conceito

35. As constitui<*-*>es contemporneas constituem documentos ju-


rdicos de compronii,sso entre o liberalismo capitalista e o intervencio-
nismo. O Estado Liberal firmou a restrio dos fins estatais, consa-
grando uma declarao dos direitos do hoinem, coino estatuto negnti-
vo, com a finalidade de proteger o indivduo contra a usurpao e os
abusos do Estado;'<*-*> e, desse inodo, configurou uma deinocracia pol-
tica, cujo objetivo " a liberao do indivduo das coa<*-*>es
autoritrias,
sua participao no estabelecnento da regra, Que, ein todos os doin-
nios. estar obrigado a observar"."
Mas "o Estado liberal permaneceu indiferente ao uso que seria
feito das liberdades e aos resultados Que da se seguissem: efeito da
crena otnista na harmonia dos interesses" - como nota Duclos.<*-*>3 E
"a experincia histrica [conforme acentua Pelayo] acabou demons-
tralido que o Estado no o nico que oprime o desenvolvnento da
personalidade; Que no a nica entidade que imp<*-*>e rela<*-*>es
coati-
vas de convivncia, e que as mesmas liberdades liberais esto
condicionadas, ein sua realizao, a situa<*-*>es e poderes extra-
estatais",'4
como os raciais, eclesisticos e, especialmente, os poderes econmi-
cos, de cujas press<*-*>es interessa libertar-se. O Estado evolui, e
apre-
senta-se justamente coino meio apropriado para realizar a libertao
dessas press<*-*>es, o que, naturalmente, sup<*-*>e a ampliao de sua
ativi-
dade e a interveno na vida econmico-social que permanecia sua
margein.'<*-*> Esse "processo de democratizao sucessiva, em luta com
os princpios liberais, acentua-se cada vez mais"; o conceito de demo-
cracia se transforma, qualificando-se democracia social, "enquanto es-
tende seus intodos e critrios a esferas situadas inicialmente inar-
gem do Estado: econoinia, educao etc.; Que pretende, por exem-
plo, a participao na gesto das einpresas (deinocratizao das em-
presas), como antes o pretendeu no Estado; que pretende que a repre-
sentao popular fiscalize a vida econinica do pas, o que sup<*-*>e a
pas-
sagem para uina econoinia planificada, com a subseqente diminuio
da esfera individual diante do Estado que postula a democracia na edu-
cao, o que, se h que ser inais Que uina mera declarao, sup<*-*>e o
do-
mnio da educao por paite do Estado".'6
36. Esse einbate entre o liberalisino, coin seu conceito de demo-
cracia poltica, e o intervencionisino ou o socialismo repercute nos tex-
tos das constitui<*-*>es contemporneas, coin seus princpios de
direitos
econmicos e sociais, coinportando uin conjunto de disposi<*-*>es con-
cernentes tanto aos direitos dos trabalhadores como estrutura da eco-
noinia e ao estatuto dos cidados.'<*-*> O eonjunto desses princpios
for-
ma o chainado contedo social das constitui<*-*>es.'s Vem da o concei-
to de constituin`o-dirige>zte,'9 de que a Constituio de 1988 exem-
plo destacado, enquanto define fins e prograinas de ao futura no
sentido de uma orientao social deinocrtica. Por isso, ela, no raro,
foi
ininuciosa e, no seu compromisso com as conquistas liberais e com
um plano de evoluo poltica de contedo social, o enunciado de suas
normas assumiu, muitas vezes, grande impreciso, cotnprometendo
sua eficcia e aplicabilidade nediata, por requerer providncias ulte-
riores para incidir concretamente. Muitas normas so traduzidas no
texto supreino apenas em pr-incipio, como esquemas genricos, sim-
ples programas a serein desenvolvidos ulterionnente pela atividade
dos legisladores ordinrios. So estas que constituem as normas cons-
titucionais deprincipioprogrnmtico, Que estudaremos nesta seo.
37. Sua problemtica coinea com as dificuldades em se lhes dar
um conceito preciso. Para Pontes de rdiranda: "Regras jurdicas pro-
gramticas so aquelas em que o legislador, constituinte ou no, em
vez de editar regrajurdica de aplicao concreta, apenas traalinhas
diretoras, pelas Quais se ho de orientar os Poderes Pblicos. A legis-
lao, a execuo e a prpria Justia ficam sujeitas a esses ditaines,
que so coino programas dados sua funo".3o Este acrscno fnal
de suina iinportncia para coinpreender a posio do autor, que o
conceito apresentado, ein si, no revela; ao contrrio, sente-se nele a
influncia da doutrina das normns diretrias dos ainericanos ou das
normns diretivas dos italianos, cuja procedncia j refutainos.
Crisafulli, que estudou as normas programticas em sucessivos
<*-*>1
ensaios, foi, paulatinainente, decantando-Ihes o conceito, com base
na Constituio italiana. Para ele, inicialmente, elas constituain um
verdadeiro prograina de ao (e, antes de tudo, de legislao): "uin
programa tendo coino objeto principal a disciplina das rela<*-*>es
sociais,
e, inais ein geral, da ordenao da sociedade estatal, ou seja, do Esta-
do ein sentido amplo, segundo princpios deinocraticamente avana-
dos e realistas, ein coerncia coin a definio do art. 1<*-*>', pelo
qiIal a
Repblica italiana fi<nd<*-*>ida sobre o trnb<*-*>dho".3' Prograinticas
- de-
fine etn outro lugar - so "aquelas norinas constitucionais coin as
Quais um prograina de ao assumido pelo Estado e assinalado aos
seus rgos, legislativos, de direo poltica e administrativos, preci-
samente coino uin programa que a eles incuinbe a obrigao de realizar
nos modos e nas fonnas das respectivas atividades"." Finalmente:
"Normas que, em vez de regular, desde o primeiro momento de modo
direto e imediato, determinadas situa<*-*>es e rela<*-*>es (a que se
refe-
rem), regulam comportamentos pblicos destinados, por sua vez, a in-
cidir sobre ditas matrias, isto , estabelecem aquilo que os governan-
tes devero ou podero fazer (e, inversamente, pois, aquilo que no
podero fazer) relativamente aos assuntos determinados".'4 Distingue
ele as nonnas programticas em dois grupos: a) normas programti-
cas de simples escopo, que prescrevem aos rgos estatais certo fim
Inais ou menos especfico a alcanar, cabendo aos prprios rgos a
liberdade de adotar os meios que julgarem mais idneos nesse senti-
do; b) normas programticas que, ao prescreverem ofim a atingir in-
dicam, outrossim, ao menos em linhns gernis, os meios aptos a isso,
lim:tando, pois, o mbito da discricionariedade legislativa.3<*-*>
Vincula as nonnas programticas disciplina das rela<*-*>es econmico-
sociais

e tico-sociais.36
38. Aceitando as linhas fundamentais dessa doutrina, e reservan-
do espao para esclarecimentos e especifica<*-*>es ulteriores, podemos
conceber como programticns aquelas normns constitucionais atra-
vs das quais o constituinte, em vez de regular diretn e imedintamen-
te, determinados interesses, limitou-se a traar-lhes osprincipiospara
serem cumpr-idos pelos seus rgr'cos (legislativos, executivos, jurisdi-
cionais e administrativos), como programas das respectivns atividn-
des, visando r<*-*> realizao dosfins sociais do Estado.'<*-*>

X - Localizao das normas programticas

39. A relevncia hodiema do estudo da eficcia e aplicabilidade


das normas constitucionais manifesta-se mais acentuadamente na sua
considerao em relao s chamadas normas programticas. Trs ra-
z<*-*>es, pelo menos, destacam essa relevncia. Uma que ainda se ouve
em relao Constituio de 1988 que ela est repleta de normas de
inteno, como se jurdicas e imperativas no fossem.3s Outra q<*-*>,ze
tais normas haduzem os elementos scio-ideolgicos da constituio,
onde se acham os direitos sociais, tomada, aqui, a expresso direitos
sociais num sentido abrangente tambm dos econmicos e culturais.
Uma terceira razo, talvez de maior importncia, que indicam os fins
e objetivos do Estado, o que importa definir o sentido geral da ordem
jurdica.
40. Elas se localizam, como vimos, entre as de eficcia limitada.
Nas edi<*-*>es anteriores desta monografia firmamos a tese da eficcia
jurdica das nonnas programticas; observamos que elas imp<*-*>em cer-
tos limites autonomia de determinados sujeitos, privados ou pbli-
cos, e ditam comportamentos pblicos em razo dos interesses a se-
rem regulados; e, assim, sustentamos, contra a doutrina corrente, seu
carter imperativo e seu carter vinculativo. Sobretudo, procuramos
realar seu importante papel na ordem jurdica e no regime poltico do
Pas.
Essa doutrina, que aqui reafirmamos, foi certamente um passo
avanado na compreenso das disposi<*-*>es constitucionais program-
ticas. Contudo, talvez ela ainda se ressentisse de certa dubiedade no
que tange aplicabilidade dessas disposi<*-*>es. Pois a afirmao, mes-
mo peremptria, do carterjurdico e positivo dessas nonnas no bas-
ta para que surtam os efeitos que seu contedo geralmente requer. Res-
tou, na nossa afirmativa de sua eficcia limitada e de sua aplicabilida-
de dependente de emisso de uma normatividade futura, a idia de que
no sejam autntico direito ntL<*-*>al, de imediata nplicnbilidnde,
concep-
o que as entende, na justa observao de Canotillto, "como linhas
programticas. dirigidas ao legislador, e no como autnticas nonnas
jurdicas imediatamente preceptivas e directamente aplicveis pelos
tribunais ou quaisquer outras autoridades".39 Essa a linha que as
constitui<*-*>es e a doutrina (alem especialmente, com reflexo em Por-
tugal) vm tentando superar. Vale a pena expender algumas reflex<*-*>es
que esclaream outros aspectos dessa nova viso Que se vai tendo des-
sas normas.

XI - Normas programticas e direitos sociais

41. Nos nossos estudos sobre as normas programticas sempre as


entendemos vinculadas disciplina das rela<*-*>es econmico-sociais.
que h muito est superada a chamada "regulamentao da liberda-
de", que pretendia que cada direito individual fosse organizado, isto
, que as condi<*-*>es e os limites de sua aplicabilidade fossem
determi-
nados por uma lei orgnica. Pois as normas constitucionais que enun-
ciain os direitos individuais so de aplicabilidade imediata e direta.4o
Sua eflccia no depende da intermediao do legislador, desde que,
no "curso do sculo XIX, [como denota Biscaretti di Ruffia] a enuncia-
o desses direitos sofreu dupla transformao: passou para o texto
das Constitui<*-*>es, imprimindo s suas frmulas, at ento abstratas,
o
carter concreto de normasjuridicas positivas, vlidas para os indiv-
duos dos respectivos Estados (dita subjetivao), e, no raro, integrou-
se tambm de outras nonnas destinadas a atuar uma completa e ponne-
norizada regulamentao jurdico-constitucional de seus pontos mais
delicados, de modo a no requerer ulteriormente, a tal propsito, a in-
terveno do legislador ordinrio (ou seja, sua positivao)".4i

Esse fenmeno de subjetivao e de positivao comea a con-


cretizar-se tambm em relao aos direitos econmicos, sociais e cul-
turais, pois a ordem econinica e social adquire dimenso jurd<*-*>ica a
partir do momento em que as constitui<*-*>es passaram a disciplma-las
sisteinaticamente, como elementos scio-ideo?gicos que revelam o
carter de compromisso das constitui<*-*>es contemporneas entre o Es-
tado Liberal individualista, o Estado Social intervencionista e, mais
recentemente, como o nosso caso, o Estado Democrtico de Direito.

42.0 problema que se coloca agudamente na doutrina recente


consiste em buscar Inecanismos constitucionais e fundamentos teri-
cos para superar o carter abstrato e incompleto das norinas defnido-
ras de direitos sociais, ainda concebidas como programticas, a fIm de
possibilitar sua concretizao prtica. Cogita-se de responder seguin-
te questo, posta pcr Canotilho: "ein que medida pode uina lei funda-
40. Cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito coristituciorial, <*-*> ed.,1993,
pp.185 e ss.
41. Cf. Diritto costituzionale, pp. 695 e 696.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 14 I

mental transformar-se em programa nor<*-*>mativo do Estado e da socie-


dade. Mais concretamente: como pode (se que pode) uma constitui-
o servir de fundamento normativo para o alargamento das tarefas
estaduais e para a incorporao de fins econmico-sociais, positiva-
mente vinculantes das instncias de regulao jurdica?"4'

XII - Normas programticas efins da ordem ecor:mica e social


43. As normas programticas so de grande importncia, como
dissemos, porque procuram dizer para oilde e como se vai, buscando
atribuir fins ao Estado, esvaziado pelo liberalismo econmico. Essa
caracterstica teleolgica lhes confere relevncia e funo de princpios
gerais de toda a ordem jurdica, como bem assinala Natoli,43 tendente a
instaurar um regime de democracia substancial, ao determinarem a rea-
lizao de fms sociais, atravs da atuao de programas de interven-
o na ordem econmica, com vistas a assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames dajustia social. Esta o fm que os arts.
170 e 193 da Constituio de 1988 prescrevem para as ordens econ-
mica e social. No fcil realizar ajustia social num sistema em que
predomina a concentrao da riqueza. que ela s se concretizar
mediante eqiiitativa distribuio da riqueza nacional, pois um regime
de justia social ser aquele em que cada um deve poder dispor dos
meios materiais de viver confortavelmente segundo as exigncias de
sua natureza fisica, espiritual e poltica.44 Um regime democrtico de
justia social no aceita as profundas desigualdades, a pobreza e a mi-
sria. Ora, o reconhecimento dos direitos sociais, como instnzmentos
de tutela dos menos favorecidos, no tem tido a eficcia necessria
para reequilibrar a posio de inferioridade que lhes impede o efetivo
exerccio das liberdades garantidas. Assim, no sistema anterior, a pro-
messa constitucional de realizao da justia social no se efetivara
na prtica. A Constituio de 1988 mais incisiva no conceber a or-
dem econmica sujeita aos ditames da justia social para o fin i de as-
segurar a todos existncia digna. D justia social um contedo pre-
ciso. Preordena alguns princpios da ordem econmica - a defesn do
consumidor, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades

i<*-*>egio>Ic<*-*>is e pessoais e a busca do pleno emprego - que


possibilitam a
coinpreenso de que o capitalisino concebido h de humanizar-se (se
que isso seja possvel). Traz, por outro lado, mecanisinos na ordem
social voltados sua efetivao. Tudo depende da aplicao das nor-
mas constitucionais que contm essas determinantes, esses princpios
e esses mecanismos.

44. No que seja destituda de valor jurdico e de eficcia a de-


tenninante constitucional de Que as ordens econinica e social objeti-
vein realizar a justia social. Esta uina deterininante essencial que
imp<*-*>e e obriga que todas as demais regras da constituio econtnica
sejam entendidas e operadas ein funo dela. E mais releva essa im-
portncia quando se lembra que parte da doutrina reconhece que ajus-
tic<*-*> social se erige em fator de legitnao constitucional.4<*-*> A
ques-
to, atualinente, consiste mais em compreender a natureza desse valor-
fim das ordens econinica e social, a fim de que seja tido em conta na
aplicao das nonnas definidoras dos direitos sociais do hoinein.

XIII - Disposi<*-*>es programticas e principios constitucionais

45. No se confundem disposi<*-*>es programticas e principios


constitucionais. Voltainos, aQui, como prometemos, questo dos
princpios constitucionais, agora eIn correlao com as norinas pro-
gramticas, a coinear pela distino entre normas e principios, le-
<*-*><*-*>ando ein conta, nesta oportunidade, as li<*-*>es de Canotilho
e Vital
Moreira, o que completa, de certo inodo, a matria tratada no n. III,
supra.
46. As normns so preceitos que tutelam situa<*-*>es subjetivs de
vantagein ou de vnculo, ou seja, reconhecem, por uin lado, a pessoas
ou entidades a faculdade de realizar certos interesses por ato prprio
ou exigindo ao ou absteno de outrein e, por outro lado, vinculain
pessoal ou entidades obrigao de submeter-se s exigncias de rea-
lizar uma prestao, ao ou absteno ein favor de outrem. Os prin-
cipios so ordena<*-*>es que se irradiam e nantam os sistemas de nor-
inas, "so [como observain Canotilho e Vital Moreira) "ncleos de
condensa<*-*>es" nos quais confluem valores e bens constitucionais".46

47. O tema mereceu considera<*-*>es esclarecedoras de Canotilho.


Refere-se ele a dois tipos de princpios: a) os principios juridicos

45. Cf. J. J. Gomes Canotilho, Constituio dirigente, p. 24.


46. Cf. Constituio da Repblica Portuguesn anotndn, v 1Q/41 e 42.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA I43

fundnmentais; b) os principios politicos constitucionalmente confor-


madores.4<*-*> Recusa a idia de que os principios juridicos fundamen-
tnis se reduzam a simples principios gerais de Direito ou regras juri-
dicns gerais ou se inscrevam numa ordem jurdica suprapositiva (jus-
naturalismo). Entende-os como direito positivo e fonte de Direito.
Mas, quando fala em princpios jurdicos fundamentais como fonte de
direito constitucional, refere-se "a principiosfundamentais historica-
mente objetivndos e progressivamente introduzidos na conscinciaju-
ridicn geral e que encontram uma recepo expressn ou implicita no
texto constitucional. Pertencem ordem jurdica positiva e constituem
uin importante fundainento para a interpretao, conhecimento e apli-
cao do direito positivo".4s
Por outro lado, os principios politicos constitucionnlmente con-
formadores so os que explicitnm ns vnlora<*-*>es politicnsfi<ndamen-
tais do legislador constituinte, nos quais se condensam as op<*-*>es po-
lticas fundamentais e se reflete a ideologia inspiradora da constitui-
o.49 Entre elas, ele inclui as disposi<*-*>es caracterizadoras da
organi-
zao econmica e social. Finaliza observando que, tal "como aconte-
ce em relao aos princpios jurdicos fundamentais, os principios po-
liticos constitucionalmente conformadores so normas gerais que a
prpria constituio ou o legislador desdobram em normas mais pre-
cisas e individualizadoras. No entanto, coino eles exprimem as con-
cep<*-*>es polticas fundamentais do poder constituinte, todos os rgos
do poder devem consider-los como principios recton=s e operantes
quer no momento da criao do Direito, quer no momento de sua apli-
cao".<*-*>o
48. de extrema importncia ter ein mente essas considera<*-*>es,
a fim de distinguir as disposi<*-*>es programticas e os princpios
polti-
cos constitucionais conformadores das ordens econmica e social. Es-
ses princpios so programticos, mas apenas no sentido de que defi-
nem as bases dos fins e tarefas estatais e enquanto p<*-*>em os objetivos
e detennina<*-*>es do programa a ser cumprido pelo Estado. Constituem
Direito imediatamente vigente e so diretamente aplicveis.'I Assim,
47. Cf. Direito constitucional,1<*-*> ed., 1983, pp.189 e 190. Houve
inova<*-*>es
nas cdi<*-*>es posteriores: c<028> 6 ed.,1993, pp.180 e ss. e 346 e ss.
48. Idem, ibidem, l ed., p.191.
49. Idem, ibidem,1<*-*> ed., pp.192 e 193.
50. Idem, ibidem, I<*-*> ed., p.193.
51. Cf., mais uma vez, Canotilho, Constituio dirigente, p.194.
<012>

144 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

a determinao eonstitucional segundo a qual as ordens econ6mica e


social tm por fim realizar a justia social constitui uma nor-ma-fim,
que penneia todos os direitos econmicos e sociais, mas no s eles
como, tambm, toda a ordenao constitucional, porque nela se tra-
duz um princpio poltico constitucionalmente confonnador, que se
imp<*-*>e ao aplicador da Constituio. Os demais princpios infonnado-
res da ordein econmica - propriedade privada, funo social da pro-
priedade, livre concorrncia, defesa do consumidor, defesa do meio
ainbiente, reduo das desigualdades regionais e sociais, busca do ple-
no einprego - so da inesma natureza. Apenas esses princpios preorde-
nain-se e ho que hannonizar-se em vista do principio-fim que a reali-
zao da justia social, a fn de assegurar a todos existncia digna.
Nesse sentido, ho de reputar-se plenainente eficazes e diretamente
aplicveis, embora nem a doutrina nein a jurisprudncia tenham per-
cebido o seu alcance, nem lhes tin dado aplicao adequada, coino
principios-condio da justia social.
49. Informadas por esses princpios, existem as normas definido-
ras de direitos econmicos e sociais especficos. Delas, uinas mencio-
nam uina legislao futura, outras no indicam. As primeiras depen-
dem da atividade do legislador e esto vinculadas ao princpio da le-
galidade; as outras ora so referidas aos Poderes Pblicos ou aos agen-
tes da ordem econmica e social ein geral. Suas eficia e aplicabili-
dade dependem inuito de seu enunciado e de sua conexo com outras
normas. Mais adiante examinareinos a repercusso que tein o 1<*-*> do
art. 5<*-*> da Constituio sobre a aplicabilidade dos direitos sociais
con-
siderados direitos fundainentais. Por ora, basta dizer que quase todas
aquelas normas pressup<*-*>ein ou at exigein a einanao de outr<*-
*>atos,
sobretudo legislativos, consoante nota Canotilho, que tainbm leinbra
que da no se pode concluir pela no-preceptividade de tais
nonnas.'' "A sua disciplina [acrescenta) obrigatria e as directivas
por elas definidas, longe de serein ineros convites para legislar, assu-
mein o carter de verdadeiras inlposi<*-*>es constitucionais de
activida-
de legiferante". Significa isso repelir a tese dos direitos econmicos,
sociais e culturais coino simples direitos legais, tese que assenta fun-
dainentadainente na concepo de que tais diretivas "no aliceram
qualquer pretenso subjectiva, judicialmente accionvel", pois s
"quando o legislador concretiza essas diretivas, fundainentando pode-
res jurdicos subjectivos, que se pode falar de direitos subjectivos ";
logo, "os direitos subjectivos s existem no mbito da lei ordinria",'3
no no mbito da prpria nonna constitucional programtica.
50. A lio do citado autor rica de conseqizncias no aspecto
considerado, quando, refutando a tese, sustenta que "a fora dirigente
dos direitos fundamentais justifica que se ultrapasse a degradao dos
direitos sociais, econmicos e culturais (na parte em que se implicam
direitos a presta<*-*>es estaduais) ein "simples direitos legais", pois
que
so direitos originrios a presta<*-*>es fun<*-*>ados na constituio e
no
direitos a presta<*-*>es derivados da lei"; "os direitos subjectivos a
pres-
ta<*-*>es, [prossegue] inesmo quando no concretizados, existem para
alm da lei por virtude da constituio, podendo ser invocados [em-
bora no judicialmente, diz ele] contra as oiniss<*-*>es
inconstitucionais
do legislador. A fora imediatamente vinculante que hoje se atribui a
ttma parte dos di>eitosfundamentais (os direitos, liberdades e garan-
tias e os direitos de natureza anloga) pode e deve ser interpretada,
rzo que r-espeita aos direitos a presta<*-*>es, no seiztido
defuridamentar
originariamente esses direitos, mesmo que no haja imposio cons-
titucional dirigidn expressamente rto legislador".<*-*>4
51. Por isso, o autor pde dizer com tranqilidade que "a forn
dirigente e determinante dos direitos a presta<*-*>es (econmicos, so-
ciais e culturais) inverte, desde logo, o objecto clssico da pretenso
jurdica fundada num direito subjetivo: de uma pretenso de omisso
dos Poderes Pblicos (direito a exigir que o Estado se abstenlla de
interferir nos direitos, liberdades e garantias) transita-se para uma
proibio de omisso (direito a exigir que o Estado intervenha activa-
mente no sentido de assegurar presta<*-*>es aos cidados)".<*-*>'
S temos Que observar Que, ao contrrio do que afrina Canoti-
lho, nossa Constituio fundainenta at mesmo a invocao judicial
contra as oinisses inconstitucionais do legislador, pelo texto do 1Q
do art. SQ e pelo mandado de injuno.

XIV - No<*-*><*-*>mas programticas no sistema constitacional brasileiro

52. Essas normas, como temos dito, revelam um compromisso


entre as foras polticas liberais e tradicionais e as reivindica<*-*>es
populares de justia social. Poder-se-ia dizer que as declara<*-*>es dos
direitos fundamentais do homem, do sculo XVII, postularam a realiza-
o dos valores jurdicos da segurana, da ordem e da certeza, enquan-
to as declara<*-*>es constitucionais dos direitos econmicos e sociais
pretendem a realizao do valor-fim do Direito: ajustia social, Que
uma aspirao do nosso tempo, em luta aberta contra as injustias do
individualismo capitalista.
Nossas Constitui<*-*>es no ficaram alheias a esse movimento, des-
de 1934 sob a influncia da Constituio de Weimar de 1919. As
Constitui<*-*>es brasileiras de 1937, 1946, 1967 e 1969 seguiram, pou-
co mais ou menos, a Constituio de 1934, nesse assunto. A atual deu
uIn largo passo no sentido da democracia social.
53. Fbio Lucas, comparando as Constitui<*-*>es de 1946 e 1934 (e
poderamos incluir as de 1967 e 1969), quanto a seu contedo social,
com boas raz<*-*>es, afirma: "O esprito o mesmo e a inocuidade das
medidas sociais prometidas idntica. Prometem-se mundos e fundos,
mas to-s naqueles artigos sem fora mandamental, que funcionam
apenas como vaga aspirao e que, na verdade, no passam de meros
aforismos, meras frases de bom senso, mas inteiramente desprotegi-
das de providncias legais que lhes dem execuo".<*-*>6 Boas raz<*-
*>es,
dissemos; mas no inteira razo, porque no so meros aforismos ou
simples aspira<*-*>es vagas; so-no apenas at certo ponto, porque no
deixam de ter influncia na ordem jurdica e no condicionamento do
regime poltico, como veremos.
A Constituio vigente, contudo, revela-se, do ponto de vista dos
fns sociais do Estado, mais progressista do que as anteriores. Con-
tin, ainda, normas de princpio programtico, como aquelas, porque
o comproinisso entre o liberalismo e o socialismo no resultou em
muitas concess<*-*>es a este ltimo; e, ainda assim, aQuele, resguardan-
do-se das idias socializantes, vai retalhando-a, por via de emendas,
no af de reduzi-la a uma expresso formal do neoliberalismo, Que
desfigura suas conQuistas sociais.
54. Com essas observa<*-*>es, j possvel indicar as normas de
princpio programtico da Constituio de 1988, notando-se que, em-
bora elas se concentrem nos Ttulos VII e VIII, delas teinos exemplos
em outros lugares, muitas vezes aparecendo de emaranhado com re-
gras de eficcia plena ou com aquelas de princpios institutivos. Merece
ainda repetir o que j dissemos em outro passo: h normas pro-
grnmticas que mencionam uma legislaofutura para atuao posi-
tiva do programa previsto, enquanto outras no a indicam.<*-*><*-*> Isso
tem
importncia, porQue vincula os programas das primeiras ao princpio
da legalidade, ficando dependentes da atividade do legislador e de sua
discricionariedade - ao passo que as demais vinculam todo o Poder
Pblico -, e abre campo discricionariedade da legislao, da admi-
nistrao e dajurisdio (at onde possam), nein sempre carecendo de
lei para seu cumprimento, e h as Que postulam observncia de toda a
ordem scio-econmica, diante das quais qualquer sujeito, pblico ou
privado, que age em sentido oposto ao princpio comporta-se incons-
titucionalmente.
55. Visto isso, podemos indicar, exemplificativamente, as normas
programticas da Constituio, segundo os sujeitos Inais diretamente
vinculados, em trs categorias:
I - Normas progr-amticas vincltmdns ao princpio dn legalida-
de: a) "participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da remu-
nerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da empresa, con-
forme definido em lei" (art. 7, XI); como a lei j existe,'s pode-se
afirmar que a norma deixou de ser programtica, concretizando-se;<*-*>9

b) "proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos


especficos, nos termos da lei" (art. 7Q, XX); nesse caso, o objeto do
programa a ser fxado pela lei to genrico e abstrato, que no se
abre sequer legitimidade especfica para uma possvel impetrao do
mandado de injuno, j que fica dificil estabelecer o direito subjetivo
direto de algum; c) "proteo em face de autoinao, na forma da
lei" (art. 7Q, XXVII); a lei que tem que procurar a forma de prote-
o; aqui, a norma j aponta um beneficirio mais direto: os trabalha-
dores, destinatrios da proteo prometida; a programaticidade da nor-
ma clara, enquanto a lei que tein que criar programas especficos
para proteger os trabalhadores em face da automao; d) "A lei repri-
mir o abuso do poder econinico que vise dominao dos merca-
dos, elninao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros"
(art. 173, 4<*-*>); aqui tambin o beneficirio na norma abstrato; a
lei
at j existe, assiin como um mecanismo para sua aplicao (o
CADE); e) "A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhe-
ciinento de bens e valores culturais" (art. 216, 3<*-*>);<*-*> "A lei
apoiar
e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecno-
logia adequada ao Pas, fonnao e aperfeioamento de seus recursos
hurnanos e que pratiquem sistemas de remunerao que assegurein ao
einpregado, desvinculada do salrio, participao nos ganhos econ-
micos resultantes da produtividade de seu trabalho" (art. 218, 4Q);
etc. Cumpre apenas observar, por fim, que, nesses casos, quando a lei
criada, a norma deixa de ser programtica, porque a lei lhe deu con-
creo prtica - desde que, realmente, a lei o tenha feito, pois pode
acontecer que a lei igualmente to abstrata que, no fundo, no muda
nada. Mas no a lei que cria as situa<*-*>es jurdicas subjetivas,
p<*-*> es-
tas encontram seu fundamento na prpria nonna constitucional que as
estabelece.

II - Normas pr<*-*>ogramticas referidas aos Poderes Pblicos, no-


tando-se que umas vinculam s os Poderes da Unio, enquanto outras
incluein tambm os rgos estaduais e municipais: a) Unio - I)
qual coinpete "elaborar e executar planos nacionais e regionais de (...)
desenvolvimento econmico e social" (art. 2 I, IX); convm esclare-
cer que, em parte pelo menos, essa matria exige regulainentao le-
gal (art. 48, IV); 2) "Coinpete Unio desapropriar por interesse
social,

Estado proteger as manifesta<*-*>es das culturas populares (...)"; "O


Estado promo-
ver e incentivar o desenvolvimento cientfico (...)" - deixam menos
margem
convenincia e oportunidade do que aquela outra. Tambm as entendemos
como
programticas, com as observa<*-*>es que fizemos no texto, mais adiante.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 149

para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo


sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da
dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis
no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e
cuja utilizao ser definida em lei" (art.184); de notar que os
1<*-*>
a SQ so especifica<*-*>es do caput, e todos eles pretendem realizar o
princpio da justia social, na economia, programada na cabea do art.
170 e seus incisos; vale ainda consignar que os 1Q a SQ exigem tan-
tas norinas legais para sua aplicabilidade que acabam transformando a
regra do cr<*-*>put do artigo ein dependente de um verdadeiro emaranha-
do de legislao; e o programa a previsto s vai saindo, a duras pe-
nas, por presso de movimentos sociais, coino o MST; mas a que
est a relevncia das norinas programticas, normas de sentido teleo-
Igico, porque apontain para fns futuros e servein de pauta de valores
para inovimentos que as queiram ver aplicadas e cumpridas; 3) "A
Lmio (...) exercer, ein matria educacional, funo redistributiva e
supletiva, de fonna a garantir equalizao de oportunidades educacio-
nais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tc-
nica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios"
(art. 211, 1Q, com a redao da Emenda Constitucional 14/96); b)
aos Poderes Pblicos em geral -1 ) "O Estado garantir a todos o ple-
no exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacio-
nal, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifesta-
<*-*>es culturais" (art. 215); 2) "O Estado proteger as manifesta<*-
*>es
culturais populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros gru-
pos participantes do processo civilizatrio nacional" (art. 215, 1 <*-
*>);
nesses dois exeinplos teinos uin peremptoriedade da norina, que a faz
iiifieri para a eficcia plena, a ponto de poder-se discutir se, apesar
de
um certo sentido de programa a realizar, no se acham, a, traduzidos,
se no direitos subjetivos, ao menos um interesse legtno que npli-
ca, no mnimo, obriga<*-*>es administrativas de aparelhar-se para exe-
cutar a norma; 3) "O Poder Pblico, coin a colaborao da coinunida-
de, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio
de inventrios, registros, vigilncia, tombainento e desapropriao, e
de outras formas de acautelainento e preservao" (art. 216, 1<*-*>); a
inesma observao feita acna cabe aqui; talvez, aqui, at com inaior
razo, dada a enumerao de providncias que devem ser tomadas
para aplicar a norma; ocorre, ainda, que algumas dessas providncias
j constam de lei (Decreto-lei 25/37), o que confere eficcia e aplica-
bilidade norma; 4) " dever do Estado fomentar prticas desportivas
<012>

I J O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

formais e no-forznais, como direito de cada um (...)" (art. 217);6o 5)


"O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a
pesquisa e a capacitao tecnolgicas" (art. 218); mesma observao
feita acima; 6) "O Estado apoiar a formao de recursos humanos
nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e conceder aos que delas
se ocupem meios e condi<*-*>es especiais de trabalho" (art. 218, 3<*-
*>);
7) "A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado"
(art. 226); assim tambm as disposi<*-*>es do 8Q desse mesmo artigo e
do 1Q do art. 227.
III - Normas programticas dirigidas ordem econmico-social
em ger-nl: a) "A ordem econmica, fundada na valorizao do traba-
lho humano e na livre iniciativa, tem por im assegurar a todos exis-
tncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os se-
guintes princpos: (...)" (art. 170); mais adiante desenvolveremos dis-
cusso sobre esse tema; b) "A ordem social tem como base o primado
do trabalho, e como objetivo o bem-estar e ajustia sociais" (art.193).
No inclumos aqui nem o direito sade (art. 196), nem o direito
educao (art. 205), porque em ambos os casos a norma institui um
dever correlato de um sujeito detenninado: o Estado - que, por isso,
tem a obrigao de satisfazer aquele direito. Se esta no satisfeita,
no se trata de programaticidade, mas de desrespeito ao direito, de des-
cutnpritnento da nonna. No tpico seguinte (n. XV) faremos, ainda,
uma rpida discusso sobre o tema, com alguma distino para me-
lhor compreenso da natureza dessas presta<*-*>es positivas.
56 Convm notar que a separao que acabamos de fazer tem
validade puramente genrica, porque, como nonnas jurdicas, a<*-*>pro-
gramticas devem ser observadas, nos liinites de sua eficcia, por to-
dos, mesmo porque elas traduzem, em maior ou menor grau, limita-
<*-*>es aos Poderes Pblicos cotno tambm s autonomias privadas.
57. A exemplificao apresentada, embora um pouco extensa,
permite-nos, agora, delinear as caractersticas bsicas das nonnas de
princpio programtico:
I - So normas que tm por objeto a disciplina dos interesses eco-
nmico-sociais, tais como: realizao dajustia social e existncia dig-
na; valorizao do trabalho; desenvolvimento econmico; represso
ao abuso do poder econmico; assistncia social, interveno do Esta-

60. Aqui, uma daquelas situa<*-*>es em que a palavra "direito" no


qualifica
uma situao jurdica subjetiva que propic?e exigibilidade efetiva de
determinada
conduta, hiptese criticada por Lus Roberto Banoso (ob. cit., p. 104).

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA IS1

do na ordem econmica, amparo famlia; combate ignorncia; es-


tmulo cultura, cincia e tecnologia.
II - So normas que no tiveram fora suficiente para se desen-
volver integralmente, sendo acolhidas, em princpio, como programa
a ser realizado pelo Estado, por meio de leis ordinrias ou de outras
providncias.
III - So normas de eficcia reduzida, no sendo operantes relati-
vamente aos interesses que lhes constituem objeto especfico e essen-
cial, mas produzem importantes efeitos jurdicos, como teremos opor-
tunidade de mostrar.

XV - Natureza dos direitos sociais

58. Certa corrente concebe os direitos sociais no como verda-


deiros direitos, mas como garantias institucionais, negando-lhes a ca-
racterstica de direitos fundamentais. A doutrina mais conseqente,
contudo, vem refutando essa tese, e reconhece neles a natureza de di-
reitos fundamentais, ao lado dos direitos individuais, polticos e do
direito nacionalidade. So direitos fundamentais do homem-social,
e at "se estima que, mais que uma categoria de direitos fundamen-
tais, constituem um meio positivo para dar um contedo real e uma
possibilidade de exerccio eficaz a todos os direitos e liberdades".6I
59. A Constituio seguiu essa doutrina, incluindo-os entre os di-
reitos fundamentais no seu Ttulo II. No lhes tira essa natureza o fato
de sua realizao poder depender de providncias positivas do Poder
Pblico. Por isso, caracterizam-se como presta<*-*>es positivas impostas
s autoridades pblicas pela Constituio (i>>Iposi<*-*>es constitucio-
nnis). certo que, para tanto, a efetivao de muitos desses direitos
depende do estabelecimento de institui<*-*>es. Canotilho que mais uma
vez nos fornece a lio correta, mediante exemplo expressivo: "Quan-
do se afirma que o direito habitao um direito do cidado esta-
mos a acentuar o carter individual do direito; quando afirmamos que
para assegurar o direito habitao incumbe ao Estado programar e
executar uma poltica de habitao inserida em plano de reordenamen-
to geral do territrio e apoiada em planos de urbanizao (...) estamos a
salientar a dimenso institucional de um direito".6' A partir da, o
autor
chega, mesmo, a afirmar que esses direitos so regras jurdicas direta-
mente aplicveis, vinculativas de todos os rgos do Estado.63
60. Em outra obra Canotilho exprime-se ainda com maior preci-
so, fazendo distin<*-*>es que conduzem a um entendimento mais ade-
quado das normas constitucionais com dimenso programtica. Eis o
seu texto: "O reconhecimento, por exemplo, do direito sade dife-
rente da imposio constitucional que exige a criao do Servio Na-
cional de Sade, destinado a fornecer presta<*-*>es existenciais imanen-
tes quele direito. Como as presta<*-*>es tm, igualmente, uma dimen-
so subjectiva e unta dimenso objectiva, considera-se que, em geral,
esta prestao o objecto da pretenso dos particulares e do dever
concretamente imposto ao legislador atravs das imposi<*-*>es constitu-
cionais. Todavia, como a pretenso no pode serjudicialmente exigi-
da, no se enquadrando, pois, no modelo clssico de direito subjecti-
vo, a doutrina tende a salientar apenas o dever objectivo da prestao
pelos entes pblicos e a minimizar o seu contedo subjectivo. Ainda
aqui a caracterizao material de um direito fundamental no tolera
esta inverso de planos: os direitos educao, sade e assistncia
no deixam de ser direitos subjectivos pelo facto de no serem criadas
as condi<*-*>es materiais e institucionais necessrias fruio desses
di-
reitos".64

XVI - Juridicidade

61. No poucos autores negamjuridicidade s nonnas cons<*-*>Icio-


nais programticas. Seriam normas sem contedo imperativo, por im-
praticabilidade.6' Del Vecchio, referindo-se a certas normas progra-
mticas da Constituio italiana, diz Que imp<*-*>em dever propriamente
moral, antes que jurdico. Assim o princpio do seu art. 4<*-*> -- "A
Rep-
blica reconhece a todos os cidados o direito ao trabalho e favorece as
condi<*-*>es que tornam esse direito efetivo" - no (para o
jusfilsofo
peninsular) seno o enunciado solene de um programa poltico que
deveria ser traduzido em lei, mas no engendra, por si, qualquer exi-
gncia juridicamente vlida. 66
Essa tese, hoje combatida seriamente, responsvel pela caracte-
rizao como programtica de toda norma constitucional incmoda.6<*-*>
Seria fcil, assim, descartar-se da incidncia de uma regra, bastando
tach-la de programtica e, com isso, nos termos de tal doutrina, o
princpio seria posto de lado.
62. Sua juridicidade, contudo, deve ser afirmada s pelo "fato de
constarem de um texto de lei",6s sendo de repelir a pretensa injuridici-
dade de regras pertencentes a uma constituio, e especialmente a uma
constituio rgida. Mesmo prescindindo (como ressalta Natoli) da se-
cular disputa a respeito da imperatividade das nonnas jurdicas, "sem-
pre se poderia observar que o preceito jurdico pode tambm articu-
lar-se (alm de numa s) em uma srie de disposi<*-*>es normativas, dis-
tintas e aparentemente autnomas, e apresentar-se, na sua ntima es-
sncia, somente luz de sua coordenao sistemtica; e que, em todo
caso, no necessrio que tal preceito tenha um contedo concreto,
isto , regule uma situao bem de inida e especfica, podendo, ao in-
vs, aparecer como critrio geral, de que deve ser infonnada a regula-
mentao concreta de toda uma srie, a priori, indefinida" 69
Crisafulli, que di.ssecou sucessivamente a temtica das normas
programticas, sustentou-lhes a juridicidade (e a eficcia, ainda que
reduzida),<*-*>o argumentando que <*-*>nunciam verdadeiras nonnas jurdi-
cas e, por isso, so to preceptivas como as outras; regulam compor-
tamentos pblicos destinados, por sua vez, a incidir sobre as matrias
que lhes so objeto, sendo, nesse limite, vinculantes, como conseqn-
cia da eficcia formal prevalecente da fonte (a constituio), no que
respeita s leis ordinrias, pelo qu estas, se anteriores e contrrias,
flcam invalidadas; se posteriores e conflitantes, so inconstitucio-
nais.'i
63. Ora, se elas imp<*-*>em certos limites autonomia de determina-
dos sujeitos, privados ou pblicos, se ditam comportamentos pblicos
em razo dos interesses a serem regulados, nisso claramente se en-
contra seti carter imperativo - imperatividade que se afere nos limi-
tes de stia eficcia, inas sempre imperatividade. Por outro lado, esses
comportamento e comando, delas resultantes, criatn uma situao no
apenas de expectativa, Inas de vantagem efetiva, ainda que diminuta,
eIn favor de todos aqueles sujeitos que se acham em condi<*-*>es de se
beneficiar coni a <*-*><*-*>antagetn de sua aplicao e observncia.
Decorre
disso um vnculo jurdico inequvoco, que constitui o enlace entre os
sujeitos da relao nelas fundada, caracterizando a bilateralidade atri-
butiva essencial a toda regra de direito.<*-*>'
Entre ns, Pontes de Miranda e Alfredo Buzaid no vacilaram no
reconhecer-lhes juridicidade e eficcia. O primeiro, em texto j cita-
do, fala eIn regras jurdicas programticas como algo que era poltico-
partidrio, programtico, e entrou no sistema jurdico, cerceando-se.
com isso, a atividade dos legisladores futuros, que no assunto progra-
mado no podem ter outro programa.<*-*>' O segundo incisivo quando
afnna ser errneo pretender distinguir, numa constituio, clusulas
mandatrias e diretrias, programticas ou de orientao, atribuindo-
lhes eficcia jurdica diversa.<*-*>4 -
64. Em suma, cada vez Inais a doutrina eIn geral afirma o carter
vinculativo das normas programticas, o que vale dizer que perdetn

elas, tambm cada vez mais, sua caracterstica de programas, a ponto,


mesmo, de se procurar nova nomenclatura para defini-las, como, por
exemplo, normas que expressam "apenas uma finalidade a ser cum-
prida obrigatoriamente pelo Poder Pblico, sem, entretanto, apontar
os meios a serem adotados par atingi-la, isto , sem indicar as condu-
tas especficas que satisfariam o bem jurdico consagrado na regra".7'
No nos parece melhorar muito a terminologia. So normas deprinci-
pio teleolgico porque apontam, em mero esquema, para um fim a ser
atingido. Qualquer que seja, porm, a expresso utilizada, o certo
que sua vinculatividade vem sendo mais e mais reconhecida. Signifi-
ca que o fato de dependerem de providncias institucionais para sua
realizao no quer dizer que no tenham eficcia. Ao contrrio, sua
imperatividade direta reconhecida, como imposio constitucional
aos rgos pblicos. So, por isso, tambm aplicveis nos limites des-
sa eficcia, consoante resumiremos em seguida.

Xvii - Funo e relevncia

65. A assertiva de que as normas programticas so to jurdicas


como outras no basta para realar sua relevncia e funo.
Pontes de Miranda admite que elas procuram dizer para onde e
como se vai, buscando atribuir fins ao Estado, esvaziado pelo libera-
lismo econmico.<*-*>6 Essa caracterstica teleolgica confere-lhes rele-
vncia e funo de princpios gerais de toda a ordem jurdica, como
bem assinala Natoli,<*-*><*-*> para quem "a Constituio, sob o plano
histri-
co, aparece como a resultante de um acordo de respeito recproco en-
tre foras polticas diversas e, sob vrios aspectos, contrastantes. E
pode afirmar-se, com suficiente tranqiiilidade, que os momentos fun-
damentais de tal acordo so indicados precisamente nas nonnas pro-
gramticas, com as quais se determinam os fins e as linhas de desen-
volvimento da nova ordem, caracterizando o tipo de regime, que lhe
est na base e que ela consagra, ou seja, um regime misto, que se ex-
prime atravs das constitui<*-*>es convencionais, nas quais esto
presentes foras polticas contrapostas".<*-*>s

66. Se o regime, que a essncia da ordemjurdica, "se qualifica


como um regime de democracia, pelo menos tendencialmente subs-
tancial, [afirma Natoli] enquanto persegue a eliminao do privilgio
econmico e a instaurao de condi<*-*>es, em que se consente a partici-
pao na formao da direo poltica geral tambm de todos aqueles
que, de fato, eram excludos no sistema tradicional; e que as normas
programticas se coordenam (enquanto tais, com funo tipicamente
instrumental) para esse fim fundamental; , outrossim, verdade que os
princpios expressos em tais normas projetam a sua relevncia bem
para alin dos limites da matria especfica, para as quais as prprias
norinas so ditadas. e investem toda a ordenao jurdica. Isso mesmo
significa, ainda, que a sua relevncia no pode ser excluda ou sus-
pensa pela falta da prevista legislao ulterior de atuao, mas que ela
se explica, por ora, num sentido todo particular - que, de resto, se pode
conceber coino prprio de todos os princpios gerais, salvo o destaque
de que, aqui, deriva de serem princpios de ordem constitucional - e
que pode aparecer, como se ver, prevalentemente negativo".<*-*>9

XV Ill - Normas programticas e regime politico

67. As normas programticas, introduzidas na constituio como


resultado do conilito de interesses, importam, ao menos, uma tentati-
va de superao da democracia formal e tendem, como visto, a instau-
rar um regime de democracia substancial, ao determinarem a realiza-
o de fins sociais, atravs da atuao de programas de interveno na
ordem econmica, com vistas realizao da justia social e do bem
comum.
68. So normas que contm, alm de princpios esquemticos
para atuao legislativa futura, tambm princpios gerais infonnado-
res de toda a ordem jurdica. Donde deflui que elas, consubstanciando
um compromisso entre foras polticas contrrias, esto na base mes-
ma do regne poltico, compreendido este como "um complexo estru-
tural de princpios e foras polticas que configuram a concepo do
Estado e da sociedade, e que inspiram sua ordenao jurdica".so

Constituio Federal de 1988, hoje com maior razo, visto ser esta
roais social
do que aquela.

69. A caracterizao das normas programticas ccmo princpios


gerais informadores do regime poltico e de sua ordein jurdica d-
Ihes importncia fundamental, como orientao axiolgica para a com-
preenso do sistema jurdico nacional. O significado disso consubs-
tancia-se no reconhecimento de que tin elas uma ef ccin interpreta-
tiva que ultrapassa, nesse ponto, a outras do sistema constitucional ou
legal, porQuanto apontam os fins sociais e as exigncias do bein co-
mum, que constituem vetores da aplicao da lei.
70. A interpretao jurdica resulta numa compreenso valorati-
va, num juzo de valor que no se extrai do nada, mas, ao contrrio,
decorre da intuio das tendncias scio-culturais da comunidade, e
fundamenta-se nos "cnones axiolgicos que pertencem ordein jur-
dica viQente".gi Recasns Siches coloca inagistralmente esses novos
fundamentos da interpretao do Direito quando diz que, "na funo
judicial, se produzem valora<*-*>es ou estimativas". "Isso [prossegue
ele]
no quer significar que tais valora<*-*>es ou estimativas sejam a proje-
o do critrio axiolgico pessoal do juiz, de seu juzo valorativo in-
dividual. Pelo contrrio, as mais das vezes, sucede, e assim deve ser,
que o juiz emprega, como critrios valoradores, precisamente as pau-
tas axiolgicas consagradas na ordem jurdica positiva, e trata de in-
terpretar esses cnones estabelecidos pela ordem vigente, pondo-os ein
relao com as situa<*-*>es concretas de fato que se lhe antolham.
Inclu-
sive naqueles casos que apresentam uma especial dificuldade e muita
complicao, o que o juiz faz ordinariamente, e isto o que deve fa-
zer, consiste em investigar quais so os critrios hierrquicos de valor,
sobre os quais est fundada e pelos quais est inspirada a ordem jur-
dica positiva, e servir-se deles para resolver o caso submetido sua
jurisdio".g'
71. Eis onde se descobre a grande relevncia das norznas progra-
mticas. Constituem elas, como regras reveladoras das tendncias s-

cio-culturais da comunidade, princpios bsicos que, entre outros, in-


formam a coneepo do Estado e da sociedade e inspiram sua ordein
jurdica positiva vigente. Ora, conjugada essa idia com os fundamen-
tos da interpretao indicados por Recasns Siches, acima transcritos,
v-se que elas se manifestam exatamente como aqueles critrios hie-
rrguicos de valor sobre os quais estfundada epelos guais se inspi-
ra a ordem juridica positiva, de gue deve servir-se ojuiz para resol-
ver o caso submetido ct suajurisdio, coino todo intrprete e aplica-
dor do direito objetivo.
72. Esses ditaines esto, alis, configilrados expressamente na or-
dem jurdica brasileira, quando estatui, no art. 5Q da Lei de Introduo
ao Cdigo Civil, que, na rtplicao da lei, o juiz atender aos fins
sociais a que ela se dirige e ns exigrzcias do bem contum. Ora, as
norinas constitucionais de princpio programtico tm por objeto pre-
cisamente configurar os fins sociais a Que se dirigem o Estado e a so-
ciedade, consoante exigncias do bein coinum; se assim , toda lei ou
norma (inclusive as constitucionais) integrante da ordein jurdica na-
cional h que conformar-se pauta de valor indicada, ao menos ten-
dencialinente, pelas normas programticas da constituio.

XX - Normas programticas e constitucionalidade das leis

73. Do que expusemos nos pargrafos anteriores, fcil extrair


outro efeito notabilssimo das norinas constitucionais programticas,
como exprime Balladore Pallieri, que conclui: "Prescrevem legisla-
o ordinria uma via a seguir; no conseguem constranger, juridica-
inente, o legislador a seguir aquela via, mas o coinpelem, quand nada,
a no seguir outra diversa. Seria inconstitucional a lei que dispusesse
de inodo contrrio a quanto a constituio comanda. E, alm disso,
uina vez dada execuo norma constitucional, o legislador ordinrio
no pode voltar atrs".s3
74. Assim, descortina-se a eficcia das normas programticas ein
relao legislao futura, desvendando, a, sua funo de condicio-
namento da atividade do legislador ordinrio, mas tambm da admi-
nistrao e da jurisdio, cujos atos ho de respeitar os princpios ne-
las consagrados. Pontes de Miranda preciso sobre o assunto, prele-
cionando que: "A legislao, a execuo e a prpria Justia ficam su-
83. Diritto costituzionale, p. 322.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 1 S9

jeitas a esses ditames, que so como programas dados sua fizno";s4


e, mais adiante, reafirma que elas cerceiam a atividade dos legislado-
res futuros, Que, no assunto programado, no podem ter outro progra-
ma.s'
que as normas prograinticas se resolvem, prima facie, num
vnculo ao Poder Legislativo, quer lhe assinalem somente certo fim a
atingir, quer estabeleam, desde logo, restri<*-*>es, limites,
observncia
de certas diretrizes, critrios ou esQueinas gerais, para alcanar o es-
copo proposto.s6 "Ein ambas as hipteses [sustenta Crisafulli] no h
dvida de que a inobservncia das normas constitucionais program-
ticas por parte do rgo legislativo ser motivo de invalidade, total ou
parcial, do ato de exerccio de seu poder, ou seja, da lei deliberada de
modo contrrio ou diverso de quanto disposto na constituio. Analo-
gicamente, deve dizer-se, de resto, tambm nos casos de normas fa-
cultativas, quando no tenham sido respeitados os liinites e as condi-
<*-*>es estabelecidos pelas prprias norinas".s<*-*>
75. Por exemplo, a Constituio Federal, no art. 7Q, assegura aos
trabalhadores os direitos ali enuinerados, "alm de outros que visem
inelhoria de sua condio social". Esta ltima parte do dispositivo,
coino j salientainos, de natureza prograintica, e, agora, podemos
acrescentar que daquelas que se limitam a indicar ceito fiin a atin-
gir: inelhoria da condio social do trabalhador. A respeito desses ou-
tros direitos Que podein ser outorgados aos trabalhadores o legislador
ordinrio tein ainpla discricionariedade, mas, assiin mestno, est con-
dicionado ao fiin ali proposto - melhoria da condio social do traba-
lhador. Qualquer providncia do Poder Pblico, especfica ou geral,
que contravenha a esse fim invlida e pode ser declarada sua incons-
titucionalidade pelo juiz, sendo de notar que este tambin goza de dis-
cricionariedade no determinar o contedo finalstico daquela regra
programtica, j que a Constituio no den o sentido do que se deva
entender por melhoria da condio social do trabalhador. O juiz a isso
poder claegar mediante interpretao da pauta de valor que lhe oferecem
a ordem jurdica e, especialmente, os demais princpios progra-
mticos e fundamentais inscritos na vigente Carta Magna.
76. Mas h normas constitucionais programticas que j indicam
certos critrios a serem seguidos pelo legislador. Assim, por exemplo,
o art. 170 da Constituio diz que "a ordem econmica, fundada na
valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim as-
segurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia so-
cial", mas adiciona certos princpios que entende bsicos para se al-
canar o fim proposto, ou seja: "I - soberania nacional; II - proprie-
dade privada; III - funo social da propriedade; IV - livre concorrn-
cia<*-*> V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente; VII-
reduo das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno
emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno
porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e ad-
ministrao no Pas".
Qualquer lei que atente contra algum desses princpios deve ser
declarada inconstitucional. Aqui, tambm, o julgamento de valor do
juiz lhe deixa terreno amplo para o exerccio de uma funo interpre-
tativa criadora, porque a Constituio no d o conceito de valoriza-
o do trabalho humano, nem de existncia digna, nem de ditames da
justia social, limitando-se a indicar certos princpios a serem obser-
vados, mas no bem definidos. Tais conceitos o juiz os encontrar nas
cincias sociais e ticas e, ainda, nas valora<*-*>es e convic<*-*>es
sociais
vigentes, lembradas por Recasns Siches.ss
77. Por conseguinte, todas as nonnas que reconhecem direitos so-
ciais, ainda quando sejam programticas, vinculam os rgos estatais,
de tal sorte que "o Poder Legislativo no pode emanar leis cont<*-*>re
estes
direitos e, por outro lado, est vinculado adoo das medidas necess-
rias sua concretizao; ao Poder Judicirio est vedado, seja atravs
de elementos processuais, seja nas prprias decis<*-*>es judiciais,
prejudi-
car a consistncia de tais direitos; ao poder executivo imp<*-*>e-se, tal
como
ao legislativo, actuar de fonna a proteger e impulsionar a realizao
con-
creta dos mesmos direitos".s9

XXI - Normas programticas e leis anteriores incompativeis


78. Grave debate travou-se na doutrina italiana a respeito das re-
la<*-*>es entre as normas constitucionais programticas e as leis
anterio-
88. Ob. cit., especialmente pp. 225 e ss.
89. C<028> J. J. Gomes Canotilho. Direito co<*-*>:stitucional, p. 184.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 161

res constituio. O problema, l, tornou-se agudo, visto que vigia,


antes, uma ordemjurdica fascista, impregnada de normas despticas,
que, de pronto, se revelaram incompatveis com a ordem instaurada
pela Constituio de 1<*-*> dejaneiro de 1948.
79. Alguns julgados da prpria Corte Suprema do Pas, negando
eficcia jurdica a certas normas tidas por ela como programticas, ir-
maram a tese de que tais normas no invalidavam leis ordinrias pree-
xistentes, ainda que incompatveis. Essas leis somente perderiam a efi-
ccia quando fossem revogadas pelas leis integrativas das disposi<*-*>es
constitucionais.9o
Vrios autores contestaram essa doutrina. No dissdio, uma ques-
to preliminar foi logo colocada: qual a de saber se, no caso, haveria
revogao ou seria tambm uma hiptese de inconstitucionalidade da
lei precedente.
80. A discusso da preliminar no acadmica, como, primeira
vista, pode parecer.9<*-*> Tem conseqncias prticas interessantes. Na
Itlia a questo se resolvia ainda num problema de determinao da
competncia jurisdicional para pronunciar a invalidade da lei preexis-
tente incompatvel. Se se decidisse pela revogao, o caso seria da
competncia da Magistratura comum; se se tratasse de inconstitucio-
nalidade, competente seria a Corte Constitucional,. nos termos do art.
136 da Carta Poltica peninsular. Esse aspecto no tem importncia no
sistema brasileiro, onde qualquer juiz competente tanto para reco-
nhecer da revogao como para declarar a inconstitucionalidade da lei.
Mas h outras conseqncias prticas que postulam uma soluo
terica do assunto. A declarao de inconstitucionalidade surte efei-
tos in casu et interpartes, no anula a lei, nem a revoga; teoricamen-
te, entre ns, a lei continua em vigor, eficaz e aplicvel, at que o Se-
nado Federal sizspenda sua executoriedade, nos tennos do art. 52, X,
da CF. A questo muito controvertida. Uns afirmam ser ex tunc92 os

efeitos da declarao de inconstitucionalidade; outros entendem ser


ex nunc.9'
Parece que o problema deve ser decidido considerando-se dois
aspectos. No que tange ao cnso concreto, a declarao surte efeitos ex
tunc, isto , fulminando a relao jurdica fundada na lei inconstitucio-
nal, desde o seu nascimento. No entanto, a lei continua eficaz e apli-
cvel at que o Senado suspenda sua executoriedade; essa manifesta-
o do Senado, que no revoga nem anula a lei, mas simplesmente lhe
retira a eficcia, s tein efeitos da por diante, ex nunc. Pois at
ento
a lei existiu, "posto que nulamente seja".94 Se existiu, foi aplicada
,
revelou eficcia, produziu validamente seus efeitos.9<*-*> O sistema
italia-
no expresso sobre esse ponto: n lei declarnda inconstitucional cessa
sun eficcia desde o dia seguinte no da publicao da deciso (Cons-
tituio, art. 13 6).
81. Postos esses princpios, bem se compreende a diferena de
efeitos conforme sejain as leis anteriores consideradas inconstitucio-
nais ou revogadas. Castro Nunes sustentou que, no caso, se d incons-
titucionalidade, pois a Constituio no revoga leis, seno quando ex-
pressamente o faa.96 Seu argumento bsico o de Que "a teoria da
ab-rogao das leis sup<*-*>e normas da mesma autoridade. Quando se
diz que a lei posterior revoga, ainda que tacitamente, a anterior, su-
p<*-*>ein-se no cotejo leis do mesmo nvel".9<*-*> Com esse fundamento, a
revogao expressa, por ele admitida, seria, ento, uma excrescncia
constitucional.
Lcio Bittencourt discorda daquela posio, sustentando uma tese
intermediria, que nos parece correta, vazada nos seguintes termos:
"A revogao se verifica quando a lei, tachada de incompatvel coin a
Constituio, j se achava em vigor por ocasio do advento desta. No
se trata, porm, de revogao pura e simples, como a Que decorre em
virtude de conflito intertemporal entre duas leis da mesma hierarQuia.
No, uma lei incompatvel com a Constituio , sempre, na tcnica
jurdica pura, uma lei inconstitucional, pouco importando que tenha
precedido o Estatuto Poltico ou lhe seja posterior. A revogao con-
seqncia da inconstitucionalidade".9s
82. A tese vale para todas as normas constitucionais, sejam de
eficcia plena, de eficcia contida ou de eficcia limitada, inclusive as
programticas. Nesse ponto, as norinas programticas revelam-se com
eficcia to plena como qualquer outra. E a lei anterior com elas in-
coinpatvel deve ser considerada revogada, por inconstitucionalidade.
Alis, do ponto de vista da eficcia das normas programticas em re-
lao s leis precedentes, pouco importa dizer se h inconstitucionali-
dade pura e simples, se h revogao pura e simples ou se h revoga-
o por inconstitucionalidade. Relevante, inesmo, fixar a tese dessa
eficcia invalidadora das normas preexistentes incompatveis. Se nos
colocamos na tese de Lcio Bittencourt e discutimos longamente o
problema porQue h efeitos diversos se se adotar uma ou outra das
solu<*-*>es puras, e porque ainda tereinos Que voltar a esse problema em
tennos globais - pelo Qu j fica fixada nossa posio

XXII - Condi<*-*>es gerais de aplicabilidade


83. Chegados a este ponto, podemos indicar as condi<*-*>es gerais
de aplicabilidade das normas constitucionais programticas.
Como norinas de eficcia limitada, sua aplicao plena, relativa-
inente aos interesses essenciais que exprimem os princpios genricos
e esquemticos, depende da emisso de uma normatividade futura, em
Que o legislador ordinrio, integrando-lhe a eficcia, mediante lei or-

da lei anterior incompatvel, no aceitando a tese da revogao, pelo


menos em referncia s normas programticas, pois, no caso, "le due norme
in conflito non hanno il medesimo oggetto" (La Costituzione e Ic sue
disposizioni di principio, p. 57)
98. Ob. cit., p. 131.
<012>

16-1 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

dinria (a Constituio vigente, pelo menos nesse aspecto, foi sbia


em no exigir a integrao por meio de lei coinplementar, em sentido
prprio), lhes d capacidade de execuo em terinos de regulamenta-
o daqueles interesses visados. Muitas, contudo, podem ser aplica-
das independentemente de lei, inas por meio de outras providncias,
como aQuela que visa ao amparo da cultura pelo Estado.
84. Senda tambm dotadas, ao menos, de uin mnno de eficcia
,
regem, at onde possam (por si, ou ein coordenao com outras nor-
mas constitucionais), situa<*-*>es, comportainentos e atividades na
esfe-
ra de alcance do princpio ou esquema que contm especialinente con-
dicionando a atividade dos rgos do Poder Pblico e criando situa-
<*-*>es jurdicas de vantagens ou de vnculo (o que ainda vereinos).

85. Em concluso, as normas programticas tm eficcia jurdica


imediata, direta e vinculante nos casos seguintes:
I - estabelecein um dever para o legislador ordinrio;
k
II - condicionam a legislao futura, com a conseqncia de se-
rem inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem;

III - informam a concepo do Estado e da sociedade e inspiram


sua ordenao jurdica, mediante a atribuio de fns sociais, proteo
dos valores da justia social e revelao dos componentes do bem co-
mum;
IV - constituem sentido teleolgico para a interpretao, integra-
o e aplicao das normas jurdicas;
V - condicionam a atividade discricionria da Administrao e
do Judicirio;

VI - criam situa<*-*>es jurdicas subjetivas, de vantagem ou' des-


vantagein, o que ser visto no captulo seguinte.

SEno IV - INST RU M ElVTOS DA EFICCIA CONSTITUCIONAL

XXIII - Questo de ordem

86. A Constituio de 1988 preocupa-se com sua eficcia e apli-


cabilidade; para tanto, preordenou alguns insttumentos, que sero sin-
teticamente examinados a seguir. Tais instrumentos visam eficcia e
aplicabilidade de todas as normas de direitos e garantias fundamen-
tais. Mas, como o problema se situa basicainente no campo das nor-
mas referentes aos direitos sociais, especialmente s programticas, do

assunto vamos tratar aqui.

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LInlITADA 16S

XXIV- O art 5", IQ da Constituio

O Ttulo II da Constituio contm a decmrno dos direitos e


garantiasfundamentais, incluindo a os direitos individuais, coletivos,
sociais, de nacionalidade e polticos. O art. 5, 1<*-*>', por seu
lado, esta-
tui que "as normas definidoras dos direitos e garantias fundainentais
tin aplicao imediata". Isso abrange, pelo visto, as norinas que reve-
lam os direitos sociais, nos tennos dos arts. 6 a 1 I. Isso, contudo,
no
resolve todas as quest<*-*>es, porque a Constituio mesma faz depender
de legislao ulterior a aplicabilidade de algumas nonnas definidoras
de direitos sociais e coletivos. Por regra, as nonnas que consubstanciam
os direitos fundamentais democrticos e individuais so de eficcia con-
tida e aplicabilidade imediata,99 enquanto as que definem os direitos
sociais tendem a s-lo tambm na Constituio vigente, mas algumas,
especialmente as que mencionam uma lei integradora, so de eficcia
limitada e aplicabilidade indireta.
Ento, em face dessas normas, que valor tem o disposto no 1<*-*>
do art. 5Q, que declara todas de aplicao imediata? Em primeiro lu-
gar, significa Que elas so aplicveis at onde possam, at onde as ins-
titui<*-*>es ofeream condi<*-*>es para seu atendimento. Em segundo lu-
gar, significa que o Poder Judicirio, sendo invocado a propsito de
uma sitiao concreta nelas garantida, no pode deixar de aplic-las,
conferindo ao interessado o direito reclamado, segundo as institui<*-
*>ES existentes.

XXV - Mandado de injuno

Este o instrumento que, correlacionado com o citado l do


art. 5Q da Constituio, torna todas as normas constitucionais potencial-
inente aplicveis diretamente. Assim o enunciado de sua previso
constitucional: "Conceder-se- mandado de injuno sempre que a fal-
ta de nonna regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalida-
de, soberania e cidadania" (art. 5s, LXXI).
Sua funo seria fazer valer, no interesse do impetrante, um di-
reito ou prerrogativa previsto em norma constitucional cujo exerccio

99. Contudo, a Constihzio mesma faz depender de legislao ulterior a


apli-
cabilidade de algumas normas definidoras de direitos e garantias
individuais, como
o caso, por exemplo, do art. SQ, XXVIII e XXIX.
<012>
166 APLICABILIDADE DAS NORMAS COVSTITUCIONAIS

em geral inviabilizado pela falta de regulamentao. Mas a interpre-


tao do Supremo Tribunal Federal tolheu essa funo que lhe dava
razo de existir, para consider-lo mero meio de obteno de declara-
o da inconstitucionalidade por omisso.

XXVI - Inconstitucionalidade por omisso

A inconstitucionalidadepor omisso verifica-se nos casos em que


no sejam praticados atos legislativos ou executivos requeridos para
tornar plenamente aplicveis normas constitucionais que postulam lei
ou providncia administrativa ulterior para que os direitos ou situa-
<*-*>es nelas previstos se efetivem na prtica.
A Constituio de 1988 foi abeberar o instituto no art. 283 da
Constituio portuguesa. Prev autoridades, pessoas e entidades que
podem propor a ao direta visando declarao da omisso. Foi t-
mida, no entanto, nas conseqizncias do seu reconhecimento. Apenas
disps, no 2Q do art. 103, que, "declarada a inconstitucionalidade
por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser
dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias ne-
cessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em
trinta dias". A mera cincia ao Poder Legislativo - Poder competente
tratando-se de omisso de lei - pode ser ineficaz, j que ele no pode
ser obrigado a legislar, embora um dever moral de legislar possa im-
pulsionar o Legislativo a atender ao julgado.

XXVII - Iniciativa popular

O exerccio da iniciativa popular tambm pode contribuir para a


elaborao de leis ordinrias ou complementares integradoras da efi-
ccia de normas constitucionais. Ela prevista no art. 61, 2, nos
tennos seguintes: "A iniciativa popular pode ser exercida pela apre-
sentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no
mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos
por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos elei-
tores de cada um deles". A omisso do Poder Legislativo no pode ser
totalmente suprida pela participao popular, mas a falta de iniciativa
das leis o pode, e por certo que a iniciativa, subscrita por milhares de
eleitores, traz um peso especfico, que estimular a atividade dos le-
gisladores.

CAPTULO V

EFICCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS


E TUTELA DE SITUA<*-*>ES SUBJETIVAS

I - Programa. ll - Proteojuridica dos interesses e direitos sub-


jetivos. III- Classif cao e conceito de situa<*-*>es subjetivas. IP-
Normas constitucionais de e Jiccia plena e tutela das situa<*-*>es
juridicas subjetivas. V- Normas constitucionais de eficcia con-
tida e proteo das situa<*-*>es subjetivas. l<*-*>l - Normas
constitucio-
nais de principio institutivo e tutela das situa<*-*>es subjetivas. VII
- Normas programticas e tutela das situa<*-*>es subjetivas.
I - Programa

1. O problema das situa<*-*>es jurdicas subjetivas muito contro-


p
vertido em doutrina. No cabe, aqui, revolver essa dis uta. Nosso
programa bem Inais modesto. Se vamos cuidar do tema apenas por-
que ele tem vinculao com a eficcia das normas constitucionais.
2. Comearemos com as rela<*-*>es entre interesses e Direito. Ofe-
receremos no<*-*>es gerais sobre o assunto, nos limites suficientes
compreenso da temtica do captulo. Em seguida, daremos uina clas-
si icao das situa<*-*>es subjetivas, para, depois, examinarmos at que
ponto as nonnas constitucionais as protegem, relacionando essa tutela
com as categorias em que concebemos a eficcia dessas normas.

II - Proteojuridica dos interesses e direitos subjetivos

3. O estudo das situa<*-*>es jurdicas deve partir da considerao


dos interesses e da sua proteo pela ordem jurdica.
"Interesse [diz Carnelutti] no ,um juizo, mas uma posio do
homem; precisamente a posiofavorvel satisfao de uma neces-
sidade".2
"Os meios para a satisfao das necessidades do homem so os
bens. Se interesse a situao de um hotnem favorvel satisfao de
uma necessidade, [esclarece Camelutti] esta situao se verifica, por-
tanto, a respeito de um bem: homem e bem so os dois termos da rela-
o, Que chamamos interesse. Sujeito do interesse o homem; objeto
dele o bem".3 Essencialmente, o mesmo disse Jellinek: "Tudo aquilo
Que, considerado objetivamente, aparece como um bem, subjetivamen-
te se toma um interesse".4
4. Escopo do Direito tutelar os bens ou interesses.5 Jhering con-
cebeu o direito subjetivo como interesse juridicamente protegido,6 no
como mero interesse psicolgico, ou de acordo com o puro subjetivis-
mo, mas conforme certos valores, visto que s "idias de bem se unem
as de valor e interesse. O valor nos d a medida da utilidade do bem, e
o interesse expressa o valor do bem em relao com um sujeito e seus
fins".<*-*>
5. Como se sabe, a concepo de Jhering do direito subjetivo
como interesse juridicamente protegido op<*-*>e-se definio do direito
subjetivo como poder da vontade.s Jellinek concilia as duas posi<*-*>es
no seu conceito de direito subjetivo, que " o poder de querer Que tem
o homem, reconhecido e protegido pela ordemjurdica, enquanto diri-
gido a um bem ou interesse".9
6. modernamente parece assente que nem todo interesse juridica-
mente protegido se inclui na categoria dos direitos subjetivos. Da sur-
gir a noo de situa<*-*>esjuridicas subjetivas, no propriamente como
substituta do conceito de direito subjetivo, mas como uma concepo
mais ampla, abrangente de todos os interesses relevantes para o Direito.
Quando o Direito no protege certos interesses, no os tem como
valor digzio de sua tutela, dizem-se interesses juridicnmente irrelevan-
tes. AQueles interesses Que o Direito tem como valor digno de tutela
so osjuridicamente relevantes. Nesta classe, distinguem-se os simples
interesses, as expectativas de direito, os interesses legitimos, os
direitos
condicionados e os direitos subjetivos. As situn<*-*>esjuridicas
subjeti-
vas envolvem a considerao desses interesses juridicamente relevan-
tes, e sua proteo tanto mais intensa quanto mais eficazes forem as
normas Que as tm como objeto.

III - Classificao e conceito de situa<*-*>es subjetivas

7. A noo de interesses e suas espcies permite-nos dizer, com


Barile, Que as "situa<*-*>es ativas conferem direitos subjetivos,
perfei-
tos, direitos condicionados, interesses legtimos, interesses simples,
poderes e faculdades".<*-*>o Isso coloca, desde logo, o problema da
classi-
ficao das situa<*-*>es jurdicas subjetivas.
8. A terminologia sobre o assunto ainda incerta. Camelutti dis-
serta sobre ele, falando em situa<*-*>es jurdicas ativas e passivas.ii
D-
guit distingue situa<*-*>es jurdicas objetivas e subjetivas.i'
"A situao jurdica passiva [diz Carnelutti] consiste na subordi-
nao de Itm inter-esse realizada mediante uma medida iuridica.

8. Cf. Jean Dabin, ob. cit., p. 36; Aftalin, Olano e V'ilanova,


Introd<*-*>iccin al
Derecho, pp. 226 e ss.
9. Ob. cit., p. 49.
10.1l soggettoprivato nella Costituzione italiana, p. 163.
11. Ob. cit., p. 25.
12. Ob. cit., pp. 221 e ss.
<012>

17O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

Quando, como o mais das vezes acontece, a medida adotada uma


sano, operada esta no sentido de vincular a vontade do titular do
interesse subordinado mediante o temor do mal ameaado, a situao
se concretiza na subordinao de um interesse, mediante um vinculo
imposto n vontade ou, invertendo os tennos, um vinculo imposto
vontade pem subordinao de um interesse. Este tipo de situao jur-
dica toma o nome de obrigao".I3
"Por sua vez, [conclui Carnelutti] a situaojuridica ativa, que
tenno correlato da outra, consiste naprevalncia de um interesse, atra-
vs de uma medidajuridica".<*-*>4
Crisafulli prefere falar em situa<*-*>es subjetivas negativas ou de
vinculo e em sitilaes subjetivas positivas ou de vantagem, em vez
de situa<*-*>es subjetivas passivas e situa<*-*>es subjetivas ativas,
respecti-
vamente. I'
A situao subjetiva de vantagem consiste na possibilidade, re-
conhecida pela norma jurdica, de o indivduo ou entidade realizar cer-
to interesse por ato prprio ou exigindo ao ou omisso de terceiros.
Ao contrrio, a situao subjetiva de vinculo consiste no dever ou na
obrigao de submeter-se o indivduo (ou entidade) s exigncias de
realizar uma prestao, ao ou absteno.
9 Da podermos conceituar situao juridica subjetiva como a
posio que os individuos ou entidades ocupam nas rela<*-*>esjuridi-
cas, e gt<e Ihespossibilita realizar certos interessesjuridicamentepro-
tegidos ou os constrange a subordinar-se a eles.
Se esses interesses protegidos so daQueles que a ordein jurdica
considera um valor fundante ou importante do Direito, recebenteles
proteo direta, plena e espec ica, constituindo-se na figura dos di-
reitos subjetivos. Se essa proteo for indireta, limitada e genrica, o
interesse protegido revelar outras situa<*-*>es jurdicas subjetivas,
coino
o interesse simples, o interesse legtimo, a expectativa de direito ou o
direito condicionado, conforine lio de Barile, supracitada.
10. Expostas assim essas no<*-*>es gerais, cabe verificar quais des-
sas situa<*-*>es jurdicas so tuteladas pelas norznas constitucionais
de eficcia plena, quais so tuteladas pelas normas constitucionais de
eficcia contida, quais so protegidas pelas normas de eficcia limitada
de princpio institutivo e, finalmente, quais delas so protegidas pelas
norinas constitucionais de eficcia lnitada de princpio programti-
co. Tal ser nossa preocupao nos tpicos seguintes.
Podemos, desde j, enunciar um princpio geral sobre o assunto: a
tutela tanto mais intensa quanto mais conlpletafor a eficcia da nor-
ma constitucional, tratando-se das situa<*-*>es subjetivas de vantagem.
A
tutela praticamente idntica para as situa<*-*>es subjetivas negativas
ou de vinculo.

IV- Normas constitacionais de eficciapleita


e tutela das situa<*-*>esjuridicas subjetivas

ll. As normas constitucionais de eficcia plena regulam direta-


mente situa<*-*>es, comportamentos e interesses. linp<*-*>ein, por si,
uma
ao ou uma omisso. Sendo de aplicabilidade imediata, oferecem to-
dos os elementos necessrios realizao ou vedao dos interesses e
situa<*-*>es nelas previstos. Geram, Quase sempre, direitos subjetivos
para os indivduos ou entidades a que conferem uma situao subjeti-
va de vantagem.
12. Nein todas prevem uma sano especfica; inas quando des-
respeitadas, do lugar a um julgamento de inconstitucionalidade.
Mesmo aqueLas regras com aparncia proclamatria, como a de
que o Brasil uma Repblica Federativa, proporcionam proteo a
certas situa<*-*>es subjetivas, porQue envolvem outras tantas normas
par-
ticulares especficas, que imp<*-*>em comportainentos que ho de ser
compatveis com o princpio fundamental que elas all<*-*>ergain. Assiin,
por exemplo, os Estados-membros tin direito subjetivo sua autono-
mia, na forma prevista nas norinas constitucionais de repartio de
coinpetncias decorrentes do fato de o Brasil ser uina Federao (art.
I<*-*>). Se a Unio praticar ato de invaso dessa esfera de coinpetncia,
os Estados prejudicados podero recorrer ao Poder Judicirio, para fa-
zer cessar a interferncia inconstitucional. Se os Estados que invadi-
rem terreno privativo da Unio, poder esta inover ao direta, nos
tennos do art. 102, I, "a", visando declarao da inconstitucionali-
dade do ato viciado.
Por outro lado, dessas rela<*-*>es de competncia podem surgir di-
reitos subjetivos individuais. Assim, por exemplo, no caso de um Es-
tado decretar um tributo de competncia municipal ou federal, essa
invaso de competncia d direito de o contribuinte recusar o paga-
<012>

172 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS


mento do tributo, recorrendo ao Judicirio para obter a declarao de
inconstitucionalidade da lei tributria em tela.
13. No precisamos insistir na questo, porque compreensvel
que as normas constitucionais de eficcia plena e aplicabilidade ime-
diata protejam diretamente as situa<*-*>es jurdicas subjetivas,
configu-
radas como direito subjetivo.

V- Normas constitucionais de eficcia contida


e proteo das situa<*-*>es subjetivas

14. Essas nonnas tutelam valores de alta relevncia para os indiv-


duos. Traduzem elas uma limitao ao Poder Pblico em suas rela-
<*-*>es com os governados. Consubstanciam, como vimos, quase todas,
os direitos fundamentais e democrticos do homem e as garantias a
esses direitos.
I5. Os interesses a protegidos constituem valores-meios do Di-
reito: segurana jurdica, ordem, certeza. A segurana de poder ir e
vir sem ser molestado arbitrariamente. A certeza de que nosso lar no
pode ser invadido, a no ser em casos especialssimos autorizados pela
prpria Constituio. A segurana e a certeza (em tese) de que sere-
mos igualmente protegidos ou punidos pela lei, sem distino de raa,
cor ou situao social. A certeza de Que, ferido um nosso direito, ob-
teremos o pronunciamento jurisdicional a respeito; etc.
Porque tais interesses se revelam como valores importantes para
a ordem social, as normas constitucionais oferecem instrumentos di-
retos sua proteo: habeas corpus, mandado de segurana;--direito
de petio, habeas data, mandado de injuno etc.
16. As normas constitucionais de eficcia contida, portanto, con-
ferem situa<*-*>es jurdicas subjetivas de vantagem aos governados, de
modo especfico, e situa<*-*>es subjetivas de vnculo ou negativas aos
agentes do Poder Pblico. Delas decorrem direitos subjetivos para os
indivduos. Mas o contrrio tambm pode ocorrer, dadas certas cir-
cunstncias previstas nas regras de conteno de eficcia dessas nor-
mas, como j vimos. Essas regras de conteno (lei reguladora do di-
reito; conceitos gerais, como: ordem pblica, bons costumes, seguran-
a pblica, defesa nacional etc.) formam situa<*-*>es jurdicas em favor
dos Poderes Pblicos. Assim, por exemplo, dada a ofensa ordem p-
blica, pode o poder Pblico impedir a realizao de determinado culto
religioso (art. 5<*-*>, VI), pois, aqui, outro interesse sobreleva
quele, qual
seja: o da proteo jurdico-constitucional da ordem pblica.

EFICCIA DAS NORMAS E TU7ELA DE SITUA<*-*>ES SUBlETIVAS 173

17. Como se nota, nesses casos manifestam-se situa<*-*>es jurdicas


de vantagem e situa<*-*>es jurdicas negativas entre sujeitos de uma
mes-
ma relao jurdica constitucional, conforme atue a norma em sua efi-
ccia positiva para o indivduo ou incidam as regras de sua conteno.
Deve-se, apenas, acrescentar que as regras de conteno da efic-
cia daquelas normas no podem ir ao ponto de suprimir as situa<*-*>es
subjetivas eIn favor dos governados. Essa conteno s pode atuar cir-
cunstancialmente, no de modo contnuo.l6 Isso seria ditadura.
VI - Normas constitucionais de principio institutivo
e tutela das situa<*-*>es subjetivas

18. As normas de princpio institutivo, como foi visto, so de efi-


ccia limitada. Isso indica que os interesses por elas protegidos o so
com intensidade diminuta, mas no quer dizer que no criem situa-
<*-*>es jurdicas subjetivas. Bastam alguns exemplos para mostrar que
tal acontece.
19. O art. 18, 2Q, da Constituio um caso tpico. Diz-se, ali,
que a criao de Territrios Federais bem como sua transformao em
Estado sero reguladas por lei complementar.
Suponha-se que determinada populao de um Territrio deseje
formar, ali, novo Estado-membro (esta uma mera suposio, pois
nem Territrio existe, hoje. Vale o exemplo como ilustrao. Como
tambm valeria o da transfonnao dos Estados ou o da criao de
Municpios, referidas no 3Q e 4). A norma do art. 18, 2, no lhe
d, ainda, direito de pleitear isso, porque esse interesse no foi
regula-
do diretamente pelo constituinte. necessria uma normatividade
complementar para que a regra se torne capaz de disciplinar eficaz-
Inente o assunto. Por enquanto no se pode nem dizer que milite em
favor dos interessados uma expectativa de direito. Essa situao s ocor-
re quando o direito devidamente regulamentado e o possvel interes-
sado ainda no conseguiu os requisitos e pressupostos para auferi-lo.
Existe, certamente, um interesse protegido naquela regra do art.
18, 2Q. Seria, talvez, um interesse legtimo de debater a criao de
um Territrio Federal ou a transformao de algum (que vier a existir)
em novo Estado, de pleitear a regulamentao complementar do as-
sunto, para que se efetive a situao delineada.
20. Se a situao de vantagem protegida (meramente imaginada,
j que no h Territrios) no art. 18, 2<*-*>, frgil e s com muito
boa
vontade pode admitir-se a existncia do interesse legtimo, como apon-
tamos acima, fora de dvida que ele tutela situa<*-*>es subjetivas ne-
gativas ou de vnculo, que podem gerar a exigibilidade caracterstica
do direito subjetivo. Imagine-se que o hipottico novo Estado seja cria-
do, atendendo-se aos interesses de quantos o desejavam. Mas isso
feito sein lei complementar, a que est vinculado o legislador, que, por
isso mesino, no pode dispor de modo diverso. Mas o fez. Nesse caso,
surge o direito subjetivo de outro Estado, prejudicado eventualinente
coin desineinbramento de seu territrio, de impugnar judicialinente a
situao criada, e at outras pessoas.
21. Situa<*-*>es do tipo das previstas acima podem ser criadas pela
generalidade das normas de princpio institutivo. Umas mais, outras
Inenos, dependendo do grau de inteireza de sua eficcia. Sempre h
interesse protegido, mais ou menos intenso. As situa<*-*>es positivas ou
de vantagens, criadas por essas normas, raramente passam de interesse
legtimo; muitas ficam restritas ao interesse simples. As situa<*-*>es
de
vnculo ou negativas so geralmente intensas, bem prximas das que
confguram as norinas de e iccia plena, visto Que os Poderes Pbli-
cos somente podem atuar nos limites que elas estabelecem; esto vin-
culados a isso, e, ultrapassando esses limites, surge o direito subjeti-
vo, da parte de eventuais prejudicados, de impugnar o ato decorrente
do abuso.

VII - Normas programticas e tutela das situa<*-*>es subjetivas


"
22. As nonnas programticas so de eficcia limitada, mas, como
qualquer norina jurdica, destinam-se a proteger certos interesses. "O
problema [diz Crisafulli, que o estudou carinhosamente) deve ser exa-
minado sob o duplo aspecto das situa<*-*>es subjetivas negativas ou de
vinculo e das situa<*-*>es subjetivas positivas ou de vantagem, detenni-
nadas pelas nonnas constitucionais prograinticas".i<*-*>
23. Das nonnas programticas, em geral, derivam vnculos para o
legislador, Is para o administrador e para o juiz.
"Uma situao subjetiva que, certamente, deriva, no nosso direi-
to positivo, das normas programticas , pois, o dever jurdico de o
legislador confonnar-se a elas no desenvolvimento de sua competn-
cia."I9 H que exercer seu poder dentro de certos limites, de certo
modo, no podendo exerc-lo de modo contrrio e diverso do que tais
nonnas indicam.'o
Mas no s o legislador est obrigado a agir de acordo com os
ditames programticos. Com eles, " o Estado mesmo, como sujeito
unitrio, que se autolimita, obrigando-se, para com a coletividade, a
perseguir certos fns e, portanto, a assumir a proteo de certos inte-
resses".<*-*>i
J verificainos que as normas programticas condicionam a ati-
vidade discricionria da Administrao, bem como a atividade ju-
risdicional. Essas atividades no podem desenvolver-se contra os fins
e objetivos postos pelas normas constitucionais programticas. Se isso
ocorrer, manifesta-se um comportainento inconstitucional e o ato que
da deflui fica sujeito ao controle de constitucionalidade.
Nisso se caracteriza a situao subjetiva de vnculo imposta por
tais normas, de que aqui apresentamos apenas as idias gerais, suficien-
tes para configurar nossa posio, inteiramente de acordo com a de
Crisafulli.22
24. Mais controvertida a questo de saber se as nonnas consti-
hzcionais programticas produzein situa<*-*>es subjetivas de vantngenl
ou positivas.
Para aquela corrente doutrinria que lhes nega juridicidade, no
tm elas capacidade de tutelar qualquer espcie de interesse, e, logo,
no criain situa<*-*>es jurdicas positivas nem de simples interesse.
Essa doutrinaj foi por ns repelida na sua essncia, o que impli-
ca a refutao de suas conseqncias, inclusive essa negativista. Isso,
por outro lado, importa a assertiva de Que as normas programticas
regulam juridicamente certos interesses. Mesmo sob esse ponto lavra
discordncia entre os aut<*-*><*-*>res. Que situa<*-*>es subjetivas de
vantagem
criam elas? De simples interesse, de interesse legitimo, de expectntiva
de direito, de direito subjetivo?

25. Na Itlia, Crisafulli e Natoli, dois dos mais lcidos estudiosos


das normas constitucionais programticas, apenas admitem que elas
asseguram interesses legitimos, alm dos simples interesses.'3 O pri-
meiro expressamente declara que as situa<*-*>es subjetivas de vantagem,
que delas derivam, no chegam a ter a consistncia do direito subjeti-
vo, na acepo tradicional do termo.'4
26. Um exame mais atento do assunto, contudo, coloca-nos numa
posio mais compreensiva.
Firmada a tese inicial de que as normas programticas protegem
interesses juridicamente relevantes, adinitimos que nem sempre tm
capacidade para tutelar diretamente direitos particulares desde logo
exigveis. Mas certamente produzem situa<*-*>es subjetivas de vantagem
que podem caracterizar simples interesse, simples expectativa, inte-
resse legtimo e at direito subjetivo.
27. Normas prograinticas como as do art. 170, caput ("a ordem
econmica ... tem por fm assegurar a todos existncia digna, confor-
me os ditames da justia social ..."); do art. 170, VII ("reduo das
desigualdades regionais e sociais"); do art.170, VIII ("busca do pleno
emprego"); do art. 184 (possibilidade de "desapropriao para fins de
reforma agrria"); do art. 218 ("O Estado promover e incentivar o
desenvolvimento cientfico, a pesQuisa e a capacitao tecnolgicas");
do art. 218, l ("A pesQuisa cientfica bsica receber tratamento
prioritrio do Estado, tendo em vista o bem pblico e o progresso das
cincias"), e outras semelhantes, certamente protegem um interesse
geral, mas no conferem aos beneficirios desse interesse o poder de
exigir sua satisfao; no delimitando seu objeto, nem fixando sua ex-
tenso, no fornecem os ineios para sua realizao antes que o le<*-
*>isla-
dor cumpra o dever de coinplet-las com providncias executivas. No
mximo, a se verifica um interesse simples, no exigvel positivamen-
te pelos eventuais beneficirios, que podem ter uma expectativa de sua
concretizao atravs da legislao integrativa ou de outra atividade
do Poder Pblico.
28. Normas programticas como as do art.170, III ("funo social
da propriedade"); do art. 226 ("A famlia ... tem especial proteo do
Estado"); do art. 205 ("A educao, direito de todos e dever do Esta-
do. .."); do art. 215 ("O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos
direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional ..."), entre ou
tras semelhantes, j tutelam mais intensamente os interesses referidos.
Delas surge interesse legtimo que fundamenta sua invocao para
embasar soluo de dissdios em favor de seus beneficirios. O prin-
cpio da funo social da propriedade, por exemplo, pode ser invoca-
do contra o abuso desse direito, em certas circunstncias, em prol de
inquilinos contra o senhorio, e especialmente impor atua<*-*>es
positi-
t
vas ou absten<*-*>es ao proprietrio, no interesse da
coletividade.'<*-*> Por
outro lado, se a educao direito de todos, embora ainda programa-
ticamente, a regra pode servir de base para sustentar certas situa<*-
*>es
subjetivas do educando. Alis, a Constituio at j reconhece como
direito pblico subjetivo o acesso ao ensino obrigatrio (art. 208,
1Q), norina Que tein como contrapartida a responsabilidade da autori-
dade coinpetente pelo no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo
Poder Pblico (art. 208, 2Q).
Tais norinas programticas encontram-se no limiar da plena efi-
ccia. Tutelam interesses legtimos que so, como algumj disse, di-
reito subjetivo infieri.
29 Ein certos casos as normas programticas produzem direito
subjetivo, considerado este como a possibilidade de exigir ora uma
absteno, ora uma prestao, ora um agir que crie, modifique ou ex-
tinga rela<*-*>es jurdicas.
Pois bem, se o poder de exigir uma absteno se apresenta como
direito subjetivo, as normas programticas se revelam aptas a proteger
tal
, situao subjetiva, atravs do controle de constitucionalidade das
leis.

Como vimos, essas normas geram situa<*-*>es subjetivas negativas


para o legislador e para a Administrao, que no podem desenvolver
suas atividades seno nos limites e do modo como elas determinam
em seu programa, nas suas diretrizes, nos seus princpios. Essa situao
de dever iinporta o surgimento de uma situao jurdica contraposta, que
confere a seu beneficirio uma possibilidade de invalidao dos atos,
decorrentes daQuelas atividades, qilando contrrios aos ditames das nor-
inas programticas.
Se no se tem o direito subjetivo no seu aspecto positivo, coino
poder de exigir uma prestao fundada numa norma constitucional
programtica, surge ele, porm, em seu aspecto negativo, como possi-
bilidade de exigir que o Poder Pblico no pratique atos que a contra-
venham.

25. Sobre esse princpio, cf. nosso Direito urbanistico brasileiro, pp.
65 e ss.
<012>

17S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTT'UCIONAIS

Aliomar Baleeiro, discorrendo sobre o art. 202 da Constituio


de 1946,'6 de carter programtico, reconheceu-lhe a capacidade de
criar direitos subjetivos aos interessados. In verbis:
" semelhana de inmeros outros dispositivos, o art. 202 da
Constituio condensa diretrizes imperativas, em primeiro lugar, a to-
das as competncias para elaborao de atos-regras, as leis e regulamen-
tos fiscais, e, em segundo lugar, aos rgos do Poder Judicirio na in-
terpretao e aplicao dos textos pelos quais se regule a tributao.
"Destarte, [prossegue) aquela disposio envolve comando para
criao do direito objetivo segundo determinada diretriz, mas no ex-
clui, aos nossos olhos, direitos subjetivos dos interessados em inda-
gar se as leis e regulamentosfiscais se conformaram com a persona-
lizao e a graduao nos casos compativeis com o seu emprego. O
cnon do art. 202 reveste-se, assim, do tom de comando no s para
o legislador seno tambm para ojuiz."2<*-*>
Baleeiro, alis, no restringe sua douhina ao mencionado art. 202,
o que j seria bastante para Que se pudesse generaliz-la, desde que se
trata de uma tese aplicvel a todas as normas programticas. Vai alm.
Estende a doutrina no tpico seguinte a outros dispositivos da Consti-
tuio de 1946 tidos como programticos,zs e expressamente declara:
"Os arts. 141, 144, 145, 146,147,148, 150, 151, 156, 157, 158, 159,
163,164,166,174,175, e vrios outros da Constituio, contm igual-
mente outras tantas diretrizes condensadas, cujos efeitos prticos so
prisioneiros do texto, at que se libertem pela rede da legislao
ordin-
ria. Mas, incontestavelmente, vinculam os legisladores e os juzes".'9
30. Enfim, podemos encerrar essas considera<*-*>es com a afirm<*-*>i-
va de que, se as normas constitucionais programticas no produzem
direitos subjetivos em seu aspecto positivo, geram-nos em seu aspecto
negativo, confome demonstramos.

26. Rezava o dispositivo citado: "Os tributos tero carter pessoal


sempre
que isso for possvel, e sero graduados conforme a capacidade econmica
do con-
tribuinte". O vigente art.145, 1Q, reza: "Sempre que possvel, os
impostos tero
carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do
contribuin-
te, facultado Adminishao tributria, especialmente para conferir
efetividade a
esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos
termos da lei,
o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte".
27. Limitaes constitucionais ao poder de tributar, p. 279 (grifos
nossos).
28. Para ns, nem todos os dispositivos citados so de natureza
programti-
ca, como o do art. 141 da Constituio (de 1946).
29. Ob. cit., pp. 79 e 80. Refere-se a artigos da Constituio de 1946.

CAPTULO VI

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES


E EFICCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

I- Estrutura e elementos das constitui<*-*>es. II- Eficcia das nor-


mas constitucionais orgnicas. III - E J<*-*>ccia das normas consti-
tucionais limitativas. IV- Ef ccia das normas constitucionais s-
cio-ideolgicas. h- Eficcia das normas de estabilizao constitu-
cional. l<*-*>l - Ef ccia das normas de aplicabilidade da constituio.

I - Estrutura e elementos das constitui<*-*>es

l. Uma constituio um conjunto sistemtico e orgnico de nor-


mas. Em regra, apresenta-se como um todo unitrio, uma codificao
de normas, organizadas coerentemente, que o poder constituinte jul-
gou fundamentais para a coletividade estatal. No obstante isso, basta
um simples passar de olhos sobre o texto constitucional para verifi-
car-se que suas normas incidem sobre matrias de natureza e finalida-
des as mais diversas. Da decorre que a "simples enunciao da pala-
vra constituio provoca, em ns, uma espcie de representa<*-*>es de
ndole estatal, jurdica e poltica. Pensmo-la como uma organizao
dos poderes supremos do Estado, como um conjunto de normas jur-
dicas com determinado contedo, e, talvez, como certas garantias for-
mais, e, enfim, como algo que, em sua estrutura e funcionamento, est
condicionado por ideais polticos, e como uma forma atravs da qual
o poder poltico-social se converte em poder estatal. Se cogitamos do
problema em termos gnosiolgicos, ento, a constituio se nos con-
verte em um campo de aplicao de esquemas interpretativos de car-
ter jurdico, sociolgico e poltico". I

Desse carter polifactico das constitui<*-*>esz originou-se o tema


de sua estrutura normativa, distinguindo-se, dentro dela, certos tipos
ou categorias de normas que a generalidade dos autores denomina ele-
mentos das constitui<*-*>es.3
2. A observao demonstra que cada categoria dessas normas ou
elementos corresponde a determinado perodo histrico, a cada tipo
de estrutura scio-cultural que definia um tipo de organizao estatal.
A evoluo do constitucionalismo apanha, a cada etapa histrica, ele-
mentos novos que se integram na estrutura normativa das cartas pol-
ticas. As antigas, em sua feio material, bem como as leis fundamen-
tais do perodo absolutista limitavam-se ao aspecto organizativo da es-
trutura estatal e de seus rgos supremos. Suas normas, costumeiras
ou escritas, continham simples elementos orgnicos, embora j se in-
sinuassem na estrutura constitucional do absolutismo outros elemen-
tos que no se podiam conceituar como meramente orgnicos; tais
eram, por exemplo, certas prerrogativas da classe nobre e clerical. Mas
a essncia constitucional, de fato, achava-se naqueles elementos org-
nicos. A revoluo burguesa, de que nasceu o Estado Liberal, introdu-
ziu um elemento novo na estrutura constitucional: os direitos indivi-
duais ao lado do elemento orgnico, agora, segundo a formulao de
Montesquieu da tcnica da diviso funcional dos Poderes e a formula-
o norte-americana da tcnica da diviso vertical ou territorial dos
Poderes, fulcro do Estado Federal. Da surgiram as constitui<*-*>es bur-
guesas, compostas de dois elementos, no dizer de Carl Schmitt: "de
um lado, os princpios do Estado de Direito para a proteo da liber-
dade burguesaperante o Estado; de outro lado, o elemento poltico de
que h de deduzir-se aforn:a de governo (...) propriamente dit<*-*>4 Ao
primeiro elemento denomina ele principio de distribuio ou de par-
ticipao, caracterizando os direitos individuais; ao segundo chama de
principio de organizao ou orgnico, que serve para pr em prtica o
princpio da distribuio: o poder do Estado (limitado em princpio) se
divide e se encerra em um sistema de competncias circunscritas.5

2. O termo de Garca-Pelayo, ob. e loc. cits. supra.


3. Sob outro aspecto - digamos, sob o ponto de vista ontolgico, como
j acenamos antes -, tomando o termo regra constitucional como gnero,
pode-se tambrn classific-la.s em regras constitucionais nticas, regras
constitucionais tcnicas ou procedimentais e regras constitucionais
denticas, com repercusso tambin no tema da eficcia e aplicabilidade.
4. Teoria de la Constitucin, p. 47.
Idem, pp.147 e 231.

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFICCIA 1 S 1

3. O prprio Schmitt concebe essa estrutura constitucional bur-


guesa como constituio mista, no sentido de que o elemento prprio
do Estado de Direito, independente e completo em si mesmo, se une
com elementospoliticojormais.6 Pinto Ferreira, na mesma trilha, des-
taca que, em geral, "esses primeiros atos legislativos e constitucionais
compunham-se de duas partes principais: um Bill ou Declaration of
Rights, declarando os direitos individuais dos cidados, ao lado dos
seus direitos polticos, e um Plan of Government, estatuindo os prin-
cipios fundamentais da diviso e equilbrio dos Poderes, segundo a
doutrina de Bolingbroke, Locke e Montesquieu".<*-*>
Adolfo Posada tambm distingue no contedo das constitui<*-*>es
duas categorias de elementos: a) elemento dogmtico, com suas ex-
press<*-*>es e declara<*-*>es definidoras e imperativas, que consagram
de-
terminados princpios e normas fundamentais - por exemplo: a fonte
ou sede da soberania, as condi<*-*>es e garantias da personalidade e
cer-
tos direitos de liberdade etc.; b) elemento orgnico, com disposi<*-*>es
sobre organizao dos Poderes, determinao de suas respectivas fun-
<*-*>es e das rela<*-*>es entre as institui<*-*>es que desempenham.g
Bem se
v que essa posio no difere da de Carl Schmitt, no determinar a
estrutura da constituio, vlida apenas para as constitui<*-*>es
puramen-
te liberais, por no levar em conta os elementos de compromisso e
ideolgicos das constitui<*-*>es contemporneas.
4. A Revoluo de 1848 j inscreve no texto de sua Constituio
provisria o direito de trabalho. Depois, a Constituio do Mxico de
1917 sistematiza, pela primeira vez, o conjunto de direitos econmi-
cos e sociais do homem. Em seguida, a Revoluo Sovitica proclama
a "Declarao dos Direitos do Povo Trabalhador e Explorado". E veio
a Constituio de Weimar e consigna, ao lado dos direitos individuais,
os direitos sociais e econmicos. Assim, numa forma transacional e
de compromisso, as constitui<*-*>es contemporneas, palmilhando a tri-
lha da Constituio de Weimar, trazem sempre um captulo sobre a
ordem econmica e social, como elemento scio-ideolgico, ao lado
de uma declarao dos direitos individuais, como elementos limitati-

6. Ob. cit., pp. 233 e 234.


7. Da constituio, p. 47. Sob esses dois planos, o contedo das
constitui-
<*-*>es satisfazia os requisitos do art.16 da Declarao dos Direitos do
Homern e do
Cidado, de 1789: "uma sociedade, na qual no est assegurada a garantia
dos
direitos do homem e do cidado, nem determinada a separao de Poderes,
no
possui constituio".
8. Tratado de derechopolitico, t. I/17 e 18.
<012>

I 82 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

vos do poder, e um conjunto de normas estruturadoras do Estado e de


seus rgos, como elementos orgnicos, entre outras normas formais
ou de aplicabilidade e determinadoras da rigidez e defesa da consti-
tuio (normas de estabilizao constitucional).
A constituio transformou-se, assim, num conceito ao qual con-
vergem diversas esferas da realidade, razo por que os autores desco-
brem, nela, um documento de estrutura complexa numa unidade siste-
mtico-formal, integrado de vrios elementos.

5. A propsito, j citamos Pinto Felzeira, Posada e Schmitt. Ou-


tros autores discutiram o tema, bastando-nos, aqui, indicar a posio
de Karl Loewenstein, para quem uma constituio autntica deve con-
ter, como mnimo irredutvel, os seguintes elementos fundamentais:
a) a diferenciao das diversas tarefas estatais e sua atribuio a dife-
rentes rgos estatais ou detentores do poder, para evitar a concentra-
o do poder nas mos de um nico e autocrtico detentor do poder;
b) um mecanismo planejado que estabelea a cooperao dos diversos
detentores do poder; dispositivos e institui<*-*>es em forma de freios e
contrapesos, significando simultaneamente uma distribuio e, portan-
to, uma limitao do exerccio do poder poltico; c) um mecanismo,
planejado igualmente com antecedncia, para evitar os bloqueios res-
peetivos entre os diferentes detentores autnomos do poder, com a fi-
nalidade de evitar que um deles, no caso de no se produzir a coope-
rao exigida pela constituio, resolva o impasse por seus prprios
meios, isto , submetendo o processo do poder a uma direo autocr-
tica etc.; d) um mtodo, tambm estabelecido de antemo, para a adap-
tao pacfica da ordein fundamental s cainbiantes condi<*-*>es <*-
*>ciais
e polticas - o mtodo racional da reforma constitucional -, para evi-
tar o recurso ilegalidade, fora ou revoluo; e) fnalmente, a lei
fundamental dever conter um reconhecimento expresso de certas es-
feras de autodeterminao individual - os direitos individuais e liber-
dades fundamentais e sua proteo contra a interveno de um ou de
todos os detentores do poder.9 Nenhuma palavra foi reservada aos ele-
mentos scio-ideolgicos das constitui<*-*>es contemporneas, sem em-
bargo de reconhecer o autor citado que "as recentes constitui<*-*>es so
to conscientemente ideolgicas, que quase se poderia dizer que uma
constituio ilo parece estar completa quando no est imbuda, por
todas as partes, de determinada ideologia".lo

9. Teoria de la constitucin, p. 153.


10. Idem, p. 212.

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUI<*-*>ES E EFICCIA 1 S3

6. Servindo-nos dos dados da teoria constitucional desses auto-


res, e especialmente de Meirelles Teixeira,ll bem como da observao
direta do contedo das constitui<*-*>es conteinporneas, podemos dis-
tinguir, em sua estrutura normativa, cinco categorias de elementos, se-
gundo sua natureza,funo oufinalidade:
l) normas constitucionais orgnicas so as que contm os ele-
mentos orgnicos do Estado e do poder;l'
2) normas constitucionais limitativas, as que contm os elemen-
tos limitativos dopoder consubstanciando especialmente o elenco dos
direitos democrticos e individuais do homem, bem como as garantias
constitucionais desses direitos; I3
3) normas constitucionais scio-ideolgicas, as que consubstan-
ciam os elementos ideolgicos, de compromisso, de natureza econ-
mica e social, das constitui<*-*>es contemporneas;l4
4) normas de estabilizao constitucional, as que consagram os
elementos destinados a assegurar a soluo de conflitos constitucio-
nais e a defesa da constituio;l5

5) normas constitucionais de aplicabilidade, as que regulam os


elementosformais de aplicabilidade da constituio.l6

7. A eficcia jurdica das normas constitucionais, como em se-


guida veremos, est intimamente vinculada a essa categorizao e dis-
criminao dos elementos da constituio. A natureza, a funo e a
finalidade desses elementos constituem pressupostos em que se assen-
ta a maior ou inenor eficcia das normas constitucionais, no de um
modo absoluto, mas de maneira predominante.

11. Ob. cit., p.183.


12. Os elementos orgnicos da Constituio Federal concentram-se,
predo-
minantemente, nos seus Ttulos III - exatameate denominado "Da
Organizao
do Estado" (arts. 18-43) - e IV - "Da Organizao dos Poderes" (arts. 44-
135).
13. Os elementos limitativos da Constituio Federal acham-se no seu
Ttulo
II, sob a rubrica "Dos Direitos e Garantias Fundamentais" (arts. SQ e
17).
14. O Captulo II do Ttulo II ("Dos Direitos Sociais", arts. 6<*-*>-1
I) e os Ttu-
los VII ("Da Ordem Econmica e Financeira", arts. 170-192) e VIII ("Da
Ordem
Social", arts. 193-232) contm os elementos scio-ideolgicos.
15. As normas de estabiiizao constitucional podem ser encontradas nos
arts. 34-36; 52, X; 85 e 86; 97; 102, I, "a", e III; e tambm nos arts.
136-141,
ainda que estes mais voltados para a sustentao do regime.
16. Esses elementos acham-se no Prembulo, nas Disposi<*-*>es
Transitrias
e nas regras sobr<*-*> promulgao e vigncia.
<012>

1 S4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

Convm, contudo, adiantar que os elementos da constituio no


tm valor isoladamente, pois, como se inserem num sistema, condicio-
nam-se reciprocamente, de sorte que no se pode inteipretar uns sem
ter presente a significao dos demais. I<*-*> Influenciam-se mutuamente,
e cada instituio constitucional concorre para integrar o sentido das
outras, formando uma rede interpenetrante que confere coerncia e
unidade ao sistema, pela conexo recproca de significados. Mas isso
no exclui a existncia de significa<*-*>es particulares e peculiares a
cada bloco de normas Que, em conjunto, constituem uma como que
subunidade do todo e formam os elementos em si.

ll - Eficcia das normas constitucionais orgnicas

8. As normas que coinp<*-*>ein o elenlento orgnico so, geralmen-


te, de eficcia plena e de aplicabilidade imediata. Sendo, como o nome
est a indicar, disposi<*-*>es de natureza organizativa da estrutura do
Es-
tado, dos Poderes Pblicos e de suas rela<*-*>es entre si e com os
gover-
nados, atravs da definio de competncias e respectivas fun<*-*>es,
bem se compreende Que tais disposi<*-*>es contenham normas que regu-
lem e disciplinem, com preciso, a forma de Estado, a forma de go-
verno, a fonte dos Poderes, a diviso destes entre os rgos governa-
inentais (diviso funcional) e entre entidades territoriais (diviso ver-
tical).
Precisamente porque essas normas constitucionais procuram ex-
primir a parte substancial daquilo que se costuma denominar de cons-
tituio material, ho que ditar preceitos desde logo incidentes sobre
o assunto de que cogitain, sob pena de abrirem oportunidade aconfli-
tos constitucionais insolveis. Verdade que nem assim tais conflitos
so evitveis, como exemplo o sistema brasileiro, onde as divergn-
cias inter-rgos tm sido uma tnica de nossa experincia, a ponto
de debater-se contra o presidencialismo, ao qual se atribui a responsa-
bilidade pelas crises permanentes, postulando-se sua substituio pelo
sistema parlamentarista, mai.s malevel e propiciador de mais colabo-
rao entre os Poderes.
No cabe, aqui, um julgamento de valor sobre esta ltima Ques-
to, visto que a se observa no tanto um problema de eficcia jurdica
das normas constitucionais, mas, especialmente, um divrcio entre es-
17. C<028> J. H. Meirelles Teixeira, ob. cit., p. 189.

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONS7ITUI<*-*>ES E rFICCIA 1 S)

tas e a realidade subjacente, que interfere com o tema mais profundo


da eficcia social (efetividade) da constituio.
9. Nossa preocupao situa-se noutra ordem de idias, Que no a
sociolgica, como seria a anlise supra-acenada. Do ponto de vistaju-
rdico ein que nos colocamos, isto , da aplicabilidade imediata, ou
no, das normas constitucionais, basta compulsar nosso Estatuto Maior
para verificar-se que o poder constituinte regulou direta e suficiente-
mente a organizao do Estado brasileiro e a estrutura dos Poderes
govemamentais. E, quando se fala que regulou direta e suficientemen-
te, no se est exprimindo a idia de que o tenha feito bem, no se
est, enfim, expressando um juzo de valor, mas um juzo de realida-
de, no sentido de que as normas sobre essa matria emanaram do cons-
tituinte com eficcia plena e capaz de incidir com a entrada em vigor
da Carta Magna.
10. Apressamo-nos, porm, em dizer que, se essas normas consti-
tucionais orgnicas, consubstanciadas nos arts.18 a 135 de nossa Car-
ta Poltica, so predominantemente de eficcia plena e aplicabilidade
imediata, muitas existem a respeito das quais o constituinte preferiu
simplesmente debuxar princpios e esquemas, deixando para o legis-
lador ordinrio a complementao de sua eficcia, mediante uina nor-
matividade ulterior. Por um motivo ou outro, o constituinte se absteve
de dar uma normao completa a certas norinas organizativas, limi-
tando-se a delinear a estrutura orgnica de certas institui<*-*>es,
abrindo
a oportunidade para Que o legislador ordinrio, com alguma discricio-
nariedade, complementasse a obra esboada, segundo as convenincias
do momento.
ll. Disso decorre a presena de vrias normas constitucionais de
princpio institutivo entre as de natureza orgnica, sendo, mesmo, de
notar ser a o seu cainpo propcio. So de eficcia limitada, como j
icou dito. Dependem, pois, de uma legislao ulterior que lhes inte-
gre a aplicabilidade. Assim so as que se referem criao de Territ-
rios e de Municpios (art. 18, 2Q e 4Q); permisso para foras es-
trangeiras transitarem pelo territrio nacional ou nele permanecerem
temporariamente (art. 21, IV); autorizao aos Estados para legislar
sobre Quest<*-*>es especficas das matrias relacionadas no ait. 22
(par-
grafo nico desse artigo); fixao de normas para a ooperao en-
tre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (art. 23,
pargrafo nico); organizao administrativa e judiciria dos Terri-
trios (art. 33); aos con:litos de competncia em matria'tributria
(ait.
146, I); instituio de emprstimo compulsrio (art. 148); ao esta-
<012>

1 S 6 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

belecimento de requisitos para a imunidade fiscal das institui<*-*>es de


educao e assistncia social (art. 150, VI, "c"); fixao de alquo-
tas mnimas e mximas nas opera<*-*>es internas do imposto sobre cir-
culao de mercadorias e prestao de servios - ICMS (art. 155,
2Q, V); s limita<*-*>es da competncia estadual e municipal no que tan-
ge a suas dvidas pblicas (art. 52, VI e VII); ao exerccio financeiro e
gesto financeira (art. 165, 9Q); aos limites de despesas com o pes-
soal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art.
169); a atribui<*-*>es do Vice-Presidente da Repblica (art. 79,
pargra-
fo nico); definio dos crimes de responsabilidade do Presidente
da Repblica, do respectivo processo e julgamento (art. 85, pargrafo
nico); organizao e funcionamento dos Conselho da Repblica e
da Defesa Nacional (arts. 90, 2<*-*>, e 91, 2Q); organizao,
preparo
e emprego das Foras Armadas (art. 142, l<*-*>); obrigao de todos
os brasileiros ao servio militar (art. 143); atribuio de encargos
paramilitares s mulheres e eclesisticos (art. 143, 2Q); ao limite de
idade, estabilidade e outras condi<*-*>es de transferncia do servidor
mi-
litar para a inatividade (art. 142, 3<*-*>, X; esse requisitos foram
regula-
dos pelo constituinte diretamente em relao aos servidores civis, art.
40); organizao, atribui<*-*>es e estatuto dos Ministrios Pblicos
(art.
128, 5); ao estatuto da Magistratura (art. 93); organizao, funcio-
namento e competncia da Justia Militar (art. 124, pargrafo nico);
criao de tribunais e juzes Inilitares estaduais (art. 125, 3<*-
*>); organizao e competncia dos tribunais, dos juzes de direito e
das juntas eleitorais (art.121); competncia do Tribunal Superior do
Trabalho (art. 111, 3Q); instituio de juntas de conciliao e ulga-
mento, atribuio de sua jurisdio a juzes de direito (art. <*-*>2);
constituio, investidura, jurisdio, competncia, garantias e condi-
<*-*>es de exerccio dos rgos da Justia do Trabalho (art. 113).
A maioria dessas normas remete a uma legislao que j existia
ao tempo de sua entrada em vigor, pelo qu elas, por isso, j incidiram
(ou tm possibilidade de incidir) imediatamente, nos termos dessas leis
preexistentes, que apenas devem ser acomodadas aos princpios ino-
vadores que a Constituio, porventura, tenha trazido. No mais das
vezes, contudo, a norma constitucional limitou-se a eonstitucionalizar
regras ou orientao ordinria precedente.
12. H casos em que a norma constitucional no menciona uma
legislao que lhe d eficcia, mas, pelos seus termos, claramente ne-
cessita dessa normatividade posterior, por exigncia de outras dispo-
si<*-*>es constitucionais ou em razo da matria de que se cogita. Por

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFICCIA 187

exemplo, o art. 217, II, que prev o fomento de prticas desportivas,


contempla nos seus incisos algumas medidas para tornar realidade o
fomento prometido, entre as quais "a destinao de recursos pbli-
cos para a promoo prioritria do desporto educacional e, em casos
espec icos, para o desporto de alto rendimento". Ora, por se tratar
de emprego de recursos pblicos, embora a norma no mencione a
necessidade de lei, esta se faz indispensvel, j que se trata de reali-
zao de despesas, e estas no podem efetivar-se sem previso legal
(art. 167).
13. H, ainda, nessa parte da Constituio muitas normas de ca-
rter facultativo (arts. 22, pargrafo nico; 37, XIX;Is 50; 136 e 137;
148;149, pargrafo nico; I50, 7Q;153, IQ;154;155, 2Q, V;156,
1Q), umas dependentes de lei, outras de resoluo senatorial ou de
decreto, as quais tm sua eficcia e aplicabilidade sempre subordina-
das vontade do destinatrio da autorizao, que goza de inteira dis-
cricionariedade quanto sua aplicao, mas est vinculado forma,
requisitos e condi<*-*>es estabelecidos para o uso da faculdade outorga-
da. Alis, as normas que autorizam a criao de tributos tambm so
dessa natureza (consoante j dissemos), pois estatuem mera possibili-
dade de instituio dos tributos indicados a cada entidade pblica
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), que pode, ou no, uti-
lizar-se da competncia ahibuda; mas, decidindo faz-lo, h que obe-
decer s regras constitucionais que determinam seja feito mediante lei
(art. 150, I), segundo a forma, condi<*-*>es e limites estatudos no
con-
junto de disposi<*-*>es sobre o Sistema Tributrio Nacional. So essas
normas, afinal, dotadas de eficcia vedatria, no sentido de que no
se pode usar de outras competncias, seno daquelas conferidas.
14. Finalmente, comporta assinalar que raramente se encontram
normas constituciona?s de eficcia contida e de princpio programti-
co entre os elementos orgnicos da Constituio.
De eficcia contida parece-nos ser a do art. 37, I ("os cargos, em-
pregos e fun<*-*>es pblicas so acessveis aos brasileiros que preen-
cham os requisitos estabelecidos em lei").

III - Eficcia das normas constitucionais limitativas

15. As normas limitativas (elementos dogmticos ou limitativos)


imp<*-*>em restri<*-*>es e deveres aos poderes governantes e, em contra-
partida, conferem direitos subjetivos aos governados. Situain-se pre-
doininantemente entre os dispositivos que estatuem sobre as declara-
<*-*>es dos direitos fizndamentais e democrticos e garantias
constitucio-
nais desses direitos. Em nosso Estatuto Poltico Mximo aparecem
concentradas no Ttulo II, especialinente entre os arts. 5Q e 14 a 17.
16. Pgnas atrs, distinguimos um conjunto de normas que de-
nominamos normas de eficcia contida. So aquelas que estatuem di-
retamente sobre os interesses configurados mas prevein, tambm,
meios de conter sua prpria eficcia em limites que atendam ordem
pblica, segurana, aos bons costumes - enfim, efetividade mesma
dos direitos e vantagens nela outorgados -, a fim de que o exerccio
desses direitos e o auferimento dessas vantagens por uns no venham
a prejudicar os interesses dos outros. Pois bem, pela exemplificao,
ento apresentada, nota-se claramente que as norinas de eficcia con-
tida (ou com possibilidade de ser contida por uma regulamentao ul-
terior ou por conceitos gerais nelas consignados) manifestam-se, com
mais freqi.incia, entre as disposi<*-*>es que consagram os direitos de-
mocrticos e individuais do homem e as garantias constitucionais.
17. Do exposto conclui-se facilinente que as normas limitativas
so de eficcia contida. Voltemos, entretanto, ao tema, para oferecer
novos exeinplos, para verificarmos particularidades relativainente ao
assunto agora vinculado com a eficcia dos elementos dogmticos ou
lnitativos.
A regra do art. 5, XXVII, estatui: "aos autores pertence o direito
exclusivo de utilizao, publicao ou reproduo de suas obras,
transmissivel ao herdeiros pelo tempo gue a leifixar". A primeira par-
te do dispositivo confere um direito incondicionado e incondicion-
vel, constituindo norma plenamente eficaz e imediatamente aplicvel.
Mas a segunda norma do dispositivo j contm uma regra que possi-
bilita a conteno de sua eficcia, naquela expresso "pelo tempo que
a lei fixar". Note-se bem: embora mencione uma legislao ulterior, a
norma no propriamente de eficcia limitada. O direito dos herdeiros,
no caso, opera-se eficaz e diretamente uma vez verificada a condio de
fato implcita: morte do titular do direito autoral. um direito que no
depende de lei. Esta vir para cont-lo no tempo. Se ela for promulgada,
dar-se- a restrio nela imposta, desde que esta no tolha completamente
a eficcia da regra constitucional; por ela, no se poder impedir a
transmisso por herana dos direitos autorais. Mas, no havendo a lei, a
regra no sofrer limitaes, e tais direitos ingressaro no patrimnio
do herdeiro, para sempre.
J temos, assim, uma idia do problema, cabendo, no entanto, repetir
que normas de eficcia contida so tambm aquelas que fazem referncia
ordem pblica, bons costumes etc., como conceitos que
condicionam a atividade discricionria do poder de polcia.
de advertir que esses conceitos e elementos de conteno das normas
constitucionais definidoras de direitos, per se stante, no podem tolh-
los completamente. H limites nessa liinitao. <*-*>9 Esta deve
decorrer de uma lei, que ter de circunscrever-se a regulamentar o
exerccio daqueles direitos, detendo-se onde obtiver uin equilbrio tal
que todos possam igualmente auferir da situao de vantagem conferida. A
ausncia de lei regulamentar significa incondicionamento do exerccio do
direito outorgado. Balladore Pallieri (comentando o art.
40 da Constituio italiana, que dispe que o direito de greve se
exercita no mbito das leis que o regulam) situa bem o problema, pelo
qu nos permitimos longa citao do seu pensamento: "A determinao dos
liinites entre os quais exercitvel o direito de greve deixada ao
arbtrio da lei, qual cabe decidir se a greve ser admitida s
para fins econmicos ou tambm para fins polticos, se poder ser ve-
dada em certos perodos crticos da nao, se dever ser admitida para
todos os trabalhadores ou se poder ser excluda para aqueles que
prestem certos servios, e assim por diante. A lei poder opor limita-
<*-*>es, mas o direito fundamental de greve dever ser salvaguardado, e
seria inconstitucional a lei que a vetasse, ou a circundasse de tais res-
tri<*-*>es que praticamente alcanasse o mesino resultado".'o Logo
adiante, conclui: "Falta ainda a lei dispondo sobre o direito de greve; a
nossa Magistratura (...), todavia, tem admitido que o princpio posto
pela Constituio vale, apesar disso, e o direito de greve subsiste desde
ento".
18. Estamos, agora, em condies de declarar que as normas li-
Initativas em sua maioria so de eficcia contida. Mas existem tambm as
de eficcia plena, bastando lembrar as consubstanciadas no
art. 5, I, II, III, IV etc., da Constituio Federal.
Encontramos entre os elementos dogmticos ou limitativos regras
de eficcia limitada, especialmente de princpio institutivo.
Exemplos disso eram encontrados especialmente na Constituio
revogada, que reduziu a eficcia das seguintes normas assecuratrias
dos direitos fundamentais do homem e garantias constitucionais, fa-
zendo-as depender de legislao integrativa: o 12 do art.153 da Car-
ta de 1969 dizia que a lei disporia sobre a prestao defiana, sem
indicar para qu, enquanto a de 1946 estatua que ningum seria leva-
do priso ou nela detido se prestasse fiana permitida em lei; mais
grave, porm, era o retrocesso verificado em relao defesa do acu-
sado, prevista no 15 do art. 153, segundo o qual a lei asseguraria
aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela inerentes; claro es-
tava que a lei que iria assegurar, ao passo que a matria fora regula-
da direta e eficazmente pelo constituinte de 1946, em termos comple-
tos, no 25 do seu art. 141, que assim rezava: " assegurada aos acu-
sados plena defesa, com todos os meios e recursos essenciais a ela,
desde a nota de culpa, que, assinada pela autoridade competente, com
os nomes do acusador e das testemunhas, ser entregue ao preso den-
tro em vinte e quatro horas". Certo que, em primeiro lugar, aquela
norma do 15 do art. 153 da Carta de 1969 deveria ser entendida em
consonncia com o 16 do mesmo dispositivo, que, peremptoriamen-
te, determinava que a instruo criminal seria contraditria, signifi-
cando isso que ao acusado cabia sempre defender-se amplamente;
ein segundo lugar vinha colao o disposto no 4<*-*> do mesmo art.
153, que consubstanciava a garantia da jurisdio, o que, se<*-*>undo
a doutrina, importava tambm a segurana do processo e da defesa;
em terceiro lugar vinha ainda a plo o 1<*-*> do mesmo art. 153, que
assegurava o principio da igualdade perante a lei, o que envolvia
tatnbm o principio da isonomia processual, que se manifestava no
tratamento igual s partes - no caso, acusador (Estado ou particular)
e acusado; em quarto lugar, finalmente, aquele 15, dependente de
legislao, j encontrou leis assecuratrias da ampla defesa, sendo,
assn, de natureza confirmativa das norinas preexistentes, que no
poderiam ser inodificadas para restringir a amplitude da defesa dos
acusados.
Essas consideraes so feitas para mostrar a natureza das nor-
mas constitucionais, que podem, de uma constituio a outra, assumir
maior ou menor eficcia, e tambm para destacar que uma norma isolada
pode parecer de eficcia reduzida mas, examinada em face de outras, se
tem que sua eficcia se revela plena. A Constituio de 1988
retomou a tradio da Constituio de 1946, enunciando aquelas nor-
mas com eficcia plena (art. 5<*-*>: "LV - aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela ineren-
tes"; "LXVI - ninguin ser levado priso ou nela mantido quando a
lei admitir a liberdade provisria, com ou sem fiana"). No so mais
direitos dependentes de lei, como estava na Constituio de 1969, pois
saem diretamente das normas constitucionais que os enunciam. Tudo
isso, alm do mais, reforado pela norma do IQ do mesmo art. 5<*-*>:
"As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm apli-
eao nediata".
H casos em que a Constituio submete algum procedimento
lei com o intuito de reforar um direito fundamental ou uina garantia
constitucional. Veja-se, como exemplo, o texto do inciso XXIV do art.
5": "a lei estabelecercc o procedimento para desapropriao por neces-
sidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e
prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituio". A parte final refere-se aos casos de pagamento em ttu-
los (arts. 182, 4, III, e 184). Interessa observar que, nesse caso,
temos um norina de eficcia limitada de princpio institutivo (institui
um procedimento). Quer dizer: ela prev a possibilidade de desapro-
priao, mas apenas mediante um procednento que a lei h de insti-
tuir. A lei j existe. Se no existisse, a desapropriao no poderia
realizar-se, o que um reforo ao direito de propriedade consignado no
inciso XXII do mesmo art. 5<*-*>'.
Mais di icil de analisar e entender a norina do inciso XXVIII
do art. 5<*-*>: "so assegurados, r2os termos dn lei: a) a proteo s
participa<*-*>es individuais em obras coletivas e reproduo da imagem
e voz humanas, inclusive nas atividades desportivas: b) o direito de fs-
calizao do aproveitamento econmico das obras que criarem ou de
que participarem aos criadores, aos intrpretes e s respectivas repre-
senta<*-*>es sindicais e associativas". A norma gera direitos
individuais, porque se acha inserida entre estes; direitos que, no
entanto, so assegurados apenas nos termos dn lei. Ento, o gozo desses
direitos s se efetiva nos termos postos pela lei. Mas o 1<*-*> do art.
SQ declara que "as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais tm aplicao imediata". Como conciliar a incoerncia? V-se
que a norma no tpica de direito individual, por se referir a relaes
contratuais, e deveria estar entre as normas da ordem econmica. Uma
situao protegida a , por exemplo, o direito do artista contratado
para uma novela televisiva de participar nos resultados dos negcios
posteriores que a emissora contratante auferir com a venda da novela para
outra emissora no Pas ou no Estrangeiro. O fato de a norma constar como
direito individual tem que ter conseqncia. Que significado tem o
l do art. S numa situao como essa? No caso em exame, a lei men-
cionada no texto imprescindvel para definir clusulas contratuais
que se devam organizar em favor do participante em obras coletivas
etc. Mas, na falta da lei, o Poder Judicirio no pode deixar de apreciar
pleitos de interessados que provem a ocorrncia de fatos que lhes
dem tais direitos, embora os contratos sejam omissos na sua previ-
so. A que est a eficcia da norma por estar entre as de direitos
individuais, tendo em vista o IQ do art. 5Q.

19. A eficcia das normas constitucionais scio-ideolgicas (que,


eIn nossa Carta Constitucional Bsica, se acham entre os arts. 170-
232) merece exame atento, dado que a que se localizam as disposi-
<*-*>es incmodas, segundo expresso de Crisafulli, em virtude do qu
prospera acerltuada tendncia de consider-las, todas ou quase todas,
de natureza programtica e de nenhuma eficcia, de acordo com certa
corrente doutrinria, cuja validade j confutamos.
20. certo que os eleinentos scio-ideolgicos das constitui<*-*>es
trazem a marca de compromisso que caracteriza o constitucionalismo
contemporneo, e muitas de suas disposi<*-*>es no conseguiram fora
diretamente operante, limitando-se a traar princpios e esquemas pro-
gramticos. Mas, aos poucos, de constituio em constituio, vo elas
captando mais e mais contedo concreto, e vrias delas que, nas cons-
titui<*-*>es anteriores, ressumbravam mero ideal a ser atingido, simples
programa a ser desenvolvido mediante lei, hoje aparecem como re-
gras de eficcia plena e aplicabilidade imediata, enquanto outras in-
gressaram no rol daquelas de princpio institutivo.
21. J apontamos, alhures, as noimas programticas da Constitui-
o vigente. Vamos, agora, mostrar, entre as scio-ideolgicas, as de
princpio institutivo primeiramente, para, depois, descortinarmos as de
eficcia plena, com particular ateno quelas que conferem direitos
aos trabalhadores.

22. Contmprincpio institutivo as disposi<*-*>es dos arts.172,173,


3Q, 174, 2Q,175 e seu pargrafo nico, 177, 3, 192, 194, par-
grafo nico, 200, 214 e 218 e 4Q.
23. Voltemos, porm, nossas vistas para as normas scio-ideol-
gicas de eficcia plena. So vrias; limitar-nos-emos a indicar, exem-
plificativamente, alguns dos dispositivos que as contm: art. 8Q (liber-
dade sindical, diretamente estabelecida pela Constituio); art. 9Q; art.
176, caput e seus 1Q(EC 6/95), 3Q e 4Q; art. 177 e seus incisos (no
os pargrafos); art. 180; art. 181; art. 192, 3Q (a aplicabilidade
desse
3<*-*> no depende da lei complementar prevista no caput do artigo,
porque tein autonomia prpria e poderia at constituir-se em artigo au-
tnomo); ait. 206; art. 207 e 2<*-*> (EC 11/96; o 1<*-*> de
eficcia limitada -- princpio institutivo); 1", 2 e 3<*-*> do art.
208; arts. 209 a 212; 2I5 (tambm eficcia jurdica plena, mas no
socialmente efetiva, pois o no-cumprimento real da regra no lhe retira
a capacidade de reger diretamente o interesse nela previsto, nem sua
aplicabilidade imediata); art. 220, menos os 3Q e 4Q, que so de
natureza institutiva; arts. 222 e 223; arts. 226, com seus pargrafos, e
228.
24. Reservainos o espao final desta parte de nosso estudo para
um exame mais detido das noimas do art. 7Q da Constituio. Aqui,
ela deu um passo frente em relao ao correspondente art. 157 da
Carta de 1946. Este, com efeito, dizia que a legislao do trabalho e
a da pr-evidncia social obedecero aos seguintes preceitos, alm de
outros que visem rnelhoria da condio dos trabalhadores". Em se-
guida, em dezessete itens e uin pargrafo, expunha os preceitos que a
lei deveria consagrar. Tais preceitos tinham ntido sabor programti-
co, embora, coin razo, Pontes de Miranda visse neles regras jurdicas
,z
de natureza diferente: algumas, bastantes em si; outras, no.-
A Constituio vigente regula diretamente os direitos dos traba-
lhadores, no art. 7Q, onde estatui, em termos inequvocos: "So direi-
tos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem
melhoria de sua condio social: (...)". No parece haver dvida: to-
dos os direitos constantes dos incisos daquele artigo (salvo os direitos
indicados nos incisos V, XX e XXVII, ainda programticos; o direito
de participao nos lucros, inciso XI, j foi regulamentado, deixando
de ser programtico; se a regulamentao ou no satisfatria outra
questo) foram diretamente conferidos pelo constituinte aos trabalha-
dores, reservando-se, alm deles, outros que, programaticamente, vi-
sem melhoria de sua condio social.

22. Comentrios Constituido de 1946, t. VI/10.


<012>

19<*-*>1 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTrf UCIONAIS

Nem se diga que h direitos, entre os previstos, que no podem


ser auferidos de imediato, como o da "reduo dos riscos inerentes ao
trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana", e o da
"assistncia gratuita aos flhos e dependentes desde o nascimento at
seis anos de idade em creches e pr-escolas" (art. 7, XXII e XXV).
Pode ser problemtico e at difcil o cumprimento do dever contra-
posto a esse direito. Mas aos trabalhadores corre um reconhecimento
de sua exigibilidade, podendo, para tanto, recorrer s vias judiciais
para constranger as institui<*-*>es de previdncia ao adnplemento da
prestao assistencial prevista.
No precisamos examinar todas as normas, que agora tomaram
sentido de uma real declarao dos direitos dos trabalhadores. Anali-
semos, contudo, o direito de greve, asseDurado no art. 9Q aos trabalha-
dores, a quem compete, ainda, decidir sobre a oportunidade de exer-
c-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender, salvo a
greve dos servidores pblicos (art. 37, VII). A, a Constituio confe-
re aos trabalhadores o direito de greve, diretamente. Ser inconstitucio-
nal a lei Que vise a regular o direito de greve. A lei referida no 1<*-
*> do
art. 9 no interfere com a eficcia do direito de greve, em si, mas
incide no seu procedimento em relao aos servios ou atividades es-
senciais, porque disp<*-*>e sobre o atendimento das necessidades inadi-
veis da comunidade; e, nesse caso, a operao da greve fica sujeita
observncia do que dispuser a lei. H, a, num limite bastante estreito,
uma forma de norma de eficcia contida.
Tudo isso significa que no mais se poder fazer distino entre
greve econmica e greve poltica para considerar uma ou outra ilcita.
Os fins, os motivos, da parede no mais podem justificar interfrncia
do Poder Pblico sob a alegao de ilicitude, j que aos trabalhadores
corre o direito de decidir sobre os interesse que devam defender por
meio do direito de greve. A lei que assn dispuser restringir a norma
constitucional, e ter sua validade comprometida. E a autoridade que
assim agir estar cometendo crime de responsabilidade, se no outro
mais grave.
Diferente o direito de greve previsto para os servidores pbli-
cos, conforme disp<*-*>e o art. 37, VII: "o direito de greve ser
exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar". Na
prtica , " quase o mesmo que recusar o direito prometido; prneiro
porque, se a lei no vier, o direito inexistir; segundo porque, vindo,
no h parmetro para seu contedo, tanto pode ser mais aberta como mais
restritiva. Depende da coirelao de foras. Por isso, melhor constar

ESTRUTURA NORMA?IVA DAS CONSTI?UIES E EFICCI.A I 9S

o direito com esses condicionamentos do que no ser constitilcional-


mente reconhecido, z3

V- Eficcia das normas de estabilizao constitucional

2. As constituies so feitas para perdurar regendo as estrutu-


ras, situaes, comportamentos e condutas que suas normas tm como
aferidas aos valores jurdicos necessrios convivncia social na co-
inunidade a que se referem. A permanncia de determinada ordem
constitucional depende de fatores extrnsecos e de fatores intrnsecos.
Os extrnsecos, que asseguram a durabilidade da constituio, so de
ordem sociolgica e psicolgica, como ocorre na Inglaterra. Os intrn-
secos so tcnicas, criadas pelas prprias nonnas constitucionais, des-
tinadas a assegurar a sua estabilidade e defesa.
"A Constituio, [diz Pontes de Miranda) pelo fato de existir,
lei. Como lei imp<*-*>e-se. As leis ou so infringidas pelos indivduos,
ou
pelos prprios rgos do Estado. Defend-las um dos propsitos tc-
nicos. A defesa da Constituio deve passar frente de Qualquer lei,
por ser a lei que constitui o Estado, depois de construido. Alm de ser
defendida contra as viola<*-*>es, reage a Constituio contra as
tentati-
vas de mudana que no atenderem s regras sobre reforma".24
27. A essas nonnas que provem sobre as tcnicas de defesa da
constituio que chamamos de normas de estabilizao constitucio-
nal. Fornecem os elementos assecuratrios da durabilidade da consti-
tuio, estatuindo sobre defesa, guarda e rigidez constitucional.z5 Mas,
ainda na lio de Pontes de Miranda, "a tcnica da defesa da Consti-
tuio eompoita problemas diversssimos, como o problema da guar-
da da Constituio e o da rigidez constitucional, aquele ligado a r-
go defensivo e este ao coeficiente de estabiidade das regras consti-
tucionais".'6

23. Cf. nosso Curso de direito constita<*-*>cionalpositii<*-*>o, p.


669.
24. "Defesa, guarda e rigidez das constitui<*-*>es", RDA 4/3.
25. Pontes de N:iranda, in "Defesa, guarda e rigidez das constitui<*-
*>es ", RDA
4/1-12 e 5/1-2<*-*>, cuidou magnificamente do tema sob a perspectiva das
tcnicas
existentes. Esse ngulo no o que nos est preocupando aqui, pelo qu
s ex-
posto na medida suficiente sua compreenso. A ns interessa apenas
examinar a
eficcia dessas tcnicas.
26. Trabalho cit. supra, RDA 4/3.
<012>

l 96 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

As normas constitucionais de estabilizao (ou defesa) da consti-


tuio indicam-nos no s as tcnicas e os meios para tanto, mas tam-
bm: a) a quem cabe defend-la e guard-la; b) contra Quein se dirigi-
ro a defesa e guarda.
28. Rigidez constitucional e inconstitucionalidade das leis. So
dois sistemas tcnicos das constitui<*-*>es modernas destinados a asse-
gurar sua estabilidade contra as izivestidas do legislador ordinrio.
l. A rigidez, como se sabe e j dissemos, refere-se maior difi-
culdade da mudana das constitui<*-*>es e confere s suas normas su-
premacia jurdica em relao s demais regras jurdicas da ordenao
estatal. Impede sua modificao por via de legislao ordinria ou
complementar e gera a invalidade ou ineficcia das leis e atos Que a
infringirem. Significa isso Que as normas que consubstanciam o prin-
cpio da rigidez constitucional funcionam, a um tempo, como instru-
mentos assecuratrios da eficcia das outras disposi<*-*>es inseridas no
estatuto maior do Estado e como reguladoras dessa eficcia no tempo,
visto que, admitindo sua modificao mediante lei de emenda constitu-
cional, demonstram que sua nutabilidade no absoluta, mas relativa.
A norma constitucional que permite emendas Constituio Fe-
deral meramente facultativa, quanto propositura da mudana: "A
Constituio poder ser emendada" - diz o art. 60. As demais regras
sobre o assunto (incisos e pargrafos do art. 60) so todas de eficcia
plena e de aplicabilidade imediata, uma vez desencadeado o processo
de elaborao da emenda constitucional. Ao discriminar, no art. 60,
os titulares do poder de iniciativa da emenda, a Constituio no im-
p<*-*>e a obrigao de utilizar-se desse poder, mas itnpositiva no <*-
*>ziti-
do de que a iniciativa s pertence queles titulares ali indicados, e
mais: h que respeitar os requisitos exigidos nos incisos I e III do mes-
mo artigo. So tambm plenamente eficazes e de incidncia direta as
regras dos 2Q e 3<*-*> relativamente ao modo de funcionamento do
Congresso Nacional, discusso, votao, aprovao e promulgao da
emenda constitucional.
No se tratando de matria interna corporrs, o desrespeito a es-
sas regras nporta inconstitucionalidade da lei de reforma da Carta
Magna.
Merecein destaque, no teina Que nos ocupa, as normas dos 1<*-*>
e 4, pela relevncia que apresentam ein relao e iccia das normas
constitucionais. O segundo institui um ncleo juridicamente imodifi-
cvel - "No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tenden-

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUI<*-*>ES E EFICCIA I 97


te a abolir: I - a fozTna federativa de Estado; II - o voto direto,
secreto,
universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e
garantias individuais" -, ampliando o ncleo nodificvel em relao
s constitui<*-*>es anteriores. O primeiro retira a eficcia das
disposi-
<*-*>es sobre emenda constitucional Quando outro grupo de normas de
estabilizao e defesa da Constituio (as que regulam a interveno
federal, o estado de defesa e o estado de stio) incidem. Eis a, nesta
ltima hiptese, um fenmeno curioso ligado ao tema da eficcia das
normas constitucionais. No instante em que um gzupo de normas ma-
nifesta sua eficcia, por via de uin mecanismo de coordenao e rec-
proco condicionamento, retrai-se a eficcia de outras disposi<*-*>es; a
norma do Questionado 1 <*-*> do art. 60 vincula a tcnica de reviso
cons-
titucional com a tcnica de defesa da ordem criada e sustentada pela
Constituio, Quando estatui: "A Constituio no poder ser emen-
dada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de
estado de stio".
Mais importantes, contudo, so as normas do 4Q, que vedam
emenda constitucional tendente a abolir as situa<*-*>es constitucionais
ali enumeradas, como visto acima. Sua eficcia plena e sua aplicabi-
lidade direta e completa, desde que a Constituio entrou em vigor.
Assim, por exemplo, a norma do inciso I do 4Q do art. 60 impozta
conferir eficcia jurdica permanente s normas que estruturam a Fe-
derao. No apenas regra declaratria do art. 1<*-*> da Carta Poltica
,
mas a todas as normas que constituain desdobrament lgico do prin-
cpio federativo, como, por exemplo, as que conferem autonomia aos
Estados-membros (o que implica a existncia de rgos prprios e uin
mnimo de competncias exclusivas).'<*-*> O inciso II do mesmo pargra-
fo reporta-se s regras do art. 14. O inciso III, ao princpio esculpido
no art. 2Q ("So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio"), com os desdobramen-
tos do Ttulo IV sobre a organizao dos Poderes. Finalmente, o inci-
so IV envolve os direitos e garantias individuais referidos no art. 5<*-
*>.
2. A questo da inconstitucionalidade das leis vincula-se ao da
rigidez da Constituio. Do teina no trataremos aqui. Interessa ape-
nas destacar as normas da Constituio Federal que cuidam do assun-
to, para verificarmos a natureza de sua eficcia. So as seguintes: a)
"Azt. 97. Somente pelo voto da inaioria absoluta de seus membros ou

27. Cf. Charles Durand, "E1 Estado federal en el derecho positivo'; in


El
federalismo, p. 190.
<012>

198 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS

dos membros do respectivo rgo especial podero os tribunais decla-


rar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico";
b) "Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente
,
a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I - processar e julgar origina-
riamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato nor-
mativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalida-
de de lei ou ato normativo federal; (...) III - julgar, mediante recurso
extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quan-
do a deciso recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituio;
b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) jul-
gar vlida lei ou ato de governo local ontestado em face da Consti-
tuio"; c) "Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)
X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada in-
constitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal";
d) art. 102, 2: "As decis<*-*>es definitivas de mrito, proferidas
pelo
supremo Tribunal Federal, nas a<*-*>es declaratrias de constitucionali-
dade de lei ou ato normativo federal, produziro eficcia contra todos
e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judici-
rio e ao Poder Executivo"; e) "Art. 103. Podem propor a ao de in-
constitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Se-
nado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de
Assemblia Legislativa; V - o Governador de Estado; VI - o Procura-
dr-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Ad-
vogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Con-
gresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional";<*-*> art.103, 1<*-*>: "O Procurador-Geral da
Repblica
dever ser previamente ouvido nas a<*-*>es de inconstitucionali<*-*><*-
*>de e
em todos os processos de competncia do Supremo Tribunal Federal";
<*-*> art. 103, 2Q: "Declarada a inconstitucionalidade por omisso de
medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao
Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em
se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias"; h)
art.103, 3<*-*>: "Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a incons-
titucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, pre-
viamente, o Advogado-Geral da Unio, que defender o ato ou texto
impugnado"; i) art. I03, 4: "A ao declaratria de constitucionali-
dade poder ser proposta pelo Presidente da Replblica, pela Mesa do
Senado Federal, pela Mesa da Cmara dos Deputados ou pelo Procu-
rador-Geral da Repblica".
So normas, como se v, de eflccia plena e aplicabilidade ime-
diata, porque, verificados os pressupostos e situa<*-*>es descritas,
inci-

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFIC.CIA

dem sem necessidade de legislao ulterior, embora existam leis que


disciplinem processos e procedimentos visando declarao de in-
constitucionalidade das leis e demais atos.
Observe-se que essas normas interferem com aquelas que confe-
rem o poder de legislar e de emitir decretos e prolatar sentenas. A
Constituio regula o processo legislativo (arts. 61-69, 165 e 166).
Presume-se que os atos legislativos se conformem Constituio e a
respeitem, pois so feitos - devem s-lo - com base em normas cons-
titucionais tambm de eficcia plena. Por isso, milita em seu favor uma
presuno de constitucionalidade. Da a razo por que sua ineficcia
geral (erga omnes) se dar: a) com a publicao da deciso do Supre-
mo Tribunal Federal no caso de declarao da inconstitucionalidade
em ao direta (art. 102, I, "a") e no caso de deciso de mrito nas
a<*-*>es declaratrias de constitucionalidade (art. 102, 2Q); b)
depois
que o Senado Federal suspender a executoriedade da lei julgada in-
constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em deciso definitiva
tomada pelo voto da maioria de seus membros (arts. 52, X, e 97).
29. Estado de defesa e estado de sitio. O primeiro indicado o
estado de defesa (art. 136), que pode ser decretado pelo Presidente da
Repblica, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa
Nacional, "para presen<*-*>ar ou prontamente restabelecer, em locais res-
tritos e determinados, a ordem pblica ou a paz social ameaadas por
grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamida-
des de grandes propor<*-*>es na natureza", determinando Inedidas coerci-
tivas autorizadas nos limites fixados no l<*-*> do art. 136, desde que
no excedam o prazo de sessenta dias, prorrogvel uma vez por igual
perodo (art. 136, 2<*-*>). As medidas autorizadas so de interferncia
coativa na autonomia privada dos indivduos e servios pblicos. E
note-se o conceito de ordem pblica e de paz social como preceito de
conteno da eficcia de normas consubstanciadoras de direitos fun-
damentais.
O estado de sitio pode ser decretado pelo Presidente de Repbli-
ca, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacio-
nal, depois de autorizado pelo Congresso Nacional (art. 137), nos ca-
sos de: "I - comoo grave de repercusso nacional ou ocorrncia de
fatos que comprovem a ineficcia de medida tomada durante o estado
de defesa; II - declarao de estado de guerra ou resposta a agresso
armada estrangeira". Os arts.138 e 139 estatuem normas sobre ampli-
tude, medidas coercitivas, durao, vigncia e cessao do estado de
stio. Todas essas normas visam estabilizao e defesa da Consti-
<012>

?OO APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

tuio, em certa medida, contra processos violentos de mudana ou


perturbao da ordem constitucional. Por exemplo, quando um grupo
de insurretos pretenda aplicar um golpe de Estado para derrubar o Pre-
sidente da Repblica, as normas de estado de stio podem ser utiliza-
das para impedi-lo - e, com isso, est-se defendendo diretamente a
norma constitucional que garante um determinado perodo presiden-
cial, entre outras. Se a rebelio visa mudana de regime, o desenca-
deamento da eficcia das nonnas de estado de stio objetiva assegurar
a defesa - e, pois, a eficcia - de todas as normas da Constituio que
o sustentam.
Finalmente, como se viu, o Presidente no obrigado a decretar
nenhum dos estados indicados. Outorga-se-lhe simples faculdade para
tanto. Mas, uma vez utilizada esta, as demais normas pertinentes so
de eficcia plena e imediata aplicabilidade, e seu desrespeito pode ge-
rar a interferncia do Poder Judicirio. O desencadeamento da efic-
cia dessas normas importa diminuio ou at suspenso da eficcia de
outras, especialmente das que conferem direitos, garantias e prerroga-
tivas, consoante enumerao dos arts. 136, 1Q, e 139.
30. Interveno nos Estados. Eis aqui outro instituto constitucio-
nal previsto com a finalidade de estabilizao e defesa da Constitui-
o. Suas normas constain dos arts. 34 a 36 do nosso Estatuto Maior.
Quanto eficcia, essas normas tm a mesma natureza daquelas do
estado de stio; apenas o dever de intervir, verificados os pressupostos
indicados nos arts. 34 e 35, mais acentuado que o de decretar o stio.
H, mesmo, obrigatoriedade de faz-lo quando ocorrem os requisitos
previstos no art. 36, II e III.
31. Responsabilidade do Presidente da Repblica. Algumas nor-
mas sobre a responsabilidade do Presidente da Repblica tambm de-
vein ser includas entre as de estabilizao e defesa da Constituio.
Especialmente so dessa natureza as do art. 85 e seus incisos I, II, III
e IV, que consideram crimes de responsabilidade do Presidente os atos
dele que atentarem contra: ) "a Constituio Federal"; b) "a existn-
cia da Unio"; c) "o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder
Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais dos
Estados"; d) "o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais";
e) "a segurana interna do Pas".
Mas essas normas tm eficcia limitada, pois dependem de lei
especial que defina esses crimes, estabelea as regras de seu processo
e julgamento. Vale dizer que as normas dos arts. 85 e 86 da Constitui-
o constituem regras de princpio institutivo. Do os princpios.

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUI<*-*>ES E EFICCIA 201

lei especial cabe complet-las, com o qu sua eficcia fica reduzida.


No entanto, a essa lei no restou muito que regular; dever ater-se ape-
nas aos pormenores, porque aqueles artigos j oferecem quase todo o
seu contedo, e nisso eles so plenamente eficazes e de aplicabilidade
imediata. A lei especial h que respeit-los. No pode, por exemplo,
inventar outros crimes de responsabilidade alm dos previstos. H que
restringir-se defnio destes, assim mesmo com observncia do es-
quema tpico indicado para cada um. O processo e o julgainento te-
ro, tambm, que respeitar as bases e procedimentos j enunciados no
art. 86. Naquilo que a lei inovar ser inconstitucional, ante os princ-
pios traados pelas regras dos dois dispositivos citados. Entretanto, se
havia lei anterior regulando a matria, a parte dessa lei que contrariar
tais dispositivos fica revogada, por inconstitucional.
32. rgos de guarda da Constituio. Finalinente, poucas pala-
vras sobre as normas que indicam os rgos incumbidos da guarda da
Constituio. Tais rgos so os seguintes: a) os juzes e tribunais,
especialmente o Supremo Tribunal Federal, que tm o dever de decla-
rar a inconstitucionalidade das leis e atos que infrinjam normas cons-
titucionais; b) o Presidente da Repblica, a quem cabe decretar o esta-
do de defesa, o estado de stio e a interveno nos Estados; c) a C-
mara dos Deputados e o Senado Federal, aos quais coinpetem, respec-
tivamente, declarar procedente a acusao e o julgamento do Presi<*-*>
dente d Repblica nos crimes de responsabilidade; d) o Senado Fe-
deral, a que compete a suspenso da executoriedade das leis ou decre-
tos inconstitucionais; e) as Foras Armadas, que se destinain a defen-
der os poderes constitucionais, a lei e a ordem;<*-*> o Conselho da Re-
pblica, como rgo de consulta do Presidente da Repblica (art. 89);
<*-*> o Conselho de Defesa Nacional, tambin como rgo de consulta
do Presidente da Repblica(art. 91); h) de certo inodo, todas as pes-
soas, entidades, rgos e institui<*-*>es a que a Constituio deu
coinpe-
tncia para propor a ao de inconstitucionalidade.

VI - Eficcia das normas de aplicabilidade da constituio

33. As constitui<*-*>es costumam trazer certas normas e princpios


que condicionam aspectos de sua aplicabilidade. A elas e eles a dou-
trina d o nome de elementos de aplicabilidade da constituio, e ns
chamamos simplesinente de normas de aplicabilidadc da constituio.
Assim so o prembiclo, as disposi<*-*>es transitrias, as disposi-
<*-*>es sobre a promulgao, publicao e momento inicial de vigncia
da con.stituio.
34. Prembulo. a parte que precede o texto articulado das cons-
titui<*-*>es. Sua extenso varia de constituio para constituio. O da
Constituio de 1946 era do teor seguinte: "Ns, os representantes do
Povo Brasileiro, reunidos, sob a proteo de Deus, em Assemblia
Constituinte para organizar um regime democrtico, decretamos e pro-
mulgamos a seguinte Constituio dos Estados Unidos do Brasil".
Mais extenso o prembulo da Constituio dos Estados Unidos da
Amrica, assim enunciado: "Ns, o Povo dos Estados Unidos, a fim
de formar uma unio mais perfeita, estabelecer a justia, garantir a
tranqilidade interna, prover defesa comum, promover o bem-estar
geral e assegurar os beneficios da liberdade para ns e para os nossos
descendentes, promulgamos e estabelecemos a Constituio para os
Estados Unidos da Amrica".
Efetivamente longo era o prembulo da Constituio francesa de
1946, que continha a declarao dos direitos polticos e sociais do ho-
mem. Assim, tambm, o prembulo da Constituio da antiga Tche-
co-EslovQuia de 1948, tambin com uma declarao de direitos e uma
sntese das lutas do povo tcheco-eslovaco, com a particularidade de
ser considerado como parte da Constituio, por fora do seu art.171,
I. Tudo isso mudou com a Queda do regime comunista.
Curto era o preinbulo da Constituio do Brasil de 1967: "O
Congresso Nacional, invocando a proteo de Deus, decreta e promul-
ga a seguinte Constituio do Brasil" - que foi mantido na de 1969,
com a nica mudana do nome "Constituio do Brasil" para "Consti-
tuio da Repblica Federativa do Brasil". Valia, no entanto, como
prembulo, no que tangia fundamentao da autoridade outor<*-*>ante
da Einenda Constitucional, o conjunto de "considerandos" justificati-
vos de sua proinulgao. Fundamentalmente, no passava de clusula
promulgatria, salvo s aquela invocao proteo de Deus. No
raro ausncia de prembulo nas constitui<*-*>es, sendo exeinplo a da Al-
bnia, a da ustria, a da Blgica e a da Dinamarca.
A Constituio de 1988 traz o seguinte prembulo: "Ns, repre-
sentantes do Povo Brasileiro, reunidos em Asseinblia Nacional Cons-
tituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o
exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o
bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores su-
premos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fun-
dada na hannonia social e comprometida, na ordem intema e internacio-
nal, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a prote-
o de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil".

ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFICCIA 2O3

Controverte-se em doutrina quanto ao valor do preambulo das


constitui<*-*>es. A generalidade dos autores recusa-lhe natureza norma-
tiva no sentido tcnico jurdico, reconhecendo nele simples diretivas
bsicas do regime constitucional, especialmente de ordem moral e fi-
losfica.'s essa a opinio de Kelsen, para qiiem o prembulo "ex-
pressa as idias polticas, morais e religiosas Que a Constituio tende
a promover. Geralmente, o prembulo no estipula norinas definidas
ein relao coin a conduta huinana e, por conseguinte, carece de um
contedo juridicamente nportante. Tem uin carter antes ideolgico
que jurdico".'9
Mas a Questo est longe de ser pacfica.
Carl Friedrich reconhece nele particular iinportncia porQue re-
flete a opinio pblica qual cada constituio deve sua fora.3o Bur-
deau entende Que o prembulo, qualQuer que seja, fixa a atitude do
regime diante dos grandes probleinas sociais, polticos e internacio-
nais.31 Carl Schmitt sustentou que as Constitui<*-*>es da Alemanha de
1871 e 1919 continham prembulos em que a deciso poltica se en-
contrava formulada de inaneira singularmente clara e penetrante, re-
batendo a teoria Que os tratava quase sempre como "simples declara-
<*-*>es", ou "notcias histricas", ou declara<*-*>es de valor
meramente
enunciativo, no dispositivo.3' Garca-Pelayo, aps expor o pensamen-
to de Schmitt, no titubeia ein considerar as declara<*-*>es contidas no
prembulo como parte integrante e essencial da ordein jurdica consti-
tucional, posto Que do sentido s normas jurdicas.33
Vedel defende a tese de que o "prembulo, texto votado pela
constituinte sob um ttulo geral recobrindo o conjunto do texto consti-
tucional, submetido como tal ao referendum, faz parte integrante da
Constituio e tem, no mnimo, um valor jurdico igual a esta".34 Mas
reconhece que nele, h partes imprecisas, vagas, de que no .se pode
extrair verdadeiras norinas jurdicas. Mesmo nessas partes, porm, v

28. Cf. Georges Burdeau, Droit constitutionnel et institutions


politiques, pp
71 e 376.
29. Teorin general del Derecho y del Estado, p. 309.
30. La dmocratie constitutionnelle, p. 86.
31. Ob. cit., p. 376.
32. Teora de la constitucin, p. 29.
33. Derechoconstitucionalcomparado,p.111.
34. Manuel Jmentaire de droit constitutionnel, Paris,1949, p. 326.
<012>

2O4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTTICIONAIS

conseqncias jurdicas." Impende observar que Vedel est analisan-


do o prembulo da Constituio francesa de 1946, que Carl Friedrich
acha ser "uma anomalia jurdica, porque tal prembulo deve necessa-
riamente ter mais do que um valor declarativo".36
Dessas idias at aqui expostas parece ser possvel fxar uma tese
geral sobre a eficcia e valor jurdico dos prembulos das constitui-
<*-*>es. No mais das vezes, eles fazem referncia implcita a uma situa-
o passada indesejvel e postulam a construo de uma ordem cons-
titucional com outra direo,3<*-*> ou uma situao de luta na
perseguio
de propsitos de justia e liberdade;3s outras vezes, exprimem um prin-
cpio bsico, poltico, social e filosfico do regime instaurado pela
constituio. H casos em que tudo isso vem misturado a declara<*-*>es
de direitos e garantias constitucionais.39
Em qualquer dessas hipteses, os prembulos valem como orien-
tao para a interpretao e aplicao das normas constitucionais.
Tm, pois, eficcia interpretativa e integrativa; mas, se contm uma
declarao de direitos polticos e sociais do homem, valem como re-
gra de princpio programtico, pelo menos, sendo que a jurisprudn-
cia francesa, como anota Liet-Veaux, lhes d valor de lei, uma espcie
de lei supletiva.4o
35. Disposi<*-*>es transitrias. Trazem um conjunto de nonnas ge-
ralmente separado do corpo da constituio, como a nossa de 1946 e a
vigente, com numerao prpria dos artigos. Essa a melhor tcnica,
porque se trata de regular e resolver problemas e situa<*-*>es de
carter
transitrio, geralmente ligados passagem de uma ordem constitucio-
nal a outra.
As nonnas das disposi<*-*>es transitrias fazem parte integrante da
constituio. Tendo sido elaboradas e promulgadas pelo constituinte,
revestem-se do mesmo valor jurdico da parte pennanente da consti-
tuio. Mas seu carter transitrio indica que regulam situa<*-*>es
indi-
viduais e especficas, de sorte que, uma vez aplicadas e esgotados os
interesses regulados, exaurem-se, perdendo a razo de ser, pelo
desaparecimento do objeto cogitado, no tendo, pois, mais aplicao no
futuro.
Exemplo tpico a regra constante do art. 1Q do Ato das Disposi-
<*-*>es Constitucionais Transitrias da Constituio Federal: "O Presi-
dente da Repblica, o Presidente do Supremo Tribunal Federal e os
membros do Congresso Nacional prestaro o compromisso de manter,
defender e cumprir a Constituio, no ato e na data de sua promulga-
o". Foi aplicada. Sua eficcia transitria operou-se completamente.
Esaotou-se. No mais norma jurdica, mas simples proposio sint-
tica com valor meratnente histrico. Assim so, em geral, todas as que
figuram no Ato das Disposi<*-*>es Transitrias. Muitas j se esgotaram.
Outras vo se esgotando aos poucos.
So normas que regulam situa<*-*>es ou resolvem problemas de ex-
<*-*>eo. Por isso, os autores entendem que de seus dispositivos no se
pode tirar argumento para interpretao da parte permanente da cons-
'ituio. De uma soluo excepcional para situa<*-*>es excepcionais se-
ria absurdo extrair argumentos para resolver situa<*-*>es e problemas de
carter geral e futuros. A mesma doutrina, porm, entende que o in-
verso racional e logicamente recomendvel: na dvida quanto in-
terpretao e aplicao de dispositivos das disposi<*-*>es transitrias,
deve o intrprete recorrer ao disposto na parte permanente da consti-
tuio, pois aqui se encontram os critrios e solu<*-*>es quenormalmen-
te - e para um futuro indefmido e um nmero tambm indefinido de
casos e situa<*-*>es - a constituio oferece como regra geral.
As normas transitrias tm, como visto, o mesmo valor jurdico
das normas constitucionais permanentes. Quer isso dizer que so nor-
mas constitucionais. Tm, em regra, eficcia plena e aplicabilidade
imediata. Algumas, no entanto, cometem lei a regulamentao de
interesses sobre certas matrias (arts. 49, 50 e 62, por exemplo). Mas
sua eficcia transitria e sua aplicabilidade se exaure com o desapa-
recimento da situao excepcional regulada. Abrem elas exce<*-*>es a
princpios consubstanciados nas normas permanentes da constituio,
mas s no caso concreto. Exemplo frisante encontramos na Constitui-
o de 1967, que, embora superado em boa parte, mantemos aqui, por-
Que sua discusso ilustra a discusso do tema. Seu art. 99 e o 1<*-*>
deste estatuam Que eram estveis, aps dois anos, os funcionrios,
quando nomeados por conctcrso (princpio que se preserva no art. 41
da Constituio vigente), e ningum poderia ser efetivado ou adqccii-
ic<*-*>
estabilidade, como funcionrio, se no prestas,re concurso pciblico.
Veio o 2Q do art.177 das Disposi<*-*>es Transitrias da mesma
Constituio e conferiu estabilidade aos servidores da Unio, dos Estados
e dos Municpios, da Adininistrao centralizada ou autrquica, que,
data da sua promulgao (24 dejaneiro de 1967), contassem, pelo me-
nos, cinco anos de servio pblico.
Abriu-se, a, exceo ao disposto no art. 99. Deu-se estabilidade
a quein no fizera concurso pblico. Estabilidade - frise-se bem -,
no efetividade. Aquela significa que o servidor no pode ser demiti-
do do servio pblico sein processo administrativo; uma garantia
constitucional do funcionrio que se estendeu ao servidor beneficia-
do; vnculo ao servio pblico, no ao cargo. A efetividade vncu-
lo do funcionrio ao cargo; diz respeito titularidade de atcibui<*-
*>es e
responsabilidades especficas de um cargo. Nesse caso, o 2Q do art.
177 no abriu exceo ao princpio permanente previsto no 1Q do
art. 99 referente efetividade, que continuava a prevalecer, tainbin,
em relao aos servidores referidos no art. 177, 2Q. Estes - e ne-
nhuin outro - podiain ser efetivados, como funcionrios, sem prestar
concurso pblico. A Constituio deu o geral - estabilidade -, mas
no deu o especfico - efetividade. Nesse particular a norina era ple-
nainente eficaz e de aplicabilidade iinediata; no precisava lei para ve-
rificar-se o direito conferido. O servidor no deixou de ser servidor,
s ganhou estabilidade, coin as conseqncias a ela inerentes: no po-
der ser demitido ou dispensado sem as garantias do processo adminis-
trativo em que se lhe assegurasse ampla defesa. No se transformou
einfuncionrio no sentido do direito administrativo brasileiro, o qual
se conceitua em razo do cargo pblico, suas atribui<*-*>es e responsa-
bilidades.
No havia providncia alguina a toinar para que esse direito inte-
grasse o patrimnio jurdico do servidor que estivesse na situao pre-
vista. Seus direitos relativos estabilidade - mas s a esta - estavam
plenamente garantidos s pela norma constitucional transitria. Mas
tambm no se lhe poderia dar inais que isso, se contrariasse norma
constitucional permanente. Era, pois, inconstitucional efetiv-lo. A lei
que o fizesse infringiria o disposto no 1Q do art. 99.
Celeuma, contudo, criara a interpretao desse dispositivo transi-
trio relativamente aos professores do ensino oficial. Houvera deci-
s<*-*>es de primeira instncia dando no s estabilidade, mas tambm efe-
tividade, a professores catedrticos oficiais. Decis<*-*>es nesse sentido
feriam a Constituio, desconheciam que havia normas especiais exi-
gindo concurso para os cargos iniciais e finais das carreiras do Magis-
trio de grau mdio e superior. Mesmo que no houvesse, as conside-
ra<*-*>es que expendemos sobre a eficcia da regra do 2 do art.177 j
seriam bastantes para demonstrar que esta no conferia direito efeti-
vidade a professor algum sem prestar concurso pblico.
No caso de dvida na interpretao de uma disposio transit-
ria, j vimos, deve o intrprete recorrer s normas permanentes para
extrair o exato sentido daquela. Ora, o art. 168, 3Q, V, daquela Cons-
tituio (como o vigente art. 206, V) estipulava: "O provimento dos
cargos iniciais e finais das carreiras do Magistrio de grau mdio e
superior ser feito, sempre, mediante prova de habilitao, consistin-
do em concurso pblico de provas e ttulos quando se tratar de ensino
oficial". Sempre, diz o dispositivo. E esse advrbio, a, tem especial
relevo para a inteipretao do 2Q do art. 177. O princpio vem da
Constituio de 1946, art.168 tambm, mas n. VI: "para o provimen-
to das ctedras, no ensino secundrio oficial e no superior oficial ou
livre, exigir-se- concurso de ttulos ou provas". A norma em tela
acrescentou "sempre" e "pblico". Para a nossa argumentao o pi-
blico no importa tanto, mas o sempre afasta nitidamente a incidncia
da regra transitria. Ele apareceu, no texto, exatamente porque tam-
bm surgiu aquela exceo transitria. No existia no projeto da Cons-
tituio (art. 168), nein era preciso, porque tambm no existia a dis-
posio transitria em debate. Introduziu-se esta, o advrbio teve que
ser inserido (alis, .com destaque, por isso veio entre vrgulas), para
que ficasse bem certo que a regra transitria no poderia atingir a si-
tuao ali prevista. Era desnecessrio porque mesmo sem ele no se
poderia prover ningum naqueles cargos, como em nenhum outro (sal-
vo os de confiana, em comisso), sem concurso pblico.
Por isso que dissemos que aquela norma transitria no alberga
a efetividade, pois esta, em relao queles servidores, implicaria o
provimento de cargo sem concurso, j que, no sendo titulares de car-
gos, o meio de efetiv-los seria dar-lhes um, como fez a Lei paulista
10.118, de 20.5.68 (disp<*-*>e sobre a integrao dos servidores abrangi-
dos pelo art. 9Q do Ato das Disposi<*-*>es Transitrias da Constituio
do Estado), inconstitucionalmente.
36. Promulgao, publicao e vigncia. O art.1 R9 da Constitui-
o do Brasil, redao de 1967, estipulava: "Esta Constituio ser
promulgada, simultaneamente, pelas Mesas das Casas do Congresso
Nacional e entrar em vigor no dia 15 de maro de 1967". Continha
,
assim, duas clusulas: a de promulgao e a de vigncia. Como a
Constituio de 1969 foi outorgada e mediante Emenda, separaram-se
as duas clusulas. A de promulgao, que dependia de ampla justifi-
cao e fundamentao, antecedia o texto articulado, embasada em
seis "considerandos", lendo-se: "Os Ministros da Marinha de Guerra,
do Exrcito e da Aeronutica Militar (...), Considerando (...), Consi-
derando (...)", etc., "promulgam a seguinte Emenda Constituio de
24 de janeiro de 1967: (...)" (seguia-se o art. 1Q da Emenda, por meio
do qual se dava redao integral ao novo texto constitucional). Encer-
rava esse novo texto o art. 2<*-*> da Emenda, que continha a clusula de
vigncia: "A presente Emenda entrar em vigor no dia 30 de outubro
de 1969".
A publicao dessa Emenda, com o texto da Constituio de
1969, que nela se continha, se deu no dia 20 de outubro de l969; reti-
ficada com publicao no dia 2l de outubro de l969; republicada, fi-
nalmente, no dia 30 de outubro de l969.
Eram normas de eficcia plena e aplicabilidade imediata, tanto
que foram as primeiras a ser executadas.
A Constituio de 1988 traz a clusula de promulgao inserida
no Prembulo: "Ns, representantes do Povo Brasileiro (...) promul-
gamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica
Federativa do Brasil". Mas no tem ela um artigo com a clusula de
vigncia, o que significa dizer que a Constituio entraria eIn vigor
imediatamente sua publicao - como aconteceu -, at porque as
normas constitucionais no ficam sujeitas s regras sobre vigncia das
leis contidas na Lei de Introduo ao Cdio Civil.

CAPTULO VII

EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS


E ORDEM JURDICA

I - Colocao do tema. II - Constituio e ordem juridica. III-


Unidade da ordem juridica e Estado Federal. Ili - Tialidadefor-
mal e material das normasjuridicas. V- Eficcia ab-rogativa das
normas constitucionais. lil - E Jiccia construtiva das normas
constitucionais. PII - Constituio vigente e normas constitucio-
nais anteriores.

I- Colocao do tema

1. A temtica deste captulo j foi, sob muitos aspectos, focaliza-


da nas pginas precedentes. Nesses casos, a volta a ela equivale a uma
recapitulao e conclus<*-*>es gerais da matria. Ver-se-, no obstante,
que prismas novos sero descortinados.
ll - Constitaio e ordem juridica

2. A relao constituio-ordem juridica menos pacfica, em


doutrina, que a aparncia indica. Nem de estranhar seja assim, por-
que ainda no se chegou a um acordo doutrinrio sequer sobre o con-
ceito de ordem ou ordenao jurdica.l
3. Para Kelsen a ordem jurdica um sistema de normas, e, quan-
to a saber quando uma norma pertence a determinada ordem jurdica,
problema estreitamente ligado razo de validade de cada uma,2

considerado o sistema referido como de natureza dinmica.3 vlida


,
segundo Kelsen, a norma jurdica que tenha sido criada de acordo com
determinada regra, e s por isso.4 Uma nonna jurdica deriva sua vali-
dade de outra norma jurdica superior; e esta, de outra norma superior
a ela, e assim de grau em grau, at a normafundamental, "que o
fundamento de validade de todas as normas pertencentes a uma e mes-
ma ordem jurdica".' Trata-se da teoria gradualista da ordem jurdica,
que se comp<*-*>e de nonnas escalonadas hierarquicamente: uma norma
individualizada vale porque foi criada de conformidade com uma lei;
esta lei deriva sua validade da constituio, enquanto tenha sido esta-
belecida por um rgo competente e na forma prescrita pela prpria
constituio. E esta talvez encontre seu fundamento de validade nou-
tra constituio mais antiga, at chegar-se, finalmente, a uma consti-
tuio que seja historicamente a primeira, cuja validade decorre da
normafundamental, hipottica e simplesmente pressuposta, a qual re-
presenta, como fonte comum, o vnculo entre todas as nonnas que in-
tegram uma determinada ordem jurdica.6
Segundo essa teoria, a ordem jurdica constitui uma unidade na
pluralidade, unidade que se exprime na circunstncia de poder ser des-
crita em proposi<*-*>es jurdicas que no se contradizem.<*-*>
Claro est que, para essa doutrina, a constituio formal, escrita,
positiva, integra a ordem jurdica, como lei suprema, embora no seja
isso que diz Kelsen, para quem a constituio em sentido material
que regula a criao de normasjurdicas gerais e, especialmente, a lei.s
Todavia, como j salientamos, no sistema de constituio rgida a dis-
tino entre constituio material e formal tem significado irrelevan-
te. De acordo com a teoria kelseniana, se essa constituio que
fundamenta a criao de normas jurdicas, no ela que d validade
ordem jurdica, mas a referida normafundamental hipottica.9
4. Levi concebe a ordem jurdica como "um sistema de rela<*-*>es
jurdicas",lo sendo a "relaojurdica todo vnculo entre sujeitos, con-
siderada em funo da norma de Direito, que qualifica e regula o com-
portamento recproco e complementar deles prprios".<*-*><*-*> A ordem
ju-
rdica ser, assim, como depois acrescenta o autor, um sistema de re-
la<*-*>es intersubjetivas; sistema, e no mero conjunto de normas justa-
postas e de contatos efmeros, mas disciplina reguladora de condutas
consideradas no seu aspecto recproco, em vista de fins sociais.1' Essa
doutrina afasta o formalismo puro de Kelsen, mas sua formulao no
destaca a coerncia do sistema normativo que comp<*-*>e toda ordem ju-
rdica. Sua base nitidamente emprico-sociolgica no chega sequer a
situar a posio da constituio no sistema, isso porque seus funda-
mentos, influenciados tambm pela concepo institucional do Direi-
to, levam necessariamente admisso de uma pluralidade de ordens
jurdicas no Estado.<*-*>3
5. Essa impreciso no situar a constituio na ordem jurdica no
de estranhar, pois h at uma doutrina que recusa conceb-la como
parte da ordem jurdica. Nega-se-lhe, mesmo, o carter de lei. No m-
ximo, seria "designao de um fato que no tem vigncia por si pr-
<*-*><*-*> 14 p
prio, mas a recebe de fora. Suas normas, assim, no fazendo arte
da ordem estatal, "no teriam o carter e fora de direito objetivo, mas
requereriam, mesmo quando fossem completas, uma transformao a
ser cumprida pelo legislador ordinrio, para tornar-se direito objetivo".
Is
Azzariti, que recusa juridicidade s normas constitucionais pro-
gramticas, refuta, apesar disso, aquela tese, no conseguindo saber

9. Cf. Teoriapura do Direito, v. I/60 e v. II/19.


10. Cf. Teoria generale de Diritto, p. 33.
11. Idem, p. 30.
12. Idem, p. 40. Para Norberto Bobbio: "L'ordenamento giuridico (come
ogni
altro sistema normativo) un insieme di norme" (cf. Teoria generale del
Diritto, p.
169; cf. tambm Teoria do ordenamentojuridico, trad. de Maria Celeste
Cordeiro
Leite dos Santos, p. 31).
13. Idem, p. lIl. No mesmo sentido: Costantino Mortati, Istituzioni di
dirit-
to pubblico, t. I/ IO e ss.; tambm Biscaretti di Ruffia, Diritto
costituzionale, p.
23, que, sem ser institucionalista, defende a tese do pluralismo da
ordemjurdica.
14. Salvatore Villari, trabalho cit., Archivio Penale, pp. 217 e ss.
15. Apud Gaetano Azzariti, ob. cit., p. 121.
<012>

212 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS

"como se possa sustentar que as normas constitucionais sejam a base,


mas no formem parte da ordem jurdica do Estado, cuja criao seria
tarefa exclusiva do legislador futuro". I6 Ele mesmo, entretanto, negan-
do juridicidade a certas normas constitucionais, coino dissemos, aca-
ba por admitir, implicitamente ao menos, que parte da constituio no
integra a ordem jurdica.
6. A conseQizncia lgica dessa doutrina deriva de radical distin-
o entre constituio formal e constituio material. Se aquela no
integra a ordem jurdica, a ltima se identifica com ela, e mais que
<*-*>sso, porque, na verdade, corresponde ao regime politico, indicando
<*-*>o conjunto dos elementos organizativos necessrios para que subsis-
<*-*>a determinado Estado, e, pois, propriamente, a especfica comunida-
de social subjacente ordem jurdica, enquanto se considera ordena-
da segundo um mnimo de elementos organizativos (fora politica),
idneos para apresent-la dotada de uina atividade dirigida a um fim
particular <*-*>m politico)".i '
7. No sentido lgico jormal - que o que nos interessa aqui -, a
doutrina de Kelsen sobre a ordem jurdica pode ser aceita, afastada
apenas, por prescindvel, a teoria da Grndnorm. Assim, a ordem ju-
rdica ser aquele complexo de normas que, enlaadas por uma rela-
o de fundamentao ou dei-ivao, constituem uma estrutura nor-
mativa especfica.<*-*>s Se dermos nfase estruturalista ao conceito, po-
deremos conceber a ordem jurdica como reunio de normas vincula-
das entre si por umafundamentao unitria.l9
Essa relao de fundamentao deriva da circunstncia de que
uma norma vlida quando criada de acordo com o procedi<*-*>itento
previsto em outra de grau superior,2o o que traz duas conseqncias
importantes: a) a exigncia de compatibilidade entre as normas per-
tencentes mesma ordem jurdica; b) a exigncia de uma norma su-
prema que fundamente a validade de todas as outras.

8. "H [escrevem Aftalin, Olano e Vilanova] rela<*-*>es de com-


patibilidade vertical (quer dizer, entre nonnas de grau superior e nor-
mas de grau inferior) e rela<*-*>es de compatibilidade horizontal (isto
,
entre normas de igual hierarquia). A incompatibilidade vertical resol-
ve-se em favor das normas de grau superior, que funcionam como
fundainento de validade da inferior. Quer dizer que vlida a norma
compatvel com as normas de grau superior, porque foi criada com
base no procedimento deterininado nas mesmas. Esta relao, que de-
nominamos fundamentao de validade, determina uma norma fun-
dante ou de grau sc<*-*>perior e uma normafundada ou de grau inferior,
e de singular importncia, j Que dela depende, como vimos, a estru-
tura escalonada da ordenao.
"A incompatibilidade horizontal - por exemplo, entre duas leis-
resolve-se pelos juristas de acordo com o princpio lexposterior dero-
gat priori, isto , aceitando a validade da lei posterior no teinpo e a
derrogao (inclusive tcita) da anterior. Mas este princpio no de
carter puramente lgico, j que mister acudir ao fato temporal da
data da sano da lei. O princpio lgico de compatibilidade apenas
nos diz que duas normas contraditrias no podem ser ainbas vli-
das."z<*-*>
9. Ora, o princpio da compatibilidade vertical entronca com o
conceito de supremacia das normas constitucionais, que do o proce-
dimento, direta ou indiretamente, para a formao das normas de grau
inferior. Donde ser a constituio o conjunto de normasfundantes de
todas as demais que pertencem ordem jurdica, e estas so norntas
fundadas em relao constituio. Esta coloca-se, pois, no vrtice
da ordem jurdica, a que confere validade, mas tambin parte dessa
mesma ordem jurdica, que informa com seus princpios e regras. As
normas que no forein compatveis com ela perdem sua validade, e
nisso se inanifesta uin princpio de eficcia constitucional que domina
toda a estrutura normativa do Pas.

lll- Unidade da ordemjuridica e Estado Federal

10. A tese do unitarismo da ordem jurdica parece que no se


compadece com o federalismo consagrado na Constituio Federal,
ainda que com estreiteza. Os defensores da pluralidade de ordens juri-
dicas dentro do Estado destacam, com efeito, a existncia de uma or-

21. Cf. ob. cit., p. 201.


<012>

APL ICABlLIUAUH. UAS NURMAS CONSTTTUCIONAIS

dem jurdica federal e as ordens jurdicas das entidades regionais au-


tnomas. Mesmo Kelsen, pelo visto defensor do unitarismo, oferece,
com sua doutrina das trs ordens, fundamento para a tese contrria, ao
afirmar que as normas centrais formam uma ordem jurdica central; as
nonnas locais formam ordens jurdicas locais; e todas dariam uma co-
Inunidade total, que formaria, assim, uma ordem jurdica total, a des-
peito de o autor no ser to explcito nesse sentido.22
11. Se, porm, nos lembrarinos de que a ordem jurdica estatal
uma estrutura normativa escalonada ou graduada segundo uma funda-
mentao unitria, veremos que no Estado Federal a ordem jurdica
uma s, quando considerada do ponto de vista de seu fundamento de
validade, porquanto todas as normas positivas tm sua razo de vali-
dade, e at de vigncia, na Constituio Federal.
Aftalin coloca bem esse problema, ao dizer que "um Estado tem
estrutura federal quando impera, no mesmo, certo grau de descentra-
lizao, enquanto: a) existem rgos centrais que estendem sua com-
petncia a todo o territrio do Estado, e ditam normas vlidas para
todo o territrio; e b) existem, paralelamente aos anteriores, rgos
locais que ditam normas vlidas somente para uma parte deste territ-
rio. H, por conseguinte, duas ordens de autoridades e de normas: as
centrais ou nacionais e as locais ou provinciais. Ambasformam uma
nica ordem total, j que a validade de ambas as ordens normativas
est referida a uma norma de grau superior: a Constituio nacional.
Esta ltima funciona no somente como fundamento geral de valida-
de da ordem total - discriminando a competncia central e as compe-
tncias locais -, mas, tambm, como fundamento de validade espec-
fica da ordem central ou nacional, estabelecendo as autoridades que a
integram e sua competncia".2' O autor, como se nota, disserta tendo
sob as vistas a Federao argentina, mas no diferente no Brasil e
em outras Federa<*-*>es.
No Brasil a Constituio Federal que fundamenta a validade de
todas as regras jurdicas da Unio, dos Estados e dos Municpios. Uma
lei estadual vale enquanto se conforma com a esfera de competncia
do Estado para regular determinada matria. Essa competncia foi
conferida pela Constituio Federal. Se uma lei federal invade a com-
petncia estadual ou municipal, torna-se invlida e inconstitucional.
Imediatamente, no se trata de um conflito hierrquico de normas, mas
de um conflito de competncias, que se resolve sempre com base na
norma superior: a Constituio Federal, que dir a que esfera gover-
namental cabe regular o assunto suscitante do conflito. Mediatamen-
te, no entanto, veriflca-se tambm uma relao hierrquica, porque a
norma constitucional, superior, que vai ser aplicada na invalidao da
norma infringente da regra de competncia naquela estabelecida.
12. Tudo isso demonstra a unidade da ordem jurdica nacional,
que tem seu fundamento de validade na Constituio Federal. Esta se
encontra na cspide da pirmide normativa nacional, sobre a qual der-
rama seus princpios informadores e dela recebe, por reflexo, os im-
pulsos revivificantes da dinmica social, para, depois, por emana<*-
*>es,
voltar a convalidar os novos contedos axiolgicos que a vo enrique-
cendo no evolver cultural da comunidade.
Relembremos aqui uma imagem j utilizada a propsito do tema:
a constituio como aquele Uno da filosofa de Plotino que "devido
a uma espcie de superabundncia, como a de uma fonte, cujo exces-
so se derrama, como a de uma luz que se difunde", produz, assim

"
como o ser vivo produz seu semelhante, o ser vivo, a fonte, a luz,
no perdem nada expandindo-se, e guardam em si toda a realidade",
e, por emanao, realiza a produo de algo que procede do princ-
pio. "Mas o produzido procura permanecer o mais perto possvel de
seu produtor, do qual recebe toda a sua realidade; mal procedeu, vol-
ta-se para seu produtor", por reflexo, para contempl-lo.24 O "Uno
se estende e multiplica: a realidade, indistinta no Uno, expande-se
numa multiplicidade hierarquizada de gneros e espcies que se for-
mam mediante uma espcie de dialtica (a diviso platnica) e de mo-
vimentos espirituais, desde os gneros supremos".'5
Assim tambm a constituio e a ordem jurdica que ela cria e a
que d realidade e que para ela, se volta, no s para contempl-la,
mas para enriquec-la de sentido estimativo.
13. De certo modo, a constituio constitui tambm a ordem jur-
dica, da qual esta recebe os princpios fundamentais e a razo de sua
validade. Mas no uma constituio da ordem jurdica, pois desta
tambm se formam os princpios gerais do Direito. A constituio de
que cuida o direito constitucional apenas aquela que estrutura o Es-
tado e seus rgos e estatui sobre os direitos fundamentais (incluindo

24. Cf. mile Brhier, Historia de lafilosofa, t. I/580.


25. Idem, p. 581.
<012>

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

os sociais) do homem, no aquela constituio material, identificada


com o regime poltico.'6

IV- Validadeformal e material das normasjuridicas

14. As normas da ordem jurdica, consoante temos visto, funda-


mentam sua validade na constituio (no Brasil, Constituio Fede-
ral), sob dois aspectos: a)formalmente, enquanto devem sec formadas
por autoridades criadas de acordo com ela, dentro da esfera de com-
petncia e conforme o procedimento por ela estabelecido; b) material-
mente, enquanto o contedo de tais normas deve ajustar-se aos precei-
tos da constituio.<*-*><*-*> Nisso se manifesta o princpio da
supremacia das
normas constitucionais na ordem jurdica nacional - de todas as nor-
mas constitucionais, deveinos frisar bem -, e isso o primeiro sinal
de sua eficcia, quer ein relao s normas que lhes precedein, quer
quanto s que se lhes seguein.
15. O mesmo se d com as normas de emenda constitucional, con-
soante o procedimento previsto no art. 60 da vigente Carta Poltica.
Se no se atenderem s regras procedimentais ali consignadas, as nor-
inas emendatrias no adquirem validade formal. Se, por exeinplo,
tenderem a abolir a Federao, ou o voto direto, secreto, universal e
peridico, ou a separao de Poderes, ou direitos e garantias indivi-
duais, sero materialmente inconstitucionais.

V- Eficcia ab-rogativa das normas constitucionais

16. Se uina constituio no for a primeira, segundo Kels<*-*>n, sua


razo de validade se encontra na constituio anterior, que, por sua
vez, conferia validade s normas da ordem jurdica por ela informada.
Vindo a nova constituio, acha ela em vigor, e talvez em plena efic-
cia, normas inferiores que coin ela conflitam. Tal fato no se coaduna
com o princpio da compatibilidade da ordem jurdica, de que j fala-
mos.
17. Surge, ento, o problema de saber se, nessa hiptese, se veri-
fica uma relao de incompatibilidade horizontal ou se, ao contrrio,

26. A propsito do tema, cujo desenvolvimento escapa aos limites de


nossas
indaga<*-*>es, c<028> Maria Galizia, ob. cit., pp.19-124.
27. Cf. Aftalin, Olano e Vilanova, ob. cit., pp. 208 e 209, em relao
Ar-
gentina; tambm Machado Neto, Teoria geral do Direito, p. 80.

EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 2 I <*-*>

ocorre uma relao de incompatibilidade vertical. Aquela refere-se a


um vnculo intertemporal de normas, na conformidade do princpio
lexposterior derogatpriori. A doutrina s tem admitido a incompati-
bilidade horizontal entre normas de mesmo nvel, o que no se d en-
tre a constituio e as leis ordinrias ou complementares.
Constitui<*-*>es existem, ou existiram, que expressamente admitem
o princpio da incompatibilidade horizontal entre elas e as normas infe-
riores e prescrevem a ab-rogao de leis, decretos e regulamentos que
lhes sejam contrrios,'s mas verdade que, s vezes, elas titubeiam en-
tre uin princpio e outro (horizontal ou vertical) e pronunciam que essas
normas conflitantes ficam sem nenhum efeito.29
18. O princpio o da incidncia imediata das normas constitu-
cionais.3o Todas as normas constitucionais - quer as de eficcia plena,
quer as de eficcia contida, ou as de eficcia limitada, as programti-
cas inclusive - incidem, nos limites de sua eficcia, imediatamente,
salvo se a prpria constituio expressamente dispuser de outro modo.
Pontes de Miranda, sobre o tema, afirma: "A Constituio rasoura
que desbasta o Direito anterior, para que s subsista o que compat-
vel com a nova estrutura e as novas regras jurdicas constitucionais".3i
Desbasta, como? Ab-rogando as normas anteriores, ou estas se
tomam inconstitucionais? J estudamos o assunto, a respeito da efic-
cia ab-rogativa das normas programticas, concordando com a tese de
Lcio Bittencourt, segundo a qual se d uma revogao por inconsti-
tucionalidade, numa por assn dizer revogao por invalidao, se a
tcnica jurdica no nos censurar por isso. Essa eficcia ab-rogativa
das norinas constitucionais, de todas elas, pode ser expressa ou tcita,
por incompatibilidade verdadeiramente vertical, mas coin uina solu-
o de incompatibilidade horizontal. Nossa Constituio de 1891 cui-
dou do assunto no art. 83: "Continuam em vigor, enquanto no revo-
gadas, as leis do antigo regime no que explcita ou implicitamente no
forem contrrias ao sistema do govemo firmado pela Constituio e
aos princpios nela consagrados". Tambm as Constitui<*-*>es de 1934

28. Assim nossas Constitui<*-*>es de 1891 (art. 83) e de 1934 (art.


113); de
Luxemburgo (art. 117); da Sua (art. 2Q das Disposi<*-*>es
Transitrias).
29. Constituio de Liechtenstein, art. 113, que diz que as normas
contrrias
so ab-rogadas e sem efeiio.
30. Cf. Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1967 com a
Emenda n. 1 de l969, t. VI/38<*-*>.
31. Idem, p. 3 81.
<012>

21 S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

(art. 187) e de 1937 (art. 183) confmavam a legislao anterior que,


explcita ou implicitamente, no contrariasse suas disposi<*-*>es.
19. Nessas regras consubstanciavam-se, expressamente, dois prin-
cpios: a) o da continuidade da ordem juridica sob a nova constitui-
o, naquilo que no a contrariasse explcita ou implicitamente; b) o
da ab-rogao das normas anteriores contrrias, por incompatibili-
dade vertical, explcita ou implicitamente.3'
A Constituio de 1988, como a de 1946, no se preocupou com
o assunto. Mas os mesmos prinepios so admitidos quando a consti-
tuio silencia sobre as normas jurdicas anteriores.
A Constituio do Brasil de 1967, cuidou parcialmente do tema,
mas to-s com a finalidade de aprovar atos praticados pelo chamado
Comando Supremo da Revoluo de 1964 e outros baixados com base
em atos institucionais e complementares (art. 173). Disposi<*-*>es idn-
ticas foram reproduzidas nos arts. 181 e 182 da Carta de 1969. Tais
dispositivos ficaram superados com a Emenda Constitucional 11, de
13.10.7<*-*>, cujo art. 3<*-*> passara a cuidar do problema da
permanncia
dos atos praticados com base nos atos institucionais e complementa-
res que foram por ele revogados expressamente, "no que contrariarem
a Constituio Federal". Diante disso, ficou superada a ampla discus-
so que empreendemos s pp. 206 e 207 da ld edio deste volume,
visando a esclarecer dvidas do texto do art. 173 da Constituio do
Brasil de 1967, e que seria pertinente tambm em ralao ao art. 181
da Carta de 1969, se este no houvesse sido revogado pelo art. 3Q da
Emenda 11/78, que procurara compatibilizar regras jurdicas do orde-
nainento constitucional. A Constituio de 1988, finalmente, sepultou
todo esse lixo autoritrio, pela revogao por inconstitucionalidade
de todas as normas com ela incompatveis.

VI- Eficcia construtiva das normas constitucionais

20. Uma constituio, quando entra em vigor, no sendo a pri-


Ineira, encontra normas jurdicas vigendo validamente, por fora do
regime constitucional precedente.

32. Algumas constituies declaram iccvcilidns as norcnas ordinrias


confli-
tantes, adotando-se, com pureza, o princpio da incompatibilidade
vertical; assim,
a da Romnia (comunista), art. 105 (" partir de la date d'entre en
vigeur de la
Constitution par sa publication dans le Monitecee<*-*> OfTrciel sont
annulles les dispo-
sitions des lois, dcrets, rglements et autres dispositions contraires
la Constitu-
tion"), e da antiga Tcheco-Eslovquia, 17.i, ?.

EFICCIA JURlDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS Z<*-*>9


Aparece, ento, a questo da continuidade da legislao anterioi,
que muitas constitui<*-*>es, como j verificamos, resolvem expressamen-
te, determinando ou confirmando-lhe a eficcia, quando no as con-
trarie explcita ou implicitamente. o chamado principio da continui-
dade da ordem juridica precedente naquilo em que atende ao princ-
pio da compatibilidade com a nova ordem constitucional.

21. O principio da continuidade opera mesmo quando a nova


constituio no confirme expressamente as normas compatveis,
como o caso da atual Constituio Federal. Arrima-se ele em outro
princpio, ou seja, no da continuidade do Estado, porque se entende
que a mudana eonstitucional no implica o surgimento de um novo
Estado, mas uma simples mutao de regime, especialmente quando a
nova constituio deriva de um movimento revolucionrio. Por isso
que alguns autores, como Mortati e Villari, somente reconhecem como
autntica a constituio em sentido material, confundida com o regi-
me poltico. , no entanto, perfeitamente dispensvel o apelo a essa
concepo para solucionar o problema da continuidade das normas
jurdicas anteriores compatveis com a nova ordem constitucional.
Alis, aquela concepo no d propriamente soluo a tal problema.
Complica-o, com entender que a constituio formal, escrita, no vale
como lei, pelo qu permanecem em vigor todas as normas ordinrias
precedentes, mesmo as incompatveis, at que outra lei ordinria as
inodifique.
22. Repudiada essa posio, cumpre ressaltar que a continuidade
da legislao precedente constitui um aspecto da eficcia construtiva
das notmas constitucionais, visto que essa legislao recebe da nova
carta poltica outro jato de luz revivificador que a revaloriza para a
ordem jurdica nascente. So as normas anteriores como que recriadas
pela constituio que sucede. esse o fenmeno que a tcnica jurdi-
co-constitucional denomina recepo da lei anterior: "por recepo
entende-se o procedimento pelo qual um ordenamento incorpora no
prprio sistema a disciplina normativa de uma dada matria assim
como foi estabelecida num outro ordenamento".33 Mas no se trata de
mera recepo fria e passiva, porque, em verdade, como se disse aci-
ma, h uma recriao, uma revivificao. A lio de Kelsen precisa
sob esse aspecto: "Grande parte da velha ordem jurdica "peimanece"
vlida no quadro da nova ordem. Mas a frase "permanece vlida" no

33. Cf. Norberto Bobbio, Teoria do orclenamentojuridico, cit., p. 169;


cf.
tambm Teoria generale del Diritto, p. 282.
<012>

2O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

d uma descrio adequada do fenmeno. somente o contedo des-


sas normas que permanece o mesmo, no o fundamento de sua valida-
de. (...) Se leis emanadas sob a velha constituio "continuam a ser
vlidas" sob a nova, isso possvel somente porque lhes foi conferida
validade, expressa ou tacitamente, pela nova constituio. O fenme-
no um caso de recepo (similar recepo do direito romano). A
nova ordem "recebe", isto , adota, normas da velha ordem; isso sig-
nifica que a nova ordem jurdica atribui validade (d vigor) a norinas
que tm o mesmo contedo de norinas da velha ordem. A "recepo"
um procedimento abreviado de criao do Direito. As leis que, se-
gundo a inexata linguagem corrente, continuam a ser vlidas so, de
uin ponto de vista jurdico, novas leis cujo significado coincide com o
das velhas. Elas no so idnticas s velhas leis, porque o fundamento
de sua validade diverso. O fundamento de sua validade reside na
nova constituio, no na velha, e entre ambas no existe continuida-
de nem do ponto de vista da prneira, nem do ponto de vista da se-
gunda". 34
Mas no s nesse aspecto que se manifesta a eficcia construti-
va das normas constitucionais. Quando nova constituio entra em vi-
gor sempre traz algo de diferente, para melhor ou para pior, depen-
dendo da posio axiolgica do intrprete. Esse algo diferente, novo,
xerce um estmulo na produo de regras jurdicas, regulamentando
novas formas de vida, novos interesses. Pressup<*-*>e-se que uma nova
ordem constitucional vise a implantar nova ordem scio-jurdica e tra-
ga, quando mais no seja, ao menos um programa de atuao gover-
namental, deduzido das idias ou da ideologia Que impulsionaram as
mudanas operadas no regime. Algumas vezes h retrocessos, como
em ceitos aspectos da Constituio do Brasil e da de 1969, mas tam-
bm esta trouxe, aqui e ali, refornzula<*-*>es de elevado alcance,
dentro
do sistema. A Constituio de 1988 radicalmente diversa delas pelo
seu sentido progressista, apontando para uma democracia participati-
va e de contedo social, inas uin processo de retalhao, dito reforma
constitucional, vai desfgurando-a no sentido neoliberal, que no se
sabe onde dar.

34. C<028> Teoria general del Derecho y del Estado, p.138. Cf. tambm:
Manoel
Gonalves Ferreira Filho, Enciclopdia Sarnivn de Direito, v. 63/333, e
Ives Gan-
dra Martins, "Competncia legislativa retirada dos Estados para os
Mun;cpios
pela nova ordem constitucional", parecer, RT 645/13 e ss.

EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 221

VII - Constituio vigente e normas constitucionais anteriores

23. Finalmente, detenhamo-nos noutra questo inter;,ssante: a re-


lao entre a constituio vigente e as normas da constituio anterior.
24. Algumas constitui<*-*>es expressamente consideram revogadas
a constituio e as leis constitucionais precedentes. Foi o que fzeram,
por exemplo, a Constituio da Baviera, art. 186, I: "A Constituio
bvara de 14 de agosto de 1919 fica ab-rogada"; a da Blgica, art.
137: "A Lei Fundamental de 24 de agosto de 1815 fica abolida, assim
como os estatutos provinciais e locais"; a da antiga Tcheco-Eslov-
quia, 173, I: "No dia em que a presente Constituio entrar em vi-
gor, cessa a validade da Carta Constitucional da Repblica tcheca
aprovada pela Lei de 29 de fevereiro de 1920, n. 121 do Recueil des
lois, assim como as leis constitucionais que foram declaradas coino
suas partes"; e a da Turquia, art. 104: "A Constituio de 1293 (1876)
e as modifica<*-*>es que lhe foram introduzidas ulteriormente, assim
como a Constituio de 20 de janeiro de 1337 (1921) com suas adi-
<*-*>es e modifica<*-*>es, ficam ab-rogadas".
A maioria das cartas constitucionais, contudo, no traz regra ab-
rogativa, ou semelhante, das normas constitucionais precedentes. Nes-
se particular, aplica-se, em sua inteireza, o princpio da compatibilida-
de horizontal no que tange quelas Que conflitem com as normas cons-
titucionais sucessivas: lexposterior derogatpriori. Prevalece tambm
o princpio de Que a lei posterior que regula novamente a mesma ma-
tria revoga a anterior. Isso se verifica mesmo quando as normas ante-
riores no sejam incompatveis.
25. Resta o problema de saber qual a situao das normas no
incompatveis e cuja inatria no tenha sido objeto de nova regula-
mentao constitucional.
Corre uma doutrina de que essas normas permanecem em vigor,
no na sua Qualidade de normas constitucionais, mas como leis de ca-
rter ordinrio. A propsito, ensina Carl Schmitt que algumas prescri-
<*-*>es legal-constitucionais podem seguir valendo como prescri<*-*>es
le-
gais, ainda sem especial reconhecimento legal, depois de abolida a
constituio.'5 Esmein j sustentara o mesmo ponto de vista, dizendo
que "as Constitui<*-*>es escritas podem conter, e contm, o mais das ve-
zes, disposi<*-*>es que no so constitucionais, seno pela forma, e que
absolutamente no so objeto delas. So regras de direito administra-

35. Cf. Teoria de la constitucin, pp. 32 e 33.


<012>

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

tivo ou de direito penal, por exemplo, que no tm nenhuma relao


necessria com a forma do Estado ou do Governo estabelecido pela
Constituio que as contm, e que so igualmente compatveis com
outros regimes. Foram inscritas no texto constitucional unicamente
para se lhes dar maior fora e estabilidade. Pois bem, admite-se Que
disposi<*-*>es dessa natureza, que s pertenciam Constituio revoga-
da por um liame ftico, sobrevivem a ela e absolutamente no caem
com ela. D-se-lhes tratamento de leis ordinrias - no fundo o que
so - mas, ao mesmo tempo, so reconduzidas qualidade destas.
Desgarram-se da Constituio, em que estavam encaixadas, e por
isso Que permanecem em vigor; mas, ao mesmo tempo, perdem a efi-
ccia de normas constitucionais, e, da por diante, podem, como outra
lei qualquer, ser modificadas pelo legislador ordinrio. A revoluo
no fez mais que desconstitucionaliz-las".36
Na edio anterior aceitamos essa doutrina da desconstituciona-
lizao das normas jurdicas. Hoje, porm, temos dvidas de sua vali-
dade e convenincia. Pois, se uma constituio nova elaborada pelo
poder constituinte que no reproduz determinadas normas no essen-
cialmente constitucionais (administrativas, civis etc.) insertas na cons-
tituio apenas para lhes dar maior estabilidade, significa isso que a
nova ordem constitucional as quis desqualificar, no apenas como nor-
mas constitucionais, mas. tambm como normas jurdicas vigentes.
Isso quer dizer que ficam igualmente revogadas, tal como a constitui-
o que as acolhia.3'

36. Cf. lments de droit constitcitionnelfranais et compar, p. 582.


No
mesmo sentido: Pontes de Miranda, Comentrios ConstituiGo de 1967 com
a
Emenda n. I de 1969, t. I/249 e 250, claramente calcado no texto de
Esmein, sem
cit-lo no mesmo.
37. Manoel Gonalves Ferreira Filho aceita a tese da
desconstitucionaliza-
o com a transformao da norma de lei ordinria (cf. Direito
constitucional com-
parado: I- Opoder constituinte, pp. I 10 e ss).

TTULO III

APLICABILIDADE
DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
E LEIS COMPLEMENTARES
DA CONSTITUI<*-*> O
<012>

CAPTULO I

INTEGRA <*-*>f1 O DA EFICtl CIA


DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

I - Aplicao da constituio. II - Sistema de integrao das


iiormas constitucionais. III - Leis integrativas das normas cons-
titucionais. IV - Leis complementares da constituio, conceito
e espcies. li - Leis complementares no direito constitucional
brasileiro.

I - Aplicao da constituio

l. Toda constituio feita para ser aplicada. Nasce com o desti-


no de reger a vida de uma nao, constnzir uma nova ordem jurdica,
informar e inspirar um determinado regime poltico-social. Certas car-
tas constitucionais, com aparncia formal de constituio, servem para
fundamentar regimes de fora e autoritarismo.
Mas, como vimos, muitas e muitas nonnas constitucionais tm
eficcia limitada, ficando sua aplicao efetiva e positiva dependente
da atividade dos rgos governamentais, especialmente do Legislati-
vo ordinrio. A Constituio de 1946, como se recorda, pennaneceu,
em grande parte, sem aplicao, porque o Poder Legislativo no edi-
tou as normas complementares necessrias plena eficcia de vrias
de suas disposi<*-*>es.
<*-*> A Constituio de 1988 a est. Tambm ela, como acontece
com a generalidade das constitui<*-*>es contemporneas, depende, para
adquirir plena eficcia jurdica, de integrao normativa, atravs de
leis que transmitam vida e energia a grande nmero de dispositivos,
especialmente os de natureza programtica, que do a tnica dos fins
sociais do Estado e revelam aquela rea de compromisso entre o libe-
<012>

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

ralismo e o dirigismo, entre a democracia poltica e a democracia so-


cial. A no-integrao normativa dessas normas constitui um descum-
primento do compromisso e revela o logro em que caram as foras
polticas que as defenderam e as fizeram introduzir no sistema consti-
tucional vigente, naquilo que foi incorporado pelo regime democrti-
co anterior e permanece.
3. "Infelizinente, [assevera Ruini] se dificil fazer uma Consti-
tuio, mais dificil ainda p-la em inovimento e faz-la funcionar;
mas isto um imperativo inderrogvel, a inenos que se refaa ou se
inodifque o edifcio constitucional. As dificuldades objetivas, que
destaquei, tomatn mais grave e nperioso o dever que tm, Governo,
Parlamento, Pas, de proceder a um esforo coordenado e sistemtico
para atuar "finalmente", disse Enrico De Nicola, a Constituio."
"No adinissvel [conclui] que uma Constituio permanea
parcialmente desaplicada e se prolongue um vcuo e uma fase de in-
certeza do Direito."1
4. No basta, com efeito, ter uma constituio proinulgada e for-
inalmente vigente; impende atu-la, completando-lhe a eficcia, para
que seja totalmente cumprida; pois "<*-*>,zma a Constituio vigente,
so-
leneinente promulgada; outra a Constituio eficaz, isto , desde
logo aplicvel, exigvel, coin fora obrigatria; outra, afinal, a
Consti-
tuio aplicada, efetivamente cumprida, em nossa vida poltica, admi-
nistrativa, econmica e social".'

II - Sistema de integrao das normas constitucionais

S. Por muitos modos se pode integrar as normas constitucionais,


no s mediante lei ulterior. Mesmo as norinas plenamente eficazes,
juridicamente falando, dependein, s vezes, do cumprnento de certos
requisitos ou de um innimo de organizao, para serein aplicadas.
Mas quando se fala ein normas constitucionais de eficcia plena toma-
se a expresso em termos jurdicos, que querem dizer normas a que o
legislador constituinte deu fonnulao suficiente para reger as condu-
tas, comportamentos e situa<*-*>es nelas cogitadas, geradoras, por isso,

1. C<028> II Farlamento e la sua riforma; la Costituzione nella sua


applicazio-
>ie, p.120.
2. Cf. J. H. Meirelles Teixeira, Curso de direito constitucional, p.
364.

IN7EGRAO DA EFICCIA DAS NORhlAS CONSTI7UCIONAIS

de situa<*-*>es subjetivas de vantagem ou desvantagem, desde a entrada


da constituio em vigor.
Um sistema de integrao das normas constitucionais existe
para aquelas de eficcia limitada, quer as de princpio institutivo, quer
as de princpio programtico. Comp<*-*>e-se de diversos elementos nor-
mativos: leis, decretos, resolu<*-*>es, convnios, e at de referendum
po-
pular, onde esse instituto de democracia direta admitido.
7. No precisamos dar muitos exemplos. A Constituio mencio-
na, como meios de integrao da eficcia de suas normas, meios de
aplicabilidade de normas de eficcia limitada: n) uma lei complemen-
tar ou lei complementar federal ou da Unio (arts. 7, I; 14, 9Q; 18,
2Q, 3Q e 4Q; 128, 5<*-*>, etc., conforme veremos adiante); b) uma
lei
complementar estadual (arts. 25, 3<*-*>; 128, 5Q); c) uma leifederal
(arts. 24, 2Q e 4Q; 32, 4Q; 34, VI; 36, IV; 102, III, "b"; 105, III,
"a", "b" e "c";158, pargrafo nico, II; 219; 220, 3Q; 225, 6Q; 236,
2<*-*>); d) uma lei especial (art. 85, pargrafo nico); e) uma lei
(arts.
5Q, XXVIII e XXIX; 7Q, XX e XXVII; 88; 90, 2<*-*>; 91, 2<*-*>, etc.,
e nas
dezenas de artigos onde aparecem express<*-*>es tais como: "a lei dispo-
r", "a lei assegurar", "a lei regular", "a lei estabelecer", "nos
ter-
mos da lei", "como dispuser a lei" etc.); essa, alis, a tcnica mais
usada; essa lei pode ser federal ou estadual, mais raramente munici-
pal; tudo depende da competncia para regular a matria prevista; na
maior parte, trata-se de lei federal, ou, pelo menos, a Unio tambm
fica autorizada a emitir lei de validade nacional sobre o assunto; rara-
inente a matria de competncia privativa dos Estados ou Municpios,
para que fique a Unio impedida de dispor sobre ela; enfim, como se
disse acima, a situao de competncia decidir de que lei se cuida;<*-*>
decreto do Executivo Federal, coino para a aplicao das norinas so-
bre a interveno nos Estados (art. 36, l), alterao das alquotas
ou das bases de clculo dos impostos previstos no art.153, I, II e IV, e
1<*-*>, aplicao das normas sobre o estado de defesa (art.136) e o
esta-
do de stio (arts. 137, pargrafo nico, e 138); tainbm certas nonnas
programticas podein ser atuadas por atos do Executivo, como, por
exemplo, a proteo cultura e incentivo ao desenvolvimento cient-
fico, pesquisa e a capacitao tecnolgica (arts. 215; 216, 1 ;
218);
g) resolu<*-*>es do Senado Federal, como certos liinites autonoinia
tri-
butria e financeira dos Estados (arts.155, 1<*-*>, IV, e 2Q, IV e
V); h)
as constitui<*-*>es estaditais (art. 75, pargrafo nico); i) uina lei
esta-
dual (arts. 18, 4Q; 25; 158, pargrafo nico, II); j) as leis a onicas
municipais (art. 29) e do Distrito Federal (art. 32).
<012>

APLICABILIDADE DAS NO RblAS CONSTITUCIONAIS

III - Leis integrativas das normas constitucionais

8. Interessa-nos, particularmente, o exame das leis integrativas


das nonnas constitucionais de eficcia limitada. Estas, como vimos,
desdobram-se em dois tipos: a) normas de princpio institutivo; e b)
normas de princpio programtico.
9. Por outro lado, como destacamos acima, h diversas espcies
de leis designadas para efetivar a aplicabilidade dessas nonnas, medi-
ante a integrao de sua eficcia. Interessa destacar uma distino in-
troduzida pela Constituio de 1967, mantida na de 1969 e reforada
na de 1988: a) as leisfederais, ou simplesmente leis, que quer dizer
leis comuns, leis ordinrias; observe-se que a Constituio, no art. 85,
pargrafo nico, fala em lei especial, especial mas ordinria; igual-
Inente ordinria a lei estadual referida no art. 18, 4<*-*>; b) leis
com-
plementares, s quais dedicaremos o captulo seguinte. Contudo, cabe
observar Que a Constituio tambm admite leis complementares es-
taduais, consoante vimos acima. No as mencionaremos daQui por
diante. Os dois tipos de leis aqui mostrados constam do art. 61, quan-
do fala de iniciativa de leis complementares e ordinrias, correndo
da a diferena do processo de sua elaborao (art. 69).
10. As leis ordinrias supramencionadas podem ser elaboradas
tambm mediante a delegao legislativa prevista no art. 68, desde que
no versem sobre as matrias, interesses e organizao excepcionados
no 1<*-*> e incisos do mesmo artigo. Tambm podero ser objeto de me-
didas provisrias, desde que respeitados os requisitos do art. 62.

IV- Leis complementares da constituio, conceito e espcies

ll. Todas as leis integrativas referidas completam a eficcia das


normas constitucionais. So elas instrumentos de aplicao efciente
das normas de eficcia limitada.
12. Em sentido amplo, todas so leis complementares da consti-
tuio. Nessa acepo lata, leis complementares da constituio so
todas as leis que a completem, tornando plenamente eficazes os seus
dispositivos, ou desenvolvendo os princpios neles contidos.' A dou-

3. A propsito, Vctor Nunes Leal ("Leis complementares da


Constituio",
RDA 7/381) afirma: "Em princpio, todas as leis so complementares,
porque se
destinam a complementar princpios bsicos enunciados na Constituio.
Geral-
mente, porm, se reserva esta denominao para aquelas leis sem as quais
deter-
INTEGRAO DA EFf CCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS ii.9

trina andou vacilando na conceituao e distino das leis complemen-


tares, chamando-as, no mais das vezes, de leis orgnicas. Estas, na ver-
dade, constituem apenas uma espcie daquelas, que a doutrina, at
agora, discriminava em trs classes:
I - Leis complementaresfundnmentais, que seriam "toda regula-
o orgnica de competncia e procedimento para as atividades esta-
tais politicamente impottantes; e tambm, em uma Federao, a deli-
mitao dos direitos desta em respeito dos Estados-membros", bem
como "toda limitao normada das faculdades ou atividades estatais" 4
,
e as que desenvolvem aqueles preceitos constitucionais sobre os direi-
tos polticos. H quem inclua entre estas leis fundamentais as que so
referidas nos preceitos constitucionais relativos declarao dos di-
reitos individuais. No sistema constitucional brasileiro isso no se d,
porque, conforme vimos, as normas que consubstanciam esses direi-
tos so, de si, eficazes e imediatamente aplicveis, e as leis ali
mencio-
nadas no lhes desenvolvem os preceitos, j de si suficientes, mas, ao
contrrio, contm a eficcia daquelas nonnas eIn detenninados limi-
tes: no so complementares dessas normas, mas restritivas.
II - Leis complementares orgnicas, so as que tratam de Ques-
t<*-*>es relativas s institui<*-*>es constitucionais, segundo Burdeau;'
me-
lhor dizer que so aquelas que do fonna e regulamentao aos r-
gos do Estado e aos entes menores, institui<*-*>es e servios estatais.
Exemplo: tpicas so a Lei Orgnica dos Municpios (art. 29) e a do
Distrito Federal (art. 32), mas dessa natureza so, por exemplo, a Lei
Orgnica da Magistratura (Estatuto da Magistratura, hoje veiculada
por lei complementar, art. 93); organizao e competncia de tribu-
nais eleitorais (art. 121, tambm mediante lei complementar); organi-
zao do Ministrio Pblico (art. 128, 5<*-*>, leis complementares).
III - Leis complementares comuns so aquelas leis ordinrias Que
visam aplicao dos demais dispositivos constitucionais, especial-
mente os relativos aos fins do Estado, sua poltica social, regula-
mentao de certas atividades particulares etc.6

minados dispositivos constitucionais no podem ser aplicados". Cf. tambm


J. H.
n<*-*>ficirelles Teixeira, Curso de direito constitucional, p. 362.
4. Cf Carl Schmitt, Teoria de la constitucin, pp. 47 e 48, onde mosha
que
a expresso leisfundarnentais empregada em vrios sentidos, sendo,
pois, bas-
tante equvoca. Na Frana, vrias leis complementares da Constituio de
1875,
consideradas orgnicas, eram verdadeiramentefundamentais.
5. C<028> Droit canstitutionnel et institutians politiques, p. 60.
6. Cf. J. H. Meirelles Teixeira, ob. cit., p. 362.
<012>

<*-*>

<*-*> <*-*> fl APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTf TUCIONAIS

13. Finalmente, convm no olvidar que essas leis so puramente


complementares das normas constitucionais. No podem, portanto,
distorcer o sentido do preceito complementado, mudando o sentido da
constituio. Isso desbordaria de sua competncia, e implicaria verda-
deira mutao constitucional por via indireta. A doutrina no tem d-
vida em declarar que absolutamente no licito lei complementar
seja de gue tipo for prvcurarfixar o sentido ou o alcance duvidoso
do texto constitucional, dando-Ihe determinada interpretao.<*-*> No
existe interpretao autntica da constituio. Lei que o pretendesse
efetivamente estaria emendando o estatuto poltico, e isso s poss-
vel atendendo-se s regras expressas para tanto. Verdade que j hou-
ve, no direito constitucional brasileiro, lei interpretativa de texto
cons-
titucional, como foi a Lei 105, de 12.5.1840, destinada a interpretar
alguns artigos da reforma constitucional (Ato Adicional Constitui-
o do Imprio,1834).
Qualquer lei que complete texto constitucional h que limitar-se
a desenvolver os princpios traados no texto. Mas h que desenvol-
v-los inteiramente, pois tanto infringe a constituio desbordar de
seus princpios e esQuemas como atu-los pela metade. Em ambos os
casos ocorre uma deformao constitucional.
A lei, consoante acentua Vctor Nunes Leal, no meio hbil para
dirimir controvrsias constitucionais; no obstante entenda que, em
muitos casos de interpretao duvidosa, a ao legislativa til e s
vezes imprescindvel.s Carlos Maximiliano tambm reconhece o gran-
de valor da longa e uniforme prtica constitucional.9 Mas no se vai
tirar da a possibilidade de "permitir-se na lei aquilo que a Constitui-
o, embora em forma pouco precisa, no permite". '<*-*>

V - Leis complementares no direito constitucional brasileiro

14. As leis complementares no constituem fenmeno novo no


direito constitucional positivo brasileiro. A Constituio do Imprio
conheceu-as em sentido amplo: seu art. 6, item SQ, dizia: "A lei de-
terminar as qualidades precisas para se obter carta de naturalizao";
o art. 97 tambm estatua: "Uma lei regulamentar marcar o modo
prtico das elei<*-*>es, e o nmero dos deputados relativamente popu-

7. Idem, p. 362.
8. C<028> "Leis complementares da Constituio", RDA 7/382.
9. Cf. Hermenutica e aplicao do Direito, p. 377.
10. Cf. Vctor Nunes Leal, trabalho cit., RDA 7/382.

INTEGRAGO DA EFICCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 231

lao do Imprio"; o art.134, referindo-se aos crimes de responsabili-


dade dos Ministros, dispunha: "Uma lei particular especificar a na-
tureza destes delitos e a maneira de proceder contra eles" (hoje no
diferente, nos termos do art. 85, pargrafo nico, da Constituio).
Vrios outros casos se encontram na Constituio imperial: art. 157
(processo da ao popular); art. 162 (atribui<*-*>es e distrito dos
juzes
de paz); art. 164 (atribui<*-*>es, competncia e autoridade da Adminis-
trao provincial); art.169 (organizao das Cmaras Municipais).
IS. A primeira Constituio republicana tambm continha nor-
mas de eficcia limitada (cf. arts. 13; 27; 28, I<*-*>; 33; 71, 3<*-
*>; 77,
2<*-*>). O mais importante nessa Constituio, para os fins que temos em
mira, so as clusulas 33 e 34 do art. 34, que, respectivamente, estipu-
lavam competir ao Congresso Nacional: a) decretar as leis e resolu-
<*-*>es necessrias ao exercicio dos poderes que pertencem Unio; b)
decretar as leis orgnicas para a execuo completa da Constituio.
A primeira dessas clusulas refere-se s leis complementaresfun-
damentais, na terminologia at agora adotada, mas que deve ser mu-
dada, como veremos. A segunda, s leis complementares orgnicas,
que vm a ser "as que tm por objeto regular o modo e a ao das
institui<*-*>es ou estabelecimentos, cujo princpio foi consagrado por
uma lei precedente".<*-*>1
16. A Constituio de 1934, sofrendo a influncia da Constitui-
o de Weimar de 1919, acolheu os princpios de interveno do Esta-
do na ordem econmica e social (art. 115 e ss.). Com isso, abundou
em normas programticas. Por outro lado, mais extensa e minuciosa
na organizao dos Poderes Pblicos, nem por isso editou normas de
eficcia mais completa, porque constantemente remetia lei ordinria
a incumbncia de complementar uma regra, um princlpio, uma orga-
nizao, e seu art. 39, n.1, menciona a competncia do Poder Legisla-
tivo para decretar leis orgnicas para a completa execuo da Cons-
tituio. Como a de 1891, ela tambm reconheceu que era incompleta
e precisava de leis orgnicas que lhe dessem plena eficcia jurdica.
Verdadeiramente, ela era muito mais incompleta que a Carta Constitu-
cional precedente. Esta era mais sinttica, pois, no tendo tomado
conscincia dos problemas sociais, ficara nos elementos orgnicos e
limitativos dos Poderes. Pde, assim, editar poucas normas, mas de
eficcia plena na sua maioria. A outra lembrou-se das rela<*-*>es scio-

11. Cf. Ruy Barbosa, Comentrios Constituio Federal brasileira, v.


II/
478, citando Fr. Domingos Vieira, Grande dicionrioportugus, v. 3Q/1280.
<012>

232 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

econmicas e partiu para a previso do dirigismo estatal. No entanto,


suas normas, neste aspecto, como no seu modelo, limitaram-se a colo-
car princpios programticos, que no foram efetivados, ento.
17. Coube ao regime de 1937 (cuja Carta tambm tendeu para o
dirigismo e a proteo das rela<*-*>es sociais dos trabalhadores) o de-
senvolvimento de vrios princpios programticos, ditando leis de ca-
rter social, visando a assegurar melhor condio de vida aos traba-
lhadores e a algumas incurs<*-*>es intervencionistas na economia.
18. A Constituio de 1946 seguiu a mesma esteira da de 1934,
mas foi menos proramtica. Muitas normas que nesta ltima eram
dessa natureza receberam formulao capaz de atuar independente-
mente de lei. No entanto, os aspectos fundamentais de uma democra-
cia social restaram incompletos, como o princpio da participao nos
lucros das empresas. Outros, porm, foram objeto de regulamentao,
como o repouso remunerado, a represso ao abuso do poder econmi-
co, o direito de greve, os direitos dos trabalhadores rurais etc.
19. Durante a vigncia da Constituio de 1946 veio a Emenda
Parlamentarista de 1961 e deu destaque s leis complementares, com
caractersticas especiais, como veremos no captulo seguinte. Depois,
a Emenda Constitucional 18 tambm denominou leis complementares
a muitas que deveriam complementar a eficcia de suas normas, mas
no lhes acrescentou nada de novo, seno a denominao especfica.
20. A Constituio de 1967 e sua Emenda 1 (Constituio de
1969) mencionaram vrios tipos de leis destinadas a complementar
suas disposi<*-*>es de eficcia limitada. Mas o aspecto mais relevante
foi o referente s leis complementares da Constituio, que elas erigi-
ram numa normao de natureza diversa das leis ordinrias, sem che-
gar a ter natureza de leis constitucionais.
21. J examinamos a eficcia das normas constitucionais da Car-
ta Magna vigente. Tambm ela menciona vrios tipos de leis destina-
das a complementar suas disposi<*-*>es de eficcia limitada. Muitas des-
sas leis j existiam ao tempo em que ela entrou em vigor. Deu ela,
porm, larga acolhida s leis complementares, no sentido que as Cons-
titui<*-*>es de 1967 e de 1969 atriburam a essa categoria de leis.
Houve
mesmo, na Assemblia Nacional Constituinte, um exagerado apego e
apelo s leis complementares da Constituio. Tudo que no se resol-
via no texto constitucional ou nas negocia<*-*>es polticas logo recebia
a
sugesto de ser deixado para uma lei complementar, de modo que elas
pululam no texto da Constituio, no raro desnecessariamente, no
mais das vezes sem critrio. o que veremos no captulo seguinte.

CAPTULO II

LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUI'O FEDERAL


I - O termo "lei " na Constituio Federal. II - Referncia s leis
complementares na Constituio.111- Normas constitucionais de-
pendentes de leis complementares. Iv - Natureza juridica. V-
Conceito. VI - Leis complementares e a Constituio. VII - Leis
camplementares e leis constitucionais. VIII - Leis complementa-
res e leis ordinrias. IX- Leis complementares e leis delegadas. X
- Leis complementares e medidas provisrias. XI - Processo le-
gislativo das leis complementares. XII - Formao das leis com-
plementares e promulgao das leis por decurso de prazo.

I - O termo "lei " na Constituio Federal

1. A Constituio Federal utiliza da palavra "lei" abundantemen-


te. Nem sempre o faz com primor tcnico e unifonnidade terminol-
gica.l Ora fala em lei federal, ora em lei estadual; outras vezes, em lei
orgnica, outras refere-se lei, simplesmente; noutro lugar menciona
lei especial. Como j notamos, quando usa apenas a palavra "lei",
necessrio recorrer-se aos princpios da competncia para se decidir
se a matria s postula regulamentao por lei federal, ou tambm ad-
mite a interferncia de lei estadual, como no art. 37, I, II, V, VIII e
XI,
e art. 39, 1<*-*>. Em muitos dispositivos prev uma lei complementar, e
agora, at lei complementar estadual.

1. A palavra "lei" aparece cerca de 300 vezes nos 246 artigos da


Constitui-
o e nos 73 de seu Ato das Disposi<*-*>es Transitrias, qualificada ou
no, no
mais do que a Constituio Federal da Alemanha, que, com seus 146 artigos
ape-
nas, inscreve a palavra "lei" com vrias combinaes (lei fundamental,
lei federal
etc.), mais de 300 vezes (c<028> Christian Starck, EI concepto de ley en
la Constitucin
alemana, p. 39).
<012>

? .i <*-*>1 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

2. Interessa-nos, neste captulo, to-s, a problemtica das leis


complementares, no sentido estrito, que a Constituio concebeu. A
doutrina desde muito tempo vem teorizando sobre as leis comple-
Inentares da Constituio, mas toinava a expresso ein sentido lato, con-
soante j vnos, e, mesmo feita a classificao delas em fundainen-
tais, orgnicas e comuns, no tinham elas qualquer situao especial
no direito positivo brasileiro, conforme observa Vctor Nunes Leal, in
verbis: "A designao de leis complementares no envolve, porm,
como intuitivo, nenhuma hierarquia do ponto de vista da eficcia
em relao s outras leis declaradas no-complementares. Todas as
leis, complementares o no, tm a mesma eficcia jurdica, e umas e
outras se interpretam segundo as mesmas regras destinadas a resolver
conflitos de leis no teinpo".'
Se assn era nos regimes constitucionais anteriores, salvo o bre-
ve interregno parlamentarista, desde a Constituio de 1967 e agora
na Constituio vigente, as leis compleinentares adquiriram superiori-
dade fonnal relativamente s outras leis, num stntus interindio entre
leis constitucionais e leis ordinrias, nos termos em que, em seguida,
verificaremos.
3. Com essa caracterstica eficacial, esse tipo de lei complemen-
tar insinuou-se no direito constitucional brasileiro atravs do art. 22
da Emenda Constitucional 4/61, o chamado Ato Adicional que insti-
tuiu o parlamentarisino efmero. Dizia o dispositivo: "Poder-se- com-
plementar a organizao do sistema parlamentarista de governo ora
institudo, mediante leis votadas nas duas Casas do Congresso Nacio-
nal, pela maioria absoluta dos seus membros".3 Delas voltou-se a co-
gitar na Emenda Constitucional 18, que inodificou o Sistema Tribut-
rio Nacional. A Comisso de Reforma, designada pelo Presidente da
Repblica para elaborar o anteprojeto de Emenda Constitucional,
apresentou dois anteprojetos, "A" e "B"; o primeiro, sobre normas le-
gislativas, criava a figura das leis complementares com rigidez maior
que a das leis oi-dinrias (art. 5<*-*>). No fnal, somente foi submetido
ao
Congresso Nacional o projeto "A", reformulado, sein dar s leis com-

2. Cf. trabalho cit., RDA 7/382.


3. Com base nesse dispositivo, foram promulgadas duas leis complementa-
res: a) Lei Complementar 1, de I7.7.62, ao Ato Adicional, complementando
a or-
ganizao do sistema parlamentar de governo e estabelecendo outras
disposi<*-*>es;
b) Lei Complementar 2, de 15.9.62, dispondo sobre a vacncia ministerial
e dan-
do outras providncias, inclusive fixando data do refer<*-*>endcim
popular, que se pro-
nunciou contra o sistema.

LEIS CONlPLEhIENTARES NA CONSTITIiIO FEDERAL 23S

plementares a situao hierrquica prevista inicialmente. Transforma-


do o Projeto na Emenda 18, as leis complementares surgiram em vrios
de seus dispositivos, sem distino relativamente s demais leis ali ci-
tadas, salvo quanto denominao. Mas foi por a que aquelas entra-
ram na Constituio de 1967, que aproveitou a idia lanada no ait.
22 da Emenda Parlamentarista, conferindo-lhes eficcia superior das
deinais leis do Pas.

II - Referncia s leis complementares na Constituio

4. Em sentido amplo, como ficou dito, toda vez que uma norma
constitucional de eficcia limitada exige, para sua aplicao ou exe-
cuo, outra lei, esta pode ser considerada complementar, porque in-
tegra, completa, a eficcia daquela. Mas a Constituio de 1967 insti-
tuiu, a de 1969 reafirmou e a atual manteve, a figura das leis comple-
mentares em sentido estrito, destinadas a atuar apenas as normas cons-
titucionais que as prevem expressamente.
5. So leis complementares da constituio, no sentido referido,
aquelas a que a vigente Carta Poltica faz referncia expressa, o que
se verifica em trinta e sete de seus dispositivos, como segue:
I - art. 7Q, I: lei complementar destinada a regular a relao de
emprego;
II - art. l4, , <*-*>: lei complementar destinada a estabelecer outros
casos de inelegibilidades;
III - art. l8, <*-*> 2<*-*>: lei complementar destinada a regular a
criao
de Territrios Federais e sua transformao em Estados;
IV - art. l8, <*-*> 3<*-*>: lei complementar destinada transformao
de
Estados, conforme plebiscito da populao interessada;
V - art. I8, , 4Q: lei coinplementar destinada a estabelecer o pero-
do de criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios
por lei estadual;
VI - art. 21, IV: lei complementar destinada a estabelecer casos de
permisso para que foras estrangeiras transitem no territrio nacional;
VII - art. 22, pargrafo nico: lei complementar destinada a au-
torizar os Estados a legislar sobre quest<*-*>es especficas das matrias
relacionadas no artigo;
VIII - art. 23, pargra Jo nico: lei complementar destinada a fi-
xar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios;
<012>

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

IX - arr. 3 7, vii: lei complementar destinada a definir os termos


e limites de greve dos servidores pblicos;
X - art. 40, <*-*> lQ: lei complementar destinada a estabelecer exce-
<*-*>es s regras de aposentadoria voluntria;
XI - art. 43, <*-*> IQ: lei complementar destinada a dispor sobre re-
Qi<*-*>es em desenvolvimento;
XII - art. 45, <*-*> I": lei complementar destinada a estabelecer o
nlinero de deputados por Estado e Distrito Federal;
XIII - art. 49, II: lei complementar destinada a estabelecer casos
de permisso para que foras estrangeiras transitem no territrio na-
cional;
XIV - art. 59, pargrafo nico: lei complementar sobre elabora-
o e consolidao de leis;
XV - art. 79, pargrafo nico: lei complementar destinada a con-
ferir atribui<*-*>es ao Vice-Presidente da Repblica;
XVI - art. 84, XXII: lei complementar destinada a estabelecer ca-
sos de permisso para Que foras estrangeiras transitem no territrio
nacional;
XVII - art. 93: lei complementar sobre o Estatuo da Magistra-
tura;
XVIII - art. I2l: lei coinplementar sobre organizao e compe-
tncia de rgos judiciais eleitorais;
XIX - art. 128, <*-*> 4Q: lei coinplementar sobre destituio de Pro-
curadores-Gerais nos Estados e no Distrito Federal e Territrios;
XX - art. l29, 1,1: lei compleinentar destinada forma de expe-
dio de notificao nos procedimentos administrativos de competn-
cia do Ministrio Pblico;
XXI - art. l29, vii: lei complementar sobre a forma do controle
externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico;
XXII - art.131: lei complementar destinada a estabelecer a orga-
nizao e funcionamento da Advocacia-Geral da Unio;
XXIII - art. l34, pargrafo nico: lei complementar destinada a
organizar a Defensoria Pblica da Lmio e do Distrito Federal e dos
Territrios ;
XXIV - art. 142, <*-*> IQ: lei complementar sobre normas gerais a
serem adotadas na organizao, no preparo e no empre.go das Foras
Armadas;
LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 23<*-*>

XXV - art. 146, I, II e III: lei coinpleinentar destinada a dispor


sobre conflitos de competncia ein matria tribiItria, a regular as li-
mita<*-*>es do poder de tributar e a estabelecer norinas gerais em mat-
ria de legislao tributria;
XXVI - art.148: lei complementar permitindo instituir emprsti-
mos compulsrios;
XXVII - art.154, I: lei complementar permitindo Unio insti-
tuir outros impostos no previstos no art.153;
XXVIII - art.155, <*-*> l<*-*>, III: lei complementar sobre competncia
para a instituio do imposto causa mortis;
XXIX - art. 155, <*-*> 2Q, XII: lei complementar destinada a defnir
situa<*-*>es sobre o ICMS;
XXX - art. l56, lll: lei complementar destinada a defnir servi-
os de qualquer natureza;
XXXI - art.156, , 3<*-*>, I e II: lei coinpleinentar sobre a fixao
de
alquotas e excluso de incidncia do imposto municipal sobre servi-
os de qualquer natureza;

XXXII - art.16l, I ll e III: lei complementar sobre regras e cri-


trios de distribuio de receitas previstas nos art. 157,158 e 159;
XXXIII - art. l63, I a Illl: lei complementar sobre finanas p-
blicas etc.;
XXXIV - art. I 65, <*-*> 9Q, I e II: lei complementar destinada a fixar
o exerccio financeiro etc.;
XXXV - art. l66, ,<*-*> 6Q: lei complementar sobre iniciativa de lei
do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento
anual ;
XXXVI - art. 184, <*-*> 3Q: lei complementar sobre procednento
contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de de-
sapropriao;
XXXVII - art. l92: lei complementar destinada a regular o Sis-
tema Financeiro Nacional.
Note-se que no esto considerados nesse rol os dispositivos Que
prevein lei complementar- estadual (arts. 25, 3, e 128, S); por-
que nesta obra s interessam as leis complementares federais. Obser-
ve-se, tambm, Que h dispositivos que mencionam a lei complemen-
tar no como integrativa da Constituio, mas como procedimento
(arts. 61 e 68, I<*-*>).
<012>

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONS7ITUCIONAIS

6. Claro est que no necessrio uma lei complementar para


cada um dos dispositivos que a mencionam. Assim, por exemplo, a lei
coinplementar referida no art. 21, IV, a mesma dos aits. 49, II, e 84,
XXII; coino a lei coinpleinentar que aparece em vrios dispositivos
do Sistema Tributrio; a denominada Lei Orgnica da Magistratura
Nacional, que aparece em vrios dispositivos, como indicamos no item
XVII do nmero anterior; e aquela que aparece no art. 165, 9, e no
art. 166, 6<*-*> - aqui, at por remisso expressa. Por outro lado, nas
hipteses de previso de lei coinplementar concreta, ter-se- que ela-
borar uma para cada caso, como a que consta do art. 18, 3<*-*>,
desti-
nada a incorporar, subdividir ou desmembrar Estados, confonne apro-
vao em plebiscito da populao diretamente interessada.
As leis compleinentares tomaram-se moda. Sempre que se Quer
dar uina certa majestade regulainentao de determinada matria,
usa-se a lei complementar, com o Qu, na verdade, se est deformando
uin conceito que deveria ser preservado com maior rigor. Surgiram no
regime anterior leis complementares sein referncia especfica na
Constituio de 1969, como a Lei Complementar 7, de 7.9.70, instituin-
do o PIS; a Lei Complementar 8, de 3.12.70, instituindo o PASEP; a
Lei Compleinentar 10, de 6.5.71, fixando normas para o cumprimento
do disposto nos arts. 98 e 108, 1<*-*>, da Constituio de 1969; a Lei
Coinpleinentar 11, de 25.5.71, instituindo o PRORURAL, etc. J so
inais de 90.
Em So Paulo elas proliferam a propsito de tudo. So em tomo
de 300.

III - Normas constitucionais dependentes de leis complementares

7. J exaininamos a eficcia e aplicabilidade das normas consti-


tucionais nos seus aspectos gerais e fundamentais. Convm, contudo,
analisar, aqui, aquelas dependentes de leis complementares, porque
isso nos auxiliar a descortinar a espcie, funo, finalidade, natureza
e conceito dessa categoria de atos legislativos, no sentido adotado,
inovao da Constituio de 1967, inasj previstos no direito constitu-
cional comparado 4

4. De fato, algumas constitui<*-*>es europias mencionam leis


orgnicas, mui-
to parecidas com as nossas leis complementares. Assim, o 17 da
Constituio da
Finlndia, que foi satisfeito com a Lei Orgnica da Cmara dos Deputados,
de
13.1.?8. Tambm a Constituio francesa de 1958 prev diversas leis
orgnicas
com aquelas caractersticas (c<028> Georges Burdeau, Droit
constitutionnel et institu-
LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 239

8. Podemos declarar, grosso modo, que as normas constitucionais


dependentes de leis complementares estabelecem princpios esquem-
ticos institutivos. Situam-se entre as que instituem a estrutura federa-
tiva do Estado brasileiro e as que visem formao dos Poderes e
disciplina de suas rela<*-*>es: I - criao e transformao de Estados,
Territrios e Municpios; integrao de regi<*-*>es de desenvolvnento e
composio dos organismos regionais; II - casos de inelegibilidade;
III - foras estrangeiras no territrio nacional; limita<*-*>es
competn-
cia e poderes estaduais e municipais, coino nonnas gerais de direito
tributrio, conf<*-*>ito e disciplina do poder tributante; impednento a
Es-
tados e Municpios para lanar einprstnos compulsrios, permitidos
s Unio; elementos do fato gerador, excluso de incidncia, isen-
<*-*>es etc. do ICMS; regulamentao de competncia para o imposto
causa mortis; fixar alQuotas e estabelecer casos de excluso de inci-
dncia de impostos municipais; IV - rela<*-*>es entre os Poderes, como
atribui<*-*>es do Vice-Presidente da Repblica e alguinas daquelas que
interferem com autonomia dos Estados e Municpios.
9. Enfim, parece que se Quis dar s leis complementares da Cons-
tituio aquela caracterstica das leis compleinentares fundamentais de
que j falamos.
Mas, ainda nesse passo, a Constituio no foi suficientemente
tcnica, continuando a albergar leis complementares como a referente
organizao e coinpetncia dos tribunais, dos juzes de direito e das
juntas eleitorais (ait. 121). Matria de estrita competncia federal,
seinpre foi objeto de lei ordinria, o Cdigo Eleitoral, e, embora a ina-
tria eleitoral tenha forte contedo constitucional material, no h ra-
zo para que seja veiculada inediante lei compleinentar, at porque
outras norinas de eficcia limitada de princpio organizativo de rgos
judicirios, de igual relevncia, prevem sua integrao por lei ordi-
nria, como o caso da lei que deve dispor sobre a competncia do
Tribunal Superior do Trabalho (art. 1 I I, 3<*-*>) e, especialmente, a
que
se prev para dispor sobre a constituio, investidura, jurisdio, com-
petncia, garantias e condi<*-*>es de exerccio dos rgos da Justia do
Trabalho (art. 113). Igualmente, para qu lei complementar sobre re-
lao de emprego (arl. 7<*-*>, I), para dificultar sua regulamentao?
Fora

tions politiques, pp. 60 e ss.). A rigor, tambm no inovao da


Constituio do
Brasil de 1967, pois j houve a experincia da Emenda Parlamentarista,
que pro-
piciou a promulgao de duas leis complementares, no mesmo sentido
estrito, na-
quela acolhido.
<012>

?-1O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

isso, nada mais a justifica. A lei complementar prevista no pargrafo


nico do art. 23 seria dispensvel se houvesse sido mantido o sistema
tradicional de previso de um convnio para tal fim; a lei compleinen-
tar, a, s serve para interferir na autonomia de Estados, Distrito Fede-
ral e Municpios, que, sem ela, e at sem previso constitucional, po-
deriam estabelecer essa cooperao por convnio, assim como a Unio
coin eles. Para qu lei complementar para definir termos e limites de
greve dos servidores (art. 37, VII), se a iei de greve matria de com-
petncia federal, exclusiva? Por que lei complementar snplesmente
para abrir exce<*-*>es ao teinpo de seivio nos casos de exerccio de
ati-
vidades consideradas penosas, insalubres ou perigosas (art. 40, l)?
Que relevncia tem isso, para merecer lei compleinentar? futiliza-
o do conceito. A rigor, no tem cabimento a lei compleinentar do
art. 45, 1<*-*>. A lei complementar prevista no art. 93 tem razo de
ser
porque, instituindo o Estatuto da Magistratura, com natureza de Lei
Orgnica da Magistratura Nacional, implica o estabelecnento de nor-
ina geral aplicvel tambm a Magistratura dos Estados. As dos arts.
128, 5Q, e 131 tambm seriain desnecessrias. Valem, contudo, coino
forma de leis orgnicas de institui<*-*>es a que se quer dar relevncia
constitucional.
10. No regime da Constituio anterior anotamos trs hipteses
ein que a palavra "lei" aparecia sem qualificao, que entendeInos se-
guramente tratar-se de lei complementar: arts. 19, III, "c", e 23, 2Q
e 7<*-*>. A primeira hiptese, hoje, a do art.150, VI, "c", quando
prev
a nunidade tributria de institui<*-*>es de educao e assistncia
social,
obseivados os requisitos da lei. Tais requisitos, hoje, esto especifica-
dos no art.14 do Cdigo Tributrio Nacional. A situao de lei coin-
plementar, porque se trata de lei reguladora das lnita<*-*>es ao poder
de tributar; assim, a lei ali referida a lei coinpleinentar prevista no
art. 146, II.<*-*> A segunda hiptese consta, hoje, do art. 155, 1Q,
III,
exigindo lei compleinentar sobre o imposto de transmisso causn mor-
tis e doao. A terceira tambm consta do art. 155, 2Q, XII, "e", re-
querendo lei complementar.

I1. Visto isso, podemos afirmar que as leis complementares da


Constiuio tm, essencialmente, a funo e a finalidade de integrar

5. Jos Souto Maior Borges demonstrou-o com abundncia de argumentos


(cf. Lei complementar tributria, pp. 174 e ss.), ainda que s um
bastasse - qual
seja, o de que o termo "lei", quando destinado a regular limiia<*-*>es
de poder de
tributar, sempre se refere lei complementar mencionada no art. 18, 1Q
(hoje,
art.146, II).

LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 241

a eficcia de nonnas constitucionais referentes estrutura do Estado,


formao dos Poderes e suas rela<*-*>es. Os casos que desbordam des-
sa regra decorrem de defeito tcnico e surgiram em razo de situa<*-*>es
especiais, durante a elaborao da Carta Magna, em sua redao de
1967 e na Constituinte da Constituio de 1988.

IV - Natureza juridica

12. A naturezajuridica das leis complementares da nossa Cons-


tituio no coisa fcil de fxar. Devemos lembrar, aqui, Que a intro-
duo das leis coinplementares, no sentido estrito, embora feita no Ato
Adicional de 1961, parece ter tido sua fonte na Constituio francesa
de 1958, que prev diversas leis orgnicas, com evidente carter de
leis complementares fundamentais, cujo processo legislativo difere do
consignado para as leis ordinrias.6
A identidade de funo e finalidade entre as leis orgnicas funda-
mentais do direito constitucional francs vigente e as nossas leis com-
plementares da Constituio permite-nos recoirer a Georges Burdeau,
cuja lio, a propsito, pode orientar-nos no assunto. Diz ele:

"At o presente, a doutrina considerava que, ainda que comple-


tem a constituio, as leis orgnicas no fazem parte dela, no partici-
pam da sua natureza e permanecem, por conseguinte, leis ordinrias.

"Tendo em conta a abundncia das leis orgnicas previstas pela


Constituio de 1958 e a importncia dos probleinas que resolvem,
parece que tem cabimento rever a concepo antiga e dar, s leis org-
nicas, um lugar especial entre as leis constitucionais e as leis
ordinrias.
"Esta introduo de uma escala intennediria na hierarquia das
leis justifica-se, acima de tudo, de um ponto de vista fonnal, pelo fato
de que a elaborao e a modificao das leis orgnicas obedecem a
um processo especial."<*-*>
13. Pontes de Miranda, comentando o art. 22 da Emenda Parla-
mentarista, dizia que as regras jurdicas das leis complementares so
de direito constitucional,s mas foi contraditrio, porque poucas pgi-
nas antes dissera, sein rebuos, que eram leis orzlinrias,9 e tambm

6. Cf. Georges Burdeau, ob. cit., p. 61.


7. Idem, ibidem.
8. Cf. Comentrios Cor<*-*>stituio de 1946, t. VIII/184, Suplemento
I.
9. Idem, p.180
<012>

242 APLICABILmADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

que no eram leis constitucionais, Io e, ainda, que no se poderia redu-


zi-las a leis ordinrias puras;1 <*-*> concluindo, afirma tratar-se de
leis in-
tercalares.i' Volta, depois, a esta mesma concepo: leis intercalares,
leis entre as emendas constituio e as leis ordinrias,<*-*>3 o que
expri-
me aquela mesma doutrina de Burdeau, acima citada, leis intermedi-
rias na hierarquia das leis, e tambm o que diz Paulo Sarasate. I4

Miguel Reale, a propsito das leis complementares ao Ato Adi-


cional de 196 I, entendeu que tinham a natureza jurdica de leis ordi-
nrias paraconsti tuciona is. i '
Data venia dos nclitos juristas, somos forados a admitir que tais
modos de entender no decidem da natureza jurdica das leis comple-
mentares, porque no as situam numa dada categoria da cincia jur-
dica, nem lhes sustentam a autonomia dogmtica. A natureza jurdica
de um instituto ou princpio implica o decidir a que ramo do Direito
pertence, ou se tem condi<*-*>es de formar um ramo autnomo. As leis
complementares no constituem um ramo prprio do Direito; a res-
peito delas no se pode falar na existncia de um Direito intermedi-
rio ou paraconstitucional.
14. So elas, ento, de direito constitucional?

Do ponto de vista formal, certamente que no o so. No consti-


tuem regras de modificao da Constituio, nem se integram nesta.
A rigidez que lhes foi atribuda - aprovao por maioria absoluta dos
membros das duas Casas do Congresso Nacional - no suficiente
para lhes dar a natureza de direito constitucional em sentido formal. O
fato mesmo de reconhecer-se que elas ocupam um lugar intermedirio
entre as leis constitucionais e as leis ordinrias demonstra que no
constituem direito constitucional, que s cogita das normas constan-
tes da Constituio.
Consideradas do lado de sua hierarquia, s desse lado, pode-se
aceitar a doutrina de Miguel Reale de que se trata de leis paraconsti-
tucionais, eliminando o "ordinrias" da expresso, ou mesmo a de
Pontes de Miranda, que as considera leis intercalares; ou a de Bur-
10. Idem, ibidem.
I 1. Idem, ibidem.
12. Idem, ibidem.
13. Cf. Comentrios Canstituio de 1967, t. III/136, e Comentrios
Constituio de 1967 com a Emenda n.1 de l969, t. III/140.
14. Cf. A Constituio do Brasil ao alcance de todos, pp. 332 e 333.
15. Cf Parlamentarismo brasileiro, pp. 110 e 111.

LEIS COMPLEMENTARES VA CONSTITUIO FEDERAL 243

deau, que diz serem leis de hierarquia intermediria. Mas, como vis-
to, ainda nos parece ficar pendente o problema da sua natureza jurdica.
I5. Tero elas a natureza jurdica que seu contedo indicar, po-
dendo, pois, haver leis compl<*-*>mentares Que, em razo da matria de
que tratam, sejam de direito constitucional, embora formalmente no
o sejam. As leis complementares referentes matria tributria inte-
gram o direto tributrio, como o Cdigo Tributrio Nacional. As que
cuidam, por exemplo, dos oramentos plurianuais de investimentos
so de carter fnanceiro. As que estabelecem sobre a Magistratura
nacional so de direito judicirio. As que institurem outras inelegibi-
lidades so de direito poltico eleitoral. Mas as que criarem novos Es-
tados e Territrios tm natureza de direito constitucional em sentido
material, como tambm o teriam aquelas Que completassem a organi-
zao do sistema parlamentar de governo, consoante previa o art. 22
do Ato Adicional de 1961. As Que envolverem problemas municipais
se incluem no direito municipal, e assim por diante.
Completam a Constituio, mas nem sempre pertencem ao direi-
to constitucional, porQue sua funo complementar, embora de carter
fundamental, refere-se ao contedo das normas integradas, e da natu-
reza desse contedo retiram sua prpria natureza.

V - Conceito

16. Paulo Sarasate define como "leis complementares aQuelas


que, aprovadas no mnimo pela maioria absoluta dos membros das
duas Casas do Congresso Nacional, e observados, na sua elaborao,
os demais termos de votao das leis ordinrias, tm por objetivo re-
gular os preceitos constitucionais cuja aplicao delas depende expres-
samente".<*-*>6
17. O conceito aceitvel, especialmente tendo em vista a falta
de tcnica da Constituio na caracterizao da funo e finalidades
das leis complementares. Verificamos Que, em essncia, elas buscam
completar ou desenvolver princpios consubstanciados no sistema nor-
mativo fundamental da Constituio; ou seja, aQueles princpics vin-
culados a quest<*-*>es polticas fundamentais, razo por Que as entende-
mos como leis complementares fundamentais. Mas citamos hipteses

16. Cf. ob. cit., p. 333.


<012>

244 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

em que elas no tm esse sentido, mas de simples leis complementa-


res orgnicas. I <*-*>
Por outro lado, vimos um caso em que a Constituio no mencio-
na expressamente lei complementar, mas seguramente dela se cuida
(arts.150, IV, "c").
18. Tudo isso dificulta a formulao de um conceito sinttico des-
ses atos legislativos. Qualquer am que se oferea deixar sempre mui-
to a desejar, e ser sempre passvel de crtica.
Com essas ressalvas e cautelas, abalanamo-nos a dizer: leis com-
plementares da Constiiuio so leis integrativas de normas consti-
tucionais de eficcia limitadn, contendo principio institutivo ou de
criao de rgos e sujeitas aprovao pela maioria absoluta dos
membros das duas Casas do Congresso Nacional.
19. A criao constitucional dessa figura tpica de leis comple-
mentares obriga a rever a doutrina que dividia as leis complementa-
res, em sentido amplo, em leis complementares fundamentais, leis
complementares orgnicas e leis complementares comuns.
Devemos, desde a vigncia da Constituio de 1967, tnodificar
essa tenninologia, reservando a expresso leis complementares da
Constituio apenas para designar aquelas assim previstas no Estatu-
to Bsico da Repblica ou em constitui<*-*>es estaduais. Sugerimos se
utilize, como gnero, a expresso leis irztegrntivas das normas constitu-
cionais, ou da Constituio, que cotnpreendero as espcies seguintes:
I - leis complementares da Constituio, as assim concebidas na
Carta Magna vigente, de que estamos tratando neste captulo;
II - leis orgnicas de entidadesfederativas, conto as leis orgni-
cas municipais e a do Distrito Federal, sujeitas a quorum especial para
aprovao;
III - leis integrativas orgnicas, as que visam a integrar a efic-
cia e dar aplicabilidade a normas constitucionais que contenhatn prin-
cpio institutivo de rgos menores, Quer determinando sua criao,

17. Convm fazer, aqui, uma observao: e a de que, no sistema


francs,
como no direito constitucional europeu continental em geral, as chamadas
leis or<*-*>-
gnicas complementares da constituio entram quase sempre na categoria
de leis
complementares fundamentais, no havendo, l tambm, muita pureza no
assunto.
Caso tpico no Brasil ss as leis orgnicas municipais (art. 29), que, na
realidade,
so complementares da Constituio Federal, assim como a Lei Orgnica do
Dis-
trito Federal (art. 32).

', i

LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 24S

quer apenas ordenando a fixao de sua competncia, atribui<*-*>es e


modo de funcionamento, como de institui<*-*>es e servios;
IV - leis inlegrntivas scio-ideolgicas, as que se prop<*-*>em a in-
tegrar a eficcia de normas constitucionais de princpio programtico,
que, como visto, se situam entre as que delineiam os fins sociais do
Estado.
As primeiras so de hierarquia intennediria entre as constitucio-
nais e as ordinrias; as segundas tm, sim, a caracterstica de normas
constitucionais do poder constituinte decorrente; as duas ltimas con-
tinuam - e assim convm que o seja - leis ordinrias, quanto ao pro-
cesso de sua formao.

VI - Leis complementares e a Constitaio

20. As leis complementares, no sistema constitucional vigente,


adquiriram relativa rigidez, porque sua aprovao depende do voto fa-
vorvel da maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congres-
so Nacional (art. 69). Aprovadas nesses termos, sancionadas, promul-
gadas e publicadas, entram em vigor, e somente podem ser alteradas
pelo mesmo processo.
21. So, porm, hierarquicamente inferiores Constituio. Inte-
gram a ordemjurdica nacional numa escala imediatamente abaixo das
normas constitucionais. Sendo inferiores Constituio, sua validade
afere-se segundo o princpio da compatibilidade vertical. Por isso, es-
to sujeitas ao controle de constitucionalidade, como outra lei qual-
quer. Sua funo de tnera complementariedade, disso no podem
desbordar. Nem se h de servir delas para interpretar a Constituio
ou qualquer de suas normas. Pontes de Miranda foi claro quanto a esse
ponto,ls concluindo: "Se, ao redigir alguma lei complementar, o Con-
gresso Nacional invadiu a esfera jurdica da Constituio de 1967, ou
de alguma das emendas constitucionais, a regra jurdica nula, ou o
elemento da regra jurdica, que ofendeu o sistema, nulo, por ofensa
Constituio - o Que tem grande relevncia no tocante ao recurso

18. C<028> Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de


1969, t.
III/140 e 141. No mesmo sentido pronunciou-se Miguel Reale a respeito das
leis
complementares ao tempo do Ato Adicional parlamentarista (cf.
Parlamentnris-
mo brasileiro, pp. 111 e 112).
<012>

<*-*>46 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS LEIS COMPLEMENTARES NA


CONSTI7UIGO FEDERAL 247
"G.
extraordinrio, decretao de inconstitucionalidade e outras legiti- ;
No se pode recusar razo a essa doutrina, mas isso no exclui
ma<*-*>es ativas". <*-*>9 uma relao hierrquica tambm naquelas
hipteses em que a lei com-
! plementar seja normativa, ou seja, estabelea regra limitativa e
regu-
VII - Leis complementares e leis constitucioi:ais latria de outras
normas. O prprio Souto Maior Borges (no regime
da Constituio anterior), que criticou acerbamente a doutrina da rela-
22. Por leis constitucionais entendemos, aqui, as que importem o
hierrquica, acaba reconhecendo-a em relao maioria dos ca-
emendas ou reforma da Constituio, como previsto nos arts. 59, I, e <*-
*> sos previstos de lei complementar, a partir de uma adequada classifi-
60. Tambm sero consideradas aprovadas se obtiverem o voto favo- cao
das leis complementares, que acolhemos prazerosamente. Se-
rvel de trs quintos dos membros das duas Casas do Congresso (art. ;
gundo ele, elas se inserem em dois grupos: "1Q) leis complementares
60, 2Q). Nesse aspecto, as leis complementares se lhes assemelham. ';
que fundamentam a validade de atos normativos (leis ordinrias, de-
Mas a rigidez daquelas maior, porque o processo de sua formao '
cretos legislativos e convnios); e 2Q) leis complementares que no
exige outros requisitos que no so previstos para as ltimas. Ao con-
<*-*> fundamentam a validade de outros atos normativos".<*-*>i Se as do
pri-
trrio, estas s se diferenciam das leis ordinrias no tocante ao guo- '
meiro grupo fundamentam a validade de outros atos normativos, isso
r<*-*>um para sua aprovao no Congresso, apesar da discordncia de Pon-
( indica relao hierrquica, de tal sorte que tais atos ho que confor-
tes de Miranda, como veremos mais abaixo. ( mar-se a seu fundamento de
validade, que, por isso, se coloca em n-
23. As leis constitucionais modificam a Constituio, integran- C vel
superior. No so desse tipo as leis complementares que estatuem
do-se nela. Constituem normas constitucionais em sentido formal, por
sobre situao concreta, as do segundo grupo, porque resolvem a ques-
onde j se nota que tm a mesma hierarquia das deinais disposi<*-*>es
to individualizadamente "em campo privativo".2'
da Constituio e, portanto, gozam de superioridade ein relao s leis
Essas considera<*-*>es facilitam a resposta indagao que lana-
complementares, valendo, aqui, o mesmo que se disse quanto rela- <*-*>
mos na l edio: "A lei ordinria que ofender a lei complementar
o entre estas e a Constituio. ilegal, ou inconstitucional?"

1'lll - Leis complementares e leis ordinrias

24. Na l edio desta monografia dissemos, sem maior distin-


o, que "as leis ordinrias so inferiores s leis complementares, pelo
qu tm que respeit-las". Aps a publicao do texto surgiram im-
portantes trabalhos sobre as leis complementares da Constituio, ca-
bendo destacar as monografias de Geraldo Ataliba e de Souto Maior.'o
Alguns desses trabalhos procuraram refutar a tese da relao hierr-
quica entre lei compleinentar e lei ordinria, afirmando que antes se
trataria de relao de competncia ratione materiae. Poder-se-ia, en-
to, dizer que a questo de reserva legal ql<*-*>alificccda, na medida
em
que certas matrias so reservadas pem Constitl<ino lei complemen-
tar, vedada, assim, sua regulamentao por lei ordinria.

19. Cf. ob. cit., p.141; s no estamos de acordo com aqueles "nulo",
"nula",
porque lei inconstitucional no nula.
20. Geraldo Ataliba, Lei complementar na Constituio, So Paulo, Ed.
RT,
1971; Jos Souto Maior Borges, Lei complementar tributr<*-*>ia, So
Paulo, Ed. RT/
EDUC,1975.

25. A resposta a essa indagao ainda pertinente em confronto


com as leis complementares que fundamentam a validade de outros
atos normativos. Manteremos a discusso da matria tal como foi pro-
posta na l edio. Mas acrescentaremos, agora, que, se no houver
ainda lei complementar regulando a matria mesmo nesse caso, tere-
mos simplesmente uma invaso de competncia, que se resolve pelo
confronto entre a lei ordinria (ou outro ato) e a prpria
Constituio.
A questo da ofensa lei complementar, evidentemente, s se coloca
se esta j existir e for de natureza normativa, ou seja, fundante da
va-
lidade de outros atos normativos, como a do art.146 (Cdigo Tribut-
rio Nacional). Nesses termos, a resposta quela indagao ainda tem
relevncia.
l
Antes da Constituio de 1967 uma lei somente poderia ser inva-
lidada na forma prevista para o controle de constitucionalidade da lei,
isto , quando ferisse normas constitucionais. Mesmo nas hipteses

21. C<028> ob. cit., p. 83. V, nas pp. 84-90, a exaustiva


exemplificao do autor
relativa aos dois grupos de lei complementar.
22. Idem, ibidem
<012>

24S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

em que se erguia a questo da invalidade de uma lei local em face da


lei federal (caso do recurso extraordinrio do art. 102, III, "c", da
Constituio de 1988) tambm se alegava tratar-se de inconstitucio-
nalidade, de modo indireto, por invaso de competncia.'3
A situao agora diferente, porque uma lei federal ordinria
pode tambm ser invlida por ferir lei complementar. Dizer que se tra-
ta de mera ilegalidade no s repugna considerar uma lei ilegal, como
teramos um modo de invalidar lei, que goza de presuno constitucio-
nal de validade, sem a observncia das regras de controle de constitu-
cionalidade: a) exigncia de maioria absoluta dos tribunais (art. 97);
b) suspensividade de sua execuo por resoluo do Senado Federal
(art. 52, X).
26. Poderamos cunhar para o caso a expresso ilegitimidade
constitucional, j usada na Itlia preferentemente ao tenno inconstitu-
cionalidade. E o controle de ilegitimidade constitucional atenderia aos
mesmos princpios do controle de inconstitucionalidade. Com efeito,
lei ordinria que ofenda uma lei complementar estar vumerando a
prpria Constituio, visto que disciplinar interesses que esta deter-
mina sejam regulados por ela. Tratar-se-, ento, de conflito de nor-
mas, subordinado ao princpio da compatibilidade vertical, entroncan-
do, pois, na nonna de maior superioridade hierrquica, que a que
ficou ofendida - a Constituio.
Pronunciamo-nos, destarte, pelo controle de constitucionalidade
das leis, com todas as suas conseqncias, quando uma regra jurdica
ordinria conilite com uma complementar.
Hugo de Brito Machado tambm sustenta a tese de que "a lei
complementar espcie nonnativa superior lei ordinria, indepen-
dentemente da matria que regula. Mesmo que disponha sobre mat-
ria a ela no reservada pela Constituio, no poder ser alterada ou
revogada".24 Nesse passo o autor se confronta com a generalidade da
doutrina, que entende que a lei complementar s tal na medida em
que disciplina matria especiflcamente prevista na Constituio a ser
veiculada por essa categoria normativa. Reconhece-se, em geral, uma
relao de competncia, ou seja, lei complementar compete to-s
disciplinar a matria expressamente a ela reservada por dispositivo
23. Sobre o assunto, nosso Recurso extraordinrio no direitoprocessual
bra-
sileiro, pp. 217 e 223.
24. Cf. "Posio hierrquica da lei complementar", Themis - Revista da
ES-
MEC 1/103.

LEIS COhIPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 24J

"
constitucional. Apenas num caso, lembrado acima, o termo lei" sem
qualificao se refere lei complementar prevista no contexto da ma-
' tria limita<*-*>es ao poder de tributar. O autor citado refuta a
doutrina
segundo a qual "a lei complementar, como espcie normativa autno-
ma, depende da matria regulamentada".<*-*><*-*> Acrescenta, a ttulo
de ar-
gumentao, que: "A rigor, no h na vigente Constituio qualquer
, norma, ou princpio, que expressa ou implicitamente autorize a con-
cluso de que a lei complementar somente pode cuidar das matrias a
esta reservadas pela Constituio. Existem, certo, dispositivos que
tornam determinadas matrias privativas de lei complementar, o que
coisa rigorosamente diversa. A existncia de um campo de reserva de
lei complementar, todavia, no quer dizer que no possa a lei comple-
mentar cuidar de outras matrias. Pode, sim, e deve, o legislador ado-
tar a forma de lei complementar para cuidar no apenas das matrias a
esta entregues, em carter privativo, pelo constituinte, mas tambm de
, outras, s quais deseje imprimir maior estabilidade, ao coloc-las fora
do alcance de maiorias ocasionais, ou at dos denominados acordos
de lideranas".z6
A citao longa, mas necessria para apreender todo o pensa-
mento do autor. Na verdade, existem normas e princpios que autori-
zam a concluso de que a lei complementar somente pode cuidar das
matrias a ela reservadas pela Constituio. O art. 59, ao discriminar
os atos legislativos, especifica separadamente lei complementar e lei
ordinria, reconhecendo as duas espcies. O art. 61 tambm reconhe-
ce separadamente a ambas, a propsito do poder de iniciativa, e s se
vai saber se o caso de iniciativa de lei complementar se a Inatria
de
que se trata exige tal tipo de lei, o que s se descobre pela indicao
expressa da Constituio. Fora disso a matria de lei ordinria, pou-
, co importa com que quorum em cada caso concreto ela foi aprovada.
Uma lei no deixa de ser ordinria quando no se exige outra forma,
mesmo que tenha sido aprovada pela unanimidade das duas Casas do
Congresso Nacional. Lei ordinria tal no apenas porque aprovada
por qatorum, mas tambm porque segue um procedimento ordinrio,
comum, conforme o disposto nos arts. 65 e 66, e de acordo com o
princpio segundo o qual s depende de quorum especial (maioria ab-
soluta, dois teros, trs quintos) quando expressamente seja previsto
em dispositivo constitucional (art. 47). E a Constituio expressamen-
I

25. Idem, p.104.


26. Idem, pp. 104 e 105.
<012>
?50 APLICABILlllADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 251
te disps que a Iei complementar depende do voto da maioria absoluta
que, por natureza, as subtraem da possibilidade de delegao legisla-
dos membros do Congresso Nacional (art.69). Que lei complemen-
tiva:
tar? S pode ser aquela que expressamente indicada pela Constitui-

Segundo, e em conseqncia, porque se deu a essas leis um pro-


o. Fora disso, como que se vai reconhecer quando um projeto de
cesso de fonnao especial que a Constituio quer seja obedecido, o
lei complementar para que se atenda ao disposto no art. 69, sem con-
que no ocorreria se fossem formadas por via de delegao: maioria
trariar o art.47? S pela matria indicada em dispositivo constitucio-

absoluta de votos dos Inembros das duas Casas do Congresso, que


nal competncia de lei complementar. Demais, a admitir a doutrina
, s se obtm votando-se a lei na forma prevista no art.69 da Consti-
do autor, ingressaramos, nesse assunto, num mero nominalismo in-
tuio.
conseqente, porque bastaria pr o nome num ato legislativo de "lei
complementar" para que tivesse essa natureza, sem nenhuma corres-
pondncia s exigncias constitucionais; e estaramos banalizando o
X - Leis complementares e medidas provisrias
conceito, podendo at supor uma situao radical em que viramos a
'
ter apenas leis complementares, e a elas no seriam mais do Que leis
29. Os mesmos argumentos acima expendidos servem para em-
ordinrias, bem ordinrias.
basar a concluso de Que as matrias dependentes de leis complemen-

tares no podem ser reguladas por medidas provisrias. Somente po-

dem ser objeto de medidas provisrias, ainda que, ao contrrio dos


IX- Leis complementares e leis delegadas
' decretos-leis da Constituio de 1969, elas no esto sujeitas a
restri-
27. Leis complementares podem ser delegadas?
<*-*>es quanto matria (art.62). A questo de procedimento. Se se

exige maioria absoluta para aprovao e regulamentao da matria


A Constituio de 1967, desde sua redao originria, como se
sujeita lei complementar, logicamente essa matria s pode ser obje-
sabe, rompeu com tradicional princpio do direito constitucional bra-
to de procedimento legislativo que lhe garanta essa condio, o que
sileiro Que (salvo a autorizao do art.22, pargrafo nico, do Ato
no ocorre com medidas provisrias, que desde logo vigoram com for-
Adicional de 1961) sempre vedou a delegao de poderes. Seguindo a
a de lei.
esteira das constitui<*-*>es contemporneas, permitiu a delegao legis-
lativa, o que foi mantido na Constituio de 1988(art.68). Excetuou,
A complementao de normas constitucionais dependentes de lei
entretanto, os casos seguintes: a) os atos de competncia exclusiva do
' complementar somente por esta pode efetivar-se, consoante o proces-
Congresso Nacional, bem assim os da competncia privativa da C-
so legislativo configurado na Constituio.
mara dos Deputados ou do Senado Federal e a matria reser-vada n lei
complementar; b) a legislao sobre: I - a organizao do Poder Judi-
XI - Processo legislativo das leis complementares
cirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus mem-
bros; II - a nacionalidade, a cidadania, os direitos individuais, polti-
30. Os requisitos especiais do processo legislativo das leis com-
cos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e
or- plementares que lhes deram configurao prpria no sistema
norma-
amentos (art.68, 1Q).
tivo vigente.
28. Ficou superada a nossa discusso sobre se leis complementa-
<*-*> 31. O art.59 da Constituio destacou-as, dentre os demais atos
res podem ser delegadas, porque, hoje, expresso que no podem,
legislativos, estatuindo que "oprocesso legislativo compreende a ela-
conforme se v do art.68, 1Q, da Constituio, que explicitamente
borao de: I - emendas Constituio; II - leis complementares; III
exclui matria reservada lei complementar da regra de delegao.
- leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI -
Isso se justifica, primeiro, porque as matrias objeto delas, no
decretos legislativos; VII - resolu<*-*>es ".
sendo constitucionais, so paraconstitucionais, e se a Constituio exi-
Vm elas situadas logo aps as emendas constitucionais, numa
giu sua regulamentao atravs de uma normatividade mais importan-
( colocao que revela sua posio hierrquica, em princpio, entre as
te porque lhes conferiu valor preponderante e importncia poltica
regras jurdicas componentes da ordem jurdica nacional.
<012>

<*-*> ) 2 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS

Essa peculiar situao hierrquica (com as observa<*-*>es j feitas)


sobressai do art. 69: "As leis complementares sero aprovadas por
maioria absoluta". Quer dizer que so aprovadas pelo voto da maioria
absoluta dos meinbros das Casas do Congresso Nacional. Nesse pas-
so, indica-se-lhes a rigidez relativa, coin o estabelecimento de guo-
rum especial - maioria absoluta - para sua aprovao. No se diz ago-
ra, como antes, que sero observados na sua elaborao os demais
termos da votao das leis ordinrias. Isso no tem itnportncia, por-
que implcita essa condio de sua fonnao, com o qu, alm do
mais, se reconhece no serem elas leis ordinrias, mas de tipo distinto.
32. Incuinbe notar que a Constituio no definiu vrias quest<*-*>es
relativas ao processo legislativo das leis complementares. Regulou
apenas o quorum para sua aprovao, ficando o resto observncia
dos demais termos da votao das leis ordinrias. Tin que ser obser-
vados os demais termos da votao das leis ordinrias. Nada mais. Por
isso, Pontes de Miranda sustenta que independem de sano.'<*-*> Mos-
traremos, oportunamente, que no lhe assiste razo nesse ponto. Mas
certo que ficaram problemas pendentes, a serem solucionados pelo
intrprete, coino: a) o da iniciativa dessas leis, hoje resolvido (art.
61);
b) o da discusso; c) o da sano e do veto; d) o da proinulgao e
publicao.
33. Iniciativa das leis complementares. No ingressaremos, aqui,
nos problemas tericos da iniciativa legislativa, matria de que j co-
gitamos noutro trabalho.'s De modo muito snplificado, podemos di-
zer que a iniciativa das leis constitui o poder de apresentar proposi-
<*-*>es ao titular da funo legiferante, visando regulamentao de
cer-
tos interesses vinciIlados a deterininada inatria.'9 Os titulares do po-
der de iniciativa das leis so discriminados expressainente pela Cons-
tituio, hoje, incluindo expressamente as leis complementares. In ver-
bis: "Art. 61. A iniciativa das leis coniplementares e ordinrias cabe a
qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao
Supreino Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-

27. Cf. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de l969,


t.
III/140; pelo menos, nesse sentido, foi expresso para a lei complementar
que era
prevista no art. 3<*-*> da Constituio de 1969, cuja matria hoje est
disciplinada no
art. 18, 2Q e 3Q, da Constituio de 1988, com contedo mais
desenvolvido.
28. Cf. nosso Princpios do processo deformao das leis no direito
consti-
tc<cional, pp. 103 e ss.
29. Sobre o conceito de iniciativa, v. nossa ob. cit., p. 107.

LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 2S3

Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nes-


ta Constituio".
A iniciativa, conseqentemente, pode ser: a) de qualquer deputa-
do federal; b) de qualquer Senador da Repblica; c) de qualquer co-
misso da Cmara dos Deputados; d) de qualquer comisso do Sena-
do Federal; e) do Presidente da Repblica; <*-*> do Supremo Tribunal
Federal; <*-*> de Tribunal Superior (STJ, TST, TSE, STM); h) do Procu-
rador-Geral da Repblica; i) popular (qualquer cidado). A Constitui-
o traa regras de competncia a respeito do assunto e reserva a de-
terminado titular competncia exclusiva para dar incio ao processo
legislativo sobre matrias Que especifica.
Assim, s o Presidente da Repblica tein competncia para a ini-
ciativa das leis que: a) fixem ou modifiquein os efetivos das Foras
Annadas; b) disponhain sobre: b.l) criao de cargos, fun<*-*>es ou em-
pregos pblicos na Administrao direta ou autrquica ou aumento de
sua remunerao; b.2) organizao administrativa e judiciria, mat-
ria tributria e orainentria, seivios pblicos e pessoal da adminis-
trao dos Territrios; b.3) servidores pblicos da Unio e Territrios,
seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentado-
ria de civis, reforina e transferncia de inilitares para a inatividade;
b.4) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da
Unio, bem coino norinas gerais para a organizao do Ministrio P-
blico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios; b.<*-*>) criao, estruturao e atribui<*-*>es dos
Ministrios e
rgos da Administrao Pblica.
Entre essas inatrias, algumas constituein contedo de lei coin-
pleinentar. Assim, no que tange aos servidores, a lei coinplementar que
define os termos e limites de suas greves (art. 37, VII) se inclui entre
as de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, vista do dis-
posto no art. 61, 1", II, "a". Assim tambm a organizao do Minis-
trio Pblico, da Advocacia-Geral da Unio e da Defensoria Pblica
da Unio deve ser objeto de lei complementar, por fora do que dis-
p<*-*>em os arts. 128, 5,131 e 134, pargrafo nico. Mas o mesmo art.
128, 5Q, faculta ao Procurador-Geral da Repblica a iniciativa da lei
complementar que estabelece sua organizao, as atribui<*-*>es e o esta-
tuto do Ministrio Pblico da Unio, de modo que a iniciativa privati-
va que se reconhece ao Presidente da Repblica, no caso, vale apenas
em relao a outros titulares da iniciativa legislativa constante do ca-
put do art. 61. Einbora no seja especificamente explcito, a lei com-
plementar prevista nos arts. 165, 9Q, e 166, 6<*-*>, tambin acaba
sen-
do de competncia privativa do Presidente da Repblica.
<012>

<*-*> )4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTll'UCIONAIS

Ao Supremo Tribunal Federal pertence, com exclusividade, a ini-


ciativa da lei complementar que institui o Estatuto da Magistratura,
combinado o disposto no art. 61, caput, com o art. 93. A lei comple-
mentar prevista no art. 121 parece ser de iniciativa exclusiva do Tri-
bunal Superior Eleitoral, por fora do que disp<*-*>e o art. 96, II,
combi-
nado com o art. 61.
Tirando essas competncias privativas do Supremo Tribunal Fe-
deral e dos Tribunais Superiores e do Presidente da Repblica, as de-
mais leis complementares da Constituio so de iniciativa legislativa
concorrente entre deputados, senadores, comiss<*-*>es da Cmara e do
Senado, Presidente da Repblica e cidado. Os tribunais s tm inicia-
tiva legislativa reservada. No podem iniciar leis que no sejam ex-
pressamente reservadas sua iniciativa exclusiva. A verdade, no en-
tanto, que a maioria das leis complementares acaba sendo de inicia-
tiva s do Presidente da Repblica. Assim, por exemplo, s o Poder
Executivo disp<*-*>e de condies para dar iniciativa a leis complemen-
tares como a que versa sobre finanas pblicas, dvida pblica externa
e interna, concesso de garantias pelas entidades pblicas etc., previs-
ta no art.163, e a que regula o Sistema Financeiro Nacional (art.192).
Da mesma forma ocorre com as leis complementares tributrias, espe-
cialmente as previstas no art.146 (matria do Cdigo Tributrio Nacio-
nal) e no art. 148 sobre emprstimo compulsrio.
34. Discusso e votao. O processo de formao das leis com-
plementares h de observar os termos da votao das leis ordinrias,
uma vez que a Constituio no lhe imps nenhum procedimento es-
pecial, a no ser apenas o guorum para sua aprovao, de maioria ab-
soluta (art. 69). Significa Que incidem todos os dispositivos sobre a
discusso e a votao aplicveis ao processo de formao das leis or-
dinrias. Isso porque no processo legislativo no existe votao de lei
sem discusso, sem debates. So fases distintas, mas interpenetrantes,
praticamente indestacveis.
I - Se a lei complementar partiu de iniciativa do Presidente da
Repblica, do Supremo Tribunal Federal (art. 93) e dos Tribunais Su-
periores, seu projeto ser apresentado Cmara dos Deputados (art.
64), onde ser discLltido, emendado (sendo o caso) e votado. Sendo
aprovado pela maioria absoluta dos membros da Cmara, ser remeti-
do ao Senado, onde ser revisto em um s turno de discusso e vota-
o (art. 65). Se o Senado o aprovar por Inaioria absoluta de seus
membros, ser enviado sano e promulgao (arts. 65 e 66). Se o
emendar, volver Cmara para que esta aprecie as emendas (art. 65,

LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 255

pargrafo nico). Se o Senado o rejeitar, ser arquivado (art. 65).


Apreciadas as emendas pela Cmara (sendo o caso), aprovando-as
tambm por znaioria absoluta, ou rejeitando-as, estar concluda a vo-
tao do projeto, que, desse modo, ser considerado aprovado, deven-
do ser submetido sano e promulgao (arts. 65 e 66).
Esse mesmo procedimento ocorrer se a iniciativa da lei comple-
mentar for de um deputado, de uma das comiss<*-*>es da Cmara, do Pro-
curador-Geral da Repblica ou do cidado.
II - Se a iniciativa for de um senador ou de comisso do Senado,
neste, logicamente, comearo a discusso e a votao do projeto. Se
for aprovado pela maioria absoluta da Cmara Alta, ser remetido
Cmara, onde passar por um nico turno de discusso e votao. Se
a for aprovado sem emendas e por maioria absoluta, ser submetido
sano e promulgao. Se for emendado, voltar ao Senado para apre-
ciao das emendas, que podem ser aprovadas por maioria absoluta,
ou rejeitadas. Em qualquer desses casos, o projeto estar aprovado e
em condi<*-*>es de ser remetido sano e promulgao. Se a Cmara,
na fase de reviso, rejeitar o projeto, ser este arquivado; assim, tam-
bm, se no for aprovado por maioria absoluta no Senado, na respec-
tiva fase de votao.
III - Nessas hipteses todas foram satisfeitas as exigncias do
processo legislativa das leis complementares, com a aprovao do pro-
jeto por maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso
Nacional e observncia dos demais termos da votao das leis ordin-
rias. Cabe, apenas, uma ltima nota sobre o assunto, qual seja: a de
que os Regimentos Internos das Casas do Congresso podem determi-
nar - e geralmente o fazem - mais de uma discusso e votao do
projeto na Cmara iniciadora. Em todas essas vota<*-*>es o quorum pre-
visto no art. 69 dever ser atingido para a aprovao do projeto.
35. Snno e veto. Pontes de Miranda, tendo em mira que o art.
50 da Constituio de 1969 somente mandou fossem "observados os
demais termos da votao das leis ordinrias" - isto , s votao, e
no se falou em sano do Presidente da Repblica -, insinua que as
leis complementares independem de sano. mesmo explcito no
afirmar que a lei complementar referida no art. 3Q da Constituio "in-
depende de sano do Presidente da Repblica".3o Nesse ponto, j dis-

30. Cf. Comentrios Constitu:o de l967 com a Emenda n. 1 de l969,


t.
III/I 40.
<012>

<*-*> ) 6 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

semos, no nos parecia assistir razo ao nclito constitucionalista.


Hoje, o art. 69 sequer manda observar os demais termos da votao
das leis ordinrias. Nem por isso se h de concluir que no lhes sejam
aplicados os termos de elaborao das leis ordinrias, ressalvado ape-
nas o guorum de maioria absoluta para sua formao.
No caso da sano, exatamente o contrrio verifica-se: a) ela
constitui regra geral, somente devendo ser excluda expressamente,
como acontece com as emendas Constituio (art. 60); b) no se de-
clarou que as leis complementares seriam promulgadas pelas Mesas
das duas Casas do Congresso Nacional, nem por outra autoridade,
para que no se lhes aplicasse a regra geral; c) o art. 48 estatui que
compete ao Congresso Nacional, com sano do Presidente da Rep-
blica, dispor, mediante lei, sobre todas as matrias de competncia da
Unio, e especialmente sobre as enumeradas nos seus diversos inci-
sos. Nestes incluem-se quest<*-*>es que devem ser providas mediante leis
complementares, como a hiptese do plano plurianual (inciso II), e
ineqlIivocamente as leis complementares tratam de matria da compe-
tncia da Unio, pelo qu se deve admitir que elas dependem de san-
o presidencial, como sempre aconteceu, sem controvrsia.
Se essas leis comportam sano, tambm so vetveis, na forma
dos l<*-*> e 2<*-*> do art. 66 da Constituio.
36. Promulgao e publicao. Se as leis complementares so
sancionveis e vetveis pelo Presidente da Repblica, inclusive as de
iniciativa do Supremo Tribunal Federal, de Tribunais Superiores e do
Procurador-Geral da Repblica, esto, logicamente, sujeitas s regras
de promulgao consignadas nos arts. 65 e 66, e a publicao delas
deve seguir-se como fase de pronTulgao. Esta ato obrigatrio, e
aquela, como fase desta, tambm o . Sobre o tema j discorremos
uma vez, no havendo necessidade de aprofund-lo aqui, nem teria
cabimento faz-lo, porqe romperia com os limites deste trabalho.31

XII - Formao das leis complementares


e promulgao das leis por decurso de prazo

37. Problema que suscitou debates doutrinrios foi o de saber se


as leis complementares estavam sujeitas ao procedimento previsto no
art. 51 da Constituio Federal de 1969 (hoje, a questo diferente,

31. Cf. nosso Principios do processo deformado das leis no direito


consti-
tucional, pp. 208 e ss. e 224 e ss.

LEIS COhlPLEMEVTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 2S7

mas vale a pena manter o texto, como registro histrico). Dizia esse
artigo que o Presidente da Repblica poderia enviar ao Congresso Na-
' cional projeto de lei sobre qualquer matria, o qual, se assim o
solici-
tasse, deveria ser apreciado dentro de quarenta e cinco dias, a contar
do seu recebimento na Cmara dos Deputados, e em igual prazo no
Senado Federal. Esgotados esses prazos sem deliberao, seria o pro-
, jeto considerado aprovado. No caso de o Senado apresentar emendas,
sua apreciao pela Cmara dos Deputados far-se-ia no prazo de dez
dias, findo o qual seriam tidas como aprovadas (art. 51, 3<*-*> e
4<*-*>).
O 2Q do artigo dispunha que, se o Presidente da Repblica jul-
gasse urgente a medida, poderia solicitar que a apreciao do projeto
se fzesse em quarenta dias, em sesso conjunta do Congresso Nacio-
nal. Por outro lado, ressalvava-se, no 5<*-*>, que os prazos referidos
no
correriam nos perodos de recesso do Congresso Nacional, e o 6Q
exclua do disposto no artigo a tramitao dos projetos de codifica-
o, ainda que de iniciativa do Presidente da Repblica.
38. A controvrsia ergueu-se a propsito da discusso da Mensa-
gem 17/67 do Presidente da Repblica, encaminhando o projeto de lei
complementar (Projeto 732/67) sobre investimentos plurianuais, de
que tratava o pargrafo nico do art. 60 daquela Constituio. A men-
sagem presidencial marcara prazo para sua aprovao na forma pre-
vista no art. 54 da Constituio de 1967, a que corresponde o art. 51
da Constituio 1969. A Oposio, atravs de seu lder na Cmara,
deputado Mrio Covas, levantou questo de ordem, indagando do Pre-
sidente do Congresso Nacional se as leis complementares estavam su-
jeitas a tal procedimento, fundamentando seu ponto de vista contrrio.
A questo de ordem foi solucionada favoravelmente, nos termos se-
guintes: "Ainda h pouco, em indagao feita pelo Sr. Deputado Flo-
res Soares, salientei que, em se tratando de leis complementares, a exi-
gncia feita pela Constituio consiste num requisito cuja satisfao
se distingue das demais leis, especialmente das leis ordinrias; a exi-
gncia de uma aprovao por maioria absoluta dos membros das duas
Casas do Congresso Nacional. Nesse sentido, parece-me irrepreens-
vel a argumentao produzida pelo ilustre Lder, Sr. Deputado Mrio
Covas. No se pode conceber aprovao de lei complementar que no
se faa com a presena, na votao, de maioria absoluta de ambas as
Casas do Congresso Nacional".32

32. C<028> debate no Dirio do Congresso Nacional 66, de 8.11.67, pp.


945-
947, inclusive o parecer do Relator, acenado no texto.
<012>

2) S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

O Relator da matria na Comisso Especial que examinou o as-


sunto, deputado Rafael de Almeida Magalhes, pronunciou-se no mes-
mo sentido, expendendo outras considera<*-*>es que reforaram aquele
entendimento, que, afnal, prevaleceu, com o Poder Executivo reco-
nhecendo que no poderia sancionar o projeto pelo simples decurso
de prazo, embora a questo tenha sido resolvida por via de um arranjo
antes que por um reconhecimento iniludvel.
39 Em So Paulo, por ocasio da votao dos projetos de leis
orgnicas previstas no art. 4<*-*>, II, do Ato das Disposi<*-*>es
Constitucio-
nais Transitrias, o problema foi novamente agitado. A Carta Poltica
estadual de 1967, naquele inciso, determinou que seriam votados ou
adaptados, dentro de um ano, o Estatuto dos Servidores Civis do Esta-
do, o Cdigo Judicirio, a Lei Orgnica das Autarquias e Entidades
Paraestatais, a Lei Orgnica do Ministrio Pblico, a Lei Orgnica da
Polcia, o Cdigo de Educao, a Lei de Oficializao de Cartrios e
Serventias da Justia e a Lei de Paridade dos Servidores.
O Executivo estadual apresentou os projetos pertinentes, As-
semblia Legislativa, quando faltavam sessenta dias para completar o
prazo de um ano previsto no mencionado art. 4Q, exatamente em aten-
dimento ao disposto no art. 24, 1Q, da Constituio do Estado, que
disciplinava a aprovao automtica de projetos de lei por decurso de
prazo.
40. Aqui tambm coube ao lder da Oposio apresentar Questo
de ordem, em Que indagava se o disposto no art. 24, 1Q (prazo de
urgncia para considerar aprovado projeto de lei), se aplicava a proje-
to de lei complementar previsto nos arts. 18, II, e 21 daquela Carta
estadual.3' A questo foi respondida negativamente, e o Governo pro-
mulgou como lei aqueles projetos que, vencido o prazo, no tinham
sido apreciados pelo Legislativo estadual.
Considerado tudo isso, de convir que a questo de ordem era
inteiramente procedente, valendo, para o caso, a mesma argumenta-
o expendida no Congresso Nacional a respeito das leis complemen-
tares. Os fundamentos para afastar a incidncia do procedimento de
aprovao automtica so os mesmos.
41. Ento, concordamos plenamente com aqueles que sustenta-
vam a inaplicabilidade do art. 51 da Constituio Federal de 1969 ao

33. Cf. Dirio da Asscmblia de 13.3.68, onde a questo de ordem, bem


tun-
damentada, do deputado Chopin Tavares de Lima, lder da Oposio, vem
repro-
duzida.

LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO rEDERAL 259

processo de formao das leis complementares. Pois, se, para a apro-


vao destas, era necessrio o voto da maioria absoluta, a isso s se
? chegava votando-se o projeto. O art. 50 era o nico dispositivo que
estatua sobre o processo legislativo das leis complementares, j que o
art. 46, II, se licnitava a indicar sua existncia. Quando se quis
fosse
aplicada outra regra referente s leis ordinrias, o texto foi
expresso:
"observados os demais termos da votao das leis ordinrias". Veja-se
bem: da votao, no da aprovao sem votao. A regra do art. 51
bem como as das constitui<*-*>es estaduais sobre aprovao automtica
eram restritivas e estabeleciam exceo, de sorte que apenas seriam
aplicveis nos casos expressos e para a forznao das leis ordinrias,
isto , daQuelas que no exigissem quorum qualificado para sua apro-
vao; tanto verdade que, dentre as leis ordinrias, excetuou os c-
digos. Pontes de Miranda, numa penada, indicou a inaplicabilidade do
art. 51 da Constituio Federal ao processo de formao das leis com-
plementares, in verbis: "Quanto s leis complementares, a tramitao
no Congresso Nacional e no se h de pensar em invocao do art.
51 ",34
42. A questo, hoje, tem outro regime jurdico, porque se prev
, que, se o Presidente da Repblica solicitar urgncia para apreciao
de projeto de sua iniciativa, a proposio ser includa na ordem do
dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, para
que se ultime a votao. Quer dizer: no h mais a aprovao de pro-
jeto de lei por decurso de prazo, como no sistema anterior. Portanto, o
' argumento fundamental que se erguia contra a submisso de projeto
de lei complementar ao sistema de aprovao por decurso de prazo-
qual seja, o de aprovao sem maioria absoluta - desapareceu. Logo,
nada impede que tambm projetos de lei complementar sejam subme-
tidos ao regime dos pargrafos do art. 64, uma vez que sero votados
e, se obtiverem a maioria absoluta, aprovados; se no a obtiverem, re-
jeitados. Em suma: o importante que ser sempre satisfeito o requi-
sito do art. 69, que o da aprovao do projeto de lei complementar
por maioria absoluta.

34. Cf. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n.1 de 1969, t.


IIIll 55.
<012>

CONCL USES
A monografia preocupou-se com o tema da aplicabilidade das
normas constitucionais. Teve como objeto a constituio formal e r-
gida, no considerada norma pura, inas coinpreendida como uma es-
tnztura que envolve conexo de sentido.
Nossa anlise permite enunciar, sinteticamente, as conclus<*-*>es se-
guintes :
I - Todas as disposi<*-*>es de uma constituio rgida so constitu-
cionais, em virtude do instrumento a qiie aderem.
II - Todas as normas que integram uma constituio tm nature-
za jurdica, sendo de repelir a tese que sustenta o contrrio.
Ill - Todas as norinas constitucionais so dotadas de eficcia ju-
rdica e imediatamente aplicveis nos limites dessa eficcia.
IV - Deve-se ter por superada a clssica teoria norte-americana
que distinguia as normas constitucionais ein auto-aplicveis e no
auto-aplicveis.
V- Tainbm no satisfaz as exigncias cientficas a doutrina ita-
liana que concebe as normas constitucionais como preceptivas e dire-
tivas.
VI- No nos parece igualmente satisfatria a tese que as divide
apenas em dois grupos: a) nonnas constitucionais de eficcia plena e
aplicabilidade imediata; e b) normas constitucionais de eficcia limi-
tada; e estas em normas de legislao e normas pr<*-*>ogramticas.
VII - Do ponto de vista da eficcia e aplicabilidade, as nonnas
constitucionais devem ser consideradas sob trs aspectos: a) normas cons-
titucionais de eficcia plena e aplicabilidade imediata; b) normas cons-
titucionais de eficcia contida e aplicabilidade imediata, inas passveis
<012>

APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

de restrio; c) normas constitucionais de eficcia limitada ou reduzi-


da, que, por seu lado, compreendem dois grupos: c.l) normas de efi-
ccia limitada, definidoras de princpio institutivo, que so aquelas que
prevem esquemas genricos de instituio de uin rgo ou entidade,
cuja estruturao definitiva o legislador constituinte deixou para a le-
gislao ordinria; c.2) normas de eficcia limitada, definidoras de
princpio programtico, que so aquelas que traam esquemas de fins
sociais, que devem ser cumpridos pelo Estado, mediante uina provi-
dncia normativa ou inesmo adininistrativa ulterior.

VIII- As normas constitucionais de eficcia plena so as que re-


ceberam do constituinte normatividade suficiente sua incidncia ime-
diata. Situam-se predominanteinente entre os elementos orgnicos da
constituio. No necessitam de providncia normativa ulterior para
sua aplicao. Criam situa<*-*>es subjetivas de vantagem ou de vnculo,
desde logo exigveis.
IX - As normas constitucionais de eficcia contida tambm rece-
beram do constituinte normatividade suficiente para reger os interes-
ses de que cogitam. Mas prevein meios norinativos (leis, conceitos
genricos etc.) no destinados a desenvolver sua aplicabilidade, mas,
ao contrrio, pennitindo lnita<*-*>es sua eficcia e aplicabilidade.
Si-
tuam-se especialinente entre os elementos limitativos da constituio.
Criam situa<*-*>es subjetivas de vantagem, caracterizadas coino direitos
subjetivos positivos.
X - As normas de eficcia limitada, em geral, no receberam do
constituinte nonnatividade suficiente para sua aplicao, o qual dei-
xou ao legislador ordinrio a tarefa de completar a regulamentao da
matria nelas traada em princpio ou esquema. As de princpio insti-
tutivo encontrain-se principalmente na parte orgnica da constituio,
enquanto as de princpio programtico coinp<*-*>em os elementos scio-
ideolgicos que caracterizam as cartas magnas contemporneas. To-
das elas possuem eficcia ab-rogativa da legislao precedente incom-
patvel e criam situa<*-*>es subjetivas simples e de interesse legtimo,
bem coino direito subjetivo negativo. Todas, enfim, geram situa<*-*>es
subjetivas de vnculo.
XI- As normas programticas, alm da eficcia supramenciona-
da, desempenham papel de relevo na ordem jurdico-poltica do pas.
Condicionam a atividade dos rgos do Poder Pblico. Indicam o sen-
tido dos fins sociais e do bem comum que devem guiar o intrprete e
o aplicador do Direito.

co Nc Lus<*-*> Es 263

Configuram a idia do regime poltico e inspiram sua ordenao


jurdica. Enfim, apontam os valores sociais, especialmente o da justi-
a social, para cuja realizao deve estar voltada toda a ordem jurdi-
co-poltica nacional.
X11- As normas constitucionais, sem distino, so dotadas, en-
fim, de uma eficcia superior a todas as demais normas que comp<*-*>em
a ordem jurdica nacional. Trata-se de uma eficcia ab-rogativa das
normas inferiores incompatveis, e construtiva da ordem jurdica su-
cessiva.
Xlll - As normas constitucionais de eficcia limitada postulam,
em geral, uma legislao ulterior para sua aplicao efetiva. Em senti-
do amplo, todas as leis destinadas a completar a eficcia e a aplicabi-
lidade das normas constitucionais foram denominadas leis comple-
mentares da constituio. A Constituio Federal, contudo, criou a fi-
gura das leis complementares em sentido estrito e especial. Por essa
razo, carece de ser revista a doutrina antes vigente sobre as leis com-
plementares, devendo chamar-se genericamente leis integrativas da
constituio todas as leis que visem a desenvolver a eficcia de suas
normas, distinguindo-se em trs espcies: a) leis complementares da
constituio, as assim denominadas no vigente Estatuto Mximo da
Repblica; b) leis integrativas orgnicas, as que visem a integrar nor-
mas de princpio institutivo; c) leis integrativas scio-ideolgicas, as
que se prop<*-*>em a complementar normas de princpio programtico.
XIV - Finalmente, as leis complementares da Constituio Fede-
ral de carter normativo so de hierarquia intennediria entre as leis
constitucionais e as leis ordinrias. No tm natureza unvoca, mas
pertencem natureza que o contedo da norma constitucional coin-
plementada indicar. So de iniciativa privativa do Presidente da Re-
pblica leis complementares que disponham sobre matria que se in-
clua entre as previstas no art. 61, l. Mas so facultadas iniciativa
dos respectivos Procuradores-Gerais as leis complementares que esta-
beleam a organizao, as atribui<*-*>es e o estatuto de cada Ministrio
Pblico (art. 128, 5"). So sancionveis, vetveis, promulgveis e
publicveis do mesmo modo que as leis ordinrias. No podem modi-
ficar normas constitucionais, inas no podem ser modificadas por leis
ordinrias, nem podem ser objeto de delegao legislativa.
<012>

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Fone: (011) I70i388 (PABX)
com filmeo fornec doa pelo Editor.
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- Paulo Bonavides
A CONSTITUIO ABERTA (2<*-*> ed.,
1996) - Paulo Bonavides
O CONTEDO JURDICO DO
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(3 ed., 4 tir.,1997)
- Celso Antnio Bandeira de Mfello
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAI
(7 ed.,1997) - Paulo Bonavides

CURSO DE DIREITO
CONSTITUCIONAL POSITIVO (15<*-*> ed
1998) - Jos Afonso da Silva
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAI
TRIBUTRIO (11<*-*> ed.,1998)
- Roque Antnio Carrazza

DIREITO AMBIENTAL
CONSTITUCIONAL (2 ed., 2 tir., I997)
- Jos Afonso da Silva

ELEMENTOS DE DIREITO
CONSTITUCIONAL (14 ed.,1998)
- Michel Temer
DO ESTADO LIBERAL AO ESTADO
SOCIAL (6 ed.,1996) - Paulo Bonavides
FUNDAMENTOS DE DIREITO
PBLICO (3<*-*> ed., 2<*-*> tir.,1998)
- Carlos Ari Sundfeld

A ORDEM ECONMICA NA
CONSTITUIO DE 1988 (3 ed.,1997)
- Eros Roberto Grau

TEORIA DO ESTADO (3 ed.,1995)


- Paulo Bonavides