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Jos AFonso da Silva Professor Titular aposentado da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, onde tambm foi responsvel pelo

o Curso de Direito Urbanstico em Ps-Graduao. Procurador do Estado de So Paulo aposentado, alm de ter sido Professor LivreDocente de Direito Financeiro, de Processo Civil e de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da UFMG. membro do Instituto dos Advogados do Brasil, do Instituto dos Advogados do Par e do Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional (cuja Seo Brasileira organizou e preside); do Instituto de Derecho Poltico y Constitucional da Faculdade de Cincia Jurdicas e Sociais da Universidade Nacional de La Plata (Argentina) e membro correspondente do Instituto de Derecho Parlamentario del Senado de la Nacin Argentina e da Academa Nacional de Derecho de Crdoba (Argentina). Publicou vrias obras, dentre as quais se destacam: Recurso Extraordinrio no Direito Processual Brasileiro; Ao Popular Constitucional; Oramento-Programa no Brasil; Do Recurso Adesivo no Processo Civil Brasileiro; Execuo Fiscal; O Municipio e a Constituio; Mandado de Injuno e "Habeas Data "; O Prefeito e o Municpio; Principios do Processo de Formao das Leis no Direito Constitucional; Sistema Tributrio Nacional; Tributos e Normas de Politica Fiscal na Constituio; alm de inmeros artigos, pareceres e colaboraes em revistas especializadas, sobre temas de Direito Constitucional, Administrativo, Municipal, Financeiro, Tributrio e Processual Civil. Alm do j clssico Curso de Direito Constitucional Positivo (15<*-*> ed., 1998), autor, tambm, do Direito Urbanistico Brasileiro (2 ed., 2<*-*> tir., 1997), Direito Ambiental Constitucional (2 ed., 2<*-*> tir., 1997) e Manual do vereador (4<*-*> ed., 1997), publicados por esta Editora. APLICABILIDADE DAS NORMAS CONStItUCIONAIS

MALHEIROS EDITORES <012> jos Afonso da Silva

APLICABILIDADE

DAS NORMAS CONS7'IT'UCIONAIS

3<*-*> ediFo, revirta, amj<*-*>liada e atuali<*-*>ada

:<*-*>f,:7 L<*-*>5<*-*>..-r = <*-*> MALHEIROS : <*-*> <*-*>EDiTORES <012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

JOS AFONSO DA SILVA 1 edio, 1967; 2<*-*> edio, 7982. ISBN 85-7420-045-X

Direitor rereruador desta edio por MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paer de Arajo, 29, conjunto 171 CEP 04531-940 - So Paulo - SP Tel : (011) 822-9205 - Fax.' (011) 829-2495

Compario pC Editorial Ltda.

Capa Criao: Vnia Lcia Amato Arte: PC Editorial Ltda.

Impresso no Brasil Printedin Bra<*-*>il 04-1998 Em memria de DORACY DE MARIA DI MUNNO CORRA Ah, minha querida amiga, como diz a .cano sertaneja: "Uma scdade dor que no consola, quanto mais di a gente quer lembrar". (Mouro da Porteira, Raul Torres e Jos Pacifico) <012> SUMRIO INTRODUO COLOCAODOTEMA ..... .......................... .... I - O tema ..... ..................... ................... ll - Limitcs de<*-*>indagao ............ .. ,............ Ill - Plano da monograEta ................................... N - Referncias bibliogrficas .............................. TruLo I - CONSTITUIO E NORMAS CONSTITUCIONAIS Cnrruco I - SENTIDO E ESTRUTURA DAS CONSTITUIES I - Introduo ............................................. ll - Constituio em sentido sociolgico ...................... Ill - Constituio em scntido poltico ......................... N - Constituieo em scntido jurdico ......................... V - Conccito estrutural de constituio ............ ............. VI - Constituio em sentido formal .......................... VII - Constituio rgida e normas constitucionais.............. Cneiruc.o II - NATUREZA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS I - Norznas constitucionais...................................... II - Direito constitucional e constituio ....................... lll - Estrutura lgica e natureza das normas constitucionais ..... IV - Condi<*-*>es de aplicabilidade das nomtas constitucionais .... V -- <*-*>ig<*-*>ncia ........... . . . ..................... . ... VI - "Vacatio constitutionis" ... . ........ ... . ........ VII - Legitimidade ..... . ................ ................ VIII - Eficcia ........ .. ...................... ... Truc.o II - EFIC CIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS Cnrrut.o I - NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO ,4 EFICCIA I - O problema da eficcia das norxnas constitucionais ......... ll - Normas constitucionais mandatrias e normas constitucionais diretrias Ill - Noimas constitucionais "self-executing" e "not self-executing" ... N - Concepo moderna sobre a eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais: o problema terminolgico. . . ..

V - A trplice caracterstica das normas constitucionais quanto eficcia c aplicabilidade ...................... . ... ...... 81 CArrul.o II - NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA PLENA I - Normas de eficcia plena na Constituio ............... 8R II - Caractersticas bsicas 91 Ill - Natureza e conceito........................... 101 N - Condi<*-*>es gerais de aplicabilidadc ................. 101 CnrruLo III - lVORM.4S CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA CONTIDA I - Razo desta classificao.. . ...... .. .. ...... 103 II - Caractersticas e enumerao........................... 104 llI - Razo da possibilidade de delimitao dc cficcia dcssas nonnas 114 IV - Natureza e conceito .............................. 116 V - Condi<*-*>cs gerais de aplicabilidade ..... ...... 116 CneruLo IV - NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA Seo I -NORMAS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO I - Probleina terminolgico .. .. ................. II - Classificao das normas constitucionais de princpio ...... .. Ill - Normas constitucionais dc princpio, nonnas constitucionais <*-*>de princpios gcrais e princpios gerais do dircito constitucional .... Sco II -NORMAS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO INSTITUTIVO IV - Outra vez o problema tenninolgico ..... . V - Caracterizao e cxemplificao VI - Funo, naturcza e conccito...... VII - Eficcia ....... VIII - Condi<*-*>cs gcrais dc aplicabilidade ........... .... .. Seo III - NORMAS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO PROGRAMTICO <*-*><*-*> IX - Conccito ...... . ......... . ........................ X - Localizao das normas programticas .......... .............. XI - Normas programticas e direitos sociais ...................... XII - Normas programticas e fins da ordem econmica e social ....... XIII - Disposi<*-*>es programticas c princpios constitucionais ..... XIV - Normas programticas no sistema constitucional brasileiro ..... XV - Natureza dos direitos sociais .... . ............... ...... XVI - Juridicidade XVII - Funo e relevncia .. ............. ... .............. XVIII- Normas programticas e rcgime poltico ........... ...... XIX - Nonnas programticas e interprctao do Direito ............... XX - Normas programticas e constitucionalidade das leis ............ XXI - Normas programticas e leis anteriores incompatveis .... .. ..... XXII - Condi<*-*>cs gerais de aplicabilidade ............... .... Seo IV - INSTRUMENTOS DA EFICCIA CON S TlTUCIONAL XXIII - Questo de ordem ... .. .............. ...... XXIV - O ad. SQ, 1'<*-*>, da Constituio ...................... XXV - Mandado dc injuno ...................... . ......... ...... XXVI - Inconstitucionalidade por omisso ....... . ............. . . . XXVII- Iniciativa popular........ . ......... . . ............ SUMRIO CAPTULO V - EFICCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E TUTELA DE SITUA'ES SUBJETIVAS I - Programa II Proteo jurdica dos interesses e direitos subjetivos

lll - Classificao e conceito dc situaes subjetivas IV - Normas constitucionais de eficcia plena c tutela das situaes jurdicas subjetivas V - Normas constitucionais de eficcia contida e proteo das situacs subjetivas VI - Normas constitucionais dc princpio institutivo e tutcla das situa<*-*>es subjetivas ................................ VII - Normas programticas e tutela das <*-*>situaes subjetivas ... CneruLo VI - ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUI<*-*>ES E EFIC.4 CIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS I - Estnxtura c clcmentos das constituies ................. II - Eficcia das normas constitucionais orgnicas ... . .. ...... - Eficcia das normas constitucionais limitativas ................... IV - Eficcia das normas constitucionais scio-ideolgicas ....... V - Eficcia das normas de estabilizao constitucional .... .. ...... VI - Eficcia das normas dc aplicabilidadc da constituio .... CnPruLo VII - EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E ORDEM JURDICA I - Colocao do tcma ...... .............. II - Constituio c ordemjurdica......................................... Ill - Unidade da ordem jurdica e Estado ficdcral ........ . . IV - Validade fomial e material das nonnas jurdicas.......... V - Eficcia ab-rogativa das normas constitucionais .............. VI - Eficcia construtiva das normas constitucionass............... VI1 - Constituio vi<*-*>entc c nonnas constitucionais anteriores ... TruLo III - .. . APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEIS COMPLEMElVT ARES DA CONSTITUIO CnPruLo I - INTEGRAO DA EFICtl CIA DAS NORMAS CONSTITUCIOl<*-*>lS I I - Aplicao da constituio .... .. ......... ....... I II - Sistema de integrao das normas <*-*>constitucionais ....... Ill - Leis integrativas das normas constitucionais ............. N - Leis complementares da constituio, conceito e espccies<*-*>.... i V - Leis complementares no direito constitucional brasileiro .... CAPruc.o II - LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUI'O FEDERAL I - O termo "lei" na Constituio Federal.......... II - Referncia s leis complementares na Constituio.... . Ill - Normas constitucionais dependentes de leis complementares . N -Naturezajurdica ............ ............... V - Conceito ... ...................... VI - Leis complementares e a Constituio ...... .............. . 245 vii - Leis complementares e leis constitucionais ........... 246 Vm - Leis complementares e leis ordinrias ............ . . ..... 246 IX -<*-*>Leis complementares e leis delegadas ......... .......... 250 X - Leis complementares e medidas provisrias .... ......... . 251 XI - Processo legislativo das leis complementares ......... .. .. 251 XII - Formao das leis complementares c promulgao das leis por decurso de prazo 256 CONCLUSES ... . .......................... ....... .......... .... 261

BIBLIOGRAFIA ... .......... ..... 265 INTROD U'<*-*>4 O <012> COLOCAO DO TEMA I- O tema. II- Limites de indagao. III- Plano da monogrnfia. Ili- Referncias bibliogrf cas. I - O tema 1. Esta monografia se prope a estudar a aplicabilidade das normas constitucionais. Aplicabilidade significa qualidade do que aplicvel. No sentido jurdico, diz-se da norma que tem possibilidade de ser aplicada, isto , da norma que tem capacidade de produzir efeitos jurdicos. No se cogita de saber se ela produz efetivamente esses efeitos. Isso j seria uma perspectiva sociolgica, e diz respeito sua eficcia social,<*-*> enquanto nosso tema se situa no campo da cincia jurdica, no da sociologia jurdica. 2. O tema no tinha sido tratado sistematicamente entre ns antes da 1<*-*> edio desta monografia. Fora suscitado apenas em aula do Pro<028> Jos Horcio Meirelles Teixeira (que citamos entre parnteses em diversas passagens da nossa monografia), segundo a fonnulao de Crisafulli consoante se revela com a publicao de seu Curso de direito constitucional, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 199 I, organizado a partir de apostilas de suas aulas e atualizado pela Profa. Maria Garcia, pp. 285 e ss. Esta inonografia teve uina repercusso nacional e internacional que nos suipreendeu. Mais surpreendente para ns foi sua intensa utilizao nos tribunais; mas, apesar de sempre inuito citada pela doutrina e jurisprudncia, no provocou inelhores estudos sisteinticos sobre o teina - coino, alis, reconhece Lus Roberto Baizoso,' cuja obra trata de tema diverso, ainda que conexo. Sinceramente espervamos uma produo inais ampla e mais aprofundada da matria, ainda Que alguns textos de boa qualidade tenhain sido produzidos, suscitados, ineQuvoca e confessadamente, pela nossa monografia, tais coino: Rosah Russomano, "Das norinas constitucionais prograinticas", in Paulo Bonavides e outros, As tendncias atuais do direito pblico (homenagem r<*-*>o Piof. Afonso Arinos), Rio de Janeiro, Forense, 1976, pp. 267-286; Maral Justen Filho,' "Eficcia das normas constitucionais (relendo Jos Afonso da Silva)", Revista do IAP 5/38-71, I981; Celso Ribeiro Bastos e Carlos Ayres de Brito, Interpretao e aplicabilidade das normas constitucionais, So Paulo, Saraiva, 1982, com a confessada pretenso de propor "categorizao mais abrangente e com diversa nomenclatura" (p. 21, nota 7); Celso Antnio Bandeira de Mello, "Eficcia das nonnas constitucionais sobre a justia social", tese apresentada IX Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, Florianpolis, 1982; Luiz Pinto Ferreira, "Eficcia ', verbete na Enciclopdia Saraiva de Direito, v. 30, 1979; Geraldo Ataliba, "Eficcia das nonnas constitucionais e leis complementares, RDP 13/35, 1968; Maria Helena Diniz, Norma constitucional e seus efeitos, 1 e 2 eds., So Paulo, Saraiva, 1989 e I992; Flvia C.

Piovesan, "Constituio e transformao social: a eficcia das normas constitucionais programticas e a concretizao dos direitos e garantias fundainentais", Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo 37/63-74,1992. Todos me honram muito com cita<*-*>es e referncias elogiosas. O texto de Maral Justen Filho desenvolve crtica nossa obra; pareceu-lhe em primeiro lugar que nosso conceito de eficcia jurdica pennaneceu algo obscuro e intil se no se deterininassem os requisitos da existncia da capacidade de produzir efeitos jurdicos; como no dedicamos ateno a essa matria que, segundo o crtico, nosso conceito de eficcia era algo dbio; o autor props tambm outra classificao das normas constitucionais sob o ponto de vista da eficcia e aplicabilidade, a que faremos referncia em outro lugar. Celso Bastos e Carlos Ayres de Brito, embora reconhecendo merecimento cientfico nossa classificao das normas constitucionais, se propuseram "perlustrar novos caminhos que mais adequadamente iluminassem o tema da aplicabilidade das nonnas constitucionais" (p. 2); especialinente se dedicarain a formular "uma categorizao mais abrangente e com diversa nomenclatura". Ficamos sempre pensando que esse trabalho se ressentiu um pouco de maior pesquisa e meditao, no nos parecendo que a nova nomenclatura tenha corrigido eventual falha da nossa. Mas certamente foi uin texto a mais que, como outros, propicia aos leitores mais uma fonte de reflexo sobre o formoso tema. Manoel Gonalves Ferreira Filho dedica quase todo o seu parecer "O Sistema Financeiro Nacional. Limitao de juros. Comentrios ao ait. I 92", in Direito constitucional econmico, So Paulo, Saraiva,1990, pp. 130-152, a expor nossa doutrina e contestar-lhe a validade. Sintetiza com fdelidade nossa classificao e finalmente observa: "Sein embargo do merecido respeito de que desfiuta o Prof. Jos Afonso da Silva, a sua lio, a propsito da classificao das norinas constitucionais quanto eficcia e aplicabilidade, falha, cientificamente falando. No pode ser seguida". Faz outras observa<*-*>es desqualificadoras de nossa doutrina, que sero leinbradas nos lugares prprios nesta nova edio de nosso texto. Apenas aqui cuinpre dizer que o ilustre professor e amigo queria sustentar, no referido parecer, a tese de que o 3'<*-*> do art.192 da Constitu:o de 1988 era de eficcia limitada e de aplicabilidade dependente da lei coinplementar prevista no caput do artigo. Segundo a doutrina sustentada nesta monografia, essa tese seria impossvel, de sorte que o nclito professor, para chegar concluso pretendida, tinha necessariamente que buscar desqualificar a validade de nossa classificao das nonnas constitucionais quanto eficcia e aplicabilidade. Aceit-la seria um obstculo tese pretendida. Outras crticas do professor sero apreciadas no texto na oportunidade devida. Mas, se o tema no tinha sido tratado sistematicamente entre ns, tambin no era novo. A jurisprudncia e a doutrina americanas suscitaram-no, sob o conceito de self executing provisions e not self executing provisions e de mandatory provisions e directory provisions, logo que a Constituio dos Estados Unidos da Amrica do Norte comeou a ser aplicada. Mas essa doutrina, que teve enonne repercusso no Brasil pela pena de Ruy Barbosa e Pontes de Miranda, est hoje superada, e o debate cient ico da matria encontrou na teoria constitucional italiana nova formulao, provocada pelos dissdios suscitados pela aplicao da Constituio de 1948. Essa reelaborao doutrinria, contudo, no havia atingido ainda uma soluo satisfatria, nem esta obra tivera, ento, a veleidade de consegui-la, mas procurara contribuir, com algumas idias originais, para esses estudos, servindo-se, como instrumento de anlise, da Cons-

tituio do Brasil de 1967, depois, na segunda edio, da sua Emenda Constitucional n. l, de 17 de outubro de 1969, e agora se atualiza em face da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, daqui por diante chamada apenas Corzstituio Federal. II - Limites de indagao 3. Nossa pesquisa ter, pois, como fulcro a Constituio, considerada como fonte formal do direito constitucional. Mas no podemos insular as normas constitucionais da ordem social em que se inserem, nem dos precedentes histricos que a infonnam, nem do sistema de valores que visam a realizar. Procuraremos ter sempre em mente a lio segundo a qual "a regra de Direito deve viger para atualizar efetivnmente este ou aquele valor".4 4. Tampouco olvidaremos que no h experinciajurdica em que a fora normativa dos fatos desempenhe to relevante papel colz<*-*>na atuao do direito constitucional,' muitas vezes a despeito mesmo das normas escritas. paradoxal que as normas supremas da ordem jurdica, o Direito dotado de supremacia e de superlegalidade, sejam as de eficcia menos efetiva e mais sujeitas ao desrespeito e inaplicabilidade. Quantas nonnas constitucionais ficam letra morta! E quantos preceitos da constituio disp<*-*>em num sentido e a prtica constitucional resolve em outro!6 Tal a fora dos costumes, convenes e usos constitucionais, mesmo nos pases de constituio escrita.<*-*> Afonso Arinos salienta bem esse aspecto quando afirma que, "nos pases de Constituio escrita como o Brasil, o campo do Direito Constitucional muito mais extenso d que o Direito consignado na Constituio. Assim como no h Constituio verdadeiramente costumeira, tambm no as h verdadeiramente escritas".s 5. A sociologia jurdico-constitucional reala, com vigor, a falta de coincidncia entre a constituio fonnal e a constituio efetiva ou material, pois "uma coisa a constituio vigente, solenemente proInulgad; outra a constituio eficaz, isto , desde logo aplicvel, exigvel, com fora obrigatria; outra, afinal, a constituio aplicada, efetivamente cumprida, aplicada e eflcaz".9 6. Sem desconhecer - e, muito menos, sem desprezar - essas implica<*-*>es scio-polticas, no situaremos nosso estudo no campo da sociologia jurdica. Pretendemos circunscrever-nos em os limites da cincia do Direito, examinando a aplicabilidade das normas constitucionais no sentido posto no incio desta introduo. lll - Plano da monografia 7. A problemtica do tema exige sejam colocados e defmidos, como pressupostos prvios, certos conceitos fundamentais da incia i do direito constitucional, como os de constituio, nonnas constitucionais e quest<*-*>es conexas, o que feito no Ttulo I. a Como a aplicabilidade a qualidade do que aplicvel, e a norma constitucional s aplicvel na medida em que capaz de produzir efeitos jurdicos, e nos limites dessa capacidade, o Ttulo II cuidar da questo da eficcia jurdica das normas constitucionais, procurando dilucidar o tema segundo as disposi<*-*>es da Constituio Fe-

deral, basicamente. 9. Descobrir-se-, na anlise procedida no Ttulo II, que existem normas constitucionais de eficcia limitada, cuja aplicabilidade postula uma normao integrativa ulterior. Por isso, o Ttulo III trata dos meios integrativos da eficcia das normas constitucionais, terminando com o estudo das leis complementares da Constituio. 10. Assim, a obra desenvolve-se de conformidade com o plano Ininuciosamente apresentado no sumrio que antecede estas pginas. IV - Referncias bibliogrficas ll. Comporta, finalmente, d:zer duas palavras sobre a u.tilizao da bibliografia. Procuramos fundamentar-nos em trabalhos jurdicos de reconhecido valor. Vez por outra, recorremos a manuais, especialInente de autores estrangeiros, os quais so, no entanto, de inegvel autoridade. Citamos, tam5m, trabalhos menores, como artigos e coInentrios de acrdos, mas s aqueles estritamente vinculados ao tema da monografia. 12. As cita<*-*>es do texto, quando de autores estrangeiros, foram feitas na verso portuguesa, quase sempre de nossa autoria, quando a obra citada no tenha traduo no vernculo. Nas notas de rodap utilizamos, mais freqentemente, o original. 13. As obras so indicadas nas notas de rodap precedidas do nome do autor quando este j no tenha sido mencionado no texto. Citam-se, alm do autor, o ttulo da obra, seguida da pgina. Os<*-*>demais elementos (edio, casa editora e data) constam da bibliografa geral, no fm do volume. Usamos de abreviaturas de praxe (ob. cit.) sempre Que isso no perturbe a imediata identificao da obra. TTULO I CONSTITUI O E NORMAS CONSTITUCIONAIS <012> CAPTULO I SENTIDO E ESTRUTURA DAS CONSTITUIES I - Introduo. II - Constituio em sentido sociolgico. IIIConstituio em sentido poltica. IV- Constituio em sentidojuridico. V- Conceito estrutural de constituio. v1- Constituio em sentidoformal. VII- Constituio rigida e normas constitucionais. I - Introduo l. A constituio, como sistema de nonnas jurdicas, que constituir o objeto nuclear de nossa preocupao, no como nonna pura, desvinculada da realidade social e vazia de contedo axiolgico, mas como uma estrutura, considerada como uma conexo de sentido, o que envolve um conjunto de valores. Pois, como assinala Herman Heller, se se prescinde da nonnalidade social positivamente valorada, a constituio, como mera fonnao normativa de sentido, diz sempre muito pouco.<*-*> 2. Mas aqui mesmo j se vislumbra um campo de profundas di-

vergncias doutrinrias: em que sentido se deve tomar a constituio: no sociolgico, no poltico ou no jurdico? , Para bem fixar os limites de nossa pesquisa e evitar perspectiva unilateral, mister se faz definamos nossa posio em torno dessa indagao, pois, embora pretendamos examinar a aplicabilidade das norn-<**>as de uma constituio concreta - a Constituio da Repblica Federativa do Brasil -, importa muito saber, para a compreenso da anlise, que sentido lhe damos, e isso s ser conseguido mediante uma perquirio terica e geral do problema. II - Constitaio em sentido sociolgico 3. O direito constitucional manifesta-se rico de influncia da realidade social e poltica. O sociologismo jurdico exacerba essa influncia ftica, concebendo a constituio comofato, antes que como norma. "O conceito sociolgico de constituio" - adverte Garca-Pelayo - " a projeo do sociologismo no campo constitucional".3 4. O sociologismo, nas suas vrias tendncias, expriine uma poslo jurdica que concebe o Direito como fato social, "apresentando-o como simples componente dos fenmenos sociais e suscetvel de ser estudado segundo nexos de causalidade no diversos dos que ordenam os fatos do mundo fsico".4 Para ele, a fonte, a origem da ordem constitucional positiva, deve procurar-se na prpria realidade social, em seus estratos mais profundos. As constitui<*-*>es, assim, no so meros produtos da razo, como diriam os racionalistas; algo inventado ou criado pelo homem, ou por ele deduzido logicainente de certos princ.pios, como pretendem os formalistas em geral. Ao contrrio, so resultados de algo que se encontra em relao concreta e viva com as foras sociais, em determinado lugar e em determinada conjuntura histrica, cabendo ao constituinte, se tanto, apenas reunir e sistematizar esses dados concretos num documento formal, que s teria sentido na medida em que correspou<*-*>desse quelas rela<*-*>es materiais que representam a verdadeira e efetiva constituio.' Ressalvadas as posi<*-*>es particulares, o sociologismo constitucional fundamenta-se nas seguintes afirma<*-*>es: a) a constituio primordialmente uma forma de ser, e no de dever-ser; b) a constituio imanncia das situa<*-*>es e estruturas sociais do presente, que, para uma grande parte do pensamento do sculo XIX - e no somente para Marx -, se identificam com situa<*-*>es e rela<*-*>es econmicas; c) a constituio no se sustenta numa norma transcendente, pois a sociedade tem sua prpria "legalidade", que rebelde pura normatividade e no se deixa dominar por ela; o ser tem sua prpria estrutura, da qual emerge ou qual deve adaptar-se o dever-ser; d) enfim, se, no que respeita ao Direito, a concepo racionalista da constituio gira sobre o momento de validez, a concepo sociolgica o faz sobre a vigncia, considerada esta como praticidade e efetividade das normas, na verdade como eficcia social da regra jurdica. 5. Lassalle exmio representante do sociologismo constitucional. Indagando da verdadeira essncia do conceito de constituio, afirma que o conceito jurdico, normativo, apenas diz como se formam as constitui<*-*>es, o que fazem, mas no diz o que uma constituio ; no d critrios para reconhec-la exterior e juridicamente; no nos diz sequer onde est o conceito de toda constituio, a essncia

constitucional.<*-*> Para ele, constituio de um pais , em essncia, a sorna dos fatores r<*-*>ais do poder que regem nesse pais,s e esses fatores reais dopoder constituem a fora ativa e eficaz que informa todas as leis e institui<*-*>es jurdicas da sociedade em questo, fazendo com que no possam ser em substncia, mais que tal e como so.9 Os fatores reais do poder convertem-se em fatoresjuridicos quando, observados certos procedimentos, so transportados para "uma folha de papel", recebem expresso escrita; ento, desde esse momento, incorporados a um papel, j no so simples fatores reais de poder, mas transmudam-se em direito, em institui<*-*>es jurdicas, e quem atentar contra eles atentar contra a lei, e ser castigado. Io Desse modo, segundo Lassalle, relacionam-se as duas constitui<*-*>es de um pas: a real e e Jetiva, formada pela soma dos fatores reais e efetivos que regem na sociedade, e a escrita, a que, para distinguir daquela, ele denomina folha de papel. <028>sta - a constituio escrita - s hoa e durvel quando corresponde constituio real, quela que tem suas razes nos fatores de poder que regem no pnis. Onde a constituio escritn no corresponde real, estala inevitavelmente um conflito que no h maneira de eludir e, cedo ou tarde, a constituio escrita, a "folha de papel", tem necessariamente que sucumbir ante o empuxo da constituio real, das verdadeiras foras vigentes no pas.ll Esse conflito irredutvel importar sempre o desrespeito e o descumprimento da constituio escrita, e somente se resolver se esta for modificada para ajustar-se constituio real, ou, ento, mediante a transformao dos fatores reais do poder. I ' Os problemas constitucionais - afirma Lassalle - no so, primariamente, problemas de direito, mas de poder; a verdadeira constituio a real e efetiva; as constitui<*-*>es escritas no tm valor nem so durveis, seno na medida eIn que do expresso fiel aos fatores de poder imperantes na realidade social.l3 Admite ele, contudo, que a proporo de foras efetivas, que comea sendo mero fato, acaba por converter-se em normas,<*-*>'<*-*> mas no aceita a acusao, que se lhe fez, de que professava a teoria de que o Poder deveria antepor-se ao Direito, de que o Poder prevalece sobre o Direito, pois, para ele, o Direito prima sobre o Poder, mas a teoria que estava sustentando no se desenvolvia no plano do dever-ser, mas no plano do que real e verdadeiramente . I <*-*> A teoria de Lassalle ressalta, inegavelmente, verdades que a experincia constitucional, da poca e de agora, confrma. Charles A. Beard, numa pesquisa sobre os interesses que h por trs da constituio, publicou uma obra em 1913 que causou enorme impacto na literatura constitucional norte-americana.l6 Procede <*-*>le a uma interpretao econmica da Constituio dos Estados Unidos da Amrica, para demonstrar os interesses econmicos subjacentes a toda forma constitucional e para demonstrar "que inteiramente falso o conceito de que a Constituio uma pea de legislao abstrata, onde no se reflete nenhum intere<*-*>se do grupo e no se reconhece nenhum antagonismo econmico. Pelo contrrio, foi um documento desta ndole, feito com extraordinria destreza por homens que tinham, na balana, seus direitos de propriedade, e que, em razo do mesmo, invocaram, direta e certeiramente, os interesses anlogos do pas em geral".I<*-*> Nas conclus<*-*>es do seu livro, Beard destaca que est documentadamente comprovado que a Inaior parte dos membros da Conveno de Filadlfia reconhecia que a propriedade tinha direito especial na

Constituio, assim como esta no foi criada "por todo o povo", como afirlriam os juristas, nem tampouco "pelos Estados", como sustentaram, por longo tempo, os que, no Sul, desejavam anul-la. Foi obra de um grupo compacto, cujos interesses no reconheciam fronteiras estaduais e que eram realmente de mbito nacional.ls 7. Laski de certo Inodo participa dessa opinio, quando sustenta que "a Constituio britnica, sob a forma que conhecemos, uma simples expresso, em termos polticos, de um paralelogramo particular de foras econmicas".I9 Alis, noutro trabalho exprime ele a mesma concepo em termos gerais e mais profundos, ao admitir "que cada regime econmico cria, por sua vez, uma ordem poltica que representa os interesses daqueles que dominam o regime, que possuem os instrumentos essenciais do poder econmico".zo Entre ns, Pinto Ferreira observa que evidente a atuao da realidade social (econmica e cultural) sobre os textos constitucionais e que o ideal de constituio est condicionado historicamente, mediante a presso de fatores scio-culturais e espirituais, como tambm da infra-estrutura econmica das sociedades,'I e acha que os "textos legislativos constitucionais so uma fotografia em miniatura da paisagem social. Decalque rigoroso das contradi<*-*>es dialticas da sociedade, que se consubstanciam numa frmula de compromisso e harmonia da sociedade, que a constituio".22 O prprio Ruy Barbosa j dizia que as constitui<*-*>es so conseqi.incias da irresistvel evoluo econmica do mundo.23 &. Sociolgica tambm a concepo marxista da constituio. Para os marxistas, o Estado e o Direito so partes essenciais da superestrutura que se erige sobre as rela<*-*>es de produo da sociedade dividida em classes. So produto da diviso da sociedade em classes antagnicas e constituem um instrumento nas mos da classe dominnnte dentro do tipo dado de rela<*-*>es de produo. Qualquer Estado , antes de tudo, a organizao poltica da classe dominante, que garante seus interesses de classe, enquanto todo Direito representa a vontade desta classe, "constituda em lei" e determinada pelas condi<*-*>es da existncia material.24 Guiando-se pelas teses do materialismo histrico, que a aplicao do materialismo dialtico ao estudo da sociedade, a teoria marxista-leninista do Estado e do Direito considera os fenmenos estatais e jurdicos, sobretudo, em sua interconexo com o regime econmico da sociedade dividida em classes. Estuda o Estado e o Direito em seu desenvolvimento, sendo a origem deste nas contradi<*-*>es entre as rela<*-*>es de produo e o desenvolvimento das foras produtivas, nas contradi<*-*>es entre as classes, na luta entre o novo e o velho, entre os elementos da vida social que nascem e se extinguem. A teoria marxista do Estado e do Direito considera a mudana revolucionria de um tipo histrico de Estado e de Direito, por outro lado, como um fenmeno sujeito a leis, como uma mudana qualitativa ("salto") preparada pelas mudanas quantitativas anteriores, que se sucederam gradualmente.<*-*><*-*> Da se pode concluir que, na concepo marxista, a constituio um produto das rela<*-*>es de produo e visa a assegurar os interesses da classe dominante, representando a nonna suprema da organizao estatal, determinada pelas condi<*-*>es da existncia material. <*-*> III - Constitaio em sentido politico 9. No fundo, a concepo poltica da constituio revela certa fa-

ceta do sociologismo, segundo a formulao de Carl Schmitt, que a considera como deciso politicafundamental. Para decantar esse conceito de constituio, Schmitt pesquisou, na literatura poltico-jurdica, todos os sentidos do vocbulo constituio, classificando-os em quatro grupos: a) sentido absoluto; b) sentido relativo; c) sentidopositivo; d) sentido ideal. 10. Em sentido absoluto, a constituio considerada como um todo unitrio, significando: o prprio Estado, o Estado a constituio, a qual a concreta situao de conjunto da unidade politica e ordenno social de um certo Estndo;'6 a forma de governo, modo concreto de supra e subordiriao, forma especial de dominio;'<*-*> princpio do vir a ser dinmico d unidade poltica, como formao renovada e ereo dessa unidade, a partir de uma fora e energia subjacente ou operante na base;zs finalmente, dever-ser, regulao legal fundamental, isto , um sistema de normas supremas, normas de normas, normao total da vida do Estado, lei das leis. 29 11. Em sentido relativo, a constituio aparece como uma pluralidade de leis particulares; o conceito de constituio fixa-se, aqui, segundo caractersticas externas e acessrias, formais, correspondendo ao conceito de lei constitucional concreta. Nesse caso, tem-se a constituio eIn sentido formal, constituio escrita, igual a uma srie de leis constitucionais, identiflcada com o conceito de constituio rgida.3o 12. Em sentido ideal, a constituio identiflca-se com certo contedo poltico e social, tido como ideal; nesse caso, s existir constituio quando um documento escrito corresponder a certo ideal de organizao poltica, adotando detenninadas ideologias e solu<*-*>es, consideradas como as nicas legtimas. Para o constitucionalismo do sculo passado, esse ideal era o da constituio liberal-democrticn: escrita, rgida, que assegurasse um sistema de garantia da liberdade burguesa e a separao dos Poderes, conforme declarava o art.16 da Declarao dos Direitos do Homem de 1789: "Toda sociedade onde no est assegurada a garantia dos direitos, nem determinada separao dos Poderes, no tem constituio".3i 13. Em sentido positivo, a constituio considerada como decisopoliticafundamental, deciso concreta de conjunto sobre o modo eforma de existncia da unidadepolitica, s sendo possvel um conceito de constituio quando se distinguem constituio e lei constitucional. S entram no conceito de constituio aqueles dispositivos constitucionais de grande relevncia poltica, que dizem respeito prpria existncia poltica concreta da nao: estrutura e rgos do Estado, direitos dos cidados, vida democrtica etc.; os outros, que no contmessa importncia, embora fgurem no texto constitucional, so simples leis constitucionais." Esse, para Schmitt, o nico e verdadeiro conceito de constituio, e a se revela, inequivocamente, um aspecto do sociologismo jurdico-constitucional. Por outro lado, teremos oportunidade de ver que esse um conceito de constituio em sentido material. 14. A constituio em sentido positivo surge atravs de um nto do poder constituinte; nesse sentido, a constituio s contm a determinao consciente da concreta forma de conjunto pela qual se pronuncia ou decide a unidade poltica. A constituio no se d a si mesma, mas dada por uma unidade poltica concreta, anteriormente existente, e ela vale em virtude dessa vontade poltica existencial daquele

(poder constituinte) que a d.33 Nisso se caracterizam o decisionismo e o voluntarismo de Carl Schmitt: constituio como deciso poltica fundamental, vlida somente em razo da vontade do poder que a estabelece.34 Todas as deinais normas so relativas e secundrias diante daquelas decis<*-*>es fundamentais. Salvo estas, todas as demais disposi<*-*>es constitucionais so simples leis constitucionais, cuja validade pressup<*-*>e uma constituio, pois toda lei, como regulao normativa, inclusive a lei constitucional, necessita, para a sua validade, em ltima instncia, de uma deciso poltica prvia, adotada por um poder ou autoridade politicamente existente. 15. De acordo com esses conceitos de Carl Schmitt, na Carta Magna do Brasil, constituio seriam apenas aqueles dispositivos que contm o que ele chama de deciso poltica fundamental, ou seja, o art. IQ, onde se declara que o Brasil uma Repblica Federativa, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal; o pargrafo nico do art. 1Q, onde se estatui Que todo podei emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, fundamento da democracia representativa e participativa; o art. 2Q, que consagra o princpio da diviso, harmonia e independncia dos Poderes (divis funcional ou horizontal dos Poderes), base da organizao do sistma presidencialista; bem como os arts. 5g,12 e 14, que contm a declarao dos direitos democrticos e fundamentais do homem; os dispositivos bsicos referentes ao Poder Legislativo, ao Poder Executivo e ao Poder Judicirio (arts. 44-125); os arts. 18 a 43 e 145 a 162, sobre organizao federal e repartio de competncias entre as rbitas de governo da Federao (diviso territorial ou vertical dos Poderes). Assim mesmo, entre muitos dos dispositivos mencionados h regras que, no conceito schmittiano, no podero ser consideradas como de constituio. Essas e os demais preceitos de nossa Lei Maior seriam simples leis constitucionais, e foram inscritos nela para ficarem ao abrigo de modifica<*-*>es pelas leis ordinrias. 16. Em resumo, para Schmitt a essncia da constituio no se acha numa lei, ou norma, mas no fundo ou por detrs de toda normatividade est uma deciso politica do titular do poder constituinte, isto , do povo na democracia, e do monarca na monarquia autntica.3s IV- Constitaio em sentidojuridico 17. Na concepo juridica, que interessa ao jurista como tal, a constituio se apresenta essencialmente como norma juridica, norina fundamental, ou lei fundamental de organizao do Estado e da vida jurdica de um pas. A constituio ser, ento, "um complexo normativo estabelecido de uma s vez, na qual, de uma maneira total, exaustiva e sistemtica, se estabelecem as fun<*-*>es fundamentais do Estado e se regulam os rgos, o mbito de suas competncias e as rela<*-*>es entre eles. A constituio , pois, um sistema de normas".36 18. Essa concepo nasceu com o constitucionalismo moderno e est vinculada idia de Estado liberal e ao racionalismo, para os quais a atividade jurdica , em maior ou menor gra<*-*>,z, mero produto da razo, algo deduzido de certos princpios mais ou menos imutveis, capazes de moldar, disciplinar, modificar a realidade social, e a constituio a garantia desses princpios. "Por conseqncia, tudo que assegura esses princpios constitucional e, por conseqncia, tambm, nada tein de constitucional aquilo que no os assegura."3<*-*> S seria, pois, constituio aquilo que realizasse o ideal do Estado libe-

ral, traduzido num documento escrito que contivesse a organizao do poder poltico, estruturado segundo a teoria da separao dos Poderes, e uma declarao fonnal dos direitos fndamentais do homein. No se trata, to-s, de uma concepo fonnal, mas de uin conceito ideal de constituio.3s 19. A concepo jurdica da constituio coloca-se em posio antagnica concepo sociolgica. Kelsen levou-a s ltiinas conseQncias. A constituio , ento, considerada como nonna, e nonna pura, ein coerncia com seu normativismo metodolgico, que concebe o Direito apenas como direito positivo, como puro dever-ser, sem qualquer pretenso a fundamentao sociolgica, poltica ou filos ica,39 no que bein claramente se op<*-*>e aos conceitos sociolgico, poltico e ideal de constituio. Kelsen, porm, no desconhece que na base de todo Direito existein dados sociais, isto , uma realidade social complexa, que o explica e qual ele se destina, e tambm que o Direito inspirado por teorias e princpios filosficos, relacionados com a nonna positiva, mas estes so problemas metajurdicos, segundo diz, e seu estudo no compete ao jurista como tal, mas ao socilogo e ao filsofo. Sua teoria pura do Direito visa a expurgar a cincia jurdica de toda classe de juzo de valor moral ou poltico, social ou .filosfico.4o 20. A palavra constituio tomada por Kelsen em dois seu<*-*>idos: no lgico juridico e no juridico positivo.4l De acordo com o prneiro, constituio significa a norma fundamental hipottica, cuja funo servir de fundamento lgico transcendental da validade da constituio jurdico-positiva.4' Para manter-se fiel ao seu normativisino puro, Kelsen no pode adinitir como fundamento da constituio positiva algo de real, qualquer dado ou elemento sociolgico, poltico ou filosfico, como a vontade popular, o direito natural ou o bem comum. Foi obrigado a procurar um fundamento tambm nonnativo para a constituio, e, como esta j , por definio, norma positiva suprema, teve que cogitar de uma norma fundamental, nonna hipottica, meramente pensada, que existe apenas como um pressuposto lgico da validade das normas constitucionais positivas, que consistiria num mandamento mais ou menos deste tipo: conduza-se naforma ordenada pelo autor da primeira constituio .43 21. A constituio jurdico positiva, na concepo kelseniana, equivale norma positiva suprema, conjunto de nonnas que regulam a criao de outras normas, lei nacional no seu mais alto grau; ou certo documento solene, conjunto de nonnas jurdicas que somente podem ser alteradas observando-se certas prescri<*-*>es especiais 44 Conceito que bem revela a preocupao normativista da teoria pura do Direito. 22. A teoria de Kelsen teve o mrito de revelar a natureza de dever-ser da norma jurdica, mas caiu no exagero do nonnativismo, que reduz o objeto da cincia jurdica a pouco mais que uma lgica jurdica. Seu formalismo no se compadece eom a experincia jurdica, especialmente no campo do direito constitucional, onde se verifica tanta iniluncia da realidade social, poltica e ideolgica, por sua vez exacerbada pelo sociologismo, conforme j expusemos. V- Conceito estrutural de canstituio 23. Pecam pela unilateralidade as concep<*-*>es sociolgica, poltica e normativa pura. Vrias tentativas tm sido feitas para superar esse parcialismo no configurar o conceito de constituio. 24. Garca-Pelayo, desde logo, destaca que o direito constitucio-

nal vigente, como todo Direito, no pura nonna, mas a sntese da tenso entre norma e realidade com que se defronta,4<*-*> e concebe a constituio como parte integrante da ordemjur<*-*>idica, da ordem estatal e da estrutura politica. "Demais, toda constituio [adita) representa, de maneira racional, ou transacional, absoluta ou de compromisso, uma concreo de valores polticos, e, qualquer que seja a expresso de suas normas - legal ou consuetudinria, sistemtica ou assistemtica -, cabe descobrir em sua base uns "princpios" polticos sustentadores".46 Adverte, em seguida, que no quer isso dizer que se trate de trs objetos independentes entre si; trata-se de trs momentos de uma Inesma realidade, que, como tais, no s se sup<*-*>em, mas condicionam-se mutuainente.4<*-*> Contesta a validade da teoria de Carl SchInitt Que limita a constituio a decis<*-*>es polticas fundarnentais, visto Que tais decis<*-*>es no seriam nada se no se inserissem num sistema de nonnas e entidades concretas; e, se certo que tais normas e entidades carecem de sentido, se no se vinculam em relao teleolgica com ditas decis<*-*>es, no menos certo que estas s tm sentido em sua vinculao com aquelas.4g 25. Heller tambm perquire um conceito unitrio de constituio. Contesta o normativismo kelseniano, que priva as normas de seu sentido serldever-ser e entende Que no cabe manter a usual rigidez entre as leis do ser e as do dever-ser, tanto que Kelsen no pde desenvolver sua teoria inteiramente, vendo-se imediatamente obrigado a pr em relevo a importncia que tem o momento da "observncia ordinria" para a positividade, ou seja, para a validade e existncia das normas jurdicas.49 Procura mostrar tambm o erro oposto de Carl Schmitt, que subestima completamente a nonnatividade, exaltando, em contrrio, a existencialidade, de modo que vem a conceber a constituio no como norma, mas s como deciso. Acrescenta Heller que no existe constituio que, cabalmente, como status real, no seja, ao mesmo tempo, um ser fonnado por normas, isto , uma fonna de atividade normada, alm de uma forma de atividade meramen:e normal.<*-*>o 26. Para Heller a constituio estatal forma um todo, no qual aparecem, complementando-se reciprocamente, a nonnalidade e a normatividade, assim como a nonnatividade <*-*>urdica e a extrajurdica.' 1 Realmente, buscando superar aquelas concep<*-*>es parciais, diz ser preciso "distinguir, em toda constituio estatal, e como contedos parciais da constituio poltica total"a constituio no normada e a normada; e, dentro desta, a nonnad<*-*> extrajuridicamente e a que o juridicamente".<*-*>' No se pode separar (diz ele) a normalidade e a nonnatividade, o ser e o dever-ser, no conceito de constituio." A no normadn e a normada so contedos parciais da constituicco total. Nesta se integram o ser e o dever-ser constitucional. A constiti<io no rlormada, por sua vez, constitui-se de "uma normalidade puramente emprica originada de Inodo constante e regular das motiva<*-*>es naturais como a terra, o sangue, o contgio psquico coletivo, a imitao, alm da coInunidade histrica e cultural";<*-*>4 sobre essa infra-estrutura da constituio no normada ergue-se a constiti<io normadr<*-*>, que consiste numa normalidade da conduta normada jurdica ou extrajuridicainente (costume, Inoral, religio, urbanidade, moda etc.).<*-*><*-*> V-se, pois, que a constituio normada se integra de normas constitucionais jurdicas e nonnas constitucionais no jurdicas. Heller no bastante

claro no estabelecer essa distino. Mas pode-se definir a constituio nonnada juridicamente como a conscientemente estabelecida e organizada,'6 Ina nifestando-se em fonna consuetudinria ou legislada,<*-*>' sendo tambm expresso das rela<*-*>es de poder, tanto fsicas como psquicas.'s Condena, porm, a teoria dogmtica, que considera a constituio jurdica como uma fonnao nonnativa de sentido, mero deverser, s<*-*>parada e emancipada da realidade social.'9 Nesse contexto insere ele a constituio escrita dos Estados modernos, a qual no se caracteriza propriamente pela sua forma escrita, mas pelo fato de pretender regular a estrutura total do Estado num documento escrito nico - intento frustrado, porque em tal documento no podem figurar todos os preceitos jurdicos da organizao estatal, mas s alguns, fundamentais e supremos, sobre a estrutura bsica do Estado, a respeito dos quais todas as demais normas jurdicas devem ter, to-s, uma importncia subordinada e juridicamente derivada.6o 27. Sente-se que Heller procura salvar o conceito unitrio de constituio, Inas considera a autonomia das partes integrantes numa espcie de unio hiposttica, em que a constituio real, como rela<*-*>es reais de poder, forma a infra-estrutura da constituio normativa jurdica,6l nutna vinculao sem propriatnente interpenetrao identificadora, visto entender que a normatividade do direito constitucional s se pode conceber, eIn ltima instncia, partindo da complexa conexo que existe entre o Direito como norma objetiva e a realidade total.b' "Se se prescinde da nonnalidade social positivamente valorada , [adverte] a Constituio, como mera formao normativa de sentido, diz sempre muito pouco".6' Em suma, para Heller h uma complexa conexo entre a constituio e a realidade social total, sendo ela expresso das rela<*-*>es de poder, tanto fisicas como psquicas, mas desempenhando tambm uma flIno diretora e uma funo preceptiva, que tm carter autnomo e que, com freqncia, decidem contra o tradicional.64 Assim, a constituio no normada (realidade scio-cultural)6' e a conslituio normada (normativa, jurdica e extrajuridicamente)66 so contedos parciais da Constituio poltica total,6<*-*> configurando elementos estticos e dinmicos, normalidade e normatividade, ser e dever-ser. Exprime-se, a, sem dvida, um conceito estrutural de constituio. A verdade, porm, que o nosso autor no conseguiu a<*-*>uzlidade conceitual perquirida, parecendo nada Inais ter feito que hipostasiar os vrios conceitos parciais de constituio, ficando sempre uma idia de camadas mais ou menos unidas, tanto que se podem notar, com clareza, em sua concepo, trs conceitos distintos de constituio: constituio politica como realidade social, constituiojurdica destncnda e constituio escritn. 28. Entre ns, coube especialmente a Pinto Ferreira tentar a formulao de um conceito de constituio total, "tnediante o qual se processa a integrao dialtica dos vrios contedos da vida coletiva, na unidade de uma ordenao fundamental e suprema".6s "Seria, pois, de todo em todo oportuno [salienta] conceber uma viso compreensiva e sinttica da constituio total, intrnseca dos seus aspectos econmico, sociolgico,juridico efilosfico, a fim de abranQer o seu conceito eIn uma perspectiva unitria".69 A partir da, o Inestre pernambucano concebe: "A constituio to-

tal seria, assim, como uin edificio de quatro andares: ein baixo a infraestrutura das rela<*-*>es econmicas, a tcnica de produo e de trabalho, como stnbolos de uma economia individualista ou coletivista; logo em seguida as representa<*-*>es coletivas da sociedade, os sentimentos e institui<*-*>es dominantes da comunidade humana, cotno reflexos da conscincia comunal; depois, o sistema de nonnas jurdicas que, se inspirando nos antecedentes econmicos e histrico-sociais, transluzem essa conscincia social, corporificando-a ein uma carta poltica; e, acima de tudo, os princpios da justia, direito natural e segurana coletiva, como o ideal do regime constitucional perfeito".<*-*>o Esse conceito, fonnoso eIn sua expresso verbal e essencial, no nos d ainda uma viso unitria da constituio, mas apenas apresenta estratos ou camadas de natureza constitucional superpostos, do que bem caracterstica a idia de "andares de uIn edifcio", smile de que se serve o nclito constitlIcionalista. 29. A constituio h de ser considerada no seu aspecto norinativo, no como norma pura, inas como norma na sua conexo com a realidade social, que lhe d o contedo ftico e o sentido axiolgico. Trata-se de um cotnplexo, no de partes que se adicionam ou se somam, mas de elementos e membros que se enlaam num todo unitrio. O sentido jurdico de constitlIio no se obter se a considerarmos desgarrada da totalidade da vida individual, sem conexo com o conjunto da comunidade como interferncia das condutas entre sujeitos e institui<*-*>es sociais<*-*><*-*> e polticas. Pois bem, certos modos de agir eizi sociedade transformam-se em condutas humanas valoradas historicamente e constituem-se em fundamento do existir da comunidade, formando os elementos constitucionais do grupo social que o constituinte intui e revela como preceitos normativos fundamentais.' , Mas a constituio no se confunde com o regime poltico, coino certa corrente doutrinria pretende. Ela sempre normativa. Compreende os elementos jurdicos estruturais da sociedade estatal. Pode oconer desajuste entre as regras escritas de uin documento constitucional e uina projeo ideal de constituio. Mas naquele instante regein as norizias escritas como fonna de interpretao dos eleinentos estruturais - quando nada, iinpondo e assegurando detenninado valor que o poder entende coino Inais adeQuado, embora no o inais justo. A constituio seria, pois, algo Que tein, coino fornla, uizi complexo de norinas (escritas ou costuineiras); coino contedo, a conduta inotivada pelas rela<*-*>es sociais (econmicas, polticas, religiosas etc.); coino fim, a realizao dos valores Que apontam para o existir da comunidade; e, finalinente, coino causa criadora e recriadora, o poder. No pode ser coinpreendida e interpretada se no se tiver em mente essa estrutura, considerada coino conexcto de sentido, como tudo aquilo que integra uin conjunto de valores.<*-*>' Isso no impede que o estudioso d preferncia a dada perspectiva. Pode estud-la sob ngulo predoininanteinente formal, ou do lado do contedo, ou dos valores assegurados, ou da interferncia do poder. 30. O teina desta monografia considerar a constituio segundo a perspectiva fonnal, buscando i-esponder questo jurdica<*-*>ia atuao de suas nonnas, de sua aplicabilidade. Probleina, como se percebe, Que envolve vigncia e eficcia jurdica das norinas constitucionais, seu valor jurdico, seu significado na ordein jurdica presente; que no despreza a influncia dos fatores reais do poder, mas d prevalncia a seu sentido fonnal como regras de conduta ein sua interfern-

cia intersubjetiva, diante dos valores polticos e jurdicos que elas apontain para o viver e conviver social. VI - Constituio em sentido Jormal 31. A perspectiva acima apontada circunscreve nosso campo de indagao constituioformal, no num sentido puramente conceitual e abstrato, mas concreto - a Constituio Federal da Repblica Federativa do Brasil, cujas ndrmas sero o objeto de nosso estudo. Precatemo-nos, porm, de uma possvel objeo. Se acna inanifestamos uma concepo unitria de constituio, parece imprprio falar-se, agora, nuina constituio em sentido formal, que envolve o conceito contraposto de constituio em sentido material. Ver-se-, entretanto, no correr destas considera<*-*>es, que no existe tal incoerncia. 32. Prevenida, assim, a objeo, reconhecemos que a teoria constitucional distingue os conceitos formal e material de constituio. A constituio ent sentido material concebida, em doutrina, numa acepo ampla e noutra restrita. No sentido amplo, identifica-se com a organizao do Estado, com regime poltico; significa a situao total da unidade e ordenao poltica, ou a concreta situao de conjunto da unidade poltica e ordenao social de detenninado Estado, para usarmos express<*-*>es de Carl Schmitt,<*-*>4 que, nesse caso, apresenta uin dos conceitos absolutos da constituio. Nesse sentido real que se diz que todo Estado tem uma constituio, "snbolizada nas tradi<*-*>es, usos e costuines polticos, que regulam a transmisso do poder, a criao e funcionamento dos seus rgos".<*-*><*-*> Assim que Heller fala em constituio no norinada,<*-*> o que equivale a dizer constituio material, ou constituio real e efetiva, na tenninologia de Lassalle.<*-*><*-*> Em suma, se todo Estado existe de certo modo, sob certa forma, esse seu modo de existir, qualquer que seja, a sua constittlio.<*-*>s Se o Estado se manifesta como unidade de poder, este deve ser exercido por alguin, segundo certas regras, mtodos e lnites, visando a determinados fins. Esse inodo de existir do Estado que se chama constitttio no sentido material, na acepo ampla. 33. Mais restritamente, a constituio material designa as normas constitttcionais escritas que regulam a estrutura do Estado, a organizao de seus rgos e os direitos fundainentais do homem, coino bein ilustra o art. 178 da Constituio do linprio: " s constitilcional o que diz respeito aos lnites e atribui<*-*>es respectivas dos poderes polticos, e aos direitos polticos e individuais dos cidados; tudo o que no constitucional pode ser alterado, sem as fonnalidades referidas, pelas legislaturas ordinrias". 34. A distino de Carl Schinitt entre constituio e leis constitucionais, aparentemente original, nada mais diz do que constituio em sentido material e constituio em sentido fonnal, na forina admitida pela doutrina ein geral. Quando ele concebe a constituio como deciso poltica fundamental, na realidade est se referindo quilo que a doutrina chama, em sentido estrito, de constituio material. Quando se refere a leis constitucionais, est concebendo a noo de constituio em sentido formal. Para ele, a constituio em sentido positivo, nico verdadeiro, surge de um ato do poder constituinte, que contin a totalidade da unidade poltica considerada ein sua particular forma de existncia; nesse caso, a constituio s consubstancia a determinao consciente da concreta forma de conjunto pela qual s <*-*>ronun-

cia ou decide a unidade poltica.<*-*>9 Por conseguinte, somente as prescri<*-*>es constitucionais qile consagram essas decis<*-*>es polticas fundamentais entrain, para ele, no conceito de constituio. Isso, como assinalainos, equivale ao conceito de constituio em sentido material restrito, ej o dissera a nossa Constituio imperial no seu art. 178. Para ele, ainda, as deinais normas das constitui<*-*>es escritas so simples leis constitucionais. "Em todos os pases com Constituies escritas [concltli) se tem hoje, em realidade, s uma pluralidade de leis constitucionais escritas".go Assim, a constituio em sentido formal no outra coisa seno uma srie de leis constitucionais escritas, porque contm numerosas prescri<*-*>es particulares que s foram inscritas nela para ficarem ao abrigo das cambiantes maiorias parlamentares, e porque os partidos que determinam o contedo da constituio aproveitam o ensejo para emprestar o carter de leis constitucionais a seus postulados.sl Schmitt, no entanto, condena esse conceito formal de constituio, considerado relativo, pluralidade de leis particulares, leis constitucionais. 35. No obstante isso, o conceitoformal de constituio de suma importncia para a fixao da eficcia jurdica das normas constitucionais. O conceito fonnal, aqui considerado, op<*-*>e-se ao conceito de constituio ein sentido material, lato sensu. Constituio fonnal ser, portanto, a peculiar fonna de existir do Estado, reduzida, sob fonna escrita, a uin ou inais docuinentos solenemente estabelecidos pelo poder constituinte e somente modificveis por processos e fonnalidades especiais previstos no texto constitucional. Todas as nonnas insertas nesse documento-ato do poder constituinte so constitucionais, pouco importando o seu contedo. Juridicamente, no h distino a ser feita entre prescri<*-*>es constitucionais escritas, para o fim de considerarem-se umas como de constituio e outras, no. verdade que muitas disposi<*-*>es que figurain nas constitui<*-*>es modernas no tin natureza estrita de regras constitucionais. Mas, pelo fato de constarein delas, recebem o conceito de nonnas constitucionais em razo do documento a que aderem.s' Por conseguinte, em nossas considera<*-*>es, nesta obra, todas as disposi<*-*>es da Constituio Federal, sein distino quanto ao contedo especfico, sero concebidas coino constitucionais. Vale, pois, dizer que o conceito, aqui adotado, de constituio formal corresponde ao conceito de constituio escrita e rgida, constituio como norma objetiva, legislada. VII - Constituio rigida e normas constitucionais 36. O conceito de rigidez, consubstanciado na imutabilidade relativa da constituio, de fundainental importncia na teoria do direito constitucional contemporneo. Funciona coino pressuposto: n) do prprio conceito de constituio ein sentido formal; b) da distino entre nonnas constitucionais e nonnas coinplementares e ordinrias; c) da supreinacia forinal das norinas constitucionais. Constitui, tainbin, suporte da prpria eficcicinjuridica das nonnas constitucionais. Se estas pudessein ser inodificadas pela legislao ordinria, sua eficcia ficaria irremediavelinente coinproinetida. 3 ? J verificamos que a constituio em sentidoformal um con-

junto de nonnas e princpios contidos nuin documento solene estabelecido pelo poder constituinte e soinente inodificvel por processos especiais previstos no seu prprio texto.s' Conceito, esse, coino desde logo se v, equivalente constituio legislada, escrita e rgida. Isso no exclui o reconhecnento de norinas constitucionais materiais, dentro como fora do documento supreino. 38. Repare-se, por outro lado, que no se est, aqui, confundindo constituio escrita coin constituio rgida, nein, ao inverso, constituio no-escrita com constituio flexvel. Afirma-se, apenas, que uma constituio, no conceito formal, h que ser escritn e r-igida, e o mximo que se pode extrair da que as constitui<*-*>es juridicamente rgidas so necessariainente escritas. Mas nem toda constituio escrita rgida. Rigidez constitucional significa imutabilidade da constituio por processos ordinrios de elaborao legislativa. Sob esse aspecto, trata-se de problema de natureza puramente formal, jurdica: s as constitui<*-*>es escritas entrain nesse conceito. Mas h constituies escritas flexveis. Tem-se flexibilidade constitucional qliando nenhuma forina especial prevista para a sua reviso, sein que se considere seu carter escrito ou costuineiro.s`<*-*> H exemplos de constitui<*-*>es escritas flexveis, como foram as Constitui<*-*>es francesas de 1814 e 1830 e a imperial italiana (Estatuto Albertino) de 1848. A Constit<*-*><*-*>zio do Iinprio brasileiro era parte rgida e parte flexvel, conforme estatua seli art. 178, j citado. 39. Georges Burdeau sustenta que a constitio a lei suprema do Estado, quer seja escrita, quer seja costuineira.s<*-*> Do ponto de vista sociolgico a assertiva procedente, e pode ser adinitida uina supremacia material da constituio, coino o autor salienta, resultante do fato de que a ordein jlirdica repouse sobre ela, nela se origine e s nela obtenha validade; do fato de ser a constituio que organiza as competncias resulta sua superioridade material; criando coinpetncias, ela necessariainente superior s autoridades naquelas investidas, pelo qu essas autoridades no poderiain ir de encontro constituio sein se despojarem, em conseqizncia, de seu ttulo jurdico.s6 Essa doutrina de Blirdeau plenainente vlida no plano sociolgico. Mas, do ponto de vista formal, a supremacia da constituio est intimamente ligada ao conceito de sua rigidez jurdica. 40. Herinan Finer chega inesmo a dizer que "a essncia de uma constituio sua rigidez em comparao com as leis ordinrias. Podemos definir uma constituio como o processo de sua emenda, porque emendar desconstituir ou reconstituir".g<*-*> Considera a clusula de emendas to fundamental, "que quase diria que a prpria constituio".ss Exagero, sem dvida, mas com muito de verdade, formalmente falando, e avulta bem a importncia do assunto, especialmente porque faz sobressair a eficcia superior das nonnas constitucionais. O prprio Burdeau, alis, reala que somente no caso de rigidez constitucional que se pode falar em supremacia formal da constituio,s9 acrescentando que "a previso de uin modo especial de reviso constitucional d nascimento distino de duas categorias de leis: as leis ordinrias e as leis constitucionais".9o 41. , pois, do consenso geral da doutrina que as "regras constitucionais so dotadas de uma superioridade evidente com respeito s

deinais normas jurdicas da coletividade estatal".9i Suprioridade que corolrio da rigidez da constituio, conceituada como imutabilidade relativa ou estabilidade das regras constitucionais. Disso deflui a distino entre normas constitucionais, normas compleinentares e normas ordinrias, mas tal no nplica declarar que todas as normas constitucionais se acham inscritas num documento solene e rgido. Muitas existem fora dele. Basta a observao, hoje admitida pela doutrina unnime dos autores, da especial relevncia dos costumes e usos constitucionais, de eficcia bem inais acentuada do que a das norinas escritas e, muitas vezes, a despeito, mesmo, das normas escritas. Mas a constituio rgida, por seu carter fundamentalinente sinttico, no pode descer a pormenores, a assuntos tidos como de menor relevo, ou que devem constituir apenas desdobramentos de normas e princpios constitucionais. No pode, nem deve, regular todos os assuntos, todas as institi<*-*>es polticas; por isso, deixa muitos deles s leis ordinrias, ou complementares. o que ocorre, por exerl<*-*>.plo, com normas fundamentais disciplinadoras dos direitos eleitorais e partidos polticos. Constituem contedo de leis ordinrias: o Cdigo Eleitoral e o Estatuto dos Partidos. Delas a constituio apenas consigna os princpios bsicos. Por outro lado, muitas matrias no-constitucionais por natureza, inas simplesmente matrias de direito civil, administrativo, processual etc., so includas numa constituio formal, como as que figuram nos pargrafos do art. 226 da Constituio Federal sobre o casamento e a maioria das constantes dos arts. 37 a 42, sobre a Administrao e o funcionalismo pblico. Mas estas, porque inscritas na constituio, adquirem a natureza de normas constitucionais, ein virtude do instrumento a que aderem. Segundo Georges Burdeau, um erro considerar essas normas como estranhas ao contedo lgico da constituio, porque esta, em nossos dias, no se destina apenas a definir o estatuto orgnico do Estado, inas, tambm, a exprimir a idia de Direito coino diretiva da atividade estatal.9' E Pontes de Miranda, salientando o carter social e a rigidez das constitui<*-*>es contemporneas, onde as normas de carter programtico aparecein amide, refere o fracasso do liberalismo econmico, que esvaziou de fins precisos o Estado, para concluir: a "direo nova refletiu-se na prpria tcnica constitucional, e as constitui<*-*>es contemporneas receberam a sugesto da necessidade, por todos sentida, de se inserir nos textos constitucionais alguma coisa que dissessepara onde e como se vai",93 o que, ultima ratio, significa o mesino que aquela idia de Direito como diretiva da atividade estatal, afirinada por Burdeau. Mas Pontes de Miranda no se esquece de acrescentar: "Longe esto, contudo, tais diplomas fundamentais dos Estados de hoje da adoo de fins precisos, o que exigiria mais imperatividade na caracterizao dos fins do Estado do que a simples programaticidade de algumas regras, s vezes assaz obscuras e vagas, das suas hesitantes constitui<*-*>es".94 42. A questo fere, de cheio, o teina que pretendemos desenvolver nesta monografia. Apenas queremos deixar frisado, neste instante, Que por normas constitucionais entendemos, ein sentido formal, todas as que se achain inscritas numa constituio rgida. Assim consideraremos todas as disposi<*-*>es da Constituio Federal, que sero objeto particular de nosso estudo.

CAPTULO II <*-*>:ATUREZA JURDIC<*-*>4 DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS I- Nor<*-*>mas constit<*-*><*-*>cionnis. II- Direito constitcicionnl e constitc<*-*>ino. III - Estrutc<ra lgicn e naturezn dns normns constih<cionnis. IVCondi<*-*>es de nplicabilidnde das nornsas constitucionnis. Ti- Iigncin. lil - "Pacatio constitutionis ". VII - Legitirnidade. V Il1- E Jiccia. I - Normas constitucionais l. Normas constitucionais so todas as regras que integram uma constituio rgida. I Isso no exclui o reconhecimento de disposi<**>es de contedo constitucionalfora desse documento solene estabelecido pelo poder constituinte, que a constituio dogmtica formal; mas estas so constitucionais apenas em sentido Inaterial, como<*-*>,s que se contm, por exemplo, nos cdigos eleitorais, as quais, no entanto, perdem muito de seu signiflcado constitucional precisamente porque no se distinguem, por sua hierarquia, das demais prescri<*-*>es do ordenaInento jurdico. 1. No vamos fazer ainda nesta edio uma distino importante que toma a i<*-*>egra como gnero e rioi<*-*>mas como simples espcies daquelas. Nesse sentido, a palavra regra seria uma proposio lingstica destinada a dirigir, direta ou indiretamente, a ao humana. Nessa perspectiva, as regras so de hs tipos: regrns nticns, que dizem respeito existncia de um campo prtico de atuao, assim as que definem a existncia do Estado, sua forma, seu poder; regras tcnicns ou de procedimento, que so as que assinalam meios necessrios para conseguir os fins propostos, como as regras de competncia e atribui<*-*>es; regras denticas ou normns, que so as que estabelecem pautas de comportamento, um preceito de deverser, e s estas seriam normas, porque s elas exprimem dever-ser (c<028> Gregorio Robles, ms reglas del Derecho y las reglas de losjuegos, pp. 17 e 93 e ss.). Importa, pois, apenas o conceito de normas constitucionais formais, assim consideradas, como vimos, todas as que integram uma constituio rgida, nada interessando seu contedo efetivo, porque s elas constituem fundamento de validade do ordenamento jurdico. Mas preciso notar que as norm<*-*>s constitucionais, por natureza (normas constitucionais materiais), qe aderem a tal documento tambm so constitucionais, evidentemente, at porque se tornaram formais na medida em que nele foram inscritas, coincidindo, aqui, o material e o formal.

2. Isso, que parece to claro, , todavia, motivo de larga controvrsia doutrinria, que, neste captulo, merecer nosso exame naquilo que interessa ao tema deste trabalho, comeando nossa discusso pelas rela<*-*>es entre direito constitucional e constituio. II - Direito constitucional e constituio 3. Nos pases de constituio rgida, esta constitui a fonte primordial do direito constitucional, mas com este no se confunde,' pois existem normas constitucionais fora da constituio, como se esclareceu acima. 4. Certa doutrina sustenta que existem, na constituio, regras que no tm natureza de direito constitucional. H at quem negue natureza jurdica a algilmas disposi<*-*>es das constitui<*-*>es contemporneas, como seriam exemplos aquelas dos arts. 215 da Constituio Federal e seus pargrafos, tais como: a) o Estado garantir a todos o pleno exercicio dos direitos culturais e o acesso sfontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a dfuso das matzfesta<*-*>es culturais; b) o Estado proteger as manifesta<*-*>es das culturas populares, indigenas e afro-brasileiras, e das de outros gr-upos participantes do processo civilizatrio nacional. Diz=se que disposi<*-*>es como essas no so sequer nonnas jurdicas, mas s um programa de normas jurdicas futuras, e s tm valor poltico ou tico.3 Essa posio assenta-se numa distino muito radical entre direito constitucional material e direito constitucional formal e numa interpretao errnea da imperatividade das nonnas jurdicas. 5. Para essa concepo, so normas de direito constitucional material aQuelas Que versain sobre a estrutura do Estado, funcionamento de seus rgos, direitos e deveres dos cidados; e so normas de direito constitucionalformal todas as prescri<*-*>es Que o poder constituinte inseriu numa constituio rgida, pouco nportando sua natureza material. De ceito inodo, j examinamos esse problema ao cuidarmos dos vrios conceitos de constituio. Embora, ein doutrina, se possa distinguir normas constitucionais por natureza e em sentido substancial, no ser lcito recusar juridicidade constitucional quelas no substancialmente desse carter, constantes do texto de uma constituio rgida. Uma das conseqncias da rigidez exatamente transformar ein constitucionais todas as disposi<*-*>es Que integrain a constituio. As nonnas materialmente constitucionais transmudain-se ein normas de direito constitucional forinal, iguais s demais, uma vez inscritas nuina constituio rgida. De onde nos parecer sem cabnento a distino doutrinria segundo a qual h nas cartas polticas norinas no constitucionais; e menos razo cabe Queles que recusatn juridicidade a certas prescri<*-*>es de tal documento. 6. Essa Questo foi ainplamente debatida na doutrina italiana, tendo Saverio de Simone sustentado a natureza de nonnas jurdicas de todas as que figurem na constituio, concluindo "que, se se pode falar de uma variada destinao das nossas disposi<*-*>es - e nesse sentido, mas .somente nesse sentido, de sua diversidade de posio nonnativa; porque algumas disposi<*-*>es se refiram, em particular ao legisla-

dor; outras aos cidados; outras a cidados e a rgos do Estado; outras ainda a todos aqueles que se encontrem residindo no Estado, tenham ou no a Qualidade de cidados; e assim por diante -, no se pode falar, por isso, de diferente fora cogente das disposi<*-*>es; pois Que todas so, de inodo unvoco, cotzstitucionalmente cogentes para seus destinatrios; e a possibilidade de uma aplicao direta ou mediata relao social no pode levar a pensar na existncia de disposi<*-*>es que no sejam normativas, ou que sejam, mais ou inenos, diversamente normativas. Todas so normativas, mesmo aQuelas Que, a um sumrio exame, inenos paream tais".4 7. Ora, nossa Constituio ainda de natureza rgida, desde que, nos termos de seu art. 60, s pode ser modificada por processo legislativo diverso do previsto para a formao das outras leis (arts. 6169). Significa isso que todas as disposi<*-*>es que a integram so formalmente constitucionais, s pelo fato de estarein nela. Ill - Estrutura lgica e natureza das normas constitucionais 8. No s deve ficar firmada a natureza jurdica de todas as norinas das constitui<*-*>es rgidas, como sua natureza de direito constitucional. Nossa Constituio, como a maioria das cartas pollticas contemporneas, contm regras de diversos tipos, funo e natureza, por postularem finalidades diferentes, mas coordenadas e inter-relacionadas entre si, fonnando um sistema de normas que se condicionam reciprocamente. Algumas delas so plenamente eficazes e de aplicabilidade imediata; outras so de eficcia reduzida, dependem de legislao que lhes integre o sentido e atue sua incidncia; no so de aplicabilidade nediata, inas so aplicveis at onde possam. "Nenhuma Constituio perfeita, [diz bein Meuccio Ruini] e qualquer uina d lugar a speras contendas; mas, quando aprovada, torna-se a Constituio e, se se pode pleitear-Ihe a reviso, necessrio, no entanto, respeit-la e atu-la".' Toda constituio nasce para ser aplicada, mas s aplicvel na inedida em Que corresponde s aspira<*-*>es scio-culturais da coinunidade a Que se destina. Nenhuina, porm, pode sair completa da autoridade constituinte, de uina vez e toda arinada. Muitas de suas nonnas precisam ser regulamentadas por uina legislao integrativa ulterior Que lhes d execuo e aplicabilidade plena. Mas isso no significa que haja em seu texto regras no-jurdicas, como a j mencionada corrente doutrinria sustenta, especialinente em relao s programticas, nas quais v snples indicao ao legislador futuro, Que pode segui-las ou no, ou pode at dispor de inodo divergente, negando-lhes, assim, a mnima eficcia jurdica. 9. Nossa tese situa-se precisamente nesse terreno rduo da cincia do Direito ein geral e da cincia do direito constitucional em particular. Queremos demonstrar a improcedncia daquela posio negativista, no s reafirmando a eficcia jurdica, maior ou menor, de todas as disposi<*-*>es constitucionais, e especialmente destacando o importante papel que as chamadas nonnas programticas exercem na ordem jurdica e no regime poltico do pas. 10. Azzariti, distinguindo as normas constitucionais em diretivas e preceptlvns, afmnou que aquelas se limitam a indicar uma direo ao legislador futuro, as quais no so verdadeiramente normas jurdicas e poderiam ser desobedecidas pelo legislador, sem violar a constituio.<*-*> Adiciona, em seguida, que nonnas desse gnero existem eIn

todas as constitui<*-*>es, parecendo-lhe infundada a opinio de que o carter rgido da constituio exclua semelhantes normas.s Expressa o ponto de vista de Pierandrei, que observa que os princpios constitucionais de carter diretivo, mesmo numa ordenao rgida, "permanecem diretivos e as leis deles divergentes no se tornam, somente por isso. invlidas"; assim, "dizer que uma ordenao rgida no significa dizer que suas disposi<*-*>es so, da primeira ltitna, absolutamente inderrogveis". 9 Essa doutrina guarda certa semelhana com a tese de Duguit, que estabeleceu a distino entre regras normativas e regras constnztivas ou tcnicas. As normativas, regras jurdicas propriamente ditas, so as que imp<*-*>em ao homem determinada ao ou absteno; contm um preceito jurdico, sendo, por excelncia, itnperativas, constituindo o estatuto social, condio Inesma da Inanuteno da vida social.io As regras construtivas ou tcnicas so estabelecidas para assegurar, na medida do possvel, a aplicao e o respeito das regras nonnativas; organizam tnedidas; fixam competncias; constituem-se regra orgnica; so imperativas apenas na medida em que Iigam uma regr<*-*>jurdica; no seriam propriamente jurdicas.il Poucas seriam, para ele, as normas jurdicas. Quase todas as normas da ordem jurdica so de natureza tcnica. Da sua doutrina de que o Direito um conjunto de regras tcnicas de carter meramente hipottico e indicativo; no obriga a coisa alguma, Inas se lizpita a indicar certas conseqncias, toda vez que se verificarem determinadas hipteses.<*-*>' Assim, tambm, as normas constitucionais direiivas no seriam normas jurdicas, mas simples regras indicativas da legislao futura; no sendo normas imperativas - no entendimento da doutrina que estamos expondo -, os legisladores no estariam obrigados a seguir-Ihes a orientao, pois no imp<*-*>em ao nem otnisso, e poderiam desrespeit-las sem conseqncia. 11. A doutrina de Duguit foi seriamente contestada,<*-*>3 e hoje no tem Inais prestgio.I4 Do mesmo modo, aqlIela distino das normas em diretivas e preceptivas vem sofrendo o embate dos constitucionalistas.l' Seria mesmo de estranhar houvesse nonnas no jurdicasmeramente indicativas - numa ordenao constitucional. Se uma constituio um documento jurdico, uIn sistema normativo, e fundamentalmente jurdico, no forma sentido admitir que nesse conjunto normativo existam disposi<*-*>es no-jurdicas, meramente diretivas e indicativas, como se sustenta para as normas programticas.i 12. O problema est ligado controvertida questo da estrutura lgica das normas jurdicas. Para a concepo tradicional, a "regra jurdica traduz um imperativo, a obrigatoriedade de um comportamento, uma exigncia de ao ou de omisso".1<*-*> freqente ler-se que Kelsen concebe as nonnas jurdicas como juzos hipotticos, e no como comandos ou imperativos. Is Pode ter sido assim o Kelsen dos primeiros escritos; mas nas reedi<*-*>es de seus trabalhos fundamentais sua posio outra, e hoje ele diz, sem rebuos, que as normas jurdicas no so juzos, isto , enunciados sobre um objeto dado ao conhecimento; so, antes, de acordo com o seu sentido, mandamentos, e, como tais, comandos, imperativos.I9 Assim mesmo, acrescenta que no so apenas comandos, pois tambm so permiss<*-*>es e atribui<*-*>es depoder e competncia,2o o que nos parece irrelevante, porque as normas permissivas e atributivas de poder ou competncia tambm contm coInandos e imperativos no sentido de um dever-ser que imp<*-*>e (dados certos pressupostos) uma conduta prevista. Na doutrina kelseniana as

proposi<*-*>es jurdicas que so juzos hipotticos;'I no so imperativos, mas juzos, isto , afirma<*-*>es sobre um objeto dado ao conhecimento." O que ele refuta a tese de Austin, para quem as regras jurdicas so mandados ou ordens, no sentido psicolgico de um ato de vontade, que tm como objeto a conduta de outra pessoa, e a expresso do mesmo ato por meio de palavras, gestos ou outros signos.'3 Carlos Cossio, concebendo a norma jurdica como juzo disjuntivo,'4 tece vigorosa crtica ao imperativismo." Sente-se, contudo, que ele est interpretando a imperatividade como ordem ou mandado. Ora, a concepo da norma como imperativo no encerra o conceito de ordem nem de mandado, mas de uma regra que imp<*-*>e determinado comportamento, sob a conseqncia de, no sendo espontaneamente observado, incidir eventualmente uma sano. 13. Todas as disposi<*-*>es constitucionais tm a estrutura lgica e o sentido das normas jurdicas. So imperativos que enlaam dois ou mais sujeitos de uma relao, atribuindo direitos e obriga<*-*>es recprocas; quando nada, atribuindo situa<*-*>es de vantagem e de vnculo ou desvantagem, como demons<*-*>raremos com mais vagar. errneo pretender que certas disposi<*-*>es constitucionais, s porque no tm uma eficcia positiva direta e imediata, no sejam normas jurdicas, e nonnas jurdicas constitucionais, desde que a prpria constituio no tenha estabelecido distin<*-*>es expressas, cotno fazia a de 1824, em seu art.178. IV - Condi<*-*>es de aplicabilidade das normas constitucionais 14. Firmada, assim, a tese de que todas as disposi<*-*>es da constituio rgida tm estrutura e natureza jurdico-constitucionais, cabe, agora, indagar das condi<*-*>es de sua aplicabilidade. As nonnas jurdicas, inclusive as constitucionais, so criadas para reger rela<*-*>es sociais, condutas humanas; enfim, para serem aplicadas. Aplicabilidade exprime uma possibilidade de aplicao. Esta consiste na atuao concreta da norma, "no enquadrar um caso concreto em a norma jurdica adequada. Submete s prescri<*-*>es da lei uma relao da vida real; procura e' indica o dispositivo adaptvel a um fato determinado. Por ou= tras palavras: tem por objeto descobrir o modo e os meios de amparar juridicamente uin interesse humano".'6 "Aplicao de uma norma, contudo, [adverte Kelsen] ainda o juzo atravs do qual exprimiinos que um indivduo se conduz, ou se no conduz, tal como uma norma lho prescreve ou positivamente consente; ou que ele age, ou no age, de acordo com o poder ou competncia que uma nortna lhe atribui".'<*-*> I5. Aplica-se a lei, interpretando, diz Cossio.zs Mas uma norina s aplicvel plenamente se estiver aparelhada para incidir, o que suscita vrias quest<*-*>es, alm da interpretao, como: Estar em vigor? Ser vlida ou legtima? Ser apta para produzir os efeitos pretendidos, ou precisar de outras normas que lhe desenvolvam o sentido? Em outras palavras: tem, ou no tem, eficcia? 16. Sociologicamente, pode-se dizer que as normas constitilcionais, como outras, so eficazes e aplicveis na inedida em que so efetivamente observadas e cumpridas. Juridicamente, no entanto, a aplicabilidade das normas constitucionais (tambm de outras) depende especialmente de saber se esto vigentes, se so legtnas, se tm efic-

cia. A ocoirncia desses dados constitui condio geral para a aplicabilidade das normas constitucionais. Isso, ein sntese, o que vereinos nos pargrafos que seguem. V - Vigncia 17. A vigtlcia, aqui, tomada no seu sentido tcnico-formal de norma que foi regularmente promulgada e publicada, coin a condio de entrar em vigor em data deterininada. 18. Tigneia (do verbo viger, do latim vigere) , no sentido indicado, a qualidade da norizia que a faz existir juridicamente e a torna de observncia obrigatria, isto , que a faz exigvel, sob certas condi<*-*>es. Vigncia, pois, o modo especfico da existncia da norma jurdica.'9 Vigncia no se confunde com eficcia, como veremos mais embaixo; mas para que a eficcia se verifique necessrio que a norina coinece a vigorar. A vigncia condio de efetivao da eficcia, ainda que a plenitude desta, tratando-se de norma constitucional, no raro, dependa de outras normas integrativas, como justamente se pretende inostrar nesta monografia. A constituio - e assim as leis em geral - contin uma clusula de vigncia; clusula que determina o momento em que ela coinear a vigorar e, com isso, toroar-se apta a produzir os efeitos prprios de seu contedo. 19. A Constituio do Brasil de 1967, por exemplo, foi protnulgada em 24 dejaneiro de 1967 mas determinou, no seu art. 189, que entraria em vigor no dia 15 de maro do mesmo ano. A Constituio de 1969, promulgada como Einenda Constitucional 1, quela, em 17 de outubro de 1969, entrara em vigor no dia 30 do inesmo ins e ano. Essa Emenda tinha dois artigos. O art.1 Q deu nova redao totalidade da Constituio de 1967; na verdade, elaborou nova Constituio e a outorgou ao povo brasileiro autoritariamente. O art. 2<*-*> continha a clusula de vigncia que, pondo-a a vigorar ("A presente Emenda entrar ein vigor no dia 30 de outubro de 1969 '), na realidade, deterininou a entrada ein vigor da nova Carta Poltica que nela se continha, a qual, alis, sofrera depois mais 26 Emendas. A atual Constituio de 1988 no trouxe clusula de vigncia e de promulgao. Mas vrios de seus dispositivos, especialmente das Disposi<*-*>es Transitrias, estabelecem prazos de realizao de situa<*-*>es a partir de sua promulgao, de sorte que coin esta que ela entrou em vigor, salvo casos expressamente mencionados nas Disposi<*-*>es Transitrias. Vale dizer, enfn, que todas as suas disposi<*-*>es entraram no mundo jurdico com pretenso de reger os fatos nelas previstos, e passaram a constituir fundamento de validade ou de invalidade, desde sua entrada em vigor com sua promulgao no dia 5 de outubro de I988. VI - <*-*><*-*> Vacatio constitntionis " 20. A teoria jurdica conhece a vacatio legis, que o perodo Que vai da publicao do ato promulgatrio at a efetiva entrada da lei em vigor, "e por duas raz<*-*>es se justifica: porque faz a lei mais e melhor conhecida e porque proporciona, s autoridades incumbidas de fazla executar e s pessoas por ela atingidas, a oportunidade de se prepararem para a sua aplicao".3o Durante a vacatio legis continuam em vigor as nonnas anteriores reguladoras da mesma matria e interesses, sendo, portanto, vlidos os atos praticados na sua conforinidade.3<*-*>

21. A Constituio do Brasil de 1967 foi promulgada e publicada no dia 24 de janeiro de 1967, para entrar em vigor no dia 15 de maro de 1967. A Constituio Federal de 1969 foi promulgada no dia 17 de outubro de I969 e entrou em vigor no dia 30 do mesmo ms. Houve, pois, em ambos os casos, um perodo de vacatio. No caso, vacatio legis corzstitutionalis, ou simplesmente vacatio constitutionis. Na primeira oportunidade estranhou-se o procedimento, que Quebrou uma tradio do constitucionalismo brasileiro, qual seja: a de a Constituio entrar em vigor na data de sua publicao. No se tem verificado vacatio constitutionis no constitucionalismo universal. No so de grande valia os casos da Itlia e de Mnaco. O inciso XVIII das Disposi<*-*>es Finais e Provisrias da Constituio italiana estatuiu: "A presente Constituio ser promulgada pelo Chefe provisrio do Estado nos cinco dias seguintes sua aprovao pela Assemblia Constituinte, e entrar em vigor no dia IQ dejaneiro de l948". No dia 27 de dezembro de 1947, o Chefe de Estado, Enrico De Nicola, a promulgou, de sorte que houve uma vacatio constitutionis de Quatro dias, vez que estava determinado que entraria em vigor no dia 1Q de janeiro de 1948. A Constituio monegasca, numa disposio transitria, estabeleceu: "A presente Constituio entrar em vigor logo aps as eleies do Conselho Nacional e do Conselho Comunal. Essas elei<*-*>es realizar-se-o, no mais tardar, no ms de abril de 1911". Como a Constituio foi dada em Paris a 5 de janeiro de 1911, verificou-se um perodo de vacatio, que no pudemos determinar, visto que no conseguimos apurar Quando se deram as elei<*-*>es mencionadas no te'<*-*>to. No , pois, comum a vacatio constitutionis, mas sua natureza no difere da vacatio Iegis em geral. Nesse perodo, a constituio no regula nada; embora j exista; no existe juridicamente em sua totalidade, porque, praticamente, s atua o dispositivo que marcou o momento de sua entrada em vigor. 22. Nesse perodo, portanto, continua a reger os destinos do Estado a lei maior que j existia. Toda lei ordinria que tenha sido criada no perodo de vacatio constitutionis ser invlida se contrariar as normas constitucionais existentes, mesmo quando esteja de acordo com a constituio j promulgada, mas no em vigor. Todavia, se no houver sido suspensa sua executoriedade na forma prevista, aps sua declarao de inconstitucionalidade, torna-se vlida e executvel desde o dia em que a constituio entrar em vigor. NATUREZA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS S S Por outro lado, as leis que porventura tenham sido promulgadas no perodo de vacatio constitutionis em conformidade com regras constitucionais vigentes valem enquanto durar a vacatio, mas ficam revogadas, por inconstituc<*-*>ionais, com a entrada em vigor do novo texto constitucional, desde que no se conformem com os ditames deste. Vrias normas, complementares ou ordinrias, promulgadas aps 24 de janeiro de 1967 at 15 de maro do mesmo ano foram certamente criadas segundo os atos institucionais em vigor, mas, por infringirem regras da nova Constituio do Brasil, foram revogadas. Depois, entrou em vigor a Constituio de 1969, e suas vrias Emendas, com novas implica<*-*>es, que no cabe discutir nesta oportunidade.

VII - Legitimidade 23. As normas ordinrias e mesmo as complementares so legtiInas quando se confonnam, formal e substancialmente, com os ditames da constituio. Importa dizer: a legitimidade dessas normas decorre de uma situao hierrquica em que as inferiores recebem sua validade da superior. So legtimas na medida em Que sejam constitucionais, segundo um princpio de compatibilidade vertical. 24. Uma constituio, porm, j o sistema nonnativo de grau mais elevado na ordenao jurdica do pas. Situa-se no vrtice das fontes formais do Direito. Regula a produo das demais normas da ordem jurdica." Informa e confere validade a todo o ordenamento normativo nacional, cuja unidade, coeso e conexo de sentido encontram nela seu fundamento. As demais normas jurdicas que dela discordarem ou divergirem so ilegtimas, invlidas, inconstitucionais, e devem ser ineflcazes juridicamente, em princpio.33 Mas, se as normas constitucionais gozam dessa supremacia e, por isso mesmo, no podem encontrar sua legitimidade em outras da ordenao jurdica positiva, onde buscam elas o fundamento de sua validade? Se as nonnas constitucionais regulam a criao das nonnas de hierarquia inferior e lhes do condi<*-*>es de legitimidade, que elemento capaz de cri-las legitimamente? 25. A questo controvertida, e est intimamente ligada ao conceito de constituio. Lassalle extremado ao afirmar que os canh<*-*>es so importantes fundamentos de uma constituio.34 Mas sua doutrina pode ser entendida mais moderadamente, admitindo-se como fundamento da validade da constituio os fatores reais do poder; busca, pois, um fundamento de validade nos fatos, nas rela<*-*>es sociais. O nonnativismo puro de Kelsen sustenta que a constituio encontra o fundamento de sua validade na normafundamental, pressuposta e hipottica.3<*-*> E Carl Schmitt diz que a constituio vale em virtude da vontade poltica existeneial daquele que a d, pois toda espcie de normao jurdica - tambm a normao constitucional - pressup<*-*>e tal vontade como existente.36 26. Essas posi<*-*>es prescindem ora do poder, ora do Direito, na justificativa da legitimidade das normas constitucionais. Heller, criticando especialmente Kelsen e Schmitt, demonstra que toda teoria que prescinda da alternativa Direito ou poder, norma ou vontade, objetividade ou subjetividade, desconhece a construo dialtica da realidade estatal e , por isso, falsa j de sada, e acrescenta que o carter de criador de poder, que tem o Direito, no nos permite conceber a constituio como "deciso" de um poder sem norma (posio de Lassalle e Schmitt); mas, por outra parte, devido ao carter criador de Direito que o poder tem, h que recusar a concepo de que a constituio recebe sua validade jurdica de uma norma com validade meramente lgica e desprovida de poder (posio de Kelsen).'<*-*> "Eficcia e validade, ser e dever ser da Constituio, [conclui] ho de manter-se logicamente separados, sem dvida, mas aparecem relacionados, na mesma realidade constitucional na qual um aparece sempre junt'eom o outro".3s Se a crtica de Heller procedente, sua tese no nos parece merecer acolhida, especialmente porque subordina a existncia do poder constituinte a uma idia de normao.'9 Por outro lado, a criao de uma constituio obra do poder. atravs do poder constituinte que

se manifesta, primariamente, aquela "insero do poder no processo Inesmo da normatividade jurdica", de que, genericamente, nos fala Miguel Reale.4o A tese de Kelsen inaceitvel exatamente porque repele a interferncia do poder na fundame<*-*>ntao da legitimidade das normas constitucionais. verdade que ele. no nega a competncia de uma autoridade constituinte na formao constitucional, mas esta autoridade j , no seu sistema, uma autoridade normada, ainda que hipoteticamente, pela norma fundamental pressuposta. Curioso notar que Heller, contestando a validade da teoria kelseniana, acaba por, em ltima instncia, sustentar a mesma coisa, quando diz que a questo da legitimidade de uma constituio no pode, naturalmente, ser respondida referindo-se a seu nascimento segundo quaisquer preceitos juridicos positivos, vlidos com antecedncia. Mas, ao contrrio (prossegue ele), uma constituio necessita, para ser constituio (isto , algo mais que uma relao ftica e instvel de dominao, para valer como ordenao conforme com o Direito), de umajustificao segundo principios ticos de Direito.4l Isso no muito diferente de uma Grndnorm, mesmo porque, como j vimos, Heller no admite a concepo de constituio como "deciso" sem norma, no que se encontra implcita uma idia de norma, "no quaisquer preceitos jurdicos positivos, vlidos com antecedncia", mas como "princpios ticos de Direito". 27. O erro est em conceber o poder como mera situao ftica, confundido com a fora. Miguel Reale j destacou o engano em que incide o decisionismo (de que Carl Schmitt representante conspcuo no plano constitucional), porque toma a deciso como um ato isolado do conjunto das circunstncias sociais e dos motivos axiolgicos que cercam quem deve decidir.4' Mas tambm condena aquela tendncia abstratista, que visa a criar um "reino ideal do Direito", sem os perigos e riscos que seriam representados pelo poder, confundido facilmente com a fora e o arbtrio.4' 28. Ora, o poder interfere continuamente na formulao das normas jurdicas. Dele parte a deciso definidora de uma das vias normativas possveis conaturais da contextura social. Mas as normas constitucionais, por serem informadoras e condicionadoras da ordem jurdica total, surgem da deciso de um poder especial dimanado da prpria soberania do povo, e o poder constituinte, enquanto as demais normas inferiores, condicionadas, surgem da deciso dos poderes constituidos e derivados. Estas ltimas tm sua validade fundada nos ditames das regras constitucionais, e estas so legtimas na medida em que a deciso promane de um titular legtimo do poder constituinte. Quando se trata de estabelecer uma constituio nova, a deciso provm de um poder constituinte originrio, no limitado juridicamente; se, no entanto, se cuida de modificar uma constituio existente, a deciso, para tanto, pode ser atribuda prpria legislatura ordinria, revestida, ento, do poder de reformar ou emend-la. Nos Estados Democrticos o poder constituinte pertence ao povo. Alis, sempre pertence ao povo; e, se uma constituio vem de outra fonte, que ocorreu usurpao. S o povo legtimo para determinar, por si ou por seus representantes, o estabelecimento de uma constituio, ou para reform-la nos limites por ela Inesma estatudos. Falando-se em deciso, no se est concebendo um novo decisionismo. Deciso, aqui, interferncia dopoder, como fenmeno sciocultural, na determinao de uma via normativa possvel, das que j constituem um modo de ser social. As normas assim criadas no valem s porque promanaram de uma deciso, mas porque correspondem a um querer social predominante no momento.

29. Paulo Sarasate, vista das crticas e impugna<*-*>es legitimidade da Constituio do Brasil de 1967, ergueu a teoria dopoder constituinte delegado, isto , uIn poder constituinte cujo titular o delega a outro rgo, com o fim de votar uma constituio. Segundo <*-*>firmara, aquela Constituio era legtima, porque proviera do exerccio do poder conslituinte delegado ao Congresso Nacional pelo titular do poder revolucionrio.44 Essa criao artificial era inteiramente dispensvel, mesmo porque contm, em si, uma contradio implcita. Realmente, se o Congresso Nacional estava em funcionamento, ele era e o representante do povo, nico titular do poder constituinte. Aquele Congresso fora eleito pelo povo, e s isso lhe dava legitimidade. No certo que o Ato Institucional 1 o tenha mantido. O que se pode dizer que no o destruiu. No o fez porque no pde, no teve fora para tanto. No que as Foras Armadas no o pudessem fazer, mas porque o Golpe, talvez por receio de criar situa<*-*>es insustentveis, no tenha podido destru-lo. Nessas situa<*-*>es, as foras psicolgicas tambm contam, e muito, e parece que elas prevaleceram em favor do Congresso Nacional, como instituio e representao popular, o qual se manteve com os mesmos fundamentos que,o garantiam antes do Movimento, embora mutilado pelos expurgos. Ora, no poderia haver,<*-*><*-*>ao mesmo tempo, dois representantes da soberania popular: o Congresso e o grupo dito revolucionrio. Se o Congresso existia e de fato perdurou, s ele encarnava a vontade popular e s ele, nos limites da Constituio de 1946, poderia legitimamente reform-la. Outra constituio somente poderia legitimamente ser estabelecida por uma assemblia constituinte originria, para tanto convocada. A verdade, no entanto, que a questo da ilegitimidade da constituio estabelecida se torna matria acadmica, valendo, a propsito, a assertiva de Barile: "A nova ordem, que nasce do exerccio ilegtimo da funo de reviso, no poderia ser considerada ilegtima, seno pela ordem que cessou, e que, por ter cessado, incapaz de formular tal valorao"4<*-*> - embora se deva dizer tambm que h alguns princpios universalmente aceitos, decorrentes dos sistemas normativos existentes e predominantes, que orientam a questo de legitimidade das constitui<*-*>es independendo da ordem que cessou. Com base neles possvel concluir pela ilegitimidade de uma constituio ainda que ela esteja sendo obedecida, cumprida e aplicada. Pois para isso pode ser que a fora arbitrria que a sustente. Aquela Constituio de 1967 no resistiu ao embate das foras do arbtrio, que acabaram pondo-a abaixo, primeiro rompendo-a pelo malfadado Ato Institucional 5, de 13.12.68, que, sem sombra de dvida, constituiu o instrumento mais brutal que a ordem jurdica do Pas conheceu, desde sua independncia; depois, pela Emenda Constitucional 1/69, outorgada pela Junta Militar que empolgara ditatorialmente o poder, cnferindo cidadania uma Carta ainda mais ilegtima, causa e base dos conflitos polticos que dominaram o Pas por tanto tempo, que, por isso mesmo, clamou por uma Assemblia Constituinte que reconstitucionalizasse o Estado, legitimando o exerccio do poder com a adoo de nova idia de Direito, que se traduziu, finalmente, na Constituio Federal de 1988. VIII - Eficccia 30. Uma norma s aplicvel na medida em que eficaz. Por conseguinte, eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais cons-

tituem fenmenos conexos, aspectos talvez do mesmo fenmeno, encarados por prismas diferentes: aquela como potencialidade; esta como realizabilidade, praticidade. 31. Se a norma no disp<*-*>e de todos os requisitos para sua aplicao aos casos concretos, falta-lhe eficcia, no disp<*-*>e de aplicabilidade. Esta se revela, assim, como possibilidade de aplicao. Para que haja essa possibilidade, a norma h que ser capaz de produzir efeitos jurdicos. No insistiremos no tema aqui, porque a eficcia das normas constitucionais ser o objeto de cogitao no ttulo seguinte. TTULO II EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS <012> Cnrrui.o I NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA I - O problema da eficcia das normas constitucionais. II - Normas constitucionais mandatrias e normas constitucionais diretrias. I11- Normas constitucionais "selfexecuting" e "not self executing". IP- Concepo moderna sobre a eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais: o problema terminolgio. VA triplice caracterstica das normas constitucionais quanto ejiccia e aplicabilidade. I - O problema da eficcia das normas constitucionais 1. O problema da eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais comea com as incertezas terminolgicas, o que dificulta ainda mais sua soluo e at mesmo sua formulao cientfica. 2. A questo, alis, no particular da teoria do direito constitucional, mas da cincia jurdica em geral. Carlos Cossio bem acentua as discrepncias doutrinrias quando diz que, para aludir existncia do Direito, os juristas recorrem a diversas palavras, como positividade, vigricia, eficcia, observncia, facticidade e efetividade do Direito.1 A teoria egolgica do D-eito, do mesino Cossio, resolve a dificuldade fazendo desaparecer o problema, no que tange existncia do Direito; fala unicamente da validez e da vigncia do Direito, "reconhecendo que positividade, vigncia, eficcia, observncia, facticidade e efetividade do Direito so, todos, termos existenciais que aludem mesma coisa e que se podem usar como vocbulos sinnimos".2 Eliminar o problema por essa forma no nos parece, em absoluto, resolv-lo, pois, se verdade que a positividade no se pode desligar da vigncia e da eficcia,3 tais termos tm conota<*-*>es prprias e no se confundem numa sinonmia jurdica. 3. O sociologismo jurdico reduz o problema da vigncia ao da eficcia. Vigente "o Direito que obtm, em realidade, aplicao eficaz, o que se imiscui na conduta dos homens ein sociedade e no o que simplesmente se contin na letra da lei, sem ter conseguido fora real suficiente para impor-se aos indivduos e grupos sociais".4 Sob essa perspectiva que se costuina dizer que muitas nonnas constitucionais, especialinente as chainadas programticas, no adQuirem vigncia enquanto uma lei ordinria ou complementar no as atuar efetiva-

mente. 4. O norinativisino distingue, com preciso, a vigncia da eficcia. A lio de Kelsen bastante clara a esse respeito. A vigncia da norma, para ele, pertence ordem do dever-ser, e no ordein do ser. Vigncia significa a existncia especfica da norma; ejiccia o fato de que a norma efetivamente aplicada e seguida; a circunstncia de que uma conduta huinana conforme norma se verifica na ordein dos fatos.' "Dizer que uina norina vale ( vigente) traduz algo diferente do que se diz quando se afirina Que ela efetivainente aplicada e respeitada, se bem que entre vigncia e eficcia possa existir uina certa conexo."6 Kelsen d ntida prevalncia vigncia, desde Que entende que esta pertence ordem do dever-ser, isto , da norma como objeto do Direito, enquanto a eficcia pertence ordein do ser, dos fatos; mas acha que um mnimo de eficcia condio de vigncia da norma.<*-*> Uma norina jurdica, no entanto, entra em vigor antes de tornar-se eficaz, isto , antes de ser seguida e aplicada.s 5 A positividade do Direito no se confunde com sua vigncia nem coin sua eficcia. Direit positivo se op<*-*>e a direito natural; positividade significa, como nta Cossio, a realidade emprica da experincia, "existncia cotno presena do Direito".9 inais do Que vigncia e eficcia, mais, portanto, Que a aludida "existncia como presena do Direito", "porque [como nota Miguel Reale] podemos conceber trs modalidades de direito positivo: o dotado atualinente de vigncia; o Que j a perdeu; e o que est ein vias de obt-la". <*-*>o 6. Em resumo: I - Positividade do Direito exprime a caracterstica de um Direito que rege, in concreto, a conduta humana, mediante normas bilaterais e atributivas, socialmente postas; pode ser histrico, como atual; op<**>ese a direito natural. II - Vigncia do Direito, ou Direito vigente, caracteriza o Direito que rege, agui e agorn, "hic et nunc "; as rela<*-*>es sociais; referese ao Direito presente; designa a existncia especfica de uina norma, <*-*> <*-*> opondo-se ao dir<*-*>eito histr-ico. III - Eficcia do Direito: toma-se a expresso ein dois sentidos. A eficcia social designa uma efetiva conduta acorde coin a prevista pela norma;i' refere-se ao fato de que a norma realinente obedecida e aplicada;<*-*>' nesse sentido, a eficcia da nonna diz respeito, coino diz Kelsen, ao "fato real de que ela efetivamente aplicada e seguida, da circunstncia de uma conduta huinana confonne norma se verificar na ordem dos fatos".<*-*>4 o que tecnicamente se chama efetividade da nonna.l<*-*> Eficcia a capacidade de atingir objetivos previamente fixados coino metas. Tratando-se de nonnas jurdicas, a eficcia consiste na capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vm a ser, em ltna anlise, realizar os ditames jurdicos objetivados pelo legislador. Por isso que se diz que a eficciajuridica da nonna designa a qualidade de pr<*-*>oduzir; em maior- ou menor gr-au, efeitos juridicos, ao regular desde logo, as situa<*-*>es, rela<*-*>es e comportamentos de que cogita;<*-*>6 nesse sentido, a eficcia diz respeito aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da nonna, coino possibilidade

de sua aplicao jurdica. O alcance dos objetivos da norina constitui a efetividade. Esta , portanto, a medida da extenso em que o objetivo alcanado, relacionando-se ao produto final. Por isso que, tratando-se de nonnas jurdicas, se fala em eficcia social em relao efetividade, porque o produto final objetivado pela norma se consubstancia no controle socizl que ela pretende, enquanto a eficcia jurdica apenas a possibilidade de que isso venha a acontecer. Os dois sentidos da palavra eficcia, acima apontados, so, pois, diversos. Uina norina pode ter eficcia jurdica sem ser socialinente eficaz, isto , pode gerar certos efeitos jurdicos, coino, por exeinplo, o de revogar nonnas anteriores, e no ser efetivainente cuinprida no plano social. Mas percebe-se que, apesar disso, os sentidos so conexos, coino j anotamos antes. II - Normas constitucionais mandatrias e normas constitucionais diretrias 7. No plano da eficcia jurdica - que o que nos interessa neste trabalho -, a cincia do Direito enfrenta o probleina da classificao das nonnas, "para explicar a inaneira como o imperativo se manifesta".i<*-*> Essa questo, embora seja de teoria geral do Direito, e no puramente de direito constitucional, deve, no entanto, ser examinada aqui, para verificar-se at que ponto as nonnas constitucionais se ajustam a ela. 8. O carter imperativo das normas jurdicas revela-se no determinar uma conduta positiva ou uma omisso, um agir ou um no-agir; da distinguirem-se as normas jurdicas ein preceptivas - as que imp<*-*>em uma conduta positiva ,.e em proibitivas - as que imp<*-*>em uma omisso, uma conduta omissjva, um no-atuar, no-fazer. As normas constitucionais so, em grand<*-*> poro, desses dois tipos, bastando citar os exemplos seguintes, bein caractersticos: a) preceptivas:1) "Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza" (art. 5Q, caput); 2) "O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional" (art. 44); 3) "A competncia da Unio para einitir moeda ser exercida exclusivamente pelo banco central" (art.164); b) proibitivas: 1) "ningum ser submetido a tortura nem a tratamento desumano ou degradante" (art. SQ, III); 2) "nenhuma pena passar da pessoa do condenado" (art. 5<*-*>, XLU); 3) "no haver juzo ou tribunal de exceo" (art. SQ, XXXVII); 4) "a casa asilo inviolvel do indivduo" (art. 5, XI), " inviolvel o sigilo da correspondncia (art. 5<*-*>, XII); 5) "No podem alistar-se como eleitores os estrangeiros e, durante o perodo do servio militar obrigatrio, os conscritos" (art.14, 2<*-*>); 6) " vedada a utilizao pelos partidos polticos de organizao paramilitar" (art. 17, 4); 7) "Ao militar so proibidas a sindicalizao e a greve" (art. 142, 3, IV). s vezes, num snples dispositivo, encontramos uma norma preceptiva e outra negativa: " livre a manifestao do pensamento, [norma preceptiva) sendo vedado o anonimato [norma proibitiva)" (art. 5Q, IV). Essa distino de pouca importncia, como nota Del Vecchio, por se reduzir, muitas vezes, a uma significao ilosfica, visto que um mesmo comando pode traduzir-se sob forma preceptiva ou proibitiva,is o que palpvel em direito constitucional, especialmente no captulo dos direitos e garantias fundamentais, onde a afirmativa de direitos subjetivos em favor dos indivduosimporta a negativa da ao

do Poder Pblico. Exemplo tpico de uma nonna proibitiva que tem real significao preceptiva a do inciso II do art. SQ da Constituio, ao estatuir que ningum ser obrigado afazer ou deixar defazer alguma coisa seno em virtude de lei - valendo dizer, em termos preceptivos: s a lei pode obrigar algum a fazer ou deixar de fazer alguma coisa. As duas formas, como se v, fornecem a base constitucional das normas juridicas preceptivas (obrigar algum a fazer - determinar uma conduta positiva) e das normasjuridicas proibitivas (obrigar algum a deixar de fazer - impor uma omisso). Assim, tambm: " inviolvel o sigilo da correspondncia" significa, em termos preceptivos: " garantido o sigilo da correspondncia"; ou "ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena condenatria" equivale, em termos preceptivos: "todos so considerados inocentes at o trnsito em julgado de sentena condenatria". 9. Para Del Vecchio essas duas espcies de normas so primnrias, porque so suficientes por si mesmas, isto , exprimem diretamente uma regra obrigatria do agir; outras nonnas so chamadas secundrias, visto que no so bastantes por si mesmas, mas dependem de outras, a que devemos reportar-nos para compreender aquelas exatamente.19 Essa classificao pode induzir a pensar que a ela pertencem as chamadas normas constitucionais ciuto-aplicveis e as no auto-nplicveis, aquelas bastantes em si e estas no-bastantes em si.'o As primeiras seriam as pi'imr-ias, por suficientes por si mesmas, e as no ato-aplicveis seriam secundrias, por dependerem de outras normas que lhes completem a eficcia. Seria, porm, errneo pensar assim, pois por normas secundrias Del Vecchio entende as regras declarativas, ou explicativas;'I mas achamos que as interpretativas e as permissivas tambm poderiam ser consideradas da mesma natureza. As declarativas ou explicativas contm defini<*-*>es de vocbulos ou de conceitos;" as interpretativas tambm definem e conceituam o sentido de outras normas. Podem admitir-se normas constitucionais explicativas e interpretativas, como exemplo famoso, entre ns, a lei constitucional (Lei 105, de 12.5.1840) interpretativa do Atd Adicional Constituio de 25 de maro de 1824; assim parece-nos lcito classificartambm a Lei Constitucional 8, de 12.10.42, como demonstram seus "considerandos". Nonnas permissivns (ou facultativas) so as que atribuem uma permisso, sem determinar a obrigatoriedade de uma conduta positiva ou omissiva. A existncia dessas normas induziu parte da doutrina a afirmar que nem todo Direito imperativo. Del Vecchio demonstrou o contrrio, mas partiu de premissa inaceitvel para o caso - qual seja, a de que " juridicamente penzl<*-*>tido tudo aquilo que juridicamente no proibido";<*-*>' da dizer que as nonnas pennissivas no tm, por si mesmas, razo de ser, visto que a permisso, em si, no precisa ser dada pelo Direito.'<*-*> Equvoco manifesto, porque as normas permissivas constituem, em princpio, excees a regras proibitivas existentes na ordem jurdica. Melhor, pois, diria se afirmasse que seu carter imperativo decorre do fato de, por via de regra, abrirem exceo a normas proibitivas, o que ocorre, com freqncia, no direito constitucional, como so os casos do art. 18, 3<*-*>,'' do pargrafo nico do art. 22,'6 do art. 25, 3Q,'<*-*> do art. 60,'s do art. 154, I,'9 do art. 182, 4<*-*>,'o e

23. Ob. cit., p. 288; mas a foi cauteloso ao indicar que tal ocorre em geral. 24. Ob. eit., p. 288. 25. "Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional por lei complementar" - exceo ao princpio da indissolubilidade dos Estados configurado no art. 1<*-*> e tambm ao princpio da autonomia dos Estados. Sem essa regra permissiva no haveria possibilidade das modi'ica s indicadas. 26. "Lei complementar poder autorizar os Estados a legislar sobre quest<*-*>es especficas das matrias relacionadas neste artigo" - exceo competncia privativa da Unio, ao princpio da indelegabilidade de atribui<*-*>es e rigidez da repartio de competncias constitucionais. 27. Permite aos Estados instituir regies metropolitanas, aglomera<**>es urbanas e microrregi<*-*>es constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum - como exceo ao princpio da autonomia municipal quer para se organizarem em consrcio, quer para a realizao de servios locais de competncia dos Municpios autnomos. 28. Permitindo emendas Constituio, quebrando-Ihe a possibilidade de rigidez absoluta. 29. Permitindo Unio a criao de outros impostos que no os previstos na Constituio, desde que sejam no-cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos discriminados na Constituio. 30. " facultado ao Poder Pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo <012> 7O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS tantos outros da nossa Constituio; assim a maioria das regras de competncia, as quais contm simples faculdade ou autorizao para o exerccio do poder outorgado, como exemplo frisante a competn-

cia para decretar tributos. Mas, nesses casos, as normas so, ao mesmo tempo, pennissivas e proibitivas. Quando o art.153, por exemplo, permite Unio decretar os impostos nele indicados, ao mesmo tempo probe a Estados e Municpios institurem os mesmos tributos. 10. A clssica distino das normas jurdicas sob o ponto de vista da eficcia - a qual resume todas as outras - que as separa em normas coercitivns (ius cogens, normas cogentes, taxativas, na terminologia de Del Vecchio)3I e normas dispositivas (ius dispsitivum). Coercitivas, de acordo com a doutrina, so as que imp<*-*>em uma ao ou uma absteno independentemente da vontade das partes, classificando-se, por isso, em normaspreceptivas (ou, segundo outros, imperativas) e em normasproibitivas.3' Dispositivas so as que "completam outras ou ajudam a vontade das partes a atingir seus objetivos legais, porque da natureza imperativa do Direito no se segue que ele no leve em conta ou suprima sempre a vontade individual".33 So nonnas que possibilitam uma acomodao particular, e s sero aplicveis na inexistncia de acordo das partes,34 s quais pertencem as normas de interpretao e as integrativas ou supletivas.3' Todas so, porm, imperativas, porQue, dadas certas condi<*-*>es ou hipteses previstas, incidem obrigatoriamente.36 de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, asse<*-*>urados o valor real da indenizao e os juros legais". Sem a permisso constante do cnput o Poder Pblico municipal no estaria autorizado fazer as imposi<*-*>es ao titular da propriedade no nvel previsto. A per misso, por isso, era necessria em face do direito de propriedade, que limita a ao do Poder Pblico, e especialmente para sujeitar o proprietrio s san<*-*>es constantes dos incisos do dispositivo. Il. As normas constitucionais penencem essencialmente ao ius cogens. Isso ponto pacfico. Controvertida , no entanto, a questo relativa existncia, ou no, de nonnas constitucionais dispositivas. As rela<*-*>es de direito constitucional so relaes de poderes entre si e entre estes e sujeitos privados (indivduos, grupos etc.), estabelecendo direitos, obriga<*-*>es e deveres de natureza pblica, mediante normas que, por princpio, no deixam margem atuao da vontade dos agentes constitucionais. Nonnas que so, por isso, irrenunciveis ou inderrogveis, embora, como veremos, haja possibilidade de uso do poder discricionrio, com base eIn nonnas de aplicao facultativa, tais as que admitem a celebrao de convnios para certos fins (art. 155, 2<*-*>, VI e XII, "g", por exemplo) e as que outorgam certas competncias sem obrigar o seu exerccio.3<*-*> Mas essas nonnas no so facultativas no sentido das penniss<*-*>es do direito privado, pois, ao facultarem um modo de agir, excluem qualquer outro (assim, os Estados no so obrigados a decretar os impostos de slIa competncia, mas esto impedidos de criar outros) ou vedam a obteno dos fins nelas previstos de outro modo que no na fonna, limites e condi<*-*>es que autorizam (assim, s facultado a Estados e Distrito Federal deliberar sobre iseno, incentivos e beneficios fiscais na fonna estabelecida em lei complementar, conforme os incisos VI e XII, "g"). No fundo, portanto, essas nonnas facultativas afguram-se to vinculantes como as demais. E um ato ou lei que estatua de outro jeito ser fulminado

de inconstitucionalidade. 12. No h no direito constitucional nonnas supletivas no sentido em que essa expresso usada no direito privado. certo que a jurispnzdncia none-americana pretendeu distinguir as nonnas constitucionais em duas categorias: cz) as mandatoryprovisions (prescri<*-*>es mandatrias), que seriam clusulas constitucionais essenciais ou materiais cujo cumprimento obrigatrio e inescusvel; b) as directory provisions (prescri<*-*>es diretrias), de carter regulamentar, podendo o legislador comum dispor de outro modo, sem que isso importasse inconstitucionalidade de seu ato. Cooley criticou severamente essa doutrina dos tribunais. "As Constitui<*-*>es [diz ele] normalmente no contm normas de procediInento, salvo se as consideram necessrias prtica de algum ato, quando, ento, devem ser tidas como limitativas do poder a cujo exerccio se aplicam. No podemos esperar que se encontrem na Constituio preceitos que o povo no tenha considerado de alta importncia e dignos de fgurar num instrumento que se destina a controlar igualmente o governo e os governados e a constituir a justa medida dos poderes conferi.dos. Se forem estabelecidas normas a respeito do tempo no qual uIn poder deve ser exercido, ou do modo pelo qual o seu exerccio pode ter lugar, h, pelo menos, uma forte presuno de que esse tempo e esse Inodo condicionam a validade da manifestao do poder".3s Francisco Campos acha, com razo, que essa "distino a mesn ia, fonnulada eIn outros tennos, entre leis constitucionais fonnais e materiais, consideradas as primeiras como meramente diretrias, por no conterem matria de natureza ou de essncia constitucional, e as seglIndas como Inandatrias por natureza, no por i gurarem no instrumento da constituio, Inas por serem essencial e substancialmente constitucionais. Ora, como vimos, [continua) repugna, absolutamente, ao regime de constituio escrita ou rgida a distino entre leis constitucionais eIn sentido material e fonnal; eIn tal regime, so indistintamente constitucionais todas as clusulas constantes da constituio, seja Qual for o seu contedo ou natureza".'9 "Sendo, pois, [prossegue Francisco Campos] todas elas de ordem constitucional, tero, igualmente, a mesma fora, que Ihes provm no de sua matria, mas do carter do instrumento a que aderem, no podendo conceber que se reserve ao legislador o arbtrio de distinguilas, para o efeito de sua observncia, eIn essenciais ou substafiCiais, a saber, imperativas ou Inandatrias, e em acessrias ou de mera convenincia, isto , diretrias".4<*-*> E acrescenta, mais adiante, que "uma proviso constitucional, exatamente porque se contm no instrumento da constituio, uma proviso essencial, indispensvel e imperativa, por envolver de fato ou por pressuposto do legislador constituinte - pressuposio irremovvel por argumentos em contrrio - matria de interesse pblico ou relativa a direitos individuais, de ordem substancial, portanto".4<*-*> 13. Aceitamos plenamente essa argumentao, como se ver Quando formos examinar certa corrente doutrinria italiana que ressuscitou, em tennos mais amplos e mais profundos, a distino das normas constitucionais em mandatrias e diretrias, ao slIstentar que as constitui<*-*>es contm clusulas preceptivns, de carter impositivo e peremptrio, e clusulas diretivas, de carter no-obrigatrio, podendo ser at desrespeitadas pela legislao ordinria, sem que esta seja, por isso, invlida. Alis, de passagem, o assunto j foi focalizado, Quando estudamos a natureza jurdica das nonnas constitucionais.

III - Normas constitucionais <*-*><*-*>self executing " e <*-*><*-*>not self executing" 14. Como acontece com quase todos os grandes temas do direito constitucional, foram a jurisprudncia e a doutrina constitucional norte-americanas que conceberam e elaboraram a classificao das normas constitucionais, do ponto de vista de sua aplicabilidade, eIn self erecuting provisions e rzot sel J executing provisions,4' que os autores divulgaram, entre ns, pela traduo, respectivamente, de disposi<*-*>es (normas, clusulas) auto-aplicveis ou auto-executveis, ou aplicveis por si mesmas, ou, ainda, bastantes em si, e disposi<*-*>es no autoaplicveis, ou no auto-executveis, ou no-erecutveis por si mesmas, ou, a?nda, no-bastantes em si.4' A distino surgiu da verificao de que as constitui<*-*>es consubstanciam normas, princpios e regras de carter geral, a serem convenientemente desenvolvidos e aplicados pelo legislador ordinrio, j que no podem, nem devem, descer s mincias de sua aplicao. So, na expresso de Ruy, "largas snteses, sumas de princpios gerais, onde, por via de regra, s se encontra o substractum de cada instituio nas suas normas dominantes, a estrutura de cada uma, reduzida, as mais das vezes, a uma caracterstica, a uma indicao, a um trao. Ao legislador cumpre, ordinariamente, revestir-lhes a ossatura delineada, impor-lhes o organismo adequado, e lhes dar capacidade de ao".44 I5. Segundo a mencionada doutrina, normas constitucionais self executing (ou sel J enforcing, ou self acting; auto-executveis, autoaplicveis, bastantes em si) so as desde logo aplicveis, porque revestidas de plena eficcia jurdica, por regularem diretamente as Inatrias, situaes ou comportamentos de que cogitam, enquanto normas constitucionais not seljexecuting (ou not selfenforcinlg, ou not selfacting; no auto-executveis, no auto-aplicveis, no-bastantes eIn si) so as de aplicabilidade dependente de leis ordinrias. Cooley conceitua-as do seguinte modo: "Pode-se dizer que uma norma constitucional auto-executvel, quando nos formece uma regra, mediante a Qual se possa fruir e resguardar o direito outorgado, ou executar o dever imposto; e que no auto-aplicvel, quando Ineramente indica princpios, sem estabelecer normas por cujo meio se logre dar a esses princpios vigor de lei".4' Ruy Barbosa, fundado nos autores e na jurisprudncia norte-americanos, difundiu a doutrina entre ns, e conceitua as normas auto-executveis como sendo "as determina<*-*>es, para executar as quais no se haja Inister de constituir ou designar uma autoridade, nem criar ou in<**> dicar um processo especial, e aquelas onde o direito institudo se ache annado por si mesmo, pela sua prpria natureza, dos seus zl<*-*>ios de execuo e preservao".46 No auto-executveis so as que "no revestem dos Ineios de ao essenciais ao seu exerccio os direitos, que outorgam, ou os encargos, que impem: estabelecem competncias, atribui<*-*>es, poderes, cujo uso tem de aguardar que a Legislatura, se<*-*> gundo o seu critrio, os habilite a se exercerem".4<*-*> 16. Ruy Barbosa, analisando aquela doutrina, oferece ampla exemplificao, donde extrai hipteses de normas constitucionais

auto-aplicciveis por<*-*> nature<*-*>a, e seriam aquelas que consubstanciam: I - veda<*-*>es e proibi<*-*>es constitucionais; II - os princpios da declarao dos direitos fundamentais do homem; III - as isen<*-*>es, imunidades e prerrogativas constitucionais.4s Alm dessas, pelo conceito acima, tambm so auto-aplicveis as Que no reclamem, para a sua execuo: I - a designao de autoridades, a Qtle se cometa especificamente essa execuo; II - a criao ou indicao de processos esz<*-*><*-*>ciais de sua execuo; III - o preenchimento de certos requisitos para sua execuo; IV - a elaborao de outras normas legislativas que lhes revistam de meios de ao, porque j se apresentam armadas por si Inesmas desses meios, ou seja, suficientemente explcitas sobre o assunto de que tratam. 17. Prescindimos de dar exemplos aqui, porque teremos que voltar ao tema, quando, ento, nossa anlise se apoiar em tese mais consentnea com o constitucionalistno contemporneo. De fato, a doutrina atual sobre a aplicabilidade das nonnas constitucionais op<*-*>e srios reparos teoria exposta e procura reelaborar a matria, sob outras perspectivas e segundo exigncia do contedo scio-ideolgico das constitui<*-*>es do aps-guerra. A classificao pura e simples das normas constitucionais em auto-aplicveis e no auto-aplicveis no corresponde, com efeito, realidade das coisas e s exigncias da cincia jurdica, nem s necessidades prticas de aplicao das constitui<*-*>es, pois sugere a existncia, nestas, de normas ineficazes e destitudas de imperatividade, como bem demonstra o conceito de Cooley, quando fala eIn regras "sem estabelecer normas por cujo Ineio se logre dar a esses princpios vigor de lei". O prprio Ruy, no entanto, j reconhecia que "no h, numa Constituio, clusulas, a que se deva atribuir meramente o valor moral de conselhos, avisos ou li<*-*>es. Todas tm fora imperativa de regras, ditadas pela soberania nacional ou popular aos seus rgos".49 Nem as normas ditas auto-aplicveis produzem por si mesmas todos os efeitos possveis, pois so sempre passveis de novos desenvolvimentos mediante legislao ordinria, nem as ditas no auto-aplicveis so de eficcia nula, pois produzein efeitos jurdicos e tm eficcia, ainda que relativa e reduzida. Cada norina constitucional seinpre executvel por si mesma at onde possa, at onde seja suscetivel de execuo. O probleina situase, justamente, na detenninao desse limite, na verificao de quais os efeitos parciais e possveis de cada uma. Do inestno inodo que se pode afinnar que no h nonna constitucional alguma de todo ineficaz, "porque todas so, de inodo unvoco, constitucionamlente cogentes ein relao a seus destinatrios", como assinala De Snone,<*-*>o tambin se pode sustentar que nenhuma , em si, completa, coino nota Crisafulli, visto que "no se saberia verdadeirainente em que fazer consistir o carter completo de uma norma; cada norina, em certo sentido, incompleta, porque geral e abstrata, tanto que necessita do trabalho do intrprete para tornar-se concretainente aplicvel aos casos singulares da vida social, coinpreendidos na respectiva categoria; existein, deinais disso, normas mais ou menos (...)

incompletas, ou, em outros tennos, que requerein opera<*-*>es mais ou menos demoradas e coinplexas de interpretao para preencher-se o hiato que seinpre separa a regra abstrata do caso historicainente individual que se trata de regular concretamente".<*-*><*-*> 18. A teoria clssica norte-americana no destaca, como acentua a crtica, a nportncia das normas prograinticas que revelatn o novo carter das constitui<*-*>es contemporneas, no oferecendo uma viso ordenada e cientfica de seus variados efeitos jurdicos, assim coino das deinais norinas de princpios constantes das cartas poiticas do inundo atual, que consagrain novos valores e reclamam a realizao de outros ideais na vida poltica e social, perseguindo a concretizao do bein comuin.<*-*> , Disso tudo deflui (coino notou Meirelles Teixeira) a necessidade de reelaborao doutrinria da matria, aproveitando-se, sem dvida, inuito do ensinainento da clssica teoria das normas auto-aplicveis e no auto-aplicveis, dando-Ihe, porm, forinulao mais adequada queles novos contedos das constitui<*-*>es contemporneas, mais voltadas para a efetivao de valores sociais, ainda que imprecisamente.<*-*>3 IV- Concepo moderna sobl-e a eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais: o problema terminolgico 19. Incitados por decis<*-*>es judiciais sobre a eficcia e aplicabilidade de certas norinas da Constituio de seu pas, os autores italianos concentrarain-se na anlise cientfica do teina, einpenhando-se ein largos dissdios doutrinrios desde os pontos de vista mais extreinados at alcanar uina orientao, ainda no satisfatria, mas j capaz de produzir resultados alentadores, monnente porque salientam a grande iinportncia das chamadas norinas prograinticas na ordenao j urdica em que se inserein.'4 20. A Constituio italiana entrou em vigor no dia 1Q de janeiro de 1948. J no dia 19 do inesino ms e ano, o Tribunal Penal de Roina proferia uma deciso que suscitou nportantes problemas sobre a eficcia jurdica e a aplicabilidade das normas constitucionais e ps ein questo as rela<*-*>es destas coin as leis precedentes. A resoluo daquela Corte firmou o princpio geral de que uma norma da Constituio tem a eficcia de revogar tacitamente as disposi<*-*>es de lei que sejain coin ela incoinpatveis.'<*-*> O julgado, contudo, no enfrentou outros probleinas que as norinas constitucionais provocain relativainente sua eficcia e aplicabilidade, inas os tangenciou, dando margein a que a doutrina os pusesse na pauta dos debates.<*-*>6 Outros julgados vierain sem tardana, e puseram ein xeque o valor, a natureza e os efeitos jurdicos das normas constitucionais, construindo uina teoria que as classifica ein categorias, com valor e eficcia diversos. A 7 de fevereiro de 1948, a Corte de Cassao Penal repelia uma tese radical, que sustentava que a Constituio continha, por natureza, somente normas diretivas, e estatua "que a Constituio um complexo de normas jurdicas, que so principalmente preceptivas, inas que tainbm podein ser apenas diretivas ou prograinticas, enquanto tenhain por destinatrio, alin dos sujeitos de direito, tainbin o futuro legislador ordinrio, ante o qual a norina jurdica consti-

tucional posta nuin grau hierrquico inais elevado. Mais precisainente, as normas consagradas na Constituio - feita exceo daquelas que habitualmente Ihe constituam o prembulo - so preceptivas, como todas as nortnas jurdicas; inas algumas so de nediata aplicao, outras no. inister examinar caso por caso".'<*-*> Acabu concluindo, como inostra a einenta do acrdo, que as disposi<*-*>es constitucionais, s vezes, so de natur-eza programtica, s vezes de ncctureza juridica.<*-*>s Dessa deciso surgiram duas afirmativas que encontraram eco em parte da doutrina, mas geraram penetrante crtica, tambm. A primeira consistiu na classificao das normas constitucionais, quanto eficcia, empreceptivas e diretivas, semelhante quela distino das normas em mandatrias e diretrias da doutrina norte-ainericana, hoje ultrapassada, conforme vimos. A segunda refere-se distino das normas constitucionais em programticas e de natureza jurdica, o que equivale, conseqentemente, a negar juridicidade s primeiras. Tese acolhida por Azzariti, que sustentou que essas nonnas puramente diretivas se lnitam a indicar uina via ao legislador futuro, no sendo nem mesmo verdadeiras nonnas jurdicas, negando-lhes qualquer eficcia, e, inesmo que a lei delas divirja, ainda sero vlidas.'9 A maioria dos autores, porin, tece severas crticas a essa teoria, e seria mesmo de estranhar houvesse numa constituio rgida - instrumento jurdico dotado de supremacia e superlegalidade - nonnas que no fossem de natureza jurdica. O simples fato de serein inscritas nela atribui-lhes natureza de normas fundainentais e essenciais, e no se pode duvidar de sua juridicidade, nein de seu valor nonnativo.6o men sine lege, correspondente ao inciso XXXIX do art. S da Constituio Federal de 1988; assim mesmo foi tido como de carter diretivo pela Suprema Corte de Cassao italiana no julgado mencionado. 59. Ob. cit., pp. 98 e 99. No mesmo sentido Giovanni Bemieri, "Rapporti della Costituzioni con le leggi anteriori", Archivio Penale, novembrodezembro/ 50, Primeira Parte, p. 409; e Salvatore Villari, "Sulla natura giuridica della Costituzione", Archivio Penale, maio-junho/48, Segunda Parte, p. 217, comentando a questionada sentena, mas fundado em pressupostos diversos, sustenta que a constituio formal no lei; sua eficcia jurdica conferida pela coincidncia com a constituio permanente, aquela instrumental e de fato, que a nica constituio vigente; quando as normas da constitutoformal coincidem com as da constituio efetiva ou de fato, quer-se dizer que as normas da constitiiio formal so preceptivas; quando, ao contrrio, no coincidem, quer-se dizer que as normas da constituioformal so diretivas e seivem para indicar, aos rgos incumbidos de

manifestar a vontade do Estado, o que a constitnio efetiva quer. "Si tratterebe [conclui o autor] di un invito ad uniformarsi alla Costitt<*-*>zione effetiva, di modo que, con un atto valido (legge), gli organi legislativi facciono cessare 1'efficacia di una norma que, per avere forza cogente sua propria, come tutte le norme giuridiche, continua ad avere vigore anche dopo la emanazione di una Costiturione scrita che; non avendo forza cogente propria, non pu automaticamente fare considerare decaduta una norma preesistente in contraste con la Costituzioneformale". A confuso do autor enhe eficcia jurdica e eficcia social evidente, e situa-se no plano puramente sociolgico, onde pode ter alguma validade. 60. Cf. Flaminio Franchini, "Efficacia delle norme costituzionale", Archivio Penale, maio-junho/50, Primeira Parte, p. 203; Ugo Natoli, ob. cit., p. 23; Balla<012> SO APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 21. No se nega que as normas constitucionais tm eficcia e valor jurdico diversos umas de outras, mas isso no autoriza recusarlhes juridicidade. No h norma constitucional de valor meramente inoral ou de conselho, avisos ou li<*-*>es, j dissera Ruy, consoante mostrainos noutro lugar. Todo princpio inserto numa constituio rgida adquire dimenso jurdica, mesmo aqueles de carter mais acentuadamente ideolgico-programtico, como a declarao do art. 170 da Constituio: "A ordein econinica (...) tem por fm assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social"; ou estas: "O Estado proinover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgica" (art. 218); "O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultilra nacional" (art. 215). 22. Enfiin, com todas essas discordncias6l e posi<*-*>es insustentveis, a jurisprudncia e a doutrina italianas formularam uma classificao das normas constitucionais, quanto eficcia e aplicabilidade, que assiin se apresenta: a) normas diretivas, oupr-ogramticas, dirigidas essencialmente ao legislador; b) nonnas preceptivas, obrigatrias, de aplicabilidade imediata; c) nonnas preceptivas, obrigatrias, inas no de aplicabilidade imediata.6' As normas diretivas no contm qualquer preceito concreto, inas do somente diretivas ao legislador futuro, e no excluein, de modo absoluto, a possibilidade de que sejain einanadas leis no confonnes coin elas, e menos ainda atingein, de qualquer inaneira, as leis preexistentes. As nor-mas preceptivas de aplicabilidade nediata contin coinandos jurdicos de aplicao direta e imediata, invalidam <**>ualquer lei nova discordante e inodificam ou ab-rogam as anteriores que coin elas contrastein. As normas preceptivas de aplicabilidade dir<*-*>eta inas no imediata, porque requerein outras norinas jurdicas integrativas, imalidam tambin novas leis infringentes, inas, enquanto a sua apli-

dore Pallieri, ob. cit., pp. 321-327. De resto, Francisco Campos, em substancioso parecer, hoje incorporado ao v. I de seu Direito constitucional, sob o ttulo de "Elaborao legislativa", proferido em 1919,j sustentava ajuridicidade de todas as normas constitucionais, ao repelir a distino enhe normas mandatrias e diretrias, como j vimos no texto. 61. Para as vrias posi<*-*>es: Remo Pannain, trabalho cit., Archivio Penale, maio-junho/50, Primeira Parte, pp. 220 e ss. 62. Cf. Gaetano Azzariti, ob. cit., p. 103; Pannain, trabalho cit. na nota anterior; Biscaretti di Ruffia, ob. cit., p. 230. NORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA S 1 cao permanecer suspensa, no atingiro a eficcia das leis anteriores.3 Essa classificao e sua terminologia so falsas e inaceitveis, pela prpria nprocedncia das premissas em que assentam, pois fundamentam-se na distino entre normas constitucionais jurdicas e no-jurdicas, que j criticamos. Normas puramente diretivas no existem nas constitui<*-*>es contemporneas.64 Em sentido geral, j demonstramos, com base na melhor doutrina, que todas as normas jurdicas so dotadas de imperatividade, mesmo as permissivas. Mostraremos, ainda, que as chamadas normas programticas, tidas pela doutrina supra como diretivas e ineficazes, exercein relevante funo na ordenao jurdica do pas e tin efeitos jurdicos de suma importncia, no se dirigindo s aos legisladores, como no raro se afirma. 23. preciso, portanto, dar um passo a inais na caracterizao das normas constitucionais, do ponto de vista de sua e icciajurdica, que constitui a base de sua aplicabilidade. o que tentaremos resumir no pargrafo seguinte, depois de indicar a insuficincia de outra posio doutrinria, para, nas pginas ulteriores, oferecer uin desdobramento que servir, a um teinpo, de anlise deinonstrativa e de sustentao cientfica. V- A triplice caracteristica das normas constitucionais quanto eficcia e aplicabilidade 24. Temos que partir, aqui, daquela premissa j tantas vezes enunciada: no h nonna constitucional alguina destituda de eficcia. Todas elas irradiain efeitos jurdicos, importando seinpre uina inovao da ordein jurdica preexistente entrada em vigor da constituio a que aderein e a nova ordenao instaurada. O que se pode admitir que a eficcia de certas normas constitucionais no se manifesta na plenitude dos efeitos jurdicos pretendidos pelo constituinte enquanto no se emitir uma normao jurdica ordinria ou complementar executria, prevista ou requerida. Se todas tin eficcia, sua distino, sob esse aspecto, deve ressaltar essa caracterstica bsica e ater-se circunstncia de que se di-

ferenciam to-s quanto ao grau de seus efeitos jurdicos. insuficiente, a nosso ver, separ-las em dois grupos, como insinuam certos autores: a) nonnas constitucionais de eficcia plena, que seriam aquelas de nediata aplicao; b) normas constitucionais de eficcia limitadn, distin<*-*><*-*>liindo-se estas, ainda, ein: I) normas de legislao e 2) nonnas pi<*-*>ogr<*-*>rrni<*-*>cticas.6<*-*> Essa classificao considera as nonnas referentes aos direitos e garantias fundamentais como de legislao, quando mencionam uina legislao futura que regulainente seus limites. 25. Parece-nos necessrio discriminar ainda mais, a fim de fazerse uina separao de certas normas que prevem uma legislao futura mas no podem ser enquadradas entre as de eficcia limitada. Em vez, pois, de dividir as nonnas constitucionais, quanto eficcia e aplicabilidade, em dois giupos, achamos mais adequado consider-las sob trplice caracterstica, discriminando-as em trs categorias: I - normas constitucionais de eficcia plena; II - normas constitucionais de eficcia contida; III - normas constitucionais de eficcia limitada ou reduzida. Na primeira categoria incluein-se todas as nonnas que, desde a entrada ein vigor da constituio, produzem todos os seus efer<*-*>os essenciais (ou tm a possibilidade de produzi-los), todos os objetivos visados pelo legislador constituinte, porque este criou, desde logo, uina normatividade para isso suficiente, incidindo direta e imediatainente sobre a matria que lhes constitui objeto. O segundo grupo tambm se constitui de normas que incidein imediatainente e produzein (ou podem produzir) todos os efeitos queridos, mas prevein meios ou conceitos que pennitein manter sua eficcia contida em certos limites, dadas certas circunstncias. Ao contrrio, as nonnas do terceiro grupo so todas as que no produzein, com a simples entrada em vigor, todos os seus efeitos essenciais, porque o legislador constituinte, por qualquer motivo, no estabeleceu, sobre a matria, uma nonnatividade para isso bastante, deixando essa tarefa ao legislador ordinrio ou a outro rgo do Estado. Por isso, pode-se dizer que as nonnas de eficcia plena sejain de aplicabilidade direta, imediata e integral sobre os interesses objeto de sua regulamentao jurdica, enquanto as normas de eficcia lnitada so de aplicabilidade indireta, mediata e reduzida, porque somente incidein totalinente sobre esses interesses aps uma norinatividade ulterior que Ihes desenvolva a eficcia, conquanto tenham uma incidncia reduzida e surtam outros efeitos no-essenciais, ou, melhor, no dirigidos aos valores-fins da nonna, mas apenas a certos valoresineios e condicionantes, como melhor se esclarecer depois. As norinas de eficcia contida tainbm so de aplicabilidade diretrc, imediata, mas no integral, porque sujeitas a restri<*-*>es previstas ou dependentes de regulamentao que lnite sua eficcia e aplicabilidade. Deixamos de dar exemplos aqui, j que nos captulos seguintes examinaremos essa matria ponnenorizadamente. 26. fcil observar, pela snples leitura das constitui<*-*>es contemporneas, que as nonnas de eficcia lnitada apresentam categorias distintas. Basta uin exemplo extrado de nossa Constituio, comparando-se duas de suas disposi<*-*>es: a) "A lei dispor sobre a organiza-

o adininistrativa ejudiciria dos Territrios" (art. 33); ou: "A lei dispor sobre a criao, estruturao e atribui<*-*>es dos Ministrios" (art. 88); ou, ainda: "A lei regular a organizao e o funcionamento do Conselho da Repblica" (art. 90, 2<*-*>'); e: "A lei regular a organizao e o funcionamento do Conselho de Defesa Nacional" (art. 91, 2Q). Trata-se, como desde logo se v, de prescri<*-*>es constitucionais de eficcia limitada, pois no regulam direta e nediatainente a matria referente s entidades e rgos inencionados; o constituinte preferiu incuinbir dessa tarefa o legislador ordinrio (a lei indicar. .. , regular ..., a lei dispor ...); b) "A sade direito de todos e dever do Estado (...)" (art.196); ou: " dever do Estado fomentar prticas desportivas fonnais e no-fonnais, como direito de cada um (...)" (ait. 217); "dever do Estado", a, no imp<*-*>e propriamente uma obrigao jurdica, inas traduz um princpio, segundc o qual a sade e o desporto para todos e cada um se incluem entre os fins estatais, e deve ser atendido; sente-se, por isso, que as prescri<*-*>es tm eficcia reduzida, mas tambm se nota sua diferena ein relao quelas outras, especialmente quanto aos objetivos sociais e aos meios de sua atuao prtica. <012> 84 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS Aquelas dependem de legislao (a lei dispor ..., regular ... etc.); o constituinte incumbiu ao legislador ordinrio a sua executoriedade, mediante normatividade ulterior. As ltnas no remetein lei; estabelecem apenas uma finalidade, um princpio, mas no imp<*-*>ein propriamente ao legislador a tarefa de atu-las, mas reQuerem uina poltica pertinente satisfao dos fins positivos nelas indicados. Baseada nessas circunstncias, a doutrina, como j indicamos, estabeleceu uma diviso das normas de eficcia limitada em dois grupos: a) normas programticas, como as dos arts. 196 e 217, citados, que versam sobre inatria eminentemente tico-social, constituindo verdadeiramente prograinas de ao social (econmica, religiosa, cultural etc.); e b) nonnas de legislao, como aquela primeiramente apresentada, que no tin contedo tico-social, mas se inserem na parte organizativa da constituio.66 Essa terminologia no corresponde, porin, realidade, pois h normas programticas que tainbm so de legislao, porque remetem lei para incidir, como exeinplo a do inciso V do art. 203 da Constituio: "garantia de um salrio mnimo de beneficio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria inanuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei". Deinais, a expresso t2orn2as de legislao no indica o contedo da nonna, critrio ein que se baseia a distino. . 27. Reconhecemos a dificuldade de encontrar uma terminologia que exprima sinteticamente e com fidelidade o fenineno que est nos preocupando. Todas as normas de eficcia reduzida, no entanto, lnitam-se a positivar principios ou esquemas sobre a matria objeto da cogitao do constituinte, o qua? deixa ao legislador ordinrio ou a outros rgos de governo sua concreo normativa, refirain-se, ou no,

a uina legislao futura. A diferena que umas declaram princpios regulativos ou institutivos, e outras, princpios programticos. Por outro lado, o critrio da legislao futura falho, porque h nonnas constitiicionais de eficcia direta e aplicabilidade imediata Que tambm,

mencionam uina legislao futura, como ilustram algumas normas que outorgam direitos e garantias constitucionais. Exemplo: "os cargos, empregos e fun<*-*>es pblicas so acessveis aos brasileiros que preenchain os requisitos estabelecidos em lei" (art. 37, I). Em casos como esse, o direito conferido no fica na dependncia da lei futura; as restri<*-*>es ao exerccio desse direito que dependem de legislao. Esta, em conseqizncia, servir para lnitar a expanso da eficcia normativa, pelo qu se poder admitir, como j admitnos, a classe das normas de eficcia contida,6<*-*> isto , normas cuja eficcia contida em certos limites pelo legislador ordinrio ou por outro sistema (poder de polcia, bons costumes, ordem pblica etc.). Se a conteno, por lei restritiva, no ocorrer, a norma ser de aplicabilidade imediata e expansiva. 28. vista do que acaba de ser exposto, cremos que j possvel apresentar uma classificao mais aproximada da realidade constitucional de nossos dias, conforme o seguinte esquema: Nonnas constitucionais quanto eficcia e aplicabilidade (1) normas de eficcia plena e aplicabilidade direta, imediata e integral (2) normas de eficcia contida e aplicabilidade direta e imediata, mas possivelmente no integral (3) normas de eficcia limitada (a) declaratrias de princpios institutivos ou organizativos (b) declaratrias de princpio programtico6s

68. Celso Antnio Bandeira de Mello ofereceu uma classificao das normas constitucionais do ponto de vista da posio juridica em que os administrados se vem imediatamente investidos em decorrncia das regras constitucionais, que traz certamente uma boa conhibuio ao tema, sem que se pretenda substituir a nossa, como ele prprio diz. Distingue, assim, as normas constitucionais em hs categorias: a) normas concessivas depoderesjuridicos; b) normas concessivas de direitos; e c) normas meramente indicadoras de umafinalidade a ser atingida (cf.

"Eficcia das normas constitucionais sobre justia social", tese n. 8 apresentada IX Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, FlorianpolisSC, 26.5.82, "Separata", pp. 14 e ss.). No o caso, aqui, de fazer apreciao sobre essa classificao, mas se pode dizer que a terminologia "normas definidoras de uma finalidade a ser atingida", que corresponde s tradicionalmente chamadasprogramticas, merece ateno, por afastar uma terminologia hoje muito etf5prometida com ideologias desqualificadoras do carter jurdico dessas normas. A classificao de Lus Roberto Barroso - como: a) normas constitucionais de organizao; b) noimas constitucionais definidoras de direito; e c) normas constitucionais programticas (ob. cit., p. 88) - est em outro plano, que objeto do Captulo VI deste Ttulo II desta monografia, o da eshutura normativa das constitui<*-*>es. Celso Ribeiro Bastos e Carlos Ayres de Brito, na sua nsia de inovao, acabaram produzindo uma classificao confusa, que, lamentavelmente, no melhorou em nada a nossa. Distinguem a normas constitucionais em dois grupos: a) normas constitucionais quanto ao modo de incidncia; e b) normas constitucionais quanto produo de efeitos. As primeiras, sua vez, so: a) por via de aplicao, distinguindo-se em normas regulamentveis e normas irregulamentveis; e b) por via de integrao, distinguindo-se em normas complementveis e normas restringiveis. As segundas so de dois tipos, tambm: a) normas de e Jiccia parcial, que so normas complementveis; e b) normas de eficcia plena, distinguindo-se em normas regulamentveis, normas irregulamentveis e normas restringiveis (cf Interpretao e apCicabilidade das normas constitucionais, p. 63). Separar a aplicabiNORMAS CONSTITUCIONAIS QUANTO EFICCIA S 7 29. Os captulos seguintes sero dedicados ao desenvolvimento <*-*>la anlise dessas normas e de sua problemtica, reservando-se um captulo para cada categoria. Em outros trs captulos procuraremos descortinar outras quest<*-*>es que as envolvem, a todas, com outros temas constitucionais e gerais.

lidade (normas de incidncia) da e iccia (normas de produo de efeitos) no beneficia em nada a clareza da matria. Antes, confunde e cria

redundncias desnecessrias. Pinto Ferreira sugere a seguinte classificao: a) normas constitucionais de e Jiccia absoluta, no emendveis, com fora paralisante total sobre as normas que lhes conflitarem; b) normas constitucionais de eficcia plena, constihicionalmente emendveis; c) normas constitucionais de eficcia contida; d) normas constitucionais de eficcia limitada (como as programticas) (cf "Eficcia (direito constitucional)", Enciclopdia Saraiva de Direito, v. 30). Maria Helena Diniz prop<*-*>e a seguinte classificao: a) normas com eficcia absoluta;'b) normas com eficcia plena; c) noimas com e iccia relativa restringivel; d) normas com eficcia relativa complementvel ou dependente de complementao (Norma constitucional e seus efeitos, p. 97). No nos parece cabvel a classe de normas de eficcia absoluta de Pinto Feireira e Maria Helena Diniz, uma vez que se baseia em critrio de modificabilidade constitucional, e no no critrio da aplicabilidade. Deste ponto de vista, nada mais so do ue normas de eficcia plena. Jorge Miranda faz uma classificao das normas constitucionais muito til, sob diversos critrios (cf. Mai:ual de direito constitucional, t. II/212-223); mas, do ponto de vista da eficcia e aplicabilidade, sua classificao se reduz a no mais do que: a) normas constitucionais preceptivas e normas constitucionais programticas; b) normas constitucionais exeqiiiveis e no-exeqiveis; c) normas constitucionais a se e normas sobre normns cortsCitucionais (p 21 fi). <012> NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA PLF<*-*>.1 S9

CAPTULO II NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA PLENA I-Normas de eficciaplena na Constituio. II- Caracteristicas bsicas. III - Natureza e conceito. ITi - Condi<*-*>es gerais de aplicabilidade. I - lVormas de eficcia plena na Constituio l. A clssica teoria norte-americana sobre a aplicabilidade das normas constitucionais sustentava serem excepcionais os casos em que as disposi<*-*>es da constituio eram, por si mesmas, executrias. "De

ordinrio, [acrescentava-se] os atos da Assemblia Constituinte s depois de completados com a legislao, que os supre, se podem executar". i Hoje prevalece entendimento diverso. A orientao dotrinria Inoderna no sentido de reconhecer eficcia plena e aplicabilidade imediata maioria das normas constitucionais, mesmo a grande parte daquelas de carter scio-ideolgico, as quais at bem recentemente no passavam de princpios programticos. Torna-se cada vez mais concreta a outorga dos direitos e garantias sociais das constitui<**>es. 2. A Constituio Federal, no entanto, revelou acentuada tendncia para deixar ao legislador ordinrio a integrao e complementao I. "The cases are exceptional where constitutional provisions enforce themselves; ordinarily the labors of the Convention have to be suplemented by legislation before becoming operative" (67 Missouri 265, American and English Enciclop. ofLaw, v. 6Q/915, nota 3, in Ruy Barbosa, Comentrios Constituic Federal brasileira, p. 480, de quem a traduo apresentada no texto). de suas normas. Mesmo assim, uma simples anlise mostra que a maioria de seus dispositivos acolhe nonnas de eficcia plena e aplicabilidade direta e imediata. Muitas dessas normas se apresentam em forma de mera autorizao ou estatuio de simples faculdade, como as que defnem competncias de entidades federativas ou de rgos de governo. Sob essa aparncia, na real verdade, implicam, por um lado, a proibio de outras entidades ou rgos exercerem aquelas atribui<*-*>es e; por outro lado, imp<*-*>em ao titular da competncia uma conduta na fonna prevista, se ocorrerem certos pressupostos, visto que tais atribui<*-*>es constituem atividades nsitas no conjunto de fins que justificam a existncia do Estado, como so exemplos as hipteses contempladas nos arts. 21 (competncia da Unio), 25 a 28 e 29 e 30 (competncia dos Estados e Municpios), 145, 153, 155 e 156 (repartio de competncias tributrias), e as normas que estatuem as atribui<*-*>es dos rgos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (arts. 48 e 49, 51 e 52, 70 e 71, 84 e 101-122), as quais aparecem como desdobraInento e explicitao do contedo das regras bsicas constantes dos arts. 1<*-*> e pargrafo nico e 2" da Constituio: a) "A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e do Distrito Federal e dos Municpios, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...)"; b) "Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio"; c) "So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio"; regra, essa, que tem sua eficcia temperada pela possibilidade de membros do Legislativo participarem do Ministrio (art. 56, I); pela obrigao de Ministros de Estado comparecerem perante as Casas ou Comiss<*-*>es do Congresso, mediante convocao, para, pessoalmente, prestarem informa<*-*>es acerca de assunto previamente determinado (art. 50); pela faculdade conferida aos Ministros para, a seu pedido, comparecerem perante as Comiss<*-*>es ou o Plenrio de qualquer das Casas do Con-

gresso Nacional e exporem assunto de relevncia de seu Ministrio (art. 50, 1<*-*>); pela delegao legislativa ao Presidente da Repblica (art. 68); pela competncia do Executivo para expedir medidas provisrias, com fora de lei, em caso de relevncia e urgncia (art. 62). 3 As normas apontadas mostram-se, quase todas, em forma descritiva. A do art.1Q ("A Repblica Federativa do Brasil [] formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal ...") aparece como uma proclamao, donde indagar-se se ela tem valor meramente declarativo e recognitivo, ou se tem significao de regra substancial de Direito. <012> 9O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS Carlo Esposito preocupou-se com esse problema em relao a uma clusula semelhante do art. l<*-*> da Constituio italiana ("L'Italia una Repubblica democratica, fondata sul lavoro"). Excluda a parte final - "fondata sul lavoro" -, as duas disposi<*-*>es se parecem. Mas no art. 1<*-*> de nossa Carta Magna encontramos basicamente trs declara<*-*>es: a) o Brasil uma Repblica, definindo a forma do Governo brasileiro, cujo sentido e contedo se integram das descri<*-*>es normativas referentes estrutura e funcionamento dos rgos governamentais (arts. 44-134) e relativas aos direitos polticos e sistema eleitoral (arts. 14-17); b) o Brasil uma Federao, definindo a forma do Estado brasileiro, cujo sentido e contedo se entremostram nas normas de repartio de coinpetncia contidas entre os arts. 18 e 33 e 145 a 156; c) o Brasil uma democracia representativa de contedo participati vo, ein que o poder emana do povo, que o exerce por seus representantes eleitos ou diretamente, segundo o contedo e significado que defluem das normas relativas funo legiferante, aos direitos polticos e eleitorais e aos direitos individuais e garantias constitucionais, iniciativa popular e ao referendo (arts.1<*-*>, pargrafo nico,14 e 6I, 2<**>). Ora, diz Carlo Esposito que prescri<*-*>es do gnero "o Brasil uina Repblica" ("L'Italia una Repubblica") s na aparncia so meramente descritivas. "Elas, em realidade, postulam e resuinein todas as disposi<*-*>es que tendem a consolidar a forma de governo existente, a defend-la, a estabiliz-la. De outra parte, certo que semelhantes proclama<*-*>es tm valor jurdico s nos limites em que tm base nos fatos; e que, por isso, elas no tm s um carter normativo, inas tainbm recognitivo de uma situao realmente existente.' Mas isso no vale apenas para a proclamao de que a Itlia uma Repbttca (O Brasil uma Repblica), mas para todas as disposi<*-*>es fundamentais da constituio; e talvez valha para todas as regras jurdicas em maior medida do que comumente se cr."3 A mesma afirinativa se poderia fazer a propsito da prescrio segundo a qual o Brasil uma Federao (Repblica Federativa). J, com respeito regra de que a Repblica Federativa do Brasil se constitui em um Estado Democrtico de Direito, como a regra implcita de que o Brasil uma democracia e a regra bsica do regimeo poder emana do povo, que o exerce por representantes eleitos ou diretamente -, correspondente, em princpio, da Constituio italia-

na ("L'Italia una Repubblica democratica, fondata sul lavoro"), menos o "fondata sul lavoro", Esposito entende ter significado substancial. "A expresso [diz ele] no tem s valor de resumo das disposi<*-*>es singulares sobre a igualdade perante a lei, sobre a abolio dos ttulos nobilirquicos, sobre a liberdade de reunio, de associao e de imprensa, sobre a participao do povo no governo, sobre a escolha direta ou indireta do governo por parte do povo, e de outras semeIhantes; mas diz-nos qual seja o esprito informador das disposi<*-*>es singulares. Estas no tendem s a garantir os indivduos do Estado, mas tambm a dar ao Estado uma organizao democrtica".4 4. Essas idias gerais sobre aquelas normas fundamentais - verdadeiras decis<*-*>es polticas concretas que denunciam a forma poltica de ser do povo brasileiro e formam o pressuposto bsico para todas as norma<*-*>es ulteriores, inclusive para as leis constitucionais, conforme o pensamento de Schmitt5 - demonstram que se trata de normas de eficcia plena; por isso, talvez, que o mesmo Schmitt chega a afirmar que so mais que leis e norma<*-*>es,6 com exagero inegvel, visto que tal tese acaba por destruir-lhes a natureza jurdica. II - Caracteristicas bsicas 5. No fcil determinar um critrio para distinguir as normas constitucionais de eficcia plena daquelas de eficcia contida ou limitada. Constitui, mesmo, esse, um problema tormentoso de interpretao das normas constitucionais, e a sua soluo se reveste, no obstante, de grande importncia prtica. 6. Uma famosa deciso da Corte de Cassao italiana, por ns j citada, tomou como critrio de distino o exame de caso por caso para se saber de que eficcia sejam dotadas as normas constitucionais, a quem se dirigem e, portanto, que efeitos possam e devam produzir. Com base nessa teoria de interpretao caso por caso, aquela Corte Suprema foi considerando como de carter programtico (eficcia limitada, no atual) normas da Constituio italiana que sancionam direitos fundamentais e garantias constitucionais, assim os de liberdade de manifestao do pensamento e de imprensa e a irretroatividade da lei penal, a despeito dos enunciados peremptrios das disposi<*-*>es que os contm.<*-*> Essa soluo emprica provoca insegurana nas rela<*-*>es jurdicas constitucionais, pois deixa especialmente os governados ao desabrigo da certeza do Direito, que deve ser um dos valores-meios bsicos do direito constitucional. Foi ela acerbamente criticada pela doutrina italiana,s sem embargo de ter encontrado apoio em alguns autores.9 bem verdade que a jurisprudncia italiana de onde emanou a teoria do exame de caso por caso fixou um princpio geral, qual seja: 7. Cf. decises em Archivio Pertale, maio junho/48, fascs. V-VI, Segunda Parte, p. 215 - onde se afirma: "La norma contenuta nell'art. 25, 2 comma, della Costituzione, relativa alla irretroativit della legge penale, ha valore programmatico e non obbliga il giudice" (corrigimos o equvoco do texto, que cita o art. 28,

em vez do art. 25) -, e Archivio Penale, maio-junho/50, fascs. V-VI, Segunda Parte, p. 2?6, cuja ementa diz, na primeira parte: "L'art. ?1 della Costituzione della Repubblica Ita)iana afferma principi diretivi e programmatici che abbisognano, per la pratica attuazione, di una elaborazione legislativa che non stata esaurita con la legge sulla stampa 8 febbraio 1948 n. 47". O art. 25, base da primeira deciso supracitada, estatui, na 2 alnea (comma): "Nessuno pu essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso". S o fato de ser norma proibitiva j lhe d o valor de regra imediatamente cogente. Nossa Constituio eontempla normas idnticas (art. 5Q, XXXIX), e, entre ns, nunca se duvidou de sua aplicabilidade imediata e, logo, de sua eficcia plena. Q,<*-*>rt. 21, fundamento da segunda deciso mencionada, disp<*-*>e: "Tutt hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffuzione. La stampa non pu essere soggetta ad autorizzazione o censura"; so claramente completas essas normas, ntida e plenamente eficazes e de aplicabilidade imediata, uma vez que as demais regras daquele artigo estatuem sobre princpios de conteno dessa eficcia, permitindo, nos termos da lei, seqestro judicial de publicaes, ou pela autoridade policial, em caso de urgncia, e vedam publica<*-*>es e espetculos contrrios aos bons costumes. o de que so normas preceptivas de imediata aplicao (eficcia plena) aquelas que, para sua aplicao, "non hanno bisogno di essere integrate". <*-*> o 7. Piromallo afirma que inadmissvel, nesta delicada matria, ater-se ao critrio falaz do "caso por caso" e que, ao contrrio, preciso resolver o problema pela raiz e de uma vez por todas.li Nisso concordamos com ele, e at admitimos outra passagem de suas observa<*-*>es segundo a qual aquela opinio d lugar ao arbtrio;l' mas dele j nos afastamos quando, em seqncia a essa assertiva, diz que tal resulta numa usurpao das fun<*-*>es do legislador.<*-*>' que ele, a basear-se na exposio de Remo Pannain,14 sustenta que todas as disposi<*-*>es da constituio se dirigem indistintamente ao legislador, declarando que ela uma superlei, e, como tal, s obriga o legislador futuro; apia sua tese na distino entre constituioformai e constituio efetiva, segundo a lio de Villari, ou seja: aquela s tem eficcia jurdica se coincide com a ltima, que a constituio permanente, instrumental e de fato, e nica vigente. Quando as normas da constituioformal coincidem com as da constituio efetiva, segundo Villari, dizem-se preceptivas (de eficcia plena, de acordo com nossa terminologia); se no houver tal coincidncia, so diretivas (de eficcia limitada, programticas) e servem para indicar ao legislador a necessidade de manifestar a vontade do Estado, emitindo uma lei que faa cessar a eficcia de outra que tem fora cogente prpria e continua a ter vigor mesmo depois da emanao de uma constituio escrita que, no tendo fora cogente prpria, no pode automaticamente ab-rogar uma norma preexistente em contraste com a constituioformal.<*-*>5

Trata-se de uma tese perigosa, especialmente pelas premissas em que se fundamenta. Na verdade, parte, primeiramente, da afinnativa de que as normas constitucionais tm como destinatrio apenas o legislador ordinrio, dando-lhes valor preponderantemente diretivo. Ora, como no h meios jurdicos para constranger o legislador a cumprir a obrigao de legislar - e alguns autores, como Azzariti, acham que at pode ele dispor de inodo contrrio aos princpios diretivosl -, a conseqncia lgica a inverso de valores, com superpor-se a legislatura ordinria ao poder constituinte, a lei ordinria ou complementar s normas constitucionais, nulificando a rigidez das constitui<*-*>es, cujo processo de reviso se converte, assim, numa farsa das mais grosseiras. Por outro lado, no dificil identificar essa doutrina com a superada distino das normas ein mandatrias e diretrias, apoiadas ainbas na diferena entre constituio formal e constituio material; apenas, agora, foi-se inais longe, coin considerar a constituio formal, escrita, como um documento sem fora cogente prpria, quer dizer, destitudo de juridicidade. I <*-*> Deinais, a assertiva de Que as normas da constituio formal s so eficazes (preceptivas) quando coincidem com a constituio efetiva deixa em aberto uma grave questo, qual seja: a quein cabe aferir essa coincidncia, ao rgo legislativo, ao executivo ou ao judicirio? Qualquer que seja, porm, a resposta, ainda permaneceria um problema: que validade tem o ato constituinte, o poder constituinte, ento, no cria nada? 8. Em verdade, no pode o constituinte regular tudo diretainente, nein oportuno que o faa; confere ele, ento, ao Poder Legislativo ordinrio a tarefa de desenvolver princpio fundamental j sancionado na prpria norma, inantendo, todavia, sua supremacia, conforine, coin toda razo, ensina Flaminio Franchini;ls nesses casos, "o prprio constituinte, em sua soberania, que limita o seu prprio poder, atribuindo, ento, aos rgos legislativos a incumbncia de da: origem a normas que conferem corpo e substncia aos princpios diretivos";I9 mas isso exceo.'o Enfim, a opinio de Piromallo e de Villari no resiste anlise cientfica fundada nos pressupostos do direito constitucional; e a natureza das indaga<*-*>es, que deixa sem resposta, reala sua inviabilidade, mesino porque afasta o problema, com inadmitir norinas constitucionais de eficcia plena, ein vez de oferecer soluo. 9. No escapa crtica a orientao de Calamandrei, que chega s mesmas conseqncias, embora fundada em pressupostos diferentes. Parte ele da tese de Kelsen segundo a qual no pode haver qualquer contradio entre duas normas que pertencem a diferentes nveis na ordem jurdica; no h contradio entre a norma inferior e a superior.'I Firmado nessa doutrina, Calamandrei interpreta o contraste entre uma lei e uma norma constitucional, implcito (ipotizzato) no art. 136 da Constituio italiana," no como uma incompatibilidade objetiva, mas coino um contraste subjetivo de poderes ou rgos, que no vicia diretamente o ato legislativo; em outras palavras, a norma constitucional se dirige ao legislador futuro: "Entre as leis ordinrias e as leis constitucionais no h nunca a possibilidade de uma coliso direta sob o mesmo plano, pois que, se houvesse, tornaria a lei ordinria necessariamente ineficaz desde o incio".'<*-*> A lei constitucional no desceria, pois,

regulainentao concreta das rela<*-*>es dos indivduos e se encontraria, ein confronto com a lei ordinria, na mesma situao etn que se encontrain respectivamente noimas internacionais e normas internas. '4 Com esta comparao bem se compreendein as conseqncias da tese: ou seja, do mesmo inodo que as normas internacionais s tm eficcia e aplicabilidade mediante uma lei interna, assim tambm as normas constitucionais somente adquirem eficcia na medida em que as normas ordinrias lhes do executoriedade. Essa generalizao permitiu a justa observao de Pannain segundo a qual, aceita esta construo, inevitvel inferir que na Constituio italiana (mas a situao se aplica teoria das constitui<*-*>es conteinporneas, inclusive do Brasil) no existem normas de imediata aplicao e, como tais, abrogantes daquelas que lhes esto em contraste.z5 Assim, confirma-se o que dissemos acima: fundado em pressupostos diversos, Calamandrei tira as mesmas conseqizncias a que chegou a tese de Piroinallo e Villari a respeito da eficcia e aplicabilidade das nonnas constitucionais; isto , negando-as. Por isso, a crtica que expendemos em torno da teoria dos ltimos vale para a posio do primeiro. 10. Parece-nos, tambm, frustrada a tentativa de basear-se a distino entre normas constitucionais de eficcia plena e as de eficcia liinitada na natureza dos destinatrios dessas normas, afirmando-se que as primeiras tm como destinatrios todos os sujeitos da ordem jurdica estatal em geral, enquanto as outras se dirigein direta e unicamente ao legislador, em relao ao qual so obrigatrias. Flaminio Franchini adota tal critrio quando diz que a "razo que faz distinguir uinas norinas das outras reside, ein realidade, na direo das normas constitucionais, isto , na especificao de seus destinatrios",z6 pois umas tin, segundo o citado autor, o legislador coino tal; outras, determinados rgos, ou os cidados, ou os indivduos, e, tendc<*-*>em vista rela<*-*>es particulares, enfn, os destinatrios podem ser, ao mesmo tempo, mais de um daqueles acima lembrados.z<*-*> E a norma, confonne se dirija a um ou outro sujeito, tende a criar direitos e obriga<*-*>es, poderes e deveres somente para aqueles que sejam, de algum modo, interessados e obrigados.'s Mas o prprio Franchini parece no muito seguro da validade desse critrio, ao denunciar as dificuldades para entrever quais sejam os destinatrios das normas constitucionais e ao indagar, sem responder, sobre quem determina quais so os destinatrios de cada uina, e com base em que critrios se pode fazer essa determinao.<*-*>9 Sua construo doutrinria no soluciona o problema. Crisafulli tambm sustentou esse critrio, dizendo que todas as normas constitucionais so preceptivas. "Imediatamente preceptivas, mas umas em confrorzto com todos os sujeitos da ordemjuridica em conjunto, enquanto diretamente reguladoras das matrias que lhes formam o objeto especfico; as outras, ao invs, somente em confronto com os rgos estatais e especialmente com o legislador, a quem prescrevem certos coinportamentos relativamente disciplina a dar s matrias que lhes formam o objeto mediato ou indireto".'o Crisafulli, no entanto, inudou de opinio, conforme textualmente afirma no trecho seguinte: "Em um primeiro momento, por exemplo, a preceptividade obrigatria das normas constitucionais "prograinticas" foi, por ns, afirmada com exclusiva referncia legislao, ou seja, dentro dos tennos Constituio-lei ordinria. Da, a pouco feliz diferenciao das normas "programticas" de qualQuer outra, com (L 77 )I

base no critrio dos destinatrios. De fato, o autor, noutra passagem, sublinhava que apenas parcialmente exato dizer Que as norinas programticas se dirigem ao legislador, j que, ein realidade, elas se destinam ao Estado-sujeito, prescrevendo-lhe a consecuo de certos fins, pondo, portanto, sua atividade determinados limites positivos e negativos, tendo por equvoco o probleina dos "destinatrios" das normas.3z ll. O critrio , realinente, falso, por assentar-se numa premissa no definida, desde que muito controvertida a questo dos destinatrios das normas jurdicas. Nein inesmo se sabe, ao certo, o que se deva entender por destinatrios das nonnas jurdicas. Se o termo quer significar aqueles que devem obedincia a seu coinando, no se pode discriminar, porque todos o devein. Se se refere quela classe ou grupo de pessoas cujo comportamento ou rela<*-*>es certas normas regulain de modo mais direto e especfico, estabelecendo-Ihes direitos e obriga<*-*>es, ento se pode falar em destinatrios apenas tendo em vista que essas pessoas, dada sua particular situao social prevista, esto mais diretamente sujeitas incidncia de tais normas; mas isso no exclui a obrigatoriedade delas em relao a outras pessoas ou grupos. A questo por demais fluida, indeterminada e indefmida para que possa servir de critrio para distino das normas do ponto de vista de sua eficcia e aplicabilidade. Dizer-se que as normas de eficcia limitada so aquelas que tm por destinatrio o legislador no resolve nosso problema, por vrios motivos que aduziremos em seguida. l<*-*>. Porque. eIn relao ao destinatrio, no se poderia falar em normas de eticcia limitada, uma vez que, para ele, seriam de eficcia plena. 2<*-*>. Porque, sendo as normas constitucionais particularmente destinadas a estruturar o Estado e seus Poderes. lcito afirmar que, sendo o rgo legislativo um desses Poderes, todas. de certo modo, o tm como destinatrio. 3<*-*>. Porque, tomada a expresso destinatrio nuin sentido mais estrito, como significando vinculao direta e obrigatria, encontramos normas de eficcia plena que tambm se dirigem ao legislador com tal efeito, como, por exemplo, a do 1<*-*> do art. 60 da Constituio de 1988 ("A Constituio no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio"); as do 4<**> do mesmo artigo ("No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I - a fonna federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV os direitos e garantias individuais"); a do art. 69 ("As leis complementares sero aprovadas por maioria absoluta" dos membros das<*-*>asas do Congresso Nacional); a do caput do art. 5<*-*>, estabelecendo o principio da igualdade perante a lei, que vincula tambm o legislador, conforme pacfico na doutrina; as dos incisos XXXV e XXXVI do mesmo art. 5<*-*> (respectivamente: "A lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito"; e: "A lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada"); 4. Porque normas programticas existem que nem de leve se referem ao legislador como seu destinatrio, mas aos Poderes Pblicos ou ao Estado, como so exemplos claros estas: "Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais (...)"; "Art. 218. O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cient5co , a pesquisa e a capacitao tecnolgica ".

12. Na verdade, no nos parece possvel estabelecer um critrio nico e seguro para distinguir as normas constitucionais de eficcia NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA PLENA 99 I,lena das demais. Mas poder-se-o fxar regras gerais sobre o assunto, no que as conclus<*-*>es da clssica doutrina norte-americana sobre <*-*>le podem oferecer, ainda, contribuio valiosa. Segundo essa doutrina, uma norma constitucional auto-aplicvel (correspondente, mutatis mutandis, s de eflccia plena) "quando, completa no que determina, lhe suprfluo o auxlio supletivo da lei, para exprimir tudo o que intenta, e realizar tudo o que exprime".3' Completa, nesse sentido, ser a norma que contenha todos os eleInentos e requisitos para a sua incidncia direta. Todas as normas regulam certos interesses em relao a detenninada matria. No se trata de regular a matria em si, mas de definir certas situa<*-*>es, comportamentos ou interesses vinculados a determinada matria. Quando essa regillamentao nonnativa tal que se pode saber, com preciso, qual a conduta positiva ou negativa a seguir, relativamente ao interesse descrito na norma, possvel afirmar-se que esta completa e juridicamente dotada de plena eflccia, embora possa no ser socialmente eficaz. Isso se reconhece pela prpria linguagem do texto, porque a norma de eficcia plena disp<*-*>e peremptoriamente sobre os interesses regLllados. Alguns exemplos, extrados, aqui e ali, da Constituio Federal, ilustram essa idia geral sobre as norznas plenamente eflcazes e de aplicabilidade imediata: l. "A Repblica Federativa do Brasil [) formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (...)" (art.1Q).34 2. " vedada a cassao de direitos polticos (...)" (art. 15); " vedada a utilizao pelos partidos polticos de organizao paramilitar" (art. 17, 4Q). 3. "A eleio do Governador e do Vice-Governador de Estado , para mandato de quatro anos, realizar-se- no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no ltimo domingo de outubro, em seundo turno, se houver, do ano anterior ao do trmino do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrer em 1Q de janeiro do ano subseqente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77" (art. 28, com a redao da Emenda 16/97). 4. "O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se comp<*-*>e da Cmara dos Deputados e do Senado Federal" (art. 44). 5. "Cada legislatura durar quatro anos" (art. 44, pargrafo nico). 6. "A Cmara dos Deputados comp<*-*>e-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal" (art. 45). 7. "Cada Estado e o Distrito Federal elegero trs senadores com Inandato de oito anos" (art. 46, I<*-*>). 8. "A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da CIn ara dos Deputados e do Senado Federal, eom o respectivo nmero de ordem" (art. 60, 3<*-*>). 9. "O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica, autiliado pelos Ministros de Estado" (art. 76). 10. "As taxas no podero ter base de clculo prpria d2*i npos-

tos" (art. 145, 2). ll. "O casamento civil e gratuita a celebrao" (art. 226, l). Convm observar que, muitas vezes, uma norma insulada no se apresenta com o carter peremptrio de sua eficcia plena; mas, se a compreendermos dentro do conjunto de disposi<*-*>es reguladoras de um detenninado instituto, veremos que ela se integra do earter pleno necessrio sua aplicabilidade imediata. Outras vezes, isoladamente, d ela a impresso de eficcia muito mais ampla do que realmente tem, como o caso da vedao de equiparao e vinculao prevista no art. 37, XIII, e a de que o Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional (art. 44), pois outras normas h na Constituio que restringem o mbito de incidnciadessas normas ou, pelo menos, abrem exce<*-*>es sua incidncia. 13. Em suma, como j acenamos anteriormente, so de eficcia plena as nonnas constitucionais que: a) contenham veda<*-*>es ou proibi<*-*>es; b) confiram isen<*-*>es, imunidades e prerrogativas; c) no designem rgos ou autoridades especiais a que incumbam especificamente sua execuo; d) no indiquem processos especiais de sua execuo; e) no exijam a elaborao de novas normas legislativas que lhes coinpletem o alcance e o sentido, ou lhes fixem o contedo, porque j se apresentam suficientemente explcitas na definio dos interesses nelas regulados. Nesse particular, como se pode ver, a clssica doutrina norte-americana sobre as normas auto-aplicveis vlida. III - Natureza e conceito 14. As considera<*-*>es feitas acima j nos pennitem delinear a natureza e o conceito das normas constitucionais de eficcia plena. Quanto natureza, contudo, bem se compreender que s ficar de initivamente fixada aps examinarmos as normas constitucionais de eflccia contida e de eficcia limitada. Mas podemos adiantar que estabelecein conduta jurdica positiva ou negativa com comando certo e definido, incrustando-se, predominantemente, entre as regras organizativas e limitativas dos poderes estatais, e podein conceituar-se como sendo aquelas gue, desde a entrada em vigor da constituio, produzem, ou tm possibilidade de prodttzir todos os efeitos essenciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situa<*-*>es, que o legislador constituinte, direta e normativamente, guis regular.3' IV - Condies gerais de aplicabilidade I5. As normas de e iccia plena incidem diretamente sobre os interesses a que o constituinte quis dar expresso normativa. So de aplicabilidade imediata, porque dotadas de todos os meios e elementos necessrios sua executoriedade. No dizer clssico, so auto-aplicveis. As condi<*-*>es gerais para essa aplicabilidade so a existncia apenas do aparato jurisdicional, o que significa: aplicam-se s pelo fato de serem normas jurdicas, que pressup<*-*>em, no caso, a existncia do Estado e de seus rgos.

CAPTULO III NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA CONTIDA

I - Razo desta classificao. II - Caracteristicns e enun:erao. III - Rnzo da possibilidade de delimitao da eficcia dessns normas. IV - Nntureza e conceito. V - Condi<*-*>es gerais de aplicabilidade. I - Razo desta classificao l. Os constitucionalistas, que se ocuparam mais largamente com a definio da eficcia das normas constitucionais, no destacaram; em sua classificao, as normas de eficcia contida. Muitas dessas normas fazem ineno a uma legislao futura, inotivo por que alguns as incluein entre as normas de eficcia limitada, que no as programticas, ou seja, aquelas que Crisafulli denomina normas de legislao.<*-*> Trata-se, a nosso ver, de equvoco manifesto, porquanto o fato de remeterem a uma legislao futura no autoriza equipar-las a outras que exigem uma normatividade ulterior integrativa de sua eficcia. O contrrio que se verifica - conforme mostraremos daqui a pouco -, pois, com relao a elas, a legislao futura, antes de completar-lhes a eficcia, vir impedir a expanso da integridade de seu comando jurdico. Acresce, ainda, que alguinas normas desse tipo indicam elementos de sua restrio que no a lei, mas certos conceitos de larga difuso no direito pblico, tais coino ordem pblica, segurana nacional ou pblica, integridade nacional, bons costumes, necessidade ou uti1. Ob. cit., p.110, onde introduz a nomenclatura normas de legislao. <012> 1 O4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS lidade pblica, perigo pblico iminente etc., que, com a lei prevista ou a ocorrncia de determinadas circunstncias que fazem incidir outras normas constitucionais, importam limitao da eficcia de normas geradoras de situa<*-*>es subjetivas ativas ou de vantagem.2 2. Isso implica o surgimento de um grupo de normas constitucionais diferentes das de eficcia plena e das de eficcia limitada, exigindo tratamento parte, porque, conquanto se paream com aquelas (so de aplicabilidade nediata) sob o aspecto da aplicabilidade, delas se distanciam pela possibilidade de conteno de sua eficcia, mediante legislao futura ou outros meios; e, se se assemelham s de eficcia limitada pela possibilidade de regulamentao legislativa, destas se afastam sob o ponto de vista da aplicabilidade e porQue a interveno do legislador tem sentido exatainente contrrio: restringe o inbito de sua eficcia e aplicabilidade, ein vez de ampli-lo, coino se d coin as de eficcia limitada. II - Caracteristicas e enumerao

3. A peculiaridade das normas de eficcia contida confgura-se nos seguintes pontos: I - So norinas Que, em regra, solicitam a interveno do legislador ordirio, fazendo expressa remisso a uma legislao futura; mas o apelo ao legislador ordinrio visa a restringir-lhes a plenitude da eficcia, regulamentando os direitos subjetivos que delas decorrem para os cidados, indivduos ou grupos. II -- Enquanto o legislador ordinrio no expedir a normao restritiva, sua eficcia ser plena; nisso tambm diferem das normas de eficcia limitada, de vez que a interferncia do legislador ordinrio, em relao a estas, tem o escopo de lhes conferir plena eficcia e aplicabilidade concreta e positiva. III - So de aplicabilidade direta e imediata, visto que o legislador constituinte deu normatividade suficiente aos interesses vinculados inatria de que cogitam. IV - Algumas dessas normas j contm um conceito tico juridicizado (bons costumes, ordem pblica etc.), como valor societrio ou poltico a preservar, Que implica a limitao de sua eficcia. 2. Sobre esse assunto, em geral, cf. Paolo Barile, II soggettoprivato neCla Costit<*-*><*-*>zione itaana, especialmente Sec. Seg., "I limiti delle sittuazioni attivi", Pdua,1953. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA CONTIDA 1 OS V - Sua eficcia pode ainda ser afastada pela incidncia de outras normas constitucionais, se ocorrerem certos pressupostos de fato <*-*>estado de stio, por exeinplo). 4. Sem necessidade de pesquisa mais aprofundada, descobriremos na Constituio Federal a ocorrncia das normas de ef ccia contida especialinente entre aquelas Que instituem direitos e garantias fun,damentais, inas tambm elas vo despontado em outros contextos. Ofereceremos alguns exemplos em seguida. 5. Legislao restr<*-*>itiva. Art. 5<*-*>, VIII: "ninguin ser privado de direitos por inotivo de crena religiosa ou de convico filosfica ou poltica, salvo se as invocar para exnir-se de obrigao legal a todos nposta e recusar-se a cumprir prestao alternativa, fixndn em lei". Confirina-se, nesse inciso, a liberdade de crena assegurada no inciso VI do inesino artigo e de convico filosfica ou poltica, que encontram fundamento no inciso IV e no art. 220, 2<*-*>, como forinas de manifestao de pensamento. Nessa parte, a regra plenainente eficaz e de aplicabilidade imediata, inas essa eficcia pode ser contida (restr-ingida) em relao quele que se exiinir de obrigao legal imposta a todos e se recusar a cumprir prestao alternativa, fixada em lei. Se lei no houver, que fixe "prestao alternativa" a ser cuinprida, inesino ocorrendo a escusa, qualQuer restrio ou sano ser inconstitiicional, salvo a aplicao do disposto no art. 15, IV (perda dos direitos polticos do escusante), que revela uma daQuelas norinas constitucionais Que servein de conteno eficcia de outras, como dito no itein V do n. 3, supra, e no n. 6, infra. Que a prestao alternativa depende de lei, o 1Q do art. 143 o confirina quando estatui, para hiptese especial, que: "s Foras Armadas coinpete, nafornia dn lei, atribuir servic alternativo aos Que, ein teinpo de paz, aps alistados, ale<**>a-

rem nperativo de conscincia, entendendo-se coino tal o decorrente de crena religiosa e de convico flosfica ou poltica, para se eximirem de atividades de carter essencialinente tnilitar". Esse dispositivo era inteiramente desnecessrio, porQue a questo especfica de que cuida j se subsuine na regra do inciso VIII do art. SQ supratranscrito. Ele s tein a novidade de que o seu objeto no o de estatuir sobre a liberdade de religio, convico filosfica ou poltica, inas o da previso de coinpetncia das Foras Armadas para atribuir seivios alternativos a Quem alegue imperativo de conscincia para eximirse de servio inilitar. Mas tambm entra nesse objeto Que o exerccio da coinpetncia delin<*-*>ada fica na dependncia daforma da lei. Aqui, a norma no de eficcia contida, mas de eficcia limitada, porQue a competncia prevista s se integrar com a definio legal de sua forma de exerccio. Antes disso, a norma no tem aplicabilidade. S o ter coin a lei que definir a forma de exerccio da competncia. Sem a lei, as Foras Armadas no poderiam atribuir servio alternativo ao escusante, e nein caberia sano alguma, salvo a aplicao do art. 15, IV, j mencionado acima. Outro exeinplo - art. 5Q, XIII: " livre o exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profsso, atendidas as qualifica<*-*>esprofissionais que a lei estabelecer". Essa nonna requer um pouco mais de ateno, pois d a npresso de que a liberdade nela reconhecida fica na dependncia da lei que dever estabelecer as qualifica<*-*>es profissionais, para sua atuao. Se assim for, tratar-se-, nitidainente, de uma norina de eficcia limitada e aplicabilidade dependente de legislao - isto , aplicabilidade indireta e mediata. Parece-nos, contudo, que o princpio da liberdade de exerccio profissional, consignado no dispositivo, de aplicabilidade imediata. Seu contedo envolve tambm a escolha do trabalho, do oficio ou da profsso, no apenas o seu exerccio. O legislador ordinrio, no obstante, pode estabelecer qualifica<*-*>es profissionais para tanto. Se, nuin caso concreto, no houver lei que preveja essas qualifica<*-*>es, surge o direito subjetivo pleno do interessado, e a regra da liberdade se aplica desembaraadamente. Aqui, no se cogita do direito de trabalho, como previa o art.145, pargrafo nico, da Constituio de 1946, de natureza programtica, quando assegurava, a todos, trabalho que possibilitasse existncia digna. Trata-se, ao contrrio, de algo concreto: da liberdade do indivduo de determinar-se em relao ao trabalho, oficio e profisso, segundo se<*-*> prprio entendimento e convenincia. A lei s pode interferir para exigir certa habilitao para o exerccio de uma ou outra profisso ou oficio. Na ausncia de lei, a liberdade ampla, em sentido terico. Do mesmo tipo, alis, a regra do art. 37, I, que disp<*-*>e: "os cargos, empregos e fun<*-*>es pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei". A prpria Constituio prev alguns requisitos, como aprovao em concurso pblico - o que, antes de constituir uma restrio, na verdade, uma garantia de oportunidade para todos. No direito administrativo brasileiro h leis que disp<*-*>em sobre os requisitos para concorrer aos cargos, empregos e fun<*-*>es pblicas, conforir<*-*>e autoriza o texto constitucional em tela. Mas, supondo que detenninado Municpio no tenha lei prpria que estabelea requisitos de acessibilidade aos cargos pblicos municipais, isso no impede a aplicabilidade daquela garantia constitucional fun-

NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA CON7IDA cional, pois a regra plenamente eficaz e de aplicabilidade nediata. A lei prevista no inciso questionado no tein por objeto dar-Ihe aplicabilidade - que ele j possui por si -, mas objeti<*-*><*-*>a o estabeleciinento de restri<*-*>es sua eficcia. 6. Normas constitucionais de conteno da eficcia de outras. J indicamos a norina do art. 15, IV, que importa conteno da ainpla aplicabilidade das nonnas do art. 5<*-*>, IV, VI e VIII, ein hiptese particular, lei prevista neste ltimo dispositivo. Exeinplo inais notrio e expressivo, contudo, encontraremos no art. 14, 9<*-*>, onde se estatui que lei compleinentar estabelecer outros casos de inelegibilidade. Aqui, denotamos a coinplexidade da questo da eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais. Primeiro porque nesse dispositivo se inscreve uina norma de eficcia limitada e porque dependente de lei no que tange instituio de outras inelegibilidades, cujo objetivo e contedo bsico esto nele delineados; neste, alis, a Constituio j estatui casos de inelegibilidade, de aplicabilidade imediata. Assn, em segundo lugar, pois, teinos que alguinas hipteses de inelegibilidades j decorrem da prpria norina constitucional (art. 14, 4Q-7<*-*>), enquanto outras dependein de lei complementar, nos limites dos objetivos e conteldo do 9<*-*> do mesmo art. 14: "proteger a probidade administrativa, a Inoralidade para o exerccio do inandato, considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das elei<*-*>es contra a influncia do poder econinico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou einprego na administrao". Em terceiro lugar - e aQui est o nosso probleina -, coino se nota, nos 4<*-*> a 7<*-*> se acham norinas de conteno da eficcia e aplicabilidade das norinas e princpios que defluein do inesino art. 14, caput e 1<*-*> a 3<*-*>, que conferem a elegibilidade dos alistveis, inenos os analfabetos. Quer dizer: o princpio o de que o direito elegibilidade se aplica amplamente; inas, no caso, esses dispositivos j trazem regras de restri<*-*>es, de conteno, a essa eficcia expansiva, e ainda autorizain que lei complementar institua outras regras restritivas. Veja-se que as regras de conteno no constituem mero sistema de exce<*-*>es, porque no se trata de um sistema de excluir, da regra geral, aspectos particulares, em que ela no deve incidir, como o caso do 2 do art.14, que excepciona os estrangeiros e os conscritos da regra do 1<*-*> do artigo, assim como os analfabetos (alistveis) so excludos (excepcionados) da regra geral de que todo alistvel (uma vez alistado) elegvel (art. 14, 4Q). Mas certo que as regras de conteno tm um regime interpretativ<*-*> semelhante s regras de exceo, pois, sendo normas restritivas de di<012> 1 OS APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS reitos fundamentais, ho que se subordinar idia de que seu sentido, suas determinaes no podem ultrapassar tcnica de seu enunciado limitado. O conjunto de normas que, hoje, integra os sistemas de estabilizao e defesa da Constituio contra processos violentos de mudana e perturbao do ordenamento constitucional forma um amplo le-

que de regras que, observados certos pressupostos de fato, importam conter, temporariamente, a eficcia e aplicabilidade de nonnas constitucionais outorgantes de direitos fundamentais do homem. Tais sistemas, que regulam o estado de defesa e o estado de stio (arts. 136141), afastam, temporariainente, a eficcia e a aplicabiiidade imediata dos direitos e garantias fundamentais, expressamente indicados. Basta uin decreto do Presidente da Repblica, coin base quase sempre em sua apreciao subjetiva dos fatos, para que normas de outorga daqueles direitos fiquem contidas (paralisadas), no que tange produo de seus efeitos e de sua aplicao. 7. Ordem pblica e bons costumes. Demos exemplos de normas de eficcia contida mediante lei e outras normas constitucionais. Vamos examinar, agora, outras cuja eficcia sofre restri<*-*>es por inotivo de ordem pblica, bons costumes e paz social. Um exemplo expressivo tnhamos no art.153, S, da Constituio de 1969, Que declarava que era plena a liberdade de conscincia e ficava assegurado aos crentes o exerccio dos cultos religiosos que no contrariassem a ordem pblica e os bons costumes. Einbora a Constituio de 1988 no tenha reproduzido um texto coin o mesmo teor, vale a pena discutir a questo, no s porque ilustra a noss<*-*>tese, mas especialmente porque se pode indagar se esses conceitos ticos juridicizados no perduram no ordenamento constitucional vigente. Certamente, podemos adiantar que os de ordem pblica e paz social o permeiam ainda, como fundamento expresso do poder de polcia e de outras formas de limitao de direitos.3 O que se entende por ordem pblica? A caracterizao de seu significado de suma iinportncia, porque se trata de algo destinado a limitar situa<*-*>es subjetivas de vantagem outorgadas pela Constituio. Acresce, ainda, que esla usa de outras express<*-*>es correlatas que s vezes se afastam muito da expresso "ordem pblica", e outras vezes so substancialmente idnticas, tais como ordem politica e social (art. 144, 1Q, I), paz social (art.136), ou simplesmente ordem (art. 142). Esta ltima certamente tem o mesmo sentido de ordem pblica,4 embora assim no se qualifique; a ordem politica e social tambm, no conjunto, equivale ql.iela; mas ordem democrtica dela se divorcia, sendo bem mais restrita e de outro contedo; na verdade, diz o mesmo que regime democr<*-*>tico, do art. 17. O conceito de ordem pblica controvertido.' Virga a entende como minimo tico de um determinado momento,6 o que no satisfaz, porque no se sabe precisamente o que significa minimo tico. Seria de toda convenincia que a doutrina e a jurisprudncia buscassem um conceito objetivo de ordem pblica, ou ordem, simplesinente, tida como um dos valores-meios do Direito. Em nome dessas express<*-*>es, limitativas de certos direitos fundamentais, tm-se praticado as maiores arbitrariedades, quando elas autorizam apenas a atuao do poder de polcia, que justamente "a faculdade de que disp<*-*>e a Administrao Pblica para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuriis, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado".<*-*> "Mas, sob a invocao dopoder de policia, [ensina Hely Lopes Meirelles] no pode a autoridade anular as liberdades pblicas ou aniquilar os direitos fundainentais do indivduo assegurados na Constituio".s O 27 do art. 153 da Constituio de 1969 falava ein ordem coino conceito restxitivo do direito de reunir-se sem arinas (irz verbis:

"Todos podem reunir-se sem armas, no intervindo a autoridade seno para manter a ordem. A lei poder detenzlinar os casos em que ser necessria a comunicao prvia autoridade, bem como a designao, por esta, do local da reunio"). A Constituio vigente no aceita mais essa restritiva, pois a prtica revelou que o mais importante era a manuteno da ordem, como se esta fosse a funo primordial do poder poltico, esquecido de que no existe uina ordem ideal. H, sein dvida, uma tenso entre ordem e progresso, que so dois aspectos do processo social, utn esttico e outro dininico. Ao poder poltico cabe a funo de inanter um mnimo de ordem e estimular um tnximo de progresso.9 "As instituies devem continuamente ser ajustadas, renovadas, transformadas. E s o poder poltico disp<*-*>e de meios necessrios para assumir essa funo reformadora. Em suina, a ordem social verdadeira inuito mais uina obra a fazer e refazer no curso do tempo, do que uin dado coinpleto a conservar tal qual ."'o Essas justas palavras de Lapierre bem mostrain a dificuldade de dar um conceito de ordem pblica, mas tambm ressaltam a imprescindvel moderao que se deve adotar na utilizao do poder de polcia, autorizado a limitar a eficcia das normas constitucionais consagradoras de situa<*-*>es subjetivas ativas, como so estas a que estamos dedicando nossa ateno. Se nenhuma ordem jamais perfeita e definitiva,'<*-*> claramente se percebe a impossibilidade de fixar-lhe um conceito com validade universal e permanente. Certamente que sua inanuteno no pode transinudar numa arbitrariedade, pois que somente autoriza a atuao da coinpetncia discricionria do poder, e inenos ainda pode e te, sob a capa de inanuteno da ordein pblica, reprimir as postula<*-*>es do progresso. Barile no chega a definir a ordem pblica, mas "os motivos de ordem pblica", no tanto como justificao da interferncia do poder de polcia, mas coino limite exeepcional a situa<*-*>es st<bjetivas ntivas;i2 e, sob essa perspectiva, que nos parece mais adequada, diz ele: "Motivos de ordem pblica subsistem toda vez que o direito positivo concede autoridade administrativa um poder de escolha entre vrias solu<*-*>es, indicando a obrigao de seguir a mais apta ao escopo de evitar a perturbao da pacfica convivncia social, ameaada de subleva<*-*>es que tenham produzido, ou supostamente possam produzir, p , p " 13 a curto razo a rtica de crimes. A ordem pblica , assim, uma situao de pacfica convivncia social, isenta de ameaa de violncia ou de sublevao que tenha produzido ou que supostamente possa produzir, a curto prazo, a prtica de crimes. Convivncia pacfica no signifca isenta de divergncias, de debates, de controvrsias e at de certas rusgas interpessoais. Ela deixa de ser tal quando discuss<*-*>es, divergncias, rusgas e outras contendas ameaain chegar s vias de fato, com iminncia de desforo pessoal, de violncia ou do crne.l4 Assim colocado o problema da ordem pblica, cuideinos de outro conceito que o art.153, SQ, da Constituio de 1969 trazia coino limite e iccia daquela norma definidora da liberdade religiosa e de culto: os bons costumes. Aquela Constituio, assn, no admitia a possibilidade de cultos religiosos contrrios aos bons costumes. A expresso bons costumes daquelas que aparecem no Direito com o objetivo de justificar a atuao da competncia discricionria do Poder Pblico. Seu coneeito dificil de fixar objetivamente. A evo-

luo social sempre importa mudana da tbua de valores, coin a transformao de hbitos e atitudes que num momento podem contrariar os bons costuines, e em outro momento j se tornam perfeitamente coinpatveis com ele. Barile define o bom costume como "aquele coinplexo de regras Que a opinio pblica reconhece vlidas nuin dado inomento histrico eizi relao proteo contra a obscenidade e contra as ofensas decncia pblica".I<*-*> Excluiu o equvoco conceito da moralidade mdia, que figurava nessa definio, em outra obra sua,I6 isso porque um conceito de "moralidade mdia", segundo afirma, estranho funo do Estado Democrtico, que no "Estado tico" , mas um Estado que deixa a moral conscincia dos indivduos e se limita a tutel-la sob o prisma exclusivo da convivncia pacfica e, pois, no caso em exame, sob o prisma da obscenidade e da decncia pblica.I<*-*> Aceitamos a doutrina do autor, com a observao de que a Constituio de 1988 no traz explicitamente aquela expresso, mas a idia de bons costumes como ordem moral subjacente ao ordenamento jurdico.Ig O texto desta, correspondente ao anterior, declara assegurado o livre exercicio dos cultos religiosos e garantida, naforma da lei, n proteo aos locais de culto e a suas liturgias. O dispositivo comp<*-*>e-se de duas partes: assegura a liberdade de ezercicio dos cultos religiosos, sem condicionamentos, e protege os locais de culto e suas liturgias, mas, aqui, naforma da lei. evidente, como dissemos em outra obra,<*-*>9 que no a lei que vai definir os locais do culto e suas liturgias. Isso parte da liberdade de exerccio dos cultos, que no est sujeita a condicionamentos. claro Que h locais - praas, por exemplo - que no so propriamente locais de culto. Neles se realizam cultos mais no exerccio da liberdade de reunio do que no da liberdade religiosa. A lei poder definir melhor esses locais no-tpicos de culto mas necessrios ao exerccio da liberdade religiosa. E dever estabelecer normas de proteo destes e dos locais em que o culto nonnalmente se verifica, que so os templos, edifica<*-*>es com as caractersticas prprias da respectiva religio. Alis, assim o tem a ConstitlIio, indiretainente, quando estatui a iinunidade fis<*-*>l sobre "templos de qualquer culto" (art. 150, VI, "b"). Mas a liberdade de culto se estende sua prtica nos lugares e logradouros pblicos, e a tambm ele merece proteo da lei. Eni'Im, cumpre aos Poderes Pblicos no embaraar o exerccio dos cultos religiosos (art. 19, I) e proteg-los - a, sim, na forma da lei. Esta, pois, no restritiva da liberdaade de culto, mas tambm esta liberdade no tem sua eflccia dependendo da lei referida. Com a lei ou sem ela, a liberdade de culto est <*-*>=arantida. 8 Necessidade ou utilidade pblica; interesse social ott econmico; perigo pblico iminente. So outros tantos conceitos que interferem com a eficcia de detenninadas normas constitucionais. Com base neles o Poder Pblico pode limitar situa<*-*>es subjetivas, circunscrevendo a autonomia de sujeitos privados, especialmente em relao ao direito de propriedade. O inciso XXII do art. SQ garante o direito de propriedade, mas os incisos XXIV e XXV oferecem os elementos de suas limita<*-*>es, permitindo sua desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou por interesse social, bem como seu uso pela autoridade competente no caso de perigo pblico iminente. 9. Segurana pblica, segurana nacional e integridade nacional. A segurana pblica outro conceito de que se serve o poder de

polcia com o escopo de "acertar a conduta dos indivduos com vista observncia dos limites impostos pela lei sua liberdade".2o A Constituio italiana, em vrios dispositivos, faz expressa meno segurana pblica como limite s situa<*-*>es subjetivas de vantagem;2l a nossa no to explcita, mas o conceito consta do art. 144, como fundamento do poder de polcia, que , como se sabe, um poder de limites a direitos individuais. O artigo declara que a segurana pblicn, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, exercida para n preservao dn ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs dos rgos de policia que enumera. Como se nota, a segurana pblica consiste numa situao de preservao ou restabelecimento daquela convivncia social (ordem pblica), da incolumidade das pessoas e do patrimnio pblico e privado, de modo a permitir que todos gozem de seus direitos e exeram suas atividades sem perturbao de outrem, salvo nos limites do gozo e reivindicao de seus prprios direitos e defesa de seus legtimos interesses. Esta uma atividade de vigilncia, preveno e represso de condutas delituosas. O exerccio dessa atividade importa, militas vezes, ou quase sempre, a restrio de direitos e garantias fundamentais, como a hiptese do inciso XI do an. SQ da Constituio, que, estatuindo a inviolabilidade do domiclio, pennite, no entanto, que nele se penetre noite, mesmo sem consentimento do morador, em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro. Mas o abuso dessa atividade gera motivo para interposio de habeas corpus e responsabilizao da autoridade abusiva. No se confunde a segurana pblica com a segurann nacional, conceito hoje reduzido a expresso menos abrangente, como no sistema constitucional revogado, em que o princpio da segurana nacional pairava sobre a eficcia de quase todas as normas constitucionais. A idia que prevalece agora a de defesa nacional (art. 91), defesa da Ptria (art. 142) e segurana do territrio nacional (art. 91, 1<*-*>, III). Todos esses conceitos constituem base de limita<*-*>es (conteno) de direitos constitucionais. Outro conceito correlato queles o de integridade nacional. Com base nele, a Unio pode intervir nos Estados (art. 34, I), derrogando as nonnas consagradoras da autonomia estadual, que ocorre no caso de um Estado ou parte dele pretender desligar-se da Federao, quer para constituir-se em pas independente, quer para integrar-se noutro pas. Integridade nacional, portanto, noo correspondente integridade do territrio nacional. No fere a integridade nacional o fato de governador e povo de um Estado se oporem politicamente ao governo da Unio. Tal fato no justifica nem a interveno no Estado, nem Inedidas especiais no caso de estado de stio ou estado de defesa. 10. Finalmente, medidas de proteo e defesa da sade pblica, da higiene e saniticrias tambm autorizam a atuao do poderd<*-*> polcia (polcia sanitria), com restri<*-*>es s liberdades pblicas, assim como medidas de defesa contra as calamidades pblicas. III - Razo da possibilidade de delimitao de eficcia dessas normas 11. O sistema de conteno da eflccia das normas constitucionais exposto acima tem sua razo de ser fundada nos fms gerais e sociais do Estado moderno. Mas este, ao limitar a autonomia dos sujeitos privados, visa, essencialmente, a tutelar a liberdade de todos, de modo a que o exerccio dos direitos por uns no prejudique os direitos dos demais.

12. Se ao Estado compete, como um de seus fins historicamente nsitos em sua existncia, assegurar a ordem pblica, tutelar a s<*-*>gurana pblica e a incolumidade das pessoas e do patrimnio dos indivduos, prover a defesa nacional contra invas<*-*>es ou ameaa de invas<*-*>es externas, Inanter a integridade de seu territrio, procurar realizar o bem-estar social, o bem comum, possibilitando a igualdade de oportunidade a todos, certamente que, para a consecuo desses objetivos, h que ser autorizado pela constituio (nos estritos termos de suas normas), quer por conceitos gerais (como os vistos), quer por lei, a regular o exerccio dos direitos e autonomias conferidos aos indivduos e entidades pelas normas constitucionais, cuja eflccia e aplicabilidade fcam delimitadas ao equilbrio perseguido pelo Estado, na busca da efetivao da prosperidade da comunidade. 13. O Estado tende cada vez mais a ser social, dando prevalncia aos interesses coletivos, antes que aos indivduos. E exatamente nessa adoo de fins sociais prevalentes proteo dos fins individuais que o Estado Democrtico de Direito se distingue do Estado Liberal individualista. Mas isso ainda uma aspirao. As constitui<*-*>es modernas continuam sendo instrumentos de compromisso, onde prevalecem os ditames liberais individualistas. No caso brasileiro, uma comparao entre a Constituio de 1946, a de 1967 e a de 1969 revela, desde logo, que esta politicamente mais autoritria e socialmente menos liberal que aquelas. Vale dizer: em relao Carta Magna de 1946 e mesmo Constituio de 1967, a de 1969 deu praticamente nenhuma democracia poltica (tantas restri<*-*>es ops aos direitos fundamentais e garantias constitucionais) e restringiu mais as concess<*-*>es democracia social. Esta era uma caracterstica daquele perodo: o Inedo do socialismo ou de uma simples democracia socializante ia engolindo a democracia poltica, sufocando as liberdades pblicas ou reduzindo-as a expresso insignificante, formulando autoritarismo sob o slogan de que a democracia precisava restringir-se, para defender-se. Se assim continuasse, no tardaria que se suicidasse com os instrumentos da prpria defesa. A Constituio de 1988 mudou esse panorama, sem embargo de que a ordem econmica nela consubstanciada no seno uma forma econmica capitalista, porque ela se apia inteiramente na apropriao privada dos meios de produo e na iniciativa privada (art. 170). Isso caracteriza o modo de produo capitalista, que no deixa de ser tal por eventual ingerncia do Estado na economia, nem por circunstancial explorao direta de atividade econmica pelo Estado e possvel monopolizao de alguma rea econmica, porque essa atuao estatal ainda se insere no princpio bsico do capitalismo, que a <012> 1 I 6 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS apropriao exclusiva por uma classe dos meios de produo. Contudo, nela, o elemento scio-ideolgico revelador do compromisso entre o Estado Liberal e o Estado Social intervencionista mais acentuado, com bastante realce aos direitos sociais. IV- Natureza e conceito 14. As normas de eficcia contida - de que estamos cuidando neste captulo - tm natureza de normas imperativas, positivas ou negati-

<*-*>as, limitadoras do poder pblico, valendo dizer: consagradoras, em regra, de direitos subjetivos dos indivduos ou de entidades pblicas ou privadas. E as regras de conteno de sua eficcia constituem limita<*-*>es a esses direitos e autonomias; ou, segundo uma teoria moderna, de que ainda trataremos, so regras e conceitos limitativos das situa<*-*>es subjetivas de vantagem." I5. Normas de eficcia contida, portanto, so aquelas em que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos a determinada matria, mas deixou margem atuao restritiva porparte da competncia discricionria do Poder Pblico, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nelas enunciados. V- Condi<*-*>es gerais de aplicabilidade 16. So elas normas de aplicabilidade imediata e direta. Tendo eficcia independente da interferncia do legislador ordinrio, sua aplicabilidade no fica condicionada a uma normao ultePf<*-*>r, mas fica dependente dos limites (da: eficcia contida) que ulteriormente se lhe estabeleam mediante lei, ou de que as circunstncias restritivas, constitucionalmente admitidas, ocorram (atuao do Poder Pblico para manter a ordem, a segurana pblica, a defesa nacional, a integridade nacional etc., na forma permitida pelo direito objetivo). CAPTULO IV NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA SE'O I - NORNl AS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO: IProblema terminolgico.11- Classificao das normas constitucionais de principio. III - Normas constitucionais de princpio, normas constitucionais deprincipios gerais eprincipios gerais do direito constitucional. SEO II- NORMAS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO INSTITUT IvO: IV- Outra vez o problema terminolgico. V- Caracterizao e exemplif cao. Til- Funo, natureza e conceito. lill - Eficcia. VIII - Condi<*-*>es gerais de aplicabilidade. SEO 11I - NORMAS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO PROGRAM TICO: IX - Conceito. X - Localizao das normas p<*-*>ogramticas. XI - Normas programticas e direitos sociais. Xll - Normns progrnmticas efins da ordem econmica e social. Xlll - Disposi<*-*>es programticas e principios constitucionais. XIV- Normas programticas no sistema constitucional brasileiro. Xv - Natureza dos direitos sociais. XPI - Juridicidade. XVII - Funo e relevncia. XvIlI - Normas programticas e regime politico. XIX - IVormas prngramticas e interpretao do Diieito. XX - Normas programticas e constitucionalidade das leis. XXI - Normas programticas e leis anteriores incompativeis. XXII- Condiesgerais de aplicabilidade. SEOIV-INSTRU MENTOS DA EFICCIA CONSTiTUCIONAL: XXIII - Questdo de ordem. XXIV- O art. 5", ,<*-*> l, da Constituio. XYv- Mandndo de injuno. XXVI - Inconstitucionalidade por omisso. X JiIil1 - Iniciativa popular SEAo I - lVORM AS CONSTITUCIONAIS DE PRIlVCPlO

I - Problema terminolgico 1. O problema da linguagem constitui o grande drazr<*-*>a da metodologia jurdica. A busca do termo prprio, a especificao do sentido <012> 11 S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS em que uma palavra est sendo empregada, so tarefas que se colocam como preliminares, especialmente para o publicista, a quem no fica mal possuir a neurose do termo certo, da preciso tcnica, mas no ao ponto de perder de vista a lio de Galizia segundo a qual "o jurista, operando com enuncia<*-*>es lingsticas, deve formular uma linguagem cientfica, que, procurando adequar-se a uma maior exatido e especificidade, tenda, contemporaneamente, a apartar-se, o menos possvel, da linguagem comum".I 2. No raro, porm, acontece que o publicista rebusca os escaninhos da rica lngua portuguesa e no depara uma expresso adequada para exprimir o objeto que tem em mente. Dana ele, ento, na terminologia imprecisa, e acaba cunhando uma prpria, tomado ainda da dvida sobre se expressa com preciso o conceito pretendido. Foi assim que preferimos denominar normas constitucionais de principio aquelas em que se subdividem as normas constitucionais de eficcia limitada, ou seja, aquelas que dependem de outras providncias para que possam surtir os efeitos essenciais colimados pelo legislador constituinte. II - Classificao das normas constitucionais de principio 3. Conforme delineamos pginas atrs, as normas constitucionais de eficcia limitada so de dois tipos: a) as definidoras de principio ir2stitutivo ou organizativo, que, por brevidade, temos chamado de normas constitucionais de princpio institutivo; b) as definidoras deprincipio programtico, ou, simplesmente, normas constitucionais de<*-*>princpio programtico. III - Normas constitucionais de principio, normas constitucionais deprincipiosgerais e principios gerais do direito constitucional 4. Nossa primeira tarefa, aqui, consiste em evitar confundir trs conceitos correlatos, quais sejam: a) normas constitucionais deprincipio; b) normas constitucionais de principios gerais, tambm denominadas normas principios; e c) principios gerais do direito constitucional. 5. A palavra "princpio" equvoca. Nas trs hipteses supra aparece com sentidos fundamentalmente diversos. Quando falamos em normas definidoras de principio institutivo, a palavra "princpio" se apresenta na acepo prpria de comeo ou inicio, isto , so normas que contm o ir:icio ou esquema de determinado rgo, entidade ou instituio, deixando a efetiva criao, estruturao ou formao para a lei complementar ou ordinria, como d exemplo o art. 33 da Constituio: "A lei dispor sobre a organizao administrativa e judiciria dos Territrios".

6. Diferentes so as normas constitucionais de principios gerais, ou normas principios. Estas so, segundo Crisafulli, "as normas fundamentais de que derivam logicamente (e em que, portanto, j se manifestam implicitamente) as normas particulares regulando imediatamente rela<**>es e situaes especficas da vida social".2 Mais adequado seria chamlas de normasfundamentais (a Constituio de 1988 as chama de principiosfundamentais), de que as normas particulares so mero desdobramento analtico. Fundamentais so, por exemplo, as seguintes normas da Constituio: a) "A Repblica Federativa do Brasil [] formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal" (art. l<*-*>, caput); b) "Todo o poder emana do povo , que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio" (art. IQ,. pargrafo nico); c) "So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio" (art. 2Q). Pode-se dizer que as normas da Constituio constantes dos arts. 18 a 133 so dependentes daquelas fundamentais, delas constituindo desdobramentos, salvo, dentre as normas particulares dos arts. 18 a 133, as que contm matria de direito administrativo (arts. 37-42) e outras no tipicamente referentes estrutura do Estado, organizao dos Poderes, suas atribui<*-*>es ou competncias. 7. Certas normas cnstitucionais no so propriamente fundamentais, mas contm principios gerais informadores de toda a ordem jurdica nacional, como as que consagram o princpio da isonomia (art. SQ e seu inciso I), o princpio da legalidade (art. 5<*-*>, inciso II), o princpio da irretroatividade das leis (art. 5<*-*>, XXXVI), os princpios da organizao partidria (art.17). Mas essas normas-princpios e as de princpios gerais distinguemse basicamente daquelas que denominamos normas constitucionais de I. Scienza giuridica e dirito costituzionale, p. 53. 2. La Costituzione e le sue disposizioni di principio, p. 8. <012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS VORMAS CONSTITUCIONAIS DE EPICCIA LIMITADA 121 princpio ou de esquema, pois estas so de eficcia limitada e de aplicabilidade indireta, isto , dependentes de legislao ou outra providncia, enquanto aquelas so de eficcia plena e aplicabilidade imediata - auto-aplicveis, na terminologia norte-americana. 8. Profundamente diversos so os princpios gerais do direito constitucional. "A cincia do direito constitucional [diz Pinto Feizeira] induz da realidade histrico-social os lineamentos bsicos, os grandes principios constitucionais, que servem de base estiuturao do Estado. Os princpios essenciais assim estabelecidos so os summn genera do direito constitucional, frmulas bsicas ou postos-chaves de inteipretao e construo terica do constitucionalismo".3 Em magnfico livro sobre os princpios gerais do direito constitucional moderno,4 destaca a divergncia dos juristas na formulao desses princpios,<*-*> e ele prprio tennina por indicar cinco grandes princpios do direito constitucional inoderno: a) o principio da supremacia da corzstituio; b) o principio democrtico; c) o principio liberal; d) o prirzcipio do socialismo; e) o principio dofederalismo.6 9. No se nos afigura que esses princpios considerados por Pinto

Ferreira possam ser, todos, princpios gerais do direito constitucional moderno. Talvez fosse vlido entend-los coino princpios universais, por serem induzidos do direito constitucional comparado. Mesino assim, de se ter cautela na afirmativa, pois que nem todos so encontrados em todos os sisteinas constitucionais. O princpio federalista, por exeinplo, s existe ern nmero relativainente pequeno de ordena<*-*>es constitucionais, e nossa Constituio o tein coino uinprincpie<**>f'uiidamerital, e assim concebido princpio lnitado ordenao constitucional positiva. O princpio do socialisino, nuin sentido universal, no mximo pode ser encarado como uina tendncia, desde que as declara<*-*>es de direitos sociais, hoje constantes da maioria das constitui<*-*>es, no tin a natureza socialista em seittido tcnico, inas to-s revelain o intervencionismo estatal, sem que isso signifque, em rigor, a adoo de regime essencialmente diverso do capitalismo. 3. Principios gerais do direito constituciona! moderno, v I/50 e 51. 4. Ob. cit. supra, em dois volumes, est na 5<*-*> edio, que estamos utilizando I So Paulo, Ed. RT,1971). 5. Ob. cit., v.1/51 e 52. 6. Idem, v.1/53 e 54. O que possvel afirmar que aqueles princpios e outros, como o do sistema de governo, sua forma, a repartio ou colaborao de Poderes etc., formam temas de uma teoria geral do direito constitucio>tal, por envolverem conceitos gerais, rela<*-*>es, objetos, que podem ter seu estudo destacado da dogmtica jurdico-constitucional, sem negar a existncia real de princpios gerais do direito constitucional, induzidos da realidade histrico-constitucional de cada povo. Assim, entre ns, afigura-se possvel admitir alguns deles: a) o da supremacia das normas constitucionais; b) o do federalismo, envolvendo o da autonomia dos Estados; c) o da autonomia municipal; d) o do controle jurisdicional da constitucionalidade das leis; e) o da proteo da autonomia individual em face do poder, decorrente da declarao dos direitos individuais e garantias constitucionais; <*-*> o da proteo social do trabalhador; <*-*> o da proteo da famlia, do ensino e da cultura, embora ainda com caractersticas prograinticas; h) o da independncia da Magistratura; i) o da representao partidria etc. 10. Tais princpios gerais distinguem-se das normas constitucionais de princpio, de um ponto de vista ontolgico, pois no constituem normas, como estas ltimas, mas princpios induzidos de um conjunto de normas. Que os princpios gerais do Direito (seja do Direito como ordenaojurdica, seja de um ramo particular da cinciajurdica) no so normas, como imperativos, coisa sobre que a doutrina no controverte. H quem os considere como princpios instihlcionais que funcionam como critrios infoimadores das leis existentes.<*-*> Certos autores arrolam entre tais princpios as nonnas constitucionais de princpio (esquema), especialmente as programticas.8 Vereinos essa concepo mais adiante. SEno II -NORMAS CONSTITUCIONAIS DE PRINCPIO INSTITUTIVO

IV - Outra vez o prohlema terminolgico ll. Dilucidados, como ficaram acima, os problemas gerais referentes s normas constitucionais de princpio, podemos dedicar-nos, agora, quela espcie que denominamos normas constitucionais de princpio institutivo.

7. Assim Alessandro Levi, Teoria generale del Diritto, pp.110 e 112. 8. a opinio, por exemplo, de Alessandro Levi, ob. cit., p.111. <012> 122 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 12. Aqui tambm o problema terminolgico se nos antep<*-*>e como questo prvia. Tais normas so de eficcia limitada e de aplicabilidade mediata ou indireta, porque dependentes de legislao. Na jurisprudncia e na doutrina clssica nozte-americana erazn denominadas, j unto com as puramente programticas, not sel J executing provisions, ou not selfactingprovisions, ou, ainda, not selfenforcingprovisions - express<*-*>es traduzidas no direito constitucional brasileiro por disposi<*-*>es ou normas no auto-aplicveis, ou no auto-executveis, ou p 9 Ilo-executveis or si nzesmas, ou, ainda, no-bastantes em si. 13. A jurisprudncia e certa corrente doutrinria italianas, separando-as das normas programticas (que chamazn de normas diretivas), conceberam-nas como normas preceptivas de aplicabilidade iio-imedintn, ou, ainda, de aplicabilidade ou eficcia diferida. Crisafulli chama-as de normas de legislao,lo mas taznbm as tem como disposi<*-*>es constitucionais de principio, ao lado das programticas.<*-*>l A expresso normas de legislao seria a mais aproxiznada da realidade, se no houvesse norznas n-organizativas que tambm podem depender de legislao, eomo exemplo a do 2 do art. 227: "A lei dispor sobre nonnas de construo dos logradouros e dos edificios de uso pblico e de fabricao de veculos de transporte coletivo, a fizn de garantir acesso adequado s pessoas portadoras de deficincia". 14. Ora, as normas de que se trata aqui so as no-prograznticas dependentes de legislao. So de eficcia limitada porque o legislador ordinrio que Ihes vai conferir executoriedade plena, mediante leis complementares ou ordinrias integrativas. No so, todavi<*-*>destitudas de aplicabilidade, como querem aQueles que as chaznazn de nozmas de eficcia ou aplicabilidade diferida, como a pretender que nada significam enquanto o legislador no emitir regras jurdicas que as complementem. Para distingui-las das nonnas programticas (Que tambm so de princpio, esquematizadoras de programas), preferimos design-las como normas de principio institutivo, porquanto contm esquemas gerais, um como que inicio de estruturno de institui<*-*>es, rgos ou entidades, pelo qu tambm poderiam chamar-se normas de prineipio orgnico ou organizativo. No perfeita a denominao, reconhecemos, mas qualquer outra seria ainda mais deficiente. A evoluo dos estudos dessa matria, um pouco descuidada entre ns, certamente encontrar terminologia mais precisa e adequada. O impoztante, porm, situar bem o problema, definindo com segurana as express<*-*>es ou

termos empregados, de sozte a que, metodologicamente, o objeto indicado fque devidamente circunscrito. Essa a nossa preocupao na terminologia utilizada, no a veleidade de inova<*-*>es. V- Caracterizao e exemplificao IS A caracterizao fundamental das normas constitucionais de princpio institutivo est no fato de indicarem uma legislao futura que lhes complete a eficcia e lhes d efetiva aplicao. Umas deixam larga margem ao poder discricionrio do legislador, como a do 2Q do azt. 18 da Constituio, segundo o qual a criao de Territrio, sua transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero regularnentadas em lei complementar; outras j indicam o contedo da lei, cozno a do art. 33 - "A lei dispor sobre a organizao administrativn ejudiciria dos Territrios" -, ou, ainda, a do 2<*-*> do art. 90: "A lei regular a organizno e o funcionamento do Conselho da Repblica" (igual disposio consta do 2<*-*> do art. 91 para o Conselho de Defesa l<*-*> Taciozzal); ou a do art.113: "A lei dispor sobre a constituio, investidura, jurisdio, competncia, garantias e condi<*-*>es de exercicio dos rgos da Justia do Trabalho, assegurada a paridade de representao de trabalhadores e empregadores".<*-*><*-*> Outras deixam para o legislador ordinrio (ou complementar) apenas aspectos secundrios, como o caso do art.161: "Cabe lei complementar: I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, pargrafo nico, I; II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios; III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficirios, do clculo das quotas e da liberao das participa<*-*>es previstas nos arts. 157,158 e 159". Preferiu o constituinte, nesses casos, separar em dispositivo prprio o aspecto dependente de legislao ein relao s regras principais de aplicabilidade iinediata, o que se percebe pelas remiss<*-*>es aos dispositivos onde tais regras principais so estatudas.i3 VI - Funo, natureza e conceito 16. Afuno, a natureza e o conceito das normas constitucionais de que estamos cogitando no tm sido objeto de apreciao doutrinria princpios a serem desenvolvidos na lei, quase todos, alis, de aplicabilidade imediata, ou seja, independente da existncia da lei). V. tambm o art.163: "Lei complementar dispor sobre: I - finanas pblicas; II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; III - concesso de garantias pelas entidades pblicas; IV emisso e resgate de ttulos da dvida pblica; V - fiscalizao das instituies financeiras; VI - opera<*-*>es de cmbi<*-*> realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; VII compatibilizao das fun<*-*>es das institui<*-*>es oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas <*-*>,<*-*>pndi-

<*-*>es operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional". V., igualmente, o art. 192, com ampla enumerao do contedo da lei complementar<*-*> nele prevista. 13. H disposies que ficam ininteligveis se no se tiverem em mente outras normas constitucionais. caso, por exemplo, do disposto no 5 do art. 40: "O beneficio da penso por morte corresponder totalidade dos vencimentos ou proventos do servidor falecido, at o limite estabelecido em lei, observado o disposto no pargrafo anterior". Parece contraditrio dizer-se que o beneficio corresponde totalidade dos vencimentos, ao mesmo tempo em que se fala em limite estnbelecido em lei. preciso atentar para o fato de que isso no significa que uma lei pode estabelecer o limite da penso abaixo da totalidade dos vencimentos. A compreenso do texto depende da invocao do que estatui o inciso XI do art. 37. Aqui se prevem tetos de veneimentos e lei que fixar limite mximo da remunerao em espcie, no mbito dos Poderes. a esta lei que aquele dispositivo do 5Q do art. 40 se refere. Quer dizer: a totalidade dos vencimentos est contida nos limites mximos previstos no inciso XI do art. 37. O benefcio da penso se contm no mesmo limite. VORMAS CONSTI7UCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 125 ria. Respigando-se, aqui e ali, notareinos que alguns autores as colocam de parelha com as programticas. E da natureza destas, de certo inodo, se aproximam, mesmo porque constituem, ambos os tipos, norinas de eficcia limitada, mas s nisso se assemelham. 17. No que se distinguem, especificainente, problema controvertido, e as poucas solu<*-*>es propostas no satisfazem as exigncias cientficas. Sobre o assunto j expusemos a tese de Azzariti, apoiada na jurispr,zdncia italiana, que as considera como preceptivns, dotadas de comandos jurdicos de aplicao direta, mas no imediata, porque requerem outras normas jurdicas integrativas, com o qu, salvo a terininologia, podemos concordar, e as programticas seriain iretivns, destitudas de preceito concreto, mas dando s indica<*-*>es ao legislador futuro.i4 No recapitularemos a crtica j feita a tal doutrina; apenas repetiremos que para Azzariti a diferena bsica est em que as prograinticas no seriam normas jurdicas, enquanto as outras o so. Deixando para a seo seguinte o exame dos problemas especficos das normas programticas, diremos Que os dois tipos se distinguem por seus fins e contedos. As programticas envolvem uin contedo social e objetivam a interferncia do Estado na ordem econmico-social, mediante presta<*-*>es positivas, a fim de propiciar a realizao do beizi comum, atravs da democracia social. As de princpio institutivo tm contedo organizativo e regulativo de rgos e entidades, respectivas atribui<*-*>es e rela<*-*>es. Tm, pois, natureza organizativa; sua funo primordial a de esqueinatizar a organizao, criao ou insti-

tuio dessas entidades ou rgos. 18. O legislador constituinte reconhece a convenincia de disciplinar certa matria relativamente organizao de institui<*-*>es constitucionais, inas, ao mesmo tempo, por raz<*-*>es vrias, e at de presso, limita-se a traar esquemas gerais (princpios, como comeo) sobre o assunto, incumbindo ao legislador ordinrio a complementao do que foi iniciado, segundo a forma, os critrios, os requisitos, as condi<**>es e as circunstncias previstos na norma mesma. Confornie j observamos, essas normas deixam menor ou maior campo atuao discricionria do legislador ordinrio, mas sempre h um innimo que um poder mais elevado - o constituinte - quer ver atendido; quando inais no seja, abre-se, ao menos, uma possibilidade para o rgo legislativo atuar de certa forina. Leia-se, por exemplo, o art.18, 2Q, da Constituio; a se encontra uma norma dessas que representam insignificante vontade do constituinte, indicando uma possibilidnde (a criao e eventual transfonnao de Territrios) e uma nonna de atuao: essa criao h que ser feita inediante lei complementar, isto , uma lei cujo processo de fonnao tem caractersticas peculiares: maioria absoluta (art. 69). 19. So, pois, normas constitucionais de principio institutivo aquelas atravs das quais o legislador constituinte traa esquemas gerais de estruturao e atribui<*-*>es de rgos, entidades ou institutos, para que o legismdor ordinrio os estruture em definitivo, mediante lei. VII - Eficcia 20. As nonnas constitucionais de princpio institutivo, como as programticas (temos dito sempre), so de eficcinjuridica limitada. Problema doutrinrio srio acha-se, precisamente, na configurao dessa eficcia. Uma vez comece a vigorar a constituio, que efeitos p , g roduzem desde lo o essas normas. Entram imediatamente, tambm, em vigor, ou isso s se verifica com a emisso da nonna ordinria ou complementar integrativa? Invalidain, ou no, a legislao ordinria anterior conflitante, ou esse efeito elas s adquirem com a lei integrativa? Que nportncia construtiva tm elas na ordem jurdica ulterior? Uma lei ordinria ou compleinentar posterior que as contrarie ser inconstitucional ? . 21. Eis al as indaga<*-*>es fundamentais que teremos de responder; e ser bom comeannos com uma distino dessas normas sob o aspecto da obrigatoriedade. Com efeito, as normas constitucionais de princpio institutivo podem ser impositivas oufacultativas. I - Impositivns so as que determinam ao legislador, em termos peremptrios, a emisso de uma legislao integrativa, como estas: a) a ocupao e utilizao das faixas de fronteiras sero reguladas em lei (art. 20, 2<*-*>); "Leifederal dispor sobre a utilizao, pelo Governo do Distrito Federal, das polcias civil e militar e do corpo de bombeiros militar" (art. 32, 4g); "A !ei dispor sobre a organizao administrativa e judiciai-ia dos Territrios" (art. 33); "a lei fixar o limite

mximo e a relao de valores entre a maior e a menor remunerao NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA dos servidores pblicos (...)" (art. 37, XI); "A lei dispor sobre a criao, estruturao e atribui<*-*>es dos Ministrios" (art. 88); "A lei regumr a organizao e o funcionamento do Conselho da Repblica" (art. 90, 2, igualmente art. 91, 2Q); "A lei disciplinar a remoo ou a permuta de juzes dos Tribunais Regionais Federais e determinar sua jurisdio e sede" (art. 107, pargrafo nico); "Aos juzes federais compete processar e julgar: (...) nos casos deter-minados por lei, [os crimes) contra o sistema financeiro e a ordem econmico-financeira" (art.109, VI); "A lei dispor sobre a competncia do Tribunal Superior do Trabalho" (art. 111, 3Q, tambm arts. 113 e 128, 5Q); "Lei conlplementar dispor sobre a organizao e competncia dos tribunais, dos juzes de direito e das juntas eleitorais" (art. 121); "Cabe lei complementar: I - dispor sobre conflitos de competncia, em inatria tributria, entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; II - regular as limita<*-*>es constitucionais ao poder de tributar; IIIestabelecer normas gerais em inatria de legislao tributria, especialmente sobre: (...)" (art. 146; cf. tambm arts. 165, 9Q, e 163). Alis, encontramos tais normas bastante disseminadas em nossa Constituio. Mas nas constitui<*-*>es contemporneas so encontradias. Assim, por exeinplo: a) na italiana, art. 95, 3Q comma: "La legge provvede all'ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il nuinero, le attribuzioni e 1'organizzazione dei ministeri"; b) na francesa, art. 25: "Une loifixe la dure des pouvoirs dechaque assemble, le nombre de ses meinbres, leur indemnit, les conditions d'ligibilit, le rgime des inligibilits et des incompatibilits"; c) na espanhola, art. 98, 4: "La ley regular el estatuto e incompatibilidades de los iniein, bros del Gobierno' (cf. tambm arts. 87, n. 3,103, n. 3,105,116,117, n. 5, segunda parte,122,124, n. 3, etc.). II - Facultntivas ou permissivas, isto , no imp<*-*>em uma obrigao; limitain-se a dar ao legislador ordinrio a possibilidade de instituir ou regular a situao nelas delineada, como so exemplos as seguintes: "Lei complementarpoder autorizar os Estados a legislar sobre quest<*-*>es especficas das matrias relacionadas neste artigo" (art. ?2, pargrafo nico); "A lei estadunl poder criar, mediante proposta do Tribunal de Justia, a Justia Militar estadual (...)" (art. 125, 3<*-*>); -`A lei poder instituir outras fontes destinadas a garantir a inanuteno ou expanso da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I" (art. 195, 4); "Os Estados podero, medinnte lei comple<*-*>nentar, instituir regi<*-*>es metropolitanas, aglomera<*-*>es urbanas e microrregi<*-*>es (...)" (art. 25, 3<*-*>); "A Uniopoder instituir: (...) media;tte lei complementar, iinpostos no previstos no artigo anterior (...)" <012> 12S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS (art. 154, I). Vejam-se esses dois ltimos casos. Dizer "os Estadospodero, medinnte lei complementar (...)", ou "a Uniopoder, mediante lei complementar (...) ", significa dar aos Estados e Unio a faculda-

de de dispor sobre as matrias indicadas, mas eles s podem faz-lo por meio da lei mencionada; o mesmo que declarar: "Lei complementar estadual poder instituir regi<*-*>es metropolitanas (...); "Lei complementar da Unio poder instituir (...)" 22. Como se percebe desses exemplos, as normas impositivas estatuem a obrigatoriedade de o legislador emitir uma lei, coinplementar ou ordinria, na fonna, condi<*-*>es e para os fins previstos; as normasfacultativas apenas lhe atribuem poderes para disciplinar o assunto, se achar conveniente - isto , do-lhe mera faculdade, indicando ser possvel regular a matria -, do que deflui, para ele, discricionariedade completa quanto iniciativa dessa regulamentao; mas, uma vez tomada a iniciativa, a regra constitucional vinculante quanto aos limites, forma e condi<*-*>es nela consignados.I' 23. Algumas normas obrigatrias chegam, inesmo, a marcar data at a qual a lei reguladora dever estar votada, como foi exemplo o art. 4 do Ato das Disposi<*-*>es Transitrias da Constituio de So Paulo, de 13 de maio de 1967, e tambm o caso de vrias disposi<*-*>es transitrias e finais da Constituio italiana. 24. Probleina que se ergue de imediato o de saber qual o valor das normas constitucionais que imp<*-*>em ao legislador o dever de legislar na forma prevista. Em outras palavras: qual a natureza da obrigao constitucionalmente nposta ao legislador no sentido de emitir normas integrativas? A observao, colhida na prtica constj,<*-*>cional, demonstra que aquela obrigatoriedade de pequena eficcia, visto que, ao menos juridicamente, no se pode constranger o legislador a legislar, nem mesmo naqueles casos em que Ihe prefixado prazo.I6 15. A propsito, cf. Vezio Crisafulli, ob. cit., pp. 62 e 63. 16. Crisafulli (ob. cit., pp. 63 e 64) reconhece a dificuldade do problema, por falta de sano especfica; acha, no entanto, que isso "non esclude la incostituzionalit in cui sono incorsi gli organi legislativi contrawenendo all'obligo di provvedere su una certa materia, ad essi derivante dalla norma costuzionale" (p.63). Mostra que no sistema italiano h outros meios para constranger o legislador, como a petio, a iniciativa popular e a iniciativa dos Conselhos regionais (p. 64). No sistema ptrio, agora, tambm existem alguns desses meios, como o direito de petio (que no surte qualquer efeito, no caso), a inconstitucionalidade por omisso, o mandado de injuno e a iniciativa popular, que, no elitanto, no tm sido usados convenientemente. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMI?AD.A 129 Se o comando impositivo no for cumprido, a omisso do legislador poder constituir um comportamento inconstitucional, que agora sindicvel e controlvel jurdica e jurisdicionalmente, por fora do 2Q do art. 103 da Constituio de 1988, segundo o qual, "declarada a inconstitucionalidade por oinisso de inedida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder coinpetente para a adoo das providncias necessrias (...)". Mas, coino j anotamos em outro livro, a inera cincia ao Legislativo pode ser ineficaz, j que ele no est obrigado a legislar, porque, nos termos estabelecidos, o princpio da discricionariedade do legislador continua intacto,I<*-*> valendo, assn ainda, a advertncia de Levi de que ningum legitimado para o exer-

ccio de uma pretenso jurdica objetivando o adiinplemento de tal prestao por parte dos rgos legislativoslg - isto , ningum tein direito subjetivo aprovao de qualquer lei, ainda que detenninada no texto da constituio. Einbora talvez no caiba mais a outra observao de Levi, lembrada nas edi<*-*>es anteriores desta inonografia, segundo a qual era foroso concluir que "aqui se trata de uina obrigao de natureza poltica e nojurdica".I9 Certamente que, tendo a Constituio reconhecido a inconstitucionalidade por omisso, a obrigao de legislar, especialinente aps o reconhecimento jurisdicional dessa inconstitucionalidade, tem natureza jurdica e moral. Falta-lhe, porin, sano especfica. Quanto, pois, obrigatoriedade de emisso de leis integrativas, praticamente se eQuivalein as norinas constitucionais de princpio institutivo impositivas e facultativas. Entretanto, ao surgir uma constituio, como a nossa, inuitas das leis referidas ein suas nonnas de eficcia lnitadaj existein, e isso tein nportncia prtica, porque tais leis preexistentes, integrativas, no podero mais ser revogadas pura e simplesmente, pois, a, se ter uina atividade legislativa inconstitucional e sujeita ao controle jurisdicional. Essa assertiva tein seu fundamento no fato de que a discricionariedade do legislador diante das nonnas constitucionais de eficcia incoinpleta s se verifica quanto iniciativa da lei integrativa; emitida esta (a preexistncia a isso se equivale), a questo passa a ser jur.dico-constitucional, visto ter a lei aderido ao ditaine da lei maior, com o qu sua revogao pura e simples abre uin vazio que no mais permitido constitucionalmente; sendo, no entanto, facultado ao legislador modificar a lei, desde que mantenha seus termos na conformidade do princpio ou esquema que Ihe ditou o constituinte. 25. Essas considera<*-*>es j esto a indicar que sustentamos que as nonnas constitucionais de princpio institutivo entram em vigorjuntamente com a constituio, salvo se esta expressamente dispuser em contrrio, o que no comuin. conhecida a tese doutrinria segundo a qual uma lei dependente de regulainento nela indicado somente comea a vigorar a partir da emisso do regulamento. Nossa Lei de Introduo ao Cdigo Civil no sufraga essa doutrina, que, a nosso ver, comete o eQuvoco de confundir vigncia com eficcia. O Que se pode dizer que a lei dependente de regulamento s executria com a decretao daquele; inas isso no exclui a entrada ein vigor da lei na data prevista, nein tolhe a ocorrncia de certos efeitos jurdicos, como revogao das leis anteriores contrrias ou na fonna consagrada nos arts.1Q e 2<*-*> da Lei de Introduo ao Cdigo Civil. A norma constitucional dependente de legislao tambm entra em vigor na data prevista na constituio. Sua eficcia integral que fica na dependncia da lei integrativa. A distino no acadmica. Tem conseqncias prticas de relevo. Pois tais normas, desde que entrain em vigor, so aplicveis at onde possam, devendo notar-se que muitas delas so quase de eficcia plena, interferindo o legislador ordinrio to-s para aperfeioamento de sua aplicabilidade. Exemplo disso tivemos com o 36, inciso III; do art. 141 da Constituio de 1946, Que dispunha: "A lei nssegurarri: (...) III - a expedio das certid<*-*>es requeridas para defesa de direito". De incio pretend <*-*>se que sein a proinulgao da lei referida a Adininistrao no estava obrigada a expedir as certid<*-*>es solicitadas. Os tribunais, contudo, entenderain dispensvel a lei para a aplicao do inciso constitucional, reco-

nhecendo-lhe plena eficcia, tanto que a Adininistrao o aplicou 'seinpre, sem inaior relutncia. O mesmo aconteceu com disposio idntica da Constituio de 1969 consubstanciada no art.153, 35. A Constituio de 1988 elninou a exigncia da lei, assegurando diretamente o direito de obter certid<*-*>es ein reparti<*-*>es pblicas para a defesa de direitos e esclarecnento de situa<*-*>es de interesse pessoal (art. SQ, XXXIV, "b"). 26. H hipteses em que o int<*-*>rete tem Que recorrer a situa<**>es pretritas para decidir at que ponto a norma dependente de legislao possui eficcia e, nesse limite, imediatamente aplicvel, alterando, ou no, situa<*-*>es anteriores. Veja-se, por exemplo, o art. 14 da Constituio do Brasil de 1967, mantido na de 1969. Ali se dizia que a lei complementar estabeleceria os requisitos mnimos de populao e renda pblica e a forma de consulta prvia s popula<*-*>es locais para a criao de novos Municpios. Claro est Qe essa disposio teve plena eficcia revogativa da legislao anterior, desde 15 de maro de 1967. Esses requisitos para a criao de Municpios eram fixados em leis estaduais, competncia Que ficou revogada com aquele art. 14, fcando os Estados, ento, impossibilitados de criar novos Municpios com base nos reQuisitos previstos em suas leis. Mas o art. 14 no regulava diretamente os requisitos para tal im. A o limite da eficcia daquela noima constitucional: teve eficcia revogativa, negativa, mas no teve, s por si, de imediato, eficcia construtiva, organizativa, institutiva, restringindo-se, nesse ponto, apenas a traar esquemas dependentes, para sua atuao positiva, de lei complementar. A qilesto tinha voltado ao sistema anterior, porque a Constituio de 1988 recuperou a competncia dos Estados, por lei complementar estadual, para estabelecer os reQuisitos para a criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios, mas a Emenda Constitucional 15/97 voltou a exigir que a lei estadual que cuidar da criao e transformao de Municpio s o faa "dentro de perodo detenninado por lei complementar federal". Outro caso interessante era o da disposio do art. 16, 2Q, da Constituio do Brasil de 1967, que passara para o art. 15, 2Q, da Constituio de 1969. Hoje, ele est superado pela supervenincia de nonnas, inclusive da Constituio vigente (art. 29, VI e VII), que autorizarain a reinunerao de todos os vereadores. Seu exaine, no entanto, inuito til, porQue mostra certas particularidades da eficcia e aplicabilidade de determinadas norinas constitucionais. O referido dispositivo dizia o seguinte: "Soinente tero reinunerao os vereadores das Capitais e dos Municpios de populao superior a cem mil habitantes, dentro dos limites e critrios fxados em lei compleinentar". Regra como essa, do ponto de vista da eficcia e aplicabilidade, deve ser analisada sob dois ngulos: a) ao dizer que somente teriam remunerao os vereadores das Capitais e Municpios indicados, exprimia uma proibio de reinunerar outros vereadores; essa era uma regra plenamente eficaz, e incidiu desde 15 de maro de 1967, data da entrada ein vigor da Constituio de 1967; assim, tornarain-se invlidas todas as nonnas de lei estadual que disciplinavam o assunto, bem como as resolu<*-*>es de Cmaras Municipais que, ento, conferiam subsdios a seus vereadores que no os das Capitais e dos Municpios com popu<012> 1 i ? APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

lao superior a cem mil habitantes; b) ao dizer que somente os vereadores das Capitais e dos Municpios de populao superior a cem mil habitantes teriam remunerao dentro dos limites e critrios fixados em lei complementar, outorgara um direito cuja eficcia, em relao situao preexistente, no era de grande realce, por dois motivos: 1) para os vereadores que j percebiam remunerao, conforme o art. 28 do Ato Institucional 2, aquela regra constitucional foi simplesmente confirmativa, e, em tal caso, a situao jurdica bsica preexistente teve sua continuidade reconhecida, devendo perdurar, como era, at que a lei complementar lhe desse nova configurao, atravs do estabelecimento de novos limites e critrios; 2) nas hipteses em que os vereadores no eram remunerados anteriormente, mas, ento, poderiam s-lo com base no inciso constitucional em questo, a nonna no tinha aplicabilidade imediata e direta, pois que, para eles, ela criou sitllao nova que s poderia serjuridicamente configurada dentro dos limites e critrios previstos na lei complementar, de sorte que qualquer norma que fosse criada, atribuindo remunerao a tais vereadores, infringiria aquela do art.16, 2<*-*>, no aplicvel, no caso, sem a lei complementar. A questo evoluiuj na Constituio de 1969, que admitiu, mediante norma de eficcia limitada, a remunerao de todos os vereadores, fixada pelas respectivas Cmaras Municipais para a legislatura seguinte, nos limites e segundo critrios estabelecidos em lei complementar. Quer dizer: a norma constitucional dependia dos limites e critrios que a lei complementar haveria de estabelecer. Evolui mais ainda na Constituio de 1988, que regulou, por si, o assunto: "a remunerao dos vereadores corresponder a, no mximo, setenta e cinco por cento daquela estabelecida, em espcie, para deputados estaduais (...)" (art. 29, VI); e estes, por seu lado, tm remunera correspondente a setenta e cinco por cento da que os deputados federais recebem, em espcie (art. 27, 2<*-*>). 27. Da j podemos fxar uma primeira orientao sobre a eficcia dessas normas constitucionais: a) se so confirmativas de situao jurdica preexistente, esta permanece reconhecida, como era, at que a Iei integrativa lhe imponha a alterao prevista; b) se traam esquemas novos, revogam normas jurdicas preexistentes, instituidoras de situaes contrrias ao princpio nelas consubstanciado, e a situao nova s ser validamente configurada com a promulgao da lei integrativa; c) se traam esquema contrrio a situa<*-*>es preexistentes, tambm invalidam as normas agasalhadoras dessas situa<*-*>es, e a nova situao somente poder comear a ser formada com a promulgao da lei integrativa. NORDl.4S COVSTITUCIOVAIS DE EFICCIA LIMITADA 13 3 28. Existem, porm, problemas mais delicados, como aqueles geI-ados pelas normas constitucionais de eficcia limitada, que somente postulam lei integrativa para aspectos secundrios. Assim, por exemplo, o art.165, 9Q, I, diz que cabe lei complementar "dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual". A lei j <*-*>existe;'o mas, se no existisse, nem por isso deixaria de haver exerccio financeiro e oramentos plblicos, pois estes decorrem de outras normas e princpios constitucionais plenamente eficazes, bastando lembrar o caput do art.165 e as regras dos arts. 166,167, 168 e 169, que obrigam a vota-

o de plano plurianual, de leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais para a Unio, a cujos princpios esto subordinados os Estados e os Municpios. Mostra isso que aquele dispositivo do 9<*-*>, I, do art. 165 visou, to-somente, a permitir que lei federal dispusesse sobre a matria com validade para todas as entidades pblicas. No chega, por conseguinte, nem mesmo a traar um esquema que devesse ser preenchido pela lei nele mencionada, pois a matria esquematizada l j contedo de outras normas constitucionais de eficcia plena e aplicabilidade imediata. Rigorosamente, aquele dispositivo no precisaria existir, pois sua ratio essendi j se encontra no art. 24,1 e II, que d competncia Unio para legislar sobre normas gerais de direito financeiro e oramento, que servem de embasamento Lei 4.320, de 17.3.64, exatamente regulando normas idnticas da Constituio de 1946, recebidas sucessivamente pelas Constitui<*-*>es de 1967,1969 e agora tambm pela vigente. 29. Em certos casos, a no-ex stncia de uma lei integrativa de determinada regra constitucional importa a limitao de quase todo um conjunto de disposi<*-*>es. Suponha-se, por exemplo, que no se promulgasse a lei complementar prevista no art. 121 da Constituio sobre a organizao e a competncia dos tribunais, juzes de direito e das juntas eleitorais. No s os ditames desse artigo, mas todas as prescri<*-*>es constitucionais pertinentes aos procedimentos eleitorais, ficariam praticamente inertes. Semelhantemente ocorreria a propsito do disposto no 3 do art. 111 e no art. 113 da Constituio, a respeito do funcionamento da Justia do Trabalho. 30. Sabemos que as normas constitucionais acima referidas j encontraram vigentes as leis nels mencionadas. Mas a discusso do assunto, aqui, no puramente acadmica, porque esclarece aspectos interessantes da eficcia das normas constitucionais dependentes de legislao, e serve para nos pouparmos do exame fastidioso e emprico de caso por caso, com possibilitar-nos mais uma concluso: quando um conjunto de normas constitucionais prev a instituio de um rgo, com suas atribui<*-*>es e competncias, mas deixa lei ordinria a regulamentao de aspectos de seu funcionamento, praticamente essa lei interfere coin todo o conjunto, Que permanece inerte at a sua supervenincia. No entanto, salvo a existncia de outra norma constitucional, inantendo a situao pretrita (sendo o caso), esta desaparecer sob a eficcia das nonnas que esQuematizarain a situao nova. 31. At aqui temos nos preocupado coin a anlise das norinas impositivas. Alguinas palavras devem ser ditas sobre as quefncultrtm ao legislador emitir lei sobre deterininado assunto. Tais nonnaspermissivns, em regra, abrein a possibilidade de regular, organizar ou instituir situa<*-*>es diferenteinente das previstas em outras normas ou princpios constitucionais. Vale, pois, dizer que, se o legislador no se utilizar da faculdade que lhe outorgada, prevalecero as situa<*-*>es institudas nas normas ou princpios excepcionados. O legislador tem apenas uma faculdade. Quanto iniciativa da lei, tem discricionariedade coinpleta, no podendo sequer ser censurado moral ou politicamente se no a toinar, at porque, nesse caso, sequer cabe declarao de inconstitucionalidade por oinisso. Fica, porm, vinculado ao texto constitucional se resolver disciplinar os interesses ou institui<*-*>es consignados sua discrio. Assn - s para dar uin exemplo ligeiro -, o legislador estadual foi autorizado a criar a Justia Militar nos tennos do art. 125, 3<*-*>. Se entender conva<**>iente IIsar dessa faculdade, h que respeitar, alm de outras, a exigncia de

p><*-*>vin proposta do Tr-ibunnl de Justin. Se no cuinprir tais exigncias, sila lei ser inconstitucional. Em regra, as normas que facu?tam ao legislador regular determinado assunto, mediante lei, seguem a orientao que terininamos de inencionar. So permissivas, mas no destitudas de eficcia, pois limitam a ao do titular da permisso, o que prova que so dotadas de imperatividade, porQuanto, dadas as circunstncias de sua incidncia, obrigam detenninado comportainento. VIII- Condies gerais de aplicabilidade 32. Finalmente, cabe breve considerao sobre as condi<*-*>es gerais de aplicabilidade das normas constitucionais de princpio institutivo. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 13S 33. Pelo que deixamos exposto, podemos asseverar que elas so aplicveis, independentemente da lei prevista, enquanto possain, o que se percebe pela confgurao de elementos autnoinos que contenham. Mas sua completa aplicabilidade depende da proinulgao de lei integrativa. Esta, no caso, vale como instrumento de sua executoriedade. Convin, contudo, afastar uina possvel confuso que esse fenmeno pode gerar: a lei mero instrumento subordinado; a norma constitucional, ainda que revele snples esquema, continua a ter sua caracterstica bsica de regra jurdica dotada de supremacia hierrquica. 34. As normas constitucionais em tela so de aplicabilidade imediata no que tange legislao anterior, inclusive em relao a normas da constituio preexistente (tema que ser desenvolvido noutro captulo, de modo especfico), bem como em relao legislao futura, Que a elas tein que se conformar. SEno III - NORMAS CONSTITUCION<*-*>4lS DE PRIr VCPlO PROGRAMTICO IX - Conceito 35. As constitui<*-*>es contemporneas constituem documentos jurdicos de compronii,sso entre o liberalismo capitalista e o intervencionismo. O Estado Liberal firmou a restrio dos fins estatais, consagrando uma declarao dos direitos do hoinem, coino estatuto negntivo, com a finalidade de proteger o indivduo contra a usurpao e os abusos do Estado;'<*-*> e, desse inodo, configurou uma deinocracia poltica, cujo objetivo " a liberao do indivduo das coa<*-*>es autoritrias, sua participao no estabelecnento da regra, Que, ein todos os doinnios. estar obrigado a observar"." Mas "o Estado liberal permaneceu indiferente ao uso que seria feito das liberdades e aos resultados Que da se seguissem: efeito da crena otnista na harmonia dos interesses" - como nota Duclos.<*-*>3 E "a experincia histrica [conforme acentua Pelayo] acabou demonstralido que o Estado no o nico que oprime o desenvolvnento da personalidade; Que no a nica entidade que imp<*-*>e rela<*-*>es coati-

vas de convivncia, e que as mesmas liberdades liberais esto condicionadas, ein sua realizao, a situa<*-*>es e poderes extraestatais",'4 como os raciais, eclesisticos e, especialmente, os poderes econmicos, de cujas press<*-*>es interessa libertar-se. O Estado evolui, e apresenta-se justamente coino meio apropriado para realizar a libertao dessas press<*-*>es, o que, naturalmente, sup<*-*>e a ampliao de sua atividade e a interveno na vida econmico-social que permanecia sua margein.'<*-*> Esse "processo de democratizao sucessiva, em luta com os princpios liberais, acentua-se cada vez mais"; o conceito de democracia se transforma, qualificando-se democracia social, "enquanto estende seus intodos e critrios a esferas situadas inicialmente inargem do Estado: econoinia, educao etc.; Que pretende, por exemplo, a participao na gesto das einpresas (deinocratizao das empresas), como antes o pretendeu no Estado; que pretende que a representao popular fiscalize a vida econinica do pas, o que sup<*-*>e a passagem para uina econoinia planificada, com a subseqente diminuio da esfera individual diante do Estado que postula a democracia na educao, o que, se h que ser inais Que uina mera declarao, sup<*-*>e o domnio da educao por paite do Estado".'6 36. Esse einbate entre o liberalisino, coin seu conceito de democracia poltica, e o intervencionisino ou o socialismo repercute nos textos das constitui<*-*>es contemporneas, coin seus princpios de direitos econmicos e sociais, coinportando uin conjunto de disposi<*-*>es concernentes tanto aos direitos dos trabalhadores como estrutura da econoinia e ao estatuto dos cidados.'<*-*> O eonjunto desses princpios forma o chainado contedo social das constitui<*-*>es.'s Vem da o conceito de constituin`o-dirige>zte,'9 de que a Constituio de 1988 exemplo destacado, enquanto define fins e prograinas de ao futura no sentido de uma orientao social deinocrtica. Por isso, ela, no raro, foi ininuciosa e, no seu compromisso com as conquistas liberais e com um plano de evoluo poltica de contedo social, o enunciado de suas normas assumiu, muitas vezes, grande impreciso, cotnprometendo sua eficcia e aplicabilidade nediata, por requerer providncias ulteriores para incidir concretamente. Muitas normas so traduzidas no texto supreino apenas em pr-incipio, como esquemas genricos, simples programas a serein desenvolvidos ulterionnente pela atividade dos legisladores ordinrios. So estas que constituem as normas constitucionais deprincipioprogrnmtico, Que estudaremos nesta seo. 37. Sua problemtica coinea com as dificuldades em se lhes dar um conceito preciso. Para Pontes de rdiranda: "Regras jurdicas programticas so aquelas em que o legislador, constituinte ou no, em vez de editar regrajurdica de aplicao concreta, apenas traalinhas diretoras, pelas Quais se ho de orientar os Poderes Pblicos. A legislao, a execuo e a prpria Justia ficam sujeitas a esses ditaines, que so coino programas dados sua funo".3o Este acrscno fnal de suina iinportncia para coinpreender a posio do autor, que o conceito apresentado, ein si, no revela; ao contrrio, sente-se nele a influncia da doutrina das normns diretrias dos ainericanos ou das normns diretivas dos italianos, cuja procedncia j refutainos. Crisafulli, que estudou as normas programticas em sucessivos

<*-*>1 ensaios, foi, paulatinainente, decantando-Ihes o conceito, com base na Constituio italiana. Para ele, inicialmente, elas constituain um verdadeiro prograina de ao (e, antes de tudo, de legislao): "uin programa tendo coino objeto principal a disciplina das rela<*-*>es sociais, e, inais ein geral, da ordenao da sociedade estatal, ou seja, do Estado ein sentido amplo, segundo princpios deinocraticamente avanados e realistas, ein coerncia coin a definio do art. 1<*-*>', pelo qiIal a Repblica italiana fi<nd<*-*>ida sobre o trnb<*-*>dho".3' Prograinticas - define etn outro lugar - so "aquelas norinas constitucionais coin as Quais um prograina de ao assumido pelo Estado e assinalado aos seus rgos, legislativos, de direo poltica e administrativos, precisamente coino uin programa que a eles incuinbe a obrigao de realizar nos modos e nas fonnas das respectivas atividades"." Finalmente: "Normas que, em vez de regular, desde o primeiro momento de modo direto e imediato, determinadas situa<*-*>es e rela<*-*>es (a que se referem), regulam comportamentos pblicos destinados, por sua vez, a incidir sobre ditas matrias, isto , estabelecem aquilo que os governantes devero ou podero fazer (e, inversamente, pois, aquilo que no podero fazer) relativamente aos assuntos determinados".'4 Distingue ele as nonnas programticas em dois grupos: a) normas programticas de simples escopo, que prescrevem aos rgos estatais certo fim Inais ou menos especfico a alcanar, cabendo aos prprios rgos a liberdade de adotar os meios que julgarem mais idneos nesse sentido; b) normas programticas que, ao prescreverem ofim a atingir indicam, outrossim, ao menos em linhns gernis, os meios aptos a isso, lim:tando, pois, o mbito da discricionariedade legislativa.3<*-*> Vincula as nonnas programticas disciplina das rela<*-*>es econmicosociais e tico-sociais.36 38. Aceitando as linhas fundamentais dessa doutrina, e reservando espao para esclarecimentos e especifica<*-*>es ulteriores, podemos conceber como programticns aquelas normns constitucionais atravs das quais o constituinte, em vez de regular diretn e imedintamente, determinados interesses, limitou-se a traar-lhes osprincipiospara serem cumpr-idos pelos seus rgr'cos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivns atividndes, visando r<*-*> realizao dosfins sociais do Estado.'<*-*> X - Localizao das normas programticas 39. A relevncia hodiema do estudo da eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais manifesta-se mais acentuadamente na sua considerao em relao s chamadas normas programticas. Trs raz<*-*>es, pelo menos, destacam essa relevncia. Uma que ainda se ouve em relao Constituio de 1988 que ela est repleta de normas de inteno, como se jurdicas e imperativas no fossem.3s Outra q<*-*>,ze tais normas haduzem os elementos scio-ideolgicos da constituio, onde se acham os direitos sociais, tomada, aqui, a expresso direitos sociais num sentido abrangente tambm dos econmicos e culturais. Uma terceira razo, talvez de maior importncia, que indicam os fins e objetivos do Estado, o que importa definir o sentido geral da ordem

jurdica. 40. Elas se localizam, como vimos, entre as de eficcia limitada. Nas edi<*-*>es anteriores desta monografia firmamos a tese da eficcia jurdica das nonnas programticas; observamos que elas imp<*-*>em certos limites autonomia de determinados sujeitos, privados ou pblicos, e ditam comportamentos pblicos em razo dos interesses a serem regulados; e, assim, sustentamos, contra a doutrina corrente, seu carter imperativo e seu carter vinculativo. Sobretudo, procuramos realar seu importante papel na ordem jurdica e no regime poltico do Pas. Essa doutrina, que aqui reafirmamos, foi certamente um passo avanado na compreenso das disposi<*-*>es constitucionais programticas. Contudo, talvez ela ainda se ressentisse de certa dubiedade no que tange aplicabilidade dessas disposi<*-*>es. Pois a afirmao, mesmo peremptria, do carterjurdico e positivo dessas nonnas no basta para que surtam os efeitos que seu contedo geralmente requer. Restou, na nossa afirmativa de sua eficcia limitada e de sua aplicabilidade dependente de emisso de uma normatividade futura, a idia de que no sejam autntico direito ntL<*-*>al, de imediata nplicnbilidnde, concepo que as entende, na justa observao de Canotillto, "como linhas programticas. dirigidas ao legislador, e no como autnticas nonnas jurdicas imediatamente preceptivas e directamente aplicveis pelos tribunais ou quaisquer outras autoridades".39 Essa a linha que as constitui<*-*>es e a doutrina (alem especialmente, com reflexo em Portugal) vm tentando superar. Vale a pena expender algumas reflex<*-*>es que esclaream outros aspectos dessa nova viso Que se vai tendo dessas normas. XI - Normas programticas e direitos sociais 41. Nos nossos estudos sobre as normas programticas sempre as entendemos vinculadas disciplina das rela<*-*>es econmico-sociais. que h muito est superada a chamada "regulamentao da liberdade", que pretendia que cada direito individual fosse organizado, isto , que as condi<*-*>es e os limites de sua aplicabilidade fossem determinados por uma lei orgnica. Pois as normas constitucionais que enunciain os direitos individuais so de aplicabilidade imediata e direta.4o Sua eflccia no depende da intermediao do legislador, desde que, no "curso do sculo XIX, [como denota Biscaretti di Ruffia] a enunciao desses direitos sofreu dupla transformao: passou para o texto das Constitui<*-*>es, imprimindo s suas frmulas, at ento abstratas, o carter concreto de normasjuridicas positivas, vlidas para os indivduos dos respectivos Estados (dita subjetivao), e, no raro, integrouse tambm de outras nonnas destinadas a atuar uma completa e ponnenorizada regulamentao jurdico-constitucional de seus pontos mais delicados, de modo a no requerer ulteriormente, a tal propsito, a interveno do legislador ordinrio (ou seja, sua positivao)".4i Esse fenmeno de subjetivao e de positivao comea a concretizar-se tambm em relao aos direitos econmicos, sociais e culturais, pois a ordem econinica e social adquire dimenso jurd<*-*>ica a partir do momento em que as constitui<*-*>es passaram a disciplma-las sisteinaticamente, como elementos scio-ideo?gicos que revelam o carter de compromisso das constitui<*-*>es contemporneas entre o Es-

tado Liberal individualista, o Estado Social intervencionista e, mais recentemente, como o nosso caso, o Estado Democrtico de Direito. 42.0 problema que se coloca agudamente na doutrina recente consiste em buscar Inecanismos constitucionais e fundamentos tericos para superar o carter abstrato e incompleto das norinas defnidoras de direitos sociais, ainda concebidas como programticas, a fIm de possibilitar sua concretizao prtica. Cogita-se de responder seguinte questo, posta pcr Canotilho: "ein que medida pode uina lei funda40. Cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito coristituciorial, <*-*> ed.,1993, pp.185 e ss. 41. Cf. Diritto costituzionale, pp. 695 e 696. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 14 I mental transformar-se em programa nor<*-*>mativo do Estado e da sociedade. Mais concretamente: como pode (se que pode) uma constituio servir de fundamento normativo para o alargamento das tarefas estaduais e para a incorporao de fins econmico-sociais, positivamente vinculantes das instncias de regulao jurdica?"4' XII - Normas programticas efins da ordem ecor:mica e social 43. As normas programticas so de grande importncia, como dissemos, porque procuram dizer para oilde e como se vai, buscando atribuir fins ao Estado, esvaziado pelo liberalismo econmico. Essa caracterstica teleolgica lhes confere relevncia e funo de princpios gerais de toda a ordem jurdica, como bem assinala Natoli,43 tendente a instaurar um regime de democracia substancial, ao determinarem a realizao de fms sociais, atravs da atuao de programas de interveno na ordem econmica, com vistas a assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames dajustia social. Esta o fm que os arts. 170 e 193 da Constituio de 1988 prescrevem para as ordens econmica e social. No fcil realizar ajustia social num sistema em que predomina a concentrao da riqueza. que ela s se concretizar mediante eqiiitativa distribuio da riqueza nacional, pois um regime de justia social ser aquele em que cada um deve poder dispor dos meios materiais de viver confortavelmente segundo as exigncias de sua natureza fisica, espiritual e poltica.44 Um regime democrtico de justia social no aceita as profundas desigualdades, a pobreza e a misria. Ora, o reconhecimento dos direitos sociais, como instnzmentos de tutela dos menos favorecidos, no tem tido a eficcia necessria para reequilibrar a posio de inferioridade que lhes impede o efetivo exerccio das liberdades garantidas. Assim, no sistema anterior, a promessa constitucional de realizao da justia social no se efetivara na prtica. A Constituio de 1988 mais incisiva no conceber a ordem econmica sujeita aos ditames da justia social para o fin i de assegurar a todos existncia digna. D justia social um contedo preciso. Preordena alguns princpios da ordem econmica - a defesn do consumidor, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades i<*-*>egio>Ic<*-*>is e pessoais e a busca do pleno emprego - que possibilitam a coinpreenso de que o capitalisino concebido h de humanizar-se (se que isso seja possvel). Traz, por outro lado, mecanisinos na ordem social voltados sua efetivao. Tudo depende da aplicao das normas constitucionais que contm essas determinantes, esses princpios

e esses mecanismos. 44. No que seja destituda de valor jurdico e de eficcia a detenninante constitucional de Que as ordens econinica e social objetivein realizar a justia social. Esta uina deterininante essencial que imp<*-*>e e obriga que todas as demais regras da constituio econtnica sejam entendidas e operadas ein funo dela. E mais releva essa importncia quando se lembra que parte da doutrina reconhece que ajustic<*-*> social se erige em fator de legitnao constitucional.4<*-*> A questo, atualinente, consiste mais em compreender a natureza desse valorfim das ordens econinica e social, a fim de que seja tido em conta na aplicao das nonnas definidoras dos direitos sociais do hoinein. XIII - Disposi<*-*>es programticas e principios constitucionais 45. No se confundem disposi<*-*>es programticas e principios constitucionais. Voltainos, aQui, como prometemos, questo dos princpios constitucionais, agora eIn correlao com as norinas programticas, a coinear pela distino entre normas e principios, le<*-*><*-*>ando ein conta, nesta oportunidade, as li<*-*>es de Canotilho e Vital Moreira, o que completa, de certo inodo, a matria tratada no n. III, supra. 46. As normns so preceitos que tutelam situa<*-*>es subjetivs de vantagein ou de vnculo, ou seja, reconhecem, por uin lado, a pessoas ou entidades a faculdade de realizar certos interesses por ato prprio ou exigindo ao ou absteno de outrein e, por outro lado, vinculain pessoal ou entidades obrigao de submeter-se s exigncias de realizar uma prestao, ao ou absteno ein favor de outrem. Os principios so ordena<*-*>es que se irradiam e nantam os sistemas de norinas, "so [como observain Canotilho e Vital Moreira) "ncleos de condensa<*-*>es" nos quais confluem valores e bens constitucionais".46 47. O tema mereceu considera<*-*>es esclarecedoras de Canotilho. Refere-se ele a dois tipos de princpios: a) os principios juridicos 45. Cf. J. J. Gomes Canotilho, Constituio dirigente, p. 24. 46. Cf. Constituio da Repblica Portuguesn anotndn, v 1Q/41 e 42. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA I43 fundnmentais; b) os principios politicos constitucionalmente conformadores.4<*-*> Recusa a idia de que os principios juridicos fundamentnis se reduzam a simples principios gerais de Direito ou regras juridicns gerais ou se inscrevam numa ordem jurdica suprapositiva (jusnaturalismo). Entende-os como direito positivo e fonte de Direito. Mas, quando fala em princpios jurdicos fundamentais como fonte de direito constitucional, refere-se "a principiosfundamentais historicamente objetivndos e progressivamente introduzidos na conscinciajuridicn geral e que encontram uma recepo expressn ou implicita no texto constitucional. Pertencem ordem jurdica positiva e constituem uin importante fundainento para a interpretao, conhecimento e aplicao do direito positivo".4s Por outro lado, os principios politicos constitucionnlmente conformadores so os que explicitnm ns vnlora<*-*>es politicnsfi<ndamen-

tais do legislador constituinte, nos quais se condensam as op<*-*>es polticas fundamentais e se reflete a ideologia inspiradora da constituio.49 Entre elas, ele inclui as disposi<*-*>es caracterizadoras da organizao econmica e social. Finaliza observando que, tal "como acontece em relao aos princpios jurdicos fundamentais, os principios politicos constitucionalmente conformadores so normas gerais que a prpria constituio ou o legislador desdobram em normas mais precisas e individualizadoras. No entanto, coino eles exprimem as concep<*-*>es polticas fundamentais do poder constituinte, todos os rgos do poder devem consider-los como principios recton=s e operantes quer no momento da criao do Direito, quer no momento de sua aplicao".<*-*>o 48. de extrema importncia ter ein mente essas considera<*-*>es, a fim de distinguir as disposi<*-*>es programticas e os princpios polticos constitucionais conformadores das ordens econmica e social. Esses princpios so programticos, mas apenas no sentido de que definem as bases dos fins e tarefas estatais e enquanto p<*-*>em os objetivos e detennina<*-*>es do programa a ser cumprido pelo Estado. Constituem Direito imediatamente vigente e so diretamente aplicveis.'I Assim, 47. Cf. Direito constitucional,1<*-*> ed., 1983, pp.189 e 190. Houve inova<*-*>es nas cdi<*-*>es posteriores: c<028> 6 ed.,1993, pp.180 e ss. e 346 e ss. 48. Idem, ibidem, l ed., p.191. 49. Idem, ibidem,1<*-*> ed., pp.192 e 193. 50. Idem, ibidem, I<*-*> ed., p.193. 51. Cf., mais uma vez, Canotilho, Constituio dirigente, p.194. <012> 144 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS a determinao eonstitucional segundo a qual as ordens econ6mica e social tm por fim realizar a justia social constitui uma nor-ma-fim, que penneia todos os direitos econmicos e sociais, mas no s eles como, tambm, toda a ordenao constitucional, porque nela se traduz um princpio poltico constitucionalmente confonnador, que se imp<*-*>e ao aplicador da Constituio. Os demais princpios infonnadores da ordein econmica - propriedade privada, funo social da propriedade, livre concorrncia, defesa do consumidor, defesa do meio ainbiente, reduo das desigualdades regionais e sociais, busca do pleno einprego - so da inesma natureza. Apenas esses princpios preordenain-se e ho que hannonizar-se em vista do principio-fim que a realizao da justia social, a fn de assegurar a todos existncia digna. Nesse sentido, ho de reputar-se plenainente eficazes e diretamente aplicveis, embora nem a doutrina nein a jurisprudncia tenham percebido o seu alcance, nem lhes tin dado aplicao adequada, coino principios-condio da justia social. 49. Informadas por esses princpios, existem as normas definidoras de direitos econmicos e sociais especficos. Delas, uinas mencionam uina legislao futura, outras no indicam. As primeiras dependem da atividade do legislador e esto vinculadas ao princpio da legalidade; as outras ora so referidas aos Poderes Pblicos ou aos agentes da ordem econmica e social ein geral. Suas eficia e aplicabilidade dependem inuito de seu enunciado e de sua conexo com outras normas. Mais adiante examinareinos a repercusso que tein o 1<*-*> do

art. 5<*-*> da Constituio sobre a aplicabilidade dos direitos sociais considerados direitos fundainentais. Por ora, basta dizer que quase todas aquelas normas pressup<*-*>ein ou at exigein a einanao de outr<**>atos, sobretudo legislativos, consoante nota Canotilho, que tainbm leinbra que da no se pode concluir pela no-preceptividade de tais nonnas.'' "A sua disciplina [acrescenta) obrigatria e as directivas por elas definidas, longe de serein ineros convites para legislar, assumein o carter de verdadeiras inlposi<*-*>es constitucionais de actividade legiferante". Significa isso repelir a tese dos direitos econmicos, sociais e culturais coino simples direitos legais, tese que assenta fundainentadainente na concepo de que tais diretivas "no aliceram qualquer pretenso subjectiva, judicialmente accionvel", pois s "quando o legislador concretiza essas diretivas, fundainentando poderes jurdicos subjectivos, que se pode falar de direitos subjectivos "; logo, "os direitos subjectivos s existem no mbito da lei ordinria",'3 no no mbito da prpria nonna constitucional programtica. 50. A lio do citado autor rica de conseqizncias no aspecto considerado, quando, refutando a tese, sustenta que "a fora dirigente dos direitos fundamentais justifica que se ultrapasse a degradao dos direitos sociais, econmicos e culturais (na parte em que se implicam direitos a presta<*-*>es estaduais) ein "simples direitos legais", pois que so direitos originrios a presta<*-*>es fun<*-*>ados na constituio e no direitos a presta<*-*>es derivados da lei"; "os direitos subjectivos a presta<*-*>es, [prossegue] inesmo quando no concretizados, existem para alm da lei por virtude da constituio, podendo ser invocados [embora no judicialmente, diz ele] contra as oiniss<*-*>es inconstitucionais do legislador. A fora imediatamente vinculante que hoje se atribui a ttma parte dos di>eitosfundamentais (os direitos, liberdades e garantias e os direitos de natureza anloga) pode e deve ser interpretada, rzo que r-espeita aos direitos a presta<*-*>es, no seiztido defuridamentar originariamente esses direitos, mesmo que no haja imposio constitucional dirigidn expressamente rto legislador".<*-*>4 51. Por isso, o autor pde dizer com tranqilidade que "a forn dirigente e determinante dos direitos a presta<*-*>es (econmicos, sociais e culturais) inverte, desde logo, o objecto clssico da pretenso jurdica fundada num direito subjetivo: de uma pretenso de omisso dos Poderes Pblicos (direito a exigir que o Estado se abstenlla de interferir nos direitos, liberdades e garantias) transita-se para uma proibio de omisso (direito a exigir que o Estado intervenha activamente no sentido de assegurar presta<*-*>es aos cidados)".<*-*>' S temos Que observar Que, ao contrrio do que afrina Canotilho, nossa Constituio fundainenta at mesmo a invocao judicial contra as oinisses inconstitucionais do legislador, pelo texto do 1Q do art. SQ e pelo mandado de injuno. XIV - No<*-*><*-*>mas programticas no sistema constitacional brasileiro 52. Essas normas, como temos dito, revelam um compromisso

entre as foras polticas liberais e tradicionais e as reivindica<*-*>es populares de justia social. Poder-se-ia dizer que as declara<*-*>es dos direitos fundamentais do homem, do sculo XVII, postularam a realizao dos valores jurdicos da segurana, da ordem e da certeza, enquanto as declara<*-*>es constitucionais dos direitos econmicos e sociais pretendem a realizao do valor-fim do Direito: ajustia social, Que uma aspirao do nosso tempo, em luta aberta contra as injustias do individualismo capitalista. Nossas Constitui<*-*>es no ficaram alheias a esse movimento, desde 1934 sob a influncia da Constituio de Weimar de 1919. As Constitui<*-*>es brasileiras de 1937, 1946, 1967 e 1969 seguiram, pouco mais ou menos, a Constituio de 1934, nesse assunto. A atual deu uIn largo passo no sentido da democracia social. 53. Fbio Lucas, comparando as Constitui<*-*>es de 1946 e 1934 (e poderamos incluir as de 1967 e 1969), quanto a seu contedo social, com boas raz<*-*>es, afirma: "O esprito o mesmo e a inocuidade das medidas sociais prometidas idntica. Prometem-se mundos e fundos, mas to-s naqueles artigos sem fora mandamental, que funcionam apenas como vaga aspirao e que, na verdade, no passam de meros aforismos, meras frases de bom senso, mas inteiramente desprotegidas de providncias legais que lhes dem execuo".<*-*>6 Boas raz<**>es, dissemos; mas no inteira razo, porque no so meros aforismos ou simples aspira<*-*>es vagas; so-no apenas at certo ponto, porque no deixam de ter influncia na ordem jurdica e no condicionamento do regime poltico, como veremos. A Constituio vigente, contudo, revela-se, do ponto de vista dos fns sociais do Estado, mais progressista do que as anteriores. Contin, ainda, normas de princpio programtico, como aquelas, porque o comproinisso entre o liberalismo e o socialismo no resultou em muitas concess<*-*>es a este ltimo; e, ainda assim, aQuele, resguardando-se das idias socializantes, vai retalhando-a, por via de emendas, no af de reduzi-la a uma expresso formal do neoliberalismo, Que desfigura suas conQuistas sociais. 54. Com essas observa<*-*>es, j possvel indicar as normas de princpio programtico da Constituio de 1988, notando-se que, embora elas se concentrem nos Ttulos VII e VIII, delas teinos exemplos em outros lugares, muitas vezes aparecendo de emaranhado com regras de eficcia plena ou com aquelas de princpios institutivos. Merece ainda repetir o que j dissemos em outro passo: h normas progrnmticas que mencionam uma legislaofutura para atuao positiva do programa previsto, enquanto outras no a indicam.<*-*><*-*> Isso tem importncia, porQue vincula os programas das primeiras ao princpio da legalidade, ficando dependentes da atividade do legislador e de sua discricionariedade - ao passo que as demais vinculam todo o Poder Pblico -, e abre campo discricionariedade da legislao, da administrao e dajurisdio (at onde possam), nein sempre carecendo de lei para seu cumprimento, e h as Que postulam observncia de toda a ordem scio-econmica, diante das quais qualquer sujeito, pblico ou privado, que age em sentido oposto ao princpio comporta-se inconstitucionalmente. 55. Visto isso, podemos indicar, exemplificativamente, as normas programticas da Constituio, segundo os sujeitos Inais diretamente vinculados, em trs categorias: I - Normas progr-amticas vincltmdns ao princpio dn legalidade: a) "participao nos lucros, ou resultados, desvinculada da remunerao, e, excepcionalmente, participao na gesto da empresa, con-

forme definido em lei" (art. 7, XI); como a lei j existe,'s pode-se afirmar que a norma deixou de ser programtica, concretizando-se;<*-*>9 b) "proteo do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos especficos, nos termos da lei" (art. 7Q, XX); nesse caso, o objeto do programa a ser fxado pela lei to genrico e abstrato, que no se abre sequer legitimidade especfica para uma possvel impetrao do mandado de injuno, j que fica dificil estabelecer o direito subjetivo direto de algum; c) "proteo em face de autoinao, na forma da lei" (art. 7Q, XXVII); a lei que tem que procurar a forma de proteo; aqui, a norma j aponta um beneficirio mais direto: os trabalhadores, destinatrios da proteo prometida; a programaticidade da norma clara, enquanto a lei que tein que criar programas especficos para proteger os trabalhadores em face da automao; d) "A lei reprimir o abuso do poder econinico que vise dominao dos mercados, elninao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros" (art. 173, 4<*-*>); aqui tambin o beneficirio na norma abstrato; a lei at j existe, assiin como um mecanismo para sua aplicao (o CADE); e) "A lei estabelecer incentivos para a produo e o conheciinento de bens e valores culturais" (art. 216, 3<*-*>);<*-*> "A lei apoiar e estimular as empresas que invistam em pesquisa, criao de tecnologia adequada ao Pas, fonnao e aperfeioamento de seus recursos hurnanos e que pratiquem sistemas de remunerao que assegurein ao einpregado, desvinculada do salrio, participao nos ganhos econmicos resultantes da produtividade de seu trabalho" (art. 218, 4Q); etc. Cumpre apenas observar, por fim, que, nesses casos, quando a lei criada, a norma deixa de ser programtica, porque a lei lhe deu concreo prtica - desde que, realmente, a lei o tenha feito, pois pode acontecer que a lei igualmente to abstrata que, no fundo, no muda nada. Mas no a lei que cria as situa<*-*>es jurdicas subjetivas, p<*-*> estas encontram seu fundamento na prpria nonna constitucional que as estabelece. II - Normas pr<*-*>ogramticas referidas aos Poderes Pblicos, notando-se que umas vinculam s os Poderes da Unio, enquanto outras incluein tambm os rgos estaduais e municipais: a) Unio - I) qual coinpete "elaborar e executar planos nacionais e regionais de (...) desenvolvimento econmico e social" (art. 2 I, IX); convm esclarecer que, em parte pelo menos, essa matria exige regulainentao legal (art. 48, IV); 2) "Coinpete Unio desapropriar por interesse social, Estado proteger as manifesta<*-*>es das culturas populares (...)"; "O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico (...)" - deixam menos margem convenincia e oportunidade do que aquela outra. Tambm as entendemos como programticas, com as observa<*-*>es que fizemos no texto, mais adiante. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 149 para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da

dvida agrria, com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser definida em lei" (art.184); de notar que os 1<*-*> a SQ so especifica<*-*>es do caput, e todos eles pretendem realizar o princpio da justia social, na economia, programada na cabea do art. 170 e seus incisos; vale ainda consignar que os 1Q a SQ exigem tantas norinas legais para sua aplicabilidade que acabam transformando a regra do cr<*-*>put do artigo ein dependente de um verdadeiro emaranhado de legislao; e o programa a previsto s vai saindo, a duras penas, por presso de movimentos sociais, coino o MST; mas a que est a relevncia das norinas programticas, normas de sentido teleoIgico, porque apontain para fns futuros e servein de pauta de valores para inovimentos que as queiram ver aplicadas e cumpridas; 3) "A Lmio (...) exercer, ein matria educacional, funo redistributiva e supletiva, de fonna a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios" (art. 211, 1Q, com a redao da Emenda Constitucional 14/96); b) aos Poderes Pblicos em geral -1 ) "O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifesta<*-*>es culturais" (art. 215); 2) "O Estado proteger as manifesta<**>es culturais populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional" (art. 215, 1 <**>); nesses dois exeinplos teinos uin peremptoriedade da norina, que a faz iiifieri para a eficcia plena, a ponto de poder-se discutir se, apesar de um certo sentido de programa a realizar, no se acham, a, traduzidos, se no direitos subjetivos, ao menos um interesse legtno que nplica, no mnimo, obriga<*-*>es administrativas de aparelhar-se para executar a norma; 3) "O Poder Pblico, coin a colaborao da coinunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombainento e desapropriao, e de outras formas de acautelainento e preservao" (art. 216, 1<*-*>); a inesma observao feita acna cabe aqui; talvez, aqui, at com inaior razo, dada a enumerao de providncias que devem ser tomadas para aplicar a norma; ocorre, ainda, que algumas dessas providncias j constam de lei (Decreto-lei 25/37), o que confere eficcia e aplicabilidade norma; 4) " dever do Estado fomentar prticas desportivas <012> I J O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS formais e no-forznais, como direito de cada um (...)" (art. 217);6o 5) "O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas" (art. 218); mesma observao feita acima; 6) "O Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e conceder aos que delas se ocupem meios e condi<*-*>es especiais de trabalho" (art. 218, 3<**>); 7) "A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado" (art. 226); assim tambm as disposi<*-*>es do 8Q desse mesmo artigo e do 1Q do art. 227. III - Normas programticas dirigidas ordem econmico-social em ger-nl: a) "A ordem econmica, fundada na valorizao do traba-

lho humano e na livre iniciativa, tem por im assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpos: (...)" (art. 170); mais adiante desenvolveremos discusso sobre esse tema; b) "A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e ajustia sociais" (art.193). No inclumos aqui nem o direito sade (art. 196), nem o direito educao (art. 205), porque em ambos os casos a norma institui um dever correlato de um sujeito detenninado: o Estado - que, por isso, tem a obrigao de satisfazer aquele direito. Se esta no satisfeita, no se trata de programaticidade, mas de desrespeito ao direito, de descutnpritnento da nonna. No tpico seguinte (n. XV) faremos, ainda, uma rpida discusso sobre o tema, com alguma distino para melhor compreenso da natureza dessas presta<*-*>es positivas. 56 Convm notar que a separao que acabamos de fazer tem validade puramente genrica, porque, como nonnas jurdicas, a<*-*>programticas devem ser observadas, nos liinites de sua eficcia, por todos, mesmo porque elas traduzem, em maior ou menor grau, limita<*-*>es aos Poderes Pblicos cotno tambm s autonomias privadas. 57. A exemplificao apresentada, embora um pouco extensa, permite-nos, agora, delinear as caractersticas bsicas das nonnas de princpio programtico: I - So normas que tm por objeto a disciplina dos interesses econmico-sociais, tais como: realizao dajustia social e existncia digna; valorizao do trabalho; desenvolvimento econmico; represso ao abuso do poder econmico; assistncia social, interveno do Esta60. Aqui, uma daquelas situa<*-*>es em que a palavra "direito" no qualifica uma situao jurdica subjetiva que propic?e exigibilidade efetiva de determinada conduta, hiptese criticada por Lus Roberto Banoso (ob. cit., p. 104). NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA IS1 do na ordem econmica, amparo famlia; combate ignorncia; estmulo cultura, cincia e tecnologia. II - So normas que no tiveram fora suficiente para se desenvolver integralmente, sendo acolhidas, em princpio, como programa a ser realizado pelo Estado, por meio de leis ordinrias ou de outras providncias. III - So normas de eficcia reduzida, no sendo operantes relativamente aos interesses que lhes constituem objeto especfico e essencial, mas produzem importantes efeitos jurdicos, como teremos oportunidade de mostrar. XV - Natureza dos direitos sociais 58. Certa corrente concebe os direitos sociais no como verdadeiros direitos, mas como garantias institucionais, negando-lhes a caracterstica de direitos fundamentais. A doutrina mais conseqente, contudo, vem refutando essa tese, e reconhece neles a natureza de direitos fundamentais, ao lado dos direitos individuais, polticos e do direito nacionalidade. So direitos fundamentais do homem-social, e at "se estima que, mais que uma categoria de direitos fundamentais, constituem um meio positivo para dar um contedo real e uma possibilidade de exerccio eficaz a todos os direitos e liberdades".6I

59. A Constituio seguiu essa doutrina, incluindo-os entre os direitos fundamentais no seu Ttulo II. No lhes tira essa natureza o fato de sua realizao poder depender de providncias positivas do Poder Pblico. Por isso, caracterizam-se como presta<*-*>es positivas impostas s autoridades pblicas pela Constituio (i>>Iposi<*-*>es constitucionnis). certo que, para tanto, a efetivao de muitos desses direitos depende do estabelecimento de institui<*-*>es. Canotilho que mais uma vez nos fornece a lio correta, mediante exemplo expressivo: "Quando se afirma que o direito habitao um direito do cidado estamos a acentuar o carter individual do direito; quando afirmamos que para assegurar o direito habitao incumbe ao Estado programar e executar uma poltica de habitao inserida em plano de reordenamento geral do territrio e apoiada em planos de urbanizao (...) estamos a salientar a dimenso institucional de um direito".6' A partir da, o autor chega, mesmo, a afirmar que esses direitos so regras jurdicas diretamente aplicveis, vinculativas de todos os rgos do Estado.63 60. Em outra obra Canotilho exprime-se ainda com maior preciso, fazendo distin<*-*>es que conduzem a um entendimento mais adequado das normas constitucionais com dimenso programtica. Eis o seu texto: "O reconhecimento, por exemplo, do direito sade diferente da imposio constitucional que exige a criao do Servio Nacional de Sade, destinado a fornecer presta<*-*>es existenciais imanentes quele direito. Como as presta<*-*>es tm, igualmente, uma dimenso subjectiva e unta dimenso objectiva, considera-se que, em geral, esta prestao o objecto da pretenso dos particulares e do dever concretamente imposto ao legislador atravs das imposi<*-*>es constitucionais. Todavia, como a pretenso no pode serjudicialmente exigida, no se enquadrando, pois, no modelo clssico de direito subjectivo, a doutrina tende a salientar apenas o dever objectivo da prestao pelos entes pblicos e a minimizar o seu contedo subjectivo. Ainda aqui a caracterizao material de um direito fundamental no tolera esta inverso de planos: os direitos educao, sade e assistncia no deixam de ser direitos subjectivos pelo facto de no serem criadas as condi<*-*>es materiais e institucionais necessrias fruio desses direitos".64 XVI - Juridicidade 61. No poucos autores negamjuridicidade s nonnas cons<*-*>Icionais programticas. Seriam normas sem contedo imperativo, por impraticabilidade.6' Del Vecchio, referindo-se a certas normas programticas da Constituio italiana, diz Que imp<*-*>em dever propriamente moral, antes que jurdico. Assim o princpio do seu art. 4<*-*> -- "A Repblica reconhece a todos os cidados o direito ao trabalho e favorece as condi<*-*>es que tornam esse direito efetivo" - no (para o jusfilsofo peninsular) seno o enunciado solene de um programa poltico que deveria ser traduzido em lei, mas no engendra, por si, qualquer exigncia juridicamente vlida. 66 Essa tese, hoje combatida seriamente, responsvel pela caracterizao como programtica de toda norma constitucional incmoda.6<*-*> Seria fcil, assim, descartar-se da incidncia de uma regra, bastando tach-la de programtica e, com isso, nos termos de tal doutrina, o princpio seria posto de lado.

62. Sua juridicidade, contudo, deve ser afirmada s pelo "fato de constarem de um texto de lei",6s sendo de repelir a pretensa injuridicidade de regras pertencentes a uma constituio, e especialmente a uma constituio rgida. Mesmo prescindindo (como ressalta Natoli) da secular disputa a respeito da imperatividade das nonnas jurdicas, "sempre se poderia observar que o preceito jurdico pode tambm articular-se (alm de numa s) em uma srie de disposi<*-*>es normativas, distintas e aparentemente autnomas, e apresentar-se, na sua ntima essncia, somente luz de sua coordenao sistemtica; e que, em todo caso, no necessrio que tal preceito tenha um contedo concreto, isto , regule uma situao bem de inida e especfica, podendo, ao invs, aparecer como critrio geral, de que deve ser infonnada a regulamentao concreta de toda uma srie, a priori, indefinida" 69 Crisafulli, que di.ssecou sucessivamente a temtica das normas programticas, sustentou-lhes a juridicidade (e a eficcia, ainda que reduzida),<*-*>o argumentando que <*-*>nunciam verdadeiras nonnas jurdicas e, por isso, so to preceptivas como as outras; regulam comportamentos pblicos destinados, por sua vez, a incidir sobre as matrias que lhes so objeto, sendo, nesse limite, vinculantes, como conseqncia da eficcia formal prevalecente da fonte (a constituio), no que respeita s leis ordinrias, pelo qu estas, se anteriores e contrrias, flcam invalidadas; se posteriores e conflitantes, so inconstitucionais.'i 63. Ora, se elas imp<*-*>em certos limites autonomia de determinados sujeitos, privados ou pblicos, se ditam comportamentos pblicos em razo dos interesses a serem regulados, nisso claramente se encontra seti carter imperativo - imperatividade que se afere nos limites de stia eficcia, inas sempre imperatividade. Por outro lado, esses comportamento e comando, delas resultantes, criatn uma situao no apenas de expectativa, Inas de vantagem efetiva, ainda que diminuta, eIn favor de todos aqueles sujeitos que se acham em condi<*-*>es de se beneficiar coni a <*-*><*-*>antagetn de sua aplicao e observncia. Decorre disso um vnculo jurdico inequvoco, que constitui o enlace entre os sujeitos da relao nelas fundada, caracterizando a bilateralidade atributiva essencial a toda regra de direito.<*-*>' Entre ns, Pontes de Miranda e Alfredo Buzaid no vacilaram no reconhecer-lhes juridicidade e eficcia. O primeiro, em texto j citado, fala eIn regras jurdicas programticas como algo que era polticopartidrio, programtico, e entrou no sistema jurdico, cerceando-se. com isso, a atividade dos legisladores futuros, que no assunto programado no podem ter outro programa.<*-*>' O segundo incisivo quando afnna ser errneo pretender distinguir, numa constituio, clusulas mandatrias e diretrias, programticas ou de orientao, atribuindolhes eficcia jurdica diversa.<*-*>4 64. Em suma, cada vez Inais a doutrina eIn geral afirma o carter vinculativo das normas programticas, o que vale dizer que perdetn elas, tambm cada vez mais, sua caracterstica de programas, a ponto, mesmo, de se procurar nova nomenclatura para defini-las, como, por exemplo, normas que expressam "apenas uma finalidade a ser cumprida obrigatoriamente pelo Poder Pblico, sem, entretanto, apontar os meios a serem adotados par atingi-la, isto , sem indicar as condutas especficas que satisfariam o bem jurdico consagrado na regra".7' No nos parece melhorar muito a terminologia. So normas deprincipio teleolgico porque apontam, em mero esquema, para um fim a ser atingido. Qualquer que seja, porm, a expresso utilizada, o certo que sua vinculatividade vem sendo mais e mais reconhecida. Signifi-

ca que o fato de dependerem de providncias institucionais para sua realizao no quer dizer que no tenham eficcia. Ao contrrio, sua imperatividade direta reconhecida, como imposio constitucional aos rgos pblicos. So, por isso, tambm aplicveis nos limites dessa eficcia, consoante resumiremos em seguida. Xvii - Funo e relevncia 65. A assertiva de que as normas programticas so to jurdicas como outras no basta para realar sua relevncia e funo. Pontes de Miranda admite que elas procuram dizer para onde e como se vai, buscando atribuir fins ao Estado, esvaziado pelo liberalismo econmico.<*-*>6 Essa caracterstica teleolgica confere-lhes relevncia e funo de princpios gerais de toda a ordem jurdica, como bem assinala Natoli,<*-*><*-*> para quem "a Constituio, sob o plano histrico, aparece como a resultante de um acordo de respeito recproco entre foras polticas diversas e, sob vrios aspectos, contrastantes. E pode afirmar-se, com suficiente tranqiiilidade, que os momentos fundamentais de tal acordo so indicados precisamente nas nonnas programticas, com as quais se determinam os fins e as linhas de desenvolvimento da nova ordem, caracterizando o tipo de regime, que lhe est na base e que ela consagra, ou seja, um regime misto, que se exprime atravs das constitui<*-*>es convencionais, nas quais esto presentes foras polticas contrapostas".<*-*>s 66. Se o regime, que a essncia da ordemjurdica, "se qualifica como um regime de democracia, pelo menos tendencialmente substancial, [afirma Natoli] enquanto persegue a eliminao do privilgio econmico e a instaurao de condi<*-*>es, em que se consente a participao na formao da direo poltica geral tambm de todos aqueles que, de fato, eram excludos no sistema tradicional; e que as normas programticas se coordenam (enquanto tais, com funo tipicamente instrumental) para esse fim fundamental; , outrossim, verdade que os princpios expressos em tais normas projetam a sua relevncia bem para alin dos limites da matria especfica, para as quais as prprias norinas so ditadas. e investem toda a ordenao jurdica. Isso mesmo significa, ainda, que a sua relevncia no pode ser excluda ou suspensa pela falta da prevista legislao ulterior de atuao, mas que ela se explica, por ora, num sentido todo particular - que, de resto, se pode conceber coino prprio de todos os princpios gerais, salvo o destaque de que, aqui, deriva de serem princpios de ordem constitucional - e que pode aparecer, como se ver, prevalentemente negativo".<*-*>9 XV Ill - Normas programticas e regime politico 67. As normas programticas, introduzidas na constituio como resultado do conilito de interesses, importam, ao menos, uma tentativa de superao da democracia formal e tendem, como visto, a instaurar um regime de democracia substancial, ao determinarem a realizao de fins sociais, atravs da atuao de programas de interveno na ordem econmica, com vistas realizao da justia social e do bem comum. 68. So normas que contm, alm de princpios esquemticos para atuao legislativa futura, tambm princpios gerais infonnadores de toda a ordem jurdica. Donde deflui que elas, consubstanciando

um compromisso entre foras polticas contrrias, esto na base mesma do regne poltico, compreendido este como "um complexo estrutural de princpios e foras polticas que configuram a concepo do Estado e da sociedade, e que inspiram sua ordenao jurdica".so

Constituio Federal de 1988, hoje com maior razo, visto ser esta roais social do que aquela. 69. A caracterizao das normas programticas ccmo princpios gerais informadores do regime poltico e de sua ordein jurdica dIhes importncia fundamental, como orientao axiolgica para a compreenso do sistema jurdico nacional. O significado disso consubstancia-se no reconhecimento de que tin elas uma ef ccin interpretativa que ultrapassa, nesse ponto, a outras do sistema constitucional ou legal, porQuanto apontam os fins sociais e as exigncias do bein comum, que constituem vetores da aplicao da lei. 70. A interpretao jurdica resulta numa compreenso valorativa, num juzo de valor que no se extrai do nada, mas, ao contrrio, decorre da intuio das tendncias scio-culturais da comunidade, e fundamenta-se nos "cnones axiolgicos que pertencem ordein jurdica viQente".gi Recasns Siches coloca inagistralmente esses novos fundamentos da interpretao do Direito quando diz que, "na funo judicial, se produzem valora<*-*>es ou estimativas". "Isso [prossegue ele] no quer significar que tais valora<*-*>es ou estimativas sejam a projeo do critrio axiolgico pessoal do juiz, de seu juzo valorativo individual. Pelo contrrio, as mais das vezes, sucede, e assim deve ser, que o juiz emprega, como critrios valoradores, precisamente as pautas axiolgicas consagradas na ordem jurdica positiva, e trata de interpretar esses cnones estabelecidos pela ordem vigente, pondo-os ein relao com as situa<*-*>es concretas de fato que se lhe antolham. Inclusive naqueles casos que apresentam uma especial dificuldade e muita complicao, o que o juiz faz ordinariamente, e isto o que deve fazer, consiste em investigar quais so os critrios hierrquicos de valor, sobre os quais est fundada e pelos quais est inspirada a ordem jurdica positiva, e servir-se deles para resolver o caso submetido sua jurisdio".g' 71. Eis onde se descobre a grande relevncia das norznas programticas. Constituem elas, como regras reveladoras das tendncias scio-culturais da comunidade, princpios bsicos que, entre outros, informam a coneepo do Estado e da sociedade e inspiram sua ordein jurdica positiva vigente. Ora, conjugada essa idia com os fundamentos da interpretao indicados por Recasns Siches, acima transcritos, v-se que elas se manifestam exatamente como aqueles critrios hierrguicos de valor sobre os quais estfundada epelos guais se inspira a ordem juridica positiva, de gue deve servir-se ojuiz para resolver o caso submetido ct suajurisdio, coino todo intrprete e aplicador do direito objetivo. 72. Esses ditaines esto, alis, configilrados expressamente na ordem jurdica brasileira, quando estatui, no art. 5Q da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, que, na rtplicao da lei, o juiz atender aos fins sociais a que ela se dirige e ns exigrzcias do bem contum. Ora, as norinas constitucionais de princpio programtico tm por objeto pre-

cisamente configurar os fins sociais a Que se dirigem o Estado e a sociedade, consoante exigncias do bein coinum; se assim , toda lei ou norma (inclusive as constitucionais) integrante da ordein jurdica nacional h que conformar-se pauta de valor indicada, ao menos tendencialinente, pelas normas programticas da constituio. XX - Normas programticas e constitucionalidade das leis 73. Do que expusemos nos pargrafos anteriores, fcil extrair outro efeito notabilssimo das norinas constitucionais programticas, como exprime Balladore Pallieri, que conclui: "Prescrevem legislao ordinria uma via a seguir; no conseguem constranger, juridicainente, o legislador a seguir aquela via, mas o coinpelem, quand nada, a no seguir outra diversa. Seria inconstitucional a lei que dispusesse de inodo contrrio a quanto a constituio comanda. E, alm disso, uina vez dada execuo norma constitucional, o legislador ordinrio no pode voltar atrs".s3 74. Assim, descortina-se a eficcia das normas programticas ein relao legislao futura, desvendando, a, sua funo de condicionamento da atividade do legislador ordinrio, mas tambm da administrao e da jurisdio, cujos atos ho de respeitar os princpios nelas consagrados. Pontes de Miranda preciso sobre o assunto, prelecionando que: "A legislao, a execuo e a prpria Justia ficam su-

83. Diritto costituzionale, p. 322. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 1 S9 jeitas a esses ditames, que so como programas dados sua fizno";s4 e, mais adiante, reafirma que elas cerceiam a atividade dos legisladores futuros, Que, no assunto programado, no podem ter outro programa.s' que as normas prograinticas se resolvem, prima facie, num vnculo ao Poder Legislativo, quer lhe assinalem somente certo fim a atingir, quer estabeleam, desde logo, restri<*-*>es, limites, observncia de certas diretrizes, critrios ou esQueinas gerais, para alcanar o escopo proposto.s6 "Ein ambas as hipteses [sustenta Crisafulli] no h dvida de que a inobservncia das normas constitucionais programticas por parte do rgo legislativo ser motivo de invalidade, total ou parcial, do ato de exerccio de seu poder, ou seja, da lei deliberada de modo contrrio ou diverso de quanto disposto na constituio. Analogicamente, deve dizer-se, de resto, tambm nos casos de normas facultativas, quando no tenham sido respeitados os liinites e as condi<*-*>es estabelecidos pelas prprias norinas".s<*-*> 75. Por exemplo, a Constituio Federal, no art. 7Q, assegura aos trabalhadores os direitos ali enuinerados, "alm de outros que visem inelhoria de sua condio social". Esta ltima parte do dispositivo, coino j salientainos, de natureza prograintica, e, agora, podemos acrescentar que daquelas que se limitam a indicar ceito fiin a atingir: inelhoria da condio social do trabalhador. A respeito desses outros direitos Que podein ser outorgados aos trabalhadores o legislador ordinrio tein ainpla discricionariedade, mas, assiin mestno, est condicionado ao fiin ali proposto - melhoria da condio social do trabalhador. Qualquer providncia do Poder Pblico, especfica ou geral,

que contravenha a esse fim invlida e pode ser declarada sua inconstitucionalidade pelo juiz, sendo de notar que este tambin goza de discricionariedade no determinar o contedo finalstico daquela regra programtica, j que a Constituio no den o sentido do que se deva entender por melhoria da condio social do trabalhador. O juiz a isso poder claegar mediante interpretao da pauta de valor que lhe oferecem a ordem jurdica e, especialmente, os demais princpios programticos e fundamentais inscritos na vigente Carta Magna. 76. Mas h normas constitucionais programticas que j indicam certos critrios a serem seguidos pelo legislador. Assim, por exemplo, o art. 170 da Constituio diz que "a ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social", mas adiciona certos princpios que entende bsicos para se alcanar o fim proposto, ou seja: "I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - funo social da propriedade; IV - livre concorrncia<*-*> V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente; VIIreduo das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas". Qualquer lei que atente contra algum desses princpios deve ser declarada inconstitucional. Aqui, tambm, o julgamento de valor do juiz lhe deixa terreno amplo para o exerccio de uma funo interpretativa criadora, porque a Constituio no d o conceito de valorizao do trabalho humano, nem de existncia digna, nem de ditames da justia social, limitando-se a indicar certos princpios a serem observados, mas no bem definidos. Tais conceitos o juiz os encontrar nas cincias sociais e ticas e, ainda, nas valora<*-*>es e convic<*-*>es sociais vigentes, lembradas por Recasns Siches.ss 77. Por conseguinte, todas as nonnas que reconhecem direitos sociais, ainda quando sejam programticas, vinculam os rgos estatais, de tal sorte que "o Poder Legislativo no pode emanar leis cont<*-*>re estes direitos e, por outro lado, est vinculado adoo das medidas necessrias sua concretizao; ao Poder Judicirio est vedado, seja atravs de elementos processuais, seja nas prprias decis<*-*>es judiciais, prejudicar a consistncia de tais direitos; ao poder executivo imp<*-*>e-se, tal como ao legislativo, actuar de fonna a proteger e impulsionar a realizao concreta dos mesmos direitos".s9 XXI - Normas programticas e leis anteriores incompativeis 78. Grave debate travou-se na doutrina italiana a respeito das rela<*-*>es entre as normas constitucionais programticas e as leis anterio88. Ob. cit., especialmente pp. 225 e ss. 89. C<028> J. J. Gomes Canotilho. Direito co<*-*>:stitucional, p. 184. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LIMITADA 161 res constituio. O problema, l, tornou-se agudo, visto que vigia, antes, uma ordemjurdica fascista, impregnada de normas despticas, que, de pronto, se revelaram incompatveis com a ordem instaurada pela Constituio de 1<*-*> dejaneiro de 1948.

79. Alguns julgados da prpria Corte Suprema do Pas, negando eficcia jurdica a certas normas tidas por ela como programticas, irmaram a tese de que tais normas no invalidavam leis ordinrias preexistentes, ainda que incompatveis. Essas leis somente perderiam a eficcia quando fossem revogadas pelas leis integrativas das disposi<*-*>es constitucionais.9o Vrios autores contestaram essa doutrina. No dissdio, uma questo preliminar foi logo colocada: qual a de saber se, no caso, haveria revogao ou seria tambm uma hiptese de inconstitucionalidade da lei precedente. 80. A discusso da preliminar no acadmica, como, primeira vista, pode parecer.9<*-*> Tem conseqncias prticas interessantes. Na Itlia a questo se resolvia ainda num problema de determinao da competncia jurisdicional para pronunciar a invalidade da lei preexistente incompatvel. Se se decidisse pela revogao, o caso seria da competncia da Magistratura comum; se se tratasse de inconstitucionalidade, competente seria a Corte Constitucional,. nos termos do art. 136 da Carta Poltica peninsular. Esse aspecto no tem importncia no sistema brasileiro, onde qualquer juiz competente tanto para reconhecer da revogao como para declarar a inconstitucionalidade da lei. Mas h outras conseqncias prticas que postulam uma soluo terica do assunto. A declarao de inconstitucionalidade surte efeitos in casu et interpartes, no anula a lei, nem a revoga; teoricamente, entre ns, a lei continua em vigor, eficaz e aplicvel, at que o Senado Federal sizspenda sua executoriedade, nos tennos do art. 52, X, da CF. A questo muito controvertida. Uns afirmam ser ex tunc92 os efeitos da declarao de inconstitucionalidade; outros entendem ser ex nunc.9' Parece que o problema deve ser decidido considerando-se dois aspectos. No que tange ao cnso concreto, a declarao surte efeitos ex tunc, isto , fulminando a relao jurdica fundada na lei inconstitucional, desde o seu nascimento. No entanto, a lei continua eficaz e aplicvel at que o Senado suspenda sua executoriedade; essa manifestao do Senado, que no revoga nem anula a lei, mas simplesmente lhe retira a eficcia, s tein efeitos da por diante, ex nunc. Pois at ento a lei existiu, "posto que nulamente seja".94 Se existiu, foi aplicada , revelou eficcia, produziu validamente seus efeitos.9<*-*> O sistema italiano expresso sobre esse ponto: n lei declarnda inconstitucional cessa sun eficcia desde o dia seguinte no da publicao da deciso (Constituio, art. 13 6). 81. Postos esses princpios, bem se compreende a diferena de efeitos conforme sejain as leis anteriores consideradas inconstitucionais ou revogadas. Castro Nunes sustentou que, no caso, se d inconstitucionalidade, pois a Constituio no revoga leis, seno quando expressamente o faa.96 Seu argumento bsico o de Que "a teoria da ab-rogao das leis sup<*-*>e normas da mesma autoridade. Quando se diz que a lei posterior revoga, ainda que tacitamente, a anterior, sup<*-*>ein-se no cotejo leis do mesmo nvel".9<*-*> Com esse fundamento, a revogao expressa, por ele admitida, seria, ento, uma excrescncia constitucional. Lcio Bittencourt discorda daquela posio, sustentando uma tese intermediria, que nos parece correta, vazada nos seguintes termos: "A revogao se verifica quando a lei, tachada de incompatvel coin a

Constituio, j se achava em vigor por ocasio do advento desta. No se trata, porm, de revogao pura e simples, como a Que decorre em virtude de conflito intertemporal entre duas leis da mesma hierarQuia. No, uma lei incompatvel com a Constituio , sempre, na tcnica jurdica pura, uma lei inconstitucional, pouco importando que tenha precedido o Estatuto Poltico ou lhe seja posterior. A revogao conseqncia da inconstitucionalidade".9s 82. A tese vale para todas as normas constitucionais, sejam de eficcia plena, de eficcia contida ou de eficcia limitada, inclusive as programticas. Nesse ponto, as norinas programticas revelam-se com eficcia to plena como qualquer outra. E a lei anterior com elas incoinpatvel deve ser considerada revogada, por inconstitucionalidade. Alis, do ponto de vista da eficcia das normas programticas em relao s leis precedentes, pouco importa dizer se h inconstitucionalidade pura e simples, se h revogao pura e simples ou se h revogao por inconstitucionalidade. Relevante, inesmo, fixar a tese dessa eficcia invalidadora das normas preexistentes incompatveis. Se nos colocamos na tese de Lcio Bittencourt e discutimos longamente o problema porQue h efeitos diversos se se adotar uma ou outra das solu<*-*>es puras, e porque ainda tereinos Que voltar a esse problema em tennos globais - pelo Qu j fica fixada nossa posio XXII - Condi<*-*>es gerais de aplicabilidade 83. Chegados a este ponto, podemos indicar as condi<*-*>es gerais de aplicabilidade das normas constitucionais programticas. Como norinas de eficcia limitada, sua aplicao plena, relativainente aos interesses essenciais que exprimem os princpios genricos e esquemticos, depende da emisso de uma normatividade futura, em Que o legislador ordinrio, integrando-lhe a eficcia, mediante lei orda lei anterior incompatvel, no aceitando a tese da revogao, pelo menos em referncia s normas programticas, pois, no caso, "le due norme in conflito non hanno il medesimo oggetto" (La Costituzione e Ic sue disposizioni di principio, p. 57) 98. Ob. cit., p. 131. <012> 16-1 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS dinria (a Constituio vigente, pelo menos nesse aspecto, foi sbia em no exigir a integrao por meio de lei coinplementar, em sentido prprio), lhes d capacidade de execuo em terinos de regulamentao daqueles interesses visados. Muitas, contudo, podem ser aplicadas independentemente de lei, inas por meio de outras providncias, como aQuela que visa ao amparo da cultura pelo Estado. 84. Senda tambm dotadas, ao menos, de uin mnno de eficcia , regem, at onde possam (por si, ou ein coordenao com outras normas constitucionais), situa<*-*>es, comportainentos e atividades na esfera de alcance do princpio ou esquema que contm especialinente condicionando a atividade dos rgos do Poder Pblico e criando situa<*-*>es jurdicas de vantagens ou de vnculo (o que ainda vereinos). 85. Em concluso, as normas programticas tm eficcia jurdica

imediata, direta e vinculante nos casos seguintes: I - estabelecein um dever para o legislador ordinrio; k II - condicionam a legislao futura, com a conseqncia de serem inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem; III - informam a concepo do Estado e da sociedade e inspiram sua ordenao jurdica, mediante a atribuio de fns sociais, proteo dos valores da justia social e revelao dos componentes do bem comum; IV - constituem sentido teleolgico para a interpretao, integrao e aplicao das normas jurdicas; V - condicionam a atividade discricionria da Administrao e do Judicirio; VI - criam situa<*-*>es jurdicas subjetivas, de vantagem ou' desvantagein, o que ser visto no captulo seguinte. SEno IV - INST RU M ElVTOS DA EFICCIA CONSTITUCIONAL XXIII - Questo de ordem 86. A Constituio de 1988 preocupa-se com sua eficcia e aplicabilidade; para tanto, preordenou alguns insttumentos, que sero sinteticamente examinados a seguir. Tais instrumentos visam eficcia e aplicabilidade de todas as normas de direitos e garantias fundamentais. Mas, como o problema se situa basicainente no campo das normas referentes aos direitos sociais, especialmente s programticas, do assunto vamos tratar aqui. NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICCIA LInlITADA 16S XXIV- O art 5", IQ da Constituio O Ttulo II da Constituio contm a decmrno dos direitos e garantiasfundamentais, incluindo a os direitos individuais, coletivos, sociais, de nacionalidade e polticos. O art. 5, 1<*-*>', por seu lado, estatui que "as normas definidoras dos direitos e garantias fundainentais tin aplicao imediata". Isso abrange, pelo visto, as norinas que revelam os direitos sociais, nos tennos dos arts. 6 a 1 I. Isso, contudo, no resolve todas as quest<*-*>es, porque a Constituio mesma faz depender de legislao ulterior a aplicabilidade de algumas nonnas definidoras de direitos sociais e coletivos. Por regra, as nonnas que consubstanciam os direitos fundamentais democrticos e individuais so de eficcia contida e aplicabilidade imediata,99 enquanto as que definem os direitos sociais tendem a s-lo tambm na Constituio vigente, mas algumas, especialmente as que mencionam uma lei integradora, so de eficcia limitada e aplicabilidade indireta. Ento, em face dessas normas, que valor tem o disposto no 1<*-*> do art. 5Q, que declara todas de aplicao imediata? Em primeiro lugar, significa Que elas so aplicveis at onde possam, at onde as institui<*-*>es ofeream condi<*-*>es para seu atendimento. Em segundo lugar, significa que o Poder Judicirio, sendo invocado a propsito de uma sitiao concreta nelas garantida, no pode deixar de aplic-las,

conferindo ao interessado o direito reclamado, segundo as institui<**>ES existentes. XXV - Mandado de injuno Este o instrumento que, correlacionado com o citado l do art. 5Q da Constituio, torna todas as normas constitucionais potencialinente aplicveis diretamente. Assim o enunciado de sua previso constitucional: "Conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de nonna regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania" (art. 5s, LXXI). Sua funo seria fazer valer, no interesse do impetrante, um direito ou prerrogativa previsto em norma constitucional cujo exerccio 99. Contudo, a Constihzio mesma faz depender de legislao ulterior a aplicabilidade de algumas normas definidoras de direitos e garantias individuais, como o caso, por exemplo, do art. SQ, XXVIII e XXIX. <012> 166 APLICABILIDADE DAS NORMAS COVSTITUCIONAIS em geral inviabilizado pela falta de regulamentao. Mas a interpretao do Supremo Tribunal Federal tolheu essa funo que lhe dava razo de existir, para consider-lo mero meio de obteno de declarao da inconstitucionalidade por omisso. XXVI - Inconstitucionalidade por omisso A inconstitucionalidadepor omisso verifica-se nos casos em que no sejam praticados atos legislativos ou executivos requeridos para tornar plenamente aplicveis normas constitucionais que postulam lei ou providncia administrativa ulterior para que os direitos ou situa<*-*>es nelas previstos se efetivem na prtica. A Constituio de 1988 foi abeberar o instituto no art. 283 da Constituio portuguesa. Prev autoridades, pessoas e entidades que podem propor a ao direta visando declarao da omisso. Foi tmida, no entanto, nas conseqizncias do seu reconhecimento. Apenas disps, no 2Q do art. 103, que, "declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias". A mera cincia ao Poder Legislativo - Poder competente tratando-se de omisso de lei - pode ser ineficaz, j que ele no pode ser obrigado a legislar, embora um dever moral de legislar possa impulsionar o Legislativo a atender ao julgado. XXVII - Iniciativa popular O exerccio da iniciativa popular tambm pode contribuir para a elaborao de leis ordinrias ou complementares integradoras da eficcia de normas constitucionais. Ela prevista no art. 61, 2, nos

tennos seguintes: "A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles". A omisso do Poder Legislativo no pode ser totalmente suprida pela participao popular, mas a falta de iniciativa das leis o pode, e por certo que a iniciativa, subscrita por milhares de eleitores, traz um peso especfico, que estimular a atividade dos legisladores. CAPTULO V EFICCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E TUTELA DE SITUA<*-*>ES SUBJETIVAS I - Programa. ll - Proteojuridica dos interesses e direitos subjetivos. III- Classif cao e conceito de situa<*-*>es subjetivas. IPNormas constitucionais de e Jiccia plena e tutela das situa<*-*>es juridicas subjetivas. V- Normas constitucionais de eficcia contida e proteo das situa<*-*>es subjetivas. l<*-*>l - Normas constitucionais de principio institutivo e tutela das situa<*-*>es subjetivas. VII - Normas programticas e tutela das situa<*-*>es subjetivas. I - Programa 1. O problema das situa<*-*>es jurdicas subjetivas muito controp vertido em doutrina. No cabe, aqui, revolver essa dis uta. Nosso programa bem Inais modesto. Se vamos cuidar do tema apenas porque ele tem vinculao com a eficcia das normas constitucionais. 2. Comearemos com as rela<*-*>es entre interesses e Direito. Ofereceremos no<*-*>es gerais sobre o assunto, nos limites suficientes compreenso da temtica do captulo. Em seguida, daremos uina classi icao das situa<*-*>es subjetivas, para, depois, examinarmos at que ponto as nonnas constitucionais as protegem, relacionando essa tutela com as categorias em que concebemos a eficcia dessas normas. II - Proteojuridica dos interesses e direitos subjetivos 3. O estudo das situa<*-*>es jurdicas deve partir da considerao dos interesses e da sua proteo pela ordem jurdica. "Interesse [diz Carnelutti] no ,um juizo, mas uma posio do homem; precisamente a posiofavorvel satisfao de uma necessidade".2 "Os meios para a satisfao das necessidades do homem so os bens. Se interesse a situao de um hotnem favorvel satisfao de uma necessidade, [esclarece Camelutti] esta situao se verifica, portanto, a respeito de um bem: homem e bem so os dois termos da relao, Que chamamos interesse. Sujeito do interesse o homem; objeto dele o bem".3 Essencialmente, o mesmo disse Jellinek: "Tudo aquilo Que, considerado objetivamente, aparece como um bem, subjetivamente se toma um interesse".4 4. Escopo do Direito tutelar os bens ou interesses.5 Jhering concebeu o direito subjetivo como interesse juridicamente protegido,6 no

como mero interesse psicolgico, ou de acordo com o puro subjetivismo, mas conforme certos valores, visto que s "idias de bem se unem as de valor e interesse. O valor nos d a medida da utilidade do bem, e o interesse expressa o valor do bem em relao com um sujeito e seus fins".<*-*> 5. Como se sabe, a concepo de Jhering do direito subjetivo como interesse juridicamente protegido op<*-*>e-se definio do direito subjetivo como poder da vontade.s Jellinek concilia as duas posi<*-*>es no seu conceito de direito subjetivo, que " o poder de querer Que tem o homem, reconhecido e protegido pela ordemjurdica, enquanto dirigido a um bem ou interesse".9 6. modernamente parece assente que nem todo interesse juridicamente protegido se inclui na categoria dos direitos subjetivos. Da surgir a noo de situa<*-*>esjuridicas subjetivas, no propriamente como substituta do conceito de direito subjetivo, mas como uma concepo mais ampla, abrangente de todos os interesses relevantes para o Direito. Quando o Direito no protege certos interesses, no os tem como valor digzio de sua tutela, dizem-se interesses juridicnmente irrelevantes. AQueles interesses Que o Direito tem como valor digno de tutela so osjuridicamente relevantes. Nesta classe, distinguem-se os simples interesses, as expectativas de direito, os interesses legitimos, os direitos condicionados e os direitos subjetivos. As situn<*-*>esjuridicas subjetivas envolvem a considerao desses interesses juridicamente relevantes, e sua proteo tanto mais intensa quanto mais eficazes forem as normas Que as tm como objeto. III - Classificao e conceito de situa<*-*>es subjetivas 7. A noo de interesses e suas espcies permite-nos dizer, com Barile, Que as "situa<*-*>es ativas conferem direitos subjetivos, perfeitos, direitos condicionados, interesses legtimos, interesses simples, poderes e faculdades".<*-*>o Isso coloca, desde logo, o problema da classificao das situa<*-*>es jurdicas subjetivas. 8. A terminologia sobre o assunto ainda incerta. Camelutti disserta sobre ele, falando em situa<*-*>es jurdicas ativas e passivas.ii Dguit distingue situa<*-*>es jurdicas objetivas e subjetivas.i' "A situao jurdica passiva [diz Carnelutti] consiste na subordinao de Itm inter-esse realizada mediante uma medida iuridica. 8. Cf. Jean Dabin, ob. cit., p. 36; Aftalin, Olano e V'ilanova, Introd<*-*>iccin al Derecho, pp. 226 e ss. 9. Ob. cit., p. 49. 10.1l soggettoprivato nella Costituzione italiana, p. 163. 11. Ob. cit., p. 25. 12. Ob. cit., pp. 221 e ss. <012> 17O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS Quando, como o mais das vezes acontece, a medida adotada uma

sano, operada esta no sentido de vincular a vontade do titular do interesse subordinado mediante o temor do mal ameaado, a situao se concretiza na subordinao de um interesse, mediante um vinculo imposto n vontade ou, invertendo os tennos, um vinculo imposto vontade pem subordinao de um interesse. Este tipo de situao jurdica toma o nome de obrigao".I3 "Por sua vez, [conclui Carnelutti] a situaojuridica ativa, que tenno correlato da outra, consiste naprevalncia de um interesse, atravs de uma medidajuridica".<*-*>4 Crisafulli prefere falar em situa<*-*>es subjetivas negativas ou de vinculo e em sitilaes subjetivas positivas ou de vantagem, em vez de situa<*-*>es subjetivas passivas e situa<*-*>es subjetivas ativas, respectivamente. I' A situao subjetiva de vantagem consiste na possibilidade, reconhecida pela norma jurdica, de o indivduo ou entidade realizar certo interesse por ato prprio ou exigindo ao ou omisso de terceiros. Ao contrrio, a situao subjetiva de vinculo consiste no dever ou na obrigao de submeter-se o indivduo (ou entidade) s exigncias de realizar uma prestao, ao ou absteno. 9 Da podermos conceituar situao juridica subjetiva como a posio que os individuos ou entidades ocupam nas rela<*-*>esjuridicas, e gt<e Ihespossibilita realizar certos interessesjuridicamenteprotegidos ou os constrange a subordinar-se a eles. Se esses interesses protegidos so daQueles que a ordein jurdica considera um valor fundante ou importante do Direito, recebenteles proteo direta, plena e espec ica, constituindo-se na figura dos direitos subjetivos. Se essa proteo for indireta, limitada e genrica, o interesse protegido revelar outras situa<*-*>es jurdicas subjetivas, coino o interesse simples, o interesse legtimo, a expectativa de direito ou o direito condicionado, conforine lio de Barile, supracitada. 10. Expostas assim essas no<*-*>es gerais, cabe verificar quais dessas situa<*-*>es jurdicas so tuteladas pelas norznas constitucionais de eficcia plena, quais so tuteladas pelas normas constitucionais de eficcia contida, quais so protegidas pelas normas de eficcia limitada de princpio institutivo e, finalmente, quais delas so protegidas pelas norinas constitucionais de eficcia lnitada de princpio programtico. Tal ser nossa preocupao nos tpicos seguintes. Podemos, desde j, enunciar um princpio geral sobre o assunto: a tutela tanto mais intensa quanto mais conlpletafor a eficcia da norma constitucional, tratando-se das situa<*-*>es subjetivas de vantagem. A tutela praticamente idntica para as situa<*-*>es subjetivas negativas ou de vinculo. IV- Normas constitacionais de eficciapleita e tutela das situa<*-*>esjuridicas subjetivas ll. As normas constitucionais de eficcia plena regulam diretamente situa<*-*>es, comportamentos e interesses. linp<*-*>ein, por si, uma ao ou uma omisso. Sendo de aplicabilidade imediata, oferecem todos os elementos necessrios realizao ou vedao dos interesses e situa<*-*>es nelas previstos. Geram, Quase sempre, direitos subjetivos para os indivduos ou entidades a que conferem uma situao subjetiva de vantagem.

12. Nein todas prevem uma sano especfica; inas quando desrespeitadas, do lugar a um julgamento de inconstitucionalidade. Mesmo aqueLas regras com aparncia proclamatria, como a de que o Brasil uma Repblica Federativa, proporcionam proteo a certas situa<*-*>es subjetivas, porQue envolvem outras tantas normas particulares especficas, que imp<*-*>em comportainentos que ho de ser compatveis com o princpio fundamental que elas all<*-*>ergain. Assiin, por exemplo, os Estados-membros tin direito subjetivo sua autonomia, na forma prevista nas norinas constitucionais de repartio de coinpetncias decorrentes do fato de o Brasil ser uina Federao (art. I<*-*>). Se a Unio praticar ato de invaso dessa esfera de coinpetncia, os Estados prejudicados podero recorrer ao Poder Judicirio, para fazer cessar a interferncia inconstitucional. Se os Estados que invadirem terreno privativo da Unio, poder esta inover ao direta, nos tennos do art. 102, I, "a", visando declarao da inconstitucionalidade do ato viciado. Por outro lado, dessas rela<*-*>es de competncia podem surgir direitos subjetivos individuais. Assim, por exemplo, no caso de um Estado decretar um tributo de competncia municipal ou federal, essa invaso de competncia d direito de o contribuinte recusar o paga<012> 172 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS mento do tributo, recorrendo ao Judicirio para obter a declarao de inconstitucionalidade da lei tributria em tela. 13. No precisamos insistir na questo, porque compreensvel que as normas constitucionais de eficcia plena e aplicabilidade imediata protejam diretamente as situa<*-*>es jurdicas subjetivas, configuradas como direito subjetivo. V- Normas constitucionais de eficcia contida e proteo das situa<*-*>es subjetivas 14. Essas nonnas tutelam valores de alta relevncia para os indivduos. Traduzem elas uma limitao ao Poder Pblico em suas rela<*-*>es com os governados. Consubstanciam, como vimos, quase todas, os direitos fundamentais e democrticos do homem e as garantias a esses direitos. I5. Os interesses a protegidos constituem valores-meios do Direito: segurana jurdica, ordem, certeza. A segurana de poder ir e vir sem ser molestado arbitrariamente. A certeza de que nosso lar no pode ser invadido, a no ser em casos especialssimos autorizados pela prpria Constituio. A segurana e a certeza (em tese) de que seremos igualmente protegidos ou punidos pela lei, sem distino de raa, cor ou situao social. A certeza de Que, ferido um nosso direito, obteremos o pronunciamento jurisdicional a respeito; etc. Porque tais interesses se revelam como valores importantes para a ordem social, as normas constitucionais oferecem instrumentos diretos sua proteo: habeas corpus, mandado de segurana;--direito de petio, habeas data, mandado de injuno etc. 16. As normas constitucionais de eficcia contida, portanto, conferem situa<*-*>es jurdicas subjetivas de vantagem aos governados, de modo especfico, e situa<*-*>es subjetivas de vnculo ou negativas aos agentes do Poder Pblico. Delas decorrem direitos subjetivos para os

indivduos. Mas o contrrio tambm pode ocorrer, dadas certas circunstncias previstas nas regras de conteno de eficcia dessas normas, como j vimos. Essas regras de conteno (lei reguladora do direito; conceitos gerais, como: ordem pblica, bons costumes, segurana pblica, defesa nacional etc.) formam situa<*-*>es jurdicas em favor dos Poderes Pblicos. Assim, por exemplo, dada a ofensa ordem pblica, pode o poder Pblico impedir a realizao de determinado culto religioso (art. 5<*-*>, VI), pois, aqui, outro interesse sobreleva quele, qual seja: o da proteo jurdico-constitucional da ordem pblica. EFICCIA DAS NORMAS E TU7ELA DE SITUA<*-*>ES SUBlETIVAS 173 17. Como se nota, nesses casos manifestam-se situa<*-*>es jurdicas de vantagem e situa<*-*>es jurdicas negativas entre sujeitos de uma mesma relao jurdica constitucional, conforme atue a norma em sua eficcia positiva para o indivduo ou incidam as regras de sua conteno. Deve-se, apenas, acrescentar que as regras de conteno da eficcia daquelas normas no podem ir ao ponto de suprimir as situa<*-*>es subjetivas eIn favor dos governados. Essa conteno s pode atuar circunstancialmente, no de modo contnuo.l6 Isso seria ditadura. VI - Normas constitucionais de principio institutivo e tutela das situa<*-*>es subjetivas 18. As normas de princpio institutivo, como foi visto, so de eficcia limitada. Isso indica que os interesses por elas protegidos o so com intensidade diminuta, mas no quer dizer que no criem situa<*-*>es jurdicas subjetivas. Bastam alguns exemplos para mostrar que tal acontece. 19. O art. 18, 2Q, da Constituio um caso tpico. Diz-se, ali, que a criao de Territrios Federais bem como sua transformao em Estado sero reguladas por lei complementar. Suponha-se que determinada populao de um Territrio deseje formar, ali, novo Estado-membro (esta uma mera suposio, pois nem Territrio existe, hoje. Vale o exemplo como ilustrao. Como tambm valeria o da transfonnao dos Estados ou o da criao de Municpios, referidas no 3Q e 4). A norma do art. 18, 2, no lhe d, ainda, direito de pleitear isso, porque esse interesse no foi regulado diretamente pelo constituinte. necessria uma normatividade complementar para que a regra se torne capaz de disciplinar eficazInente o assunto. Por enquanto no se pode nem dizer que milite em favor dos interessados uma expectativa de direito. Essa situao s ocorre quando o direito devidamente regulamentado e o possvel interessado ainda no conseguiu os requisitos e pressupostos para auferi-lo. Existe, certamente, um interesse protegido naquela regra do art. 18, 2Q. Seria, talvez, um interesse legtimo de debater a criao de um Territrio Federal ou a transformao de algum (que vier a existir) em novo Estado, de pleitear a regulamentao complementar do assunto, para que se efetive a situao delineada. 20. Se a situao de vantagem protegida (meramente imaginada, j que no h Territrios) no art. 18, 2<*-*>, frgil e s com muito boa vontade pode admitir-se a existncia do interesse legtimo, como apontamos acima, fora de dvida que ele tutela situa<*-*>es subjetivas ne-

gativas ou de vnculo, que podem gerar a exigibilidade caracterstica do direito subjetivo. Imagine-se que o hipottico novo Estado seja criado, atendendo-se aos interesses de quantos o desejavam. Mas isso feito sein lei complementar, a que est vinculado o legislador, que, por isso mesino, no pode dispor de modo diverso. Mas o fez. Nesse caso, surge o direito subjetivo de outro Estado, prejudicado eventualinente coin desineinbramento de seu territrio, de impugnar judicialinente a situao criada, e at outras pessoas. 21. Situa<*-*>es do tipo das previstas acima podem ser criadas pela generalidade das normas de princpio institutivo. Umas mais, outras Inenos, dependendo do grau de inteireza de sua eficcia. Sempre h interesse protegido, mais ou menos intenso. As situa<*-*>es positivas ou de vantagens, criadas por essas normas, raramente passam de interesse legtimo; muitas ficam restritas ao interesse simples. As situa<*-*>es de vnculo ou negativas so geralmente intensas, bem prximas das que confguram as norinas de e iccia plena, visto Que os Poderes Pblicos somente podem atuar nos limites que elas estabelecem; esto vinculados a isso, e, ultrapassando esses limites, surge o direito subjetivo, da parte de eventuais prejudicados, de impugnar o ato decorrente do abuso. VII - Normas programticas e tutela das situa<*-*>es subjetivas " 22. As nonnas programticas so de eficcia limitada, mas, como qualquer norina jurdica, destinam-se a proteger certos interesses. "O problema [diz Crisafulli, que o estudou carinhosamente) deve ser examinado sob o duplo aspecto das situa<*-*>es subjetivas negativas ou de vinculo e das situa<*-*>es subjetivas positivas ou de vantagem, detenninadas pelas nonnas constitucionais prograinticas".i<*-*> 23. Das nonnas programticas, em geral, derivam vnculos para o legislador, Is para o administrador e para o juiz. "Uma situao subjetiva que, certamente, deriva, no nosso direito positivo, das normas programticas , pois, o dever jurdico de o legislador confonnar-se a elas no desenvolvimento de sua competncia."I9 H que exercer seu poder dentro de certos limites, de certo modo, no podendo exerc-lo de modo contrrio e diverso do que tais nonnas indicam.'o Mas no s o legislador est obrigado a agir de acordo com os ditames programticos. Com eles, " o Estado mesmo, como sujeito unitrio, que se autolimita, obrigando-se, para com a coletividade, a perseguir certos fns e, portanto, a assumir a proteo de certos interesses".<*-*>i J verificainos que as normas programticas condicionam a atividade discricionria da Administrao, bem como a atividade jurisdicional. Essas atividades no podem desenvolver-se contra os fins e objetivos postos pelas normas constitucionais programticas. Se isso ocorrer, manifesta-se um comportainento inconstitucional e o ato que da deflui fica sujeito ao controle de constitucionalidade. Nisso se caracteriza a situao subjetiva de vnculo imposta por tais normas, de que aqui apresentamos apenas as idias gerais, suficientes para configurar nossa posio, inteiramente de acordo com a de Crisafulli.22 24. Mais controvertida a questo de saber se as nonnas constihzcionais programticas produzein situa<*-*>es subjetivas de vantngenl ou positivas. Para aquela corrente doutrinria que lhes nega juridicidade, no

tm elas capacidade de tutelar qualquer espcie de interesse, e, logo, no criain situa<*-*>es jurdicas positivas nem de simples interesse. Essa doutrinaj foi por ns repelida na sua essncia, o que implica a refutao de suas conseqncias, inclusive essa negativista. Isso, por outro lado, importa a assertiva de Que as normas programticas regulam juridicamente certos interesses. Mesmo sob esse ponto lavra discordncia entre os aut<*-*><*-*>res. Que situa<*-*>es subjetivas de vantagem criam elas? De simples interesse, de interesse legitimo, de expectntiva de direito, de direito subjetivo? 25. Na Itlia, Crisafulli e Natoli, dois dos mais lcidos estudiosos das normas constitucionais programticas, apenas admitem que elas asseguram interesses legitimos, alm dos simples interesses.'3 O primeiro expressamente declara que as situa<*-*>es subjetivas de vantagem, que delas derivam, no chegam a ter a consistncia do direito subjetivo, na acepo tradicional do termo.'4 26. Um exame mais atento do assunto, contudo, coloca-nos numa posio mais compreensiva. Firmada a tese inicial de que as normas programticas protegem interesses juridicamente relevantes, adinitimos que nem sempre tm capacidade para tutelar diretamente direitos particulares desde logo exigveis. Mas certamente produzem situa<*-*>es subjetivas de vantagem que podem caracterizar simples interesse, simples expectativa, interesse legtimo e at direito subjetivo. 27. Normas prograinticas como as do art. 170, caput ("a ordem econmica ... tem por fm assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social ..."); do art. 170, VII ("reduo das desigualdades regionais e sociais"); do art.170, VIII ("busca do pleno emprego"); do art. 184 (possibilidade de "desapropriao para fins de reforma agrria"); do art. 218 ("O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesQuisa e a capacitao tecnolgicas"); do art. 218, l ("A pesQuisa cientfica bsica receber tratamento prioritrio do Estado, tendo em vista o bem pblico e o progresso das cincias"), e outras semelhantes, certamente protegem um interesse geral, mas no conferem aos beneficirios desse interesse o poder de exigir sua satisfao; no delimitando seu objeto, nem fixando sua extenso, no fornecem os ineios para sua realizao antes que o le<**>islador cumpra o dever de coinplet-las com providncias executivas. No mximo, a se verifica um interesse simples, no exigvel positivamente pelos eventuais beneficirios, que podem ter uma expectativa de sua concretizao atravs da legislao integrativa ou de outra atividade do Poder Pblico. 28. Normas programticas como as do art.170, III ("funo social da propriedade"); do art. 226 ("A famlia ... tem especial proteo do Estado"); do art. 205 ("A educao, direito de todos e dever do Estado. .."); do art. 215 ("O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional ..."), entre ou tras semelhantes, j tutelam mais intensamente os interesses referidos. Delas surge interesse legtimo que fundamenta sua invocao para embasar soluo de dissdios em favor de seus beneficirios. O princpio da funo social da propriedade, por exemplo, pode ser invocado contra o abuso desse direito, em certas circunstncias, em prol de inquilinos contra o senhorio, e especialmente impor atua<*-*>es positit

vas ou absten<*-*>es ao proprietrio, no interesse da coletividade.'<*-*> Por outro lado, se a educao direito de todos, embora ainda programaticamente, a regra pode servir de base para sustentar certas situa<**>es subjetivas do educando. Alis, a Constituio at j reconhece como direito pblico subjetivo o acesso ao ensino obrigatrio (art. 208, 1Q), norina Que tein como contrapartida a responsabilidade da autoridade coinpetente pelo no-oferecimento do ensino obrigatrio pelo Poder Pblico (art. 208, 2Q). Tais norinas programticas encontram-se no limiar da plena eficcia. Tutelam interesses legtimos que so, como algumj disse, direito subjetivo infieri. 29 Ein certos casos as normas programticas produzem direito subjetivo, considerado este como a possibilidade de exigir ora uma absteno, ora uma prestao, ora um agir que crie, modifique ou extinga rela<*-*>es jurdicas. Pois bem, se o poder de exigir uma absteno se apresenta como direito subjetivo, as normas programticas se revelam aptas a proteger tal , situao subjetiva, atravs do controle de constitucionalidade das leis. Como vimos, essas normas geram situa<*-*>es subjetivas negativas para o legislador e para a Administrao, que no podem desenvolver suas atividades seno nos limites e do modo como elas determinam em seu programa, nas suas diretrizes, nos seus princpios. Essa situao de dever iinporta o surgimento de uma situao jurdica contraposta, que confere a seu beneficirio uma possibilidade de invalidao dos atos, decorrentes daQuelas atividades, qilando contrrios aos ditames das norinas programticas. Se no se tem o direito subjetivo no seu aspecto positivo, coino poder de exigir uma prestao fundada numa norma constitucional programtica, surge ele, porm, em seu aspecto negativo, como possibilidade de exigir que o Poder Pblico no pratique atos que a contravenham. 25. Sobre esse princpio, cf. nosso Direito urbanistico brasileiro, pp. 65 e ss. <012> 17S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTT'UCIONAIS Aliomar Baleeiro, discorrendo sobre o art. 202 da Constituio de 1946,'6 de carter programtico, reconheceu-lhe a capacidade de criar direitos subjetivos aos interessados. In verbis: " semelhana de inmeros outros dispositivos, o art. 202 da Constituio condensa diretrizes imperativas, em primeiro lugar, a todas as competncias para elaborao de atos-regras, as leis e regulamentos fiscais, e, em segundo lugar, aos rgos do Poder Judicirio na interpretao e aplicao dos textos pelos quais se regule a tributao. "Destarte, [prossegue) aquela disposio envolve comando para criao do direito objetivo segundo determinada diretriz, mas no exclui, aos nossos olhos, direitos subjetivos dos interessados em indagar se as leis e regulamentosfiscais se conformaram com a personalizao e a graduao nos casos compativeis com o seu emprego. O cnon do art. 202 reveste-se, assim, do tom de comando no s para

o legislador seno tambm para ojuiz."2<*-*> Baleeiro, alis, no restringe sua douhina ao mencionado art. 202, o que j seria bastante para Que se pudesse generaliz-la, desde que se trata de uma tese aplicvel a todas as normas programticas. Vai alm. Estende a doutrina no tpico seguinte a outros dispositivos da Constituio de 1946 tidos como programticos,zs e expressamente declara: "Os arts. 141, 144, 145, 146,147,148, 150, 151, 156, 157, 158, 159, 163,164,166,174,175, e vrios outros da Constituio, contm igualmente outras tantas diretrizes condensadas, cujos efeitos prticos so prisioneiros do texto, at que se libertem pela rede da legislao ordinria. Mas, incontestavelmente, vinculam os legisladores e os juzes".'9 30. Enfim, podemos encerrar essas considera<*-*>es com a afirm<*-*>iva de que, se as normas constitucionais programticas no produzem direitos subjetivos em seu aspecto positivo, geram-nos em seu aspecto negativo, confome demonstramos. 26. Rezava o dispositivo citado: "Os tributos tero carter pessoal sempre que isso for possvel, e sero graduados conforme a capacidade econmica do contribuinte". O vigente art.145, 1Q, reza: "Sempre que possvel, os impostos tero carter pessoal e sero graduados segundo a capacidade econmica do contribuinte, facultado Adminishao tributria, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimnio, os rendimentos e as atividades econmicas do contribuinte". 27. Limitaes constitucionais ao poder de tributar, p. 279 (grifos nossos). 28. Para ns, nem todos os dispositivos citados so de natureza programtica, como o do art. 141 da Constituio (de 1946). 29. Ob. cit., pp. 79 e 80. Refere-se a artigos da Constituio de 1946. CAPTULO VI ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFICCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS I- Estrutura e elementos das constitui<*-*>es. II- Eficcia das normas constitucionais orgnicas. III - E J<*-*>ccia das normas constitucionais limitativas. IV- Ef ccia das normas constitucionais scio-ideolgicas. h- Eficcia das normas de estabilizao constitucional. l<*-*>l - Ef ccia das normas de aplicabilidade da constituio. I - Estrutura e elementos das constitui<*-*>es l. Uma constituio um conjunto sistemtico e orgnico de normas. Em regra, apresenta-se como um todo unitrio, uma codificao de normas, organizadas coerentemente, que o poder constituinte julgou fundamentais para a coletividade estatal. No obstante isso, basta um simples passar de olhos sobre o texto constitucional para verifi-

car-se que suas normas incidem sobre matrias de natureza e finalidades as mais diversas. Da decorre que a "simples enunciao da palavra constituio provoca, em ns, uma espcie de representa<*-*>es de ndole estatal, jurdica e poltica. Pensmo-la como uma organizao dos poderes supremos do Estado, como um conjunto de normas jurdicas com determinado contedo, e, talvez, como certas garantias formais, e, enfim, como algo que, em sua estrutura e funcionamento, est condicionado por ideais polticos, e como uma forma atravs da qual o poder poltico-social se converte em poder estatal. Se cogitamos do problema em termos gnosiolgicos, ento, a constituio se nos converte em um campo de aplicao de esquemas interpretativos de carter jurdico, sociolgico e poltico". I Desse carter polifactico das constitui<*-*>esz originou-se o tema de sua estrutura normativa, distinguindo-se, dentro dela, certos tipos ou categorias de normas que a generalidade dos autores denomina elementos das constitui<*-*>es.3 2. A observao demonstra que cada categoria dessas normas ou elementos corresponde a determinado perodo histrico, a cada tipo de estrutura scio-cultural que definia um tipo de organizao estatal. A evoluo do constitucionalismo apanha, a cada etapa histrica, elementos novos que se integram na estrutura normativa das cartas polticas. As antigas, em sua feio material, bem como as leis fundamentais do perodo absolutista limitavam-se ao aspecto organizativo da estrutura estatal e de seus rgos supremos. Suas normas, costumeiras ou escritas, continham simples elementos orgnicos, embora j se insinuassem na estrutura constitucional do absolutismo outros elementos que no se podiam conceituar como meramente orgnicos; tais eram, por exemplo, certas prerrogativas da classe nobre e clerical. Mas a essncia constitucional, de fato, achava-se naqueles elementos orgnicos. A revoluo burguesa, de que nasceu o Estado Liberal, introduziu um elemento novo na estrutura constitucional: os direitos individuais ao lado do elemento orgnico, agora, segundo a formulao de Montesquieu da tcnica da diviso funcional dos Poderes e a formulao norte-americana da tcnica da diviso vertical ou territorial dos Poderes, fulcro do Estado Federal. Da surgiram as constitui<*-*>es burguesas, compostas de dois elementos, no dizer de Carl Schmitt: "de um lado, os princpios do Estado de Direito para a proteo da liberdade burguesaperante o Estado; de outro lado, o elemento poltico de que h de deduzir-se aforn:a de governo (...) propriamente dit<*-*>4 Ao primeiro elemento denomina ele principio de distribuio ou de participao, caracterizando os direitos individuais; ao segundo chama de principio de organizao ou orgnico, que serve para pr em prtica o princpio da distribuio: o poder do Estado (limitado em princpio) se divide e se encerra em um sistema de competncias circunscritas.5 2. O termo de Garca-Pelayo, ob. e loc. cits. supra. 3. Sob outro aspecto - digamos, sob o ponto de vista ontolgico, como j acenamos antes -, tomando o termo regra constitucional como gnero, pode-se tambrn classific-la.s em regras constitucionais nticas, regras constitucionais tcnicas ou procedimentais e regras constitucionais denticas, com repercusso tambin no tema da eficcia e aplicabilidade. 4. Teoria de la Constitucin, p. 47. Idem, pp.147 e 231. ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFICCIA 1 S 1

3. O prprio Schmitt concebe essa estrutura constitucional burguesa como constituio mista, no sentido de que o elemento prprio do Estado de Direito, independente e completo em si mesmo, se une com elementospoliticojormais.6 Pinto Ferreira, na mesma trilha, destaca que, em geral, "esses primeiros atos legislativos e constitucionais compunham-se de duas partes principais: um Bill ou Declaration of Rights, declarando os direitos individuais dos cidados, ao lado dos seus direitos polticos, e um Plan of Government, estatuindo os principios fundamentais da diviso e equilbrio dos Poderes, segundo a doutrina de Bolingbroke, Locke e Montesquieu".<*-*> Adolfo Posada tambm distingue no contedo das constitui<*-*>es duas categorias de elementos: a) elemento dogmtico, com suas express<*-*>es e declara<*-*>es definidoras e imperativas, que consagram determinados princpios e normas fundamentais - por exemplo: a fonte ou sede da soberania, as condi<*-*>es e garantias da personalidade e certos direitos de liberdade etc.; b) elemento orgnico, com disposi<*-*>es sobre organizao dos Poderes, determinao de suas respectivas fun<*-*>es e das rela<*-*>es entre as institui<*-*>es que desempenham.g Bem se v que essa posio no difere da de Carl Schmitt, no determinar a estrutura da constituio, vlida apenas para as constitui<*-*>es puramente liberais, por no levar em conta os elementos de compromisso e ideolgicos das constitui<*-*>es contemporneas. 4. A Revoluo de 1848 j inscreve no texto de sua Constituio provisria o direito de trabalho. Depois, a Constituio do Mxico de 1917 sistematiza, pela primeira vez, o conjunto de direitos econmicos e sociais do homem. Em seguida, a Revoluo Sovitica proclama a "Declarao dos Direitos do Povo Trabalhador e Explorado". E veio a Constituio de Weimar e consigna, ao lado dos direitos individuais, os direitos sociais e econmicos. Assim, numa forma transacional e de compromisso, as constitui<*-*>es contemporneas, palmilhando a trilha da Constituio de Weimar, trazem sempre um captulo sobre a ordem econmica e social, como elemento scio-ideolgico, ao lado de uma declarao dos direitos individuais, como elementos limitati6. Ob. cit., pp. 233 e 234. 7. Da constituio, p. 47. Sob esses dois planos, o contedo das constitui<*-*>es satisfazia os requisitos do art.16 da Declarao dos Direitos do Homern e do Cidado, de 1789: "uma sociedade, na qual no est assegurada a garantia dos direitos do homem e do cidado, nem determinada a separao de Poderes, no possui constituio". 8. Tratado de derechopolitico, t. I/17 e 18. <012> I 82 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS vos do poder, e um conjunto de normas estruturadoras do Estado e de seus rgos, como elementos orgnicos, entre outras normas formais ou de aplicabilidade e determinadoras da rigidez e defesa da constituio (normas de estabilizao constitucional).

A constituio transformou-se, assim, num conceito ao qual convergem diversas esferas da realidade, razo por que os autores descobrem, nela, um documento de estrutura complexa numa unidade sistemtico-formal, integrado de vrios elementos. 5. A propsito, j citamos Pinto Felzeira, Posada e Schmitt. Outros autores discutiram o tema, bastando-nos, aqui, indicar a posio de Karl Loewenstein, para quem uma constituio autntica deve conter, como mnimo irredutvel, os seguintes elementos fundamentais: a) a diferenciao das diversas tarefas estatais e sua atribuio a diferentes rgos estatais ou detentores do poder, para evitar a concentrao do poder nas mos de um nico e autocrtico detentor do poder; b) um mecanismo planejado que estabelea a cooperao dos diversos detentores do poder; dispositivos e institui<*-*>es em forma de freios e contrapesos, significando simultaneamente uma distribuio e, portanto, uma limitao do exerccio do poder poltico; c) um mecanismo, planejado igualmente com antecedncia, para evitar os bloqueios respeetivos entre os diferentes detentores autnomos do poder, com a finalidade de evitar que um deles, no caso de no se produzir a cooperao exigida pela constituio, resolva o impasse por seus prprios meios, isto , submetendo o processo do poder a uma direo autocrtica etc.; d) um mtodo, tambm estabelecido de antemo, para a adaptao pacfica da ordein fundamental s cainbiantes condi<*-*>es <**>ciais e polticas - o mtodo racional da reforma constitucional -, para evitar o recurso ilegalidade, fora ou revoluo; e) fnalmente, a lei fundamental dever conter um reconhecimento expresso de certas esferas de autodeterminao individual - os direitos individuais e liberdades fundamentais e sua proteo contra a interveno de um ou de todos os detentores do poder.9 Nenhuma palavra foi reservada aos elementos scio-ideolgicos das constitui<*-*>es contemporneas, sem embargo de reconhecer o autor citado que "as recentes constitui<*-*>es so to conscientemente ideolgicas, que quase se poderia dizer que uma constituio ilo parece estar completa quando no est imbuda, por todas as partes, de determinada ideologia".lo 9. Teoria de la constitucin, p. 153. 10. Idem, p. 212. ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUI<*-*>ES E EFICCIA 1 S3 6. Servindo-nos dos dados da teoria constitucional desses autores, e especialmente de Meirelles Teixeira,ll bem como da observao direta do contedo das constitui<*-*>es conteinporneas, podemos distinguir, em sua estrutura normativa, cinco categorias de elementos, segundo sua natureza,funo oufinalidade: l) normas constitucionais orgnicas so as que contm os elementos orgnicos do Estado e do poder;l' 2) normas constitucionais limitativas, as que contm os elementos limitativos dopoder consubstanciando especialmente o elenco dos direitos democrticos e individuais do homem, bem como as garantias constitucionais desses direitos; I3 3) normas constitucionais scio-ideolgicas, as que consubstanciam os elementos ideolgicos, de compromisso, de natureza econmica e social, das constitui<*-*>es contemporneas;l4 4) normas de estabilizao constitucional, as que consagram os elementos destinados a assegurar a soluo de conflitos constitucio-

nais e a defesa da constituio;l5 5) normas constitucionais de aplicabilidade, as que regulam os elementosformais de aplicabilidade da constituio.l6 7. A eficcia jurdica das normas constitucionais, como em seguida veremos, est intimamente vinculada a essa categorizao e discriminao dos elementos da constituio. A natureza, a funo e a finalidade desses elementos constituem pressupostos em que se assenta a maior ou inenor eficcia das normas constitucionais, no de um modo absoluto, mas de maneira predominante.

11. Ob. cit., p.183. 12. Os elementos orgnicos da Constituio Federal concentram-se, predominantemente, nos seus Ttulos III - exatameate denominado "Da Organizao do Estado" (arts. 18-43) - e IV - "Da Organizao dos Poderes" (arts. 44135). 13. Os elementos limitativos da Constituio Federal acham-se no seu Ttulo II, sob a rubrica "Dos Direitos e Garantias Fundamentais" (arts. SQ e 17). 14. O Captulo II do Ttulo II ("Dos Direitos Sociais", arts. 6<*-*>-1 I) e os Ttulos VII ("Da Ordem Econmica e Financeira", arts. 170-192) e VIII ("Da Ordem Social", arts. 193-232) contm os elementos scio-ideolgicos. 15. As normas de estabiiizao constitucional podem ser encontradas nos arts. 34-36; 52, X; 85 e 86; 97; 102, I, "a", e III; e tambm nos arts. 136-141, ainda que estes mais voltados para a sustentao do regime. 16. Esses elementos acham-se no Prembulo, nas Disposi<*-*>es Transitrias e nas regras sobr<*-*> promulgao e vigncia. <012> 1 S4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS Convm, contudo, adiantar que os elementos da constituio no tm valor isoladamente, pois, como se inserem num sistema, condicionam-se reciprocamente, de sorte que no se pode inteipretar uns sem ter presente a significao dos demais. I<*-*> Influenciam-se mutuamente, e cada instituio constitucional concorre para integrar o sentido das outras, formando uma rede interpenetrante que confere coerncia e unidade ao sistema, pela conexo recproca de significados. Mas isso no exclui a existncia de significa<*-*>es particulares e peculiares a cada bloco de normas Que, em conjunto, constituem uma como que subunidade do todo e formam os elementos em si. ll - Eficcia das normas constitucionais orgnicas 8. As normas que coinp<*-*>ein o elenlento orgnico so, geralmente, de eficcia plena e de aplicabilidade imediata. Sendo, como o nome

est a indicar, disposi<*-*>es de natureza organizativa da estrutura do Estado, dos Poderes Pblicos e de suas rela<*-*>es entre si e com os governados, atravs da definio de competncias e respectivas fun<*-*>es, bem se compreende Que tais disposi<*-*>es contenham normas que regulem e disciplinem, com preciso, a forma de Estado, a forma de governo, a fonte dos Poderes, a diviso destes entre os rgos governainentais (diviso funcional) e entre entidades territoriais (diviso vertical). Precisamente porque essas normas constitucionais procuram exprimir a parte substancial daquilo que se costuma denominar de constituio material, ho que ditar preceitos desde logo incidentes sobre o assunto de que cogitain, sob pena de abrirem oportunidade aconflitos constitucionais insolveis. Verdade que nem assim tais conflitos so evitveis, como exemplo o sistema brasileiro, onde as divergncias inter-rgos tm sido uma tnica de nossa experincia, a ponto de debater-se contra o presidencialismo, ao qual se atribui a responsabilidade pelas crises permanentes, postulando-se sua substituio pelo sistema parlamentarista, mai.s malevel e propiciador de mais colaborao entre os Poderes. No cabe, aqui, um julgamento de valor sobre esta ltima Questo, visto que a se observa no tanto um problema de eficcia jurdica das normas constitucionais, mas, especialmente, um divrcio entre es-

17. C<028> J. H. Meirelles Teixeira, ob. cit., p. 189. ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONS7ITUI<*-*>ES E rFICCIA 1 S) tas e a realidade subjacente, que interfere com o tema mais profundo da eficcia social (efetividade) da constituio. 9. Nossa preocupao situa-se noutra ordem de idias, Que no a sociolgica, como seria a anlise supra-acenada. Do ponto de vistajurdico ein que nos colocamos, isto , da aplicabilidade imediata, ou no, das normas constitucionais, basta compulsar nosso Estatuto Maior para verificar-se que o poder constituinte regulou direta e suficientemente a organizao do Estado brasileiro e a estrutura dos Poderes govemamentais. E, quando se fala que regulou direta e suficientemente, no se est exprimindo a idia de que o tenha feito bem, no se est, enfim, expressando um juzo de valor, mas um juzo de realidade, no sentido de que as normas sobre essa matria emanaram do constituinte com eficcia plena e capaz de incidir com a entrada em vigor da Carta Magna. 10. Apressamo-nos, porm, em dizer que, se essas normas constitucionais orgnicas, consubstanciadas nos arts.18 a 135 de nossa Carta Poltica, so predominantemente de eficcia plena e aplicabilidade imediata, muitas existem a respeito das quais o constituinte preferiu simplesmente debuxar princpios e esquemas, deixando para o legislador ordinrio a complementao de sua eficcia, mediante uina normatividade ulterior. Por um motivo ou outro, o constituinte se absteve de dar uma normao completa a certas norinas organizativas, limitando-se a delinear a estrutura orgnica de certas institui<*-*>es, abrindo a oportunidade para Que o legislador ordinrio, com alguma discricionariedade, complementasse a obra esboada, segundo as convenincias do momento.

ll. Disso decorre a presena de vrias normas constitucionais de princpio institutivo entre as de natureza orgnica, sendo, mesmo, de notar ser a o seu cainpo propcio. So de eficcia limitada, como j icou dito. Dependem, pois, de uma legislao ulterior que lhes integre a aplicabilidade. Assim so as que se referem criao de Territrios e de Municpios (art. 18, 2Q e 4Q); permisso para foras estrangeiras transitarem pelo territrio nacional ou nele permanecerem temporariamente (art. 21, IV); autorizao aos Estados para legislar sobre Quest<*-*>es especficas das matrias relacionadas no ait. 22 (pargrafo nico desse artigo); fixao de normas para a ooperao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (art. 23, pargrafo nico); organizao administrativa e judiciria dos Territrios (art. 33); aos con:litos de competncia em matria'tributria (ait. 146, I); instituio de emprstimo compulsrio (art. 148); ao esta<012> 1 S 6 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS belecimento de requisitos para a imunidade fiscal das institui<*-*>es de educao e assistncia social (art. 150, VI, "c"); fixao de alquotas mnimas e mximas nas opera<*-*>es internas do imposto sobre circulao de mercadorias e prestao de servios - ICMS (art. 155, 2Q, V); s limita<*-*>es da competncia estadual e municipal no que tange a suas dvidas pblicas (art. 52, VI e VII); ao exerccio financeiro e gesto financeira (art. 165, 9Q); aos limites de despesas com o pessoal da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 169); a atribui<*-*>es do Vice-Presidente da Repblica (art. 79, pargrafo nico); definio dos crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica, do respectivo processo e julgamento (art. 85, pargrafo nico); organizao e funcionamento dos Conselho da Repblica e da Defesa Nacional (arts. 90, 2<*-*>, e 91, 2Q); organizao, preparo e emprego das Foras Armadas (art. 142, l<*-*>); obrigao de todos os brasileiros ao servio militar (art. 143); atribuio de encargos paramilitares s mulheres e eclesisticos (art. 143, 2Q); ao limite de idade, estabilidade e outras condi<*-*>es de transferncia do servidor militar para a inatividade (art. 142, 3<*-*>, X; esse requisitos foram regulados pelo constituinte diretamente em relao aos servidores civis, art. 40); organizao, atribui<*-*>es e estatuto dos Ministrios Pblicos (art. 128, 5); ao estatuto da Magistratura (art. 93); organizao, funcionamento e competncia da Justia Militar (art. 124, pargrafo nico); criao de tribunais e juzes Inilitares estaduais (art. 125, 3<**>); organizao e competncia dos tribunais, dos juzes de direito e das juntas eleitorais (art.121); competncia do Tribunal Superior do Trabalho (art. 111, 3Q); instituio de juntas de conciliao e ulgamento, atribuio de sua jurisdio a juzes de direito (art. <*-*>2); constituio, investidura, jurisdio, competncia, garantias e condi<*-*>es de exerccio dos rgos da Justia do Trabalho (art. 113). A maioria dessas normas remete a uma legislao que j existia ao tempo de sua entrada em vigor, pelo qu elas, por isso, j incidiram (ou tm possibilidade de incidir) imediatamente, nos termos dessas leis preexistentes, que apenas devem ser acomodadas aos princpios ino-

vadores que a Constituio, porventura, tenha trazido. No mais das vezes, contudo, a norma constitucional limitou-se a eonstitucionalizar regras ou orientao ordinria precedente. 12. H casos em que a norma constitucional no menciona uma legislao que lhe d eficcia, mas, pelos seus termos, claramente necessita dessa normatividade posterior, por exigncia de outras disposi<*-*>es constitucionais ou em razo da matria de que se cogita. Por ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFICCIA 187 exemplo, o art. 217, II, que prev o fomento de prticas desportivas, contempla nos seus incisos algumas medidas para tornar realidade o fomento prometido, entre as quais "a destinao de recursos pblicos para a promoo prioritria do desporto educacional e, em casos espec icos, para o desporto de alto rendimento". Ora, por se tratar de emprego de recursos pblicos, embora a norma no mencione a necessidade de lei, esta se faz indispensvel, j que se trata de realizao de despesas, e estas no podem efetivar-se sem previso legal (art. 167). 13. H, ainda, nessa parte da Constituio muitas normas de carter facultativo (arts. 22, pargrafo nico; 37, XIX;Is 50; 136 e 137; 148;149, pargrafo nico; I50, 7Q;153, IQ;154;155, 2Q, V;156, 1Q), umas dependentes de lei, outras de resoluo senatorial ou de decreto, as quais tm sua eficcia e aplicabilidade sempre subordinadas vontade do destinatrio da autorizao, que goza de inteira discricionariedade quanto sua aplicao, mas est vinculado forma, requisitos e condi<*-*>es estabelecidos para o uso da faculdade outorgada. Alis, as normas que autorizam a criao de tributos tambm so dessa natureza (consoante j dissemos), pois estatuem mera possibilidade de instituio dos tributos indicados a cada entidade pblica (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), que pode, ou no, utilizar-se da competncia ahibuda; mas, decidindo faz-lo, h que obedecer s regras constitucionais que determinam seja feito mediante lei (art. 150, I), segundo a forma, condi<*-*>es e limites estatudos no conjunto de disposi<*-*>es sobre o Sistema Tributrio Nacional. So essas normas, afinal, dotadas de eficcia vedatria, no sentido de que no se pode usar de outras competncias, seno daquelas conferidas. 14. Finalmente, comporta assinalar que raramente se encontram normas constituciona?s de eficcia contida e de princpio programtico entre os elementos orgnicos da Constituio. De eficcia contida parece-nos ser a do art. 37, I ("os cargos, empregos e fun<*-*>es pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei"). III - Eficcia das normas constitucionais limitativas 15. As normas limitativas (elementos dogmticos ou limitativos) imp<*-*>em restri<*-*>es e deveres aos poderes governantes e, em contrapartida, conferem direitos subjetivos aos governados. Situain-se predoininantemente entre os dispositivos que estatuem sobre as declara<*-*>es dos direitos fizndamentais e democrticos e garantias constitucionais desses direitos. Em nosso Estatuto Poltico Mximo aparecem concentradas no Ttulo II, especialinente entre os arts. 5Q e 14 a 17. 16. Pgnas atrs, distinguimos um conjunto de normas que denominamos normas de eficcia contida. So aquelas que estatuem diretamente sobre os interesses configurados mas prevein, tambm,

meios de conter sua prpria eficcia em limites que atendam ordem pblica, segurana, aos bons costumes - enfim, efetividade mesma dos direitos e vantagens nela outorgados -, a fim de que o exerccio desses direitos e o auferimento dessas vantagens por uns no venham a prejudicar os interesses dos outros. Pois bem, pela exemplificao, ento apresentada, nota-se claramente que as norinas de eficcia contida (ou com possibilidade de ser contida por uma regulamentao ulterior ou por conceitos gerais nelas consignados) manifestam-se, com mais freqi.incia, entre as disposi<*-*>es que consagram os direitos democrticos e individuais do homem e as garantias constitucionais. 17. Do exposto conclui-se facilinente que as normas limitativas so de eficcia contida. Voltemos, entretanto, ao tema, para oferecer novos exeinplos, para verificarmos particularidades relativainente ao assunto agora vinculado com a eficcia dos elementos dogmticos ou lnitativos. A regra do art. 5, XXVII, estatui: "aos autores pertence o direito exclusivo de utilizao, publicao ou reproduo de suas obras, transmissivel ao herdeiros pelo tempo gue a leifixar". A primeira parte do dispositivo confere um direito incondicionado e incondicionvel, constituindo norma plenamente eficaz e imediatamente aplicvel. Mas a segunda norma do dispositivo j contm uma regra que possibilita a conteno de sua eficcia, naquela expresso "pelo tempo que a lei fixar". Note-se bem: embora mencione uma legislao ulterior, a norma no propriamente de eficcia limitada. O direito dos herdeiros, no caso, opera-se eficaz e diretamente uma vez verificada a condio de fato implcita: morte do titular do direito autoral. um direito que no depende de lei. Esta vir para cont-lo no tempo. Se ela for promulgada, dar-se- a restrio nela imposta, desde que esta no tolha completamente a eficcia da regra constitucional; por ela, no se poder impedir a transmisso por herana dos direitos autorais. Mas, no havendo a lei, a regra no sofrer limitaes, e tais direitos ingressaro no patrimnio do herdeiro, para sempre. J temos, assim, uma idia do problema, cabendo, no entanto, repetir que normas de eficcia contida so tambm aquelas que fazem referncia ordem pblica, bons costumes etc., como conceitos que condicionam a atividade discricionria do poder de polcia. de advertir que esses conceitos e elementos de conteno das normas constitucionais definidoras de direitos, per se stante, no podem tolhlos completamente. H limites nessa liinitao. <*-*>9 Esta deve decorrer de uma lei, que ter de circunscrever-se a regulamentar o exerccio daqueles direitos, detendo-se onde obtiver uin equilbrio tal que todos possam igualmente auferir da situao de vantagem conferida. A ausncia de lei regulamentar significa incondicionamento do exerccio do direito outorgado. Balladore Pallieri (comentando o art. 40 da Constituio italiana, que dispe que o direito de greve se exercita no mbito das leis que o regulam) situa bem o problema, pelo qu nos permitimos longa citao do seu pensamento: "A determinao dos liinites entre os quais exercitvel o direito de greve deixada ao arbtrio da lei, qual cabe decidir se a greve ser admitida s para fins econmicos ou tambm para fins polticos, se poder ser vedada em certos perodos crticos da nao, se dever ser admitida para todos os trabalhadores ou se poder ser excluda para aqueles que prestem certos servios, e assim por diante. A lei poder opor limita<*-*>es, mas o direito fundamental de greve dever ser salvaguardado, e seria inconstitucional a lei que a vetasse, ou a circundasse de tais restri<*-*>es que praticamente alcanasse o mesino resultado".'o Logo adiante, conclui: "Falta ainda a lei dispondo sobre o direito de greve; a nossa Magistratura (...), todavia, tem admitido que o princpio posto

pela Constituio vale, apesar disso, e o direito de greve subsiste desde ento". 18. Estamos, agora, em condies de declarar que as normas liInitativas em sua maioria so de eficcia contida. Mas existem tambm as de eficcia plena, bastando lembrar as consubstanciadas no art. 5, I, II, III, IV etc., da Constituio Federal. Encontramos entre os elementos dogmticos ou limitativos regras de eficcia limitada, especialmente de princpio institutivo. Exemplos disso eram encontrados especialmente na Constituio revogada, que reduziu a eficcia das seguintes normas assecuratrias dos direitos fundamentais do homem e garantias constitucionais, fazendo-as depender de legislao integrativa: o 12 do art.153 da Carta de 1969 dizia que a lei disporia sobre a prestao defiana, sem indicar para qu, enquanto a de 1946 estatua que ningum seria levado priso ou nela detido se prestasse fiana permitida em lei; mais grave, porm, era o retrocesso verificado em relao defesa do acusado, prevista no 15 do art. 153, segundo o qual a lei asseguraria aos acusados ampla defesa, com os recursos a ela inerentes; claro estava que a lei que iria assegurar, ao passo que a matria fora regulada direta e eficazmente pelo constituinte de 1946, em termos completos, no 25 do seu art. 141, que assim rezava: " assegurada aos acusados plena defesa, com todos os meios e recursos essenciais a ela, desde a nota de culpa, que, assinada pela autoridade competente, com os nomes do acusador e das testemunhas, ser entregue ao preso dentro em vinte e quatro horas". Certo que, em primeiro lugar, aquela norma do 15 do art. 153 da Carta de 1969 deveria ser entendida em consonncia com o 16 do mesmo dispositivo, que, peremptoriamente, determinava que a instruo criminal seria contraditria, significando isso que ao acusado cabia sempre defender-se amplamente; ein segundo lugar vinha colao o disposto no 4<*-*> do mesmo art. 153, que consubstanciava a garantia da jurisdio, o que, se<*-*>undo a doutrina, importava tambm a segurana do processo e da defesa; em terceiro lugar vinha ainda a plo o 1<*-*> do mesmo art. 153, que assegurava o principio da igualdade perante a lei, o que envolvia tatnbm o principio da isonomia processual, que se manifestava no tratamento igual s partes - no caso, acusador (Estado ou particular) e acusado; em quarto lugar, finalmente, aquele 15, dependente de legislao, j encontrou leis assecuratrias da ampla defesa, sendo, assn, de natureza confirmativa das norinas preexistentes, que no poderiam ser inodificadas para restringir a amplitude da defesa dos acusados. Essas consideraes so feitas para mostrar a natureza das normas constitucionais, que podem, de uma constituio a outra, assumir maior ou menor eficcia, e tambm para destacar que uma norma isolada pode parecer de eficcia reduzida mas, examinada em face de outras, se tem que sua eficcia se revela plena. A Constituio de 1988 retomou a tradio da Constituio de 1946, enunciando aquelas normas com eficcia plena (art. 5<*-*>: "LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes"; "LXVI - ninguin ser levado priso ou nela mantido quando a lei admitir a liberdade provisria, com ou sem fiana"). No so mais direitos dependentes de lei, como estava na Constituio de 1969, pois saem diretamente das normas constitucionais que os enunciam. Tudo isso, alm do mais, reforado pela norma do IQ do mesmo art. 5<*-*>: "As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplieao nediata". H casos em que a Constituio submete algum procedimento

lei com o intuito de reforar um direito fundamental ou uina garantia constitucional. Veja-se, como exemplo, o texto do inciso XXIV do art. 5": "a lei estabelecercc o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituio". A parte final refere-se aos casos de pagamento em ttulos (arts. 182, 4, III, e 184). Interessa observar que, nesse caso, temos um norina de eficcia limitada de princpio institutivo (institui um procedimento). Quer dizer: ela prev a possibilidade de desapropriao, mas apenas mediante um procednento que a lei h de instituir. A lei j existe. Se no existisse, a desapropriao no poderia realizar-se, o que um reforo ao direito de propriedade consignado no inciso XXII do mesmo art. 5<*-*>'. Mais di icil de analisar e entender a norina do inciso XXVIII do art. 5<*-*>: "so assegurados, r2os termos dn lei: a) a proteo s participa<*-*>es individuais em obras coletivas e reproduo da imagem e voz humanas, inclusive nas atividades desportivas: b) o direito de fscalizao do aproveitamento econmico das obras que criarem ou de que participarem aos criadores, aos intrpretes e s respectivas representa<*-*>es sindicais e associativas". A norma gera direitos individuais, porque se acha inserida entre estes; direitos que, no entanto, so assegurados apenas nos termos dn lei. Ento, o gozo desses direitos s se efetiva nos termos postos pela lei. Mas o 1<*-*> do art. SQ declara que "as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata". Como conciliar a incoerncia? V-se que a norma no tpica de direito individual, por se referir a relaes contratuais, e deveria estar entre as normas da ordem econmica. Uma situao protegida a , por exemplo, o direito do artista contratado para uma novela televisiva de participar nos resultados dos negcios posteriores que a emissora contratante auferir com a venda da novela para outra emissora no Pas ou no Estrangeiro. O fato de a norma constar como direito individual tem que ter conseqncia. Que significado tem o l do art. S numa situao como essa? No caso em exame, a lei mencionada no texto imprescindvel para definir clusulas contratuais que se devam organizar em favor do participante em obras coletivas etc. Mas, na falta da lei, o Poder Judicirio no pode deixar de apreciar pleitos de interessados que provem a ocorrncia de fatos que lhes dem tais direitos, embora os contratos sejam omissos na sua previso. A que est a eficcia da norma por estar entre as de direitos individuais, tendo em vista o IQ do art. 5Q. 19. A eficcia das normas constitucionais scio-ideolgicas (que, eIn nossa Carta Constitucional Bsica, se acham entre os arts. 170232) merece exame atento, dado que a que se localizam as disposi<*-*>es incmodas, segundo expresso de Crisafulli, em virtude do qu prospera acerltuada tendncia de consider-las, todas ou quase todas, de natureza programtica e de nenhuma eficcia, de acordo com certa corrente doutrinria, cuja validade j confutamos. 20. certo que os eleinentos scio-ideolgicos das constitui<*-*>es trazem a marca de compromisso que caracteriza o constitucionalismo contemporneo, e muitas de suas disposi<*-*>es no conseguiram fora diretamente operante, limitando-se a traar princpios e esquemas programticos. Mas, aos poucos, de constituio em constituio, vo elas captando mais e mais contedo concreto, e vrias delas que, nas constitui<*-*>es anteriores, ressumbravam mero ideal a ser atingido, simples programa a ser desenvolvido mediante lei, hoje aparecem como regras de eficcia plena e aplicabilidade imediata, enquanto outras ingressaram no rol daquelas de princpio institutivo.

21. J apontamos, alhures, as noimas programticas da Constituio vigente. Vamos, agora, mostrar, entre as scio-ideolgicas, as de princpio institutivo primeiramente, para, depois, descortinarmos as de eficcia plena, com particular ateno quelas que conferem direitos aos trabalhadores. 22. Contmprincpio institutivo as disposi<*-*>es dos arts.172,173, 3Q, 174, 2Q,175 e seu pargrafo nico, 177, 3, 192, 194, pargrafo nico, 200, 214 e 218 e 4Q. 23. Voltemos, porm, nossas vistas para as normas scio-ideolgicas de eficcia plena. So vrias; limitar-nos-emos a indicar, exemplificativamente, alguns dos dispositivos que as contm: art. 8Q (liberdade sindical, diretamente estabelecida pela Constituio); art. 9Q; art. 176, caput e seus 1Q(EC 6/95), 3Q e 4Q; art. 177 e seus incisos (no os pargrafos); art. 180; art. 181; art. 192, 3Q (a aplicabilidade desse 3<*-*> no depende da lei complementar prevista no caput do artigo, porque tein autonomia prpria e poderia at constituir-se em artigo autnomo); ait. 206; art. 207 e 2<*-*> (EC 11/96; o 1<*-*> de eficcia limitada -- princpio institutivo); 1", 2 e 3<*-*> do art. 208; arts. 209 a 212; 2I5 (tambm eficcia jurdica plena, mas no socialmente efetiva, pois o no-cumprimento real da regra no lhe retira a capacidade de reger diretamente o interesse nela previsto, nem sua aplicabilidade imediata); art. 220, menos os 3Q e 4Q, que so de natureza institutiva; arts. 222 e 223; arts. 226, com seus pargrafos, e 228. 24. Reservainos o espao final desta parte de nosso estudo para um exame mais detido das noimas do art. 7Q da Constituio. Aqui, ela deu um passo frente em relao ao correspondente art. 157 da Carta de 1946. Este, com efeito, dizia que a legislao do trabalho e a da pr-evidncia social obedecero aos seguintes preceitos, alm de outros que visem rnelhoria da condio dos trabalhadores". Em seguida, em dezessete itens e uin pargrafo, expunha os preceitos que a lei deveria consagrar. Tais preceitos tinham ntido sabor programtico, embora, coin razo, Pontes de Miranda visse neles regras jurdicas ,z de natureza diferente: algumas, bastantes em si; outras, no.A Constituio vigente regula diretamente os direitos dos trabalhadores, no art. 7Q, onde estatui, em termos inequvocos: "So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social: (...)". No parece haver dvida: todos os direitos constantes dos incisos daquele artigo (salvo os direitos indicados nos incisos V, XX e XXVII, ainda programticos; o direito de participao nos lucros, inciso XI, j foi regulamentado, deixando de ser programtico; se a regulamentao ou no satisfatria outra questo) foram diretamente conferidos pelo constituinte aos trabalhadores, reservando-se, alm deles, outros que, programaticamente, visem melhoria de sua condio social. 22. Comentrios Constituido de 1946, t. VI/10. <012> 19<*-*>1 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTrf UCIONAIS Nem se diga que h direitos, entre os previstos, que no podem ser auferidos de imediato, como o da "reduo dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de sade, higiene e segurana", e o da

"assistncia gratuita aos flhos e dependentes desde o nascimento at seis anos de idade em creches e pr-escolas" (art. 7, XXII e XXV). Pode ser problemtico e at difcil o cumprimento do dever contraposto a esse direito. Mas aos trabalhadores corre um reconhecimento de sua exigibilidade, podendo, para tanto, recorrer s vias judiciais para constranger as institui<*-*>es de previdncia ao adnplemento da prestao assistencial prevista. No precisamos examinar todas as normas, que agora tomaram sentido de uma real declarao dos direitos dos trabalhadores. Analisemos, contudo, o direito de greve, asseDurado no art. 9Q aos trabalhadores, a quem compete, ainda, decidir sobre a oportunidade de exerc-lo e sobre os interesses que devam por meio dele defender, salvo a greve dos servidores pblicos (art. 37, VII). A, a Constituio confere aos trabalhadores o direito de greve, diretamente. Ser inconstitucional a lei Que vise a regular o direito de greve. A lei referida no 1<**> do art. 9 no interfere com a eficcia do direito de greve, em si, mas incide no seu procedimento em relao aos servios ou atividades essenciais, porque disp<*-*>e sobre o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade; e, nesse caso, a operao da greve fica sujeita observncia do que dispuser a lei. H, a, num limite bastante estreito, uma forma de norma de eficcia contida. Tudo isso significa que no mais se poder fazer distino entre greve econmica e greve poltica para considerar uma ou outra ilcita. Os fins, os motivos, da parede no mais podem justificar interfrncia do Poder Pblico sob a alegao de ilicitude, j que aos trabalhadores corre o direito de decidir sobre os interesse que devam defender por meio do direito de greve. A lei que assn dispuser restringir a norma constitucional, e ter sua validade comprometida. E a autoridade que assim agir estar cometendo crime de responsabilidade, se no outro mais grave. Diferente o direito de greve previsto para os servidores pblicos, conforme disp<*-*>e o art. 37, VII: "o direito de greve ser exercido nos termos e nos limites definidos em lei complementar". Na prtica , " quase o mesmo que recusar o direito prometido; prneiro porque, se a lei no vier, o direito inexistir; segundo porque, vindo, no h parmetro para seu contedo, tanto pode ser mais aberta como mais restritiva. Depende da coirelao de foras. Por isso, melhor constar ESTRUTURA NORMA?IVA DAS CONSTI?UIES E EFICCI.A I 9S o direito com esses condicionamentos do que no ser constitilcionalmente reconhecido, z3 V- Eficcia das normas de estabilizao constitucional 2. As constituies so feitas para perdurar regendo as estruturas, situaes, comportamentos e condutas que suas normas tm como aferidas aos valores jurdicos necessrios convivncia social na coinunidade a que se referem. A permanncia de determinada ordem constitucional depende de fatores extrnsecos e de fatores intrnsecos. Os extrnsecos, que asseguram a durabilidade da constituio, so de ordem sociolgica e psicolgica, como ocorre na Inglaterra. Os intrnsecos so tcnicas, criadas pelas prprias nonnas constitucionais, destinadas a assegurar a sua estabilidade e defesa. "A Constituio, [diz Pontes de Miranda) pelo fato de existir,

lei. Como lei imp<*-*>e-se. As leis ou so infringidas pelos indivduos, ou pelos prprios rgos do Estado. Defend-las um dos propsitos tcnicos. A defesa da Constituio deve passar frente de Qualquer lei, por ser a lei que constitui o Estado, depois de construido. Alm de ser defendida contra as viola<*-*>es, reage a Constituio contra as tentativas de mudana que no atenderem s regras sobre reforma".24 27. A essas nonnas que provem sobre as tcnicas de defesa da constituio que chamamos de normas de estabilizao constitucional. Fornecem os elementos assecuratrios da durabilidade da constituio, estatuindo sobre defesa, guarda e rigidez constitucional.z5 Mas, ainda na lio de Pontes de Miranda, "a tcnica da defesa da Constituio eompoita problemas diversssimos, como o problema da guarda da Constituio e o da rigidez constitucional, aquele ligado a rgo defensivo e este ao coeficiente de estabiidade das regras constitucionais".'6 23. Cf. nosso Curso de direito constita<*-*>cionalpositii<*-*>o, p. 669. 24. "Defesa, guarda e rigidez das constitui<*-*>es", RDA 4/3. 25. Pontes de N:iranda, in "Defesa, guarda e rigidez das constitui<**>es ", RDA 4/1-12 e 5/1-2<*-*>, cuidou magnificamente do tema sob a perspectiva das tcnicas existentes. Esse ngulo no o que nos est preocupando aqui, pelo qu s exposto na medida suficiente sua compreenso. A ns interessa apenas examinar a eficcia dessas tcnicas. 26. Trabalho cit. supra, RDA 4/3. <012> l 96 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS As normas constitucionais de estabilizao (ou defesa) da constituio indicam-nos no s as tcnicas e os meios para tanto, mas tambm: a) a quem cabe defend-la e guard-la; b) contra Quein se dirigiro a defesa e guarda. 28. Rigidez constitucional e inconstitucionalidade das leis. So dois sistemas tcnicos das constitui<*-*>es modernas destinados a assegurar sua estabilidade contra as izivestidas do legislador ordinrio. l. A rigidez, como se sabe e j dissemos, refere-se maior dificuldade da mudana das constitui<*-*>es e confere s suas normas supremacia jurdica em relao s demais regras jurdicas da ordenao estatal. Impede sua modificao por via de legislao ordinria ou complementar e gera a invalidade ou ineficcia das leis e atos Que a infringirem. Significa isso Que as normas que consubstanciam o princpio da rigidez constitucional funcionam, a um tempo, como instrumentos assecuratrios da eficcia das outras disposi<*-*>es inseridas no estatuto maior do Estado e como reguladoras dessa eficcia no tempo, visto que, admitindo sua modificao mediante lei de emenda constitucional, demonstram que sua nutabilidade no absoluta, mas relativa. A norma constitucional que permite emendas Constituio Federal meramente facultativa, quanto propositura da mudana: "A Constituio poder ser emendada" - diz o art. 60. As demais regras sobre o assunto (incisos e pargrafos do art. 60) so todas de eficcia

plena e de aplicabilidade imediata, uma vez desencadeado o processo de elaborao da emenda constitucional. Ao discriminar, no art. 60, os titulares do poder de iniciativa da emenda, a Constituio no imp<*-*>e a obrigao de utilizar-se desse poder, mas itnpositiva no <**>zitido de que a iniciativa s pertence queles titulares ali indicados, e mais: h que respeitar os requisitos exigidos nos incisos I e III do mesmo artigo. So tambm plenamente eficazes e de incidncia direta as regras dos 2Q e 3<*-*> relativamente ao modo de funcionamento do Congresso Nacional, discusso, votao, aprovao e promulgao da emenda constitucional. No se tratando de matria interna corporrs, o desrespeito a essas regras nporta inconstitucionalidade da lei de reforma da Carta Magna. Merecein destaque, no teina Que nos ocupa, as normas dos 1<*-*> e 4, pela relevncia que apresentam ein relao e iccia das normas constitucionais. O segundo institui um ncleo juridicamente imodificvel - "No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendenI ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUI<*-*>ES E EFICCIA I 97 te a abolir: I - a fozTna federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e peridico; III - a separao dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais" -, ampliando o ncleo nodificvel em relao s constitui<*-*>es anteriores. O primeiro retira a eficcia das disposi<*-*>es sobre emenda constitucional Quando outro grupo de normas de estabilizao e defesa da Constituio (as que regulam a interveno federal, o estado de defesa e o estado de stio) incidem. Eis a, nesta ltima hiptese, um fenmeno curioso ligado ao tema da eficcia das normas constitucionais. No instante em que um gzupo de normas manifesta sua eficcia, por via de uin mecanismo de coordenao e recproco condicionamento, retrai-se a eficcia de outras disposi<*-*>es; a norma do Questionado 1 <*-*> do art. 60 vincula a tcnica de reviso constitucional com a tcnica de defesa da ordem criada e sustentada pela Constituio, Quando estatui: "A Constituio no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de defesa ou de estado de stio". Mais importantes, contudo, so as normas do 4Q, que vedam emenda constitucional tendente a abolir as situa<*-*>es constitucionais ali enumeradas, como visto acima. Sua eficcia plena e sua aplicabilidade direta e completa, desde que a Constituio entrou em vigor. Assim, por exemplo, a norma do inciso I do 4Q do art. 60 impozta conferir eficcia jurdica permanente s normas que estruturam a Federao. No apenas regra declaratria do art. 1<*-*> da Carta Poltica , mas a todas as normas que constituain desdobrament lgico do princpio federativo, como, por exemplo, as que conferem autonomia aos Estados-membros (o que implica a existncia de rgos prprios e uin mnimo de competncias exclusivas).'<*-*> O inciso II do mesmo pargrafo reporta-se s regras do art. 14. O inciso III, ao princpio esculpido no art. 2Q ("So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio"), com os desdobramentos do Ttulo IV sobre a organizao dos Poderes. Finalmente, o inci-

so IV envolve os direitos e garantias individuais referidos no art. 5<**>. 2. A questo da inconstitucionalidade das leis vincula-se ao da rigidez da Constituio. Do teina no trataremos aqui. Interessa apenas destacar as normas da Constituio Federal que cuidam do assunto, para verificarmos a natureza de sua eficcia. So as seguintes: a) "Azt. 97. Somente pelo voto da inaioria absoluta de seus membros ou 27. Cf. Charles Durand, "E1 Estado federal en el derecho positivo'; in El federalismo, p. 190. <012> 198 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS dos membros do respectivo rgo especial podero os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico"; b) "Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente , a guarda da Constituio, cabendo-lhe: I - processar e julgar originariamente: a) a ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou estadual e a ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal; (...) III - julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida: a) contrariar dispositivo desta Constituio; b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) julgar vlida lei ou ato de governo local ontestado em face da Constituio"; c) "Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal"; d) art. 102, 2: "As decis<*-*>es definitivas de mrito, proferidas pelo supremo Tribunal Federal, nas a<*-*>es declaratrias de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produziro eficcia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais rgos do Poder Judicirio e ao Poder Executivo"; e) "Art. 103. Podem propor a ao de inconstitucionalidade: I - o Presidente da Repblica; II - a Mesa do Senado Federal; III - a Mesa da Cmara dos Deputados; IV - a Mesa de Assemblia Legislativa; V - o Governador de Estado; VI - o Procuradr-Geral da Repblica; VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; VIII - partido poltico com representao no Congresso Nacional; IX - confederao sindical ou entidade de classe de mbito nacional";<*-*> art.103, 1<*-*>: "O Procurador-Geral da Repblica dever ser previamente ouvido nas a<*-*>es de inconstitucionali<*-*><**>de e em todos os processos de competncia do Supremo Tribunal Federal"; <*-*> art. 103, 2Q: "Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma constitucional, ser dada cincia ao Poder competente para a adoo das providncias necessrias e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta dias"; h) art.103, 3<*-*>: "Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade, em tese, de norma legal ou ato normativo, citar, previamente, o Advogado-Geral da Unio, que defender o ato ou texto impugnado"; i) art. I03, 4: "A ao declaratria de constitucionalidade poder ser proposta pelo Presidente da Replblica, pela Mesa do Senado Federal, pela Mesa da Cmara dos Deputados ou pelo Procu-

rador-Geral da Repblica". So normas, como se v, de eflccia plena e aplicabilidade imediata, porque, verificados os pressupostos e situa<*-*>es descritas, inciESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFIC.CIA dem sem necessidade de legislao ulterior, embora existam leis que disciplinem processos e procedimentos visando declarao de inconstitucionalidade das leis e demais atos. Observe-se que essas normas interferem com aquelas que conferem o poder de legislar e de emitir decretos e prolatar sentenas. A Constituio regula o processo legislativo (arts. 61-69, 165 e 166). Presume-se que os atos legislativos se conformem Constituio e a respeitem, pois so feitos - devem s-lo - com base em normas constitucionais tambm de eficcia plena. Por isso, milita em seu favor uma presuno de constitucionalidade. Da a razo por que sua ineficcia geral (erga omnes) se dar: a) com a publicao da deciso do Supremo Tribunal Federal no caso de declarao da inconstitucionalidade em ao direta (art. 102, I, "a") e no caso de deciso de mrito nas a<*-*>es declaratrias de constitucionalidade (art. 102, 2Q); b) depois que o Senado Federal suspender a executoriedade da lei julgada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, em deciso definitiva tomada pelo voto da maioria de seus membros (arts. 52, X, e 97). 29. Estado de defesa e estado de sitio. O primeiro indicado o estado de defesa (art. 136), que pode ser decretado pelo Presidente da Repblica, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, "para presen<*-*>ar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pblica ou a paz social ameaadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes propor<*-*>es na natureza", determinando Inedidas coercitivas autorizadas nos limites fixados no l<*-*> do art. 136, desde que no excedam o prazo de sessenta dias, prorrogvel uma vez por igual perodo (art. 136, 2<*-*>). As medidas autorizadas so de interferncia coativa na autonomia privada dos indivduos e servios pblicos. E note-se o conceito de ordem pblica e de paz social como preceito de conteno da eficcia de normas consubstanciadoras de direitos fundamentais. O estado de sitio pode ser decretado pelo Presidente de Repblica, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional, depois de autorizado pelo Congresso Nacional (art. 137), nos casos de: "I - comoo grave de repercusso nacional ou ocorrncia de fatos que comprovem a ineficcia de medida tomada durante o estado de defesa; II - declarao de estado de guerra ou resposta a agresso armada estrangeira". Os arts.138 e 139 estatuem normas sobre amplitude, medidas coercitivas, durao, vigncia e cessao do estado de stio. Todas essas normas visam estabilizao e defesa da Consti<012> ?OO APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS tuio, em certa medida, contra processos violentos de mudana ou perturbao da ordem constitucional. Por exemplo, quando um grupo de insurretos pretenda aplicar um golpe de Estado para derrubar o Presidente da Repblica, as normas de estado de stio podem ser utilizadas para impedi-lo - e, com isso, est-se defendendo diretamente a norma constitucional que garante um determinado perodo presiden-

cial, entre outras. Se a rebelio visa mudana de regime, o desencadeamento da eficcia das nonnas de estado de stio objetiva assegurar a defesa - e, pois, a eficcia - de todas as normas da Constituio que o sustentam. Finalmente, como se viu, o Presidente no obrigado a decretar nenhum dos estados indicados. Outorga-se-lhe simples faculdade para tanto. Mas, uma vez utilizada esta, as demais normas pertinentes so de eficcia plena e imediata aplicabilidade, e seu desrespeito pode gerar a interferncia do Poder Judicirio. O desencadeamento da eficcia dessas normas importa diminuio ou at suspenso da eficcia de outras, especialmente das que conferem direitos, garantias e prerrogativas, consoante enumerao dos arts. 136, 1Q, e 139. 30. Interveno nos Estados. Eis aqui outro instituto constitucional previsto com a finalidade de estabilizao e defesa da Constituio. Suas normas constain dos arts. 34 a 36 do nosso Estatuto Maior. Quanto eficcia, essas normas tm a mesma natureza daquelas do estado de stio; apenas o dever de intervir, verificados os pressupostos indicados nos arts. 34 e 35, mais acentuado que o de decretar o stio. H, mesmo, obrigatoriedade de faz-lo quando ocorrem os requisitos previstos no art. 36, II e III. 31. Responsabilidade do Presidente da Repblica. Algumas normas sobre a responsabilidade do Presidente da Repblica tambm devein ser includas entre as de estabilizao e defesa da Constituio. Especialmente so dessa natureza as do art. 85 e seus incisos I, II, III e IV, que consideram crimes de responsabilidade do Presidente os atos dele que atentarem contra: ) "a Constituio Federal"; b) "a existncia da Unio"; c) "o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes constitucionais dos Estados"; d) "o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais"; e) "a segurana interna do Pas". Mas essas normas tm eficcia limitada, pois dependem de lei especial que defina esses crimes, estabelea as regras de seu processo e julgamento. Vale dizer que as normas dos arts. 85 e 86 da Constituio constituem regras de princpio institutivo. Do os princpios. ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUI<*-*>ES E EFICCIA 201 lei especial cabe complet-las, com o qu sua eficcia fica reduzida. No entanto, a essa lei no restou muito que regular; dever ater-se apenas aos pormenores, porque aqueles artigos j oferecem quase todo o seu contedo, e nisso eles so plenamente eficazes e de aplicabilidade imediata. A lei especial h que respeit-los. No pode, por exemplo, inventar outros crimes de responsabilidade alm dos previstos. H que restringir-se defnio destes, assim mesmo com observncia do esquema tpico indicado para cada um. O processo e o julgainento tero, tambm, que respeitar as bases e procedimentos j enunciados no art. 86. Naquilo que a lei inovar ser inconstitucional, ante os princpios traados pelas regras dos dois dispositivos citados. Entretanto, se havia lei anterior regulando a matria, a parte dessa lei que contrariar tais dispositivos fica revogada, por inconstitucional. 32. rgos de guarda da Constituio. Finalinente, poucas palavras sobre as normas que indicam os rgos incumbidos da guarda da Constituio. Tais rgos so os seguintes: a) os juzes e tribunais, especialmente o Supremo Tribunal Federal, que tm o dever de declarar a inconstitucionalidade das leis e atos que infrinjam normas constitucionais; b) o Presidente da Repblica, a quem cabe decretar o estado de defesa, o estado de stio e a interveno nos Estados; c) a Cmara dos Deputados e o Senado Federal, aos quais coinpetem, respec-

tivamente, declarar procedente a acusao e o julgamento do Presi<*-*> dente d Repblica nos crimes de responsabilidade; d) o Senado Federal, a que compete a suspenso da executoriedade das leis ou decretos inconstitucionais; e) as Foras Armadas, que se destinain a defender os poderes constitucionais, a lei e a ordem;<*-*> o Conselho da Repblica, como rgo de consulta do Presidente da Repblica (art. 89); <*-*> o Conselho de Defesa Nacional, tambin como rgo de consulta do Presidente da Repblica(art. 91); h) de certo inodo, todas as pessoas, entidades, rgos e institui<*-*>es a que a Constituio deu coinpetncia para propor a ao de inconstitucionalidade. VI - Eficcia das normas de aplicabilidade da constituio 33. As constitui<*-*>es costumam trazer certas normas e princpios que condicionam aspectos de sua aplicabilidade. A elas e eles a doutrina d o nome de elementos de aplicabilidade da constituio, e ns chamamos simplesinente de normas de aplicabilidadc da constituio. Assim so o prembiclo, as disposi<*-*>es transitrias, as disposi<*-*>es sobre a promulgao, publicao e momento inicial de vigncia da con.stituio. 34. Prembulo. a parte que precede o texto articulado das constitui<*-*>es. Sua extenso varia de constituio para constituio. O da Constituio de 1946 era do teor seguinte: "Ns, os representantes do Povo Brasileiro, reunidos, sob a proteo de Deus, em Assemblia Constituinte para organizar um regime democrtico, decretamos e promulgamos a seguinte Constituio dos Estados Unidos do Brasil". Mais extenso o prembulo da Constituio dos Estados Unidos da Amrica, assim enunciado: "Ns, o Povo dos Estados Unidos, a fim de formar uma unio mais perfeita, estabelecer a justia, garantir a tranqilidade interna, prover defesa comum, promover o bem-estar geral e assegurar os beneficios da liberdade para ns e para os nossos descendentes, promulgamos e estabelecemos a Constituio para os Estados Unidos da Amrica". Efetivamente longo era o prembulo da Constituio francesa de 1946, que continha a declarao dos direitos polticos e sociais do homem. Assim, tambm, o prembulo da Constituio da antiga Tcheco-EslovQuia de 1948, tambin com uma declarao de direitos e uma sntese das lutas do povo tcheco-eslovaco, com a particularidade de ser considerado como parte da Constituio, por fora do seu art.171, I. Tudo isso mudou com a Queda do regime comunista. Curto era o preinbulo da Constituio do Brasil de 1967: "O Congresso Nacional, invocando a proteo de Deus, decreta e promulga a seguinte Constituio do Brasil" - que foi mantido na de 1969, com a nica mudana do nome "Constituio do Brasil" para "Constituio da Repblica Federativa do Brasil". Valia, no entanto, como prembulo, no que tangia fundamentao da autoridade outor<*-*>ante da Einenda Constitucional, o conjunto de "considerandos" justificativos de sua proinulgao. Fundamentalmente, no passava de clusula promulgatria, salvo s aquela invocao proteo de Deus. No raro ausncia de prembulo nas constitui<*-*>es, sendo exeinplo a da Albnia, a da ustria, a da Blgica e a da Dinamarca. A Constituio de 1988 traz o seguinte prembulo: "Ns, representantes do Povo Brasileiro, reunidos em Asseinblia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores su-

premos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na hannonia social e comprometida, na ordem intema e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias, promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil". ESTRUTURA NORMATIVA DAS CONSTITUIES E EFICCIA 2O3 Controverte-se em doutrina quanto ao valor do preambulo das constitui<*-*>es. A generalidade dos autores recusa-lhe natureza normativa no sentido tcnico jurdico, reconhecendo nele simples diretivas bsicas do regime constitucional, especialmente de ordem moral e filosfica.'s essa a opinio de Kelsen, para qiiem o prembulo "expressa as idias polticas, morais e religiosas Que a Constituio tende a promover. Geralmente, o prembulo no estipula norinas definidas ein relao coin a conduta huinana e, por conseguinte, carece de um contedo juridicamente nportante. Tem uin carter antes ideolgico que jurdico".'9 Mas a Questo est longe de ser pacfica. Carl Friedrich reconhece nele particular iinportncia porQue reflete a opinio pblica qual cada constituio deve sua fora.3o Burdeau entende Que o prembulo, qualQuer que seja, fixa a atitude do regime diante dos grandes probleinas sociais, polticos e internacionais.31 Carl Schmitt sustentou que as Constitui<*-*>es da Alemanha de 1871 e 1919 continham prembulos em que a deciso poltica se encontrava formulada de inaneira singularmente clara e penetrante, rebatendo a teoria Que os tratava quase sempre como "simples declara<*-*>es", ou "notcias histricas", ou declara<*-*>es de valor meramente enunciativo, no dispositivo.3' Garca-Pelayo, aps expor o pensamento de Schmitt, no titubeia ein considerar as declara<*-*>es contidas no prembulo como parte integrante e essencial da ordein jurdica constitucional, posto Que do sentido s normas jurdicas.33 Vedel defende a tese de que o "prembulo, texto votado pela constituinte sob um ttulo geral recobrindo o conjunto do texto constitucional, submetido como tal ao referendum, faz parte integrante da Constituio e tem, no mnimo, um valor jurdico igual a esta".34 Mas reconhece que nele, h partes imprecisas, vagas, de que no .se pode extrair verdadeiras norinas jurdicas. Mesmo nessas partes, porm, v 28. Cf. Georges Burdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, pp 71 e 376. 29. Teorin general del Derecho y del Estado, p. 309. 30. La dmocratie constitutionnelle, p. 86. 31. Ob. cit., p. 376. 32. Teora de la constitucin, p. 29. 33. Derechoconstitucionalcomparado,p.111. 34. Manuel Jmentaire de droit constitutionnel, Paris,1949, p. 326. <012> 2O4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTTICIONAIS conseqncias jurdicas." Impende observar que Vedel est analisando o prembulo da Constituio francesa de 1946, que Carl Friedrich acha ser "uma anomalia jurdica, porque tal prembulo deve necessariamente ter mais do que um valor declarativo".36 Dessas idias at aqui expostas parece ser possvel fxar uma tese

geral sobre a eficcia e valor jurdico dos prembulos das constitui<*-*>es. No mais das vezes, eles fazem referncia implcita a uma situao passada indesejvel e postulam a construo de uma ordem constitucional com outra direo,3<*-*> ou uma situao de luta na perseguio de propsitos de justia e liberdade;3s outras vezes, exprimem um princpio bsico, poltico, social e filosfico do regime instaurado pela constituio. H casos em que tudo isso vem misturado a declara<*-*>es de direitos e garantias constitucionais.39 Em qualquer dessas hipteses, os prembulos valem como orientao para a interpretao e aplicao das normas constitucionais. Tm, pois, eficcia interpretativa e integrativa; mas, se contm uma declarao de direitos polticos e sociais do homem, valem como regra de princpio programtico, pelo menos, sendo que a jurisprudncia francesa, como anota Liet-Veaux, lhes d valor de lei, uma espcie de lei supletiva.4o 35. Disposi<*-*>es transitrias. Trazem um conjunto de nonnas geralmente separado do corpo da constituio, como a nossa de 1946 e a vigente, com numerao prpria dos artigos. Essa a melhor tcnica, porque se trata de regular e resolver problemas e situa<*-*>es de carter transitrio, geralmente ligados passagem de uma ordem constitucional a outra. As nonnas das disposi<*-*>es transitrias fazem parte integrante da constituio. Tendo sido elaboradas e promulgadas pelo constituinte, revestem-se do mesmo valor jurdico da parte pennanente da constituio. Mas seu carter transitrio indica que regulam situa<*-*>es individuais e especficas, de sorte que, uma vez aplicadas e esgotados os interesses regulados, exaurem-se, perdendo a razo de ser, pelo desaparecimento do objeto cogitado, no tendo, pois, mais aplicao no futuro. Exemplo tpico a regra constante do art. 1Q do Ato das Disposi<*-*>es Constitucionais Transitrias da Constituio Federal: "O Presidente da Repblica, o Presidente do Supremo Tribunal Federal e os membros do Congresso Nacional prestaro o compromisso de manter, defender e cumprir a Constituio, no ato e na data de sua promulgao". Foi aplicada. Sua eficcia transitria operou-se completamente. Esaotou-se. No mais norma jurdica, mas simples proposio sinttica com valor meratnente histrico. Assim so, em geral, todas as que figuram no Ato das Disposi<*-*>es Transitrias. Muitas j se esgotaram. Outras vo se esgotando aos poucos. So normas que regulam situa<*-*>es ou resolvem problemas de ex<*-*>eo. Por isso, os autores entendem que de seus dispositivos no se pode tirar argumento para interpretao da parte permanente da cons'ituio. De uma soluo excepcional para situa<*-*>es excepcionais seria absurdo extrair argumentos para resolver situa<*-*>es e problemas de carter geral e futuros. A mesma doutrina, porm, entende que o inverso racional e logicamente recomendvel: na dvida quanto interpretao e aplicao de dispositivos das disposi<*-*>es transitrias, deve o intrprete recorrer ao disposto na parte permanente da constituio, pois aqui se encontram os critrios e solu<*-*>es quenormalmente - e para um futuro indefmido e um nmero tambm indefinido de casos e situa<*-*>es - a constituio oferece como regra geral. As normas transitrias tm, como visto, o mesmo valor jurdico das normas constitucionais permanentes. Quer isso dizer que so normas constitucionais. Tm, em regra, eficcia plena e aplicabilidade imediata. Algumas, no entanto, cometem lei a regulamentao de

interesses sobre certas matrias (arts. 49, 50 e 62, por exemplo). Mas sua eficcia transitria e sua aplicabilidade se exaure com o desaparecimento da situao excepcional regulada. Abrem elas exce<*-*>es a princpios consubstanciados nas normas permanentes da constituio, mas s no caso concreto. Exemplo frisante encontramos na Constituio de 1967, que, embora superado em boa parte, mantemos aqui, porQue sua discusso ilustra a discusso do tema. Seu art. 99 e o 1<*-*> deste estatuam Que eram estveis, aps dois anos, os funcionrios, quando nomeados por conctcrso (princpio que se preserva no art. 41 da Constituio vigente), e ningum poderia ser efetivado ou adqcciiic<*-*> estabilidade, como funcionrio, se no prestas,re concurso pciblico. Veio o 2Q do art.177 das Disposi<*-*>es Transitrias da mesma Constituio e conferiu estabilidade aos servidores da Unio, dos Estados e dos Municpios, da Adininistrao centralizada ou autrquica, que, data da sua promulgao (24 dejaneiro de 1967), contassem, pelo menos, cinco anos de servio pblico. Abriu-se, a, exceo ao disposto no art. 99. Deu-se estabilidade a quein no fizera concurso pblico. Estabilidade - frise-se bem -, no efetividade. Aquela significa que o servidor no pode ser demitido do servio pblico sein processo administrativo; uma garantia constitucional do funcionrio que se estendeu ao servidor beneficiado; vnculo ao servio pblico, no ao cargo. A efetividade vnculo do funcionrio ao cargo; diz respeito titularidade de atcibui<**>es e responsabilidades especficas de um cargo. Nesse caso, o 2Q do art. 177 no abriu exceo ao princpio permanente previsto no 1Q do art. 99 referente efetividade, que continuava a prevalecer, tainbin, em relao aos servidores referidos no art. 177, 2Q. Estes - e nenhuin outro - podiain ser efetivados, como funcionrios, sem prestar concurso pblico. A Constituio deu o geral - estabilidade -, mas no deu o especfico - efetividade. Nesse particular a norina era plenainente eficaz e de aplicabilidade iinediata; no precisava lei para verificar-se o direito conferido. O servidor no deixou de ser servidor, s ganhou estabilidade, coin as conseqncias a ela inerentes: no poder ser demitido ou dispensado sem as garantias do processo administrativo em que se lhe assegurasse ampla defesa. No se transformou einfuncionrio no sentido do direito administrativo brasileiro, o qual se conceitua em razo do cargo pblico, suas atribui<*-*>es e responsabilidades. No havia providncia alguina a toinar para que esse direito integrasse o patrimnio jurdico do servidor que estivesse na situao prevista. Seus direitos relativos estabilidade - mas s a esta - estavam plenamente garantidos s pela norma constitucional transitria. Mas tambm no se lhe poderia dar inais que isso, se contrariasse norma constitucional permanente. Era, pois, inconstitucional efetiv-lo. A lei que o fizesse infringiria o disposto no 1Q do art. 99. Celeuma, contudo, criara a interpretao desse dispositivo transitrio relativamente aos professores do ensino oficial. Houvera decis<*-*>es de primeira instncia dando no s estabilidade, mas tambm efetividade, a professores catedrticos oficiais. Decis<*-*>es nesse sentido feriam a Constituio, desconheciam que havia normas especiais exigindo concurso para os cargos iniciais e finais das carreiras do Magistrio de grau mdio e superior. Mesmo que no houvesse, as considera<*-*>es que expendemos sobre a eficcia da regra do 2 do art.177 j seriam bastantes para demonstrar que esta no conferia direito efetividade a professor algum sem prestar concurso pblico. No caso de dvida na interpretao de uma disposio transit-

ria, j vimos, deve o intrprete recorrer s normas permanentes para extrair o exato sentido daquela. Ora, o art. 168, 3Q, V, daquela Constituio (como o vigente art. 206, V) estipulava: "O provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do Magistrio de grau mdio e superior ser feito, sempre, mediante prova de habilitao, consistindo em concurso pblico de provas e ttulos quando se tratar de ensino oficial". Sempre, diz o dispositivo. E esse advrbio, a, tem especial relevo para a inteipretao do 2Q do art. 177. O princpio vem da Constituio de 1946, art.168 tambm, mas n. VI: "para o provimento das ctedras, no ensino secundrio oficial e no superior oficial ou livre, exigir-se- concurso de ttulos ou provas". A norma em tela acrescentou "sempre" e "pblico". Para a nossa argumentao o piblico no importa tanto, mas o sempre afasta nitidamente a incidncia da regra transitria. Ele apareceu, no texto, exatamente porque tambm surgiu aquela exceo transitria. No existia no projeto da Constituio (art. 168), nein era preciso, porque tambm no existia a disposio transitria em debate. Introduziu-se esta, o advrbio teve que ser inserido (alis, .com destaque, por isso veio entre vrgulas), para que ficasse bem certo que a regra transitria no poderia atingir a situao ali prevista. Era desnecessrio porque mesmo sem ele no se poderia prover ningum naqueles cargos, como em nenhum outro (salvo os de confiana, em comisso), sem concurso pblico. Por isso que dissemos que aquela norma transitria no alberga a efetividade, pois esta, em relao queles servidores, implicaria o provimento de cargo sem concurso, j que, no sendo titulares de cargos, o meio de efetiv-los seria dar-lhes um, como fez a Lei paulista 10.118, de 20.5.68 (disp<*-*>e sobre a integrao dos servidores abrangidos pelo art. 9Q do Ato das Disposi<*-*>es Transitrias da Constituio do Estado), inconstitucionalmente. 36. Promulgao, publicao e vigncia. O art.1 R9 da Constituio do Brasil, redao de 1967, estipulava: "Esta Constituio ser promulgada, simultaneamente, pelas Mesas das Casas do Congresso Nacional e entrar em vigor no dia 15 de maro de 1967". Continha , assim, duas clusulas: a de promulgao e a de vigncia. Como a Constituio de 1969 foi outorgada e mediante Emenda, separaram-se as duas clusulas. A de promulgao, que dependia de ampla justificao e fundamentao, antecedia o texto articulado, embasada em seis "considerandos", lendo-se: "Os Ministros da Marinha de Guerra, do Exrcito e da Aeronutica Militar (...), Considerando (...), Considerando (...)", etc., "promulgam a seguinte Emenda Constituio de 24 de janeiro de 1967: (...)" (seguia-se o art. 1Q da Emenda, por meio do qual se dava redao integral ao novo texto constitucional). Encerrava esse novo texto o art. 2<*-*> da Emenda, que continha a clusula de vigncia: "A presente Emenda entrar em vigor no dia 30 de outubro de 1969". A publicao dessa Emenda, com o texto da Constituio de 1969, que nela se continha, se deu no dia 20 de outubro de l969; retificada com publicao no dia 2l de outubro de l969; republicada, finalmente, no dia 30 de outubro de l969. Eram normas de eficcia plena e aplicabilidade imediata, tanto que foram as primeiras a ser executadas. A Constituio de 1988 traz a clusula de promulgao inserida no Prembulo: "Ns, representantes do Povo Brasileiro (...) promulgamos, sob a proteo de Deus, a seguinte Constituio da Repblica Federativa do Brasil". Mas no tem ela um artigo com a clusula de vigncia, o que significa dizer que a Constituio entraria eIn vigor imediatamente sua publicao - como aconteceu -, at porque as

normas constitucionais no ficam sujeitas s regras sobre vigncia das leis contidas na Lei de Introduo ao Cdio Civil. CAPTULO VII EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E ORDEM JURDICA I - Colocao do tema. II - Constituio e ordem juridica. IIIUnidade da ordem juridica e Estado Federal. Ili - Tialidadeformal e material das normasjuridicas. V- Eficcia ab-rogativa das normas constitucionais. lil - E Jiccia construtiva das normas constitucionais. PII - Constituio vigente e normas constitucionais anteriores. I- Colocao do tema 1. A temtica deste captulo j foi, sob muitos aspectos, focalizada nas pginas precedentes. Nesses casos, a volta a ela equivale a uma recapitulao e conclus<*-*>es gerais da matria. Ver-se-, no obstante, que prismas novos sero descortinados. ll - Constitaio e ordem juridica 2. A relao constituio-ordem juridica menos pacfica, em doutrina, que a aparncia indica. Nem de estranhar seja assim, porque ainda no se chegou a um acordo doutrinrio sequer sobre o conceito de ordem ou ordenao jurdica.l 3. Para Kelsen a ordem jurdica um sistema de normas, e, quanto a saber quando uma norma pertence a determinada ordem jurdica, problema estreitamente ligado razo de validade de cada uma,2 considerado o sistema referido como de natureza dinmica.3 vlida , segundo Kelsen, a norma jurdica que tenha sido criada de acordo com determinada regra, e s por isso.4 Uma nonna jurdica deriva sua validade de outra norma jurdica superior; e esta, de outra norma superior a ela, e assim de grau em grau, at a normafundamental, "que o fundamento de validade de todas as normas pertencentes a uma e mesma ordem jurdica".' Trata-se da teoria gradualista da ordem jurdica, que se comp<*-*>e de nonnas escalonadas hierarquicamente: uma norma individualizada vale porque foi criada de conformidade com uma lei; esta lei deriva sua validade da constituio, enquanto tenha sido estabelecida por um rgo competente e na forma prescrita pela prpria constituio. E esta talvez encontre seu fundamento de validade noutra constituio mais antiga, at chegar-se, finalmente, a uma constituio que seja historicamente a primeira, cuja validade decorre da normafundamental, hipottica e simplesmente pressuposta, a qual representa, como fonte comum, o vnculo entre todas as nonnas que integram uma determinada ordem jurdica.6 Segundo essa teoria, a ordem jurdica constitui uma unidade na pluralidade, unidade que se exprime na circunstncia de poder ser descrita em proposi<*-*>es jurdicas que no se contradizem.<*-*> Claro est que, para essa doutrina, a constituio formal, escrita, positiva, integra a ordem jurdica, como lei suprema, embora no seja

isso que diz Kelsen, para quem a constituio em sentido material que regula a criao de normasjurdicas gerais e, especialmente, a lei.s Todavia, como j salientamos, no sistema de constituio rgida a distino entre constituio material e formal tem significado irrelevante. De acordo com a teoria kelseniana, se essa constituio que fundamenta a criao de normas jurdicas, no ela que d validade ordem jurdica, mas a referida normafundamental hipottica.9 4. Levi concebe a ordem jurdica como "um sistema de rela<*-*>es jurdicas",lo sendo a "relaojurdica todo vnculo entre sujeitos, considerada em funo da norma de Direito, que qualifica e regula o comportamento recproco e complementar deles prprios".<*-*><*-*> A ordem jurdica ser, assim, como depois acrescenta o autor, um sistema de rela<*-*>es intersubjetivas; sistema, e no mero conjunto de normas justapostas e de contatos efmeros, mas disciplina reguladora de condutas consideradas no seu aspecto recproco, em vista de fins sociais.1' Essa doutrina afasta o formalismo puro de Kelsen, mas sua formulao no destaca a coerncia do sistema normativo que comp<*-*>e toda ordem jurdica. Sua base nitidamente emprico-sociolgica no chega sequer a situar a posio da constituio no sistema, isso porque seus fundamentos, influenciados tambm pela concepo institucional do Direito, levam necessariamente admisso de uma pluralidade de ordens jurdicas no Estado.<*-*>3 5. Essa impreciso no situar a constituio na ordem jurdica no de estranhar, pois h at uma doutrina que recusa conceb-la como parte da ordem jurdica. Nega-se-lhe, mesmo, o carter de lei. No mximo, seria "designao de um fato que no tem vigncia por si pr<*-*><*-*> 14 p prio, mas a recebe de fora. Suas normas, assim, no fazendo arte da ordem estatal, "no teriam o carter e fora de direito objetivo, mas requereriam, mesmo quando fossem completas, uma transformao a ser cumprida pelo legislador ordinrio, para tornar-se direito objetivo". Is Azzariti, que recusa juridicidade s normas constitucionais programticas, refuta, apesar disso, aquela tese, no conseguindo saber 9. Cf. Teoriapura do Direito, v. I/60 e v. II/19. 10. Cf. Teoria generale de Diritto, p. 33. 11. Idem, p. 30. 12. Idem, p. 40. Para Norberto Bobbio: "L'ordenamento giuridico (come ogni altro sistema normativo) un insieme di norme" (cf. Teoria generale del Diritto, p. 169; cf. tambm Teoria do ordenamentojuridico, trad. de Maria Celeste Cordeiro Leite dos Santos, p. 31). 13. Idem, p. lIl. No mesmo sentido: Costantino Mortati, Istituzioni di diritto pubblico, t. I/ IO e ss.; tambm Biscaretti di Ruffia, Diritto costituzionale, p. 23, que, sem ser institucionalista, defende a tese do pluralismo da ordemjurdica. 14. Salvatore Villari, trabalho cit., Archivio Penale, pp. 217 e ss. 15. Apud Gaetano Azzariti, ob. cit., p. 121. <012> 212 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS

"como se possa sustentar que as normas constitucionais sejam a base, mas no formem parte da ordem jurdica do Estado, cuja criao seria tarefa exclusiva do legislador futuro". I6 Ele mesmo, entretanto, negando juridicidade a certas normas constitucionais, coino dissemos, acaba por admitir, implicitamente ao menos, que parte da constituio no integra a ordem jurdica. 6. A conseQizncia lgica dessa doutrina deriva de radical distino entre constituio formal e constituio material. Se aquela no integra a ordem jurdica, a ltima se identifica com ela, e mais que <*-*>sso, porque, na verdade, corresponde ao regime politico, indicando <*-*>o conjunto dos elementos organizativos necessrios para que subsis<*-*>a determinado Estado, e, pois, propriamente, a especfica comunidade social subjacente ordem jurdica, enquanto se considera ordenada segundo um mnimo de elementos organizativos (fora politica), idneos para apresent-la dotada de uina atividade dirigida a um fim particular <*-*>m politico)".i ' 7. No sentido lgico jormal - que o que nos interessa aqui -, a doutrina de Kelsen sobre a ordem jurdica pode ser aceita, afastada apenas, por prescindvel, a teoria da Grndnorm. Assim, a ordem jurdica ser aquele complexo de normas que, enlaadas por uma relao de fundamentao ou dei-ivao, constituem uma estrutura normativa especfica.<*-*>s Se dermos nfase estruturalista ao conceito, poderemos conceber a ordem jurdica como reunio de normas vinculadas entre si por umafundamentao unitria.l9 Essa relao de fundamentao deriva da circunstncia de que uma norma vlida quando criada de acordo com o procedi<*-*>itento previsto em outra de grau superior,2o o que traz duas conseqncias importantes: a) a exigncia de compatibilidade entre as normas pertencentes mesma ordem jurdica; b) a exigncia de uma norma suprema que fundamente a validade de todas as outras. 8. "H [escrevem Aftalin, Olano e Vilanova] rela<*-*>es de compatibilidade vertical (quer dizer, entre nonnas de grau superior e normas de grau inferior) e rela<*-*>es de compatibilidade horizontal (isto , entre normas de igual hierarquia). A incompatibilidade vertical resolve-se em favor das normas de grau superior, que funcionam como fundainento de validade da inferior. Quer dizer que vlida a norma compatvel com as normas de grau superior, porque foi criada com base no procedimento deterininado nas mesmas. Esta relao, que denominamos fundamentao de validade, determina uma norma fundante ou de grau sc<*-*>perior e uma normafundada ou de grau inferior, e de singular importncia, j Que dela depende, como vimos, a estrutura escalonada da ordenao. "A incompatibilidade horizontal - por exemplo, entre duas leisresolve-se pelos juristas de acordo com o princpio lexposterior derogat priori, isto , aceitando a validade da lei posterior no teinpo e a derrogao (inclusive tcita) da anterior. Mas este princpio no de carter puramente lgico, j que mister acudir ao fato temporal da data da sano da lei. O princpio lgico de compatibilidade apenas nos diz que duas normas contraditrias no podem ser ainbas vlidas."z<*-*> 9. Ora, o princpio da compatibilidade vertical entronca com o conceito de supremacia das normas constitucionais, que do o procedimento, direta ou indiretamente, para a formao das normas de grau inferior. Donde ser a constituio o conjunto de normasfundantes de todas as demais que pertencem ordem jurdica, e estas so norntas

fundadas em relao constituio. Esta coloca-se, pois, no vrtice da ordem jurdica, a que confere validade, mas tambin parte dessa mesma ordem jurdica, que informa com seus princpios e regras. As normas que no forein compatveis com ela perdem sua validade, e nisso se inanifesta uin princpio de eficcia constitucional que domina toda a estrutura normativa do Pas. lll- Unidade da ordemjuridica e Estado Federal 10. A tese do unitarismo da ordem jurdica parece que no se compadece com o federalismo consagrado na Constituio Federal, ainda que com estreiteza. Os defensores da pluralidade de ordens juridicas dentro do Estado destacam, com efeito, a existncia de uma or21. Cf. ob. cit., p. 201. <012> APL ICABlLIUAUH. UAS NURMAS CONSTTTUCIONAIS dem jurdica federal e as ordens jurdicas das entidades regionais autnomas. Mesmo Kelsen, pelo visto defensor do unitarismo, oferece, com sua doutrina das trs ordens, fundamento para a tese contrria, ao afirmar que as normas centrais formam uma ordem jurdica central; as nonnas locais formam ordens jurdicas locais; e todas dariam uma coInunidade total, que formaria, assim, uma ordem jurdica total, a despeito de o autor no ser to explcito nesse sentido.22 11. Se, porm, nos lembrarinos de que a ordem jurdica estatal uma estrutura normativa escalonada ou graduada segundo uma fundamentao unitria, veremos que no Estado Federal a ordem jurdica uma s, quando considerada do ponto de vista de seu fundamento de validade, porquanto todas as normas positivas tm sua razo de validade, e at de vigncia, na Constituio Federal. Aftalin coloca bem esse problema, ao dizer que "um Estado tem estrutura federal quando impera, no mesmo, certo grau de descentralizao, enquanto: a) existem rgos centrais que estendem sua competncia a todo o territrio do Estado, e ditam normas vlidas para todo o territrio; e b) existem, paralelamente aos anteriores, rgos locais que ditam normas vlidas somente para uma parte deste territrio. H, por conseguinte, duas ordens de autoridades e de normas: as centrais ou nacionais e as locais ou provinciais. Ambasformam uma nica ordem total, j que a validade de ambas as ordens normativas est referida a uma norma de grau superior: a Constituio nacional. Esta ltima funciona no somente como fundamento geral de validade da ordem total - discriminando a competncia central e as competncias locais -, mas, tambm, como fundamento de validade especfica da ordem central ou nacional, estabelecendo as autoridades que a integram e sua competncia".2' O autor, como se nota, disserta tendo sob as vistas a Federao argentina, mas no diferente no Brasil e em outras Federa<*-*>es. No Brasil a Constituio Federal que fundamenta a validade de todas as regras jurdicas da Unio, dos Estados e dos Municpios. Uma lei estadual vale enquanto se conforma com a esfera de competncia do Estado para regular determinada matria. Essa competncia foi conferida pela Constituio Federal. Se uma lei federal invade a competncia estadual ou municipal, torna-se invlida e inconstitucional. Imediatamente, no se trata de um conflito hierrquico de normas, mas

de um conflito de competncias, que se resolve sempre com base na norma superior: a Constituio Federal, que dir a que esfera governamental cabe regular o assunto suscitante do conflito. Mediatamente, no entanto, veriflca-se tambm uma relao hierrquica, porque a norma constitucional, superior, que vai ser aplicada na invalidao da norma infringente da regra de competncia naquela estabelecida. 12. Tudo isso demonstra a unidade da ordem jurdica nacional, que tem seu fundamento de validade na Constituio Federal. Esta se encontra na cspide da pirmide normativa nacional, sobre a qual derrama seus princpios informadores e dela recebe, por reflexo, os impulsos revivificantes da dinmica social, para, depois, por emana<**>es, voltar a convalidar os novos contedos axiolgicos que a vo enriquecendo no evolver cultural da comunidade. Relembremos aqui uma imagem j utilizada a propsito do tema: a constituio como aquele Uno da filosofa de Plotino que "devido a uma espcie de superabundncia, como a de uma fonte, cujo excesso se derrama, como a de uma luz que se difunde", produz, assim " como o ser vivo produz seu semelhante, o ser vivo, a fonte, a luz, no perdem nada expandindo-se, e guardam em si toda a realidade", e, por emanao, realiza a produo de algo que procede do princpio. "Mas o produzido procura permanecer o mais perto possvel de seu produtor, do qual recebe toda a sua realidade; mal procedeu, volta-se para seu produtor", por reflexo, para contempl-lo.24 O "Uno se estende e multiplica: a realidade, indistinta no Uno, expande-se numa multiplicidade hierarquizada de gneros e espcies que se formam mediante uma espcie de dialtica (a diviso platnica) e de movimentos espirituais, desde os gneros supremos".'5 Assim tambm a constituio e a ordem jurdica que ela cria e a que d realidade e que para ela, se volta, no s para contempl-la, mas para enriquec-la de sentido estimativo. 13. De certo modo, a constituio constitui tambm a ordem jurdica, da qual esta recebe os princpios fundamentais e a razo de sua validade. Mas no uma constituio da ordem jurdica, pois desta tambm se formam os princpios gerais do Direito. A constituio de que cuida o direito constitucional apenas aquela que estrutura o Estado e seus rgos e estatui sobre os direitos fundamentais (incluindo

24. Cf. mile Brhier, Historia de lafilosofa, t. I/580. 25. Idem, p. 581. <012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS os sociais) do homem, no aquela constituio material, identificada com o regime poltico.'6 IV- Validadeformal e material das normasjuridicas 14. As normas da ordem jurdica, consoante temos visto, fundamentam sua validade na constituio (no Brasil, Constituio Federal), sob dois aspectos: a)formalmente, enquanto devem sec formadas por autoridades criadas de acordo com ela, dentro da esfera de com-

petncia e conforme o procedimento por ela estabelecido; b) materialmente, enquanto o contedo de tais normas deve ajustar-se aos preceitos da constituio.<*-*><*-*> Nisso se manifesta o princpio da supremacia das normas constitucionais na ordem jurdica nacional - de todas as normas constitucionais, deveinos frisar bem -, e isso o primeiro sinal de sua eficcia, quer ein relao s normas que lhes precedein, quer quanto s que se lhes seguein. 15. O mesmo se d com as normas de emenda constitucional, consoante o procedimento previsto no art. 60 da vigente Carta Poltica. Se no se atenderem s regras procedimentais ali consignadas, as norinas emendatrias no adquirem validade formal. Se, por exeinplo, tenderem a abolir a Federao, ou o voto direto, secreto, universal e peridico, ou a separao de Poderes, ou direitos e garantias individuais, sero materialmente inconstitucionais. V- Eficcia ab-rogativa das normas constitucionais 16. Se uina constituio no for a primeira, segundo Kels<*-*>n, sua razo de validade se encontra na constituio anterior, que, por sua vez, conferia validade s normas da ordem jurdica por ela informada. Vindo a nova constituio, acha ela em vigor, e talvez em plena eficcia, normas inferiores que coin ela conflitam. Tal fato no se coaduna com o princpio da compatibilidade da ordem jurdica, de que j falamos. 17. Surge, ento, o problema de saber se, nessa hiptese, se verifica uma relao de incompatibilidade horizontal ou se, ao contrrio, 26. A propsito do tema, cujo desenvolvimento escapa aos limites de nossas indaga<*-*>es, c<028> Maria Galizia, ob. cit., pp.19-124. 27. Cf. Aftalin, Olano e Vilanova, ob. cit., pp. 208 e 209, em relao Argentina; tambm Machado Neto, Teoria geral do Direito, p. 80. EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 2 I <*-*> ocorre uma relao de incompatibilidade vertical. Aquela refere-se a um vnculo intertemporal de normas, na conformidade do princpio lexposterior derogatpriori. A doutrina s tem admitido a incompatibilidade horizontal entre normas de mesmo nvel, o que no se d entre a constituio e as leis ordinrias ou complementares. Constitui<*-*>es existem, ou existiram, que expressamente admitem o princpio da incompatibilidade horizontal entre elas e as normas inferiores e prescrevem a ab-rogao de leis, decretos e regulamentos que lhes sejam contrrios,'s mas verdade que, s vezes, elas titubeiam entre uin princpio e outro (horizontal ou vertical) e pronunciam que essas normas conflitantes ficam sem nenhum efeito.29 18. O princpio o da incidncia imediata das normas constitucionais.3o Todas as normas constitucionais - quer as de eficcia plena, quer as de eficcia contida, ou as de eficcia limitada, as programticas inclusive - incidem, nos limites de sua eficcia, imediatamente, salvo se a prpria constituio expressamente dispuser de outro modo. Pontes de Miranda, sobre o tema, afirma: "A Constituio rasoura que desbasta o Direito anterior, para que s subsista o que compatvel com a nova estrutura e as novas regras jurdicas constitucionais".3i

Desbasta, como? Ab-rogando as normas anteriores, ou estas se tomam inconstitucionais? J estudamos o assunto, a respeito da eficcia ab-rogativa das normas programticas, concordando com a tese de Lcio Bittencourt, segundo a qual se d uma revogao por inconstitucionalidade, numa por assn dizer revogao por invalidao, se a tcnica jurdica no nos censurar por isso. Essa eficcia ab-rogativa das norinas constitucionais, de todas elas, pode ser expressa ou tcita, por incompatibilidade verdadeiramente vertical, mas coin uina soluo de incompatibilidade horizontal. Nossa Constituio de 1891 cuidou do assunto no art. 83: "Continuam em vigor, enquanto no revogadas, as leis do antigo regime no que explcita ou implicitamente no forem contrrias ao sistema do govemo firmado pela Constituio e aos princpios nela consagrados". Tambm as Constitui<*-*>es de 1934 28. Assim nossas Constitui<*-*>es de 1891 (art. 83) e de 1934 (art. 113); de Luxemburgo (art. 117); da Sua (art. 2Q das Disposi<*-*>es Transitrias). 29. Constituio de Liechtenstein, art. 113, que diz que as normas contrrias so ab-rogadas e sem efeiio. 30. Cf. Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de l969, t. VI/38<*-*>. 31. Idem, p. 3 81. <012> 21 S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS (art. 187) e de 1937 (art. 183) confmavam a legislao anterior que, explcita ou implicitamente, no contrariasse suas disposi<*-*>es. 19. Nessas regras consubstanciavam-se, expressamente, dois princpios: a) o da continuidade da ordem juridica sob a nova constituio, naquilo que no a contrariasse explcita ou implicitamente; b) o da ab-rogao das normas anteriores contrrias, por incompatibilidade vertical, explcita ou implicitamente.3' A Constituio de 1988, como a de 1946, no se preocupou com o assunto. Mas os mesmos prinepios so admitidos quando a constituio silencia sobre as normas jurdicas anteriores. A Constituio do Brasil de 1967, cuidou parcialmente do tema, mas to-s com a finalidade de aprovar atos praticados pelo chamado Comando Supremo da Revoluo de 1964 e outros baixados com base em atos institucionais e complementares (art. 173). Disposi<*-*>es idnticas foram reproduzidas nos arts. 181 e 182 da Carta de 1969. Tais dispositivos ficaram superados com a Emenda Constitucional 11, de 13.10.7<*-*>, cujo art. 3<*-*> passara a cuidar do problema da permanncia dos atos praticados com base nos atos institucionais e complementares que foram por ele revogados expressamente, "no que contrariarem a Constituio Federal". Diante disso, ficou superada a ampla discusso que empreendemos s pp. 206 e 207 da ld edio deste volume, visando a esclarecer dvidas do texto do art. 173 da Constituio do Brasil de 1967, e que seria pertinente tambm em ralao ao art. 181 da Carta de 1969, se este no houvesse sido revogado pelo art. 3Q da Emenda 11/78, que procurara compatibilizar regras jurdicas do ordenainento constitucional. A Constituio de 1988, finalmente, sepultou todo esse lixo autoritrio, pela revogao por inconstitucionalidade de todas as normas com ela incompatveis.

VI- Eficcia construtiva das normas constitucionais 20. Uma constituio, quando entra em vigor, no sendo a priIneira, encontra normas jurdicas vigendo validamente, por fora do regime constitucional precedente. 32. Algumas constituies declaram iccvcilidns as norcnas ordinrias conflitantes, adotando-se, com pureza, o princpio da incompatibilidade vertical; assim, a da Romnia (comunista), art. 105 (" partir de la date d'entre en vigeur de la Constitution par sa publication dans le Monitecee<*-*> OfTrciel sont annulles les dispositions des lois, dcrets, rglements et autres dispositions contraires la Constitution"), e da antiga Tcheco-Eslovquia, 17.i, ?. EFICCIA JURlDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS Z<*-*>9 Aparece, ento, a questo da continuidade da legislao anterioi, que muitas constitui<*-*>es, como j verificamos, resolvem expressamente, determinando ou confirmando-lhe a eficcia, quando no as contrarie explcita ou implicitamente. o chamado principio da continuidade da ordem juridica precedente naquilo em que atende ao princpio da compatibilidade com a nova ordem constitucional. 21. O principio da continuidade opera mesmo quando a nova constituio no confirme expressamente as normas compatveis, como o caso da atual Constituio Federal. Arrima-se ele em outro princpio, ou seja, no da continuidade do Estado, porque se entende que a mudana eonstitucional no implica o surgimento de um novo Estado, mas uma simples mutao de regime, especialmente quando a nova constituio deriva de um movimento revolucionrio. Por isso que alguns autores, como Mortati e Villari, somente reconhecem como autntica a constituio em sentido material, confundida com o regime poltico. , no entanto, perfeitamente dispensvel o apelo a essa concepo para solucionar o problema da continuidade das normas jurdicas anteriores compatveis com a nova ordem constitucional. Alis, aquela concepo no d propriamente soluo a tal problema. Complica-o, com entender que a constituio formal, escrita, no vale como lei, pelo qu permanecem em vigor todas as normas ordinrias precedentes, mesmo as incompatveis, at que outra lei ordinria as inodifique. 22. Repudiada essa posio, cumpre ressaltar que a continuidade da legislao precedente constitui um aspecto da eficcia construtiva das notmas constitucionais, visto que essa legislao recebe da nova carta poltica outro jato de luz revivificador que a revaloriza para a ordem jurdica nascente. So as normas anteriores como que recriadas pela constituio que sucede. esse o fenmeno que a tcnica jurdico-constitucional denomina recepo da lei anterior: "por recepo entende-se o procedimento pelo qual um ordenamento incorpora no prprio sistema a disciplina normativa de uma dada matria assim como foi estabelecida num outro ordenamento".33 Mas no se trata de mera recepo fria e passiva, porque, em verdade, como se disse aci-

ma, h uma recriao, uma revivificao. A lio de Kelsen precisa sob esse aspecto: "Grande parte da velha ordem jurdica "peimanece" vlida no quadro da nova ordem. Mas a frase "permanece vlida" no 33. Cf. Norberto Bobbio, Teoria do orclenamentojuridico, cit., p. 169; cf. tambm Teoria generale del Diritto, p. 282. <012> 2O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS d uma descrio adequada do fenmeno. somente o contedo dessas normas que permanece o mesmo, no o fundamento de sua validade. (...) Se leis emanadas sob a velha constituio "continuam a ser vlidas" sob a nova, isso possvel somente porque lhes foi conferida validade, expressa ou tacitamente, pela nova constituio. O fenmeno um caso de recepo (similar recepo do direito romano). A nova ordem "recebe", isto , adota, normas da velha ordem; isso significa que a nova ordem jurdica atribui validade (d vigor) a norinas que tm o mesmo contedo de norinas da velha ordem. A "recepo" um procedimento abreviado de criao do Direito. As leis que, segundo a inexata linguagem corrente, continuam a ser vlidas so, de uin ponto de vista jurdico, novas leis cujo significado coincide com o das velhas. Elas no so idnticas s velhas leis, porque o fundamento de sua validade diverso. O fundamento de sua validade reside na nova constituio, no na velha, e entre ambas no existe continuidade nem do ponto de vista da prneira, nem do ponto de vista da segunda". 34 Mas no s nesse aspecto que se manifesta a eficcia construtiva das normas constitucionais. Quando nova constituio entra em vigor sempre traz algo de diferente, para melhor ou para pior, dependendo da posio axiolgica do intrprete. Esse algo diferente, novo, xerce um estmulo na produo de regras jurdicas, regulamentando novas formas de vida, novos interesses. Pressup<*-*>e-se que uma nova ordem constitucional vise a implantar nova ordem scio-jurdica e traga, quando mais no seja, ao menos um programa de atuao governamental, deduzido das idias ou da ideologia Que impulsionaram as mudanas operadas no regime. Algumas vezes h retrocessos, como em ceitos aspectos da Constituio do Brasil e da de 1969, mas tambm esta trouxe, aqui e ali, refornzula<*-*>es de elevado alcance, dentro do sistema. A Constituio de 1988 radicalmente diversa delas pelo seu sentido progressista, apontando para uma democracia participativa e de contedo social, inas uin processo de retalhao, dito reforma constitucional, vai desfgurando-a no sentido neoliberal, que no se sabe onde dar.

34. C<028> Teoria general del Derecho y del Estado, p.138. Cf. tambm: Manoel Gonalves Ferreira Filho, Enciclopdia Sarnivn de Direito, v. 63/333, e Ives Gandra Martins, "Competncia legislativa retirada dos Estados para os Mun;cpios pela nova ordem constitucional", parecer, RT 645/13 e ss.

EFICCIA JURDICA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 221 VII - Constituio vigente e normas constitucionais anteriores 23. Finalmente, detenhamo-nos noutra questo inter;,ssante: a relao entre a constituio vigente e as normas da constituio anterior. 24. Algumas constitui<*-*>es expressamente consideram revogadas a constituio e as leis constitucionais precedentes. Foi o que fzeram, por exemplo, a Constituio da Baviera, art. 186, I: "A Constituio bvara de 14 de agosto de 1919 fica ab-rogada"; a da Blgica, art. 137: "A Lei Fundamental de 24 de agosto de 1815 fica abolida, assim como os estatutos provinciais e locais"; a da antiga Tcheco-Eslovquia, 173, I: "No dia em que a presente Constituio entrar em vigor, cessa a validade da Carta Constitucional da Repblica tcheca aprovada pela Lei de 29 de fevereiro de 1920, n. 121 do Recueil des lois, assim como as leis constitucionais que foram declaradas coino suas partes"; e a da Turquia, art. 104: "A Constituio de 1293 (1876) e as modifica<*-*>es que lhe foram introduzidas ulteriormente, assim como a Constituio de 20 de janeiro de 1337 (1921) com suas adi<*-*>es e modifica<*-*>es, ficam ab-rogadas". A maioria das cartas constitucionais, contudo, no traz regra abrogativa, ou semelhante, das normas constitucionais precedentes. Nesse particular, aplica-se, em sua inteireza, o princpio da compatibilidade horizontal no que tange quelas Que conflitem com as normas constitucionais sucessivas: lexposterior derogatpriori. Prevalece tambm o princpio de Que a lei posterior que regula novamente a mesma matria revoga a anterior. Isso se verifica mesmo quando as normas anteriores no sejam incompatveis. 25. Resta o problema de saber qual a situao das normas no incompatveis e cuja inatria no tenha sido objeto de nova regulamentao constitucional. Corre uma doutrina de que essas normas permanecem em vigor, no na sua Qualidade de normas constitucionais, mas como leis de carter ordinrio. A propsito, ensina Carl Schmitt que algumas prescri<*-*>es legal-constitucionais podem seguir valendo como prescri<*-*>es legais, ainda sem especial reconhecimento legal, depois de abolida a constituio.'5 Esmein j sustentara o mesmo ponto de vista, dizendo que "as Constitui<*-*>es escritas podem conter, e contm, o mais das vezes, disposi<*-*>es que no so constitucionais, seno pela forma, e que absolutamente no so objeto delas. So regras de direito administra35. Cf. Teoria de la constitucin, pp. 32 e 33. <012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS tivo ou de direito penal, por exemplo, que no tm nenhuma relao necessria com a forma do Estado ou do Governo estabelecido pela Constituio que as contm, e que so igualmente compatveis com outros regimes. Foram inscritas no texto constitucional unicamente para se lhes dar maior fora e estabilidade. Pois bem, admite-se Que disposi<*-*>es dessa natureza, que s pertenciam Constituio revogada por um liame ftico, sobrevivem a ela e absolutamente no caem com ela. D-se-lhes tratamento de leis ordinrias - no fundo o que so - mas, ao mesmo tempo, so reconduzidas qualidade destas. Desgarram-se da Constituio, em que estavam encaixadas, e por

isso Que permanecem em vigor; mas, ao mesmo tempo, perdem a eficcia de normas constitucionais, e, da por diante, podem, como outra lei qualquer, ser modificadas pelo legislador ordinrio. A revoluo no fez mais que desconstitucionaliz-las".36 Na edio anterior aceitamos essa doutrina da desconstitucionalizao das normas jurdicas. Hoje, porm, temos dvidas de sua validade e convenincia. Pois, se uma constituio nova elaborada pelo poder constituinte que no reproduz determinadas normas no essencialmente constitucionais (administrativas, civis etc.) insertas na constituio apenas para lhes dar maior estabilidade, significa isso que a nova ordem constitucional as quis desqualificar, no apenas como normas constitucionais, mas. tambm como normas jurdicas vigentes. Isso quer dizer que ficam igualmente revogadas, tal como a constituio que as acolhia.3'

36. Cf. lments de droit constitcitionnelfranais et compar, p. 582. No mesmo sentido: Pontes de Miranda, Comentrios ConstituiGo de 1967 com a Emenda n. I de 1969, t. I/249 e 250, claramente calcado no texto de Esmein, sem cit-lo no mesmo. 37. Manoel Gonalves Ferreira Filho aceita a tese da desconstitucionalizao com a transformao da norma de lei ordinria (cf. Direito constitucional comparado: I- Opoder constituinte, pp. I 10 e ss). TTULO III APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E LEIS COMPLEMENTARES DA CONSTITUI<*-*> O <012> CAPTULO I INTEGRA <*-*>f1 O DA EFICtl CIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS I - Aplicao da constituio. II - Sistema de integrao das iiormas constitucionais. III - Leis integrativas das normas constitucionais. IV - Leis complementares da constituio, conceito e espcies. li - Leis complementares no direito constitucional brasileiro. I - Aplicao da constituio l. Toda constituio feita para ser aplicada. Nasce com o destino de reger a vida de uma nao, constnzir uma nova ordem jurdica, informar e inspirar um determinado regime poltico-social. Certas car-

tas constitucionais, com aparncia formal de constituio, servem para fundamentar regimes de fora e autoritarismo. Mas, como vimos, muitas e muitas nonnas constitucionais tm eficcia limitada, ficando sua aplicao efetiva e positiva dependente da atividade dos rgos governamentais, especialmente do Legislativo ordinrio. A Constituio de 1946, como se recorda, pennaneceu, em grande parte, sem aplicao, porque o Poder Legislativo no editou as normas complementares necessrias plena eficcia de vrias de suas disposi<*-*>es. <*-*> A Constituio de 1988 a est. Tambm ela, como acontece com a generalidade das constitui<*-*>es contemporneas, depende, para adquirir plena eficcia jurdica, de integrao normativa, atravs de leis que transmitam vida e energia a grande nmero de dispositivos, especialmente os de natureza programtica, que do a tnica dos fins sociais do Estado e revelam aquela rea de compromisso entre o libe<012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS ralismo e o dirigismo, entre a democracia poltica e a democracia social. A no-integrao normativa dessas normas constitui um descumprimento do compromisso e revela o logro em que caram as foras polticas que as defenderam e as fizeram introduzir no sistema constitucional vigente, naquilo que foi incorporado pelo regime democrtico anterior e permanece. 3. "Infelizinente, [assevera Ruini] se dificil fazer uma Constituio, mais dificil ainda p-la em inovimento e faz-la funcionar; mas isto um imperativo inderrogvel, a inenos que se refaa ou se inodifque o edifcio constitucional. As dificuldades objetivas, que destaquei, tomatn mais grave e nperioso o dever que tm, Governo, Parlamento, Pas, de proceder a um esforo coordenado e sistemtico para atuar "finalmente", disse Enrico De Nicola, a Constituio." "No adinissvel [conclui] que uma Constituio permanea parcialmente desaplicada e se prolongue um vcuo e uma fase de incerteza do Direito."1 4. No basta, com efeito, ter uma constituio proinulgada e forinalmente vigente; impende atu-la, completando-lhe a eficcia, para que seja totalmente cumprida; pois "<*-*>,zma a Constituio vigente, soleneinente promulgada; outra a Constituio eficaz, isto , desde logo aplicvel, exigvel, coin fora obrigatria; outra, afinal, a Constituio aplicada, efetivamente cumprida, em nossa vida poltica, administrativa, econmica e social".' II - Sistema de integrao das normas constitucionais S. Por muitos modos se pode integrar as normas constitucionais, no s mediante lei ulterior. Mesmo as norinas plenamente eficazes, juridicamente falando, dependein, s vezes, do cumprnento de certos requisitos ou de um innimo de organizao, para serein aplicadas. Mas quando se fala ein normas constitucionais de eficcia plena tomase a expresso em termos jurdicos, que querem dizer normas a que o legislador constituinte deu fonnulao suficiente para reger as condutas, comportamentos e situa<*-*>es nelas cogitadas, geradoras, por isso,

1. C<028> II Farlamento e la sua riforma; la Costituzione nella sua applicazio>ie, p.120. 2. Cf. J. H. Meirelles Teixeira, Curso de direito constitucional, p. 364. IN7EGRAO DA EFICCIA DAS NORhlAS CONSTI7UCIONAIS de situa<*-*>es subjetivas de vantagem ou desvantagem, desde a entrada da constituio em vigor. Um sistema de integrao das normas constitucionais existe para aquelas de eficcia limitada, quer as de princpio institutivo, quer as de princpio programtico. Comp<*-*>e-se de diversos elementos normativos: leis, decretos, resolu<*-*>es, convnios, e at de referendum popular, onde esse instituto de democracia direta admitido. 7. No precisamos dar muitos exemplos. A Constituio menciona, como meios de integrao da eficcia de suas normas, meios de aplicabilidade de normas de eficcia limitada: n) uma lei complementar ou lei complementar federal ou da Unio (arts. 7, I; 14, 9Q; 18, 2Q, 3Q e 4Q; 128, 5<*-*>, etc., conforme veremos adiante); b) uma lei complementar estadual (arts. 25, 3<*-*>; 128, 5Q); c) uma leifederal (arts. 24, 2Q e 4Q; 32, 4Q; 34, VI; 36, IV; 102, III, "b"; 105, III, "a", "b" e "c";158, pargrafo nico, II; 219; 220, 3Q; 225, 6Q; 236, 2<*-*>); d) uma lei especial (art. 85, pargrafo nico); e) uma lei (arts. 5Q, XXVIII e XXIX; 7Q, XX e XXVII; 88; 90, 2<*-*>; 91, 2<*-*>, etc., e nas dezenas de artigos onde aparecem express<*-*>es tais como: "a lei dispor", "a lei assegurar", "a lei regular", "a lei estabelecer", "nos termos da lei", "como dispuser a lei" etc.); essa, alis, a tcnica mais usada; essa lei pode ser federal ou estadual, mais raramente municipal; tudo depende da competncia para regular a matria prevista; na maior parte, trata-se de lei federal, ou, pelo menos, a Unio tambm fica autorizada a emitir lei de validade nacional sobre o assunto; rarainente a matria de competncia privativa dos Estados ou Municpios, para que fique a Unio impedida de dispor sobre ela; enfim, como se disse acima, a situao de competncia decidir de que lei se cuida;<*-*> decreto do Executivo Federal, coino para a aplicao das norinas sobre a interveno nos Estados (art. 36, l), alterao das alquotas ou das bases de clculo dos impostos previstos no art.153, I, II e IV, e 1<*-*>, aplicao das normas sobre o estado de defesa (art.136) e o estado de stio (arts. 137, pargrafo nico, e 138); tainbm certas nonnas programticas podein ser atuadas por atos do Executivo, como, por exemplo, a proteo cultura e incentivo ao desenvolvimento cientfico, pesquisa e a capacitao tecnolgica (arts. 215; 216, 1 ; 218); g) resolu<*-*>es do Senado Federal, como certos liinites autonoinia tributria e financeira dos Estados (arts.155, 1<*-*>, IV, e 2Q, IV e V); h) as constitui<*-*>es estaditais (art. 75, pargrafo nico); i) uina lei estadual (arts. 18, 4Q; 25; 158, pargrafo nico, II); j) as leis a onicas

municipais (art. 29) e do Distrito Federal (art. 32). <012> APLICABILIDADE DAS NO RblAS CONSTITUCIONAIS III - Leis integrativas das normas constitucionais 8. Interessa-nos, particularmente, o exame das leis integrativas das nonnas constitucionais de eficcia limitada. Estas, como vimos, desdobram-se em dois tipos: a) normas de princpio institutivo; e b) normas de princpio programtico. 9. Por outro lado, como destacamos acima, h diversas espcies de leis designadas para efetivar a aplicabilidade dessas nonnas, mediante a integrao de sua eficcia. Interessa destacar uma distino introduzida pela Constituio de 1967, mantida na de 1969 e reforada na de 1988: a) as leisfederais, ou simplesmente leis, que quer dizer leis comuns, leis ordinrias; observe-se que a Constituio, no art. 85, pargrafo nico, fala em lei especial, especial mas ordinria; igualInente ordinria a lei estadual referida no art. 18, 4<*-*>; b) leis complementares, s quais dedicaremos o captulo seguinte. Contudo, cabe observar Que a Constituio tambm admite leis complementares estaduais, consoante vimos acima. No as mencionaremos daQui por diante. Os dois tipos de leis aqui mostrados constam do art. 61, quando fala de iniciativa de leis complementares e ordinrias, correndo da a diferena do processo de sua elaborao (art. 69). 10. As leis ordinrias supramencionadas podem ser elaboradas tambm mediante a delegao legislativa prevista no art. 68, desde que no versem sobre as matrias, interesses e organizao excepcionados no 1<*-*> e incisos do mesmo artigo. Tambm podero ser objeto de medidas provisrias, desde que respeitados os requisitos do art. 62. IV- Leis complementares da constituio, conceito e espcies ll. Todas as leis integrativas referidas completam a eficcia das normas constitucionais. So elas instrumentos de aplicao efciente das normas de eficcia limitada. 12. Em sentido amplo, todas so leis complementares da constituio. Nessa acepo lata, leis complementares da constituio so todas as leis que a completem, tornando plenamente eficazes os seus dispositivos, ou desenvolvendo os princpios neles contidos.' A dou3. A propsito, Vctor Nunes Leal ("Leis complementares da Constituio", RDA 7/381) afirma: "Em princpio, todas as leis so complementares, porque se destinam a complementar princpios bsicos enunciados na Constituio. Geralmente, porm, se reserva esta denominao para aquelas leis sem as quais deterINTEGRAO DA EFf CCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS ii.9 trina andou vacilando na conceituao e distino das leis complementares, chamando-as, no mais das vezes, de leis orgnicas. Estas, na verdade, constituem apenas uma espcie daquelas, que a doutrina, at

agora, discriminava em trs classes: I - Leis complementaresfundnmentais, que seriam "toda regulao orgnica de competncia e procedimento para as atividades estatais politicamente impottantes; e tambm, em uma Federao, a delimitao dos direitos desta em respeito dos Estados-membros", bem como "toda limitao normada das faculdades ou atividades estatais" 4 , e as que desenvolvem aqueles preceitos constitucionais sobre os direitos polticos. H quem inclua entre estas leis fundamentais as que so referidas nos preceitos constitucionais relativos declarao dos direitos individuais. No sistema constitucional brasileiro isso no se d, porque, conforme vimos, as normas que consubstanciam esses direitos so, de si, eficazes e imediatamente aplicveis, e as leis ali mencionadas no lhes desenvolvem os preceitos, j de si suficientes, mas, ao contrrio, contm a eficcia daquelas nonnas eIn detenninados limites: no so complementares dessas normas, mas restritivas. II - Leis complementares orgnicas, so as que tratam de Quest<*-*>es relativas s institui<*-*>es constitucionais, segundo Burdeau;' melhor dizer que so aquelas que do fonna e regulamentao aos rgos do Estado e aos entes menores, institui<*-*>es e servios estatais. Exemplo: tpicas so a Lei Orgnica dos Municpios (art. 29) e a do Distrito Federal (art. 32), mas dessa natureza so, por exemplo, a Lei Orgnica da Magistratura (Estatuto da Magistratura, hoje veiculada por lei complementar, art. 93); organizao e competncia de tribunais eleitorais (art. 121, tambm mediante lei complementar); organizao do Ministrio Pblico (art. 128, 5<*-*>, leis complementares). III - Leis complementares comuns so aquelas leis ordinrias Que visam aplicao dos demais dispositivos constitucionais, especialmente os relativos aos fins do Estado, sua poltica social, regulamentao de certas atividades particulares etc.6 minados dispositivos constitucionais no podem ser aplicados". Cf. tambm J. H. n<*-*>ficirelles Teixeira, Curso de direito constitucional, p. 362. 4. Cf Carl Schmitt, Teoria de la constitucin, pp. 47 e 48, onde mosha que a expresso leisfundarnentais empregada em vrios sentidos, sendo, pois, bastante equvoca. Na Frana, vrias leis complementares da Constituio de 1875, consideradas orgnicas, eram verdadeiramentefundamentais. 5. C<028> Droit canstitutionnel et institutians politiques, p. 60. 6. Cf. J. H. Meirelles Teixeira, ob. cit., p. 362. <012> <*-*>

<*-*> <*-*> fl APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTf TUCIONAIS 13. Finalmente, convm no olvidar que essas leis so puramente complementares das normas constitucionais. No podem, portanto, distorcer o sentido do preceito complementado, mudando o sentido da

constituio. Isso desbordaria de sua competncia, e implicaria verdadeira mutao constitucional por via indireta. A doutrina no tem dvida em declarar que absolutamente no licito lei complementar seja de gue tipo for prvcurarfixar o sentido ou o alcance duvidoso do texto constitucional, dando-Ihe determinada interpretao.<*-*> No existe interpretao autntica da constituio. Lei que o pretendesse efetivamente estaria emendando o estatuto poltico, e isso s possvel atendendo-se s regras expressas para tanto. Verdade que j houve, no direito constitucional brasileiro, lei interpretativa de texto constitucional, como foi a Lei 105, de 12.5.1840, destinada a interpretar alguns artigos da reforma constitucional (Ato Adicional Constituio do Imprio,1834). Qualquer lei que complete texto constitucional h que limitar-se a desenvolver os princpios traados no texto. Mas h que desenvolv-los inteiramente, pois tanto infringe a constituio desbordar de seus princpios e esQuemas como atu-los pela metade. Em ambos os casos ocorre uma deformao constitucional. A lei, consoante acentua Vctor Nunes Leal, no meio hbil para dirimir controvrsias constitucionais; no obstante entenda que, em muitos casos de interpretao duvidosa, a ao legislativa til e s vezes imprescindvel.s Carlos Maximiliano tambm reconhece o grande valor da longa e uniforme prtica constitucional.9 Mas no se vai tirar da a possibilidade de "permitir-se na lei aquilo que a Constituio, embora em forma pouco precisa, no permite". '<*-*> V - Leis complementares no direito constitucional brasileiro 14. As leis complementares no constituem fenmeno novo no direito constitucional positivo brasileiro. A Constituio do Imprio conheceu-as em sentido amplo: seu art. 6, item SQ, dizia: "A lei determinar as qualidades precisas para se obter carta de naturalizao"; o art. 97 tambm estatua: "Uma lei regulamentar marcar o modo prtico das elei<*-*>es, e o nmero dos deputados relativamente popu7. Idem, p. 362. 8. C<028> "Leis complementares da Constituio", RDA 7/382. 9. Cf. Hermenutica e aplicao do Direito, p. 377. 10. Cf. Vctor Nunes Leal, trabalho cit., RDA 7/382. INTEGRAGO DA EFICCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 231 lao do Imprio"; o art.134, referindo-se aos crimes de responsabilidade dos Ministros, dispunha: "Uma lei particular especificar a natureza destes delitos e a maneira de proceder contra eles" (hoje no diferente, nos termos do art. 85, pargrafo nico, da Constituio). Vrios outros casos se encontram na Constituio imperial: art. 157 (processo da ao popular); art. 162 (atribui<*-*>es e distrito dos juzes de paz); art. 164 (atribui<*-*>es, competncia e autoridade da Administrao provincial); art.169 (organizao das Cmaras Municipais). IS. A primeira Constituio republicana tambm continha normas de eficcia limitada (cf. arts. 13; 27; 28, I<*-*>; 33; 71, 3<**>; 77, 2<*-*>). O mais importante nessa Constituio, para os fins que temos em mira, so as clusulas 33 e 34 do art. 34, que, respectivamente, estipulavam competir ao Congresso Nacional: a) decretar as leis e resolu-

<*-*>es necessrias ao exercicio dos poderes que pertencem Unio; b) decretar as leis orgnicas para a execuo completa da Constituio. A primeira dessas clusulas refere-se s leis complementaresfundamentais, na terminologia at agora adotada, mas que deve ser mudada, como veremos. A segunda, s leis complementares orgnicas, que vm a ser "as que tm por objeto regular o modo e a ao das institui<*-*>es ou estabelecimentos, cujo princpio foi consagrado por uma lei precedente".<*-*>1 16. A Constituio de 1934, sofrendo a influncia da Constituio de Weimar de 1919, acolheu os princpios de interveno do Estado na ordem econmica e social (art. 115 e ss.). Com isso, abundou em normas programticas. Por outro lado, mais extensa e minuciosa na organizao dos Poderes Pblicos, nem por isso editou normas de eficcia mais completa, porque constantemente remetia lei ordinria a incumbncia de complementar uma regra, um princlpio, uma organizao, e seu art. 39, n.1, menciona a competncia do Poder Legislativo para decretar leis orgnicas para a completa execuo da Constituio. Como a de 1891, ela tambm reconheceu que era incompleta e precisava de leis orgnicas que lhe dessem plena eficcia jurdica. Verdadeiramente, ela era muito mais incompleta que a Carta Constitucional precedente. Esta era mais sinttica, pois, no tendo tomado conscincia dos problemas sociais, ficara nos elementos orgnicos e limitativos dos Poderes. Pde, assim, editar poucas normas, mas de eficcia plena na sua maioria. A outra lembrou-se das rela<*-*>es scio11. Cf. Ruy Barbosa, Comentrios Constituio Federal brasileira, v. II/ 478, citando Fr. Domingos Vieira, Grande dicionrioportugus, v. 3Q/1280. <012> 232 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS econmicas e partiu para a previso do dirigismo estatal. No entanto, suas normas, neste aspecto, como no seu modelo, limitaram-se a colocar princpios programticos, que no foram efetivados, ento. 17. Coube ao regime de 1937 (cuja Carta tambm tendeu para o dirigismo e a proteo das rela<*-*>es sociais dos trabalhadores) o desenvolvimento de vrios princpios programticos, ditando leis de carter social, visando a assegurar melhor condio de vida aos trabalhadores e a algumas incurs<*-*>es intervencionistas na economia. 18. A Constituio de 1946 seguiu a mesma esteira da de 1934, mas foi menos proramtica. Muitas normas que nesta ltima eram dessa natureza receberam formulao capaz de atuar independentemente de lei. No entanto, os aspectos fundamentais de uma democracia social restaram incompletos, como o princpio da participao nos lucros das empresas. Outros, porm, foram objeto de regulamentao, como o repouso remunerado, a represso ao abuso do poder econmico, o direito de greve, os direitos dos trabalhadores rurais etc. 19. Durante a vigncia da Constituio de 1946 veio a Emenda Parlamentarista de 1961 e deu destaque s leis complementares, com caractersticas especiais, como veremos no captulo seguinte. Depois, a Emenda Constitucional 18 tambm denominou leis complementares a muitas que deveriam complementar a eficcia de suas normas, mas no lhes acrescentou nada de novo, seno a denominao especfica. 20. A Constituio de 1967 e sua Emenda 1 (Constituio de 1969) mencionaram vrios tipos de leis destinadas a complementar suas disposi<*-*>es de eficcia limitada. Mas o aspecto mais relevante

foi o referente s leis complementares da Constituio, que elas erigiram numa normao de natureza diversa das leis ordinrias, sem chegar a ter natureza de leis constitucionais. 21. J examinamos a eficcia das normas constitucionais da Carta Magna vigente. Tambm ela menciona vrios tipos de leis destinadas a complementar suas disposi<*-*>es de eficcia limitada. Muitas dessas leis j existiam ao tempo em que ela entrou em vigor. Deu ela, porm, larga acolhida s leis complementares, no sentido que as Constitui<*-*>es de 1967 e de 1969 atriburam a essa categoria de leis. Houve mesmo, na Assemblia Nacional Constituinte, um exagerado apego e apelo s leis complementares da Constituio. Tudo que no se resolvia no texto constitucional ou nas negocia<*-*>es polticas logo recebia a sugesto de ser deixado para uma lei complementar, de modo que elas pululam no texto da Constituio, no raro desnecessariamente, no mais das vezes sem critrio. o que veremos no captulo seguinte. CAPTULO II LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUI'O FEDERAL I - O termo "lei " na Constituio Federal. II - Referncia s leis complementares na Constituio.111- Normas constitucionais dependentes de leis complementares. Iv - Natureza juridica. VConceito. VI - Leis complementares e a Constituio. VII - Leis camplementares e leis constitucionais. VIII - Leis complementares e leis ordinrias. IX- Leis complementares e leis delegadas. X - Leis complementares e medidas provisrias. XI - Processo legislativo das leis complementares. XII - Formao das leis complementares e promulgao das leis por decurso de prazo. I - O termo "lei " na Constituio Federal 1. A Constituio Federal utiliza da palavra "lei" abundantemente. Nem sempre o faz com primor tcnico e unifonnidade terminolgica.l Ora fala em lei federal, ora em lei estadual; outras vezes, em lei orgnica, outras refere-se lei, simplesmente; noutro lugar menciona lei especial. Como j notamos, quando usa apenas a palavra "lei", necessrio recorrer-se aos princpios da competncia para se decidir se a matria s postula regulamentao por lei federal, ou tambm admite a interferncia de lei estadual, como no art. 37, I, II, V, VIII e XI, e art. 39, 1<*-*>. Em muitos dispositivos prev uma lei complementar, e agora, at lei complementar estadual. 1. A palavra "lei" aparece cerca de 300 vezes nos 246 artigos da Constituio e nos 73 de seu Ato das Disposi<*-*>es Transitrias, qualificada ou no, no mais do que a Constituio Federal da Alemanha, que, com seus 146 artigos apenas, inscreve a palavra "lei" com vrias combinaes (lei fundamental, lei federal

etc.), mais de 300 vezes (c<028> Christian Starck, EI concepto de ley en la Constitucin alemana, p. 39). <012> ? .i <*-*>1 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS 2. Interessa-nos, neste captulo, to-s, a problemtica das leis complementares, no sentido estrito, que a Constituio concebeu. A doutrina desde muito tempo vem teorizando sobre as leis compleInentares da Constituio, mas toinava a expresso ein sentido lato, consoante j vnos, e, mesmo feita a classificao delas em fundainentais, orgnicas e comuns, no tinham elas qualquer situao especial no direito positivo brasileiro, conforme observa Vctor Nunes Leal, in verbis: "A designao de leis complementares no envolve, porm, como intuitivo, nenhuma hierarquia do ponto de vista da eficcia em relao s outras leis declaradas no-complementares. Todas as leis, complementares o no, tm a mesma eficcia jurdica, e umas e outras se interpretam segundo as mesmas regras destinadas a resolver conflitos de leis no teinpo".' Se assn era nos regimes constitucionais anteriores, salvo o breve interregno parlamentarista, desde a Constituio de 1967 e agora na Constituio vigente, as leis compleinentares adquiriram superioridade fonnal relativamente s outras leis, num stntus interindio entre leis constitucionais e leis ordinrias, nos termos em que, em seguida, verificaremos. 3. Com essa caracterstica eficacial, esse tipo de lei complementar insinuou-se no direito constitucional brasileiro atravs do art. 22 da Emenda Constitucional 4/61, o chamado Ato Adicional que instituiu o parlamentarisino efmero. Dizia o dispositivo: "Poder-se- complementar a organizao do sistema parlamentarista de governo ora institudo, mediante leis votadas nas duas Casas do Congresso Nacional, pela maioria absoluta dos seus membros".3 Delas voltou-se a cogitar na Emenda Constitucional 18, que inodificou o Sistema Tributrio Nacional. A Comisso de Reforma, designada pelo Presidente da Repblica para elaborar o anteprojeto de Emenda Constitucional, apresentou dois anteprojetos, "A" e "B"; o primeiro, sobre normas legislativas, criava a figura das leis complementares com rigidez maior que a das leis oi-dinrias (art. 5<*-*>). No fnal, somente foi submetido ao Congresso Nacional o projeto "A", reformulado, sein dar s leis com2. Cf. trabalho cit., RDA 7/382. 3. Com base nesse dispositivo, foram promulgadas duas leis complementares: a) Lei Complementar 1, de I7.7.62, ao Ato Adicional, complementando a organizao do sistema parlamentar de governo e estabelecendo outras disposi<*-*>es; b) Lei Complementar 2, de 15.9.62, dispondo sobre a vacncia ministerial e dando outras providncias, inclusive fixando data do refer<*-*>endcim popular, que se pronunciou contra o sistema. LEIS CONlPLEhIENTARES NA CONSTITIiIO FEDERAL 23S plementares a situao hierrquica prevista inicialmente. Transforma-

do o Projeto na Emenda 18, as leis complementares surgiram em vrios de seus dispositivos, sem distino relativamente s demais leis ali citadas, salvo quanto denominao. Mas foi por a que aquelas entraram na Constituio de 1967, que aproveitou a idia lanada no ait. 22 da Emenda Parlamentarista, conferindo-lhes eficcia superior das deinais leis do Pas. II - Referncia s leis complementares na Constituio 4. Em sentido amplo, como ficou dito, toda vez que uma norma constitucional de eficcia limitada exige, para sua aplicao ou execuo, outra lei, esta pode ser considerada complementar, porque integra, completa, a eficcia daquela. Mas a Constituio de 1967 instituiu, a de 1969 reafirmou e a atual manteve, a figura das leis complementares em sentido estrito, destinadas a atuar apenas as normas constitucionais que as prevem expressamente. 5. So leis complementares da constituio, no sentido referido, aquelas a que a vigente Carta Poltica faz referncia expressa, o que se verifica em trinta e sete de seus dispositivos, como segue: I - art. 7Q, I: lei complementar destinada a regular a relao de emprego; II - art. l4, , <*-*>: lei complementar destinada a estabelecer outros casos de inelegibilidades; III - art. l8, <*-*> 2<*-*>: lei complementar destinada a regular a criao de Territrios Federais e sua transformao em Estados; IV - art. l8, <*-*> 3<*-*>: lei complementar destinada transformao de Estados, conforme plebiscito da populao interessada; V - art. I8, , 4Q: lei coinplementar destinada a estabelecer o perodo de criao, incorporao, fuso e desmembramento de Municpios por lei estadual; VI - art. 21, IV: lei complementar destinada a estabelecer casos de permisso para que foras estrangeiras transitem no territrio nacional; VII - art. 22, pargrafo nico: lei complementar destinada a autorizar os Estados a legislar sobre quest<*-*>es especficas das matrias relacionadas no artigo; VIII - art. 23, pargra Jo nico: lei complementar destinada a fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; <012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS IX - arr. 3 7, vii: lei complementar destinada a definir os termos e limites de greve dos servidores pblicos; X - art. 40, <*-*> lQ: lei complementar destinada a estabelecer exce<*-*>es s regras de aposentadoria voluntria; XI - art. 43, <*-*> IQ: lei complementar destinada a dispor sobre reQi<*-*>es em desenvolvimento; XII - art. 45, <*-*> I": lei complementar destinada a estabelecer o nlinero de deputados por Estado e Distrito Federal; XIII - art. 49, II: lei complementar destinada a estabelecer casos de permisso para que foras estrangeiras transitem no territrio nacional; XIV - art. 59, pargrafo nico: lei complementar sobre elaborao e consolidao de leis;

XV - art. 79, pargrafo nico: lei complementar destinada a conferir atribui<*-*>es ao Vice-Presidente da Repblica; XVI - art. 84, XXII: lei complementar destinada a estabelecer casos de permisso para Que foras estrangeiras transitem no territrio nacional; XVII - art. 93: lei complementar sobre o Estatuo da Magistratura; XVIII - art. I2l: lei coinplementar sobre organizao e competncia de rgos judiciais eleitorais; XIX - art. 128, <*-*> 4Q: lei coinplementar sobre destituio de Procuradores-Gerais nos Estados e no Distrito Federal e Territrios; XX - art. l29, 1,1: lei compleinentar destinada forma de expedio de notificao nos procedimentos administrativos de competncia do Ministrio Pblico; XXI - art. l29, vii: lei complementar sobre a forma do controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico; XXII - art.131: lei complementar destinada a estabelecer a organizao e funcionamento da Advocacia-Geral da Unio; XXIII - art. l34, pargrafo nico: lei complementar destinada a organizar a Defensoria Pblica da Lmio e do Distrito Federal e dos Territrios ; XXIV - art. 142, <*-*> IQ: lei complementar sobre normas gerais a serem adotadas na organizao, no preparo e no empre.go das Foras Armadas; LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 23<*-*> XXV - art. 146, I, II e III: lei coinpleinentar destinada a dispor sobre conflitos de competncia ein matria tribiItria, a regular as limita<*-*>es do poder de tributar e a estabelecer norinas gerais em matria de legislao tributria; XXVI - art.148: lei complementar permitindo instituir emprstimos compulsrios; XXVII - art.154, I: lei complementar permitindo Unio instituir outros impostos no previstos no art.153; XXVIII - art.155, <*-*> l<*-*>, III: lei complementar sobre competncia para a instituio do imposto causa mortis; XXIX - art. 155, <*-*> 2Q, XII: lei complementar destinada a defnir situa<*-*>es sobre o ICMS; XXX - art. l56, lll: lei complementar destinada a defnir servios de qualquer natureza; XXXI - art.156, , 3<*-*>, I e II: lei coinpleinentar sobre a fixao de alquotas e excluso de incidncia do imposto municipal sobre servios de qualquer natureza; XXXII - art.16l, I ll e III: lei complementar sobre regras e critrios de distribuio de receitas previstas nos art. 157,158 e 159; XXXIII - art. l63, I a Illl: lei complementar sobre finanas pblicas etc.; XXXIV - art. I 65, <*-*> 9Q, I e II: lei complementar destinada a fixar o exerccio financeiro etc.; XXXV - art. l66, ,<*-*> 6Q: lei complementar sobre iniciativa de lei do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual ; XXXVI - art. 184, <*-*> 3Q: lei complementar sobre procednento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de desapropriao;

XXXVII - art. l92: lei complementar destinada a regular o Sistema Financeiro Nacional. Note-se que no esto considerados nesse rol os dispositivos Que prevein lei complementar- estadual (arts. 25, 3, e 128, S); porque nesta obra s interessam as leis complementares federais. Observe-se, tambm, Que h dispositivos que mencionam a lei complementar no como integrativa da Constituio, mas como procedimento (arts. 61 e 68, I<*-*>). <012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONS7ITUCIONAIS 6. Claro est que no necessrio uma lei complementar para cada um dos dispositivos que a mencionam. Assim, por exemplo, a lei coinplementar referida no art. 21, IV, a mesma dos aits. 49, II, e 84, XXII; coino a lei coinpleinentar que aparece em vrios dispositivos do Sistema Tributrio; a denominada Lei Orgnica da Magistratura Nacional, que aparece em vrios dispositivos, como indicamos no item XVII do nmero anterior; e aquela que aparece no art. 165, 9, e no art. 166, 6<*-*> - aqui, at por remisso expressa. Por outro lado, nas hipteses de previso de lei coinplementar concreta, ter-se- que elaborar uma para cada caso, como a que consta do art. 18, 3<*-*>, destinada a incorporar, subdividir ou desmembrar Estados, confonne aprovao em plebiscito da populao diretamente interessada. As leis compleinentares tomaram-se moda. Sempre que se Quer dar uina certa majestade regulainentao de determinada matria, usa-se a lei complementar, com o Qu, na verdade, se est deformando uin conceito que deveria ser preservado com maior rigor. Surgiram no regime anterior leis complementares sein referncia especfica na Constituio de 1969, como a Lei Complementar 7, de 7.9.70, instituindo o PIS; a Lei Complementar 8, de 3.12.70, instituindo o PASEP; a Lei Compleinentar 10, de 6.5.71, fixando normas para o cumprimento do disposto nos arts. 98 e 108, 1<*-*>, da Constituio de 1969; a Lei Coinpleinentar 11, de 25.5.71, instituindo o PRORURAL, etc. J so inais de 90. Em So Paulo elas proliferam a propsito de tudo. So em tomo de 300. III - Normas constitucionais dependentes de leis complementares 7. J exaininamos a eficcia e aplicabilidade das normas constitucionais nos seus aspectos gerais e fundamentais. Convm, contudo, analisar, aqui, aquelas dependentes de leis complementares, porque isso nos auxiliar a descortinar a espcie, funo, finalidade, natureza e conceito dessa categoria de atos legislativos, no sentido adotado, inovao da Constituio de 1967, inasj previstos no direito constitucional comparado 4 4. De fato, algumas constitui<*-*>es europias mencionam leis orgnicas, muito parecidas com as nossas leis complementares. Assim, o 17 da Constituio da Finlndia, que foi satisfeito com a Lei Orgnica da Cmara dos Deputados, de

13.1.?8. Tambm a Constituio francesa de 1958 prev diversas leis orgnicas com aquelas caractersticas (c<028> Georges Burdeau, Droit constitutionnel et instituLEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 239 8. Podemos declarar, grosso modo, que as normas constitucionais dependentes de leis complementares estabelecem princpios esquemticos institutivos. Situam-se entre as que instituem a estrutura federativa do Estado brasileiro e as que visem formao dos Poderes e disciplina de suas rela<*-*>es: I - criao e transformao de Estados, Territrios e Municpios; integrao de regi<*-*>es de desenvolvnento e composio dos organismos regionais; II - casos de inelegibilidade; III - foras estrangeiras no territrio nacional; limita<*-*>es competncia e poderes estaduais e municipais, coino nonnas gerais de direito tributrio, conf<*-*>ito e disciplina do poder tributante; impednento a Estados e Municpios para lanar einprstnos compulsrios, permitidos s Unio; elementos do fato gerador, excluso de incidncia, isen<*-*>es etc. do ICMS; regulamentao de competncia para o imposto causa mortis; fixar alQuotas e estabelecer casos de excluso de incidncia de impostos municipais; IV - rela<*-*>es entre os Poderes, como atribui<*-*>es do Vice-Presidente da Repblica e alguinas daquelas que interferem com autonomia dos Estados e Municpios. 9. Enfim, parece que se Quis dar s leis complementares da Constituio aquela caracterstica das leis compleinentares fundamentais de que j falamos. Mas, ainda nesse passo, a Constituio no foi suficientemente tcnica, continuando a albergar leis complementares como a referente organizao e coinpetncia dos tribunais, dos juzes de direito e das juntas eleitorais (ait. 121). Matria de estrita competncia federal, seinpre foi objeto de lei ordinria, o Cdigo Eleitoral, e, embora a inatria eleitoral tenha forte contedo constitucional material, no h razo para que seja veiculada inediante lei compleinentar, at porque outras norinas de eficcia limitada de princpio organizativo de rgos judicirios, de igual relevncia, prevem sua integrao por lei ordinria, como o caso da lei que deve dispor sobre a competncia do Tribunal Superior do Trabalho (art. 1 I I, 3<*-*>) e, especialmente, a que se prev para dispor sobre a constituio, investidura, jurisdio, competncia, garantias e condi<*-*>es de exerccio dos rgos da Justia do Trabalho (art. 113). Igualmente, para qu lei complementar sobre relao de emprego (arl. 7<*-*>, I), para dificultar sua regulamentao? Fora tions politiques, pp. 60 e ss.). A rigor, tambm no inovao da Constituio do Brasil de 1967, pois j houve a experincia da Emenda Parlamentarista, que propiciou a promulgao de duas leis complementares, no mesmo sentido estrito, naquela acolhido. <012> ?-1O APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS

isso, nada mais a justifica. A lei complementar prevista no pargrafo nico do art. 23 seria dispensvel se houvesse sido mantido o sistema tradicional de previso de um convnio para tal fim; a lei compleinentar, a, s serve para interferir na autonomia de Estados, Distrito Federal e Municpios, que, sem ela, e at sem previso constitucional, poderiam estabelecer essa cooperao por convnio, assim como a Unio coin eles. Para qu lei complementar para definir termos e limites de greve dos servidores (art. 37, VII), se a iei de greve matria de competncia federal, exclusiva? Por que lei complementar snplesmente para abrir exce<*-*>es ao teinpo de seivio nos casos de exerccio de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas (art. 40, l)? Que relevncia tem isso, para merecer lei compleinentar? futilizao do conceito. A rigor, no tem cabimento a lei compleinentar do art. 45, 1<*-*>. A lei complementar prevista no art. 93 tem razo de ser porque, instituindo o Estatuto da Magistratura, com natureza de Lei Orgnica da Magistratura Nacional, implica o estabelecnento de norina geral aplicvel tambm a Magistratura dos Estados. As dos arts. 128, 5Q, e 131 tambm seriain desnecessrias. Valem, contudo, coino forma de leis orgnicas de institui<*-*>es a que se quer dar relevncia constitucional. 10. No regime da Constituio anterior anotamos trs hipteses ein que a palavra "lei" aparecia sem qualificao, que entendeInos seguramente tratar-se de lei complementar: arts. 19, III, "c", e 23, 2Q e 7<*-*>. A primeira hiptese, hoje, a do art.150, VI, "c", quando prev a nunidade tributria de institui<*-*>es de educao e assistncia social, obseivados os requisitos da lei. Tais requisitos, hoje, esto especificados no art.14 do Cdigo Tributrio Nacional. A situao de lei coinplementar, porque se trata de lei reguladora das lnita<*-*>es ao poder de tributar; assim, a lei ali referida a lei coinpleinentar prevista no art. 146, II.<*-*> A segunda hiptese consta, hoje, do art. 155, 1Q, III, exigindo lei compleinentar sobre o imposto de transmisso causn mortis e doao. A terceira tambm consta do art. 155, 2Q, XII, "e", requerendo lei complementar. I1. Visto isso, podemos afirmar que as leis complementares da Constiuio tm, essencialmente, a funo e a finalidade de integrar 5. Jos Souto Maior Borges demonstrou-o com abundncia de argumentos (cf. Lei complementar tributria, pp. 174 e ss.), ainda que s um bastasse - qual seja, o de que o termo "lei", quando destinado a regular limiia<*-*>es de poder de tributar, sempre se refere lei complementar mencionada no art. 18, 1Q (hoje, art.146, II). LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 241 a eficcia de nonnas constitucionais referentes estrutura do Estado, formao dos Poderes e suas rela<*-*>es. Os casos que desbordam dessa regra decorrem de defeito tcnico e surgiram em razo de situa<*-*>es especiais, durante a elaborao da Carta Magna, em sua redao de

1967 e na Constituinte da Constituio de 1988. IV - Natureza juridica 12. A naturezajuridica das leis complementares da nossa Constituio no coisa fcil de fxar. Devemos lembrar, aqui, Que a introduo das leis coinplementares, no sentido estrito, embora feita no Ato Adicional de 1961, parece ter tido sua fonte na Constituio francesa de 1958, que prev diversas leis orgnicas, com evidente carter de leis complementares fundamentais, cujo processo legislativo difere do consignado para as leis ordinrias.6 A identidade de funo e finalidade entre as leis orgnicas fundamentais do direito constitucional francs vigente e as nossas leis complementares da Constituio permite-nos recoirer a Georges Burdeau, cuja lio, a propsito, pode orientar-nos no assunto. Diz ele: "At o presente, a doutrina considerava que, ainda que completem a constituio, as leis orgnicas no fazem parte dela, no participam da sua natureza e permanecem, por conseguinte, leis ordinrias. "Tendo em conta a abundncia das leis orgnicas previstas pela Constituio de 1958 e a importncia dos probleinas que resolvem, parece que tem cabimento rever a concepo antiga e dar, s leis orgnicas, um lugar especial entre as leis constitucionais e as leis ordinrias. "Esta introduo de uma escala intennediria na hierarquia das leis justifica-se, acima de tudo, de um ponto de vista fonnal, pelo fato de que a elaborao e a modificao das leis orgnicas obedecem a um processo especial."<*-*> 13. Pontes de Miranda, comentando o art. 22 da Emenda Parlamentarista, dizia que as regras jurdicas das leis complementares so de direito constitucional,s mas foi contraditrio, porque poucas pginas antes dissera, sein rebuos, que eram leis orzlinrias,9 e tambm

6. Cf. Georges Burdeau, ob. cit., p. 61. 7. Idem, ibidem. 8. Cf. Comentrios Cor<*-*>stituio de 1946, t. VIII/184, Suplemento I. 9. Idem, p.180 <012> 242 APLICABILmADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS que no eram leis constitucionais, Io e, ainda, que no se poderia reduzi-las a leis ordinrias puras;1 <*-*> concluindo, afirma tratar-se de leis intercalares.i' Volta, depois, a esta mesma concepo: leis intercalares, leis entre as emendas constituio e as leis ordinrias,<*-*>3 o que exprime aquela mesma doutrina de Burdeau, acima citada, leis intermedirias na hierarquia das leis, e tambm o que diz Paulo Sarasate. I4 Miguel Reale, a propsito das leis complementares ao Ato Adicional de 196 I, entendeu que tinham a natureza jurdica de leis ordinrias paraconsti tuciona is. i '

Data venia dos nclitos juristas, somos forados a admitir que tais modos de entender no decidem da natureza jurdica das leis complementares, porque no as situam numa dada categoria da cincia jurdica, nem lhes sustentam a autonomia dogmtica. A natureza jurdica de um instituto ou princpio implica o decidir a que ramo do Direito pertence, ou se tem condi<*-*>es de formar um ramo autnomo. As leis complementares no constituem um ramo prprio do Direito; a respeito delas no se pode falar na existncia de um Direito intermedirio ou paraconstitucional. 14. So elas, ento, de direito constitucional? Do ponto de vista formal, certamente que no o so. No constituem regras de modificao da Constituio, nem se integram nesta. A rigidez que lhes foi atribuda - aprovao por maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional - no suficiente para lhes dar a natureza de direito constitucional em sentido formal. O fato mesmo de reconhecer-se que elas ocupam um lugar intermedirio entre as leis constitucionais e as leis ordinrias demonstra que no constituem direito constitucional, que s cogita das normas constantes da Constituio. Consideradas do lado de sua hierarquia, s desse lado, pode-se aceitar a doutrina de Miguel Reale de que se trata de leis paraconstitucionais, eliminando o "ordinrias" da expresso, ou mesmo a de Pontes de Miranda, que as considera leis intercalares; ou a de Bur10. Idem, ibidem. I 1. Idem, ibidem. 12. Idem, ibidem. 13. Cf. Comentrios Canstituio de 1967, t. III/136, e Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n.1 de l969, t. III/140. 14. Cf. A Constituio do Brasil ao alcance de todos, pp. 332 e 333. 15. Cf Parlamentarismo brasileiro, pp. 110 e 111. LEIS COMPLEMENTARES VA CONSTITUIO FEDERAL 243 deau, que diz serem leis de hierarquia intermediria. Mas, como visto, ainda nos parece ficar pendente o problema da sua natureza jurdica. I5. Tero elas a natureza jurdica que seu contedo indicar, podendo, pois, haver leis compl<*-*>mentares Que, em razo da matria de que tratam, sejam de direito constitucional, embora formalmente no o sejam. As leis complementares referentes matria tributria integram o direto tributrio, como o Cdigo Tributrio Nacional. As que cuidam, por exemplo, dos oramentos plurianuais de investimentos so de carter fnanceiro. As que estabelecem sobre a Magistratura nacional so de direito judicirio. As que institurem outras inelegibilidades so de direito poltico eleitoral. Mas as que criarem novos Estados e Territrios tm natureza de direito constitucional em sentido material, como tambm o teriam aquelas Que completassem a organizao do sistema parlamentar de governo, consoante previa o art. 22 do Ato Adicional de 1961. As Que envolverem problemas municipais se incluem no direito municipal, e assim por diante. Completam a Constituio, mas nem sempre pertencem ao direito constitucional, porQue sua funo complementar, embora de carter fundamental, refere-se ao contedo das normas integradas, e da natureza desse contedo retiram sua prpria natureza.

V - Conceito 16. Paulo Sarasate define como "leis complementares aQuelas que, aprovadas no mnimo pela maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, e observados, na sua elaborao, os demais termos de votao das leis ordinrias, tm por objetivo regular os preceitos constitucionais cuja aplicao delas depende expressamente".<*-*>6 17. O conceito aceitvel, especialmente tendo em vista a falta de tcnica da Constituio na caracterizao da funo e finalidades das leis complementares. Verificamos Que, em essncia, elas buscam completar ou desenvolver princpios consubstanciados no sistema normativo fundamental da Constituio; ou seja, aQueles princpics vinculados a quest<*-*>es polticas fundamentais, razo por Que as entendemos como leis complementares fundamentais. Mas citamos hipteses

16. Cf. ob. cit., p. 333. <012> 244 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS em que elas no tm esse sentido, mas de simples leis complementares orgnicas. I <*-*> Por outro lado, vimos um caso em que a Constituio no menciona expressamente lei complementar, mas seguramente dela se cuida (arts.150, IV, "c"). 18. Tudo isso dificulta a formulao de um conceito sinttico desses atos legislativos. Qualquer am que se oferea deixar sempre muito a desejar, e ser sempre passvel de crtica. Com essas ressalvas e cautelas, abalanamo-nos a dizer: leis complementares da Constiiuio so leis integrativas de normas constitucionais de eficcia limitadn, contendo principio institutivo ou de criao de rgos e sujeitas aprovao pela maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional. 19. A criao constitucional dessa figura tpica de leis complementares obriga a rever a doutrina que dividia as leis complementares, em sentido amplo, em leis complementares fundamentais, leis complementares orgnicas e leis complementares comuns. Devemos, desde a vigncia da Constituio de 1967, tnodificar essa tenninologia, reservando a expresso leis complementares da Constituio apenas para designar aquelas assim previstas no Estatuto Bsico da Repblica ou em constitui<*-*>es estaduais. Sugerimos se utilize, como gnero, a expresso leis irztegrntivas das normas constitucionais, ou da Constituio, que cotnpreendero as espcies seguintes: I - leis complementares da Constituio, as assim concebidas na Carta Magna vigente, de que estamos tratando neste captulo; II - leis orgnicas de entidadesfederativas, conto as leis orgnicas municipais e a do Distrito Federal, sujeitas a quorum especial para aprovao; III - leis integrativas orgnicas, as que visam a integrar a eficcia e dar aplicabilidade a normas constitucionais que contenhatn princpio institutivo de rgos menores, Quer determinando sua criao,

17. Convm fazer, aqui, uma observao: e a de que, no sistema francs, como no direito constitucional europeu continental em geral, as chamadas leis or<*-*>gnicas complementares da constituio entram quase sempre na categoria de leis complementares fundamentais, no havendo, l tambm, muita pureza no assunto. Caso tpico no Brasil ss as leis orgnicas municipais (art. 29), que, na realidade, so complementares da Constituio Federal, assim como a Lei Orgnica do Distrito Federal (art. 32). ', i LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 24S quer apenas ordenando a fixao de sua competncia, atribui<*-*>es e modo de funcionamento, como de institui<*-*>es e servios; IV - leis inlegrntivas scio-ideolgicas, as que se prop<*-*>em a integrar a eficcia de normas constitucionais de princpio programtico, que, como visto, se situam entre as que delineiam os fins sociais do Estado. As primeiras so de hierarquia intennediria entre as constitucionais e as ordinrias; as segundas tm, sim, a caracterstica de normas constitucionais do poder constituinte decorrente; as duas ltimas continuam - e assim convm que o seja - leis ordinrias, quanto ao processo de sua formao. VI - Leis complementares e a Constitaio 20. As leis complementares, no sistema constitucional vigente, adquiriram relativa rigidez, porque sua aprovao depende do voto favorvel da maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional (art. 69). Aprovadas nesses termos, sancionadas, promulgadas e publicadas, entram em vigor, e somente podem ser alteradas pelo mesmo processo. 21. So, porm, hierarquicamente inferiores Constituio. Integram a ordemjurdica nacional numa escala imediatamente abaixo das normas constitucionais. Sendo inferiores Constituio, sua validade afere-se segundo o princpio da compatibilidade vertical. Por isso, esto sujeitas ao controle de constitucionalidade, como outra lei qualquer. Sua funo de tnera complementariedade, disso no podem desbordar. Nem se h de servir delas para interpretar a Constituio ou qualquer de suas normas. Pontes de Miranda foi claro quanto a esse ponto,ls concluindo: "Se, ao redigir alguma lei complementar, o Congresso Nacional invadiu a esfera jurdica da Constituio de 1967, ou de alguma das emendas constitucionais, a regra jurdica nula, ou o elemento da regra jurdica, que ofendeu o sistema, nulo, por ofensa Constituio - o Que tem grande relevncia no tocante ao recurso

18. C<028> Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de 1969, t.

III/140 e 141. No mesmo sentido pronunciou-se Miguel Reale a respeito das leis complementares ao tempo do Ato Adicional parlamentarista (cf. Parlamentnrismo brasileiro, pp. 111 e 112). <012> <*-*>46 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTI7UIGO FEDERAL 247 "G. extraordinrio, decretao de inconstitucionalidade e outras legiti- ; No se pode recusar razo a essa doutrina, mas isso no exclui ma<*-*>es ativas". <*-*>9 uma relao hierrquica tambm naquelas hipteses em que a lei com! plementar seja normativa, ou seja, estabelea regra limitativa e reguVII - Leis complementares e leis constitucioi:ais latria de outras normas. O prprio Souto Maior Borges (no regime da Constituio anterior), que criticou acerbamente a doutrina da rela22. Por leis constitucionais entendemos, aqui, as que importem o hierrquica, acaba reconhecendo-a em relao maioria dos caemendas ou reforma da Constituio, como previsto nos arts. 59, I, e <**> sos previstos de lei complementar, a partir de uma adequada classifi60. Tambm sero consideradas aprovadas se obtiverem o voto favo- cao das leis complementares, que acolhemos prazerosamente. Servel de trs quintos dos membros das duas Casas do Congresso (art. ; gundo ele, elas se inserem em dois grupos: "1Q) leis complementares 60, 2Q). Nesse aspecto, as leis complementares se lhes assemelham. '; que fundamentam a validade de atos normativos (leis ordinrias, deMas a rigidez daquelas maior, porque o processo de sua formao ' cretos legislativos e convnios); e 2Q) leis complementares que no exige outros requisitos que no so previstos para as ltimas. Ao con<*-*> fundamentam a validade de outros atos normativos".<*-*>i Se as do pritrrio, estas s se diferenciam das leis ordinrias no tocante ao guo- ' meiro grupo fundamentam a validade de outros atos normativos, isso r<*-*>um para sua aprovao no Congresso, apesar da discordncia de Pon( indica relao hierrquica, de tal sorte que tais atos ho que confortes de Miranda, como veremos mais abaixo. ( mar-se a seu fundamento de validade, que, por isso, se coloca em n23. As leis constitucionais modificam a Constituio, integran- C vel superior. No so desse tipo as leis complementares que estatuem do-se nela. Constituem normas constitucionais em sentido formal, por sobre situao concreta, as do segundo grupo, porque resolvem a quesonde j se nota que tm a mesma hierarquia das deinais disposi<*-*>es to individualizadamente "em campo privativo".2' da Constituio e, portanto, gozam de superioridade ein relao s leis Essas considera<*-*>es facilitam a resposta indagao que lanacomplementares, valendo, aqui, o mesmo que se disse quanto rela- <*-*> mos na l edio: "A lei ordinria que ofender a lei complementar o entre estas e a Constituio. ilegal, ou inconstitucional?" 1'lll - Leis complementares e leis ordinrias 24. Na l edio desta monografia dissemos, sem maior distino, que "as leis ordinrias so inferiores s leis complementares, pelo qu tm que respeit-las". Aps a publicao do texto surgiram importantes trabalhos sobre as leis complementares da Constituio, ca-

bendo destacar as monografias de Geraldo Ataliba e de Souto Maior.'o Alguns desses trabalhos procuraram refutar a tese da relao hierrquica entre lei compleinentar e lei ordinria, afirmando que antes se trataria de relao de competncia ratione materiae. Poder-se-ia, ento, dizer que a questo de reserva legal ql<*-*>alificccda, na medida em que certas matrias so reservadas pem Constitl<ino lei complementar, vedada, assim, sua regulamentao por lei ordinria. 19. Cf. ob. cit., p.141; s no estamos de acordo com aqueles "nulo", "nula", porque lei inconstitucional no nula. 20. Geraldo Ataliba, Lei complementar na Constituio, So Paulo, Ed. RT, 1971; Jos Souto Maior Borges, Lei complementar tributr<*-*>ia, So Paulo, Ed. RT/ EDUC,1975. 25. A resposta a essa indagao ainda pertinente em confronto com as leis complementares que fundamentam a validade de outros atos normativos. Manteremos a discusso da matria tal como foi proposta na l edio. Mas acrescentaremos, agora, que, se no houver ainda lei complementar regulando a matria mesmo nesse caso, teremos simplesmente uma invaso de competncia, que se resolve pelo confronto entre a lei ordinria (ou outro ato) e a prpria Constituio. A questo da ofensa lei complementar, evidentemente, s se coloca se esta j existir e for de natureza normativa, ou seja, fundante da validade de outros atos normativos, como a do art.146 (Cdigo Tributrio Nacional). Nesses termos, a resposta quela indagao ainda tem relevncia. l Antes da Constituio de 1967 uma lei somente poderia ser invalidada na forma prevista para o controle de constitucionalidade da lei, isto , quando ferisse normas constitucionais. Mesmo nas hipteses 21. C<028> ob. cit., p. 83. V, nas pp. 84-90, a exaustiva exemplificao do autor relativa aos dois grupos de lei complementar. 22. Idem, ibidem <012> 24S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS em que se erguia a questo da invalidade de uma lei local em face da lei federal (caso do recurso extraordinrio do art. 102, III, "c", da Constituio de 1988) tambm se alegava tratar-se de inconstitucionalidade, de modo indireto, por invaso de competncia.'3 A situao agora diferente, porque uma lei federal ordinria pode tambm ser invlida por ferir lei complementar. Dizer que se trata de mera ilegalidade no s repugna considerar uma lei ilegal, como teramos um modo de invalidar lei, que goza de presuno constitucional de validade, sem a observncia das regras de controle de constitucionalidade: a) exigncia de maioria absoluta dos tribunais (art. 97); b) suspensividade de sua execuo por resoluo do Senado Federal

(art. 52, X). 26. Poderamos cunhar para o caso a expresso ilegitimidade constitucional, j usada na Itlia preferentemente ao tenno inconstitucionalidade. E o controle de ilegitimidade constitucional atenderia aos mesmos princpios do controle de inconstitucionalidade. Com efeito, lei ordinria que ofenda uma lei complementar estar vumerando a prpria Constituio, visto que disciplinar interesses que esta determina sejam regulados por ela. Tratar-se-, ento, de conflito de normas, subordinado ao princpio da compatibilidade vertical, entroncando, pois, na nonna de maior superioridade hierrquica, que a que ficou ofendida - a Constituio. Pronunciamo-nos, destarte, pelo controle de constitucionalidade das leis, com todas as suas conseqncias, quando uma regra jurdica ordinria conilite com uma complementar. Hugo de Brito Machado tambm sustenta a tese de que "a lei complementar espcie nonnativa superior lei ordinria, independentemente da matria que regula. Mesmo que disponha sobre matria a ela no reservada pela Constituio, no poder ser alterada ou revogada".24 Nesse passo o autor se confronta com a generalidade da doutrina, que entende que a lei complementar s tal na medida em que disciplina matria especiflcamente prevista na Constituio a ser veiculada por essa categoria normativa. Reconhece-se, em geral, uma relao de competncia, ou seja, lei complementar compete to-s disciplinar a matria expressamente a ela reservada por dispositivo 23. Sobre o assunto, nosso Recurso extraordinrio no direitoprocessual brasileiro, pp. 217 e 223. 24. Cf. "Posio hierrquica da lei complementar", Themis - Revista da ESMEC 1/103. LEIS COhIPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 24J " constitucional. Apenas num caso, lembrado acima, o termo lei" sem qualificao se refere lei complementar prevista no contexto da ma' tria limita<*-*>es ao poder de tributar. O autor citado refuta a doutrina segundo a qual "a lei complementar, como espcie normativa autnoma, depende da matria regulamentada".<*-*><*-*> Acrescenta, a ttulo de argumentao, que: "A rigor, no h na vigente Constituio qualquer , norma, ou princpio, que expressa ou implicitamente autorize a concluso de que a lei complementar somente pode cuidar das matrias a esta reservadas pela Constituio. Existem, certo, dispositivos que tornam determinadas matrias privativas de lei complementar, o que coisa rigorosamente diversa. A existncia de um campo de reserva de lei complementar, todavia, no quer dizer que no possa a lei complementar cuidar de outras matrias. Pode, sim, e deve, o legislador adotar a forma de lei complementar para cuidar no apenas das matrias a esta entregues, em carter privativo, pelo constituinte, mas tambm de , outras, s quais deseje imprimir maior estabilidade, ao coloc-las fora do alcance de maiorias ocasionais, ou at dos denominados acordos de lideranas".z6 A citao longa, mas necessria para apreender todo o pensamento do autor. Na verdade, existem normas e princpios que autori-

zam a concluso de que a lei complementar somente pode cuidar das matrias a ela reservadas pela Constituio. O art. 59, ao discriminar os atos legislativos, especifica separadamente lei complementar e lei ordinria, reconhecendo as duas espcies. O art. 61 tambm reconhece separadamente a ambas, a propsito do poder de iniciativa, e s se vai saber se o caso de iniciativa de lei complementar se a Inatria de que se trata exige tal tipo de lei, o que s se descobre pela indicao expressa da Constituio. Fora disso a matria de lei ordinria, pou, co importa com que quorum em cada caso concreto ela foi aprovada. Uma lei no deixa de ser ordinria quando no se exige outra forma, mesmo que tenha sido aprovada pela unanimidade das duas Casas do Congresso Nacional. Lei ordinria tal no apenas porque aprovada por qatorum, mas tambm porque segue um procedimento ordinrio, comum, conforme o disposto nos arts. 65 e 66, e de acordo com o princpio segundo o qual s depende de quorum especial (maioria absoluta, dois teros, trs quintos) quando expressamente seja previsto em dispositivo constitucional (art. 47). E a Constituio expressamenI 25. Idem, p.104. 26. Idem, pp. 104 e 105. <012> ?50 APLICABILlllADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 251 te disps que a Iei complementar depende do voto da maioria absoluta que, por natureza, as subtraem da possibilidade de delegao legislados membros do Congresso Nacional (art.69). Que lei complementiva: tar? S pode ser aquela que expressamente indicada pela ConstituiSegundo, e em conseqncia, porque se deu a essas leis um proo. Fora disso, como que se vai reconhecer quando um projeto de cesso de fonnao especial que a Constituio quer seja obedecido, o lei complementar para que se atenda ao disposto no art. 69, sem conque no ocorreria se fossem formadas por via de delegao: maioria trariar o art.47? S pela matria indicada em dispositivo constitucioabsoluta de votos dos Inembros das duas Casas do Congresso, que nal competncia de lei complementar. Demais, a admitir a doutrina , s se obtm votando-se a lei na forma prevista no art.69 da Constido autor, ingressaramos, nesse assunto, num mero nominalismo intuio. conseqente, porque bastaria pr o nome num ato legislativo de "lei complementar" para que tivesse essa natureza, sem nenhuma correspondncia s exigncias constitucionais; e estaramos banalizando o X - Leis complementares e medidas provisrias conceito, podendo at supor uma situao radical em que viramos a ' ter apenas leis complementares, e a elas no seriam mais do Que leis 29. Os mesmos argumentos acima expendidos servem para emordinrias, bem ordinrias. basar a concluso de Que as matrias dependentes de leis complementares no podem ser reguladas por medidas provisrias. Somente podem ser objeto de medidas provisrias, ainda que, ao contrrio dos

IX- Leis complementares e leis delegadas ' decretos-leis da Constituio de 1969, elas no esto sujeitas a restri27. Leis complementares podem ser delegadas? <*-*>es quanto matria (art.62). A questo de procedimento. Se se exige maioria absoluta para aprovao e regulamentao da matria A Constituio de 1967, desde sua redao originria, como se sujeita lei complementar, logicamente essa matria s pode ser objesabe, rompeu com tradicional princpio do direito constitucional brato de procedimento legislativo que lhe garanta essa condio, o que sileiro Que (salvo a autorizao do art.22, pargrafo nico, do Ato no ocorre com medidas provisrias, que desde logo vigoram com forAdicional de 1961) sempre vedou a delegao de poderes. Seguindo a a de lei. esteira das constitui<*-*>es contemporneas, permitiu a delegao legislativa, o que foi mantido na Constituio de 1988(art.68). Excetuou, A complementao de normas constitucionais dependentes de lei entretanto, os casos seguintes: a) os atos de competncia exclusiva do ' complementar somente por esta pode efetivar-se, consoante o procesCongresso Nacional, bem assim os da competncia privativa da Cso legislativo configurado na Constituio. mara dos Deputados ou do Senado Federal e a matria reser-vada n lei complementar; b) a legislao sobre: I - a organizao do Poder JudiXI - Processo legislativo das leis complementares cirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus membros; II - a nacionalidade, a cidadania, os direitos individuais, polti30. Os requisitos especiais do processo legislativo das leis comcos e eleitorais; III - planos plurianuais, diretrizes oramentrias e orplementares que lhes deram configurao prpria no sistema normaamentos (art.68, 1Q). tivo vigente. 28. Ficou superada a nossa discusso sobre se leis complementa<*-*> 31. O art.59 da Constituio destacou-as, dentre os demais atos res podem ser delegadas, porque, hoje, expresso que no podem, legislativos, estatuindo que "oprocesso legislativo compreende a elaconforme se v do art.68, 1Q, da Constituio, que explicitamente borao de: I - emendas Constituio; II - leis complementares; III exclui matria reservada lei complementar da regra de delegao. - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI Isso se justifica, primeiro, porque as matrias objeto delas, no decretos legislativos; VII - resolu<*-*>es ". sendo constitucionais, so paraconstitucionais, e se a Constituio exiVm elas situadas logo aps as emendas constitucionais, numa giu sua regulamentao atravs de uma normatividade mais importan( colocao que revela sua posio hierrquica, em princpio, entre as te porque lhes conferiu valor preponderante e importncia poltica regras jurdicas componentes da ordem jurdica nacional. <012> <*-*> ) 2 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTTTUCIONAIS Essa peculiar situao hierrquica (com as observa<*-*>es j feitas) sobressai do art. 69: "As leis complementares sero aprovadas por maioria absoluta". Quer dizer que so aprovadas pelo voto da maioria absoluta dos meinbros das Casas do Congresso Nacional. Nesse passo, indica-se-lhes a rigidez relativa, coin o estabelecimento de guo-

rum especial - maioria absoluta - para sua aprovao. No se diz agora, como antes, que sero observados na sua elaborao os demais termos da votao das leis ordinrias. Isso no tem itnportncia, porque implcita essa condio de sua fonnao, com o qu, alm do mais, se reconhece no serem elas leis ordinrias, mas de tipo distinto. 32. Incuinbe notar que a Constituio no definiu vrias quest<*-*>es relativas ao processo legislativo das leis complementares. Regulou apenas o quorum para sua aprovao, ficando o resto observncia dos demais termos da votao das leis ordinrias. Tin que ser observados os demais termos da votao das leis ordinrias. Nada mais. Por isso, Pontes de Miranda sustenta que independem de sano.'<*-*> Mostraremos, oportunamente, que no lhe assiste razo nesse ponto. Mas certo que ficaram problemas pendentes, a serem solucionados pelo intrprete, coino: a) o da iniciativa dessas leis, hoje resolvido (art. 61); b) o da discusso; c) o da sano e do veto; d) o da proinulgao e publicao. 33. Iniciativa das leis complementares. No ingressaremos, aqui, nos problemas tericos da iniciativa legislativa, matria de que j cogitamos noutro trabalho.'s De modo muito snplificado, podemos dizer que a iniciativa das leis constitui o poder de apresentar proposi<*-*>es ao titular da funo legiferante, visando regulamentao de certos interesses vinciIlados a deterininada inatria.'9 Os titulares do poder de iniciativa das leis so discriminados expressainente pela Constituio, hoje, incluindo expressamente as leis complementares. In verbis: "Art. 61. A iniciativa das leis coniplementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supreino Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador27. Cf. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n. 1 de l969, t. III/140; pelo menos, nesse sentido, foi expresso para a lei complementar que era prevista no art. 3<*-*> da Constituio de 1969, cuja matria hoje est disciplinada no art. 18, 2Q e 3Q, da Constituio de 1988, com contedo mais desenvolvido. 28. Cf. nosso Princpios do processo deformao das leis no direito constitc<cional, pp. 103 e ss. 29. Sobre o conceito de iniciativa, v. nossa ob. cit., p. 107. LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 2S3 Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio". A iniciativa, conseqentemente, pode ser: a) de qualquer deputado federal; b) de qualquer Senador da Repblica; c) de qualquer comisso da Cmara dos Deputados; d) de qualquer comisso do Senado Federal; e) do Presidente da Repblica; <*-*> do Supremo Tribunal Federal; <*-*> de Tribunal Superior (STJ, TST, TSE, STM); h) do Procurador-Geral da Repblica; i) popular (qualquer cidado). A Constituio traa regras de competncia a respeito do assunto e reserva a determinado titular competncia exclusiva para dar incio ao processo legislativo sobre matrias Que especifica.

Assim, s o Presidente da Repblica tein competncia para a iniciativa das leis que: a) fixem ou modifiquein os efetivos das Foras Annadas; b) disponhain sobre: b.l) criao de cargos, fun<*-*>es ou empregos pblicos na Administrao direta ou autrquica ou aumento de sua remunerao; b.2) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e orainentria, seivios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; b.3) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforina e transferncia de inilitares para a inatividade; b.4) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem coino norinas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; b.<*-*>) criao, estruturao e atribui<*-*>es dos Ministrios e rgos da Administrao Pblica. Entre essas inatrias, algumas constituein contedo de lei coinpleinentar. Assim, no que tange aos servidores, a lei coinplementar que define os termos e limites de suas greves (art. 37, VII) se inclui entre as de iniciativa privativa do Presidente da Repblica, vista do disposto no art. 61, 1", II, "a". Assim tambm a organizao do Ministrio Pblico, da Advocacia-Geral da Unio e da Defensoria Pblica da Unio deve ser objeto de lei complementar, por fora do que disp<*-*>em os arts. 128, 5,131 e 134, pargrafo nico. Mas o mesmo art. 128, 5Q, faculta ao Procurador-Geral da Repblica a iniciativa da lei complementar que estabelece sua organizao, as atribui<*-*>es e o estatuto do Ministrio Pblico da Unio, de modo que a iniciativa privativa que se reconhece ao Presidente da Repblica, no caso, vale apenas em relao a outros titulares da iniciativa legislativa constante do caput do art. 61. Einbora no seja especificamente explcito, a lei complementar prevista nos arts. 165, 9Q, e 166, 6<*-*>, tambin acaba sendo de competncia privativa do Presidente da Repblica. <012> <*-*> )4 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTll'UCIONAIS Ao Supremo Tribunal Federal pertence, com exclusividade, a iniciativa da lei complementar que institui o Estatuto da Magistratura, combinado o disposto no art. 61, caput, com o art. 93. A lei complementar prevista no art. 121 parece ser de iniciativa exclusiva do Tribunal Superior Eleitoral, por fora do que disp<*-*>e o art. 96, II, combinado com o art. 61. Tirando essas competncias privativas do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores e do Presidente da Repblica, as demais leis complementares da Constituio so de iniciativa legislativa concorrente entre deputados, senadores, comiss<*-*>es da Cmara e do Senado, Presidente da Repblica e cidado. Os tribunais s tm iniciativa legislativa reservada. No podem iniciar leis que no sejam expressamente reservadas sua iniciativa exclusiva. A verdade, no entanto, que a maioria das leis complementares acaba sendo de iniciativa s do Presidente da Repblica. Assim, por exemplo, s o Poder Executivo disp<*-*>e de condies para dar iniciativa a leis complementares como a que versa sobre finanas pblicas, dvida pblica externa e interna, concesso de garantias pelas entidades pblicas etc., prevista no art.163, e a que regula o Sistema Financeiro Nacional (art.192). Da mesma forma ocorre com as leis complementares tributrias, especialmente as previstas no art.146 (matria do Cdigo Tributrio Nacio-

nal) e no art. 148 sobre emprstimo compulsrio. 34. Discusso e votao. O processo de formao das leis complementares h de observar os termos da votao das leis ordinrias, uma vez que a Constituio no lhe imps nenhum procedimento especial, a no ser apenas o guorum para sua aprovao, de maioria absoluta (art. 69). Significa Que incidem todos os dispositivos sobre a discusso e a votao aplicveis ao processo de formao das leis ordinrias. Isso porque no processo legislativo no existe votao de lei sem discusso, sem debates. So fases distintas, mas interpenetrantes, praticamente indestacveis. I - Se a lei complementar partiu de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal (art. 93) e dos Tribunais Superiores, seu projeto ser apresentado Cmara dos Deputados (art. 64), onde ser discLltido, emendado (sendo o caso) e votado. Sendo aprovado pela maioria absoluta dos membros da Cmara, ser remetido ao Senado, onde ser revisto em um s turno de discusso e votao (art. 65). Se o Senado o aprovar por Inaioria absoluta de seus membros, ser enviado sano e promulgao (arts. 65 e 66). Se o emendar, volver Cmara para que esta aprecie as emendas (art. 65, LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 255 pargrafo nico). Se o Senado o rejeitar, ser arquivado (art. 65). Apreciadas as emendas pela Cmara (sendo o caso), aprovando-as tambm por znaioria absoluta, ou rejeitando-as, estar concluda a votao do projeto, que, desse modo, ser considerado aprovado, devendo ser submetido sano e promulgao (arts. 65 e 66). Esse mesmo procedimento ocorrer se a iniciativa da lei complementar for de um deputado, de uma das comiss<*-*>es da Cmara, do Procurador-Geral da Repblica ou do cidado. II - Se a iniciativa for de um senador ou de comisso do Senado, neste, logicamente, comearo a discusso e a votao do projeto. Se for aprovado pela maioria absoluta da Cmara Alta, ser remetido Cmara, onde passar por um nico turno de discusso e votao. Se a for aprovado sem emendas e por maioria absoluta, ser submetido sano e promulgao. Se for emendado, voltar ao Senado para apreciao das emendas, que podem ser aprovadas por maioria absoluta, ou rejeitadas. Em qualquer desses casos, o projeto estar aprovado e em condi<*-*>es de ser remetido sano e promulgao. Se a Cmara, na fase de reviso, rejeitar o projeto, ser este arquivado; assim, tambm, se no for aprovado por maioria absoluta no Senado, na respectiva fase de votao. III - Nessas hipteses todas foram satisfeitas as exigncias do processo legislativa das leis complementares, com a aprovao do projeto por maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional e observncia dos demais termos da votao das leis ordinrias. Cabe, apenas, uma ltima nota sobre o assunto, qual seja: a de que os Regimentos Internos das Casas do Congresso podem determinar - e geralmente o fazem - mais de uma discusso e votao do projeto na Cmara iniciadora. Em todas essas vota<*-*>es o quorum previsto no art. 69 dever ser atingido para a aprovao do projeto. 35. Snno e veto. Pontes de Miranda, tendo em mira que o art. 50 da Constituio de 1969 somente mandou fossem "observados os demais termos da votao das leis ordinrias" - isto , s votao, e no se falou em sano do Presidente da Repblica -, insinua que as leis complementares independem de sano. mesmo explcito no afirmar que a lei complementar referida no art. 3Q da Constituio "independe de sano do Presidente da Repblica".3o Nesse ponto, j dis-

30. Cf. Comentrios Constitu:o de l967 com a Emenda n. 1 de l969, t. III/I 40. <012> <*-*> ) 6 APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS semos, no nos parecia assistir razo ao nclito constitucionalista. Hoje, o art. 69 sequer manda observar os demais termos da votao das leis ordinrias. Nem por isso se h de concluir que no lhes sejam aplicados os termos de elaborao das leis ordinrias, ressalvado apenas o guorum de maioria absoluta para sua formao. No caso da sano, exatamente o contrrio verifica-se: a) ela constitui regra geral, somente devendo ser excluda expressamente, como acontece com as emendas Constituio (art. 60); b) no se declarou que as leis complementares seriam promulgadas pelas Mesas das duas Casas do Congresso Nacional, nem por outra autoridade, para que no se lhes aplicasse a regra geral; c) o art. 48 estatui que compete ao Congresso Nacional, com sano do Presidente da Repblica, dispor, mediante lei, sobre todas as matrias de competncia da Unio, e especialmente sobre as enumeradas nos seus diversos incisos. Nestes incluem-se quest<*-*>es que devem ser providas mediante leis complementares, como a hiptese do plano plurianual (inciso II), e ineqlIivocamente as leis complementares tratam de matria da competncia da Unio, pelo qu se deve admitir que elas dependem de sano presidencial, como sempre aconteceu, sem controvrsia. Se essas leis comportam sano, tambm so vetveis, na forma dos l<*-*> e 2<*-*> do art. 66 da Constituio. 36. Promulgao e publicao. Se as leis complementares so sancionveis e vetveis pelo Presidente da Repblica, inclusive as de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, de Tribunais Superiores e do Procurador-Geral da Repblica, esto, logicamente, sujeitas s regras de promulgao consignadas nos arts. 65 e 66, e a publicao delas deve seguir-se como fase de pronTulgao. Esta ato obrigatrio, e aquela, como fase desta, tambm o . Sobre o tema j discorremos uma vez, no havendo necessidade de aprofund-lo aqui, nem teria cabimento faz-lo, porqe romperia com os limites deste trabalho.31 XII - Formao das leis complementares e promulgao das leis por decurso de prazo 37. Problema que suscitou debates doutrinrios foi o de saber se as leis complementares estavam sujeitas ao procedimento previsto no art. 51 da Constituio Federal de 1969 (hoje, a questo diferente, 31. Cf. nosso Principios do processo deformado das leis no direito constitucional, pp. 208 e ss. e 224 e ss. LEIS COhlPLEMEVTARES NA CONSTITUIO FEDERAL 2S7 mas vale a pena manter o texto, como registro histrico). Dizia esse artigo que o Presidente da Repblica poderia enviar ao Congresso Na-

' cional projeto de lei sobre qualquer matria, o qual, se assim o solicitasse, deveria ser apreciado dentro de quarenta e cinco dias, a contar do seu recebimento na Cmara dos Deputados, e em igual prazo no Senado Federal. Esgotados esses prazos sem deliberao, seria o pro, jeto considerado aprovado. No caso de o Senado apresentar emendas, sua apreciao pela Cmara dos Deputados far-se-ia no prazo de dez dias, findo o qual seriam tidas como aprovadas (art. 51, 3<*-*> e 4<*-*>). O 2Q do artigo dispunha que, se o Presidente da Repblica julgasse urgente a medida, poderia solicitar que a apreciao do projeto se fzesse em quarenta dias, em sesso conjunta do Congresso Nacional. Por outro lado, ressalvava-se, no 5<*-*>, que os prazos referidos no correriam nos perodos de recesso do Congresso Nacional, e o 6Q exclua do disposto no artigo a tramitao dos projetos de codificao, ainda que de iniciativa do Presidente da Repblica. 38. A controvrsia ergueu-se a propsito da discusso da Mensagem 17/67 do Presidente da Repblica, encaminhando o projeto de lei complementar (Projeto 732/67) sobre investimentos plurianuais, de que tratava o pargrafo nico do art. 60 daquela Constituio. A mensagem presidencial marcara prazo para sua aprovao na forma prevista no art. 54 da Constituio de 1967, a que corresponde o art. 51 da Constituio 1969. A Oposio, atravs de seu lder na Cmara, deputado Mrio Covas, levantou questo de ordem, indagando do Presidente do Congresso Nacional se as leis complementares estavam sujeitas a tal procedimento, fundamentando seu ponto de vista contrrio. A questo de ordem foi solucionada favoravelmente, nos termos seguintes: "Ainda h pouco, em indagao feita pelo Sr. Deputado Flores Soares, salientei que, em se tratando de leis complementares, a exigncia feita pela Constituio consiste num requisito cuja satisfao se distingue das demais leis, especialmente das leis ordinrias; a exigncia de uma aprovao por maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional. Nesse sentido, parece-me irrepreensvel a argumentao produzida pelo ilustre Lder, Sr. Deputado Mrio Covas. No se pode conceber aprovao de lei complementar que no se faa com a presena, na votao, de maioria absoluta de ambas as Casas do Congresso Nacional".32 32. C<028> debate no Dirio do Congresso Nacional 66, de 8.11.67, pp. 945947, inclusive o parecer do Relator, acenado no texto. <012> 2) S APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS O Relator da matria na Comisso Especial que examinou o assunto, deputado Rafael de Almeida Magalhes, pronunciou-se no mesmo sentido, expendendo outras considera<*-*>es que reforaram aquele entendimento, que, afnal, prevaleceu, com o Poder Executivo reconhecendo que no poderia sancionar o projeto pelo simples decurso de prazo, embora a questo tenha sido resolvida por via de um arranjo antes que por um reconhecimento iniludvel. 39 Em So Paulo, por ocasio da votao dos projetos de leis orgnicas previstas no art. 4<*-*>, II, do Ato das Disposi<*-*>es Constitucionais Transitrias, o problema foi novamente agitado. A Carta Poltica

estadual de 1967, naquele inciso, determinou que seriam votados ou adaptados, dentro de um ano, o Estatuto dos Servidores Civis do Estado, o Cdigo Judicirio, a Lei Orgnica das Autarquias e Entidades Paraestatais, a Lei Orgnica do Ministrio Pblico, a Lei Orgnica da Polcia, o Cdigo de Educao, a Lei de Oficializao de Cartrios e Serventias da Justia e a Lei de Paridade dos Servidores. O Executivo estadual apresentou os projetos pertinentes, Assemblia Legislativa, quando faltavam sessenta dias para completar o prazo de um ano previsto no mencionado art. 4Q, exatamente em atendimento ao disposto no art. 24, 1Q, da Constituio do Estado, que disciplinava a aprovao automtica de projetos de lei por decurso de prazo. 40. Aqui tambm coube ao lder da Oposio apresentar Questo de ordem, em Que indagava se o disposto no art. 24, 1Q (prazo de urgncia para considerar aprovado projeto de lei), se aplicava a projeto de lei complementar previsto nos arts. 18, II, e 21 daquela Carta estadual.3' A questo foi respondida negativamente, e o Governo promulgou como lei aqueles projetos que, vencido o prazo, no tinham sido apreciados pelo Legislativo estadual. Considerado tudo isso, de convir que a questo de ordem era inteiramente procedente, valendo, para o caso, a mesma argumentao expendida no Congresso Nacional a respeito das leis complementares. Os fundamentos para afastar a incidncia do procedimento de aprovao automtica so os mesmos. 41. Ento, concordamos plenamente com aqueles que sustentavam a inaplicabilidade do art. 51 da Constituio Federal de 1969 ao 33. Cf. Dirio da Asscmblia de 13.3.68, onde a questo de ordem, bem tundamentada, do deputado Chopin Tavares de Lima, lder da Oposio, vem reproduzida. LEIS COMPLEMENTARES NA CONSTITUIO rEDERAL 259 processo de formao das leis complementares. Pois, se, para a aprovao destas, era necessrio o voto da maioria absoluta, a isso s se ? chegava votando-se o projeto. O art. 50 era o nico dispositivo que estatua sobre o processo legislativo das leis complementares, j que o art. 46, II, se licnitava a indicar sua existncia. Quando se quis fosse aplicada outra regra referente s leis ordinrias, o texto foi expresso: "observados os demais termos da votao das leis ordinrias". Veja-se bem: da votao, no da aprovao sem votao. A regra do art. 51 bem como as das constitui<*-*>es estaduais sobre aprovao automtica eram restritivas e estabeleciam exceo, de sorte que apenas seriam aplicveis nos casos expressos e para a forznao das leis ordinrias, isto , daQuelas que no exigissem quorum qualificado para sua aprovao; tanto verdade que, dentre as leis ordinrias, excetuou os cdigos. Pontes de Miranda, numa penada, indicou a inaplicabilidade do art. 51 da Constituio Federal ao processo de formao das leis complementares, in verbis: "Quanto s leis complementares, a tramitao no Congresso Nacional e no se h de pensar em invocao do art. 51 ",34 42. A questo, hoje, tem outro regime jurdico, porque se prev , que, se o Presidente da Repblica solicitar urgncia para apreciao

de projeto de sua iniciativa, a proposio ser includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votao. Quer dizer: no h mais a aprovao de projeto de lei por decurso de prazo, como no sistema anterior. Portanto, o ' argumento fundamental que se erguia contra a submisso de projeto de lei complementar ao sistema de aprovao por decurso de prazoqual seja, o de aprovao sem maioria absoluta - desapareceu. Logo, nada impede que tambm projetos de lei complementar sejam submetidos ao regime dos pargrafos do art. 64, uma vez que sero votados e, se obtiverem a maioria absoluta, aprovados; se no a obtiverem, rejeitados. Em suma: o importante que ser sempre satisfeito o requisito do art. 69, que o da aprovao do projeto de lei complementar por maioria absoluta.

34. Cf. Comentrios Constituio de 1967 com a Emenda n.1 de 1969, t. IIIll 55. <012> CONCL USES A monografia preocupou-se com o tema da aplicabilidade das normas constitucionais. Teve como objeto a constituio formal e rgida, no considerada norma pura, inas coinpreendida como uma estnztura que envolve conexo de sentido. Nossa anlise permite enunciar, sinteticamente, as conclus<*-*>es seguintes : I - Todas as disposi<*-*>es de uma constituio rgida so constitucionais, em virtude do instrumento a qiie aderem. II - Todas as normas que integram uma constituio tm natureza jurdica, sendo de repelir a tese que sustenta o contrrio. Ill - Todas as norinas constitucionais so dotadas de eficcia jurdica e imediatamente aplicveis nos limites dessa eficcia. IV - Deve-se ter por superada a clssica teoria norte-americana que distinguia as normas constitucionais ein auto-aplicveis e no auto-aplicveis. V- Tainbm no satisfaz as exigncias cientficas a doutrina italiana que concebe as normas constitucionais como preceptivas e diretivas. VI- No nos parece igualmente satisfatria a tese que as divide apenas em dois grupos: a) nonnas constitucionais de eficcia plena e aplicabilidade imediata; e b) normas constitucionais de eficcia limitada; e estas em normas de legislao e normas pr<*-*>ogramticas. VII - Do ponto de vista da eficcia e aplicabilidade, as nonnas constitucionais devem ser consideradas sob trs aspectos: a) normas constitucionais de eficcia plena e aplicabilidade imediata; b) normas constitucionais de eficcia contida e aplicabilidade imediata, inas passveis <012> APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS de restrio; c) normas constitucionais de eficcia limitada ou reduzida, que, por seu lado, compreendem dois grupos: c.l) normas de eficcia limitada, definidoras de princpio institutivo, que so aquelas que

prevem esquemas genricos de instituio de uin rgo ou entidade, cuja estruturao definitiva o legislador constituinte deixou para a legislao ordinria; c.2) normas de eficcia limitada, definidoras de princpio programtico, que so aquelas que traam esquemas de fins sociais, que devem ser cumpridos pelo Estado, mediante uina providncia normativa ou inesmo adininistrativa ulterior. VIII- As normas constitucionais de eficcia plena so as que receberam do constituinte normatividade suficiente sua incidncia imediata. Situam-se predominanteinente entre os elementos orgnicos da constituio. No necessitam de providncia normativa ulterior para sua aplicao. Criam situa<*-*>es subjetivas de vantagem ou de vnculo, desde logo exigveis. IX - As normas constitucionais de eficcia contida tambm receberam do constituinte normatividade suficiente para reger os interesses de que cogitam. Mas prevein meios norinativos (leis, conceitos genricos etc.) no destinados a desenvolver sua aplicabilidade, mas, ao contrrio, pennitindo lnita<*-*>es sua eficcia e aplicabilidade. Situam-se especialinente entre os elementos limitativos da constituio. Criam situa<*-*>es subjetivas de vantagem, caracterizadas coino direitos subjetivos positivos. X - As normas de eficcia limitada, em geral, no receberam do constituinte nonnatividade suficiente para sua aplicao, o qual deixou ao legislador ordinrio a tarefa de completar a regulamentao da matria nelas traada em princpio ou esquema. As de princpio institutivo encontrain-se principalmente na parte orgnica da constituio, enquanto as de princpio programtico coinp<*-*>em os elementos scioideolgicos que caracterizam as cartas magnas contemporneas. Todas elas possuem eficcia ab-rogativa da legislao precedente incompatvel e criam situa<*-*>es subjetivas simples e de interesse legtimo, bem coino direito subjetivo negativo. Todas, enfim, geram situa<*-*>es subjetivas de vnculo. XI- As normas programticas, alm da eficcia supramencionada, desempenham papel de relevo na ordem jurdico-poltica do pas. Condicionam a atividade dos rgos do Poder Pblico. Indicam o sentido dos fins sociais e do bem comum que devem guiar o intrprete e o aplicador do Direito. co Nc Lus<*-*> Es 263 Configuram a idia do regime poltico e inspiram sua ordenao jurdica. Enfim, apontam os valores sociais, especialmente o da justia social, para cuja realizao deve estar voltada toda a ordem jurdico-poltica nacional. X11- As normas constitucionais, sem distino, so dotadas, enfim, de uma eficcia superior a todas as demais normas que comp<*-*>em a ordem jurdica nacional. Trata-se de uma eficcia ab-rogativa das normas inferiores incompatveis, e construtiva da ordem jurdica sucessiva. Xlll - As normas constitucionais de eficcia limitada postulam, em geral, uma legislao ulterior para sua aplicao efetiva. Em sentido amplo, todas as leis destinadas a completar a eficcia e a aplicabilidade das normas constitucionais foram denominadas leis complementares da constituio. A Constituio Federal, contudo, criou a figura das leis complementares em sentido estrito e especial. Por essa razo, carece de ser revista a doutrina antes vigente sobre as leis complementares, devendo chamar-se genericamente leis integrativas da

constituio todas as leis que visem a desenvolver a eficcia de suas normas, distinguindo-se em trs espcies: a) leis complementares da constituio, as assim denominadas no vigente Estatuto Mximo da Repblica; b) leis integrativas orgnicas, as que visem a integrar normas de princpio institutivo; c) leis integrativas scio-ideolgicas, as que se prop<*-*>em a complementar normas de princpio programtico. XIV - Finalmente, as leis complementares da Constituio Federal de carter normativo so de hierarquia intennediria entre as leis constitucionais e as leis ordinrias. No tm natureza unvoca, mas pertencem natureza que o contedo da norma constitucional coinplementada indicar. So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica leis complementares que disponham sobre matria que se inclua entre as previstas no art. 61, l. Mas so facultadas iniciativa dos respectivos Procuradores-Gerais as leis complementares que estabeleam a organizao, as atribui<*-*>es e o estatuto de cada Ministrio Pblico (art. 128, 5"). So sancionveis, vetveis, promulgveis e publicveis do mesmo modo que as leis ordinrias. No podem modificar normas constitucionais, inas no podem ser modificadas por leis ordinrias, nem podem ser objeto de delegao legislativa. <012> BIBLIOGRAFIA AFTALIN, Enrique R., OLANO, Fernando Garca, e VILANOVA, Jos. Introduccin al Derecho. 7 ed. Buenos Aires, La Ley, 1964. ALEXANDROV, N. G., e outros. Teoria del Estado y del Derecho. Trad. de A. Fierro. Mxico, D. F., Editorial Grijalbo, 1962. ATALIBA, Geraldo. "Eficcia das normas constitucionais e leis complementares". RDP I3/35. 1968. . Lei complementarna Constituio. So Paulo, Ed. RT,1971. AZZARITI, Gaetano. Problemi attuli di diritto costituzionale. Milo, Dott. A. Giuffr Editore,1951. BALEEIRO, Aliomar. Limita<*-*>es constitucionais ao poder de tributar. 2<*-*> ed. Rio de Janeiro, Fosense, 1960. BALLADORE PALLIERI, G. Diritto costituzionale. 4<*-*> ed. Milo, Dott. A. Giuffr Editore,1955. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Eficcia das normas constitucionais sobre ajustia social. Tese apresentada IX Conferncia Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. Florianpolis,1982. BARBOSA, Ruy. Comentrios a Constituio Federnl brasileira (coligidos e ordenados por Homero Pires). So Paulo, Saraiva, 1933. BARILE, Paolo. II soggetto privato nella Costituzione italiann. Pdua, CEDAMCasa Editrice Dott. Antonio Milani, 1953. . Le libert nella Costituzione, Lezioni. Pdua, CEDAM-Casa Editrice Dott. Antonio Milani, 1966. BASTOS, Celso Ribeiro, e BRITO, Carlos Ayres de. Interpretao e aplicabilidade das normas constitucionais. So Paulo, Saraiva, 1982.

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