A nova elite dirigente e a modernizao da administrao pblica.

Aparelhamento, renovao ou corporativismo

A nova elite dirigente e a modernizao da

administrao pblica. Aparelhamento, renovao
ou corporativismo
Frederico Lustosa da Costa*

Resumo
Frederico Lustosa da Costa retoma a reflexo sobre as relaes entre poltica e administrao
recorrendo aos clssicos e aos pressupostos da New Public Management que se props a
ser um novo paradigma na administrao pblica. Destaca o comprometimento dos bons
administradores pblicos, cuja capacitao os credenciam a ocupar posies-chave no governo
independente da colorao ideolgica do partido poltico do presidente. Analisa, em especial,
a estrutura burocrtica do Congresso Nacional e as resistncias ali instaladas quando se trata de
reformas que impliquem mexer com privilgios. Em geral, o tema das reformas no tem apelo
entre os parlamentares, no tem potencial eleitoral. Nas democracias, mesmo com o empenho da
Presidncia da Repblica, mudanas na morfologia e no funcionamento do aparelho do Estado
so difceis de aprovar, exigem mltiplas negociaes, impem concesses, consomem muito
tempo. A reforma Bresser levou trs anos para ser aprovada em regime democrtico, mas, do ponto
de vista dos resultados, foi pouco relevante. Para o autor, sua importncia se deu principalmente
no aspecto ideolgico, na aceitao de uma administrao mais dedicada a resultados gerenciais.
Palavras-chave: Legislativo e reformas, reforma do Estado, competncia dos
administradores pblicos, poltica e administrao pblica, cargos de confiana.

Abstract
Frederico Lustosa da Costa resumes the analysis on the relations between politics and
administration, turning to the classics and the assumptions of the New Public Management,
which is proposed as a new paradigm for public administration. He highlights the commitment
of good public administrators, whose training prepares them to occupy key positions in
government, regardless of the ideological stripe of the Presidents political party. He specifically
analyzes the bureaucratic structure of the National Congress and the ingrained resistance to
reforms that imply interfering with Congressional privileges. The issue of reform generally
carries little appeal among Members of Congress, besides lacking any electoral potential. In
democracies, even at the Presidents initiative, changes in the shape and functioning of the
state apparatus are difficult to enact, require multiple negotiations, impose concessions, and
take considerable time. The Bresser Reform took three years to enact in a democratic regime,
but from the point of view of results it was scarcely relevant. According to the author, its
importance was mainly ideological, in the form of acceptance of an Administration more
dedicated to management results.
Keywords: Legislative Branch and reforms, state reform, competence of public administrators,
politics and public administration, appointed positions.
*
Frederico Lustosa, doutor em Gesto, professor e pesquisador da Universidade Federal Fluminense.

Desigualdade & Diversidade Dossi Especial, segundo semestre de 2011, pp. 107-118 107
 Frederico Lustosa da Costa

Nos ltimos anos, a eleio de governos populares ou de esquerda no Brasil1 e na

Amrica Latina mudou o discurso com relao funo pblica e ocupao dos cargos
que lhe so inerentes. H nos meios burocrticos e acadmicos certa inquietao com
relao ao crescimento do aparato burocrtico e a seu possvel aparelhamento pelas
foras polticas que ascenderam ao topo dos executivos nacionais.
Na grande imprensa, veicula-se a ideia de que os partidos que lideram esses governos
trazem um apetite exagerado pela ocupao de cargos pblicos e veem nesses postos
oportunidades de obter espaos polticos, novas nomeaes e recursos para seus filiados.
Embora se critique o troca-troca a que se submetem esses governos ou, no caso brasileiro,
a vergonhosa diviso de cargos entre os partidos da base aliada, especialmente o PT e o
PMDB, h uma tolerncia com relao ao fisiologismo dos grandes partidos tradicionais.
Entretanto, crticos bem pensantes no suportam a ideia de que militantes aguerridos e
sindicalistas de escassa formao acadmica possam ocupar postos importantes na alta
hierarquia governamental. esse o sentido do aparelhamento da mquina pblica.
Esse raciocnio corroborado por vastos crculos acadmicos, sem que se ofeream
evidncias cientficas para comprov-lo. Idelogos da New Public Management,
reformadores profissionais ou tecnocratas doutrinados acreditam que a mquina pblica
est ameaada pela existncia na administrao federal de um elevado nmero de
cargos de livre nomeao, que, disputados pela ganncia e o assdio de companheiros
despreparados, serviriam como aparelhos a servio de interesses polticos menores.
Esta interveno pretende contribuir para esse debate, valendo-se da reflexo subjacente
sobre as relaes entre poltica e administrao, repetidamente retomada para referenciar
uma mudana de paradigma na administrao pblica, dos escassos dados empricos
disponveis e de inferncias produzidas pela literatura. Assim, a parte seguinte do trabalho
apresenta uma breve contextualizao do tema, buscando definir alguns termos essenciais
discusso. Em seguida, o trabalho retoma o debate sobre burocracia e poltica para destacar
a natureza do comprometimento dos administradores pblicos. Na parte subsequente,
resgata dados de alguns trabalhos empricos para discutir a hiptese do aparelhamento do
Estado pelos governos de esquerda. Finalmente, a partir da anlise da estrutura burocrtica
do Congresso Nacional, analisa as resistncias a reformas que suprimam privilgios.

Efetivo da Administrao Pblica

No contexto desta discusso, entende-se por burocracia (pblica) o corpo de funcionrios
recrutado e ordenado por regras prprias para dar conseqncia s decises polticas. Inclui
funcionrios estatutrios e servidores (contratados por outros regimes) das administraes
federal, estaduais e municipais, no incluindo empregados de empresas pblicas e sociedades
de economia mista. Constitui o que os anglo-saxes chamam de servio civil.
No Brasil, h ainda dificuldade de encontrar nmeros precisos, com relao funo
pblica. Estudo recentemente divulgado pelo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), com dados fornecidos pela RAIS/MTE, indica a existncia de 9.399.738 servidores

108
 A nova elite dirigente e a modernizao da administrao pblica.
Aparelhamento, renovao ou corporativismo

pblicos (947.936 federais, 3.508.835 estaduais e 4.942.967 municipais), alm de 823.341

empregados de empresas estatais.2 Entretanto, a MUNIC de 2009, publicada pelo IBGE,
estima em 5.686.393 o nmero de servidores municipais. Por outro lado, o Boletim Estatstico
de Pessoal do ms de outubro, editado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, calcula em 1.133.156 o nmero de servidores federais, incluindo os militares,
sendo que 986.178 esto no Poder Executivo.3 Se consideramos que o nmero de servidores
estaduais cresceu na mesma proporo do de federais, possvel estimar o nmero total em
torno de 10,6 milhes,4 o que corresponde a cerca de 5,5% da populao, uma das mais
baixas propores entre a maioria dos pases em semelhante patamar de desenvolvimento.
Em 2005, o nmero de empregos pblicos representava 10,7% da populao ocupada,
muito inferior maioria dos pases da OCDE (Pessoa et al., 2009, p. 4).
Com relao s nomeaes para o setor pblico, no necessrio repetir, mas convm
lembrar que maioria dos cargos pblicos no Brasil , por imperativo constitucional,
preenchida mediante concurso pblico. S se ingressa no servio pblico para o exerccio
continuado da funo pblica mediante concurso. Essa disposio j estava inscrita em
vrias constituies, mas desde 1988 ela passou a ser rigorosamente cumprida. Tanto faz
ser o governo de direita ou de esquerda, nos pases democrticos em geral, ingressa-se no
servio pblico mediante pblico. Pode no ser a melhor maneira de recrutar pessoas para
a administrao pblica, mas efetivamente a mais democrtica.
Na administrao federal, alm das carreiras funcionais, h os cargos em comisso.
No caso do Executivo, so hoje cerca de 23 mil, o que corresponde, mais ou menos, a
4% do nmero total de servidores ativos (sem contar os militares). Como 60% desses
cargos hoje devem ser preenchidos por funcionrios pblicos de carreira, a discusso
sobre livre nomeao se refere, realmente, a cerca de 8.800 cargos que podem, em tese, ser
preenchidos por pessoas estranhas ao servio pblico, nmero que, embora corresponda
a quase o dobro de funes preenchidas por indicao poltica no governo federal dos
Estados Unidos (Santos, 2009, p. 7), no to elevado, considerando as especificidades
da administrao pblica brasileira.

Poltica e Burocracia
Muito j se escreveu e discutiu sobre as relaes entre poltica e burocracia, desde
que Wilson e Weber estabeleceram as bases dessa dicotomia, indicando que o sistema
poltico o espao da deciso e a administrao pblica o espao da implementao.
Hoje h na literatura especializada quase um consenso no sentido de que praticamente
impossvel estabelecer uma separao rgida desses dois domnios. Entretanto, convm
fazer ainda dois comentrios com relao ao contexto em que se estabeleceu o paradigma
da separao entre poltica e administrao e da correspondente neutralidade burocrtica.
Quanto a Weber, preciso lembrar que as distines entre as diferentes formas de
dominao legtima so ditadas pela natureza da propriedade dos meios de administrao
e pelas relaes entre o soberano (o prncipe, o lder ou o chefe) e o quadro administrativo.5

109
 Frederico Lustosa da Costa

Os diversos tipos de dominao tradicional (feudal ou patrimonial, esta ltima de carter

patriarcal ou estamental) supem uma administrao prebendria, de carter patrimonial
(Weber, 1999, p. 151 e 171), que se distingue da administrao burocrtica, assentada no
princpio da separao absoluta entre o quadro administrativo e os meios de administrao
(p. 143). Entre umas e outra, h ainda a natureza da relao entre os servidores e o senhor,
ditada por vassalagem, dependncia (parentesco, escravido ou piedade) ou privilgio,
ou entre os funcionrios e a autoridade institucional, informada por normas abstratas.
Nesse sentido, a afirmao da autoridade racional-legal se baseia na progressiva separao
entre os domnios pblico e privado e na crescente impessoalidade nas relaes entre
autoridade, funcionrios e interessados (cidados ou clientes). Assim, a separao entre
poltica e administrao e a consequente competncia neutra dos funcionrios podem
ser entendidas como parte do processo de racionalizao e despatrimonializao (ou
desprivatizao) do Estado, para utilizar dois termos anacrnicos.
Com relao a Wilson (2005), vale a pena lembrar que, embora suas ideias tenham
sido expostas quando ainda estava em pleno vigor o spoil system, a proposta de separao
entre poltica e administrao tinha fundamentos cientficos. Pretendia estabelecer uma
diferenciao funcional entre esferas de atuao. No pretendia demonizar a poltica.
Em ambos os casos, conforme advertia Waldo (1948) h a, embora empobrecida,
uma teoria poltica implcita que estabelece as bases de um tipo particular de governana.
Essa teoria condicionada por determinantes de natureza material e imaterial, podendo
ser modificada em decorrncia de transformaes nesses campos. Mas a questo dos
valores sempre estar presente. O desafio que para ele se colocava, e que se coloca at hoje,
construir uma teoria da administrao pblica democrtica (Denhardt, 2011, p. 91).
Apesar das advertncias de Waldo, a posio dominante no estudo da administrao
pblica foi a separao entre poltica e administrao. Embora nuanada por percepes
localizadas com relao ao crescente poder dos administradores pblicos, ela prevaleceu
at a segunda metade dos anos 1960.
Com o advento da Nova Administrao Pblica, passou-se no s a reconhecer que os
administradores pblicos faziam poltica, mas a argumentar que eles deviam fazer poltica
(Denhardt, 2011, p. 149). Guerreiro Ramos (1970) expressa bem a necessidade de adeso
da administrao pblica a determinados valores que, do seu ponto de vista, se expressam
em engajamentos com o mundo (para alm do nacionalismo), com o crescimento humano
e com a legitimidade. Grande parte das ideias da Nova Administrao Pblica no logrou
transformar-se em prticas efetivas.
Assim, no obstante as tentativas de incorporar administrao pblica a
administrao por objetivos e para resultados e o planejamento estratgico, a doutrina da
competncia neutra dos administradores pblicos continuou a prevalecer. A emergncia da
Nova Gesto Pblica (New Public Management), que pretendia superar a administrao
burocrtica e enfatizar o compromisso com resultados, contraditoriamente reafirmou, em
teoria, a separao entre poltica e administrao. Os novos gestores seriam pragmticos,

110
 A nova elite dirigente e a modernizao da administrao pblica.
Aparelhamento, renovao ou corporativismo

comprometidos apenas com os objetivos organizacionais, livres da ingerncia poltica. O

melhor exemplo dessa nova gesto pblica seria o funcionamento das agncias reguladoras,
dotadas de autonomia e independncia com relao ao governo dos polticos.
Ora, a condio de funcionrio pblico no uma virtude. O fato de ser funcionrio no
d a ningum nenhuma qualidade superior com relao pessoa que no o . A administrao
pblica pode admitir pessoas por concurso pblico que podem se tornar pssimos dirigentes
e pode recrutar quadros de empresas privadas que podem trazer contribuies importantes
para a administrao. Profissionais do meio empresarial, da universidade, dos sindicatos,
dos movimentos sociais e do mundo poltico podem enriquecer a administrao pblica
com suas opinies, experincias e, sobretudo, com as suas opes polticas. O sentido da
existncia dos cargos em comisso que os profissionais que os preenchem venham dar o
tom das escolhas polticas que eles representam. Ento, seja concursado ou no concursado,
o funcionrio no virtuoso ou vicioso em funo da forma de recrutamento.

Qualificao dos Ocupantes dos Cargos em Comisso

Os funcionrios pblicos mais qualificados e mais competentes so disputados para
ocupar funes nos governos, sejam de esquerda, sejam de centro-esquerda, sejam de direita.
Os ocupantes dos cargos em comisso so cada vez mais qualificados. J em 1998, pesquisa
conduzida por Maria Rita Loureiro e Fernando Luiz Abrcio (1999, p. 12) revelava o elevado
nvel de escolaridade dos ocupantes de DAS-5 no Ministrio da Fazenda, mostrando que
apenas 7% dos DAS-5 do Executivo federal tm ttulos de mestrado e/ou doutorado, ao
passo que essa porcentagem atinge mais de 17% entre os DAS-5 no MF. No nvel de DAS-
6 a disparidade acentua-se muito mais: somente 8,3% dos ocupantes desse nvel tm ps-
graduao, ao passo que no MF mais de 42% do total possuem tal titulao.
Andr Godoy (2010) defendeu uma dissertao de mestrado em que mostra o grau
de qualificao dos dirigentes da Secretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos
do Ministrio da Sade (SCTIE/MS) e da vice-presidncia de Produo e Inovao em
Sade, da Fundao Oswaldo Cruz. O estudo demonstrou que o grau de qualificao dos
gestores de ambas as instituies bastante elevado, independentemente da origem que
tem o ocupante do cargo. Na Fiocruz, 29% dos gestores so de fora da administrao
e, no Ministrio da Sade, esse percentual chega a 50%. Os dados indicam que no
Ministrio da Sade 76% dos gestores analisados so doutores ou mestres e, na Fiocruz,
esse percentual de 100%.
A prpria pesquisa de Maria Celina DArajo (2009, p. 38) tambm revelou uma
crescente melhoria na qualificao e na profissionalizao dos dirigentes. Durante os oito
anos do governo Lula, cerca de 50% dos ocupantes dos cargos NES e DAS 5 e 6 possuam
cursos de ps-graduao.
Infelizmente essa realidade no a mesma para os estados e municpios. Para os estados,
apesar de alguns avanos em anos mais recentes, a poltica de ajuste fiscal paralisou, durante
muito tempo, a realizao de concursos pblicos. O quadro do funcionalismo dos estados

111
 Frederico Lustosa da Costa

ficou congelado, proliferaram os terceirizados, os efetivos envelheceram e o recrutamento de

funcionrios passou a ser feito de diversas maneiras. Nos ltimos oito anos, os governos estaduais
voltaram a fazer concursos regularmente e comearam a promover a profissionalizao, com
carreiras organizadas para o fisco, para a gesto pblica, o magistrio etc.
Nos municpios, contudo, a situao bem mais grave. Durante muitos anos,
passaram por esse mesmo processo de crise, sem recrutar ningum por meio de concurso.
Ainda hoje a situao muito difcil. O nmero de cargos em comisso bastante elevado
e, salvo raras excees, no h percentual mnimo para preenchimento por parte de
servidores efetivos. Outra dissertao de mestrado, de Carlos Alberto Amorim, mostra
que a proporo do nmero de cargos em comisso com relao ao nmero de cargos
efetivos em municpios do Estado do Rio de Janeiro ainda muito expressivo. De 45
Cmaras Municipais do Estado do Rio de Janeiro, 30 tinham pelo menos a metade de seus
quadros de pessoal formados servidores comissionados, sendo que trs delas s tinham
cargos em comisso (Amorim, 2008, p. 77). Nas Prefeituras, a situao semelhante. De
43 fiscalizadas, somente uma utilizava cargos em comisso apenas para funes de direo
e assessoramento. As demais os utilizavam para as mais diversas funes, sendo que um
delas nomeou at um tcnico de futebol (p. 78). Mais de 70% das Prefeituras e de 80% das
Cmaras fiscalizadas no estabeleceram percentual mnimo de cargos a serem preenchidos
por funcionrios efetivos (p. 72). Os municpios ainda tm muito que avanar. No Rio
de Janeiro, h Prefeituras com todo tipo de desmandos, por conta dessa precariedade
na profissionalizao da administrao pblica. O quadro atual , evidentemente, um
ambiente propcio ao favorecimento, barganha inescrupulosa e ao nepotismo, como se
observa por meio de denncias frequentes.
Em qualquer esfera de governo, os processos de mudana so complexos e morosos.
No prprio governo federal, preciso compreender como o Legislativo se comporta com
relao s reformas e como e por que pode paralisar, obstaculizar ou retardar as mudanas.
Para tanto, convm analisar como o prprio Poder Legislativo se organiza e se reforma.

O Poder Legislativo e o Senado Federal

Segundo o Boletim Estatstico de Pessoal de outubro de 2011, o Congresso Nacional
tem hoje de 25.323 funcionrios. O Portal de Transparncia da Cmara dos Deputados
aponta a existncia de cerca de 17.800 funcionrios.6
J o portal do Senado Federal aponta a existncia de 4.147 cargos efetivos, sendo que
em agosto de 2011 achavam-se ocupados 3.266.7 H tambm 3.303 ocupantes de cargos em
comisso que no so servidores. Estima-se em 3.300 o nmero de terceirizados do Senado
Federal. No primeiro grupo, 600 trabalham com administrao e os demais primeiros so
basicamente assessores da Mesa do Senado, dos gabinetes parlamentares ou das lideranas.
Cada senador tem uma cota de treze cargos, que podem ser fracionados em um nmero
muito maior se forem pagos salrios menores. Como os salrios dessas posies iniciais so
muito altos, com os recursos de um nico assessor um senador pode contratar quatro ou

112
 A nova elite dirigente e a modernizao da administrao pblica.
Aparelhamento, renovao ou corporativismo

cinco servidores. Um dos senadores que hoje tem menos funcionrios em seu gabinete o
senador Eduardo Suplicy, com apenas 17. O senador Efraim Moraes, que deixou o Senado
em 2011, tinha 71 funcionrios em seu Gabinete. Evidentemente, num gabinete no cabe
tanta gente. Isso inclui pessoal que est em Braslia e que est s vezes no escritrio do
parlamentar no seu estado de origem. Assim mesmo, em mdia, ningum ganha menos de
R$ 3 mil. Um motorista efetivo contratado como segurana e ganha R$ 11 mil. E ainda
h os terceirizados que trabalham em servios como grfica, televiso. E todos ganham hora
extra. Se a sesso no se encerrar pontualmente s sete horas, paga-se hora extra. Como
quase nunca as sesses encerram-se s sete horas, todo mundo ganha hora extra no Senado.
Dos quase 3.300 funcionrios efetivos em exerccio, at o ano passado, cerca de dois
mil ganham algum tipo de gratificao de natureza variada. Com o novo plano de cargos
aprovado em julho de 2010, muitas dessas gratificaes foram incorporadas e os salrios
iniciais ficaram em R$ 23.826,57 para os consultores legislativos, R$ 18.440,64 para os
analistas e R$ 13.833,64 para os tcnicos. Os vencimentos tornaram-se muito elevados,
comparados mdia dos praticados no Poder Executivo, e essa uma das razes para as
reformas no Senado serem to muito difceis.
O Senado tem alguns servios superdimensionados. A grfica tem uma estrutura
capaz de imprimir jornais de grande tiragem e livros de excelente qualidade. Em passado
recente, chegou a ter mais de mil funcionrios. O Sistema de Comunicao contempla
uma Agncia de Notcias, um semanrio, uma emissora de Rdio e uma emissora de
TV, com quatro canais digitais, que pode gerar at quatro programaes simultneas.
Isso se justifica porque podem ser transmitidas simultaneamente sesses de algumas
das comisses mais importantes. H o projeto de criar repetitoras nos 26 estados da
federao. Havia um jornal dirio que imprimia 150 mil exemplares. S a sua expedio
gastava R$ 400 mil em despesas com os Correios para remeter aos vrios destinos. At
hoje o Senado mantm o Prodasen, um servio de processamento de dados remanescente
dos anos 1970, com status de diretoria e muito poder na Casa.
H servios em duplicidade que poderiam ser compartilhados por Cmara e Senado. Alm
de dois sistemas de comunicao, o Congresso Nacional possui duas excelentes bibliotecas,
dois servios mdicos superequipados, dois espaos culturais (ou museus) e duas editoras.
Por tudo isso, muito difcil fazer reformas no Legislativo. A reforma do Senado, que
tramita desde agosto de 2009, ainda no saiu do papel, pois encontra muita resistncia
de funcionrios e dirigentes. Ao mesmo tempo em que comeou a tramitar a reforma,
tramitou um Plano de Cargos e Salrios, que foi aprovado em 20 dias, em julho de 2010.

O Legislativo e as Reformas da Administrao Pblica

As prprias reformas no mbito do Executivo, sob a liderana da Presidncia
da Repblica, embora tenham mais possibilidades de se efetivar, so complexas e
exigem muitas vezes at mudanas constitucionais, porque acabam afetando direitos
constitucionalizados. No Congresso os interesses so fragmentados e o tema no

113
 Frederico Lustosa da Costa

mobiliza a opinio pblica. A reforma Bresser, por exemplo, precisou de vrias emendas
Constituio e demorou quase trs anos at ser aprovada pelo Congresso Nacional. No
mbito do Legislativo, os interesses so mais fragmentados, mas h ainda outras questes
relacionadas ao prprio processo da complexidade das reformas.
O processo legislativo complexo e demorado em qualquer circunstncia, mas h
reformas constitucionais que andam mais rpido, como a da Previdncia no Governo
Lula. Quando as reformas se fazem por lei ordinria, embora tambm possam encontrar
resistncias, o processo pode ser mais rpido. O Governo Fernando Henrique, por exemplo,
mudou profundamente o Regime Jurdico nico por meio de lei ordinria. O RJU, previsto
pela Constituio de 1988, havia sido regulamentado pelo Congresso durante o Governo
Collor, e estabelecia uma srie de direitos dos funcionrios pblicos. De seus mais de 200
artigos, 96 tratavam de direitos e 10 de deveres, obrigaes e responsabilidades. Collor vetou
vrios dispositivos, inclusive alguns desses direitos, mas o Congresso Nacional derrubou esses
vetos. Fernando Henrique conseguiu reformar o estatuto e eliminar uma srie de vantagens,
algumas realmente abusivas. Para se ter uma ideia, um funcionrio, quando se aposentava,
ganhava bem mais do que um servidor da ativa, porque recebia automaticamente uma
promoo para o posto imediatamente superior ou recebia um adicional que correspondia
a 20% da remunerao e ainda deixava de pagar 11% de contribuio previdenciria.
Ganhava assim 31% a mais do que quando estava trabalhando. Ainda no primeiro governo
do presidente Fernando Henrique, tambm foi extinta uma srie de privilgios.
claro que essas medidas geram insatisfaes porque atingem interesses localizados.
Reformas desse tipo so em geral muito antipticas e no contam com a adeso dos servidores
pblicos. O governo tem um custo poltico alto, que s vezes afeta a prpria base do governo
e sua popularidade. H que fazer um esforo de mobilizao. No caso da reforma Bresser,
o governo recorreu mesma estratgia utilizada na era Collor, no sentido de demonizar o
funcionalismo pblico, de colocar a opinio pblica contra o funcionrio. Reformas desse teor
so sempre complexas, estabelecem uma tenso entre o funcionrio, o governo e a sociedade.
Para suprimir direitos ou barrar privilgios, o governo desqualifica os servidores, taxando-os
de preguiosos, como fez Fernando Henrique, ou de marajs, como disse o Collor de Mello.
Finalmente, cabe lembrar que o tema das reformas no tem um apelo muito
grande para deputados e senadores. No oferece visibilidade, no traz votos. A no ser
que o parlamentar se proponha a defender os interesses dos funcionrios pblicos, a
se apresentar como deputado do funcionrio pblico, quando pode ganhar parte dos
votos da corporao. O tema da modernizao do Estado, da reforma administrativa,
entretanto, muito abstrato. No tem potencial eleitoral. Apesar desse reduzido apelo, no
primeiro semestre de 2011 foi criada na Cmara dos Deputados uma frente parlamentar
pela melhoria da gesto pblica. Ento pode ser que as pessoas estejam acreditando nisso.
Em funo dessas dificuldades de atrair o apoio do Legislativo para a modernizao
da administrao pblica, pode-se constatar que, sintomaticamente, as reformas andam
mais rpido nos perodos ditatoriais. Na plenitude democrtica, mudanas na morfologia

114
 A nova elite dirigente e a modernizao da administrao pblica.
Aparelhamento, renovao ou corporativismo

e no funcionamento do aparelho do Estado so mais difceis de aprovar, pois exigem

negociaes, impem concesses e tomam muito tempo. A reforma Bresser foi aprovada
em um regime democrtico, mas, do ponto de vista dos resultados, pouco relevante.
O professor Bresser-Pereira declarou no incio deste seminrio que a grande vitria da
reforma gerencial foi ideolgica. No governo federal e nos governos estaduais e municipais,
tcnicos e gestores passaram a acreditar nas virtudes da administrao gerencial. Os
quadros da administrao pblica recrutados pela Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP) passaram a partilhar das mesmas ideias sobre gerencialismo. Desse ponto
de vista, portanto, a reforma foi um xito porque mudou em grande parte a mentalidade
do funcionalismo pblico brasileiro.

Notas
1.
Como marco temporal, refere-se explicitamente eleio de Luiz Incio Lula da Silva,
a seus dois governos sucessivos e eleio de sua sucessora, Dilma Rousseff. Por governos
populares ou de esquerda, entende-se os partidos que estiveram em oposio aos
movimentos de reforma liberal (ou neoliberal) dos anos 1990 no Brasil e na Amrica
Latina. O alegado crescimento do aparato burocrtico considera, de forma simplificada,
o aumento do nmero de servidores pblicos efetivos no perodo posterior sada de
Fernando Henrique Cardoso da Presidncia da Repblica.
2.
Ver http://www.femergs.com.br/media/gerenciamento/banco_de_midia/254_5.pdf
3.
Cf. http://www.servidor.gov.br/publicacao/boletim_estatistico/bol_estatistico_11/
Bol186_Out2011.pdf
4.
Em 2007, dados do IPEA indicavam existirem no Brasil 8.562.164 funcionrios pblicos,
sendo 4.375.045 municipais, 3.310.382 estaduais e 856.982 federais (http://www.ipea.
gov.br/presenca/index.php?option=com_content&view=article&id=31&Itemid=23
&limitstart=1). Recentemente (8/9/2011), a Agncia Brasil, da Empresa Brasileira de
Comunicao, divulgou o levantamento mais recente do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), aqui referido, apontando a existncia de 5.883.433 servidores pblicos
no final do ano passado, sendo 5.300.760 estatutrios e 582.673 celetistas, com contratos
regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT (http://agenciabrasil.ebc.com.
br/noticia/2011-09-08/governo-lula-ampliou-numero-de-empregos-publicos-em-30).
Entretanto, essa informao no aparece no prprio estudo, como indicado acima.
Conforme j dito no corpo do texto, com dados fornecidos pela RAIS/MTE, aponta
a existncia de 9.399.738 servidores pblicos (947.936 federais, 3.508.835 estaduais e
4.942.967 municipais), alm de 823.341 empregados de empresas estatais. Para mais
detalhes, ver
http://www.femergs.com.br/media/gerenciamento/banco_de_midia/254_5.pdf
5.
No se considera aqui o a dominao carismtica por constituir, mais do que uma
modalidade especfica, uma forma de acesso ao poder legtimo. Ou seja, ela nasce do
contexto de outras formas de dominao e/ou evolui para firmar-se como tradio e
rotina (Weber, 1999, p. 323 e ss).
6.
Ver http://www2.camara.gov.br/transparencia/a-transparencia-na-camara
7.
Cf. http://www.senado.gov.br/transparencia/

115
 Frederico Lustosa da Costa

Bibliografia
AMORIM, Carlos Alberto Novelino de. Princpio republicano, cargo em comisso e
clientelismo poltico nos municpios do Estado do Rio de Janeiro: reflexes sobre
a profissionalizao da funo pblica no Brasil. Dissertao apresentada Escola
Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE) para obteno do
Ttulo de Mestre em Administrao Pblica. Rio de Janeiro, Fundao Getulio
Vargas, 2008.
AVELAR, Lcia; CINTRA, Antonio Octvio. (orgs.), Sistema poltico brasileiro: uma
introduo. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung/So Paulo: Editora Unesp,
2007.
DARAJO, Maria Celina. A elite dirigente do governo Lula. Rio de Janeiro, CPDOC,
2009.
____. Governo Lula: contornos sociais e polticos da elite do poder. Rio de Janeiro,
CPDOC, 2007.
DE BONIS, Daniel; PACHECO, Regina Slvia. Nem poltico nem burocrata: o debate
sobre o dirigente pblico. In: Loureiro, M. R.; Abrcio, L. F.; Pacheco, R. Burocracia
e poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica do sculo XXI. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2010, pp. 329-362.
DENHARDT, Robert B. Teorias da Administrao Pblica. So Paulo: Cengage
Learning, 2011.
GODOY, Andr Luiz. Estruturas burocrticas e capacidade de ao: construindo
burocracias autnomas e inseridas no Brasil. Dissertao apresentada Escola
Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (EBAPE) para obteno do
Ttulo de Mestre em Administrao Pblica. Rio de Janeiro, Fundao Getulio
Vargas, 2010.
RAMOS, Alberto Guerreiro. A nova ignorncia e o futuro da administrao pblica na
Amrica Latina. Revista de Administrao Pblica, vol. 4, n 2, jul/dez, 1970, p.
7-45.
LOUREIRO, Maria Rita; ABRCIO, Fernando Luiz; PACHECO, Regina Slvia.
Burocracia e poltica no Brasil: desafios para a ordem democrtica do sculo
XXI. Rio de Janeiro, Editora FGV, 2010.
LOUREIRO, Maria Rita; ABRCIO, Fernando Luiz. Poltica e burocracia no
presidencialismo brasileiro: o papel do Ministrio da Fazenda no primeiro governo
Fernando Henrique Cardoso. Revista Brasileira Cincias Sociais [online]. Vol. 14,
n 41, 1999, p. 69-89.
PACHECO, Regina Slvia. Organizando o debate: dirigentes pblicos no Brasil. Trabalho
apresentado ao I Congresso CONSAD de Gesto Pblica, como parte integrante
do painel Sobre Dirigentes Pblicos: O que h de Novo no Brasil?, realizado em
Braslia, de 26 a 28 de maio de 2008.
PESSOA, Eneuton; MATTOS; Fernando A. M. de; BRITTO, Marcelo A. de,

116
 A nova elite dirigente e a modernizao da administrao pblica.
Aparelhamento, renovao ou corporativismo

FIGUIREDO. Emprego pblico no Brasil: comparao internacional e evoluo

recente. 19 Comunicado da Presidncia do IPEA. Braslia, IPEA, maro de 2009.
PRATES, Antonio A. P. Administrao pblica e burocracia. In: Avelar, L.; Cintra, A.
O. (orgs.), Sistema poltico brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Konrad
Adenauer Stiftung/So Paulo: Editora Unesp, 2007, pp. 117-129.
SANTOS, Lus A. dos. Burocracia profissional e a livre nomeao para cargos de confiana
no Brasil e nos EUA. Revista do Servio Pblico, vol. 60, n 1, jan/mar, 2009, PP.
5-28.
WALDO, Dwight. The administrative state: a study of the political theory of American
public administration. Nova York: Ronald Press, 1948.
WEBER, Max. Economia e Sociedade. Braslia, Editora Universidade de Braslia: So
Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 1999.
WILSON, Woodrow. O estudo da Administrao. Revista do Servio Pblico. Vol. 56,
n 3, jul/set, 2005, pp. 349-366.

117
 Frederico Lustosa da Costa

118