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ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA

NEWTON CLO BOCHI LUZ

OPERAES INTERAGNCIAS:

uma abordagem estratgica

Rio de Janeiro
2012
NEWTON CLO BOCHI LUZ

OPERAES INTERAGNCIAS:

uma abordagem estratgica

Trabalho de Concluso de Curso - Monografia a


ser apresentado ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito
obteno do diploma do Curso de Altos Estudos de
Poltica e Estratgia.

Orientador: Cel R1. Edison Gomes de Souza Neto

Rio de Janeiro
2012
C2012 ESG

Este trabalho, nos termos de legislao


que resguarda os direitos autorais,
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG).
permitido a transcrio parcial de textos
do trabalho, ou mencion-los, para
comentrios e citaes, desde que sem
propsitos comerciais e que seja feita a
referncia bibliogrfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
so de responsabilidade do autor e no
expressam qualquer orientao
institucional da ESG

Newton Clo Bochi luz

Biblioteca General Cordeiro de Farias

Bochi Luz, Newton Clo


Operaes interagncias: uma abordagem estratgica / Newton
Clo Bochi Luz. - Rio de Janeiro: ESG, 2012.

54 f.: il.

Orientador: Cel R/1 Edison Gomes de Souza Neto


Trabalho de Concluso de Curso - monografia apresentado ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como
requisito obteno do diploma do Curso de Altos Estudos de Poltica
e Estratgia (CAEPE), 2012.

1. Interagncias. 2. Assuntos Civis. 3. Coordenao Civil-Militar.


I. Ttulo.
Dedico ao Senhor dos Exrcitos, provedor de
sabedoria e inteligncia para os homens
transformarem coraes e mentes.

Dedico a minha esposa Mari e a meus filhos


Paola, Lucas, Isabelle e Gabrielle pelo amor,
carinho e incentivo que sempre me devotaram e
entendem as dificuldades de mudanas na
carreira militar, abrindo mo de sua profisso e
de seus amigos para acompanhar as
transferncias e apoiar com oraes.

Dedico, em especial, aos meus companheiros


Esguianos pela amizade, interao de
conhecimentos e dedicao aos trabalhos e
atividades da Escola.
AGRADECIMENTOS

Ao nico Deus, pelas bnos, proteo e sade que tenho recebido ao


longo de minha vida e de minha carreira.
A minha esposa, Mari, e filhos, Paola, Lucas, Isabelle e Gabrielle, por
entenderem minhas ausncias e me permitirem paz e tranquilidade.
Ao Comando do Exrcito Brasileiro, pela oportunidade que me proporciona
de realizar o Curso de Altos Estudos de Poltica e Estratgia (CAEPE) e apresentar
o presente estudo.
Ao General de Exrcito Pinto Silva que me designou, em 2008, para integrar
a Diviso de Operaes, 2 subchefia do COTER, na seo de operaes
psicolgicas e assuntos civis, onde aperfeioei os conhecimentos e experincias
para realizar este trabalho.
Ao meu amigo e orientador, Cel Edison Gomes de Souza Neto, pela
serenidade e sabedoria necessrias confeco deste Trabalho e interao de
documentos, enviadas pelo MD e pelo Exrcito, e artigos militares relativos ao tema
do trabalho.
Ao companheiro de arma, Major Fbio P. Lustosa, doutor em cincias
militares, cuja pesquisa e documentos de sua tese ratificaram o fulcro deste trabalho.
Aos integrantes da Escola Superior de Guerra (ESG), corpo discente e
docente, pela riqueza dos debates realizados, pelo conhecimento transmitido e pela
fidalguia no trato e apoio aos Estagirios do CAEPE 2012.
Aos Estagirios da Turma Programa Antrtico Brasileiro - PROANTAR,
CAEPE 2012, pela convivncia agradvel e cordial nos vrios momentos
compartilhados. Tem sido uma honra t-los como colegas e partcipes de minha vida
profissional.
A todos que, de alguma maneira, contriburam para a concretizao deste
empreendimento.
De tanto ver triunfar as nulidades,
de tanto ver prosperar a desonra,
de tanto ver crescer a injustia, de
tanto ver agigantarem-se os
poderes nas mos dos maus, o
homem chega a desanimar da
virtude, a rir-se da honra, a ter
vergonha de ser honesto.

Rui Barbosa
RESUMO

O presente Trabalho de Concluso do Curso de Altos Estudos de Poltica e


Estratgia (CAEPE) prope-se a responder como a implementao da Estratgia
Nacional de Defesa impactar a projeo de poder do Brasil no mbito internacional
por meio das operaes interagncias ou de coordenao e cooperao civil-militar.
Atualmente, o emprego de tropas especializadas em Assuntos Civis ou
Coordenao Civil-Militar (CIMIC) est disseminado pelas foras armadas de maior
expresso no mundo. Assim, este estudo prope atualizaes ao modelo de
operaes conjuntas e a interao civil-militar nos nveis estratgicos e operacionais,
baseado na crescente atuao das Foras Armadas em operaes de no-guerra,
nos anos de 2010 e 2011. Tais propostas de reformulao doutrinria e novas
estruturas organizacionais so resultado de pesquisa bibliogrfica, entrevistas e a
experincia de participao do planejamento e execuo do Plano Estratgico de
Fronteiras (PEF). A concluso identifica que novos processos so necessrios no
incio e no final do ciclo de gerenciamento de crises e de aes subsidirias,
particularmente de aes humanitrias, executadas pelas Foras Armadas.

Palavras Chave: Operaes Interagncias; Assuntos Civis; Coordenao Civil-Militar


e Coordenao e Cooperao Civil-Militar (C3M).
ABSTRACT

This work of completion of the Course of High Studies of Policy and Strategy
(CAEPE) addresses how the implementation of the National Defense Strategy will
impact the power projection of Brazil at the international level by means of
interagency operations or civil-military coordination. Currently, the use of troops
specializing in Civil Affairs or Civil-Military Coordination (CIMIC) is disseminated by
the military with greater expression in the world. Thus, this study proposes updates to
the model of joint operations and civil-military interaction in the strategic and
operational levels, based on the growing role of the military in operations other than
war, in the years 2010 and 2011. Such proposals doctrinal reformulation and new
organizational structures are the result of literature review, interviews and experience
of participation in the planning and execution of the Strategic Border Plan (PEF).The
conclusion identifies what new processes are needed at the beginning and end of the
cycle of crisis management and subsidiary actions, particularly in humanitarian
actions, executed by the Armed Forces.

Keywords: Interagency Operations, Civil Affairs, Civil-Military Coordination and Civil-


Military Coordination and Cooperation (C3M).
LISTA DE ILUSTRAES

FIGURA 1 Forjando Unidade de Esforo................................................... 22


FIGURA 2 Relacionamento nas operaes civis-militares......................... 23
FIGURA 3 Centro de Operaes Civil-Militar (COCM)............................... 24
FIGURA 4 Exemplo de relaes NATO CIMIC.......................................... 28
FIGURA 5 Viso Geral do processo de planejamento NATO CIMIC......... 29
FIGURA 6 Conceitos da ONU.................................................................... 30
FIGURA 7 Estrutura organizacional da MINUSTAH................................... 32
FIGURA 8 Estrutura organizacional Do Force Commander....................... 32
FIGURA 9 Estrutura organizacional do BRABATT..................................... 34
FIGURA 10 Quadro de Nveis de Segurana............................................... 47
FIGURA 11 Estrutura de um Estado-Maior do Comando Conjunto............. 49
FIGURA 12 Centro de Operaes Conjuntas do PEECFA AGATA............. 50
FIGURA 13 Espectro das atividades de C3M no Exrcito Brasileiro............ 56
FIGURA 14 Proposta de coordenao interagncias................................... 61
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AG Agncias Governamentais (do Governo)


AI Agncias Internacionais
AIH Agncias Internacionais Humanitrias
AOR rea de Responsabilidade
As Civ Assuntos Civis
ACDN Ajuda em Caso de Desastres Naturais
ACISO Aes Cvico-Sociais
CIMIC Cooperao Civil-Militar / Civil-Military Co-operation
C3M Coordenao e Cooperao Civil-Militar
CMCoord Coordenao Civil-Militar (ONU) / UN CivilMilitary
Coordination
COCM / CMOC Centro de Operaes Civil-Militar
DOD Departamento de Defesa (USA) / Department of Defense
EUA / USA Estados Unidos da Amrica
FA Foras Armadas
FS Foras Singulares
GLO Garantia da Lei e da Ordem
MD Ministrio da Defesa
MF Ministrio da Fazenda
MINUSTAH Misso das Naes Unidas para a Estabilizao do Haiti
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
OI Organizaes Internacionais
ONG Organizaes No Governamentais
OTAN / NATO Organizao do Tratado do Atlntico Norte / North Atlantic
Treaty Organization
OPLAN Plano de Operaes
ONU / UN Organizao das Naes Unidas / United Nations
PDN Poltica de Defesa Nacional
TO Teatro de Operaes
SUMRIO

1 INTRODUO...................................................................................... 12
1.1 REFERENCIAL CONCEITUAL............................................................. 15
1.1.1 Tema..................................................................................................... 15
1.1.2 Formulao e Situao Problema..................................................... 16
1.1.3 Problema.............................................................................................. 16
1.1.4 Alcance e Limites................................................................................ 17
1.1.5 Justificativas....................................................................................... 17
1.2 REFERENCIAL METODOLGICO...................................................... 17
1.2.1 Objetivos.............................................................................................. 17
1.2.2 Procedimentos Metodolgicos.......................................................... 18
1.2.3 Contribuio da Pesquisa.................................................................. 19
1.3 DESCRIO DAS SEES................................................................ 19

2 DOUTRINA DOS EUA, DA OTAN E DA ONU..................................... 20


2.1 DOUTRINA DOS EUA.......................................................................... 21
2.2 DOUTRINA DA OTAN.......................................................................... 26
2.3 DOUTRINA DA ONU............................................................................ 30
2.4 SNTESE DE LIES APRENDIDAS.................................................. 34
2.4.1 Capacitao em todo o espectro civil-militar................................... 34
2.4.1.1 Atual processo interagncias dos EUA................................................. 34
2.4.1.2 Guia para ONG e Militares.................................................................... 35
2.4.1.3 Guia para Agncias Governamentais dos EUA.................................... 35
2.4.1.4 Lies aprendidas do Exrcito Canadense.......................................... 36
2.4.2 Cultura interagncias publicada na Military Review....................... 38
2.5 CONCLUSO PARCIAL....................................................................... 40

3 DOUTRINA BRASILEIRA.................................................................... 41
3.1 CONDICIONANTES DE EMPREGO INTERAGNCIAS...................... 41
3.1.1 Generalidades..................................................................................... 41
3.1.2 Constituio Federal.......................................................................... 41
3,1,3 Lei Complementar 97/1999................................................................. 42
3.1.4 Tratado Constitutivo da UNASUL...................................................... 42
3.1.5 Poltica de Defesa Nacional............................................................... 43
3.1.6 Estratgia Nacional de Defesa........................................................... 44
3.1.7 Decreto Presidencial 7496, Plano Estratgico de Fronteiras......... 44
3.1.8 Lei no 9649, organizao do Poder Executivo.................................. 45
3.1.9 Decreto no 7649, Sistema Nacional de Defesa Civil......................... 45
3.2 DOUTRINAS DO MD CONDICIONANTES DO EMPREGO................. 46
3.2.1 Estratgia Militar de Defesa (EMiD)................................................... 46
3.2.2 Doutrina Militar de Defesa.................................................................. 46
3.2.3 Evacuao de No Combatentes (ENC)........................................... 47
3.2.4 Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA)...................... 47
3.2.5 Doutrina de Operaes Conjuntas.................................................... 48
3.2.6 Comentrios de C3M relativos ao PEECFA GATA........................ 49
3.2.7 Comentrios de C3M relativos ao Complexo do Alemo................ 52
3.3 DOCUMENTOS DE C3M DAS FORAS SINGULARES..................... 53
3.3.1 Documentos e/ou Manuais da Marinha do Brasil............................ 53
3.3.2 Documentos e/ou Manuais do Exrcito Brasileiro.......................... 54
3.3.3 Documentos e/ou Manuais da Fora Area Brasileira.................... 56
3.4 CONCLUSO PARCIAL....................................................................... 58

4 CONCLUSO....................................................................................... 60
4.1 CAPACITAO DE RECURSOS HUMANOS..................................... 60
4.1.1 Doutrina............................................................................................... 60
4.1.2 Ensino.................................................................................................. 61
4.1.3 Cursos e estruturao de sees especializadas........................... 62
4.2 ESTABELECIMENTOS DE CENTROS C3M........................................ 62
4.3 CRIAO DE ORGANIZAES MILITARES ESPECIALIZADAS..... 63
4.4 CONSIDERAES FINAIS.................................................................. 64

REFERNCIAS.................................................................................... 66
12

1 INTRODUO

O sculo XXI tem por pano de fundo uma sucesso importante de conflitos
violentos, que fazem parte da construo de uma nova ordem que s vai ser
sustentvel se enfrentar os graves desafios trazidos do sculo XX: as
desigualdades, mundiais e nacionais, e a pobreza. A desestruturao das
sociedades caracterizada pela existncia de particularidades raciais, tnicas,
lingusticas e religiosas geralmente desrespeitadas.
O Brasil passa por um perodo de desafios significativos na construo de
uma sociedade igualitria, muitas vezes rompendo valores histricos e culturais,
porm muito heterogneo e complexo. Destaca-se que essa reestruturao de
valores da sociedade brasileira vem culminando com a perda da noo de coeso
nacional.
Nos ltimos anos; segundo publicao do Gabinete de Segurana
Institucional (GSI), da Presidncia da Repblica; houve um aumento significativo de
alguns componentes dessa cultura no Brasil, sobretudo ligados ao voluntariado,
auto-organizao da sociedade civil, com o incremento de Organizaes No
Governamentais autnticas, que se formam para desenvolver programas e aes
coletivas voluntrias, aumentando a propenso da sociedade brasileira a uma ao
mais cooperativa, o que muito importante para minimizar as crises e conflitos
atuais.
Assim, os conflitos atuais propiciaram o surgimento de novas concepes de
emprego militar e projeo de poder. Os Assuntos Civis, a Cooperao Civil-Militar
(CIMIC) e, mais recentemente, as Operaes Interagncias representam etapas
desse processo de evoluo doutrinria, decorrentes de ensinamentos e
experincias das Foras Singulares.
Por este novo conceito, a guerra prescreve a prontido de todos os meios
disponveis, a onipresena de informao, a cultura interagncias e presena do
campo de batalha em todos os lugares. Significa a fuso de todas as armas com a
tecnologia disponvel e a eliminao de todas as fronteiras entre as duas
ambincias, a da guerra e da paz; dos militares e dos no militares1.

1
O texto constitui uma seleo do livro A Guerra Alm dos Limites, publicado na China, em
Fevereiro de 1999. A obra prope atitudes e procedimentos que transcendem as tticas militares, a
serem implementadas por pases em desenvolvimento, como a China em particular.
13

A razo para iniciar-se um conflito pode ser qualquer uma: a disputa por um
territrio, ou por recursos; diferentes crenas religiosas; rancor derivado de
divergncias tribais; diferenas ideolgicas; crimes transnacionais; terrorismo;
disputa sobre participao nos mercados financeiros; distribuio de poder e
autoridade; sanes comerciais; ou, uma disputa decorrente de um desequilbrio
financeiro.
Destacam-se, ainda, o emprego militar em aes subsidirias,
particularmente em apoio Defesa Civil na soluo de desastres naturais. Analistas
apontam que h uma tendncia de aumento do nmero de desastres naturais em
pases vizinhos e no Brasil, com destaque para a Regio Nordeste como um todo,
Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa Catarina. Assim, h possibilidade
crescente das Foras Armadas serem chamadas a participarem de Operaes de
Ajuda em Casos de Desastres Naturais (ACDN) no continente americano. Fato que
ocorreu em 2010 e devastou a capital haitiana, causando um nmero estimado de
mais de 200 mil mortes. Seguido, 46 dias depois, pelo tremor na costa chilena que
causou um tsunami. Em consequncia, h necessidade de preparao das Foras
para atenderem aos quesitos de pronto-atendimento e capacidade expedicionria,
particularmente a autossustentao em ambiente colapsado.
A atuao das Foras Armadas em aes civis-militares ocorrer sob a
coordenao do Ministrio da Defesa, por intermdio do Estado-Maior Conjunto das
Foras Armadas (EMCFA), ou singularmente, integrando esforos com rgos
governamentais nacionais e internacionais, organizaes no governamentais e
outras entidades, estabelecendo um Centro de Coordenao Civil Militar (C 3M). O
espectro de tais operaes varia de acordo com o grau de complexidade de cada
crise, ocorrendo desde situaes de normalidade institucional, at casos de crise
internacional envolvendo o uso de foras armadas.
O presente trabalho foi produzido com o objetivo de estudar a aplicao de
Operaes Interagncias pelo Ministrio da Defesa, considerando a crescente
utilizao das Foras Armadas em diversas misses como em aes subsidirias de
apoio ao desenvolvimento do Pas; em operaes de manuteno da paz e
humanitrias, sob a gide de organismos internacionais, como a Organizao das
Naes Unidas (ONU) e a Organizao dos Estados Americanos (OEA); na linha de
fronteira, impedindo que traficantes invadam o territrio do Pas; em operaes de
garantia da lei da ordem (GLO) em todo o territrio brasileiro, de forma preventiva e
14

operativa; realizando o apoio logstico, de inteligncia, de comunicaes e de


instruo aos rgos do governo envolvidos em suas atribuies constitucionais; e
no restabelecimento da ordem pblica ou da paz social, ameaadas por grave e
iminente instabilidade institucional.
Assim sendo, cresce de importncia observar o atual estgio atingido por
diferentes naes e organismos internacionais no trato destas operaes. Tais
atores possuem doutrina e estrutura profundas, atuais e dinmicas, frutos de larga
experincia e vivncia em situaes de emprego semelhantes. Dessa forma, os
comandantes destas foras militares, nos mais variados nveis, possuem as
melhores condies possveis para atingir os resultados desejados. Uma doutrina e
estrutura adequadas so ferramentas imprescindveis para o cumprimento da
misso de maneira eficiente e eficaz.
O resultado esperado a evoluo das Foras Singulares e das Operaes
Conjuntas ao identificar a estrutura necessria de coordenao civil-militar, em
particular aes interagncias, para apoiar aes militares e maximizar a eficcia
para alcanar objetivos comuns. Um desdobramento muito importante a
atualizao da doutrina visando ao mximo o aproveitamento do relacionamento da
tropa com o componente civil - Organizaes Governamentais (OG), Organizaes
No Governamentais (ONG), Organizaes Internacionais (OI), Agncias das
Naes Unidas, movimentos sociais e populao local - conduzido por especialistas
na busca do cumprimento das misses de um Comando Conjunto (C Cj).
Do exposto, pode se inferir que situaes que envolvem o emprego,
preponderantemente, das atividades civis-militares no Brasil tornam-se cada vez
mais comuns. Para fins de exemplo, pode-se citar: a incidncia de refugiados vindos
da Bolvia, Colmbia e pases africanos; o resgate de brasileiros na Bolvia, em
2003, e no Lbano, em 2006. Em seguida, o auxlio defesa civil por ocasio das
enchentes em Santa Catarina, outubro de 2008, e na regio serrana do Rio de
Janeiro, janeiro de 2011. Dessa forma, a adequao das Foras Armadas a este
novo quadro urgente e necessria, pois a recente atuao no Complexo do
Alemo caracteriza a necessidade de coordenao civil-militar.
As atividades Interagncias tm crescido de importncia no mundo, por
ocasio do emprego das foras armadas nas operaes de estabilidade e de apoio
nos pases em conflito. Os Estados Unidos da Amrica (EUA), particularmente, e
integrantes da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), so alguns
15

exemplos de desenvolvimento doutrinrio e de lies aprendidas para atualizaes


estruturais das Foras. Na abordagem do tema ser mostrada a viso de pases que
incrementam suas doutrinas de coordenao civil-militar.
Finalmente, destaca-se que as Foras Armadas tm sido cada vez mais
empregadas em operaes de manuteno da paz com o emprego de tropa, sob a
gide da Organizao das Naes Unidas. Nestes ltimos dez anos destacam-se as
misses em Angola, no Timor Leste e a recente participao no Haiti. Nessas
misses, as Foras tm realizado Aes Cvico-Sociais (ACISO) e apoio na
segurana de agncias humanitrias. Aps o desastre de 2010, no Haiti, as
atividades de Coordenao Civil-Militar (UN-CM Coord e CIMIC) tm o fulcro nas
aes de ajuda humanitria e no estabelecimento de reas de desabrigados, com
atuao incrementada pelos batalhes brasileiros (BRABATT). Assim, tm-se
observado a necessidade de se estudar e criar uma doutrina, genuinamente
brasileira, sobre o assunto.

1.1 REFERENCIAL CONCEITUAL

1.1.1 Tema

Procurou-se atender s novas demandas da Estratgia Nacional de Defesa


(END), que o vnculo entre o conceito e a poltica de independncia nacional, de
um lado; e as Foras Armadas para resguardar essa independncia, do outro.
Destaca-se que o amparo do tema tem como fulcro a defasagem da doutrina em
vigor. Esta decorre da inexistncia de organizaes militares estruturadas para
assuntos civis ou para a coordenao civil-militar.
Do exposto, e aproveitando-se do ambiente acadmico de civis e militares
na Escola Superior de Guerra (ESG) com o desiderato de interao de
conhecimento, de experincias e, principalmente, pela importncia de sincronizao
de aes entre civis e militares; o tema foi alicerado com a finalidade de maximizar
formadores de opinio no assunto; e com o objetivo de obter mudana de
paradigmas no tema de segurana nacional e desenvolvimento.
Tal considerao foi otimizada, inclusive, como uma necessidade do
Ministrio da Defesa conduzir, em 2008, um Seminrio de Assuntos Civis e de
Direito Internacional Humanitrio com militares das trs Foras. Nesse ano, ocorreu
o Seminrio de Operaes Interagncias, onde foram apresentadas as lies
aprendidas nas Operaes GATA, na SERRANA e na ARCANJO. A participao
16

de outros organismos (Defesa Civil, Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio da


Justia, Cruz Vermelha Internacional, dentre outros), incrementou o fundamento com
vistas a minimizar as carncias doutrinrias em questo. Da mesma forma, verifica-
se que o tema explorado superficialmente nas escolas e centros de instrues
militares.

1.1.2 Formulao da Situao-Problema

Os novos e complexos ambientes operacionais de hoje exigem importante


atualizao dos conceitos existentes para a coordenao civil-militar. Logo,
necessrio que se encontre a melhor sinergia possvel com esse componente,
maximizando o esforo ao apoio humanitrio e minimizando a interferncia civil nas
operaes militares. Isto exige substancial adaptao da forma de emprego das
Foras Armadas, pois os conflitos de hoje so diferentes daqueles que se observava
recentemente.
Destaca-se que o termo Interagncias, do presente trabalho, surge como
resultado da juno dos componentes militares com organizaes e entidades civis,
estruturados para alcanar objetivos polticos e estratgicos de interesse comum.
Do exposto, a doutrina brasileira indica que, nos conflitos atuais, as ameaas
so difusas e imprevisveis, exigindo que o preparo das Foras Armadas seja
baseado em capacidades, significando dispor de foras capazes de atuar de forma
conjunta para que os esforos sejam somados e as aes integradas com o objetivo
de se obter maior eficincia na execuo das operaes. (BRASIL, 2011a).

1.1.3 Problema

A presente pesquisa advm da necessidade de capacitao de Recursos


Humanos das Foras Armadas e a criao de estruturas de coordenao civil-militar,
a fim de aperfeioar o preparo e emprego conjunto em aes que envolvam outros
organismos e agncias estatais. Tais interaes visam coordenao de esforos
de modo a atingir objetivos comuns com a maior eficincia e eficcia possvel.
Desta forma, a pesquisa ser formulada com o objetivo de chamar a ateno
para a doutrina e as estruturas necessrias para as atividades de coordenao civil-
militar, assuntos civis e operaes interagncias, principalmente no planejamento
estratgico coordenado pelo Ministrio da Defesa da seguinte forma:
17

Como as Foras Armadas podem produzir, nos mbitos de Segurana e de


Defesa Nacionais, resultados eficazes s estratgias de emprego conjunto das
Foras em aes interagncias ou de coordenao civil-militar?

1.1.4 Alcance e limites

Quanto temporalidade, este estudo considerar a evoluo das Operaes


de Coordenao Civil-Militar (Assuntos Civis, Operaes Civis-Militares e Operaes
Interagncias) nos Estados Unidos, a partir da Guerra do Golfo, e no Brasil com as
aes efetivas das Foras Armadas em mbito nacional e internacional.
Quanto abrangncia, ser realizada a anlise do desenvolvimento da
doutrina no Exrcito dos Estados Unidos, da OTAN e do Brasil de forma global. A
pesquisa focar to somente as experincias adquiridas pelo Exrcito Brasileiro e
pelo Ministrio da Defesa, a fim de no apresentar fundamentos tericos de outras
instituies.

1.1.5 Justificativas

O trabalho procura identificar o amplo espectro de atuao das atividades de


assuntos civis, particularmente aes interagncias, sua importncia e necessidade
de complementar ou reduzir a lacuna, hoje existente, na doutrina e na estrutura
organizacional capaz de otimizar a eficincia das aes conjuntas das Foras
Armadas.

1.2 REFERENCIAL METODOLGICO

Esta seo tem por finalidade apresentar a metodologia que foi empregada
com o objetivo de solucionar o problema formulado no trabalho. O referencial
metodolgico est alinhado no sentido de buscar respostas aos objetivos, gerais e
especficos, que sero apresentados a seguir.

1.2.1 Objetivos

O propsito nesse trabalho se baseou na participao da confeco do


Plano Estratgico de Fronteiras e no Plano de Apoio das Foras Armadas em Caso
de Desastres, elaborados no Ministrio da Defesa e, tendo como fulcro a
necessidade de capacitao operacional nas atividades de coordenao civil-militar
(interagncias).
18

1.2.1.1 Objetivo Geral

O objetivo do trabalho se configura em analisar, de que maneira as Foras


Armadas podem aperfeioar, eficazmente, s estratgias de emprego conjunto em
interao com agncias estatais (interagncias); nos mbitos de Segurana e de
Defesa Nacionais.

1.2.1.2 Objetivos Especficos

a) Apresentar e identificar necessidades, possibilidades e limitaes para o


emprego das Foras Armadas em misses que envolvem coordenao
civil-militar nas Operaes Conjuntas.
b) Apresentar os ensinamentos colhidos nas estruturas de planejamento e
execuo de misses que envolvem aes interagncias.
c) Possibilitar o levantamento de subsdios para a elaborao do Manual de
Operaes Interagncias do Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas.

1.2.2 Procedimentos Metodolgicos

A obteno das informaes para anlise e estudo dos objetivos propostos,


ser realizada por intermdio de pesquisa bibliogrfica, em bibliotecas, ou
empregando as ferramentas de busca disponveis na Internet, alm dos relatrios
apresentados ao EMCFA nas aes no Complexo do Alemo, das Operaes de
Manuteno de Paz no Haiti, dos Relatrios elaborados das diversas operaes
GATA e de Intensificao da Presena das Foras Armadas na Fronteira: Porteira
Fechada (FAB), Atalaia, Cadeado, Curare e Fronteira Sul (EB).
Em complemento anlise de documentos das Foras, ainda ser feito uma
pesquisa bibliogrfica em documentos doutrinrios dos EUA, da ONU e da OTAN
sobre as estratgias militares, ensinamentos e experincias em aes de
coordenao civil-militar e interagncias.
Buscar-se-, ao final do trabalho, a proposta de capacitao de Recursos
Humanos; o estabelecimento de uma doutrina conjunta, otimizando a
interoperabilidade entre as Foras Singulares e as Agncias do Governo; e a
insero de uma estrutura organizacional eficiente nas Operaes Conjuntas.
19

1.2.3 Contribuio da pesquisa

Este trabalho contribui na formao de conhecimentos gerenciais


especficos para o ambiente de organizaes pblicas voltadas para a Defesa
Nacional, uma vez que a grande maioria das publicaes disponveis trata apenas
do mundo das organizaes militares.

1.3 DESCRIO DAS SEES

Para uma melhor compreenso do trabalho de concluso de curso a ser


elaborado, o trabalho de pesquisa foi organizado em sees. Nesta seo
introdutria apresentam-se os referencias de estudo e a metodologia de pesquisa,
priorizando a justificativa do estudo e os objetivos gerais e especficos.
Na seo dois, o trabalho alude aos fundamentos doutrinrios e experincias
do EUA e da OTAN, abordando os bices de coordenao e os paradigmas a serem
diminudos em prol da Segurana Nacional. Destaca-se, ainda, os fundamentos da
ONU em coordenao civil-militar e a experincia de contingentes brasileiros nestas
aes.
Na terceira seo, o estudo apresentar as lies aprendidas em diversas
atuaes das Foras Armadas e a necessidade de implicao da participao de
civis nos Planejamentos Estratgicos do EMCFA, por meio da persuaso e
credibilidade nos objetivos estatais que visam ao Bem Comum.
Na ltima seo, ser apresentado um modelo terico de estruturas
organizacionais e capacitao de Recursos Humanos que tero a finalidade de
operacionalizar a participao efetiva e eficaz das Foras Singulares em Operaes
Interagncias.
20

2 DOUTRINA DOS EUA, DA OTAN E DA ONU

A experincia de diversos pases em participaes de conflitos recentes


demonstra que as operaes devem considerar a presena de diversos rgos civis
(nacionais, internacionais, multilaterais e de assistncia humanitria), indispensveis
para o tratamento de assuntos que envolvem o Poder Nacional. Assim, alguns
pases e a ONU procuram insistentemente difundir as operaes civis-militares, em
particular as aes interagncias, com o escopo de aperfeioar as aes e minimizar
o impacto na opinio pblica das tarefas militares realizadas no ambiente hostil.
Ao analisar a doutrina de naes amigas, verificou-se que a terminologia
pode ser diferenciada, entretanto os conceitos so semelhantes. No Reino Unido,
pas integrante da OTAN, o termo Cooperao Civil-Militar (CIMIC) a do cenrio
ps-guerra fria, com a proliferao de ONG e OI. Por outro lado, o aumento da
influncia da mdia apresenta desafios mais complexos execuo das operaes.
(UNITED KINGDOM, 2006).
As Naes Unidas se referem, ainda, Coordenao Civil-Militar (CMCoord)
como o dilogo e interao essenciais entre os atores civis e militares [...] para
proteger e promover os princpios humanitrios, prevenir disputas, minimizar
conflitos e, quando apropriado, perseguir objetivos comuns. (ONU, 2003a, traduo
nossa).
Nos Estados Unidos, particularmente aps a primeira guerra do golfo, a
doutrina de assuntos civis foi aperfeioada e surgiu a concepo de operaes civis-
militares (CMO). Atualmente, com as aes no Iraque, Afeganisto e Paquisto as
aes estratgicas abordam as operaes interagncias com a finalidade de facilitar
a unidade de esforos, de agncias do governo com as foras militares, na rea do
conflito.
Segundo artigos publicados na Military Review 2 (2011), muitos militares que
atuam nesse ambiente interagncias podem muito bem achar que viajaram a uma
terra estrangeira, onde suas normas culturais so consideradas inapropriadas. No
entanto, o artigo aborda que o ambiente interagncias uma realidade cultural que
todos devem conhecer eficientemente para cumprir sua misso. Na maioria dos
casos, a cultura organizacional militar caracterizada por uma forte hierarquia, com

2
Military Review uma revista que fornece um frum para o pensamento e o debate sobre a arte e
cincia da guerra terrestre e outras questes de interesse atual para o Exrcito dos EUA e do
Departamento de Defesa.
21

quase absoluta adeso s ordens recebidas. Na cultura interagncias, ocorre algo


oposto, pois no h uma cadeia de comando nica e distinta. um aglomerado de
rgos independentes usando o mesmo caminho, ao mesmo tempo, mas todos indo
para destinos diferentes.
Do exposto, sero listados a seguir as lies aprendidas e as doutrinas mais
evidentes das experincias de coordenaes civis-militares dos EUA, da OTAN e da
ONU.

2.1 DOUTRINA DOS ESTADOS UNIDOS DA AMRICA (EUA)

A anlise atual do Departamento de Defesa sugere que as foras militares


dos EUA se envolvero em conflitos persistentes ao longo dos prximos 25 anos.
Nesta era de conflito persistente, as estruturas terroristas em rpida evoluo, o
crime transnacional e a violncia tnica dificultam as relaes internacionais e criam
faixas de fragilidade e instabilidade estatal que apresentam uma grave ameaa
Segurana Nacional. Entre os determinantes do conflito (fontes de instabilidade que
impulsionam partes para o conflito aberto) esto o fanatismo religioso, a competio
mundial por recursos, a mudana climtica, as reivindicaes territoriais
remanescentes, a ideologia e o desejo de poder. (USA, 2009).
Conforme divulgao na The Army Capstone Concept 2012, na jornada
rumo a esse futuro incerto, os lderes recorrero cada vez mais a operaes de
estabilidade para reduzir as determinantes do conflito e da instabilidade e
desenvolver a capacidade institucional local para forjar a paz, a segurana e o
crescimento econmico sustentvel.
As operaes de estabilidade so misses, tarefas e atividades militares
conduzidas fora dos Estados Unidos em coordenao com outros instrumentos do
Poder Nacional para manter ou restabelecer um ambiente seguro e prestar servios
governamentais essenciais em infraestrutura de emergncia, em reconstruo e em
ajuda humanitria3.

3
Capstone Concept for Joint Operations, 15 de jan 2009: descreve como a fora conjunta
estadunidense ir operar em um futuro incerto, complexo e em mudana caracterizado por conflitos
persistentes.
22

Abordagem compreensiva

Abordagem governamental

Colaborao

Cooperao

Figura 01 - Forjando Unidade de Esforo entre um conjunto diversificado de atores


(traduo nossa)4.
Fonte: Intercmbio Militar Brasil Estados Unidos, 2008 (informao verbal)5.

O poder terrestre desempenha um papel central nas operaes de


estabilidade, que se concentram em atividades de controle da populao, segurana
e desenvolvimento. Foras militares compostas, em grande parte, pelo Exrcito dos
EUA atuam em operaes de estabilidade para estabelecer, proteger ou restaurar
servios civis bsicos, ou atuam diretamente em apoio aos rgos governamentais.
As operaes de estabilidade muitas vezes envolvem tanto as aes coercitivas
quanto as de cooperao. Elas conduzem a um ambiente no qual os outros
instrumentos do Poder Nacional possam predominar.
Uma relao parcial desses rgos inclui o Departamento de Estado, a
Agncia dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (United States
Agency for International Development USAID), o Departamento de Justia, a
Agncia Central de Inteligncia (CIA) e o Departamento de Agricultura. Os desafios
centrais so estabelecer a unidade de esforos e de controle sobre instituies to

4
Forging a Comprehensive Approach - Forging Unity of Effort among a Diverse Array of Actors
5
Palestra proferida pelo LTC Steve Leonard, no Intercmbio Militar Brasil Estados Unidos, em
Braslia, 2008.
23

diferentes e, tambm, estruturar organizaes de comando adequadas no mbito


operacional para a mxima eficcia.
Na seguinte figura, pode-se observar a relao entre as aes interagncias,
operaes civis-militares e assuntos civis, preconizadas no manual JP 3 57 de
2008:

Figura 02 Relacionamento nas operaes civis-militares (traduo nossa).


Fonte: JP 3-57, USA (2008).

O Centro de Operaes Civis-Militares (CMOC Civil-Military Operations


Center) o rgo central de coordenao das operaes militares com as agncias
governamentais ou no governamentais existentes na rea de Responsabilidade
(AOR) do Teatro de Operaes (TO). O tamanho e a composio do CMOC so
flexveis, dependendo da misso, das condies atuais e a da dimenso da crise. O
CMOC tem capacidade de controlar agncias internacionais, no governamentais e
nacionais durante o perodo de guerra ou de paz, quando o Departamento de Estado
tem controle da situao no Teatro de Guerra.
A misso do CMOC analisar, monitorar, planejar, coordenar, sincronizar e
influenciar o componente civil que gravita em torno do comandante da operao.
24

Figura 03 - Centro de Operaes Civis-Militar (CMOC) integrado com agncias civis


Fonte: USA (2011)

Durante as operaes ofensivas e defensivas, o CMOC serve como o filtro,


para o comandante controlar os diversos aspectos no militares de comando e
controle que envolve as operaes militares. O CMOC tambm verifica as
necessidades de infraestrutura imediata para as operaes de apoio populao de
curto, mdio e longo prazo. Durante as operaes de estabilidade e de apoio, os
CMOC servem como centro de sincronizao das operaes militares com as
operaes de organizaes no militares. Durante a transio da administrao
militar para a civil, o CMOC serve com fonte facilitadora deste processo de transio.
Destaca-se que a doutrina estadunidense aborda as aes interagncias
como a coordenao que ocorre entre as Agncias Governamentais dos EUA (USG)
e o Departamento de Defesa (DOD), com o propsito de alcanar os objetivos
polticos. Da mesma forma, no contexto de envolvimento do DOD com organizao
intergovernamental (IGO) e organizao no governamental (NGO) o termo
25

doutrinrio denomina-se Coordenao Interorganizacional (Interorganizational


Coordination) durante as operaes conjuntas:

Um compromisso com a coordenao interorganizacional vai ajudar a


alcanar estados finais desejados, facilitando a cooperao em reas de
interesse comum ou evitar consequncias negativas indesejadas ao
trabalhar no mesmo espao que outras partes interessadas. (USA, 2011,
traduo nossa6).

Segundo a atualizao doutrinria em 2011, a Coordenao


Interorganizacional possibilita aos participantes a fazer uma ou mais das seguintes
aes:
a) facilitar a unidade de esforos: alcanar objetivos estratgicos
nacionais requer o uso eficaz e eficiente dos instrumentos
diplomticos, informativos, militares e econmicas do poder nacional;
b) alcanar objetivos comuns: o sucesso da coordenao
interorganizacional permite que o governo dos EUA obtenha o apoio
internacional e domstico, economizando recursos e conduzindo as
operaes de forma mais eficaz e eficiente na consecuo de
objetivos comuns;
c) proporcionar uma compreenso comum: a coordenao dos atores
fundamental para a compreenso dos papis e relacionamentos de
participantes, bem como seus interesses, aes e viso sobre os
desafios enfrentados.
Finalmente, pode-se sintetizar a experincia estadunidense nos conflitos
atuais com as lies aprendidas e as constantes reformulaes doutrinrias,
executadas pelo U.S. Army Training and Doctrine Command (TRADOC), tem como
fulcro facilitar o sucesso, os interesses polticos, a utilizao otimizada dos recursos,
a sinergia de esforos e alcanar as metas de todas as organizaes militares e civis
envolvidas - sincronia. Essa coeso muitas vezes mais complexa do que a
natureza multidimensional das operaes de combate militares. A essncia da
coordenao interagncias a integrao eficaz dos mltiplos atores com diferentes
perspectivas, autoridades, capacidades e objetivos.

6
A commitment to interorganizational coordination will help to achieve desired end states by
facilitating cooperation in areas of common interest or avoiding unintended negative consequences
when working in the same space as other stakeholders. (USA, 2011).
26

2.2 DOUTRINA DA OTAN

A definio e o entendimento da OTAN nas operaes civis-militares (NATO


CIMIC) so focados na misso militar, onde o ambiente civil envolve uma mirade de
origem tnica, religiosa, ideolgica e de direo que exigem solues sustentveis,
nas sociedades devastadas por conflitos, desastres ou catstrofes humanitrias.
Solues para esses eventos graves so impossveis de alcanar somente por
meios militares, conforme descrito no manual NATO CIMIC Doctrine (2003).
Na abordagem abrangente, a cooperao civil-militar a interao do
ambiente civil com o militar. Isso permite que as aes militares alcancem o estado
final desejado pela sincronizao, coordenao e o desconflito das atividades
militares com os atores civis. No passado, a influncia da vasta variedade de
contribuies civis para estabilizar uma sociedade em crise foi negligenciada pela
ao militar, conforme preconizado nas lies aprendidas (NATO, 2003). Esta
negligncia negou a transio suave das aes cinticas para o espectro total das
operaes de estabilidade, dificultando a transio de reas estabilizadas para os
atores civis envolvidos nas operaes.
O objetivo geral do NATO CIMIC criar e manter condies que contribuam
para a consecuo de objetivos no mbito da misso geral e para a implementao
de uma estratgia de sada militar bem sucedida. A coordenao civil-militar ,
portanto, uma vertente fundamental do plano operacional global e no uma atividade
parte apregoa a doutrina da OTAN.
A doutrina de coordenao civil-militar da OTAN possui quatro fatores
condicionantes de planejamento:
a) as equipes CIMIC esto totalmente integradas ao comandante da
rea de operaes e esto autorizadas a coordenar as atividades
CIMIC na rea de responsabilidade (AOR);
b) as atividades CIMIC so parte integrante do plano operacional da
AOR, com o foco de contribuir para a sua misso e a implementao
da estratgia global a fim de maximizar e otimizar o alcance do estado
final;
c) na vasta gama de convivncia no espao de engajamento civil-militar,
as foras da OTAN podem, como ltimo recurso, dentro de suas
27

possibilidades e capacidades, acomodar e apoiar as atividades de


atores civis; e
d) atividades CIMIC so realizadas com vista transio rpida de
responsabilidades para as organizaes civis apropriadas ou as
autoridades locais.
A fim de alcanar os objetivos globais das aes militares o manual AJP-9
estabelece que o Estado-Maior da rea de operaes dever:
a) articular com atores civis, no nvel apropriado e de conflito, quando
necessrio, em situaes de sobreposio;
b) identificar e compartilhar objetivos comuns com os atores civis;
c) envolver-se em planejamento com os atores civis apropriadas antes e
durante uma operao, avaliar os seus resultados posteriores e
desenvolver lies aprendidas e as melhores prticas;
d) trabalhar de forma integrada com os ramos de outros agentes civis
em todos os nveis das operaes;
e) realizar avaliaes contnuas do ambiente civil, incluindo as
necessidades locais e as lacunas de capacidade, a fim de identificar a
extenso de qualquer vcuo e como este pode ser preenchido;
f) trabalhar para uma entrega oportuna e harmoniosa das
responsabilidades civis sendo realizadas pelos militares s
autoridades competentes o mais cedo possvel; e
g) assessorar o Comandante em todos os itens acima.
Dependendo do pas e da misso, a coordenao civil-militar pode variar,
assim como as Unidades de Apoio CIMIC (CSU) e os integrantes do estado-maior
(J-9). Outros integrantes podem ser efetivados pelos comandos nacionais ou
multinacionais, ou mesmo outros militares dentro das tropas de apoio ao combate
sem qualquer formao especfica CIMIC. No entanto, a maioria das organizaes
militares seguem as mesmas regras e princpios e, com algum conhecimento, os
pressupostos prprios das organizaes podem ser efetivados na seo J-9. As
estruturas padro extrados do NATO CIMIC Handbook so as seguintes:
a) Elementos do estado-maior (J-9).
b) Grupo CIMIC de coordenao (Centro de Coordenao).
c) Unidades de apoio CIMIC (CSU).
d) Especialistas funcionais.
28

A coordenao do estado-maior do comando de operaes pode ser


analisada conforme a figura abaixo:

Figura 04 - Exemplo de relaes CIMIC nas diversas sees do estado-maior


Fonte: CIMIC Field Handbook, 2011.

Do exposto, pode-se salientar que o planejamento integrado requer uma


estreita colaborao entre as sees do Estado-Maior e as Agncias civis no nvel
estratgico, antes e durante o processo de planejamento e as aes a serem
desenvolvidas no nvel operacional. Mesmo com as relaes interagncias
coordenadas no centro de Coordenao Civil-militar, elas podem nem sempre ser
realizadas em uma base formal.
A unidade de esforos essencial para atingir o valor mximo de
cooperao e sincronizao CIMIC em um teatro de operaes, sem prejudicar as
necessidades de nveis mais baixos de comando e os conflitos existentes nas
formas de atuao entre os atores civis e militares. Planejamento integrado e
unidade de esforos so os fundamentos para o sucesso das aes e o alcance do
estado final desejado na AOR.
Nesta fase, importante que o pessoal CIMIC tenha um conceito bem
desenvolvido do apoio civil-militar necessrio para que possa ser totalmente
incorporado no corpo do plano operacional, particularmente na concepo geral das
operaes. Se as atividades CIMIC no esto cobertas no corpo principal do plano
29

(OPLAN), o produto final desta fase ser um anexo de Assuntos Civis ou


interagncias. Durante os jogos de guerra de adestramento interagncias, os
elementos CIMIC devem identificar os requisitos crticos para o apoio militar
sociedade civil, bem como de apoio civil para as operaes militares.

Figura 05 - Viso Geral do Processo de Planejamento Operacional NATO CIMIC


Fonte: CIMIC Field Handbook, 2011.

Como uma condio importante para uma cooperao efetiva, h, em


primeiro lugar, a necessidade de uma repartio clara e eficiente de tarefas entre as
diversas organizaes envolvidas na implementao de diferentes aspectos de um
plano de estabilizao da rea de operaes. A maioria dos conflitos atuais
interno, travados no s pelos exrcitos regulares, mas tambm por foras
irregulares, sendo a populao civil a principal vtima dos conflitos, ratificando que as
emergncias humanitrias so fulcro das agncias envolvidas.
As Instituies do Estado, muitas vezes, entram em colapso. Isto significa
que o envolvimento internacional deve ultrapassar a manuteno da paz tradicional.
Portanto, a cooperao entre as organizaes obrigatoriedade, tanto de agentes
da nao anfitri como de organizaes humanitrias e as organizaes no
governamentais (ONG) que contribuem com as tropas de naes envolvidas na
AOR. A integrao deve iniciar no momento mais cedo possvel, da fase de
planejamento de misso, e mantido durante toda a operao.
30

2.3 DOUTRINA DA ONU

A Coordenao Civil-Militar das Naes Unidas (CMCoord) comentada na


Doutrina Capstone 2008 (Principles and Guidelines 2008). O conceito das Naes
Unidas para o emprego de foras militares em apoio das suas operaes definido
no Manual CMCoord ONU como o dilogo essencial e interao entre atores civis e
militares em emergncias humanitrias, necessrias para proteger e promover os
princpios humanitrios, evitar a concorrncia, minimizar a inconsistncia, e quando
for o caso buscar objetivos comuns.

Figura 06 - Conceitos da ONU


Fonte: UN CM Coord Manual, 2009.

Os elementos-chave preconizados no manual da ONU CMCoord so o


compartilhamento de informaes, a diviso de tarefas, e o planejamento. Afirma
que as estratgias bsicas variam de convivncia para a cooperao dos atores
presentes na AOR. A coordenao uma responsabilidade partilhada e facilitada
pela formao de aes comuns. Os atores humanitrios e os militares tm,
fundamentalmente, diferente pensamento institucional e cultural caracterizado pela
estrutura distinta da cadeia de comando das Foras Armadas vis--vis a diversidade
da comunidade humanitria. Coordenao civil-militar uma responsabilidade
compartilhada dos atores humanitrios e militares.
31

As operaes militares em apoio da ONU geralmente so classificadas no


captulo VI - "soluo pacfica das controvrsias", ou o Captulo VII - "a ao com
respeito a ameaas paz, violaes da paz e atos de agresso", da Carta da ONU.
Nas ltimas seis dcadas, as aes coordenadas pela ONU evoluram para
uma estrutura complexa e multifuncional. Durante este tempo, a realizao de
operaes de manuteno da paz tem sido orientada por um corpo, em grande parte
no escrito, de princpios com base nas experincias nas mais de 60 operaes
lanadas desde 1948. A Doutrina Capstone (Princpios e Diretrizes - 2008) o
documento que acolhe essas experincias para o benefcio e orientao de
planejadores e profissionais de operaes de paz das Naes Unidas.
A responsabilidade pela prestao de assistncia humanitria incumbe
primeiramente aos relevantes civis de agncias especializadas das Naes Unidas,
fundos e programas, bem como a gama de independentes, ONGs internacionais e
locais que so normalmente ativos ao lado de uma operao de paz das Naes
Unidas. O papel principal de operaes de paz das Naes Unidas no que diz
respeito prestao de assistncia humanitria fornecer um ambiente seguro e
estvel no qual os agentes humanitrios possam desempenhar as suas atividades.
As operaes de paz das Naes Unidas costumam programar Projetos de
Impacto Rpido (PIR), que so projetos de pequena escala, destinados a beneficiar
a populao. Esses projetos podem tomar vrias formas, incluindo a assistncia na
infraestrutura ou, em curto prazo, nas atividades de gerao de empregos,
construindo ou estabelecendo a confiana na misso, no seu mandato e no
processo de paz. Eles no so um substituto para a ajuda humanitria e para o
desenvolvimento da nao, mas para apoiar os objetivos da misso, atravs da
construo de confiana no mandato da misso e do processo de paz.
O Conselho de Segurana, por meio de sua Resoluo 1542, de 30 de abril
de 2004, decidiu estabelecer a Operao de Estabilizao das Naes Unidas no
Haiti (MINUSTAH) por um perodo inicial de 6 (seis) meses, com a previso de
renovao por perodos adicionais e solicita que a autoridade seja transferida da
Fora Multinacional Interina (MIF) para a MINUSTAH em 1 de junho de 2004.
Os objetivos da MINUSTAH deduzidos de seu mandato so os seguintes:
a) apoiar o processo constitucional e poltico em andamento no Haiti e
manter um ambiente seguro e estvel;
32

b) dar assistncia ao Governo de Transio no monitoramento e reforma


da Polcia Nacional Haitiana consistente com os padres
democrticos de policiamento;
c) dar assistncia Polcia Nacional Haitiana com um Programa de
Desarmamento, Desmobilizao e Reintegrao (DDR) abrangente e
sustentvel para todos os grupos armados; e
d) promover e proteger os direitos humanos.

Figura 07 - Estrutura organizacional da MINUSTAH


Fonte: Apresentao do BRABATT, 20097.

Figura 08 - Estrutura organizacional do Force Commander


Fonte: Apresentao do BRABATT, 2009.

O Brasil integra a MINUSTAH desde seu incio, em abril de 2004. Naquele


momento, o Brasil assumiu a responsabilidade de ser o maior contribuinte de tropas

7
Apresentao realizada por este pesquisador s comitivas brasileiras que visitavam o BRABATT 10,
quando na funo de G-3 do Batalho Haiti.
33

para a misso, participando com mais de 1200 militares das Foras Armadas. Aps
o terremoto que abalou o pas, em 12 de janeiro de 2010, este efetivou alcanou o
efetivo de 1855 militares, com o reforo do BRABATT 2 (Brazilian Battalion 2),
acrescidos de 15 oficiais do Estado-Maior do Comando do Componente Militar da
MINUSTAH e de um Oficial General Force Commander.
A MINUSTAH rene representantes de mais de 47 pases entre contribuintes
de tropas e de policiais. O Brasil se faz presente com dois Batalhes de Infantaria
Fora de Paz (BRABATT 1 e 2) e uma Companhia de Engenharia de Fora de Paz
(BRAENGCOY).
exatamente na U9, Coordenao Civil-Militar, que se verifica o emprego
das atividades de assuntos civis. Para as Naes Unidas, a Coordenao Civil-
Militar :
[...] o essencial dilogo e interao entre atores civis e militares em
emergncias humanitrias necessrias proteo e promoo de
princpios humanitrios, evitando a competio, minimizando
inconsistncias e, quando apropriado, perseguindo objetivos comuns.
(ONU, 2008).

As tarefas executadas pelo BRABATT que divide o espao, no terreno, com


agncias civis, fundos e programas diversos das Naes Unidas, de outros
Organismos Internacionais (OI) e de Organizaes No Governamentais (ONG) tm
exigido do comandante um novo enfoque nos Assuntos Civis. A existncia desses
novos atores uma realidade em todos os conflitos modernos, alm dos clssicos
civis envolvidos e considerados pela Doutrina Militar atual, exigindo uma nova
abordagem pelas Foras.
As principais aes dos integrantes da seo de Assuntos Civis do
BRABATT so: apoiar o comandante na relao com as autoridades civis e com a
populao; fomentar a legitimidade da misso e aumentar a eficincia das
operaes militares; apoiar as atividades de gerenciamento de crises; e realizar a
coordenao das atividades das Organizaes Governamentais, Organizaes No
Governamentais, Organizaes Internacionais e demais agncias em sua rea de
responsabilidade.
A estrutura do BRABATT, para gerenciar as aes civis-militares, sofre
diferenas em cada mobilizao, particularmente baseado em personalidades
profissionais e expertise de cada comandante. A seguir pode-se verificar a estrutura
padro:
34

Figura 09 - Estrutura organizacional do BRABATT 10


Fonte: Apresentao do BRABATT, 2009.

2.4 SNTESE DE LIES APRENDIDAS DOS EUA, DA OTAN E DA ONU

2.4.1 Capacitao em todo o espectro civil-militar

2.4.1.1 Atual processo interagencias dos EUA

Por sua prpria natureza, o processo de prestao de apoio militar dos EUA
para operaes de socorro a desastres no exterior, e associados aos esforos de
ajuda humanitria, um ato interagncias.
Do exposto, ao longo de todo este processo, o Departamento de Defesa
(DOD), por meio do escritrio CMO coordenar os esforos de planejamento atravs
de canais informais com o Secretrio de Defesa e, atravs dele, com a USAID, a
embaixada dos EUA no pas anfitrio e outras agncias e departamentos
pertinentes, a fim de determinar a extenso necessria da operao e as
necessidades militares para a consecuo da situao da zona de desastre.
Na prtica, no entanto, coordenao entre muitas agncias no to
simples ou direto, quer se procede ao longo das vias formais ou descritas acima,
conforme a documentao de lies aprendidas elaborada pelo TRADOC. Em
determinadas situaes, por exemplo, os embaixadores locais dos EUA, em pases
sinistradas, chegaram diretamente ao Comandante Conjunto na AOR para solicitar a
assistncia militar bem antes do processo inicial do Secretariado Executivo,
deixando o escritrio CMO totalmente no escuro. Em outras ocasies, os
comandantes regionais da AOR, ansiosos por responder e demonstrar boa vontade
tm implantado foras para uma zona de desastre para prestar assistncia muito
alm dos nveis que so permitidos, sem aprovao prvia do DOD, e antes do aval
de especialistas em operaes civis-militares que orientam se a assistncia
necessria e adequada.
35

No final, enquanto houver melhorias claramente especficas a serem feitas


nos atuais procedimentos de planejamento e execuo, resolvendo desafios
interinstitucionais no nvel mais amplo de operaes de estabilidade, o contato
regional direto pode ser a verdadeira chave para a resoluo destes mesmos
desafios no nvel mais especfico de assistncia. Ambos os conjuntos de atividades,
Assistncia Humanitria (HA) ou Alvio aos Desastres (DR) e as Operaes de
Estabilidade, diante de uma realidade comum subjacente, fundamental que os
militares no podem atuar isolados, mas sim exigir uma interelao multifacetada
das equipes, muitas vezes multinacionais. (LIAISON, 2008)8.
Essas equipes devem ser adaptadas para atender as necessidades de
mudana do funcionamento global (por exemplo, movendo-se de resposta crise
inicial de estabilizao, de recuperao e de reconstruo), corroborando com o
desenho operacional sincronizado, a partir de uma mistura de civis e militares,
nacionais e internacionais, organizaes governamentais e integrantes ativos das
ONGs, inclusive de fontes do setor privado.

2.4.1.2 Guia para ONG e Militares - The Center for Disaster and Humanitarian
Assistance Medicine (CDHAM)

Coordenar e integrar os esforos em um desastre entre as ONGs e os


militares no deve ser equiparado ao comando e controle de uma operao militar.
As operaes militares dependem de uma estrutura de comando que muitas vezes
diferenciada das organizaes civis e pode apresentar desafios para ambos os
grupos. ONGs no operam dentro de hierarquias militares ou governamentais,
devendo ser identificados os lderes do seio das organizaes para gerir os esforos
de integrao. (LAWRY, 2009).

2.4.1.3 Guia para Agncias Governamentais dos EUA

Em consonncia com o guia de capacitao de recursos humanos elaborado


pela agncia USAID (USA, 2009b), cabe destacar que um pensamento comum de
que a segurana e o desenvolvimento precisam reforar-se mutuamente. No
entanto, muitos estudos de planejamento e gesto de projetos tm apontado que os
esforos paralelos ou a dominncia clara de um lado da parceria civil - militar pode

8
Publicao anual elaborada pelo Center for Excellence in Disaster Management & Humanitarian
Assistance (COE-DMHA), Hawaii, USA.
36

ocorrer por vrias razes. Mais flexibilidade de um lado no acesso de pessoal e de


recursos, muitas vezes, articulada como uma das razes. Alm disso, de acordo
com grande parte da literatura sobre o assunto, um aspecto mais importante a
diferena de culturas organizacionais.
Em contraste com os profissionais do desenvolvimento, que tendem a ser
deliberativos, buscam o consenso e maximizam levar a cabo as atividades que tm
um impacto em longo prazo; o militar tende a ser decisivo, mobiliza pessoal e
recursos rapidamente e, devido sua natureza hierrquica, no suporta a
construo de consenso a fim de alcanar objetivos a longo prazo de assistncia.
Ganhar a cooperao da populao civil parte desta estratgia, porque os
militares no podem simplesmente impor a segurana em uma populao. As aes
psicolgicas so chamadas "conquista de coraes e mentes". Outras motivaes
para os militares de realizar a cooperao civil-militar so para aproveitar a expertise
no desenvolvimento, monitoramento e percia de avaliao do conhecimento e
experincia do local conflituoso, assim, o foco de longo prazo da comunidade de
desenvolvimento (que inclui a USAID e seus parceiros, tais como ONGs) visam a
melhor alcanar os objetivos militares. (USA, 2009b).
Finalizando, a colaborao bem sucedida entre duas culturas
organizacionais depende de habilidades dos parceiros para regularizar processos e
procedimentos, entender e conciliar vrios conjuntos de normas e expectativas. As
bases de dados sobre os atores envolvidos, a liderana das organizaes e as
metas na rea de responsabilidade facilitam medir o grau de entendimento que
existe entre os agentes civis e militares, quais as expectativas de atuao, bem
como dos seus parceiros de outras partes do governo estadunidense.

2.4.1.4 Lies Aprendidas do Exrcito Canadense - Canadian Army Lessons


Learned Centre

Segundo o Seminrio de Relaes Civis-Militares (CMR: Ottawa, Canad),


em que este pesquisador participou em dezembro de 2008, pode-se destacar que
todas as operaes empregadas pelo exrcito canadense tm uma cooperao civil-
militar (CIMIC), aspecto intrnseco a eles, conforme editado pelo Centro de Lies
Aprendidas do Exrcito. Em alguns casos, como pode ser caracterizado por um
cenrio de Guerra no Oriente Mdio, a interao entre as organizaes civis e
37

militares podem ser em grande parte limitada a mitigar o impacto de um sobre o


outro, com o militar que tem a responsabilidade e autoridade para fazer esta
acontecer.
Em outros casos, por exemplo, durante uma operao humanitria ou
domstica, onde o militar empregado em um papel de apoio, essa interao pode
incluir vrias reas de preocupao e envolvem vrias agncias civis, todas as
consultas exigem uma interao constante e detalhada. (CANADA, 1999).
Em todos os casos, h a necessidade real e permanente para os militares se
envolverem ativamente com as organizaes civis e com a populao em geral, e
para este contato ser efetivo, o planejamento ser implementado para facilitar o
sucesso da misso.
Para ser mais eficaz, todos devem ter uma compreenso das diferenas
entre as culturas civis e militares, as funes dos vrios funcionrios CIMIC, e a
parte que cada um desempenha para garantir que a interao no iniba a realizao
da misso. Os lderes devem assegurar que os elementos envolvidos tero que
receber a formao adequada.
Segundo as lies aprendidas canadenses, uma compreenso fundamental
da psicologia humana nos diz que cada pessoa tem suas prprias crenas,
costumes e agenda. As foras militares, no entanto, operam normalmente sob um
princpio de obedincia a ordens legais. Trabalhamos dentro de um conjunto de
orientaes (regulamentos, ordens, polticas, etc.) para um objetivo comum (misso).
Por outro lado, o mundo civil dividido em grupos, que na superfcie, podem ter
interesses comuns, mas em muitos casos so dominadas pelas agendas numerosas
e por vezes, divergentes.
Coordenao civil-militar, de alguma forma ou de outra, est presente em
todo o espectro completo das operaes militares. Na guerra, CIMIC assegura locais
de assuntos civis para um efeito mnimo sobre os planos operacionais (ex.
refugiados obstruindo rotas de abastecimento). Nas operaes domsticas, CIMIC
maximiza a unidade de esforo, fornecendo uma interface comum entre as
autoridades civis e as foras militares. Em operaes de imposio de paz ou a
manuteno da paz, CIMIC fornece a interface crucial entre os militares, governos
locais e agncias civis internacionais de ajuda humanitria. Em qualquer operao,
CIMIC tambm pode ser uma significativa inteligncia humana (HUMINT) e de
operaes psicolgicas. (CANADA, 1999).
38

No incio de uma misso, as ONGs e os militares tm uma relao


simbitica, onde o militar proporciona segurana, enquanto as ONGs fornecem
ajuda humanitria.
Uma vez que a situao de segurana se estabilize, as ONGs se sentem
menos dependentes do militar e ser menor o nvel de cooperao. Devido
ideologia, algumas ONGs vo resistir a qualquer tentativa dos militares em proteg-
los, mesmo em uma situao de falta de segurana. Segundo o documento Civil-
Military Cooperation in Peace, Emergencies, Crises and War destaca-se o
fundamento de que para se alcanar a unidade de esforo, valores e crenas devem
ser reforados entre as partes interessadas.
Trabalhar com civis representa um desafio significativo para os militares por
causa das diferenas nas culturas organizacionais. As organizaes civis tendem a
ser menos hierrquicas e mais focadas nos objetivos e metas de longo prazo, sendo
mais liberais que as Agncias de Governo, onde as preocupaes polticas e a
gesto de recursos so as grandes motivadoras da eficincia.

2.4.2 Cultura interagncias publicada na Military Review de 2011

Segundo William J. Davis Jr., Ph.D., e professor adjunto do Departamento


de Operaes Combinadas, Interagncias e Multinacionais da Escola de Comando e
Estado-Maior do Exrcito dos EUA, o artigo publicado na MR 2011, baseado em
lies aprendidas no Iraque e Afeganisto destaca que muitos militares que atuam
nesse ambiente interagncias podem muito bem achar que viajaram a uma terra
estrangeira, onde suas normas culturais so consideradas inapropriadas. No
entanto, o ambiente interagncias uma realidade cultural que eles devem entender
e na qual devem navegar com sucesso, para cumprir sua misso.
Na maioria dos casos, segundo a publicao, a cultura organizacional militar
caracterizada por uma forte hierarquia, com quase absoluta adeso s ordens
recebidas. Na cultura interagncias, ocorre algo oposto, pois no h uma cadeia de
comando nica e distinta. um aglomerado de rgos independentes usando o
mesmo caminho, ao mesmo tempo, mas todos indo para destinos diferentes.
Nessa cultura, a maneira de cumprir a misso empregar os seis Cs
compreender, coordenar, cooperar, concesses (fazer), consenso (buscar o) e
comunicar-se:
39

a) compreender os militares precisam saber qual a contribuio de


cada rgo participante, compartilhando escritrios e usando
procedimentos que envolvem todos eles, para que os participantes
possam ter uma viso global e determinar como o rgo ao qual
pertencem pode contribuir. Em uma situao ad hoc ou de crise, o
dilogo entre os participantes essencial para que se possa descobrir
as capacidades e as limitaes de cada um deles;
a) coordenar - trabalhar ou agir em conjunto, de forma harmoniosa,
planejando as aes de forma a maximizar o efeito de todas as outras
aes em andamento;
b) cooperar - agir junto ou em conformidade com outros, destacando que
o sucesso no ambiente interagncias exigir que os representantes
dos vrios rgos trabalhem entre si, por sua prpria iniciativa;
c) concesses - significa abrir mo de alguns pontos, para se chegar a
uma soluo de compromisso, sem comprometer os valores
individuais ou da Instituio;
d) consenso - a habilidade de fazer com que todos concordem
alcanar consenso um talento importante e que precisa ser
dominado no ambiente interagncias, pois trata-se de uma opinio
coletiva. Buscar o consenso , provavelmente, o aspecto mais
importante para se alcanar objetivos nacionais durante uma
operao interagncias; e
e) comunicar-se a comunicao interagencial para persuadir os
rgos partcipes com evidncias e argumentos slidos que est se
propondo para contribuir para a resoluo dos problemas
identificados.
Na concluso do artigo, destaca-se que as Foras Singulares e as Agncias
devem adotar uma abordagem interagncias para as complexas contingncias em
que so engajados, pois nenhum rgo possui sozinho o conhecimento, os recursos
e os talentos necessrios. Ressalta que as operaes interagncias apresentam
desafios nicos. As premissas adotadas quando se atua dentro da prpria cultura
organizacional so frequentemente invlidas ou impraticveis quando envolve outras
instituies e a reao a uma crise internacional refora a aplicao dos seis Cs,
40

para garantir que a resposta s operaes complexas em qualquer parte do globo


seja a ideal.

2.5 CONCLUSO PARCIAL

O papel de coordenao interagncias e suas estruturas so dependentes


da misso. Elas devem ser adaptadas situao, pois impossvel estabelecer uma
organizao que atende a todas as contingncias. A coordenao civil-militar uma
pea importante do quebra-cabea da eficincia militar e ser sem dvida parte de
cada misso. Assim, a capacitao de recursos humanos e a formao de estruturas
organizacionais nos nveis estratgico e operacional so elementos determinantes
dessas atividades. atravs dessa educao interagncias que as Foras e
Agncias iro aperfeioar recursos e tempo para alcanar o estado final desejvel.
Operaes anteriores, dos diversos pases pesquisados, mostraram que a
confuso entre as sees de operaes e de planejamento (G3 e G5) duplicam os
esforos de coordenao de aes interagncias. Assim, o estabelecimento de um
Centro de Coordenao Civil-militar e sua integrao com as clulas de operaes,
de inteligncia e de operaes psicolgicas, maximizam as aes e a sincronizao
dos esforos.
Cabe destacar que a experincia dos pases preconizados nesta seo, ao
trabalhar com algumas ONG e OI, demonstram possibilidades de existncia de uma
conotao negativa associada com uniformes militares, armas e veculos.
Com relao aos projetos e programas de coordenao, o pessoal CIMIC
no deve tentar reconstruir um pas, mas atravs de algumas metas bem
selecionadas alavancar a melhor imagem dos partcipes com o ambiente e fomentar
o progresso, em ambos os planos civis e militares, atingindo os objetivos
governamentais ou polticos.
41

3 DOUTRINA BRASILEIRA

A Doutrina Militar de Defesa prescreve que o emprego das Foras Armadas


ocorrer em situaes de guerra e de no guerra. A primeira preconiza a plenitude
do emprego do poder militar enquanto que nas situaes de no guerra, as
circunstncias envolvem a garantia dos poderes constitucionais, as atribuies
subsidirias e as aes sob a gide de organismos internacionais. Em ambas,
envolvendo o Direito Internacional Humanitrio (DIH), pode-se afirmar que sempre
ocorrero as aes de coordenao civil-militar ou a interao e sincronizao
interagncias.

3.1 CONDICIONANTES DE EMPREGO INTERAGNCIAS

3.1.1 Generalidades

A Estratgia Militar de Defesa o documento que elenca as Hipteses de


Emprego (HE) para as quais as Foras Armadas devem estar preparadas. De forma
geral, so estas HE que orientam a organizao e o preparo das Foras Armadas.
Logo, ao se verificar as HE, identificam-se, tambm, as capacidades que a estrutura
militar de defesa e, consequentemente, os sistemas operacionais e as organizaes
militares devem possuir.
Os documentos que sero analisados so os seguintes: a Constituio
Federal da Repblica Federativa do Brasil, de 1988; a Lei Complementar (LC) n 97,
de 09 de junho de 1999, alterada pela LC n 117 de 2004 e pela LC n 136 de 2010;
o Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas e a Deciso da Criao
do Conselho de Defesa Sul-Americano; a Poltica de Defesa Nacional (PDN) de
2005; a Estratgia Nacional de Defesa (END) de 2008; e, por fim, o Decreto
Presidencial n 7496, de 08 de junho de 2011, que institui o Plano Estratgico de
Fronteiras (PEF).

3.1.2 Constituio da Repblica Federativa do Brasil

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil prescreve que as Foras


Armadas, no Artigo 142, destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes
constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem. (BRASIL,
1988)
42

Verificam-se, ento, duas importantes condicionantes para o preparo e


emprego das Foras Armadas: a primeira, voltada para a defesa externa, em uma
operao de guerra contra outros Estados e/ou ameaas, pressupondo contato com
a populao civil nacional e a de outros pases em suas mais variadas situaes
jurdicas (civis deslocados, refugiados, evacuados); a segunda, para a garantia dos
poderes constitucionais e da lei e da ordem, caracterizando-se pela atuao em
prprio territrio nacional, junto a sua prpria populao.

3.1.3 Lei Complementar n 97, de 09 de junho de 1999 (alterada pela LC n 117


de 2004 e pela LC n 136 de 25 de agosto de 2010).

Na Constituio Federal (1988) determinou-se que Lei Complementar


estabeleceria as normas gerais a serem adotadas na organizao, no preparo e no
emprego das Foras Armadas. Assim, a Lei Complementar n 97, de 09 de junho de
1999, atualizada pela LC n 117 e LC n 136, preencheu a lacuna existente no texto
constitucional, prescrevendo, dentre outras situaes, o seguinte:
[...]
Art. 16-A. Cabe s Foras Armadas, alm de outras aes pertinentes,
tambm como atribuies subsidirias, preservadas as competncias
exclusivas das polcias judicirias, atuar, por meio de aes preventivas e
repressivas, na faixa de fronteira terrestre, no mar e nas guas interiores,
independentemente da posse, da propriedade, da finalidade ou de qualquer
gravame que sobre ela recaia, contra delitos transfronteirios e
ambientais, isoladamente ou em coordenao com outros rgos [...]

Pargrafo nico. As Foras Armadas, ao zelar pela segurana pessoal das


autoridades nacionais e estrangeiras em misses oficiais, isoladamente ou
em coordenao com outros rgos do Poder Executivo, podero
exercer as aes previstas nos incisos II e III deste artigo. (BRASIL, 2010,
grifo nosso).

3.1.4 Tratado Constitutivo da Unio de Naes Sul-Americanas e Deciso da


Criao do Conselho de Defesa Sul-Americano

Em maio de 2008, as naes sul-americanas (Argentina, Bolvia, Brasil,


Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela)
decidiram constituir a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL) com o objetivo
de construir [...] um espao de integrao e unio [...] entre seus povos (UNASUL,
2008b) nas mais diversas reas, particularmente a socioeconmica e a poltica.
Como um dos objetivos especficos elencou-se o intercmbio de informao
e de experincias em matria de defesa (UNASUL, 2008b). Como consequncia,
43

apresentou-se a deciso da criao do Conselho de Defesa Sul-Americano, como


instncia de consulta, cooperao e coordenao em matria de Defesa. Dentre os
objetivos gerais apresentados, destaca-se o de gerar consensos para fortalecer a
cooperao regional em matria de defesa (UNASUL, 2008a). E continua
destacando, como objetivos especficos, dentre outros, os seguintes:
[...]
h) Compartilhar experincias e apoiar aes humanitrias, como a
desminagem, a preveno e mitigao de desastres naturais e a assistncia
s suas vtimas.
i) Compartilhar experincias em operaes de manuteno de paz das
Naes Unidas. (UNASUL, 2008a, grifo nosso).

Surge, ento, o compromisso de compartilhar e apoiar aes humanitrias,


bem como o de compartilhar experincia em operaes de manuteno de paz
(UNASUL, 2008a). Como exemplo de ajuda mitigao de desastres naturais pode-
se citar a Misso de Ajuda Humanitria prestada Bolvia por ocasio das
enchentes ocorridas naquele pas, em janeiro de 2008, por militares das trs foras
singulares. Outro exemplo de ajuda humanitria o do resgate de refns das FARC
pelo Governo Colombiano e pelo Comit Internacional da Cruz Vermelha (CICV),
com o apoio de aeronaves da Aviao do Exrcito, nos anos de 2009 a 2012
(Operaes Liberdade).

3.1.5 Poltica de Defesa Nacional (PDN)

A Poltica de Defesa Nacional (PDN) o documento condicionante de mais


alto nvel do planejamento de defesa e tem por finalidade estabelecer objetivos e
diretrizes para o preparo e o emprego da capacitao nacional, com o envolvimento
dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder Nacional. Com amplas
possibilidades de emprego de agncias governamentais, ela prescreve o seguinte:

As medidas que visam segurana so de largo espectro, envolvendo,


alm da defesa externa: defesa civil; segurana pblica; polticas
econmicas, de sade, educacionais, ambientais e outras reas, muitas das
quais no so tratadas por meio de instrumentos poltico-militares.
[...]
Para ampliar a projeo do Pas no concerto mundial e reafirmar seu
compromisso com a defesa da paz e com a cooperao entre os povos, o
Brasil dever intensificar sua participao em aes humanitrias e em
misses de paz sob a gide de organismos multilaterais. (BRASIL, 2005,
grifo nosso).

Caracterizam-se, ento, as seguintes atividades como pertinentes ao estudo:


a defesa civil, a relao com atores no estatais, a possibilidade de transbordamento
44

de conflitos internacionais para o territrio brasileiro (os refugiados so um exemplo


de consequncia destes conflitos), a participao em operaes de paz, a defesa
dos interesses, das pessoas, dos recursos e dos bens brasileiros no exterior e a
participao em aes humanitrias. (LUSTOSA, 2011).

3.1.6 Estratgia Nacional de Defesa (END)

A Estratgia Nacional de Defesa o documento aprovado pelo Presidente


da Repblica para orientar de forma sistemtica a reorganizao e reorientao das
Foras Armadas; a organizao da indstria de material de defesa, com a finalidade
de assegurar a autonomia operacional para as trs Foras: a Marinha, o Exrcito e a
Aeronutica.
O documento trata de questes polticas e institucionais decisivas para a
defesa do Pas, como os objetivos da sua grande estratgia e os meios para fazer
com que a Nao participe da defesa. Aborda, tambm, diretrizes que conformam o
presente trabalho de operaes interagncias:
[...]
Fortalecer trs setores de importncia estratgica: o espacial, o ciberntico
e o nuclear. Como decorrncia de sua prpria natureza, esse setores
transcendem a diviso entre desenvolvimento e defesa, entre o civil e o
militar.
[...]
Preparar efetivos para o cumprimento de misses de garantia da lei e da
ordem, nos termos da Constituio Federal.
[...]
Preparar as Foras Armadas para desempenharem responsabilidades
crescentes em operaes de manuteno da paz.
[...]
Ampliar a capacidade de atender aos compromissos internacionais de
busca e salvamento. (BRASIL, 2008, grifo nosso).

3.1.7 Decreto n 7496, de 2011, Plano Estratgico de Fronteiras (PEF)

O Plano Estratgico de Fronteiras (PEF) foi elaborado visando ao


fortalecimento da preveno, controle, fiscalizao e represso dos delitos
transfronteirios e dos delitos praticados na faixa de fronteira brasileira. No Artigo 2
preconizada a integrao dos rgos de segurana pblica, da Secretaria da
Receita Federal do Brasil e das Foras Armadas. A seguir destacam-se no Decreto
as aes interagncias:
[...]
Art. 3 O Plano Estratgico de Fronteiras ter como objetivos:
45

I - a integrao das aes de segurana pblica, de controle aduaneiro e


das Foras Armadas da Unio com a ao dos Estados e Municpios
situados na faixa de fronteira;
II - a execuo de aes conjuntas entre os rgos de segurana pblica,
federais e estaduais, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e as Foras
Armadas;
III - a troca de informaes entre os rgos de segurana pblica, federais
e estaduais, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e as Foras
Armadas;
[...]
Art. 5 As aes do Plano Estratgico de Fronteiras sero implementadas
por meio de:
I - Gabinetes de Gesto Integrada de Fronteira - GGIF; e
II - Centro de Operaes Conjuntas - COC.
[...]
Art. 7 O Centro de Operaes Conjuntas ser composto por
representantes de todas as instituies partcipes das operaes,
mediante assinatura de acordo de cooperao.
1o No haver hierarquia entre os rgos que compem o COC e suas
decises sero tomadas por consenso. (BRASIL, 2011, grifo nosso).

3.1.8 Lei n 9649, de 1998, Organizao do Poder Executivo

No Brasil, a especificidade das agncias dada pela lei n 9.649 que criou
formalmente as agncias executivas em maio de 1998. Ao Poder Executivo destaca
a capacidade de qualificar como agncias, as autarquias ou fundaes que tenham
cumprido os requisitos de possuir plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional em andamento, alm da celebrao de Contrato de
Gesto com o respectivo Ministrio supervisor. (LUSTOSA, 2011).
[...]
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
[...]
2 O Poder Executivo editar medidas de organizao administrativa
especficas para as Agncias Executivas[...]. (BRASIL, 1998).

3.1.9 Decreto n 7527, de 2010, Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC)

Regulamenta o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), sobre o


reconhecimento de situao de emergncia e estado de calamidade pblica, sobre
as transferncias de recursos para aes de socorro, assistncia s vtimas,
restabelecimento de servios essenciais e reconstruo nas reas atingidas por
desastre. Tal documento estabelece o Ministrio da Defesa como membro no
Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC), integrante do SINDEC como rgo
46

colegiado, de natureza consultiva, tendo como atribuio propor diretrizes para a


poltica nacional de defesa civil. (BRASIL, 2010).

3.2 DOUTRINAS DO MD CONDICIONANTES DE EMPREGO INTERAGNCIAS


3.2.1 MD 51-M-03 - Estratgia Militar de Defesa (EMiD)
A EMiD orienta o planejamento estratgico das Foras Armadas (FA), bem
como os planos operacionais decorrentes, visando consecuo dos objetivos
estabelecidos na Poltica Militar de Defesa (PMD). A Concepo Estratgica e as
Hipteses de Emprego (HE), constantes desta publicao, estabelecem orientaes
estratgico-militares indispensveis defesa nacional, especialmente s
formulaes dos planos estratgicos e operacionais e ao processo de
dimensionamento das foras, visando ao aprestamento e ao emprego das FA:

[...]
Hiptese de Emprego F - Salvaguarda de pessoas, dos bens, dos
recursos brasileiros ou sob jurisdio brasileira, fora do territrio nacional.
[...]
Trata-se do emprego de fora militar em pas envolvido em situaes de
conflito, que possam colocar em risco nacionais, bens ou recursos, visando
a proteg-los, evacu-los ou resgat-los. Tal emprego levar em
considerao contar, ou no, com o aval do governo local.
[...]
Hiptese de Emprego G - Garantia dos poderes constitucionais, da lei e
da ordem. (BRASIL, 2007c, grifo nosso).

3.2.2 MD 51-M-04 - Doutrina Militar de Defesa

Documento que estabelece os fundamentos doutrinrios para o emprego


das Foras Armadas (FA) em atendimento s demandas da Defesa Nacional,
conformando sobre crises internacionais poltico-estratgicas, com foco na manobra
de crise, e sobre fundamentos do emprego do Poder Militar.
[...]
Dependendo da ameaa, instrumentos adequados so empregados,
isoladamente ou em conjunto, para obter, resguardar ou recompor a
situao de segurana.
[...]
A capacidade militar a essncia da Defesa Nacional, devido ao seu poder
de coao e efeito dissuasrio.
[...]
A participao das FA se d sempre como respaldo ao poltica (interna
ou externa) do governo. Visando ao controle das aes, so estabelecidas
regras de comportamento e de engajamento das foras envolvidas, em
consonncia com a conduo poltica da situao. (BRASIL, 2007d, grifo
nosso).
47

Figura 10 - Quadro de Nveis de Segurana e Instrumentos Estatais de Defesa


Fonte: MD 51-M-04; p. 19. (BRASIL, 2007d).

3.2.3 MD 33-M-08 - Evacuao de No Combatentes (ENC)

Estabelece os fundamentos quanto ao emprego em Operaes de


Evacuao de No-Combatentes (ENC), conduzidas pelo Ministrio da Defesa (MD),
por solicitao do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), para evacuao de no
combatentes cujas vidas estejam em perigo, de seus locais no pas anfitrio para um
local de destino seguro.
[...]
A estrutura de comando e controle e os fatores polticos na execuo do
apoio militar s Op ENC tornam-nas diferentes de outras operaes
militares. Durante uma Op ENC, o Embaixador do Brasil no pas anfitrio
e no o Cmt C Cbn, a autoridade do governo para a evacuao, ou seja,
o responsvel pela conduo e pela segurana dos evacuados. A
deciso de evacuar uma embaixada poltica. Os objetivos da poltica
externa do Brasil so os fatores determinantes na realizao de uma
evacuao.
[...]
Tendo em vista a complexidade de uma ENC, haver necessidade de uma
grande coordenao das aes entre as principais autoridades e
organizaes: governamental, civil, internacional ou militar, com quem o C
Cbn possa interagir durante o planejamento ou a execuo de uma Op
ENC. (BRASIL, 2007a, grifo nosso).

3.2.4 MD 34-M-03 Manual de Emprego do Direito Internacional dos Conflitos


Armados (DICA) nas Foras Armadas

A criao deste documento por determinao do ento Ministro Nelson


Jobim, em 2011, ressaltou a importncia de capacitao de recursos humanos das
Foras Singulares no conjunto de normas internacionais, de origem convencional ou
consuetudinria, destinado a ser aplicado nos conflitos armados, internacionais ou
no internacionais, e que limita, por razes humanitrias, o direito das Partes em
48

conflito de escolher livremente os mtodos e os meios utilizados na guerra,


protegendo as pessoas e os bens afetados, ou que possam ser afetados pelo
conflito.
Nesse contexto, a ESG iniciou o Curso de DICA para os militares, em 2010,
e os concludentes so empregados no assessoramento operacional dos Planos
Operacionais do TO e na formulao de regras de engajamento para o emprego em
aes subsidirias. Assim, so cumpridas as orientaes do DICA, conforme o
manual:

A finalidade do DICA consiste em limitar e aliviar, tanto quanto possvel, as


calamidades da guerra, mediante a conciliao das necessidades militares,
impostas pela situao ttica e o cumprimento da misso, com as
exigncias impostas por princpios de carter humanitrio.
[...]
proibido ferir ou matar algum que depuser as armas e se render, ou que
j no tenha nenhum meio para se defender. Aqueles que se renderem
sero tratados com humanidade.
[...]
No caso de conflito armado, os refugiados e os deslocados tambm sero
tratados com humanidade, sem nenhuma distino de carter desfavorvel
baseada na raa, cor, religio ou crena, sexo, nascimento ou fortuna, ou
qualquer critrio anlogo.
[...]
Em uma operao de paz, o marco jurdico e as normas aplicveis so
determinados pela situao na qual as tropas se encontram empregadas.
Dessa forma, o mandato da misso, as regras de engajamento e os acordos
sobre o emprego da Fora (as normas jurdicas com relao s tropas
estrangeiras em funo do pas anfitrio) constituiro instrumentos
importantes de orientao para a conduta das aes por parte das tropas da
ONU. (BRASIL, 2011b)

3.2.5 MD 30-M-01 Doutrina de Operaes Conjuntas

Os planejamentos das Operaes Conjuntas podem ser conduzidos nos


nveis estratgico, operacional e ttico e devem considerar a crescente
complexidade dos meios das Foras Armadas, exigindo, mais do que nunca, maior
integrao das estruturas de comando e controle, de inteligncia e de logstica.
O Comandante Operacional, na conduo de campanhas e operaes,
sincroniza as aes navais, areas e terrestres para alcanar os objetivos
estratgicos e operacionais, em harmonia com os esforos polticos, diplomticos e
econmicos. A meta obter a eficcia por intermdio da sinergia das Foras
Componentes e dos rgos governamentais presentes na AOR:
[...]
As operaes militares acontecem em um ambiente de caos e incerteza,
formado por interao humana contnua. A fim de reduzir as incertezas e
49

ordenar a conduo das operaes, as atividades de assuntos civis


devero ser cuidadosamente planejadas e executadas, de modo a
reduzir os pontos de frico entre a populao civil e a fora militar. Tais
atividades incluem a administrao de governo, a assistncia humanitria, a
defesa civil, as aes cvico-sociais, o controle da populao, o controle de
refugiados, deslocados e evacuados, o controle de recursos locais e
servios pblicos, e a coordenao das agncias civis governamentais
(operaes interagncias) ou Organizaes No-governamentais (ONG),
presentes na rea do Comando Operacional.
[...]
O Chefe da Seo de Assuntos Civis (D9) possui as seguintes atribuies:
[...] planejar e conduzir as aes afetas ao seu campo de atuao, em
coordenao com as sees de Inteligncia, de Operaes, de
Comunicao Social, de Operaes Psicolgicas e de Logstica, em apoio
s operaes militares; [...] verificar a necessidade e possibilidades de
ligaes com as autoridades civis locais, providenciando a reduo ou
eliminao dos bices porventura existentes, tendo sempre como foco o
apoio s operaes militares; [...] estruturar a seo de Assuntos Civis do
EMCj. (BRASIL, 2011a, grifo nosso).

Figura 11 - Estrutura de um Estado-Maior do Comando Conjunto


Fonte: Apresentao de Assuntos Civis do Ministrio da Defesa, 20129.

3.2.6 Comentrios de C3M relativos ao PEECFA gata

Ao integrar a Seo de Operaes Conjuntas, da Chefia de Preparo e


Emprego do Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas nos anos de 2010 e 2011,
este pesquisador participou do planejamento, da execuo e da elaborao dos
relatrios do Plano Estratgico de Emprego Conjunto das Foras Armadas
(PEECFA) GATA 2011. O documento preconizava a integrao de esforos entre o
Ministrio da Justia e o Ministrio da Defesa, na regio da faixa de fronteira,
incluindo a participao de outros rgos federais, estaduais, municipais e
organizaes no governamentais.
Os objetivos estratgicos estabelecidos no PEECFA GATA so:
a) reduzir as aes do crime organizado na faixa de fronteira;

9
Apresentao do tema de Assuntos Civis, por este autor, nas Escolas de Comando e Estado-Maior
da FAB e do EB, alm de apresentar o tema no Seminrio de Assuntos Civis, em 2008.
50

b) coordenar o planejamento e a execuo de operaes militares e


policiais na faixa de fronteira;
c) cooperar com os pases lindeiros ao Brasil no combate aos ilcitos
transfronteirios;
d) intensificar a presena das Foras Armadas na regio da faixa de
fronteira;
e) incrementar o apoio populao residente na regio da faixa de
fronteira; e
f) obter o apoio da opinio pblica nacional e internacional.
No corpo do plano definido que os Comandantes Operacionais
coordenaro suas aes com os OSP e agncias civis, presentes nas reas de
Operaes, a fim de no comprometer a prpria segurana e o sucesso das
operaes. Tais aes foram realizadas com o estabelecimento dos Comandos de
rea de Operaes (Amaznia, Oeste e Sul) de um Centro de Coordenao de
Operaes (CCOp), em ligao direta com o Centro de Operaes Conjuntas do
Ministrio da Defesa (COC). Os objetivos do centro so de coordenar as aes
planejadas pelo Comando Operacional ativado com as aes planejadas pelo
COMDABRA e pelos diversos rgos participantes da operao, sejam rgos de
segurana pblica, federais ou estaduais, agncias civis da administrao pblica ou
ONG.

Figura 12 - Centro de Operaes Conjuntas do PEECFA AGATA


Fonte: Anexo ao PEECFA GATA 2011 Centro de Operaes Conjuntas
51

As principais rotinas de todos os participantes do COC, inclusive agentes da


Polcia Federal, da ABIN, do IBAMA e da Polcia Rodoviria Federal, alm dos
militares das Foras Armadas foram:
a) acompanhar as operaes, assegurando o fluxo corrente de
informaes entre os rgos participantes;
b) emitir diretrizes, orientaes e informaes relativas s operaes em
curso;
c) coordenar a montagem e a apresentao do sumrio de situao;
d) reportar aos integrantes do COC sempre que um assunto requeira a
ateno de todos; e
e) assegurar o contnuo funcionamento dos recursos de C2 (sistemas,
equipamentos e rede operacional) do COC.
Durante as trs operaes realizadas em 2011, destacam-se como Lies
Aprendidas (LA):
a) a falta de sincronizao e coordenao com representantes dos OSP
e ABIN no tiveram interferncia na operao realizada. De qualquer
forma, deveria haver maior comprometimento do COC e do CCOp em
interagir com os integrantes de outras agncias, solicitando
apresentao de briefings dirios, com a finalidade de conhecer as
possibilidades e buscar uma conscincia situacional de todos os
partcipes (LA da Op gata 1);
b) no houve aes interagncias coordenadas no mbito do CCOp,
tendo em vista que as aes regionais foram conduzidas pelos
Comandantes das Divises de Exrcito da A Op PRATA (LA da Op
gata 2);
c) aperfeioar a estrutura do CCOp na coordenao das Foras
Singulares com as agncias governamentais estabelecidas e atuantes
na A Op (LA da Op gata 2);
d) intercambiar informaes com os OSP a fim de estabelecer medidas
de efetividade do plano Estratgico de Fronteiras (LA da Op gata 2);
e) a falta de um oficial especialista em Assuntos Civis, na clula do D9,
dificultou as atividades de coordenao e interao dos rgos
Federais e Estaduais com o EM Cj. Nas Foras Componentes a
52

aes interagncias foram de responsabilidade do D3 (LA da Op


gata 3); e
f) a capacitao de Recursos Humanos para as operaes
interagncias, na faixa de fronteira, exige a execuo prvia de
seminrios ou simpsios com o objetivo de nivelar conhecimentos e
aumentar a interao com os OSP (LA da Op gata 3).

3.2.7 Comentrios de C3M relativos ao emprego no Complexo do Alemo

O Exrcito Brasileiro iniciou suas operaes no Morro do Alemo aps os


esforos realizados pelos Governos Federal e Estadual do Rio de Janeiro, em conter
as aes criminosas perpetradas por bandidos em uma ntida ao de represlia
pela "perda de espao" motivada pela implantao das Unidades de Polcia
Pacificadora (UPP).
Aps vrios relatrios das tropas empregadas, remetidas ao MD, pode-se
depreender de anlise do ambiente do Complexo do Alemo que, muito alm do
problema de segurana pblica, h inmeros problemas socioeconmicos que
proporcionam condies para o surgimento e a permanncia de criminosos,
afetando a segurana e a paz social. Aes puramente militares ou policiais no
devem trazem soluo para o problema de segurana pblica do Complexo do
Alemo. H necessidade de medidas de desenvolvimento nas reas de educao,
sade, moradia, trabalho e emprego.
Portanto, a expectativa de melhoria na situao por parte da populao, exige
a participao efetiva de outros rgos governamentais em parceria com as tropas
empregadas. Como desiderato, aes puramente militares podem ser interpretadas,
com o passar do tempo, como exerccio incuo da fora, pois o Exrcito no dispe
dos meios e tampouco a ele no pertence responsabilidade pelo atendimento das
demandas socioeconmicas. Por outro lado, a populao deposita confiana no
Exrcito e espera as transformaes necessrias mudana do status quo
(informao verbal)10.
Finalmente, destacam-se alguns ensinamentos das aes empreendidas ou
que devero ser aperfeioadas com outros rgos presentes no Complexo do
Alemo:

10
Artigo realizado pelo Cel Mrio Brasil do Nascimento e disponvel na pgina do DECEx, enfoque
doutrinrio de cooperao civil-militar.
53

a) facilitar a troca de informaes entre o Exrcito e as agncias civis


que possam prestar apoio para a transformao da rea de
operaes;
b) apoio para o estabelecimento de convnios, acordos de cooperao,
parcerias entre o Exrcito e as agncias civis;
c) elaborao de planos de passagem de responsabilidade de reas
temticas desenvolvidas inicialmente pelo Exrcito para entidades
civis;
d) coordenao de esforos (projetos), com atores governamentais, no
governamentais e iniciativa privada, para atendimento das demandas
de sade (mdica e odontolgica), servios essenciais (alimentao,
gua, energia, coleta de lixo e educao) e infraestrutura (esgoto,
comunicaes e transporte), desenvolvimento de atividades
comerciais, econmicas e financeira, apoio de justia e cidadania
(documentao, registro eleitoral); e
e) cooperao para operaes de informaes e psicolgicas.

Assim, uma soluo buscar o estabelecimento de aes interagncias, nas


quais o Exrcito contribui com sua expertise de planejamento e execuo no terreno,
enquanto os diversos rgos governamentais participam com pessoal, recursos
financeiros, comunicao e marketing para a promoo do bem-estar e da paz
social.

3.3 DOCUMENTOS DE C3M DAS FORAS SINGULARES

3.3.1 Documentos e/ou Manuais da Marinha do Brasil

A Marinha do Brasil no possui manuais doutrinrios de coordenao civil-


militar, porm confeccionou o Manual de Evacuao de No-Combatentes (CGCFN
2300) e tem procurado disseminar o conhecimento com a insero do assunto nos
seminrios e operaes conjuntas a cargo do Ministrio da Defesa. Isso se deve a
expanso dos interesses brasileiros no exterior, com a crescente presena de
empresas, representaes e toda sorte de organizaes em outras naes,
aumentando, assim, o nmero de nossos nacionais em territrio estrangeiro.
Em alguns pases, onde vivem e trabalham brasileiros, o clima de
insegurana, ocasionado por instabilidades polticas ou sociais, poder vir a
54

degradar-se ao ponto de constituir ameaa aos nossos nacionais, configurando-se a


necessidade de retirada dos mesmos do pas em questo.
Destacam-se, ainda, determinadas disciplinas (Assistncia Cvico-Social, o
Direito Internacional Humanitrio, por exemplo) que instrumentalizam as operaes
civis-militares e so inseridas na Doutrina Bsica da Marinha do Brasil:

[...] as campanhas navais comportam diferentes tipos de operaes, tais


como: de ataque; antissubmarino; anfbia; de minagem e de contramedidas
de minagem; de esclarecimento; de bloqueio; de apoio logstico mvel;
especiais; de defesa de porto ou de rea martima restrita; de defesa de
plataformas de explorao e explotao de petrleo no mar; e de
defesa do trfego martimo. (BRASIL, 2004a, grifo nosso).

3.3.2 Documentos e/ou Manuais do Exrcito Brasileiro

Ainda em vigor, porm desatualizados, existem, basicamente, dois manuais


que regulam as atividades de Assuntos Civis e ambos so de perodo que possui
marcante influncia da doutrina norte-americana da 2 Guerra Mundial: o C 45-3
Ao Comunitria, de 1985; e o C 41-6 Assuntos Civis (Anteprojeto), de 1987 (de
alcance escolar restrito ECEME). (SOARES JNIOR, 2010).
O C 45-3 foi publicado em 20 de novembro de 1985, por intermdio da
portaria nmero 068 do Estado-Maior do Exrcito, e revogou as Instrues
Provisrias IP 46-1 Ao Comunitria de 1975. J o C 41-6, de 1987, tomou por
base o Manual de Campanha C 41-6: Assuntos de Governo, que havia sido
publicado por intermdio da Portaria nmero 062 do Estado-Maior do Exrcito, de 20
de novembro de 1981. Este anteprojeto adotado at hoje pela ECEME em seus
bancos escolares como manual escolar. (LUSTOSA, 2011).
No campo interno, a constituio de 1988 e as LC 97, 117 e 136
regulamentaram a participao do EB em apoio Defesa Civil. Outras
consideraes e inseres sobre o tema aparecem em diversos manuais da Fora
Terrestre:
a) no manual de operaes C 100-5 (1997), captulo 2, destacado que
as atividades de assuntos civis (ao comunitria, socorro em
calamidades pblicas, ao cvico social e defesa civil), de assuntos
de governo (governo, economia, servios pblicos e atividades
especiais) e as tarefas da atividade do campo do pessoal (prisioneiros
de guerra, repouso, recreao, recuperao, evacuao de civis,
55

assistncia jurdica e assistncia religiosa), no enquadradas pela


logstica, so de responsabilidade do sistema comando do TO, que
pode criar rgos para a sua execuo ou atribu-las ao CLTO;

O comandante emprega as operaes de assuntos civis para obter a


cooperao e o apoio essenciais dos civis, ou para reduzir sua
interferncia no cumprimento da misso. Tais operaes envolvem as
relaes entre as foras militares e as autoridades civis e a populao do
pas ou da rea em que as foras so empregadas. (BRASIL, 1997, grifo
nosso)

b) a atualizao do manual de Logstica Militar Terrestre, C 100 10, em


2003, faz referncias s sees de assuntos civis dos estados-
maiores das organizaes militares com responsabilidades sobre as
reas consideradas e ao canal de assuntos civis para obter e para
distribuir suprimentos para os civis; e
c) no manual C 101-5, Estado-Maior e Ordens, 1 Volume (2003), a
organizao das sees do estado-maior so efetivadas por campos
de atividades, independente da misso da unidade, as aes do
comando podem ser divididas em cinco grandes campos: pessoal,
inteligncia, operaes, logstica e assuntos civis. A importncia
relativa das reas funcionais, exigidas nestes cinco campos, varia
com a misso, o escalo e o ambiente operacional.

O Comando de Operaes Terrestres (COTER), como responsvel pelo


preparo e emprego da FT e principal componente do sistema operacional do
Exrcito, possui em sua estrutura, na 2 Subchefia, a Diviso de Aes Subsidirias
que tem como principal misso a de gerenciar e coordenar as atividades subsidirias
executadas pelas diversas organizaes militares espalhadas pelo territrio
nacional. Essa estrutura cumpre suas atividades correntes sem a participao dos
Comandos Militares de rea, onde inexiste estrutura para desenvolver essas aes
e/ou coordenar as mesmas em um contexto de ativao da estrutura militar de
defesa, pois no h recursos humanos capacitados e a doutrina encontra-se
desatualizada.
Assim, o acompanhamento, fiscalizao, gerenciamento e atualizaes de
banco de dados de lies aprendidas/relatrios so colhidos diretamente nas
organizaes militares apoiadoras, em um processo lento e descentralizado,
prejudicando a eficcia das aes de resposta. Cabe destacar que o efetivo reduzido
56

da diviso versus a quantidade de aes subsidiaria no comportaria o


desenvolvimento doutrinrio de assuntos civis e/ou operaes civis-militares.
Com a experincia adquirida em aes subsidirias pelo Exrcito, pode-se
demonstrar o espectro das atividades de C3M na figura:

Figura 13 - Espectro das atividades de C3M no Exrcito Brasileiro


Fonte: LUSTOSA, 2011, p 89.

Atualmente, o Estado-Maior do Exrcito est elaborando uma instruo


provisria, desde 2011, que engloba o termo atual de Operaes Interagncias
oriundo da doutrina estadunidense, face aos novos conceitos surgidos com a Guerra
do Golfo e ampliao do campo de atuao das agncias governamentais, e com a
participao em misses de paz sob a gide das Naes Unidas.
Operaes Interagncias envolvem as interaes entre as diversas agncias
governamentais e o Ministrio da Defesa. Tais interaes visam coordenao de
esforos com a finalidade de atingir um objetivo comum com a maior eficincia e
eficcia possvel. O termo interagncias indica um grupo diverso de organizaes
operando em um ambiente de crise.

3.3.3 Documentos e/ou Manuais da Fora Area Brasileira

Na Fora Area, o assunto tratado no Manual de Conduo de Operaes


Areas (MCA 55 10), preconizando a necessria coordenao entre a Fora Area
Componente (FAC) e as autoridades regionais ou nacionais, civis ou policiais, na
rea de operaes. Suas atividades incluem cooperao e coordenao com
57

Agncias Internacionais (AI), Organizaes Governamentais (OG), Organizaes


No-Governamentais (ONG) e autoridades civis.
A misso Busca e Resgate destinada a localizar aeronaves abatidas ou
acidentadas, embarcaes em emergncia ou pessoas em perigo, proporcionando
apoio ou resgate a tripulantes e passageiros, se necessrio. (BRASIL, 2005a).
uma misso a ser executada tanto na paz quanto na guerra, em reas
amigas ou inimigas. Em guerra, ela receber o nome de Combate SAR (Search and
Rescue).
A Evacuao Aeromdica a misso area que possui o propsito de
transportar pessoal, ferido ou doente, militar ou civil, da frente de combate, para
locais onde possa receber assistncia adequada. (BRASIL, 2009a).
Neste sentido, percebe-se que ela tambm se aplica situao de paz, no
transporte de militares ou civis que necessitem de atendimento mdico.
A Fora Area Brasileira possui, ainda, outras misses areas e de
superfcie que no se enquadram em nenhuma das Tarefas j apresentadas, mas
que sero objetos deste estudo: a Misso Cvico-Social, a Misso de Integrao
Nacional, a Misso de Misericrdia e a Misso Humanitria.
A misso de Integrao Nacional a misso area destinada a:

[...] atender localidades ou regies menos desenvolvidas, de difcil acesso e


desprovida de outros meios de transporte, em territrio nacional, com a
finalidade de possibilitar o apoio logstico, o transporte areo de pessoal e o
desempenho de atividades de interesse da integrao e soberania
nacionais. (BRASIL, 2009a).

A misso de Misericrdia a misso area destinada a:

[...] proporcionar transporte areo a doentes ou feridos civis, excludas as


vtimas de acidentes aeronuticos e martimos, bem como o transporte de
medicamentos e recursos mdicos em geral, incluindo-se rgos e tecidos,
desde que no existam na localidade os recursos necessrios ao
atendimento da urgncia requerida. (BRASIL, 2009a).

A misso Humanitria a misso area em que:


[...] a Fora Area empregada em colaborao com autoridades federais,
estaduais ou municipais, nos casos de calamidade pblica, quando
solicitado e determinado por autoridade competente. (BRASIL, 2009a).

A Seo de Coordenao Civil-Militar (A9) a responsvel por organizar e


coordenar as aes que possibilitem o relacionamento entre a FAC, as UCONTOP e
as autoridades regionais ou nacionais, civis ou policiais, na rea de operaes
(BRASIL, 2009a).
58

Neste sentido, incluem-se as Agncias Internacionais (AI), as Organizaes


Governamentais (OG), as Organizaes No Governamentais (ONG) e as
autoridades civis.
Ressalta-se, desta forma, que a Fora Area Brasileira busca atualizar sua
doutrina com a insero, a partir de 2009, desta seo de Coordenao Civil-Militar
no Estado-Maior de sua Fora Area Componente. E apresenta, ainda, s outras
foras singulares, uma estrutura voltada para a resoluo e acompanhamento de
parte das atividades dos assuntos civis, a coordenao civil-militar.

3.4 CONCLUSO PARCIAL

Do exposto, pode-se inferir que o complexo e multifacetado cenrio atual


indica a participao mais efetiva das Foras Armadas em aes com agncias do
Governo, agncias internacionais humanitrias e organizaes no governamentais.
Pelas aes de coordenao j realizadas em aes subsidirias e operaes de
paz, as lies aprendidas e as experincias adquiridas so fundamentais para a
capacitao de Recursos Humanos e a criao de estruturas eficazes de
assessoramento do Estado-Maior Conjunto. O processo interagncias tem uma
longa evoluo pela frente at que se torne til. Os perigos de se usar um conceito
no testado em crises ou conflitos so claros; o custo dos erros pagos com vidas.

A multipolaridade, as incertezas e a necessidade de atuao em ambiente


de divergncias exigem que as operaes sejam cada vez mais conjuntas e
interagncias, onde a cooperao, a coordenao, o controle, a
interoperabilidade e a complementaridade mostram que nenhuma instituio
to forte quanto todas unidas. Busquem sempre a convergncia de
esforos. (informao verbal) 11.

A atividade interagncias para a doutrina militar brasileira no uma


novidade. Tambm no o para os diversos nveis decisrios do Estado Brasileiro.
No nvel poltico, o Brasil possui no Gabinete de Segurana Institucional da
Presidncia da Repblica a estrutura adequada para iniciar o planejamento para o
emprego das Foras Armadas em atividades de assuntos civis. A opo poltica pelo
apoio humanitrio, pela defesa dos interesses nacionais e das pessoas, dos bens e
dos recursos brasileiros no exterior encontra amparo nesta estrutura do poder.

11
Discurso do Chefe do Estado-Maior do Exrcito na entrega de espadas aos oficiais generais, em
agosto de 2011.
59

O nvel poltico encontra o estratgico no Estado-Maior Conjunto das Foras


Armadas (EMCFA) do Ministrio da Defesa. A Subchefia de Operaes, da Chefia
de Operaes Conjuntas (CHOC), possui esta atribuio e planeja as atividades
C3M nas operaes conjuntas, bem como o emprego nas diversas operaes
conduzidas pelas Foras Singulares nas aes subsidirias. Pela experincia
adquirida na SC3, h necessidade de ampliao para o atendimento das
necessidades dos diversos vetores pelos quais responsvel, a saber, os Assuntos
Civis, a Comunicao Social e as Operaes Psicolgicas, dentre outros.
Ainda no nvel estratgico, verifica-se que o Estado Brasileiro possui no
Ministrio da Integrao o rgo central do Sistema de Defesa Civil nacional. Com
este rgo se relaciona o Ministrio da Defesa e as Foras Singulares ao tratar de
assuntos especficos relativos defesa civil, assistncia humanitria e mitigao
de desastre natural. (BRASIL, 2010).
Ao cerrar para o nvel operacional, encontram-se os Comandos Conjuntos,
quando ativados, e as Foras Singulares. O Comando Conjunto possui a
possibilidade de estabelecer uma seo de estado-maior voltada para os assuntos
civis com exclusividade, ou dividido com outras atividades, sendo as mais comuns a
comunicao social e as operaes psicolgicas. Encontra-se em estudo a
possibilidade de criao do Centro de Coordenao Civil-Militar, gerenciado pela
clula D-9, com enfoque na interoperabilidade com a clula de operaes.
Quanto s Foras Singulares, o Exrcito Brasileiro a fora que possui
maior histrico da atividade. A Marinha do Brasil e a Fora Area possuem doutrina
que contempla diversas operaes e misses que ora contribuiriam para o esforo
de uma cooperao civil-militar, ora necessitariam de pessoal especializado nas
atividades de C3M para agregar valor s suas operaes.
.
60

4 CONCLUSO

Aps anlise das doutrinas em vigor nos pases que possuem experincias
nas atividades de coordenao civil-militar e as necessidades de operar em
ambientes complexos, em especial o Plano Estratgico de Fronteiras, com a
participao deste pesquisador nas trs operaes de 2011, pode-se destacar uma
estrutura deficiente das Foras armadas e do Estado-Maior Conjunto das Foras
Armadas para atender a demanda dos conflitos atuais, onde cresce a participao
de outros atores no Teatro de Operaes (TO), como as Agncias Governamentais,
as Organizaes No Governamentais (ONG) e as Agncias Internacionais
Humanitrias (AIH), dentre outras.
Ressalta-se, ainda, que a partir da pacificao do Haiti, em 2007, cresceu a
participao de diversas agncias humanitrias nas reas sob a responsabilidade do
BRABATT, levando aquela OM a estruturar uma Seo de Assuntos Civis (Sec As
Civ) para coordenar todas as atividades desenvolvidas em sua Zona de Ao.
Posteriormente, foi inserido no Batalho Haiti a Seo de Assuntos Civis (G9), em
conformidade com a estrutura da MINUSTAH e da ONU.
Assim, os conflitos atuais e a participao do Brasil em operaes de paz e
em aes coordenadas com outros rgos governamentais (gata, Sentinela,
Serrana e no Complexo do Alemo) sinalizam para a adequao da estrutura do
EMCFA e das Foras Singulares no que se refere a C3M, particularmente para
gerenciar e coordenar a participao desses diversos atores civis na rea de
Operaes e, em situaes de desastres naturais ou execuo de aes
subsidirias, coordenar com outros rgos governamentais a participao das
Foras nessas atividades.

4.1 CAPACITAO DE RECURSOS HUMANOS


4.1.1 Doutrina
Nesta fase, o principal objetivo a ser atingido o de definir a doutrina de
operaes interagncias no Brasil: o que fazer, como fazer, como equipar e como
preparar-se para o emprego. O estudo da doutrina deve-se centrar nos tipos de
operaes que sero conduzidas pelas tropas; nas tticas, tcnicas e procedimentos
a serem adotadas pelas diversos estado-maiores quando em desempenho das
operaes interagncias, das operaes civis-militares e, no nvel ttico, das
operaes de assuntos civis.
61

Figura 14 Proposta de coordenao interagncias nos nveis de emprego.


Fonte: O autor.

Do exposto no presente trabalho, a complexidade de aes, que exigem dos


militares conhecimentos dos conceitos, das caractersticas e das misses das
agncias governamentais, partcipes na AOR do Comando Conjunto, demonstram
que as experincias adquiridas em diversas misses interagncias devem ser
compartilhadas em manuais, documentos de lies aprendidas e seminrios
interministeriais.
A iniciativa de elaborao de um manual pelo EMCFA e pelo Estado-Maior
do Exrcito dever ser compartilhada com as agncias governamentais, a fim de
desenvolver mtodos de planejamento e mecanismos de colaborao, fortalecendo
a confiana entre os participantes e produzindo a unidade de esforos.

4.1.2 Ensino

Nesta fase, o principal objetivo a ser atingido o de formar recursos


humanos capazes de mobiliar as diversas estruturas que sero criadas, em
particular na participao de cursos oferecidos pelas naes amigas que adquiriram
e empregam suas experincias: Canad (Civil-military Relations Course), Estados
Unidos (Center for Law and Military Operations), e o prprio Centro de Instruo da
NATO (Civil-Military Co-operation Centre of Excellence) localizado na Holanda.
62

No Brasil, destaca-se a carga horria do tema no Curso de Operaes


Psicolgicas, do Centro de Instruo de Operaes Especiais e do Centro Conjunto
de Operaes de Paz (CCOPAB). No entanto, o tempo destinado nas escolas de
aperfeioamento e nos cursos de altos estudos militares resume-se em uma
apresentao de quatro tempos, no ano letivo, conforme experincia pessoal deste
pesquisador.
Finalmente, importante ressaltar que o Curso de Direito Internacional dos
Conflitos Armados (DICA), coordenado pelo Ministrio da Defesa e sob a
responsabilidade da Escola Superior de Guerra (ESG), destina-se a capacitar e
atualizar assessores e comandantes de operaes de combate a aplicar, respeitar e
garantir o respeito s normas internacionais para conflitos armados. Assim, a
finalidade principal do DIH consiste em limitar e aliviar, tanto quanto possvel, as
calamidades da situao conflituosa populao civil, fundamento principal da C3M
e da sincronizao interagncias. Portanto, no curso de DICA poderia ser
aumentada a carga horria para ministrar palestras e lies aprendidas pelas Foras
nas Operaes Interagncias.

4.1.3 Cursos e estruturao de sees especializadas

Verifica-se nos EUA (2011b), que o Centro e Escola de Guerra Especial do


Exrcito dos EUA John F. Kennedy, o estabelecimento de ensino responsvel pela
formao de recursos humanos em trs diferentes reas das operaes especiais:
Assuntos Civis, Foras Especiais e Suporte s Informaes Militares (Military
Information Support - MIS) ou Operaes Psicolgicas. Segundo a visita de
intercmbio deste pesquisador, em 2009, importante destacar que os instrutores
advm de operaes reais, Iraque e Afeganisto. Anualmente, um tero dos
militares retorna s foras militares de origem para manter a relevncia operacional,
tanto da Escola quanto das suas unidades operacionais. J os instrutores civis
permanecem na escola, conferindo-lhe continuidade nos trabalhos de doutrina e
pesquisa desenvolvidos pela mesma. (LUSTOSA, 2011).
Para isto, nesta fase de capacitao de recursos humanos no exterior, a fim
de preparar instrutores para os cursos que podem ser incrementados pelo MD, em
coordenao com as Foras, deve ser prioridade dos rgos de Direo Geral
(ODG) o estabelecimento de propostas de Quadro de Cargos para as organizaes
militares de comando regional, a exemplo dos Comandos Militares. Esta medida far
63

com que a formao de pessoal seja orientada para um ciclo imediato de


aproveitamento de pessoal, evitando o desperdcio de recursos especializados,
particularmente nas operaes conjuntas e nas aes subsidirias regionais.

4.2 ESTABELECIMENTO DE CENTRO DE COORDENAO E COOPERAO


CIVIL-MILITAR (Centro C3M)

Conforme comprovado em pesquisas nas sees anteriores, a presena e


importncia de organismos civis no Teatro de Operaes so cada vez maiores. Da
mesma forma, a interao entre os Comandantes em todos os nveis e estes atores
civis pode significar o sucesso ou insucesso de inmeras campanhas militares.
O estabelecimento de Centros de Operaes Civis-Militares adjacentes ou
prximos s instalaes dos Estados-Maiores dos diversos nveis de Comando
permitir a interao desejada entre militares e civis. Vale ressaltar, entretanto, que
este Centro no possui capacidade de planejamento ou de deciso. Tampouco
substitui a Seo de Assuntos Civis (D9).
O Centro de Operaes Civil-Militar, dentre outras atividades, vai
estabelecer um banco de dados com as informaes que foram coletadas e reunidas
e o retransmitir ao seu escalo enquadrante, principalmente ao Centro de
Operaes do TO.
Em sntese, o Centro de Operaes Civil-Militar coordenar as aes
relacionadas s operaes de assuntos civis, particularmente interagncias, ou s
operaes civis-militares com os organismos civis e, quando possvel, cooperar
com estes mesmos organismos quando solicitado por eles e autorizados pelo
Comandante Militar.

4.3 CRIAO DE ORGANIZAES MILITARES ESPECIALIZADAS EM C3M

No estudo da sistemtica de ativao de Comandos Conjuntos com


Emprego de Tropa, pode-se verificar que no nvel poltico, as decises e diretrizes
tero origem no Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica
(GSI/PR). O GSI/PR dispe de secretarias que, de um modo ou de outro, sero as
responsveis pelos estudos e coordenaes iniciais das atividades e planejamentos
de polticas com reflexo para as aes interagncias.
Nesse entendimento, percebe-se que a coordenao interagncias, como
exemplo de polticas a serem empreendidas pelo Estado na rea de Operaes,
64

com reflexos polticos, econmicos e sociais possuem sua coordenao poltica no


GSI/PR ou no Ministrio da Justia, por meio da Secretaria Extraordinria de
Segurana para Grandes Eventos.
No nvel estratgico, as coordenaes civis-militares sero mais bem
acolhidas junto ao Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas (EMCFA), do
Ministrio da Defesa, e ao Comando Conjunto do TO, sob a responsabilidade do D9.
No EMCFA, especificamente a Subchefia de Operaes (SC3), da Chefia de
Operaes Conjuntas (CHOC), a mais indicada para coordenar os trabalhos
interagncias. No se pode deixar de afirmar, entretanto, da ntima ligao que
ocorrer em alguns ambientes, com a Subchefia de Logstica Operacional (SC4),
tambm da CHOC.
O nvel ttico ser contemplado com a estrutura de organizaes militares
capacitadas em pessoal especializado. Esta organizao poder integrar uma Fora
Tarefa Conjunta de Assuntos Civis, em conformidade com o manual MD 30 - M - 01
(2011), diretamente subordinada ao Comando Conjunto ou, ainda, integrar o
Comando Logstico do Teatro de Operaes. O Foco, nas duas situaes, o de
apoiar as Foras Componentes do TO e as Foras Conjuntas estabelecidas (Fora
Conjunta de Operaes Especiais, por exemplo). (BRASIL, 2011).

4.4 CONSIDERAES FINAIS

A agenda de segurana internacional na Amrica do Sul apresenta fatores


de instabilidade e incerteza, potencialmente geradores de crises ou de conflitos, e
riscos diversificados e multifacetados. Em vista disso, alguns pases e organizaes
de defesa, dentre os quais se podem citar os Estados Unidos (EUA) e a
Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), adotaram uma forma
sistemtica de planejamento de estrutura de fora, no longo prazo, denominada
Planejamento Baseado em Capacidades (Capability-Based Planning - CBP),
abandonando o planejamento baseado em inimigos especficos.
Nesse ambiente multifacetado, no h como se prever todos os cenrios e
hipteses de emprego. Entretanto, em relao ao Brasil, alm da surgimento de
novos atores, desafios e riscos difusos e incertos, nenhum pas do subcontinente
representa fonte de ameaa concreta a seus interesses com real perigo sua
segurana, seja por aspiraes e aes manifestas de poltica externa, seja pela
natureza das instituies ou do regime poltico. Com esse foco, o Ministrio da
65

Defesa (MD) vem se reestruturando, a fim de alcanar maior interoperabilidade entre


Foras Armadas (FA), bem como atender diretriz da Estratgia Nacional de Defesa
(END) de que convm organizar e estruturar o potencial estratgico das FA em torno
de capacidades.
A operao de novos equipamentos exige uma aprendizagem contnua. A
adaptao das FA s futuras misses passa pela experimentao, formao, treino
e qualificao do pessoal e um planejamento conjunto, que envolver
transversalmente as capacidades operacionais das Foras Singulares e a sua
integrao em foras conjuntas, combinadas e interaliadas. Alm disso, devero
estar preparadas para cooperar com agncias de outros departamentos do Estado e
at no estatais, sendo necessria uma capacidade de interoperabilidade, sobretudo
para que os Comandos das Foras estejam cientes das capacidades e limitaes
das Instituies.
Assim, a colaborao bem sucedida entre duas culturas organizacionais
depende de habilidades dos parceiros para regularizar processos e procedimentos e
entender e conciliar vrios conjuntos de normas e expectativas. Pois, as diferenas
culturais e operacionais entre as organizaes militares e civis dificultam as aes
iniciais de coordenao e execuo.
No entanto, coordenar e integrar os esforos em um desastre entre as AG,
as ONG e os militares no deve ser equiparado ao comando e controle de uma
operao militar. As operaes militares dependem de uma estrutura de comando
que , muitas vezes, bastante diferente das organizaes civis, apresentando
desafios para ambos os grupos. As agncias ou rgos civis no operam dentro de
hierarquias militares ou governamentais, quando envolve aes interministeriais.
Do exposto, pode-se concluir que as novas exigncias e o incremento de
aes militares em ambientes de insegurana e incertezas requer capacitao de
recursos humanos, incluindo agentes civis de instituies governamentais,
aperfeioamento de doutrina nas Foras Armadas e a estruturao efetiva de um
Centro de Coordenao Civil-Militar nos diversos nveis de comando da rea de
Operaes ou do Teatro de Operaes, a fim de otimizar recursos, maximizar o
esforo integrado e responder aos anseios da populao civil, na rea em crise, de
forma eficiente e eficaz.
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