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ASPECTOS RELEVANTES

DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL
C o o rdenador
V A L D IR D E O LrV E IR A R O C H A

Autores
B E T IN A T R E IG E R G R U PEN M A C H E R
C A R L O S M A U R C IO C. Fl G U El R D O
C E S A R A. G U IM A R E S P E R E IR A
E D V A L D O B R IT O
E G O N B O O K M A N N M O R E IR A
E S T E V O HO RVATH
IV E S G A N D R A D A SIL V A M A R T IN S
L E IL A C U L L A R
L U C IA N O F E R R A Z
M A R C O S A N T O N IO B IO S D A N B R E G A
M A R IA C R IS T iN A C E S A R D E O L IVEI R A D O U R A D O
R E G IS F E R N A N D E S D E O L IV E IR A
R IC A R D O L O B O T O R R E S

D IA L E T T IC A
S o Paulo 2001
A Constituio e a Lei
Complementar n101/2000
(Lei de Responsabilidade
Fiscal). Algumas Questes.

E S T E V O TIORVATH
P r o fe s s o r d e D ir e ito F in a n c e ir o tio U n iv e r s id a d e d e
S o P a u lo . P r o fe s s o r d e, D ir e ito T r ib u t r io u o C u r s o s d e
G r a d u , P s g r a d u a ( o e E s p e iia liz a d o ifa P U C /S P :
D o u to r e m D ir e ito p e la U n iv e r s id a d e A u t n o m a d e M d r i.
749

A Constituio c a Lei Complementar


nl 1/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal). Algumas Questes,
ESrVOH&RVATH

Como sabid, a Constituio da Repblica prev a compe


tncia de lei complementar para dispor sobr finanas pblicas (art.
163, I) c tambm para estabelecer normas de gesto financeira e
patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies
para a instituio e funcionamento de fundos"(art. 165, 9o, II).
Com fulcro nesses dispositivos constitucionais, foi editada a
Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, que conhecida
debaixo da denominao Lei de Responsabilidade Fiscal"1.
Pndcr-se-ia consider-la; como um instrumento para tentar
impor aos administradores do dinheiro pblico, nas vrias esferas de
governo, comportamentos probos e eficientes que, de resto, deveriam
ser regra primeira de atuao d qualquer administrador pblico.
A prpria lei complementar em evidncia explicita a sua razo de
existir e os seus objetives ao dizer que a responsabilidade na ges
to fiscal pressupe a ao planejada transparente, em que se pre
vinetn riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas ..." (an. 1Q, Io, P1parte)-.
1. Mormas Gerais de Finanas Pblicas 0 Princpio
Federativo
Este sub-tema se rios afigura de sobeja importncia porquan
to, dependendo d como se interprete o contedo e alcance - em l
1 Com efeito, o rt. r desse di p lomn feg s-lativo reza: "Esta li estabelece normas de finan
as pblicas voltadas.para a responsabilidade na gestSo fiscal, com amparo no Captulo
II do Ttulo VI da Constituio.
- Em rigor, aquito (pue tratado plaL.C. 101/2000 no passa - nasuartiator parte - e uma
explicitao do que j est contido, expressa ou implicitamente no texto do Lei Maior, J
o principio rpublicain* tcntSrn. na sua i dia nuclear, o lembrete de que se est numa ris
publica e que a coisa pblica no de propriedade do governante do momento, porm
um simples administrador eircunshiuaaI dela. Deve geri-l como se sua fosse, com leal
dade, boa f, responsabilidade, no se concebendo que aja em desacordo e em prejuzo
do verdadeiro dano da eosa/que . em prinrtir e ltimo anlise, o povo.
ISO A s p e c t o s R e l e v a n t e s d L ei d e R e s p o n s a b i l i d a d e F is c a l

tima anlise, o prprio papel - da lei complementar veic) adora de


normas gerais de Direito Financeiro, a aferio da constitucional ida
de de um de seus dispositivos pender para um ou para outro lado.
A questo no nova, e utores de nomeada dla j cuidaram
exaustivamente3. Isto no obstante, continua viva a chama da discr
dia doutrinria que circunda o problema. De um lado, a Constituio
brasileira dispe expressamente caber lei complementar as funes
estabelecidas nos artigos 163 e 165, 9o, acima referidos. De outro
lado, o princpio federativo est a recordar a autonomia inerente aos
entes que compem o Estado Brasileiro. Num dispositivo, permite-
se que uma lei - q.ue m o a Constituio - cuide de dispor sobre as
suntos relativos ao Direito Finncire obrigue, embora emanada do
Congresso Nacional ( no das Assemblias Legislativas estaduais ou
Cmara Municipais), tambm os Estados-membros, Distrito Federal
e Municpios.. Noutro ngulo emerge o artigo que reza sr o Brasil
um Estado Federa!. Ora, num Estado desse tipo, s entes no s
autnoms s independentes, podendo trtar de seus assuntos pecu
liares d maneira que melhor lhes parea? A reposta vem para logo
e , a nosso ver: e/n termos. Sim, pelo fato de que nem uma nem ou
tra nprma existem sozinhas,, pairando no espao do ordenamento ju
rdico ptrio.
Quer-se dizer: no h' uma regra atribuindo competncias e
depois outra que (aparentemente) retira essas competncias. Q que
ocorre, a configurao da competncia mediante a juno dos dois
tipos de comando constitucional. Noutro gir, a competncia que o
Txto Magno outorga Unio, Estdos-membros. Distrito Federal
Municpios paia cuidar de assuntos de seu interesse (na forma da
Constituio, evidente) coexiste epm a possibilidade - tambm
posta pela Constituio Federal - de que a Unio (embora elaboran
do lei nacional) coloque normas qu se apliquem a todos os. entes
federativos.
Resta saber os limites em que esta lei deve atuar.
"Direito Financeiro, dentre outras, matria objeto de com
petncia concorrente, nos termos do an. 24 (neste caso, inciso I) da
Carta Magna,brasil eira. Em sendo assim, plicarse o P deste dis
positivo constitucional, o qual determina que no mbito da legisla-
4 Veja-se. entre outros, Geraldo Ataliba, Paulo de Sarros Carvalho, Souio Maior Borges,
Roque C a rra a e Carvalho Pinto.
E s t e v Ao H o r v a th 75J

o concorrente, a competncia da Unio limitar-se-a estabelecer


nonrias grais. Isto , em matrias dessa espcie, a Constituio ou
torga Unio, cujo legislativo agira m nome do Estado Brasileiro
(e no somente do ente poltico Unio), o poder de estabelecer nor
mas gerais, que sero obrigatrias para tpdas as pessoas - fsicas ou
jurdicas, pblicas ou privadas -, desconsiderando, aparentemente,, a
autonomia dos entes federados. Todavia, como j se disse, a autono
mia dada nos termos da Constituio, ou seja, se esta dispe que
haver uma legislao diferente daquela da pessoa poltica autno
ma ntrometendo-se nes ta autonomia, isto deve ser levado em con
siderao pelo intrprete, pois no se pode - o menos isso pensamos
- pretender a existncia de normas constitucionais inconstitucionais.
Ilido isso est a significar que as normas gerais criadas pela
Uni - que, neste caso legisla criando leis nacionais, e no simples-
rtsnte federais - dvm ser interpretadas restritivamente, ou ao me-
uos cautelosamente, para no se perder de: vista o princpio federati
vo.
O que so normas gerais, a doutrina ainda no conseguiu - se
que algum dia conseguir - esclarecer. Quando muito, define-se pela
negativa, du seja, diz-se o que no so norms gerais. D toda sorte,
estas normas tm carter principrolgioo e nao so especficas. De
vem aplicar-se a todos os entes federativos, no podendo dirigir-se
somente a um deles, No constituem chegue em bram o dado ao le
gislador infraconstitucional para preencher exatamente do jeito que
bem entender. Pra alm disso - e, diramos, principalmente - deve-
se ter sempre presente o bvio, que nem sempre parece*, para alguns,
to evidente; lei complementar no Constituio. Se eta pode tudo,
aquela somente pode ns limites - expressos ou implcitos da Cons
-

tituio. Quer-se com isto dizer que, ao elaborar normas gerais so


bre o que quer que seja, o legislador est cingido a respeitar sempre
a autpnpmia das pessoas polticas.
Pode:; dessarte, Unio - ou melhor, o Congresso Nacional,
criando leis nacionais - estbeiecr normas gerais de gesto finan
ceira e patrimonial da administrao direta e indireta (da Unio; dos;
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municpios). No pode,
contudo, essa legislao, perturbar a autonomia das pessoas polticas
alm do que seja necessrio para que se faa a contento tal gesto
financeira e patrimonial.
SS
? A s p e c to s R e le v a n te s , s a . L e i de R e s p o n s a b ilid a d e F s l

Mene iti e-se, a ttulo exrnpfricativo, o 2 do rt. Io, d Lei


Complementar n 101/2000, que reza: as disposies desta Lei
Complementar obrigam a Unio, es Estados, o Distrito Federai e os
Municpios. Ora, apusadia e a pretenso do legislador por vezes, no
tm limites! A L1C. 101/2000 obriga, alm da Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios - e, ainda assim, someute naquilo
qtte f>r conside.mo no min gem i - porque a Constituio assim de
termina. Em outras palavras, referido texto legal incuo, totalmente
despiciendo.
No se est. aqui pretendendo retirar-se da Lei de Responsabi
lidade Fiscal os seus vrios mritos, Est-se unicamente querendo
chamar a ateno para a circunstncia de que no se deve aceitar sub
missamente tudo aquilo que. ali se encontra prescrito peio s fato de
estar expresso.
Tome- se o art. 9o, 3 da L.. 01/2000 que, inserido na Se
o IV, a qual cuida da Execuo Oramentria dos Cumprimen
to das Metas, determina: no, caso de os Poderes Legislativo e Judi
cirio o Ministrio Pblico no promoverem a limitao napm zo
estabelecido no "capiti" (30 dias subseqentes ao fnal de um bimes
tre em que se verifique que a receita poder no comportar o com
primerne das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas
no Anexo d Metas Fiscais), o Poder Executivo, autorizado o limi
tar os valores fhmncims segando os critrios fixados pela lei de
diretrizs oramentrias. O Supremo Tribunal Federal suspendeu,
at julgamento finai, a eficcia desse dispositivo pqr entender, ainda
que em carter provisrio, a possibilidade de se estar interferindo na
independncia dos Poderes Judicirio e Legislativo4. Ou seja, embora
1 integra desta informando consta do Boleti m Informativo n ' 2 18 do " ... Reto
mado o julgamento de ao diretti de inconsttucionaUIade ajuizada jiio Pani do Cojmt-
nista do Brasil - PC tio B, Partido Socialista Brasileiro - PSB e pelo Partido dos Traba
lhadores - PT contra a Lei Complementar lOl/iOOO, que estabelece normas de finSnas
pblicas voltados para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. O
Tribunal deferiu o pedido de medida cautelar para suspender, at deciso final, aeficcla
do 3 do art, 9o da citada LC Cg 3o Np caso de os Poderes Legislativo/e Judcirioe o
Ministrio Pdblij n3o prom overem a Umitaao no prazo- estabelecido no c tip n i, fica cr
Poder xecutiva autorizado a lim itar os valores financeiros segundo os critrios fixados
pela lei de diretrizes oram entrias'). : Tribunal, S primeira vista, considerou relevante
a aglto de i nconstitu donali dade quanto ao $ 3do art. 9a da Lei impugnada, dado que
tal dispositivo viabiliza uma interferncia do Esecutivo erti domnio constitucionalmen
te reservado S atuao autnoma dos poderes Legislativo e Judictirio. N-o mesmo julga-
Estevo H o b w h 153

integre o texto daL.R.F,, aparentemente esta extrapolou os limites de


sua competncia, ao interferir 110 princpio da separao dos pode
res do Estado, como parece indicar a Suprema Corte.
2, O Oramento e a I .R.F.
J observamos, .em outro estudo5, que a Constituio Federal
de 1988 encampou a idia de planejamento e procurou fazer corri que
ela se efetivasse ao prever a elaborao, por todas as pessoas polti
cas, de planos plurianuais (que so leis), leis de diretrizes oramen
trias, a,t ehegar-se s leis oramentrias anuais,
A Lei do Plano Plurianual deve estabelecer, Vfe forma regio
nalizada, as d i r e t r i z e s , objetivose metas da administrao pblica
fiedeml (o mesmo aplicand-se aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios) pata as despesas decapitai e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas durao continuada' (art. 165,
Io da C.F.). Na Lei de Responsabilidade Fiscal, o unico artigo que
cuidava diretamente de esmiuar o papel do plano plurianual em n
vel Infracnstitucional {rt. 3Q) foi objeto d veto presidencial. Ain
da assim, no se pode negar a relevncia atribuda pelo texto consti
tucional a este tipo de lei oramentria, em que pese a que muitos
elites federativos no o tenham implantado at 0 presente momento.
A idi a latente nesta figura a de que a atuaao do Estado seja pen
sada para mdio e longo prazos, alm de s-lo para o presente.
As despesas de capital, v.g., consoante a Lei 4.320/64 (ainda
a lei sobre normas gerais de direito financeiro mai sabran gente em
nosso sistema), so aquelas relativas aos investimentos, s inverses
financeiras e s transferncias de capital (rt. 12 dessa lei). vista
disto, no podem deixar de constar da Lei do Plano Plurianual, exa
tamente para que Se impea que uma simples mudana de governo -

m inio, o Tribunal indeferiu o pedido de suspenso cautelar d vrios dispositivos impug


nados tari. 4. # 3: II e 4 ; art. 1. m p t e e 1": art. 9S, 5) e no conheceu daao na
parte'erri que Se i m pugnava m as $ 2a-e 3 da ari. T d citada LC. por entender que e ata
que seria inepta - aegava-se antinom ia com o disposta no rt. 4" da MP 1980-20,
(A D InM C2 ,238-D F,R el. Min. rimar. Gai vo, 22.2.2O0 )".
J "Oranleato Puhlio, c Planejamento", in Estudos cm homenagem a Geraldo Ata.libtt - 1
- "Direito Tributrio", organizado por Celso Antnio Bandeira de Mello M alheiros Edi
tores, So.Paulot, 1.9.9 7.
754. A s p e c t o s R e l e v a n t e s d a L e i c e R e s p o n s a b il id a d e F is c a l

cui de orientao poltica - e. s por essa razo, se deixc de dar conti


nuidade a uimi obra, por exemplo*.
A importncia dessa lei vem ressaltada pela prpria Consti
tuio da Repblica, quando reza, categoricamente, que nenhum in
vestimento cuja .execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder
sr iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que
autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (art. 167,
I Io). -
A Lei do Plano Plurianual servir obrigatoriamente - de ins
pirao para a elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias (dora
vante designada simplesmente L.D.O.j, a qual dir como, par o exer
ccio financeiro subseqente, a Lei Oramentria Anual (de agora em
diante L.O-A.) ser elaborada,.pu melhor, escolher aparcelado pla
no plurianual que ser objeto de execuo no exerccio seguinte7.
3. Lei de Diretrizes Oramentrias
A LDO, por sua vez, compreender as meias e prioridades da
administrao pibl ica federa!, incluindo, asdespesas de capital para
o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sbre, as alteraes na legislao tri
butria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financei
ras oficiais de fomento (art. 165, 2, C.F.). Quanto a esta lei, a Lei
Complementar 101/2000 acrescentou-lhe outras misses, que cons
' Outrasrazoes, que no somente decurht poltico, podem motivai-a mudana de orienta
o quuit a um determinado investimento, : claro; porm o que se busca evitar ri a sim
ples paralisao de uma obra ou de um outro tipo de investimeli to em decorrncia denter
mudana dc:governo, s vezes at ine stri por retaliao poltica.
T No obstante a clareza, a nosso ver. do propsito da Constituio ao prever o plano plu-
riinyaL j ouvimos alguns estudiosos nfiimarernquE a Lei do Plano Plurj anual no co
gente nem para a LDO, nem para a LOA, D a ta v z m it desta opinio contrria, quer-nos
parecer que nenhum sni ido teria elaborar um plano de ingo prazo se este no tivesse
de ser cmpulsoriamente adotado pelas leis oramenirias que seLhe seguissem, as quais
lhe dariam efetiva -concretizao. Demais disso, a Lei das Leis estabelece qye tis euien-
tfas n a p r u je to d e l i d a a r a n u n t (a ttu ti tn t u o s p r u j e t o ; q u i a m n d ifq ite n t s m n e n te
p v d e n i x e r e tp m v a d m a u s a s e ja m i/jm p a tiv e is co iii i p h a m p iu ii a n u a i e a le i d e -d i r e tr i-
z s iw a m in t fk n : (art. 156, 3, I), Ora. Se PS emendas devem seguir aquelas leis, evi
dente que os projetos de LDO e LO A devem Obedecer o que reza a Lei do Plano Pluria-
nuai. assim coiita LOA precisa sujeitar-se, tambm, LDO, De toda sorte, cremos qu
a intetpretno equivocada acim a restou superada com o que prescreve p art, 5", c a p iti,
da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispe textualmente: "o projeto de lei oramen
tria anual, elaborado de f-ortria compatvel com plana pluriantial, cm a lei de diretri
zes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar:
Es t v A p H o r v a th 155

tain do art. 4 e seus incisos, visando sempre, consoante se depreen


de da simples leitura do texto, ao equilbrio entre receitas despe
sas.
Dentre as funes da LDO acrescentadas pela LRF. est a de
estabelecer os critrios e forma de limitao de empenho (art. 4D,
h)x quando: (i) verificado, ao final de um bimestre, que a realizao
da receita poder no comportar :o cumprimento das metas de resul
tado primrio ou nominal estabelecidas no Anexe de Metas Fiscais
(art. 9o, eapirt) e .(ii) a dvida consolidada de um ente da Federao
ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre. Totriar
se essa providncia com o Fito de reconduzira dvida ao-limite pre
estabelecido.
A Lei federal n 4.320/64 define empenho dc despesa como
sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para a Es
tado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de
condio (art. 5.8). Assim, estando-se na iminncia de, ou tendo-se
ultrapassado o limite fixado para a divida, ente federativo que se
enquadrai- nessa situao dever proceder limitao de empenho.
E a forma como isso ser realizado dever estar prevista na LDO.
A situao aqui referida pode ser resumida qmo segue: a lei
oramentria anual autoriza o administrador a gastar o dinheiro pu
bi ic ri conformidade do que ela previr. Por outra lado, se as circuns
tncias fticas assim o exigirem - quando, vg esteja para ser ultra
passado o limite da dvida consolidada previamente estabelecido -,
o administrador deve proceder limitao do empenho, at que a
divida seja rccondu/.ida quele limite.
Dizendo de outro modo, a limitao de empenho consubstan
cia, em ltima anlise, uma alterao da Lei oramentri a. Com efei
to, os representantes do povo reuniram-se para apreciar a proposta
oramentria apresentada pelo. Chefe do Executivo e a aprovaram
com um determinado contedo e com certos: valores, destinados a
cada item proposto. Quando da execuo do oramento, entretanto,
percebe-se - e este controle feito concomitantemente coro a execu
o oramentria - que se est para subrupassar os limites de endivi
damento prvists. Determina a LR que, nestas hipteses, seja li
mitado o empnhament, o que significa, em rigor, desvirtuamento
do oramento. Lembre-se que uma determinada ao de governo ou
uma determinada obra podem ficar sem recursos para a sua execu-
756 A s p e c t o s R e l e v a n t e s o a L el e R e s p n a h u j d a d F is c a l

o, ou para o seu acabamento. E isto independentemente da vonta


de do ente federado. a LRF - de normas gerais sobre gesto ora
mentria - que assim proclama, atingindo, em cheio, a autonomia da
entidade de que se trate.
Ser legitima esta previso d LRF? Do ponto d vista extra-
juidieo, quer-nos parecer que sim, ma vez que o que se pretende
que o atuar do administrador do dinheiro pblico se d com respon
sabilidade. Tambm pelo prisma jurdico a regra se nos afigura vli
da e constitucional, porquanto, eomo j referimos, a autonomia do
ente da Federao existe na forma da Constituio, Ou seja, con
formada pelos dispositivos constitucionais que lhes atribuem positi-
vamerite a competncia e petas regras que esto a limitar a compe
tncia.
Se assim , pode a LRF obrigar a que os eptes federativos pro
cedam limitao do empenho diante de certas circunstncias. Ou
tra coisa autorizar a que o Poder Executivo de cada pessoa limite
os "valores financeiros", caso 0 Poderes Legislativo, Judicirio e 0
Ministrio Piblico no promovam a limitao do empenho, situao
j relatada supra,
4. LRF e o Planejamento
Consta da LRF, no que atina ainda LDO, a obrigatoriedade
de que esta ltima venha acompanhada de um Anexo de Metas Fis
cais, cue conter as metas anuais relativas a receitas, despesas, re
sultados nominal e primrio e montante do dvida pblica, para o
exerccio a que s referirem e para os dois seguintes- Cart, 4 a, caput).
Compem, ainda esse Anex: a avaliao das metas anuais, o de
monstrativo das metas anuais, a evoluo do patrimnio lquido, a
avaliao da situao financeira e: atuarial, o demonstrativo da esti
mativa e compensao da renncia de receita e da margem de expan
so das despesas obrigatrias de carter continuado (art. 4a, 2; I a
V), De novo, a idia de planejamento, responsabilidade e controle
permeia o dispositivo egl ora em apreo. E evidente que a previso
de tantas avaliaes e demonstrativos no tem por objetivo simples
mente esclarecer quem quer que seja sobre a situao financeira das
contas pblicas, embora tambm seja til para tal fim. O que a lei
quer - e aqui se est falando da mens legis - que, mediante as ava
liaes requeridas e os demonstrativos previstos se possa melhor
aquilatar as reais necessidades de ajustes a serem levados a cbo e
E s t s v o H cw w cth 157

aferir acerca do acerto ou no de prosseguir no caminho escolhido


anteriormente. Cm base no resultado dessa avaliao qe dever
ser elaborada a lei oramentria anga.l. Mas no somente ela: a pol
tica a longo prz sofre a mesma sorte e deve ser objeto igualmente
dos necessrios ajustes, 6 que implica a eventual alterao do pla
no pluriaimal.
No se perca de vista que o oramento surge, historicamente,
com o escopo de propiciar um controle major do Exeeutiyo por par
te do Legislativo. A. anualidade da lei Oramentria proclamada em
diversos ordenamentos jurdicos com o intuito, dentre outros, de re
novar a,fiscalizao, pelo Poder Legislativo, do Poder Executivo*.
Ac mesmo tempo, reportando-nos aos princpios orament
rios da .unidade e da universalidade, cremos que o Anexo de Metas
Fiscais previstos no art. 4 a, 2o cumpre um papel determinante para
dar-lhes efetividade. Deveras, se uma das justificativas para que to
das as receitas e todas as despesas constem de um mesmo documen
to c a de que assim se possibilita uma viso global da pea oramen
tria, propiciando, tambm, um melhor exame por parte dos parla
mentares, incluindo-se os demonstrativos mencionados na anlise d
projeto da LDO, a previso em comento estar favorecendo, sobre
maneira, esta funo do Parlamento.
Outra regra que merece sejam tecidos alguns comentrios
aquela constante do 2o, inciso II, do art, 4o da LRF, que assim dis
pe:
2. O Anexo (de Metas Fiscais) c.onter, ainda:
II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com mem
ria e metodologia de clculo qe justifiquem os resultados
pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exer
ccios anteriores, ,e evidenciando a consistncia delas com
rj premissas e os objetivos da poltica econmica nacio-
nair
A clusula grifada no dispositivo legal supra-transcrito apon
ta para a considerao de que a. LRF estaria obrigando a LDO (da
s Isto ainda assim , apesar de que, como notrio. a lei oram entria a l i que m aior
nmero de brgritias polticas propicia, A porque, no mundo real, em nosso pas ao
m enos, muitas vezes esta r nica oportunidade que tem o chamado ' l>r.:xo eiero" dos
parlamentares de se fazer ouvir pelo Poder E xecutm
ws .A s p e c t o s R e l e v a n t e s b a . L b d e R e s p o n s a b i l i d a d e F s . a l .

Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios) a se ade


quar poltica econmica nacional.
certo que a Constituio da Repblica outorga Unio a
competncia para, por exemplo, elaborar e executar planos nacionais
e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econ
mico e socicit fart. 21, IX), Vislumbramos, contudo, um sria intro
misso na autonomia dos Estados, Distrito Federal e Municpios
medanfe a imposio, pela LRF, de que as metas anuais dessas pes
soas devam ser "consistentes com as premissas e os objetivos da po
ltica econmica nacional.
E evidente que qualquer governante consciente e que esteja
altura dqs desafios de seu tempo ir acompanha; n poltica macro
econmica fixada por quem responde pelos interesses gerais do Es
tado brasileiro., No se pode olvidar, todavia, que os interesses do
Presidente da Repblica - e do Governo que ele representa - podem
diferir, em muitos aspectos, da orientao Ideolgica, social e eco
nmica de um Governador de Estado ou de um Prefeito, Estes, tal
como aquele, foram democraticamente eleitos para, em tese a me
nos., coiocarem em execuo o seu programa de goverru> e no, ne
cessariamente, para avalizar o programa do governo federal. Supo-
nha-se que a prioridade d um determinado governo federal seja o
pagamento dos juros da dvida externa brasileira, enquanto que um
certo Hstado-membro da Federao tenha pr objetivos fundamen
tais a realizao de programas sociais. Ser que esse Estado federa
do tef a obrigao - imposta pela LRF - de desviar-se do seu proje
to somente para atender o que for da predileo do ente federal?
Quer-nos parecer que no. Caso. contrrio, poder-se-ia falar, realmen
te, de autonomia? A Uniao poder, Com efeito, elaborar e executar
planos nacionais e regionais visando ao desenvolvimento regional e
nacional em eonsonncia cora aquilo que o Congresso Nacional hou
ver aprovado. No entanto, que o faa ccm os seus recursos, sem pre
tender impor aps demais entes federados destinao de verbas para
Fins outros que no os desejados pela esfera federal.
De fato, a princpio da isonomiti das pessoas polticas, decor
rncia imediata do princpio federativo, implica que estas tenham li
berdade - limitada somente pel Constituio d Repblica - para
cuidar dos seus assuntos da forma que melhor lhes aprouver.
E stevo H'ohvath

S. Lei Oramentria Anual


N que tange LOA, ademais de reforar as previses consti
tucionais j existentes, a LRF impe a observncia, por aquela, do
que conste d Anexo de Metas Fiscais que acompanha a LDO, o que
absolutamente compreensvel, de vez que esta ltima lei que ir:
orientar a elaborao da LOA (art. 165, 2, O.F.),
O principio oramentrio atiniversaHdade v-se prestigiado
e tem seu espectro ampliado com a redao do 1" do art. 5, que
dispe; tbdas as despesas relativas dvida pblica, mobil iria ou
contratual, e as receitas que as atendero, constaro da lei oramen
tria anual.
Dispositivo igualmente relevante, em nosso sentir, c aquele
que prev qu:e o projeto de LOA v acompanhado dc demonstrati
vo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes
de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza
financeira, tributria e redtfcia, na dico do 6 do art, 165 da Lei
Maior, Isto j consta da texto constitucional de 1988 e tem a funo,
como j alertamos, no somente de esclarecer e informar a situao
decorrente da aplicao desses beneficias, mas tambm a de fazer
com que quilo que no esteja funcionando a contento seja alterado.
Ou seja, no somente uma pea ilustrativa, elucidativa, porm tam
bm algo que fora uma mudana ria legislao oramentria, pra
corrigir os rumos de uma situao concreta que se mostra indesej
vel seja mantida*,
O acrscimo que a LRF traz esta determinao constitucio
nal a exigncia de que o projeto de LOA seja acompanhado tam
bm das medidas de compensao a renuncia de receitas e o au
mento de despesas obrigatrias cie carter continuado (art. 5o, II,
segunda parte),
" Isio nos faz Lembrar as lies, sempre enriqtteeedoras de Rubens Gomes de Sousa que,
ao: falar da "Cincia ds Finanas", divide-a ra Economia Financeira. Poltica Finaticei,
ra e Tcnica Financeira, procurando m ostrar que se trata de um ciclo de etapas que se ali
mentam reciprocamente. Em otras palavras, o estudioso dn Economia Financeira prope
solues para determ inadas realidades, o poltico elege, dentre essas propostas o qite
melhor lhe parea e o tcnico afere o funcionamento - ou no - da soluo escolhida, para
sugerir, evem uai mente, outros caminhos ao poltico que, por sua vez. voltar'a alim en
tar-se das concluses dos economistas {h ita seit.ro).
ISO A s p e c t o s R e l e v a n t e s d a L e i d e R e s p o m s a b i u d a d e F is c a l

6, Renncia de Receitas
Iremos ios .deter na questo referente denominada renncia
de receitas, tendo em vista que ela suscita algumas questes bastan
te interessantes. Na LRF, a matria cuidada pelo art. 14, qu diz
compreender a renncia de receita: anistia, remisso, subsdio, cr-
diio presumido, concesso de iseno em carter no geral, nlrera-
io de alquota ou modificao de hase de clculo que implique re
duo discriminada de. tributos cm contribuies, outros benef
cios que correspondam a tratamento diferenciado ( 1).
O texto constitucional j se havia ocupado da denominada "re
nncia de receita, como sc depreende do 6o do art. 365, acima
mencionado. A LRF ampliou, alargou - ou, simplesmente explicitou
- o que se pode entender por tal expresso. Determina a lei que
concesso ou ampliao do incentivo ou benefcio de natureza tribu
tria do qual decorra renncia de receita dever estar acompanha
da de estimativa do impacto oramentrip-fnanceiro em que deva
iniciar sua vigncia e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei
de diretrizes oramentarias e a plo menos uma das seguintes con
dies ... (art. 34, capin).
Quer a lei que, a todo custo, a receita atribuda a um ente fe
derativo tenha as suas possibilidades de cobrana levadas at c lti
mo gru, Para que possa ser aceita a renncia, dever-se-: a) demons
trar que esta foi levada em considerao na estimativa da teceta e que
no afetar as metas de resultados fiscais ou b) estar acompanhada
de medidas de compensao, por me:o do aumento de receita, pro
veniente da elevao de alquotas, ampliao da hase de clculo,
majorao ou criao de tributo ou contribuio (incisos I e II do art.
14)
primeira vista, a previso legal retro-referida colide frontal-
mente cqm a autonomia dps entes federativos, de vez que praticamen
te impede que estes concedam benefcios (feto snset) fiscais de qual
quer Ordem, salvo s no afetarem as metas fiscais trazidas pela LDO.
Ora, a concesso de benefcios Fiscais, pela prpria natureza destes,
feita para buscar minorar desigualdades regionais e sociais. Dira
mos, at, que a concesso de uma iseno, por exemplo, forma le
gtima de procurar igualdade. desiguaandp-se que, muitas vezes,
se iguala. Certos incentivos, outorgados com vistas estimular d~
E ste v o H q rv th ts t

terminadas atividades, esto proibidos de ser concedidos por uin


Municpio, por exemplo? Queremos erer que nq.
Da mesma forma, afigura-se-nos perfeitamente possvel que a
LRF diga o que disse cm relao renncia fiscal, porquanto, em
rigor, nq impede que benefcios sejam concedidos. Exige, isso sim,
que eles no comprometam as metas fiscais estabelecidas para serm
alcanadas e que, de tpdo moda, se preveja alguma fornia de com
pensao para contrabalanar a perda de receita. Estas exigncias se
quadram perfeitamente, segundo pensamos, na categoria de normas
de gesto patrimonial que justificam a prpna exjstencia da LRF.
Talvez se possa considerar a no-criao de um tributo como
uma renncia d receita, Tanto ssim, que a LRF atribui a isso enor
me importncia, considerando irresponsvel a falta de instituio,
previso e efetiva arrecadao de todos qs tributos da competncia
constitucional do ente da Federao (art. 11, caput). Isto sim seria,
claramente, urna intromisso indevida na autonomia dos entes fede
rados, no fsse peo tipo de sano que a prpria lei prev para o seu
deseumprimente. u seja, o ente que no criar os impostos de sua
competncia no poder receber de outro transferncias voluntrias
(pargrafo nico do art. 11). como se a lei dissesse: antes de vir a
ruim para pedir dinheiro, cobre as receitas que a prpria Constitui
o lhe concedeu. No parece, pois, eivada de meonstitucionalidade
regra citada retro.
Evidentemente, vrios outros aspectos da Lei de Responsabi
lidade Fiscal poderiam ser objeto de exame mais aprofundado, o que
no o propsito deste despretensioso estudo.
Passamos em revista somente alguns pontos referentes ao or
amento, tal qual previsto pela Constituio de 1988 e tratado peia
LRF.
Podemos, a esta altura, consignar que, segundo cremos, a lei
ora analisada representa um importante avano na legislao brasi
leira e, se conseguir atingir alguns de seus objetivos - tais- como. a
mudana de mentalidade da maioria dos nossos polticos - j ter sido
demasiadamente til para a nossa sociedade.
Busca-se com ela trazer o instituto do oramento para o mun
do real, tornando-o uma pea real e efetiva, o invs daquela verda
deira pea de fico em que ele consistia, especialmente at o final
da fase. de inflao galopante.
162 A s p e c t o s R e l e v a n t e s d a L e i p e R e s p o n s a b i l i d a d e F is c a l

Por outro lado, como um estudo mais abrangente demonstra


r a quem se disponha a faz-lo, s-regras sobre qs oramentos, cons
tantes da LRF nada mais so, erh ultima anlise, que decorrncias
explicitadas daquilo que a Constituio Federal j cuida, desde 1988.
Almeja-se. a eficincia na gesto d coisa pblica,da mesma
forma que se deseja que o administrador aja Com responsabilidade.
Isto se afere mediante o controle de resultados, objetivo este que est
evidenciado em todos os pontos da lei em apreo.
Como costumamos dizer, faltou Constituio de 1988 -
como, de resto, parece que a todas as outras nossas Constituies - o
seu principal artigo, que o que reza que a Constituio deve ser
obedecida. Entretanto, esta ainda &a nossa realidade atual e com ela
temos que conviver e, mais que tudo, contribuir para que seja altera
da.
Diramos, por fim, que a LRF atua como uma lei que est a
complementar a Constituio. Em rigor, todas as leis complementam
a Constituio. Aqui, quando se diz que a LRF complementa a Lei
Maior, es t-se querendo significar que.ela veio para declarar, de for
ma esmiuada, aquilo que j est contido na Lei ds Leis. Fez quase
uma interpretao autntica do Texto Supremo e, a nosso vr, em sua
maior parte, procedeu com acerto.