282 -A specto s c o n tr o v er t id o s so b r e a CFEM...

A sp ecto s c o n tr o v e r tid o s sobre a C F E M - C o m pen sao

F in a n c e ira pela E x p lo ra o de R e cu rs o s M in e ra is
(R o Y A L m s d a m in e ra o )

F ern an do Fa c u r y S caff

I. D a s d ist in t a s r ela es ju r d ic o -ec o n m ic a s en v o lv id a s

NA EXPLORAO DOS RECURSOS MINERAIS.

D elim it a o d o tem a

1. Existem diversas relaes jurdico-econmicas que envolvem a explo

rao dos recursos minerais brasileiros e que devem ser inicialmente expostas
a fim de delimitar a anlise do tema a ser enfrentado neste trabalho.
2. O primeiro deles diz respeito distino entre 2.propried ade do solo e
a explorao dos recursos m inerais. Esta distino hoje tratada pela Consti
tuio Federa] em seu artigo 176, verbis:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os
potenciais de energia hidrulica constituem propriedade distinta da do
solo, para efeito de explorao ou aproveitamento, e pertencem Unio,
garantida ao concessionrio a propriedade do produto da lavra.
Verifica-se, portanto, que a Unio a proprietria dos recursos minerais
e que estes se constituem em propriedade distinta do solo, sendo garantido ao
concessionrio a propriedade do produto da lavra. Isto demonstra a distino
entre propried ade e atividade, que foi objeto de detida anlise pelo Supremo
Tribunal Federal no julgamento da AD I 3273, cujo Relator para o acrdo
foi o Ministro Eros Grau.
Esta distino entre propriedade e atividade conecta dois outros arti
gos: o art. 20, IX, da CF, que estabelece serem bens da Unio os recursos
minerais, inclusive os do subsolo; e tambm o art. 1.230, do Cdigo Civil, ao
dizer que a propriedade do solo no abrange as jazidas, minas e demais recur
sos minerais, os potenciais de energia hidrulica, os monumentos arqueolgi
cos e outros bens referidos por leis especiais1. Ou seja, uma coisa ser
proprietrio do solo, outra desenvolver a atividade de explorao dos recur
sos minerais, estejam estes no solo ou no subsolo. Este tema d ensejo a um
interessantssimo debate sobre a distino entre propriedade (esttica) e a tivi
dade (dinmica), mas que refoge ao mbito deste trabalho.
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 283

. 3. Outra distino h de ser feita entre o direito de explorao mineraria

- que pertence Unio - e o d ir e it o d e superficirio, atravs do qual a Cons
tituio (2 do art. 176) concede a quem for o proprietrio do solo o direito
de receber um valor em face da explorao econmica dos recursos minerais:
2o assegurada participao ao proprietrio do solo nos resultados
da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei,
A lei a que a norma constitucional se refere a do Cdigo Minerrio, Decre
to-lei 227/67, arts. 11 e 12, que corresponder a 50% do que for pago a ttulo de
CFE M 1. Existe norma especfica quando a explorao mineraria se referir a pe
trleo, que o art. 52 da Lei 9478/9T2, que estabelece um percentual a ser pago
ao superficirio entre 0,5 e 1% da produo de petrleo e gs natural.
4. Outra distino a ser feita a que envolve este direito de superficirio
e os decorrentes da instituio de servido minerria, nos quais o superfici
rio tem que ser possuidor ou proprietrio para ter direito a indenizao e renda,
cujo amparo legal est no art. 59 e seguintes do Cdigo Minerrio (Decreto-lei
227/67) e que possui fundamento no instituto da responsabilidade civil3.

1 Art. 11 - Sero respeitados na aplicao dos regimes de Autorizao, Licenciamento e Conces

so: b) o direito participao do proprietrio do solo nos resultados da lavra. 1a A partici
pao de que trata a alnea b do caput deste artigo ser de cinqenta por cento do valor total
devido aos Estados, Distrito Federal, Municpios e rgos da administrao direta da Unio, a
ttulo de compensao financeira pela explorao de recursos minerais, conforme previsto no
caput do art. 6S da Lei ne 7.990, de 29/12/89 e no art. 2a da Ler n 8.001, de 13/03/90. Art. 12
- O direito de participao de que trata o artigo anterior no poder ser objeto de transferncia
ou cauo separadamente do imvel a que corresponder, mas o proprietrio deste poder; l -
transferir ou caucionar o direito ao recebimento de determinadas prestaes futuras; II -
renunciar ao direito. Pargrafo nico: Os atos enumerados neste artigo somente valero contra
terceiros a partir da sua inscrio no Registro de Imveis.
2 "Art. 52. Constar tambm do contrato de concesso de bloco localizado em terra clusula
que determine o pagamento aos proprietrios da terra de participao equivalente, em moeda
corrente, a um percentual varivel entre cinco dcimos por cento e urTr por cento da produo
de petrleo ou gs natural, a critrio da ANP. Pargrafo nico, A participao a que se refere
este artigo ser distribuda na proporo da produo realizada nas propriedades regularmente
demarcadas na superfcie do bloco.
3 Art. 59, Ficam sujeitas a servides de solo e subsolo, para os fins de pesquisa ou lavra, no s a
propriedade onde se localiza a jazida, como as limtrofes. Pargrafo nico. Instituem-se Servi
des para: a) construo de oficinas, instalaes, obras acessrias e moradias; b) abertura de vias
de transporte e linhas de comunicaes; c) captao e aduo de gua necessria aos servios de
minerao e ao pessoal; d} transmisso de energia eltrica; e) escoamento das guas da mina e do
engenho de beneficiamento; f) abertura de passagem de pessoal e material, de conduto de
ventilao e de energia eltrica; g) utilizao das aguadas sem prejuzo das atividades pr-
existentes; e, h) bota-fora do material desmontado e dos refugos do engenho. Art. 60: Instituem-
se as Servides mediante indenizao prvia do valor do terreno ocupado e dos prejuzos
resultantes dessa ocupao. 51a No havendo acordo entre as partes, o pagamento ser feito
mediante depsito judiciai da importncia fixada para indenizao, atravs de vistoria ou percia
com arbitramento, inclusive da renda pela ocupao, seguindo-se o competente mandado de
284 - A spectos c o n t r o v er t id o s so bre a C F E M ..,

5. Existem outras incidncias jurdico-econmicas que atingem a explora

o dos recursos minerais brasileiros, em especial a produo de petrleo e gs.
H o bnus de assinatura, que o lance que cada concorrente oferece
em leilo para arrematao de um bloco exploratrio e um dos requisitos na
avaliao das propostas de explorao4.
Outra incidncia a das participaes especiais, que so compensa
es extraordinrias pagas ao governo em caso de grande volume de produ
o ou de grande rentabilidade com relao a cada campo petrolfero de
uma rea de concesso5.
\
Focado na explorao petrolfera, existe a taxa de ocupao e reteno de
rea , que se refere manuteno da concesso, com ou sem explorao6.
O presente trabalho no abordar estes temas.
6. Relao jurdica distinta, que at serve de base de clculo para apura
o do direito de m p erfici n o', mas que com ele no se confunde, a da CFEM
- Compensao Financeira pela Explorao de Recursos M inerais, tambm
chamada de royalty minerrio.
A CFEM devida Unio, que a reparte com Estados e Municpios,
como decorre de imposio constitucional constante do art. 20, 1:
Io- assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, bem como a rgos da administrao direta daUnio, parrid-

imisso de posse na rea, se necessrio. 2e O cicuio da indenizao e dos danos a serem

pagos pelo titular da autorizao de pesquisas ou concesso de lavra, ao proprietrio do solo
ou ao dono das benfeitorias, obedecer s prescries contidas no Artigo 27 deste Cdigo, e
seguir o rito estabelecido em Decreto do Governo Federal. Art. 61. Se, por qualquer motivo
independente da vontade do indenizado, a indenizao tardar em lhe ser entregue, sofrer, a
mesma, a necessria correo monetria, cabendo ao titular da autorizao de pesquisa ou
concesso de lavra, a obrigao de completar a quantia arbitrada.
4 Hatoido Lima, Petrleo no Brasi: A situao, o modeo e a politica atuai. RJ, Sytvergia, 200S,
p. 40. Lei 9.478/97, art. 46. ''O bnus de assinatura ter seu valor minimo estabelecido no
edital e corresponder ao pagamento ofertado na proposta para obteno da concesso,
devendo ser pago no ato da assinatura do contrato."
5 Haroldo Lima, ob e foc. c/t. Lei 9.470/97, "Art. 50. O edital e o contrato estabelecero que, nos casos
de grande volume de produo, ou de grande rentabilidade, haver o pagamento de uma participa
o especial, a ser regulamentada em decreto do Presidente da Repblica, 1 A participao
especial ser aplicada sobre a receita bruta da produo, deduzidos os rova/es, os investimentos na
explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos previstos na legislao em vigor."
6 Haroldo Lima, ob e loc cit. Lei 9.478/97, "Art. 51. O edital e o contrato disporo sobre o
pagamento pela ocupao ou reteno de rea, a ser feito anualmente, fixado por quilmetro
quadrado ou frao da superficie do bloco, na forma da regulamentao por decreto do
Presidente da Repblica. Pargrafo nico. O valor do pagamento pela ocupao ou reteno
de rea ser aumentado em percentual a ser estabelecido pela ANP, sempre que houver
prorrogao do prazo de explorao."
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 285

pao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos

hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos mine
rais no respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona
econmica exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
A anlise de alguns dos aspectos controvertidos da CFEM o objeto
deste trabalho, que centrar sua ateno na atividade mineraria no-petrolfe-
ra, mencionando-a especificamente apenas quando couber.

II. A sp ecto s c o n s titu c io n a is e le g a is da CFEM

7. A Constituio da Repblica de 1988 prescreveu serem bens da Unio
os potenciais de energia hidrulica e os recursos minerais, inclusive os do sub
solo (art. 20, itens VIII e IX).
Ao lado disso, assegurou aos Estados, Municpios, Distrito Federal, bem
como a rgos da Administrao Direta da Unio, uma compensao finan
ceira pela explorao desses recursos minerais e hdricos, a ser paga por quem
explorasse aqueles recursos naturais, na forma do art. 20, 1, CF,
8. No final de 1989 foi editada a Lei 7.990, de 28-12-89 que estabele
ceu o percentual de 3% sobre o valor do faturamento lquido resultante da
venda do produto mineral, obtido aps a ltim a etapa do processo de benefi-
ciamento adotado e antes de sua transformao industrial (art. 6o). Todavia,
todos os trs pargrafos desse artigo foram vetados, o que impediu que fosse
estabelecido o percentual de rateio dos recursos arrecadados.
O pagamento da C FE M deveria ser efetuado mensalmente, diretamen
te s unidades federadas beneficirias e aos rgos da Administrao Direta
da Unio, sendo vedado o uso desses recursos em pagamento de dvida e no,
quadro permanente de pessoal (art. 8o)7.
9. Nos 03 ltimos dias do Governo Jos Sam ey foi promulgada a Lei
8001, de 13-03-1990, que determinou a base de clculo para a incidncia da
CFEM no caput do art. 2o, v er bis:

7 Art, 8a O pagamento das compensaes financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indeni
zao pela explorao do petrleo, do xisto betuminoso e do gs natural ser efetuado,
mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e aos rgos da
Administrao Direta da Unio, at o ltimo dia til do segundo ms subseqente ao do fato
gerador, devidamente corrigido pela variao do Bnus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro
parmetro de correo monetria que venha a substitu-lo, vedada a apicao dos recursos em
pagamento de dvida e no quadro permanente de pessoal.
2 86 - A spec to s c o n t r o v er t id o s so bre a C F E M ...

Art. 2 Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata

o art. 6a da Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, entende-se por
faturamento lquido o total das receitas de vendas, excludos os tributos
incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas de
transporte e as de seguros.
Ao lado disso, no 1 desse mesmo artigo 2a, foi estabelecida uma esp
cie de seletividade na aplicao da C FE M , determinando alquotas distintas
para diferentes minrios8.
Esta seletividade tambm difere de incidncia quando o material explo
rado gs e petrleo, cujas alquotas so reguladas pela Lei 9.478/97, art' 479.
10. Aspecto de suma importncia para a anlise a ser desenvolvida o do
rateio dos valores arrecadados, que devem ser partilhados da seguinte forma,
segundo a Lei 8001/90, art. 2, 2:
I 23% (vinte e trs por cento) para os Estados e o Distrito Federal;
II 65% (sessenta e cinco por ceiitu) para os Municpios;
A parcela da Administrao Direta da Unio posteriormente foi retalha
da pela Lei 9993, de 24-07-2000, entre:
a) O Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico -
FNDCT, com 2% (dois por cento);
b) O Ministrio de Minas e Energia, que deve repassar integralmente ao
Departamento Nacional de Produo Mineral - DNPM, 10% (dez por cento).
11. Em 07 de fevereiro de 1991 foi editado o D ecreto 001, que
regulamentou as Leis 7990/89 e 8001/90, que em suas disposies transit

8 "I - minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio: 3 % (trs por cento); II - ferro,
fertilizante, carvo e demais substncias minerais: 2 % (dois por cento), ressalvado o disposto
no inciso IV deste artigo; III - pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbonados e metais
nobres: 0,2 % (dois dcimos por cento); IV - ouro: 1 % (um por cento), quando extrado por
empresas mineradoras, isentos os garimpeiros".
9 Art. 47. Os royalties sero pagos mensalmente, em moeda nacional, a partir da data de incio da
produo comercial de cada campo, em montante correspondente a dez por cento da produo
de petrleo ou gs natural. S P Tendo em conta os riscos geolgicos, as expectativas de produo
e outros fatores pertinentes, a A N P poder prever, no edital de licitao correspondente, a
reduo do valor dos royalties estabelecido no capul deste artigo para um montante correspon
dente a, no mnimo, cinco por cento da produo. 29 Os critrios para o clculo do valor dos
royalties sero estabelecidos por decreto do Presidente da Repblica, em funo dos preos de
mercado do petrleo, gs natural ou condensado, das especificaes do produto e da localiza
o do campo. 3 A queima de gs em fiares, em prejuzo de sua comercializao, e a perda de
produto ocorrida sob a responsabilidade do concessionrio sero includas no volume total da
produo a ser computada para clculo dos royalties devidos.
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 287

rias estabeleceu a forma de pagam ento dos valores arrecadados diretam en

te aos beneficirios10.
Ou seja, o pagamento direto deve se dar mediante depsito em contas
especficas de titularidade dos mesmos no Banco do Brasil S.A ., cabendo ao
DNPM expedir instrues complementares a esse Decreto n 001/91, forma
de seu art. 27.
12. A Lei 8876, de 02-05-1994, que organizou o D N PM como autar
quia, atribuiu a este rgo a finalidade de promover o planejamento e o fo
mento da explorao e do aproveitamento dos recursos minerais, e superintender
as pesquisas geolgicas, minerais e de tecnologia mineral, bem como assegurar,
controlar e fisca liz ar o exerccio das atividades de minerao em todo o territrio
nacional , na forma do que dispe o Cdigo de Minerao, o Cdigo de Aguas
Minerais, os respectivos regulamentos e a legislao que os complementa.
No rol de atribuies que lhe foi concedido, consta, em especial (art. 3o,
IX) a de baixar normas e exercer fiscalizao sobre a arrecadao da compen
sao financeira pela explorao de recursos minerais, de que trata o I o do
art. 20 da Constituio Federal.
13. Verifica-se, portanto, que esta compensao financeira pela explora
o de recursos minerais foi instituda pela Constituio, como uma forma de
compensar Estados e M unicpios pela explorao de recursos naturais em
seus territrios. As Leis de 7990/89 e 8001/90 determinaram alquotas e
base de clculo para sua incidncia, bem como os percentuais de partilha com
as demais Unidades Federadas. Os valores deveriam ser pagos diretamente aos
beneficirios, atravs de depsito no Banco do Brasil.
A gesto dessa arrecadao foi atribuda pela Lei 8876/94 ao DNPM , a
quem compete baixar normas e exercer sua fiscalizao.

III. D a n a tu re z a ju rd ic a d a CFEM
14. Logo aps o advento da Constituio Federal e das duas leis que se
lhe seguiram, acima mencionadas, o debate sobre a natureza jurdica da CFEM
foi bastante intenso.

10 "Art. 26. O pagamento das compensaes financeiras previstas neste decreto, inclusive dos
royalties devidos por Itaipu Sinaconal ao Brasil, ser efetuado mensalmente, diretamente aos
beneficirios, mediante depsito em contas especficas de titularidade dos mesmos no Banco do
Brasil S.A., at o ltimo dia til do segundo ms subseqente ao do fato gerador. "
2 8 8 - A spectos c o n t r o v er t id o s so bre a C F E M .

Houve quem lhe atribusse caracterstica de tributo, da espcie imposto.

como Alberto Xavier31 e Adriano D alef12.
E houve quem lhe atribusse a caracterstica de uma receita patrimonial do
Estado, tal como Aurlio Pitanga Seixas Filho13, Heleno Taveira Torres14, Rey
naldo Andrade da Silveira15, Ricardo Lobo Torres16 e Luiz Emygdio Rosa Jr17.
Para um bom entendimento das duas teses vale relembrar algumas lies
de direito financeiro, tomando por base a Teoria dos Ingressos, exposta por Alio-
mar Baleeiro, em sua excepcional obra Uma Introduo Cincia das Finanas10.
Os Ingressos Pblicos dividem-se em M ovim entos de Fundos e em Receitas.
So singelos M ovim entos de Fundos aqueles Ingressos que geram uma con
trapartida de devoluo dos valores arrecadados. Da que os emprstimos ao
Tesouro e sua restituio, bem como as caues, fian a s e depsitos se caracterizam
por ser uma M ovim entao de Fundo, no havendo um acrscimo de valor aos
cofres pblicos, em face de serem restituveis.
Por outro lado, a R eceita Pblica caracteriza-se por ser um acrscimo de
valor carreado aos cofres pblicos, no sendo de sua essncia a restituio. Divi
de-se em dois grandes grupos: as Receitas Originrias e as Receitas Derivadas.
As R eceitas Originrias, como o prprio nome j indica, possuem sua
gnese na explorao do prprio patrimnio do Estado. So as que decorrem
da explorao de terras, dos recursos hdricos, dos recursos minerais, das insta
laes industriais e comerciais do Estado, e por a assim. Ou seja, a formao

11 XAVIER, Alberto. Natureza Jurdica e mbito de Incidncia da Compensao Financeira por

Explorao de Recursos Minerais. Revista Dialtica de Direito Tributrio - RDDT, n9 29, p, 10
25. So Paulo: Dialtica, 02/1998.
12 DALEFFE, Adriano. Ilegalidade da Compensao Financeira peia Explorao de Recursos Minerais.
Revista Dialtica de Direito Tributrio - RDDT, n 33, p. 07-15. So Paulo: Dialtica, 00/1998.
13 SEIXAS F/LHO, Aunlo Pitanga. Natureza Jurdica da Compensao Financeira por Explorao
de Recursos Minerais. In: RO CHA, Valdir de Oliveira (coord.). Grandes Questes Atuar; do
Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, 1998. p. 29-37.
14 TRRES, Heleno Taveira. A Compensao Financeira Devida pela utilizao de Recursos
Hdricos, Explorao de Recursos Minerais ou Produo de Petrleo, Xisto Betuminoso e Cs
Natural (art. 20, 1, CF) - sua Natureza Jurdica. In: RO CH A, Valdir de Oliveira (coord.).
Grandes Questes Atuais do Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, 1998. p. 119-146.
15 SILVEIRA, Reynaldo Andrade da. A Compensao Financeira: Receita Tributria ou Patrimonial?
Algumas Questes. In: SCAFF, Fernando Facury (org.). Ordem Econmica e Social. So Paulo:
LTR, 1999. p. 331-336.
16 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. 12. ed. Rio de Janeiro: Renovar,
2005, p. 191-192,
17 ROSA JR,, Luiz Emygdio. Manual de Direito Financeiro & Direito Tributrio. 14. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2000. p, 59-60.
18 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cinc/a das Finanas. 16. ed. revista e atualizada por
Dejaima de Campos. Rio cte Janeiro: Forense, 2004. p. 130 e ss.
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 289

dos preos decorre de uma relao quase que de mercado, ou, dizendo me
lhor, de mercado regulado. So transaes contratuais do Estado, fruto da
explorao de seu prprio patrimnio.
J as Receitas D erivadas, como o nome indica, derivam do poder de im
prio do Estado. Da surgem os tributos e as multas. No decorrem de uma
explorao de bens pblicos, mas do exerccio de poder; da decorrerem de
p od er de im prio , e no de uma relao contratual.
Esta discusso, sobre a natureza jurdica da CFE M , parte da classifica
o acima efetuada, pois, segundo alguns autores, ela,teria caractersticas de
receita derivada {tributo), enquanto para outros sua configurao de receita
originria {patrimonial).
15. Expostos os limites do debate, filio-me corrente que entende ser a
CFEM uma receita originria do Estado, pois decorre da explorao de seu patri
mnio minerrio e hidrulico. Sua imposio no decorre do poder de imprio do
Estado, mas da permisso para a explorao de uma parcela de seu patrimnio.
Sua natureza jurdica semelhante, mas no idntica, da taxa de ocupa
o , tambm chamada de laudm io ou aforamento, que a Unio cobra pelo uso
de terrenos de marinha. Em ambos os casos, o que cobrado um valor pela
explorao de uma parcela do patrimnio pblico.
Nas receitas derivadas no se h de falar em explorao do patrimnio
pblico. O que existe uma imposio de arrecadao de valores em decor
rncia do poder de imprio do Estado. Qual explorao do patrimnio pbli
co existe na cobrana de Imposto sobre a Renda, Cofms ou IPTU? Nenhuma.
Desta forma, entendo que a CFEM no possui caractersticas de receita
derivada, mas de receita originria, segundo a classificao acima exposta, pois sua
exigibilidade decorre da explorao de recursos minerais que so de propriedade
da Unio, conforme determina a Constituio Federal no art. 20, IX
A jurisprudncia ptria adota hoje este posicionamento de forma pacifi
cada, como pode ser visto pelo acrdo do Supremo Tribunal Federal abaixo
transcrito, dentre outros:
M inistro SEPLVEDA PERTENCE
Bens da Unio: (recursos minerais e potenciais hdricos de energia eltrica):
participao dos entes federados no produto ou compensaofinanceira, por

19 "Art. 20. So bens da Unio: IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;"

290 - A spectos c o n tr o v er t ie >o s so b r e a CFEM,

sua explorao {CF, art: 20, e Io): naturezajurdica: constitudonalidade da

legislao de regncia (L. 7.990/89, arts. Ioe 6oe L. 8.001/90).
1. O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no
faz necessariamente um tributo da participao nos resultados ou da
compensao financeira previstas no art. 20, Io, CF, que configuram
receita patrimonial.
2. A obrigao instituda na L. 7.990/89, sob o ttulo de compensao
financeira pela explorao de recursos minerais(CFEM) no corresponde
ao modelo constitucional respectivo, que no comportaria, como tal, a sua
incidncia sobre o faturamento da empresa; no obstante, constitucio
nal, por amoldar-se alternativa de participao no produto da explora
o dos aludidos recursos minerais, igualmente prevista no art. 20, Io,
da Constituio. (RE 228800/DF, D J16-11-2001, pg. 21)

IV. A sp ecto s F e d e ra tiv o s da p a rti o d a CFEM

16. Alguns Estados estabeleceram que a parcela que lhes cabe da CFE M
deveria ser paga diretamente pelos contribuintes, e no ao D N PM 20.
Portanto, mesmo sendo uma receita originria do Estado {lato sensu e no
no sentido de Estado-membro, frao da Federao), e devendo ser repartido o
produto de sua arrecadao com outros entes federativos, deve-se perquirir se
estes entes possuem competncia ou capacidade para arrecadar e fiscalizar dire
tamente a parte que lhes cabe daquela receita.
17. o art. 20, 1 da Constituio, acima transcrito, que estabelece o
direito dos Estados e Municpios de receberem a CFEM .
Pode-se extrair dessa norma o entendimento de que existe uma titulari
dade direta dos entes federativos no recebimento da CFEM ?
Entendo que no, porque a estrutura da referida norma idntica das
normas constantes dos arts. 15721 e 15 822 da Constituio, que no conce

20 No Par, Lei 6.710/05. Normas semelhantes foram aprovadas em outros Estados da Federao,
como o Rio de Janeiro.
21 "Art. 157. Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal: I - o produto da arrecadao do
imposto da Unio sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre
rendimentos pagos, a qualquer titulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institu
rem e mantiverem; II - vinte por cento do produto da arrecadao do imposto que a Unio
instituir no exerccio da competncia que lhe
atribuda pelo art. 154, I."
22 "Art. 158. Pertencem aos Municpios: I - o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 291

dem titularidade direta aos entes federativos para o exerccio de arrecadao e

fiscalizao das receitas ali constantes.
Nestas duas hipteses, o que existe uma estrutura de fundos de reparti
o, atravs da qual algumas receitas so arrecadadas, mas no totalmente apro
priadas pela Unidade da Federao que as arrecada, pois repartida com os
demais entes federativos, caracterizando-se como um federalism o participativo
ou cooperativo e que no se refere apenas ao sistema tributrio, mas ao finan
ciamento do regime federativo brasileiro.
18. Observemos inicialmente como se comporta este sistema com refe
rncia aos tributos.
Existem duas espcies de redistribuio de recursos:
A - Repartio D ireta, atravs da qual se redistribui o que foi recebido
diretamente por uma unidade federada outra:
1. Da arrecadao do IT R (patrimnio rural) a Unio transfere 50%
para os Municpios onde esto localizados os imveis.
2. Da arrecadao do IOF (operaes financeiras) sobre o ouro, quan
do utilizado como ativo financeiro ou instrumento cambial, a Unio
transfere: 70% para o Municpio de origem do metal e 30% para o
Estado-membro onde est localizado aquele Municpio.
3. Da arrecadao do IPVA (propriedade de veculos) os Estados-
membro transferem 50% para os M unicpios onde os veculos
so licenciados.
B Repartio Indireta, atravs da qual se redistribui o que foi recebido
para outras unidades federadas, atravs de um sistema denominado de Fun
dos de Participao:
1. D a arrecadao do IPI (produtos industrializados) a Unio
transfere: 21,5% para os Estados, 22,5% para os M unicpios e

renda e proventos de qualquer natureza, incdente no fonte, sobre rendimentos pagos, a

qualquer titulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que institurem e mantiverem; II -
cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a propriedade
territorial rural, relativamente aos imveis neles situados, cabendo a totalidade na hiptese da
opo a que se refere o art. 153, 4o, III; III - cinqenta por cento do produto da arrecadao
do Imposto do Estado sobre a propriedade de veculos automotores licenciados em seus
territrios; IV - vnte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado sobre
operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicao."
292 - A s p e c t o s c o n t r o v e r t id o s so bre a CFEM...

10% para os Estados Exportadores proporcionalmente ao valor

de suas exportaes.
,2. Da arrecadao do IR (renda) a Unio transfere: 21,5% para os
Estados e 22,5% para os Municpios.
3. Da arrecadao do IC M S (circulao de mercadorias) os Estados
transferem 25% para os Municpios, sendo que 75% desse mon
tante ser distribudo de acordo com o valor adicionado, e os
demais 25% de conformidade com lei estadual.
4. A partir de dezembro de 2003, fruto da Emenda Constitucio
nal 42, da arrecadao da Contribuio de Interveno sobre o
Domnio Econmico - CIDE incidente sobre a explorao e
comercializao de derivados de petrleo, a Unio transfere: 29%23
para os Estados, os quais devero repassar aos Municpios 25%
do que receberem.
Este sistema de Fundos de Participao, ponto central do Federalismo
Participativo, definido por um conjunto de leis complementares que visa
promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e Municpios, e que
toma por base a relao entre populao e riqueza de cada ente federativo,
visando redistribuir a arrecadao efetuada. Compete ao Tribunal de Contas
da Unio proceder ao clculo do valor a ser distribudo a cada ente federativo,
atravs de um sistema de cotas.
19. Entende-se, portanto, que as leis que permitem arrecadar direta
mente os valores da C FE M no possuem amparo constitucional.
Deve-se ento, p a ri passu, verificar se a Lei federal 7.990/89 ampara a
arrecadao direta da CFEM pelos Estados. A norma em questo a do artigo
8o, assim lavrado, com as alteraes efetuadas pelo art. 3o da Lei n 8.001/90:
Art. 8o O pagamento das compensaes financeiras previstas nesta lei,
inclusive o da indenizao pela explorao do petrleo, do xisto
betuminoso e do gs natural, ser efetuado mensalmente, diretamente
aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e aos rgos da Adminis
trao Direta da Unio, at o ltimo dia til do segundo ms subse
qente ao d o fato gerador, (,,.), vedada a aplicao dos recursos em
pagamento de dvida e no quadro permanente de pessoal.

23 O percentual na EC42 era de 25%, mas a EC44, de 304)6-2004, aumentou este percentual para 29%.
 F e r n a n d o F a o jr y S caff - 293

Tambm aqui entendo no haver uma regra de competncia ou de capa

cidade arrecadatria.
O que existe a determinao de pagamento direto, e no atravs de fun
dos de partio, como acima referido para a distribuio do FPE ou do FPM . O
rateio da CFEM possui uma relao direta de pertinncia com a extrao mi-
nerria, no devendo haver uma redistribuio dos valores arrecadados.
Esta norma possui semelhana, no mbito constitucional, com aquela
estabelecida no art. 158, III, que determina caber ao M unicpio onde for
licenciado o veculo 50% do valor do IPVA, a despeito de ser um tributo
estadual. Ou mesmo da norma que estabelece que 25% do IC M S ser ratea
do com o Municpio em que ocorrer a circulao da mercadoria (art. 158, IV,
CF/88, com a observao constante de seu pargrafo nico).
Teriam os Municpios direito a receber diretamente a parcela do valor
que lhe devido de IPVA ou de IC M S, tal como pretendem estes Estados a
receber diretamente a CFE M das empresas minerrias, afastando o DNPM?
Entendo que em todos estes casos a resposta negativa.
O que a norma pretende regular a forma de distribuio do rateio, que
deve ser direto - e no indireto e atravs de depsito em conta do Banco do
Brasil de cada qual das unidades federativas que tm direito a receber a CFEM .
Entendo este seja o sentido da interpretao do art, 8o, da Lei 7990/89.
20. A CFEM , embora no seja uma receita tributria (receita derivada ),
mas patrim onial {originria), segue a regra de partio direta , sendo que, do
montante arrecadado34:
I 23% (vinte e trs por cento) pertencem aos Estados (e ao Distrito
Federal) de onde foram extrados os recursos minerais;
II 65% {sessenta e cinco por cento) pertencem aos Municpios de
onde foram extrados os recursos minerais;
III - 12% a rgos da Administrao Direta da Unio (FNDCT e
DNPM).
Trata-se de uma partio direta, e no indireta, dos valores arrecadados.
21. Desse modo, a despeito da CFEM ser classificada como uma receita
originria do Estado (lato sensu), ela no se caracteriza como uma receita originria

24 A CFEM do petrleo e do gs possui outra forma de partio.

 294 - A spec to s c o n t r o v er t id o s so bre a C F E M ...

do Estado-Membro. Para os entes subnacionais (Estados-Membro, Distrito Fede

ral e Municpios) da Federao, a receita da CFEM uma receita transferida, pois
decorre de uma arrecadao de valores efetuada por um ente federativo - no caso
a Unio atravs de uma autarquia federal (o DNPM) e a eles tranferida.
No se trata de receita originria dos Estados-Membro, em razo de que
a Constituio estabeleceu que os recursos minerais, inclusive os do subsolo,
so bens da Unio {art. 20, IX). Logo, o que est sendo explorado no o
patrimnio dos Estados-membro ou dos Municpios, mas o da Unio. Para
aqueles cabe o recebimento de uma parcela em dinheiro, paga a ttulo de
compensao fin an ceira p ela explorao de recursos m inerais (art. 20, 1).
Assim, compete Unio a fiscalizao e a arrecadao dos valores decor
rentes da CFE M , cuja integralidade da receita transferida para Estados-
membro, Municpios e rgos da Administrao Direta da prpria Unio.
22. Receita transferida aquela que arrecadada por um ente da Federa
o e repassada a outro, seja esta arrecadao de origem tributria ou no.
Regis Fernandes Oliveira e Estevo Horvath25 classificam este tipo de
receita transferida como aquela que, embora provindas do patrimnio parti
cular (a ttulo de tributo) no so arrecadadas pela entidade poltica que vai
utiliz-la. (...) Assim, o dinheiro ingressa nos cofres pblicos de Estados e
Municpios, no em virtude de seu poder constritivo sobre o particular, nem
por explorao de seus prprios bens. Recebe o dinheiro em decorrncia do
exerccio de competncia de outra entidade poltica que, por disposio cons
titucional, o transfere aos cofres de Estados e Municpios.
A prpria Lei 4,320/64, que estabelece Normas Gerais de Direito Fi
nanceiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, prev esta modalidade de re
ceita transferida e despesa transferida ; basta ver seu art. 11, 4 e seu artigo 12,
abaixo transcritos:
RECEITAS CORRENTES
Receita tributria
Impostos
Taxas

25 OLIVEIRA, Regis Fernandes; HORVATH, Estevo, M anual de Direito Financeiro. 6. ed. rev. So
Paulo: RT, 2003. p. 40.

I
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 295

Contribuies de M elhoria
Receita Patrimonial
Receitas imobilirias
Receitas de valores Mobilirios
Participaes e Dividendos
Outras Receitas Patrimoniais

Receita Industrial ,
Receita de Servios Industriais
Outras Receitas Industriais
Transferncias Correntes

Receitas Diversas
M ultas
Contribuies
Cobrana da Dvida Ativa
Outras Receitas Diversas
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens Mveis e Imveis
Amortizao de Emprstimos Concedidos

Transferncias de C apital
Outras Receitas de Capital

D ESPESAS CO RRENTES
Despesas de Custeio
Transferncias Correntes
296 - A spectos c o n t r o v er t id o s so b r e a CFEM.

DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inverses Financeiras
T ransferncias de C a p ita f

E importante observar o alerta que Heleno Taveira Torres faz ao analisar a

natureza jurdica da CFEM , concluindo por sua natureza de receita originria:
Esquecem os tributaristas que a especialidade deles encontra-se
encastelada numa plataforma mais ampla, a atividade financeira do '
Estado, objeto de estudo do direito financeiro, onde a contabilidade
pblica tem o seu relevo e importncia, mesmo se o insistam em desco
nhecer, ou, quando menos, negar sua importncia.26
Desta forma, o que p a ra a Unio (DNPM) um a R eceita O riginria,
tra n sform a-se em D espesa T ransferida p a ra os Estados e M unicpios, p a ra os
quais se torn a um a R eceita Transferida, pois, segundo as palavras de Oliveira e
Horvath, o dinheiro ingressa nos cofres pblicos de Estados e Municpios,
no em virtude de seu poder constritivo sobre o particular, nem por explora
o de seus prprios bens27.
Logo, os entes subnacionais (Estados-membros, Distrito Federal e Munic
pios) no podem arrecadar diretamente os valores que lhes so devidos pelo siste
ma de receitas transferidas-, fruto do federalismo participativo ou cooperativo.
23. Cabe ainda mais uma observao sobre o tema.
Mesmo as transferncias de receita aqui determinadas podem ser obriga
trias (constitucionais ou legais) ou voluntrias.
So transferncias obrigatrias aquelas determinadas pelos Fundos de Par
ticipao (arts. 157 e 158, CF/88) e as da C FE M (art. 20, 1, CF/88),
dentre outras.
So transferncias voluntrias, na determinao da Lei de Responsabili
dade Fiscal (art. 25, Lei Complementar 101/00), a entrega de recursos cor
rentes ou de capital a outro ente da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio
ou assistncia financeira, que no decorra de determinao constitucional, le
gal ou os destinados ao Sistema Unico de Sade.

26 Ob. cit., p. 137-138.

27 Ob. e h c . cit.
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 297

Logo, no se pode considerar que o sistema de transferncias da CFEM seja

voluntrio ou que decorra de benesse da Unio, ou ainda que sua caracteriza
o como tal decorra de malabarismo nos cdigos oramentrios38. No se trata
de malabarismo. O Oramento dos Estados contempla este tipo de Receita em
seus Balanos, usualmente classificada como Outras Transferncias".
inegvel que existe um desequilbrio na estrutura federativa brasileira2^
e que um dos objetivos da Repblica Federativa do Brasil a reduo das desi
gualdades sociais e regionais (art. 3o, III, CF/88). tambm inegvel que existe
um mal-estar que a explorao hdrica e minerria causa no espao dos demais
entes (subnacionars), pois certamente a topografia geoeconmica e social afe
tada desde antes do ncio de determinadas atividades, onde somente a expecta
tiva criada na populao suficiente para que seja dado incio a intensos fluxos
migratrios de pessoas atradas pela possibilidade de melhorar de vida30.
Porm no ser atravs de golpes de caneta que a realidade ser modifi
cada de forma progressiva e consistente.

V, Da co m p etn cia c o n c o r r e n te so b re o d ire ito de

FISCALIZAR

24. bem sabido que a Constituio estabeleceu ainda normas relativas

competncia concorrente entre os entes federativos para algumas atividades,
dentre elas a de registro, acompanhamento e fiscalizao das concesses de
direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e minerais em seus ter
ritrios, conforme estabelece o art. 23, XI, da Carta de 198831.
Aqui nos defrontamos com situaes distintas, pois:
a) Esta norma no diz respeito arrecadao, mas registro, acom
panhamento e fiscalizao. Portanto, o verbo (que registra a ao
a ser desenvolvida), no contempla a atividade pretendida pelo
Estado, que a de arrecadar, embora este verbo no esteja expl
cito no texto da lei estadual.

28 Parecer da Procuradoria Ceral do Estado do Par 0a 018/2005, de 18-04-2005.

29 Sobre este assunto ver: SCAFF, Fernando Facury. Aspectos Financeiros do Sistema de Organiza-
3o Territorial do Brasil, Boletim de Cincias Econmicas da Universidade de Coimbra, Portugal,
tambm publicado da Revista Dialtica de Direito Tributrio n 112, p. 16-31,
30 Parecer da Procuradoria Geral do Estado do Par n 018/2005, de 18-04-2005.
31 "Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitas de pesquisa e explorao de
recursos hdricos e minerais em seus territrios;"
298 - A spectos c o n tr o v er t id o s so b r e a C F E M .

b) No mesmo sentido, o objeto da orao no alcana a CFE M , mas

a concesso de direitos de pesquisa e a explorao de recursos
hdricos. No h nenhuma ilao acerca de compensao finan
ceira pela explorao, objeto da CFEM .
c) Por fim, o pargrafo nico, do art. 23, que prev a edio de uma
Lei Complementar para regular este tipo de cooperao federa
tiva, que ainda no foi editada. O texto cristalino: Lei comple
mentar fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio
do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Desta forma, argumentar sobre a competncia estadual para arrecadao
da CFEM tomando por base este artigo no tem como prosperar. No h
nenhuma palavra nesse preceito que permita atribuir aos Estados-membro o
poder de arrecadar diretamente a CFEM , Trata-se de uma norma que rege as
relaes ambientais, e no as financeiras.
25. Poderiam os Estados-membro e os Municpios fiscalizar a arrecada
o da CFEM ?
Deve-se inicialmente diferenciar entre arrecadar e fiscalizar a arreca
dao. J foi visto anteriormente que no cabe aos Estados-membro a funo
de arrecadar. Caberia a de fiscalizar a arrecadao?
A resposta e esta pergunta positiva, porm pendente de um Convnio
a ser firmado com o D N PM nesse sentido, pois este quem detm p o r lei a
competncia fiscalizatria (Lei 8876/94, art. 3o, IX) e sem pre para a im ple
mentao das normas fed era is que regem a matria.
Por outras palavras: Estados e Municpios no possuem direito autno
mo fiscalizao da C FE M por falta de base legal que lhes atribua esta fun
o. Sua atividade fiscalizatria decorre de um princpio de colaborao
federativa, nos limites do que vier a ser conveniado com o D N PM , e para a
implementao das normas federais que regem a matria.
26. Portanto, chega-se s seguintes concluses:
a) Estados-membro e Municpios no possuem autorizao cons
titucional para arrecadar a C FE M por singela carncia de norma
que os autorize;
b) O art. 23, XI, da Constituio, no concede aos Estados-membro
e Municpios o direito de legislar sobre a CFEM , mas apenas de
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 299

legislar sobre registro, acompanhamento e fiscalizao das conces

ses de direitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e
minerais em seus territrios. No existe nenhuma possibilidade
interpretativa que valide a arrecadao direta da CFEM pelos Es-
tados-membro a partir desse dispositivo, que, alis, ainda encon
tra-se pendente de regulamentao atravs de Lei Complementar.
c) a atuao estadual e municipal no mister fiscalizatrio subsidi
ria condicionada autorizao do DNPM, o que somente pode se
dar atravs de convnios especficos para esta atividade, e para a
implementao das normas federais que regem a matria.
27. Deve-se ainda diferenciar o que seja fiscalizao das empresas m ine-
rrias e da fiscalizao dos recursos transferidos para os cofres pblicos. Ou seja,
uma a relao que se poderia chamar de Fisco-contribuinte32; outra a
relao interna corporis do Estado, decorrente do controle dos gastos dos valo
res j arrecadados.
Esta segunda relao de fiscalizao, interna corporis, j foi analisada pelo
Supremo Tribunal Federal, no M S 243.121, em que foi Relatora a M inistra
Ellen Gracie, julgado em 19-02-2003, na qual foi reconhecida a competn
cia do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro para a fiscalizao da
aplicao dos recursos oriundos dessa explorao no territrio fluminense, a
despeito da explorao de recursos minerrios ser de competncia da Unio.

VI. Do PRAZO PRESCRICIONAL PARA COBRANA DA CFEM

28. Outro aspecto a ser discutido, bastante debatido em face da diver
gncia na interpretao das normas, diz respeito ao prazo prescricional para a
cobrana da CFEM .
Existem Estados que se julgam competentes para legislar sobre prazo
prescricional de cobrana de crditos no-tributrios.
Este assunto circunscreve-se no mbito do direito processual, cuja compe
tncia exclusiva da Unio, de conformidade com o art. 2 2 ,1, da Constituio.
No se trata de matria administrativa, como poderia parecer de incio,
por aparentem ente se tratar do pedido de apresentao de documentos para

32 Usa-se a expresso entre aspas, pois no se refere a uma relao tributria.

302 - A spectos c o n tr o v er t id o s so bre a C F E M ...

estamos, na realidade, obedecendo ordem lgica substancial ou razo

intrnseca do sistema.
com arrimo nas normas acima mencionadas e nestas lies sobre ana
logia que o Superior Tribunal de Justia vem adotando o entendimento que
nas situaes em que se discute a dvida ativa no-tributria, o prazo prescri-
cional deve ser o mesmo que o das dvidas passivas no-tributrias. Transcre
ve-se dois acrdos nesse sentido:
Ministra Eliana Calmon
ADMINISTRATIVO - CONTRATO DE OBRAS FIRMADO '
COM O ESTADO - PAGAMENTO FEITO A MENOR - PRES
CRIO -ART. 1 DO DECRETO 20.910/32 - SMULA 456/
STF E106/STJ.
1. Em se tratando de contrato administrativo firmado com o Estado do
Rio de Janeiro, a prescrio qinqenal a teor do art. Io do Decreto
20.910/32 e no vintenria, nos termos do art. 177 do CC.
2. Conta-se o prazo de cinco anos do pagamento feito a menor.
3, Conhecido o especial e decidida a tese jurdica, em ateno Smula
456/STF, aplica-se o direito espcie.
4, Proposta a ao no prazo fixado para o seu exerccio, a demora na
citao por motivos inerentes ao mecanismo da Justia, no se decreta a
prescrio (Smula 106/STJ).35
Ministro Francisco Peanha Martins
Processual Civil. Recurso Especial, Apelao, Ausncia de Reviso.
Nulidade. Art. 551 do CPC. Precedentes. Prescrio Configurada
1. Rejeitada, por maioria, a preliminar de nulidade do acrdo por viola
o do art. 551/CPC, vencido o Relator.
2. Reconhecida a prescrio qinqenal do direito do BACEN de cobrar
multa administrativa por infrao cambial ocorrida h mais de uma dcada.36
Desta forma, embora no exista uma norma que reja diretamente a co
brana da dvida ativa no-tributria, por analogia, deve-se utilizar o prazo

35 REsp 51422t/Rj; DJ 11.10.2004 p. 273.

36 REsp 380006/RS; DJ 07.03.2005 p, 134.
 F e r n a n d o F a c u r y S caff - 303

estabelecido pelas normas que regem a cobrana da dvida passiva no-tribu-

tria, e que estabelecem um prazo de 05 anos.

VII. D a base de c lc u lo d a CFEM

31. Para que seja possvel analisar os argumentos em debate neste tpico,
imprescindvel que se transcreva as normas pertinentes ao tema em apreo.
Estabelece o art. 6o da Lei 7.990/89:
Art. 6oA compensao financeira pela explorao de recursos mine
rais, para fins de aproveitamento econmico, ser de at 3% (trs por
cento) sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda do
produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de
beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial.
Em seguida foi editada a Lei 8.001/90 que detalhou o que se deveria
entender por faturamento lquido, base de clculo da CFEM :
Art. 2o Para efeito do clculo de compensao financeira de que trata
o art. 6o da Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, entende-se por
faturamento lquido o total das receitas de vendas, excludos os tri
butos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as
despesas de transporte e as de seguros.
Observados estes parmetros37, constata-se a seguinte base de clculo, tam
bm chamada de base im ponvel para a CFEM : Faturamento lquido correspon
dente ao total das receitas de vendas abatidos os tributos incidentes sobre a
comercializao do produto mineral, as despesas de transportes e as de seguros.
A partir dessa norma seria suficiente identificar em concreto, para a de
terminao do fa to im ponvel, quais so:
i) Os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral
ii) As despesas de transportes a serem abatidas e
iii) As despesas de seguros a serem abatidas

37 A despeito de estar necessariamente subordinado s Leis que regem a matria, o Decreto 001, de
1997, assim estabelece a base de clculo da CFEM: "Art. 13. A compensao financeira devida
pelos detentores de direitos minerrios a qualquer ttulo, em decorrncia da explorao de
recursos minerais para flns de aproveitamento econmico, ser de at 3 % (trs por cento) sobre
o valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima
etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial."
3 0 4 - A spectos c o n tro v e rtid o s sobre a C F E M ...

iv) Recortando ainda, dentro da cadeia produtiva minerria, a t quan

do estas despesas devem ser computadas:
a. Aps a ltim a etapa do processo de beneficiamento adotado e
b. Antes de sua transformao industrial.
32. Na sequncia, no mbito interno do D N PM , foi estabelecido pela
Instruo Normativa n. 06/2000 outro entendimento sobre o que seria esta
base de clculo:
Art. Io. Para os efeitos previstos no inciso II e no 2, do art. 14, do
Decreto n 1/91, somente so consideradas parcelas dedutiveis para
obteno do faturamento lquido sobre as operaes de venda do pro
duto mineral, mesmo que este esteja submetido a qualquer forma de
acondicionamento ou embalagem:
I IOF - Imposto sobre operaes financeiras: Aquele nddente nas
operaes de venda de ouro como ativo financeiro, efetivamente apura
do, conforme constar de escriturao fiscal federal referente ao ms de
ocorrncia do fato gerador da CFEM;
II - ICMS - Imposto sobre operaes relativas circulao de merca
dorias e sobre a prestao de servios de transporte interestadual e
intermunidpal e de comunicao: Aquele efetivamente apurado, con
forme constar de escriturao fiscal referente ao ms de ocorrncia do
fto gerador da CFEM;
No caso de ICMS Substituio, aquele apurado na venda de gua
mineral, conforme constar de escriturao fiscal referente ao ms de
ocorrncia do fato gerador da CFEM. Este ICMS substituio dever
ser considerado no valor total da nota fiscal;
III - PIS - Programa de integrao social e COFINS - Contribuio
para o financiamento da seguridade social: Aquele efetivamente apu
rado, conforme constar de escriturao fiscal federal, referente ao ms
de ocorrncia do fato gerador da CFEM, correspondente, unicamente,
s receitas oriundas da venda do produto mineral;
IV - Transporte: Aquele incidente e destacado no preo de venda do
produto mineral, posto no local determinado pelo comprador,
V - Seguro: Aquele incidente e destacado no preo de venda, rela
tivo ao transporte do produto mineral, posto no local determinado
pelo comprador;
 F e r n a n d o F a c u r y 5 caff - 305

E, posteriormente, o M anual de Cobrana e Arrecadao do CFEM ,

criado pela Portaria 340/2006 veiculou a seguinte norma:
Para efeito de clculo da CFEM, considera-se faturamento lquido o
total das receitas de venda, excludos os tributos incidentes sobre a
comercializao doproduto mineral, as despesas de transporte e as de seguro?
Nota-se, de forma translcida, pela simples leitura das normas acima
transcritas, que a Instruo Normativa 06/2000 restringiu o alcance do texto
legal, o que no poderia fazer.
Afinal, em concreto, na identificao do fa to im ponvel, nem sempre se
verifica identidade entre o que a Instruo Normativa e a Lei estabelecem
como valor do transporte, seguro e tributos:
a. Na Instruo N orm ativa o custo de transporte e de seguro sero
considerados apenas quando incidente e destacado no preo de venda
do produto mineral, posto no local determ inado pelo comprador', e
b. Na Lei, estes custos sero considerados at a ltima etapa do be-
nefidam ento adotado e antes de sua transformao in d u striar .
Ou seja, a Instruo Normativa est preocupada com a forma (inciden
te e destacado) e a Lei foca sua ateno nas fases do processo de industriali
zao minerria (da o uso de expresses que denotam as etapas de produo).
Basta verificar a existncia de situaes onde existe transporte dentro da m ina ,
retirando o minrio da cara e transportando-o at o local onde ele ser retirado
pelo adquirente. O custo com este tipo de transporte interno deve ser includo ou
excludo da base de clculo da CFEM? Pela Lei, por certo, trata-se de um custo
a ser computado, reduzindo a base imponvel da CFEM ; pela Instruo Norma
tiva 06/2000, trata-se de um custo que no permite a reduo.
O mesmo argumento pode ser utilizado acerca do seguro e dos tributos
incidentes sobre a comercializao. O texto da Instruo Normativa 06/2000
reduz o alcance do texto das Leis 7990/89 e 8001/90 e do Decreto 01/97.
33. Demonstram-se 03 diferentes argumentos em prol da excluso dos
custos de transporte e de seguro da base de clculo da CFE M , sem as lim ita
es impostas pela Instruo Normativa 006/2000:
a) Pelo Princpio da H ierarquia das Leis, as Leis se sobrepem aos De
cretos, que lhe devem obedincia, e as Instrues Normativas so normas de
inferior estatura, que devem obedecer s Leis e aos Decretos.
306 - Aspectos c o n tro v e rtid o s sobre a CFEM...

Desta forma, a norma da Lei 8001/90, ao determinar que ficam excludos

os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as despesas
de transporte e as de seguros deve se sobrepor Instruo Normativa 006/2000.
Observe-se que a norma legal no fez nenhuma ressalva sobre quais os gas
tos de transporte ou de seguro deveriam ser considerados. O abatimento integral
referente s despesas de transporte e as de seguro alcanando at ltima etapa do
processo de beneficiamento adotado e antes da transformao industriaT.
Assim, quando a Instruo Normativa 006/2000 delimitou quais seriam
estas despesas, o fez de forma contrria Lei, ou seja, de maneira ilegal, deven
do prevalecer o que a Lei determinou a excluso plena desses custos reduzin
do a base de clculo da CFEM .
b) Pelo Princpio de que Norma Posterior Derroga Norma Anterior,
constante do art. 2o, 1, da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, constata-se
que mesmo no mbito administrativo no mais pode vigorar o disposto na
Instruo Normativa 006/2000, pos a Portaria 340 de 2006 derrogou o que
era disposto pela IN, uma vez que trata da mesma matria de forma diversa.
E ainda mais, acatando o que prescreve a Lei 8001/90, o que a Instruo
Normativa 006/2000 no faz, pois viola o Princpio da Hierarquia das Leis
acima descrito.
Logo, o texto da norma mais recente (Portaria 340/2006) revogou o que
dispunha a norma mais antiga, de idntica hierarquia (IN 006/2000).
Tambm sob este ponto de vista, no pode ser aplicada a IN 006/2000,
pois derrogada (revogao parcial do que for conflitante) no ponto especfico
que trata da composio da base de clculo da CFEM .
Desta maneira, hoje vige plenamente o Decreto 340/2006 no que tange
base de clculo da CFEM .
c) Por fim - e aqui vamos nos referir a um procedimento metodol
gico utilizado pela fiscalizao do D N PM para a identificao da base im
ponvel , pelo Princpio da Especialidade, constata-se que a base de clculo
da CFE M no idntica base de clculo do IC M S.
A base de clculo do IC M S toma por base o valor das vendas realizadas.
A base de clculo da C FE M adota o valor das vendas realizadas, com
excluses, em face do que determina a L ei 8001/90, reproduzida pela Porta
ria 340/2006.
 F e r n a n d o F a c u r v S caff - 307

Quais so estas excluses?

- O valor dos tributos incidentes sobre a comercializao;
- As despesas de transporte e
- As despesas de seguro.
usual que seja ajustada a base de clculo de uma determinada receita
pblica, seja ela tributria ou no-tributria. Basta ver que o Imposto sobre a
Renda se caracteriza como um tributo sobre as rendas e proventos, obedecidas
certas excluses de sua base de clculo.
O mesmo ocorre com a CFE M , pois o o valor total das receitas de
vendas deve, ser ajustado, de tal modo que algumas despesas sejam afastadas
da base de clculo da CFE M , tal como determinado pela Lei 8001/90 e pela
Portaria 340/2006.
34. Assim, deve-se identificar no caso concreto , os custos com transporte,
seguro e tributos referentes ltim a etapa do beneficiam ento adotado e antes
de sua transformao in d u stria i , a fim de excluir estes valores da apurao da
base de clculo da CFEM .
Desse modo, caso exista uma grande distncia entre o local de extrao
do minrio e o local de entrega do produto, correspondente ltima etapa do
beneficiam ento adotado e antes de sua transformao in d u stria i, todos os cus
tos envolvidos na operao (incluindo seguro, transporte e tributos) devem ser
computados para a reduo da base de clculo da CFEM .
35. A esta altura da exposio cabe trazer colao a deciso da Primeira
Turma do Superior Tribunal de Justia no Recurso Especial 756.530-DF,
cujo relator foi o Ministro Teori Zavascki, por maioria, onde foi adotada a
diferena entre os conceitos de substncia mineral, recurso mineral e pro
duto mineral para decidir sobre a base de clculo da CFEM .
No voto do M inistro Zavascki feita a seguinte distino:
a) Substncia m in era r gnero, que congrega duas espcies: re
curso mineral e produto mineral;
b) Recurso mineraV espcie que designa o minrio no local onde se
encontra, antes de sua extrao ou de qualquer beneficiamento; e
c) Produto m in era i espcie que designa o minrio j lavrado (pro
duto da lavra), tendo sido beneficiadas as substncias minerais
teis, destinadas distribuio, comrcio e consumo.
308 - A spectos c o n t r o v er t id o s s o b r e a CFEM.

Decidiu ento a Primeira Turma do STJ, ancorada no voto do M inistro

Zavascld, que o correto computar os custos da venda do produto mineral,
e no dos recursos minerais, pois esta a dico do art. 2o, da Lei 8001/9018
e do art. 14, II, do Decreto 01/9139.
Ou seja, o ponto central em debate, sobre a composio da base de clcu
lo, no foi mencionado. Cingiu-se o Tribunal, por sua douta maioria, centrar
sua ateno na questo terminolgica, ao invs de faz-lo na identificao da
base imponvel da exao.
As fragilidades da deciso (que merece respeito e deve ser acatada, mas
no imune a crticas doutrinrias) so as seguintes:
1) Concede mais ateno ao nomem ju ris do que exata dimenso
da base imponvel da CFEM . Fosse m atria tributria que,
como visto acima, no , poder-se-ia invocar o art. 4, I, do
CTN 40. Porm, mesmo no sendo matria tributria, a crtica
permanece vlida, pois no se pode dar maior ateno aos ele
mentos formais do que aos elementos materiais, qualquer que
seja a exao a ser realizada.
2) A ser possvel se adotar o critrio formal, do singelo nomem ju ris
poder-se-ia alegar que a CFE M quer dzer Compensao Fi
nanceira pela Explorao de Recursos M inerais e no de Produtos
M inerais , Logo, cobrar sobre Produtos quando at mesmo o
nomem ju ris menciona Recursos vai de en co n tro ao argumento
expendido na referida deciso.
3) Por outro lado, como se trata de uma compensao pela explora
o de Recursos M inerais, deve haver uma correlao entre a base
de clculo estabelecida na norma e sua exata dimenso, pois a
base de clculo deve identificar-se com o objeto da exao. O

38 "Art. 2a Para efeito do clcuo de compensao financeira de que trata o art. 6S da Le na 7.990,
de 28 de dezembro de 1989, entende-se por faturamento lquido o total das receitas de
vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do produto mineral, as
despesas de transporte e as de seguros."
39 "Art. 14, Para efeito do disposto no artigo anterior, considera-se: II - faturamento Ifquido, o
total das receitas de vendas excludos os tributos incidentes sobre a com ercializao do
produto mineral, as despesas de transporte e as de seguro;"
40 "Art. 4'- A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da respectiva
obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la: I - a denominao e demais caractersticas
formais adotadas pela lei;"
 F er n a n d o F a c u r y S caff - 309

que se explora so Recursos M inerais, e no Produtos M ine

rais. Produto o que resulta da explorao dos Recursos.
4) Correlato com o que foi exposto mais ao norte, sobre a possibilidade
de ajustes na composio da base de clculo das exaes pblicas
foram mencionados os ajustes que devem ser efetuados renda
para a composio da base de clculo do imposto de renda , enten
do que no h nenhum bice em usar o preo dos Produtos M ine
rais (fruto dos Recursos Minerais explorados) como base de clculo
da CFEM , desde que sejam efetuados os ajustes legais, quais sejam:
o expurgo da base de clculo dos custos com transporte, seguro e
tributos, computados at a ltima etapa do benefciam ento adotado e
antes de sua transformao industriaT.
Cabe observar que no so todos os custos que devem ser abatidos, mas
apenas os legalm ente determinados, ou seja, no deve ser abatido o custo com
pessoal , com encargos trabalhistas, e outros semelhantes.
Do mesmo modo, nos custos tributrios, devem ser afastados da base de
clculo todos aqueles que se referirem comercializao do produto mineral,
ou seja, IC M S, PIS, Cofins e outros correlatos. No necessrio que sejam
destacados na nota fiscal, basta que incidam sobre a comercializao.
Em apertada sntese, a base de clculo da CFEM o preo do Produ
to Mineral, abatidos os custos para sua transformao de Recurso em
Produto. E no se trata de abater todos os custos, mas apenas aqueles
que se referem a transporte, seguro e tributos, at a ltima etapa do benefi-
am ento adotado e antes de sua transformao industrial, independente de
terem ou no sido destacados na nota fiscal.
Na L ei no fo estabelecida nenhuma condio para aproveitamento
desses custos visando a reduo da base de clculo, tal como faz a Instruo
Normativa 06/2000, ao exigir destaque do valor do transporte no preo de
venda do produto mineral, posto no local determinado pelo comprador;,
ou ainda para seguro, como sendo apenas aquele incidente e destacado no
preo de venda, relativo ao transporte do produto mineral, posto no local
determinado pelo comprador. Estas condicionantes estabelecidas pela Ins
truo Normativa so reducionistas e devem ser afastadas, a fim de que pre
valea a Lei em toda sua plenitude.
310 - A spectos c o n t r o v er t id o s s o b r e a CFEM...

V III. C o n c lu s es

36. Uma vez que o presente trabalho foi elaborado com horizontalidade
a fim de debater "aspectos controvertidos" acerca da CFE M , suas concluses
so necessariamente pontuais, identificadas com cada item abordado.
Desse modo, conclui-se afirmando que:
a) A CFEM no possui natureza jurdica tributria, caracterizan
do-se como uma compensao peia explorao de recursos mine
rais, com natureza jurdica de direito econmico e financeiro.
b) Os valores arrecadados pela Unio (DNPM ) a ttulo de CFEM
so partilhados com Estados e Municpios, na forma da Lei, no
caracterizando com isso uma receita prpria desses entes subna-
cionais, mas receita transferida, na forma da Lei 4.320/64. As
sim, n o possvel aos entes subnacionais arrecadar diretamente
a C FE M - transformando-a em receita prpria - pois se trata
de uma receita transferida, a ser arrecadada pelo D N PM e trans
ferida aos demais entes subnacionais.
c) Mesmo sendo receita transferida, existe a possibilidade de os en
tes subnacionais fiscalizarem a arrecadao efetuada pelas em
presas minerarias atinente CFE M , desde que seja firmado um
Convnio com o D N PM , pois este o rgo legalmente encarre
gado da arrecadao e da fiscalizao dessa exao.
No que tange fiscalizao sobre a utilizao dos recursos arrecada
dos interna corporis cada ente subnacional, competente o Tribu
nal de Contas de cada Estado ou dos Municpios para sua efetivao.
d) No existe prazo prescricional para a cobrana dos crditos pblicos
no-tributrios. Por tal motivo, deve-se usar por analogia a lei que
determina o prazo prescricional de 05 anos para a cobrana da dtvida
pblica no-trbutra, qual seja, o Decreto 20.910, de 06-01-1932.
Descarta-se o uso das normas do Cdigo Civil em razo de que
estas so aplicveis relaes entre pessoas privadas.
e) Para apurao da base de clculo da C FE M deve-se apurar o
preo do Produto Mineral", abatidos os custos para sua trans
formao de Recurso em Produto, quais sejam: transporte,
seguro e tributos, at a ltima etapa do beneficiam ento adotado e
"'antes de sua transformao in d u stria r.