FAE CENTRO UNIVERSITRIO

MESTRADO EM ORGANIZAES E DESENVOLVIMENTO

PAULO CESAR KEINERT CASTOR

AUTONOMIA MUNICIPAL COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO

LOCAL

CURITIBA
2008
 PAULO CESAR KEINERT CASTOR

AUTONOMIA MUNICIPAL COMO FATOR DE DESENVOLVIMENTO

LOCAL

Dissertao apresentada, ao Curso de Mestrado

Acadmico Multidisciplinar em Organizaes e
Desenvolvimento, FAE - Centro Universitrio
Franciscano do Paran como parte das exigncias
para obteno do ttulo de Mestre em organizaes
e Desenvolvimento

Orientador: Prof. Dr.Luis Fernando Lopes Pereira

CURITIBA
2008
 RESUMO

Os Municpios brasileiros, a partir da Constituio Federal de 1988, foram

agraciados com a autonomia, instituio conferida no sistema federalista dualista
apenas Unio e ao Estado-membro, medida dividida em trs reas: autonomia
administrativa, autonomia poltica e autonomia financeira. Ocorre que esta
concesso matria de discusso no territrio nacional desde o perodo da
Proclamao da Repblica, no se olvidando que, na poca do Brasil Colnia, no
intuito de proteger a integridade territorial e as riquezas coloniais, o Reino de
Portugal descentralizou a administrao, criando estruturas administrativas que
deram ensejo s Capitanias Hereditrias. Essa medida, por mais que interessada na
proteo e no no desenvolvimento, conferiu ao pas uma possibilidade de
crescimento, principalmente a partir da chegada da Famlia Real no ano de 1808. A
efetivao da autonomia municipal, que muitas vezes no passou de mera norma
constitucional, principalmente nos perodos de exceo, deu-se nos momentos de
democracia no Brasil. Nos perodos de exceo, isto , da centralizao de Getlio
Vargas e da ditadura militar, os Municpios detinham determinados poderes, no que
se refere aos interesses locais, podendo legislar e administrar de acordo com os
interesses locais, sempre sob a fiscalizao do governo central. Como destaca Hanz
Kensel, a descentralizao, atravs da federao, d-se, dentre outros requisitos em
pases de grandes dimenses territoriais, tais como o Brasil, possibilitando a
administrao local aferir as necessidades da sociedade. Essa discusso leva a
tratar do desenvolvimento, principalmente a partir da edio do Relatrio de
Brundtland, quando passou a inserir nessa definio outras dimenses alm da
econmica, dentre as quais a cultural, a sade, o lazer, a ambiental, situao que
traz baila questes a respeito do papel do Municpio no desenvolvimento local,
bem como, os instrumentos que devem ser conferidos para que essa entidade
federativa consiga, atravs de seus esforos, de sua autonomia, conferir
sociedade local a qualidade de vida almejada.

Palavras-chave: autonomia; sustentabilidade; Pacto Federativo; desenvolvimento;

municpios; constituio.
 LISTA DE ILUSTRAES

Grfico 1 ndice de Valor Unitrio de Exportao...................................................................... 48

Grfico 2 Participao Municipal na arrecadao nacional....................................................... 80

Quadro 1 Produto Interno Bruto a preos correntes (1.000.000 R$ ) ....................................... 85

Grfico 3 Carga Tributria ........................................................................................................ 122

 LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Participao das regies no PIB do Brasil 1939/95 ................................................... 73

Tabela 2 Distribuio proporcional das receitas e proporo da carga tributria bruta

nacional, segundo a esfera da federao Brasil
2004.................................................................................................................................... 81

Tabela 3 - Municpios, total e por partido atual do prefeito, segundo classes de tamanho da
populao dos municpios, Grandes Regies e Unidades da Federao
2004..................................................................................................................................... 82

Tabela 4 Perfil dos Municpios brasileiros quanto ao percentual da arrecadao prpria em 83

Relao a sua receita............................................................................................................

Tabela 5 Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$) ................................................... 93

Tabela 6 Repasse de receitas exerccio de 2005 .................................................................. 94

Tabela 7 Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$) .................................................... 95

Tabela 8 Repasse de receitas exerccio de 2005 .................................................................. 96

Tabela 9 Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$) ................................................... 97

Tabela 10 Repasse de receitas exerccio de 2005 ................................................................ 98

Tabela 11 Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$) ................................................. 98

Tabela 12 Repasse de receitas exerccio de 2005 ................................................................ 99

 SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................................ 09

1 FUNDAMENTAO TERICA ............................................................................................... 11

1.1 O MUNICPIO NA HISTRIA DO BRASIL ............................................................................ 11

1.1.1 Portugal e o Municpio ........................................................................................................ 12

1.1.2 Razes do Municpio no Brasil ............................................................................................ 14

1.1.3 O Municpio e o Imprio ...................................................................................................... 20

1.1.4 O Municpio na Repblica Brasileira ................................................................................... 26

1.2 O PACTO FEDERATIVO E A AUTONOMIA TRADICIONAL ................................................ 36

1.3 DA AUTONOMIA MUNICIPAL .............................................................................................. 58

1.3.1 Autonomia Administrativa ................................................................................................... 61

1.3.2 Autonomia Poltica .............................................................................................................. 65

1.3.3 Autonomia Financeira ......................................................................................................... 68

2 DO IMPACTO FINANCEIRO NO ORAMENTO MUNICIPAL ............................................... 71

2.1 DO ORAMENTO DOS MUNICPIOS .................................................................................. 71

2.1.1 Da Receita Municipal .......................................................................................................... 78

2.1.1.1 Das Receitas Prprias...................................................................................................... 82

2.1.1.2 Das Transferncias Constitucionais ................................................................................ 84

2.1.2 Das Despesas Pblicas Municipais .................................................................................... 88

3 ESTUDO DE CASOS DE MUNICPIOS PARANANENSES PARA ANLISE DA 92

DEPENDNCIA FINANCEIRA....................................................................................................

3.1 MUNICPIO DE CURITIBA .................................................................................................... 93

3.2 MUNICPIO DE ARAUCRIA ................................................................................................ 95

3.3 NUNICPIO DE DOIS VIZINHOS .......................................................................................... 96

3.4 MUNICPIO DE BARRACO ................................................................................................. 98

3.5 RECEITAS PRPRIAS E AS DESPESAS DOS MUNICPIOS ............................................ 101

4 AUTONOMIA NUMA VISO COMPLEXA: MUNICPIO E 105
DESENVOLVIMENTO LOCAL ...............................................................................................

5 CONCLUSO ........................................................................................................................... 121

REFERNCIAS ........................................................................................................................... 127

 9

INTRODUO

A escolha deste tema levou em considerao as minhas inquietaes quando

ocupava o cargo de Diretor Jurdico do Tribunal de Contas do Estado do Paran,
criadas em razo dos contatos com os Prefeitos, Vereadores, administradores
pblicos, alm de constatar as dificuldades pelas quais passa a administrao
municipal em vrias reas.
As reclamaes, em sua grande maioria, referiam-se falta de pessoal, pois
no h condies de pagar salrios condizentes com as funes, a falta de recursos
para administrar o Municpio, ficando a verba restrita ao pagamento das despesas
correntes, sobrando pouco para o investimento no desenvolvimento da regio.
Discutindo com alguns colegas, no encontrei uma uniformidade no
entendimento. Uns entendem que as dificuldades encontradas na administrao das
questes dos Municpios era pura incompetncia dos administradores, outros,
porque no h recursos suficientes para fazer frente aos gastos obrigatrios e,
ainda, h aqueles que afirmam que a Lei de Responsabilidade Fiscal, apesar de
uma excelente legislao, criou dificuldades na realizao de projetos para o
desenvolvimento dos pequenos municpios.
Esses questionamentos me levaram ao exame mais detalhado dos Municpios
brasileiros e seguinte indagao: Se o Municpio no possui recursos financeiros
suficientes para suportar as despesas ordinrias, isto , despesa com pessoal, com
a sade, com a limpeza, enfim, para arcar com as suas competncias
constitucionais, ser que a norma constitucional que confere autonomia ao Municpio
est sendo observada?
Ao ingressar no Mestrado da UniFae, que tem como programa a
Organizao e Desenvolvimento e como linhas de pesquisas as Polticas Pblicas
e Gesto Social, a Sustentabilidade e o Desenvolvimento Local e Complexidade e
Organizaes, busquei encontrar alguns caminhos para o estudo almejado.
Confesso, contudo, que no incio do curso a minha noo de sustentabilidade,
de multidisciplinaridade e de outros conceitos to importantes para o
desenvolvimento deste estudo eram muito superficiais, determinando certa
dificuldade para a sua compreenso, porque, para mim, o conceito de autonomia
 10

estava na competncia municipal da auto-organizao, sistema poltico, financeiro,

enfim, dentro do que apregoa a Constituio Federal, uma postura restritiva.
Com o advento do mdulo de Epistemologia, quando tive maior contato com
as obras de filsofos como Ren Descartes, Karl Popper, Goswami, Thomas Kuhn,
Edgar Morin, Eduardo Mouro Vasconcellos, bem como, com as discusses com os
demais mestrandos e a coordenao do Doutor Jos Edmilson de Souza Lima,
passei a compreender melhor a construo do conhecimento e a necessidade de
ampliar meus estudos, utilizando lies de autores de outras reas e no s do
Direito.
Assim, o objetivo geral deste estudo analisar o papel do Municpio no
desenvolvimento local, passando por objetivos especficos que so:

a) Examinar o nvel de dependncia municipal em relao s transferncias

constitucionais oriundas da Unio e dos Estados.
b) Estudar a autonomia dos Municpios brasileiros dentro da tica da
complexidade.

Este trabalho tem por fim trazer discusso o papel dos Municpios no
desenvolvimento nacional, partindo do local, conforme apregoa o paradigma desde
baixo, para o geral, contribuindo dessa maneira com a Unio. Entretanto, h a
necessidade de serem analisados pontos importantssimos, tais como a histria do
Municpio no Brasil, nas diversas fases pela qual este pas passou, a autonomia
vista pelo enfoque constitucional e pelo da complexidade, o sistema atual de
distribuio da receita tributria e o desenvolvimento, nas suas diversas dimenses.
 11

1 FUNDAMENTAO TERICA

1.1 O MUNICPIO NA HISTRIA DO BRASIL

A inteno deste captulo expor de forma geral sobre a importncia histrica

do municpio no Brasil, resgatando o contexto portugus do perodo colonial e
avanando at a Repblica, para demonstrar a centralidade da entidade local na
administrao pblica portuguesa e nacional, destacando ainda seu papel de
modernizao e desenvolvimento.
A opo portuguesa pela colonizao rural e privada contribuiu para o atraso
do desenvolvimento da colnia, em particular em comparao aos vizinhos
espanhis. Srgio Buarque de Holanda (1995, p.43) diferencia as colonizaes de
Portugal e Espanha na Amrica, destacando que a primeira foi rural e a segunda
urbana. O autor chega a destacar o desleixo do processo ao afirmar que, essa
explorao dos trpicos no se processou, em verdade, por um empreendimento
metdico e racional, no emanou de uma vontade construtora e enrgica: fez-se
antes com desleixo e certo abandono.
Essa opo favoreceu o fortalecimento do poder rural tradicional que passou
a ter forte influncia sobre os ditames polticos nacionais, constituindo o que a
sociologia de Max Weber (1999, p.234) chama de dominao tradicional, que se
caracteriza como um princpio estrutural pr-burocrtico:

Em sua essncia, no se baseia no dever de servir a determinada finalidade

objetiva e impessoal e na obedincia a normas abstratas, sendo
precisamente no contrrio: em relaes de piedade rigorosamente pessoais.
Seu germe encontra-se na autoridade do chefe da comunidade domstica.
A posio autoritria pessoal deste tem em comum com a dominao
burocrtica, seu carter cotidiano. Alm disso, ambas encontram seu apoio
interior, em ltima instncia, na obedincia a normas por parte dos
submetidos ao poder. Estas normas (...) na dominao patriarcal,
fundamentam-se na tradio. (WEBER, 1999, p.234).

Essa dominao patrimonialista marcou a histria das cidades no Brasil.

Como destaca o mesmo Holanda, os espaos urbanos nacionais surgiram em
dependncia do campo, sendo sua extenso social, poltica e econmica. O quadro
 12

comeou a se alterar apenas a partir do sculo XVIII, quando se efetiva a ocupao

do interior do pas, em particular na Regio Sudeste e em especfico em Minas
Gerais, onde a populao urbana cresce, possibilitando maior mobilidade social e
modernizao. Entretanto, razes tradicionais persistem e comprometem a
montagem do municpio no Brasil.
Para se compreender seu histrico, resgataremos seu aparecimento e
condies em Portugal e no perodo colonial, passando a seguir pelos seguintes
perodos da histria brasileira.

1.1.1 Portugal e o Municpio

Os Municpios no Reino de Portugal foram utilizados para manter o poder

sobre os territrios conquistados e reconquistados, tendo a sua apario na forma
tpica portuguesa no Reino de Leo, no ano 1139. Naquele perodo, os reis
outorgavam a concesso de forais ou cartas de liberdade aos ncleos de vizinhos
unidos de detinham interesses em comum, no intuito de protegerem seus direitos
contra a nobreza. As cartas de liberdade tinham uma natureza contratual e eram
firmadas entre o governante e o povo, protegendo este das atitudes daquele.
Conforme historia Nelson Nery da Costa (1999, p. 38), as Ordenaes
Afonsinas, Manuelinas e Filipinas tiveram grande papel na formulao dos
Municpios:

As Ordenaes Afonsinas, de 1496, nos ttulos 26 e 29, estipularam novas

formas de governo municipal, uniformizando a administrao dos concelhos,
sendo compostos de juzes, ordinrios, procuradores e vereadores. Estes,
no sculo XIV, eram eleitos pelos homens-bons, aqueles que possuam
alguma renda ou patrimnio. Todavia, permaneciam as dificuldades de
administrao, de modo que houve nova codificao, as Ordenaes
Manuelinas, de 1521, que, sem efetuar muitas modificaes, trataram de
restringir as competncias municipais, tornando tais entidades atreladas ao
poder central, no podendo mais os concelhos dispor sobre seus bens ou,
sequer, afor-los. (COSTA, 1999, p.38).

Observa-se nesse perodo o incio da centralizao do poder, isto , as

competncias municipais foram sendo restringidas, impedindo que o poder
 13

municipal, se assim se pode chamar, tivesse influncia sobre assuntos de

importncia para a populao local.

Nas Ordenaes Filipinas, do ano de 1595, conforme leciona Nelson Nery da

Costa (1999, p.38), a centralizao teve continuidade, ampliando mais as
competncias dos agentes reais.
H, na verdade, uma tentativa de centralizao em Portugal, mas o tema
complexo. Antonio Manuel Hespanha, em seu livro As vsperas do Leviat,
questiona a precoce centralizao administrativa e burocrtica portuguesa. Ele
identifica em seu livro que no existiu essa centralizao de forma to efetiva quanto
se propala. Segundo o autor, desde os tradicionalistas (vem aqui o fim das
liberdades corporativas e concelhias) at os jacobinos (exaltam a des-feudalizao),
passando pelos que sadam a obra de construo do Estado, todos esto de acordo
com a idia da precocidade do Estado portugus; fala-se em centralizao, mas no
se mostra como ela (se) aconteceu. No livro, ele tenta fazer isso, chegando
concluso de que no houve tal centralizao, afirmando que O que aqui se faz ,
afinal, documentar, no plano do direito estabelecido e praticado, de que modo as
instituies locais mantm, na poca moderna, um grau relativamente importante de
autonomia em relao ao poder central (HESPANHA, 1994, p.14).
preciso, para ele, refletir sobre o institucional, ou seja, sobre os
condicionantes prtico-institucionais da centralizao. Como exemplo, destaca a
permanncia em Portugal dos poderes senhoriais, de uma forte autonomia
municipal, com o desenvolvimento do oficialato rgio e rgos perifricos da
administrao real, com regime de recursos contra atos de poder, formas
alternativas e autnomas de organizao poltico-administrativa e judicial.
Um perodo de maior centralizao seria o do Marqus de Pombal, fase do
liberalismo e do iluminismo portugus. E mesmo aqui, Hespanha (2004) encontra a
permanncia da autonomia, de formas coativas e poderes informais ou perifricos. O
ato mais significativo do perodo foi o do incio da segunda metade do XVIII, a Lei da
Boa razo (1769), que modificava o quadro legal das ordenaes; desvaloriza o
costume, a jurisprudncia e a doutrina; enfraquece tambm a relevncia das fontes
doutrinais. A lei estabelece que costumes e direito romano s vigorariam se no
contrariassem os princpios da Boa Razo (razo como esprito da legislao rgia).
Estabelecia ainda que nas matrias modernas relacionadas com a poltica
 14

(polcia), economia, comrcio e navegao vigorassem no Reino, as leis das

naes crists, civilizadas e polticas. (Direito Pblico Universal)
O jusracionalismo tardio portugus determinou:

* estabelece a idia-guia de um Estado legal (direito igual, geral e abstrato)

prepara a abolio dos privilgios e a instituio da igualdade civil e
poltica;
* pretenso de fundar o direito num clculo cientfico, baseado na natureza
da sociedade e do homem (Cdigo = duradouro);
* prepara o reforo do Estado necessrio para impor a nova ordem aos
estados e corporaes privilegiados (fundamentos da sociedade
burguesa) criou aparelhos administrativos depois utilizados;
* Nova tica de servio pblico, esprito de racionalizao e conceito de
governo como cincia.

Mas, mesmo aps a Revoluo Liberal do Porto de 1820 e do

Constitucionalismo portugus, percebe-se continuidades: Religio catlica como a
da Nao; carter monrquico e hereditrio do governo; o princpio geral da
igualdade jurdica no afirmado nem se altera a estrutura fiscal (forais, direitos
banais, dzimos), benficial (bens da coroa, comendas) ou fundiria (morgadios,
capelas) profundamente discriminatrias.

1.1.2 Razes do Municpio no Brasil

A colonizao portuguesa objetivou a defesa do territrio contra as incurses

dos holandeses, franceses e espanhis, que procuravam riquezas, bem como, o
controle das pessoas que foram encaminhadas para a ocupao territorial, tese
mencionada por Faoro, que repudia a restrita inteno da defesa do novo mundo.
Diferente de Holanda, o autor defende a colonizao como um projeto do Estado
portugus:

Nada mais enganador. A colonizao foi obra do Estado, como as

capitanias representaram delegao pblica de poderes, sem excluso da
realeza. Na verdade, o acar aparece palidamente nos preparativos e
 15

debates acerca da colonizao. A famosa carta do doutor Diogo de

Gouveia, escrita em 1532, faz supor que a colonizao no se vincula aos
engenhos, mas aponta para a defesa do pau-brasil, o mais importante
aspecto do comrcio da Coroa, cobiado belicosamente pelos franceses.
Mas no era s a defesa ocasional da colnia ameaada escreveu
equivocadamente Paulo Mera que a coroa deste modo garantia, era a
sua explorao e aproveitamento, o seu desenvolvimento econmico e a
formao de uma nova sociedade, ideal de alguns anos atrs no se
antolharia ao esprito dos governantes, mas que nesta altura, sobretudo
depois do ensaio magnfico de Martim Afonso, se oferecia com irresistvel
seduo. O que se conhecia do pas era j mais que suficiente para
convencer os nossos estadistas de que, em vez de uma simples srie de
feitorias para o trfico de artigos de somenos valor, o futuro da grande
colnia estava no seu povoamento em larga escala e desde j no seu
aproveitamento agrcola pela transplantao dos processos experimentados
nos arquiplagos adjacentes. (FAORO, 2001, p.129).

Diante desse interesse comercial, havia a necessidade de uma maior

fiscalizao por parte da Coroa, razo pela qual foram criadas as capitanias que
tinham por fim o incremento de atividades capazes de estimular o comrcio e
atividades militares voltadas para a defesa.
Essa diviso deveu-se extenso territorial da colnia, que impedia uma
regular vigilncia atravs das naus portuguesas, que sacrificariam o errio que,
naquela poca, no estava em condies de financiar tais servios, razo pela qual
dividiu-se tal tarefa com os particulares, criando-se tais instituies, comandadas
pelos capites.
Como as capitanias tinham uma extenso territorial muitas vezes maior que
os Estados atuais, os capites criavam vilas para agregar num ncleo de vigilncia
s atividades comerciais e estruturar o interesse fiscal, como ressalta Faoro:

O controle da arrecadao tributria cabia, em algumas capitanias, ao

governador, e, nas mais numerosas, segundo o molde rgido do reino, a
funcionrios de Lisboa, o feitor ou almoxarife, o provedor e o contratador.
Soma-se a essas preocupaes a da defesa, defesa contra o corsrio e o
indgena, interesse, em ltima anlise, redutvel ao fisco e ao negcio. As
vilas se criavam antes da povoao, a organizao administrativa precedia
ao afluxo das populaes. (FAORO, 2001, p.143).

O modelo de colonizao foi adotado das tradies portuguesas, as

sesmarias, atravs das quais a Coroa portuguesa distribua o solo aos colonos, mas
fixava a possibilidade de reverso Coroa em caso de no utilizao das terras para
cultivo, instituto incorporado nas Ordenaes Afonsinas, Manuelinas e Filipinas.
 16

Esse modelo explica a adoo desse sistema de distribuio Raymundo Faoro, nos
seguintes termos:

A transposio do instituto para as terras incultas do Brasil provocou alguns

transtornos jurdicos. A adaptao realidade nova no desvirtuou o
sistema. Sesmarias na linguagem das Ordenaes so propriamente
as datas de terras, casais e pardieiros, que foram ou so de alguns
senhores e que, j em outro tempo, foram lavradas e aproveitadas e agora o
no so. (FAORO, 2001, p147).

E explica os direitos dos colonos e do capito-governador:

Isento de foro, de contribuio aos capites, o colono o morador s

respondia pelo no cultivo, clusula essencial na restrio do domnio, ao
soberano e sua justia. Excludo ficava, desde logo, entre o proprietrio e
a autoridade qualquer liame seno o de subordinao poltica, limpo de
vestgios feudais. Ao capito-governador reservaram-se, como se notou, as
moendas as marinhas de gua, dependendo os engenhos de licena, para
a qual podia a autoridade fixar tributo. Tributo varivel de capitania a
capitania, da gratuidade participao na renda. (FAORO, 2001, p148).

Os primeiros Municpios fundados no Brasil, com nome de vilas, foram os de

So Vicente e Piratininga, aquele fundado em 22 de janeiro de 1532 por Martim
Afonso de Sousa que, ao invs de designar o governador e o capito-mor, conforme
os poderes conferidos por trs cartas rgias, preferiu criar vilas, vinculadas ao rei.
Em termos estruturais, entretanto, confirma-se aqui a tese de Holanda de que os
municpios aparecem no pas ainda submetidos zona rural, onde se localizava a
sede do poder, destacada tambm por Gilberto Freyre (2000), que busca as
caractersticas gerais da colonizao brasileira na formao de uma sociedade
agrria, escravocrata e hbrida, sendo a casa-grande o palco, a sede, o lugar central
em que se daria esse encontro feliz entre as trs raas sob a liderana do portugus.
A casa-grande seria ainda a representao do sistema poltico, econmico e social,
caracterizando a colonizao como obra corajosa da famlia rural particular, na qual
o senhor de engenho tinha mais poder que os vice-reis ou os bispos.
O quadro passa a se alterar a partir do sculo XVIII. O prprio Freyre produz,
para tratar do perodo, outro livro intitulado Sobrados e mucambos, onde destaca
que o senhor de engenho passa a perder a majestade dos tempos coloniais. Passa
a ter maior prestgio a vida urbana, exemplarmente presente na Revolta dos
Mascates em Pernambuco, que colocou frente a frente a burguesia local e a
 17

aristocracia rural. Aqueles viviam nas cidades em seus sobrados de quatro andares.
Tambm visvel a alterao estrutural, no desenvolvimento das Minas Gerais, em
cidades controladas pelos magnatas das minas, chamados por Freyre de autocratas
dos sobrados, constituindo uma nova classe burguesa de negociantes, s vezes
confundidos com mascates, mercadores de quitanda e de casas trreas. Novos
patriarcas urbanos surgem e as cidades se tornam mais autnomas. Processo
intensificado com a vinda da famlia real para o Brasil, em particular pela maior
valorizao da vida urbana da Corte, e complementado pelo surgimento dos cursos
superiores j no Brasil independente.
O processo de montagem das cmaras municipais, destacado por Victor
Nunes Leal (1997), em sua obra Coronelismo, Enxada e Voto, onde descreve o
desenvolvimento poltico e administrativo brasileiro, ilustrando a participao dos
municpios, s faz sentido a partir do sculo XVIII e principalmente em sua segunda
metade at o XIX. No trabalho, Nunes Leal menciona que as vilas poderiam instalar
as cmaras municipais :

Somente nas localidades que tivessem pelo menos a categoria de vila,

concedida por ato rgio, podiam instalar-se as cmaras municipais, cuja
estrutura foi transplantada de Portugal, a princpio, na conformidade das
Ordenaes Manuelinas e, mais tarde, das Filipinas. (LEAL, 1997, p.81)

As cmaras eram constitudas por um presidente, trs vereadores, um

procurador, dois almotacus (agentes que tinham funo de polcia local, inclusive
zelando pela higiene, segurana, pesos e medidas), um escrivo, um juiz-de-fora
vitalcio e dois juzes comuns, indicados pelos vereadores, que eram eleitos pelos
homens-bons.

Faoro, analisando a organizao municipal, esclarece quem pertencia

classe dos homens-bons:

Quando os colonos, isolados e perdidos nas distncias, ameaam ruralizar

e extremar-se no localismo, a fundao da vila serve para lembrar a
autoridade da Coroa, empenhada em substituir a fora dos patriarcas pela
justia rgia. Os colonos e latifundirios, atrados para o caudilhismo, com a
chefia de bandos armados na caa ao ndio, subordinam-se carapaa
administrativa, integrando o Senado da Cmara, convertidos em homens-
bons, categoria da qual estavam excludos os oficiais mecnicos, judeus,
degredados e estrangeiros. (FAORO, 2001, p.173).
 18

As cmaras, entre o sculo XVIII e XIX, mantiveram relativa autonomia em

relao ao poder central, como ocorria tambm em Portugal. Com a vinda da famlia
real portuguesa para o Brasil o quadro se altera. A estrutura judiciria portuguesa foi
trazida intacta para a colnia que agora seria a sede da metrpole. Acima da
estrutura estava o Desembargo do Pao, que julgava e encaminhava ao rei conflitos
entre tribunais e autoridades do Imprio Portugus. O antigo Tribunal da Relao do
Rio de Janeiro, rgo mximo at ento na colnia, passou a exercer as funes de
Casa da Suplicao, um tribunal que julgava em terceira instncia o que passou
antes pela apelao nos Tribunais de Relao. Para as justias especiais foram
trazidos a Mesa da Conscincia e Ordens (casos eclesisticos), o Supremo
Conselho Militar e de Justia e a Intendncia Geral de Polcia. Manteve-se o Tribunal
da Relao da Bahia e criou-se o de Pernambuco (1821) e Maranho (1812). Nesse
esforo de centralizao so criados tribunais de primeira instncia com juizes de
fora, ouvidores, corregedores e juzes ordinrios nas novas vilas. (WEHLING;
WEHLING, 2004). Apesar desses cargos terem sido criados antes, somente com a
vinda da Corte se tornam mais presentes na colnia.
Caio Prado Junior, analisando esse contexto de urbanizao e centralizao,
faz um levantamento a respeito do poder das cmaras municipais, demonstrando
que perderam o seu poder em meados do Sculo XVII, destacando-se a criao da
figura do juiz-de-fora:

Os representantes diretos do poder real iro aos poucos reivindicando para si

toda a autoridade, e acabam transformando as Cmaras em simples executoras
de ordens deles emanadas. Um dos maiores golpes desferidos nas franquias
locais foi a introduo dos juzes-de-fora no Brasil em substituio aos juzes
ordinrios de eleio popular. Alm de suas funes jurisdicionais, cabia aos
juzes a presidncia das Cmaras. em 1696 que so criados os primeiros
juzes-de-fora de nomeao do Rei: na Bahia, no Rio de Janeiro e em
Pernambuco, isto , nas trs principais vilas da colnia. Na Bahia (capital ento
do Brasil) foi-se ainda mais longe, pois nessa poca deixaram os vereadores
(membros da Cmara) de ser eleitos, passando a ser escolhidos por nomeao
rgia. (PRADO JUNIOR, 1976, p.52).

As Cmaras Municipais, que possuam determinado poder, acabaram sendo

tolhidas pelo Governo Geral a partir do momento em que a sua presidncia passou a
 19

ser exercida por um representante do Rei, deixando de atender as reivindicaes

dos moradores da localidade, mas apenas a executar as determinaes reais.
A viso de um imprio centralizador no aceita por Hespanha, que analisa
esses posicionamentos como interpretao ingnua das instituies histricas,
fundada em preconceitos coloniais. Em estudo sobre Paranagu, por exemplo, v-se
que muitos ouvidores no vieram para o Paran ou ficaram aqui se casando com
filhas das elites locais, demonstrando a permanncia do poder local. (PEGORARO,
2007).
Nesse perodo, as instituies no tinham as mesmas caractersticas das
atuais, isto , com a diviso de competncias, como bem destaca Vitor Nunes Leal,

No se pode, entretanto, compreender o funcionamento das instituies

daquele tempo, inclusive das autoridades locais, com a noo moderna da
separao de poderes, baseada na diviso das funes em legislativas,
executivas e judicirias. Havia, neste terreno, atordoadora confuso,
exercendo as mesmas autoridades funes pblicas de qualquer natureza,
limitadas quantitativamente pela definio, nem sempre clara, das suas
atribuies, e subordinadas a um controle gradativo, que subia at ao Rei.(
LEAL, 1997, p.82).

Jos Afonso da Silva analisa a organizao municipal no perodo colonial e

afirma que tal sistema no teve sucesso nas zonas pastoris e mineradoras,
destacando a permanncia do poder local:

Nas zonas de explorao agrcola, floresceu uma organizao municipal,

que teve profunda influncia no sistema de poderes da colnia. O Senado
da Cmara ou Cmara Municipal constituiu-se no rgo do poder local. Era
composto de vrios oficiais, imitao do sistema de Portugal. Seus
membros eram eleitos dentre os homens bons da terra, que, na realidade,
representavam os grandes proprietrios rurais. Assim foi nas zonas
aucareiras. Mas, nas zonas pastoris e mineradoras, essa organizao
municipal no encontrou condies para prosperar, salvo no fim da colnia
com a decadncia da minerao e maior estabilidade populacional. (SILVA,
2005, p. 72).

Prado Junior (1976, p.125) afirma que o Reino de Portugal, no Sculo XVIII,
em razo do progresso do capitalismo industrial que se voltava contra todos os
monoplios, passa a se tornar um peso para a colnia, qualificando-o como simples
 20

intermedirio imposto e parasitrio, situao que atingiu os imprios coloniais

ibricos.

Essa assertiva se ope ao exame feito por Faoro (2001, p.280), que
acrescenta alguns fatores econmicos internos:

Ainda aqui, nesta hora de transio, pulsa e circula, na paisagem das

lavouras e das distncias, o sangue da economia mundial. No que a
colnia seja um reflexo passivo do jogo internacional sculo a sculo ela
adquire consistncia prpria, fisionomia singular, de cuja interao dinmica
se compor o anseio de autonomia. O ltimo quartel do sculo XVIII
denuncia uma crise e revela uma mudana de rumo. (FAORO, 2001, p.280).
Com o advento da Proclamao da Independncia do Brasil, as cidades e as
vilas passaram a ter suas cmaras regulamentadas pela Constituio Imperial de
1824, fomentadas por um sentimento de liberdade, entendimento esse equivocado,
uma vez que o seu poder continuou a ser diminudo, dessa vez pelo Imprio.

1.1.3 O Municpio e o Imprio

O processo de independncia seria resultado de uma relativa modernizao

do Brasil, propiciada por sua elevao categoria de Reino e pela abertura dos
portos que, na prtica, determinou a quebra do pacto colonial e permitiu a ampliao
das trocas mercantis e o fortalecimento dos espaos urbanos.
Politicamente, o perodo imperial brasileiro teria a participao poltica de
duas faces com origens sociais prximas, mas com projetos relativamente
distintos. Os conservadores, representados principalmente pela aristocracia rural,
apoiavam a centralizao e por isso se encontravam mais prximos do imperador.
Os liberais, compostos tambm por parte da aristocracia rural, e tambm pelos
profissionais liberais e agentes urbanos, propugnavam pela descentralizao.
Apesar das tentativas de centralizao poltica, vrias reformas liberais foram feitas,
embora controladas pelas elites conservadoras.
Da leitura da Constituio Imperial Brasileira, pode-se concluir que as cidades
ficaram adstritas a uma determinao legal, passando ao governo da Provncia a
orientao administrativa, conforme se conclui da leitura do artigo 169: O exerccio
de suas funces municipaes, formao das suas Posturas policiaes, applicao das
 21

suas rendas, e todas as suas particulares, e uteis attribuies, sero decretadas por
uma Lei regulamentar.
Apesar da pretenso de uma maior centralizao, as administraes locais
detinham poderes que as atuais no possuem, como descreve Nunes Leal citando
Mouro:

Descrevendo as cmaras da Colnia, observa Carvalho Mouro que tinham

funes muito mais importantes do que as das modernas municipalidades.
Assim que, alm das atribuies de interesse peculiar do municpio, exerciam
elas funes hoje a cargo do Ministrio Pblico, denunciando crimes e abusos
aos juzes, desempenhavam funes de polcia rural e de inspeo de higiene
pblica, auxiliavam os alcaides no policiamento da terra e elegiam grande
nmero de funcionrios da administrao geral, tais como: os almotacs,
assistidos do alcaide-mor; os quatro recebedores das sisas, os depositrios
judiciais, o do cofre de rfos, o da dcima, os avaliadores dos bens penhorados,
o escrivo das armas, os quadrilheiros guardas policiais do termo e outros
funcionrios. Tinham, alm disso, as Cmaras o direito de nomear procuradores
1
s Cortes... (Mouro Appud Leal, 1997, p. 82)

Os poderes concedidos s Cmaras Municipais permitiam a realizao de

atos que invadiam a rea da administrao geral, dentre os quais a eleio dos seus
funcionrios, levando os proprietrios rurais busca pela influncia dessa casa
legislativa:
No seria, pois, de estranhar que, no perodo aludido, de dominao quase
exclusiva do senhoriato fundirio, tivessem as cmaras municipais instrumento do
seu poder na ordem poltica uma larga esfera de atribuies, que resultava muito
menos da lei do que da vida.
Meirelles retrata a falta de prestgio dos Municpios no perodo Imperial,
destacando a necessidade de uma lei regulamentar para o exerccio de suas
competncias, norma esta editada em 1828:

Na vigncia da Lei Regulamentar de 1828, que perdurou at a Repblica,

as Municipalidades no passaram de uma diviso territorial, sem influncia
poltica e sem autonomia na gesto de seus interesses, ante a expressa
declarao daquele diploma legal de que as Cmaras eram corporaes
meramente administrativas (art.24). Desprestigiadas politicamente, jungidas
Provncia e despojadas do poder judicante, as Municipalidades do Imprio
contrastaram gritantemente com a organizao anterior, do Municpio

1
MOURO, Joo Matias de Carvalho. Os Municpios sua importncia poltica no Brasil
Colonial e no Brasil Reino Situao em que ficaram no Brasil Imprio pela Constituio de 1824 e
pelo direito adicional. Revista do Insituto Histrico e Geogrfico Brasileiro. Rio , 1916 Foro Especial.
 22

colonial, que desfrutava de franquias mais largas e consentneas com suas

finalidades. (MEIRELLES, 2006, p.38).

Faoro, contestando a eficcia dos diplomas legais, afirma que o esprito da

Independncia levaria a concesso de um maior espao nas instituies polticas
imperiais aos Municpios, entretanto, a Lei de 1 de outubro de 1828 estabeleceria
uma instituio tutelada:

Em lugar de clula viva, diretamente nascida da sociedade, associao

superior lei, conseqncia normal da vizinhana, do contato da mtua
dependncia dos gozos e perigos comuns do complexo de suas numerosas
relaes sociais, como pretendia o comentarista maior da constituio, saiu
um municpio tutelado. As cmaras, segundo a definio do estatuto de
1828, sero corporaes meramente administrativas e no exercero
jurisdio alguma contenciosa (artigo 24). Sob o fundamento de separar os
poderes, confundidos e embaraados no perodo colonial, converte-se o
municpio em pea auxiliar do mecanismo central. (FAORO, op.cit, p. 352).

O poder municipal, como menciona Faoro (2001, p.353), foi ligado aos
latifundirios e fazendeiros, em razo da incapacidade financeira, dando ensejo ao
poder privado, que dirigia as cmaras.
A esse respeito, Jos Murilo de Carvalho, ao tratar da burocracia imperial,
menciona que o governo central no chegava no nvel local, razo pela qual
assumia compromissos com os poderes locais:

A incapacidade do Estado brasileiro em chegar periferia bem ilustrada

pelos compromissos que se via forado a fazer com os poderes locais. No
Brasil, como nos exemplos histricos descritos por Weber, o
patrimonialismo combinava-se com tipos de administrao chamados
litrgicos. Na ausncia de suficiente capacidade controladora prpria, os
governos recorriam ao servio gratuito de indivduos ou grupos, em geral
proprietrios rurais, em troca da confirmao ou concesso de privilgios.
(CARVALHO, 2007, p. 158).

O governo central no exercia diretamente o seu poder sobre os locais e

negociava uma atuao indireta atravs dos proprietrios rurais, ficando a iniciativa
para o planejamento do desenvolvimento local para essas pessoas que detinham
uma grande influncia sobre a comuna, conforme descreve Carvalho:
 23

2
As afirmaes de Uruguai tm validade plena no que se refere s tarefas
distributivas ligadas ao desenvolvimento social, promoo da educao e
da sade, e ao desenvolvimento econmico, como a construo de obras
pblicas, a assistncia tcnica e creditcia etc. (...) Para tais tarefas, a ao
do governo central parava nas capitais das provncias, com as nicas
excees dos servios de correios e das incipientes estradas de ferro. Os
nicos agentes do governo central no nvel local eram os procos que, no
entanto, se limitavam s tarefas de registro de nascimentos, casamentos e
bitos. A ao dos procos era mais importante na rea poltico-eleitoral do
que na administrativa. Os prprios municpios, alis, no possuam um
Executivo independente do Legislativo. Da ficar a ao distributiva na
dependncia da iniciativa dos poderosos locais. (CARVALHO, 2007, p.154).

Analisando a influncia dos coronis na poltica nacional, Nunes Leal (1997,

p.62) destaca a ausncia do poder pblico como um dos fatores que levaram a esta
ascendncia, corroborando a lio acima:

A rarefao do poder pblico em nosso pas contribui muito para preservar a

ascendncia dos coronis, j que, por esse motivo, esto em condies de
exercer, extra-oficialmente, grande nmero de funes do Estado em relao aos
seus dependentes. Mas essa ausncia do poder pblico, que tem como
conseqncia necessria a efetivao atuao do poder privado, est agora
muito reduzida com os novos meios de transporte e comunicao, que se vo
generalizando. (LEAL, 1997, p.62).

O Estado ausente permite que a sociedade se submeta aos interesses dos

mais poderosos, criando, de certa forma, um novo regramento que editado por
essa elite que, na obra de Nunes Leal, denominado de coronelismo.

Esse controle sobre a administrao municipal manteve-se at o advento da

Proclamao da Repblica, uma vez que o Imprio e algumas Provncias, dentre as
excees pode-se citar a de So Paulo, no tinham qualquer interesse na
descentralizao, como assevera Jos Nilo de Castro, sistema que diminuiria seus
poderes e tornaria as comunas menos servis:

Tira-se do sentido e das competncias das Provncias que o Brasil, no

Imprio, no chegou a ter governo municipal autnomo, pois toda a
evoluo poltica e jurdica na questo direcionou-se para as Provncias.

2
As reformas de 1840-41 levaram exagerada centralizao poltica e administrativa, que
faria um de seus autores dizer mais tarde das administraes imperiais que tm cabeas enormes,
quase no tm braos e pernas, ou ainda: so corpos cuja circulao no chega s suas
extremidades.
 24

Tem-se explicao para tanto: o Brasil, Estado imperial unitrio, a fora

centrpeta que o Imperador personificava nas Cortes, impedia qualquer
sopro prtico de descentralizao. Da por que episdios espordicos, aqui
e ali, assinalando investidas municipais e descentralizadoras, no
desfiguraram, at a Repblica, a fisionomia centralizadora do Imprio, com
sacrifcios para as liberdades locais, como acontecera com o Municpio
romano, sob o centralismo de Constantino. que, aqui como alhures, o
prestigiar-se os Municpios significaria desfazer-se do poder das Provncias,
cuja autonomia era desconsolo das Cmaras Municipais. (CASTRO, 2006,
p.20).

A centralizao brasileira observada por Carvalho (2007, p.13), ao fazer um

paralelo entre a libertao das colnias espanholas e as colnias portuguesas,
dentre as quais o Brasil. No sculo XIX, a colnia americana espanhola dividiu-se
em 17 pases independentes, enquanto que a colnia portuguesa manteve-se
intacta em razo da formao da sua elite, conforme o autor afirma:

Argumentaremos, portanto, que a adoo de uma soluo monrquica no Brasil,

a manuteno da unidade da ex-colnia e a construo de um governo civil
estvel foram em boa parte conseqncia do tipo de elite poltica existente
poca da Independncia, gerado pela poltica colonial portuguesa. Essa elite se
caracterizava sobretudo pela homogeneidade ideolgica e de treinamento. Havia
sem dvida certa homogeneidade social no sentido de que parte substancial da
elite era recrutada entre os setores sociais dominantes. Mas quanto a isto no
haveria muita diferena entre o Brasil e os outros pases. (...) A homogeneidade
ideolgica e de treinamento que iria reduzir os conflitos intra-elite e fornecer a
concepo e a capacidade de implementar determinado modelo de dominao
poltica. (CARVALHO, 2007, p.21).

O descontentamento com a centralizao do governo imperial pode-se

registrar no discurso de Joaquim Nabuco na Cmara dos Deputados em 21 de
setembro de 1885, reproduzido por Faoro, nos seguintes termos:

Ao arvorar no Partido Liberal a idia da federao, em combate a

apropriao republicana, Joaquim Nabuco denunciar, como impedimento
fundamental do progresso, esta burocracia que s serve para falsificar, na
transmisso para o centro, as impresses da nossa vasta superfcie, essa
organizao forasteira e espoliadora que, em vez de ajudar a viver, esgota
em nome e com a fora do Estado a atividade de cada uma de suas partes.
[...] As provncias ho de compreender dentro de pouco prossegue, em
tom vivamente republicano que o que constitui governo colonial no a
falta de representao parlamentar, nem a da Constituio, nem o nome de
colnia, nem a diferena de nacionalidade. O que constitui o governo
colonial a administrao em esprito contrrio ao desenvolvimento local.
Os recursos devero ficar onde so produzidos, sem separar o trabalho de
seus frutos. O governo deveria expressar a vontade dos governados, com a
 25

responsabilidade plena da administrao, extinguindo-se o beduinismo

poltico, comparados os presidentes de provncia s aves de arribao e
de rapina, iguais aos magistrados ingleses na ndia, que tributam e
devastam as localidades em proveito da corte(...) (FAORO, 2001, p.522).

A soluo monrquica para a manuteno da unidade da ex-colnia no foi

tranqila, tendo ocorrido muitas revoltas no perodo de 1831 a 1848, dentre as quais
pode-se citar a Farroupilha, no Rio Grande do Sul, a Cabanagem no Par, a
Sabinada, em Salvador, e as Revolues Liberais ocorridas em So Paulo, Rio de
Janeiro e Minas Gerais.
A tarefa de consolidar um sistema de poder foi complicada pelo fato de no
haver consenso entre as classes dominantes. Como assevera Jos Murilo de
Carvalho (2007, p.254), o trono no tinha apoio social, pelo fato de que a monarquia
no tinha razes no Brasil, nossa experincia era com a Regncia e cita Justiniano
Jos da Rocha, que era jornalista do campo conservador, que defende a busca pelo
apoio no comrcio e na agricultura.
Segundo ele, a monarquia era uma convico racional adquirida com a
experincia da Regncia, que no estava na prtica, nas crenas, nos costumes: O
esprito pblico est em plena tendncia para a monarquia, mas essa tendncia,
filha da razo, inspirada pelo amor da ordem no coadjuvada nem por nossas leis,
nem por nossos costumes, nem pelos nossos hbitos: o trono no tem pois
alicerces. Mas sem o trono, continuava Justiniano, o Brasil se fragmentaria. A
soluo era, ento, dotar o trono de apoio social. Esse apoio no podia vir do
proletariado do campo, foco das revoltas que marcaram a Regncia. Tambm no
podia vir da desiludida e inquieta populao urbana. A nica sada era busc-la no
grande comrcio e na grande agricultura: D o governo a essas duas classes toda a
considerao, vincule-as por todos os modos ordem estabelecida, identifique-as
com as instituies do pas, e o futuro estar em mxima parte consolidado.
Seguindo essa orientao, o governo comeou a mostrar aos revoltosos de
1844 que eles poderiam chegar ao governo, tanto assim que o nmero de ttulos
nobilirquicos aumentou muito no governo de D. Pedro II, que distribuiu ttulos de
bares entre os grandes cafeicultores do Rio de Janeiro, Minas e So Paulo,
conforme demonstra Carvalho em sua obra.
 26

1.1.4 O Municpio na Repblica Brasileira

A Proclamao da Repblica brasileira no teve a participao da sociedade,

mas decorreu da insatisfao das elites com o Imprio que vinha atraindo os
coronis, como descreveu Carvalho, conferindo ttulos nobilirquicos. Essas
concesses, como bem lembra Faoro (2001, p.503), no aniquilaram o sentimento
de rebeldia, de liberalismo, mas apenas sepultou-o em cova rasa.
Carvalho descreve a viso da sociedade frente Proclamao da Repblica:

Em frase que se tornou famosa, Aristides Lobo, o propagandista da

Repblica, manifestou seu desapontamento com a maneira pela qual foi
proclamado o novo regime. Segundo ele, o povo, que pelo iderio
republicano deveria ter sido protagonista dos acontecimentos, assistira a
tudo bestializado, sem compreender o que se passava, julgando ver talvez
uma parada militar. (CARVALHO, 1987, p.9)

O Municpio, na viso republicana, era visto como um perigo construo da

solidariedade e lealdade ptria, na viso de Ribeiro, que fez uma anlise da
questo urbana no pensamento social brasileiro:

Em nosso republicanismo, as vises integradoras prevaleceram na

construo das representaes, imagens e narrativas, como mostrou
Carvalho (1989). Os idelogos do novo regime formularam os problemas a
ser enfrentados, com efeito, a partir do modelo rousseauniano, mas apenas
emprestando a sua vertente comunitarista, por meio da qual as noes
abstratas de povo e de ptria funcionavam como mitos comunitrios
integradores da sociedade poltica nao e ptria. por essa ptica
positivista que os nossos reformadores vo olhar a cidade e seus
problemas, como ameaas construo dos laos de solidariedade e
lealdade ptria, nao e aos veculos de edificao o Estado e o
progresso , no cabendo reconhecer como legtimo o conflito como
expresso da vertente liberal de cidadania. O urbano, portanto, entra no
pensamento como cidade-ptria. (RIBEIRO, 2001, p.139).

Esse exame leva a concluir que os mais conservadores tinham um receio da

cidade, vendo-a como uma ameaa unidade nacional, entretanto, o
desenvolvimento da sociedade local, atravs de polticas pblicas direcionadas para
a cidade, poder determinar em um desenvolvimento total, desde que haja uma
poltica nacional voltada para o crescimento e melhora da vida da nao.
 27

a)A Repblica Velha e o Federalismo

Esse perodo da herana escravista influenciou muito a sociedade no perodo

da Repblica Velha, isto , havia uma crescente urbanizao do povo, recebendo
crticas por parte da velha oligarquia dos ruralistas, como descreve Ribeiro:

O ruralismo, por sua vez, buscou constituir a nao atravs da sua

essncia rural. Trata-se de um pensamento que projeta no campo as
bases fundamentais para a constituio da nao: a Natureza e o homem.
Essas concepes se desdobravam, principalmente em Alberto Torres, em
uma interveno do Estado que recompusesse a estrutura fundiria, com
nfase nas pequenas propriedades, e que orientasse uma explorao no
predatria da natureza. (RIBEIRO, 2001, p.140).

Trata-se da mudana da repblica agrcola para uma repblica urbanista, que

sofre o choque da urbanizao, as cidades se tornam o centro de um progresso,
com a apario de empresas e com o xodo rural na busca de melhores condies
de vida.
Com a Proclamao da Repblica, em 15 de novembro de 1889, a forma do
estado adotada foi a Federao, composta por Estados-Membros e Municpios,
qualificando-os como entes autnomos: Art. 68. Os Estados organizar-se-o de
forma que fique assegurada a autonomia dos Municpios em tudo quanto respeite ao
seu peculiar interesse.
Ainda sob o efeito da independncia, a corrente para conceder maior
autonomia aos Municpios ganhou fora, como menciona Nelson Nery da Costa
(1999, p.45), que assevera que houve muita reclamao por parte da bancada
positivista na Assemblia Constituinte, causando, por conseqncia, uma emenda
constitucional, cujo resultado o texto abaixo reproduzido, situao que conferiu s
Constituies Estaduais o poder de dimensionar a autonomia municipal:

As Constituies estaduais deram a amplitude que quiseram autonomia

municipal, em especial quanto s eleies. Sustentou-se, durante muito
tempo, que a eletividade, nos Municpios, era mera questo administrativa,
como predominava no constitucionalismo argentino. A forte corrente
doutrinria que advogava a restrio s eleies municipais, principalmente
que os prefeitos, tambm chamados de intendentes ou de chefes do
Executivo Municipal, deveriam ser nomeados pelos Governadores de
Estado, como ocorreu nas Constituies do Par, Paraba e Rio de Janeiro.
J noutras, como a do Piau, adotaram a eletividade plena das funes
polticas municipais. (COSTA, 1999, p.45).
 28

Como pode ser observado nesses textos, a autonomia municipal no perodo

da Primeira Repblica tratou-se de mera prescrio constitucional, no efetivada na
prtica pelos Estados, dando ensejo influncia direta dos coronis locais, como
contempla Hely Lopes Meirelles:

Durante os 40 anos em que vigorou a Constituio de 1891 no houve

autonomia municipal no Brasil. O hbito do centralismo, a opresso do
coronelismo e a incultura do povo transformaram os Municpios em feudos
de polticos truculentos, que mandavam e desmandavam nos seus distritos
de influncia, como se o Municpio fosse propriedade particular e o
eleitorado um rebanho dcil ao seu poder. (MEIRELLES, 2006, p. 39).

Os Prefeitos eram eleitos de acordo com a vontade dos coronis, pessoas

que detinham um controle sobre determinada regio, utilizando dessa fora para
eleger pessoas que estavam sob a sua influncia, transformando os Municpios em
verdadeiros currais eleitorais.
O coronelismo, com leciona Nunes Leal (1997, p.40), um compromisso,
uma troca de proveitos entre o poder pblico e a decadente influncia social dos
chefes locais, mais precisamente os senhores de terras, os proprietrios rurais, os
latifundirios, que detinham grande influncia na regio.
Faoro descreve essa figura na Repblica Velha nos seguintes termos:

O senhor da soberania, o povo que vota e decide, cala e obedece,

permanece mudo ao apelo sua palavra. O bacharel reformista, o militar
devorado de ideais, o revolucionrio intoxicado de retrica e de sonhos,
todos modernizadores nos seus propsitos, tm os ps embaraados pelo
lodo secular. Os extraviados cedem o lugar, forados pela mensagem da
realidade, aos homens prticos, despidos de teorias e, no raro, de letras.
No campo, no distrito, no municpio, o chefe poltico, o coronel tardo e
solene, realista e autoritrio, amortece, na linguagem corrente, o francs
mal traduzido e o ingls indigerido. Ele municipaliza a expresso erudita,
comunicando-lhe, de seu lado, sentido e contedo, converte o freio jurdico
do governo no bucal caboclo. (FAORO, 2001, p.699-700).

A descrio da figura do coronel demonstra que se tratava de uma pessoa

com determinado conhecido poderio frente sociedade local que tinha a influncia
suficiente para indicar os gestores locais e direcionar a poltica municipal para os
interesses do povo, mas, principalmente, queles que coincidiam com os seus
prprios, sendo visto como um lder econmico e poltico.
 29

Essa denominao vem da Guarda Nacional, cujo chefe deveria ser uma
pessoa socialmente qualificada, detentora de riqueza. O seu poder descrito por
Faoro, nos seguintes termos:

Ocorre que o coronel no manda porque tem riqueza, mas manda porque
se lhe reconhece esse poder, num pacto no escrito. Ele recebe recebe
ou conquista uma fluida delegao, de origem central no Imprio, de fonte
estadual na Repblica, graas qual sua autoridade ficar sobranceira ao
vizinho, guloso de suas dragonas simblicas, e das armas mais poderosas
que o governador lhe confia. (FAORO, 2001, p.700).

Com o advento da Proclamao da Repblica, os republicanos temiam que as

comunas livres levassem anarquia e violncia, desintegrando o pas em
centenas de potentados locais, razo pela qual passaram a organizar os municpios,
cujos prefeitos seriam nomeados pelos governadores. Naquelas regies mais pobres
ou de pouca influncia do governo central, a direo seria realizada atravs de
barganhas e compromissos, conferindo mais fora ao coronelismo.
Com a industrializao e diminuio da dependncia econmica da
agricultura, o poder do coronel comea a diminuir perante a sociedade local, bem
como, em razo do aumento dos meios de comunicao e da populao urbana,
como descreve Faoro:

O populismo, fenmeno poltico no especificamente brasileiro, funda-se no

momento em que as populaes rurais se deslocam para as cidades,
educadas nos quadros autoritrios dos campos. O coronel cede o lugar aos
agentes semi-oficiais, os pelegos, com o chefe do governo colocado no
papel de protetor e pai, sempre autoritariamente, pai que distribui favores
simblicos e castigos reais. (FAORO, 2001, p.793).

O coronelismo atuou junto quelas sociedades rurais de pouca riqueza,

isoladas do governo central, com pouca produo industrial, situao que foi
diminuindo com a maior industrializao brasileira e o xodo rural.
Sobre a autonomia municipal nesse perodo, Vitor Nunes Leal retrata bem a
situao dos Municpios at a Constituio em epgrafe:

Ao estudarmos a autonomia municipal no Brasil, verificamos, desde logo,

que o problema verdadeiro no o de autonomia, mas o de falta de
autonomia, to constante tem sido, em nossa histria, salvo breves reaes
de carter municipalista, o amesquinhamento das instituies municipais. A
atrofia dos nossos municpios tem resultado de processos vrios: penria
oramentria, excesso de encargos, reduo de suas atribuies
 30

autnomas, limitaes ao princpio da eletividade de sua administrao,

interveno da polcia nos pleitos locais etc. Passado o perodo ureo das
cmaras coloniais, sobrevieram a mida interferncia rgia e a tutela
imperial. (LEAL, 1997, p. 70).

A norma constitucional estabeleceu como limite da organizao dos

Municpios pelos Estados o respeito ao seu peculiar interesse, expresso que
permitiu aos governos estaduais estabelecer o grau de autonomia municipal,
exercendo fiscalizaes em diversas reas da sua administrao, como bem lembra
Vitor Nunes Leal:

Deixando agora de parte outros aspectos, que sero tratados nos captulos
subseqentes, cumpre observar que muitas das Constituies estaduais
estabeleceram um sistema de fiscalizao da administrao e das finanas
municipais por parte do Estado. Essa verificao se exercia freqentemente
a posteriori, mas algumas vezes a priori. Ademais, enquanto nalguns
Estados havia um puro controle de legalidade sobre a vida dos municpios,
o qual se pratica evidentemente em mbitos mais restritos, em outros o
controle era tambm de oportunidade e convenincia. Com tais expedientes
podiam os governos dos Estados tutelar as municipalidades, com vistas ao
interesse poltico da concentrao do poder na rbita estadual. (LEAL,
1997, p.99).

b) O Estado Novo e a centralizao de Vargas.

Getlio Vargas tratou de centralizar o governo, tendo assumido o Poder

Executivo e o Poder Legislativo, ao dissolver o Congresso Nacional, as Assemblias
Legislativas e as Cmaras Municipais em novembro de 1930, demitindo todos os
governadores de Estado, com exceo de Minas Gerais, nomeando em seus lugares
interventores.
Durante o Estado Novo, o projeto de desenvolvimento foi muito grande, tinha
como premissa a implantao de uma indstria de base, em particular a siderrgica,
a nacionalizao de jazidas minerais, dentre outros, cujo grande objetivo descrito
por Boris Fausto:

O programa era vinculado ao grande objetivo de promover a unidade

nacional e acabar com o contraste entre os dois brasis, um poltico outro
econmico, que no coincidem, apontando-se a certa altura, o serto, o
isolamento, a falta de contato como os nicos inimigos temveis para a
integridade do pas. (FAUSTO, 2006, p.107)
 31

A Constituio de 1934 teve uma vigncia curta, at o golpe de 10 de

novembro de 1937, quando foi imposto novo regime ao Brasil, momento em que
pela primeira vez na histria deste pas os Municpios tiveram as suas competncias
elencadas numa norma constitucional, entretanto, diante dessa centralizao tais
competncias ficaram adstritas determinao de Getlio.
Destaca-se, dentre as normas constitucionais, o artigo 7, I, d, que estabelece
como um dos princpios, que regem as atividades dos Estados, a autonomia
municipal. Esta vem repetida na regra do artigo 13: Os Municpios sero
organizados de forma que lhes fique assegurada a autonomia em tudo quanto
respeite ao seu peculiar interesse, prescrevendo quais as competncias desses
entes, dentre a composio da tributao municipal.
Com o advento do Estado Novo, em 1937, os Municpios perderam toda a sua
autonomia, juntamente com os Estados-Membros, uma vez que nesse perodo,
prevaleceu a concentrao de poderes no Executivo federal ou, mais
especificamente, nas mos do seu instituidor.
Durante esse regime, o seu instituidor Getlio Vargas fundamentou o golpe,
conforme reproduz Jos Afonso da Silva, dentre outras bases, nos seguintes termos:

Por outro lado, as novas formaes partidrias, surgidas em todo o mundo,

por sua prpria natureza refratria aos processos democrticos, oferecem
perigo imediato para as instituies, exigindo, de maneira urgente e
proporcional virulncia dos antagonismos, o reforo do poder central.
(SILVA, 2006, p.82).

A respeito da participao dos Municpios nesse perodo, Nelson Nery Costa

descreve nos seguintes termos:

Em relao aos Municpios, cessou a eletividade dos prefeitos, s a

concedendo aos vereadores. O interventor no passava de um preposto do
Presidente da Repblica, com todas as principais atribuies municipais
entregues ao chefe do Executivo municipal. No obstante, acima desse,
estava o Conselho Administrativo estadual, rgo que controlava toda a
atividade dos Municpios, restringindo qualquer iniciativa local. Foi mantida a
discriminao das rendas municipais nos termos do texto constitucional
anterior, a exceo do imposto cedular sobre a renda de imveis rurais.
(COSTA,1999, p.47).
 32

A participao municipal nesse perodo, conforme j foi ressaltado, ficou

adstrita s determinaes do governo central que retirou toda a autoridade do
governo local e impediu a participao popular na direo das coisas pblicas.
O fim do Estado Novo teria ocorrido face o distanciamento que se deu entre o
governo e a sociedade e o ingresso do Brasil no quadro das relaes internacionais.
Em 24 de outubro de 1943, teria ocorrido a primeira manifestao ostensiva
contra o governo, atravs da qual os seus assinantes demonstravam a sua
insatisfao com o afastamento dos seus objetivos democrticos. Dentre as pessoas
que assinaram esse manifesto, cita-se: Afonso Arinos, Virgilio de Melo Franco, o ex-
presidente Bernardes, e outros.
O ingresso no perodo democrtico de 1945 a 1964 se deu com a decretao
do Cdigo Eleitoral em 1937, que fixou o prazo de 2 dezembro de 1945 para as
eleies presidenciais e de uma Assemblia Constituinte.

c) O populismo e a constituio de 1946.

O populismo, de acordo com Weffort:

Foi a expresso do perodo de crise da oligarquia e do liberalismo, sempre

muito afins na histria brasileira, e do processo de democratizao do
Estado que, por sua vez, teve que apoiar-se sempre em algum tipo de
autoritarismo, seja o autoritarismo institucional da ditadura de Vargas (1937-
45), seja o autoritarismo paternalista ou carismtico dos lderes de massas
da democracia do aps-guerra (1945-64). (WEFFORT, 1978, p.61)

Nesse perodo, encerra-se a ditadura e o monoplio exercido por Vargas

sobre a manipulao da opinio pblica, por mais que continue sendo o grande
chefe do populismo at a sua morte em 1954.
um perodo em que se faz mais claro o enfrentamento das foras sociais
dentro do grande compromisso que serve de sustentao ao Estado e tambm a
etapa em que esse compromisso entra em crise. Os golpes de Estado se
apresentam desde os primeiros anos de democracia como um recurso ao qual a
direita ameaa recorrer para reparar sua perda de importncia eleitoral e para
neutralizar os mecanismos institucionais que abrem passo presso popular. Das
crises que ocorreram, podem-se enumerar algumas: a oposio da direita posse
de Vargas em 1950; a crise de 1954, que termina com o seu suicdio; as dificuldades
 33

opostas posse de Juscelino Kubitschek, em 1955; a renncia de Quadros em

1961; e a oposio civil-militar posse de Goulart como sucessor de Quadros.
Examinando a Carta Magna de 1946, observa-se que no artigo 7 encontra-se
no inciso VII, regra que determina Unio Federal a preservao da autonomia
municipal, demonstrando a mudana do paradigma naquele momento. Ressalta-se
que essa regra j se encontrava inserida em norma constitucional em 1937,
entretanto, conforme j ressaltado, sob o regime do Estado Novo no foi aplicada.
A autonomia poltica, administrativa e financeira ficou assegurada atravs da
norma do artigo 28: I - pela eleio do Prefeito e dos Vereadores; II - pela
administrao prpria, no que concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente,
a) decretao e arrecadao dos tributos de sua competncia e aplicao das
suas rendas; b) organizao dos servios pblicos locais.
Sob os efeitos dessa Constituio, que teve por base as Constituies de
1891 e de 1934, os Municpios passaram a ter participao na arrecadao de
alguns tributos arrecadados pelo Estado e pela Unio Federal.
A crise do regime populista no Brasil, segundo Weffort (1978, p.77-78), se deu
em razo das limitaes existentes na poltica de reformas do governo de Joo
Goulart, que veio a ser deposto em 1 de abril de 1964:

Com efeito, a importncia poltica das massas dependera sempre da

existncia de uma transao entre os grupos dominantes, e esta transao
agora se encontrava em crise. Se as massas serviram como fonte de
legitimidade para o Estado, isto s foi possvel enquanto estiveram contidas
dentro de um esquema de aliana policlassista, que as privava de
autonomia. (WEFFORT, 1978, p. 77-78)

d) A ditadura militar e o municpio

Com a queda de Joo Goulart, as foras armadas iniciaram um perodo

atravs do qual governava-se atravs de Atos Institucionais, cujo primeiro,
conhecido por AI-1, baixado em 09 de abril de 1964, subscrito pelos comandantes
do Exrcito, Marinha e Aeronutica, manteve a Constituio de 1946, com vrias
modificaes.
Esse Ato Institucional suspendeu as imunidades parlamentares e autorizou o
comando da revoluo a cassar mandatos em qualquer nvel governamental e a
suspender os direitos polticos por dez anos.
 34

Trata-se de um perodo de grande represso: com o fechamento da UNE

Unio Nacional dos Estudantes; a vitaliciedade dos magistrados foi suspensa; foram
criados os Inquritos Policial-Militares, dentre outras situaes que violavam os
direitos dos cidados.
Na vigncia da Constituio de 1967 e da Emenda Constitucional n 01/69, as
autonomias foram mantidas, mas de forma restrita. Dentre alguns exemplos, pode-
se citar a nomeao dos prefeitos das Capitais, das Estncias Hidrominerais e dos
Municpios declarados de interesse da Segurana Nacional.
Durante esse perodo de ditadura militar, a lei orgnica unitria conferiu aos
Estados-Membros o poder de fixar os critrios de organizao dos Municpios,
demonstrativo que, nesse momento da histria poltica brasileiro, a autonomia
municipal foi violada, uma vez que no legislavam organicamente em seu favor,
cabendo Unio e aos Estados faz-lo, impedindo, assim, que essas unidades
basilares da federao brasileira tivessem um governo prprio, isto , a autonomia
administrativa e poltica.
No campo financeiro, discriminou os impostos municipais, que ficaram
restritos ao imposto de propriedade predial e territorial urbana e ao imposto sobre
servios, alm de ter regulamentado a participao dos Municpios na arrecadao
de impostos de competncia da Unio e dos Estados.
Nesse perodo em que vigorou a ditadura militar, conforme assevera Hely
Lopes Meirelles (2006, p.44), houve modificaes positivas que trouxeram melhorias
para o sistema tributrio nacional:

A modificao do sistema tributrio introduzida pela Constituio de 1969

teve o mrito de distribuir melhor a renda pblica entre as trs entidades
estatais, mas o critrio de atribuio de percentagem fixa e uniforme (20%)
na participao do imposto estadual de circulao de mercadorias (ICM)
criou uma gritante disparidade entre Municpios industrializados e
Municpios de predominante atividade agrcola, ficando aqueles em situao
privilegiada em relao a estes. Merece ainda destacar que esse sistema
tributrio, com as limitaes constitucionais estabelecidas, corrigiu srias
distores da tributao municipal, impedindo a proliferao de impostos e
taxas tendo com base de clculo o mesmo fato gerador, apenas com
denominaes diferentes e imprprias, o que sobrecarregava o contribuinte
e tumultuava as finanas municipais. (MEIRELLES, 2006, p.44).

Pela Carta de 1967, os Prefeitos das Capitais eram nomeados pelos

Governadores de Estado, com aprovao da Assemblia Legislativa e, nos
 35

municpios declarados de interesses da segurana nacional, pelo Presidente da

Repblica.
A nova redemocratizao no Brasil ocorreu gradativamente, atravs de
medidas como a Emenda Constitucional n 22 de 1982, que estabeleceu a eleio
direta de prefeito, vice-prefeito e vereadores, realizada simultaneamente em todo o
Pas e a Emenda Constitucional n 26, datada de 27 de novembro de 1985, que
convocou a Assemblia Constituinte e que deu ensejo promulgao da
Constituio Federal de 1988, passando a figurar como entidade federativa,
posicionamento que agrada a alguns autores, dentre os quais, Nelson Nery Costa,
Hely Lopes Meirelles e desagrada a outros, dos quais cita-se Jos Nilo de Castro,
Jos Afonso da Silva, Raul Machado Horta e Roque Antonio Carrazza.

e) A redemocratizao e o municipalismo

Como j frisado, a redemocratizao brasileira aconteceu atravs de vrios

acontecimentos polticos e gradativamente com movimentos populares que pediam a
realizao de eleies diretas, como ocorreu em 1984.
Com a promulgao da Constituio cidad de 1988, os Municpios foram
includos dentre as entidades da federao, condio discutida por vrios autores,
ampliando a autonomia municipal para o aspecto poltico, financeiro e administrativo,
outorgando poderes para o Municpio editar sua lei orgnica.
A Constituio de 1988 ampliou a autonomia dos Municpios, conferindo-a no
aspecto poltico, administrativo e financeiro, permitindo a elaborao de sua lei
orgnica, bem como, fazendo inmeras referncias s suas competncias,
reconhecendo a importncia dessa entidade, que retratada nos seguintes termos
por Nelson Nery Costa:

So inmeras as disposies constitucionais que se referem expressamente

aos Municpios, mostrando o reconhecimento desta clula territorial e
poltica da Federao brasileira, como fundamental para assegurar o
sistema democrtico-representativo. A nova Constituio federal, ao fixar as
diversas competncias do Municpio ao longo do seu texto, inclusive com a
modificao feita pela Emenda Constitucional n 1, de 31.03.1992, que
introduziu os incisos VI e VII, no art.29, assegurou-lhe autonomia jamais
conhecida antes e que representou o desenvolvimento normal, que esta
importante entidade federativa tem nas instituies polticas, no Brasil. Na
verdade, para o aprofundamento da democracia representativa, no sentido
 36

de aproxim-la mais dos interesses da sociedade, necessrio atribuir mais

e mais competncias pra o Municpio, como verdadeira argamassa para se
construir um Estado pluralista, federativo e social. (COSTA, 1999, p.54).

O estabelecimento de mais poderes e competncias para os Municpios

diminui a influncia dos coronis em razo da amplitude da burocracia existente,
bem como, face menor dependncia da sociedade desses personagens que
tendem a influenciar uma sociedade menor e mais dependente do governo.
Nas cidades do interior, percebe-se com mais facilidade a influncia de
determinadas pessoas, principalmente daquelas em que a agricultura predomina na
economia local, permanecendo alguns traos do coronelismo.
A federao, uma forma de descentralizao, foi uma maneira adotada pelos
Republicanos para a manuteno da unidade nacional, entretanto, como veremos no
captulo seguinte, por muito tempo a autonomia local restringiu-se letra da lei, sem
que houvesse obedincia por parte do governo central.

1.2 O PACTO FEDERATIVO E A AUTONOMIA TRADICIONAL

O Pacto Federativo brasileiro, apesar da denominao, no pode ser assim

interpretado, uma vez que subentende a existncia da unio de foras para se
chegar a um acordo e formar esse tipo de estado. No Brasil, a federao no foi
instituda atravs de um acordo entre as unidades do estado brasileiro, mas foi
imposta de cima para baixo em razo do acordo formulado entre a oligarquia que
determinava o futuro do pas.
Uma das caractersticas da federao a concesso de autonomia aos entes
federativos, situao que foi discutida em diversos momentos de nossa histria. Os
textos constitucionais introduziram a autonomia dos estados-membros e dos
municpios, entretanto, a prtica no condizia com as normas, uma vez que o regime
era centrpeto, isto , o poder era do governo central.
Como foi visto no captulo anterior, a colonizao brasileira teve por fim
manter a unio do territrio e no o desenvolvimento nacional, fato que s se deu a
partir da chegada da Famlia Real em 1808. Portugal criou no Brasil uma extenso
de seu territrio e no pretendia a criao de um novo estado como foi o caso dos
Estados Unidos, que o resultado da unio de 13 soberanias autnomas.
 37

Um dos pontos que contribui para a escolha da federao, como ressalta

Kelsen, a extenso do territrio, fator existente no Brasil e que permite a
descentralizao do poder, outorgando ou delegando poderes para os governos
locais a fim de que prestem os servios pblicos necessrios para a comunidade
local e instaurem processos que visem ao desenvolvimento de acordo com as
caractersticas regionais.
A concesso de autonomia para esses membros da federao permite ao
governante contratar servidores pblicos, contratar terceiros e executar obras de
forma menos morosa, no necessitando do referendo da autoridade central. Assim
como, na edio de normas que regulamentam a vida da sociedade local,
observados os limites constitucionais, poder conferir a qualidade de vida esperada.
Tanto a autonomia administrativa como a poltica necessitam de recursos
para custear as atividades municipais sob pena de o Municpio ficar sob a tutela
estadual e federal, limitado no seu poder discricionrio e gerir de acordo com as
necessidades regionais.
A compreenso do papel do Municpio no estado brasileiro leva a
incorporao a este trabalho do estudo da federao, exame que permitir entender
as causas que levaram a esta opo, as suas conseqncias e a influncia sobre os
Municpios.
O federalismo, que nasceu com a Constituio norte-americana de 1787, foi o
instrumento atravs do qual os lderes da independncia americana construram a
unidade das treze colnias recm-emancipadas da Inglaterra, sistema que
marcado pela coexistncia de duas soberanias, a da Unio e a das unidades
federadas. A esse tipo de federao d-se o nome de federalismo por agregao,
isto , o Estado federal veio superpor-se aos Estados componentes.
O Estado norte-americano, considerado como o precursor do federalismo,
adotou o sistema dualista (dual federalism), isto , o governo federal detm poderes
enumerados e limitados e os estados de poderes residuais, que consistem naqueles
que no foram outorgados ao governo central.
Esse sistema sendo substitudo pelo sistema denominado de New federalism,
que determinava a existncia de transferncias e subvenes por parte da Unio
para os estados, tem como conseqncia, nas palavras de Lobo (2006, p.16-17),
uma correlata dependncia desses com o governo central:
 38

At meados dos anos 70 do sculo passado os pertinentes julgados da

Suprema Corte Norte-Americana no fizeram mais que chancelar um poder
cada vez maior para o Governo central, em detrimento da esfera de atuao
dos estados. Por outro lado quedaram-se estes em confortvel inrcia,
apoiada na magnitude dos recursos transferidos pelo Governo central
atravs dos subsdios e das subvenes condicionadas, que, como visto,
guisa de implementar a Clusula do Bem-Estar Geral, representavam
antes a substncia causadora do entorpecimento da vontade local
ministrada em doses fartas sob o invlucro do Federalismo cooperativo de
vis Norte-Americano. No incio dos anos 80 aproximadamente 40% das
despesas dos estados e das cidades (local governments) norte-americanos
eram financiadas pelas ajudas e subvenes (categorical grants e block
grants) carreadas pelo Governo central. (LOBO, 2006, p.16-17).

Aps discorrer sobre o federalismo americano e a mudana de sistema

dualista para o novo federalismo Lobo critica a maior centralizao do poder:

Evidente que essa dependncia cujo efeito direto minar a autonomia dos
entes federativos perifricos radica basicamente da incapacidade de
financiamento prprio do custeio das atividades que devem desempenhar
(...) Por ora ser suficiente lembrar que o esforo das autoridades norte-
americanas para reequilibrar as finanas das unidades subnacionais, e
retir-las da dependncia aos subsdios do Governo central, vem sendo
imprimido, basicamente, atravs do estmulo explorao de novas
incidncias tributrias pelos estados e pelas municipalidades, assim como
atravs de modificaes no sistema de deduo dos tributos estaduais e
locais na base de clculo do imposto de renda federal expediente que
desde o sculo XIX utilizado como forma de otimizar o pagamento e a
fiscalizao daqueles tributos estaduais e locais. (LOBO, 2006, p18)

Sobre as competncias dos municpios norte-americanos, Meirelles (2006,

p.48-49) destaca, da mesma forma que Lobo, a sua recuperao e destaca o
sucesso naquele pas:

Se a medida de sucesso de um governo local o conforto material

proporcionado aos muncipes poucos pases levariam vantagem no
confronto com os Estados Unidos. Praticamente todos os servios pblicos
que afetam a vida diria de um cidado (gua, esgoto, gs, telefone, polcia,
escolas, hospitais e, mesmo, vrias formas de assistncia social) so de
competncia municipal e de execuo geralmente impecvel, qualquer que
seja a rea abrangida pela City, pela Township ou pelo County.
(MEIRELLES, 2006, p. 48-49)

No Brasil, o federalismo, conforme j foi salientado, apesar de ser intitulado

como um Pacto Federativo, de pacto no teve nada, salvo um acordo firmado entre
as oligarquias principalmente as de So Paulo e de Minas Gerais que tinham
interesse na descentralizao para no perder e aumentar sua influncia sobre o
governo central.
 39

O ideal republicano teve como base o sistema federativo, uma vez que as
oligarquias pensavam na sua representatividade e no nos interesses populares,
conforme descreve Boris Fausto, ao se referir ao nascimento do movimento
republicano:

A novidade da dcada de 1870 foi o surgimento de um movimento

republicano conservador nas provncias, tendo como maior expresso o
Partido Republicano Paulista (PRP), fundado em 1873. Os quadros do PRP
provinham majoritariamente da burguesia cafeeira. O ponto fundamental do
programa do partido consistia na defesa da federao, ou seja, de um
modelo de organizao poltica do pas em que as unidades bsicas so as
provncias. (FAUSTO, 2001, p.228)

O fim da monarquia brasileira se deve a alguns pontos interessantes:

inicialmente, deve-se ressaltar a inexistncia de tradio monrquica no Brasil,
experincia que tivemos apenas no perodo da Regncia; a insatisfao das
oligarquias, principalmente, as rurais de So Paulo e de Minas Gerais, cujo grupo foi
integrado pelos militares.
Outro ponto de insatisfao por parte dos republicanos paulistas era com a
representatividade de So Paulo no parlamento e na monarquia, como destaca
Fausto:

As queixas dos republicanos paulistas contra o governo central tinham em

certos aspectos uma ressonncia atual. So Paulo estava sub-representado
no Parlamento e nos rgos da Monarquia. Em 1883, cada deputado
paulista representava 145.141 habitantes, enquanto os de Pernambuco
representavam 85.448, e os do Amazonas, 40.327 habitantes. Havia
tambm reclamaes na aplicao das rendas governamentais. Salientava-
se que So Paulo, cuja economia estava em expanso, contribua cada vez
mais para a receita do Imprio, sem receber benefcios proporcionais.
(FAUSTO, 2001, p.228)

Observa-se, dos reclames dos republicanos, que o ponto no era a cidadania,

mas sim alguma insatisfao, por parte da oligarquia paulista ou mineira, quanto ao
tratamento conferido pela Monarquia a esses Estados.
O outro tipo de federao, como o institudo no Brasil, o federalismo por
segregao, nas palavras de Manoel Gonalves Ferreira Filho (2005, p.54), o Estado
unitrio, em obedincia a imperativos polticos (salvaguarda das liberdades) e de
eficincia, descentralizou-se a ponto de gerar Estado que a ele foram subpostos.
 40

A histria do Brasil apresenta a criao de cidades antes mesmo de existir a

populao, situao que demonstra a chegada do Estado, da organizao
administrativa, antes da populao. A colonizao, como j foi visto, se deu no
intuito de proteger as terras dos exploradores e no intuito de evitar o contrabando do
pau-brasil, iniciando-se os sistemas de feitorias e depois as capitanias.
Para explicar a federao, Darci Azambuja (1983, p.371) apresenta algumas
teorias: a da Federao; de Calhoun; de Le Fur; e a da Escola de Viena. A primeira
a conceituao jurdica do Estado Federal e a explica nos seguintes termos:

Chama-se indiferentemente Estado Federal ou Federao a essa forma de

Estado composto de Estados. No Direito Constitucional dos povos
americanos denomina-se tambm Unio ao prprio Estado Federal e,
quando se emprega o termo Estado tem-se em vista particularmente as
unidades federativas que o formam, os Estados-Membros da Federao, os
membros federados. Assim, o adjetivo estadual refere-se aos Estados-
Membros, e federal ao Estado composto, Unio: uma lei estadual uma
lei do Estado-Membro, uma lei federal, uma lei da Unio. (AZAMBUJA,
1983, p.371).

A Teoria de Calhoun, destacada por Azambuja (1983, p.371), foi utilizada

para negar a federao equiparando-a a confederao por entender que a soberania
pertence aos Estados e no pode pertencer ao mesmo tempo Unio. Advoga a
tese de que, se pertence aos Estados-Membros, se est diante de uma
confederao de Estados e, se pertence Unio, no h estados e se estaria diante
de um Estado simples e leciona:

Calhoun procura mostrar ainda que, baseando-se o Estado Federal em uma

Constituio e a Confederao em um tratado, e no podendo um tratado
entre partes independentes transformar-se em lei, que uma norma
imposta por um poder superior, foroso concluir que, ou o Estado Federal
se baseia em um tratado, e ento uma Confederao, ou no tem base
jurdica. (AZAMBUJA, 1983, p.371).

A terceira teoria, citada na mesma obra por Azambuja (1983, p.372), o

entendimento de Le Fur3, que buscou resolver a questo trazida por Calhoun,
afirmando que a Federao pode nascer de duas maneiras:

1) O Estado Federal pode nascer independentemente de um tratado, de

dois modos;

3
LE FUR. L Etat Federal. Paris: Sirey, 1940
 41

a. Quando um Estado, unitrio a princpio, se transforma em Estado

Federal, outorgando a suas antigas provncias certa autonomia e
concedendo-lhes participao na formao da vontade da Unio;
b. Quando o nascimento do Estado Federal no resultado da vontade
dos Estados particulares, e sim de um movimento nacional, pacfico ou
no.
2) O Estado Federal pode nascer de um tratado firmado entre si pelos
Estados particulares. (LE FUR, Apud, AZAMBUJA, 1983, p.372).

J a Teoria da Escola de Viena, como destaque de Azambuja, representada

dentre outros por Kelsen, defende a mesma tese da anterior, entretanto parte de um
ponto diverso, destacando a influncia do Direito Internacional na criao do Estado
Federal:

No sistema unitrio do Direito que essa Escola defende, ocupa o cimo o

Direito Internacional, que a ordem jurdica mais elevada, suprema,
soberana, e determina as outras ordens jurdicas subordinadas. , assim, o
Direito Internacional que determina o nascimento da ordem jurdica nacional
ou estatal, do mesmo modo que o Estado quem determina as ordens
jurdicas parciais: a municipal, a provincial etc. Desde modo, criado ou
reconhecido o Estado Federal pela ordem internacional, o Estado Federal
que determina as ordens jurdicas internas, qualificando de Estados os seus
membros. (AZAMBUJA, 1983, p.374).

Na doutrina, pode-se encontrar autores mencionando o pacto federativo

brasileiro, contudo, essa expresso imprpria para a forma como a federao foi
implantada no Brasil, como bem assevera Raul Machado HORTA:

O que recolhemos em nossos documentos constitucionais so intenes

federativas, manifestaes de fidelidade Federao, afirmaes de
indissolubilidade da Federao. O pacto federativo na Constituio, como
acordo e ajuste entre partes interessadas, explicitamente enunciado, ainda
no se formulou com o rigor jurdico de documento formal dessa natureza.
No caso brasileiro, como das Federaes, de modo geral, pode-se
identificar nas respectivas Constituies o compromisso federativo, na
edificao constitucional do Estado Federal. A idia do Pacto Federativo, de
rara e histrica formalizao nas Constituies Federais, , entretanto, idia
brilhante e sedutora que percorre a eloqncia dos discursos parlamentares
e a vibrao dos manifestos de Partidos Polticos. (HORTA, 1999, p.521).

Essa lio leva em considerao a definio jurdica de pacto, isto , um

acordo firmado entre as partes interessadas. A forma federativa no Brasil foi
instituda no em razo da vontade das provncias ou da populao brasileira, mas
pela vontade de uma minoria que Proclamou a Repblica no ano de 1889, como
bem destaca Jos Murilo de Carvalho:
 42

Em frase que se tornou famosa, Aristides Lobo, o propagandista da

Repblica, manifestou seu desapontamento com a maneira pela qual foi
proclamado o novo regime. Segundo ele, o povo, que pelo iderio
republicano deveria ter sido protagonista dos acontecimentos, assistira a
tudo bestializado, sem compreender o que se passava, julgando ver talvez
uma parada militar. (CARVALHO, 2006, p.9).

Apesar dessa suposta inrcia do povo brasileiro, no perodo do Imprio j era

possvel identificar reclames por mudanas, demonstrando haver insatisfao social,
conforme relata Faoro (2001, p.463), dentre os quais pode ser citado o Manifesto
Republicando de 1870, o debate sobre o Programa do Partido Liberal, em 1889, no
qual Rui Barbosa redigiu um Projeto de Organizao Federal:

No mago da crtica, ao repelir o estmulo pblico s empresas particulares,

pulsa a ideologia liberal, tambm sensvel nas idias de Tavares Bastos e
Rui Barbosa. Anima-a, tambm, discretamente, a lembrana do velho
estamento, florescente sobre os cargos pblicos, enredado nas
combinaes do Tesouro. Sabem os denunciantes que, envolvida a
aristocracia no dinheiro, o dia de sua queda estar prximo, que pela
supremacia da classe especuladora, quer por uma reao que, ao expulsar
uma do poder, atingir as duas. Os liberais se inclinam, afastando o Estado
do negcio, para a autonomia do senhor de terras, envolvido na trama do
crdito e dos estmulos oficiais, bem como para a liberdade da indstria,
entregue esta s prprias foras, seno nacionais, estrangeiras. Eles
combatem, lucidamente atentos realidade, o peculiar mercantilismo do
poder pblico, que se insinua sob a palavra oficial, na moeda inconversvel,
na tutela econmica sobre a nao. A prosperidade, ao regionalizar os
interesses, com a decadncia do norte e o florescimento do sul, levar
descrena do estmulo oficial, preparando, no anseio do self-government, a
ruptura do estamento. Os ncleos geogrficos, integrados em perspectivas
prprias e dissonantes do Rio de Janeiro, acordaro os protestos contra a
centralizao, em favor do federalismo, bandeira que acolher o reclamo
liberal pela soberania da nao. (FAORO, 2001, 463).

Vitor Nunes Leal (1997, p.172), tratando da discusso sobre a receita

municipal na Constituinte de 1890, destaca a participao de Rui Barbosa que, na
defesa da Unio, demonstra a origem da federao e de se tratar de um federalismo
de segregao:

Quem salvou o sistema do projeto foi Rui Barbosa que vaticinou o

desmoronamento da federao nascente, se fosse aprovada a proposta da
bancada gacha. Do plano que se adotasse dependeria a durabilidade ou a
runa da Unio, a constituio do pas ou a proclamao da anarquia
(apoiados), a honra nacional ou a bancarrota inevitvel (numerosos
apoiados). No somos frisava uma federao de povos at ontem
separados e reunidos de ontem para hoje. Pelo contrrio, da Unio que
partimos. Na Unio nascemos. Na Unio se geraram e fecharam os olhos
nossos pais. Na Unio ainda no cessamos de estar. Para que a Unio seja
a herana de nossa descendncia, todos os sacrifcios sero poucos.
 43

Combatendo o que chamava de sede incoercvel de federao a todo o

transe, sustentava Rui que a primeira necessidade para o xito do sistema
federativo estava em assegurar a existncia independente da Unio
Federal, pois a Federao pressupe a Unio e deve destinar-se a
robustec-la. A tarefa imediata era assentar a Unio sobre o granito
indestrutvel; depois se trataria de organizar a autonomia dos Estados,
com os recursos aproveitveis para a sua vida individual. (LEAL, 1997,
p.172).

O federalismo brasileiro, na Primeira Repblica (1889 -1930), estabeleceu a

diviso do Estado em 20 Estados-Membros e um Distrito Federal, cuja origem est
nas antigas provncias. A respeito dessa transio, de Monarquia para Repblica,
Prado Junior faz a seguinte descrio:

Os primeiros anos que se seguem imediatamente proclamao da

Repblica sero dos mais graves da histria das finanas brasileiras. A
implantao do novo regime no encontrou oposio nem resistncia aberta
srias. Mas a grande transformao poltica e administrativa que operou no
se estabilizar e normalizar seno depois de muitos anos de lutas e
agitaes. Do imprio unitrio o Brasil passou bruscamente com a
Repblica uma federao largamente descentralizada que entregou s
antigas provncias, agora Estados, uma considervel autonomia
administrativa, financeira e at poltica. Alm disto, o carter nitidamente
militar do golpe republicano de 15 de novembro de 1889 introduziu na
poltica do pas um novo elemento que antes no figurara nela seno muito
discretamente: a espada. (PRADO JUNIOR, 1976, p. 218).

Com o advento da Constituio de 1891, foi estabelecido um regime de

competncias, optando-se pela descentralizao, pelo fortalecimento dos Estados,
fato que pode ser observado com a ausncia de um direito adjetivo, isto , cada
unidade possua seu Cdigo de Processo Criminal e de Processo Civil, quadro
destacado por Faoro:

Na doutrina do Estado soberano, pregada por Campos Sales ainda quando

deputado na Assemblia Provincial, est implcita a poltica dos
governadores, ou, como queria seu fundador, por amor correo, a
poltica dos Estados. O sistema federativo caracterizar-se-ia pela existncia
de uma dupla soberania na triplica esfera do poder pblico, explicitamente.
Neste regime, minha convico inabalvel, a verdadeira fora poltica,
que no apertado unitarismo do Imprio residia no poder central, deslocou-se
para os Estados. A poltica dos Estados, isto , a poltica que fortifica os
vnculos de harmonia entre os Estados e a Unio, , pois, na sua essncia,
a poltica nacional. l, na soma dessas unidades autnomas, que se
encontra a verdadeira soberania da opinio. O que pensam os Estados
pensa a Unio. (FAORO, 2001, p.528)
 44

Cumpre relembrar que a discusso sobre a Repblica teve como precursores

os ruralistas do estado de So Paulo que fundaram o PRP Partido Republicano
Paulista, que discutia a pouca representativa estadual na Monarquia e no
parlamento, defesa essa de cunho federalista e no republicana.
O fortalecimento dos Estados, apregoado na Carta Magna de 1891, no
atingiu a todos, ficou adstrita aos Estados de Minas Gerais e de So Paulo, que
detinham o interesse na Repblica e no na Monarquia, pois eram as Provncias
mais desenvolvidas no perodo monrquico. O debate a respeito da Monarquia e da
Repblica, descrita por Faoro:

Este o foco das divergncias: de um lado, conservar a monarquia, com o

auxlio, entre outros instrumentos, da descentralizao; de outro, realizar a
federao, medida de salvao nacional, mesmo com o sacrifcio do trono,
dado que a federao expressa o renovamento poltico, social e econmico
do pas, at a entorpecido na rotina de cinqenta anos de marasmo.
(FAORO, 2001, p.526).

Esse posicionamento reflete a influncia das provncias mais desenvolvidas e

o interesse por uma mudana em razo de um distanciamento entre a Monarquia e a
sociedade, principalmente das oligarquias rurais paulistas e mineiras, bem como,
Faoro destaca a influncia da abolio na Monarquia:

A centralizao imperial no era mais possvel o esteio que a mantinha de

p, na dcada de 80, estava partido. A abolio deu-lhe o golpe fatal, no
porque arredasse do trono a classe agrcola, mas ao romper o esquema
tradicional da agricultura comercial, vinculada ao crdito, negcio de
intermediao exportadora, e, com ela, o estamento poltico. Retornar a ela,
como no fim da Regncia, seria impossvel, por falta dos suportes do poder.
(FAORO, 2001, p.526)

Alm dessa situao, Faoro reproduz matria escrita por Rui Barbosa, por
meio da qual aponta as provncias do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo
como detentoras do destino da monarquia, ressaltando que a primeira sofria forte
influncia dos conservadores.
A federao no foi, conforme j mencionado, um pacto entre as todas as
provncias, mas foi um acerto entre aquelas que detinham o poder econmico, como
lembra Faoro em Os Donos do Poder (2001, p.529) e destaca o discurso de Campos
Sales na Assemblia Provincial, ainda como deputado:
 45

Neste regime, minha convico inabalvel, a verdadeira fora poltica, que

no apertado unitarismo do Imprio residia no poder central, deslocou-se
para os Estados. A poltica dos Estados, isto , a poltica que fortifica os
vnculos de harmonia entre os Estados e a Unio, , pois, na sua essncia,
a poltica nacional. l, na soma dessas unidades autnomas, que se
encontra a verdadeira soberania da opinio. O que pensam os Estados
4
pensa a Unio. (GUANABARA apud FAORO, 2001)

Ora, o curso da doutrina denuncia uma presena mais viva que o tecido
abstrato das idias: a ascendncia dos Estados acarretaria, nesse plano de somas,
a hegemonia dos mais prsperos e poderosos. Isto interessava a alguns sobretudo
a So Paulo, a Minas, ao Rio Grande do Sul, este com interesses divergentes dos
dois primeiros mas no a todos, prejudicando manifestamente aos decadentes,
sobretudo Bahia e Pernambuco, bero dos dois campees do federalismo dentro
da monarquia, Nabuco e Rui Barbosa.
A poltica do caf-com-leite teve incio com a preponderncia dos
presidentes paulistas Prudente de Morais, Campos Sales e Rodrigues Alves
situao que passou a ser dividida com a elite mineira a partir de 1897, com a
fundao do PRM Partido Republicano Mineiro e face a um acordo firmado e
descrito por Boris Fausto:

Um acordo entre So Paulo e Minas perdurou de 1898, com a eleio de

Campos Sales, at 1909. Nesse ano, abriu-se a dissidncia entre os dois
Estados, que facilitou a volta provisria dos militares e a volta permanente
do Rio Grande do Sul cena poltica nacional. A campanha para a
presidncia da Repblica, em 1909-1910, foi a primeira efetiva disputa
eleitoral da vida republicana. O marechal Hermes da Fonseca, sobrinho de
Deodoro, saiu candidato com o apoio do Rio Grande do Sul, de Minas e dos
militares. So Paulo, na oposio, lanou a candidatura de Rui Barbosa, em
aliana com a Bahia. (FAUSTO, 2006)

A luta poltica no demonstrava um interesse nacional, isto , um pacto

federal, mas a prevalncia dos Estados que detinham o poder econmico e nos
quais as elites estavam mais bem organizadas. De um lado, So Paulo e Minas e,
de outro, o Rio Grande do Sul, interessados na federao, tendo os dois primeiros
firmado um acordo poltico, s interrompido com as suas divergncias, que deram
ensejo entrada na poltica do terceiro, atravs de Hermes da Fonseca e,
posteriormente, com Getlio Vargas.
 46

Com o advento da Revoluo de 1930, a participao da Unio foi

prevalecida, unificando-se o direito adjetivo, atravs da Constituio de 1934, que
teve vida curta, tendo sido substituda pela Lei Maior de 1937, no Estado Novo em
1937. Pinto Ferreira (1995, p.271) descreve o fortalecimento do governo federal e a
criao de um Conselho Federal, demonstrando que, de certa forma, o federalismo
era apenas uma regra constitucional:

Tal Constituio teve vida precria, logo substituda pela Lei Maior de 10-11-
1937, com um grande fortalecimento do Poder Executivo federal, que na
prtica quebrou a autonomia dos Estados-Membros, vivendo sob o regime
da interveno federal durante toda a vidncia da aludida Lei Maior. Tal
Constituio modificou o nome tradicional de Congresso brasileiro para o de
Parlamento Nacional, desdobrado em dois ramos: a Cmara dos Deputados
e o Conselho Federal. Este ltimo era a nova designao do antigo Senado
da Primeira e da Segunda Repblica. Com a Lei Maior de 1937 o Conselho
Federal passou a compor-se de representantes dos Estados, cada Estado
elegendo indiretamente um conselheiro por intermdio da sua Assemblia
Legislativa, afora dez conselheiros nomeados pelo prprio presidente.
(FERREIRA, 1995, p.271).

Apesar do centralismo adotado nesse perodo, o Poder Central manteve o

dilogo com os estados e as regies, conforme relata Aspsia Camargo:

Cooptou com habilidade as lideranas estaduais dando poder de deciso

aos seus interventores, mas sempre domesticando o regionalismo e
forando-o a se ajustar a novos patamares de centralizao. Por isso, o
primeiro governo de Vargas promoveu a capacidade administrativa das
mquinas estaduais e, ao mesmo tempo, reconheceu juridicamente e
valorizou o municpio como meio de neutralizar o poder sempre mais
ameaador dos interventores estaduais. (CAMARGO, 2001, p.314)

No Estado Novo, houve um grande avano industrial no Brasil, cujo intuito era
a promoo da unidade nacional e o fim do contraste entre dois Brasis, conforme
destaca Fausto na biografia de Getlio Vargas:

No curso do Estado Novo, o governo deu um impulso decisivo ao projeto de

desenvolvimento, no qual a industrializao era o foco privilegiado.
Mencionado por Getlio j ao anunciar o golpe de 10 de novembro, o
projeto ganharia forma em documento que ficaria conhecido como Carta de
So Loureno, dado a conhecer em entrevista imprensa, entre fevereiro e
abril de 1938. Nele estabeleciam-se como pontos fundamentais a
implantao de uma indstria de base, em particular a grande siderurgia,
considerada indispensvel para a industrializao do pas; a nacionalizao

4
GUANABARA, Alcindo. A presidncia de Campos Sales. Rio de Janeiro: Laemmert, 1902.
p. 97-98.
 47

de jazidas minerais, quedas-dgua e outras fontes de energia; a

nacionalizao de bancos e companhias de seguros estrangeiros; a
expanso da rede de transportes; o incremento da produo de carvo
nacional; e a elaborao de polticas para diversificar as exportaes; fazia-
se ainda aluso implantao do salrio mnimo e complementao da
legislao trabalhista. (FAUSTO, 2006, p. 107).

A respeito da motivao de Getlio Vargas, que seria a unificao nacional e

a diminuio das diferenas existentes entre as regies brasileiras, salienta-se a
observao feita por Prado Junior a respeito da crise mundial de 1929 que atingiu a
economia nacional:

depois de 1930 que todo este processo de transformao se acentua. A

crise mundial desencadeada em outubro do ano anterior, repercutir
gravemente no Brasil. O valor dos produtos fundamentais em que assentava
a sua vida econmica (em particular o caf), cai brusca e
consideravelmente. As exportaes sofrem em conseqncia grande
reduo. A mdia anual do qinqnio 1926-1930 fora em libras esterlinas-
ouro de 88.200.000; no qinqnio seguinte (1931-1935) desce para 38
milhes apenas. Ao mesmo tempo, no s se interrompe o afluxo regular de
capitais estrangeiros que dantes normalmente alimentavam a economia do
pas e que tinham tornado indispensveis, nas condies vigentes, para o
equilbrio de suas finanas externas, mas inverte-se o movimento em
conseqncia do apelo dos grandes centros financeiros internacionais em
crise a todas suas disponibilidades no exterior. (PRADO JUNIOR, 1976,
p.291).

Aps a crise mundial de 1929, que influenciou todos os mercados, o governo

se viu obrigado a implantar polticas visando industrializao nacional, mudando o
perfil do mercado nacional que era agrcola e dependente da importao de
produtos vindos precisamente da Europa e dos Estados Unidos, situao que levou
a uma grande crise com o advento da II Guerra Mundial.
A resposta do governo Vargas para a crise instalada foi denominada de
deslocamento do centro dinmico, por Furtado, em sua obra Formao Econmica
do Brasil (2003, p.274), que demonstrou que a base da economia nacional deixou de
ser a exportao dos produtos agrcolas, mas o mercado interno brasileiro,
recuperando-se apenas a partir do trmino da II Guerra Mundial, como demonstra o
grfico abaixo:
 48

Grfico 1 ndices de Valor Unitrio de Exporto

Grfico (1): ndices de Valor Unitrio de Exportao

Ano Base (mdia de 1901 a 1915=100)
2500

2000

1997
1500
1980

1000

1951
500 1961
1929
1912 1940
0 1921
1901 1906 1911 1916 1921 1926 1931 1936 1941 1946 1951 1956 1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996

Commodities (excl. petrleo) Brasil Caf MUV

Fonte: IBGE Estatsticas Histricas

O fim do Estado Novo comeou a partir de 1943, e a primeira manifestao foi

o Manifesto dos Mineiros, ocorrido em 24 de outubro daquele ano, por meio do qual
demonstravam o seu desinteresse na volta das prticas polticas da Primeira
Repblica e que a revoluo de 1930 teve seus objetivos democrticos desviados.
Nesse mesmo perodo, acontecimentos de grande importncia poltica
ocorriam na Argentina, a crescente influncia do coronel Juan Domingo Pern
descrita por Boris Fausto, nos seguintes termos:

Peronismo e getulismo iriam se aproximar em muitos pontos. Ambos

pretendiam promover no plano econmico um capitalismo nacional,
sustentado pela ao do Estado. Ambos pretendiam no plano poltico
reduzir as rivalidades entre as classes, chamando as massas populares e a
burguesia nacional a uma colaborao promovida pelo Estado. Desse
modo, o Estado encarnaria as aspiraes de todo o povo e no os
interesses particulares desta ou daquela classe.(FAUSTO, 2006, p.388)

Ocorre que no pas vizinho uma conspirao militar levou Pern priso, fato
que desencadeou uma mobilizao popular e que resultou na sua libertao,
levando-o vitria eleitoral em 1946. Aqui no Brasil, os opositores de Getlio Vargas
iniciam um movimento para apressar sua queda.
Um dos fatores apresentados por Fausto o afastamento de Joo Alberto do
cargo estratgico de chefe de polcia do Distrito Federal e a nomeao do irmo do
 49

presidente, Benjamin Vargas, conhecido pela sua truculncia. Esse fato teria levado
o general Gis Monteiro, no Ministrio da Guerra, a mobilizar as tropas do Distrito
Federal, forando a renncia de Getlio Vargas em 29 de outubro de 1945, e
tomado posse o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Jos Linhares.
Por meio da Constituio de 1946, o Estado brasileiro buscou recuperar o
regime democrtico que foi perdido durante o Estado Novo, conferindo instrumentos
de federalismo econmico e financeiro nas relaes entre a Unio e os Estados,
iniciando o perodo do federalismo cooperativo, nas palavras de Raul Machado
Horta:

A Constituio de 1946, inaugurando os fundamentos do novo federalismo

cooperativo, estabeleceu a distribuio de percentual da arrecadao
federal do imposto nico sobre produo, comrcio, distribuio e consumo
de lubrificantes e combustveis lquidos ou gasosos (art.15, 2), para os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, e a de percentual do imposto de
renda, para os Municpios (art.15, 4), processo de distribuio que a
Emenda Constitucional n.18, de 1 de dezembro de 1965, ampliou
consideravelmente, criando os fundos de Participao dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios (art.21). (HORTA, 1999, p. 57).

A renncia de Vargas no atestou o seu fim poltico, tanto assim que apoiou a
candidatura de Eurico Gaspar Dutra para a presidncia, que at o aparecimento de
Getlio ao seu lado no detinha qualquer apelo eleitoral, que, segundo Fausto, teria
sido um dos grandes vencedores das eleies de 1945:

Pessoalmente, Getlio Vargas foi um dos grandes vencedores das eleies

de 1945 e isso no apenas pelo seu papel na vitria de Dutra. Beneficiando-
se da lei eleitoral, concorreu ao mesmo tempo ao Senado em cinco Estados
e a deputado federal em nove. Elegeu-se senador pelo Rio Grande do Sul e
por So Paulo e deputado em sete Estados, engrossando a legenda do
PSD e do PTB. Acabou por escolher a investidura de senador pelo PSD do
Rio Grande do Sul. (FAUSTO, 2001, p.99).

Nesse perodo democrtico (1945-1964), a situao financeira brasileira era

considerada boa, uma vez que se acumularam divisas no exterior em razo das
exportaes no perodo de guerra.
A economia brasileira teve por finalidade a substituio das importaes
atravs da industrializao, processo iniciado no perodo Vargas, culminando com o
Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, que tinha trs pontos importantes,
conforme lecionam Gremaud e Toneto Jr.:
 50

a) investimentos estatais em infra-estrutura, com destaque para os setores

de transporte e energia eltrica;
b) estmulo ao aumento da produo de bens intermedirios, como o ao, o
carvo, o cimento, o zinco, etc; e
c) incentivos introduo dos setores de consumo durveis e de capital.
(GREMAUD; TONETO JR., 2007, p.365-366).

Observam-se polticas macroeconmicas que tiveram por fim diminuir a

dependncia das importaes e aumentar a participao dos produtos brasileiros no
mercado internacional, criando uma economia industrial madura, aprofundando o
setor produtor de bens de consumo durveis, tal como a indstria automotiva.
O incio dos anos 60 mostrou uma reverso econmica brasileira,
principalmente aps o ano de 1963, tendo ocorrido uma queda representativa nos
investimentos industriais e na taxa de crescimento da renda brasileira.
Na Constituio de 1967, a figura do Presidente da Repblica ganhou
poderes, recebendo do Poder Executivo o fortalecimento necessrio para centralizar
determinadas decises de interesses considerados nacionais. A elaborao dessa
Carta Magna se deu em razo da existncia de um grande nmero de emendas
constitucionais. Os poderes conferidos ao Chefe do Poder Executivo central podem
ser observados com a possibilidade de legislar por decretos-lei sobre matrias de
segurana nacional e de finanas pblicas.
A Emenda Constitucional n 01/69, outorgada pelos Ministros da Marinha, do
Exrcito e da Aeronutica, no se tratava de uma emenda, mas de nova
Constituio, foi a primeira das 25 que alteraram o texto constitucional da Carta de
1967. O federalismo foi mantido apenas como regra constitucional, pois a
centralizao do poder foi acentuada, sendo suprimidas normas que asseguravam
ao Poder Legislativo a inviolabilidade por opinies, palavras e votos, restringiu a
competncia do Senado Federal, dentre outros.
No perodo de 1968 1973, ocorreu o chamado milagre econmico
brasileiro, quando ocorreram as maiores taxas de crescimento brasileiras, descrito
por Gremaud e Toneto Jr. nos seguintes termos:

O perodo 1968-1973 (governos Costa e Silva e Mdici, e com o Ministro da

Fazenda Antonio Delfim Netto) caracterizou-se pelas maiores taxas de
crescimento do produto brasileiro na histria recente, com relativa
estabilidade de preos. A taxa mdia de crescimento do produto situou-se
acima dos 10% a.a., com destaque para o produto industrial, enquanto que
 51

a taxa de inflao permaneceu entre 15 e 20% a.a. no perodo. Essa

performance foi decorrncia das reformas institucionais e da recesso do
perodo anterior, que geraram uma capacidade ociosa no setor industrial e
as condies necessrias para a retomada da demanda. Alm disso, o
crescimento da economia mundial tambm permitiu a superao das taxas
histricas de crescimento. (GREMAUD; TONETO JR., 2007, p.284).

Durante a ditadura militar, o governo central ficou mais fortalecido, bem como
os Municpios e Estados, mais especificamente os Poderes Executivos, uma vez que
os vereadores no podiam impedir os gastos dos Prefeitos, por exemplo.
A Constituio Federal de 1988, denominada de Constituio Cidad,
estabeleceu uma federao com trs esferas com a incluso dos municpios como
entidade federativa, gozando de autonomia, entretanto as mudanas tiveram incio
antes da sua promulgao, podendo citar, como exemplo, as eleies realizadas no
ano de 1982 para prefeito e governador, antecedendo as eleies diretas para
Presidente, que foi conseqncia de um descontentamento regional.
Aspsia Camargo (2001) cita o governo de Franco Montoro (1982-1986)
como experincia-modelo de descentralizao, ao defender a doutrina social-
democrata, que realizou no Estado de So Paulo um pacto com as prefeituras e
redistribudas competncias, servios e recursos financeiros.
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2003, p.89), federao o Estado
Soberano constitudo de Estados-Membros autnomos, vinculados definitivamente
Unio, que realiza o governo nacional e descentraliza a administrao entre as
unidades federadas, uma definio dualista, que leva em considerao apenas a
existncia da Unio e de Estados-Membros como componentes, no apresentando
como nova ordem do federalismo o Municpio, que d ensejo no dizer de Miguel
Reale do federalismo trino.
Para Pinto Ferreira (1995, p.262), a federao uma organizao formada
sob a base de uma repartio de competncias entre o governo nacional e os
governos estaduais, de sorte que a Unio tenha a supremacia sobre os Estados-
Membros, e esses sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a
mesma Unio.
A autonomia mencionada limitada pela obrigatoriedade do respeito s
normas da Constituio Federal, que permitem a elaborao de normas locais para
determinadas situaes. Por exemplo, o princpio constitucional da licitao,
 52

estabelecido na Carta Magna, em seu artigo 37, inciso XII, fixa como regra geral
esse procedimento para a celebrao de contratos, permitindo aos Estados-
Membros legislar sobre a matria, sem se distanciar do que dispe a lei federal, uma
vez que se trata de assunto de interesse local.
A dimenso do territrio brasileiro e as diversidades, encontradas num pas
como o Brasil, determinam ao Poder Central a adoo de regimes diferenciados,
respeitando as caractersticas locais.
O tamanho do territrio, segundo Hans Kelsen, um dos fatores que levam
descentralizao:

Um dos principais motivos para a descentralizao precisamente o fato de

que ela fornece essa possibilidade de se regulamentar a mesma matria de
modo diferente para diferentes regies. As consideraes que tornam
apropriada tal diferenciao da ordem jurdica podem ser geogrficas,
nacionais ou religiosas. Quanto maior for o territrio do Estado, e quanto
mais variadas forem as suas condies sociais, mais imperativa ser a
descentralizao por diviso territorial. (KELSEN, 1990, p. 298).

A escolha do regime federativo, segundo Rogrio Leite Lobo (2006,

p.29), justifica-se pela existncia de outros fundamentos, dentre os quais as
condies sociais, culturais, religiosas, geogrficas:

a) meio de se preservarem a diversidade e particularidade histricas;

b) proteo das minorias polticas (se estiverem separadas em espaos
geogrficos definidos);
c) em ateno subsidiariedade (princpio segundo o qual se atribui
competncia comunidade menor, que poderia solucionar mais
adequadamente o problema, por estar mais prxima);
d) meio de se assegurar a liberdade diviso vertical do poder com
fortalecimento da liberdade individual; e
e) meio de se promover a democracia, uma vez que por meio do
Federalismo se abre um plano adicional de participao. (LOBO, 2006,
p.29)

Pinto Ferreira (1995, p.265), lecionando sobre a vocao histrica do Brasil

para o federalismo, corrobora com o posicionamento de Kelsen, e enfatiza a
condio territorial e de diversidade social para a adoo desse sistema:

As causas sociais da origem do federalismo brasileiro so assim visveis.

a prpria imensido territorial obrigando a uma descentralizao de
governo, a fim de manter a pluralidade das condies regionais, o
regionalismo de cada zona, tudo integrado na unidade nacional no
federalismo. a consagrao da pluralidade geogrfica regional englobada
 53

na unidade nacional. Sem ela o Pas se desagregaria, e da a causa social

do vnculo federativo.
Cada regio tem as suas peculiaridades intrnsecas, a sua economia
dominante, os seus costumes particulares, o seu sotaque de lngua, as suas
condies culturais, tudo respeitado pelo federalismo. Numa poca de
comunicaes difceis, com poucas estradas e uma navegao deficiente,
um governo descentralizado uma garantia da sobrevivncia nacional.
Para superar a deficincia de comunicaes, retardando a operosidade
administrativa, impe-se o regionalismo geogrfico traduzido mais tarde na
forma jurdica do federalismo. (FERREIRA, 1995, p. 225).

A respeito da subsidiariedade no federalismo, Silvia Faber Torres (2001, p.34)

afirma que se trata de princpio diretor de um sistema ideal de distribuio de
competncias e destaca a sua aplicao num sistema descentralizado.

De fato, o Federalismo cooperativo adequadamente considerado

compreende uma cooperao subsidiria notando-se que a
subsidiariedade implica, sobretudo, uma ajuda ao ente menor quanto s
tarefas que ele no consegue realizar por si com eficcia sem que, com
isso, se enseje uma perda injustificada de competncia dos Estados
membros em benefcio do ente central. Ao revs, fortalecem-se os entes
regionais e locais, que obtm maiores condies de prestar com eficcia os
servios pblicos aos cidados, dilargam-se as manifestaes de
solidariedade e alcana-se, com maior eficincia, o objetivo maior do
Estado, que a realizao do bem comum. (TORRES, 2001, p. 225)

O federalismo um sistema pelo qual organizaes menores se unem em

prol de um interesse geral, por meio de um acordo, criando uma organizao maior e
soberana que ditar as regras gerais, conferindo poderes de organizao aos seus
componentes.
A descentralizao, implementada pela Carta de 1988, conforme relata
Aspsia Camargo, deu causa ampliao da distribuio de receita entre as
unidades federativas, principalmente das transferncias voluntrias federais em
favor dos municpios:

Essa descentralizao de baixo para cima teve como contrapartida a

ampliao significativa das transferncias voluntrias federais em favor dos
municpios, em detrimento das unidades estaduais. A fora do municpio
estimula eleies municipais das mais concorridas, contribuindo para
dinamizar e oxigenar a democracia brasileira. Emerge, portanto, no Brasil
um federalismo de iderio autenticamente republicano, com forte dimenso
democrtica, incorporando ao princpio da cidadania ativa e da democracia
o conceito moderno de subsidiariedade, baseado nas parcerias entre
sociedade civil e Estado, e nas competncias partilhadas entre diferentes
nveis de governo, sempre dando prioridade sociedade com relao ao
Estado e precedncia do poder local sobre o Estadual; e deste sobre a
instncia superior federal. (CAMARGO, 2001, p.342-343).
 54

Por meio desse regime, a populao tem a possibilidade de participar mais

efetivamente das decises governamentais, podendo escolher seus representantes
e os gestores pblicos e influenciar na elaborao das polticas pblicas, permitindo
a indicao de fatores que levaram a um desenvolvimento no restrito economia,
mas que atinja outros setores, dentro os quais a educao, a sade, enfim, um
desenvolvimento sustentvel.
Quando se fala em desenvolvimento, pensa-se em equilbrio, em justia, cujo
tema abordado por John Rawls que, tratando dos princpios da justia relata:

Primeiro: cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente sistema
de liberdades bsicas iguais que seja compatvel com um sistema
semelhante de liberdades para as outras;
Segundo: as desigualdades sociais e econmicas devem ser ordenadas de
tal modo que sejam ao mesmo tempo (a) consideradas como vantajosas
para todos dentro dos limites do razovel, e (b) vinculadas as posies e
cargos acessveis a todos. (RAWLS, 2002, p. 64-65)

A respeito da tendncia igualdade, Rawls (2002, p.107) enfatiza que as

desigualdades imerecidas devem ser reparadas, lio que pode ser adotada
analogamente para as regies brasileiras e para os Municpios brasileiros:

Em primeiro lugar, podemos observar que o princpio da diferena d algum

peso s consideraes preferidas pelo princpio da reparao. De acordo
com este ltimo princpio, desigualdades imerecidas exigem reparao; e
como desigualdades de nascimento e de dotes naturais so imerecidas,
elas devem ser de alguma forma compensadas. Assim, o princpio
determina que a fim de tratar as pessoas igualitariamente, de proporcionar
uma genuna igualdade de oportunidades, a sociedade deve dar mais
ateno queles com menos dotes inatos e aos oriundos de posies
sociais menos favorveis. A idia de reparar o desvio das contingncias
na direo da igualdade. (RAWLS, 2002, p. 107)

Nesse sentido, deve haver uma maior ateno para as regies e para
os Municpios que no possuem condies inatas para a consecuo de uma
qualidade de vida melhor sociedade local, conferindo oportunidades para um
desenvolvimento ordenado.
A noo de desenvolvimento sempre foi de explorar exaustivamente o meio
ambiente, por entender que os recursos naturais nunca iriam se esgotar, entretanto,
esse entendimento foi sendo substitudo pela sustentabilidade, isto , desenvolver
pensando nas geraes futuras, sem, contudo, sacrificar as atuais, posicionamento
 55

encontrado no Relatrio Brundtland, que no se restringiu ao enfoque econmico,

mas multidisciplinar.
Aproximar as polticas pblicas da sociedade local, permitindo a elas que
indiquem as necessidades da regio, sistema adotado pelo Municpio de Porto
Alegre, permite que a comunidade aponte e direcione os investimentos pblicos para
as questes que merecem uma ateno maior por parte da Administrao Pblica.
O Municpio de Porto Alegre implantou o oramento participativo (OP)5, que
descrito nos seguintes termos: O OP um processo dinmico que se adequa
periodicamente s necessidades locais, buscando sempre um formato facilitador,
ampliador e aprimorador do debate entre o Governo Municipal e a populao.
Trata-se de um processo atravs do qual a populao portoalegrense, em
reunies com os rgos da Prefeitura, opina a respeito da realizao de obras e
servios, bem como, o Municpio presta contas do executado no exerccio anterior.
a Administrao Pblica se aproximando da sociedade, trata-se do paradigma de
baixo para cima, isto , as polticas pblicas formuladas a partir da manifestao da
sociedade local.
A Lei Maior de 1988 estabeleceu que a organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil composta pela Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios. A participao desses como entidades federativas vem sendo muito
debatida entre juristas; de um lado aqueles que no o aceitam como entidade
federativa, advogando em favor do federalismo dualista, e, de outro lado, aqueles
que entendem que foram includos nessa categoria.
Para Jos Afonso da Silva (2006, p. 101), a incluso do Municpio como uma
das entidades da federao brasileira foi um equvoco do constituinte, concluindo
que esse apenas um componente:

O Estado federal brasileiro est constitucionalmente concebido como a

unio indissolvel dos Estados, Municpios e Distrito Federal (art.1). Foi
equvoco do constituinte incluir os Municpios como componente da
federao. Municpio diviso poltica do Estado-membro. E agora temos
uma federao de Municpios e Estados, ou uma federao de Estados?
Faltam outros elementos para a caracterizao de federao de Municpios.
A soluo : o Municpio um componente da federao, mas no entidade
federativa. (SILVA, 2006, p.101).

5
Definio retirada do site: www.portoalegre.rs.gov.br, acesso em maro de 2008.
 56

Advogando no mesmo sentido, Jos Nilo de Castro apresenta alguns

elementos que impediriam caracterizar o Municpio como ente federativo:

A Federao, dessarte, no de Municpios e sim de Estados, cuja

caracterizao se perfaz com o exercitamento de suas leis fundamentais, a
saber, a da autonomia e a da participao. No se v, ento, participao
dos Municpios na formao da Federao. Os Municpios no tm
representao no Senado Federal, como possuem os Estados federados,
no podem propor emendas Constituio Federal (art.60, CR), como o
podem os Estados, nem possuem Poder Judicirio, Tribunais de Contas
(salvo So Paulo e Rio) e suas leis ou atos normativos no se sujeitam ao
controle concentrado do STF. Ainda, o parecer prvio do Tribunal de Contas
ou rgo equivalente s pode ser rejeitado por 2/3 dos Vereadores. Esse
quorum qualificado no exigido, na Constituio da Repblica, para os
entes federativos (Unio e Estados). (CASTRO, 2006, p. 101).

A respeito dessa matria, destaca-se a observao de Nelson Nery Costa

(1999, p. 78), na qual observa a repartio trplice de competncia da federao
brasileira, reconhecendo como participantes da estrutura federativa, juntamente com
a Unio, os Estados-Membros e o Distrito Federal, os Municpios:

verdade que o nosso federalismo no teve razes autctones em sua

constituio, pois o Imprio era um Estado unitrio, havendo apenas a
transformao das provncias em Estados-Membros. Ocorre,
freqentemente, que as estruturas governamental, administrativa e
financeira acabaram representando um nus a mais ao contribuinte e
cidado. No obstante tais dificuldades, pouco a pouco a Federao
brasileira vai dando prova de vigor, principalmente ao encontrar sua clula
mater, que o Municpio, verdadeiro responsvel pelo revigoramento de
nossa organizao poltico-administrativa. (CASTRO, 2006, p. 27).

O posicionamento desse autor demonstra a importncia dos Municpios para

a estrutura da federao brasileira, destaque que s receberam a partir da
Constituio de 1988, cuja efetivao vem sendo realizada gradativamente pelas
demais entidades federativas.
Bonavides (2007, p.344), tratando da dimenso federativa conferida aos
Municpios, destaca que a sua incluso e a do Distrito Federal no podem ser
ignoradas, tendo recebido um reforo de juridicidade no encontrado em outros
sistemas federativos, fazendo meno ao fato de que o Brasil no est isolado
nessa corrente, citando a Alemanha, onde se tentou incluir os Municpios no
Conselho Federal (Bundesrat), sem obter o sucesso.
Por fim, Paulo Bonavides destaca a presena do Municpio brasileiro na
vanguarda dos modelos autonomistas:
 57

A concepo poltica desse poder transitou de uma modalidade poltica e

abstrata, historicamente frgil e passageira, no obstante sua amplitude
terica, para uma verso mais slida, porm menos larga, ou politicamente
menos ambiciosa, a qual, em compensao, lhe confere, dentro de quadros
formais rgidos, uma superior conotao de juridicidade institucional, de
mxima autonomia possvel. Um poder municipal realisticamente concebido,
pois, no Estado, em contraste com aquele esboado contra o Estado,
conforme constava das primeiras verses polticas da filosofia da liberdade.
(BONAVIDES, 2007, p. 347)

Como salientou Nelson Nery Costa (1999, p.78), o Municpio a clula mater
e, em razo disso, a sua importncia no pode ser ignorada, bem como, a sua
participao na federao brasileira no pode ser menosprezada. Essa alegao
deve ser compreendida no sentido de que as comunas detm caractersticas
prprias, assim como os Estados, tais como culturais, sociais e mesmo ambientais.
Souza Lima e Oliveira (2006, p. 34), tratando do paradigma de baixo para
cima, mencionam trabalho de Sthor e Taylor, destacam algumas hipteses que o
norteiam, dentre essas as disparidades regionais e o impulso da formulao e
execuo do desenvolvimento que deve ser originado das respectivas comunidades,
descartando a idia de que as comunidades de pequena escala s podem atingir o
desenvolvimento por intermdio de outras regies de maior nvel de
desenvolvimento.
A aplicao desse paradigma necessita de concesses e de competncias
para os Municpios, situao que s se depara com a autonomia municipal, mas uma
liberdade no disfarada, uma autonomia que permita ao ente pblico planejar o seu
desenvolvimento sem o referendum de uma instituio superior.
A autonomia municipal se trata de uma regra de grande importncia,
dimenso que se afere da leitura da norma do artigo 34, VII, c, da Constituio
Federal, que probe a Unio de intervir nos Estados-membros, salvo nas situaes
elencadas, dentre as quais, assegurar a autonomia do Municpio.
Da mesma forma, a Constituio, por meio do artigo 35, estabelece que o
Estado ou a Unio no podero intervir no Municpio, apresentando as excees
que tratam da obedincia aos princpios constitucionais, s regras legais e s dvidas
declaradas.
Quando o constituinte estabeleceu como regra a no interveno, seja nos
Estados como nos Municpios, reforou o estado federal, concedendo autonomia
 58

poltica, administrativa e financeira, premissa da federao e a anttese da

interveno. A sujeio s regras e princpios constitucionais, editadas pelo ente
federativo soberano, no infringe o princpio federativo, refora o federalismo
cooperativo, o princpio da subsidiariedade.
A esse respeito, o Professor Jos Afonso da Silva leciona:

Autonomia a capacidade de agir dentro de crculo preestabelecido, como

se nota pelos arts.25, 29 e 32 que a reconhecem aos Estados, Municpios e
Distrito Federal, respeitados os princpios estabelecidos na Constituio. ,
pois, poder limitado e circunscrito e nisso que se verifica o equilbrio da
federao, que rege as relaes entre Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, todos autnomos nos termos da Constituio (art.18). Esse
equilbrio federativo realiza-se por mecanismos institudos na constituio
rgida, entre os quais sobreleva o da interveno federal nos Estados e
agora tambm no Distrito Federal e dos Estados nos Municpios, que est
prevista nos arts. 34 a 36. (SILVA, 2006, p. 484).

O relato histrico da participao dos Municpios, na poltica do Brasil,

apresenta em vrios momentos a discusso a respeito da autonomia municipal, da
liberdade, enfim, da possibilidade de os Municpios terem um autogoverno. Mas qual
o alcance desse instituto federativo? O que autonomia?

1.3 DA AUTONOMIA MUNICIPAL

A autonomia dos Municpios fator de suma importncia para o

desenvolvimento local, conforme j foi ressaltado, pois permite a realizao de
obras, de servios voltados para a necessidade regional, utilizando os recursos
financeiros, humanos e polticos existentes.
Esse assunto foi razo de discusses na histria deste pas, tendo sido
includo na Constituio de 1891 e, mantido em todas as demais Cartas, apesar do
fato de que em algumas, dentre as quais as Constituies de 1937 e de 1969, essa
liberdade era restrita s regras, no fazendo parte da realidade municipal.
Governar-se significa dizer ter administrao prpria, com competncia para
fixar normas, organizar os servios pblicos, os territrios, e implantar tributos para
sustentar essa estrutura, sendo necessria a concesso de liberdade, isto , de
autonomia administrativa, poltica e financeira.
 59

Hans Kelsen, tratando da descentralizao, examina-a sob o enfoque da

autonomia local:

A chamada autonomia local uma combinao direta e deliberada das

idias de descentralizao e democracia. Os rgos que criam normas
locais so, nesse caso, eleitos por aqueles para quem essas normas so
vlidas. Um exemplo de unidade local autnoma a municipalidade e o
prefeito. Trata-se de um autogoverno, local e descentralizado. A
descentralizao refere-se apenas a certas matrias de especial interesse
local; e o alcance da autoridade municipal restrito ao estgio das normas
individuais. (KELSEN, 1990, p.307).

A autonomia, como descrita por Kelsen, no significa liberdade plena, pois a

estaramos confundindo com soberania, mas demonstra um grau de
descentralizao denominada de perfeita, em que as normas locais no podem ser
abolidas ou substitudas por normas centrais:

A autonomia local representa em geral um tipo de descentralizao

comparativamente perfeita. As normas emitidas pelos rgos autnomos
so definitivas e independentes, pelo menos em relao aos rgos
administrativos centrais do Estado, sobretudo se esses rgos possuem um
carter mais ou menos autocrtico, ou seja, se no so rgos colegiados
eleitos pelo povo, mas rgos individuais nomeados pelo chefe do
executivo, em especial por um monarca. (KELSEN, 1990, p.307).

A soberania difere da autonomia no sentido de que aquela indica um poder

absoluto, na definio de Meirelles (2006, p. 90), enquanto que esta permite
entidade o exerccio de suas atividades, dentro dos limites estabelecidos pelo ente
soberano:

Soberania o poder exclusivo e absoluto do Estado (Nao) de se

organizar e se dirigir de acordo com sua vontade incoercvel e
incontrastvel, sancionada pela fora. o poder de autodeterminao. A
Soberania Nacional nos Estados Democrticos emana do povo e em seu
nome exercida (CF, art.1, I, e pargrafo nico). Como poder de governo,
pertence Nao e s encontra limites na determinao do prprio Estado.
(MEIRELLES, 2006, p. 90).

Antes de ser insculpida numa norma legal, a liberdade municipal deve ser
arraigada nos costumes, na cultura local, como lembra Mohn, ao tratar da autonomia
e liberdade:
 60

As instituies comunais, para se afirmarem, precisam ter-se desenvolvido

plenamente e ter-se incorporado s idias e aos hbitos nacionais, pois,
enquanto a liberdade comunal no estiver arraigada nos costumes, fcil
destru-la. Assim, a liberdade comunal escapa ao esforo do homem, pois
raro ser criada. Ela nasce de si mesmo, desenvolve-se no seio da
sociedade. Contudo, para se arraigar nos costumes, tal liberdade deve
subsistir por muito tempo nas leis, pois pela ao contnua das leis e dos
costumes que ela se consolida. (MOHN, 2006, p.204)

O exame acima leva ao questionamento da liberdade municipal, isto , trata-

se de uma concesso de poderes ofertados pela Unio, por meio da Constituio
Federal, entretanto, essa condio se encontra nos costumes da sociedade
brasileira?
Mohn retrata o posicionamento dos Municpios na federao brasileira
afirmando que h uma falsa noo de autonomia e ilustra esse entendimento
referindo-se s polticas nacionais nas reas de sade e educao:

Aps a Constituio de 1988, muito se tem falado em descentralizao, e

at em municipalizao, como nas reas de sade e educao. Entretanto,
raras so as vezes em que no se pretende impor uma poltica nacional,
formulada a partir de diretrizes do governo federal, a ser simplesmente
executada pelas unidades da federao, sobretudo os municpios, por
estarem eles mais prximos do problema. Nesse caso, h uma falsa
impresso de autonomia, pois se est diante da imposio de um modelo
nacional a ser seguido, e no diante da faculdade de governar por si
prprio. verdade que inmeros fatores tornaram os problemas
intermunicipais, mas certamente h peculiaridades que justificam aes
diferentes a serem aplicadas a realidades diversas. (MOHN, 2006, p.204)

A autonomia municipal encontra-se incorporada no regime brasileiro nas

normas dos artigos 18 e na enumerao do art. 30 da Constituio Federal, onde h
a relao dos seguintes poderes:

a) poder de auto-organizao, que a elaborao de sua prpria lei orgnica,

isto , a regra que estabelecer a sua estrutura e regulamentar as matrias
de sua competncia;
b) poder de autogoverno, que a eleio de seus governantes, dos Prefeitos
e dos vereadores que comporo a Cmara Municipal, cujo fim
regulamentar, atravs de atos prprios, a atividade administrativa da comuna;
c) poder normativo prprio: elaborao normas locais, observando as regras
constitucionais; e
 61

d) poder de auto-administrao, que envolve a criao de servios pblicos

de interesse local, o estabelecimento de tributos para fazer frente s
despesas pblicas e a forma de aplicar as receitas.

A fixao de regras para a concesso da autonomia ao Municpio est

consolidada, mas h a necessidade de um exame mais pragmtico e no apenas
doutrinrio do cotidiano da Administrao Pblica, para se concluir sobre o grau de
efetivao dessa autonomia.
Vitor Nunes Leal (1997, p.179), tratando da receita tributria municipal, relata
fatos para demonstrar que esse tema foi ponto central de grandes debates,
destacando o discurso do Deputado Cardoso de Melo Neto, proferido na defesa do
sistema da Constituio de 1891, quando define autonomia nos seguintes termos:

Autonomia no simplesmente um direito; um direito a que corresponde uma

obrigao a de desenvolver o progresso. o Estado autnomo para
desenvolver uma atividade. Essa atividade fomentar o progresso, em todas as
suas legtimas manifestaes, isto educao e instruo do povo, sade
6
pblica, ordem econmica, assistncia pblica etc. (MELO NETO Apud LEAL,
1997, p. 179)

A doutrina divide a autonomia em: a) Autonomia administrativa; b) Autonomia

Poltica; e c) Autonomia Financeira, diviso esta que ser adotada neste trabalho e
examinada individualmente, no se olvidando que uma interfere na outra.

1.3.1. Autonomia Administrativa

A criao de um Municpio, depois de aprovada dentro dos procedimentos

legais, leva estruturao da organizao dessa entidade, isto , dentro das
necessidades da comunidade, estabelecer o nmero de funcionrios, de
professores, de mdicos, de hospitais, de secretrios, de advogados, enfim, municiar
a administrao com pessoal suficiente para fazer frente aos reclames da
populao.

6
MELO NETO. Anais v., p. 466
 62

Se o objetivo da Administrao Pblica o bem-estar da sociedade, que pode

ser entendido como o desenvolvimento sustentvel, a autonomia administrativa,
compreendida como autogoverno, de fundamental para a realizao desse fim.
A implantao de servios, que visem sustentabilidade do Municpio,
depende de estruturao da mquina administrativa, de pessoal preparado, de
rgos capacitados e de planejamento. Pode-se citar como exemplo a cidade de
Curitiba que criou o programa Lixo que no lixo, que se trata da coleta de lixo na
qual se separa o reciclvel do orgnico; o estabelecimento de linhas de nibus, que
permitem ao cidado o pagamento de uma nica passagem utilizando os terminais;
o estabelecimento de regionais (subprefeituras), nas quais o Municpio oferece
servios comunidade, alm de lazer; dentre outros que poderamos enumerar para
demonstrar a necessidade da autonomia administrativa municipal.
A esse respeito, Souza Lima (2006, p.36) destaca a necessidade da interao
de foras exgenas e endgenas dentre as quais a quantidade de recursos
disponveis, os efeitos das polticas macroeconmicas e setoriais e, por fim,
destaca:

Por ltimo, mas no menos importante, o desenvolvimento regional

depende da ativao social da populao local, da capacidade de a regio
criar um conjunto de elementos polticos, institucionais e sociais, capaz de
direcionar o crescimento, desencadeado por foras exgenas, para atingir o
desenvolvimento no sentido estrito da palavra. Essa terceira fora, ao
contrrio das duas primeiras, endgena e est associada: ao aumento da
autonomia de deciso da regio; ao aumento da capacidade regional para
reter e reinvestir o excedente gerado pelo processo de crescimento; a uma
permanente e crescente melhora social (qualidade de vida) e preservao
do ambiente. (LIMA, 2006, p.36)

A descentralizao aplicada pela Constituio Federal de 1988 apregoou a

necessidade de distribuir competncias, dentre essas, as administrativas, por
entender que as tarefas executadas pela Administrao Pblica devem estar mais
prximas das pessoas a quem se dirigem, aos cidados, permitindo que as polticas
pblicas estejam de acordo com os seus anseios, principalmente quando se trata de
servios de sade pblica e de ensino.
O Municpio deve ter autonomia, que se define como administrao prpria,
autogoverno, enfim, a gesto dos assuntos fixados pela Lei Maior, dentre os quais
os de interesse local, que no pode ser compreendido como de exclusividade, mas,
sim, como de maior preponderncia.
 63

Administrar tratar dos assuntos de sua competncia, buscando atingir o

objetivo da instituio. O Municpio pode contratar funcionrios e servidores pblicos
para a realizao das atividades administrativas, dentre as quais contbil, jurdica,
de engenharia, mdica, educacional, enfim, todos os profissionais necessrios para
que a estrutura administrativa municipal funcione.
Meirelles leciona que a autonomia administrativa no uma delegao, mas
uma faculdade poltica concedida pela Constituio Federal:

No regime constitucional vigente no nos parece que a autonomia municipal

seja delegao do Estado-membro ao Municpio para prover sua
Administrao. mais que delegao; a faculdade poltica, reconhecida
pela prpria Constituio da Repblica. H, pois, um minimum de autonomia
constitucional assegurado ao Municpio, e para cuja utilizao no depende
a Comuna de qualquer delegao do Estado-membro. (MEIRELLES, 2006,
p.91).

Existem situaes em que o interesse do Municpio predomina sobre os da

Unio e dos Estados-Membros. Essa predominncia o fator que caracteriza e
define o interesse local, que no deve ser interpretado como assuntos de
exclusividade do Municpio, pois sempre haver um reflexo nas demais esferas
administrativas.
Sobre esse tema, Meirelles (2006, p.110) cita Sampaio Dria que lecionou
sobre o peculiar interesse que foi substitudo pela expresso em comento:

Peculiar no nem pode ser equivalente a privativo. Privativo, dizem

dicionrios, o prprio de algum, ou de alguma coisa, de sorte que exclui
a outra da mesma generalidade, uso, direito. A diferena est na idia de
excluso: privativo importa excluso, e peculiar, no. A ordem pblica de um
Estado seu interesse peculiar, mas tambm interesse da Nao. Logo,
no privativo do Estado. Uma escola primria que um Municpio abra
seu interesse peculiar, mas no exclusivo, no privativo, porque a instruo
7
interessa a todo o pas. (DORIA apud MEIRELLES, 2006, p.10).

A organizao dos servios pblicos municipais um exemplo de interesse

local, uma vez que os servios no so de competncia das demais entidades
federadas e devem ser realizadas no mbito dos Municpios, como a coleta do lixo, a
concesso de alvars para o funcionamento de empresas, o ensino fundamental,
etc.

7
DORIA., Sampaio. Autonomia dos Municpios. Revista da Faculdade de Direito de So Paulo So
Paulo, v. 24, [19--?].
 64

Um dos grandes temas que sero discutidos na esfera municipal a

destinao do lixo, porque os depsitos j esto se esgotando, principalmente nas
grandes cidades. A utilizao de campanhas publicitrias objetivando a separao
do lixo nas casas auxilia muito na preservao do meio ambiente e na economia do
dinheiro pblico, sem falar que, indiretamente, preserva a sade pblica.
Esse tema de tal importncia que em 1998 foi criado o Frum Nacional Lixo
& Cidadania8, com apoio da UNICEF e sede em Braslia que tendo por objetivos os
seguintes pontos:

- Erradicar a dramtica situao de trabalho de crianas e adolescentes no

lixo, inserindo todas essas crianas na escola;
- Inserir socialmente e economicamente os catadores, apoiando e
fortalecendo o seu trabalho em programas de coleta seletiva, reutilizao e
reciclagem de lixo;
- Mudar radicalmente a forma adotada para a destinao do lixo no Brasil,
erradicando os lixes, recuperando as reas j degradadas e implantando
aterros sanitrios. (FORUM NACIONAL LIXO & CIDADANIA, 1998)

Como nesse caso o assunto no se restringe a um Municpio, mas a todos,

cabe a todas as esferas governamentais unirem esforos no sentido de implementar
polticas pblicas para diminuir esse problema que, como pode ser observado, no
se restringe a uma questo ambiental, mas social e econmica tambm.
Sobre a competncia de auto-organizao dos Municpios, Raul Machado
Horta afirma que se trata de uma forma de no inibir a criatividade local:

desejvel que, ingressando no domnio poltico da auto-organizao,

possa a autonomia municipal encontrar novas inspiraes para o modelo
organizatrio do Municpio, especialmente no domnio das formas
diversificadas dessa organizao. A auto-organizao alargaria o contedo
da autonomia do Municpio, acrescentando-se a nova legislao de auto-
organizao tradicional administrao autnoma dos servios pblicos.
(HORTA, 1999, p. 626)

A atividade administrativa dessa entidade deve observar as regras locais,

dentre as quais pode-se citar o quadro de pessoal, os regulamentos para a
realizao de concurso pblico, para a realizao de teste seletivo, horrios de
funcionamento. Mas tambm devem ser obedecidas as normas constitucionais,
dentre as quais o princpio licitatrio, o princpio da legalidade, dentre outros, alm
 65

de algumas normas que no so encontradas na Constituio Federal, mas em leis

esparsas que tm alcance na esfera municipal, tais como a Lei de Responsabilidade
Fiscal, a Lei de Licitaes, a Lei n 4320/64, e outras que regulamentam temas de
interesse da administrao dos Municpios.
A organizao municipal se d por meio da Lei Orgnica, que uma espcie
de constituio do Municpio, cujo contedo so as matrias de sua competncia,
dentre as quais as comuns elencadas no artigo 23, e a estrutura administrativa, tal
como a eleio do Prefeito e do Vice-Prefeito, dos vereadores, os subsdios destes
dos agentes polticos, tudo de acordo com a regra do artigo 29 da Constituio
Federal.

1.3.2 Autonomia Poltica

De nada adianta uma autonomia administrativa se o ente federativo no tiver

uma autonomia poltica, isto , a capacidade de criar leis, normas que regulamentem
a vida da sociedade local, observando as regras constitucionais e federais.
A adoo de polticas pblicas passa pelo jogo poltico, pela discusso que
envolver a sociedade e grupos econmicos com interesse nos assuntos que
envolvem a regio, debate esse que ser poltico.
O Municpio constitui a clula mais prxima dos cidados da federao,
podendo ser considerada como essencial para a estrutura organizacional e
administrativa do Estado, razo pela qual a eleio de seus representantes e a
liberdade para legislar so elementos importantes para a consecuo dos fins
federativos.
A esse respeito, Silvia Faber Torres, lecionando sobre a descentralizao
poltica e o Municpio, destaca a sua autonomia poltica:

O Municpio, como centro de poder mais prximo do cidado, como

entidade natural e anterior ao prprio estado originando-se por imposio
da natureza social do homem e como titular natural das competncias
locais que , constitui o nvel de governo mais apto a compreender as
necessidades de seus cidados e a prover de forma mais eficaz e
responsvel suas carncias, propiciando, nessa esteira, a abertura do

8
Texto adaptado do original de Maria de Ftima Abreu, autora do livro Do Lixo Cidadania
Estratgias para a ao, acessado no site: www.ibam.org.br em maro de 2008.
 66

espao maior participao da populao na administrao local.

(TORRES, 2001, p. 238)

Com o advento da Constituio Federal de 1988, com exceo do estado do

Rio Grande do Sul, os Municpios brasileiros passaram a ser regulamentados por
leis orgnicas, que passaram a observar as peculiaridades locais, as suas
competncias, inserindo em seu corpo as regras prescritas no artigo 29 da Lei Maior.
Antes desse perodo, os Municpios eram regidos pelas leis orgnicas estaduais.
A administrao local prpria, por meio do Prefeito e do Vice-Prefeito,
determina que os cidados possam eleger as pessoas que iro represent-los na
gesto da coisa pblica na esfera Municipal, razo pela qual o artigo 29 da
Constituio Federal conferiu a administrao por meio de uma Lei Orgnica, votada
pela Poder Legislativo local, cujos membros so eleitos de forma direta pelo povo
para um mandato de quatro anos.
A lei orgnica a Lei Maior no mbito municipal, atravs dela que sero
editadas as normas gerais que regulamentam a estrutura da administrao
municipal, servidores pblicos e demais atividades de interesse local. por meio
dela que as competncias enumeradas na Constituio Federal devero ser
tratadas, no podendo se afastar dos preceitos constitucionais, bem como, invadir as
competncias da Unio e do Estado.
A organizao do Municpio deve observar as regras constitucionais, dentre
as quais se destaca a regra do artigo 29 que estabelece o nmero de vereadores de
acordo com a populao, a forma de remunerao dos Prefeitos, Vice-Prefeitos,
Vereadores e servidores pblicos.
A Corte de Justia, que tem a competncia de zelar pela obedincia das
normas constitucionais, o Supremo Tribunal Federal que, em diversas decises,
manifesta-se favoravelmente autonomia municipal, dentre as quais a deciso
proferida na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3549/GO- Gois, por meio da
qual julgou inconstitucional a regra da Constituio do Estado de Gois que
regulamentava a nomeao de sucessores do Prefeito e do Vice-prefeito:

EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - ART. 75, 2, DA

CONSTITUIO DE GOIS - DUPLA VACNCIA DOS CARGOS DE PREFEITO
E VICE-PREFEITO - COMPETNCIA LEGISLATIVA MUNICIPAL - DOMNIO
NORMATIVO DA LEI ORGNICA - AFRONTA AOS ARTS. 1 E 29 DA
CONSTITUIO DA REPBLICA. 1. O poder constituinte dos Estados-Membros
 67

est limitado pelos princpios da Constituio da Repblica, que lhes assegura

autonomia com condicionantes, entre as quais se tem o respeito organizao
autnoma dos Municpios, tambm assegurada constitucionalmente. 2. O art. 30,
inc. I, da Constituio da Repblica outorga aos Municpios a atribuio de
legislar sobre assuntos de interesse local. A vocao sucessria dos cargos de
prefeito e vice-prefeito pem-se no mbito da autonomia poltica local, em caso
de dupla vacncia. 3. Ao disciplinar matria, cuja competncia exclusiva dos
Municpios, o art. 75, 2, da Constituio de Gois fere a autonomia desses
entes, mitigando-lhes a capacidade de auto-organizao e de autogoverno e
limitando a sua autonomia poltica assegurada pela Constituio brasileira. 4.
Ao Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.
Deciso: O Tribunal, unanimidade e nos termos do voto da Relatora, julgou
procedente a ao direta. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Ausentes,
justificadamente, os Senhores Ministros Celso de Mello, Eros Grau e Menezes
Direito. Plenrio, 17.09.2007.

A Ministra Carmem Lcia9, relatora da Ao Direta de Inconstitucionalidade,

assim se pronunciou a respeito dos fatos:
Nesse contexto, observando os interesses diretamente envolvidos com a
vocao sucessria dos cargos de prefeito e vice-prefeito, em caso de dupla
vacncia, de se concluir que a matria pe-se no mbito da autonomia poltica
local. Claro fica, ento, que o contedo da norma em questo indica que o seu
cuidado pe-se, constitucionalmente, no domnio normativo dos Municpios,
guardados os princpios fundamentais estabelecidos na Constituio da
Repblica.
A norma questionada, constante da Constituio de Gois, ao disciplinar matria
cuja competncia exclusiva dos Municpios, fere a autonomia destes entes,
mitigando-lhes a capacidade de auto-organizao e de auto-governo, limitando a
autonomia poltica que a Constituio da Repblica lhes assegura e, assim,
desvirtuando os princpios que norteiam o modelo de Federao
constitucionalmente adotado.
Considerando que se trata de norma de interesse local referente auto-
organizao e ao auto-governo dos Municpios, de se ver que a questo afeita
sucesso e substituio do Prefeito e do Vice-Prefeito inclui-se no domnio
normativo da Lei Orgnica promulgada pelos prprios Municpios.

A autonomia poltica confere aos Municpios o poder de legislar sobre

assuntos de interesse local, criar tributos que no invadam as competncias da
Unio e dos Estados-Membros, organizar a sua administrao e, com da lei
orgnica, regulamentar a utilizao do solo urbano, planejamento, enfim, matrias
que devem ser normatizadas pela Administrao Municipal local.
A realizao de obras e execuo de servios depende da existncia de
recursos financeiros, advindos da arrecadao prpria, de transferncias da Unio
ou do Estado, ou ainda, da contratao de financiamentos internacionais, contudo, o

9
Texto extrado do voto da Ministra Carmem Lcia disposio no site do Supremo Tribunal
Federal www.stf.gov.br .
 68

Municpio necessita de autorizao legislativa para a consecuo desses projetos,

condio que leva a uma discusso poltica com todos os atores locais.
A importncia da autonomia poltica se refere condio do Municpio em
debater os assuntos de interesse local, sem a interferncia das demais esferas
governamentais, ressaltando que, em algumas situaes, a discusso dever
abranger as administraes dos Municpios vizinhos, como o caso de Curitiba,
Pinhais, So Jos dos Pinhais e outros.

1.3.3. Autonomia Financeira

A descentralizao determina a distribuio de competncias e, via de

conseqncia, de rendas, condio para que as entidades federativas exeram suas
funes de acordo com o fixado na legislao.
Uma instituio sem autonomia financeira torna as demais inexpressivas,
conforme mencionou Meirelles:
Com efeito, inexpressivas seriam a autonomia poltica e a autonomia
administrativa sem recursos prprios que garantissem a realizao de obras
e a manuteno de servios pblicos locais. Seria uma quimera atribuir-se
autogoverno ao Municpio sem lhe dar renda adequada execuo dos
servios necessrios ao seu progresso. (MEIRELLES, 2006, p.112).

Uma cidade necessita, para a sua subsistncia, de recursos para fazer frente
s suas necessidades, sem os quais o Prefeito Municipal no poderia contratar,
adquirir, alugar, enfim, incorporar ao patrimnio do Municpio equipamentos e
servidores para atingir o fim para o qual foi eleito, o bem-estar social da populao.
Nesse sentido, Silvia Faber Torres enfatiza a descentralizao financeira
como condio para que a repartio de competncias seja eficiente:

Dos vrios aspectos do direito pblico contemporneo por que a

subsidiariedade paira, a descentralizao financeira, ou federalismo
financeiro, parece ser um dos mais relevantes, porquanto paralelamente
partilha substantiva de competncia, o princpio leva partilha de meios
competncia tributria e participao na arrecadao de modo a
assegurar, proporcionalmente, os recursos necessrios para que cada nvel
de organizao poltica possa atender aos custos financeiros das
prestaes a seu cargo. Parece, outrossim, ser um dos que mais impem
uma reforma eficaz, capaz de dotar os entes estaduais e municipais de
recursos necessrios ao desempenho de suas atribuies, tornando-os
mais autnomos em relao ao governo central, logrando, assim, um
sistema federativo prspero e equilibrado. (TORRES, 2001, p. 253).
 69

A autonomia em epgrafe, assim como as demais, esto adstritas s normas

constitucionais, com a competncia tributria estabelecida no artigo 156 da
Constituio Federal, cujo texto estabeleceu os seguintes impostos:

I - propriedade predial e territorial urbana;

II - transmisso "inter vivos", a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens
imveis, por natureza ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis,
exceto os de garantia, bem como cesso de direitos a sua aquisio; e
III - servios de qualquer natureza, no compreendidos no art. 155, II,
definidos em lei complementar.

A receita tributria municipal, como ser tratado posteriormente, composta

de receitas prprias e imprprias, sendo essas as oriundas das transferncias
constitucionais e voluntrias.
Jos Nilo de Castro (2006, p.239), examinando as finanas pblicas,
estabelece a significao de autonomia financeira municipal: instituir e arrecadar os
tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem prejuzos da
obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei.
A obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes no diminui a sua
autonomia, mas uma forma de deixar a gesto da coisa pblica mais transparente,
permitindo ao cidado fiscalizar a administrao pblica. A fiscalizao realizada
pelo Tribunal de Contas do Estado, quando no existir o do Municpio, que, de
acordo com a Constituio Federal, auxilia o Poder Legislativo Municipal no exame
dos gastos pblicos.
A liberdade do Municpio na gesto de seus recursos restrita s limitaes
da Constituio Federal e da legislao, como destaca Meirelles:

No uso do poder de tributar e da faculdade de aplicar suas rendas o

Municpio no encontra outras limitaes alm daquelas que emanam dos
princpios tributrios adotados pelo nosso sistema constitucional, para todas
as entidades estatais. Limitaes genricas, evidentemente, que no
constituem restries autonomia local, mas to-somente normas
constitucionais de direito fiscal destinadas s esferas tributrias federal,
estadual e municipal. (MEIRELLES, 2006, p.148)

Dentro do sistema adotado, a autonomia financeira impede que qualquer

outro componente da federao brasileira interfira em outro:
 70

Em face do sistema adotado pela Constituio da Repblica, no possvel

ao Estado-membro interferir na autonomia financeira de seus Municpios,
quer condicionando a instituio dos tributos locais; quer restringindo sua
majorao; quer concedendo isenes de tributos municipais; quer impondo
condies para aplicao das rendas prprias do Municpio. Nesse sentido
a jurisprudncia do STF, que j sumulou: A Constituio Estadual no
pode estabelecer limite para o aumento dos tributos municipais
(MEIRELLES, 1006, p. 149)

No sofrendo interferncias por parte dos Estados-Membros, o Municpio

pode auferir recursos para arcar com as despesas ocasionadas pela
descentralizao que, no caso brasileiro, como j foi identificado, teve origem na
dimenso territorial e nas diversidades regionais.
A clula mais prxima da sociedade o Municpio, instituio que consegue
perceber as necessidades dos cidados e, em razo disso, aplicar os recursos nas
reas identificadas, entretanto, essa aplicao deve ser orientada de acordo com os
preceitos legais, com os limites estabelecidos, razo pela qual a anlise da
autonomia financeira leva a um entendimento das regras referentes aos gastos
pblicos, oramentos, enfim, como esta autonomia deve ser exercida pela
administrao municipal.
Conceder autonomia aos Municpios sem ofertar-lhes recursos financeiros
suficientes para o seu exerccio nada mais do que maquiar uma situao de
dependncia, pois a execuo das polticas pblicas locais depende da existncia
de verbas no oramento, uma vez que sem essa condio o Prefeito Municipal fica
impedido de executar.
A concesso da autonomia poltica e administrativa sem a financeira
transformaria a federao brasileira numa quimera, conforme Hely Lopes Meirelles
(2005) mencionou. Seria o retorno a uma condio pela qual os Municpios j
passaram, a existncia de uma norma constitucional que regulamenta a autonomia,
sem, entretanto, experiment-la na prtica, por falta de condies financeiras.
 71

2 DO IMPACTO FINANCEIRO NO ORAMENTO MUNICIPAL

A histria municipal no Brasil atesta que a sua instalao inicial teve por fim a
defesa do territrio contra os exploradores que vinham extrair nossas riquezas em
detrimento de Portugal, entretanto, essa atitude serviu para acelerar o
desenvolvimento de algumas regies, bem como, foi a forma pela qual houve um
controle maior sobre a colnia e que serviu para mant-la numa unidade.
As regies onde foram ocupadas, dentre as quais So Paulo, Minas, Bahia,
Rio de Janeiro, o desenvolvimento foi maior, em razo da instalao das cidades e
de empresas.
O desenvolvimento um tema de grandes debates, sendo interpretado
atualmente no apenas sobre o enfoque econmico, mas em diversas dimenses
cujo objetivo final a melhora na qualidade de vida da sociedade. Com o Relatrio
de Brundtland, concluiu-se que o desenvolvimento necessita da colaborao de
todos os atores, locais ou no, no intuito de atingir o bem-estar-social das atuais
geraes e das futuras.
A anlise do oramento de alguns Municpios do Estado do Paran permitir
visualizar a autonomia ou no em relao aos demais entes federativos, levando em
conta a participao oramentria das transferncias constitucionais, alm do que
permitir observar o nvel de investimentos locais, adotando como base o paradigma
de baixo para cima, que apregoa a necessidade de Polticas Pblicas editadas a
partir da sociedade local e no da Unio.

2.1 DO ORAMENTO DOS MUNICPIOS

A federao brasileira cooperativa, isto , utiliza o princpio da

subsidiariedade, no qual as entidades federativas cooperam uma com as outras
objetivando alcanar um nico fim, o desenvolvimento nacional. Essa cooperao
passa pela rea tributria, necessita de um exame a respeito da repartio da
receita tributria nacional.
Como j foi demonstrado, atravs de tabela elaborada pelo IBGE, a
participao da arrecadao municipal muito pequena, chegando a
aproximadamente 6,0% da nacional e, se incorporarmos as transferncias
 72

constitucionais, sobe para 19%, permitindo concluir preliminarmente que essas

possuem um papel de extrema importncia no errio dos Municpios brasileiros.
O estudo do oramento municipal nos leva a examinar o federalismo fiscal
ptrio, por meio do qual poderemos analisar a discriminao, a repartio da
arrecadao tributria e a participao dos Estados-Membros e dos Municpios
nesse pacto.
A federao brasileira adotou como sistema o federalismo cooperativo,
estabelecendo a necessidade de que todos os entes que compem a Unio,
auxiliem uns aos outros com o fim de atingir um nvel de desenvolvimento equnime.
Entretanto, a realidade demonstra uma situao distante da desejada, isto , a
guerra fiscal leva a Estados e Municpios a disputas por receitas tributrias de forma
destrutiva, isto , no cooperativa.
Um dos elementos fundamentais do federalismo, a autonomia das entidades
federativas deve ser defendida sob pena de todo o sistema ser corrodo, para tanto,
as condies para ser exercida devem ser conferidas pelo governo central.
A cooperao entre as entidades que compem a Unio Federal tem por fim
reduzir as disparidades regionais atravs do mecanismo das transferncias de
recursos pblicos, dentre as quais os fundos de participao. As desigualdades
regionais so objeto de estudos no meio jurdico, econmico, social, enfim,
profissionais, cientistas, dentre outros, esto preocupados com o desenvolvimento
nacional, mas eliminando uma das maiores caractersticas do Brasil, a enorme
diferena social entre uma regio e outra.
Lobo (2006, p.159-160), lecionando a respeito da importncia dos repasses
constitucionais, destaca que as transferncias de recursos fiscais vm solapando os
alicerces da autonomia financeira dos entes federativos, infringindo o princpio da
isonomia. Nesse passo faz-se importante sublinhar a importncia que as receitas
transferidas direta ou indiretamente aos governos locais tm assumido nos ltimos
tempos para o custeio das funes pblicas que lhes so cada vez mais cometidas.
A respeito das transferncias, Ricardo Varsano (1996) destaca a situao
encontrada nas reas da sade e da assistncia social:
 73

Embora as sees do texto constitucional referentes sade e assistncia

social declarem que uma das diretrizes da ao governamental nessas
reas a descentralizao poltico-administrativa, a maior parte dos
recursos que financiam tais atividades provm de contribuies sociais, cuja
instituio de competncia exclusiva da Unio. Vale dizer, salvo reviso
futura da Constituio, ou as aes permanecem centralizadas ou seu
financiamento se d necessariamente atravs de transferncias que, na
falta de um critrio preestabelecido, so negociadas caso a caso,
favorecendo a concentrao do poder poltico e restringindo a autonomia de
estados e municpios. (VARSANO, 1996)

Sobre esse assunto, Tagore Villarim de Siqueira e Nelson Fontes Siffert Filho
(2001, p.23), apresentam uma tabela com a participao regional no PIB nacional no
perodo entre 1939 a 1995, atravs da qual se pode observar a concentrao
econmica no Sudeste e o gradativo crescimento das demais regies, com exceo
do Nordeste, cuja participao foi menor no exerccio de 1995 do que em 1939:

Tabela 1 Participao das regies no PIB do Brasil 1939/95 (em %)

A respeito desses nmeros, Siqueira e Siffert Filho fazem um comparativo

quanto ocupao do territrio nacional, populao e a sua contribuio para o
PIB brasileiro:

As trs regies menos desenvolvidas do pas Norte, Nordeste e Centro-

Oeste representam em conjunto cerca de 3/4 do territrio nacional e
quase 1/2 da populao, respondendo por menos de 1/4 do PIB nacional. A
renda per capita no Nordeste era menos da metade da mdia nacional (R$
5.413) em 1997, valendo observar que o estado mais pobre do pas (Piau)
possua uma renda per capita prxima de 1/5 daquela verificada em So
Paulo (R$ 8.822) no mesmo ano. (SIQUEIRA ; SIFFERT FILHO, 2001)

A descentralizao tem o condo de permitir que a sociedade local participe

mais da administrao regional, entretanto, de nada adiantaria se no fosse
conferido a essas regies condies para a consecuo de seus objetivos, razo
 74

pela qual a federao divide as competncias entre as diversas esferas

governamentais, dentre as quais a competncia tributria que tem por fim auferir
meios financeiros para o exerccio de suas funes.
Autonomia autogoverno, a capacidade que os Municpios possuem de
administrar os assuntos de interesse local, devendo ser conferidas competncias
para angariar recursos para custear os servios pblicos a serem prestados,
implantar projetos cujo fim seja o desenvolvimento local e fazer frente folha de
pagamento.
A esse respeito, Rogrio Leite Lobo afirma que no basta o exame dos
relacionamentos, mas das condies conferidas aos entes federativos pelo governo
central:

Mas o estudo do Federalismo Fiscal no se esgota na anlise desse

relacionamento. Desdobra-se, como j adiantado, na verificao da
compatibilidade entre os encargos administrativos cometidos aos entes
federativos e as rendas destinadas a cada qual para o imprescindvel
custeio, alm de remeter diretamente aos cnones da isonomia e da
autonomia, e, indiretamente, a vrios outros valores e princpios
(solidariedade, democracia, proporcionalidade, subsidiariedade, etc.) que
lhe so tangentes. (LOBO, 2006, p.71).

Conceder autonomia aos Municpios sem os meios financeiros suficientes

para custear as competncias tem o mesmo efeito da dependncia, pois o ente fica
refm dos repasses dos outros entes, estabelecendo uma certa hierarquia, elemento
que no aparece no sistema federalista, como bem ressalta Manoel Gonalves
Ferreira Filho:

A existncia real de autonomia depende da previso de recursos,

suficientes e no sujeitos a condies, para que os Estados possam
desempenhar suas atribuies. Claro que tais recursos ho de ser
correlativos extenso dessas atribuies. Se insuficientes ou sujeitos a
condies, a autonomia dos Estados-Membros s existir no papel em que
estiver escrita a Constituio. Da o chamado problema da repartio das
rendas. (FERREIRA FILHO, 2003, p.44).

Os encargos transferidos aos Estados-Membros e aos Municpios vm

crescendo, entretanto, alguns mecanismos so utilizados pelo governo central,
conforme destaca Lobo (2003, p.151), no intuito de aumentar a receita e no
transferir a tais entes parte desse aumento, demonstrando o abuso da centralizao
normativa por parte da Unio Federal:
 75

curioso e sintomtico da atrofia financeira das demais unidades

federadas, alis, que a Unio no venha explorando a sua
competncia residual no fulcro do art.154, I da CF/88, preferindo
aumentar a arrecadao com a instituio e a cobrana de impostos
disfarados de contribuies sociais incidentes sobre as mais
variadas bases (CPMF, PIS e COFINS sobre a receita bruta, etc.),
com base no art. 195, 4, ou mediante a promulgao de Emendas
Constitucionais. (LOBO, 2003, p. 153)

A esse respeito, Ricardo Varsano, em estudo realizado a respeito da evoluo

do sistema tributrio nacional, destaca a restrio das autonomias dos Estados-
Membros e dos Municpios nas reas sociais:

Embora as sees do texto constitucional referentes sade e assistncia

social declarem que uma das diretrizes da ao governamental nessas
reas a descentralizao poltico-administrativa, a maior parte dos
recursos que financiam tais atividades provm de contribuies sociais, cuja
instituio de competncia exclusiva da Unio. Vale dizer, salvo reviso
futura da Constituio, ou as aes permanecem centralizadas ou seu
financiamento se d necessariamente atravs de transferncias que, na
falta de um critrio preestabelecido, so negociadas caso a caso,
favorecendo a concentrao do poder poltico e restringindo a autonomia de
estados e municpios. (VARSANO, 1996, p.15).

Os questionamentos a respeito da descentralizao existente no Brasil so

inmeros, no referentes ao que estipula a Constituio Federal, mas na forma
como so administrados os recursos a serem repassados para as unidades da
federao. Esses pontos levam a pronunciamentos favorveis rediscusso da
distribuio da receita, conforme menciona Varsano, da participao das entidades
federativas:

Embora a matria sempre reaparea na agenda da discusso poltica de uma

reforma tributria, parece bvio que no h condies favorveis no futuro
prximo nem para reduzir ainda mais os recursos disponveis para a Unio nem
para promover uma reconcentrao das rendas pblicas, no se descartando,
porm, mudanas nas distribuies de recursos entre estados e entre municpios
e nas participaes de recursos prprios e de transferncias na composio de
suas receitas. Por outro lado, na medida em que se consiga colocar em curso um
processo ordenado de descentralizao de encargos, a participao dos trs
nveis de governo nos recursos pblicos, particularmente na receita de
contribuies sociais, ter que ser rediscutida. (VARSANO, 1996, p.28).

O autor destaca, dentro dessa evoluo do sistema tributrio nacional, que o

Cdigo Tributrio foi criado com objetivos centralizadores, no exerccio de 1966,
 76

tendo como fito o crescimento econmico e a manuteno da centralizao na

Unio: Seus mentores tinham plena conscincia de que estavam reduzindo o grau
de autonomia fiscal dos estados e municpios, porm julgavam que os benefcios da
maior coordenao e da racionalidade econmica do novo sistema compensavam a
perda de autonomia.
Quanto autonomia conferida na Constituio de 1988, o autor afirma que o
crescimento da autonomia financeira se deu em decorrncia do aumento das
transferncias e no em razo da elevao da arrecadao tributria prpria.
Entendendo que esse aumento das transferncias vicia o regime federalista
adotado pelo Brasil, Lobo leciona no sentido de ser inaceitvel o nvel de
comprometimento das transferncias:

Assim que, se em dinmica diametralmente oposta s polticas que vm

sendo adotadas nos outros Estados federais para sanar a crise centrpeta
que ter acometido as bases do Federalismo Fiscal desses pases (nos
Estados Unidos da Amrica e na Alemanha ao menos, como j se viu, tem-
se procurado estimular a arrecadao de tributos prprios dos entes locais,
com a diminuio dos repasses verticais, grants-in-aid, subsdios, etc.), no
Brasil vem apostando no incremento das transferncias
intergovernamentais, ento, se assim, tanto mais exsurge inaceitvel que
a incolumidade de tais transferncias esteja comprometida no nvel em que
hoje se encontra. (LOBO, 2003, p. 162).

O comprometimento mencionado no texto acima poder ser conferido quando

da anlise do balano dos Municpios escolhidos, no qual se observa a participao
das transferncias da Unio e do Estado-membro no oramento municipal,
chegando nos Municpios menores a representar mais de 100% (cem por cento) da
receita prpria.
Sendo o objeto de o Estado atingir um ambiente propcio para um
desenvolvimento sustentvel, isto , para um crescimento que possibilite a
satisfao plena das necessidades da sociedade, como educao, sade, lazer,
entre outras, deve tomar atitudes para que o desenvolvimento se d em todas as
regies, motivo pelo qual adotou o federalismo cooperativo como regime.
O desenvolvimento de uma regio determinado por vrios fatores, dentre
esses est a existncia de recursos, para fazer frente aos gastos necessrios, e o
gerenciamento por parte da administrao local, uma vez que mais afeito aos
problemas regionais do que o governo central.
 77

A respeito desse tema, Jos Edmilson de Souza-Lima e Gilson Batista de

Oliveira trataram ao escrever sobre a interdependncia do processo de
desenvolvimento regional:

Na primeira fora, o desenvolvimento est associado quantidade de

recursos disponveis. Depende da participao regional no uso dos recursos
nacionais e estaduais. Esse fator tem vnculos com o processo de alocao
inter-regional dos recursos e relaciona as decises que pertencem ao
mbito exclusivamente controlado pelo Estado. exgeno regio e tem
caractersticas predominantemente centralizadas.
A segunda fora est relacionada aos efeitos das polticas
macroeconmicas e setoriais, isto , depende da ao do governo central,
que pode afetar positiva ou negativamente a regio. (SOUZA-LIMA;
OLIVEIRA, 2006, p. 37).

As polticas macroeconmicas, que partem do governo central, no atingem

as necessidades regionais, uma vez que tm como objeto o global, entretanto,
podem vir a dificultar os projetos e os investimentos regionais.
Num pas da dimenso do Brasil, essas polticas tendem a beneficiar
determinadas regies e dificultar as condies de investimentos em outras,
principalmente aquelas que no possuem recursos prprios suficientes.
As transferncias tm esse papel, equilibrar as condies de crescimento
entre todas as regies, possibilitando ao governo local adotar polticas pblicas
dentro de suas necessidades, investindo os recursos percebidos na melhor forma
possvel.
Esses investimentos, diferente da iniciativa privada, seguem regras rgidas,
no podendo o gestor se afastar delas sob pena de nulidade dos atos e
responsabilizao pelos danos causados ao Errio. Dentre essas normas destaca-se
a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, que regulamentou as finanas pblicas, estabeleceu limites
de gastos e crimes para quem venha a infringi-las.
Na exposio de motivos dessa lei, encontram-se vrias citaes de
desenvolvimento sustentvel, dentre as quais a abaixo reproduzida que apresenta o
resultado a ser auferido, um ambiente fiscal favorvel e uma gesto responsvel:

5. Este Projeto de Lei publicamente conhecido como Lei de

Responsabilidade Fiscal LRF tambm faz parte desse elenco de
importantes inovaes estruturais da Administrao pblica que, aps
aprovado, ter vigncia num ambiente fiscal mais favorvel, sedimentado
pelos efeitos positivos do PEF, da reestruturao das dvidas dos Estados e
 78

dos Municpios, da reorganizao do sistema bancrio estadual, e de outras

medidas de ajuste fiscal implementadas pelos governos estaduais e
municipais.
6. Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal mais favorvel com
a aprovao de uma norma que estabelece princpios norteadores da
gesto fiscal responsvel, que fixa limites para o endividamento pblico e
para a expanso de despesas continuadas, e que institui mecanismos
prvios e necessrios para assegurar o cumprimento de metas fiscais a
serem atingidas pelas trs esferas de governo, a condio necessria e
suficiente para a consolidao de um novo regime fiscal no Pas, compatvel
com a estabilidade de preos e o desenvolvimento sustentvel. (BRASIL,
2000).

Aps o controle da inflao, que foi o mal que assolava a economia ptria nas
dcadas de 70 a 90, o governo foi obrigado a criar regras para a gesto das finanas
pblicas, no intuito de regularizar as contas pblicas, que vinham apresentando um
grande dficit.
O mecanismo utilizado pelo legislador foi a criao de limites para gastos com
pessoal, vinculao de receita, dentre os quais com educao, cincia e tecnologia,
sade, alm das transferncias que so direcionadas para determinada rea.
Para uma melhor compreenso, esse estudo ser dividido em receitas e
despesas, analisando a sua composio para aps, atravs de dados oramentrios
de alguns Municpios paranaenses, verificar a condio em que se encontram
atualmente e responder a pergunta referente sua autonomia em relao aos
demais entes da federao.

2.1.1 Da Receita Municipal

O desenvolvimento local composto de procedimentos adotados pela

administrao municipal em conjunto com a sociedade que tem por fim a realizao
de servios, de obras, de atitudes para a melhoria da qualidade de vida da
comunidade. Para a implantao desse processo, h a necessidade de que o errio
tenha condies de suportar os gastos, razo pela qual o estudo da receita dos
Municpios muito importante para esse trabalho, pois por meio desses recursos
financeiros que sero tomadas as iniciativas necessrias para atingir o objetivo
auferido.
A receita dos Municpios composta por todos os recursos financeiros que
entram para os cofres pblicos, de qualquer fonte, e podem ser divididas em: a)
 79

receitas prprias que so as constitudas pelos impostos, taxas, contribuies de

melhorias; e b) receitas imprprias que so aquelas compostas pelas transferncias
constitucionais e voluntrias da Unio e dos Estados.
As primeiras so arrecadadas por meio da atividade direta do Municpio,
utilizando seu poder impositivo que, de acordo com a Constituio Federal, so: a) o
IPTU Imposto Predial e Territorial Urbano; b) ITBI Imposto sobre Transmisso
Inter-vivos; e c) ISS Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza, alm das
taxas, das contribuies de melhoria e preos. As demais so recebidas em
decorrncia de determinao legal, oriundas de fundos de participao ou de
impostos que so de competncia da Unio ou do Estado-membro.
O Professor Ives Gandra Martins, afirmando que os Municpios receberam um
status de igualdade com outros entes federados, fez a seguinte crtica em
comparao com a participao dos Municpios de outros pases:

Aps o exame da maior participao municipal na receita do Poder Central

nas seguintes Federaes: Austrlia, ustria, Alemanha, EUA, Canad,
Sua, escrevo: Como se percebe, no obstante os Municpios no tenham
nas seis federaes mencionadas direito imposio, em nvel
constitucional, a centralizao federal das receitas fiscais
consideravelmente inferior, visto que os repasses de ingressos permitem
que, sem o nus de administrao da mquina arrecadadora, obtenham as
figuras menores recursos bastante superiores. (MARTINS, 2001, p.16)

Citando Carlos Alberto Longo, Ives Gandra Martins transcreve parte de sua
obra:

(...) traa perfil sensivelmente preocupante quanto a pouquido de recursos

tributrios dos Municpios, no obstante a terica superioridade constitucional
que lhes permite impor tributos. Assim que, contra uma mdia de trinta por
cento de receita tributria destinada aos Municpios nos pases civilizados,
recebem os Municpios brasileiros, em mdia, dezessete por cento da carga
tributria do Pas, sendo que dez por cento de repasse e sete por cento de
imposio direta. (LONGO Apud MARTINS, 2001, p.16)

O Fundo Monetrio Internacional realizou um trabalho comparando a

participao dos governos locais na arrecadao tributria, cujo quadro comparativo
foi apresentado no artigo escrito por Jos Roberto Rodrigues Afonso (2007) no qual
demonstra que a centralizao da arrecadao grande no Brasil. Nos pases
denominados de desenvolvidos, dentre os quais os Estados Unidos, a participao
 80

municipal na receita nacional chega prximo a 20%, no Japo totaliza

aproximadamente 38%.
Apesar da propagada descentralizao administrativa no governo brasileiro,
observa-se, na tabela abaixo, que estamos muito aqum daqueles pases
considerados desenvolvidos. O ndice de participao, de acordo com o FMI no ano
de 1997, aproximadamente o mesmo do IBGE, mas para o ano de 2003.
Se h alguma inteno de conferir maior participao da sociedade local na
elaborao de polticas pblicas, necessrio aumentar a influncia dos Municpios
na arrecadao tributria nacional, pois na atual condio as cidades no podem
investir em obras e servios que tendem a desenvolver a regio e propagar para as
demais o desenvolvimento.

Grfico 2 Participao Municipal na arrecadao nacional

Japo/ 1989 37,7%

Sucia/ 1993 35,2%

Dinamarca/ 1994 30,3 %

Noruega/ 1992 24,5%

Polnia/ 1988 22,2%

EUA/ 1993 16,3%

Fran a/ 1992 12,2%

Alemanha/1991 11,0%

Bolvia/ 1993 10,9%

Canad/ 1989 10,8%

Es panha/ 1992 9,6%

frica do Sul/ 1994 8,8%

Hungria/ 1990 8,2%

Reino Unido/ 1992 6,2%

BRASI L/ 1997 5,4 %

Aust rlia/ 1994 5,5%

Itlia/ 1989 4,6 %

Port ugal/ 1990 4,5%

Mxico/ 1987 1,1%

Fonte: FMI Government Finance Statistics Yearbook para amostra de pases; elaborao prpria para
o Brasil (estimativa para 1997)

No custa relembrar o artigo 3 da Constituio Federal que arrola os

objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, dentre os quais - garantir
o desenvolvimento nacional e erradicar a pobreza, a marginalizao e reduzir as
 81

desigualdades sociais e regionais, resultado que seria atingido com a repartio da

receita tributria, que no est surtindo o efeito almejado.
O comparativo acima estabelece uma diferena muito grande na participao
dos Municpios brasileiros na arrecadao nacional, apresentando uma participao
no exerccio de 1997 de apenas 5,4% (cinco vrgula quatro por cento). De acordo
com levantamento realizado pelo IBGE, no exerccio de 2003 foi de 5,1% (cinco
vrgula um por cento) da arrecadao nacional, passando para 19,3% (dezenove
vrgula trs por cento) com as transferncias, conforme o quadro abaixo:
Tabela 2 Distribuio proporcional das receitas e proporo da carga tributria bruta nacional,
Segundo esfera da federao Brasil 2004

Cumpre destacar a observao do IBGE a respeito do quadro acima que

demonstra a pequena participao municipal na arrecadao total do pas e o
reflexo desta quando se computam as transferncias, situao sentida mais
especificamente nos pequenos Municpios:

Os referidos indicadores mostram que embora esteja havendo um aumento

da arrecadao prpria dos municpios esta no vem crescendo na mesma
proporo que a importncia destes entes federativos na esfera pblica
nacional. Em outras palavras, os municpios continuam dependendo muito
das transferncias governamentais. A razo para isso encontra-se na falta
de infra-estrutura fsica e informacional que prevalece em grande parte nos
municpios brasileiros, impedindo que haja um aumento mais expressivo da
sua arrecadao prpria. A ausncia de gesto tributria, tais como:
sistemas cadastrais informatizados e integrados; mapeamentos de unidades
territoriais e residenciais; cobrana de taxas institudas; etc, fazem com que
a arrecadao prpria dos municpios brasileiros fique bem abaixo da de
pases como Sucia (35,2%), EUA (16,3%) e Bolvia (10,9%). (IBGE, 2003).

O federalismo tem como base o princpio da subsidiariedade, isto , a

repartio de competncias para cada ente da federao, dentre as quais a
tributria, estabelecendo quais tributos so privativos para cada unidade e quais
tero sua arrecadao transferida ou distribuda, conforme prega o cooperativismo,
possibilitando ao governo local investir nas reas de seu interesse.
 82

2.1.1.1 Das Receitas Prprias

De acordo com o art. 156 da Constituio Federal, os impostos de

competncia privativa dos Municpios so: o IPTU Imposto Predial e Territorial
Urbano, o ITBI Imposto sobre transmisso inter vivos de imveis e de direitos
reais, o ISS Imposto sobre servios de qualquer natureza, que representam a
maior parte da receita municipal.
O IPTU cobrado anualmente e tem como fato gerador10 a propriedade
predial e territorial urbana. Estabelecendo como sua abrangncia a zona urbana e o
ITBI, tem como fato gerador a transferncia inter vivos da propriedade imvel, por
ato oneroso e o ISS incide sobre os servios que no se encontram na competncia
da Unio e dos Estados, ficando a cargo da administrao local a fixao das
alquotas a serem cobradas.
Em estudo realizado pelo IBGE, o Brasil conta atualmente com 5560 (cinco
mil quinhentos e sessenta) Municpios, desse total, 3390 possuem uma populao
entre 5.000 (cinco mil) e 20.000 (vinte mil) pessoas, com pequena capacidade
tributria, dependendo exclusivamente das transferncias oriundas da Unio e dos
Estados, conforme demonstra a tabela abaixo:

Tabela 3 - Municpios, total e por partido atual do prefeito, segundo classes de tamanho da
populao dos municpios, Grandes Regies e Unidades da Federao -2004

Classes de tamanho Municpios

da populao dos

municpios,
Total
Grandes Regies e
Unidades da Federao

Total 5 560 1 132 1 098 959 561 427 355 226 217 213 136 234

Classes de tamanho da

populao
At 5.000 1 359 295 267 216 184 116 80 59 40 36 36 30

De 5 001 a 20.000 2 631 541 499 526 244 189 194 106 69 100 58 103

De 20 001 a 100 000 1 317 258 290 187 123 104 73 48 53 63 31 87

De 100 001 a 500 000 219 33 36 26 9 16 8 12 46 13 8 12

Mais de 500 000 34 5 6 4 1 2 - 1 9 1 3 2

10
Fato gerador a situao definida em lei como necessria e suficiente para a ocorrncia da
obrigao tributria, isto , o fato que d ensejo cobrana do tributo.
 83

A Secretaria do Tesouro Nacional publicou um estudo traando o perfil dos

Municpios brasileiros quanto ao percentual da arrecadao prpria em relao a
sua receita, tal exame, que faz outra classificao populacional dos Municpios,
chega ao mesmo resultado apresentado pelo IBGE:
Tabela 4 - Perfil dos Municpios brasileiros quanto ao percentual da arrecadao prpria em relao
a sua receita

RECEITAS DE ARRECADAO PRPRIA

% RECEITA BRUTA 1998 1999 2000 2001 2002 2003 MDIA
TOTAL 34,9 34,0 33,3 32,8 34,0 35,4 34,1
POP > 1.000.000 53,6 51,3 50,2 50,4 50,9 51,9 51,4
1.000.000 > POP > 300.000 39,3 39,7 38,1 37,4 40,6 40,1 39,2
300.000 > POP > 50.000 29,0 28,3 28,2 27,8 30,2 31,9 29,2
POP < 50.000 13,1 13,2 13,1 13,1 14,0 15,9 13,7

RECEITAS DE TRANSFERNCIAS
% RECEITA BRUTA 1998 1999 2000 2001 2002 2003 MDIA
TOTAL 65,1 66,0 66,7 67,2 66,0 64,6 65,9
POP > 1.000.000 46,4 48,7 49,8 49,6 49,1 48,1 48,6
1.000.000 > POP > 300.000 60,7 60,3 61,9 62,6 59,4 59,9 60,8
300.000 > POP > 50.000 71,0 71,7 71,8 72,2 69,8 68,1 70,8
POP < 50.000 86,9 86,8 86,9 86,9 86,0 84,1 86,3

IPTU
% RECEITA BRUTA 1998 1999 2000 2001 2002 2003 MDIA
TOTAL 7,4 8,2 7,5 7,3 7,4 7,9 7,6
POP > 1.000.000 10,8 13,4 12,4 12,3 12,8 13,4 12,5
1.000.000 > POP > 300.000 9,3 9,2 8,3 8,5 8,9 9,2 8,9
300.000 > POP > 50.000 6,7 6,3 5,7 5,6 5,6 5,8 5,9
POP < 50.000 2,5 2,4 2,3 2,2 2,2 2,4 2,3

ISS
% RECEITA BRUTA 1998 1999 2000 2001 2002 2003 MDIA
TOTAL 9,9 9,0 9,0 9,2 8,9 9,2 9,2
POP > 1.000.000 19,0 17,3 17,3 17,7 17,1 16,7 17,5
1.000.000 > POP > 300.000 9,4 8,7 8,7 9,0 9,2 10,0 9,2
300.000 > POP > 50.000 6,1 5,7 5,7 6,0 6,1 6,6 6,0
POP < 50.000 1,8 1,6 1,7 1,9 1,9 2,4 1,9

No quadro acima se observa o grau de importncia dos impostos de

competncia privativa dos Municpios: o IPTU tem um peso maior nos centros com
mais de 1.000.000 de habitantes, em razo do nmero de domiclios; o ISS tem uma
participao mais efetiva no oramento dos daqueles com populao acima de
300.000 de habitantes que, no exerccio de 2004, representavam menos de 34 de
um total de 5.560 cidades.
J as transferncias nos menos populosos, isto , aqueles com populao
abaixo dos 50.000 habitantes, representam 86% receita municipal, atestando sua
dependncia das transferncias governamentais.
 84

2.1.1.2. Das Transferncias Constitucionais

O federalismo no Brasil adotou o sistema cooperativo que se caracteriza pela

repartio vertical de competncias entre as entidades que compem o Estado
Federal: Unio, Estados-Membros, Distrito Federal e Municpios, que no aspecto
financeiro foi abordado por Rogrio Leite Lobo da seguinte forma:

J no aspecto financeiro, a cooperao entre as unidades federadas

objetiva suprir o desequilbrio causado pelas enormes disparidades
regionais no aspecto socioeconmico, e se d principalmente por meio das
transferncias verticais de recursos pblicos, para o qu servem os
chamados de fundos de participao (art.159, I), o FUNDEF (art.60,
ADCT) e outras formas de repasse de recursos com destinao especfica.
(LOBO, 2006, p. 58).

As transferncias financeiras so realizadas pela Unio e pelos Estados-

Membros buscando diminuir as diferenas regionais e equilibrar a economia
nacional, uma vez que nem todas possuem uma economia e uma infra-estrutura
necessria para fazer frente s necessidades locais.
Esse sistema federativo ganhou uma maior caracterizao a partir da
Constituio de 1988, quando as transferncias tiveram um maior aumento na
participao oramentria dos Estados e dos Municpios. Ocorre que a partir desse
momento a preocupao quanto ao aumento da arrecadao prpria ficou para um
segundo plano, situao que agravou as finanas pblicas em razo das novas
competncias estaduais e municipais, como enfoca Andrei G. Simonassi e Jos
Oswaldo Cndido Junior:

Se a Constituio de 1988 por um lado promoveu amplo processo de

descentralizao das receitas em favor das esferas subnacionais, por outro,
no especificou a repartio dos encargos e das responsabilidades. Dessa
forma, o aumento dos recursos disponveis foi acompanhado de um
processo de relaxamento oramentrio que se traduziu em aumento dos
gastos com consumo e com pessoal. Existem duas explicaes para esse
aumento das despesas correntes: a primeira seria que, em virtude do fato
de os estados no estarem preocupados em aumentar a sua arrecadao
prpria, dada a garantia obtida com as transferncias constitucionais, esse
aumento seria advindo do malefcio que foi o processo de descentralizao
e da elevao do empreguismo e clientelismo, gerando indcios de
irresponsabilidade fiscal, principalmente nos perodos eleitorais. A segunda
explicao que a necessidade de assumir as responsabilidades pblicas
deixadas em aberto pela Constituio de 1988 gerou o aumento dos gastos
com pessoal e com consumo dos estados. O fato que realmente alguns
gastos em programas de sade, educao e segurana pblica so
intensivos em mo-de-obra e em consumo e a crise fiscal nos estados e
 85

municpios se agravou aps a promulgao da referida Carta,

conseqentemente, vrios dispositivos constitucionais visando a disciplinar
os gastos pblicos foram institudos. (SIMONASSE; CNDIDO JUNIOR,
2008).
Essa crtica destaca a irresponsabilidade fiscal dos gestores pblicos no incio
da vigncia da atual Carta Magna, bem como, um acomodamento quanto busca
pela receita tributria, uma vez que a Unio e os Estados-Membros, no caso dos
Municpios, so obrigados a repassar parte da sua arrecadao aos demais entes
subnacionais. Com tais atitudes, o endividamento pblico aumentou e, via de
conseqncia, a carga tributria a fim de fazer frente aos pagamentos, determinando
a edio de algumas medidas para inibir o excessivo dbito fiscal, dentre as quais a
Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar n 101/2000.
Como o pas, em razo do seu territrio, tem regies com diferentes
caractersticas e necessidades, a edio de uma lei fiscal de carter nacional
possibilitou observar que algumas regies ou Municpios tiveram mais dificuldades
que outros na adaptao aos termos da lei.
As diferenas entre as regies brasileiras so enormes, apresentando um
bom nvel de desenvolvimento as regies sul e sudeste, e um nvel de
desenvolvimento ruim as regies Norte e Centro-Oeste, com a Regio Nordeste
aparecendo entre essas duas situaes como demonstra o levantamento feito pelo
IBGE quanto participao do Produto Interno Bruto nacional:

Quadro 1 - Produto Interno Bruto a preos correntes (1.000.000 R$)

Regies Brasileiras 2002 2003 2004 2005

e
Unidades da Federao
Brasil 1.477.022 1.699.948 1.941.498 2.147239
Norte 69.310 81.200 96.012 106.522
Nordeste 191.592 217.037 247.043 280.504
Sudeste 837.646 947.748 1.083.975 1.213.791
Sul 240.626 300.859 337.657 356.261
Centro-Oeste 129.649 153.104 178.811 190.161

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais

Observa-se que a participao da Regio Sudeste equivaleu, no exerccio de

2005, a aproximadamente 53% (cinqenta e trs por cento) do PIB brasileiro e das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, somadas, chegam a aproximadamente a
 86

26,88% do PIB, no se equiparando ao Estado de So Paulo que, de acordo com o

IBGE, totalizou R$ 727.053.000,00.
Os repasses constitucionais so importantes para a harmonizao entre todos
os entes federativos que no possuem a mesma capacidade de arrecadao
tributria, entretanto, essas transferncias no podem ser utilizadas como forma de
inibir a autonomia e violar o princpio da isonomia.
A grande questo : o regime de transferncias atual est conseguindo
diminuir as desigualdades regionais? Se observarmos a participao das regies no
PIB Produto Interno Bruto das regies e dos Estados, poder ser constatado o
distanciamento entre as economias dessas localidades, conforme tabela acima
elaborada pelo IBGE, permitindo concluir que ainda no ocorreu a igualdade
almejada entre todas as regies.
Dentre as principais transferncias da Unio para os Estados, o DF e os
Municpios, previstas na Constituio, destacam-se: o Fundo de Participao dos
Estados e do Distrito Federal (FPE); o Fundo de Participao dos Municpios (FPM);
o Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos Industrializados - FPEX; o
Fundo de Manuteno e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio FUNDEF, atualmente de FUNDEB; e o Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural - ITR.

a) Das Transferncias da Unio

De acordo com o artigo 158, I e II da Constituio Federal, pertencem aos

Municpios a arrecadao dos seguintes impostos federais, alm dos fundos de
participao j mencionados:
a) o produto da arrecadao do imposto da Unio sobre renda e
proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos
pagos, a qualquer ttulo, por eles, suas autarquias e pelas fundaes que
institurem e mantiverem;
b) cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto da Unio
sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imveis neles
situados, cabendo a totalidade na hiptese da opo a que se refere o art.
153, 4, III.
 87

Compem a receita municipal os seguintes fundos de participao:

a) o FUNDEF, de acordo com a sua regulamentao, a Lei Federal n
9424, de 24 de dezembro de 1996, que vinculou a utilizao dos recursos
repassados para a valorizao e desenvolvimento do ensino fundamental,
hoje substitudo pelo FUNDEB - Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao;
b) o FPM Fundo de Participao dos Municpios, que constitudo de
22,5% (vinte e dois vrgula cinco por cento) dos 47% (quarenta e sete por
cento) do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos
de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, cuja
regulamentao esclarecida pelo Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal11 nos seguintes termos:

a receita proveniente do FPM contnua, isto , entra para os cofres municipais a

cada dez dias, permitindo um planejamento mais racional das despesas
municipais e dos desembolsos, ou seja, da programao oramentria e
financeira;
o Fundo tem suas cotas calculadas pelo Tribunal de Contas da Unio,
funcionando o Banco do Brasil como agente repassador;
o Fundo fiscalizado pelo Legislativo Municipal e pelo Tribunal de Contas da
Unio;
a participao de cada Municpio determinada pela aplicao de coeficientes
variveis de acordo com o nmero de habitantes, reajustados sempre que, por
meio de recenseamento demogrfico geral, seja conhecida oficialmente a
populao total do pas. Atualmente os coeficientes so distribudos pelas
categorias de Municpios, segundo o nmero de habitantes, conforme estipulado
pelo Tribunal de Contas da Unio;

b) Transferncias dos Estados-Membros

Da mesma forma que as transferncias da Unio tm por fim equilibrar as

diversas regies, as transferncias dos Estados-Membros para os Municpios tm
por objetivo reduzir as disparidades econmicas e sociais.
Ocorre que, da mesma forma que os Estados, os Municpios continuam se
deparando com dificuldades para suprir suas necessidades, para investimentos,

11
In http://www.ibam.org.br/publique/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm
 88

enfim, para oferecer comunidade uma qualidade de vida condizente com os

tributos recolhidos.
O artigo 158, III e IV da Constituio da Repblica estabelece como repasses
dos Estados para os Municpios os seguintes impostos:
a) cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto do Estado
sobre a propriedade de veculos automotores licenciados em seus
territrios; e
b) vinte e cinco por cento do produto da arrecadao do imposto do
Estado sobre operaes relativas circulao de mercadorias e sobre
prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao.

2.1.2. Das Despesas Pblicas Municipais

Despesa Pblica todo o desembolso que a Administrao faz para suprir os

gastos com os servios pblicos, com a folha de pagamento, com a aquisio de
bens, com a contratao de terceiros para a execuo de servios e outros
empreendimentos necessrios para a consecuo de seus objetivos.
A Constituio Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceram
limites para investimentos na educao, na sade, na cincia e tecnologia, para
propiciar um maior desenvolvimento regio, vinculando de tal forma que a sua
desobedincia causa de interveno do Estado no Municpio. Os limites fixados
para a educao e sade so os seguintes:
a) vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e
desenvolvimento do ensino;
b) quinze por cento do produto da arrecadao dos impostos a que se
refere o art. 156, que trata daqueles de competncia privativa do
Municpio (IPTU, ITBI e ISS) e dos recursos de que tratam os artigos 158
e 159, inciso I, alnea b e 3, (transferncias da Unio e do Estado),
para os servios de sade.
Com o advento da Lei Complementar n 101/2000, o administrador pblico
passou a atuar com limites fixados para determinados gastos, tal como o de pessoal
 89

que para os Municpios ficou restrito a 60% (sessenta por cento) da receita corrente
lquida12, conforme estatui o artigo 19, estabelecendo que para o Poder Legislativo
ser conferido 6% (seis por cento) e para o Executivo 54% (cinqenta e quatro por
cento).
Essa limitao decorreu em razo de abusos de algumas autoridades
pblicas e para fins de acabar com a cultura de contratao de pessoal sem
estabelecer limites, sem planejamento, principalmente em ano de eleio.
A contratao de pessoal de forma indiscriminada sempre foi um mtodo
utilizado pelos detentores do poder para poder controlar determinada parcela da
sociedade. Vale a pena relembrar que no perodo imperial foi utilizada essa
sistemtica para controlar a sociedade local, ofertando empregos pblicos para os
coronis, a fim de que nomeassem pessoas de sua confiana.
Com o advento da Constituio Federal de 1988, a investidura em cargo
pblico por meio de concurso pblico se tornou obrigatria, uma vez que a Emenda
Constitucional n 01/69 obrigava o concurso pblico na primeira investidura,
permitindo lei determinar as excees, situaes que acabaram se tornando a
regra.
Quanto s limitaes impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal,
infelizmente, trata-se de uma medida necessria que busca retirar da nossa cultura o
empreguismo, o nepotismo, enfim, almeja tornar o servio pblico cada vez mais
profissional, impedindo os gastos com pessoal em detrimento de investimentos mais
importantes para a sociedade.
Deve ser ressaltado que a limitao com os gastos com pessoal deve ser
realizada com planejamento e no a qualquer preo, sob pena de ser desmontada
toda uma estrutura de servidores pblicos, destacando a rea da educao, sade,
na qual o pas necessita de um grande nmero de profissionais qualificados.

12 o
Art. 2 Para os efeitos dessa Lei Complementar, entende-se como:
IV - receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais,
industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm
correntes, deduzidos:
c) na Unio, nos Estados e nos Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do
seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao
o
financeira citada no 9 do art. 201 da Constituio.
 90

Essas medidas determinaram uma melhora nos resultados na Administrao

Pblica, entretanto, no so suficientes para conduzir a sociedade local qualidade
de vida esperada. Essa conduo ser atingida a partir do momento que outras
reas se somarem s limitaes financeiras impostas por lei, dentre as quais, o
planejamento.
Por meio dessa legislao e de uma maior fiscalizao, o nmero de agentes
pblicos que respondem processos criminais, administrativas ou civis aumentou
muito, apesar disso, ainda nos deparamos com notcias referentes a desvios de
dinheiro pblico, causando uma indignao social e exigindo a responsabilizao de
todos os envolvidos.
O somatrio das despesas obrigatrias, isto , com pessoal, sade,
educao, abrange uma parte considervel do oramento municipal, no permitindo,
nos casos dos Municpios de pequeno porte, maior investimento em outras reas
que no so consideradas obrigatrias pela legislao, mas que so de grande
importncia para a comunidade.
Reduzir os gastos sem prejudicar a qualidade do servio pblico pode ser
uma alternativa, mas no a soluo. Uma reforma administrativa ampla, atravs da
qual, por exemplo, seja reduzido o nmero de cargos em comisso e estabelecidos
alguns critrios para a nomeao para tais funes, como forma de profissionalizar
ainda mais a gesto pblica.
Outro ponto a ser apreciado, a ttulo de ilustrao, a contratao de pessoal
na rea da sade, principalmente para as cidades menores do interior, questo de
difcil soluo, uma vez que a abertura de concursos pblicos para provimento de
cargos de mdicos, por mais que o salrio seja atraente, no conseguem atrair
candidatos.
A reforma administrativa apregoada no deve ser promovida levando em
considerao as questes enfrentadas nos grandes Municpios, pois a sua realidade
no pode ser comparada com a dos menores, que representam, conforme dados do
IBGE, a maior parte dos Municpios brasileiros. Adotando o paradigma desde baixo
utilizado na discusso do desenvolvimento local por Souza Lima e Oliveira (2006,
p.33), isto , analisar as necessidades das administraes municipais em qual h um
menor poder econmico, e estabelecer regras que permitam a realizao de
mudanas dentro das estruturas administrativas.
 91

Outro ponto que j foi tratado, entretanto, merece ressalva referente ao

planejamento para uma possvel reforma administrativa, isto , cada administrao
tem conhecimento do nmero de servidores pblicos necessrios para a prestao
dos servios com qualidade, bem como a sua distribuio pelas entidades, razo
pela qual o paradigma acima mencionado deve ser adotado como regra.
 92

3 ESTUDO DE CASOS DE MUNICPIOS PARANAENSES PARA ANLISE DA

DEPENDNCIA FINANCEIRA

Como o objetivo deste trabalho discutir a autonomia municipal como fator de

desenvolvimento local, optou-se pela anlise da situao de alguns Municpios do
Estado do Paran, apontando dentro dos seus balanos os percentuais referentes
aos investimentos, a participao das transferncias, a arrecadao prpria, enfim,
apresentar elementos para a discusso sobre a existncia de autonomia ou no.
Como o desenvolvimento abrange diversas dimenses, no apenas a
econmica, os investimentos devem ser suficientes para conferir comunidade local
servios pblicos, obras e uma vida com qualidade, envolvendo educao, sade,
lazer, economia, meio ambiente, enfim, reas que so interligadas e necessrias
para o fim a ser atingido.
Os Municpios do Estado do Paran possuem os mesmos problemas que os
demais, as transferncias governamentais tm uma grande importncia para os
Estados-Membros e para os Municpios, ultrapassando em alguns casos a
arrecadao prpria.
As cidades escolhidas foram as seguintes:
Curitiba, por ser a capital do Estado, possuindo uma populao atual de
aproximadamente 1.800.000 habitantes, um comrcio e um parque industrial
desenvolvido, o que permite verificar os reflexos na arrecadao prpria e nas
transferncias oriundas da Unio e do Estado do Paran;
A cidade de Araucria, por se tratar de uma das cidades com maior
arrecadao do Estado; apesar de no ser uma cidade grande, tem um perfil
empresarial, com empresas voltadas para a indstria do petrleo e contar
com uma populao de aproximadamente 110.000 habitantes.
A cidade de Dois Vizinhos, situada no sudoeste do Estado, tem uma
populao de 34.000 habitantes aproximadamente, concentrando sua
atividade empresarial na agropecuria. Foi escolhida por ter uma populao
abaixo dos 100.000 habitantes e superior a 50.000.
O Municpio de Barraco, situado no oeste do Paran, possui uma populao
de aproximadamente 9.000 habitantes; com pequena participao nas
transferncias, permitir constatar a dependncia j mencionada.
 93

3.1 MUNICPIO DE CURITIBA

Na qualidade de Capital do Estado do Paran, a cidade de Curitiba conta

atualmente com uma populao aproximada de 1.800.000 pessoas, fator que, por si
s, permite concluir que a sua receita prpria a maior do Estado, porque o fato
gerador do IPTU a propriedade de bens imveis, alm disso, como capital, tem
atrado um nmero significativo de empresas e pessoas para se estabelecerem.
No exerccio de 2005, conforme dados levantados na Secretaria do Tesouro
Nacional, a receita prpria chegou a R$ 1.497.990.705,00 (um bilho, quatrocentos
e noventa e sete milhes, novecentos e noventa mil, setecentos e cinco reais), que
se referem arrecadao do IPTU, do ISS e outros que seriam os preos pblicos,
as taxas, multas, enfim, recursos que ingressam nos cofres pblicos sem estarem
vinculados aos impostos.
As transferncias totalizaram R$ 908.047.226,00 (novecentos e oito milhes,
quarenta e sete mil, duzentos e vinte e seis reais), compostas das oriundas da Unio
e do Estado, e equivalem a aproximadamente 37,50% (trinta e sete vrgula
cinqenta por cento) da receita total:

Tabela 5 - Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$)

Receitas 2004 2005 Despesas 2004 2005

1. Receitas Correntes 2.226.256.483 2.406.037.931 3. Despesas Correntes 1.987.442.287 2.166.959.641

1.1 Receitas Prprias 1.427.028.000 1.497.990.705 3.1 Despesas com Pessoal 464.098.777 535.879.309

IPTU 228.557.046 187.202.335 Pessoal Ativo 462.491.994 504.656.617

ISS 287.142.217 327.311.153 Inativos e Pensionistas 0 0

Outras Receitas Prprias 911.328.737 983.477.217 Outras Despesas com pessoal 1.606.783 31.222.691

1.2 Transferncias 799.228.483 908.047.226 3.2 Outras Despesas Correntes 1.523.343.510 1.631.080.332

FPM 66.545.891 93.511.425 Juros Pagos 22.322.128 18.291.462

Outras Transferncias 732.682.593 814.535.801 Demais Despesas Correntes 1.501.021.382 1.612.788.870

2. Receitas de Capital 6.496.215 15.030.142 4. Despesas de Capital 168.749.350 146.762.738

Operaes de Crdito 12.371 1.756.999 Investimentos 86.127.971 95.149.866

Alienao de Bens 181.380 334.966 Amortizaes Pagas 50.732.410 44.977.831

Outras Receitas de Capital 6.302.464 12.938.177 Outras Despesas de Capital 31.888.968 6.635.041

Total das Receitas (1+2) 2.232.752.698 2.421.068.073 Total das Despesas (3+4) 2.156.191.637 2.313.722.379

Dficit 0 0 Supervit 76.561.061 107.345.694

Total 2.232.752.698 2.421.068.073 Total 2.232.752.698 2.421.068.073

Fonte: FINBRA 2004, FINBRA 2005.

Note-se que, apesar de se tratar de uma capital de Estado, os repasses

financeiros tm uma participao importante no seu oramento, a receita prpria no
seria suficiente para fazer frente s despesas correntes que totalizaram R$
 94

2.166.959.641,00 (dois bilhes, cento e sessenta e seis mil, novecentos e cinqenta

e nove mil, seiscentos e quarenta e um reais).
Os gastos com investimentos totalizaram R$ 95.149.866,00 (noventa e cinco
milhes, cento e quarenta e nove mil, oitocentos e sessenta e seis reais), que
equivalem a 6,35% da receita prpria, que so consideradas as despesas com o
planejamento e a execuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis
considerados necessrios realizao dessas ltimas e com a aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente.
As transferncias do Estado do Paran para o Municpio de Curitiba, no
mesmo exerccio, que se encontram includos no quadro acima, so descriminadas
pelo quadro abaixo:

Tabela 6 Repasses de receitas exerccio de 2005

REPASSES DE RECEITA - EXERCCIO 2005

EXERCCIO ICMS1 Fundo de Royalties
IPVA
4 Total Repasse Lquido
Exportao2
2005 Repasse Bruto Repasse Lquido Petrleo3

Janeiro 22.271.214,88 18.930.532,64 573.574,66 16.707,63 6.845.288,32 26.366.103,25

Fevereiro 19.578.365,60 16.641.610,76 512.181,12 0,00 47.480.180,65 64.633.972,53
Maro 19.760.759,72 16.796.645,76 531.222,85 41.244,30 11.713.556,67 29.082.669,58
Abril 22.590.153,47 19.201.630,45 531.918,93 21.252,91 7.578.318,89 27.333.121,18
Maio 23.441.683,22 19.925.430,74 575.602,96 22.616,24 7.517.084,40 28.040.734,34
Junho 18.931.389,17 16.091.680,79 515.565,60 19.301,11 7.226.641,79 23.853.189,29
Julho 21.098.716,96 17.933.909,42 484.163,70 22.433,64 6.707.494,77 25.148.001,53
Agosto 23.832.283,06 20.257.440,61 531.216,35 24.851,92 4.569.483,31 25.382.992,19
Setembro 21.110.309,97 17.943.763,47 557.948,15 24.672,65 3.749.460,89 22.275.845,16
Outubro 21.461.660,44 18.242.411,37 621.321,78 12.336,43 3.151.760,56 22.027.830,14
Novembro 24.462.470,47 20.793.099,89 626.471,00 29.393,44 2.970.667,35 24.419.631,68
Dezembro 22.371.289,85 19.015.596,38 770.372,67 21.468,81 3.389.844,88 23.197.282,74

ICMS1
Fundo de Royalties
TOTAIS IPVA4 Total Repasse Lquido
Repasse Exportao2 Petrleo3
Repasse Bruto
Lquido
ACUMULADO
ANUAL AT 260.910.296,81 221.773.752,28 6.831.559,77 256.279,08 112.899.782,48 341.761.373,61
31/12/2005

Examinando os demonstrativos acima, observa-se que os repasses da Unio

para o Municpio foram superiores ao do Estado, mas, apesar disso, a interferncia
dessas esferas governamentais na gesto municipal grande, uma vez que fica
adstrita aos mandamentos no apenas legais para a sua aplicao, mas tambm
 95

poltica, situao vivida nos perodo colonial, imperial, quando o coronelismo

predominava.

3.2 MUNICPIO DE ARAUCRIA

O Municpio de Araucria, com uma populao para o exerccio de 2007 de

109.943 (IBGE), tem uma boa estrutura empresarial, entretanto, a dependncia das
transferncias grande.
No ano de 2005, o Municpio apresentou uma receita total de R$
283.896.773,00 (duzentos e oitenta e trs milhes, oitocentos e noventa e seis mil,
setecentos e setenta e trs reais), contra uma receita prpria de R$ 33.644.087,00
(trinta e trs milhes, seiscentos e quarenta e quatro mil e oitenta e sete reais), esta
representando o equivalente a 11,85% daquela:

Tabela 7 - Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$)

Receitas 2004 2005 Despesas 2004 2005

1. Receitas Correntes 242.509.569 282.606.966 3. Despesas Correntes 202.549.497 185.038.414

1.1 Receitas Prprias 47.445.784 33.644.087 3.1 Despesas com Pessoal 117.310.813 124.412.274

IPTU 2.569.240 2.931.335 Pessoal Ativo 113.141.522 114.829.183

ISS 7.568.295 6.190.019 Inativos e Pensionistas 4.076.638 4.791.901

Outras Receitas Prprias 37.308.250 24.522.733 Outras Despesas com pessoal 92.653 4.791.190

1.2 Transferncias 195.063.784 248.962.880 3.2 Outras Despesas Correntes 85.238.684 60.626.140

FPM 11.659.458 16.481.585 Juros Pagos 3.313.395 544.961

Outras Transferncias 183.404.326 232.481.295 Demais Despesas Correntes 81.925.289 60.081.179

2. Receitas de Capital 1.244.220 1.289.807 4. Despesas de Capital 31.674.155 17.691.460

Operaes de Crdito 980.797 381.784 Investimentos 27.516.439 13.264.932

Alienao de Bens 101.368 0 Amortizaes Pagas 4.157.716 3.926.528

Outras Receitas de Capital 162.056 908.023 Outras Despesas de Capital 0 500.000

Total das Receitas (1+2) 243.753.789 283.896.773 Total das Despesas (3+4) 234.223.653 202.729.874

Dficit 0 0 Supervit 9.530.136 81.166.899

Total 243.753.789 283.896.773 Total 243.753.789 283.896.773

Fonte: FINBRA 2004, FINBRA 2005.

As despesas com pessoal no mesmo exerccio foram de R$ 124.412.274,00

(cento e vinte e quatro milhes, quatrocentos e doze mil, duzentos e setenta e
quatro reais), o que permite concluir que a receita prpria no suficiente para fazer
frente s despesas com os servidores pblicos e outros includos nesse quadro.
As transferncias totalizaram R$ 248.962.880,00 (duzentos e quarenta e oito
milhes, novecentos e sessenta e dois mil, oitocentos e oitenta reais), representando
 96

aproximadamente 740% da receita prpria, nmeros impressionantes que atestam

uma dependncia da Administrao Municipal em relao s transferncias
financeiras.
Observa-se que os gastos com os investimentos tiveram uma reduo do
exerccio de 2004 para o de 2005, representando neste a importncia de R$
13.264.932,00 (treze milhes, duzentos e sessenta e quatro mil, novecentos e trinta
e dois reais), representando 39,42% aproximadamente da receita prpria.
A transferncia estadual para esse Municpio no mesmo exerccio totalizou R$
161.457.862,34 (cento e sessenta e um milhes, quatrocentos e cinqenta e sete
mil, oitocentos e sessenta e dois reais e trinta e quatro centavos), representando a
maior parte dos repasses realizados:

Tabela 8- Repasses de receita exerccio 2005

REPASSES DE RECEITA - EXERCCIO 2005

ICMS1 Fundo de Royalties

EXERCCIO 2005 IPVA
4 Total Repasse Lquido
Exportao2
Repasse Bruto Repasse Lquido Petrleo3

Janeiro 15.769.256,96 13.122.234,97 405.788,35 11.830,98 209.720,21 13.749.574,51

Fevereiro 13.864.008,10 11.502.343,93 362.686,10 0,00 1.124.073,01 12.989.103,04
Maro 13.993.302,01 11.611.708,35 376.177,94 29.206,56 300.032,15 12.317.125,00
Abril 15.996.897,12 13.314.032,48 376.670,85 15.049,95 200.942,01 13.906.695,29
Maio 16.599.895,84 13.825.936,90 407.605,07 16.015,37 188.708,47 14.438.265,81
Junho 13.405.995,02 11.110.444,09 365.090,47 13.667,81 176.941,60 11.666.143,97
Julho 14.940.757,48 12.414.105,93 342.853,66 15.886,07 174.121,21 12.946.966,87
Agosto 16.876.493,57 14.058.628,32 376.173,32 17.598,53 139.755,43 14.592.155,60
Setembro 14.948.966,92 12.419.476,60 395.103,08 17.471,59 83.722,81 12.915.774,08
Outubro 15.197.770,76 12.630.230,68 439.980,22 8.735,87 73.384,15 13.152.330,92
Novembro 17.322.751,86 14.435.884,40 443.626,55 20.814,55 64.958,22 14.965.283,72
Dezembro 15.841.911,94 13.176.520,10 545.528,47 15.202,83 81.192,13 13.818.443,53
1
ICMS
Fundo de Royalties
TOTAIS IPVA4 Total Repasse Lquido
Repasse Exportao2 Petrleo3
Repasse Bruto
Lquido
ACUMULADO
ANUAL AT 184.758.007,58 153.621.546,75 4.837.284,08 181.480,11 2.817.551,40 161.457.862,34
31/12/2005

3.3 MUNICPIO DE DOIS VIZINHOS

No Municpio de Dois Vizinhos, a mesma situao encontrada nos demais

Municpios constatada, as transferncias tm uma importncia muito grande no
oramento municipal e equilibram as finanas: as despesas de pessoal, que
 97

totalizaram R$ 12.321.270,00 (doze milhes, trezentos e vinte e um mil, duzentos e

setenta reais); so superiores a arrecadao tributria prpria, que somou R$
4.808.774,00 (quatro milhes, oitocentos e oito mil, setecentos e setenta e quatro
reais).

Tabela 9 - Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$)

Receitas 2004 2005 Despesas 2004 2005

1. Receitas Correntes 23.682.115 29.586.298 3. Despesas Correntes 20.380.260 22.824.507

1.1 Receitas Prprias 4.514.102 4.808.774 3.1 Despesas com Pessoal 11.622.920 12.321.270

IPTU 645.475 673.490 Pessoal Ativo 11.224.449 9.627.361

ISS 842.771 1.138.802 Inativos e Pensionistas 398.471 402.995

Outras Receitas Prprias 3.025.857 2.996.482 Outras Despesas com pessoal 0 2.290.914

1.2 Transferncias 19.168.012 24.777.524 3.2 Outras Despesas Correntes 8.757.339 10.503.236

FPM 5.724.742 7.707.296 Juros Pagos 139.325 262.234

Outras Transferncias 13.443.270 17.070.227 Demais Despesas Correntes 8.618.014 10.241.002

2. Receitas de Capital 1.508.244 2.064.476 4. Despesas de Capital 3.326.403 4.397.905

Operaes de Crdito 937.160 1.028.217 Investimentos 2.908.839 3.987.677

Alienao de Bens 0 67.000 Amortizaes Pagas 417.563 410.228

Outras Receitas de Capital 571.084 969.259 Outras Despesas de Capital 0 0

Total das Receitas (1+2) 25.190.359 31.650.774 Total das Despesas (3+4) 23.706.663 27.222.412

Dficit 0 0 Supervit 1.483.696 4.428.362

Total 25.190.359 31.650.774 Total 25.190.359 31.650.774

Fonte: FINBRA 2004, FINBRA 2005.

As transferncias totalizaram R$ 24.777.524,00 (vinte e quatro milhes,

setecentos e setenta e sete mil, quinhentos e vinte e quatro reais), fazendo uma
comparao com as receitas prprias, equivalem a aproximadamente a 515,26%.
Dessas, conforme quadro abaixo, R$ 8.320.607,71 (oito milhes, trezentos e vinte
mil, seiscentos e sete reais e setenta e um centavos), so oriundas do Estado do
Paran, cuja destinao ser examinada no item que trata das despesas.
A importncia destinada para investimentos somou R$ 3.987.677,00 (trs
milhes, novecentos e oitenta e sete mil, seiscentos e setenta e sete reais), o que
equivale a 82,93% da receita prpria do Municpio, comprovando que esta no seria
suficiente para fazer frente a todos os custos da mquina administrativa municipal.
 98

Tabela 10 Repasses de receitas exerccio 2005

REPASSES DE RECEITA - EXERCCIO 2005

ICMS 1
Fundo de Royalties
EXERCCIO 2005 2
IPVA4 Total Repasse Lquido
Exportao
Repasse Bruto Repasse Lquido Petrleo3

Janeiro 725.366,29 601.230,95 17.770,79 547,01 53.341,47 672.890,22

Fevereiro 641.011,87 529.504,52 16.769,08 0,00 506.179,37 1.052.452,97
Maro 646.988,18 534.554,81 17.392,78 1.350,37 103.393,18 656.691,14
Abril 739.625,55 613.257,81 17.415,58 695,84 63.065,49 694.434,72
Maio 767.505,53 636.918,77 18.845,84 740,47 64.260,87 720.765,95
Junho 619.833,72 511.361,69 16.880,16 631,93 56.252,13 585.125,91
Julho 690.794,35 571.629,59 15.852,02 734,50 55.141,93 643.358,04
Agosto 780.294,20 647.654,35 17.392,57 813,67 33.383,94 699.244,53
Setembro 691.173,91 571.863,73 18.267,81 807,80 25.085,04 616.024,38
Outubro 702.677,49 581.602,22 20.342,72 403,90 18.902,54 621.251,38
Novembro 800.927,20 665.082,52 20.511,32 962,36 19.471,89 706.028,09
Dezembro 732.459,73 606.850,01 25.222,79 702,91 19.564,67 652.340,38
1
ICMS
Fundo de Royalties
TOTAIS IPVA4 Total Repasse Lquido
Repasse Exportao2 Petrleo3
Repasse Bruto
Lquido
ACUMULADO
ANUAL AT 8.538.658,02 7.071.510,97 222.663,46 8.390,76 1.018.042,52 8.320.607,71
31/12/2005

3.4 MUNICPIO DE BARRACO

Esse Municpio faz parte daquele conjunto dos que no atingem 10.000
habitantes, segundo o IBGE, apresentando situaes encontradas em tantos outros:
a falta de receita prpria e a dependncia em relao s transferncias
constitucionais.

Tabela 11 - Balano Oramentrio Resumido (Valores em R$)

Receitas 2004 2005 Despesas 2004 2005

1. Receitas Correntes 6.681.713 8.152.232 3. Despesas Correntes 5.943.724 6.001.224

1.1 Receitas Prprias 698.799 901.226 3.1 Despesas com Pessoal 2.691.848 2.981.303

IPTU 139.558 128.024 Pessoal Ativo 2.691.848 2.290.755

ISS 95.242 105.767 Inativos e Pensionistas 0 0

Outras Receitas Prprias 463.998 667.435 Outras Despesas com pessoal 0 690.548

1.2 Transferncias 5.982.914 7.251.006 3.2 Outras Despesas Correntes 3.251.876 3.019.921

FPM 2.607.410 3.370.216 Juros Pagos 6.716 28.445

Outras Transferncias 3.375.503 3.880.790 Demais Despesas Correntes 3.245.160 2.991.476

2. Receitas de Capital 364.608 0 4. Despesas de Capital 935.854 1.009.822

Operaes de Crdito 0 0 Investimentos 776.972 929.876

Alienao de Bens 50.399 0 Amortizaes Pagas 158.882 79.947

Outras Receitas de Capital 314.209 0 Outras Despesas de Capital 0 0

Total das Receitas (1+2) 7.046.321 8.152.232 Total das Despesas (3+4) 6.879.577 7.011.046

Dficit 0 0 Supervit 166.743 1.141.185

Total 7.046.321 8.152.232 Total 7.046.321 8.152.232

Fonte: FINBRA 2004, FINBRA 2005.

 99

A receita prpria somou, no ano de 2005, a importncia de R$ 901.226,00

(novecentos e um mil, duzentos e vinte e seis reais) e as transferncias totalizaram
R$ 7.251.006,00 (sete milhes, duzentos e cinqenta e um mil e seis reais), que
equivale a 804,57%.
Os gastos com pessoal chegaram a R$ 2.981.303,00 (dois milhes,
novecentos e oitenta e um mil, trezentos e trs reais), valor superior arrecadao
prpria municipal, e os investimentos totalizaram R$ 929.876,00, representando
103,18% da receita prpria.
Os repasses do Estado do Paran para o Municpio de Barraco somaram R$
1.238.411,19 (um milho, duzentos e trinta e oito mil, quatrocentos e onze reais e
dezenove centavos), bem menor do que a transferncia realizada pela Unio, o que
no significa dizer que a influncia menor:

Tabela 12 Repasses de receitas exerccio 2005

REPASSES DE RECEITA - EXERCCIO 2005
1
EXERCCIO ICMS Fundo de Royalties
IPVA4 Total Repasse Lquido
2005 Repasse Exportao2 Petrleo3
Repasse Bruto
Lquido
Janeiro 98.358,01 80.041,52 2.501,69 73,88 18.824,03 101.441,12
Fevereiro 86.582,37 70.025,89 2.265,00 0,00 95.503,26 167.794,15
Maro 87.389,99 70.705,38 2.349,27 182,39 29.276,78 102.513,82
Abril 99.902,70 81.332,47 2.352,34 93,98 18.946,98 102.725,77
Maio 103.668,51 84.524,29 2.545,53 100,01 18.622,59 105.792,42
Junho 83.722,19 67.561,74 2.280,02 85,35 23.330,36 93.257,47
Julho 93.306,97 75.697,39 2.141,15 99,21 15.927,86 93.865,61
Agosto 105.395,90 85.960,39 2.349,24 109,90 14.399,73 102.819,26
Setembro 93.358,24 75.720,15 2.467,46 109,11 10.988,54 89.285,26
Outubro 94.912,06 77.031,75 2.747,72 54,55 8.464,32 88.298,34
Novembro 108.182,85 88.304,38 2.770,49 129,98 8.167,53 99.372,38
Dezembro 98.934,80 80.435,46 3.406,86 94,94 7.308,33 91.245,59
1
ICMS
Fundo de Royalties
TOTAIS IPVA4 Total Repasse Lquido
Repasse Exportao2 Petrleo3
Repasse Bruto
Lquido
ACUMULADO
ANUAL AT 1.153.714,59 937.340,81 30.176,77 1.133,30 269.760,31 1.238.411,19
31/12/2005

Apresentados os dados oramentrios dos Municpios escolhidos, pode-se

fazer uma anlise mais realista sobre as condies das receitas de cada um, com o
exame do impacto das transferncias constitucionais e nvel de investimento,
destacando que as despesas sero apresentadas posteriormente.
 100

As anlises realizadas nesses quatro Municpios tiveram por objetivo

apresentar alguns nmeros que, muitas vezes desconhecidos da populao em
geral, surpreendem quanto ao grau de dependncia desses repasses.
A situao dos Municpios maiores, dentre os quais as Capitais brasileiras,
melhor verificando que a participao das transferncias em seu oramento no
atinge ndices to grandes como verificamos nos demais Municpios, entretanto, no
se pode dizer que a situao financeira tranqila.
Com um crescente nmero de atividades repassadas pela Unio aos
Municpios, a necessidade de receita cada vez maior, situao apurada pelo IBGE:

Desde o final da dcada de 1980, o Brasil passa por um processo de

redistribuio de poderes e obrigaes entre os entes federativos, o que
bem ilustrado por dois fatores determinantes: primeiramente, o processo de
fragmentao territorial, com a criao de mais de 1400 municpios em
menos de 20 anos, a partir de 1985. Paralelamente, intensificou-se o
processo de descentralizao administrativa que atribuiu novas obrigaes
aos novos e antigos municpios. O gerenciamento do sistema de sade e de
educao fundamental so exemplos dessas novas atribuies locais para
serem resolvidas na esfera municipal. (IBGE, 2004, p.17).

As competncias transferidas para os Municpios trazem com elas despesas,

sendo necessrio o aumento proporcional da receita, situao que conferida
atravs das transferncias constitucionais.
O desenvolvimento da cidade vinculado a inmeros fatores, sade,
educao, segurana, infra-estrutura, lazer. Alguns desses elementos tm fixado um
limite mnimo para investimento, como o caso da sade, da educao e da cincia
e tecnologia, outros, como a infra-estrutura, recebem verbas de emprstimos
realizados, transferncias voluntrias e da arrecadao prpria.
Pensar em desenvolvimento leva a uma dimenso maior do que
simplesmente a financeira, mas aumenta da qualidade de vida da sociedade local,
conforme lio de Oliveira:

O desenvolvimento deve ser encarado como um processo complexo de

mudanas e transformaes de ordem econmica, poltica e,
principalmente, humana e social. Desenvolvimento nada mais que o
crescimento incrementos positivos no produto e na renda transformado
para satisfazer as mais diversificadas necessidades do ser humano, tais
como: sade, educao, habitao, transporte, alimentao, lazer, dentre
outras. (OLIVEIRA, 2002, p.40)
 101

Se desenvolver um processo de transformaes cujo fim a melhoria da

condio de vida de uma sociedade, os investimentos para isso no podem se
restringir queles obrigatrios, que tratam da sade e da educao, mas a outras
reas, acarretando gastos elevados que necessitam de recursos para custe-los.
Como as transferncias obrigatrias vinculam as despesas e representam
quase a totalidade da receita municipal, na maior parte dos Municpios brasileiros,
resta pouco espao dentro do oramento pblico para investimentos em infra-
estrutura, socorrendo-se de emprstimos junto a instituies financeiras para
realizao de tais obras, arcando com os juros cobrados.
O desenvolvimento local inicialmente requer gastos por parte do Municpio,
empenho este pequeno por parte de alguns em razo da pequena capacidade de
endividamento, pois uma grande parte do oramento municipal vinculada a
determinadas despesas e outra parte necessria para custear a mquina
administrativa.

3.5 RECEITAS PRPRIAS E AS DESPESAS DOS MUNICPIOS.

Analisar a autonomia municipal, que depende da financeira, leva ao exame

dos balanos apresentados pelos Municpios paranaenses escolhidos para ilustrar
este trabalho, para tanto, deve ser estudado o comprometimento das receitas
prprias em relao s despesas existentes, nunca esquecendo daquelas
obrigatrias.
O balano do Municpio de Curitiba, extrado da Secretaria do Tesouro
Nacional, apresenta como receita prpria a importncia de R$ 1.497.990.705,00
para o exerccio de 2005, contra uma despesa total de R$ 2.313.722.379,00,
demonstrando uma dependncia das transferncias constitucionais para a
realizao de obras, de servios pblicos, enfim, de prticas desenvolvimentistas,
levando em considerao as dimenses do desenvolvimento sustentvel.
A concesso de autonomia aos Municpios, frise-se, no significa liberdade
plena, ruptura com o governo central, confundir com a soberania, mas conferir
condies para que seja exercido o autogoverno na sua plenitude, elaborando
polticas pblicas com a certeza de que os projetos para os prximos exerccios
fiscais possuem verbas suficientes e incondicionais para a sua execuo.
 102

Por outro lado, o exame do balano do Municpio de Barraco, para o mesmo

exerccio, aponta uma receita prpria de R$ 901.226,00, contra uma despesa total
de R$ 7.011.046,00, nmeros representativos e que no deixam a menor dvida de
que h uma dependncia financeira desse Municpio aos repasses estaduais e
federais.
O objetivo dessas comparaes demonstrar que a autonomia constitucional
conferida a essas unidades federativas, apesar de representar uma evoluo em
relao s demais Cartas, aplicada de forma parcial, face necessidade da
percepo das importncias advindas das demais esferas governamentais.
O Professor Luis Roberto Barroso (2003), examinando a entrada em vigor da
Lei Complementar n 101/00, faz a seguinte anlise:

A LRF, no entanto, colhe os Estados e Municpios em momento de

dramtica crise fiscal. A estabilidade monetria dos ltimos anos realou o
peso dos erros acumulados na administrao pblica e revelou uma
evidncia: os entes da Federao, de longa data, no viviam do que
arrecadavam por via de tributos e das transferncias constitucionais de
renda. Ao contrrio, subsistiam com recursos paralelos: financiamentos
externos e internos, programas e fundos federais, manipulao das
empresas estatais e malversao dos bancos pblicos. (BARROSO, 2003)

Esse texto revela que a estabilizao monetria desmascarou uma suposta

regularidade nas contas pblicas, uma vez que o Errio era recheado pelos
investimentos financeiros e pelas verbas repassadas pela Federao, no
subsistindo com os seus prprios recursos.
A autonomia municipal pressupe condies administrativas, polticas e
financeiras para o exerccio do autogoverno, sem elas no se pode falar em
liberdade, o que causa uma insatisfao muito grande por parte dos gestores
municipais e estaduais, como bem ressaltou Luis Roberto Barroso:

As amarras do equilbrio oramentrio trazem grande inconformismo poltico

aos prefeitos e governadores. De fato, no poder endividar-se, contratar,
investir, tolhe pretenses legtimas de cumprir promessas e satisfazer o
eleitorado. preciso ser solidrio e compreensivo com a frustrao que a
superao de erros traz a governantes eleitos em disputas acirradas. Mas
no se devem vender indulgncias. O populismo oramentrio gera dficit,
inflao e desvalorizao da moeda, cujos efeitos oprimem sobretudo os
pobres, que no podem refugiar-se nas contas remuneradas, no overnight e
no dlar. (BARROSO, 2003).
 103

A crtica desse artigo se refere s amarras criadas que no permitem aos

Municpios uma atuao mais efetiva com a sua receita prpria, apenas com
repasses que, de acordo com os balanos apresentados dos quatro Municpios
paranaenses, representam a maior parte das verbas oramentrias, que os torna
refns das transferncias financeiras realizadas pela Unio e pelo Estado-Membro.
Discute-se muito a reforma tributria, afirmando que existem muitos tributos
que oneram a produo nacional e a populao em geral, mas, alm desse, ponto
deve ser observada a repartio da receita tributria aos Municpios. So entidades
federadas que arcam com a maior parte dos servios pblicos, mas que participam
de forma nfima na arrecadao nacional, atingindo 5,1% (cinco vrgula um por
cento) da arrecadao direta, ficando abaixo de Municpios de outras Federaes.
A reforma tributria deve ser mais aprofundada, devendo ser feito um
levantando de toda a transferncia constitucional aos Municpios e realizar uma
mudana na arrecadao, possibilitando s Administraes Municipais uma maior
participao e condies de investimento na sua regio.
Com uma alterao no sistema tributrio nacional, mais especificamente na
questo referente s competncias, os Municpios podero ter condies de
implementar polticas com o objetivo de desenvolver-se, de ofertar servios pblicos
dignos, enfim, utilizar da autonomia prescrita na Carta Magna, mas relegada a um
segundo plano quando se trata de reformas, seja poltica como fiscal.
No se est pregando um reforma do sistema federativo, deseja-se manter o
regime, mas que o cooperativismo tenha por fim apenas a subsidiariedade e no a
manuteno de um poder sobre as demais entidades, diminuindo a autonomia dos
Municpios.
A federao cooperativa tem por fim manter o equilbrio entre todas as
entidades, entretanto, no Brasil, as transferncias tm tornado os Municpios
dependentes das demais, inviabilizando a realizao de projetos que tenham por fim
atender as necessidades da populao local.
Dentre os objetivos fundamentais da Unio Federal, de acordo com o artigo 3
da Constituio Federal, encontram-se: garantir o desenvolvimento nacional;
erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais, metas que devem ser almejadas a partir de projetos regionais e no
nacionais, motivo pelo qual a distribuio da receita tributria, bem como, das
 104

competncias, devem ser objeto de maior estudo, pois, enquanto as polticas de

desenvolvimento forem editadas de cima para baixo, sem a audio da sociedade
interessada, as diferenas regionais prevalecero.
 105

4 AUTONOMIA NUMA VISO COMPLEXA: MUNICPIO E O

DESENVOLVIMENTO LOCAL

O desenvolvimento a busca pela qual todos, a Unio, os Estados, os

Municpios e a sociedade se empenham, a qualidade de vida conferida
sociedade, no restrita apenas economia, mas a outros fatores que contribuem
para o alcance desse resultado, como a educao, a cultura, a sade, o lazer, o
social, enfim, dimenses que se inter-relacionam.
A federao um sistema de governo que se caracteriza pela autonomia das
entidades que a compem e permite a instalao de esferas governamentais mais
prximas da sociedade, permitindo que sejam recebidas mais rapidamente e de
forma mais eficaz as ansiedades locais.
Segundo Oliveira13 (apud Vasconcellos e Garcia, 2006, p.16), o
desenvolvimento deve ser acompanhado de melhoria na qualidade de vida, isto ,
alteraes da composio do produto e a alocao de recursos pelos diferentes
setores da economia, de forma a melhorar os indicadores de bem-estar econmico e
social (pobreza, desemprego, desigualdade, condies de sade, alimentao,
educao e moradia), advogando que a definio restrita ao setor financeiro no
mais suficiente para atestar o progresso de uma sociedade.
Em fevereiro de 1980, a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento emitiu relatrio, que ficou conhecido como Relatrio Brundtland, e
asseverou:
O desenvolvimento nunca ser, nem poder ser definido de maneira a
agradar a todos. Refere-se ele, falando-se em termos gerais, ao desejvel
progresso social e econmico, e as pessoas sempre tero opinies
diferentes sobre aquilo que desejvel. certo que desenvolvimento tem
que significar melhoria das condies de vida, para a qual so essenciais o
crescimento econmico e a industrializao. Se no se der, porm, ateno
qualidade de crescimento e mudana social, no se poder falar em
desenvolvimento. (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1980)

Naquele contexto emerge a necessidade de se pensar o desenvolvimento no

apenas sob a dimenso econmica, mas como uma possiblidade de melhora na
qualidade de vida, que abrange outras dimenses.

13
OLIVEIRA, Gilson Batista de; SOUZA-LIMA, Jos Edmilson. O desenvolvimento sustentvel
em foco: uma contribuio multidisciplinar. So Paulo : Annablume, 2006
 106

A descentralizao foi a forma por meio da qual alguns Estados encontraram

para equilibrar o crescimento econmico e social entre todas as unidades que os
compem, dentre as quais podemos citar o Brasil, em razo do tamanho do seu
territrio.
Cada regio do nosso pas possui caractersticas prprias das quais podem-
se citar como exemplo: o Nordeste, a vegetao e as secas anuais; o Sul, com o
inverno que anualmente castiga as plantaes; o Norte, que ocupado pela floresta
amaznica; o Sudeste, composto por Estados-Membros com grande
desenvolvimento econmico; e o Centro-Oeste, regio com temperaturas altas, com
a pecuria crescente e que tem em seu territrio o pantanal, que constitui uma das
riquezas naturais do Brasil.
Essas peculiaridades regionais impedem que a administrao central aja de
forma idntica para todas as regies e obrigue a adoo de polticas pblicas
nacionais. Esses elementos determinam a elaborao de planejamento e de atitudes
direcionadas para as localidades a serem atingidas, bem como, na elaborao de
programas com o fito de propiciar o desenvolvimento de acordo com as
necessidades locais.
Caravantes (1988, p.31), analisando a conceituao de desenvolvimento em
relao ao relatrio acima mencionado, afirma que se trata de um processo contnuo
que visa melhora das condies de vida do povo.
Kelsen (1990, p.298), conforme j ressaltado no captulo que trata do Pacto
Federativo, analisando a questo da descentralizao, afirma que a dimenso
territorial um dos principais motivos para a sua escolha, porque permite a
regulamentao da mesma matria de modo diferente para diversas regies.
Nessa esteira, Amaral Filho (1996) define o desenvolvimento regional
endgeno, destacando que no se trata de um fechamento da economia regional,
mas um processo de transformao:

Ao contrrio de ser um conceito correntemente associado ao fechamento e ao

isolamento, ou ainda ao autocentrismo e autosuficincia de uma determinada
regio, o desenvolvimento endgeno deve ser entendido, antes de tudo, como
um processo de transformao, fortalecimento e qualificao das estruturas
internas de uma regio. Isso deve ser processado no sentido de criar um
ambiente timo e atrativo para capturar e consolidar um desenvolvimento
originalmente local, e/ou permitir a atrao e localizao de novas atividades
econmicas numa perspectiva de economia aberta (e mesmo globalizada) e de
sustentabilidade.
 107

A esse respeito, o Prof. Gilson Batista de Oliveira (2002, p. 38) afirma

que o significado do termo em discusso, independente da concepo, deve levar
em considerao o crescimento econmico com aumento de qualidade de vida das
pessoas:

O desenvolvimento, em qualquer concepo, deve resultar do crescimento

econmico acompanhado de melhoria na qualidade de vida, ou seja, deve
incluir as alteraes da composio do produto e a alocao de recursos
pelos diferentes setores da economia, de forma a melhorar os indicadores
de bem-estar econmico e social (pobreza, desemprego, desigualdade,
condies de sade, alimentao, educao e moradia) (VASCONCELLOS
; GARCIA, 1998, p. 205).

Ultramaris (2003, p.10) afirma que a consecuo da sustentabilidade difcil,

razo pela qual se adotou a idia de um desenvolvimento sustentvel:
Desenvolvimento tem uma conotao de progresso, de industrializao, de
consumo e domnio tcnico e cientfico sobre a natureza; sustentvel significa
manter-se em equilbrio, manter, enfim, as condies que propiciam as formas de
vida de maneira a garantir-se a continuidade (RODRIGUES, 1988, p.135).
Ao se atualizar a expresso desenvolvimento sustentvel, alm da
convivncia com o paradoxo parece-se aceitar a idia de uma eterna busca, como
um trabalho de Ssifo; aceita-se o paradoxo de considerar vivel o longo caminho do
desenvolvimento, buscando algo que talvez nunca possa ser obtido. Enfim, com o
desenvolvimento chega-se perto da sustentabilidade, mas esta nunca poder ser
alcanada.
Bresser Pereira (2004, p.66), rediscutindo o conceito de desenvolvimento do
ISEB Instituto Superior de Estudos Brasileiros, leciona a necessidade de se
ultrapassar a dualidade que, no caso do Brasil, o setor marginalizado, informal ou
dos excludos e o setor tradicional e moderno, quando afirma que o crescimento do
Produto Interno Bruto PIB no determinar o crescimento econmico e a incluso
do setor marginalizado:

Hoje, depois da experincia acumulada, est ficando claro que a

incorporao do setor tradicional ao moderno no se far automaticamente,
por meio do prprio desenvolvimento do Produto Interno Bruto PIB e do
aumento do emprego no setor formal da economia, mas exigir estratgias
especficas para a transformao e capitalizao do prprio setor
tradicional. Essa crtica ao modelo de Lewis e a convico de que o
desenvolvimento no se faria apenas por uma via da acumulao e da
 108

industrializao , mas tambm por meio da promoo das condies

sociais e empresariais entre os marginalizados ou excludos, so duas
idias antigas que tm origem em trabalhos de Michael Kalecki a partir de
sua experincia sobre a ndia que seu discpulo Ignacy Sachs (1999) tem se
encarregado de aprofundar e discutir. (PEREIRA, 2004, p.66).

No que tange promoo das condies sociais, o autor destaca alguns dos
campos em que h a necessidade do Estado em agir como provedor das mudanas
sociais:

Por promoo de condies sociais entenda-se sistemas de educao e de

sade universais, urbanizao de favelas, construo de casas, melhoria
das condies de transporte e sistemas de segurana efetivos para os
pobres a boa polcia vista como um servio social muito desejado. Entre
as condies empresariais incluem-se microfinanciamento, treinamento e
garantia da propriedade. Ignacy Sachs salienta que o desenvolvimento no
se faz apenas mediante acumulao de capital no setor moderno, mas
tambm via a elevao do nvel de vida das populaes marginalizadas.
(PEREIRA, 2004, p.66)

Sachs (2002, p.54), comentando a respeito das discusses sobre esse tema,
trouxe baila a existncia de duas correntes: a primeira que advogava o
crescimento acelerado, cujos reflexos negativos seriam compensados pelos pases
em desenvolvimento; e a segunda, dos chamados pessimistas, que anunciavam o
apocalipse para o dia seguinte, entretanto, na Conferncia de Estocolmo
apresentou-se uma terceira linha de pensamento:

Uma alternativa mdia emergiu entre o economicismo arrogante e o

fundamentalismo ecolgico. O crescimento econmico ainda se fazia
necessrio. Mas ele deveria ser socialmente receptivo e implementado por
mtodos favorveis ao meio ambiente, em vez de favorecer a incorporao
predatria do capital da natureza ao PIB. (SACHS, 2002, p. 54)

Algumas teorias explicam o desenvolvimento, dentre elas a Teoria da Base de

Exportao, segundo a qual as exportaes formam a principal fora
desencadeadora do processo de desenvolvimento e a Teoria da Difuso que advoga
a tese de que esse processo se d com a industrializao e com a concentrao das
atividades em reduzido nmero de grandes centros urbanos de onde so irradiados
efeitos, isto , as demais regies seriam atingidas.
Na viso de Souza Lima, essas teorias excluem alguns setores fundamentais
das sociedades locais:
 109

Essas teorias tradicionais, porque no dizer clssicas, que valorizam

sobremaneira uma fora externa (exgena) a se instalar na regio para
desencadear o processo de desenvolvimento, fazem parte do paradigma
centro-abaixo. So teorias clssicas que, atualmente, servem de suporte
s polticas econmicas que excluem setores fundamentais da sociedade
local, em particular, e da sociedade civil, em geral. Em termos mais
simples, o paradigma centro-abaixo informa a arrogncia da tecnocracia,
uma vez que confia mais em seus clculos cartesianos que nos anseios das
populaes. (SOUZA LIMA , 2006, p.32)

O desenvolvimento local, sem a participao da sociedade que ser

diretamente atingida, determina uma dissociao das polticas pblicas para esse
fim, como salientou Oliveira:

O desenvolvimento deve ser encarado como um processo complexo de

mudanas e transformaes de ordem econmica, poltica e,
principalmente, humana e social. Desenvolvimento nada mais que o
crescimento incrementos positivos no produto e na renda transformado
para satisfazer as mais diversificadas necessidades do ser humano, tais
como: sade, educao, habitao, transporte, alimentao, lazer, entre
outras. (OLIVEIRA, 2002, p.40).

Observando a tendncia dos conceitos de desenvolvimento, verifica-se que

aquela concentrao inicial na econmica no prevalece mais, os seus reflexos
devem atingir a vida da sociedade local como um todo, isto , deve auferir uma vida
digna, com equilbrio e conferindo todos os meios para que o ser humano satisfaa
as suas necessidades.
Retirando esse carter meramente econmico do conceito de
desenvolvimento, verifica-se tambm a discusso a respeito da sua regionalizao,
como destaca Oliveira (2002, 40), ao citar Sandroni14 (1994):

Sandroni (1994) j considera desenvolvimento econmico como

crescimento econmico (incrementos positivos no produto) acompanhado
por melhorias do nvel de vida dos cidados e por alteraes estruturais na
economia. Para ele, o desenvolvimento depende das caractersticas de
cada pas ou regio. Isto , depende do seu passado histrico, da posio e
extenso geogrficas, das condies demogrficas, da cultura e dos
recursos naturais que possuem. (SANDRONI Apud OLIVEIRA, 2002, p. 40).

A partir dessas conceituaes, que defendem o desenvolvimento como a

consecuo de melhores condies de vida para a sociedade, dentre as quais a

14
SANDRONI, Paulo. Dicionrio de economia. So Paulo: Atlas, 1994.
 110

educao, a sade, a cultura, meio ambiente, pode-se concluir que a participao

dos Municpios no processo de desenvolvimento nacional de fundamental
importncia, uma vez que muitas dessas dimenses so de competncia municipal.
A participao da sociedade local nesse processo importante a partir do fato
de que os seus anseios devem ser o objetivo final das polticas pblicas e que essas
devem partir do governo regional e no do central, que deve ficar adstrito s polticas
macroeconmicas.
Dentro dessa linha de pensamento, encontra-se o paradigma desde baixo,
que o desenvolvimento pleno das potencialidades e habilidades humanas da
sociedade local. Possui quatro hipteses essenciais, que foram citadas no trabalho
de Lima Andrade (1997), de acordo com a perspectiva de Sthr e Taylor (1981):

a) as disparidades regionais so conseqncias negativas de uma

integrao econmica de grande escala, executadas sem preparao
suficiente;
b) o conceito de desenvolvimento no deve subordinar-se a presses de
curto prazo de um mecanismo de mercado, ou de influncias externas,
devendo obedecer s especificidades locais de natureza cultural e
institucional;
c) o impulso da formulao e execuo do desenvolvimento deve ser
originado das respectivas comunidades, descartando a idia de que as
comunidades de pequena escala s podem atingir o desenvolvimento por
intermdio de outras regies de maior nvel de desenvolvimento;
d) necessidade de uma maior autodeterminao nacional e
regional.(ANDRADE, 1997)

A respeito da tese de que as polticas para o desenvolvimento devem ser

endgenas, isto , partindo do regional para o geral, Jair do Amaral Filho (1996,
p.38) leciona sobre o paradigma de baixo para cima:

O modelo pode ser definido como desenvolvimento realizado de baixo para

cima, ou seja, partindo das potencialidades socioeconmicas originais do
local, no lugar de um modelo de desenvolvimento de cima para baixo, isto ,
partindo do planejamento e interveno conduzidos pelo Estado nacional.
Essa ltima modalidade pode ser associada queles casos de implantao
de grandes projetos estruturantes (do tipo petroqumica, etc.) e que procura
satisfazer a coerncia de uma matriz de insumo-produto nacional. (AMARAL
FILHO, 1996, p.38)

O paradigma mencionado no est retirando as competncias do governo

central em estabelecer metas macroeconmicas, mas defende a necessidade das
 111

administraes locais ou regionais em estabelecer objetivos que estejam

diretamente ligados aos anseios da sociedade.
No se est defendendo o fechamento do mercado local, mas defendendo a
necessidade de fortalecimento regional, conforme menciona Amaral:

Ao contrrio de ser um conceito correntemente associado ao fechamento e

ao isolamento, ou ainda ao autocentrismo e autosuficincia de uma
determinada regio, o desenvolvimento endgeno deve ser entendido,
antes de tudo, como um processo de transformao, fortalecimento e
qualificao das estruturas internas de uma regio. Isso deve ser
processado no sentido de criar um ambiente timo e atrativo para capturar e
consolidar um desenvolvimento originalmente local, e/ou permitir a atrao e
localizao de novas atividades econmicas numa perspectiva de economia
aberta (e mesmo globalizada) e de sustentabilidade. (AMARAL, 1996).

O papel da Unio ser de fortalecimento do Estado Federado e o

estabelecimento de infra-estrutura necessria para o crescimento nacional, no
olvidando de um dos princpios do federalismo que a cooperao dos entes
federativos e os repasses financeiros realizados pelo governo central e pelos
Estados-Membros.
Maria da Conceio Tavares (2002) afirma que o desenvolvimento com
Justia social implicaria numa ruptura com as tendncias histricas do capitalismo
brasileiro e se refere ao paradigma de baixo para cima:

A vantagem desta estratgia de baixo para cima, cujo movimento o

inverso do velho modelo de substituio de importaes, que ela cria
condies de aumento simultneo do consumo interno e das exportaes,
alm de ter uma baixa elasticidade de importaes em relao ao
crescimento da produo e do consumo, o que essencial para diminuir as
atuais restries externas ao crescimento. (TAVARES, 2002).

As conceituaes apresentadas tm por fim demonstrar que a discusso do

que seja o desenvolvimento no uma matria fcil, uma vez que composta de
questes de grande complexidade, dentre os quais a mudana do atual paradigma
que de cima para baixo, isto , a edio de polticas pblicas pelo governo
central.
No se pode olvidar, contudo, que a Constituio Federal estabeleceu regras
que fixam as competncias estaduais e municipais, mas ainda o poder de editar
diretrizes est centralizado na Unio, bem como, os recursos necessrios para
essas alteraes.
 112

O Estado uma organizao poltica que, no caso do Brasil, tomou a forma

de Federao que, nas palavras de Jos Afonso da Silva (2006, p.99), trata-se da
unio de coletividades pblicas dotadas de autonomia poltico-constitucional,
autonomia federativa. Essas coletividades (Estados-Membros e Municpios) so
organizaes que tm por fim o alcance do bem-estar da sociedade que as
compem, utilizando os mecanismos estatudos pela Constituio Federal e demais
regulamentos.
A respeito das organizaes, alguns autores utilizam-se de metforas para a
sua compreenso: as organizaes vistas como mquinas (organizao
mecanicista); a organizao vista como organismos; como crebros; como culturas;
como sistemas polticos e outras.
Morgan, ao tratar da metfora do organismo, v as organizaes como
sistemas abertos, um corpo composto por rgos:

Dentro desse processo, a teoria da organizao transformou-se num tipo de

biologia na qual as distines e relaes entre molculas, clulas,
organismos complexos, espcies e ecologia so colocadas em paralelo com
aquelas entre indivduos, grupos, organizaes, populaes (espcies) de
organizaes e a sua ecologia social. (MORGAN, 1996, p.43).

O autor acima, ao definir os sistemas abertos, afirma que:

os sistemas orgnicos, seja uma clula do organismo complexo seja uma

populao de organismos que existem num contnuo processo de trocas
com os seus ambientes. Essa troca crucial para a manuteno da vida e
forma do sistema, uma vez que a interao com o ambiente fundamental
automanuteno. (MORGAN, 1996, p.49)

Adotando essa teoria para entender o Estado, sob a forma de Federao,

podemos observ-lo como um corpo, composto pelos Estados-Membros, pelos
Municpios, pelo Distrito Federal e pelas pessoas que vivem nessa sociedade, todos
interligados, dependentes uns dos outros.
Essa organizao no pode ser vista como um corpo unitrio, mas como um
conjunto de vrios rgos que juntos podem colaborar para o seu desenvolvimento e
o oferecimento de uma vida em melhores condies para a sociedade. Cada um
desses rgos tem a sua competncia, sua funo e seu bom desempenho
determinaro um bom funcionamento do todo.
 113

Nesse sentido, aplicando essa metfora Federao brasileira, pode-se

afirmar que o crescimento de todos os rgos federativos deve determinar um
desenvolvimento do todo.
Atualmente verifica-se o mau funcionamento de alguns rgos da Federao,
dentre Estados e Municpios, dificultando esse crescimento. Como j foi frisado,
existem inmeros Municpios que no possuem condies financeiras para custear
suas necessidades bsicas sem prejudicar os investimentos necessrios para o
incremento de um processo contnuo de desenvolvimento.
Com o advento da Constituio de 1988, os Municpios passaram a ter uma
participao maior na arrecadao tributria nacional, mas no o suficiente para
fazerem frente s suas necessidades, seja na rea administrativa, seja nas demais
esferas de sua competncia.
Nas palavras de Hely Lopes Meirelles (2006), conceder autonomia sem as
condies financeiras suficientes para a implantao de projetos que visem
manuteno e a atuao nas questes de interesse local, uma fantasia, pois a
dependncia financeira no permite o exerccio autnomo de suas competncias.
Quanto dependncia dos Municpios, o IBGE fez a seguinte observao:

Alm desses fatores, cabe mencionar que a natureza dos principais

impostos que compem a receita tributria dos municpios ISS e IPTU
beneficiam os grandes centros urbanos, produtores de servios e com alta
concentrao populacional. Com isso, os micros e pequenos municpios
(com at 20000 habitantes), que representam 72% do total de municpios
brasileiros, ficam dependentes, quase que exclusivamente, das
transferncias governamentais. (IBGE, 2004, p. 34)

A anlise da autonomia municipal realizada desde a poca da colonizao,

ganhou fora no perodo republicano, entretanto, deve ser salientado que esse
estudo no pode ser linear, deve ser multidisciplinar como veremos a seguir. Se
levar em considerao apenas a existncia da arrecadao prpria, de
administrao prpria e de sistema poltico, isoladamente, pode-se asseverar que os
Municpios so entidades autnomas, concluso que no poderia ser diferente face
existncia de norma constitucionalmente. Ocorre que tal viso reduz a autonomia a
uma definio legal que no contempla as situaes em que se encontram as
unidades federadas.
 114

A existncia de oramento prprio, por si s, no garante a autonomia

municipal, uma vez que os recursos prprios no so suficientes, dependendo de
repasses, de transferncias dos governos estadual e federal. No havendo recursos,
a autonomia administrativa naufraga, pois no permite ao ente a realizao de
projetos independente de sano das demais esferas de governo, e a poltica fica
adstrita s vontades desses mesmos governantes.
A discusso a respeito do aumento da arrecadao tributria municipal
histrica. Vitor Nunes Leal (1997, p. 160) detalha o posicionamento de Rui Barbosa
no Supremo Tribunal Federal, na defesa da autonomia dos Municpios baianos:

Vida que no prpria, vida que seja de emprstimo, vida que no for livre,
no vida. Viver do alheio, viver por outrem, viver sujeito ao estranha,
no se chama viver, seno fermentar e apodrecer. A Bahia no vive, porque
no tem municpios. No so municpios os municpios baianos, porque no
gozam de autonomia. No logram autonomia, porque no tm
administrao, porque o Governo do Estado quem os administra,
15
nomeando-lhes os administradores. (BARBOSA Apud LEAL, 1997, p.160).

Nessa citao, observa-se que a autonomia defendida por Rui Barbosa

estava restrita existncia de administrao prpria. Entretanto, se fizermos um
paralelo com a citao de Hely Lopes Meirelles, que mencionou que a autonomia
sem condies financeiras uma quimera, pode-se chegar concluso de que a
autonomia conferida aos Municpios apenas formal, pois dependem de
emprstimos, de repasses dos Estados e da Unio.
A respeito da autonomia, Edgar Morin (2005, p. 282) pergunta se h a
possibilidade de conceber uma cincia da autonomia e estabelece uma ligao entre
autonomia e dependncia: Aqui surge o ponto mais crucial da nova noo de
autonomia: um sistema aberto um sistema que pode alimentar sua autonomia, mas
mediante a dependncia em relao ao meio externo.
Os Municpios detm uma autonomia legal, entretanto, possuem uma
dependncia financeira em relao Unio Federal e aos Estados, em razo do
carter cooperativo do federalismo brasileiro que tem por fim acabar com as

15
BARBOSA,Rui.Comentrios Constituio Federal Brasileira. So Paulo: Saraiva 1934. v. 5
 115

desigualdades regionais, de acordo com o que prescreve o artigo 3 da Constituio

Federal16.
A esse respeito, o autor destaca que o desenvolvimento da complexidade
permite aumentar a sua autonomia e suas dependncias e destaca:

E, de resto, quanto mais um sistema desenvolver sua complexidade, mais

poder desenvolver sua autonomia, mais dependncias mltiplas ter. Ns
mesmos construmos nossa autonomia psicolgica, individual, pessoal, por
meio das dependncias que suportamos, que so as da famlia, a dura
dependncia na escola, as dependncias na universidade. Toda a vida
humana autnoma uma trama de incrveis dependncias. claro que, se
nos falta aquilo de que dependemos, estamos perdidos, estamos mortos;
isso significa tambm que o conceito de autonomia no substancial, mas
relativo e relacional. (MORIN, 2005, p. 282).

No sentido pregado por Morin, a perda do elemento que cria a dependncia

determinaria a morte. No caso em comento, a questo no se refere apenas
ausncia completa, mas falta de condies do Municpio em custear todas as suas
competncias, alm daquelas que so transferidas pela Unio ou pelo Estado.
No correto afirmar que os Municpios brasileiros no tm receita prpria,
eles possuem, mas os gastos so muito superiores e no se pode alegar
simplesmente m gesto. Se observar o balano patrimonial do Municpio de Dois
Vizinhos ou mesmo de Barraco, facilmente se chegar concluso que qualquer
gestor depender das transferncias financeiras para fazer frente s despesas na
situao apresentada pelo balano.
por essas razes que o exame da autonomia no pode se restringir letra
da lei, deve observar as competncias das entidades que compem a federao, as
receitas prprias e a participao dos repasses financeiros no errio estadual ou
municipal.
Interpretar a autonomia simplesmente pela literalidade da lei ser linear, isto
, acreditar que uma obra feita por um nico ator mais perfeita que aquelas
realizadas por vrios, como Descartes apregoou em sua obra O Discurso do
Mtodo:

16
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
 116

Um dos primeiros entre eles foi lembrar-me de considerar que,

freqentemente, no existe tanta perfeio nas obras formadas de vrias
peas, e feitas pela mo de diversos mestres, como naquelas em que um s
trabalhou. Deste modo, nota-se que os edifcios projetados e concludos por
um s arquiteto costumam ser mais belos e mais bem estruturados do que
aqueles que muitos quiseram reformar, utilizando-se de velhas paredes
construdas para outras finalidades. (DESCARTES, 1999)

A anlise das competncias municipais, separadamente, adotar um dos

preceitos de Descartes (1999): o de repartir cada uma das dificuldades que eu
analisasse em tantas parcelas quantas fossem possveis e necessrias a fim de
melhor solucion-las, isto , estudar a autonomia administrativa, financeira e poltica
isoladamente, situao j refutada, uma vez que so interligadas e o isolamento
apresentaria uma condio irreal.
O analista no pode se isolar da situao examinada, deve interagir para ter
uma noo realista das condies apresentadas. a situao do fiscal que exerce
as suas funes atrs de uma mesa de escritrio sem ter contato com o fato; no
bastam a lei e os papis, deve o estudioso realizar um exame observando os dados
reais para sentir as dificuldades do fiscalizado buscando a Justia.
Apesar da participao de os Municpios na arrecadao nacional terem
aumentado, as transferncias constitucionais tm um papel crucial no seu
oramento, em razo de sua representatividade, condio que os mantm
dependentes da Unio e do Estado.
As necessidades sociais so percebidas inicialmente pelo Municpio em razo
da proximidade do governo local com a sociedade, determinando uma ateno
maior para essas instituies federativas.
Segundo Thomas Kuhn (2006, p.125), a revoluo cientfica ocorre quando
um paradigma substitudo por outro incompatvel com o anterior, em razo de uma
insatisfao, fato que ocorre com as revolues polticas: As revolues polticas
iniciam-se com um sentimento crescente, com freqncia restrito a um segmento da
comunidade poltica, de que as instituies existentes deixaram de responder
adequadamente aos problemas postos por um meio que ajudaram em parte a criar.

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.
 117

Esse paralelo entre as revolues cientficas e polticas pode levar

concluso que o sistema em vigncia de repartio da arrecadao tributria, ao
qual a Unio e os Estados-Membros distribuem parte da sua receita, est em crise,
isto , no est mais correspondendo s expectativas da sociedade, aumentando os
debates a respeito de um novo sistema, uma nova forma cooperativa entre as
entidades federativas.
Se o desenvolvimento um processo contnuo de melhora na condio de
vida da sociedade, no restrita apenas dimenso econmica, e, adotando o
paradigma desde baixo, que considera a sociedade local como o centro das
polticas pblicas que objetivam essa melhora, a participao municipal atravs de
seus atores deve ganhar um maior destaque dentro do sistema tributrio nacional.
As polticas pblicas adotadas pelo Brasil so muito criticadas em razo da
ausncia de participao da sociedade local nas decises e pelo planejamento de
curto prazo, no se enquadrando nas caractersticas da sustentabilidade que de
desenvolver almejando o futuro.
Autonomia, como ressaltou Edgar Morin (2005), no significa ausncia de
dependncia, mas condies para conferir aos cidados uma qualidade de vida
digna, envolvendo a sade, a segurana, a moradia, o lazer, a educao e tudo mais
que necessitam para alcanar o bem-estar.
Comparando a definio de Morin com a prescrita na Constituio Federal em
seus artigos 18 e 29, conclui-se que h nas duas uma dependncia do meio externo,
que seriam os Estados-Membros e a Unio Federal, uma vez que recebem recursos
dessas duas esferas, bem como, algumas regras so oriundas da federao. Porm,
como salientou em sua definio, (...)se nos falta aquilo de que dependemos,
estamos perdidos, estamos mortos; isso significa tambm que o conceito de
autonomia no substancial, mas relativo e relacional (...). Ora, se falta recursos
para a gesto municipal, dependendo exclusivamente de transferncias, ser que a
mera criao do Municpio, com administrao prpria, com regras prprias, com
eleio para seus dirigentes e vereadores independente, suficiente para
caracterizar a sua autonomia?
Jos Afonso da Silva apresenta a seguinte definio jurdica da autonomia:

A autonomia, que a Constituio de 1988 outorga ao Municpio, contm

uma qualificao especial que lhe d um contedo poltico de extrema
 118

importncia para a definio de seu status na organizao do Estado

brasileiro, inteiramente desconhecido do regime anterior. Antes, o
reconhecimento da autonomia municipal tinha um sentido remissivo. Quer
dizer, a Constituio remetia aos Estados o poder de criar e organizar seus
Municpios. O dito sentido remissivo consistia em determinar aos Estados
que, ao organizarem seus Municpios, lhes assegurassem a autonomia, mas
apenas quanto s capacidades de auto-administrao, autolegislao e
autogoverno. Ao faz-lo, os Estados haviam de respeitar a autonomia
assegurada na Constituio Federal em termos genricos relativos ao
peculiar interesse local. (SILVA, 2006, p. 641)

A anlise realizada estritamente legal, objetiva, uma forma cartesiana, vale

o que est na lei, entretanto, no basta o exame da legislao para concluir pela
existncia de autonomia, deve ser realizado um estudo mais complexo, respeitando
as diversas dimenses e as suas relaes, como bem esclarece Edgar Morin:

A realidade antropossocial multidimensional; ela contm, sempre, uma

dimenso individual, uma dimenso social e uma dimenso biolgica. O
econmico, o psicolgico e o demogrfico que correspondem s categorias
disciplinares especializadas so as diferentes faces de uma mesma
realidade; so aspectos que, evidentemente, preciso distinguir e tratar
como tais, mas no se deve isol-los e torn-los no comunicantes.(
MORIN, 2005, p. 189).

A anlise complexa pode levar a dilogos entre as diversas reas de forma a

se aproximar mais da realidade, que primordial para um posicionamento cientfico
a respeito da autonomia municipal, no podendo se restringir apenas ao estudo
jurdico.
Os autores apresentados que discutem a definio de desenvolvimento
concluram que esse termo no pode ser restrito dimenso econmica, mas deve
ser estendido, a todas que contribuem para um crescimento, um melhora na
condio de vida da sociedade local.
Hely Lopes Meirelles, lecionando a respeito da competncia do Municpio em
assuntos de interesse local, analisa a atividade municipal e afirma que se trata de
um vasto campo de ao:

Examinando-se a atividade municipal no seu trplice aspecto poltico,

financeiro e social, depara-se-nos um vasto campo de ao, onde avultam
assuntos de interesse local do Municpio, a comear pela elaborao de sua
Lei Orgnica e escolha de seus governantes (prefeito e vereadores), e a
desenvolver na busca de recursos para a Administrao (tributao), na
organizao dos servios necessrios comunidade (servios pblicos), na
defesa do conforto e da esttica da cidade (urbanismo), na educao e
recreao dos muncipes (ao social), na defesa da sade, da moral e do
 119

bem-estar pblico (poder de polcia) e na regulamentao estatutria de

seus servidores. (MEIRELLES, 2006, p.135).

soma dessa lio com a conceituao de desenvolvimento sustentvel, isto

, um processo de transformao que ocorre de forma harmoniosa nas dimenses
espacial, social, ambiental, cultural e econmica a partir do indivduo para o global17,
verifica-se a existncia de elementos comuns: sade, cultural, social, enfim,
condies que levam ao raciocnio de que o desenvolvimento nacional deve ter
origem nos Municpios, que so os centros de atividade e vida da sociedade.
Se os projetos de desenvolvimento devem partir do sujeito para o global
(paradigma desde baixo), as polticas pblicas devem partir do menor ncleo da
federao que a sociedade local, atravs de seus vrios atores.
As polticas pblicas, que so um dos mecanismos utilizados para estruturar
as relaes sociais, devem partir dos interesses da sociedade local, isto , adotando
o paradigma desde baixo, trazer a participao da populao nas escolhas das
polticas pblicas necessrias, conforme menciona Socher:

Disto decorre que, o cidado quem deve fazer o papel de ator principal, o
responsvel por orientar o processo e a escolha do modelo de
desenvolvimento, bem como o principal beneficirio das aes. E como em
geral, estas aes se fazem materializadas atravs de instrumentos
apropriados como as polticas pblicas, que so as formas de efetivar
direitos intervindo na realidade social. E, ao longo da histria em razo
inversa sua participao, a sociedade organizada ainda escolheu o
Estado para administrar as relaes pblicas, por meio de normas e
polticas. Portanto de se esperar a traduo da vontade popular dentro
destas, firmando os compromissos, atravs de planos, programas e projetos
que orientam as aes pblicas para o desenvolvimento local e do coletivo.(
SOCHER, 2008, p.13-14)

Se as polticas pblicas devem traduzir a vontade da sociedade, a sua

elaborao deve ser realizada por meio de audincias pblicas, nas quais a
comunidade manifesta-se a respeito de suas necessidades, direcionando a atuao
do governo local, podendo citar, como exemplo, o Oramento Participativo de Porto
Alegre.

17
Conceito desenvolvido pelo grupo de pesquisa em Sustentabilidade do mestrado
multidisciplinar em Organizaes e Desenvolvimento da Unifae.
 120

A elaborao de polticas pblicas consistentes e de acordo com as

necessidades da sociedade local considerada, por Faria, como um dos obstculos
autonomia municipal pelo fato de que a maioria so ditadas pela Unio, no
respeitando a diversidade e a individualidade de cada Municpio e conclui:

Na elaborao das polticas pblicas, dois momentos se visualizam: o

primeiro, poltico, em que se formulam as idias; o segundo, administrativo,
no qual se busca implementar as aes. Estes dois momentos no so
estanques, deve haver um permanente contato das equipes de governo
para troca de informaes, visando melhorar, tanto os processos de
elaborao, quanto de gesto das polticas pblicas.
A tendncia das polticas pblicas, no Estado Democrtico de Direito, a de
se afastar das diretrizes e centralizadoras e permitir participao da
sociedade nas discusses, planejamento e controle das aes do Poder
Pblico. (FARIA, 2004, p.149-150)

Essa concluso, juntamente com o posicionamento de Socher (2008), levam

necessidade de se dar mais ateno s necessidades sociais, buscando-as
juntamente com o seu objetivo, o cidado. A prtica demonstra, principalmente no
campo da sade e da educao, que as polticas so oriundas do governo central,
que dita a forma de atuao para os Municpios, destoando, de certa forma, do
discurso e da norma constitucional que confere autonomia a tais entidades.
 121

5 CONCLUSO

O papel dos Municpios brasileiros se mostrou durante a histria de suma

importncia para o Brasil, seja no aspecto de ocupao do territrio, seja em relao
ao desenvolvimento nacional. Entretanto, a sua dependncia em relao ao Estado
matria que traz baila alguns questionamentos.
A incluso dos Municpios como entidade federativa, alterando a forma
dualista da nossa federao, levou juristas discusso a respeito do papel municipal
e se este possui ou no autonomia, um dos elementos que caracterizam um Estado
Federal.
Com os estudos de casos apresentados, pode-se asseverar que os
Municpios possuem uma dependncia financeira muito grande dos demais entes da
federao, ficando refns das transferncias constitucionais que representam, em
algumas situaes, a principal receita municipal, comprometendo o desenvolvimento
local.
Dos quatro Municpios apresentados Curitiba, Araucria, Dois Vizinhos e
Barraco pode-se concluir que apenas a Capital paranaense no tem uma
dependncia to forte dos repasses financeiros constitucionais. Os demais
necessitam, para custear suas despesas, dessas transferncias, sem as quais no
teriam condies de prestar os servios pblicos e realizar as obras necessrias
para oferecer uma vida com qualidade aos seus muncipes.
A Revista Veja (2008), em matria referente ao aumento de arrecadao,
destacou que a Unio foi a maior beneficiria, tendo um aumento de 23,3% em
relao ao PIB, enquanto que os Municpios tiveram uma melhora de 17,1%,
conforme mostra o grfico abaixo:
 122

Grfico 3 Carga tributria

Fonte:Revista Veja. So Paulo: Abril, ed. 2056, 10 abr. de 2008.

Esse quadro demonstra a existncia de centralizao da arrecadao

tributria no Brasil, ficando a Unio com uma grande participao em detrimento dos
Estados e dos Municpios. A esse respeito, conclui-se que a participao municipal
vem aumentando gradativamente, entretanto, os encargos assumidos vm anulando
essa melhora.
Essa discusso pode levar anlise as ltimas instalaes de Municpios no
Brasil, isto , um estudo sobre a observncia dos critrios legais necessrios para a
criao, que muitas vezes se d atravs da ciso de uma parte territorial do
Municpio original.
Durante um grande perodo da histria brasileira, os Municpios foram criados
sem observncia a qualquer requisito. Tinham como objetivo a criao de redutos
eleitorais, situao anloga do coronelismo, descrito por Vitor Nunes Leal, uma
vez que o poltico que provocava a instituio municipal ficava como o coronel da
regio.
Em razo dessas atitudes, muitos Municpios sofrem com a escassez de
receita prpria e com dependncia do repasse financeiro da Unio e dos Estados,
dentre os quais o FPM Fundo de Partipao dos Municpios que leva em conta o
 123

nmero de habitantes. Considerando que, de acordo com o IBGE, a maior parte se

encontra na faixa de 5.000 a 20.000 habitantes, a distribuio desse fundo maior
para aqueles que possuem uma populao mais numerosa, beneficiando a minoria
deles.
A adoo de um novo paradigma se faz necessrio, uma vez que o sistema
atual no est descentralizando a arrecadao, mas, como demonstra o grfico
acima, est ocorrendo uma centralizao da arrecadao, com a descentralizao
dos servios pblicos, dentre os quais os de sade pblica.
Como assevera Thomas Kuhn, quando o paradigma entra em crise, inicia-se
o estudo de novos para solucionar os problemas que o anterior no est mais
correspondendo, citando os exemplos da astronomia:

Se a conscincia da anomalia desempenha um papel na emergncia de

novos tipos de fenmenos, ningum deveria surpreender-se com o fato de
que uma conscincia semelhante, embora mais profunda, seja um pr-
requisito para todas as mudanas de teoria aceitveis. Penso que a esse
respeito a evidncia histrica totalmente inequvoca. A astronomia
ptolomaica estava numa situao escandalosa antes dos trabalhos de
Coprnico. As contribuies de Galileu ao estudo do movimento esto
estreitamente relacionadas com as dificuldades descobertas na teoria
aristotlica pelos crticos escolsticos. A nova teoria de Newton sobre a luz
e a cor originou-se da descoberta de que nenhuma das teorias pr-
paradigmticas existentes explicava o comprimento do espectro. (KUHN,
2006, 94)

O autor descreve a complementaridade de estudos, bem como, a

apresentao de novas teorias quando as anteriores entram em crise e afirma que
as mudanas so precedidas de inseguranas oriundas de experincias no
exitosas.
Uma vez que o atual sistema de repartio da receita tributria no est
produzindo o resultado almejado, isto , um desenvolvimento social equnime, com
Municpios apresentando melhoras na qualidade de vida da sociedade local, h a
necessidade de mudanas, e essas resultaro de reformas tributrias,
administrativas e culturais.
Ocorre que, como salientou Jos Murilo de Carvalho (2006), em Os
Bestializados, a participao popular na Proclamao da Repblica precisamente
a mesma na definio das polticas pblicas atuais, isto , escolhidos os
 124

representantes do povo, os vereadores, deputados estaduais e federais, a

populao, tendo outorgado poderes para esses agirem em seu nome, deixa de
participar da discusso a respeito dos seus prprios interesses.
As mudanas necessrias para reverter o atual quadro dos Municpios e da
sociedade brasileira devem ser efetivadas a partir da sociedade local, isto ,
reestruturar a tributao nacional, conferindo aos Municpios uma maior participao
na arrecadao tributria, uma vez que a prestao dos servios pblicos esto
ficando sob a sua responsabilidade, como, por exemplo, a sade pblica.
A respeito da situao do Municpio e dos dilemas que envolvem esse
assunto, Ferrari Pinto (2004, p.46) trata da sndrome da simetria, destacando que
esta ocorre quando se ignora as variedades de situaes dos Municpios, as suas
caractersticas histricas, econmicas e culturais, elementos que influenciam a forma
de agir, de atuar da administrao local, e destaca:

As competncias comuns podem representar importante meio para

compensar a dificuldade derivada da sndrome da simetria, desde que se
d a elas a definio do campo de atuao de cada esfera, ou
compensaes financeiras pela assuno de servios que no so
propriamente da alada municipal, porque exigem normas que o Municpio
no pode expedir, ou, ainda, se formalizem pactos estaduais, regionais,
intergovernamentais, intermunicipais, enfim, acordos, convnios,
consrcios, entre e inter as diversas esferas governamentais.(PINTO, 2004,
p. 46)

A reforma da estrutura da tributao aqui mencionada no se refere a um

aumento da carga tributria, mas a uma melhor distribuio entre as esferas
governamentais da receita.
A reforma administrativa deve ser realizada procurando obedecer ao Princpio
da Eficincia, isto , realizar as atribuies com rapidez, perfeio e rendimento,
dentro da formalidade necessria atividade da Administrao Pblica, mas
atendendo aos anseios da populao, isto , um servio pblico com qualidade,
como leciona Digenes Gasparini:

As atribuies devem ser executadas com perfeio, valendo-se das

tcnicas e conhecimentos necessrios a tornar a execuo a melhor
possvel, evitando sua repetio e reclamos por parte dos administrados.
Ademais, a realizao cuidadosa das atribuies evita desperdcio de tempo
e de dinheiro pblicos, to necessrios na poca atual. Por fim, tais
 125

competncias devem ser praticadas com rendimento, isto , com resultados

positivos para o servio pblico e satisfatrios para o interesse da
coletividade. Resultados positivos no significam lucros, embora, em alguns
casos, possam existir. Deve-se com esse desempenho, rpido e perfeito,
atingir um maior nmero de beneficiados.(GASPARINI, 2004, p.21).

A reforma administrativa no significa o desmanche da mquina do Estado,

mas o seu aperfeioamento na execuo de suas atividades, fato que refletir na
sociedade local e no desenvolvimento almejado.
A mudana cultural refere-se maneira como a sociedade visualiza o servio,
devendo se afastar daquele sentimento coronelista que determinava a distribuio
de cargos para pessoas que detinham influncia sobre a populao. Atualmente a
concesso de cargos em comisso, por exemplo, deve se restringir aos cargos de
assessoramento e chefia, entretanto, observa-se que tal regra, muitas vezes, no
cumprida.
Conforme mencionado na parte introdutria deste trabalho, o objetivo geral
analisar o papel do Municpio no desenvolvimento local, tendo como objetivos
especficos o exame da dependncia municipal em relao s transferncias
constitucionais oriundas da Unio e dos Estados e o estudo da autonomia dos
Municpios brasileiros dentro da tica da complexidade.
Em relao ao primeiro objetivo especfico, conclui-se que h uma
dependncia financeira dos municpios, necessitando dos repasses para fazer frente
s despesas pblicas. Um fator que deve ser observado que, em decorrncia
dessa situao, o nvel de investimento municipal no desenvolvimento regional
muito pequeno.
O segundo objetivo conseqncia do anterior, isto , se o Municpio no
possui condies para fazer frente s suas despesas, aguardando as transferncias
oriundas da Unio e dos Estados, no se pode falar em autonomia, pois essa,
conforme j mencionado, o poder conquistado pela unidade federativa para
administrar os interesses locais por meio de suas leis, suas polticas pblicas,
editadas de acordo com a manifestao popular.
O Municpio a raiz dos interesses sociais, isto , o local onde as pessoas
se relacionam, seja profissionalmente, seja socialmente; razo pela qual as polticas
pblicas, tendo como objeto principal o cidado, conforme mencionado por Socher
(2008), devem se originar nessas clulas locais, restringindo as polticas nacionais
queles assuntos de interesse de todos, independente da regio.
 126

A metfora utilizada por Morgan, por meio da qual compara a organizao

como um corpo, pode ser adotada para o Estado e entender que um conjunto de
clulas saudveis determina um todo equilibrado, sustentvel.
Como bem asseverou Rui Barbosa: Vida que no prpria, vida que seja de
emprstimo, vida que no for livre, no vida. Viver do alheio, viver por outrem,
viver sujeito ao estranha, no se chama viver, seno fermentar e apodrecer,
Essa a vida dos Municpios, razo pela qual deve ser mudando o paradigma e
conferido a eles um poder maior, sem violar, sem infringir o sistema federativo
brasileiro.
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