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Experimentalismo Institucional e Resistência Burocrática PDF
Experimentalismo Institucional e Resistência Burocrática PDF
LIVRO
PPA 2012-2015
EXPERIMENTALISMO INSTITUCIONAL
E RESISTNCIA BUROCRTICA
2 Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Eugnio A. Vilela dos Santos
No momento em que o Ipea completa e comemora os seus 50 anos
de existncia, nada mais emblemtico para todos ns que dar materialidade e
significado a esta coleo coordenada pela Diretoria de Estudos e Polticas do
Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). Recheada de estudos e proposies
de colegas do prprio Ipea, servidores pblicos vinculados a inmeras organizaes,
acadmicos e pesquisadores nacionais e estrangeiros, sem dvida se trata de uma
coleo que nasce e crescer sob influncia da pluralidade e da diversidade que
esto na raiz de nossa instituio.
Entre tantos significados, a coleo Pensamento estratgico, planejamento
governamental & desenvolvimento no Brasil contemporneo vem a pblico em
momento mais que oportuno. Do ponto de vista do Ipea, sendo um rgo de
Estado no diretamente vinculado a nenhum setor ou rea especfica de governo,
goza ele de um privilgio e de um dever. O privilgio de poder se estruturar
organizacionalmente e de trabalhar de modo no estritamente setorial; e o dever
de considerar e incorporar tantas reas e dimenses de anlise quantas lhe forem
possveis para uma compreenso mais qualificada dos complexos e intrincados
problemas e processos de polticas pblicas.
Por sua vez, do ponto de vista do pensamento estratgico nacional, dos problemas
ainda por serem enfrentados no campo do planejamento governamental, e do ponto
de vista do sentido mais geral do desenvolvimento brasileiro, a que faro referncia
os ttulos desta importante coleo, podemos dizer que ela encarna e resume os
dilemas e os desafios de nossa poca.
Em poucas palavras, fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que
compreende, basicamente, as seguintes dimenses: i) insero internacional
soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e
emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva
avanada e regionalmente integrada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo
social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii) fortalecimento do
Estado, das instituies e da democracia.
Nesse sentido, dotado desse mais elevado esprito pblico, conclamamos os
colegas ipeanos e a cidadania ativa do pas a participarem deste empreendimento cvico,
dando voz e concretude aos nossos reclamos mais profundos por um Brasil melhor.
Governo Federal
Presidente
Sergei Suarez Dillon Soares
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais, Substituto
Carlos Henrique Leite Corseuil
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Chefe de Gabinete
Ruy Silva Pessoa
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015
Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-243-1
CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO.........................................................................................7
AGRADECIMENTOS E DEDICATRIA........................................................9
INTRODUO...........................................................................................11
Jos Celso Cardoso Jr.
CAPTULO 1
ESTADO, PLANEJAMENTO E DIREITO PBLICO
NO BRASIL CONTEMPORNEO...................................................................19
Gilberto Bercovici
CAPTULO 2
ESTADO, PLANEJAMENTO E GESTO PBLICA
NO BRASIL CONTEMPORNEO...................................................................37
Francisco Fonseca
CAPTULO 3
AS INOVAES JURDICAS NO PPA 2012-2015...........................................69
Eugnio Santos
Otvio Ventura
Rafael Neto
CAPTULO 4
A ESTRATGIA DE MONITORAMENTO DO PPA 2012-2015..........................93
Jos Celso Cardoso Jr.
Anderson Rocha
Cludio Navarro
Eugnio Santos
CAPTULO 5
PPA, LDO E LOA: DISFUNES ENTRE O PLANEJAMENTO,
A GESTO, O ORAMENTO E O CONTROLE...............................................115
Eugnio Santos
Otvio Ventura
Rafael Neto
CAPTULO 6
ASPECTOS INSTITUCIONAIS DE GOVERNANA DO SISTEMA
DE PLANEJAMENTO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL LUZ
DO CONTROLE EXTERNO..........................................................................135
Aritan Borges Maia
Patrcia Coimbra Souza Melo
CAPTULO 7
O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE INTERNO NO BRASIL
E A ARTICULAO INTERINSTITUCIONAL..................................................161
Ronald da Silva Balbe
CAPTULO 8
CONTROLE SOCIAL E TRANSVERSALIDADES: SINAIS DE PARTICIPAO
NO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL BRASILEIRO.................................207
Daniel Pitangueira de Avelino
Jos Carlos dos Santos
CAPTULO 9
PARTICIPAO SOCIAL E CONTEDO ESTRATGICO
NOS PPAS ESTADUAIS...............................................................................233
Lucas Alves Amaral
CAPTULO 10
PPAS ESTADUAIS EM PERSPECTIVA COMPARADA:
PROCESSOS, CONTEDOS E MONITORAMENTO........................................273
Ricardo Carneiro
NOTAS BIOGRFICAS............................................................................305
APRESENTAO
Este livro composto por dez trabalhos autorais, cujos contedos so de inteira
responsabilidade de seus autores, no refletindo, necessariamente, a viso insti-
tucional das organizaes s quais esto vinculados. No obstante, so uma boa
amostra do potencial analtico e interpretativo presente nestas instituies.
Por isso, em conjunto, os autores deste livro agradecem a todos os seus
respectivos colegas que ajudaram, com crticas, comentrios e sugestes, a devida
finalizao dos dez captulos, alm da introduo, tal qual vm agora a pblico.
Os autores tambm agradecem, de modo muito especial, a maneira como a
obra foi aceita pelas diversas instituies envolvidas. Sendo parte de um processo
contnuo, coletivo e cumulativo de aprendizado pessoal, profissional e mesmo
institucional, este livro deve ser lido no como ponto de chegada, mas sim como
ponto de partida para novas reflexes e aperfeioamentos necessrios aos desafios
tecnopolticos de nosso tempo.
Dessa maneira, ele dedicado, em especial, aos colegas e servidores do Ipea;
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP); da Secretaria-Geral
(SG) da Presidncia da Repblica (PR), assim como do Tribunal de Contas da
Unio (TCU); da Controladoria-Geral da Unio (CGU); e das faculdades e
universidades de origem de alguns dos autores.
Desejamos a todos(as) boa leitura e reflexo!
Comit Editorial
INTRODUO
Jos Celso Cardoso Jr.1
Este livro, como tambm todos os demais desta srie, intitulada Pensamento
Estratgico, Planejamento Governamental & Desenvolvimento no Brasil Contemporneo,
identifica e mobiliza elementos para uma economia poltica do planejamento
pblico brasileiro no sculo XXI. Esta tarefa, entretanto, apenas se faz possvel
com inovao institucional e certo tipo de revoluo administrativa (temas que
sero objeto de outros volumes desta srie). Este volume 2 trata, basicamente, de
alguns poucos (mas significativos!) exerccios de experimentalismo institucional
e da correspondente resistncia burocrtica inovao no seio da administrao
pblica brasileira.
O Plano Plurianual (PPA) relativo ao quadrinio 2012-2015, como ser
visto neste livro, buscou inovar no apenas no redesenho de concepo geral do
plano suas categorias conceituais, seus atributos formais e a prpria forma de
estruturao geral do mesmo , assim como tentou criar comandos mais simples,
claros, diretos e flexveis para a prpria gesto e operacionalizao das polticas
pblicas, isto feito por meio dos seus normativos tradicionais: a lei do PPA, o
decreto de gesto e as portarias ministeriais especficas. Sem desconsiderar alguns
problemas de ordem conceitual ou mesmo dificuldades intrnsecas no campo das
relaes inter e intrainstitucionais para fins de gesto e operacionalizao prtica
e cotidiana das novas categorias organizativas do plano, este PPA buscou conferir
maior peso formulao estratgica dos agora chamados programas temticos,
fazendo com que estes explicitassem por meio dos seus respectivos objetivos e
metas (quantitativas e qualitativas) os diversos compromissos setoriais e territoriais
ou federativos do novo governo que ento se iniciava.
No obstante, foram poucas as inovaes experimentais que conseguiram
ganhar densidade institucional suficiente para se viabilizarem como novidades
reais na conduo dos processos de governo, tpicos das polticas pblicas em
curso hoje no pas. Isto, devido, sobretudo, baixa centralidade institucional da
funo planejamento, de modo geral, e do PPA, em particular, dentro da ossatura
institucional atual do governo federal brasileiro, bem como a outros fatores de
peso, alguns dos quais tratados ao longo dos captulos deste livro.
Por esses motivos que se fala, aqui, em experimentalismo institucional
e resistncia burocrtica como categorias teis e necessrias investigao das
razes pelas quais determinadas tentativas de mudanas inovativas no seio da
2. A rigor, em prol do benefcio da dvida, pode-se citar ao menos cinco documentos oficiais do governo federal brasileiro
(Brasil, 2003, 2007, 2011, 2013a e 2013b), nos quais um esboo acerca da viso estratgica, ou de qual modelo de
desenvolvimento estaria em montagem ou perseguio no pas nesta dcada sob escrutnio. Mas qual administrao
pblica necessria para conduzir esta estratgia ainda uma questo em aberto no debate poltico corrente, conforme
sugerem Cardoso Jr. e Gomide (2014).
Introduo 13
3. Tais como: i) a criao do Regime Diferenciado de Contratao (RDC) para minimizar os problemas decorrentes, sobretudo,
da Lei no 8.666/1993; ii) os aperfeioamentos no Cadastro nico (Cadnico) dos programas sociais, bem como no seu uso
e gerenciamento das condicionalidades exigidas dos beneficirios do programa Bolsa Famlia; iii) a reduo substantiva
das filas no Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por meio da modernizao e da informatizao da estrutura e dos
procedimentos da Previdncia Social; iv) a criao e o fortalecimento de rgos e instncias de governo voltados promoo
de direitos e de polticas inclusivas; v) as inovaes no planejamento governamental e seus instrumentos legais (PPA, LDO e
LOA), bem como o ressurgimento de planos setoriais e territoriais/regionais de desenvolvimento, alm de novas empresas
pblicas de planejamento, tais como a Empresa de Planejamento Energtico (EPE) e a Empresa de Planejamento e Logstica
(EPL), entre outras; vi) o fortalecimento da Controladoria-Geral da Unio (CGU); vii) a implementao da Lei de Acesso
Informao (LAI); viii) os novos mecanismos de participao da sociedade civil, entre os quais se destacam as conferncias
nacionais, os conselhos de polticas pblicas, as ouvidorias e as audincias pblicas; e ix) os aperfeioamentos do Governo
Eletrnico Brasileiro (E-Gov): compras governamentais, gerenciamento e monitoramento de grandes empreendimentos
inscritos no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), porto digital etc.
14 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
REFERNCIAS
BRASIL. Plano Plurianual 2004-2007: projeto de lei. Braslia: MPOG/SPI, 2003.
______. Plano Plurianual 2008-2011: projeto de lei. Braslia: MPOG/SPI, 2007.
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2012. Braslia: MPOG/SPI, 2013b. v. 1.
CARDOSO JR., J. C.; GOMIDE, A. Elementos para a reforma do Estado e
da administrao pblica no Brasil do sculo XXI: a dcada de 2003-2013
e a economia poltica do desenvolvimento. Braslia, 2014. (Boletim de Anlise
Poltico-Institucional, n. 5).
SAE SECRETARIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS. Instituies para
inovao: reflexes sobre uma agenda de desenvolvimento para o longo prazo.
Braslia: SAE, Presidncia da Repblica, 2009.
CAPTULO 1
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do artigo Estado, planejamento e direito pblico, apresentado
no XVIII Congresso Internacional sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica do Centro Latino-americano
de Administrao para o Desenvolvimento (CLAD), em Montevidu, no Uruguai, entre os dias 29 de outubro e 1o de
novembro de 2013. rea temtica cinco: Derecho pblico y garantas jurdicas en la administracin pblica. Painel:
Estado, planejamento e desenvolvimento: a experincia brasileira recente e possibilidades a futuro.
2. Professor titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP)
e professor do Programa de ps-Graduao em Direito Poltico e Econmico (PPGDPE) da Universidade Presbiteriana
Mackenzie (UPM). O autor agradece os comentrios e sugestes dos colegas Eugnio Santos analista em Planejamento,
Oramento e Gesto na Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MP) , e Jos Celso Cardoso Jr. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea , isentando-os
pelos erros e omisses remanescentes.
20 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
3. Sobre a implementao e os resultados do Plano de Metas, vide Lessa (1983, p. 34-55); Lafer (1970, p. 160-210);
Nunes (1990, p. 191-210).
Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo 23
podia votar propostas de planos que no fossem enviadas pelo Poder Executivo,
alm de ter seu poder de emenda restringido. O Congresso tinha competncia
apenas para formular ressalvas ao plano, que poderiam ser acatadas ou no pelo
Executivo, conforme o Artigo 2o do Ato Complementar no 43, sob a alegao de
que poderia comprometer o conjunto do plano. Como ltima restrio, passados
noventa dias do envio do plano ao Congresso, o plano poderia ser aprovado por
decurso de prazo (Grau, 1978; Souza, 1996; Comparato, 1986). Seguindo estes
procedimentos, os militares elaboraram dois Planos Nacionais de Desenvolvimento:
o I PND, aprovado pela Lei no 5.727, de 4 de novembro de 1971, para o perodo
de 1972 a 1974, e o II PND, aprovado pela Lei no 6.151, de 4 de dezembro de
1974, para o perodo de 1975 a 1979.
O II PND foi um amplo programa de investimentos estatais, com o objetivo
de transformar a estrutura produtiva brasileira e superar a barreira do subde-
senvolvimento. Buscou-se um novo padro de industrializao, fortalecendo as
indstrias de base e o capital nacional, alm de investimentos nas reas de energia
e transportes (Lessa, 1998). A distribuio de renda e os problemas sociais, no
entanto, foram relegados a segundo plano, com a alegao oficial do regime de que,
com o crescimento econmico, a renda da populao aumentaria (Lessa, 1998).
O II PND desconsiderou, no entanto, a reverso do ciclo de crescimento
econmico, o recrudescimento da inflao e as dificuldades externas. O resultado
foi o recurso extremo ao financiamento externo, a desacelerao da economia e
a desarticulao do plano a partir de 1977, com a crise econmica mundial. De
acordo com Carlos Lessa, a estratgia do II PND estava baseada apenas na vontade
de seus formuladores em transformar o Brasil em uma potncia emergente, buscando
legitimar o regime ditatorial. O resultado da tentativa de implantao do plano
de qualquer modo em uma conjuntura econmica desfavorvel, no entanto, foi o
incio do descolamento do regime militar de suas bases empresariais de sustentao
e a perda do controle sobre os agentes econmicos (Lessa, 1998, p. 11-13, 17-18,
58-60, 77-86; Carneiro, 2002, p. 55-82). O insucesso do II PND marcou a ltima
experincia de planejamento ocorrida no Brasil.
Alm do fracasso do II PND, deixou de existir um regime jurdico do
planejamento a partir de 1 de janeiro de 1979, de acordo com a Emenda no 11,
de 13 de outubro de 1978, Carta de 1969, que revogou os atos institucionais
e complementares, entre os quais o Ato Complementar no 43 (Souza, 1994).
Durante a dcada de 1980, o planejamento foi abandonado pelo Estado. A atuao
estatal desde ento ficou desprovida de uma diretriz global para o desenvolvimento
nacional, a poltica econmica limitou-se gesto de curtssimo prazo dos vrios
planos de estabilizao econmica. Deste modo, o Poder Pblico foi incapaz
Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo 25
4. Sobre as questes suscitadas pelo planejamento nas relaes entre governo e parlamento (primado do poltico ou
primado da administrao, por exemplo) na Alemanha, vide Bckenfrde (1972, p. 443-458) e Grimm (1994, p. 355-361).
5. Artigo 174, 1o da Constituio de 1988: A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvi-
mento nacional equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
26 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
falta de vontade e/ou condio poltica, pode-se, ainda, elencar alguns obstculos
estruturais ao planejamento na atual conjuntura histrica: a estrutura administrativa
brasileira, agravada com a reforma administrativa dos anos 1990, e a reduo do
planejamento ao oramento.
6. Vrios autores destacam a chamada administrao policntrica (Otero, 2003, p. 148-150, 315-317). Massimo
Severo Giannini vai alm e descreveu a desagregao da administrao pblica, entendendo o Estado como um ente
administrativo complexo sem centro (Giannini, 2001, p. 78-87).
Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo 27
7. O planejamento indicativo para o setor privado, mas no a atividade normativa e reguladora do Estado, previstas
no mesmo Artigo 174, caput da Constituio. Alis, no haveria nenhum cabimento na emanao de normas por parte
do Estado que tambm no se aplicassem aos agentes privados. Neste sentido, vide Comparato (1991, p. 20).
Estado, Planejamento e Direito Pblico no Brasil Contemporneo 31
sua previso oramentria, ainda que parcial. A implementao dos planos d-se
por meio da realizao dos investimentos pblicos que devem estar explicitados
nos oramentos, executando de modo imediato ou em curto prazo os objetivos de
mdio e longo prazos contidos nos planos.
Por isso, a preocupao do constituinte de 1987-1988 foi a de modernizar os
instrumentos oramentrios, buscando a integrao entre planejamento e oramento
a mdio e longo prazos (Biasoto Junior, 1995). Para tanto, a Constituio de 1988
prev trs leis oramentrias: o plano plurianual (PPA), as diretrizes oramentrias
e o oramento anual, que devem estar integradas entre si e compatibilizadas com
o planejamento global (de acordo com o Artigo 165, 4o).
O PPA, introduzido pelos Artigos 165, I e 165, 1o da Constituio de
1988, tem por fundamento o encadeamento entre as aes anuais de governo
(previstas no oramento anual) com um horizonte de tempo maior, necessrio para
um planejamento efetivo. O problema do plano plurianual a sua viabilidade,
tendo em vista a inexistncia de preocupao com o planejamento por parte dos
governos ps-1988. Alm disto, as suas relaes com os outros planos previstos
na Constituio no esto claras, apesar do Artigo 165, 4o determinar a sua
compatibilizao com os demais planos nacionais, regionais e setoriais do texto
constitucional (Biasoto Junior, 1995).
A tendncia notria em relao integrao do planejamento ao oramento
a reduo do plano ao oramento. Os instrumentos de controle oramentrio do
planejamento previstos na Constituio favoreceram a limitao do planejamento
ao oramento por meio dos planos plurianuais, cujos exemplos so o Plano Brasil
em Ao, do governo Fernando Henrique Cardoso, e os PPAs dos governos de
Lus Incio Lula da Silva e de Dilma Rousseff.
Esses planos se assemelham, estruturalmente, s primeiras experincias de
planificao dos gastos estatais no Brasil, desenvolvidas pelo Departamento Admi-
nistrativo do Servio Pblico (DASP) durante o Estado Novo (1937-1945), quais
sejam: o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional
(1939) e o Plano de Obras e Equipamentos (1943). Na concepo destes planos,
o oramento era o plano traduzido em dinheiro. Ambos foram limitados proposta
oramentria, sem garantir, efetivamente, os recursos para sua execuo e sem fixar
objetivos para a atuao do Estado. O plano foi reduzido a disciplinar as inverses
pblicas, estabelecendo as dotaes a serem distribudas pelos vrios ministrios
(Souza, 1994; Draibe, 1985). O mesmo princpio foi seguido pelo Plano Sade,
Alimentao, Transportes e Energia (Salte), no governo de Eurico Gaspar Dutra
(1946-1951) e hoje foi retomado pelo Brasil em Ao e pelos PPAs.
A Lei no 10.180/2001 tem este mesmo entendimento, privilegiando o processo
oramentrio em detrimento do planejamento, entendido apenas como uma forma
32 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
REFERNCIAS
AFFONSO, R. B. A. A ruptura do padro de financiamento do setor pblico e a
crise do planejamento no Brasil nos anos 80. Planejamento e Polticas Pblicas,
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______. Desenvolvimento em crise: a economia brasileira no ltimo quarto do sculo
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34 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
1 INTRODUO
O planejamento governamental, vigente em diversos formatos entre os anos
1930 e 1990, teve um perodo de interregno durante os governos Collor e Fernando
Henrique Cardoso (FHC), em que a lgica do mercado se sobreps ao planejamento
e gesto do Estado. Nesse contexto, polticas pblicas como aes finalsticas
do Estado foram delegadas chamada sociedade civil e intentou-se reforma
(do Estado) em uma perspectiva gerencial, por sua vez confluente aos ventos
neoliberais de ento. O planejamento foi deixado de lado, uma vez que os capitais,
sobretudo o internacional, deveriam ser os protagonistas do desenvolvimento, de
acordo com os dirigentes da poca. Ao Estado caberia possibilitar o adequado
ambiente de negcios, tendo em vista, alm do mais, a diviso internacional
do trabalho em perspectiva mundial, que tornaria obsoleta a luta pela insero
soberana no cenrio da intitulada globalizao.
Nesse contexto, as prticas governamentais e o debate acadmico contempo-
rneo tm sido marcados pela predominncia e pela difuso de um conceito amplo,
fugidio e pouco fundamentado: polticas pblicas, conceito este que sintetiza tanto
a dimenso meio (a gesto) como a dimenso fim do Estado, justamente as polticas
pblicas como resposta s demandas contraditrias da sociedade. Interpretada
teoricamente de vrias maneiras, por vezes contrastantes, e por isso percebida e
apropriada social e politicamente com sentidos (e expectativas) distintos, o conceito
de polticas pblicas necessita de reflexo crtica para que se saiba, de fato, do que
se est falando e qual seu papel e impacto na sociedade.
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do artigo Estado, planejamento e gesto pblica, apresen-
tado no XVIII Congresso Internacional sobre Reforma do Estado e da Administrao Pblica do Centro Latino-americano
de Administrao para o Desenvolvimento (Clad), em Montevidu, no Uruguai, entre os dias 29 de outubro e 1 de
novembro de 2013. rea temtica cinco: Derecho pblico y garantas jurdicas en la administracin pblica. Painel:
Estado, planejamento e desenvolvimento: a experincia brasileira recente e possibilidades a futuro.
2. Professor do Programa de ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da Escola de Administrao de
Empresas de So Paulo (EAESP) da Fundao Getulio Vargas (FGV).Mestre em Cincia Poltica pela Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP) e doutor em Histria pela Universidade de So Paulo (USP). O autor agradece os
comentrios e sugestes dos colegas Eugnio Santos analista em Planejamento, Oramento e Gesto na Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) , e Jos
Celso Cardoso Jr. tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea , isentando-os pelos erros e omisses remanescentes.
38 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
Deve-se ressaltar que a difuso sem critrio dessa expresso torna toda e
qualquer ao governamental, incluindo as atividades elementares dos governos,
associada existncia daquilo que se chama, genericamente, de poltica pblica.
Mesmo em termos tericos, uma definio clssica e genrica (como, por exemplo,
o governo em ao), mais confunde do que esclarece acerca de seu significado
preciso. Afinal, o Estado e, no interior deste, o governo, pode entrar em ao de
forma reativa, sem planejamento, e mesmo sem oramento e sem recursos huma-
nos, uma vez que os motores das aes governamentais ocorrem por diferentes
demandas, razes e circunstncias. Trata-se, portanto, de um processo complexo,
multicausal e multidirecional. Alm disso, as polticas e os programas governa-
mentais, genericamente intitulados polticas pblicas, inscrevem-se nos stios dos
governos e so tidas pela percepo pblica do cidado comum como naturais.
Nesse sentido, seriam destitudas de conflitos e vetos, uma vez incrustadas no
planejamento governamental e na gesto pblica.
Tendo como fio condutor o conceito de polticas pblicas como sntese,
reitere-se, do planejamento e da gesto , este captulo objetiva refletir criticamente
sobre o Estado, o planejamento e a gesto pblica, a partir dos seguintes aspectos:
i) as armadilhas de no se ressaltar os conflitos, que so o cerne da lgica do Estado,
notadamente quando no interior deste se formulam polticas pblicas; ii) os alcances
e os limites das polticas pblicas perante o modelo de acumulao vigente, portanto,
luz da lgica do Estado, do planejamento e da gesto; iii) os constrangimentos
conferidos pelo sistema poltico ao planejamento, gesto da burocracia e formu-
lao e implementao de polticas pblicas; iv) o papel da mdia como ator poltico e
ideolgico, notadamente quanto aos vetos que os rgos de comunicao interpem
a determinadas polticas pblicas; v) questes conjunturais relativas ao debate poltico
em que as polticas pblicas no contexto do planejamento estatal aparecem como
protagonistas; vi) as transformaes que vm ocorrendo na gesto pblica brasileira;
e, por fim, vii) a predominncia da lgica individualista (notadamente do capital)
sobre os direitos coletivos, isto , da sociedade.
Portanto, este captulo pretende analisar diversos temas, problemas e
questes relacionados s polticas pblicas como elemento-sntese dos mbitos
meio (gesto) e fim (resposta a demandas diversas e contraditrias) do Estado,
partindo-se, alm do mais, do pressuposto de que o planejamento est presente
em diversas etapas da vida estatal, excetuando-se o aludido interregno do perodo
Collor-FHC. Para tanto, este estudo adota carter ensastico, alm de representar
a tentativa de ir alm do enquadramento predominante quando se reflete sobre
o Estado, em que as polticas pblicas no aparecem como sntese das polifnicas
contradies sociais.
Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo 39
3. Mesmo que o enquadramento em forma de ciclo, na anlise das polticas pblicas, seja questionvel, possvel
compreender que em cada etapa que no raro se sobrepe a outras ,os perdedores retornam com o firme propsito
de minimizar suas perdas.
40 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
Finalizando esta seo, deve-se dizer que polticas pblicas podem ser caracte-
rizadas como um processo de deciso poltica que se materializa em objetivos com
resultados desejveis, normalmente vinculados transformao de uma dada reali-
dade, envolvendo: i) tcnicos estatais e no estatais, burocratas (mbito da gesto)
e polticos (tomadores de deciso, isto , mbito da poltica); ii) atores distintos
(com recursos de poder assimtricos), cenrios e conjunturas (por vezes volteis);
iii) capacidade e viabilidade do Estado disponibilizar recursos oramentrios,
humanos, legais e logsticos, isto , o planejamento e a capacidade de governar; e
iv) mecanismos de mensurao dos resultados. Com isso em mente, tem-se que a
teoria do ciclo de polticas pblicas (agenda, formulao, implementao e avaliao)
poderia ser invocada mais para fins pedaggicos do que propriamente reais, uma
vez que a realidade no apenas mais complexa do que faz supor aquelas etapas,
como tambm inerentemente mais conflitiva, luz de C. Lindblom (1959).
No Brasil, a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) vem sendo corroda ano
a ano pela chamada pejotizao da mo de obra, uma vez que vastos segmentos
de trabalhadores so obrigados a se constituir em pessoas jurdicas (PJ) como
forma de vender sua fora de trabalho, o que implica estar alijado de qualquer
direito trabalhista. A pejotizao mais uma demonstrao da preponderncia,
no caso brasileiro, do amplo domnio do trabalho pelo capital, porm de maneira
sorrateira na medida em que no se derrogou formalmente a CLT. Alm disso,
a pejotizao terminologia cada vez mais conhecida por amplos segmentos da
fora de trabalho trata legal e institucionalmente o indivduo como empresa, o
que implica dupla perversidade quanto ao tratamento do trabalhador: pelo capital
e pelo Estado.
Embora o modelo de acumulao no se constitua de forma exatamente
igual em todos os pases e regies, trata-se de varivel-chave cujas exemplificaes
acima so apenas uma amostra. Para diversos analistas e agentes estatais, as polticas
pblicas seriam, nessa perspectiva, um antdoto eficaz por justamente mobilizar as
foras do Estado no sentido de impedir a barbrie do capital.
Sem desconsiderar que vontade poltica, mobilizao social, investimento
pblico (oramentrio, de pessoal, legal e logstico) e regulao estatal elementos
constitutivos das polticas pblicas so fundamentais reverso de situaes de
desigualdade, deve-se indagar a respeito dos limites quanto a seus efeitos prticos.
Observe-se o caso emblemtico da contradio entre obsolescncia programada
um dos elementos nucleares da acumulao flexvel do capital e polticas pblicas
ambientais, cada vez mais cruciais preservao do planeta e consequentemente
das espcies.
Nesse exemplo, o capital tem ampla liberdade para organizar a acumulao,
por meio da reduo tecnicamente programada da durabilidade dos produtos,
liberdade esta que, embora no seja novidade na histria capitalista, jamais encon-
trou ambiente to frtil como a partir dos anos 1970/1980 (vigncia ideolgica
do neoliberalismo), quando esse processo, que perdura aos dias de hoje, chegou
ao seu pice. O exemplo dos aparelhos tecnolgicos de consumo domstico, tais
como os referentes informtica e aos celulares, marcante, pois so constitudos
de substncias altamente poluidoras e cuja vida til tem como regra a fugacidade.
A quebra (obsolescncia) datada desses aparelhos em um ou dois anos expe os
claros limites do Estado perante o capital em perspectiva internacional. Qualquer
tentativa de interferncia do Estado e de organizaes multilaterais, como as
conferncias mundiais ligadas ao meio ambiente, a Organizao Internacional do
Trabalho (OIT) e outras (e menos ainda dos sindicatos) no processo produtivo
empresarial, no tocante aos princpios basilares da produo contempornea,
prontamente rechaado como interveno espria. Ademais, o aparato
44 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
do capital, por vezes imiscudos aos dos estados nacionais centrais, se sobreporem
aos das pessoas e das comunidades, mesmo quando esta o planeta.4
Outro exemplo marcante refere-se categoria trabalho, uma vez que no
apenas o nmero de trabalhadores necessrios reproduo do capital cada
vez menor como, dependendo do setor que se observe, o prprio nmero de con-
sumidores pode ser diminudo. Tal como demonstrado por autores como Harvey
(1990), Rifkin (1995) e outros, o capital global necessita de poucos trabalhadores
(da a emergncia de empresas que no fabricam nada, apenas articulam, de forma
complexa, o processo produtivo em escala global e do aos produtos uma marca) e
de poucos consumidores que, contudo, tenham um padro de renda e de consumo
extremamente alto e fugaz. Tal fugacidade fortemente apoiada nas modernas
tcnicas de propaganda e de induo ideolgica ao consumo, ancoradas no sistema
miditico faz da rotatividade do consumo o motor da excluso social do trabalho
e da barbrie ambiental. A corroso do carter, com toda sorte de consequncias
individuais e sociais deletrias, como mostra Sennett (1998), o resultado mais
notrio dessa psicose coletiva envolvida nesse processo.
Reafirme-se que cada pas, em razo da estrutura e insero histrica de suas
economias e de sua trajetria, instituies e capacidade social de mobilizao refaz,
de formas distintas, esse processo estrutural. Contudo, os eixos estruturantes esto
colocados, limitando e circunscrevendo fortemente as alternativas.
Mesmo no Brasil, que na ltima dcada vem ostentando ndices elevados de
empregabilidade formal, esse processo no diferente. Se so marcantes algumas de suas
polticas, tais como a elevao real do salrio-mnimo, a ampliao indita do crdito,
o estmulo ao consumo interno e a transferncia de renda, no contexto de alargamento
de polticas sociais, deve-se ter clareza quanto aos limites das mesmas. Nesse sentido, se
a empregabilidade com carteira assinada significativa (e mesmo indita aos padres
brasileiros), ainda assim no conseguir superar, estruturalmente, o altssimo grau de infor-
malidade da economia brasileira. Os empregos, alm do mais, esto baseados em baixos
salrios e baixa qualificao, e s ocorrem pela combinao talvez conjuntural entre
vontade poltica em diminuir a excluso e a desigualdade mvel da poltica pblica dos
anos recentes e um estoque de empregos formais historicamente muito baixo. Desta
maneira, o fenmeno recente da formalizao talvez seja incapaz de alterar a estrutura
do mercado de trabalho e da produo informal. Uma path dependence informa esse
processo, tal como mostra Pierson (2000). Esses exemplos, entre tantos outros, exterio-
rizam, portanto, os limites concretos da ao do Estado perante o capital.
4. A filmografia contempornea tem exposto, de forma significativa, o poder do capital perante os Estados, mesmo
aqueles tidos como desenvolvidos, que teriam sido capturados pelos interesses empresariais: os filmes-denncia The
corporation, Enron, Inside job, Food, inc. e boa parte da obra de Michael Moore, entre outros, expressam, a partir dos
pases centrais do capitalismo, as consequncias nefastas do modelo de acumulao flexvel e consequentemente os
limites das polticas pblicas, vale dizer, do planejamento e da gesto pblica, em sentido amplo.
46 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
chefe do Executivo para garantir aquilo que se tornou uma espcie de clusula
ptrea informal do sistema poltico: a chamada governabilidade. O programa
de governo necessariamente negociado com vistas governabilidade conceito
fugidio, porm encarado como limite insofismvel aos governantes eleitos.
Como a esmagadora maioria dos grandes e mdios partidos que carreiam
candidatos ao Executivo e ao Legislativo financiada por grandes interesses
(bancos, construtoras, entre outros setores empresariais sensveis ao estatal),
governar implica fundamentalmente em costurar acordos diversos e contradi-
trios. Alm disso, a vida pblica torna-se fortemente privatizada, na medida
em que interesses empresariais privados se fazem presentes antes, durante e
depois das eleies, colocando a democracia brasileira, embora no apenas ela,
sob suspeio plutocrtica.
Em outras palavras, seja para se eleger (papel do financiamento privado
para fazer campanha e da coligao para obteno de tempo no rdio e na
televiso), seja para governar (dvida para com os financiadores e necessidade
de maioria parlamentar para governar), os partidos polticos necessitam,
imperiosamente, negociar compromissos publicamente assumidos, e mais
especificamente, o prprio programa de governo. Isso significa a existncia
tanto de polticas pblicas tmidas, por no incidirem vigorosamente contra
interesses constitudos, como contraditrias, uma vez que voltadas a interesses
e conflitos diversos, em larga medida irreconciliveis. Consequentemente, o
planejamento governamental torna-se fugaz, uma vez que prvia e politica-
mente negociado. Com isso, h claros impactos na gesto pblica, sobretudo
se pensada, como deve ser, de forma articulada ao planejamento.
Qualquer movimento governamental considerado radical, em qualquer
setor, tem como reprimenda, de um lado, a perda de maioria parlamentar
e, de outro, a oposio feroz da grande mdia, porta-voz das classes mdias
superiores e do capital, como ser visto adiante. Isso tudo acarreta reduo
e enfraquecimento das condies de governana e governabilidade, abrindo
caminho para a derrota eleitoral na prxima eleio. Mesmo o apoio a demandas
de movimentos sociais tidos como radicais fortemente bombardeado pela
mdia e pela lgica conservadora do sistema poltico, que ameaa imediatamente
com a retirada de apoio. Note-se o ciclo vicioso que o sistema poltico impe
lgica de governar.
Mas, se esse cenrio verdadeiro, como explicar os inequvocos avanos sociais
vigentes h pouco mais de uma dcada? Antes de tudo, pela entrada do Partido dos
Trabalhadores (PT), at ento um partido mdio, no jogo poltico-institucional dos
partidos do poder, e sua submisso s regras do jogo, vale dizer: financiamento
Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo 49
regulao pblica, isto , como negcio privado sem responsabilizao quanto a seus
efeitos sociais, o que inclui o no enfrentamento dos grupos polticos dominantes.
Em particular, o regime militar ps-1964 foi responsvel pela verdadeira tragdia
comunicacional que vive o pas em pleno sculo XXI, na medida em que incenti-
vou o sistema oligoplico em que se vive em nome da integrao nacional ,
ao lado da permisso para os empresrios da comunicao tratarem as empresas
deste ramo, ironicamente chamadas de empresas de comunicao social, como
mero negcio privado, desde que convergente aos objetivos do poder dominante,
entre os quais a ovao ao regime militar e a alienao poltico-cultural da maioria
da populao.5 nesse sentido que Parsons (1990) havia questionado o poder da
imprensa de negcios nos pases de capitalismo central.
O autoritarismo poltico, obtuso por excelncia, permitiu e conviveu com a
censura do mercado ao conceder e renovar concesses a empresas de comunicao
que, para se manterem, precisavam apenas adotar o servilismo ao regime. Em vrios
casos, sendo o mais significativo o da Rede Globo emissora gestada no ventre do
militarismo , o servo foi mais realista do que o rei, isto , autocensura e adeso
ideolgica ao regime, com toda sorte de benefcios empresariais, deu contornos
a uma corporao que se tornou a quinta maior empresa de comunicao, em
faturamento, no mundo. Talvez mais importante, embora sem estudos suficien-
tes a respeito, o papel das Organizaes Globo na vida brasileira de dimenso
desconhecida, pois vai alm da prpria rede de televiso, na medida em que seus
impactos so sentidos nos planos cultural e comportamental tomados neste
captulo em sentido gramsciano, alm da cadeia de negcios de que participa.
O conglomerado das Organizaes Globo, como se sabe, inclui muitas emissoras de
rdio (AM e FM), transmissoras e retransmissoras de televiso, jornais e revistas,
indstria fonogrfica, uma fundao (que leva o nome de seu patrono, Roberto
Marinho) com capacidade para financiar e induzir a produo cultural com as
devidas dedues tributrias , parcerias internacionais e um satlite prprio para
seus negcios, entre outras atividades corporativas, conforme demonstrado por
Fonseca (2005).
De certa forma, as vidas cultural (criao de padres estticos em diversas
reas, notadamente com vis estadunidense, integrao nacional a partir de
parmetros predeterminados) e poltica (clara interferncia em eleies e nos centros
decisrios estatais) brasileiras se tornam incompreensveis sem se dimensionar o papel
das Organizaes Globo, que habilmente souberam se adequar tanto ditadura
5. Historicamente, a grande mdia, no Brasil, foi partcipe ativa do jogo poltico e parte atuante no sistema poltico,
como o comprovam o apoio vigoroso a aes golpistas na vida poltica do pas. Paradoxalmente, no houve nenhum
movimento significativo, desde a redemocratizao nos anos 1980, no sentido do enquadramento da mdia nas regras
do Estado de Direito Democrtico, o que denota sua ao para alm dos marcos legais: ausncia de marco regulatrio, de
direito de resposta, de regras claras quanto concesso e renovao das concesses etc., e sobretudo a possibilidade
de prejudicar pessoas e instituies sem que seja responsabilizada.
52 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
presso social, entre outros fatores. Sem estes, o enfrentamento aos grandes poderes,
notadamente os da mdia, do latifndio (organizado em torno do agronegcio),
do capital produtivo e financeiro especulativo (cada vez mais articulados), entre
outros, ser sempre protelado.
Os vetos e as obstrues da mdia oligoplica a polticas pblicas profundas
e transformadoras reafirmam seu carter poltico (da mdia) e a constatao de
que parte constitutiva do sistema poltico conservador. Porm, uma janela
de oportunidade (Kingdon, 1 9 8 5 ) reforma do sistema miditico parece
estar se abrindo quando, apesar da oposio vigorosa de grande parte de seus
rgos s polticas pblicas sociais, estas, em perspectiva federal, esto sendo
implementadas Sistema nico de Sade (SUS); Sistema nico de Assistncia
Social (Suas); Luz para Todos; Minha Casa, Minha Vida; vasta concesso de
crdito; valorizao do salrio-mnimo; reduo relativa do preo da cesta bsica;
programa de cisternas; entre outras e aparentemente ganharam estatuto de
polticas de Estado, dada a legitimao institucional que adquiriram.
Ao se institurem como polticas de Estado, diminuem o poder histrico
dos veculos de comunicao de derrog-las, o que por si s um fenmeno
sociopoltico significativo. Nesse sentido, se comparam ao processo europeu
(Skocpol e Ikenberry, 1983), embora com um sculo de atraso. Portanto, este
processo vem provocando indita desconexo entre o poder de audio da mdia
e a realidade social da massa de trabalhadores pobres no Brasil,6 isto , trata-se
de marcante disjuntiva entre sociedade e meios de comunicao, que vem se
aprofundando no pas, o que merece ser analisado com maior acuidade.
Em sntese, oportunidades como a que se est vivenciando evidenciam a
necessidade de um projeto estratgico de nao, capaz de consolidar avanos e
estabelecer novas regras ao jogo democrtico: da o papel crucial do planejamento.
6. Deve-se ressaltar importantes aes do governo Lula no sentido de minorar o poder da mdia: pulverizao da
propaganda federal, criao da Empresa Brasileira de Comunicao (EBC), promoo da primeira Conferncia Nacional
de Comunicao (Confecom) e tentativa, frustrada, de criao de uma agncia reguladora. Embora importantes, foram
aes claramente insuficientes e tmidas.
Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo 55
Por outro lado, a contraface das polticas pblicas sociais exitosas est no gasto
financeiro com a dvida pblica interna. Segundo Eduardo Fagnani:
A agenda brasileira para o futuro, definitivamente, no aquela que os organismos
internacionais querem impor ao mundo. Nosso desafio central consolidar as con-
quistas de 1988, bem como os avanos e convergncias obtidos recentemente. Isso
depende de uma durssima corrida de superao de obstculos. Um deles a reduo
das despesas financeiras, o maior item do gasto pblico. Somos lderes mundiais em
taxa real de juros e vice-lderes no ranking de maiores pagadores de juros em proporo
do PIB. Se Macunama vivesse hoje, certamente diria: Ou o Brasil acaba com os
juros, ou os juros acabam com o Brasil! (Fagnani, 2011).
O gasto apenas com o servio da dvida pblica, isto , os juros sem,
portanto, considerar o principal , atinge mais de R$ 200 bilhes ao ano (a.a.),
cifra incrivelmente alarmante, mesmo se for levada em considerao a melhoria
recente no seu perfil, assim como sua melhor posio relativa perante outros pases,
por dois motivos: i) cerca de 80% deste valor pertence a aproximadamente vinte
mil proprietrios que, dessa forma, se beneficiam vigorosamente da alta dos juros;
ii) o programa Bolsa Famlia, poltica pblica exitosa e recomendada por insti-
tuies internacionais como a Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura (Unesco), que paga benefcios de cerca de R$ 300,00 por
famlia (teto) sendo o valor mdio metade disso , representa apenas 0,4% do
produto interno bruto (PIB), embora atinja cerca de treze milhes de famlias.
Em outras palavras, deve-se considerar que possvel fazer mais, ir alm
nas polticas pblicas, ao se inverter a equao entre gasto social e gasto financeiro
com o pagamento de juros da dvida interna.
Mesmo no sendo deciso simples, que dependa apenas da vontade poltica,
o fato que o enfrentamento aos poderes privados constitudos tarefa crucial
de governos comprometidos com a democracia, notadamente a democracia de
carter popular e social, sem a qual a prpria democracia poltica (dissensos, conflitos,
circulao do poder etc.) torna-se mera formalidade. Enfatize-se, nesse sentido,
que a democracia perdeu seu sentido exclusivamente poltico (as regras do jogo,
no dizer de Bobbio, 1986), tornando-se simultaneamente poltica e social, desde
o final do sculo XIX, quando as primeiras reformas sociais foram implementadas
na Europa. Como aludido, o Brasil somente agora est conseguindo consolidar o
que se iniciou nos anos 1930/1940, durante a Era Vargas, o que , portanto, uma
experincia histrica muito recente.
Dessa forma, pode-se dizer que possvel fazer mais do ponto de vista
fiscal, tributrio e oramentrio sem o que as polticas pblicas, como um todo,
e as sociais, em particular, tornam-se meros apndices , o que implica, funda-
mentalmente, enfrentar os grandes poderes constitudos, quais sejam i) os aludidos
Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo 57
7. Esses processos de como a grande imprensa brasileira adotou esta agenda na histria recente so analisados por
Fonseca (2005 e 2011).
60 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
financiamento privado, no caso das OSCIP; entre outros aspectos. Tal concesso aos
agentes privados torna a gesto pblica sem direo e sem capacidade de orientar e
fiscalizar os agentes concessionrios, contrariando o carter monocntrico do Estado.
Cidades como So Paulo, entre inmeras outras Brasil afora, sintetizam os
efeitos perversos daquilo que para determinados segmentos sociais foi uma
tentativa de modernizar e arejar os servios pblicos, saindo da camisa de fora
das regras que regem Estado, no que diz respeito aos funcionrios, s contrataes, s
licitaes, ao oramento etc. Tal modernidade tem, contudo, liquidado o sentido
pblico do Estado, por mais que haja dificuldade terica e emprica em definir o
sentido do que pblico na sociedade capitalista, como alerta Norberto Bobbio
(1986). Isso no significa que o Estado tenha necessariamente de agir sozinho,
assim como suas aes s sero efetivas se houver transparncia, participao e
capacidade para governar, aquilo que Matus (2006) chamou, em seu conhecido
mtodo Planejamento Estratgico Situacional, de tringulo de governo.
Os processos de concesso de servios pblicos a agentes privados, por meios
diversos e com finalidades distintas, poderiam ser utilizados desde que modera-
damente, isto , sem descaracterizar a ao do Estado e o seu papel estratgico,
e mantendo suas capacidades de direcionamento e fiscalizao perante os agentes
concessionrios. Concretamente, isto quer dizer um conjunto de poderes do Estado,
quais sejam: i) poder voltado ao direcionamento poltico-administrativo no que
tange implementao de polticas pblicas, o que implica a coordenao dos
agentes concessionrios que, sem isso, agem de forma autnoma justamente pela
inexistncia de diretrizes estatais e pela tibieza poltica do poder pblico; ii) poder
de natureza tcnica e poltica, com o objetivo de enfrentar os poderes constitudos,
especialmente os que tendem a se apropriar privadamente dos recursos pblicos;
iii) poder voltado fiscalizao dos agentes privados, o que implica impor-lhes
punies severas caso transgridam as regras estabelecidas para tanto, aparatos
tcnico-estatais qualificados, regras claras e transparentes, e efetividade nas aes
do Estado so pressupostos para a atuao qualificada do poder pblico; e iv)
poder por meio da abertura sociedade daquilo que se denomina controle social,
conceito bastante propalado, mas pouco institucionalizado.
Se gesto pblica e ao pensamento poltico e administrativo no cabe
oposio programtica pura e simples quanto utilizao de ferramentas e par-
cerias com o setor privado, sabido, pela observao da histria recente, que tal
utilizao no pode ser vista como panaceia, assim como ao Estado cabe o papel de
governar, priorizando instrumentos prprios da gesto pblica, seus funcionrios
e suas ferramentas, que podem e devem ser incentivados e aperfeioados, tendo
em vista os objetivos do poder pblico.
Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo 61
9 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho objetivou analisar algumas dimenses crticas acerca do debate sobre
o Estado, o planejamento e a gesto pblica tendo como fio condutor a questo
das polticas pblicas. Procurou-se trazer tona questes e problemas no usuais nas
linhagens tericas e mesmo empricas das polticas pblicas (entendidas como esfera
finalstica do poder estatal), notadamente quanto sua vinculao ao papel do
Estado, pela via do planejamento e da gesto (esfera meio do poder estatal).
Diversas questes advieram das anlises realizadas acima, a comear pela forma
como o captulo est organizado: i) anlise conceitual a partir da constatao de que
o cerne conflituoso das polticas pblicas negligenciado; ii) os constrangimentos do
modelo de acumulao flexvel efetivao de polticas pblicas transformadoras e o
papel modelador do sistema poltico perante as mesmas; iii) os vetos e bloqueios inter-
postos pela mdia ao agendamento, formulao e execuo das polticas pblicas; iv)
a anlise conjuntural do embate sobre fazer mais em polticas pblicas; v) a reflexo
sobre como a gesto pblica tem sido modelada pela agenda neoliberal, mesmo em
tempos desenvolvimentistas, caso das chamadas contratualizaes e terceirizaes das
funes estatais; vi) os constrangimentos advindos do sistema poltico consecuo de
polticas pblicas transformadoras; e, por fim, vii) a necessidade de reverso da lgica
individualista (notadamente do capital) sobre os direitos coletivos, isto , da sociedade.
Tais temas reafirmam a sequncia lgico-analtica das polticas pblicas como sntese
das contradies do Estado (planejamento e gesto) e se articulam na perspectiva da
reflexo crtica acerca das dimenses aludidas quanto ao fenmeno em tela.
Deve-se ressaltar que os problemas analisados levam a concluir que polticas
pblicas representam terminologia de uso relativamente recente no Brasil e que
a maior parte da produo terica advm do exterior, o que implica tanto a
ausncia de particularidades acerca da realidade brasileira (instituies, modelos
organizacionais, cultura poltica, arquitetura legal e institucional, entre outros)
como a tendncia de se analisar as polticas pblicas nacionais (processo decisrio,
estrutura de formao de demandas, alianas entre os atores etc.) sob a influncia
terica de outras realidades. No se advoga, com isso, bloqueio ao que se produz
em outras realidades, assim como se reconhece o mrito que muitas das teorias
produzidas possuem ao subsidiar anlises sobre a realidade de qualquer poltica
pblica. Consequentemente, tudo o que modela as polticas pblicas estatais (papel
conceitual e emprico do Estado, do planejamento estratgico, da gesto pblica,
das potencialidades e dos constrangimentos acerca do papel do Estado e de suas
polticas como ao finalstica etc.) necessita ser repensado luz do modo de ser
e de operar dos sistemas econmico e poltico brasileiros.
Dessa forma, o problema reside na adoo, sem critrios ou filtros, tanto da
terminologia polticas pblicas como de modelos conceituais que, por vezes, so
Estado, Planejamento e Gesto Pblica no Brasil Contemporneo 65
REFERNCIAS
BOBBIO, N. O futuro da democracia uma defesa das regras do jogo. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1986.
CASTELLS, M. O poder da identidade. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
DYE, T. Understanding public policy. New York: Prentice-Hall, Englewood
Cliffs, 2009.
EVANS, P. Embedded autonomy: states and industrial transformation. Princeton:
Princeton University Press, 1995.
66 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
HIRSCHMAN, A. A retrica da intransigncia: perversidade, futilidade, ameaa.
So Paulo: Companhia das Letras, 1985.
CAPTULO 3
1 INTRODUO
O Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 apresentou inovaes significativas na sua
estrutura e linguagem, com o objetivo declarado de representar melhor as escolhas
e as polticas pblicas, alm de criar condies mais adequadas para a sua gesto.
Este captulo objetiva analisar as inovaes na gesto deste PPA. Para tanto,
lanar mo de uma reflexo sobre o conceito de gesto e as circunstncias nas quais
ela se associa ao planejamento e ao PPA a partir do ambiente de funcionamento
do governo, com destaque para as prticas regidas pelo direito administrativo.
Alm desta introduo e da concluso, este trabalho est dividido em trs
sees, de modo a: i) explorar os conceitos e as interfaces entre gesto, planejamento
e PPA; ii) analisar os princpios que organizam o atual modelo e suas inovaes
concretas, comparando as inclinaes atuais com o modelo de gesto anterior;
e iii) apresentar as categorias do PPA, que so objetos formais de gesto. Na concluso
sero apontados desafios relacionados aos assuntos analisados.
2 CONCEITOS
A gesto do PPA no parece ser objeto de consenso quanto sua natureza. Em regra,
ela concebida a partir das atividades de monitoramento, avaliao e reviso, como
se estas atividades, uma vez integradas e muito bem realizadas, fossem suficientes
para ampliar a capacidade do Estado para fazer. Esta abordagem privilegia o enfoque
no fluxo e no sistema de informaes, na responsabilizao e nos mtodos e tcnicas
de avaliao, alm do (re)desenho dos programas.
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do texto publicado no curso de Monitoramento Temtico
do PPA 2012-2015 e Acompanhamento Oramentrio da LOA, e uma adaptao do artigo O modelo de gesto do PPA
2012-2015, apresentado pelos autores no VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013, realizado em Braslia.
2. Analista em Planejamento e Oramento.
3. Analista em Planejamento e Oramento.
4. Analista em Planejamento e Oramento.
70 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
7. Eficcia e efetividade sempre acompanharo a eficincia nos manuais de gesto pblica. Mas, infelizmente, e
predominantemente, apenas nos manuais.
8. Apesar da dificuldade em conceituar tanto a nova administrao pblica quanto a governana, Carneiro e Menicucci
(2012), no primeiro caso, e Prats i Catal (2005), no segundo, apresentam reflexes importantes.
9. Interessante notar como a expresso administrao pblica vai perdendo o protagonismo nas reflexes sobre
a organizao do Estado no Brasil. Em seu lugar desponta a gesto pblica, trazendo consigo uma imagem da
eficincia e modernidade.
72 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
10. O conceito de esfera pblica no se confunde com os polticos. No se refere poltica como antnimo de tcnica.
Trata-se da interao de todos os atores da sociedade no ambiente pblico.
11. Nesse caso os manuais de gesto tambm costumam cumprir a funo de confundir quando afirmam que a gesto
se d a partir da poltica. Exemplos mais concretos disso so as afirmaes de que o PPA nasce do plano do dirigente
eleito. A partir dessa afirmao a gesto (e o planejamento) estaria autorizada a imprimir suas tcnicas nos objetos, visto
que a poltica j teria sido incorporada. Ou seja, provavelmente o leitor s encontrar manuais de gesto pblica que no
oponham pejorativamente a poltica tcnica, pelo contrrio. Entretanto, no s a prtica bem diferente do manual,
como os manuais no costumam explicitar verdadeiramente as dimenses polticas e implicaes aludidas neste captulo.
As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015 73
12. de se destacar a urgncia em aprimor-los, especialmente porque vrios deles foram concebidos a partir da negao
da complexidade e da poltica, trazendo efeitos negativos na ampliao e na qualificao da ao governamental.
13. Tanto o arranjo que viabilizou a operacionalizao do Bolsa Famlia quanto a estruturao das informaes constante
do Cadastro nico (Cadnico) do programa so bons exemplos de como habilidades tcnicas para a estruturao de
um banco de dados e o conhecimento tcnico sobre a operao das polticas conseguem potencializar os resultados
da ao governamental.
14. Cabe enfatizar que o ambiente das polticas pblicas marcado por caractersticas e contradies mais agudas do
que as observadas em uma fbrica ou no exrcito (e que l tambm existe muito mais capital contrabandeado pela
linguagem e naturalizado nas prticas), de modo que devem ser evitadas abordagens prescritivas, mecanicistas e funcionais.
74 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
que, recorrentemente, iro impor sentidos prprios aos processos, situao que
pode inutilizar os mtodos e modelos ideais desenvolvidos.
Evidentemente que refletir sobre a gesto a partir da sua essncia poltica no
significa descartar as ferramentas desenvolvidas para o setor privado, ou ainda as que
foram adaptadas para o setor pblico. Trata-se, to somente (como se fosse fcil),
de fazer a avaliao correta e as eventuais adaptaes ao ambiente para garantir
que os instrumentos funcionem. E a melhor medida da sua adequabilidade ser
a sua utilizao efetiva.
Especificamente sobre a gesto do PPA, ela disciplinada por meio da Lei
n 12.593/2012, do Decreto no 7.866/2012, e da Portaria MP no 16/2013. Uma
o
15. A nfase destacada no significa que a gesto do PPA seja omissa em relao aos demais aspectos. A observao
cumpre a funo de ressaltar os novos elementos.
16. Infelizmente, nem sempre um instrumento gestado no interior da burocracia profissional est em sintonia com o
comando poltico.
As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015 75
17. Moretti (2012) faz uma leitura do desenvolvimento da esfera discursiva no planejamento investigando as sutilezas
presentes na institucionalidade e na linguagem que o instrumentaliza, encontrando uma relao entre a administrao
por resultados e a legitimao de um Estado bloqueado. Como pano de fundo que legitima o Estado estril, ele
identifica o compartilhamento de uma viso negativa sobre o Estado oriunda da interpretao dominante sobre a
formao social brasileira, fato que autoriza a implementao de controles organizados a partir do que ele classifica
como racionalidade acima das racionalidades, prticas que vo sedimentando, no Estado, regras pretensamente
neutras que terminam desautorizando a interveno do prprio Estado. Ao final, ele usa, entre outros, o caso do PPA
para ilustrar como a necessidade de implementar polticas constri outros circuitos no Estado, reinventando caminhos
que viabilizam a ao pblica.
76 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
18. O neoconstitucionalismo ressalta a fora normativa da CF, a normatividade dos princpios constitucionais e a
ampliao da jurisdio constitucional. Para mais informaes ver Barroso (2009).
As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015 77
3 PRINCPIOS
Nesta seo as inovaes sero examinadas a partir dos princpios inscritos nos
normativos que institucionalizaram a gesto. Alm dos casos j expostos, outras
mudanas significam a relativa superao de paradigmas clssicos para as escolas
jurdicas e de administrao pblica.
As principais mudanas esto orientadas para desburocratizar a relao entre
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e rgos executores,
direcionando os esforos para a implementao das polticas pblicas. Ilustra
esse movimento o princpio do aproveitamento de estruturas organizacionais j
existentes. Busca-se, tambm, reorientar o foco do controle para a implementao
das polticas pblicas, criando menos constrangimento para que o gestor consiga
executar, e induzindo um controle menos centrado em rotinas burocrticas e
mais preocupado com os resultados, qualificando a leitura da eficincia a partir
da eficcia e da efetividade.
Antes dos comentrios e das comparaes, importante ressalvar que o
modelo de gesto do PPA 2008-2011, objeto da comparao a seguir, tem origem
na reforma oramentria de 2000, que adotou estruturas praticamente idnticas
para o PPA e para a Lei Oramentria Anual (LOA). Portanto, ele tem como
base a estrutura de informaes e responsabilizao idealizadas poca, no auge
da aplicao do gerencialismo no Brasil. Entretanto, o modelo de 2008 possui
variaes importantes relativamente ao modelo original, que teve seu pice em
2004.19 de se destacar que o modelo de gesto do PPA 2008-2011, de certa
forma, j foi uma tentativa de minimizar algumas disfunes presentes na verso
de 2004-2007.20
Para analisar as principais inovaes, recorremos a uma comparao entre os
modelos em diversas dimenses luz dos instrumentos que os institucionalizaram,
exerccio que est sistematizado no quadro 1.
19. Para informaes sobre a origem do modelo de gesto do PPA ancorado na LOA ver Santos (2011).
20. Ilustram essa evoluo a flexibilizao de pontos de controle associados aos projetos de grande vulto, e a eliminao
da obrigatoriedade de espaos de coordenao a partir de programas e aes oramentrias.
78 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 1
Comparao entre modelos de gesto dos PPAs 2008-2011/2012-2015
Dimenso 2008-2011 2012-2015
Abordagem principiolgica
Paradigma jurdico Legalismo positivista.
(neoconstitucionalismo).
Tenta prever casos especficos Princpios do diretrizes para o
Tratamento de casos especiais
e regulamentar detalhadamente. tratamento das especificidades.
Gerencialismo. Administrao poltica.
Escola de gesto pblica
Gesto. Implementao.
Cria institucionalidade paralela.
Reflexo na mquina pblica Mais integrado rotina dos rgos.
Formal e burocrtico.
Responsabilizao pela prestao de Tenso entre a estrutura do oramento e Responsabilidade compartilhada.
informaes a estrutura dos rgos. Cooperao interinstitucional.
Unisetorial. Pactuao.
Coordenao, implementao, monitora-
Centralizado no MP. Multisetorialidade.
mento e avaliao
One size fits all. Flexibilidade.
Rgidas.
Regras para reviso do plano Burocratizao da relao entre Flexveis.
Executivo e Legislativo.
Afirmao do pensamento
Corrente de planejamento Afirmao do incrementalismo-lgico.
racional-compreensivo.
24. fundamental organizar o planejamento a partir da urgncia na viabilizao das polticas pblicas, o que funda-
mental para conhecer as estratgias de contratao do Estado, as formas de fazer acontecer.
84 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
25. A passagem a seguir ilustra as possibilidades relacionadas transparncia que se inauguram com o PPA 2012-2015:
Fica claro a cristalizao de um enfoque social que j emergia das discusses de anos anteriores e que atingiu as
polticas culturais. Enfim, h uma ampliao de escopo e reconhecimento de dimenses da cultura que, se j estavam
presentes na Constituio Federal de 1988, no se expressavam no PPA com tanto vigor e transparncia Ipea (2012).
26. De acordo com Franke, et al. (2012), As novas categorias portam versatilidade capaz de expressar relaes que, antes,
eram restritas pela contabilidade pblica. Nesses termos, a integrao entre as polticas, em especial o tratamento da
transversalidade, no est mais limitada pelo desenho das aes oramentrias com seus respectivos produtos, de forma
que a combinao entre Objetivos, Metas e iniciativas cria condies para uma abordagem mais adequada da relao
entre as polticas. Essa alterao foi fundamental para revelar, por exemplo, boa parte das polticas para as mulheres, raa,
criana e adolescente, idoso, LGBT, quilombola, povos e comunidades tradicionais, juventude e pessoa com deficincia.
As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015 85
FIGURA 1
Estrutura do PPA 2012-2015
Contedo
Viso de futuro.
Dimenso estratgica Valores.
Macrodesafios.
Valor global.
Programas Indicadores.
27. Para mais informaes sobre as possibilidades associadas ao processo de produo de informaes, ver Franke (2012).
86 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 2
Comparao entre as concepes dos PPAs 2008-2011 e 2012-2015
Assunto 2008-2011 2012-2015
Conceito Preso lgica do oramento. Revela os desafios do Brasil.
Informaes no Produtos das aes oramentrias e indicadores Anlise situacional dos objetivos e metas e atuali-
monitoramento formal de programas. zao anual de indicadores.
Extensa, rgida e detalhada. Curta, principiolgica e simples.
Legislao
Sugere responsabilidades estanques. Declara responsabilidade compartilhada.
A gesto do PPA uma misso complexa orientada
A gesto do PPA um conjunto de procedimentos para a produo de conhecimento sobre a
Imagem desejada especficos que, uma vez precisamente articulados, implementao das polticas com vistas a ampliar os
conseguir produzir informaes teis para o decisor. canais de atendimento do Estado, com equidade, e
revelar o resultado das polticas pblicas.
5 CONSIDERAES FINAIS
Conforme demonstrado, as inovaes no PPA dialogam com um conceito mais pleno
de gesto e pavimentam um caminho interessante para ressignific-la, libertando-a de
uma srie de controles que terminaram dificultando e at inviabilizando a ao
governamental. Porm, sem subestimar a importncia e o valor da luta simblica
no mbito do Estado, essas mudanas no so condio suficiente para que a gesto
seja efetiva, de modo que persistem restries de vrias naturezas a criar obstculos
para ampliar o atendimento populao.
As restries mais estruturais guardam relao com a escassez do que Moura
(2012) classifica como capital organizacional, que pode ser entendido como o
conhecimento sobre as questes prticas associadas ao funcionamento do Estado
e que permitem viabilizar as polticas.
28. Entre as inovaes, destacam-se: i) criao de espao prprio para o planejamento, no sentido de abrir a linguagem
oramentria e burocrtica, para expressar as polticas pblicas e os seus respectivos pblicos especficos; ii) ampliao da
relao do instrumento com os demais insumos para viabilizar as metas do PPA, para alm do oramento; iii) qualificao
da formulao a partir da implementao das polticas; iv) aproximao dos executores da formulao das polticas,
valorizando o conhecimento sobre as polticas pblicas; v) induo do oramento de modo a perseguir o resultado e
se organizar de forma a no penalizar a execuo; vi) criao de melhores condies para o efetivo monitoramento
dos objetivos e metas do governo; e vii) criao de espao no PPA para aprimorar o tratamento da regionalizao das
polticas. Para anlises mais detalhadas sobre as inovaes no PPA, ver Franke et al. (2012).
As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015 87
29. Para mais informaes sobre o impacto da reestruturao do PPA na LOA, ver Franke et al. (2012).
30. Exemplos desses comandos que poderiam estar no PPA so o Artigo 7o da Lei Estadual no 12.504/2011, que institui
o PPA da Bahia e orienta a estrutura da LOA a perseguir as metas do PPA; e o Artigo 14 do Decreto-Lei no 200/1967,
que orienta a ao do controle. Outro efeito positivo de deslocar parte da regulamentao para o PPA seria o estabe-
lecimento de uma relao mais estvel entre Legislativo e Executivo, estabilizando um pacto que viabiliza a ampliao
do horizonte de planejamento.
88 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
31. Na prtica a alterao no representou retrocesso para a gesto oramentria, mas o PPA deixou de estabelecer
relaes com a gesto do oramento.
32. A expresso circuito de polticas pblicas parece mais adequada do que ciclo de gesto das polticas porque no
promete as facilidades do PDCA (Plan, Do, Check, Action), nem tampouco sugere falsas linearidades nos processos
de formulao e implementao.
As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015 89
REFERNCIAS
BAHIA. Lei no 12.504. Institui o Plano Plurianual PPA do estado da Bahia para
o quadrinio 2012-2015. Salvador: EGBA, 2011.
BARROSO, L. R. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos
fundamentais e a construo do novo modelo. Rio de Janeiro: Saraiva, 2009.
BERCOVICI, G. Planejamento e polticas pblicas: por uma nova compreenso
do papel do Estado. In: BUCCI, M. P. D. (Org.) Polticas pblicas: reflexes
sobre o conceito jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado
Federal, 1988.
______. Decreto no 6.601. Dispe sobre a gesto do Plano Plurianual 2008-2011
e de seus programas. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2008.
______. Lei no 11. 653. Dispe sobre o Plano Plurianual para o perodo 2008/2011.
Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2008.
______. Orientaes para elaborao do Plano Plurianual 2012-2015. Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia: MPOG, 2011a.
______. Plano Plurianual 2012-2015: projeto de lei (Mensagem Presidencial). Minis-
trio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia: MPOG, 2011b.
______. Decreto no 7.866. Regulamenta a Lei no 12.593, de 18 de janeiro de 2012,
que institui o Plano Plurianual da Unio para o perodo de 2012 a 2015. Dirio
Oficial da Unio, Braslia, 2012.
______. Guia de monitoramento do PPA 2012-2015: mdulo de monitora-
mento temtico. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia: MPOG, 2012.
______. Indicadores: orientaes bsicas aplicadas gesto pblica. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos. Braslia: MPOG, 2012.
______. Lei no 12.593. Institui o Plano Plurianual da Unio para o perodo de
2012 a 2015. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2012.
______. Portaria MP no 16. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 2013.
CARDOSO JNIOR, J. C. Planejamento governamental e gesto pblica no
Brasil: elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Braslia: Ipea,
2011. (Texto para Discusso, n. 1584).
90 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
BOURDIEU, P. (Coord.). A misria do mundo. Petrpolis: Vozes, 2003.
FREITAS, J. A interpretao sistemtica do direito. So Paulo: Malheiros, 2010.
As Inovaes Jurdicas no PPA 2012-2015 91
1 INTRODUO
Este captulo aborda a estratgia de monitoramento do Plano Plurianual (PPA)
2012-2015 a partir de novos comandos para a gesto presentes nos diplomas legais
e nos manuais que instrumentalizam a implementao do PPA. Apesar do foco no
monitoramento, as anlises esto associadas s mudanas conceituais no modelo de
gesto e revalorizao do Planejamento das polticas pblicas no Brasil, defendendo
a viso de que a atividade de monitoramento no se resume, e tampouco encerra
suas potencialidades, apenas com atividades de cobrana por resultados, prestao
formal de contas ou mesmo com atividades procedimentais de controle, apesar
de considerar todas essas dimenses relevantes e necessrias sob certos aspectos.
De fato, o monitoramento de polticas pblicas encontra lugar de destaque
dentro da funo planejamento, quando se considera que esta atividade , funda-
mentalmente, de aprendizado pessoal e institucional sobre vrios nveis da realidade
de implementao das aes de governo, focada na viabilizao das entregas de
bens e servios sociedade, e que fornece subsdios tempestivos para o processo
complexo de tomada de decises pelas instncias superiores.6
Esse entendimento enseja a estruturao de uma nova cultura de monitora-
mento na administrao pblica, orientada pelos seguintes quesitos:
estruturao de bases primrias de informaes teis ao monitoramento
e aos processos decisrios de governo;
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do texto publicado no curso de Monitoramento Temtico do
PPA 2012-2015 e Acompanhamento Oramentrio da LOA, e uma adaptao do artigo A Estratgia de Monitoramento
do PPA 2012-2015, apresentado pelos autores no VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013 em Braslia.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
3. Analista de Planejamento e Oramento.
4. Analista de Planejamento e Oramento.
5. Analista de Planejamento e Oramento.
6. A respeito, ver Matus (1996), Pressman e Wildavsky (1998), Faria (2012) e Howlett, Ramesh e Perl (2013).
94 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
2 O PPA 2012-20158
O PPA 2012-2015, Plano Mais Brasil, possui estrutura inovadora em relao
aos trs planos anteriores, refletindo uma concepo de planejamento influen-
ciada, sobretudo, por experincias recentes e bem-sucedidas na formulao e
implementao das principais agendas do governo federal, como o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC), o Programa Bolsa Famlia (PBF), o Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE) e o Programa Minha Casa Minha
Vida (MCMV). Outra influncia importante na construo do Plano Mais
Brasil deriva da interpretao que se faz da natureza do PPA, concebido como
instrumento constitucional destinado a organizar e viabilizar a ao pblica, com
vistas a cumprir os fundamentos e objetivos da Repblica, conforme previsto na
Constituio Federal (CF) de 1988.
A nova arquitetura de plano foi concebida aps intensas discusses sobre
a natureza da funo planejamento e do prprio PPA (Franke, et al., 2012).
Essas alteraes decorrem, entre outros, dos limites da estrutura anterior
7. Por bvio que possa ser, esclarea-se que o monitoramento afirmado aqui como atividade de natureza contnua
porque precisa estar ancorado em processo de trabalho institucionalmente rotineiro, permanente. Ele tambm tido
como atividade de natureza cumulativa para se referir ao fato de que, sendo o conhecimento fruto de processo complexo
de produo, organizao, anlise e interpretao de informaes estruturadas, semiestruturadas e no estruturadas,
apenas se cumpre ao longo do tempo, por sucesso de acmulos, por assim dizer, de rodadas de monitoramento.
Por fim, diz-se que o monitoramento tambm atividade de cunho coletivo porque, por suposto, no algo exequvel
em nvel individual. Ademais, referindo-se a processo estruturado de governo, remete-se necessariamente dimenso
institucional e coletiva de trabalho, vale dizer: no algo que se possa executar nem no nvel microindividual, nem
tampouco por iniciativa voluntarstica de qualquer tipo. A este respeito, ver ainda: Ham e Hill (1993) e Matus (1996b).
8. Este item est fortemente referenciado em Franke, Navarro e Santos (2012). Para uma abordagem crtica em relao
concepo e prtica anterior expressa nos Planos Plurianuais, ver Santos (2011).
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 95
9. Influncia do Modelo Oramento-Programa introduzido nos Estados Unidos da Amrica, no final da dcada de 50,
sob a denominao de Planning Programning Budgeting System (PPBS).
10. Este tema tambm est tratado em Melo (2012).
11. Reconhece-se a importncia do conceito do SIGPLAN, principalmente quando se consideram o contexto e o
momento de sua implementao. As crticas esto direcionadas apropriao indevida do sistema e racionalidade
que orientou sua arquitetura.
12. Alm das aes do oramento, outra categoria importante do monitoramento foi o indicador dos Programas
Finalsticos. No entanto, durante a gesto do PPA 2008-2011, por exemplo, percebeu-se considervel instabilidade de
preenchimento e dvidas quanto legitimidade dos indicadores praticados durante o perodo do Plano. Tal fato pode
ser observado em uma anlise mais crtica dos relatrios de avaliao dos rgos. Em muitos casos, percebem-se crticas
do gestor ao indicador previamente definido e narrativas do tipo: No h informaes para apurao do indicador.
Alm disso, diversos indicadores contabilizavam resultados de polticas de outros entes, situao em que, por vezes,
confundia mais do que explicava sobre o resultado do governo federal para um conjunto de gastos.
96 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
13. Programas que tratam da manuteno da mquina do Estado, so compostos somente pelas aes do oramento,
por isso, so considerados em anlises mais agregadas. Cada rgo ministrio possui um programa desse tipo.
14. Vale citar outros aspectos inerentes implementao de polticas e que so fontes importantes de informaes
sobre planejamento: arranjos de gesto envolvidos, definio de prioridades, critrios de seleo, arranjos tecnolgicos,
arranjos de poder, arenas de decises tcnicas e polticas, questes federativas, entre outros.
15. Os indicadores tambm complementam a contextualizao de cada Programa Temtico. O documento contendo a
contextualizao de cada Programa encontra-se disponvel no Mdulo de Monitoramento Temtico do SIOP.
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 97
16. Compreenso do atual estgio de maturao e de execuo das polticas pblicas a partir das vrias fontes, formais
e informais, de monitoramento e do conhecimento tcito acumulado no corpo tcnico-poltico envolvido.
98 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
17. Sugere-se a leitura do artigo A estrutura do PPA 2012-2015 (Franke, et al., 2012). O texto revela outras caractersticas
presentes na elaborao do PPA 2012-2015 e que so fundamentais para compreender o movimento.
18. Para melhor compreenso da estrutura, vide anexo I da Lei no 12.593 /2012.
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 99
QUADRO 1
Comparao PPA 2008-2011 x PPA 2012-2015
PPA 2008-2011 PPA 2012-2015
Programas associados.
1) Saneamento rural, servios urbanos de gua e esgoto.
2) Resduos slidos urbanos e drenagem urbana. Saneamento bsico.
3) Controle de eroso martima e fluvial.
Categorias de planejamento (capazes de serem efetivamente monitoradas).
Indicadores e objetivos dos programas. Indicadores, objetivos, iniciativas e metas.
Categoria de oramento.
Ao do oramento. Valor global do programa.
Informao de planejamento efetivamente monitorada.
Objetivo 0610: expandir a cobertura e melhorar a qualidade
dos servios de saneamento em reas urbanas, por meio
da implantao, ampliao e melhorias estruturantes nos
sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio,
------------------
drenagem e manejo de guas pluviais e resduos slidos
urbanos, com nfase em populaes carentes de aglomerados
urbanos e em municpios de pequeno porte localizados em
bolses de pobreza.
Meta: beneficiar quatrocentos municpios com populao
Meta fsica da ao oramentria: x projetos elaborados. abaixo de cinquenta mil habitantes com implantao ou
ampliao de sistema de resduos slidos urbanos.
Indicadores: taxa de cobertura de esgotamento sanitrio em Indicadores: cobertura de esgotamento sanitrio em reas
reas rurais. (%) rurais. (%)
Associao com agendas prioritrias.
Meta do objetivo 0610: contratar R$ 3 bilhes para apoio
No h identificao. A estrutura do programa restringe-se
execuo de intervenes de saneamento integrado em muni-
agregao de aes oramentrias e no oramentrias e
cpios com baixos ndices de acesso ou qualidade insatisfatria
apresentam informaes limitadas a produtos, metas
em dois ou mais componentes do saneamento idntica
fsicas e financeiras.
meta do PAC.
no Plano, no est mais limitada pelo desenho das aes oramentrias e seus
respectivos produtos fsicos e financeiros. De outra forma, a combinao entre
Objetivos, Metas e Iniciativas cria condies para abordagens mais adequadas de
entendimento da relao entre as polticas e, portanto, cria melhores condies e
possibilidades para o monitoramento e para as anlises dele decorrentes. Ademais,
vale ressaltar que a atual estrutura permite incorporar as diretrizes polticas tais
quais declaradas pelo governo.
Em termos legais, o PPA 2012-2015 foi institudo por meio da Lei
n o 12.593/2012, que composta pelo texto principal e mais trs anexos.
O texto da lei estabelece as diretrizes do Plano, detalha a sua organizao,
estrutura e relao com o oramento, e traz parmetros para a sua gesto,
enquanto os anexos contemplam a parte programtica.
19. Esta seo uma adaptao do artigo O modelo de gesto do PPA 2012-2015 elaborado por Neto, Santos e Ventura
por ocasio do VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013.
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 101
20. A nfase destacada no significa que a gesto do PPA seja omissa em relao aos demais aspectos. A observao
cumpre a funo de ressaltar os novos elementos.
21. Para anlises mais detalhadas sobre a relao entre o direito e a gesto do PPA ver Neto et al. (2013).
102 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
22. Sobre a natureza tcnico-poltica da produo governamental, ver Matus (1996a e 1996b), alm de Nogueira (2011).
23. Por abordagens do tipo multi, inter e transdisciplinares, entenda-se abordagens inspiradas pelo paradigma
epistemolgico da complexidade. guisa de exemplificao, veja-se, por exemplo, os valiosos aportes de conhecimento
advindos dos trabalhos de UNESCO (2000), Morin (2005; 2008), Nicolescu (2008), Vivanco (2010) e Halevy (2010).
104 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
FIGURA 1
Representao didtica da estratgia de monitoramento do PPA 2012-2015
Estratgia de monitoramento
Informativo e formativo Analtico e avaliativo Prospectivo e corretivo
Qualifica informaes
M1 temas sobre prioridades da
Relatrio de Sumrio
priorittios presidenta;
situao executivo
mon. do PPA trabalha
para o governo
Prioridades PR+
agendas estratgicas;
M3 mon. Relatrios Informes
pactuao com Ministrios;
estratgico frequente, oportuno
tempestivos estratgicos
e no peridico
Relatrio anual
Monitoramento e
M4 dimenso de avaliao do
avaliao da dimenso Macrodesafios
estratgica estratgica
Projeto Nacional
de Desenvolvimento
24. Notadamente aquelas que indicam Empreendimentos Individualizados como Iniciativa, conforme consta das
Orientaes para a Elaborao do PPA 2012-2015 (Brasil, 2011b).
106 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
25. Para algumas possibilidades, distintas mas complementares sobre isso, ver Franco e Lanzaro (2006), Goldsmith e
Eggers (2006), Holanda (2006) e Cortes e Lima (2012).
26. Especificamente sobre os relatrios formais e gerenciais que emanam do sistema de monitoramento ancorado
no SIOP, h que se observar que se diferenciam, por exemplo, da Mensagem Presidencial ao Congresso Nacional,
documento encaminhado formalmente ao Congresso Nacional por ocasio da abertura do ano legislativo todo incio
de ano, por conter informaes mais relacionadas implementao das polticas, tendo como referncia os Objetivos
e as Metas declaradas no PPA, alm de informaes sobre a execuo oramentria. Em sntese, alm da prestao
formal de contas, tais relatrios registram o momento situacional do Programa em anlise.
27. Exemplo de instncia formal de acompanhamento do PAC: estrutura de gesto do PAC Comit Gestor do PAC - CGPAC
e Grupo Executivo do PAC GEPAC ; exemplo de instncia informal de acompanhamento do PAC: Salas de situao
do PAC, dinmicas em formatos de reunies que tratam de assuntos relacionados implementao e execuo do PAC.
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 107
28. Melo, Neto e Silva (2012) exploram limites e possibilidades adicionais sobre o monitoramento do PPA no artigo
Dilemas na construo de um modelo de acompanhamento do planejamento governamental.
29. O SIOP, por meio das categorias dos Programas Temticos que so monitoradas, permite amplo relato das reali-
zaes de governo. Vale lembrar, no entanto, que estas informaes no esgotam as possibilidades e necessidades de
conhecimento das polticas.
108 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
30. Particularidades temporais, materiais, legais, financeiras, etc. A ttulo de exemplo, o perodo de maturao de
empreendimentos relacionados poltica energtica nacional, como a construo de hidreltricas; diferente dos
relacionados poltica de educao, como o prazo de construo de escolas. Sendo assim, faz-se necessrio que os
prazos para captao e anlise das informaes, em especial a natureza das informaes tipo de indicadores, por
exemplo , sejam distintos nesses casos.
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 109
QUADRO 2
Principais caractersticas: Sigplan e SIOP
Caractersticas Sigplan SIOP
Informaes sobre fsico das Detalhadas por localizador de ao mais de No parte do produto da ao no oramento e
aes do oramento 24 mil unidades de informao. sim da meta.
31. Como exemplos, podem ser citados Prestao de Contas do Presidente da Repblica, Relatrio de Gesto, Relatrio
Anual de Avaliao do PPA 2012-2015, Mensagem Presidencial encaminhada ao Congresso por Ocasio da Abertura
a Sesso Legislativa etc.
32. Apesar de significativas, as informaes coletadas via SIOP no explicam todas as complexidades inerentes dimenso
de execuo das polticas, fundamentais para a atividade de monitoramento cujo foco destravar os empecilhos que
ainda dificultam a ao estatal.
33. A ttulo de exemplo, a Agenda gua, a Agenda de Mudanas Climticas e a prpria Agenda Transversal.
110 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
6 CONSIDERAES FINAIS
As inovaes promovidas pelo PPA 2012-2015, tanto as relacionadas estrutura
quanto forma de elaborao e pactuao, trouxeram novas possibilidades de en-
tendimento da funo planejamento, bem como do monitoramento das polticas
pblicas. A estratgia de monitoramento do PPA 2012-2015 enseja nova cultura
que se distancia da mera cobrana por resultados, da prestao de contas e mes-
mo do controle de processos burocrticos; ao contrrio, se aproxima de dinmica
voltada implementao e eficcia da ao governamental.
evidente que o monitoramento no se restringe a um simples preenchimento
de campos estruturados pelos sistemas informatizados e coleta de informaes; mais
do que isso, ele composto por pessoas que, a partir de anlises criteriosas, baseadas
em conhecimento da realidade e das polticas, so capazes de melhor qualificar
os diagnsticos e de contribuir para o aperfeioamento destas na medida em que
subsidiam, com qualidade e tempestividade, os tomadores de deciso.
Nesse sentido, o sucesso ou fracasso do monitoramento no pode ser
medido apenas pelo grau de aderncia ou converso dos seus informes e diretivas
em decises concretas, pois se monitoramento e decises so atividades de natu-
reza tcnico-polticas, ento no h nem causalidade, nem determinismo, nem
automatismo entre uma coisa e outra.
Afirmar que algo tem dimenso poltica, significa dizer que est prenhe de
subjetividades, discricionariedades e racionalidades de toda a ordem. So essas
caractersticas intrnsecas s escolhas polticas que sempre se interpem suposta
tecnicidade e neutralidade dos informes de monitoramento, tornando, dessa forma,
indeterminado o resultado final das decises. Outro ponto importante que tais
escolhas levam em conta vrios outros fatores, objetivos e fontes de informaes
que so externos aos informes propriamente ditos de monitoramento.
No obstante, ainda assim vale a pena para o gestor pblico e para os deciso-
res em qualquer instncia disporem de sistemas ou estratgias de monitoramento
que produzam informao til, desde que os resultados proporcionados, inclusive
os intangveis, sejam maiores do que os custos para a sua criao e operao.
Com isso, coloca-se em relevo a legitimidade e a necessidade de buscar-se, a todo
momento e circunstncias, processos de trabalho que visem institucionalizao
das funes de monitoramento e avaliao, como parte integrante e indissocivel da
prpria funo planejamento governamental.
Por fim, algumas intervenes do governo federal, como o PAC e o Plano
Brasil sem Misria (PBSM), provaram que o monitoramento eficaz e intensivo
em conhecimento estruturado pode sim destravar as amarras ainda existentes de
legislao, de instituies e, principalmente, de cultura burocrtica e poltica.
A Estratgia de Monitoramento do PPA 2012-2015 111
REFERNCIAS
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112 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
1 INTRODUO
As complexas relaes entre o Estado, o planejamento e as finanas pblicas
podem ser exploradas a partir de diversos ngulos. Neste captulo se optou por
refletir sucintamente sobre essas interfaces a partir das leis que instituem o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria
Anual (LOA), com foco na caracterizao dos instrumentos e na identificao de
algumas mudanas recentes.
Apesar das diversas possibilidades de tratamento desses assuntos, importante
considerar que os temas centrais relacionados formao e aos objetivos do Estado
guardam relao direta e absoluta com o tema. Assuntos como quem, quanto e
como tributar; quais polticas pblicas eleger; quem e como se faz essa escolha;
para quem e como implement-las; quem controla a ao pblica e como se far
esse controle, entre outros, so fundamentais no debate.
Discutir PPA, LDO e LOA significa, ento, abordar a relao entre
Estado e poder. Esta afirmao importante porque o texto no permitir
um aprofundamento em diversas questes de fundo que influenciam decisi-
vamente essas relaes. Mais do que isso, fundamental, porque, em geral,
as anlises sobre esses instrumentos so restritas a uma leitura quase que
gramatical da Constituio.
A produo doutrinria dominante sobre o assunto reduz o debate na medida
em que, por exemplo: i) suprime as leituras que o constitucionalismo contemporneo
1. Este captulo corresponde verso ligeiramente modificada do texto publicado no curso de Monitoramento Temtico
do PPA 2012-2015 e Acompanhamento Oramentrio da LOA, e uma adaptao do artigo O modelo de gesto do
PPA 2012-2015, apresentado pelos autores no VI Congresso CONSAD de Gesto Pblica, em 2013 em Braslia.
2. Analista de Planejamento e Oramento.
3. Analista de Planejamento e Oramento.
4. Analista de Planejamento e Oramento.
116 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
5. Em especial as reflexes que criticam o imobilismo poltico que algumas leituras sobre a separao de poderes podem
legitimar. preciso muito cuidado ao aplicar os conceitos da teoria sobre a repartio de poderes para evitar que ela
seja utilizada como tcnica que justifique a obstruo da transformao social.
PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle 117
6. A matria controversa e j foi objeto de inmeros projetos de lei. Atualmente, um polmico substitutivo ao Projeto
de Lei do Senado no 229/2009 tramita na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado, texto conduzido pelo Relator,
Senador Francisco Dornelles, atualmente membro do Partido Progressista (PP) do Rio de Janeiro. Entre as caractersticas
negativas do substitutivo destacam-se: a radicalizao das disfunes do atual sistema de controle, com expanso de
suas atividades e aumento do controle prvio; a limitao ao gasto pblico a partir das regras restritivas para restos a
pagar e a leitura reduzida da relao entre o planejamento governamental e o PPA.
7. A expresso melhor forma em um Estado Democrtico de Direito ainda marcado pela desigualdade sugere que
a medida de eficincia do oramento leve em considerao os recursos que foram arrecadados pelo Estado e que no
foram gastos.
8. Delfim Netto (2012) expressou uma viso interessante do desenho constitucional sobre o PPA, a LDO e a LOA que
ele chamou de monumento lgica tecnocrtica do planejamento financeiro. Segundo ele: evidente que o que
nos falta um processo oramentrio que defenda o Executivo das artes do Legislativo na fixao da receita e liberte
o Legislativo do jogo humilhante de entregar seus votos em troca de emendas parlamentares.
9. Alm dos mandamentos a Constituio possui normas de eficcia plena, que apesar de necessitarem de arranjo
institucional para entrarem em operao, criam condies para o controle judicial das polticas pblicas no sentido de
fazer cumprir as normas.
118 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
10. Quanto excluso das despesas correntes, cabe ressaltar que a forma e a estrutura dos documentos promovem ou
interditam uma srie de debates que aproximam ou afastam o Estado do desenvolvimento. Ou seja, importa refletir sobre
a estrutura e a linguagem dos instrumentos de planejamento e gesto das polticas pblicas, bem como a organizao
da contabilidade pblica, visto que esses instrumentos e institutos devem agir em prol do cumprimento dos objetivos
da Repblica e dos programas de governo. As observaes fazem sentido na medida em que hoje parece inconcebvel
que um instrumento de planejamento do Estado seja omisso em relao s despesas correntes, especialmente diante
da centralidade das polticas sociais para a reduo das desigualdades sociais, boa parte delas marginalizadas como
despesas de custeio. Para informaes sobre os efeitos do gasto social no Brasil, ver o captulo 3 do livro Perspectivas
da Poltica Social no Brasil, editado pelo Ipea em 2010.
PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle 119
11. Para mais informaes sobre a tentativa de implementao do oramento-programa a partir de 2000, vide Santos (2011).
120 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
12. Apesar de sua importncia, a estrutura de informaes de um instrumento no condio suficiente para que
um instrumento de planejamento seja efetivo. A racionalidade dos agentes que se ocupam do planejamento e da
implementao das polticas pblicas, por exemplo, exerce uma influncia decisiva para o sucesso dos instrumentos
de planejamento.
13. Em 2011 o PPA chegou a possuir mais de 25 mil unidades de acompanhamento.
14. Diz o texto constitucional: A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao
pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a elaborao da
lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das
agncias financeiras oficiais de fomento (Artigo 165, 2o).
PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle 121
15. Para mais detalhes sobre as inovaes no PPA 2012-2015 ver Franke, Navarro e Santos (2012), bem como os demais
artigos do Painel Inovaes em direito pblico: a concepo jurdica do Plano Plurianual do governo federal no Brasil
e possibilidades a futuro, do qual este captulo faz parte.
122 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
16. J havia objetivo associado a programas nos formatos anteriores, de modo que cada programa possua um objetivo.
Entretanto, o conceito atual no possui qualquer relao com as formulaes anteriores.
17. A quantidade de programas no PPA reduziu de 306 para 109, uma queda de 64,7%. A evoluo no nmero de
funcionais no PLOA tambm caiu 15% se comparado com o PLOA 2008, primeiro oramento na vigncia do PPA anterior.
Para maiores informaes sobre as comparaes, vide Franke, Navarro e Santos (2012).
PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle 123
18. Importa ressaltar que a viabilizao das metas do PPA dialoga com diversos instrumentos para alm do Oramento,
tais como financiamento extraoramentrio, isenes fiscais, arranjos de gesto, medidas normativas, entre outros.
126 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
19. Parece mais adequado falar em falsa transparncia, visto que o intenso detalhamento prvio de certas despesas
resultar na impossibilidade da execuo.
128 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 1
Comparao da estrutura oramentria para pases selecionados (2012)
Portugal Alemanha Estados Unidos Brasil
Elemento de maior 22 oramentos
14 programas 283 programas 123 programas
agregao1 departamentais
Menor unidade do 1.138 medidas-pro- 1.791 funes-pro- 19.065 funcionais-pro-
3.851 ttulos
gasto2 grama grama gramticas
Valor autorizado em
R$ 204,5 bilhes R$ 840,3 bi R$ 7,9 tri R$ 2,3 tri
2012
R$ 179,7 milhes/ R$ 218,2 milhes/ R$ 4,4 bilhes/unidade R$ 120,6 milhes/
ndice de agregao3
unidade de gasto unidade de gasto de gasto unidade de gasto
Fonte: Bundesministerium der Finanzen (www.bundesfinanzministerium.de); DGO (www.dgo.pt); The White House (www.
whitehouse.gov/omb); MP (www.planejamento.gov.br).
Elaborao dos autores.
Notas: 1 Elemento de maior agregao: elemento mais abrangente que agrupa as despesas no oramento. Quanto menor for a
quantidade deste elemento, maior ser o grau de agregao do oramento, sugerindo maior flexibilidade de execuo
caso haja regra de remanejamento especfica para unidades dentro de um elemento maior de agregao.
2
Menor unidade do gasto: este elemento corresponde menor unidade do gasto do oramento. Quanto menos o
oramento for fragmentado em unidades de gasto, mais flexvel ele ser, pois mais volume de recursos haver associado
a uma unidade, e mais fcil ser remanejar recursos de uma finalidade para outra.
3
ndice de agregao: clculo que divide o Valor Autorizado em 2012 pela quantidade de Menor unidade do
gasto. Este valor representa o valor mdio alocado em cada unidade de gasto. Quanto maior este valor, mais flexvel
ser a execuo oramentria.
Obs.: taxas de cmbio 12/2012: euro: R$ 2,702 e dlar: R$ 2,078.
5 CONSIDERAES FINAIS
Conforme j mencionado, este captulo no tem a pretenso de esgotar os assuntos
tratados. Todavia, a simples constatao das tenses entre planejamento, gesto,
oramento e controle parece suficiente para afirmar que possvel inscrever diferentes
significados nos instrumentos que operacionalizam as polticas pblicas.
No mesmo sentido, os fatores que influenciam no relacionamento entre os
poderes Executivo e Legislativo tambm sugerem que muitas respostas para os
desafios no esto prontas, fato que comprova que a complexidade caracteriza os
assuntos tratados.
Se a LOA de iniciativa privativa do Executivo, em que medida isto limita
o poder do Legislativo na representao do povo na alocao anual de recursos?
Se aproximadamente 90% dos recursos oramentrios possuem natureza obri-
gatria e derivam de legislao aprovada pelo Legislativo, por que a flexibilidade
do Executivo em gerir os outros 10% produz tamanha tenso com o Legislativo,
incluindo avaliaes de excesso de um poder sobre o outro? Todas estas questes
remetem prpria anlise da legitimidade de cada um dos poderes e de qual o
balanceamento desejvel entre as suas competncias para que o Estado persiga o
cumprimento dos objetivos da Repblica.
Dessa maneira, no parece vivel fazer uma leitura adequada de instrumentos
como o PPA, a LDO e a LOA sem considerar a complexa racionalidade poltica
na qual eles esto imersos.
Tampouco parece razovel supor que o PPA, a LDO e a LOA possam ser
interpretados separadamente dos objetivos da Repblica. A Constituio, ao se
PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle 131
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PPA, LDO E LOA: disfunes entre o planejamento, a gesto, o oramento e o controle 133
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134 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
1 INTRODUO
Ao realizar-se um estudo conjunto sobre planejamento e governana, deve-se
atentar para o que se entende por planejamento, bem como qual o conceito de
governana que se pretende utilizar, visto tratar-se a governana de tema que possui
conceitos e dimenses variados, permeado, em alguns momentos, por certo grau
de abstrao e impreciso.
Dessa forma, o conceito de Matus (1997, p. 9, apud Ataide, 2005, p. 27),
segundo o qual o planejamento no outra coisa que tentar submeter nossa
vontade o curso encadeado dos acontecimentos cotidianos, os quais determinam
uma direo e uma velocidade mudana que inevitavelmente experimenta um pas
em decorrncia de nossas aes, importante para que se comece a compreender
qual a dimenso do planejamento que se pretende tratar aqui.
Matias Pereira (2003, p.117, apud Ataide, 2005, p. 29) define o planeja-
mento como um processo dinmico e no esttico, o qual est contido em
um ciclo contnuo de formulao, implementao, monitoramento e avaliao
de resultados, encaixando-se esta definio no contexto do planejamento das
polticas pblicas.
Cardoso Jr e Melo (2011) elaboraram um conceito para plano de desenvol-
vimento que condiz perfeitamente com o que se deve esperar do contedo para
um plano nacional, regional ou setorial, que so objetos desse estudo:
Um plano de desenvolvimento consiste em um esquema coerente e fundamentado
de objetivos, de metas quantitativas e qualitativas, bem como de aes com carter
econmico, social e poltico. Ele contm objetivos, metas e aes escolhidas, avaliadas
e implementadas de acordo com certos critrios, a serem cumpridas, atingidas e
FIGURA 1
Complementaridade das perspectivas de anlise da governana no setor pblico
Sociedade
e Estado
Entes federativos,
rgos e
esferas de poder
entidades
e polticas pblicas
Atividades
intraorganizacionais
Fonte: referencial bsico de governana aplicvel a rgos e entidades da administrao pblica, 2013.
Elaborao dos autores.
de governo. Dessa forma, o Poder Executivo tem-se concentrado nas trs peas
oramentrias cuja omisso de envio resulta em crime de responsabilidade, mas
sem a orientao sistemtica de um plano superior, com utilizao apenas das
diretrizes especficas do governo eleito.
importante destacar que existem estudos que preveem essa orientao nacional
de desenvolvimento, embora nenhuma tenha sido efetivamente implementada.
So exemplo os planos Brasil 2022 e Brasil em trs tempos, ambos desenvolvidos
pela SAE/PR.
Outra consequncia direta da ausncia de regulamentao a inexistncia de
padres no processo de planejamento. Segundo apurado em levantamento realizado
pelo TCU, enquanto alguns ministrios contam apenas com procedimentos para
elaborao do PPA, outros relatam processo de planejamento diferenciado a cada
plano e a cada situao especfica. Isso torna impossvel evidenciar um macroprocesso
de planejamento comum a todos os rgos.
O TCU tambm verificou que no h normatizao clara sobre quais atores
devem participar no processo, quais so suas competncias e de que maneira devem
atuar, conforme j comentado neste trabalho.
importante frisar que no se defende a existncia de processo de
planejamento rgido, onde cada ator esteja especificamente identificado, com
todas as suas competncias plenamente estabelecidas e atuando apenas nos limites
do rito mapeado. Na verdade, sabe-se que algumas etapas mnimas integrantes
de um ncleo nico devem ser cumpridas na atividade de planejamento, como a
consulta viabilidade financeira do planejamento e a verificao de alinhamento
s diretrizes superiores.
O arcabouo comum da teoria de planejamento vindo da academia e das boas
prticas nacionais e internacionais pode oferecer pontos de verificao comuns,
necessrios elaborao de planos. A competncia na administrao pblica para
disseminar esses pontos comuns deve ser, no caso de um setor com proposta de
organizao sob a forma de sistema, do rgo central desse sistema.
De acordo com os resultados do Levantamento realizado pelo TCU, no
h padronizao no processo de elaborao dos planos. Foram identificados os
seguintes problemas:
a) ausncia de normativos que caracterizem quais os produtos do processo
de planejamento setorial;
b) ausncia de normativos para conduzir o processo de elaborao dos planos;
c) desconhecimento por parte dos tcnicos do ministrio de quais planos
contam com sua participao e quais so os responsveis por eles;
154 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
realizadas duas oficinas com cada ministrio. A primeira oficina teve o objetivo
de apresentar o novo modelo do PPA, bem como o rol de programas propostos
pela SPI aos rgos setoriais. Como no novo modelo os ministrios no so mais
responsveis por programas, mas pelos objetivos que os integram, as oficinas
foram realizadas por programa temtico, e participaram de cada oficina, relativa
a cada programa, os ministrios responsveis pelos objetivos que compunham o
programa em discusso.
No interstcio entre a primeira e a segunda oficina, a orientao dada aos
ministrios foi que repensassem, com assessoramento do MP, os programas, obje-
tivos e iniciativas temticos apresentados na primeira oficina e encaminhassem
nova proposta a este ministrio para subsidiar nova discusso na oficina seguinte.
Na segunda oficina, portanto, buscou-se discutir cada programa temtico
apresentado inicialmente, em conjunto com as novas propostas encaminhadas
pelos ministrios, a fim de se consolidar a verso final de programas, objetivos e
iniciativas a constarem do PPA. O registro final do PPA foi realizado posteriormente
por meio do Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP).
A figura 2 apresenta um resumo de como se deu o processo de elaborao
do PPA 2012-2015:
FIGURA 2
Processo de elaborao do PPA 2012-2015
1 oficina: apresentao do novo modelo do PPA 2012-2015
Apresentao dos programas propostos pelo MP, de acordo com o novo modelo
Assessoramento do MP
rgo na conduo de suas polticas pblicas. Fatores como setor privado robusto
e atuante, cobrana da sociedade, volume de recursos gerenciados, autonomia na
conduo das polticas, regulao existente no setor, e diversos outros, contribuem
sobremaneira para o amadurecimento maior de alguns ministrios.
Deve-se ter ateno apenas com o grau de centralizao do monitoramento
no rgo central do sistema planejamento, em face das conhecidas deficincias
existentes neste monitoramento e da necessidade de fortalecimento dessa prtica
pelos rgos setoriais.
5 CONSIDERAES FINAIS
Para a anlise sobre a governana do sistema de planejamento do Poder Executivo
Federal, foi necessrio definir qual conceito de governana seria utilizado, bem
como qual dimenso da governana seria analisada, visto ser o tema governana
composto por diversos conceitos e definies, que abrangem inmeras dimenses.
Desta forma, optou-se por utilizar como base terica desta anlise a dimenso de
institucionalizao da governana, proposta no modelo descrito por Calmon e
Costa (2013).
Com a finalidade de dar suporte ao tema tratado neste trabalho, foram
utilizados os resultados de levantamento realizado pelo TCU sobre a estrutura de
governana do Sistema de Planejamento do Poder Executivo Federal, cujo acrdo
ainda no foi julgado, mas com anuncia do Ministro Raimundo Carrero, Relator
do processo.
A carncia de normas que tratem sobre o sistema de planejamento federal
de forma mais especfica e detalhada, a inexistncia de definio para plano, bem
como de quais devem ser os elementos mnimos que um instrumento deve conter
para que possa ser caracterizado como um plano e a no aprovao de planos por
meio de instrumentos normativos foram apontados como os principais fatores
que contribuem para que no exista no Brasil um sistema de planejamento forte
e condizente com os quesitos exigidos para uma boa governana, que se pauta na
existncia de mecanismos de liderana, estratgia, controle e coordenao postos
em prtica com o objetivo de avaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto,
com o fim de conduzir as polticas pblicas.
Entre os fatores que contribuem para as deficincias relacionadas governana
do Sistema de Planejamento do Poder Executivo Federal, destacam-se a inexistncia
das normas previstas no pargrafo 9o do Artigo 165 e no pargrafo 1o do Artigo
174, ambos da CF; a falta de regulamentao de dispositivos da Lei no 10.180/2001
e da Lei no 10.683/2003, decorrentes da dificuldade de aprovao de leis pelo
Congresso Nacional; o desinteresse pelo planejamento de longo prazo existente
no Brasil; e a constante troca de direcionamento do rumo das polticas pblicas.
158 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
REFERNCIAS
ATAIDE, P. A. B. Avaliao do Plano Plurianual: anlise das restries sua
integrao ao ciclo de gesto pblica federal. Programa de ps-Graduao Curso
de Mestrado em Administrao, Universidade de Braslia (UnB), Braslia, 2005.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br>. Acesso em: fev. 2014.
______. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponvel em: <www.planalto.
gov.br>. Acesso em: fev. 2014.
Aspectos Institucionais de Governana do Sistema de Planejamento do
Poder Executivo Federal Luz do Controle Externo 159
1 INTRODUO
Assim como o Estado e a administrao pblica no Brasil, o controle interno foi
fundado no sculo XIX logo aps a chegada da famlia real portuguesa em 1808.
Desde ento, o desenvolvimento dos organismos encarregados de fiscalizar os
gastos pblicos segue o padro de desenvolvimento do prprio pas. Este trabalho
descreve a evoluo dos rgos de controle interno no Brasil, bem como trata da
articulao interinstitucional entre os diversos envolvidos com o controle do gasto
pblico no Brasil.
Quando se fala em controle, de uma maneira geral, estamos nos referindo
ao processo de verificao, monitoramento, avaliao. um conceito presente em
todos os ramos de atividade, dos mais simples aos mais complexos. Controlar os
gastos pblicos talvez se encaixe na categoria dos mais complexos, j que a ao
governamental revela-se cada vez mais abrangente e dinmica.
A funo controle parte do ciclo administrativo. Controlar est associado
com outras fases do ciclo: planejar, organizar e dirigir. Mais especificamente,
controlar assegurar que os objetivos planejados, originalmente, sejam atingidos.
Para tanto, o primeiro passo estabelecer padres e critrios, em seguida observar
o desempenho, promovendo comparaes e, por fim, adotar medidas corretivas
para os pontos de anormalidade observados.
No campo poltico, a funo controle uma das atribuies centrais do
parlamento, lado a lado com as funes representativa, legislativa e de legitimao.
O parlamento exerce a funo controle quando solicita explicaes, faz interpelaes
e realiza inquritos a respeito da atuao do Executivo (Bobbio; Matteucci; Pasquino,
1997). Este controle pode ser classificado tambm como controle externo, pois
se encontra ao redor do Poder Executivo e tem por objetivo garantir a defesa da
1. Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle na Secretaria Federal de Controle Interno da
Controladoria-Geral da Unio (CGU).
162 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 1
Formas de controle e controladores
Controle Controle de Controle de Competio
Controle social
parlamentar procedimentos resultados administrada
Polticos X 2
Burocratas X 1 2
Sociedade X 2 2
Concorrncia 1
2. A proposta de se mudar a administrao pblica foi a tentativa de absorver as prticas do mundo empresarial
dentro do setor pblico. Desta forma, cunhar a expresso New Public Management foi uma maneira intencionalmente
concisa de representar a mistura do campo gerencial com o campo do governo. Os padres desse fenmeno foram
sendo construdos ao longo de dez anos e assim denominada por diversos autores, dentre os quais Christopher Hood.
Ele identificou uma srie de componentes doutrinrios comuns maioria das experincias at ento vividas: liberdade
para agir; padres mensurveis de desempenho; nfase no controle de resultados; integrao entre as unidades do
setor pblico; competio para reduzir preos e melhorar qualidade; uso de ferramentas do setor privado; disciplina e
parcimnia no uso de recursos (Hood, 1990).
166 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 2
Classificao do controle
Fundamento Aspecto Localizao
hierrquico; legalidade; interna;
finalstico. mrito. externa.
Momento Poder
prvio; Administrativo;
concomitante; Legislativo;
subsequente. Judicirio.
QUADRO 3
Fundao dos rgos de controle interno
3. Os desequilbrios decorrentes da variao no preo e das alteraes na economia mundial, motivadas pela Primeira
Guerra Mundial (Fritsch, 1992). Tais desequilbrios levaram o governo brasileiro a realizar novas operaes de crdito,
no entanto banqueiros ingleses entenderam que o pas no tinha condies de oferecer garantias para os emprstimos
em razo de no ter um sistema de contabilidade.
4. A forte influncia da contabilidade est presente em quase todas as fases dos rgos que sucederam a CCR. A edio
de dois normativos no ano seguinte comprova tal afirmao: Cdigo de Contabilidade Pblica (Decreto no 4.536) e
Regulamento Geral da Contabilidade Pblica (Decreto no 15.783).
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 171
5. O perodo de 1952 a 1962, conforme explica Costa (2008), foi marcado pela realizao de diversos estudos e projetos
institucionais, alguns dos quais jamais seriam implantados. At mesmo o programa de metas do presidente Juscelino
Kubitscheck (1956-1961) foi executado fora dos rgos administrativos convencionais, tendo sido criado para grupos
executivos de coordenao poltica das aes (Costa, 2008).
172 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
6. A criao da Secretaria Especial de Abastecimento e Preos, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais tornou
a Seplan um superministrio.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 173
(2001) entende que este processo gerou mais liberdade, dado que antes eles tinham
peias que os atavam hierarquia anterior. Nesse perodo surgiram tambm as
Secretarias de Controle Interno, conhecidas pela sigla CISET. Estas unidades
tinham a funo de realizar o acompanhamento fsico e financeiro de projetos e
atividades e de fornecer ao ministro de estado, dentro de periodicidade estabelecida,
os balancetes contbeis, as posies oramentrias, financeiras e patrimoniais e os
relatrios de acompanhamento dos programas.
A Secretaria Central de Controle Interno teve vida curta.7 Foi substituda
logo aps o fim do governo militar pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
Decreto no 92.452, reestruturando mais uma vez o sistema de controle interno.
As auditorias passaram a ser executadas, preferencialmente, pelas Secretarias de
Controle Interno de cada ministrio civil (CISETs).
Em 1986, foi editado o Decreto no 93.872, 23 de dezembro de 1986, que
unificou o caixa da Unio e consolidou a legislao sobre administrao financeira,
dvida pblica, contabilidade, auditoria, prestao e tomada de contas. A nova
regulamentao favorece a implantao do Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal (Siafi), do incio de 1987. Conforme anota Leite
(2010), a limitao dos empenhos e saques autorizao oramentria e dis-
ponibilidade financeira automatizou o que at ento era a atividade central do
controle interno.
A revoluo do Siafi ajudou a provocar significativas mudanas no controle
interno, por exemplo a utilizao dos servidores que auxiliavam a contabilidade
pr-Siafi em aes que controlavam os gastos in loco. Contudo, transformaes
como essa demoraram um pouco para amadurecerem.
Diferentemente do texto constitucional como um todo, as matrias de finan-
as pblicas no foram marcadas por muita disputa, conforme apurou Ferreira
(2006). Ele anota que, provavelmente em decorrncia do carter tcnico do tema,
os trabalhos foram liderados pelos constituintes com maior experincia na questo,
no caso o presidente da comisso, Francisco Dornelles (PFL/RJ), e o relator, Jos
Serra (PMDB/SP). No entanto, especificamente em relao ao controle, Garcia
(2011) pondera que houve um embate entre a viso externa e interna para constituir
o entendimento sobre o que deveria ser o controle interno do Poder Executivo
Federal. Participaram do debate o secretrio do Tesouro Nacional, Andrea Calabi,
e o ministro do TCU, Alberto Hoffmann.
O Artigo 74, que trata do sistema de controle interno, foi elaborado no mbito
da Comisso do Sistema Tributrio, Oramento e Finanas, tendo origem em emendas
7. O nico organismo estadual que surgiu no perodo da Secin foi a auditoria geral criada pelo Decreto-lei no 1 de 31
de dezembro de 1981.
174 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
8. O TCU fez auditoria no Departamento do Tesouro Nacional e em trs CISETs (MEC, MS e MTPS), tendo concludo que
havia baixa eficincia e pouca eficcia do SCI, especialmente em relao ao apoio ao controle externo a cargo do TCU.
A CPI do oramento teve origem involuntria na investigao do crime de sequestro e morte da esposa, envolvendo
o diretor do Departamento do Oramento da Unio, Jos Carlos Alves dos Santos. No total, 43 congressistas foram
investigados por envolvimento com superfaturamento de obras pblicas e distribuio de subvenes sociais.
9. Abrucio (2005) apresenta quatro fatores: eleio presidencial casada com as disputas para deputado federal e
governador; eleio de aliados nos cinco estados mais importantes da Federao (SP, MG, RJ, RS e BA); falncia das
finanas pblicas estaduais; situao econmica internacional favorvel.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 175
de controle interno, institudo em 1994 e fortalecido ao longo dos quase dez anos
subsequentes, ficou marcado pelas seguintes caractersticas: descentralizao geo-
grfica e centralizao organizacional; efetiva capacidade de coordenao do sistema
pelo rgo central; e predominncia da fiscalizao concomitante (Olivieri, 2008).
A nova configurao do SCI, balizada pela postura preventiva, estava alinhada
com o contexto de mudanas da administrao pblica da poca, notadamente
com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de iniciativa
do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. O Relatrio de
Gesto de 1995 assinala a mudana de rumo: As atividades esto voltadas para a
orientao e no mais para a punio. O controle preventivo, orientador e voltado
para a aferio de resultados vem se mostrando como a maneira mais produtiva de
tratar a coisa pblica (Brasil, 1995 citada por Ribeiro, 1997, p. 18).
Essa nova filosofia, segundo Olivieri (2008), no foi resultado da ao indi-
vidual de burocratas iluminados ou mesmo em funo da ao isolada de rgos
insulados. De acordo com a autora, o movimento em direo a uma nova forma
de fazer controle foi um processo complexo, determinado por fatores histricos,
voluntarsticos e pela confluncia de elementos ao acaso.10 Cinco fatores poltico-
-institucionais teriam contribudo para a construo do novo modelo de controle
interno: a criao do Siafi em 1987; a redefinio do papel do controle interno
na constituio; a auditoria do TCU de 1992 e a CPI do oramento de 1993; a
reestruturao do Ministrio da Fazenda e o controle da inflao a partir de 1994;
e as reformas administrativas do governo Fernando Henrique (Olivieri, 2008).
Sobre o ltimo ponto, a autora acredita que, a despeito da autonomia entre
estas reformas e o distanciamento destas em relao ao controle interno, o resultado
final foi positivo para o modelo da SFC. A primeira, tambm conhecida como
reforma Bresser, trouxe como benefcio a recomposio dos quadros da secretaria,
por meio da realizao de frequentes concursos, visto que a carreira de finanas e
controle foi classificada como tpica de estado, na linha do que previu o PDRAE.
Quanto segunda reforma, denominada tambm de Reforma Silveira, colocou
a categoria programa no centro do processo de elaborao oramentria. Como
as mudanas que se processavam no controle interno tinham na avaliao da exe-
cuo de programas de governo seu eixo predominante, o resultado foi tambm
considerado positivo (Olivieri, 2008).
Em 1998 ocorre uma significativa mudana em termos de foco da atuao.
O agravamento da crise internacional, particularmente em funo da moratria
10. Complexo em funo da alterao de normas e reviso de processos e de estruturas organizacionais; parcialmente
determinado historicamente porque a SFC uma instituio insulada, semelhana dos outros organismos que a
precederam; parcialmente determinado voluntariamente, posto que os dirigentes tinham a inteno de realizar a reforma;
e parcialmente determinado pela confluncia de elementos do acaso, em virtude de conjugao no premeditada dos
efeitos de reformas concomitantes (Olivieri, 2008, p. 122).
176 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
11. O aumento do salrio pode ser notado quando se compara com a remunerao do auditor-fiscal da Receita Federal
ao longo do tempo. Na primeira metade da dcada de 1990, os salrios se mostravam bem diferenciados, contudo, a
partir de 1994, ocorreu uma aproximao e sucessivos aumentos. O processo de avaliao de desempenho estabeleceu
que a remunerao variaria de acordo com desempenho individual e institucional.
12. A Deciso TCU no 507/2001 determinou que a SFC: efetuasse o rotacionamento de reas, informasse os critrios
utilizados para definio da amostra analisada, bem como encaminhasse ao tribunal as snteses dos resultados das
avaliaes de programas realizadas. Foi recomendado o reposicionamento hierrquico da Secretaria Federal de Controle
Interno (SFC) junto ao rgo mximo do Poder Executivo.
178 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
com o partido que governara o pas nos ltimos oito anos.13 Sobre o perodo do
governo Lula (2003-2010), Abrucio (2007, p. 77-79) argumenta que houve uma
continuidade de iniciativas advindas da experincia anterior da modernizao do
estado brasileiro, em especial com o reforo de algumas carreiras, o aprimoramento
do governo eletrnico e na nova moldagem que deu ao rgo de controle interno
do poder executivo federal (CGU). Pelo lado negativo, o autor aponta para o
loteamento dos cargos pblicos, inclusive a politizao da administrao indireta
e dos fundos de penso.
A nova CGU nasceu no dia 1o de janeiro de 2003 com a Medida Provisria
n 103, que trouxe duas mudanas singelas, mas de grande importncia para o
o
13. Na eleio para os governos estaduais o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) manteve-se frente de
sete estados (SP, MG, GO, RO, PA, CE, PB), o PMDB sofreu pequena diminuio, de seis para cinco (RS, SC, PR, DF, PE),
e o PFL teve reduo de seis para quatro localidades (BA, SE, MA, TO). O PT, a despeito de ter perdido a disputa de
segundo turno em seis estados importantes (SP, MG, RJ, RS, PR, BA), saiu vitorioso em trs estados (AC, PI, MS) e ainda
conseguiu ampliar sua influncia no Congresso Nacional e nas assembleias legislativas.
14. Programa abrange uma srie de atividades que se iniciam com a realizao do evento, o planejamento das verifi-
caes, a execuo dos trabalhos de campo, o encaminhamento da verso preliminar ao prefeito para manifestao, a
reviso final, o encaminhamento aos destinatrios e publicao na Internet. Aps realizar a 38a edio do sorteio, em 4
de maro de 2012, a CGU atingiu a marca de 2.084 municpios fiscalizados. Os valores envolvidos ultrapassam a casa
dos R$ 19,9 bilhes (vide site da CGU).
15. A repercusso do programa de sorteio serviu ainda de inspirao para diversos trabalhos de cunho acadmico
(Mendes, 2004; Ferraz; Finan, 2006; Spinelli, 2008; Ribeiro, 2006; Vieira, 2008). Os autores tratam de temas como
ineficcia do controle social; probabilidade de reeleio dos prefeitos envolvidos em fraudes; anlise entre associativismo
e corrupo municipal.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 179
16. Em artigo publicado em 2006, realcei algumas das diferenas entre o caso em questo e a CPI dos anes do ora-
mento, j abordada neste trabalho: papel desempenhado pelos principais atores do esquema de corrupo, incluindo
parlamentares e fornecedores e a capacidade de articulao de rgos responsveis pela garantia do funcionamento
do estado, dado que a descoberta dos crimes se deu em funo da troca de informaes entre CGU, DPF e MPF.
180 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 4
rgos de controle interno nas capitais
UF Nome Ano de fundao
AM CGM 1993
MT CCM 1993
RJ CGM 1993
PR CM 2000
RN CGM 2001
RO CGM 2001
AC CM 2005
SP AUDIG 2006
GO CGM 2008
MS SEPLANFIC 2009
SC SECIO 2009
PE CGM 2011
17. Conforme levantamento de Balbe (2013a): DF (2002); AL, AM, CE, PI, TO (todos cinco em 2003); AC, PE, PR (todos
os trs em 2007); GO (2011).
18. Conforme levantamento promovido por Balbe (2013a), em setembro de 2012, em apenas doze instituies foi
possvel recolher informaes, seja mediante atendimento aos pedidos encaminhados (via SIC e por e-mail), seja por
meio de consulta aos respectivos sites de internet.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 181
21. De acordo com levantamento realizado no site da CGU em 31 dez. 2013 entre os anos de 2011 e 2013 foram
publicados 23 relatrios de avaliao, com destaque para os programas Bolsa Famlia, Segurana Pblica nas Rodovias
Federais e Expanso da Rede Federal de Educao.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 183
4 ARTICULAO INTERINSTITUCIONAL
O compartilhamento de informaes e experincias tem se mostrado o melhor
caminho para o fortalecimento mtuo dos rgos encarregados de controlar e ava-
liar a gesto pblica. Ainda que do ponto de vista de resultados efetivos exista um
longo trecho a percorrer, as alianas firmadas revelam que o norte foi estabelecido.
A articulao tem se mostrado alavanca fundamental para diversas reas do
conhecimento. O desenvolvimento da cincia, por exemplo, deu um salto na
segunda metade do sculo XX. A formao de redes cooperativas para desenvolver
temas de investigao mais complexos favoreceu o desenvolvimento cientfico
(Gomes, 2011).
Para obter uma maior clareza a respeito do funcionamento das instituies e
a interao entre elas, interessante caracterizar as teorias e os modelos analticos
que tratam desta matria.
Os seres humanos buscam estabelecer parcerias e cooperaes ao longo de
muitas geraes e, de acordo com Haguette (2005), as explicaes no se restringem
aos aspectos puramente fisiolgicos. A psicologia social e o interacionismo simblico
ajudam a entender os motivos que levam cooperao.22 A Escola Sociolgica de
Chicago e as pesquisas sobre ao coletiva e interao simblica prevaleceram por
um longo perodo (do final do sculo XIX at meados do sculo XX), quando
eclodiram mobilizaes de massa, tanto na Europa quanto nos Estados Unidos
(movimentos pelos direitos civis, feminismo, pacifismo, ambientalismo). Gohn
(2004) destaca pelo menos cinco grandes linhas tericas de abordagem clssicas
sobre os movimentos sociais e coletivos.
22. George Herbert Mead e Herbert Blumer so os grandes representantes destas teorias. O primeiro teve sua obra
publicada postumamente a partir de sua atuao como professor na Universidade de Chicago, de 1893 a 1931. Coube
ao segundo representar, com clareza, a abordagem interacionista (Symbolic, interactionism, perspective and method,
de 1937), a qual divergia das vises dominantes da psicologia e das cincias sociais que ignoravam o processo de
autointerao (Haguette, 2005).
184 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
A primeira trata das aes coletivas sob a perspectiva da Escola de Chicago, que
se dedicou a analisar os movimentos resultantes dos conflitos urbanos. A segunda
linha terica nasceu aps a Segunda Guerra, que concebia os movimentos sociais
como formas irracionais de comportamentos coletivos. A terceira etapa teve pre-
dominncia na dcada de 1950, abarcando tanto os movimentos sociais quanto
as reivindicaes partidrias. J a quarta corrente de pensamento se desenvolveu
da confluncia entre a Escola de Chicago e a teoria de ao social de Parsons,
quando se investigou as aes coletivas, notadamente os comportamentos sociais e
as mais apuradas e refinadas formas de aes coletivas. A quinta abordagem terica
denominada de organizacional-institucional; o argumento desenvolvido nesta
teoria rejeitava as explicaes concebidas pela sociologia interacionista clssica,
calcada no comportamento coletivo dos grupos sociais.
A grande inovao desta ltima linha terica foi enquadrar os movimentos
sociais como grupos de interesses. Olson (1996) desenvolveu a lgica da ao
coletiva, descrita como o desincentivo que tende a desencorajar a ao conjunta
dos indivduos em busca de um objetivo comum. Para ele, no verdadeira a
noo de que os membros de um grupo de interesses iro agir racionalmente para
atingir objetivos predeterminados. A ao coletiva s poderia ser considerada vivel
se fossem oferecidos os incentivos adequados e se fossem tomadas medidas para
evitar o fenmeno do free riding (carona).
A produo terica sobre movimentos sociais enfrenta algumas dificuldades
em funo da prpria mobilidade do fenmeno e a sua pluralidade. Para Rosa e
Mendona (2011) torna-se difcil a utilizao de uma nica maneira de se estudar a
ao coletiva, a teoria tende a acompanhar esse movimento tornando-se igualmente
dinmica, indeterminada e plural (Rosa e Mendona, 2011, p. 645).
De todo modo, a teoria da ao coletiva vem sendo utilizada como base de
anlise para variados temas,23 como por exemplo: o comportamento da indstria da
construo durante a elaborao da legislao sobre concesses (Mancuso, 2003); o
ciclo de greves diante das transies poltica e da estrutura produtiva e demogrfica
brasileira (Noronha, 2009); e o problema institucional de cooperao na trajetria
de regies metropolitanas (Santos, Fernandes e Teixeira, 2013).
23. Em relao ao tema combate corrupo, foi possvel observar que j existem estudos e anlises comparativas
que cuidam do tema ao coletiva (Dobie et al., 2013; Aiolfi, 2013). O Global Compact da Organizao das Naes
Unidas (ONU) e o International Centre for Collective Action at the Basel Institute on Governance, localizado na Sua,
podem ser apontados como dois exemplos de organismo preocupados com a questo. Em 2014, a entrada em vigor da
Lei no 12.846/2013, que trata da responsabilizao administrativa e civil, o tema ganhar mais relevncia, pois, como
ocorreu em outros pases, haver aes preventivas e punitivas que exigiro maior dilogo entre os setores pblico e
privado visando combater atos de corrupo.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 185
24. A preocupao em entender a interao entre instituies no nova. Furlanetto (2008) revela que, entre os
tericos pioneiros da perspectiva institucional, podem ser mencionados os economistas Thorstein Veblen, John Commons
e Wesley Mitchel; assim como os socilogos mile Durkhein e Max Weber. Contudo, na metade do sculo XX essa
perspectiva ganha fora, quando ento ocorre a distino, entre o velho e o novo institucionalismo. Philip Selznick
considerado o precursor dessa abordagem por meio dos argumentos descritos no artigo Institutionalism old and new
(1996). Neste trabalho, o autor declara que a segregao foi desenvolvida no livro Leadership in administration (1957).
25. Andrews (2005) e Rezende (2012) adotam a classificao do novo institucionalismo segregado em trs aborda-
gens: o institucionalismo histrico, o sociolgico (tambm referido como o da teoria das organizaes) e o da escolha
racional, sendo este ltimo o prevalente. Esta organizao est amparada na obra Political science and the three new
institutionalisms, de Peter Hall e Rosemary Taylor de 1996. As influncias tericas do novo institucionalismo podem ser
encontradas na nova economia institucional e no behaviorismo. Elinor Ostrom considerada uma das institucionalistas
mais influentes na rea de polticas pblicas e adota a perspectiva da escolha racional.
26. Encontra-se em tramitao Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 45/2009, a qual prev inscrever no texto
constitucional regras sobre a organizao das atividades do Sistema de Controle Interno Brasileiro (SIC) de forma similar
estrutura da CGU. O projeto prev quatro macrofunes (auditoria, ouvidoria, controladoria e correio) exercidas por
servidores organizados em carreiras especficas.
27. Furlanetto (2008) traa uma analogia entre as organizaes e os seres humanos. Segundo o autor, pessoas sonham
em ser parecidas com os lderes, artistas e esportistas. Da mesma maneira ocorre com as organizaes, pois algo que
legitimado pela sociedade algo que passa a ser almejado, pois pode representar menores riscos.
186 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
28. Outras crticas direcionadas teoria institucional apontam contra o excessivo vis econmico do novo institucionalismo.
Furlanetto (2008) revela que Perrow (1986) entende que o institucionalismo traz embutida uma ideologia que mais
serve para distorcer os problemas do que para esclarec-los; Simon (1991) considera a teoria divorciada da realidade;
e Dore (1983) afirma haver lacunas decorrentes de preconceitos etnocntricos.
29. As duas vertentes, de acordo com os autores, so propostas por Powell e Smith-Doerr (1994). A primeira, fundamen-
tada na sociologia e na teoria das organizaes, conceitua redes como um instrumento analtico para compreender as
relaes sociais. A segunda vertente possui carter multidisciplinar com ntidas influncias da economia, das polticas
pblicas e da administrao pblica. A aplicao desta segunda perspectiva ocorre sob a forma da anlise da governana
de sistemas complexos.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 187
30. A Lei no 4.320/1964 e o Decreto-lei no 200/1967 instituram novas atribuies dos controles interno e externo.
Os dois disciplinamentos tinham sido discutidos antes mesmo do incio da Ditadura Militar, quando dos estudos da
Comisso Amaral Peixoto (Marcelino, 1988, apud Costa, 2008).
31. As novas funes do controle interno geraram protestos do Tribunal. Segundo Silva (1999), em 9 de dezembro de
1966, nota enviada imprensa dizia: O Poder Executivo passa, portanto, a exercer as funes at ento deferidas ao
rgo de fiscalizao e controle das finanas do Estado, erigindo-se, de instituio fiscalizada, em instituio fiscalizadora,
atravs de controle interno.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 189
Braslia, passou a diagnosticar e monitorar a execuo das polticas pblicas. Tal medida
propiciou maior aproximao com os gestores pblicos federais, dado que no lugar de
fazer o controle formal, a SFC passou a realizar o que foi inicialmente denominado de
Acompanhamento Sistemtico de Programas de Governo (atividade que mais recen-
temente passou a ser chamada de Avaliao da Execuo de Programas de Governo).32
A metodologia adotada no decorrer dos primeiros anos da SFC foi essencial no
momento da incorporao da secretaria pela CGU no incio dos anos 2000. O surgimento
da CGU representou um marco no desenvolvimento institucional do controle interno,
pois o rgo passou a experimentar novas atividades at ento no exploradas pelo controle
como, por exemplo, mobilizao social e divulgao dos trabalhos. Esse movimento gerou
maior visibilidade sobre a instituio, propiciando a ampliao da rede de relacionamento.
O Programa do Sorteio revelou-se um importante instrumento que pro-
porcionou a cooperao interinstitucional. Ele toma como base a experincia de
verificao in loco iniciada pela SFC em meados da dcada anterior. A divulgao
dos trabalhos do sorteio e os encaminhamentos aos outros rgos encarregados
da defesa do Estado propiciou a formao de uma rede de combate corrupo.
A CGU conseguiu, ao longo dos onze anos de existncia, reunir e intensificar os
contatos com outros rgos como nunca havia feito outro organismo do controle interno.
No site do rgo esto disponveis notcias que registram o histrico das aes integradas
de cunho investigativo. Estes trabalhos tm duas origens. A primeira nasce dentro da
prpria controladoria, em decorrncia das constataes oriundas das aes rotineiras.
A segunda tem origem nas denncias encaminhadas pelos cidados ou nas representaes
apresentadas por rgos, como o DPF e o MPF. De 2003 a 2013, o DPF promoveu
centenas de operaes, muitas das quais envolvendo o uso de recursos pblicos federais.
Deste conjunto, a CGU participou de mais de 130 operaes, sendo que a contribuio
da Controladoria vem ocorrendo antes, durante ou depois das operaes.33
Essa nova vertente da atuao do controle interno, combinada com o avano
sobre a avaliao de programas na segunda metade da dcada de 1990, representou
de vez a superao do estigma de rgo auxiliar do controle externo. Contudo,
a mudana ainda no atingiu outro grupo de rgos que tambm podem ser
importantes parceiros na luta pela eficincia do gasto pblico.
32. Em Balbe (2013a) esto apresentados trinta trabalhos que provocaram impactos positivos sobre a gesto pblica federal
(1998-2009). A ttulo de ilustrao cabe mencionar: arrecadao do Seguro de Danos Pessoais Causados por Veculos
Automotores de Vias Terrestres (Seguro DPVAT), conforme Decreto no 2.867 (1998); fiscalizaes sobre o Plano Nacional
de Qualificao Profissional (Planfor, 1999); o trabalho da SFC sobre a erradicao do Aedes aegypti, responsvel pela
transmisso da dengue (2001); atuao da secretaria sobre os pagamentos de benefcios da Previdncia Social (2009); e
o trabalho do controle interno no aprimoramento do programa Bolsa Famlia (2009).
33. A CGU, em agosto de 2003, solicitou ajuda ao DPF em funo de terem sido registradas ameaas aos fiscais desta em
Tapero-BA e Abel Figueiredo-PA (vide notcia CGU ter apoio da Polcia Federal nas fiscalizaes. Publicada em 1o de agosto
de 2003. Disponvel em: <www.cgu.gov.br>). A ttulo de exemplo podem ser mencionadas algumas das operaes de maior
repercusso na mdia: Sanguessuga, em 2006; Navalha, em 2007; Joo de Barro, em 2008; Sade, em 2011; Esopo, em 2013.
190 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
34. Os entrevistados pertenciam aos seguintes rgos: i) Presidncia da Repblica: SAM e Casa Civil; ii) Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP): SPI, SOF, Seges, SRH, ENAP e Secretaria Executiva; iii) do Ministrio da Fazenda:
STN, SPE e Secretaria Executiva; iv) da Secretaria de Assuntos Estratgicos: SAE e Ipea; v) da Controladoria-Geral da
Unio: CGU e SFC; e vi) outros: CONSAD, MEC, MDS.
35. Conforme anotado no site da CGU, a metodologia utilizada visa a avaliar o alcance dos objetivos e a adequao do
gerenciamento. O trabalho se inicia com as fases de mapeamento, hierarquizao e priorizao das polticas pblicas.
Para cada ao governamental priorizada, desenvolve-se estudo acerca de suas formas de execuo e definem-se as
questes estratgicas que sero respondidas ao longo da avaliao. Aps o detalhamento da estratgia de avaliao,
as verificaes in loco so realizadas, e ocorrem a consolidao e a anlise das verificaes, viabilizando a elaborao
e a apresentao aos gestores federais de relatrios de acompanhamento que contm recomendaes discutidas em
conjunto com os responsveis pela execuo das aes de governo avaliadas. Por fim, inicia-se o ciclo de monitoramento
das providncias adotadas, que culmina com a publicao dos relatrios.
36. Registre-se que o autor participou de diversas reunies para organizao do ciclo de gesto no perodo de 2007
a 2009, porm no houve avanos vislumbrados neste trabalho ora apresentado, talvez, por conta de, na poca, a
Avaliao da Execuo de Programas de Governo ainda no estar plenamente desenvolvida.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 191
FIGURA 1
Correlao entre as atividades da CGU e do Ipea
37. O Decreto no 7.142/2010 prev que o Ipea tem por finalidades promover e realizar pesquisas e estudos sociais
e econmicos e disseminar o conhecimento resultante, assim como dar apoio tcnico e institucional ao governo na
avaliao, na formulao e no acompanhamento de polticas pblicas.
192 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
38. Este um exemplo de benefcio financeiro, indicador de resultado utilizado na gesto do rgo de controle.
A metodologia foi estabelecida pela Portaria CGU 2.379, de 31 de outubro de 2012.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 193
GRFICO 1
Efeitos das auditorias e das avaliaes
0
A: Auditoria financeira
B: Auditoria de desempenho
C: Auditoria de desempenho
A
transversal
p
r
D: Avaliao externa
e
encomendada
n
d
i
z E: Avaliao interna
a encomendada para
g fins de defesa
e
m
F: Avaliao interna
endomendada para a
aprendizagem e a publicao
G: Avaliao interna
100 encomendada para fins de
aprendizagem e no
0 Accountability 100 publicao
39. Conforme notcia publicada no site da CGU em 14/09/2009, pesquisa realizada pelo Centro de Referncia do Interesse
Pblico (CRIP) da UFMG, em parceria com o Instituto Vox Populi, apontou que 75% dos brasileiros reconhecem que o
crescimento neste governo no foi da corrupo, mas da apurao dos casos de corrupo, que ficavam escondidos.
Em relao efetividade das aes empreendidas no combate corrupo, dois rgos tiveram suas aes consideradas
pelos entrevistados: Polcia Federal (84% das opinies) e CGU (77%).
198 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
40. A transparncia e o acesso informao esto previstos como direito do cidado e dever do Estado na Constituio
Federal e em diversos normativos, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar no 101/00 ; a Lei
da Transparncia Lei Complementar no 131/09 , e, mais recentemente, a Lei de Acesso Informao (LAI) Lei no
12.527/11. Em novembro de 2004, a CGU lanou o Portal da Transparncia, stio eletrnico por meio do qual qualquer
cidado pode acompanhar a execuo dos programas e aes do governo federal. A iniciativa tem sido utilizada como
parmetro para o desenvolvimento de diversos sites nos estados e municpios.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 199
5 VISO PROSPECTIVA
Na seo anterior ficou demonstrado que a articulao interinstitucional existe e
pode ser ampliada. Para que isto ocorra so necessrias medidas de carter geral
e especfico, cada qual no nvel e no momento adequado. So estas questes que
sero abordadas na sequncia como forma, ainda que no prescritiva, de superar
os desafios impostos aos dirigentes e servidores que trabalham no controle interno.
Os desincentivos existem e esto previstos na teoria da ao coletiva, logo as
instituies envolvidas com a articulao interinstitucional precisam estar atentas
para superar os problemas de cooperao entre as partes. Mesmo as atividades
em que j esto consolidadas as parcerias, aes de coordenao, como avaliaes
peridicas; de cooperao, como compartilhamento mtuo de informaes; e de
comunicao, como intensificao do dilogo, so necessariamente importantes.
Rivalidades polticas, contradies de projetos e baixo envolvimento so riscos
inerentes que um projeto de integrao corre. A soluo passa por planejar aes
preventivas e contingenciais para o caso de estes problemas ocorrerem. Antecipada-
mente podem ser pensadas medidas capazes de esclarecer, para os parceiros, quais
so os objetivos e os limites existentes no desenho inicial do projeto. Em embates
polticos, por exemplo, que podem ser mais frequentes na articulao, os estados
e os municpios sero prejudicados se os ganhos almejados no forem afetados por
intromisses na autonomia de cada ente federado.
No estudo sobre a formao de arranjos metropolitanos, Santos, Fernandes
e Teixeira (2013) assinalam que a capital a instituio que mais perde com a
organizao da Regio Metropolitana (RM), pois dispensa mais recursos nos
fundos e consrcios do que a nova organizao, e passa a constituir junto com os
municpios mdios e pequenos. Logo, so necessrios mecanismos de incentivos
institucionais que demonstrem as vantagens que a ao coletiva pode trazer.
A articulao interinstitucional no campo de atuao dos rgos de controle,
do mesmo modo, exige reflexo sobre quais seriam as vantagens de ampliar o que
j existe e fomentar o que ainda est se desenvolvendo. Como asseguram Calmon e
Costa (2013), para se alcanar um funcionamento adequado das redes ser necessrio
avaliar seu estgio de desenvolvimento. Isto porque, se j houver consenso sobre os
objetivos, a atuao dos seus membros tende a ser mais efetiva do que um grupo
em que as definies centrais ainda esto sendo discutidas.
A rede de articulao horizontal que, por muito tempo teve aes de cooperao
quase que exclusivas com o Tribunal de Contas, recebeu novos parceiros no perodo
mais recente e est atingindo resultados positivos. A explicao se deve ao fato dos
objetivos estarem claramente definidos. O que une a CGU, o MPF e o DPF em
diversos trabalhos conjuntos a reunio de competncias complementares para
200 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
REFERNCIAS
ABRUCIO, F. L. Bares da Federao: os governadores e a redemocratizao
brasileira. So Paulo: Hucitec, 1998.
______. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os
desafios do governo Lula. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, v. 24, jun. 2005.
______. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a
renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, Rio de
Janeiro, v. 41, 2007.
O Desenvolvimento do Controle Interno no Brasil e a Articulao Interinstitucional 201
1 INTRODUO
A Constituio Federal (CF) de 1988, como parte significativa do arcabouo
institucional brasileiro, aprovou legislao de reformas constitucionais e o instru-
mento dos Planos Plurianuais (PPAs) que se constituem no principal mecanismo
formal-legal de planejamento governamental para mdio prazo no pas, aplicvel
a todos os trs mbitos da federao.
Consolidado como instrumento de planejamento governamental, sobretudo
ao nvel federal, o que se pode afirmar sobre a efetividade da participao social
durante as etapas de planejamento ao longo dos 25 anos de vigncia de nosso
quadro constitucional? Avanaram a compreenso e a interveno sobre polticas
com participao? Existem aprendizagens institucionais consolidadas, alguma
irrigao metodolgica e, se presentes, elas fertilizam inteligncia decisria sobre
polticas pblicas?
Respostas a tais perguntas devem partir do reconhecimento de que o Brasil
dispe de um conjunto de estruturas participativas que estimula a interao entre
Estado e sociedade em diversos nveis e fases das polticas pblicas. Entre outras
dimenses mais recentes, esto conferncias nacionais, ouvidorias pblicas, audin-
cias pblicas etc., conselhos gestores de polticas, rgos colegiados permanentes
com participao de representantes governamentais e no governamentais, que so
alguns dos instrumentos participativos mais difundidos na administrao pblica
brasileira em nvel federal.
No mbito dos conselhos, destaca-se neste captulo a experincia do recm-
-criado Frum Interconselhos, como espao potencial de participao social na
elaborao e monitoramento dos PPAs, com destaque para algumas das iniciativas
3. Esta seo baseia-se e reproduz trechos presentes em Roberto Rocha C. Pires, Lucas Alves Amaral e Jos Carlos dos
Santos (2014).
Controle Social e Transversalidades:
sinais de participao no planejamento governamental brasileiro 209
4. Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) para os ciclos de PPA 2004-2007 e 2008-2011.
O ciclo ora vigente tem como suporte o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP), disponvel em <https://
www.siop.planejamento.gov.br/siop/>.
Controle Social e Transversalidades:
sinais de participao no planejamento governamental brasileiro 213
5. Como exemplo, quando os cidados so convocados para discutir a poltica de sade indgena dentro da grande
poltica nacional de sade: se, por um lado, essa especificao tem o ganho de aumentar o conhecimento de que existem
temas que precisam de ateno, como a sade indgena, por outro lado, perde-se a perspectiva do papel que isso tem
na poltica de sade como um todo, na poltica social como um todo e na atividade governamental como um todo.
214 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
exprimidas pelo governo de uma forma clara, racional e mais densa.6 Algumas das
medidas adotadas pelo governo federal em resposta crise internacional deflagrada
em 2008 tiveram forte ancoragem em decises e discusses prvias do CDES.
Com isso, notam-se traos nesta experincia que a aproximam daquilo que um espao
onde atores sociais e governamentais interagem e formam uma viso compartilhada
sobre os rumos que as polticas pblicas devem seguir no mdio e longo prazos.
Outro tipo de experincia recente a promover certo encontro entre
planejamento e participao diz respeito s conferncias nacionais. De todos
os mecanismos de participao hoje disponveis audincias, ouvidorias,
conselhos etc., as conferncias so os que mais se aproximariam de algo com
um espao ou instrumento potencial para discusses sobre o planejamento e a
construo de diretrizes para orientar estrategicamente a ao governamental.
De fato, mesmo com dificuldades, o que se observa nessa ltima dcada
que um conjunto de conferncias tem tido bastante efetividade na definio e no
direcionamento do planejamento governamental em algumas reas. Alguns exemplos
de conferncias que tiveram resultado direto na definio de polticas pblicas
nacionais podem ser encontrados nas reas de sade e de assistncia social. Foram
as prprias conferncias que consagraram um processo de debate que veio a resultar
na criao dos Sistemas nicos de Sade (SUS) e de Assistncia Social (Suas).
As conferncias tm sido tambm fundamentais para a definio dos planos
nacionais, como no caso da rea de direitos e polticas pblicas para mulheres e
juventude. Apesar das fragilidades, alguns processos conferenciais tm se prestado
a esse exerccio de chamar os diversos atores da sociedade para dialogarem sobre
os problemas das suas respectivas reas, como tambm para formularem diretrizes
conjuntas para a ao governamental.
O ponto a expandir que esses sucessos so isolados, setoriais, e no trans-
bordam para uma lgica mais ampla de planejamento. Nos ltimos anos, pde-se
notar, tanto por iniciativa do governo federal como tambm de governos estaduais,
a tentativa de se instaurar processos participativos para a elaborao do PPA.
Este, diferentemente daquelas polticas setoriais compartimentadas, s recentemente
vem sendo submetido a um processo de formulao participativa; uma rea em
que a introduo e a utilizao de mecanismos participativos ainda so incipientes
se comparadas, por exemplo, com as reas de sade e assistncia social.
6. Nessa metodologia, um exemplo daquilo que o CDES foi capaz de produzir a Agenda Nacional de Desenvolvimento.
Foi um processo no linear, bastante complexo, que foi capaz de entregar para a sociedade brasileira algo como essa
Agenda Nacional do Desenvolvimento, em um processo que durou quase dois anos, envolveu uma discusso sobre
o diagnstico dos principais problemas da economia e da sociedade, e a identificao de outros problemas centrais
que precisavam ser equacionados no horizonte de mdio e longo prazos com a apresentao de alternativas para
superao dos mesmos.
216 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
3 CONSELHOS
Ainda na linha de se buscar identificar pontos de encontro entre democracia par-
ticipativa e planejamento governamental, h de se destacar para alm dos trs
exemplos citados acima, respectivamente, as experincias recentes do CDES, das
Conferncias Nacionais e a da maior ou menor presena de mecanismos de parti-
cipao social direta na formulao e monitoramento dos PPAs estaduais o caso
dos Conselhos de polticas pblicas, em especial o caso do Frum Interconselhos,
dada a relativa novidade institucional que parece representar para uma atuao
qui transversal no campo da formulao e monitoramento do PPA federal.
De incio, no entanto, necessrio lembrar que o Brasil conta hoje com
um conjunto de estruturas participativas que fomenta a interao entre Estado
e sociedade acerca das polticas pblicas. Os conselhos, no formato de rgos
colegiados permanentes com a participao de representantes governamentais e
no governamentais, so alguns dos instrumentos participativos mais difundidos
na administrao pblica brasileira. Os dados recentes (IBGE, 2012) mostram que
em algumas reas de polticas pblicas, como sade e assistncia social, os conselhos
esto presentes em mais de 99% dos municpios brasileiros. No entanto, no
uma distribuio homognea. Por um lado, algumas reas de polticas pblicas
ainda no contam com uma estrutura de conselhos que alcance a maior parte do
territrio nacional. Por outro lado, os dados desagregados por porte do municpio
evidenciam que os conselhos so mais frequentes nas localidades de maior porte,
constituindo assim uma estrutura de gesto mais tpica dos grandes centros urbanos.
Os conselhos tambm representam um desafio do ponto de vista conceitual.
As formas de definio variam bastante no ambiente acadmico. Em uma breve
sntese da literatura sobre o tema, possvel adotar a definio paradigmtica dos
conselhos gestores, de Maria da Glria Gohn (2007), ou a dos conselhos de polticas
pblicas, de Luciana Tatagiba (2002). H, ainda, a possibilidade de entender os
conselhos como instituies hbridas (Avritzer; Pereira, 2005) ou como interfaces
socioestatais (Pires; Vaz, 2012), para usar a categoria proposta pelo Ipea. Em resumo,
h um cardpio de alternativas conceituais, em relao s quais necessria uma
opo mais explcita. Ser destacada neste trabalho a definio da Secretaria-Geral
da Presidncia da Repblica que, por meio da Nota Tcnica no 7, de 10 de maio
de 2013, assim conceitua os rgos colegiados de participao social:
A leitura analtica da expresso rgo colegiado de participao social fornece, de
maneira direta e intuitiva, os critrios essenciais que definem este conceito:
a. rgo significa rgo pblico, o que especifica que os conselhos so criados e
mantidos pelo Poder Pblico, a quem incumbe zelar pelo seu bom funcionamento.
Dessa caracterstica de publicidade decorrem outras duas: (1) os conselhos, como
218 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
4 TRANSVERSALIDADE
Os formatos institucionais adotados para as prticas participativas interferem
com o grau de liberdade que possuem os seus participantes para expresso de suas
convices de uma forma compatvel com os processos formais de tomada de de-
ciso governamentais. Por isto o desenho institucional de estratgias participativas
importa e faz a diferena, ainda mais na discusso de temas amplos da agenda
nacional, como o PPA.
O desenho institucional de uma estratgia participativa pode ser considerado
uma tecnologia intelectual de tipo socioestatal. Em mais uma metalinguagem, as
tecnologias intelectuais so produtos da criatividade e engenho humanos que se
voltam para os processos de produo e compartilhamento de conhecimentos e
relaes da decorrentes, o que faz com que interfiram na criao de novas tecno-
logias. O papel conformador das tecnologias intelectuais nos processos cognitivos
merece destaque, por exemplo, na conceituao de Pierre Lvy (1993):
As tecnologias intelectuais desempenham um papel fundamental nos processos
cognitivos, mesmo nos mais cotidianos; para perceber isto, basta pensar no lugar
ocupado pela escrita nas sociedades desenvolvidas contemporneas. Estas tecnologias
estruturam profundamente nosso uso das faculdades de percepo, de manipulao
e de imaginao (Lvy, P., 1993, p. 160).
220 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
considerada como circunstancial e habitual. Isso implica reconhecer que essa episteme
algo construdo por uma racionalidade operativa analtica especfica e, portanto,
pode assumir outras formas em outros momentos histricos, em outros contextos
sociais ou em outras relaes de poder. Para isso, no entanto, preciso fazer a difcil
superao da identidade que se afirma entre uma episteme especfica circunstancial,
habitual, histrica, social e poltica com o prprio saber:
Epistm no sinnimo de saber; significa a existncia necessria de uma ordem,
de um princpio de ordenao histrica dos saberes anterior ordenao do discurso
estabelecida pelos critrios de cientificidade e dela independente. A epistm a
ordem especfica do saber; a configurao, a disposio que o saber assume em
determinada poca e que lhe confere uma positividade enquanto saber (Machado, R.,
1982, p. 148-149).
Um dos efeitos mais limitadores da identificao do conhecimento com
uma episteme especfica o contexto de fragmentao que Hilton Japiassu (1976)
definiu como patologia do saber. Os critrios de validade do conhecimento e as
suas regras de produo e organizao passam a ser apropriadas para justificar a
manuteno de estruturas sociais e as relaes de poder da decorrentes, representadas
pelas disciplinas, que passam a ser fragmentadas e isoladas de formas cada vez mais
rgidas. O remdio para a patologia das disciplinas estanques, na poca meados
dos anos 1970 , era identificado com a proposta da interdisciplinaridade, que
em sntese estimulava o trabalho comum em oposio ao trabalho individualizado, a
interao de disciplinas em oposio superespecializao, a organizao cooperativa
e coordenada em oposio hierarquia e o redimensionamento epistemolgico
em oposio episteme fragmentria.
Na perspectiva da administrao pblica, a disciplinaridade pode ser traduzida
como setorialidade. Da mesma maneira que a episteme disciplinria promove a
fragmentao do saber em disciplinas estanques, tambm estimula a repartio dos
rgos pblicos em setores especializados, que aqui correspondem s polticas pbli-
cas ou, com menos granularidade, aos sistemas e s reas de atuao governamental.
semelhana das disciplinas do conhecimento, cada uma delas incentivada a
desenvolver seus prprios critrios de validade para as noes de verdade, o que
inclui estratgias especficas e nem sempre convergentes de interao com os
atores sociais organizados e com a sociedade em geral.
Isso traz o desafio da superao da setorialidade na participao social. Cada
conselho, na heterogeneidade dos seus atos de criao, est vinculado a uma rea,
um sistema, um setor especfico de polticas pblicas, em atribuies e competncias.
Com isso, dialogam com um conjunto restrito e determinado de rgos pblicos
acerca de um conjunto tambm restrito de aes e programas governamentais.
por isso que se afirma que a participao social se difundiu de forma setorializada:
222 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
7. Tal como mencionado na seo 1, h algumas iniciativas de criao de rgos colegiados que no so regidos pela
lgica setorial. O exemplo mais notvel at o momento no pas o do Conselho de Desenvolvimento Econmico e
Social, institudo pelo Artigo 8o da Lei no 10.683, de 23 de maio de 2003.
Controle Social e Transversalidades:
sinais de participao no planejamento governamental brasileiro 223
5 FRUM INTERCONSELHOS
Foi essa a perspectiva adotada pelo MP e Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica (SGPR) no momento da elaborao do PPA 2012-2015. O tema, ex-
tremamente amplo, envolvia todas as polticas pblicas do governo federal e, por
isso, demandava a articulao do nmero mais amplo possvel de conselhos em
torno de sua discusso. Alm disso, a estrutura conceitual do PPA estava sendo
revisada e passava por uma transformao bastante profunda. Estava em preparao,
no incio do ano de 2011, uma nova forma de organizar o planejamento pblico.
Nos momentos anteriores de elaborao do PPA tambm j haviam sido
implementados processos participativos. Houve audincias pblicas e consultas
aos conselhos em 2003, para a consolidao do PPA 2004-2007, e em 2007,
para a consolidao do PPA 2008-2011. Estas experincias contriburam para
destacar o tema do planejamento pblico na agenda de debates dos conselhos e
firmaram a prtica de consulta sociedade para a construo dos grandes planos
governamentais. As crticas foram apresentadas pelos participantes sinalizando a
ausncia de uma resposta explcita e especfica do governo s propostas trazidas
pela sociedade e a falta de continuidade na mobilizao sobre o tema. Por todos
estes motivos, o processo participativo previsto para 2011 precisava ir alm do que
j havia sido realizado.
Nesse sentido, o Decreto Presidencial de 1 de maro de 2007 constituiu
um grupo de trabalho para discusso de propostas para a participao social na
Controle Social e Transversalidades:
sinais de participao no planejamento governamental brasileiro 225
8. BRASIL. Decreto de 1o de maro de 2007. Institui Grupo de Trabalho, no mbito do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, com a finalidade de elaborar proposta de participao social no acompanhamento da elaborao
e execuo do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual. Dirio Oficial da Unio,
a. CXLIV, n. 42, seo 1, 2 mar 2007, p. 2.
9. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Portaria no 197, de 5 de julho de 2007. Dirio Oficial da
Unio, a. CXLIV, n. 129, seo 2, 6 jul 2007, p.34.
226 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
civil a resposta especfica e motivada a cada uma das propostas recebidas. O evento
foi transmitido ao vivo, por videoconferncia, para as capitais dos estados, onde
as informaes puderam ser disseminadas.
O III Frum Interconselhos foi realizado entre os dias 7 e 9 de novembro de
2012, quando o PPA 2012-2015 j estava em vigor. Atendendo a uma demanda
dos participantes, foi precedido de um curso sobre noes bsicas de planejamento
e oramento, como forma de superar a barreira da linguagem tcnica. Durante
a plenria, foi pactuada uma proposta de monitoramento participativo do PPA
por meio da atuao integrada do Frum com os conselhos, tendo as Agendas
Transversais como objeto de anlise.
Por fim, o IV Frum Interconselhos foi o encontro mais recente at o
momento de finalizao deste texto desse processo e teve seu momento no dia
2 de setembro de 2013, quando foram apresentados, pelo governo federal, os
relatrios de execuo das Agendas Transversais no ano anterior, para apreciao
dos participantes. Na ocasio, os principais destaques da atuao governamental
foram comentados e foram chamados os conselhos para exercerem um papel
mais ativo de anlise e crtica das informaes compartilhadas, o que representa o
monitoramento participativo acontecendo na prtica.10
6 CONSIDERAES FINAIS
Os avanos e as conquistas recentes colocam-se todos ao mesmo tempo e impem
ao Estado notadamente aos seus agentes, em diversa frentes burocrticas novs-
simos e diversos desafios de processamento e de incorporao dessas mudanas em
torno dos temas de planejamento com participao social em contexto democrtico.
Como so e quo densas so essas experincias? Quais esto em andamento no pas,
hoje? O estudo sobre experincias estaduais, do Ipea (2013) deve prosseguir e as
experincias municipais comeam a ser estudadas. Existe alguma relao entre um
plano que construdo de forma participativa e um plano que construdo de uma
forma menos participativa, ou no? Ou o contedo e o processo so dimenses
independentes? Ainda no se sabe tudo, mas percorrer este caminho e transpor
esta topografia so condies inescapveis para a consolidao de uma democracia
ampla e inclusiva no Brasil.
A episteme disciplinria promoveu uma rigidez nos critrios de validade e na
forma de organizao das noes de verdade. Do ponto de vista do conhecimento, isto
resultou na fragmentao das disciplinas que Japiassu denominou patologia do saber.
10. Ao momento de finalizao deste texto, os conselhos esto voltados anlise dos relatrios de execuo do PPA
2012-2015, para que possam subsidiar com suas crticas a elaborao do relatrio seguinte. Tambm j se desenvolve o
desenho do processo participativo para elaborao do PPA 2016-2019, com base na avaliao a ser feita (em conjunto
com a sociedade) da estratgia representada pelo Frum Interconselhos.
228 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
REFERNCIAS
AVELINO, D. P. de. rgos colegiados e sistema nacional de participao
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230 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
1 INTRODUO
Historicamente, o planejamento governamental esteve nas mos da burocracia
estatal.2 Na ltima dcada, no entanto, a participao social comea a ser introdu-
zida na elaborao dos Planos Plurianuais (PPAs), federal, estaduais e municipais.
Entre os motivos que concorrem para isso esto as experincias anteriores em
estados e muncipios com o Oramento Participativo (OP) e a tnica de relao
com a sociedade civil e movimentos sociais dos governos petistas. Desde ento,
alm da prpria Unio, a partir do PPA 2004-2007, vrios estados brasileiros tm
implementado mecanismos de participao social na elaborao de seus PPAs,
independentemente de orientao partidria, e simultaneamente ao processo
desenvolvido em mbito federal.
Entre os anos de 2010 e 2011 ocorreram experincias na construo dos
PPAs estaduais relativos ao quadrinio 2012-2015, as quais o projeto coordenado
pelo Ipea, Planejamento e Gesto Governamental na Esfera Estadual: uma anlise
comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs analisou.
No projeto foram estudadas experincias de construo dos PPAs 2012-2015 em
dez estados da Federao: Bahia, Cear, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Esprito
Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Mato Grosso do Sul, Paran e Rio Grande do
Norte.3 Em tais anlises se explorou, entre diversos temas, como se deu a participao
1. Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB) e mestre em Antropologia Social e Cultural pela
mesma universidade.
2. O planejamento governamental uma funo do Estado que tem por finalidade construir uma estratgia alinhada
a uma viso de futuro capaz de afirmar, no presente, escolhas de futuro que resultem no desenvolvimento do pas,
entendida no apenas como produo de riquezas, mas tambm e, essencialmente, como garantia de bem-estar,
cidadania e democracia. O planejamento explicita os compromissos dos governos com a sociedade: o que ser feito,
como ser feito e quais os recursos que sero mobilizados (Oliveira, 2013, p. 40).
3. importante salientar que no projeto que gerou os estudos de caso, foram produzidas anlises das experincias
recentes das administraes das Unidades Federativas acima citadas concernentes utilizao do instrumento de
planejamento consubstanciado no PPA referente ao perodo 2012-2015. Os casos foram definidos segundo a adeso
voluntria dos estados plataforma Ipea. Portanto, no foram selecionados segundo critrios objetivos, por isso, em
termos territoriais, h a ausncia de estados da regio Norte do pas entre os relatrios. Os casos versam sobre o
contexto poltico e os antecedentes do planejamento governamental em cada estado; sobre o processo de elaborao
do PPA; sobre seu contedo; e, por fim, sobre seu sistema de monitoramento.
234 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
de 2012-2015 de dez estados brasileiros, quais sejam: Bahia, Cear, Rio Grande
do Sul, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Mato Grosso do
Sul, Paran e Rio Grande do Norte, classificando-os de acordo com os graus de
participao social entre eles. Na quarta seo, Os contedos estratgicos dos PPAs
estaduais, discute-se brevemente a influncia da participao social no contedo
estratgico dos planos. Por fim, foram traadas breves consideraes finais acerca
da interseco entre participao social e planejamento governamental.
Nos anos 2000, com a eleio de Lula para a Presidncia, algumas inovaes
no mbito do planejamento governamental foram feitas no pas. O governo Lula
aproveitou sua inspirao na democracia participativa para discutir mais e melhor
o PPA com a sociedade, em vrias partes do Brasil, realizando um avano no campo
do Planejamento (Abrucio, 2007: 76).
O PPA 2004-2007 adotou a estratgia de consolidao da metodologia lanada no
plano anterior, tendo o programa como unidade de gesto voltada para resultados.
A inovao proposta foi a insero da participao social na elaborao e gesto do
plano, que se materializou durante o processo de confeco, em eventos realizados
em todos os estados e no Distrito Federal. Contudo, durante a gesto do plano no
foram estabelecidos mecanismos sistmicos para promover a desejada participao
(Paulo, 2010: 175).
de se notar com este breve relato que, no Brasil, a conciliao entre
planejamento e participao social um fenmeno relativamente recente
(Pomponet, 2008: 01). A interao entre planejamento governamental e partici-
pao social, a exemplo do que se realizou no OP com o processo oramentrio,
desde a experincia da cidade de Porto Alegre na dcada de 1980, vem tomando
nova face no Brasil h menos de uma dcada em alguns estados brasileiros.
Mecanismos de participao social tm sido criados para subsidiar a construo
dos PPAs estaduais. Alguns estados, inclusive, chamam seu Plano Plurianual de
PPA Participativo, pois os mesmos so construdos com a premissa de que a
participao social o elemento-chave na sua elaborao. Ou seja, vm sendo
implementados arranjos participativos em alguns estados da Federao com
formatos e naturezas de participao especficos, objetivando que a participao
social, alm dos planos de governo, planos de longo prazo e outros mecanismos,
tambm defina ao menos o escopo geral de contedo do PPA, expresso, em geral,
em suas diretrizes, metas, programas e aes.
Tais experincias na arena estadual comeam a ocorrer em paralelo e simulta-
neamente ao processo que se iniciou no primeiro mandato do presidente Lula de se
fazer confluir a participao social no PPA da Unio, por intermdio da experincia
de se produzir o PPA federal de 2004-2007, Plano Brasil de Todos: participao
e incluso. Em 2003, na elaborao do PPA 2004-2007 foi realizada uma grande
consulta popular. Foram feitos dilogos nacionais com entidades representativas
da sociedade civil e realizados 27 Fruns Estaduais de Participao Social no
PPA. Alm disso, o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
instncia de prestgio durante o governo Lula, tambm discutiu o plano. Como
resultado deste processo foi criado um Grupo de Trabalho (GT), constitudo por
representes do governo e da sociedade, com o objetivo de formular a metodologia
de participao. O GT comeou a funcionar, de fato, em 2007.
Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais 239
4. O frum foi criado para ser uma instncia de debate efetivo, qualificado, contnuo e institucionalizado sobre
participao social e planejamento pblico, assim como ampliar a conexo entre a participao social e expresses das
escolhas estratgicas de governo, como PPA, LDO e LOA (Secretaria Nacional de Articulao Social, 2011).
240 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
5. No total, a sociedade civil fez 629 sugestes proposta de PPA apresentada pelo Ministrio do Planejamento,
tendo sido incorporadas na avaliao do Ministrio do Planejamento (2011) 96,7% delas, sendo 77,1% integralmente
e 19,6% parcialmente (Oliveira, 2013: 34).
Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais 241
6. So formas alternativas de organizao das informaes contidas no plano, que permitem apreender a ao planejada
para assuntos que esto dispersos nos programas temticos, fazendo uso da maior capacidade do PPA 2012-2015 de
revelar os compromissos de governo para os pblicos especficos (MPOG, 2013, p. 9).
7. A participao aqui foi considerada a partir de seu formato (o modo como organizada e os canais pelos quais
acontece), e no por sua natureza (se consultiva ou deliberativa), pois na grande maioria dos estados analisados a
participao social teve natureza apenas consultiva. Embora os estados tenham feito esforos no sentido de envolver
a sociedade no processo de construo do contedo do PPA, tal envolvimento social no significa vinculao das
propostas com o contedo do documento. A opo analtica pelo formato se deu, pois ele permite visualizar se h um
esforo de construo de um sistema de participao integrado no estado, o que aponta para uma participao social
mais inclusiva, efetiva e perene.
242 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
e apresentam baixos quruns, como ser visto a seguir. No geral, este grupo
intermedirio apresenta considervel nmero de participantes nestas audincias.
No Esprito Santo uma srie de audincias pblicas foi organizada pelo
Executivo. Nelas os participantes foram divididos em seis grupos e debateram
a priorizao e a hierarquizao das metas para cada um dos temas: educao,
cultura, esporte e lazer; desenvolvimento, turismo, cincia, tecnologia e meio
ambiente; transportes, desenvolvimento urbano e saneamento; sade, assistncia
social, trabalho e direitos humanos; segurana pblica e justia; desenvolvimento
regional: agricultura e pequenos negcios.
Mais de seis mil pessoas participaram das reunies (FCAA, 2013). Alm das
audincias convocadas pelo Executivo com carter de oficinas, ocorreram tambm
audincias pblicas no Legislativo, assim como foi criado no estado o PPA online,
instrumento por meio do qual o cidado podia definir demandas prioritrias para
o estado do Esprito Santo.
Em So Paulo, por sua vez, o Executivo realizou uma srie de audincias
pblicas no mbito do ciclo de eventos regionais Governo Presente. Alm disso,
o estado se muniu da internet de diferentes formas, criando o Portal PPA para
consulta da populao. Alm deste, a Assembleia Legislativa de So Paulo (ALESP)
realizou uma audincia online por meio de seu portal na internet, e foi realizada
outra audincia em carter presencial no Legislativo. Em So Paulo, desde 2005, o
governo faz audincias pblicas anuais durante o processo de elaborao da LOA
nas Regies Administrativas (RAs) do estado. Alm do Portal PPA criado pelo
Executivo e do Portal da ALESP, em So Paulo foi criado o site Emendas Online,
no qual a populao produz sugestes que se tornam emendas ao projeto do PPA,
que permanecem ou no no texto a critrio do relator do projeto. O Portal PPA
registrou 218 sugestes, sendo 191 de cidados, 24 de rgos pblicos e trs de
ONGs, conforme mostra o Relatrio da Consulta Pblica, disponvel no Portal
PPA (Cepam, 2013).
Por fim, o estado do Rio de Janeiro realizou algumas audincias pblicas sobre
o PPA promovidas pelo Executivo. Alm disso, foram criados fruns setoriais sobre
o PPA. Os fruns so comisses setoriais que envolvem conselhos paritrios, em
especial o da sade e o da assistncia social. Alm disso, para a elaborao do PPA
2012-2015 foram realizadas entrevistas pela equipe da Secretaria de Planejamento
do estado com pessoas de notrio saber sobre as perspectivas para o Rio de Janeiro,
incluindo acadmicos e a sociedade civil organizada. Alm das audincias pblicas
realizadas pelo Executivo, ocorreram algumas audincias pblicas em algumas
assembleias legislativas municipais.
O terceiro grupo, PPAs com baixo grau de participao social, o grupo dos
estados que no apresentam nenhuma das caractersticas presentes nos PPAs com
250 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
alto e com mdio grau de participao social. Os estados com baixo grau de
participao social, na prtica, apresentam uma frgil relao com a participao
social em comparao aos demais. So eles: Rio Grande do Norte, Minas Gerais,
Mato Grosso do Sul e Paran. Pode-se ver, no caso do Rio Grande do Norte e do
Mato Grosso do Sul, apenas a presena de uma relao pouco profcua com os
conselhos gestores na definio de diretrizes e metas do PPA; no caso de Minas
Gerais, apenas a presena de audincias pblicas propostas pelo Legislativo; e no
caso do Paran, uma ausncia expressiva da participao social na construo do
PPA, na qual se registrou apenas uma audincia pblica em um muncipio do
estado em dois anos.
Em Minas Gerais a Assembleia Legislativa do estado (ALMG) possui comis-
ses permanentes que realizam audincias pblicas no interior e na capital. Tais
audincias so realizadas pelas comisses permanentes da ALMG, de acordo com
o tema em discusso, e coordenadas pelas Comisses de Fiscalizao Financeira e
Oramentria e de Participao Popular, contando, tambm, com a participao
dos gestores dos programas estruturadores do PPA. As audincias no contaram
com a presena expressiva da populao. Os secretrios e gestores responsveis pelo
PPA afirmaram que a participao social no seria considerada no contedo do
PPA, pois o plano deveria vincular-se ao plano de governo e aos planos de longo
prazo do estado (UFV, 2013). Desta forma, a presena de audincias no interior
e na capital se deu apenas como publicizao do processo, mas sem um esforo
eficaz do governo em chamar a populao a participar dessas audincias.
No Mato Grosso do Sul, alm de espordicas audincias pblicas realizadas
pelo Legislativo, a participao social ocorreu na elaborao da proposta no mbito
do Executivo por meio dos segmentos representativos dos conselhos estaduais, seja
mediante demandas expressas, ou mesmo por intermdio de suas deliberaes.
No Rio Grande do Norte, por sua vez, a participao social na elaborao
do PPA foi anunciada para acontecer a partir do conjunto das deliberaes e das
recomendaes dos conselhos e das conferncias, identificadas tanto em sua
abrangncia estadual, quanto regional, por intermdio da formao de grupos de
trabalho. Na prtica, houve baixa participao dos conselhos. Os mais antigos, de
sade e de educao, procuraram apenas se informar das propostas do PPA. No
houve um processo dinmico de escuta nos conselhos (UFRN, 2013).
Por fim, na elaborao do PPA 2012-2015 do Paran no se observou nenhum
estmulo para que ocorresse a participao da sociedade. Para o PPA 2012-2015
ocorreu a excepcionalidade de uma audincia pblica no municpio de Laranjeiras
do Sul, por convocao da Comisso Permanente de Oramento da Assembleia
Legislativa. Tal como constatado em anlise sobre o PPA no Paran, a ausncia
da participao social no estado durante a construo do PPA estadual notvel.
Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais 251
QUADRO 1
Governos e bases partidrias por estado
Estado Governador (partido) Base aliada ao governo federal
Bahia Jaques Wagner (PT) Governista
Rio Grande do Sul Tarso Genro (PT) Governista
Cear Cid Gomes (PSB) Governista
Esprito Santo Jos Renato Casagrande (PSB) Governista
So Paulo Geraldo Alckmin (PSDB) Oposio
Rio de Janeiro Srgio Cabral (PMDB) Governista
Minas Gerais Antonio Anastasia (PSDB) Oposio
Mato Grosso do Sul Andr Puccinelli (PMDB) Governista
Rio Grande do Norte Rosalba Ciarli Rosado (DEM) Oposio
Paran Carlos Alberto Richa (PSDB) Oposio
com baixo grau de participao social, apenas o Mato Grosso do Sul da base
aliada ao governo federal. Dos dez estados analisados, quatro governos so da
oposio ao governo federal: Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Paran, todos
com baixo grau de participao social na construo dos seus PPAs, e apenas So
Paulo com grau mdio.
Considerando essa relao entre a base aliada ao governo federal e o grau
de participao social na construo dos PPAs estaduais, possvel afirmar que
h maior incidncia de estados que introduziram mecanismos de participao
social na elaborao de seus PPAs sendo da base aliada do atual governo federal.
De acordo com Abrucio (2011), desde o primeiro mandato petista no governo
federal abriu-se espao para a introduo de mecanismos de participao social na
administrao pblica. Por exemplo, das oitenta conferncias nacionais realizadas
de 1988 a 2009, 68% delas foram realizadas na gesto petista, envolvendo 33
temticas (Abrucio, 2011). Alm disso, o autor menciona a criao do Conselho
de Desenvolvimento Econmico e Social e a introduo da participao no mbito
do PPA federal. A incidncia de mais governos da base aliada ao governo federal
com introduo de mecanismos de participao social no mbito do PPA estadual
pode estar ligada a esta intensificao no plano federal, por uma questo de certo
paralelismo de princpios entre os governos estaduais e federal da mesma base.
Estes enxergam a participao social como geradora de melhorias na administrao
pblica e veem, na participao social, um reforo do carter popular que prega o
atual governo federal petista. Por outro lado, governos da oposio, representados,
principalmente, por PSDB e DEM, tm desenvolvido administraes consideradas
de cunho gerencialista, com pouca nfase na participao social e mais nfase na
suposta eficcia do planejamento.
Outro fator que julgado interessante de ser observado nos estados anali-
sados a presena, a ausncia e o tempo de existncia de conselhos de polticas
pblicas. Considera-se que os estados com mais conselhos de polticas pblicas e
com conselhos h mais longo tempo, em tese, tm maior tradio participativa
e maior propenso a constituir um sistema mais integrado de participao social
em seu planejamento governamental. Observe, no quadro 2, se estes estados so
aqueles que tm implementado mais mecanismos de participao na construo
de seus PPAs.
O quadro 2 indica se h a presena do conselho de poltica pblica indicado
no estado e, para aqueles conselhos em que h a presena no estado, est exposto
entre parnteses o ano de criao do conselho no estado. Ao todo constam dezessete
conselhos de polticas pblicas, abarcando, principalmente, o rol de conselhos de
proteo social, direitos humanos e da rea de infraestrutura.
254 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 2
Conselhos de polticas pblicas por UF
UF BA RS CE ES SP RJ MG MS RN PR
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Idoso
(1994) (1988) (2003) (1999) (2007) (1996) (1999) (1998) (1992) (1997)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Deficincia
(2002) (2005) (1988) (2004) (1996) (1995) (2000) (1996) (2004) (2002)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Mulher
(2011) (2012) (1986) (2004) (1983) (1987) (1983) (1987) (1986) (1985)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Segurana alimentar
(2003) (2003) (2003) (2003) (2003) (2003) (1999) (1999) (2003) (2010)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Assistncia social
(1995) (1996) (1999) (1995) (1995) (1996) (1996) (1995) (1995) (1996)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Educao
(1842) (1992) (1948) (1962) (1963) (1998) (1962) (1993) (1962) (1964)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Cultura
(1967) (1998) (2003) (1967) (1959) (1988) (2011) (1979) (1997) (2012)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Sade
(1991) (1954) (1961) (2004) (1993) (1991) (1991) (1991) (1993) (1994)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Meio ambiente
(1973) (2004) (1987) (1999) (2009) (2007) (1977) (1990) (1994) (1984)
Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Criana
(1994) (1993) (1991) (1991) (2007) (1990) (1991) (1991) (2002) (1991)
GRFICO 1
Nmero de conselhos de polticas pblicas por estado
PR 14
RN 13
MS 16
MG 15
RJ 17
SP 16
ES 12
CE 14
RS 14
BA 13
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
GRFICO 2
Nmero de estados por conselho de poltica pblica
12
10 10 10 10 10 10 10 10 10 10
10
9 9
8 7
6
6 5 5
4 3
2
0
o
al
ra
te
os
al
BT
re
ci
rt
rt
d
ic
os
ci
ci
l tu
en
an
a
LG
n
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M
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sh
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Se
Tr
n
D
ld
o
t
i to
ra
ei
ua
is
ire
gu
ss
Ig
A
Se
Fonte: ESTADIC, IBGE 2013.
Elaborao do autor.
GRFICO 3
Nmero de conselhos por dcada de criao
18
16
14 6 4
3
7
12 4 4
6 4
5
10 5
7
8 8
5
4 8
7
6 4
7
6
5
4 2
1 3 3
1 3
2 2 2
1 1 1 3 1 1
2
1 1 1 1 1 1 1 1
0
BA RS CE ES SP RJ MG MS RN PR
Antes de 1960 1960 1970 1980 1990 2000
9. O PPA no Esprito Santo no elaborado apenas em cumprimento a uma obrigao constitucional, mas , de fato,
o plano que conduz a atividade governamental para o perodo estabelecido (FCAA, 2013).
260 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
Tal variedade, para alm das especificidades locais e das mltiplas variveis
j citadas que podem influenciar os contedos dos Planos, pode ser explicada,
tambm, pela ausncia de uma legislao especfica sobre como deve ser elaborado
e estruturado o PPA. De acordo com Garcia (2012):
Ao deixar sem regulamentao, mediante LC, os Artigos 165 e 174 e, principalmente,
ao no organizar as disposies constitucionais referidas anteriormente em estrutura
lgico-hierrquica, permanece-se sem orientaes conceituais e metodolgicas para a
elaborao de planos de desenvolvimento e a prtica do planejamento governamental.
Tal lacuna pode ser tomada como indicador da incompreenso da importncia do
planejamento ou da baixa prioridade atribuda pelas lideranas polticas nacionais em
dotar o Estado de instrumentos de conduo poltica dos projetos de transformao
social. Na ausncia de regulamentao, os PPAs vm sendo desenvolvidos segundo
o entendimento dos responsveis por sua elaborao e a interpretao que fazem do
1o do Artigo 165 (Garcia, 2012).
A participao social concorre como um dos fatores que influenciam o contedo
estratgico do PPA estadual. Desde o PPA 2004-2007, e com mais nfase a partir do
PPA 2008-2011, alguns estados vm utilizando-se da participao social na construo
dos PPAs estaduais, assim, esta passou a figurar entre as variveis que potencialmente
influenciam o contedo do plano. Em geral, nos dez casos analisados em que ocorre a
configuraes de arranjos para que a participao da sociedade acontea, a sociedade
participa, construindo propostas que possam subsidiar a formatao de polticas
pblicas em termos de hierarquizao e priorizao (em geral, busca-se identificar as
demandas populares mais prementes), ou seja, so manifestos pela sociedade os temas
prioritrios nos contedos dos PPAs. No entanto, a grande maioria das experincias
de participao na construo dos PPAs estaduais tm natureza consultiva, ou seja,
so consideradas as preferncias reveladas da sociedade, mas estas no tm efeito
obrigatrio de serem incorporadas no PPA.
QUADRO 3
Fatores que influenciam o contedo estratgico do PPA estadual
Planos de governo.
Planos de planejamento de longo prazo e planos setoriais.
Especificidades e contexto sociocultural de cada estado.
Base aliada do atual governador do estado em relao ao governo federal.
Ausncia de uma legislao especfica que exija uma padronizao dos PPAs estaduais.
Participao social.
Elaborao do autor.
10. O que se chamam neste estudo de diretrizes, princpios e estratgias so chamados de formas diferentes nos
PPAs estaduais, justamente por estes apresentarem uma diversidade de contedos metodolgicos. Assim, no PPA do
Paran, por exemplo, encontram-se estes expressos nas estratgias de governo e nas polticas setoriais; j no PPA do
RN encontra-se o conceito de macro-objetivos e diretrizes. Em geral pode-se considerar tais elementos como o norte
do planejamento: quais so as principais reas de atuao e quais so as prioridades em que o governo pretende se
focar no planejamento?
262 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
dos estados com alto grau de participao do espao e nfase participao social
como um princpio, diretriz ou objetivo estratgico no contedo do seu plano.
O RS tem a participao cidad e concertao econmica e social e a cidadania
como elementos importantes de seu contedo estratgico. Na BA, por sua vez, a
participao social e a incluso social so consideradas elementos importantes do
contedo estratgico do PPA do estado. De forma inversa, os estados com baixo grau
de participao social na construo de seus planos no apresentam a participao
social sequer em seu contedo formal no PPA, com exceo de MG, que o nico
estado a mencionar a participao social como objetivo estratgico: assegurar os
direitos fundamentais e fomentar a participao cidad. Alguns estados com grau
mdio de participao social na elaborao dos PPAs tambm apresentam a parti-
cipao social como elemento de seu contedo estratgico. No ES a participao
aparece como participao e proteo social; e no RJ como formulao de polticas
pblicas com a participao da sociedade.
A partir das informaes analisadas possvel afirmar que, apesar da variao
nos graus de participao na construo dos PPAs estaduais, os contedos (em
termos de diretrizes e objetivos estratgicos) no variam de acordo com um padro
que permite visualizar se entre os graus de participao h variaes similares na
dimenso estratgica dos contedos dos PPAs. Ou seja, as variaes no contedo
so mais formais que substanciais e, ao que tudo indica, um maior envolvimento
social no processo no altera o direcionamento geral dado por gestores e governantes
no que tange ao instrumento do PPA, em geral similar ao modelo federal.
Com as informaes contidas neste captulo no possvel saber em que medida
as propostas advindas da participao social foram incorporadas ao contedo do
plano e influenciaram a dimenso estratgica do mesmo. Muitos dos casos analisados
apresentam justamente um entrelaamento da definio de prioridades estratgicas
com o plano de governo e com os planos de longo prazo de antemo, ficando a
participao social como elemento marginal da definio do contedo do PPA.
7 CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho, mais do que trazer respostas sobre correlaes que o processo participativo
pode ensejar no contedo dos PPAs estaduais, contribui para a descrio do que vem
sendo realizado em termos de participao social na construo dos PPAs estaduais
no Brasil. Observa-se uma variao de intensidade na introduo de mecanismos
participativos na elaborao dos PPAs estaduais, e nota-se que h uma tendncia dos
governos da base aliada ao governo federal petista a introduzirem mais mecanismos
de participao social na elaborao dos PPAs. Alm disso, se viu que a presena e
o tempo de existncia de conselhos de polticas pblicas nos estados no variam de
acordo com os graus de participao social identificados. Por fim, observa-se que o
contedo estratgico dos planos no varia de acordo com os graus de participao
264 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
social na construo destes. O dado que mais ficou evidente foi que nos estados com
maior grau de participao social na elaborao de seus PPAs, o prprio plano possui
a participao social como diretriz ou objetivo estratgico.
De acordo com Abrucio (2011), no so encontrados resultados significativos
no processo de ampliao participativa no plano oramentrio no Brasil. O fato
de grande parte do oramento j estar vinculada a determinadas despesas e, ainda,
o fato da execuo oramentria ser centralizada, faz com que o PPA seja um
instrumento pouco efetivo de sinalizao de preferncias sociais construdas por
mecanismos participativos (Abrucio, 2011:10). Esta afirmao parece se confirmar
em relao ao contedo estratgico do plano tambm, pois, como foi visto, observa-se
uma pequena alterao no contedo com a variao dos graus de participao na
elaborao dos PPAs estaduais. Percebe-se uma abertura ao envolvimento social, o
que garante maior transparncia e conhecimento por parte dos cidados do PPA,
mas o planejamento governamental brasileiro parece ainda amarrado ao paradigma
de planejamento feito por especialistas, tal como descrito por Sabel (2004).
Independentemente do efeito vinculativo da participao social ao contedo
estratgico do PPA, a participao social pode contribuir, como vem acontecendo
com o envolvimento social no PPA federal, para se repensar a metodologia de
construo do plano, pois gera feedbacks e demandas da sociedade em relao
ao governo. Embora os dados demonstrem que baixo o efeito vinculativo da
participao social em relao ao contedo dos planos estaduais, a participao
social contribui para legitimar o processo de planejamento governamental, na sua
busca por abarcar a complexidade das demandas sociais e ao aproximar os planos
de governo da sociedade. Gera-se, assim, mais transparncia sobre o PPA e mais
conhecimento popular sobre o plano e como este funciona.
Outro fator que pode justificar a relao entre PPA e participao social a
explicitao de conflitos. Muitas vezes, embora a natureza da participao seja con-
sultiva e muitas contribuies sociais no sejam consideradas nos documentos finais
do PPA, o processo considerado politicamente pedaggico para a sociedade, ao
promover debates de ideias, explicitando conflitos e promovendo possibilidades de
melhor dilogo entre estado e sociedade civil.11 Alm disso, de acordo com Pires e Vaz
(2012), a disseminao de interfaces socioestatais, tal como tem acontecido em alguns
estados na elaborao do PPA, supostamente teriam o potencial de promover mais
incluso, bem como maior racionalizao de recursos, em face da adoo de mtodos
de consulta queles prprios indivduos, grupos e entidades impactados por decises
11. De acordo com Sabel (2004), nos anos 1950 a burocracia dominava o conhecimento tcnico e era vista como o nico
ator capaz de responder os problemas do desenvolvimento sozinho. Hoje, os problemas so complexos e no existe um
ator capaz de respond-los sozinho. A participao social produz informao e isso gera capacidades de resolver os
problemas. O conhecimento pblico aumenta a capacidade de atuao estatal, que o Estado no conseguiria sozinho.
Alm disso, h a questo da legitimidade. Se possvel construir uma viso de mdio e longo prazos compartilhada por
vrios atores sociais obtm-se uma sustentao mais slida para o governo. Isto evita conflitos e facilita as decises.
Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais 265
eventualmente tomadas (Pires e Vaz, 2012: 12). A relao entre participao e racio-
nalizao de recursos est intimamente ligada ao aumento nos graus de responsividade
e accountability dos processos de tomada de decises.
Por fim, o processo de participao social ensejado nos PPAs estaduais de
2012-2015, embora no seja possvel observar em que medida o mesmo influencia
o contedo estratgico dos planos, tem o potencial de gerar relaes fecundas
entre estado e sociedade civil, a exemplo do que tem sido observado nos conselhos
de polticas pblicas (Abers e Keck, 2008). Ou seja, h um processo produtivo na
aproximao da sociedade com o governo (e o planejamento governamental) expresso
no PPA por meio da participao social na elaborao dos planos. A participao
social se torna espao fecundo para exposio de conflitos e vocalizao de demandas
sociais. Esses efeitos transcendem o resultado da incorporao de propostas no PPA,
gerando um resultado de qualificao do prprio plano. A participao social tem
o potencial de aprimorar o instrumento do planejamento, embora muito ainda
possa ser feito no sentido de tornar a participao uma varivel que efetivamente
vincula o contedo do PPA.
REFERNCIAS
ABERS, R.; KECK, M. Representando a diversidade: estado, sociedade e relaes
fecundas nos conselhos gestores. Caderno CRH, Salvador, v. 21, n. 52, p. 99-112, 2008.
ABRUCIO, F. L. Trs agendas, seus resultados e um desafio: balano recente da
administrao pblica federal brasileira. Desigualdade & Diversidade Dossi
Especial, p. 119-142, 2011.
______. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a
renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica,Rio de
Janeiro, v. 41, 2007.
BRASIL. Constituioda Repblica Federativa do Brasil. Artigo 165. 1988.
CARDOSO JR., J. C. Planejamento governamental e gesto pblica no Brasil:
elementos para ressignificar o debate e capacitar o Estado. Braslia: Ipea, 2011.
(Texto para Discusso, n. 1584).
______. (Org.) A reinveno do planejamento governamental no Brasil. Braslia:
Ipea, 2011.
CARNEIRO, F. Relatrio consolidado: anlise comparativa de 10 experincias
estaduais. Projeto: Planejamento e Gesto governamental na Esfera Estadual: uma
anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos
PPAs. Braslia: Ipea, 2013.
266 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
APNDICES
APNDICE A
QUADRO A.1
Contedo estratgico dos PPAs estaduais
Proteo e promoo social Desenvolvimento econmico Infraestrutura
RS Incluso social e combate a misria; Crescimento econmico; Infraestrutura e sustentalibilidade
direitos humanos e diversidade cultural; desenvolvimento regional; inovao e ambiental.
participao cidad e concertao fortalecimento da indstria; Copa 2014.
econmica e social; autonomia para
mulheres; combate violncia contra
mulheres; cidadania; direitos humanos;
combate ao uso de drogas.
BA Incluso social; participao social; Desenvolvimento com equidade. Desenvolvimento sustentvel e infraestru-
afirmao dos direitos do cidado; tura para o desenvolvimento; infraestrutura
incluso social e afirmao de direitos; logstica e de telecomunicaes; energia;
desenvolvimento social; incluso cincia e tecnologia; meio ambiente;
produtiva; sade; educao; segurana economia verde; desenvolvimento
pblica; esporte e lazer; trabalho e urbano cidades sustentveis; cadeias
renda; cidadania e direitos humanos; e produtivas do agronegcio; turismo, cultura
gnero, raa e etnia. e desenvolvimento; indstria, minerao e
servios estratgicos.
CE Superao das desigualdades sociais e Desenvolvimento econmico
econmicas; ampliao das oportuni- com justia social.
dades econmicas e sociais; avano das
instituies democrticas; consolidao
das polticas sociais.
ES Desenvolvimento da educao, cultura, Produo do conhecimento, inovao e Integrao logstica; desenvolvimento da
esporte e lazer; empregabilidade, desenvolvimento; Integrao logstica; infraestrutura urbana.
participao e proteo social; ateno distribuio dos frutos do progresso;
integral sade; preveno e reduo da insero nacional.
criminalidade.
RJ Segurana pblica; pacificao das Incluso produtiva no mercado de tra- Infraestrutura com incluso social e
comunidades; renovao do sistema e balho; desenvolvimento da atividade econmica; melhorar a mobilidade de
ressocializao com incluso positiva; produtiva; desenvolvimento regional passageiros e a logstica de cargas;
integrao de polticas sociais, erradicao sustentvel; promover o desenvol- reduo do deficit habitacional;
da pobreza extrema e promoo e defesa vimento sustentvel e integrado do infraestrutura
dos direitos humanos; qualidade de vida; turismo. e servios para o xito
melhoria da sade; reduo de desastres; dos megaeventos.
ser referncia nacional em educao;
desenvolvimento cientfico, da inovao
tecnolgica e da capacitao profissional
do cidado; formulao de polticas
pblicas com a participao da sociedade;
valorizao da diversidade cultural.
SP Estado promotor do desenvolvimento Estado indutor do desenvolvimento Melhoria das cidades; infraestrutura
humano com qualidade de vida; econmico comprometido com as futuras adequada de transportes, logstica,
universalidade e equidade da ateno geraes; Estado integrador do desen- energia, telecomunicaes e turismo.
sade; qualidade do sistema volvimento regional e metropolitano;
educacional; proteo social bsica; fomento da sociedade do conhecimento e
segurana pblica e justia; acesso do empreendedorismo; fomento capa-
cultura, ao esporte e lazer. cidade produtiva nos setores estratgicos
da economia; marco jurdico-institucional
e regulatrio para a atuao produtiva da
iniciativa privada; capacidade de inovao
nas esferas pblica e privada; modelo de
desenvolvimento regional ajustado s
potencialidades e oportunidades de cada
territrio.
(Continua)
270 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
(Continuao)
Proteo e promoo social Desenvolvimento econmico Infraestrutura
MG Reduzir a pobreza e as desigualdades; Desenvolver e diversificar a economia Ampliar e modernizar a infraestrutura e
Aumentar a empregabilidade e as mineira e estimular a inovao; os servios pblicos; cincia, tecnologia e
possibilidades de realizao profissional; desenvolvimento econmico sustentvel; inovao; cidades; infraestrutura.
garantir o direito de morar dignamente desenvolvimento rural.
e viver bem; viver mais e com sade;
transformar a sociedade pela educao e
cultura; aumentar a segurana e a sensa-
o de segurana; assegurar os direitos
fundamentais e fomentar a participao
cidad; educao e desenvolvimento
humano; ateno em sade; defesa e
segurana; desenvolvimento social e
proteo; identidade mineira.
MS Acesso universal respeitando a Desenvolvimento sustentvel e Ampliar e manuteno da malha
diversidade social no acesso aos servios regionalizao; habitao e desenvol- rodoviria estadual; recuperao e
de educao, sade, previdncia e vimento urbano; produo, economia construo da malha ferroviria, moder-
assistncia social, e segurana pblica; e competitividade; desenvolvimento nizao e construo de aeroportos e o
ampliar o acesso com equidade e quali- sustentvel, fortalecendo as polticas fortalecimento das hidrovias e dos portos
dade ao trabalho decente, cultura, ao econmicas; desenvolvimento local fluviais; garantir a oferta de energia
esporte, ao lazer, ao ensino tecnolgico e regional; consolidar e fortalecer as eltrica ; estimular a instalao de
e superior, educao para a cidadania, cadeias produtivas do estado; estimular plantas geradoras de energia renovvel
aos direitos humanos e ao meio a instalao de empresas com processos e de biocombustveis; manter e ampliar
ambiente; garantir o atendimento das produtivos sustentveis, ecolgicos e os programas de produo de habitaes
famlias necessitadas pelos programas inovadores; expanso e consolidao de de interesse social; desenvolvimento das
de redistribuio de renda. sistemas produtivos locais e regionais; cidades com qualificao das infraestru-
estimular a instalao de novas empresas turas urbanas, aumento de efetividade
e o crescimento das que esto implanta- das gestes municipais e planejamento
das; implantar programas de estmulo urbano.
pesquisa cientfica, inovao tecnolgica
e permanente capacitao e atualizao
da fora de trabalho estadual.
RN Combate pobreza; promover a Desenvolvimento integrado sustentvel; Ampliar e modernizar a infraestrutura
capacidade intelectual e laborativa da dinamizar a base econmica, garantindo socioeconmica com uma logstica
populao potiguar, com aes dirigidas a sustentabilidade e a gerao de integrada e eficiente.
para a educao de qualidade, para o emprego e renda.
desenvolvimento da cincia, da tecno-
logia e da inovao e para valorizao
da cultura popular; promover aes
voltadas para uma vida saudvel, que
compreendem o acesso universal aos
servios de sade de qualidade, prtica
esportiva, promovendo um ambiente
social harmnico e pacfico.
PR Aumento do ndice mdio do IDH para o Aumento da riqueza; desconcentrao Infraestrutura e logstica; cincia,
Estado; educao; trabalho; assistncia do desenvolvimento; tecnologia e inovao.
social; segurana, cidadania e justia; desenvolvimento econmico; agricultura
sade; habitao; turismo; cultura; e agronegcio.
esporte, lazer e atividade fsica.
Fonte: PPA 2012-2015 dimenso estratgica: relatrio PPAs estaduais (MPOG 2013).
Elaborao do autor.
Participao Social e Contedo Estratgico nos PPAs Estaduais 271
QUADRO A.2
Contedo estratgico dos PPAs estaduais
Meio ambiente Gesto pblica
RS Cooperao federativa e internacional; gesto pblica;
capacidades de investimento do Estado; recuperar institui-
es pblicas e valorizao do servidor; qualificar gesto e
controle pblico do Estado; captao de recursos.
BA Desenvolvimento sustentvel e infraestrutura para o Gesto transparente e democrtica; excelncia na gesto.
desenvolvimento: meio ambiente e economia verde.
CE Administrao gerencial com gesto por resultados;
organizar em programas todas as propostas do governo
que resultem em bens ou servios para atendimento das
demandas da sociedade; transparncia nos recursos;
distribuio regional das metas e gastos do governo;
programas alinhados com a orientao estratgica do
governo e compatveis com a previso de disponibilidade
de recursos; permitir alocao de recursos compatvel com
os objetivos e iniciativas estabelecidas no plano e com o
desempenho obtido na execuo dos programas; estimular
as parcerias para diversificar as fontes e alavancar os
recursos necessrios aos programas, com vistas a ampliar
seus resultados.
ES Melhoria da gesto pblica e valorizao do servidor.
RJ Polticas ambientais. Gesto dos recursos com excelncia, aumento da arrecao
e gesto fiscal responsvel; Administrao Pblica eficiente;
articulao institucional e poltica e apoio logstico a
demais polticas de governo; gesto e articulao das
aes de governo.
SP Sustentabilidade ambiental das polticas. Estado criador de valor pblico pela excelncia da gesto;
intensificao da gesto para resultados; qualidade de
prestao dos servios pblicos.
MG Promover e garantir a utilizao sustentvel dos recursos Governo integrado, eficiente e eficaz.
ambientais.
MS Modernizao da gesto ambiental. Gesto pblica; valorizao profissional do servidor pblico;
ampliao da participao da sociedade na definio
das prioridades; modernizao dos rgos de controle;
descentralizao da prestao de servios ao cidado.
RN Gesto para resultados.
PR Sustentabilidade e meio ambiente; desenvolvimento
florestal.
Fonte: PPA 2012-2015 dimenso estratgica: relatrio PPAs estaduais (MPOG 2013).
Elaborao do autor.
CAPTULO 10
1 INTRODUO
O planejamento convencionalmente tratado como um instrumento de racionali-
zao do processo decisrio relativo forma de definir e organizar as atividades ou
aes concernentes implementao de qualquer empreendimento ou interveno
de maior complexidade. Sua aplicao na administrao pblica reflete o progressivo
alargamento do escopo das intervenes estatais na economia, o que se faz acom-
panhar de sua crescente complexificao, tornando a atividade governativa cada
vez mais exigente quanto capacidade de formular, monitorar e avaliar polticas
pblicas (Brasil, Carneiro e Teixeira, 2010, p. 130). No sem razo, o impulso
decisivo adoo do planejamento governamental nas sociedades capitalistas
dado pela hegemonia conquistada pelo pensamento keynesiano no ps-guerra
e sua defesa de um papel mais ativo do Estado na economia.
O maior ativismo estatal tambm est na raiz da introduo do planejamento
governamental no Brasil. Tendo por propsito mais geral a promoo da industriali-
zao da economia, o esforo desenvolvimentista empreendido pelo poder pblico ir
demandar a construo de capacidade estatal e, junto com ela, a adoo do planejamento
como instrumento de racionalizao das polticas e aes de governo. Este processo de
construo das bases estruturais do aparato burocrtico estatal e de seus instrumentos
de interveno comea a adquirir contornos mais efetivos na dcada de 1930,3 com
a ascenso de Getlio Vargas ao poder, notadamente aps a instaurao do Estado
Novo. , no entanto, a partir do final da segunda guerra mundial que as incurses
governamentais na rea do planejamento econmico adquirem maior consistncia e
solidez, delineando uma trajetria de progressiva institucionalizao, que ir desembocar
em sua consolidao ocorrida na dcada de 1970.
1. O artigo consiste em uma verso modificada do relatrio consolidado da pesquisa Planejamento e gesto governamental
na esfera estadual: uma anlise comparativa dos processos, contedos e sistemas de acompanhamento dos PPAs, coordenada
pelo Ipea. Tal relatrio, em sua verso completa, pode ser acessado nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa
em Rede) e do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
2. Professor e pesquisador da Escola de Governo (EG) Prof. Paulo Neves de Carvalho, da Fundao Joo Pinheiro (FJP).
3. A esse respeito, ver, entre outros, Draibe, S. Rumos e metamorfoses: estado e industrializao no Brasil 1930/1960.
Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004.
274 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
4. Pelo dispositivo legal, cada governo que assumisse o poder deveria elaborar um Plano Nacional de Desenvolvimento,
correspondendo ao perodo do mandato presidencial (Rezende, 2011).
5. Formalmente, a elaborao de planos nacionais de desenvolvimento ainda foi observada no governo Sarney, que
lanou o Plano de Metas para o perodo 1986-1989.
PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento 275
6. A Lei de Responsabilidade Fiscal Lei Complementar no 101 estabelece normas gerais de finanas pblicas,
aplicveis aos trs nveis de governo. A referida lei procura aperfeioar a sistemtica de planejamento e oramento
prevista no texto constitucional, enfatizando a gesto fiscal responsvel e a transparncia da administrao pblica.
276 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
7. O mencionado projeto se inscreve no mbito do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento (PNPD) e
foi conduzido por uma rede de pesquisa que recebeu a adeso de dez instituies, que atuaram como rgos parceiros
do Ipea. Cada uma delas encarregou-se da anlise da experincia de um determinado estado da federao concernente
s atividades de construo, monitoramento e avaliao do respectivo PPA para o perodo 2012-2015. O caso da Bahia
foi analisado pela Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia (SEPLAN/BA); o do Cear, pelo Instituto de Pesquisa
e Estratgia Econmica do Cear (IPECE); o do Esprito Santo, pela Fundao Ceciliano Abel de Almeida (FCAA); o do
Mato Grosso do Sul, pela Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia (SEMAC);
o de Minas gerais, pela Universidade Federal de Viosa (UFV); o do Paran, pela Universidade Estadual do Centro-Oeste
(UNICENTRO); o do Rio de Janeiro, pela Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores
Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ); o do Rio Grande do Norte, pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte
(UFRN); o do Rio Grande do Sul, pela Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC); e o de So Paulo, pelo Centro de
Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam). Os referidos relatrios de pesquisa, em sua verso completa,
podem ser acessados nos stios do Ipea (Rede Ipea Plataforma de Pesquisa em Rede) e do MP.
8. No estado, o PPA designado como Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG).
278 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 1
Estados pesquisados com planejamento de longo prazo, por tipo, ano de adoo e
grau de institucionalizao
Estado Tipo Incio de adoo Institucionalizao
9. Para uma viso crtica do reformismo da NPM, ver, entre outros, Carneiro, Ricardo; Menicucci, Telma M. G. Gesto
pblica no sculo XXI: as reformas pendentes. Texto para discusso n. 1686, Braslia, Ipea, 2011.
10. Os trs estados recorreram, circunstancialmente, mesma empresa de consultoria a Macroplan Prospectiva
Estratgia & Gesto.
280 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
ao do governo, deve ser feito a cada quatro anos, em consonncia com o ciclo
poltico-eleitoral. No entanto, a prescrio constitucional no foi respeitada na
gesto 1991-1994 e, nas duas gestes seguintes, foi cumprida ritualisticamente,
sob a forma de plano de mdio prazo.
A perspectiva de longo prazo s comea a ser efetivamente adotada a partir de
2003, quando o PMDI assume tambm a conotao de planejamento estratgico
(Silveira, 2013). Desde ento, o plano tem passado por revises a cada quatro anos,
antecedendo a elaborao do Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG),
que formalmente nele se referencia. So caractersticas que permitem trat-lo como
uma atividade institucionalizada.
Nos demais estados, o planejamento de longo prazo pode ser considerado
como uma atividade ainda em fase de institucionalizao, apresentando graus
distintos de consolidao. Algumas experincias so muito recentes, como as do Rio
de Janeiro e do Espirito Santo, tornando-as mais suscetveis a descontinuidades ou
retrocessos. Este risco pode ser ilustrado pelo caso da Bahia, onde o planejamento
de longo prazo, introduzido em 2000, teve continuidade nas gestes 2003-2006
e 2007-2010. Na atual gesto, contudo, o esforo de elaborao de um plano de
longo prazo no estado gerou apenas um documento de circulao interna, no
validado pelo governo e nem considerado formalmente na formulao do PPA
(Seplan/BA, 2013).
Outro aspecto a considerar tem a ver com a ausncia de um padro mais
regular ou estvel de articulao entre o planejamento de longo prazo e o PPA.
O caso do Rio Grande do Sul, cuja incurso pelo planejamento de longo prazo
se inicia na dcada de 1990, exemplifica a questo. A trajetria gacha marcada
pelo reduzido aproveitamento dos trabalhos e documentos produzidos quando da
elaborao do PPA (UNISC, 2013), para o qual contribui a alternncia poltica
no comando do executivo estadual.
Comparativamente ao planejamento de longo prazo, h uma maior articulao
da elaborao dos PPAs estaduais com as propostas de plano ou aes de governo
apresentadas na campanha eleitoral. Trata-se de resultado at certo ponto esperado,
a comear pelo fato de ambos serem planos de mdio prazo, que apresentam
sobreposio temporal de trs anos, dos quatro anos que lhes dizem respeito.
Outro aspecto que favorece essa articulao a expectativa de que o governador
eleito cumpra seus compromissos de campanha, o que significa projet-los na
programao do PPA, embora no exista a obrigatoriedade, do ponto de vista
normativo, de que isto ocorra. Tal articulao v-se tambm favorecida pelo escopo
abrangente que tende a caracterizar as propostas feitas por ocasio da campanha
eleitoral, o que facilita sua acomodao no PPA.
PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento 281
QUADRO 2
Relao entre propostas de campanha e PPA 2012-2015 e existncia de plano de
governo paralelo ao PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Relao entre propostas de campanha
Estado Plano de governo paralelo ao PPA
e PPA
Bahia Parcial/indireta Inexistente
Cear Parcial/indireta Formal
Esprito Santo Estreita Formal
Mato Grosso do Sul Difusa Inexistente
Minas Gerais Estreita Informal
Paran Estreita Informal
Rio de Janeiro Difusa Informal
Rio Grande do Norte Parcial Inexistente
Rio Grande do Sul Parcial/indireta Inexistente
So Paulo Parcial Informal
11. Alguns estados vm, mais recentemente, tomando iniciativas no sentido da construo de carreiras na rea de
planejamento, oramento e gesto, de forma a recompor sua capacidade tcnica de lidar com a atividade planejadora.
A ttulo de ilustrao, podem ser citadas a carreira Analista em Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas, existente
em So Paulo, a de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), criadas em Minas Gerais e
no Rio de Janeiro, e a carreira de Analista de Planejamento e Oramento (APO), criada tambm no Rio de Janeiro.
12. Em So Paulo, so duas as secretarias frente do processo a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento
Regional e a Secretaria da Fazenda.
284 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 3
Conformao estrutural e grau de centralizao do arranjo organizacional encarregado
da elaborao do PPA 2012-2015, e participao da alta direo no processo
Estado Conformao estrutural Grau de centralizao Participao da alta direo
Bahia Ad hoc Centralizado Mdia
Cear Sistmico Descentralizado Baixa
Esprito Santo Ad hoc Descentralizado Alta
Mato Grosso do Sul Ad hoc Descentralizado Baixa
Minas Gerais Ad hoc Centralizado Baixa
Paran Sistmico Descentralizado Baixa
Rio de Janeiro Sistmico Centralizado Baixa
Rio Grande do Norte Ad hoc Descentralizado Baixa
Rio Grande do Sul Ad hoc Descentralizado Mdia
So Paulo Sistmico Descentralizado Baixa
13. No caso de So Paulo, a unidade de articulao das secretarias setoriais constituda pelo denominado Grupo
Setorial de Planejamento, Oramento e Finanas Pblicas (GSPOFP); no Paran, pelo Grupo de Planejamento Setorial
(GPS); no Cear, pela Unidade Setorial de Planejamento (USP).
PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento 285
14. A edio de manual para orientar a elaborao do PPA reproduz prtica adotada no nvel do governo federal. tambm
o manual produzido por este que serve usualmente de referncia para os manuais elaborados pelos estados.
286 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 4
Canais de interlocuo com a sociedade e natureza da participao no processo de
elaborao do PPA 2012-2015 nos estados pesquisados
Estado Canal de participao Natureza da participao
Bahia Encontro/plenria Informativa/consultiva
Cear Oficina/frum Informativa/consultiva
Esprito Santo Audincia pblica/portal Consultiva
Mato Grosso do Sul Conselho Consultiva
Minas Gerais Frum Consultiva
Rio de Janeiro Conselho/conferncia Informativa
Rio Grande do Norte Conselho/conferncia Consultiva
Rio Grande do Sul Vrios Consultiva/deliberativa
So Paulo Portal Informativa/consultiva
15. Cada territrio conta com uma instncia participativa, sob a forma de rgo colegiado, composto paritariamente
por representantes da sociedade civil e do poder pblico (SEPLAN/BA, 2013).
PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento 289
16. O caso de So Paulo ilustra bem essa realidade. Enquanto o projeto de lei do PPA 2012-2015 estadual foi objeto
de 705 emendas, a LOA para o exerccio de 2012 recebeu 9.733 emendas (Cepam, 2013).
290 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
17. A criao da CPP foi inspirada na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, possuindo
funcionamento similar mesma (UFV, 2013, p. 40)
18. Desde 2003, quando essa sistemtica passou a ser adotada foram apresentadas 2.741 propostas de emendas
populares ao PPAG, incluindo suas revises anuais, com uma mdia de 274 propostas ao ano. Destas, 660 viraram
emendas parlamentares ao PPGA, com uma mdia de 66 emendas ao ano (UFV, 2013).
PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento 291
4 O CONTEDO DO PLANO
O PPA foi concebido como instrumento de planejamento de mdio prazo, tendo,
como propsito mais geral, expressar a estratgia de governo e as aes ou ativi-
dades pensadas para conferir-lhe materialidade, cujo desdobramento operacional
de d por meio da programao oramentria, detalhada a cada ano. Essa seo
direciona o foco para a abordagem do contedo dos PPAs estaduais, buscando
apreender sua concepo enquanto documento formal de planejamento, o que
implica considerar tanto aspectos de natureza metodolgica quanto aspectos
atinentes ao detalhamento da programao proposta. Para tanto, examina-se,
inicialmente, a concepo metodolgica que informa a elaborao do PPA 2012-
2015 e as principais categorias analticas utilizadas no documento. Na sequncia,
a ateno dirigida para a forma como se processa a definio de prioridades
concernentes atuao do governo, avanando comentrios acerca da incorporao
ou no de questes relativas intersetorialidade e regionalizao no desenho
das aes propostas.
Em sintonia com o que a literatura neoinstitucionalista designa como iso-
morfismo mimtico,19 as principais referncias metodolgicas para a elaborao dos
PPAs estaduais so originrias do governo federal. Trata-se, mais especificamente,
do modelo proposto em 2000 e adotado na formulao dos PPAs federais at a
verso 2008-2011, e do modelo atual, proposto mais recentemente e utilizado na
elaborao do PPA 2012-2015.20 A principal justificativa oficial para a referida
mudana metodolgica seria a recuperao da dimenso estratgica do PPA,
demarcando com maior nitidez os papeis cumpridos pelo plano e pelo oramento.
Nessa esteira, a inteno declarada consiste em romper com o carter segmentado
ou fragmentado da programao do PPA, que se caracterizava pelo recorte setorial,
de forma a permitir a incorporao da intersetorialidade ou transversalidade e, ao
mesmo tempo, favorecer a gesto, o monitoramento e a avaliao das polticas
pblicas que compem a agenda de governo.
O primeiro modelo baseia-se no binmio programa-ao, fundamentando-
-se, do ponto de vista terico, no Planejamento Estratgico Situacional (PES).21
Do PES deriva a distino de dimenso estratgica e dimenso ttica-operacional.
Na dimenso estratgica seriam traadas, a partir de uma viso de longo prazo,
as orientaes e diretrizes estratgicas de governo, que informariam, em uma
perspectiva de mdio prazo, os objetivos das polticas pblicas, de recorte setorial.
19. O neoinstitucionalismo sociolgico considera trs tipos principais de isomorfismo: coercitivo, normativo e mimtico.
Esse ltimo se caracteriza pela replicao voluntria de prticas, procedimentos e condutas por parte de uma determinada
organizao, referenciada naquilo que feito em outras organizaes.
20. Para uma discusso crtica dos dois modelos, ver Garcia, Ronaldo C. PPA, o que e o que pode ser. Braslia: Ipea,
2012 (Mimeo).
21. Trata-se de uma concepo de planejamento proposta por Matus (1993). A esse respeito, ver: Matus, Carlos (1993).
Poltica, planejamento e governo. Braslia, Ipea, 1993.
292 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
QUADRO 5
Formas de descrio da concepo da estratgia dos PPAs 2012-2015 dos estados pesquisados
Estado Macro Desdobramento
Bahia Eixo estruturante rea temtica e diretriz estratgica
Cear Eixo estratgico rea temtica e diretriz estratgica
Esprito Santo Eixo estratgico Diretriz e macro-objetivo
Mato Grosso do Sul Macrodesafio Macro-objetivo
Minas Gerais Rede de resultados Diretriz e objetivo estratgico
Paran Estratgia de governo Poltica setorial
Rio de Janeiro Macrorea Macro-objetivo e objetivo setorial
Rio Grande do Norte Eixo estratgico Diretriz e macro-objetivo
Rio Grande do Sul Eixo estratgico Diretriz e objetivo setorial/ transversal
So Paulo Eixo estratgico Diretriz e objetivo estratgico
devem ser consideradas pelas secretarias, j que, quase sempre, tais estratgias ou
diretrizes so definidas de forma muito abrangente e, portanto, vaga. O principal
constrangimento s escolhas das mencionadas secretarias tende a ser a restrio na
capacidade de financiamento do estado, que, obviamente, impe limites ao que
pode ser feito. Desse modo, quando h priorizao de programas, como ocorre nos
casos do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Esprito Santo, isso se d principalmente
em funo do interesse poltico em assegurar-lhes tratamento diferenciado no
tocante disponibilizao de recursos oramentrios e ao acompanhamento das
aes por parte do governo, ou seja, trata-se de uma priorizao do ponto de vista
operacional e no da perspectiva estratgica.
O conjunto mais restrito de programas, objeto da priorizao, vai compor
a agenda de prioridades do governo, ou plano de governo, que destacado da
programao do PPA, embora a continue integrando. Cabe observar, contudo,
que os critrios utilizados na seleo dos programas assim priorizados rotulados
como estruturadores, estruturantes ou termos assemelhados , tambm no so
claramente especificados, ainda que do ponto de vista da justificativa formal guardem
relao mais direta com a consecuo da estratgia do governo.
A opo pelos programas temticos, em substituio aos programas setoriais,
adotada por alguns estados, como Bahia e Cear, tambm no resolve a contento o
problema da priorizao, no sentido de fazer do PPA uma guia para a conduo
estratgica do governo (Garcia, 2012, p. 22).
Revestidos de maior nvel de agregao que os programas setoriais e, portanto,
menos numerosos, os programas temticos poderiam, primeira vista, contribuir
para uma maior seletividade na elaborao da programao do PPA. No isto,
contudo, o que se observa na prtica. O carter exaustivo que tende a caracterizar a
programao do PPA no revertido, apenas v alterada a forma como se manifesta,
que tende a se deslocar para os atributos dos programas os objetivos, as iniciativas,
as metas e as aes , reproduzindo o que se passa, consoante a anlise de Garcia
(2012), no mbito do PPA 2012-2015 do governo federal. Ao lado disso, a adoo
de programas temticos no torna necessariamente mais claros ou transparentes
os critrios de priorizao, mas, como pondera Garcia (2012, p. 18), constitui um
elemento que contribui para aumentar o grau de impreciso do PPA.
Por sua vez, a ideia de transversalidade ou intersetorialidade vem ganhado
destaque no mbito da gesto pblica ao longo dos anos mais recentes, por expressar
uma inovao na direo de um arranjo organizacional de natureza horizontal,
presumidamente mais eficiente, que se contrape aos limites impostos por estruturas
hierrquicas verticais, tpicos da burocracia. Trata-se de uma lgica de gesto que
transcende um nico setor da poltica pblica, fundado na percepo de que os
problemas reais cruzam os setores e tm atores que se beneficiam ou so prejudicados
296 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
por eles (Inojosa, 1998, p. 43). Em sintonia com tal percepo, faz-se necessria
uma abordagem intersetorial do problema para sua compreenso e atuao sobre o
mesmo. No entanto, so poucos os estados que procuraram incorporar, na formu-
lao dos programas que compem o respectivo PPA 2012-2015, uma concepo
metodolgica informada pela transversalidade.
A adoo de programas temticos, em substituio a programas setoriais,
sinaliza na direo da preocupao com a incorporao da lgica intersetorial ou
transversal, criando condies mais favorveis para lidar com a multissetorialidade
inerente a diversas polticas pblicas, notadamente na rea social. So exatamente os
estados que fizeram a opo por programas temticos, acompanhando a inovao
metodolgica proposta pelo governo federal, aqueles que informam a presena de
um maior nmero de programas de concepo multissetorial nas programaes
dos respectivos PPAs.
Por sua vez, a forma como a administrao pblica se organiza, marcada-
mente setorial, atua em sentido contrrio, dificultando a efetiva incorporao da
transversalidade na formulao e implementao das polticas pblicas e aes de
governo. O arranjo organizacional encarregado da elaborao da programao do
PPA, na ampla maioria dos estados, adere lgica setorial, remetendo, s secretarias
setoriais, a responsabilidade pela formulao dos programas em suas respectivas
reas de atuao. Ao lado disso, o uso de ferramentas digitais tende a reforar o
enfoque setorial, medida que faz, da elaborao das propostas de programa, uma
atividade de conotao burocrtica o preenchimento eletrnico de formulrios com
informaes relativas aos atributos dos programas que reduz, por desnecessria,
a interlocuo entre os rgos governamentais e mesmo internamente ao mesmo.
J a regionalizao confere salincia ao territrio como uma dimenso rele-
vante na formulao e implementao das polticas pblicas, tendo em vista uma
melhor calibragem entre a oferta de bens ou servios pelo Estado e as necessidades
e interesses da populao neles interessada. Do ponto de vista da formulao, o
que se coloca aqui a busca de solues no padronizadas, capazes de refletir as
heterogeneidades sociais e econmicas que se manifestam no territrio, favorecendo
ganhos de eficincia na alocao dos recursos oramentrios. Sobre a questo,
observa-se que so poucos os estados que procuram incorporar as nuances regionais
na concepo dos programas do PPA.
Vale dizer que os programas so setoriais, multissetoriais ou temticos, mas
poucos tm uma concepo que se possa chamar apropriadamente de regional.
Programas regionais, quando existem, tendem a expressar, a rigor, intervenes
endereadas a regies especficas, como as reas metropolitanas, as regies menos
desenvolvidas etc. Do ponto de vista da implementao, o aspecto considerado a
forma como as aes propostas se desdobram no territrio. essa a regionalizao
PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento 297
que se faz presente nos PPAs 2012-2015 estaduais, os quais, em sua quase totalidade,
definem metas regionalizadas para as aes de seus programas.
O quadro 6, apresentado a seguir, sintetiza as informaes relativas exis-
tncia de priorizao, incorporao da intersetorialidade ou transversalidade e
considerao da regionalizao no mbito das programaes dos PPAs 2012-2015
dos estados pesquisados. No que se refere priorizao, registrou-se apenas sua
ocorrncia formal quando da formulao da programao do plano, deixando-se
de lado priorizaes para fins de acompanhamento.
Quanto transversalidade, o registro feito diz respeito ao fato de ela ser for-
malmente considerada quando da elaborao da programao do PPA, sem entrar
no mrito da natureza objetiva de como tal incorporao ocorre na prtica. J no
tocante regionalizao, o registro de sua considerao discrimina se isto ocorre
quando da formulao dos programas do PPA e/ou da especificao de suas metas.
QUADRO 6
Priorizao, transversalidade e regionalizao no mbito dos PPAs 2012-2015 dos
estados pesquisados
Estado Priorizao Transversalidade Regionalizao
Bahia Inexistente Considerada Concepo e metas
Cear Inexistente Considerada Metas
Esprito Santo Contemplada No considerada Metas (parcial)
Mato Grosso do Sul Inexistente No considerada Metas
Minas Gerais Contemplada Considerada Concepo e metas
Paran Inexistente No considerada Metas
Rio de Janeiro Contemplada No considerada Concepo e metas (parcial)
Rio Grande do Norte Inexistente No considerada Metas
Rio Grande do Sul Inexistente Considerada Concepo e metas
So Paulo Inexistente No considerada Concepo
Dos estados pesquisados, apenas trs Esprito Santo, Minas Gerais e Rio
de Janeiro fazem indicaes de programas considerados como prioritrios no
mbito da programao do respectivo PPA 2012-2015. J a transversalidade
formalmente considerada em apenas quatro estados22 e se traduz, a rigor, na
formulao de alguns programas de natureza multissetorial, assim rotulados por
22. O PPA 2012-2015 de So Paulo faz meno a intersetorialidade e integrao, tratando-as como uma necessidade
a ser considerada no desenho das polticas e dos programas do governo, principalmente nas intervenes endereadas
s regies metropolitanas. No entanto, apesar do reconhecimento formal da importncia da incorporao desses con-
ceitos na concepo da programao do plano, a intersetorialidade e a integrao no transparecem nos programas
definidos (Cepam, 2013, p. 52).
298 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
23. O novo sistema de monitoria do estado encontrava-se em fase de implantao no ano de 2013 (Ipece, 2013).
300 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
24. Conforme Knopp et al. (2011, p. 5), as avaliaes executivas expressam um processo analtico global e integrado de
programas e projetos governamentais, a partir de uma metodologia padronizada e relativamente rgida, com perguntas
que demandem critrios para as respostas. So avaliaes rpidas, de baixo custo, direcionadas a sistematizar, sob
uma tica operacional, informaes relacionadas concepo dos programas avaliados.
PPAs Estaduais em Perspectiva Comparada: processos, contedos e monitoramento 301
QUADRO 7
Existncia de acompanhamento diferenciado na execuo da programao do PPA
2012-2015: uso de ferramenta digital e periodicidade da atividade de monitoria nos
estados pesquisados
Estado Monitoria paralela Ferramenta digital Periodicidade
Bahia No Geral Quadrimestral
Cear Sim Especfica Indefinida
Esprito Santo Sim Geral e especfica Indefinida
Mato Grosso do Sul Sim Especfica Indefinida
Minas Gerais Sim Geral Bimestral
Paran No Geral Indefinida
Rio de Janeiro Sim Geral e especfica Indefinida
Rio Grande do Norte No Geral Indefinida
Rio Grande do Sul No Geral Trimestral/semestral
So Paulo Sim Geral e especfica Indefinida
6 CONSIDERAES FINAIS
A anlise realizada evidencia a elaborao do PPA como uma atividade institu-
cionalizada na esfera estadual de governo. Tal institucionalizao comea a tomar
forma em meados dos anos 1990 para adquirir contornos mais slidos na dcada
seguinte, quando sua elaborao se generaliza entre os diversos estados. No entan-
to, isto no significa que o plano plurianual tenha se transformado num instru-
mento de planejamento capaz de dar suporte gesto da estratgia do governo.
302 PPA 2012-2015: experimentalismo institucional e resistncia burocrtica
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Gerais. Tese (Doutorado em Administrao) Faculdade de Cincias Econmicas
da Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2013.
NOTAS BIOGRFICAS
ORGANIZADORES
AUTORES
Aritan Maia
Engenheiro eletricista, ex-analista de Planejamento e Oramento da Secretaria de
Oramento Federal (SOF), e atualmente auditor federal de Controle Externo do
Tribunal de Contas da Unio (TCU), com atuao nos temas de planejamento e
oramento governamental, gesto fiscal e finanas pblicas.
E-mail: aritanbm@gmail.com
Francisco Fonseca
Professor do Programa de ps-Graduao em Administrao Pblica e Governo da
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP) da Fundao Getulio
Vargas (FGV). Coordenador da linha de pesquisa Governo e Sociedade Civil em
Contexto Subnacional e pesquisador do Centro de Estudos em Administrao
Pblica e Governo (CEAPG) na mesma instituio. Mestre em Cincia Poltica
pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e doutor em Histria pela
Universidade de So Paulo (USP).
E-mail:franciscocpfonseca@gmail.com
Notas Biogrficas 307
Gilberto Bercovici
Professor titular de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo (USP). Professor do Programa de ps-Graduao
em Direito Poltico e Econmico (PPGDPE) da Universidade Presbiteriana
Mackenzie (UPM). Doutor em Direito do Estado e livre-docente em Direito
Econmico pela USP.
E-mail: gilberto.bercovici@gmail.com
Patrcia Coimbra
Administradora de empresas, especialista em oramento pblico, atualmente au-
ditora federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da Unio (TCU), com
atuao nos temas de planejamento e oramento governamental, gesto fiscal e
finanas pblicas.
E-mail: pcsmelo@gmail.com
Ricardo Carneiro
Bacharel em Matemtica, mestre em Economia e Doutor em Sociologia e Poltica
pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Professor e pesquisa-
dor da Escola de Governo (EG) Prof. Paulo Neves de Carvalho da Fundao
Joo Pinheiro (FJP), atuando nos programas de graduao e ps-graduao em
Administrao Pblica.
E-mail: ricardo.carneiro@fjp.mg.gov.br
EDITORIAL
Coordenao
Ipea
Reviso e editorao
Editorar Multimdia
Capa
Editorar Multimdia
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Este livro, como os demais desta srie, identifica e mobiliza elementos para uma
economia poltica do planejamento pblico brasileiro no sculo XXI. Ele trata de
alguns poucos (mas significativos!) exerccios de experimentalismo institucional e
da resistncia burocrtica inovao no seio da administrao pblica brasileira.
O Plano Plurianual (PPA) relativo ao quadrinio 2012-2015, como ser visto
neste livro, buscou inovar no apenas no redesenho de concepo geral do
plano suas categorias conceituais, seus atributos formais e a prpria forma de
estruturao geral do mesmo , como tentou ainda criar comandos mais simples,
claros, diretos e flexveis para a prpria gesto e operacionalizao das polticas
pblicas. Sem desconsiderar alguns problemas de ordem conceitual ou mesmo
dificuldades intrnsecas no campo das relaes inter e intrainstitucionais para
fins de gesto e operacionalizao prtica das novas categorias organizativas do
plano, este PPA buscou conferir maior peso formulao estratgica dos agora
chamados programas temticos, fazendo com que estes explicitassem por
meio dos seus respectivos objetivos e metas (quantitativas e qualitativas) os
diversos compromissos setoriais e territoriais ou federativos do novo governo
que ento se iniciava.
No obstante, foram poucas as inovaes experimentais que conseguiram
ganhar densidade institucional suficiente para se viabilizarem como novidades
reais na conduo dos processos de governo. Isso devido, sobretudo, baixa
centralidade institucional da funo planejamento, de modo geral, e do PPA, em
particular, dentro da ossatura institucional atual do governo federal brasileiro,
bem como a outros fatores de peso, alguns dos quais tratados ao longo dos
captulos deste livro.
2
Rafael Neto | Ricardo Carneiro | Ronald da Silva Balbe
ISBN 978-85-7811-243-1
9 788578 112431