Tribunal de Contas

Transitado em julgado em 16-03-2017

ACRDO N 3/2017 23 de Fevereiro 1 SECO/PL

RECURSO ORDINRIO N 06/2016

PROCESSO N 2392, 2393, 2395 E 2397/2015.

RELATOR: JUIZ CONSELHEIRO ALBERTO BRS.

Acordam os Juzes do Tribunal de Contas, em Plenrio da 1. Seco:

I. RELATRIO
1.
A Cmara Municipal da Nazar [doravante tambm designada por CMN],
inconformada com o teor do Acrdo n. 4/2016, de 13 de Abril, que recusou o visto
a quatro contratos-programa celebrados entre aquele municpio e a empresa local
Nazar Qualifica, EM, Unipessoal Lda. [doravante, Nazar Qualifica], interps
recurso do mesmo concluindo como segue:
Mod. TC 1999.001
 Tribunal de Contas
Mod. TC 1999.001

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 Tribunal de Contas
Mod. TC 1999.001

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 Tribunal de Contas
Mod. TC 1999.001

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Termina, peticionando a procedncia do recurso e a revogao da deciso

recorrida e, em conformidade, solicita, tambm, o reconhecimento de que os
contratos-programa em apreo so objetivamente autnomos e a concesso do
visto, ainda que com recomendaes sobre o tipo de indicadores quantitativos a
incluir em contratos de perfil eminentemente qualitativo.

2.
Aberta Vista ao Ministrio Pblico, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto em sede
de parecer, adiantou, em resumo, o seguinte:

Para os efeitos do disposto no art. 48., n. 2, da LOPTC, so indicos fortes

de uma relao entre contratos a conexo objetiva, subjetiva, teleolgica,
consequencial e/ou complementar que ocorra entre os contratos
concretamente considerados.

Porque o Municpio da Nazar alega que os sistemas de contabilidade

analtica j esto em funcionamento e aquela edilidade est receptiva a uma
melhor definio e apreciao de indicadores de eficcia e eficincia, o
recurso merecer provimento, podendo o Tribunal conceder o visto com
recomendaes.

3.
O recorrente juntou aos autos parecer jurdico onde se sustenta a insusceptibilidade
de fuso entre contratos com objetos diversos e para efeitos de aquilatar da
dispensa ou no da fiscalizao prvia por parte do Tribunal de Contas.

4.
Mod. TC 1999.001

Foram colhidos os vistos legais.

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 Tribunal de Contas

II. FUNDAMENTAO.

5.
Com relevo para a economia do presente acrdo, considera-se estabelecida a
factualidade seguinte:
a.
A CMN remeteu ao Tribunal de Contas quatro contratos-programa, todos
outorgados em 20.07.2015 entre o Municpio da Nazar e a empresa local Nazar
Qualifica, EM, Unipessoal Lda., com os objetos, prazos e montantes financeiros, a
saber:

Contrato-programa respeitante ao estabelecimento das condies de

prestao de colaborao ao municpio, designadamente, a promoo e
gesto do CAR Surf da Nazar e prestao de servios na rea do desporto,
no mbito das reas includas nas atribuies e competncias do municpio,
vlido para o perodo compreendido entre 10 de Julho de 2015 e 31 de
Dezembro de 2015, mediante a transferncia financeira de, at, um mximo
de 132.600,00, para a Nazar Qualifica [Proc. n. 2392/2015];

Contrato-programa respeitante ao estabelecimento das condies de

prestao de colaborao ao municpio, designadamente, a prestao de
atividades de tempos livres para crianas, no mbito das reas includas nas
atribuies e competncias do municpio, vlido para o perodo de 10 de
Julho de 2015 a 31 de Dezembro de 2015, mediante a transferncia financeira
de, at, um mximo de 90.780,00, para a Nazar Qualifica [Proc.
n. 2393/2015];

Contrato-programa respeitante ao estabelecimento das condies de

prestao de colaborao ao municpio, designadamente, a prestao de
atividades de educao, no mbito das reas includas nas atribuies e
competncias do municpio, vlido para o perodo de 1 de Setembro de 2015
Mod. TC 1999.001

a 31 de Agosto de 2016, mediante a transferncia financeira de, at, um

mximo de 336.600,00, para a Nazar Qualifica [Proc. n. 2395/2015];

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 Tribunal de Contas

Contrato-programa respeitante ao estabelecimento das condies de

prestao de colaborao ao municpio, designadamente, a disponibilizao
de meios humanos no desenvolvimento de atividades culturais, no mbito das
reas includas nas atribuies e competncias do municpio, vlido para o
perodo de 10 de Julho de 2015 a 31 de Dezembro de 2015, mediante a
transferncia financeira de, at, um mximo de 118.320,00, para a Nazar
Qualifica [Proc. n. 2397/2015].

b.
Tais contratos-programa foram aprovados mediante deliberaes da CMN e da
correspondente Assembleia Municipal, tomadas em 30.06.2015 e 10.07.2015,
respetivamente.

c.

Em fase administrativa dos processos em apreo, o Tribunal de Contas, na

ingadao de fundamentao jurdica que suportasse as transferncias financeiras
previstas nos contratos-programa acima referenciados, instou a CMN a demonstrar
se o dfice de explorao ocorrido no domnio de tais atividades se apoiava em
algum sistema de contabilidade analtica implementado na empresa Nazar
Qualifica, EM.

Em resposta, a CMN esclareceu que o valor estimado no resulta de algum sistema

de contabilidade analtica, embora sobrevenha a fatores reportados a recursos
humanos, custos administrativos e custos de disponibilizao de Know-how.

E, nesta parte, aquela edilidade sublinha, ainda, ter dado indicaes quela
empresa local para implementar tal sistema, sabendo-se, ento, que se encontrava
na fase inicial da parametrizao da aplicao informtica.

d.
Mod. TC 1999.001

Instada pelo Tribunal de Contas, ainda na fase administrativa do processo, a

remeter um mapa-sntese com as receitas e despesas previsionais para o ano 2015

7
 Tribunal de Contas

e reportadas s unidades de negcio abrangidas pelos contratos em causa [da

depende o apuramento dos respetivos subsdios explorao], a CMN esclareceu
que, para o ano 2015, foi elaborado oramento [incorporado no plano de
atividades],que genrico e global e no individualiza as citadas unidades de
negcio.

e.
Questionada sobre a razo da ausncia de indicadores de eficcia e eficincia [vd.
art. 47., n. 2, do RJAEL] nos contratos em apreo, a CMN, em resposta, afirma
que tais indicadores constam de todos os contratos-programa agora sob controlo
prvio, o que se demonstra mediante as clusulas 4. dos contratos incorporados
nos proc.os n.os 2392, 2393, 2395 e 2397, todos do ano 2015, e cujo contedo se
d aqui por inteiramente reproduzido.

f.
Relativamente aos anos 2013 e 2014, a demonstrao de resultados da empresa
confirma o registo das receitas provenientes dos contratos-programa na conta 72-
-Prestao de Servios [vd. ponto 18, do acrdo recorrido].

g.
Solicitada a informar a propsito das transferncias feitas pelo municpio para a
empresa Nazar Qualifica mediante contratos-programa e de prestao de
servios, a CMN, em resposta, enviou o mapa que segue:

Receitas Totais de
Transferncias do Municpio para a Nazar Qualifica, EM Nazar Qualifica, EM

Ano Contratos-
Prestaes de servios Outros
programa
2015 _ 1.976.429,77 _ 2.056.000,00

h.
Mod. TC 1999.001

No sentido da melhor apreenso da situao econmico-financeira da Nazar

Qualifica, o Tribunal de Contas instou a CMN a preencher quadro [cuja

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 Tribunal de Contas

configurao facultou] que, afinal, identificasse os montantes e fontes das receitas

decorrentes de contratos celebrados e de transferncias financeiras efetuadas pelo
Municpio da Nazar ou pelos servios municipalizados e evidenciasse, ainda, as
receitas totais da empresa no perodo compreendido entre os anos de 2009 e 2015.

Em resposta, e recorrendo a instrumento alternativo, a CMN elaborou e remeteu o

quadro seguinte:

Ano MOTSMN Outros Receitas Totais

2009 179.166,67 85.644,03 264.810,70

2010 115.743,81 36.900,99 152.644,80
2011 944.121,43 16.322,51 960.443,94
2012 1.763.465,29 163.036,37 1.926.501,66
2013 1.805.488,66 135.596,16 1.941.084,82
2014 1.466.902,26 144.134,68 1.611.036,70
2015 2.048.379,80 270.969,14 2.319.348,94

i.
Para aquilatar da [in]verificao dos pressupostos de dissoluo obrigatria da
empresa local Nazar Qualifica, ao abrigo do art. 62., n. 1, da Lei n. 50/2012,
de 31.08 [RJAEL], o Tribunal de Contas, ainda na fase administrativa dos
processos identificados em 1., solicitou informao CMN e, nomeadamente, a
respeito da conta onde se inscrevem as receitas oriundas dos contratos-programa e
de prestao de servios celebrados entre aquela empresa e o Municpio da
Nazar.

Em resposta, e resumidamente, a CMN limitou-se a afirmar o seguinte:

Interpretando, aquele pedido de informao no integra a apreciao dos

contratos em causa, mas reportam-se a uma avaliao da empresa local
Nazar Qualifica;
Mod. TC 1999.001

A informao financeira solicitada j foi prestada em tempo e junto dos

servios competentes do Tribunal de Contas;
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 Tribunal de Contas

No se alcana o fundamento legal subjacente exigncia de

preenchimento do quadro relativo s transferncias financeiras do municpio
e dos servios municipalizados para a Nazar Qualifica e no mbito dos
exerccios econmicos referentes aos anos 2009 a 2015.

Com referncia ao ano de 2015, os servios tcnicos entendem que o

enquadramento contabilstico a prestao de servios, com a
correspondente inscrio na conta 72-prestaes de servios.

j.
Ainda no domnio da fase administrativa e face resposta da CMN sumariada em
alnea que antecede, o Presidente daquela edilidade foi notificado, pessoalmente,
para dar satisfao aos esclarecimentos solicitados pelo Tribunal de Contas
relativamente reunio ou no dos pressupostos da dissoluo da empresa local
Nazar Qualifica e alertado para as consequncias do eventual incumprimento da
ordem emitida [o incumprimento do teor da tal notificao tender prtica das
infraes previstas nos termos das alneas a) a e), do n. 1, do art. 66., da
LOPTC, punidas com multa, ao abrigo do n. 2, desta ltima norma].

Face a tal intimao, a CMN mediante o seu Presidente, deduziu resposta, onde,
para alm de tecer consideraes vrias sobre os princpios da separao de
poderes e da autonomia do poder local, nega, ainda que a situao financeira se
enquadre em alguma das alneas do n. 1, do art. 62., da Lei n. 50/2012 e
reafirma, tambm, ter j prestado as informaes solicitadas.

l.
Tendo o Tribunal de Contas considerado que a resposta enunciada em alnea que
antecede traduzia uma recusa da CMN em satisfazer o pretendido, o mesmo, em
sesso diria de visto ocorrida em 21.03.2016, decidiu intimar, de novo, o
Mod. TC 1999.001

Presidente da CMN no sentido de preencher o quadro a que se reporta a alnea h),

do presente nmero, e informar, fundamentadamente, sobre a subsuno ou no

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 Tribunal de Contas

da situao financeira da empresa local Nazar Qualifica em alguma das alneas

constantes do n. 1, do art. 62., do RJAEL.

Em resposta, e com relevncia, o Presidente da CMN, para alm de reiterar que

tais informaes j haviam sido prestadas, adianta, depois, que no se vislumbra
algum bloco normativo que funde o correspondente pedido de preenchimento do
citado quadro, e, por ltimo, solicita ao Tribunal a indicao das normas que
permitam classificar as receitas da empresa local Nazar Qualifica.

m.
Das demonstraes financeiras juntas aos processos e relativas aos exerccios
econmicos da empresa local Nazar Qualifica [n.os 2392, 2393, 2395 e 2397, do
ano 2015] resulta, com relevo para o presente acrdo, o seguinte:

Em 2014, mostram-se escriturados 1.588.357,67 em vendas e servios

prestados e 22.769,03 em subsdios explorao. No correspondente
documento, e reportado ao mesmo ano, refere-se um contrato-programa de
delegao de competncias computado em 720.000,00;

Em 2013, documenta-se um total de 1.914.084,82 em vendas e servios

prestados, no se verificando qualquer valor em subsdios explorao. Em
igual documento e mesmo ano refere-se um contrato-programa de
delegao de competncia no valor de 1.300.000,08;

Em 2011, documenta-se, tambm, um total de 940.443,94 em vendas e

prestao de servios e, apenas, 20.000,00 em subsdios explorao.
Em igual documento, e relativamente ao referido ano 2011, menciona-se um
contrato-programa de delegao, de competncias no montante de
546.053,07.

n.
Mod. TC 1999.001

Para alm dos contratos-programa identificados em a., deste nmero [5.], o

Municpio da Nazar, via respetivos servios municipalizados, celebrou, ainda, com
a empresa local Nazar Qualifica outros contratos-programa, a saber:
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 Tribunal de Contas

Um contrato-programa, at ao valor de 39.700,00, tendo em vista a

prestao de colaborao em servios de planeamento, coordenao,
controlo de qualidade, operaes de recolha, de manuteno e de
reparao, e, tambm, no mbito das reas includas nas suas atribuies e
competncias e referentes s guas residuais;

Um outro contrato-programa, at ao valor de 46.920,00, para prestao de

colaborao nos servios de planeamento, coordenao, controlo de
qualidade, operaes de abastecimento de manuteno e de reparao, no
mbito das reas includas nas suas atribuies e competncias e relativas
ao abastecimento de gua;

Contrato-programa para a prestao de colaborao nos servios de recolha

de resduos slidos urbanos e de limpeza pedonal, at ao valor de
192.000,00;

Contrato-programa, at ao valor de 80.640,00, e para prestao de

colaborao nos servios de transporte urbano rodovirio de pessoas e
bens;

Contrato-programa, at ao valor de 112.380,00, e para prestao de

colaborao nos servios de transporte urbano coletivo de pessoas e bens,
por cabo (ascensor);

Um ltimo contrato-programa at ao valor de 173.000,00, e para prestao

de colaborao nas aes de sensibilizao ambiental.

o.
Os contratos contratos-programa referidos em alnea que antecede perfazem o
montante global de 644.820,00 e foram remetidos ao Tribunal de Contas apenas
Mod. TC 1999.001

para conhecimento [ao abrigo do n. 7, do art. 47., do RJAEL] e no para efeitos

de fiscalizao prvia;

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 Tribunal de Contas

p.
Embora instada a remeter ao Tribunal de Contas os originais dos contratos-
-programa mencionados em alnea que antecede para efeitos de criao de
processos de visto prvio, a CMN no o fez.

q.
Sob o n. 144/2014 correu termos neste Tribunal um processo de fiscalizao
prvia relativo a um contrato-programa celebrado entre o Municpio da Nazar e a
empresa local Nazar Qualifica e para vigorar entre Setembro de 2013 e o ms de
Agosto de 2014.

Aps ausncia de resposta devoluo do contrato operada em 07.02.2014, a

CMN formulou a desistncia do pedido de visto prvio [no proc. 144/2014],
juntando ao processo de fiscalizao prvia n. 159/2015 uma certido em que
atesta no ter realizado pagamentos ao abrigo do contrato-programa em causa.

Porm, das demonstraes financeiras situadas em Anexo s Contas do ano 2014

e relativas empresa local Nazar Qualifica resulta que, neste ano [2014], se
verificaram bens e prestaes de servios no montante de 1.588.357,67 e
subsdios explorao computados em 22.679,03, para alm da celebrao de
um contrato-programa de delegao de competncias que ascende a 720.000,00
[conforme matria j vertida em alnea m. do presente ponto 5.].

III. DO ENQUADRAMENTO JURDICO

E

CORRELATIVA APRECIAO

6.
Consideradas as concluses extradas em sede de alegaes de recurso interposto
pelo Municpio da Nazar e que, por imperativo legal, delimitam o objeto deste
Mod. TC 1999.001

ltimo, erguem-se questes de que importa conhecer e que sumariamos como

segue:

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 Tribunal de Contas

Do relacionamento [ainda que aparente] dos atos e contratos em geral e a

sua sujeio a fiscalizao prvia, com referncia ao disposto no art. 48.,
n. 2, da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas [Lei
n. 98/97, de 26.08, com as alteraes j introduzidas].

O caso em apreo.

Da insero em contratos-programa [celebrados com empresas locais de

servios de interesse geral] de indicadores ou referenciais de eficcia e
eficincia [vd. art. 47., n. 2, do RJAEL e de sistemas de contabilidade
analtica [vd. art. 47., n. 3 e 4, do RJAEL].

Da manuteno ou no do decidido no acrdo recorrido quanto ao

apuramento de responsabilidades por eventual prtica das infraes
previstas nos art.os 65., n. 1, al. h) e 66., n. 1, alneas c), d) e e), da
LOPTC, no tocante implementao de ao de controlo concomitante
dirigida s relaes estabelecidas entre o Municpio da Nazar e a empresa
local Nazar Qualifica no domnio financeiro, considerado, ainda, o
disposto no art. 62., do RJAEL, e, por fim, no respeitante ao reportada
a auditorias a contratos-programa e de prestao de servios celebrados
entre os municpios e as empresas locais, prevista no Plano Trienal do
Tribunal de Contas.

Cumpre conhecer.

7.
Previamente, e na delimitao rigorosa do objeto e mbito do recurso interposto,
acentuamos que a apreciao em curso no contemplar os contratos-programa
referenciados no ponto 33., do acrdo recorrido, e, especificamente, abordados no
Parecer Jurdico que instrui as alegaes deduzidas pelo recorrente e junto a fls. 21
e seguintes, dos presentes autos.
Mod. TC 1999.001

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 Tribunal de Contas

A no incluso de tais contratos no domnio da presente apreciao prende-se,

naturalmente, com a circunstncia de tais instrumentos no terem sido submetidos
a fiscalizao prvia [constatao inserta nos pontos 42 e 82, do acrdo recorrido]
e, assim, no integrarem a componente dispositiva ou decisria do acrdo
recorrido.

No mbito deste, e relativamente aos contratos-programa em causa, apenas se

ordenou o prosseguimento dos correspondentes processos para apuramento de
responsabilidades, por alegado cometimento da infrao financeira prevista na
alnea h), do n. 1, do art. 65., da LOPTC.

Embora fiis ao exposto, no deixaremos, contudo, de considerar e relevar o

contedo do mencionado Parecer Jurdico que acompanha as alegaes de
recurso, pois seguro que o mesmo constitui um indiscutvel contributo para o
melhor esclarecimento e interpretao da norma contida no art. 48., n. 2, da
LOPTC, conjugada com o preceituado no n. 1, do art. 145., da Lei n. 82-B/2014.

8.
Da conexo entre contratos e respetiva relevncia na aplicao da norma
contida no art. 48., n. 2, da LOPT C.

a.
Na sustentao da conexo objetiva entre os contratos-programa identificados em
1., advoga-se, no mbito do acrdo recorrido, que tais instrumentos contratuais
foram celebrados pelos mesmos outorgantes e em igual data, a respetiva outorga
apoia-se em autorizao concedida pelo mesmo rgo autrquico [Assembleia
Municipal da Nazar], o correspondente perodo de vigncia coincidente, as
atividades ali previstas recaem sobre a mesma empresa local e, por ltimo, mas de
indiscutvel relevncia, tais contratos espelham as orientaes estratgicas para
um determinado perodo temporal
Mod. TC 1999.001

De tal posio diverge o recorrente, que, em sede de alegaes, conclui pela

inexistncia de conexo objetiva entre os contratos-programa em apreo, relevante
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 Tribunal de Contas

ou suficiente, que legitime a soma dos respetivos preos para efeitos de sujeio a
fiscalizao prvia, ao abrigo dos art.os 48., n. 2, da Lei n. 98/97, de 26.08 e
145., da Lei n. 82-B/2014. E no reforo do afirmado, o recorrente sublinha, ainda,
a inequvoca autonomia e ausncia de relao [mesmo aparente] entre os
contratos em apreo, embora reconhea a ocorrncia de conexo subjetiva e
temporal entre tais contratos.

Urge, assim, conhecer das razes que suportam o antagonismo posicional

evidenciado, decidindo, a final, se tais contratos se mostram ou no relacionados
entre si, ainda que de forma aparente.

b.
Sob a epgrafe Dispensa da fiscalizao prvia, o art., 48., n. 2, da LOPTC,
dispe que, para efeitos da dispensa prevista no nmero 1 do mesmo artigo,
considera-se o valor global dos atos e contratos que estejam ou aparentem estar
relacionados entre si.

Trata-se de uma norma que, indubitavelmente, visa prevenir a fraude lei por parte
das entidades pblicas contratantes, dificultando e evitando, at, o recurso a cises
e fracionamentos de atos e contratos, nomeadamente nos casos em que o efetivo
exerccio da fiscalizao sobre este depende do valor que lhes atribudo.

Importa anotar que as normas constantes dos n. os 1 e 2, do citado art. 48., da

LOPTC, se acolhem, afinal, no universo dos demais mecanismos que visam
prevenir a fraude lei e que, exemplificativamente, e como sabido, se preveem
nos art.os 16., n. 2, 17., 18. e 25., do Decreto-Lei n. 197/99, de 08.06 [normas
que, para alm de estabelecerem a competncia para autorizao da despesa em
funo do custo total da aquisio, probem o fracionamento desta com a inteno
de inobservar a disciplina a contida e mandam considerar o somatrio dos valores
dos vrios lotes sempre que os correspondentes bens ou servios revelem
Mod. TC 1999.001

identidade e homogeneidade] e nos art.os 19., 21. e 22., n. 1, do CCP [regras,

que, para alm de consagrarem uma clara interdependncia entre o valor dos
contratos a identificados e a escolha do procedimento, obrigam, ainda, a proceder
16
 Tribunal de Contas

soma dos valores ou preos de todos os contratos injustificadamente cindindos e

com vista determinao do condicionamento ao seu valor, o que, conforme
decorre do citado art. 22., n. 1, pressupe a ocorrncia de contratos reportados a
prestaes do mesmo tipo e suscetveis de constiturem objeto de um nico
contrato].

Configurando o valor contratual um critrio to decisivo na sujeio [e, tambm,

dispensa] de atos e contratos a fiscalizao e controlo pblicos [onde se inclui a
exercitada pelo Tribunal de Contas], a repartio do valor de uma prestao nica
por uma pluralidade de contratos com o propsito de impedir o alcance do limiar
quantitativo gerador de controlo financeiro obrigatrio desencadeia, pois,
espectvel tendencialidade.

Deste modo, e repetindo-nos, bem se compreende que o legislador d corpo a

regras destinadas a prevenir a ciso artificial de prestaes contratuais com o
intuito claro de contornar a normao que obriga ao controlo da legalidade
administrativa e financeira.

Propsito que, conforme j salientmos, no encontra apenas eco na norma

contida no art. 48., da LOPTC, mas, ainda, nas regras constantes dos art. os 17.,
18. e 25. do Decreto-Lei n. 197/99, de 08.06 e dos art.os 19. a 22. do CCP, cujo
mbito material j se mostra referenciado.

Nesta parte, identificamo-nos com a posio assumida pela recorrente, mostrando-

-se, at inevitvel, ainda que genericamente, a coincidncia argumentativa tendente
a justificar a elaborao da normao dirigida a evitar a ciso artificial e fraudulenta
da prestao nica [argumentao que, por parte do recorrente, se apoia no
parecer jurdico que integra as alegaes do recurso interposto].

c.
Mod. TC 1999.001

sabido que a norma constante do art. 48., n. os 1 e 2, da LOPTC, no define ou

explicita a expresso relacionamento entre contratos, ainda que aparentemente.

17
 Tribunal de Contas

Ou, dito de outro modo, o legislador no concretiza o alcance intudo com tal meio
preventivo.

Da a premncia do apelo a algum labor interpretativo e convocao de normas

com finalidade preventiva equiparvel e passveis de contribuir para a dilucidao
da referida expresso conceptual.

Vejamos.

d.
Reconhecida a evidente conteno [e, at, silncio] do legislador na definio do
alcance da expresso legal relacionamento de contratos, ainda que aparente [vd.
n. 2, do art. 48., da LOPTC], estamos, no entanto, seguros de que, no encontro
dos contratos cujo valor ser somado para efeitos de subordinao a fiscalizao
financeira [no caso, a fiscalizao prvia do Tribunal de Contas], no bastar que
entre tais instrumentos contratuais ocorra uma mera conexo subjetiva e temporal
materializada, porventura, na identidade das partes a outorgantes e nas datas da
correspondente celebrao.

Impe-se, ainda, que entre tais contratos ocorra a indispensvel conexo objetiva,
material e relevante, traduzvel na necessria ligao entre os respetivos objetos.

Assero que, conforme aludimos em alnea precedente, se harmoniza e identifica

com a disciplina contida nos art.os 25., do Decreto-lei n. 197/99, de 08.06, e 22.,
n. 1, do CCP, sede em que se preconiza a agregao de preos, para, por um
lado, e verificada a identidade e homogeneidade dos bens e servios em causa, ser
fixada a competncia para autorizao da despesa e, por outro, assegurar a
determinao do condicionamento ao seu valor, mas apenas com reporte a
contratos que incluam prestaes do mesmo tipo.
Mod. TC 1999.001

E, para alm da citada harmonizao, ousamos, at, afirmar que as regras contidas
nos citados art.os 17., 18. e 25., n. 1, do Decreto-Lei n. 197/99 e 19. a 22., do
CCP, constituem um instrumento inestimvel para a fixao do alcance da norma
18
 Tribunal de Contas

constante do art. 48., n. 2, da LOPTC, permitindo, em especial, a melhor

caracterizao do conceito legal relacionamento de contratos, ainda que aparente
ali inscrito e em que atentaremos, de seguida.

e.
Tal como se afirma no Parecer Jurdico que acompanha as alegaes e que, nesta
parte, se subscreve, o critrio para aferir da artificialidade das cises de atos e
contratos no reconduzvel a uma mera suscetibilidade jurdica, sob pena de as
entidades pblicas poderem ser compelidas a incorporar num nico contrato
prestaes ostensivamente diversas e, apesar disso, se admitir a verificao do
pressuposto da agregao de valores contratuais previsto no art. 48., n. 2, da
LOPTC.

Na verdade, e em alinhamento com o j exposto, a razo da agregao dos valores

dos atos e contratos reportado no n. 2, do art. 48., da LOPTC, no se basta com
a conexo subjetiva [identidade das partes] e temporal [proximidade ou
coincidncia no tempo], dos vrios contratos, mas, ainda e fundamentalmente, com
a verificao da conexo objetiva, material e relevante, entre tais instrumentos
contratuais.

Reconhecida a ausncia de dificuldade na caraterizao da conexo subjetiva e

temporal, maior ateno dedicaremos definio do sobredito conceito conexo
objetiva entre contratos, tarefa indissocivel do melhor esclarecimento do alcance
da norma prevista no art. 48., n. 2, da LOPTC, e otimizao da respetiva
aplicao.

f.
No dispomos de norma que, de modo explcito, caracterize e defina o conceito
conexo objetiva entre contratos.
Mod. TC 1999.001

No entanto, e socorrendo-nos do mencionado complexo normativo constitudo

pelas normas constantes dos art.os 17., 18. e 25., do Decreto-Lei n. 197/99 e
19. a 22., do CCP, seguro adiantar que tal conceito [conexo objetiva entre
19
 Tribunal de Contas

contratos] materialmente preenchvel por prestaes que revelem

homogeneidade [contrapondo-se heterogeneidade das prestaes] e identidade,
e, ainda, que sejam integrveis no mesmo tipo.

E no reforo da definio adiantada para aquele conceito ajustado considerar que

a conexo objetiva entre contratos, expresso legal sob explicitao, , tambm,
enformada pela interdependncia econmica e funcional entre os objetos de tais
instrumentos contratuais1.

g.
Para alm de entendermos, como, de resto, j insinumos, que a ausncia de
conexo objetiva entre contratos impede a soma dos respetivos valores ou preos
[contratuais] e, inerentemente, o acionamento do mecanismo de contabilizao
agregada [na expresso usada no citado Parecer Jurdico] previsto no art. 48.,
n. 2, da LOPTC, importa, ainda, dizer que orientao contrria, baseado,
porventura, em critrio eminentemente formal, seria suscetvel de gerar evidente
afronta aos princpios nsitos contratao pblica [vd. art. 1., n. 4, do CCP] e,
em especial, o princpio da concorrncia.

Na verdade, a obrigao de fuso de contratos, ao arrepio da verificao de

conexo objetiva entre si e, porventura, decorrente de alguma norma preexistente
[ou, ainda, decorrente de mera interpretao], abalaria e subverteria a concorrncia
que o procedimento para a formao de contratos pblicos deve preservar.

Ilustrando o afirmado, no resistiremos a admitir que a adoo de uma pluralidade

de procedimentos concursais para a formao de contratos autonomizveis em
razo da heterogeneidade clara do seu objeto propiciar, naturalmente, a afluncia
de propostas e concorrentes bem distintos, o que redundar, inevitavelmente, na
elevao da qualidade das prestaes e no espectvel surgimento de preos mais
favorveis.
Mod. TC 1999.001

1 Sobre o critrio econmico-funcional aqui aplicvel, veja-se o Acrdo do TJEU, de 05.10.2000, Proc., C-16/98,
n. 54.
20
 Tribunal de Contas

De contrrio, a concentrao no mesmo contrato de prestaes, que, pela sua

diversidade, substanciariam objetos contratuais autnomos, tende, naturalmente, a
afastar o interesse no procedimento, reduzindo, at, o nmero de concorrentes com
aptido especfica e tcnica comprovada. A pluralidade e abrangncia de
prestaes concretizadas num mesmo ato ou contrato minguaria, assim, os efeitos
da concorrncia, com repercusso bvia no preo e subsequente despesa.

h.
Ainda na busca do melhor preenchimento do conceito contratos relacionados entre
si, ainda que de modo aparente, imperioso considerar, tambm, o elemento
teleolgico subjacente aos contratos relacionveis.

E, sob esta perspetiva, de admitir que a identidade da finalidade subjacente a tais

contratos e associvel a uma estratgia comum constitua um relevante contributo
para aferir da verificao de relacionamento entre contratos, ao abrigo do n. 2, do
art. 48., da LOPTC.

Orientao que, e realce-se, encontra eco no Parecer deduzido pelo M. P. a fls.

148 e seguintes, dos presentes autos de recurso.

i.
Aqui chegados, e sintetizando, adequado concluir que, para os efeitos do
desgnio normativo inscrito no art. 48., n. 2, da LOPTC, so sinais fortes do
relacionamento entre atos e contratos, passveis de legitimar a eventual e referida
contabilizao agregada de preos contratuais, a conexo objetiva, subjetiva e
teleolgica entre instrumentos contratuais concretamente considerados,
constituindo, ainda, a complementaridade das prestaes a estas correspondentes
sintoma relevante da interligao entre os mesmos [contratos].

E ousamos afirmar que a citada agregao de preos [vd. art. 48., n. 2 da

Mod. TC 1999.001

LOPTC] no ter lugar, caso no se verifique conexo objetiva e subjetiva [na

definio acima indicada] entre os correspondentes atos e contratos. O que revela

21
 Tribunal de Contas

a sua indispensabilidade no acionamento da faculdade a que se reporta o n. 2, do

art. 48., da LOPTC.

j.
Em sumria antecipao aos condicionamentos da anlise que efetuaremos,
de seguida, lembramos que a especificidade dos contratos-programa,
divergentes, pela sua natureza e finalidade, do restante universo geral dos
contratos pblicos, obrigar a cuidada adequao dos referidos elementos
aferidores do relacionamento entre atos e instrumentos contratuais [vd. art.
48., n. 2, da LOPTC].

Referiremos, a propsito, que, para alm da celebrao do contrato-programa no

pressupor o cumprimento das regras da contratao pblica, tal instrumento
contratual tambm no reconduzvel a alguma aquisio de servios. O contrato-
-programa concretiza, afinal uma funo reguladora ou disciplinadora inerente
relao de orientao estabelecida entre a entidade pblica participante e a
empresa local [esta, na condio de destinatria da regulao, disciplina e
orientao].

Compreender-se-, pois, que no mbito dos contratos-programa e para os

efeitos previstos no art. 48., n. 2, da LOPTC, a desejvel compartimentao
contratual em razo da especificidade do respetivo objeto [dos contratos] seja
concilivel com alguma flexibilidade de enquadramento.

Nesse sentido, e explicitando, ser ajustado afirmar que a particular natureza e

finalidade dos contratos-programa [vd. as orientaes estratgicas traadas pela
entidade pblica participante e de que os contratos-programa constituem veculo]
pactuaro com a fuso de instrumentos contratuais com objetos que no revelem
absoluta homogeneidade e, at, identidade de fins.
Mod. TC 1999.001

Dito de outro modo, e sem abjurarmos a linha argumentativa em que assentmos o

repdio da fuso infundada de contratos com objetos marcadamente heterogneos,
admitir-se- que a natureza dos contratos-programa, tambm estratgica, permitir
22
 Tribunal de Contas

a concentrao de prestaes, porventura correspondentes a contratos

autonomizveis.

Sublinhamos, no entanto, que tal fuso, a decorrer de equilibrada e sopesada

ponderao, assentar, obrigatoriamente, em elementos que indiciem absoluta
conexo subjetiva [identidade das partes], alguma homogeneidade das prestaes
[no to intensa quanto a exigida na compartimentao contratual] e finalidade que,
globalmente, se revele comum.

9.
Do relacionamento dos contratos, ainda que aparente [vd. art. 48., n. 2, da
LOPTC].

O caso em apreo.

a.
O exposto em 8., deste acrdo, constitui referencial terico, necessariamente
aplicvel anlise que segue.

E esta ter por finalidade indagar se os contratos-programa identificados em 1. se

se mostram relacionados entre si [com referncia ao disposto no art. 48., n. 2, da
LOPTC] e, por via disso, se os mesmos se encontram ou no sujeitos a fiscalizao
prvia.

Importa, pois, conhecer.

b.
Como decorre do enunciado em 1., o Municpio da Nazar, aqui recorrente,
remeteu ao Tribunal de Contas quatro contratos-programa, cujo objeto
identificamos, como segue:
Mod. TC 1999.001

Contrato-programa celebrado em 20.07.2015 e que se destina a estabelecer

as condies da prestao de colaborao ao municpio, designadamente,
23
 Tribunal de Contas

a promoo e gesto do CAR Surf da Nazar e prestao de servios na

rea do desporto, no mbito das reas includas nas atribuies e
competncias do municpio.

A celebrao deste contrato-programa com a empresa local Nazar

Qualifica assentar, principalmente, na necessidade de otimizar o
funcionamento do Centro de Alto Rendimento de Surf da Nazar,
potenciando, assim, o desenvolvimento do alto rendimento desportivo.

Contrato-programa celebrado em 20.07.2015 e destinado a estabelecer

condies de prestao de colaborao ao municpio, designadamente, a
prestao de atividades de tempos livres para crianas, no mbito das
atribuies e competncias do municpio.

A outorga de tal contrato parte do reconhecimento do lazer como um

fenmeno de reconhecida importncia na sociedade moderna e para
determinados grupos etrios, nomeadamente, aqueles em que as crianas
se incluem.

Contrato-programa celebrado em 20.07.2015 destinado a estabelecer as

condies de prestao de atividades na rea da educao no mbito das
reas includas nas atribuies e competncias do municpio [apoiar
estabelecimentos escolares e assegurar o seu regular funcionamento].

A outorga deste contrato tem como causa prxima a transferncia para os

municpios de acrescidas atribuies e competncias na rea da educao e
assenta no reconhecimento de competncias da empresa local Nazar
Qualifica na rea da gesto de equipamentos coletivos relacionados com a
educao e que, mais especificamente, se estendem ao apoio a
estabelecimentos escolares e a assegurar o regular funcionamento destes
Mod. TC 1999.001

ltimos [fundamentos vertidos no prembulo e clusulas 1. e 4., do

contrato].

24
 Tribunal de Contas

Contrato-programa celebrado em ordem ao estabelecimento de condies

de prestao de colaborao ao municpio, designadamente, a
disponibilizao de meios humanos no desenvolvimento de atividades
culturais, no mbito das reas includas nas atribuies e competncias do
municpio.

Este contrato-programa radica na inquestionvel importncia da cultura para

a populao do Municpio da Nazar e visa a gesto e promoo de aes
culturais, sociais, recreativas e de lazer e, tambm, a dinamizao de
equipamentos e espaos onde tais eventos podero ter lugar.

c.
Lidos os citados contratos-programa, cedo se intui que a data da respetiva
celebrao comum, sendo ainda idnticos os respetivos outorgantes [Municpio
da Nazar e empresa Nazar Qualifica].

Por outro lado, resta documentado que os referidos contratos-programa foram

autorizados pelo mesmo rgo, a Assembleia Municipal da Nazar, autorizao
essa ocorrida em 10.07.2015, foram celebrados para o mesmo perodo de vigncia,
prev atividades a desenvolver pela empresa local Nazar Qualifica no ano 2015
e, por fim, mas ainda com relevncia, suportam a atribuio de subsdios
explorao da empresa.

Importa, pois, saber se o circunstancialismo exposto se revela bastante para o

preenchimento do conceito relacionamento de contratos entre si, ainda que
aparente, expresso constante do art. 48., n. 2, da LOPTC.

Apreciao que segue.

d.
Mod. TC 1999.001

Como sabido, e na apropriao da expresso usada pelo M. P. em Parecer

junto, o acrdo recorrido apela a um critrio marcadamente holstico para

25
 Tribunal de Contas

sustentar o efetivo relacionamento dos sobreditos contratos-programa [vd. ponto 50

do acrdo recorrido].

Afigura-se-nos, at, que, ao sustentar, determinantemente, o efetivo

relacionamento contratual nas orientaes estratgicas estabelecidas para um
determinado perodo temporal, o acrdo recorrido utiliza um critrio
eminentemente formal. Critrio esse que, como tambm afirma o M. P., admitiria,
no limite, que todos os contratos celebrados pelo Municpio da Nazar, ora
recorrente, estariam relacionados entre si, porque comungariam sempre dos
objetivos estratgicos que aquela entidade pblica visa prosseguir.

Nesta parte, diverge-se, pois, da sustentao encontrada no acrdo recorrido para

a afirmao do relacionamento efetivo entre tais contratos.

Vejamos porqu.

e.
Como conclumos em 8., deste acrdo, para o efetivo relacionamento de tais
contratos [para os efeitos do disposto no art. 48., n. 2, da LOPTC] no bastar a
ocorrncia de conexo subjetiva [entidade das partes] e, at, temporal [em razo
da coincidncia ou proximidade temporal da celebrao e perodo de vigncia].

Impe-se, para alm disso, que ocorra conexo objetiva entre tais instrumentos
contratuais e que ocorram relevantes coincidncias nas finalidades a prosseguir.
Ou seja, e explicitando, importar que as prestaes correspondentes a tais
contratos revelem homogeneidade e identidade, sejam integrveis no mesmo tipo e
que, afinal, as finalidades a prosseguir sejam, ainda, materialmente associveis em
razo de alguma vertente comum.

No entanto, e como sublinhmos em 8. [vd. al. j.], cujo teor se d aqui por
Mod. TC 1999.001

inteiramente reproduzido, a especfica e particular natureza dos contratos-

-programa [no reconduzveis, por natureza e finalidade, aos contratos de
empreitada, aquisio de bens e servios] comportam uma maior flexibilidade no
26
 Tribunal de Contas

preenchimento do conceito conexo objetiva, essencial densificao da

expresso normativa relacionamento entre contratos [vd. art. 48., n. 2, da
LOPTC], e que, inevitavelmente redundar em menor exigncia e rigidez no
domnio da compartimentao contratual.

Flexibilidade essa que pactuar com a concentrao num nico contrato de

prestaes que, embora no absolutamente coincidentes no plano do objeto, se
desenvolvam no mesmo setor de atividade.

Presente o exposto, e na aplicao daquela coordenada terica aos contratos

sob escrutnio, ajustado afirmar que apenas os contratos-programa
dirigidos prestao de servios no domnio das atividades de tempos livres
para crianas e no mbito da educao so, manifestamente, relacionveis
entre si.

A presente assero assenta, naturalmente, no contedo dos contratos, que,

conforme da decorre, contemplam prestaes a desenvolver em idntico setor de
atividade [a educao], exibem evidente complementaridade entre si e so, at,
agrupveis em comum finalidade [sinais evidentes da conexo objetiva]. E apoia-
-se, tambm, na conexo subjetiva e temporal de tais contratos, pressuposto
facilmente verificvel, atenta a concentrao numa nica empresa de um
significativo nmero de atividades de interesse geral [implementada, de resto, pela
mesma entidade pblica participante, o Municpio da Nazar].

Porque tais contratos [dirigidos prestao de servios no mbito das atividades

de tempos livres para crianas e ao apoio e funcionamento de estabelecimentos
escolares] se mostram relacionados entre si, impe-se a sua sujeio a fiscalizao
prvia, nos termos dos art.os 2., n. 1, 5., n. 1, al. c), 46. e 48., da LOPTC [o seu
valor global atinge o limiar de submisso obrigatria a controlo prvio].
Mod. TC 1999.001

f.
Na melhor evidenciao da particular natureza dos contratos-programa, j
referenciada acima, importa adiantar, por acrscimo, que a concentrao num
27
 Tribunal de Contas

nico documento [contratual] dos vrios objetos dos contratos sob apreciao [os
identificados em 5. a., deste acrdo] no nos suscita reparo.

Na verdade, para alm de tal soluo tcnica se ajustar, naturalmente e por inteiro,
a empresas locais com objeto social misto [o caso em apreo Nazar Qualifica],
admitidas por fora do disposto no art. 20., n. 5, do RJAEL, tal orientao
encontra ainda respaldo em doutrina autorizada [vd. Pedro Gonalves, in Regime
Jurdico da Atividade Empresarial Local, ed. 2012, p. 247], segundo a qual, no
domnio de tais empresas [com natureza de interesse geral], a lei no reclama uma
separao rgida ou cortante na disciplina contratual de cada um dos objetos
[contratuais], nada obstando, pois, concentrao num nico contrato-programa de
materialidade e objetivos diversos e compartimentveis. O que, a efetivar-se,
inutilizaria qualquer discusso em torno de matria atinente ao relacionamento
entre contratos [com referncia ao disposto no art. 48., n. 2, da LOPTC].

Mas, porque a lei no obriga a tal fuso de contratos, subsiste a possibilidade de

recurso ao fracionamento contratual e, nessa medida, mantm-se operantes os
critrios acima definidos para o esclarecimento da expresso normativa
relacionamento entre contratos, ainda que aparente, seja nos contratos-programa,
seja em contratos de outra natureza.

10.
Da adoo de sistemas de contabilidade analtica nas empresas locais e na
aplicao do art. 47., do RJAEL.

a.
Tal como se afirma no acrdo recorrido, os contratos-programa, para alm de
estabeleceram as condies de prestaes dos servios de interesse geral, fixam,
ainda, as relaes entre as entidades pblicas participantes e as empresas
prestadoras de tais servios.
Mod. TC 1999.001

Para alm disso os contratos-programa estabelecem a finalidade de tal relao

contratual, a repousando a razo da concesso de subsdios explorao.
28
 Tribunal de Contas

Importar, pois, assegurar a possibilidade de avaliao da relao contratual, cujos

instrumentos, e conforme se prev nos n.os 2, 3 e 4, do art. 47., do RJAEL, so os
indicadores de eficcia e eficincia e os sistemas de contabilidade analtica.

Urge, assim, saber se, nesta parte, resta cumprido o disposto naquelas normas, os
n.os 3 e 4 do art. 47., do RJAEL, atentando, desde j, nos referidos sistemas de
contabilidade analtica.

b.
Introdutoriamente, cumpre lembrar que o referencial de contabilidade aplicvel s
empresas locais o Sistema de Normalizao Contabilstica (SNC), aprovado pelo
Decreto-Lei n. 158/2009, de 13.07, sendo que a Portaria n. 1011/2009, de 29.09
[alterada pela Portaria n. 312/2012], na sequncia da previso constante naquele
primeiro diploma legal, aprova o Cdigo de Contas [integra o quadro sntese de
Contas, o Cdigo de Contas e Notas de Enquadramento] e as normas
contabilsticas e de Relato Financeiro [NCRF].

Enquanto sistema de contabilidade geral, o SNC, mediante demonstraes

financeiras de finalidades tambm gerais, visa facultar uma perspetiva global sobre
os resultados do rgo de gesto na conduo da gesto dos recursos a si
confiados.

Diversamente, a contabilidade de gesto constitui um sistema de informao

orientado para a medio, anlise e relato de dados financeiros ou no,
apresentando-se como um instrumento de apoio ao planeamento e controle
de gesto e como veculo para a medio da eficincia, eficcia e economia dos
recursos utilizados.

Por outro lado, a contabilidade de custos visa a produo de informao

Mod. TC 1999.001

necessria contabilidade geral e de gesto, assentando em sistemas de

informao orientados para a anlise e medio de dados atinentes a custos de
aquisio ou consumo de recursos.
29
 Tribunal de Contas

Referencialmente, a contabilidade de gesto e de custos apresentam-se,

agregadamente, sob a designao de contabilidade analtica.

E esta [contabilidade analtica] caracteriza-se como segue:

Estrutura-se em funo das necessidades especficas da organizao,

admitindo uma grande diversidade de solues na recolha de dados [e
respetivo tratamento] e no mbito do relato dos resultados;
Apela a dados financeiros e no financeiros;
Socorre-se das informaes de contabilidade geral e dos documentos que a
baseiam, devendo, pois, ser consistente com este ltimo sistema
contabilstico;
A informao, neste mbito, assume uma dimenso futura, apoiando o
planeamento e processos decisrios.

c.
A informao contabilstica reportada nos n.os 2 e 3, do art. 47., da Lei n.
50/2012, de 31.08 [identificao da diferena entre o desenvolvimento da atividade
ao preo subsidiado no tica do interesse geral e a preo de mercado, em
execuo dos objetivos previstos em contratos-programa], configura uma
necessidade especfica de informao da gesto e, nesta medida, permite
determinar, com equilbrio e sustentadamente, a quantificao dos montantes das
transferncias indispensveis ao financiamento da atividade de interesse geral.

De resto, a negociao prvia a que alude o n. 4, do art. 47., da Lei n. 50/2012,

a ocorrer entre as entidades pblicas participantes e as empresas locais [para
regular e disciplinar as transferncias financeiras], depende da disponibilizao de
informao financeira e no financeira], com finalidade especfica e no geral.

Esta informao tcnica, imprescindvel identificao da diferena de preos de

Mod. TC 1999.001

mercado e subsdios, constitui, repete-se, um inequvoco e precioso instrumento de

apoio tomada de deciso.

30
 Tribunal de Contas

Compreende-se, pois, que o legislador [vd. art. 47., n. 3, do RJAEL] preveja a

necessidade de adoo de sistemas de contabilidade analtica, pois, desta forma,
assegura que o acionista pblico, no domnio do processo decisrio, se apoiar em
indicadores adequados.

d.
De acordo com a factualidade tida por assente no mbito deste acrdo [vd. 5.c], o
Municpio da Nazar, acionista pblico da empresa local da Nazar Qualifica, EM,
Unipessoal, Lda., reconhecia, em 13.01.2016, que o diferencial de preos
subjacentes aos contratos-programa em apreo no derivava de um sistema de
contabilidade analtica.

E, prosseguindo, aquele acionista pblico adiantava, ainda, que o valor fora

estimado com base nos diversos fatores envolvidos, sendo estes os custos com
recursos humanos, custos administrativos e custos de disponibilizao de know-
how.

A circunstncia da identificao do sobredito diferencial de preos [diferenas entre

o desenvolvimento da atividade a preos de mercado e o preo subsidiado na tica
do interesse geral] no resultar de algum sistema de contabilidade analtica no se
revestiria de gravidade maior, caso dispusssemos de informao fivel e
consistente com o relato financeiro da empresa local que, por sua vez, permitisse a
demonstrao do mencionado diferencial.

Contudo, esta no existe.

Para alm disso, e ainda na confirmao da ausncia de tal informao tcnica,

adiantamos que a declarao proferida acerca dos custos considerados na
formao do preo subsidiado no colmata a ausncia de um sistema de
contabilidade analtica, pois, de um lado, no se encontram demonstrados os
Mod. TC 1999.001

fatores de custo invocados, nem identificados os correspondentes mtodos de

custeio eventualmente adotados, e, do outro, a apresentao de fatores de custo
revela-se, ainda, insuficiente para a determinao do montante das transferncias
31
 Tribunal de Contas

financeiras a realizar, na medida em que o financiamento deve ter em conta no

apenas a estrutura de custos envolvida nas atividades subsidiadas, mas, tambm,
o diferencial entre os preos de mercado e o preo subsidiado na tica do interesse
geral [n.os 2, 3 e 4, do art. 47., do RJAEL].

e.
A indicao [vd. facto dado como comprovado em 5.c.] dada pelo Municpio da
Nazar empresa local Nazar Qualifica no sentido de esta implementar o
sistema de contabilidade analtica no relevar para a apreciao dos montantes
das transferncias financeiras correspondentes aos contratos-programa em causa,
porquanto tal incrementao, a ocorrer, s lograria efeitos no exerccio
correspondente ao da sua implementao, ou, ainda, em exerccios futuros.

f.
Presente o exposto em alneas que antecedem [a) a e)], mostram-se violados os
n.os 3 e 4, do art. 47., do RJAEL, norma que se reveste de natureza financeira.

11.
Da incluso de indicadores de eficcia e eficincia e a previso do art. 47.,
n. 2, do RJAEL.

a.
A recusa do visto aos contratos-programa em apreo tambm se fundou na
violao da norma contida no n. 2, do art. 47., do RJAEL, que determina a
incluso de indicadores de eficcia e eficincia nos contratos-programa.

Nesta parte, e como ficou expresso, o recorrente nega a ausncia de tais

indicadores, embora reconhea que, em certos setores de atividade, a fixao de
metas objetivamente quantificveis/mensurveis se revela difcil e, at, em alguns
casos intil.
Mod. TC 1999.001

E, exemplificando, evidencia a cultura onde o objetivo a atingir nem sequer

matematicamente avalivel.
32
 Tribunal de Contas

De todo o modo, e adianta, os demais objetos contratuais [correspondentes aos

presentes contratos] j apresentam indicadores que permitem aferir do seu
[in]cumprimento.

Passaremos a conhecer, ainda que abreviadamente.

b.
A incluso de indicadores ou referenciais de eficcia e eficincia nos contratos-
-programa constitui uma obrigao imposta pelo j citado art. 47., n. 2, do
RJAEL.

Tais indicadores ou referenciais visam medir a realizao de objetivos sectoriais, a

forma como so prosseguidos e, ainda, os resultados alcanados. O que lhes
confere natureza quantitativa.

Configuram, pois, um instrumento essencial para o estabelecimento e avaliao da

relao contratual.

c.
Reconhecemos, tambm, que o RJAEL, e em especial, o seu art. 47., no contm
alguma definio de objetivo de eficcia e eficincia. Pelo que, e nesta parte, se
entende adequado o recurso ao critrio estabelecido no art. 12., da Lei n. 66-
-B/2007, de 28.12 [reportado avaliao dos desempenhos na administrao
pblica] e levado a efeito no mbito do acrdo recorrido.

Neste sentido, e admite-se, Objetivos de eficcia dever entender-se como medida

em que o servio atinge os seus objetivos e logra ou ultrapassa os resultados
projetados, ao passo que objetivos de eficincia se definem pela relao entre os
bens produzidos e servios prestados e os recursos utilizados.
Mod. TC 1999.001

33
 Tribunal de Contas

Noutro plano, e na expresso de Robert Ozaki2, para a economia como um todo,

eficincia significa a atribuio ptima dos limitados recursos nacionais, isto , a
economia eficiente a que reduz o desperdcio no uso desses recursos. Para as
empresas comerciais, a eficincia significa a maximizao do rendimento, a
diferena entre o rendimento e o custo totais.

luz daquelas coordenadas tericas, impe-se indagar se os contratos-programa

em causa incluem os citados indicadores de eficcia e eficincia, passveis de
corporizar as definies conceptuais acima adiantadas, a par de outros, seus
verdadeiros requisitos substanciais.

d.
Analisadas as clusulas de tais contratos-programa, logo se constata que, nesta
parte, e invariavelmente, os mesmos se limitam a elencar um conjunto de
atividades [correspondentes a objetivos] a desenvolver pela empresa local Nazar
Qualifica.

O que, como bem se depreende, no confundvel com indicadores ou referenciais

destinados a medir a realizao dos objetivos sectoriais atingidos [pretenso
vertida nos contratos, quando, indevidamente, se confundem indicadores ou
referenciais de medio com a a mera discriminao de atividades ou objetivos a
prosseguir].

Embora acompanhemos o recorrente quanto dificuldade sentida na fixao de

metas objetivamente quantificveis ou mensurveis, impe-se reconhecer, no
entanto, que os contratos-programa em causa, de clausulado particularmente
genrico, no preveem, em rigor, qualquer indicador ou referencial que permita
conhecer, graduando, os nveis de eficcia e de eficincia atingidos.

E, acrescente-se, a introduo de tais elementos de referncia nos contratos-

programa d corpo, de resto, ideia de uma gesto eficaz e eficiente3.
Mod. TC 1999.001

2 In O sistema empresarial japons, publicaes Europa-Amrica.

3 Vd. Pedro Gonalves, in Regime Jurdico da Atividade Empresarial Local, Ed. 2012, pg. 246.
34
 Tribunal de Contas

e.
A no meno ou introduo em tais contratos-programa dos citados indicadores
ou referenciais viola, ainda, o disposto no art. 47., n. 2, do RJAEL, norma que se
reveste de natureza financeira.

12.
Da prestao ou no de informaes e a [in]verificao dos pressupostos de
dissoluo da empresa local, ainda ao abrigo do art. 62., do RJAEL.

a.
Ao longo do acrdo recorrido [vd. n.s 73 a 80] tem-se por certo que a entidade
recorrente, apesar de instada para o efeito, se recusou a remeter ao Tribunal de
Contas informao acerca do modo de contabilizao das transferncias [ao abrigo
de contratos-programa ou de prestaes de servios?] feitas pelo municpio para a
empresa Nazar Qualifica, no ano de 2015 e ao abrigo de contratos-programa,
informao que, afinal, tinha por escopo conhecer da verificao ou no dos
pressupostos [da dissoluo] a que alude o art. 62., n. 1, do RJAEL.

Na verdade, e segundo o acrdo recorrido, o Municpio da Nazar, alegando

incompreenso das questes, questionando o fundamento, a oportunidade e
importncia do envio de tal informao, inviabilizou, sempre, a boa prestao dos
esclarecimentos pretendidos, seja mediante omisso pura, seja por remessa de
informao claramente defeituosa [vd., neste caso, o quadro a que se refere o
n. 26, do acrdo recorrido].

De alguma forma, a entidade recorrente insiste nas razes que fundaram a no

prestao das referidas informaes, o que se alcana do alegado a fls. 16 e se
verte, ainda, na alnea n), das concluses, subsequentes s alegaes de recurso.

Nesta parte, no vislumbramos, pois, motivo para divergirmos do decidido no

Mod. TC 1999.001

acrdo recorrido.

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 Tribunal de Contas

Logo, porque subsistem razes que impem o esclarecimento, em matria

financeira, da relao entre o Municpio da Nazar e a Nazar Qualifica, [ainda
luz do art. 62., n. 1, do RJAEL], mostra-se imperioso que a correspondente
indagao tenha lugar em ao de controlo concomitante.

b.
Por outro lado, a no prestao, pela entidade recorrente, das informaes
solicitadas e referenciadas em alnea que antecede, suscetvel de integrar as
infraes previstas nas alneas c), d) e e), do n. 1, do art. 66., da LOPTC.

Pelo que, e nesta parte, se entende adequado o apuramento das eventuais e

correspondentes responsabilidades.

13.
Dos contratos-programa celebrados entre o Municpio da Nazar [via servios
municipalizados] e a empresa local Nazar Qualifica.

a.
Lembrando [vd. pontos 33 a 42, 44e 52 a 57] ao longo do acrdo recorrido
identificam-se seis contratos-programa celebrados entre o municpio [via servios
municipalizados], no valor global de 644.820,00, que apenas foram remetidos ao
Tribunal de Contas para conhecimento, em alegado cumprimento do disposto no
n. 7, do art. 47., do RJAEL.

Ainda nos termos do acrdo recorrido [vd. factualidade dada como prova e,
tambm, tida como assente no domnio do presente acrdo], o Municpio da
Nazar, incumprindo o pedido do Tribunal de Contas, jamais remeteu os originais
de tais contratos, inviabilizando, assim, a sua sujeio a fiscalizao prvia.

Porque se entendeu ao longo do acrdo sob recurso que tais contratos se

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relacionam entre si e, assim, alcanam [em razo do valor global atingido] o limiar
de sujeio a fiscalizao prvia [vd. art. 48., da LOPTC], decidiu-se, a, e
correspondentemente, o prosseguimento dos processos para apuramento de
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 Tribunal de Contas

responsabilidades, por indiciao do cometimento da infrao prevista na al. h), do

n. 1, do art. 65., da LOPTC.

Apreciemos.

b.
sabido que o objeto do presente recurso no inclui o conhecimento da questo
relativa obrigao ou no da submisso destes contratos [identificados em 5. n.,
deste acrdo] a controlo prvio.

Da que, e decididamente, no nos ocupemos de tal matria.

c.
Importar salientar, no entanto, que, ao longo do acrdo recorrido [vd. n.os 55 e
56], se reconheceu o relacionamento entre tais contratos, juzo que, alis, suportou
a admisso de indcios da prtica da infrao prevista no art. 65., n.1, al. h), da
LOPTC, e o consequente prosseguimento do processo para apuramento de
responsabilidades.

Tal matria [relacionamento entre contratos e eventual sujeio a controlo prvio],

embora no decidida no acrdo recorrido [no integra a respetiva componente
decisria], no deixa de reclamar melhor indagao, seja no tocante eventual
sujeio de tais contratos a fiscalizao prvia, seja, ainda e consequentemente, no
respeitante ao cometimento da citada infrao, prevista na h), do n. 1, do art. 65.,
da LOPTC.

Da que, nesta parte, se mantenha o decidido no acrdo recorrido, prosseguindo o

processo para apuramento de responsabilidades. Exerccio que no deixar de
considerar a argumentao tcnica desenvolvida em 8. e 9., deste acrdo.
Mod. TC 1999.001

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 Tribunal de Contas

IV. CONCLUINDO.

a.
Os contratos-programa, melhor identificados em 5. a., deste acrdo, e cujo
objeto se traduz, por um lado, no estabelecimento de condies de prestao de
colaborao ao municpio no mbito de atividades de tempos livres para crianas,
e, do outro, no estabelecimento de condies de colaborao ao mesmo municpio,
mas, agora, no domnio da prestao de atividades de educao, mostram-se
relacionados entre si [vd. art. 48., n. 2, da LOPTC], pelo que, e atento o seu
valor global, se encontram sujeitos a fiscalizao prvia.

b.
A ausncia, nos contratos-programa em causa, e, nomeadamente, nos contratos
citados em alnea que antecede, de indicadores ou referenciais que permitam aferir
dos nveis de eficcia e eficincia atingidos [vd. anlise efetuada em 11., deste
acrdo], infringe o disposto no art. 47., n. 2, do RJAEL.

c.
A no adoo de sistemas de contabilidade analtica para a avaliao da relao
contratual [em todos os contratos identificados em 5. a., deste acrdo, e mui
especialmente, os referidos em 14. a., ainda deste aresto] viola o disposto no
art. 47., n. 3, do RJAEL.

d.
As normas infringidas e contidas nos n.os 2 e 3 do art. 47., do RJAEL, revestem-se
de natureza financeira.

E, ao abrigo da al. b), do n. 3, do art. 44., da LOPTC, a violao direta de norma

financeira constitui fundamento de recusa do visto.
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e.
Conforme desenvolvemos em 12., deste acrdo, confirma-se a no prestao de
informaes, por parte do Municpio da Nazar, e tendentes a aferir da
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 Tribunal de Contas

[in]verificao dos pressupostos contidos no n. 1, do art. 62., do RJAEL,

reportados dissoluo das empresas locais.

Prtica suscetvel de integrar o cometimento da infrao prevista nas alneas c), d)

e e), do n. 1, do art. 66., da LOPTC.

Nesta parte, ainda em harmonia com o aduzido em 13. e porque se indicia a prtica
da infrao financeira prevista na alnea h), do n. 1, do art. 65., da LOPTC,
mostra-se pertinente o apuramento das correspondentes responsabilidades.

V. DECISO.

Pelos fundamentos expostos, os Juzes do Tribunal de Contas, em Plenrio

da 1. Seco, acordam em decidir o seguinte:

a. A sujeio a fiscalizao prvia dos contratos-programa identificados em 1.

b) e c), do acrdo recorrido e tambm referenciados em 14. a., do presente
acrdo, negando-se, nesta parte, provimento ao recurso.

b. Admitir a dispensa da fiscalizao prvia dos contratos-programa

identificados em 1. a) e d), do acrdo recorrido, concedendo-se, nesta
parte, provimento ao recurso [contratos que, em conformidade, devem ser
devolvidos].

c. Recusar o visto aos contratos-programa identificados em 1. b) e c), do

acrdo recorrido, e, tambm, referenciados em 14. a., deste acrdo, por
encerrarem a violao direta de norma financeira e em razo do disposto na
alnea b), do n. 3, do art. 44.. da LOPTC.
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d. Ordenar o prosseguimento dos processos respeitantes aos contratos

identificados em 5. n) [seis contratos celebrados entre o Municpio da Nazar
(via servios municipalizados e a empresa local Nazar Qualifica)], em
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 Tribunal de Contas

ordem ao apuramento de responsabilidades [mantendo-se, nesta parte, o

decidido no acrdo recorrido], por se indiciar a prtica das infraes
previstas na alnea h), do n. 1, do art. 65., da LOPTC, e nas alneas c), d)
e e), do n. 1, do art. 66., deste mesmo diploma legal.

e. Ordenar a implementao de ao de controlo concomitante dirigida s

relaes contratuais existentes entre o Municpio da Nazar e a empresa
local Nazar Qualifica, ainda no mbito de auditorias a contratos-programa
e contratos de prestao de servios celebrados entre os municpios e as
empresas locais, previstas no Plano Trienal do Tribunal de Contas
[mantendo-se, nesta parte, o decidido no acrdo recorrido].

So devidos emolumentos [vd. al. b), do n. 1, do art. 16., do Regime Jurdico

dos Emolumentos do Tribunal de Contas, aprovado pelo Decreto-Lei n. 66/96, de
31.05].

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de Fevereiro de 2017.

Os Juzes Conselheiros,

Alberto Fernandes Brs Relator

Ernesto Lus Rosa Laurentino da Cunha

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 Tribunal de Contas

Helena Maria Ferreira Lopes

Fui presente,

(Procurador-Geral Adjunto)
Mod. TC 1999.001

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