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A presente publicao resultado


da iniciativa da atual Administrao
Coleo de Teses, do Senado Federal em valorizar a pro-

Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do Senado Federal 2010


duo acadmica dos servidores desta
Dissertaes Casa Legislativa, mediante a realiza-
o da Coleo de Teses, Disserta-
e Monografias es e Monografias de Servidores do
de Servidores do Senado Federal Senado Federal.
SENADO FEDERAL
Nesta primeira edio, foi notria a
excelncia dos trabalhos apresentados,

2010
Comisso Examinadora comprovando o alto grau de qualifica-
o do corpo funcional. Temos entre
Haroldo Feitosa Tajra nossos colaboradores vrios Doutores,
Presidente Mestres e especialistas nas mais diver-
sas reas, inclusive servidores com t-
Florian Madruga tulo de Ps-Doutorado.
Vice-Presidente E, de fato, no poderia ser dife-
rente. No Senado Federal, enquanto
Bruno Dantas Nascimento Tese Cmara Alta do Congresso Nacional,
_________________ diariamente so travados debates e dis-
Orlando S Cavalcante Neto
cusses sobre os mais diversos temas,
Dris Marize Romariz Peixoto A Democracia todos em nvel de relevncia nacional.
Desconstruda. Nesse sentido, os servidores da Casa
Carlos Fernando Mathias de Souza precisam estar preparados para asses-
O dficit democrtico sorar os Senadores com a qualidade
Anna Maria de Lucena Rodrigues
nas relaes necessria para que os parlamentares
Joaquim Campelo Marques internacionais e os possam desempenhar sua grandiosa
misso constitucional.
parlamentos da
Ao promover a Coleo de Teses,
integrao Dissertaes e Monografias, lana-
mos aos nossos servidores o desafio
da busca permanente pela excelncia
e aperfeioamento funcional. Desafio
esse, temos a plena certeza, que ser
alcanado, sendo a Coleo reeditada
ao longo de muitos anos.
Braslia, outubro de 2010.
ISBN 978-85-7018-332-3
Maria Claudia Drummond Haroldo Feitosa Tajra
9788570183323 Diretor-Geral

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Secretaria Especial de Editorao e Publicaes
Diretor
Florian Augusto Coutinho Madruga
Diretor da Subsecretaria Industrial
Jos Farias Maranho
Diretor da Subsecretaria de Administrao, Suprimento
de Matrias-Primas e Desenvolvimento Tecnolgico
Luiz Carlos da Costa
Diretora da Subsecretaria de Edies Tcnicas
Anna Maria de Lucena Rodrigues
Diretor Adjunto
Andr Luiz Rodrigues Santana

Equipe editorial
Projeto grfico, editorao e coordenao
Servio de Impresso Eletrnica (SEIMEL) da Secretaria Especial de Editorao e Publi-
caes (SEEP)
Capa
Subsecretaria de Projetos Especiais (SUPRES) da Secretaria Especial de Comunicao
Social (SECES)
Impresso e acabamento
Secretaria Especial de Editorao e Publicaes (SEEP)

Ficha catalogrfica feita por Fabrcia da Silva Costa Feitosa


ISBN: 978-85-7018-332-3

Drummond, Maria Claudia.


A democracia desconstruda : o dficit democrtico nas relaes interna-
cionais e os parlamentos da integrao / Maria Claudia Drummond. Braslia :
Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2010.
415p. (Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do
Senado Federal)

1. Relaes internacionais. 2. Democracia. 3. Integrao regional. I. Ttulo.


II. Srie.

CDD 320

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SENADO FEDERAL

Mesa Diretora
Binio 2009/2010

Senador Jos Sarney


Presidente

Senador Marconi Perillo Senadora Serys Slhessarenko


1 Vice-Presidente
o
2a Vice-Presidente

Senador Herclito Fortes Senador Joo Vicente Claudino


1 Secretrio
o
2o Secretrio

Senador Mo Santa Senadora Patrcia Saboya


3o Secretrio 4a Secretria

Suplentes de Secretrio

Senador Csar Borges


Senador Adelmir Santana
Senador Ccero Lucena
Senador Gerson Camata

Haroldo Feitosa Tajra


Diretor-Geral

Claudia Lyra Nascimento


Secretria-Geral da Mesa

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e Monografias
de Servidores do Senado Federal

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apresentao

Por meio de pesquisas de campo (questionrios e entrevistas) e bibliogr-


fica, este estudo, especialmente pautado na pesquisa de campo e na coleta de
dados (por ser um tema indito) e menos no campo terico (pelo fato de haver
poucas fontes bibliogrficas no campo terico tanto do marketing institucional
quanto do marketing turstico) tem como objetivo lanar luzes numa rea nova
e averiguar o impacto do projeto de visita na construo da imagem positiva
do Parlamento a partir das informaes passadas ao visitante durante a visita
ao Congresso Nacional, chamando especial ateno ao fato de alertar para
a responsabilidade de cada cidado na composio do Parlamento. Assim,
averiguou-se a parcela dos visitantes quanto imagem modificada com as
informaes recebidas durante a visita; se os visitantes gostariam de ter mais
informaes sobre o Processo Legislativo; se de fato as pessoas confundem
os Poderes que compem o Estado; se a conduta de alguns parlamentares
contamina a imagem que a sociedade tem do Legislativo; e, finalmente, se,
apesar de todos os problemas que o projeto enfrenta, de fato uma ferramenta
estratgica importante por se tratar de um contato interpessoal com o pblico.
Diferentemente dos outros meios de comunicao, deve-se atentar para o fato
de no se tratar de passar uma imagem falsa ou maquiada do parlamento,
mas de utiliz-lo da forma mais transparente possvel para que o pblico faa
o seu julgamento s que com mais responsabilidade, ciente da parcela que
lhe cabe no processo democrtico.
Palavras chave: Imagem Positiva ,Parlamento Brasileiro, Transparncia,
Visita Institucional.

Senador Jos Sarney


Presidente

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introduo
com grande satisfao e com muito orgulho que apresentamos ao leitor os textos
que inauguram a Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do Senado
Federal, selecionados como os melhores entre os mais de 50 trabalhos acadmicos que
atenderam ao chamado do concurso lanado este ano pela primeira vez.
gratificante, efetivamente, uma satisfao e um orgulho poder constatar a
qualidade do corpo de servidores desta Casa, que se manifesta de forma insofismvel
em todos os trabalhos apresentados e, de forma excelente, naqueles que foram enfim
premiados com a publicao.
E no se trata aqui apenas de um orgulho superficial e de uma satisfao bene-
volente. Essa qualidade de nosso corpo tcnico-administrativo no h exagero em
diz-lo um ingrediente indispensvel da fora de nosso Parlamento. E, vale lembrar,
um Parlamento slido essencial para a nossa sade democrtica.
Entre os muitos papis que cumpre o Parlamento, o de ser o frum para onde
convergem os grandes debates nacionais , certamente, um dos mais fundamentais.
aqui, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, que reverberam as diversas vozes
em que se exprime nossa sociedade. Deputados e Senadores so os portadores dessas
vozes mltiplas, plurais, que manifestam os pontos de vista igualmente mltiplos e plurais
de nossa sociedade e esse o papel fundamental da representao poltica.
Mas para que esse debate seja frutfero, preciso mais do que a poltica e a que
poder contar com um corpo tcnico qualificado e atualizado, bem formado e bem informado,
torna-se fundamental para o exerccio pleno do mandato que recebemos dos cidados.
Como bem demonstra o resultado deste primeiro concurso de teses, dissertaes e mo-
nografias, podemos dizer que temos a ventura de satisfazer com brilho essa condio.
Este ano, premiamos dez trabalhos que se destacaram por sua excelncia.
Na categoria teses de doutorado, Ana Lcia Coelho Romero Novelli estuda o fe-
nmeno da opinio pblica brasileira a partir de seu relacionamento com o Congresso
Nacional, tema de alta relevncia tanto para entendermos e avaliarmos os processos que
caracterizam a formao da opinio pblica, quanto para avaliarmos o prprio Parlamento,
instituio cujo funcionamento, por natureza, tem uma sensibilidade peculiar forma como
percebido pela opinio do pblico. Maria Cludia Barbosa de Oliveira Drummond, por
sua vez, aborda o tema atualssimo dos parlamentos de integrao, e a questo que tende

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a crescer na nossa agenda de discusses, medida que a integrao poltica dos pases do
Mercosul for avanando, do dficit democrtico nas relaes internacionais.
Na categoria dissertaes de mestrado, trs servidores foram contemplados com a
publicao de seus trabalhos. Mellina Motta de Paula Bernardes parte de sua experincia
na Casa para refletir sobre a ocorrncia de interfaces entre as competncias do Senado
Federal, estudando uma das recomendaes apresentadas no relatrio final da CPI dos
Ttulos Pblicos. Paulo Fernando Mohn e Souza e Thales Chagas Machado Coelho, por sua
vez, trazem contribuies ao entendimento de duas questes importantes e de amplo
alcance, o primeiro sobre o princpio de subsidiariedade como princpio de organizao
do Estado e sua aplicao no federalismo, o segundo sobre o princpio de moderao e
seu papel na legitimao do controle judicial da constitucionalidade das leis.
Na categoria monografias de ps-graduao, Arlindo Fernandes de Oliveira e
Flvia Cristina Mascarenhas Magalhes abordam, em seus trabalhos, dois lados das
cada vez mais complexas relaes entre a esfera jurdica e a esfera poltica, o primeiro
tratando do tema do judicirio legislador, a segunda estudando a judicializao da
poltica a partir da anlise da evoluo do Direito Eleitoral brasileiro entre 2002 e 2008.
Carlos Eduardo Rodrigues Cruz realiza um estudo comparado dos sistemas de controles
internos dos diversos Poderes para discutir a real necessidade de sua integrao e a
melhor forma de institucionaliz-la. Luiz Carlos Santana de Freitas estuda a delicada
questo do controle normativo da mdia do Congresso Nacional, que, por sua natureza
e para cumprir sua finalidade republicana, est forada a caminhar por um caminho
mais estreito do que a mdia em geral, o que no deixa de ter reflexos sobre a ativi-
dade jornalstica. Por fim, Walesca Borges da Cunha e Cruz mostra, em seu trabalho,
como o projeto de visita do Parlamento brasileiro tem colaborado para a construo
de uma nova imagem, mais positiva, do Congresso Nacional, constituindo-se em pea
importante da relao entre as instituies e os cidados e contribuindo, assim, para a
transparncia e para o aperfeioamento da cultura poltico-democrtica entre ns.
Como se v, o leque de temas amplo e variado to amplo e to variado quanto
a prpria atividade parlamentar, que necessita, para alm dessa variedade, de per-
manente atualizao. reconfortante sabermos, como parlamentares, que temos
nossa volta colaboradores constantemente envolvidos em aprimorar seu trabalho e
o nosso trabalho por meio da reflexo e da produo de novo conhecimento.
Lanamos hoje a primeira mostra da valiosa contribuio de nossos servidores
produo desse conhecimento sem o qual o nosso exerccio da atividade parlamentar
ficaria, sem sombra de dvida, prejudicado. Tenho certeza de que, nos prximos anos,
com o crescimento desta coleo, teremos ainda mais motivos de nos orgulhar de
nosso corpo de servidores e de sua capacidade de contribuir para o aprimoramento
desta instituio o Parlamento , que o corao mesmo da democracia.
A todos os premiados, deixo aqui minhas congratulaes e meus sinceros agra-
decimentos pelo excelente trabalho que realizam.
Senador Herclito Fortes
1 Secretrio do Senado Federal
o

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MARIA CLAUDIA DRUMMOND

A DEMOCRACIA DESCONSTRUDA.
O DFICIT DEMOCRTICO NAS RELAES INTERNACIONAIS
E OS PARLAMENTOS DA INTEGRAO

Tese, revista e atualizada, apresentada como requisito


parcial obteno do grau de Doutor.

Curso de Doutorado em Histria das Relaes Interna-


cionais, Instituto de Cincias Humanas, Departamento
de Histria, Universidade de Braslia. Orientador:
Prof. Dr. Estevo Chaves de Rezende Martins.

Tese

BRASLIA
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Aos meus pais (in memoriam), e aos meus filhos,


construtores do futuro. Ao Ray, com o meu amor.

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AGRADECIMENTOS

Meu agradecimento ao Professor Estevo Chaves de Rezende Martins,


que acompanhou a elaborao deste trabalho, pelo precioso apoio, pelas
sugestes e orientao. Tambm agradeo aos Professores Jos Carlos Brandi
Aleixo e Antnio Carlos Lessa, cujos comentrios, por ocasio do meu Exame
de Qualificao, muito contriburam para o enriquecimento da pesquisa. Meu
reconhecimento tambm ao Professor Antnio Augusto Canado Trindade pelo
valioso material bibliogrfico, e por possibilitar a minha pesquisa na Biblioteca
da Corte Interamericana de Direitos Humanos e no Instituto Interamericano de
Direitos Humanos, em So Jos, Costa Rica. Agradeo, ainda, pelo excelente
material bibliogrfico e preciosas sugestes, ao Professor Jorge Fontoura.
Aos colegas do Servio de Apoio Tcnico da Consultoria Legislativa do
Senado Federal, agradeo pela ajuda na obteno de material bibliogrfico e
documentos, bem como aos da Seo de Editorao, pela solicitude com que
me ajudaram a formatar esta dissertao. Meu reconhecimento vai tambm
para Srgio de Oliveira Penna, Consultor-Geral Legislativo quando da elaborao
desta tese, pelo decidido apoio e estmulo constante, e para Bruno Dantas,
seu sucessor, cujo incentivo animou-me a proceder reviso e atualizao
deste trabalho.
Meu reconhecimento ao Deputado Dr. Rosinha, ex-Presidente da Seo
Brasileira da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, e ao Secretrio
da Seo Brasileira, Antnio Ferreira Costa Filho, cujo apoio possibilitou-me
a realizao da pesquisa no Parlamento Europeu e nos Parlamentos Andino
e Centro-Americano.
Meus agradecimentos vo tambm para o Secretrio Ruben Vlez N-
nez, do Parlamento Andino, e toda a sua equipe; bem como para o Secretrio
Werner Vargas Torres e funcionrios do Parlamento Centro-Americano, pela
solicitude e gentileza com que me receberam. Agradeo tambm ao Professor

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Marco Romero Cevallos, da Universidade Simon Bolvar, a Hctor Alfredo Ruano
Castaaza e a Alfredo Trinidad, assessores respectivamente, do Gabinete da
Junta Diretiva e da Presidncia do Parlamento Centro-Americano, pelo ma-
terial bibliogrfico fornecido. Meu reconhecimento a Andrew Drzemczewski,
do Conselho da Europa e sua esposa, Anne Marie, pela gentil acolhida em
Estrasburgo e pela disposio em ajudar-me na pesquisa.
Pelas entrevistas gentilmente concedidas, agradeo ao Embaixador Ber-
nardo Perics, Ministra Maria Cristina Boldorini, ao ento Secretrio e hoje
Conselheiro Haroldo Ribeiro, a Mario Heinrich, Secretrio da Comisso de Re-
gimento e de Imunidades da Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa
e a Oscar Daniel Casal, Secretrio Administrativo Parlamentar Permanente
da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul; aos Secretrios das Sees
Nacionais da CPC, bem como a todos os demais entrevistados, que prestaram
valiosa contribuio para o enriquecimento deste estudo.
Aos amigos queridos que, distncia, acompanharam a elaborao deste
trabalho e de cuja companhia precisei privar-me, agradeo pelo estmulo e
pela pacincia. Aos amigos que tive a fortuna de vir a conhecer e estimar ao
longo e em virtude deste estudo, entre os quais menciono, em especial, a
ento Conselheira e hoje Ministra Mrcia Loureiro, dedico tambm os meus
agradecimentos.
A Adriano e Isabela, Otvio e Hilana, e Vincius, cuja presena constante
ao longo da elaborao desta tese, carinhosa compreenso, sugestes e con-
tribuies bibliogrficas, tornaram esta jornada mais rica e amena, dedico o
meu amor e a minha gratido.
Ao meu querido marido, Ray Acciardo, que acompanhou o processo de
reviso e atualizao do trabalho cinco anos depois, agradeo pelo estmulo,
pela carinhosa presena e terno companheirismo.

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O agrupamento geral em que, por aes conjugadas


do Fora e do Dentro da Terra, encontra-se empe-
nhada, neste momento, a totalidade das potncias e
das unidades pensantes, a reunio em bloco de uma
Humanidade cujos fragmentos se soldam e se penetram
aos nossos olhos, a despeito e mesmo proporo dos
esforos que fazem para se separarem, tudo isso
toma at o fundo uma forma inteligvel desde que a
divisamos a culminao natural de um processo cs-
mico de organizao que nunca variou desde as eras
longnquas em que nosso planeta era juvenil.

Pierre Teilhard de Chardin. O Fenmeno Humano.


So Paulo:

Editora Cultrix, 1986, p. 277.

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADC Aliana Democrtica Centro-Americana


ALADI Associao Latino-Americana de Integrao
ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
BENELUX Blgica, Pases Baixos, Luxemburgo
CD Grupo Parlamentar Centro Democrtico
CDC Convergncia Democrtica Centro-Americana
CECA Comunidade Europia do Carvo e do Ao
CED Comunidade Europia de Defesa
CEE Comunidade Econmica Europia
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina
CMC Conselho do Mercado Comum
COREPER Comit de Representantes Permanentes
COSAC Conferncia dos rgos Especializados nos Negcios Comunitrios e
Europeus dos Parlamentos da Unio Europia
CRS Congressional Research Service
CPC Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul
CPE Comunidade Poltica Europia
CRPM Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul
EURATOM Comunidade Europia da Energia Atmica
FCCP Foro de Consulta e Concertao Poltica
FIPA Frum Interparlamentar das Amricas
FOPREL Foro dos Presidentes dos Poderes Legislativos

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GATT Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
GMC Grupo Mercado Comum
GPI Grupo Parlamentario de Izquierda
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MOPA Misses de Observadores do Parlamento Andino
NAFTA North Atlantic Free Trade Agreement
OCDE Organizao Europia de Cooperao Econmica
ODECA Organizao dos Estados Centro-Americanos
OEA Organizao dos Estados Americanos
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONU Organizao das Naes Unidas
OSCE Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa
OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
OUA Organizao da Unidade Africana
PAC Poltica Agrcola Comum
PARCUM Parlamento das Comisses de Cultura do Mercosul
PARLACEN Parlamento Centro-Americano
PARLATINO Parlamento Latino-Americano
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PESC Poltica Externa e de Segurana Comum
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PT Partido dos Trabalhadores
SACU Southern African Customs Union
SAI Sistema Andino de Integrao
SAM Secretaria Administrativa do Mercosul
SAPP Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente
SICA Sistema de Integrao Latino-Americana
UNASUL Unio das Naes Sul-Americanas.

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Resumo

O trabalho destaca as grandes transformaes ocorridas no cenrio inter-


nacional ao longo do sculo XX, consubstanciadas nos processos de globaliza-
o e de integrao regional. Neste quadro, o processo decisrio d-se cada
vez mais em nvel intergovernamental, ou s vezes, supranacional. Decises
concernentes a temas capazes de exercer inegvel impacto sobre o cotidiano
dos cidados so tomadas no mbito de processos de integrao ou por meio
de negociaes levadas a cabo no seio de organizaes internacionais, como a
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Por conseguinte, o cidado comum
v-se distante dos processos decisrios, impotente para neles intervir e se fazer
representar. A pesquisa busca constatar se so, as instituies parlamentares
existentes em mbito regional, pertencentes a estruturas institucionais de
processos de integrao regional, capazes de cobrir o dficit democrtico
que parece caracterizar as decises tomadas em nvel intergovernamental e
supranacional. Define-se, para facilitar a anlise, uma tipologia das instituies
parlamentares internacionais, distinguindo-se os parlamentos de integrao
daquelas assemblias parlamentares internacionais voltadas apenas para a
diplomacia parlamentar. So examinados, comparativamente, o Parlamento
Europeu, o Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano e a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul, mais tarde transformada em Parlamento
do Mercosul, buscando-se definir at que ponto so capazes de desempenhar
as funes clssicas atribudas aos parlamentos nas democracias representa-
tivas: representao, legislao, legitimao e controle. Estuda-se tambm,
no tocante a processos de integrao com aspectos supranacionais, o papel
desempenhado pelos tribunais da integrao no que se refere ao fortalecimento
das respectivas instncias parlamentares. A pesquisa demonstra que houve
avanos substanciais no tocante ao Parlamento Europeu, podendo-se atribuir
o dficit democrtico existente na integrao europia, em maior medida,
dificuldade que tm as populaes em vislumbrar a democracia fora do quadro

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do Estado nacional. J o caso dos parlamentos latino-americanos examinados
afigura-se distinto, tendo, a pesquisa, revelado a sua ineficcia como canal de
comunicao entre a sociedade civil e os rgos decisrios da integrao.

Palavras-chave: Parlamentos regionais. Integrao. Dficit democrtico.

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Abstract

The work stresses the transformations in the international scene along


the last century that have resulted in processes of globalization and regional
integration. In this context, decision-making processes occur more and more
at the intergovernmental or supranational levels. Decisions dealing with issues
capable of causing impact on citizens day-to-day life are taken in the realm
of processes of integration or of negotiations conducted within international
organisations, such as the World Trade Organisation (WTO). Therefore, the
ordinary citizen is kept away from the decision making processes, impotent
to intervene and to be represented. The research seeks to establish whether
parliamentary institutions existing at the regional level and belonging to insti-
tutional frameworks created for regional integration processes are capable of
solving the problem of the democratic deficit. In order to facilitate the analysis,
a typology of international parliamentarian institutions is defined, whereby
integration parliaments are differentiated from international parliamentary
assemblies performing exclusively initiatives of parliamentary diplomacy. The
European Parliament, the Andean Parliament, the Centro-American Parliament
and the Joint Parliamentary Committee of Mercosur, later transformed in the
Parliament of Mercosur, are examined from a comparative perspective, in
an effort to define to what extent they are capable of performing the classi-
cal functions of parliaments in representative democracies: representation,
legislation, legitimation and control. In what concerns integration processes
with supranational aspects, the role played by regional courts, resulting in the
strengthening of the respective parliamentary institutions, is studied. The re-
search shows that there have been substantial advances in what concerns the
European Parliament, and that the democratic deficit existing in the integration
of Europe can be now attributed, to a great extent, to the difficulty citizens
find in envisaging democracy outside the framework of the nation-state. On
the other hand, the Latin-American parliaments examined proved to be at a

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different stage of development, as the research revealed their inefficacy as a
communication channel between society and the decision-making organs of
integration.
Key-words: Regional parliaments. Integration. Democratic deficit. Trans-
formations in the international scene.

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2010

SUMRIO

Pg.
1 INTRODUO..................................................................................... 29
PRIMEIRA PARTE
A Ordem Mundial em Mutao
2 SCULO XX E AS GRANDES TRANSFORMAES NO CENRIO INTER-
NACIONAL............................................................................................... 39
2.1 a emergncia de um sistema de governana global e de estru-
turas institucionais de mbito regional . ....................................... 39
2.2 o sculo xx e o enfraquecimento do estado nacional ............ 42
2.3 definio do instrumental terico........................................... 45
2.3.1 A contribuio da escola inglesa..................................... 46
2.3.2 Sistema internacional ou sociedade internacional?........ 48
2.3.3 A relativizao de soberania........................................... 54
2.4 a homogeneizao................................................................... 57
2.5 das foras profundas de renouvin sociedade civil planetria... 62
2.6 cidadania global: representao e participao nas relaes
internacionais................................................................................ 66
3 O DFICIT DEMOCRTICO E AS INSTITUIES PARLAMENTARES IN-
TERNACIONAIS ....................................................................................... 69
3.1 O dficit democrtico nas relaes internacionais . ................ 69
3.1.1 O dficit democrtico em processos de integrao regio-
nal............................................................................................. 71
3.1.1.1 Unio Europeia......................................................... 74
3.1.1.2 Mercosul................................................................... 76
3.1.1.3 O enfraquecimento dos parlamentos nacionais ...... 77

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Pg.
3.2 Surgimento e proliferao de instituies parlamentares inter-
nacionais ....................................................................................... 79
3.2.1 Breve histrico da evoluo da diplomacia parlamentar..... 80
3.2.2 Assemblias de diplomacia parlamentar e assemblias
parlamentares de integrao.................................................... 84
3.2.3 Tipologia das assembleias parlamentares internacionais... 87
3.2.4 Consideraes finais......................................................... 88
SEGUNDA PARTE
O PARLAMENTO EUROPEU
4 REPRESENTAO E LEGITIMIDADE EM PROCESSOS DE INTEGRAO
REGIONAL: O PARLAMENTO EUROPEU .................................................. 93
4.1 supranacionalidade e dficit democrtico: a gnese do parla-
mento europeu.............................................................................. 93
4.1.1 Unio Europeia: objeto poltico no identificvel?........ 98
4.1.2 A Europa do ps-guerra revive o sonho federalista.......... 100
4.1.3 Como administrar em conjunto o carvo e o ao? A me-
todologia Monnet...................................................................... 103
4.1.4 O modelo CECA encontra os seus limites.......................... 108
4.1.5 O papel do Tribunal de Justia como elemento integrador:
as doutrinas da aplicabilidade direta e da supremacia da norma
comunitria............................................................................... 112
4.2 a parlamentarizao: pequenos passos e grandes saltos........ 117
4.2.1 Os pequenos passos......................................................... 120
4.3 Os grandes saltos..................................................................... 124
4.3.1 As eleies diretas............................................................ 124
4.3.2 No taxation without representation: a competncia de
controle sobre o oramento...................................................... 128
4.3.3 O Parlamento fora o dilogo interinstitucional............... 130
4.3.4 O caso Isoglucose............................................................. 134
4.4 O Projeto Spinelli...................................................................... 136
5 COMPETNCIAS DO PARLAMENTO EUROPEU................................... 139
5.1 O ato nico europeu: a regra da maioria qualificada no conselho
beneficia o parlamento.................................................................. 139
5.2 Competncia consultiva: da consulta cooperao................ 140

24 Maria Claudia Drummond

02330.indd 24 27/10/2010 17:16:23


Pg.
5.2.1 A consulta......................................................................... 140
5.2.2 A cooperao.................................................................... 144
.5.3 Competncia legislativa: da co-deciso ao processo legislativo ordin-
rio....................................................................................................................
147
5.3.1 A co-deciso..................................................................... 147
5.3.2 O processo Legislativo ordinrio...................................... 149
5.4 O dilogo parlamento conselho: a prtica da conciliao
contribui para o amadurecimento do parlamento........................ 150
5.4.1 A prtica da cooperao e da co-deciso......................... 152
5.5 O parecer favorvel.................................................................. 154
5.5.1 O Parlamento utiliza, com sabedoria, o poder de veto..... 158
5.6 Competncia propositiva......................................................... 162
5.7 Competncias de controle....................................................... 165
5.7.1 A censura.......................................................................... 165
5.7.1.1 O episdio da Comisso Santer................................ 168
5.7.2 Poderes de investidura..................................................... 170
5.7.2.1 Designao da Comisso.......................................... 170
5.7.2.2 Um divisor de guas: o veto virtual Comisso Bar-
roso....................................................................................... 171
5.7.2.3 Apreciao de outras designaes........................... 174
5.7.3 Competncia de superviso e de acesso informao.... 176
5.7.4 A comitologia: barreira ao controle do Parlamento...... 179
5.7.5 As comisses de inqurito e as audincias pblicas......... 180
6 ELEIES E ABSTENO NA UNIO EUROPEIA................................. 183
6.1 Primeiro parlamento internacional eleito, em sua totalidade,
por sufrgio universal direto.......................................................... 183
6.2 Grupos polticos transnacionais, iniciativa indita................... 188
6.3 a natureza do dficit democrtico........................................... 191
6.3.1 O dficit de representao: a absteno nas eleies eu-
ropias....................................................................................... 193
6.4 Um balano das conquistas. Desafios e perspectivas.............. 199
6.4.1 As conquistas.................................................................... 199
6.4.2 Os desafios: solucionar o dficit democrtico.................. 200
6.4.3 As perspectivas: o tratado que estabelece uma constituio
para a Europa............................................................................ 203

A Democracia Desconstruda 25

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Pg.
TERCEIRA PARTE
PARLAMENTOS DE INTEGRAO LATINO-AMERICANOS
7 PARLAMENTO ANDINO...................................................................... 209
Pg.
7.1 Uma comunidade latino-americana de naes: antiga aspira-
o.................................................................................................. 209
7.1.1. A integrao e a centralidade das relaes com os Estados
Unidos da Amrica.................................................................... 212
7.1.2 A integrao como ferramenta para o desenvolvimento. 217
7.2 A Comunidade Andina............................................................. 222
7.2.1 Caractersticas da integrao Andina.............................. 223
7.2.2 O Sistema Andino de Integrao (SAI).............................. 225
7.2.3 O Conselho Presidencial Andino....................................... 227
7.2.4 O Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores.... 227
7.2.5 A Comisso da Comunidade Andina................................. 228
7.2.6 A Secretaria-Geral da Comunidade Andina...................... 230
7.2.7 Duas criaes tardias: o Tribunal de Justia da Comunidade
Andina e o Parlamento.............................................................. 232
7.3 Primeiras iniciativas em prol de uma instituio parlamentar
para a sub-regio andina............................................................... 233
7.3.1 Natureza, propsitos e competncias do Parlamento An-
dino........................................................................................... 234
7.3.2. Anlise das competncias do Parlamento Andino........... 236
7.3.2.1 Competncia propositiva ......................................... 237
7.3.2.2 Competncia legislativa............................................ 240
7.3.2.3 Competncia de controle......................................... 242
7.3.2.4 Harmonizao normativa.......................................... 251
7.3.3 Representao.................................................................. 252
7.3.3.1 Peculiaridades da estrutura poltico-partidria na
Amrica Latina...................................................................... 252
7.3.3.2 Representao e eleies diretas............................. 253
7.3.3.3 A questo do duplo mandato................................... 257
7.4 O Tribunal de Justia Andino: soluo para o estancamento da
integrao...................................................................................... 260

26 Maria Claudia Drummond

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Pg.
7.4.1 Contribui o Tribunal para a constitucionalizao do
processo andino de integrao?................................................ 261
7.4.2. As aes de nulidade, de omisso e de descumprimento
podem ser utilizadas pelo Parlamento para aprofundar as suas
competncias............................................................................ 263
7.4.3. O reenvio prejudicial como instrumento para a constitucio-
nalizao e a conseqente parlamentarizao do processo. 266
7.4.4 Sistemas paralelos de arbitragem ou conciliao enfra-
quecem o Tribunal..................................................................... 268
7.5 Concluses: Um Parlamento em evoluo............................... 273
8 PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO (PARLACEN)............................. 277
8.1 Parlamento Centro-Americano: instrumento para a promoo
da paz e da democracia na Amrica Central.................................. 277
8.1.1 O processo de criao do Parlamento Centro-Americano... 279
8.1.2 De como a composio de um parlamento democratica-
mente eleito torna-se razo de sua debilidade......................... 283
8.1.3 Atribuies........................................................................ 285
8.1.4. Representao................................................................. 289
8.2 A reforma da Carta da Odeca................................................... 294
8.3 O Parlacen vai corte.............................................................. 300
8.4 Um parlamento ameaado...................................................... 306
8.5 O retrocesso e a reao do parlacen........................................ 310
9 A COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA (CPC) E O PARLAMENTO DO
MERCOSUL.............................................................................................. 313
9.1 A opo intergovernamental do mercosul............................... 313
9.2 Brasil e Argentina privilegiam a dimenso parlamentar na in-
tegrao bilateral........................................................................... 315
9.2.1 O Tratado de Assuno e o retrocesso na dimenso par-
lamentar da integrao............................................................. 317
9.2.2 A Comisso Parlamentar Conjunta aprova o seu Regimento
e se atribui competncias.......................................................... 321
9.2.3. Um processo decisrio anmalo..................................... 323
9.2.4 Do Tratado de Assuno ao Protocolo de Ouro Preto: a
Comisso Parlamentar Conjunta busca funes na integrao. 324
9.2.4.1 Disseminando a informao..................................... 324

A Democracia Desconstruda 27

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Pg.
9.3. Os desafios de Ouro Preto...................................................... 326
9.3.1 Acelerar procedimentos internos para a pronta entrada
em vigor das normas do Mercosul: misso impossvel . ........... 329
9.3.2 O Artigo 26 suscita oposio no Congresso Nacional bra-
sileiro......................................................................................... 330
9.3.3 Outras competncias luz de Ouro Preto........................ 332
9.3.4 A interlocuo entre a Comisso Parlamentar Conjunta e
o Conselho do Mercado Comum: oportunidades perdidas....... 334
9.3.5 O Convnio de Cooperao Tcnica com a Unio Euro-
pia............................................................................................ 338
9.4 O Acordo Interinstitucional entre o Conselho do Mercado Comum
e a Comisso Parlamentar Conjunta: um salto e um desafio........... 341
9.5 A parlamentarizao do mercosul........................................... 342
9.5.1 Primeiras tentativas......................................................... 343
9.5.2 Finalmente, a vontade poltica......................................... 345
9.5.3 O projeto de Puerto Iguaz............................................... 347
9.6. As negociaes do protocolo constitutivo do parlamento do
mercosul........................................................................................ 349
9.6.1 Competncias do Parlamento do Mercosul: competncia
consultiva ................................................................................ 352
9.6.2 Parlamento do Mercosul: rgo de controle da integrao? . 354
9.6.3 Representao: a proporcionalidade atenuada ............. 355
9.6.4 A representao cidad e o acordo poltico.................... 358
9.7 Avaliao dos resultados at aqui alcanados ........................ 363
10 CONCLUSES................................................................................... 367
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................... 379
ANEXO..................................................................................................... 415

28 Maria Claudia Drummond

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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal

________________________

2010

1 INTRODUO

Afirma Anthony Giddens que j existe um governo global e que tambm j


existe uma sociedade civil global1. Neste caso, cabe a seguinte pergunta: quem
representaria os interesses desta sociedade civil global junto ao governo glo-
bal? Pois, efetivamente, a emergncia de uma sociedade civil organizada, tanto
na esfera regional como na global, faria supor a necessidade da transposio de
mecanismos de representao para estes patamares mediante a implantao
de rgos parlamentares tanto no nvel regional como no global.
Na realidade, o dficit de representao j se reflete nos parlamentos na-
cionais, cuja exgua participao nas relaes exteriores tornou-se, nos ltimos
tempos, e no apenas no Brasil, motivo de pronunciada frustrao para deputados
e senadores. De tema reservado aos governantes, com reduzidas possibilidades
de atrair o interesse popular, e, por conseguinte, de seduzir eleitores, a poltica
externa passou a ocupar posio de destaque na vida poltica nacional. Muitas
de suas dimenses equivalem em importncia, hoje em dia, s prprias polticas
pblicas internas, incidindo diretamente sobre o dia a dia do cidado.
Este trabalho pretende examinar o papel que instituies parlamentares
internacionais vm desempenhando no contexto de uma ordem mundial em
mutao, onde os foros decisrios migram para alm das fronteiras nacionais,
e, por conseguinte, escapam ao alcance dos instrumentos democrticos de
controle, que seguem confinados aos limites do Estado territorial2.

1 Ver GIDDENS, Anthony. A terceira via: Reflexes sobre o impasse poltico atual e o futuro da social-
democracia, Rio de Janeiro: Record, 2000, p. 152.
2 Habermas alerta para o fato de no estar mais o Estado em condies de proteger suas populaes
contra os efeitos, muitas vezes perversos, de decises tomadas por outros atores ou contra as reaes
produzidas por processos originados fora de suas fronteiras. Segundo aquele autor, a legitimao
democrtica tambm prejudicada persistentemente, mesmo que de maneira menos visvel, quando
tratados intergovernamentais dissimulam a necessidade crescente de coordenao. Contudo, (...)
quanto mais freqentes e importantes as matrias reguladas por meio de negociao interestatal,
tanto mais decises sero subtradas a uma formao democrtica da opinio e da vontade, as quais

A Democracia Desconstruda 29

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Quanto delimitao do tema, a pesquisa descortinou-me campo mais
amplo de estudo do que supusera existir. H, na verdade, nmero muito maior
de parlamentos, ou assembleias parlamentares internacionais, nos mbitos
mundial, regional e sub-regional, do que normalmente se supe. Optei por
examinar, dentre estes, os parlamentos associados a processos de integrao
regional, buscando definir se so capazes de solucionar o dficit democrti-
co existente nas relaes internacionais3. Neste contexto, pretendo utilizar
conceitos presentes em novos temas em estudo nas relaes internacionais,
como o caso da governana global4.
Portanto, o trabalho parte da premissa, j identificada por vrios autores,
da existncia de um dficit de democracia nas negociaes internacionais, mas
percebido mais claramente nos processos de integrao regional.
Foi fundamentalmente esta percepo, fruto do trabalho que venho
desenvolvendo como Consultora Legislativa do Senado Federal, inicialmen-
te junto Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do
Mercosul, hoje Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul5, que
levou ideia da realizao desta pesquisa. Por isto mesmo, ela apresenta
um desafio adicional, ademais das dificuldades j naturalmente associadas
elaborao de uma tese. Trata-se do desafio de manter uma distncia mnima
do objeto da pesquisa, requerida como condio para que se proceda a uma
verdadeira abordagem cientfica do tema em estudo. Envolve esforo, todo
pessoal e constante, de separao entre o que se vai produzindo no dia a dia
do Parlamento do Mercosul (anteriormente Comisso Parlamentar Conjunta
do Mercosul), com o entusiasmo de quem constri algo novo e a viso crtica
e analtica necessrias avaliao cientfica.
Outros desafios precisam ser mencionados: a escassa literatura sobre os
parlamentos regionais (com exceo do Parlamento Europeu, que vem sendo
objeto de abundante reflexo acadmica) exigiu o meu deslocamento aos

normalmente dependem de arenas nacionais. Ver HABERMAS, Jrgen. Era das Transies. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 107.
3 A Unio Interparlamentar a nica entidade de mbito mundial integrada por parlamentares, exis-
tente neste momento. Embora sua atuao no possa ser descartada como diplomacia parlamentar
suas caractersticas enquadram-na mais na categoria de uma organizao de direito privado.
4 SMOUTS, Marie-Claude. La mutation dune discipline. In: Les nouvelles relations internationales.
Pratiques et thories. Paris: Press de Sciences Po., 1998.
5 O Parlamento do Mercosul sucedeu antiga Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. Utilizo nesse
contexto o termo Representao Brasileira, assim como o faz a Resoluo n 1-CN de 2007. Quando
vista de dentro do Parlamento brasileiro a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul
comumente designada como Comisso Mista do Mercosul.

30 Maria Claudia Drummond

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Coleo de Teses,
parlamentos estudados, onde pude acompanhar os trabalhos Dissertaes
e avaliar o seu desenvolvimento. Em segundo lugar, cabe men-
e Monografias
cionar o dinamismo de que se reveste o objeto do estudo. Os de Servidores do Senado Federal
blocos regionais no so, efetivamente, entidades estticas, e ________________________
apresentam transformaes, particularmente neste incio de 2010
sculo, que incidem tambm sobre sua estrutura institucional.
Assim, no resulta difcil ao observador verificar que, no con-
texto internacional, tudo parece estar em constante mutao:
enquanto pases da Unio Europia foram chamados a pronunciar-se sobre
o Tratado da Constituio para a Europa e o Mercosul prepara o seu prprio
parlamento, o Parlamento Centro-Americano, por seu turno, parece trilhar o
caminho inverso, e enfrenta ameaa de grave retrocesso.
O desenrolar da pesquisa pareceu sinalizar para uma nfase maior no
aparato terico mais geral das relaes internacionais, como os conceitos
cunhados pelas escolas inglesa e francesa, conforme exporei no Captulo I, do
que nas especificidades da teoria poltica da integrao regional, que j foram
objeto de minha dissertao de mestrado6.
No se pretende, no contexto deste trabalho, discutir, do ponto de vista
conceitual, as idias de democracia, representao e legitimao. Um exame
aprofundado destas noes desviaria o foco da anlise da principal hiptese
que aqui se levanta que supe um quadro histrico internacional em mutao,
no qual a democracia, conforme praticada nos limites do Estado nacional, j
no seria suficiente para legitimar decises tomadas em foros internacionais,
que se multiplicam e aumentam em importncia; e que se faria necessria
a implantao de organismos parlamentares de representao popular em
esfera exterior ao Estado-nao7.
Contudo, dada a importncia de que se reveste a idia de representao
para a presente pesquisa, convm especificar o seu contedo. A representao
a que aqui se refere aquela livre de mandato imperativo8, que nasce com o

6 Ver DRUMMOND, Maria Claudia. O MERCOSUL e a Articulao de Atores Sociais: o caso brasileiro
(1991-1994). Dissertao de mestrado apresentada no Departamento de Cincia Poltica e Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia, julho de 1995, mimeo.
7 Ver, sobre as diversas formas de democracia, DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 2001.
8 Expresso referente s estruturas polticas medievais, onde as aes do representante so limitadas
pelos desejos daquele a quem representa. Na representao livre o representante eleito no est ligado
a instruo alguma, mas senhor de suas aes. Seu dever consiste, assim, em seguir as convices
prprias e no os interesses de seus delegantes. Ver WEBER, Max. Economia e Sociedade: fundamentos
de sociologia compreensiva. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1991, vol. I, p. 194.

A Democracia Desconstruda 31

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Estado moderno e d origem aos parlamentos contemporneos. Para Weber,
o sistema representativo parlamentar d expresso a distintas posies pol-
ticas e serve de intermedirio entre as populaes e as instituies governa-
mentais. Na democracia representativa os parlamentos constituem, assim, o
instrumento pelo qual o pblico exerce controle sobre as decises do Poder
Executivo e por meio do qual expressa as suas demandas.
Neste contexto, a pesquisa busca elucidar se os parlamentos criados no
mbito das estruturas institucionais de processos de integrao econmica
que chamaremos de parlamentos de integrao so capazes de sanar a
deficincia de democracia nestes processos. Sero estudados o Parlamento
Europeu, o Parlamento Andino, o Centro-Americano e o Parlamento do Mer-
cosul, este ltimo recentemente constitudo, razo pela qual optei por iniciar o
estudo mediante o exame detido da evoluo de sua antecessora, a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul. Outras assembleias parlamentares criadas
mais recentemente no continente africano no contexto de processos de inte-
grao regional, como o Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados
da frica Ocidental (2002) e a Assembleia Legislativa da frica Oriental (2001)
no sero examinadas, visto o exguo espao de tempo transcorrido desde sua
instalao, o que impediria a correta avaliao de seu processo evolutivo.
Como estudo de caso paradigmtico, o trabalho focaliza o Parlamento Eu-
ropeu e a evoluo de seu papel na estrutura institucional da Unio Europeia,
delineando as suas competncias e as relaes que mantm com os demais
rgos da integrao. O objetivo deste exerccio o de buscar pontos de con-
tato entre a gnese e a evoluo do Parlamento Europeu, o que mais avanou
em termos da aquisio das funes parlamentares clssicas e as das demais
assembleias parlamentares de integrao examinadas. Neste contexto, ser
tambm objeto de ateno o papel que os rgos jurisdicionais, porventura
existentes na construo institucional de cada um dos blocos econmicos
focalizados, vm desempenhando no que tange constitucionalizao dos
tratados de integrao, ao conferir-lhes posio superior das prprias leis
nacionais. Na prtica, este fator leva transposio, para a esfera regional, da
diviso de poderes existente nas modernas democracias ocidentais.
Contudo, o exame do caso da Comisso Parlamentar Conjunta do Mer-
cosul, transformada em Parlamento do Mercosul escapar aplicao desta
varivel, uma vez que os instrumentos constitutivos do Mercosul atribuem ao
bloco carter intergovernamental, e excluem de sua construo os aspectos de

32 Maria Claudia Drummond

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Coleo de Teses,
supranacionalidade, o que impede, por conseguinte, a atuao Dissertaes
de rgo jurisdicional com vistas constitucionalizao do
e Monografias
processo. de Servidores do Senado Federal

A primeira dimenso terica explorada , precisamente, ________________________

a ideia de uma reestruturao, em curso, da ordem mundial, 2010


que estaria dando lugar a sistemas paralelos de governana
internacional, alguns mais simples, como o Sistema das Naes
Unidas, outros mais complexos, como o construto poltico-
administrativo criado para gerir a Unio Europeia9. Neste ltimo, os Estados
abrem mo de parcelas de sua soberania no que tange a certo nmero de
temas, que passaro a ser geridos em conjunto. A presena de rgo suprana-
cional a Comisso Europia e de outros elementos de supranacionalidade,
como o voto por maioria no Conselho de Ministros, a supremacia da normativa
comunitria sobre o direito interno dos Estados Partes, ademais do poder de
interpretao prejudicial, que obriga os juzes nacionais a suspender o pro-
cesso e ouvir o juiz comunitrio quando se trate de interpretao da norma
comunitria so aspectos peculiares a um sistema complexo de governana10.
D-se preferncia, por conseguinte, abordagem terica do ponto de vista do
modelo de governana, capaz de captar, por exemplo, as interaes entre os
rgos da integrao e suas relaes com as instituies estatais, bem como
as competncias e poderes, no previstos pelos tratados, que tais organismos
vo adquirindo ao longo de seu funcionamento11.
Consequentemente, as teorias da integrao regional, tanto as econmicas
como polticas, no so abordadas no mbito deste trabalho, que, ao invs,
debrua-se sobre aspecto muito especfico da construo europeia e da de
outros blocos econmicos. Com efeito, partindo das organizaes internacionais
em geral, o foco detm-se nas assembleias parlamentares internacionais, para

9 Por sob a inquietao dos mercados e a fora propulsora da inovao tecnolgica, houve um cres-
cimento macio do nmero de organizaes cooperativas que trabalham em nvel global. Na virada
do presente sculo, por exemplo, havia cerca de vinte organizaes internacionais governamentais
e 180 organizaes transnacionais no-governamentais. Hoje h mais de 300 das primeiras e quase
cinco mil das ltimas. Ver GIDDENS, op. cit., p. 152.
10 Para uma histria concisa da integrao europeia desde os seus primrdios, e das dinmicas eco-
nmicas e polticas que impulsionaram os pases membros a perceberem como vantajosa a perda
de parcelas de sua soberania em favor de ganhos de competitividade e de prosperidade, ver LESSA,
Antnio Carlos. A Construo da Europa: A ltima Utopia das Relaes Internacionais. Braslia: Ins-
tituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI), 2003.
11 Ver ROSAMOND, Ben. Theories of European Integration. Basingstoke, Hampshire: Palgrave, 2000,
p.117.

A Democracia Desconstruda 33

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aprofundar-se naquelas que conformam, junto com outros rgos, o arcabouo
institucional de processos de integrao regional. No se pretende, com isso,
diminuir a importante posio que autores como David Mitrany, Ernst Haas
ou Karl Deutsch ocupam nos estudos dos processos de integrao12.
Neste contexto, preciso que se faa aqui uma breve meno ao movi-
mento federalista europeu, dada a importncia de sua atuao para os avanos
logrados pelo Parlamento Europeu. Cabe notar, ademais, que o continente
europeu, no perodo entre as duas guerras mundiais, foi palco de intenso
ativismo em prol da idia dos Estados Unidos da Europa. Em 1923, Richard
Coudenhove-Kalergi publicava a obra-manifesto Pan-Europa, que vislumbrava
uma Europa unida por uma constituio federal. O movimento desencadeado
pelo livro exerceria notvel influncia sobre Aristide Briand, que, na qualidade
de Ministro das Relaes Exteriores da Frana, emitiria, em 1930, o docu-
mento Memorandum sobre a Organizao de um Regime da Unio Federal
Europia. A abordagem federalista da integrao europia reveste-se de vis
mais poltico do que acadmico e inspira-se, de certa maneira, na experincia
de unificao dos Estados Unidos da Amrica13. Grandes entusiastas do mo-
vimento federalista como Altiero Spinelli utilizaram a tribuna do Parlamento
Europeu para defender suas ideias, e como se ver mais adiante, contriburam
substancialmente para a expanso dos poderes do Parlamento.
A segunda dimenso terica volta-se necessidade de se estabelecer
uma tipologia das instituies parlamentares internacionais. Importa, por
exemplo, distinguir as instituies cujas funes seriam caracterizadas como
mera diplomacia parlamentar, daquelas que ostentam competncias prprias
a um parlamento, como as de legislao, legitimao, controle do Executivo
e representao14. Utilizamos, para os fins deste trabalho, o termo genrico

12 O mtodo funcionalista para a integrao sugerido por David MITRANY. Ver A Working Peace System.
Chicago, Quadrangle Books, 1966; e revisto por Ernst Haas em suas duas importantes obras. Ver HAAS,
Ernst. Beyond the Nation State. Stanford: Stanford University Press, 1964; e ______ The Uniting of
Europe. Stanford, Stanford University Press, 1968; pertinente mencionar tambm a contribuio
de Karl Deutsch, mais voltada, porm, para a integrao com vistas formao de comunidades
de segurana, avessas guerra. Ver DEUTSCH, Karl. Anlise das Relaes Internacionais. Editora
Universidade de Braslia, Braslia: 1978. A teoria da integrao regional foi tratada detalhadamente
em minha tese de mestrado. Ver DRUMMOND, op. cit.
13 Os crticos do federalismo manifestam seu temor de que uma Europa composta por estados federa-
dos passe a constituir-se em um super-Estado, com o mesmo apetite para a guerra que os Estados
nacionais do sistema europeu anterior. Ver, para uma discusso bastante abrangente do movimento
federalista europeu, ROSAMOND. Op. cit., pp. 23-31.
14 Ver COTTA, Maurizio. Verbete Parlamento In: BOBBIO Norberto, MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gian-
franco. Dicionrio de Poltica, Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1997, Vol. 2, pp. 883-886.

34 Maria Claudia Drummond

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Coleo de Teses,
parlamento, ou assembleia parlamentar, para designar r- Dissertaes
gos colegiados de representao poltica, inclusive aqueles de
e Monografias
mbito nacional, cuja denominao pode variar consideravel- de Servidores do Senado Federal
mente, s vezes dentro de um mesmo bloco econmico15. ________________________

A terceira abordagem terica refere-se noo de dficit 2010


democrtico. Por se tratar de conceito recente, que desponta
basicamente no mbito de estudos voltados para a integrao
europia, ele ali identificado sob mltiplos aspectos, nem
todos necessariamente decorrentes da suposta debilidade da instituio
parlamentar16.
As metodologias intergovernamental e/ou supranacional (tambm conhe-
cida como mtodo comunitrio) utilizadas nos processos de integrao que
abrigam os parlamentos analisados recebero destaque no trabalho, visto que
a presena ou no de elementos de supranacionalidade na integrao afetar
todo o equilbrio do construto. Em primeiro lugar, pela presena de rgo
com poderes supranacionais e em segundo, porque a soberania dos Estados
membros torna-se relativa.
O trabalho est assim organizado: os Captulos I e II expem o instrumental
terico que balizar a pesquisa. Os Captulos III, IV e V analisaro o processo
de criao do Parlamento Europeu, a evoluo de suas competncias e as
eleies diretas de seus deputados. Os Captulos VI e VII examinaro parla-
mentos de integrao latino-americanos (Andino e Centro-Americano), contra
o pano de fundo oferecido pela evoluo do Parlamento Europeu. neste
contexto que se indaga se os tribunais existentes no mbito das construes
integracionistas latino-americanas seriam capazes de impulsionar, como fez o
Tribunal das Comunidades Europeias em relao ao Parlamento Europeu (Caso
Isoglucose), as assembleias parlamentares latino-americanas. Examinam-se
as competncias efetivamente exercidas por estes organismos, buscando-se
avaliar at que ponto so capazes de democratizar os respectivos processos
integracionistas.

15 No caso do Mercosul, por exemplo, o Poder Legislativo exercido pelo Congresso no Brasil, na
Argentina e no Paraguai; e pela Assemblia Geral, no Uruguai.
16 Robert A. Dahl refere-se tambm ao dficit democrtico nas organizaes internacionais e explora
a ideia da implantao do sistema democrtico no nvel internacional, por meio de analogia com
a transferncia do locus da democracia da cidade-estado para os Estados nacionais. Ver DAHL. op.
cit., p. 129.

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A exceo feita no que concerne ao Parlamento do Mercosul e sua
antecessora, a Comisso Parlamentar Conjunta, aos quais dedicado o ltimo
captulo (Captulo VIII), dada a ausncia de um tribunal supranacional no cons-
truto, no obstante o fato de que o Protocolo Constitutivo do Parlamento do
Mercosul outorgou-lhe capacidade processual junto ao Tribunal Permanente
de Reviso do Mercosul para solicitar opinies consultivas (Art. 13). Ademais, a
anlise das competncias outorgadas Comisso pelo Protocolo de Ouro Preto
e ao Parlamento estar sempre balizada pela natureza intergovernamental do
processo de integrao do Mercosul, o que a afasta, em essncia, de aborda-
gem comparativa com o Parlamento Europeu ou mesmo com a Assembleia
Comum da Comunidade do Carvo e do Ao. Esta ltima, embora coincidindo
com a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul e parcialmente com o Par-
lamento do Mercosul em alguns pontos (como na composio, uma vez que
so assembleias conformadas por parlamentares designados pelos respectivos
parlamentos nacionais, embora o Parlamento j conte com uma delegao
a do Paraguai eleita pelo voto direto) deles se afasta na essncia, j que o
Mercosul no apresenta elementos de supranacionalidade e a presena de
grupos polticos transnacionais ainda embrionria.17.
Finalmente, espera-se que este trabalho possa ser de utilidade, no s
para os estudiosos, como tambm para aqueles cujas atividades profissionais
os levam a se dar conta da crescente importncia de que se reveste a diplo-
macia parlamentar18.

17 O Parlamento do Mercosul conta, at agora, com um nico grupo poltico transnacional, conformado
pela bancada progressista. .
18 Em particular os funcionrios de parlamentos nacionais que se deparam com esse crescente fen-
meno.

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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal

________________________

2010

PRIMEIRA PARTE

A Ordem Mundial em Mutao

At present global markets work to fracture societies and


weaken states. () A regime of global governance is
needed in which world markets are managed so as to
promote the cohesion of societies and the integrity of
states. Only a framework of global regulation of
currencies, capital movements, trade and environ-
mental conservation can enable the creativity of
the world economy to be harnessed in the service of
human needs.1.

John Gray. False Dawn: The Delusions of Global


Capitalism. New York: The New Press, 1998, p.
196.

1 GRAY, John. False Dawn: The Delusions of Global Capitalism. New York: The New Press, 1998, pp.
196-199.

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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal

________________________

2010

2 O SCULO XX E AS GRANDES TRANSFORMAES


NO CENRIO INTERNACIONAL

2.1 A emergncia de um sistema de governana global e de es-


truturas institucionais de mbito regional

O sculo XX caracterizou-se, no que concerne s relaes internacionais,


por repetidas e distintas tentativas de estabelecimento de um novo tipo de
ordem mundial, paralelamente a experimentos tendentes conformao de
blocos de pases dotados de construo institucional prpria. Esses fenmenos
constituiram uma resposta deflagrao de dois conflitos mundiais no curto
intervalo de duas dcadas, e pareceriam simbolizar as aspiraes da sociedade
internacional a alcanar um novo patamar de organizao.
O termo governana global foi, na dcada dos noventa, incorporado ao
vocabulrio do estudioso das relaes internacionais como alternativa a um
super-Estado mundial e assustadora idia de um governo mundial manipulado
por uma potncia hegemnica. Governana implica simplesmente uma srie
de arranjos de cooperao internacional, a funcionarem simultaneamente,
destinados a regular e administrar as relaes interestatais em seus diversos
campos1. A Organizao das Naes Unidas, o sistema de Bretton Woods, a
1 Sobre o conceito de governana global e os seus vrios aspectos, ver o interessante relatrio elaborado
pela comisso de notveis estabelecida em 1992, sob o patrocnio de Willy Brandt e com o apoio das
Naes Unidas, para estudar um sistema de governana global. O Brasil foi representado nesta co-
misso inicialmente, por Fernando Henrique Cardoso, depois substitudo por Celina Vargas do Amaral
Peixoto. Ver COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE. Our Global Neighbourhood. Oxford: Oxford
University Press, 1995. Ver tambm a definio de governana mundial de Pascal Lamy e Zaki Ladi,
como (...) lensemble des processus par lesquels des rgles collectives sont labores, dcides,
lgitimes, mises en oeuvre et contrles. In: CONSEIL D ANALYSE CONOMIQUE Gouvernance
Mondiale Paris: La Documentation Franaise, 2002, p. 200. Segundo Rosenau, governana refere-se
a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou no derivar de responsabilidades legais;
e inclui a participao de mecanismos de carter no-governamental, sendo portanto, um fenmeno

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Organizao Mundial do Comrcio, so diferentes instituies de governana
voltadas para distintos aspectos das relaes internacionais.
A tendncia complexificao e institucionalizao do presente sistema de
governana mundial traduz-se, por exemplo, no estabelecimento de um Tribunal
Penal Internacional (TPI) para o julgamento de crimes contra a humanidade, de
genocdio e de guerra. O TPI foi criado pelo Estatuto de Roma e instalado em 1
de julho de 2002, aps haver recebido a ratificao de mais de 60 pases.
No entre-guerras, fora fundada a primeira organizao inter-governamental
de mbito mundial, a Liga das Naes, tentativa pioneira de estabelecimento
de algum tipo de instituio destinada gesto conjunta das relaes entre
Estados e dos temas de interesse mundial. Talvez se possa dizer que a Liga das
Naes, no que pesem todas as suas falhas e insucessos e a Corte Permanente
de Justia Internacional, criada no mbito da Liga, tenham constitudo uma
primeira tentativa de se buscar mecanismos de governana global.
Liga sucedeu a Organizao das Naes Unidas (ONU), cujo documento
constitutivo, a Carta das Naes Unidas, assinada em 26 de junho de 1945, em
So Francisco, proclama a determinao dos governos signatrios de salvar as
geraes vindouras do flagelo da guerra; reafirma a f nos direitos humanos
fundamentais, na justia e no respeito pelas obrigaes provenientes dos tra-
tados e de outras fontes do direito internacional; na promoo do progresso
social e de melhores padres de vida em liberdade. A Carta prev tambm
a criao de uma Corte Internacional de Justia. A Organizao das Naes
Unidas viria a estabelecer uma srie de agncias especializadas, bem como as
instituies financeiras de Bretton Woods, conformando, desta maneira, um
sistema embrionrio de governana global.

mais amplo do que governo. Ver ROSENAU, James N. Governana, ordem e transformao na pol-
tica.In: James N. Rosenau e Ernst-Otto Czempiel (organizadores) Governana sem governo: ordem
e transformao na poltica mundial Braslia: Editora Universidade de Braslia: So Paulo: Imprensa
Oficial do Estado, 2000, p. 15. Christian de Boissieu, por seu turno, aponta a crise da governana
mundial cuja face mais visvel, ademais dos dramticos acontecimentos de 11 de setembro de 2001,
expressou-se na multiplicao de crises econmicas e financeiras a partir de meados dos anos 1990,
no Mxico, sia, Rssia, Brasil, Turquia, Argentina, Estados Unidos e Europa. Ver CONSEIL D ANALYSE
CONOMIQUE, op. cit., p. 120. Ver tambm, para uma conexo entre o conceito de governana e
os processos de integrao regional, VENTURA, Deisy A governana democrtica no MERCOSUL.
In: Seminrio Brasil e Argentina no atual contexto do MERCOSUL, IEPES Instituto de Estudos de
Polticas Econmicas e Sociais, Rio de Janeiro, 1 e 2 de dezembro de 2004, mimeo.

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Coleo de Teses,
No nvel regional, o fenmeno da integrao entre pases Dissertaes
visando a formao de blocos econmicos tornou-se uma
e Monografias
caracterstica distintiva das relaes internacionais a partir de Servidores do Senado Federal
da segunda metade do sculo XX2. ________________________

Mas foi na Europa Ocidental que, ao final da Segunda 2010


Grande Guerra, verificou-se o incio de um interessante pro-
cesso de reorganizao poltica e econmica reunindo alguns
dos principais protagonistas do conflito, cuja configurao
acabaria por aproximar-se de um sistema poltico ao incorporar, ainda que
de forma incipiente, as instituies prprias organizao do espao pblico
de um Estado nacional.
Esta nova era de cooperao entre antigos rivais veio a materializar-se com
a assinatura do Tratado de Paris, em 1951, que criou a Comunidade Europia
do Carvo e do Ao (CECA), e os dois de Roma, em 1957, que estabeleceram
as bases da Comunidade Econmica Europia (CEE) e da Comunidade Europia
da Energia Atmica (EURATOM). Inaugurava-se, ento, um indito conjunto
de instituies: o Conselho de Ministros, ao qual acrescentou-se posterior-
mente o Conselho Europeu; a Comisso Europia (antes, Alta Autoridade); o
Tribunal de Justia; e a Assemblia Comum, mais tarde Parlamento Europeu.
Esta estrutura institucional, construda em espao mais alm das fronteiras
nacionais, que reunia aspectos intergovernamentais e supranacionais e que
estava destinada a gerir e a impulsionar o desenvolvimento das comunidades
europias, configura tambm um tipo de governana um governar sem
governo3. Por conseguinte, o conceito de governana, apresentado ao incio
deste captulo, pertinente para a investigao do dficit democrtico consta-
tado nas relaes internacionais em geral, e mais agudamente, em processos
de integrao regional4.
2 A idia de arranjos regionais entre pases j est presente na carta da ONU nos termos de seu Artigo
52, que autoriza o estabelecimento de arranjos ou agncias regionais destinados manuteno da
paz e da segurana internacionais. Ver Charter of the United Nations and Statute of the International
Court of Justice New York: Office of Public Information of the United Nations, s/d, p. 28.
3 Foram signatrios dos primeiros tratados que criaram as Comunidades Europias a Alemanha, a Blgica,
a Frana, a Holanda, Itlia e Luxemburgo.
4 Em 2001 a Comisso Europia elaborou estudo sobre a governana da Unio Europia e sobre
governana global, onde procura definir contribuies que a Unio poderia oferecer para o esta-
belecimento da boa governana em nvel mundial. Caberia reproduzir, no contexto deste trabalho,
a definio de governana segundo a Comisso Europia: () establishment and operation of in-
stitutions (in the sense not of organisations but of rules of the game) which define actors and their
responsibilities, both in co-operation towards societys objectives and in the resolution of any conflicts
that may arise. Institutions can thus be substantive policies, public processes, and even spontaneous

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2.2 O sculo XX e o enfraquecimento do Estado nacional

As transformaes por que vem passando a ordem mundial tema


recorrente na maioria dos textos produzidos pelos modernos historiadores
das relaes internacionais5. Estas transformaes, segundo alguns autores,
implicam o enfraquecimento do Estado nacional, o que pode resultar de uma
opo voluntarista pela renncia a parcelas de soberania em favor de um es-
quema de cooperao interestatal, s vezes caracterizado por um conjunto de
instituies dotadas, algumas delas, de aspectos de supranacionalidade, ou
pode advir do fato de no deter, o Estado, o monoplio do uso da fora, ou ser
ainda proveniente de paralisia a que esteja sujeito o processo decisrio estatal
como conseqncia de crises econmicas de origem exgena ocasionadas
pelo descontrolado fluxo financeiro do capital internacional6. Este verdadeiro
leit-motiv vem acompanhado de absoluta perplexidade diante de processos
desencadeados por eventos ocorridos ao final do sculo XX e ao incio do XXI,
que parecem delinear uma ordem mundial de imprevisvel perfil, (...) onde
a autoridade sofre deslocamento contnuo, tanto exteriormente, no sentido
das entidades supranacionais, como internamente, no sentido dos grupos
subnacionais7.
Porm, a obsolescncia do Estado-nao como unidade territorial de poder
j fora objeto da reflexo de E. H. Carr, que ao concluir o prefcio edio de
1945 de sua obra clssica Vinte Anos de Crise: 1919-1939, observava que,
embora o corpo principal do livro aceitasse o existente Estado nacional como
a unidade bsica da sociedade internacional, parecia impor-se a qualquer ob-
servador isento a concluso de que o pequeno Estado-nao obsoleto e de
que nenhuma organizao internacional poderia basear-se na multiplicidade
de Estados-naes8.

behaviour. Good governance is a set of such institutions, which is effective, accountable and legiti-
mate. Disponvel em http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.
pdf. Acesso em: 02, junho, 2010.
5 Ver MILWARD, Alan S. Conclusions: the value of history. In: The Frontier of National Sovereignty, His-
tory and Theory, 1945-1992. London: Routledge, 1993; SMOUTS, Marie-Claude, op. cit. e HALLIDAY,
Fred. Repensando as Relaes Internacionais Porto Alegre: Editora da Universidade, 1999.
6 Um exemplo seria a paralisia que invadiu o Governo da Argentina no pice da crise econmica que
atingiu o pas ao final da dcada de noventa, resultando na crise poltica que culminou com a renncia
do Presidente Fernando de la Ra .
7 Ver ROSENAU, op. cit., p. 13.
8 Ver CARR, E. H. Vinte Anos de Crise: 1919-1939. Uma Introduo ao Estudo das Relaes Interrnacionais.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Imprensa
Oficial do Estado de S. Paulo, 2001, p. xiii.

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Coleo de Teses,
Carr interroga-se se o Estado sobreviver como unidade Dissertaes
de poder e j em 1939, na primeira edio de seu livro, iden-
e Monografias
tifica uma tendncia claramente marcada, no cenrio interna- de Servidores do Senado Federal
cional, para a integrao e a formao de unidades polticas ________________________
e econmicas maiores do que as existentes. Tambm prev 2010
que o conceito de soberania passaria por uma reavaliao,
tornando-se, no futuro, (...) ainda mais obscuro e indistinto
do que atualmente9.
Tais previses se concretizariam com os primeiros passos, dados na Europa
pelos prprios pases protagonistas da Segunda Grande Guerra, rumo ao esta-
belecimento de processos de integrao e cooperao em setores especficos,
como o carvo,o ao e a energia atmica.
Por outro lado, Carr acerta tambm se adotarmos a inovadora leitura de
Alan Milward10 da construo europia, para quem a gnese da unio da Eu-
ropa no deriva apenas do voluntarismo de algumas figuras preponderantes
em seu tempo, como Monnet, Schumann, Churchill, Adenauer, De Gasperi e
Spinelli, mas sim da necessidade, percebida pelos governos envolvidos, de
implantao de certas polticas pblicas que somente seriam realizveis por
meio da cooperao entre eles, ainda que tal iniciativa acarretasse o enfra-
quecimento e comprometesse a soberania do Estado-nao.
O que Carr parece no haver previsto a absoluta e decisiva transfor-
mao que se processa na natureza das relaes internacionais a partir da
Segunda Grande Guerra. Essa aparentemente chega ao seu pice no marco
de dois acontecimentos que se revestem de pronunciado significado histrico
no cenrio internacional: a queda do muro de Berlim (1989), que assinala o
fim da Guerra Fria; e o incio da Rodada Uruguai do Acordo Geral de Comrcio
e Tarifas mais conhecido como GATT11 em 1986, que levaria criao da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em 199512.
A queda do muro de Berlim assinala o incio de um perodo da histria
da humanidade que se reveste de marcada tendncia homogeneizao dos

9 Ibid, p. 293 e seguintes.


10 MILWARD, Alan S., op. cit.
11 O GATT teve como objetivo acordar um sistema de regras entre os pases contratantes para liberalizar
as trocas entre eles, por meio da prtica de um comrcio aberto a todos. Ver THORSTENSEN,Vera.
OMC: Organizao Mundial do Comrcio. So Paulo: Aduaneiras, 2001.
12 A Rodada Uruguai durou de 1986 a 1994. A OMC foi instalada em 1 de janeiro de 1995.

A Democracia Desconstruda 43

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valores e padres ticos, calcados basicamente nos princpios formadores da
civilizao crist ocidental.
Assim tambm, a Organizao Mundial do Comrcio, criada para coordenar
as negociaes das regras do comrcio externo e supervisionar a sua prtica,
exerce no sistema internacional um papel de homogeneizao dos padres a
serem adotados nas relaes econmicas entre os pases, incluindo medidas
no s sobre o comrcio de bens, mas tambm sobre servios, propriedade
intelectual, investimentos e compras governamentais e contando ainda com
um sistema de soluo de controvrsias13.
Deste modo, nas relaes interestatais, antes caracterizadas pela disputa
por poder e territrio e por consideraes de natureza eminentemente mili-
tar e geopoltica, temas descritos como de high politics pela escola realista
da teoria das relaes internacionais, passam a ocupar lugar de destaque
assuntos tradicionalmente considerados como pertencentes ao campo das
low politics, como o comrcio, os investimentos e as regras de concorrncia
entre empresas.
Por outro lado, passam tambm a plano destacado os assuntos relacionados
tica e moral, como os direitos humanos e o meio-ambiente. A realizao,
no mbito do sistema das Naes Unidas, de uma srie de grandes conferncias
mundiais voltadas para temas, em ltima anlise, de interesse do ser humano
e de suas condies de vida, como meio ambiente e desenvolvimento (Rio
de Janeiro, 1992); direitos humanos (Viena, 1993); populao e desenvolvi-
mento (Cairo, 1994), desenvolvimento social (Copenhague, 1995), direitos da
mulher (Beijing, 1995), assentamentos humanos (Istambul, 1996), permitem
supor estar em curso um firme processo de consolidao de um conjunto de
padres e valores geralmente aceitos em escala mundial, configurando impor-
tante passo para o advento de uma possvel futura comunidade internacional,
que poder ou no evoluir para uma ordem poltica organizada em mbito
mundial. A emergncia destes temas na agenda negociadora internacional
aponta, como ressalta o Prof. Estevo de Rezende Martins14, para o estabele-
cimento de um novo patamar no que diz respeito existncia de imperativos
ticos j amplamente aceitos pelo conjunto dos Estados-nao. Configuram,
portanto, a expresso de certos padres de comportamento dos Estados e de

13 Ver, para um estudo aprofundado da Organizao Mundial do Comrcio, THORSTENSEN, op. cit.
14 Ver REZENDE MARTINS, Estevo Chaves de. Moral e Relaes Internacionais: Elementos de Histria
de um Conflito Poltico-Cultural. In: Revista da SBPH , Curitiba: Sociedade Brasileira de Pesquisa
Histrica, n 20, 2001, pp. 23-37.

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Coleo de Teses,
tratamento dos seres humanos no interior de suas fronteiras Dissertaes
esperados pela sociedade internacional. A partir da talvez se
e Monografias
possa realmente referir a uma comunidade internacional, ali- de Servidores do Senado Federal
cerada por um denominador mnimo de valores comuns15. ________________________

2010
2.3 Definio do Instrumental Terico

Para a realizao de um estudo das instituies parlamen-


tares internacionais e do quadro mundial que as produziu, til o trabalho da
escola inglesa de relaes internacionais representada pelos escritos de Hedley
Bull e Adam Watson16. A encontra-se a teorizao do conceito de sociedade
de Estados, que designa um patamar mais avanado nas relaes interestatais,
do que o simples sistema de Estados, posto que incorpora valores e princpios
morais e ticos comuns. A constatao da existncia ou no de uma sociedade
de Estados no meio internacional pertinente, na medida em que os rgos
parlamentares internacionais se baseiam em uma crena comum nos valores
da democracia e da soberania popular como fonte de legitimidade.
Tambm de inestimvel importncia para a anlise a metodologia uti-
lizada por aquela escola com nfase na viso histrica, evolutiva e dinmica
do papel do Estado-nao, ao fazer projees sobre o cenrio internacional
e o futuro de suas instituies, bem como sobre o destino das unidades na-
cionais. A importncia que atribui ao papel do direito internacional permite,
ademais, capturar todo o arcabouo normativo sobre o qual se assentam as
organizaes internacionais.
Da escola francesa, Pierre Renouvin e Jean-Baptiste Duroselle contriburam
com o conceito das foras profundas, de onde se pode partir para as moder-
nas anlises que identificam outros atores, que no os Estados, nas relaes
internacionais, capturando at mesmo a emergncia de uma sociedade civil
organizada em nvel mundial com aspiraes a interferir nos processos deci-
srios internacionais.
15 No se trata aqui de endossar a crena ingnua do Iluminismo em valores universais baseados em
concepes puramente ocidentais e ademais criadora do dualismo civilizao versus barbrie.
Alerta John Gray que Security from violent death, or from starvation, are not goods that are cul-
turally variable. () But the reality of universal good and bad does not mean that one political and
economical system democratic capitalism, say is the best for all humankind. Ver GRAY, John
op. cit., p. 124.
16 Ver WATSON, Adam. The Evolution of the International Society: A Comparative Historical Analysis.
Londres: Routledge, 1992, e BULL, Hedley. A Sociedade Anrquica. So Paulo: Imprensa Oficial do
Estado, Editora Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, 2002.

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Por outro lado, o pensamento de autores17 que identificam e examinam a
dinmica de reordenao do sistema de Estados em um esquema de gover-
nana global permite captar tendncias criao de uma multiplicidade de
rgos interestatais e utilizao de parcerias com a sociedade civil organizada,
que muitas vezes atua na esfera transnacional18. Neste contexto, a constatao
da emergncia de uma sociedade civil organizada em nvel planetrio, com
aspiraes a interferir nos processos decisrios internacionais, tambm per-
tinente para o presente trabalho. Para esclarecer este ponto, novamente de
utilidade a contribuio terica da escola francesa representada por Renouvin
e Duroselle19, uma vez que identifica as foras profundas a influenciarem o
processo decisrio internacional.
Outros autores avanam mais, introduzindo a noo de cidadania mundial
e apontando alguns, at mesmo, a necessidade de novas instituies globais
que possibilitem a criao de uma democracia cosmopolita20.

2.3.1 A contribuio da escola inglesa

escola inglesa, consubstanciada no British Committee on the Theory of


International Politics21, deve ser reconhecido o mrito de haver adotado um

17 Ver, por exemplo, HABERMAS, Jrgen. A constelao ps-nacional: ensaios polticos. So Paulo:
Littera Mundi, 2001.
18 Entende-se por transnacional todas as interaes efetivadas alm das fronteiras estatais e em que
pelo menos um dos participantes no seja agente de um governo ou de organizao intergovernamen-
tal. Ver DE-SHALIT, Avner. Transnational and International Exploitation. In: Political Studies. Oxford:
1998, XLVI, p. 693; VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalizao, Rio de Janeiro: Record, 1997, p. 85.
19 Ver RENOUVIN, Pierre. Histoire des Relations Internationales, vol. I, Paris, Hachette, 1995; e DU-
ROSELLE, Jean-Baptiste. Todo imprio perecer. Teoria das relaes internacionais. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 2000.
20 Ver HELD, David. Democracy and Globalization. MPIfG Working Paper 97/5, maio 1997. Disponvel em:
<htpp: //www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp97-5/wp97-5.html>. Acesso em: 30/05/2010.
21 Ver WATSON, Adam. Introduction. In: op. cit. A escola inglesa de relaes internacionais data do
final dos anos 1950, quando da criao do British Committee on the Theory of International Politics.
O British Committee foi fundado por Herbert Butterfield e presidido, por ordem cronolgica, por
Herbert Butterfield, Martin Wight, Adam Watson e Hedley Bull. Em carta datada de 1958 a Martin
Wight, Butterfield declarava que o objetivo da escola inglesa no era to study diplomatic history
in the usual sense, nor to discuss current problems, but to identify the basic assumptions that lie
behind diplomatic activity, the reasons why a country conducts a certain foreign policy, the ethical
premises of international conflict, and the extent to which international studies could be conducted
scientifically. Os fundadores do British Committee estavam vinculados, em sua maior parte,
London School of Economics e ao Foreign Office. Ver CZAPUTOWICZ, Jacek. The English school of
international relations and its approach to European integration. Disponvel em: http: //www.pwe.
org.pl/pdf/sa/sa00600.pdf. Acesso em: 30, maio, 2010.

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Coleo de Teses,
olhar evolutivo e histrico sobre as relaes internacionais. Tal Dissertaes
olhar, embora estatocntrico, consegue captar as tendncias
e Monografias
complexificao e institucionalizao das relaes entre de Servidores do Senado Federal
os Estados-nao e ainda realizar projees sobre o provvel ________________________
formato de que se revestir o sistema internacional no futuro. 2010
O espao que os estudiosos ingleses abrem em sua reflexo
para abrigar uma possvel reformulao da ordem mundial e
das relaes interestatais representa o nicho, no pensamento
terico das relaes internacionais, que permite explorar conceitos como o
que diz respeito possibilidade de uma reordenao da ordem mundial por
meio do fortalecimento das instituies interestatais existentes e de uma
maior institucionalizao das relaes entre os Estados com base no direito
internacional.
So trs os elementos de que lana mo a escola inglesa, de utilidade, para
a anlise dos parlamentos internacionais: em primeiro lugar, a viso histrica,
que permite captar a trajetria de instituies como o Estado-nao em perodos
diversos das relaes internacionais; em segundo lugar, a abordagem jurdica,
expresso do apreo que esta escola dedica ao direito internacional ao incluir
as suas premissas na anlise; e em terceiro lugar o olhar constantemente lan-
ado ao futuro, ainda que no chegue a prever uma ordem internacional que
no se baseie no voluntarismo de Estados soberanos e tampouco inclua em
seu exame algo to inusitado, do ponto de vista da abordagem estatocntrica,
como a construo europia22.
Neste contexto, as obras de Adam Watson e de Hedley Bull23 so de
extrema importncia, porquanto conseguem aliar uma postura realista em
oposio ao pensamento idealista da teoria das relaes internacionais
idia da existncia de uma sociedade internacional em evoluo.
Afirma Watson, na Introduo ao seu livro The Evolution of International
Society, resgatando a importncia do olhar histrico sobre as relaes inter-
nacionais :

22 The English school was not interested, especially in the initial period, in European integration.
European integration was perceived as a phenomenon of local dimensions (territorially limited)
that was happening only in the economic field and with no significant impact on the crucial political
sphere (functionally limited), happening in the concrete period in the second half of the 20th century
(chronologically limited). As a consequence, it was viewed as having no significant impact on the
structure of the international society. Ver ibid, p.30..
23 Ver BULL, Hedley. A Sociedade Anrquica. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, Editora Universidade
de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, 2002; e WATSON, Adam op. cit.

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An adequate understanding of the past and the present is also necessary
to see what may happen in the future and how we can influence it. Many
of us are unrealistic about the future. Sometimes we endow our current
assumptions and beliefs, for instance about states being independent,
with a permanence that the record in no way justifies24.

2.3.2 Sistema internacional ou sociedade internacional?

Os estudos realizados pela escola inglesa no que concerne aos conceitos


de sistema internacional e de sociedade internacional representam inesti-
mvel contribuio para a formulao terica a alicerar o presente traba-
lho. Hedley Bull, grande expoente do pensamento do British Committee,
cunharia a distino entre as noes de um sistema de Estados e de uma
sociedade de Estados, mais tarde utilizada por Adam Watson em seu livro25.
Bull afirma que um sistema de Estados (ou sistema internacional) passa a ter
existncia quando dois ou mais Estados so interligados por um conjunto de
interesses apto a fazer com que o comportamento de cada um deles torne-se
elemento necessrio nos clculos dos demais. Tal definio distingue-se do
conceito de sociedade de Estados que, segundo Bull, designaria um grupo de
Estados que voluntariamente observa, em sua conduta, um mesmo conjunto
de normas, e adere a certos valores e instituies comuns26. Bull afirma que
a ordem parte do registro histrico das relaes internacionais, porquanto
no constitui simplesmente uma aspirao para o futuro e que para ordenar
as suas relaes, os Estados modernos j comporiam no apenas um sistema
internacional, mas tambm uma sociedade internacional. Trata-se, entretanto,
de uma sociedade internacional anrquica, na medida em que no conta com
um governo comum ao qual os Estados estariam submetidos. Contudo, os
Estados podem tambm participar de um mesmo sistema internacional sem,
no entanto, configurar uma sociedade internacional, como a Prsia e Carta-
go, no exemplo oferecido por Bull, que faziam parte de um mesmo sistema
internacional com as cidades-Estado da Grcia clssica, no participando, no
entanto, da sociedade internacional helnica.
Tendo em vista que a percepo compartilhada de valores comuns
noo muito vaga e subjetiva, nem sempre fcil estabelecer se determina-
do sistema de Estados configura uma sociedade internacional. Contudo, o

24 Ver WATSON, ibid, p. 2.


25 Ver ibid, p. 4.
26 Ver BULL, Hedley op. cit., p. 19. Ver, particularmente, os captulos I e II.

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Coleo de Teses,
advento de instituies de cooperao criadas no marco do Dissertaes
direito internacional27, como a Liga das Naes e a Organi-
e Monografias
zao das Naes Unidas, cujos instrumentos constitutivos, de Servidores do Senado Federal
emanados da vontade dos Estados, consagram um elenco de ________________________
princpios ticos e morais, deve contribuir para esclarecer de 2010
maneira mais objetiva a existncia ou no de uma sociedade
de Estados. A presuno de que os Estados signatrios de
tais instrumentos teriam assentido em pautar o seu compor-
tamento, na convivncia internacional e at mesmo dentro de suas fronteiras,
pelos padres acordados.
A teoria de Hedley Bull est fundada na idia de que a sociedade interna-
cional oscila entre as tradies hobbesiana, a kantiana, e a grociana. A tradio
hobbesiana, importante fonte da teoria realista, descreve as relaes interna-
cionais como um estado de guerra de todos contra todos28, onde cada Estado
tem o direito de perseguir os seus interesses como melhor lhe aprouver, de
acordo com sua convenincia, no estando limitado nem mesmo pela regra
pacta sunt servanda.
A tradio kantiana, ou universalista, leva em conta os vnculos sociais
transnacionais entre os seres humanos. O sujeito ltimo das relaes interna-
cionais, no olhar kantiano, o indivduo, como participante da comunidade
representada pela humanidade29. Kant admite a existncia de imperativos
morais no campo das relaes internacionais, que prevaleceriam sobre o
prprio valor da sobrevivncia dos Estados e considera perfeitamente vivel
que se estabeleam critrios de objetividade como fundamento da ordem
internacional.
E, finalmente, a teoria grociana30 adota a idia da existncia de uma
sociedade de Estados como base de sua doutrina e como Kant, tambm acre-
dita na possibilidade de objetividade nos valores morais a servirem de base
sociedade internacional, passveis at mesmo de transcender as diferenas
culturais, afigurando-se um denominador moral comum a todas as criaturas
racionais.

27 Sob o princpio geral pacta sunt servanda.


28 BULL, Hedley op. cit., p. 32.
29 Ibid, p. 33.
30 Hugo Grcio, um dos criadores do direito internacional, autor da obra Mare Liberum, de 1609, onde
defende a doutrina da liberdade dos mares, e de De Jure Belli ac Pacis.

A Democracia Desconstruda 49

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Bull examina a doutrina solidarista de Grcio, segundo a qual os Estados,
embora contrrios a um governo mundial, buscariam um substituto para este
governo, mediante a cooperao entre si e a adeso aos princpios constitucio-
nais da ordem entre as naes a que teriam dado seu assentimento. O Pacto
da Liga das Naes, sua poca, e hoje a Carta das Naes Unidas, consagram
o princpio da segurana coletiva, segundo o qual um grupo de Estados atua
com o aval da sociedade internacional e como agente dela, para responder a
um desafio feito sobrevivncia do sistema. No momento em que escrevia,
no entanto, Bull no acreditava existir nvel suficiente de solidariedade entre
os Estados que lhes permitisse fazer de uma organizao internacional, como
as Naes Unidas, um substituto para o governo mundial, e considerou pre-
matura a tentativa de aplicar a frmula solidarista.
A frmula solidarista promete um modo superior de manter a ordem
porque busca fazer da fora exclusivamente, ou principalmente, um ins-
trumento do conjunto da sociedade internacional. No entanto, para que
funcione, crucial a existncia de um grau suficiente de solidariedade
entre os Estados, para permitir o reconhecimento de objetivos comuns
e para promov-los. Nas circunstncias concretas deste fim do sculo
XX essa solidariedade no existe31.

Segundo a teoria da analogia interna os Estados, a exemplo dos indivdu-


os, s so capazes de observar certa ordem se sentirem temor e respeito por
um poder maior. Assim, da analogia com a sociedade nacional, despontaria a
idia de um contrato social entre os Estados, destinado a reproduzir, em escala
universal, a ordem existente dentro de cada unidade nacional, tese que remete
ao pensamento federalista, to presente na integrao da Europa. Contudo,
Bull rejeita a analogia entre a ordem domstica e o meio internacional, lem-
brando que mesmo na falta de um governo, pode haver certa ordem entre
os indivduos e ainda porque, sendo os Estados diferentes dos indivduos,
so mais capazes de formar uma sociedade anrquica. Lembra, entretanto,
que a ordem existente na sociedade internacional moderna est longe de ser
perfeita e concede que estruturas de tipo bem diferente das ento existentes
poderiam proporcionar uma ordem mais eficaz32.
A homogeneidade ideolgica, se viesse a existir em escala mundial, pode-
ria resultar em um sistema de Estados do tipo preconizado por Kant. Segundo
Bull, por sistema ideologicamente homogneo de Estados deve-se entender

31 BULL, Hedley op. cit., p. 270.


32 Ibid, p.64.

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Coleo de Teses,
um sistema de Estados em que estes estejam unidos, no por Dissertaes
uma frmula que permita a coexistncia de diferentes mode-
e Monografias
los ideolgicos, mas pela determinao de manter um nico de Servidores do Senado Federal
sistema poltico, social e econmico. Tal afirmativa permitiria ________________________
supor que Bull considera a existncia de um sistema deste tipo 2010
como resultado da imposio de uma ideologia nica por um
nico Estado ou grupo de Estados. Nesse caso, as palavras que
seguem se afigurariam profticas:
Se assumirmos que haver no futuro, como houve no passado, mudana
e variedade constantes nas ideologias adotadas em diferentes partes do
mundo, a tentativa de remodelar o sistema de Estados com base nos
princpios da uniformidade ideolgica seria provavelmente uma fonte
de desordem (...) 33.

Outra alternativa aventada por Bull para uma ordem internacional ps-
estatal seria o que ele chama de novo medievalismo, isto , um sistema de
lealdades mltiplas e autoridades sobrepostas.34 Bull resgata o universo poltico
da Cristandade Ocidental da Idade Mdia em uma extraordinria tentativa de
captar elementos que ressurgem nas relaes internacionais contemporneas:
trata-se dos outros atores, que no os Estados, isto , os outros nveis com
os quais o soberano devia compartilhar sua autoridade: os vassalos, no nvel
inferior, e o Papa, no nvel superior. Novamente, Bull aproxima-se muito de
certos aspectos da realidade do sistema internacional existente ao incio do
sculo XXI ao descrever:
Poderamos imaginar, por exemplo, que o governo do Reino Unido
compartilhasse a sua autoridade com atores regionais, na Esccia, Gales,
Wessex, etc, assim como com uma autoridade europia, em Bruxelas, e
autoridades mundiais em Nova York e Genebra, de tal forma que a no-
o da supremacia do governo de Londres sobre o territrio e povo do
Reino Unido perderia sua fora. Poderamos imaginar que as autoridades
sediadas na Esccia e em Gales, assim como as de Bruxelas, Nova York
e Genebra fossem plenamente reconhecidas como atores da poltica
mundial, com direitos e deveres prescritos pelo direito internacional,
conduzindo negociaes e possivelmente comandando foras armadas.
Imaginaramos que a lealdade poltica dos cidados da cidade de Glas-
gow, por exemplo, ficaria dividida entre Edimburgo, Londres, Bruxelas e
Nova York, de modo que no se poderia presumir o primado do governo
de Londres sobre os outros centros de poder, como acontece hoje. Se

33 Ibid, p.280.
34 Ver ibid, p. 286.

PROJETO DE VISITA DO PARLAMENTO BRASILEIRO: Construo de uma nova imagem 51

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essa situao prevalecesse em todo o mundo, teramos o que estamos
chamando de ordem neo-medieval, falta de melhor denominao35.

interessante notar que muitos dos aspectos assinalados por Hedley Bull em
sua viso de uma ordem neo-medieval esto presentes na realidade do Reino
Unido e do mundo neste momento; e se traduzem, por exemplo, no Scotland
Act 1998, que estabeleceu o Parlamento e o Executivo escoceses36; no fortaleci-
mento da Unio Europia, com a adoo do euro (embora sem a participao do
Reino Unido na unio monetria); e na crescente importncia de que desfrutam
a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), com sede em Genebra, ou o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), com sede em Washington37.
Cinco caractersticas presentes na poltica mundial apontam, segundo
Hedley Bull, para a confirmao desta tendncia, e ameaam a sobrevivncia
do sistema de Estados: os processos de integrao regional; os processos de
desintegrao dos Estados; a restaurao da violncia internacional privada
(isto , o recurso violncia em escala internacional por grupos no-estatais);
as organizaes transnacionais e a unificao tecnolgica do mundo. Do exame
de cada um destes aspectos, entretanto, Bull conclui pela maior viabilidade da
permanncia do sistema de Estados ainda por algum tempo.
bastante bvio que alguns dos fenmenos, objetos da anlise de Hedley
Bull em torno de 1977 para a sua maior obra, A Sociedade Anrquica, teriam
merecido uma nova reflexo nos dias atuais, estivesse vivo aquele grande
autor. Com efeito, as transformaes que com vertiginosa velocidade vm se
produzindo no cenrio internacional vieram a acentuar extraordinariamente o
significado de algumas das caractersticas acertadamente enumeradas por Bull,
causando, porm, um impacto muito maior sobre o sistema de Estados do que
antevira o nosso autor. Entre essas, mencionaria os impressionantes avanos
no campo da integrao da Europa e a marcante tendncia ao regionalismo em
todo o mundo; a emergncia de uma embrionria sociedade civil de mbito
mundial, onde desempenham papel preponderante vrios tipos de organiza-
es no-governamentais e os avanos tecnolgicos, que a morte de Hedley
Bull, em 1985, no lhe permitiu testemunhar e incluir em sua reflexo.
Muito embora Bull, com efeito, tenha tido a percepo da importncia do
avano das comunicaes para as relaes internacionais, no parece haver

35 Ibid, p. 287.
36 Ver em <http: //www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts1998/19980046.htm>. Acesso: 30, maio,
2010.
37 Ver HELD, David op. cit., p. 10.

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Coleo de Teses,
podido imaginar os efeitos que tal fator produziria sobre o que Dissertaes
ele chama de percepo recproca das diferentes partes da
e Monografias
comunidade humana, no sentido do estabelecimento de uma de Servidores do Senado Federal
tendncia homogeneizao de valores e interesses no mbito ________________________
de todo o sistema de Estados, situao tendente a configurar 2010
uma sociedade internacional. Finalmente, acrescentem-se
os dois fatores decisivos conducentes homogeneizao, j
mencionados, ambos posteriores sua morte: a queda do
muro de Berlim, em 1989, e o advento da OMC, em 199538.
Bull conclui pela defesa do sistema de Estados como base fundamental
para a construo de uma rea de consenso mais ampla, que configuraria uma
sociedade internacional cosmopolita, isto , que permitiria a incorporao de
mais elementos no-ocidentais para ... que se torne genuinamente universal
(...) 39. Adam Watson, por seu turno, chama a ateno para o fato de que
muitos Estados aceitam apenas os aspectos normativos que consubstanciam
a presente sociedade de Estados, no se sentindo obrigados observncia de
valores e cdigos de conduta de origem europia.40
Contudo, ao no considerar que o sistema de Estados se encontre em
declnio, a exemplo de outros autores41, ou que tenha deixado de ser funcio-

38 Hedley Bull faleceu em 1985.


39 Ver BULL, Hedley op. cit., p. 355.
40 Ver WATSON, Adam op. cit., pp. 300-301. This European inheritance is lamented by those mem-
bers of other cultures, notably in Africa and the Arab world, who consider that the western model
of statehood was imposed by the Europeans and is unsuitable for their societies. Testemunhamos
um recrudescimento deste sentimento, com a emergncia de grupos terroristas que direcionam a
violncia de seus ataques precisamente aos valores percebidos como impostos pelo Ocidente.
41 Alguns autores, que Bull chama de centralizadores radicais, como Richard Falk, defendem uma
estrutura poltica de mbito mundial, por meio do fortalecimento das Naes Unidas e da Corte
Internacional de Justia, por um lado, e por outro dos grupos de presso, trabalhando em nvel
mundial. Ver FALK, Richard. This Endangered Planet: Prospects and Proposals for Human Survival.
New York: Random House, 1971. Apud BULL, Hedley op. cit., p. 317. J Rajni Kothari, tambm citado
por Bull, preocupa-se com a questo da autonomia e para assegur-la pensa em uma reorganizao
da poltica mundial em bases regionais. Do ponto de vista deste trabalho, interessante destacar a
sua proposta de criao de uma Assemblia Parlamentar Mundial, formada por representantes das
legislaturas nacionais. Ver KOTHARI, Rajni. Footsteps into the Future: Diagnosis of the Present World
and a Design for an Alternative. Nova Delhi: Orient Longman, 1974. Apud BULL, Hedley ibid, p. 341.
importante que se tenha em mente o contexto histrico em que escreviam Falk e Kothari: o primeiro,
poca da I Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, na Sucia. O segundo,
nos anos que se seguiram ao movimento de descolonizao patrocinado pelas Naes Unidas. Para
Habermas, o Estado enfraqueceu em suas funes reguladora e de redistribuio, mas mantm o
seu poder inalterado no caso das tarefas clssicas de manuteno da ordem e da organizao opi-
nio discutvel, se pensarmos em casos notrios de violncia em pases em desenvolvimento.Ver
HABERMAS, Jrgen op.cit., p. 87.

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nal para garantir a ordem mundial, Bull tampouco deixa de ressalvar que esta
concluso deveria ser reavaliada continuamente.

2.3.3 A relativizao da soberania

A viso da escola inglesa comporta, portanto, fatores de mudana e de


dinamismo na ordem internacional. A Guerra Fria, da qual resultou a diviso
do mundo em duas grandes reas de influncia, levaria suposio de que a
sociedade internacional, baseada em uma rea de consenso entre as naes,
estivesse em declnio. No entanto, a partir da Segunda Guerra Mundial houve,
na realidade, uma expanso da rea de consenso, com o movimento de des-
colonizao e a conseqente incorporao de um grande nmero de Estados,
antes desprovidos de autonomia, Organizao das Naes Unidas, fundada
sobre os valores morais e ticos enumerados no Prembulo de sua Carta, que
estes Estados se comprometeram a observar. No nvel regional, a Guerra Fria
estimularia e testemunharia o nascimento das Comunidades Europias.
Adam Watson enriqueceria a anlise da lgica por detrs de sistemas de
Estados ao apontar que quanto mais estreitamente ligados esto os Estados
soberanos por uma rede de interesses econmicos e estratgicos, mais dispos-
tos estaro a concluir alianas que promovam a ordem no interior do sistema.
Este conceito originou a expresso raison de systme, designando a percepo
de que vale a pena fazer com que o sistema funcione, uma vez que esse be-
neficia a todos os Estados, podendo transformar-se, eventualmente, em uma
sociedade42. A participao no sistema das Naes Unidas outorga a todos os
membros, mesmo aos mais fracos, um foro onde opinar sobre a formulao
das regras e instituies que governam a sociedade de Estados. Embora eivada
de imperfeies e enfraquecida pelo freqente desrespeito s suas regras, as
Naes Unidas ainda constituem o nico foro legitimador presente na socie-
dade internacional de Estados. Entretanto, como assinala Watson, a distncia
entre a prtica e a teoria do sistema excessivamente ampla.
A anlise de Adam Watson difere da encetada por Hedley Bull em alguns
aspectos. Entre eles apontaria como de marcada importncia o fato de que

42 WATSON, Adam, op. cit, p. 14. . Assim tambm pensa Ignacio Ramonet, para quem a globalizao
teria criado seu prprio Estado supranacional, em torno das grandes instituies financeiras inter-
nacionais, que careceriam, no entanto, de representatividade democrtica. Ver RAMONET, Ignacio.
Dsarmer les Marchs. In: Le Monde Diplomatique, dez. 1997. Apud NADER, Adalberto. O Imposto
Tobin ou o Idealismo Global em seu Vis Tributrio. In: AMARAL JNIOR, Alberto (coord.). Direito
do Comrcio Internacional. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, p. 260.

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Coleo de Teses,
Watson pde captar desenvolvimentos mais recentes nas Dissertaes
relaes internacionais, como a consolidao e expanso do
e Monografias
processo de unio da Europa e a importncia de que pas- de Servidores do Senado Federal
saram a se revestir as relaes econmicas internacionais e ________________________
as instituies criadas para a sua operacionalizao, como o 2010
Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial, e outros
organismos multilaterais, concebidos para a promoo do
crescimento da economia internacional43.
Seu livro The Evolution of International Society foi publicado em 1992,
o que pressupe que a anlise e reflexo tenham se dado nos ltimos anos
da dcada dos 1980. Ademais, a sua experincia como Embaixador e Sub-
Secretrio de Estado do Governo Britnico certamente lhe ter possibilitado
uma abordagem mais prtica e concreta da realidade internacional do que a
levada a cabo por Bull. Assim, reconhece de forma mais enftica a relativiza-
o da importncia da soberania em um sistema de Estados que se v, cada
vez mais, impelido em direo ao estreitamento de seus laos econmicos e
interesses mtuos. Afirma ele:
(...) the modern successors of the European princes find themselves
constrained by the pressures of a tightening system and by the insti-
tutions and practices of a more integrated society to act increasingly
in ways that deprive them of independence de facto, externally and
internally, so that their governments no longer control a stato; while
leaving intact the symbolic legitimacy of the state and varying degrees
of real autonomy44.

No momento, possvel identificar uma forte tendncia, no sistema de


Estados, para o estabelecimento consciente, conforme escreve Watson,
de uma srie de normas e regras destinadas a modificar o funcionamento
mecnico do sistema45. Essa regulao em nvel interestatal expandiu-se, ao
longo do sculo XX, a partir da problemtica da segurana coletiva (Liga das
Naes e Organizao das Naes Unidas) para os mais diversos campos, como
os direitos humanos, meio-ambiente, e comrcio. Neste contexto, Watson
utiliza a expresso contrato social, no mais como analogia com o funcio-
namento interno dos Estados, mas para caracterizar a deliberada criao de
mecanismos de regulao, capazes de modificar o funcionamento do sistema

43 Todos claramente liderados pelos Estados Unidos da Amrica, segundo ressalta Watson. Ver WATSON,
Adam op. cit., p. 304.
44 Ibid, p. 307.
45 Ibid, p. 311.

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interestatal, concepo que se aproxima muito das modernas definies do
que seja governana.
A questo da legitimidade estudada por Watson. Em uma abordagem
muito geral, a legitimidade repousaria na postura anti-hegemnica adotada
pela ordem poltico-jurdica criada pelo conjunto de tratados que estabelece-
ram o regime de Vestflia (1648), isto , na independncia e autonomia dos
Estados. Em nossos dias, a legitimidade estaria associada s normas e insti-
tuies criadas mediante o assentimento destes mesmos Estados soberanos
com base no direito internacional46.
No outro extremo do espectro esto as idias de governo mundial,
esposadas pelas tendncias idealistas (e utpicas, segundo Bull e Watson)
da teoria das relaes internacionais. Aqui, considera-se a possibilidade de
reordenamento das relaes entre os Estados mediante a criao de uma
instncia legislativa mundial, de forma a refletir as opinies das mais diversas
culturas presentes na humanidade, cuja decises seriam implementadas por
um executivo mundial, equipado com foras internacionais de manuteno
da paz. As sanes viriam, portanto, no de um Estado, ou de um concerto
de Estados hegemnico, como comumente visualizado pelos adeptos da es-
cola inglesa, mas por um forte consenso presente no sistema. Nenhum dos
representantes daquela escola, entretanto, parece considerar a possibilidade
do estabelecimento de um governo mundial no mdio prazo47.
Entretanto, a perda de soberania em face da interdependncia funcional
que vem crescentemente caracterizando o sistema de Estados admitida pelos
estudiosos da escola inglesa. O medo da insegurana econmica teria substi-
tudo, nos Estados menos desenvolvidos, o temor das invases, deixando-os

46 A onda de protestos por parte dos vrios pases membros que se seguiu deciso dos Estados Unidos
da Amrica, poder hegemnico, e de seus aliados, de atacar o Iraque sem a anuncia do Conselho de
Segurana das Naes Unidas testemunha o grau de legitimidade com que percebida a ONU pelos
Estados membros. Ver FONTOURA, Jorge. A ONU e a semntica do medo. In: Correio Braziliense, 25
de fevereiro de 2003. Ver, sobre o mesmo tema, contundente artigo de Joseph Stiglitz, onde afirma:
Infelizmente, o sistema mundial de legislao e governana internacional continua excessivamente
fraco para impedir o mau comportamento deliberado do presidente do pas mais poderoso do mundo,
se ele estiver obstinadamente decidido a iniciar uma guerra por sua prpria vontade. (...) em mo-
mentos como esses que nos damos conta de quo fino pode ser o verniz de nossa civilizao. Como
declaraes de valores e de princpios compartilhados, a Carta das Naes Unidas, a Declarao de
Direitos Humanos e as Convenes de Genebra so grandes conquistas. No importa se tm fora
de lei; elas proporcionam um balizamento para o comportamento civilizado. Ver STIGLITZ, Joseph.
O Xerife sem Lei. In: Valor Econmico So Paulo: 9 e 10 de junho de 2004, p. A15.
47 Ver WATSON, Adam op. cit., p. 320.

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Coleo de Teses,
inclinados, ainda que relutantemente, a sacrificar parte de sua Dissertaes
independncia interna em troca de ajuda econmica48.
e Monografias
Ao escrever estas linhas, nem Bull e tampouco Watson de Servidores do Senado Federal

pareciam imaginar o grau de renncia soberania a ser exigido ________________________

dos pases em desenvolvimento, receptores de emprstimos 2010


de instituies como o Fundo Monetrio Internacional, a ttulo
de condio para fazer jus ajuda financeira.

2.4 A homogeneizao

Poder-se-ia, talvez, supor que a espada imaginada por Hedley Bull como
o nico meio de se lograr um forte consenso no sistema de Estados, a ponto
de levar a um governo mundial, aparece finalmente na forma do fulminante
fenmeno da globalizao, que por meio de instituies criadas pelos prprios
Estados, impe-lhes a uniformizao de polticas econmicas e a regulao,
em nvel interestatal, de um amplo nmero de temas, antes resolvidos exclu-
sivamente no mbito do Estado nacional.
A globalizao estaria, com efeito, forando a homogeneizao de valores
e padres em todo o cenrio internacional, ignorando as diversidades cultu-
rais presentes no sistema de Estados e impondo princpios, uniformizando os
sistemas econmicos e at mesmo os hbitos sociais. J nos referimos, mais
atrs, aos dois grandes acontecimentos que, ao apagar das luzes do sculo
XX, precipitaram a irresistvel tendncia homogeneizao em todo o cenrio
mundial49.
Para os Estados recalcitrantes, que resistem em participar do sistema,
a homogeneizao pode vir na forma de interveno armada50. Com muita
propriedade, Bull lembra que, como a influncia exercida pelos membros de
uma sociedade de Estados no processo de formulao de regras provavel-
mente ser sempre desigual, qualquer sistema histrico de regras servir os

48 Ibid, p. 321.
49 A queda do muro de Berlim, 1989; e a criao da OMC, 1995.
50 Ver as recentes invases do Afeganisto e do Iraque. Em ambos os casos os Estados Unidos da Amrica
alegaram estar levando queles pases certos valores ticos e morais, como a democracia, a liberda-
de, o respeito aos direitos humanos, etc. Os Estados rebeldes so os chamados rogue states, que
formam o axis of evil, expresses fortes utilizadas pela potncia dominante para designar pases
que insistem em permanecer margem dos valores, hbitos e princpios cultivados pela sociedade
internacional e em alguns casos, tambm das instituies criadas por ela.

A Democracia Desconstruda 57

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interesses dos elementos dominantes da sociedade mais adequadamente do
que os interesses dos outros membros51.
Robert Cooper, conselheiro poltico do Primeiro Ministro britnico Tony
Blair, em artigo publicado em The Observer52, considera que em 1989 encer-
rara-se o sistema de Estados europeus forjado, trs sculos antes, pela Paz
de Vestflia.
Identifica, na ordem mundial contempornea, agrupamentos de Estados
que configurariam um mundo ps-moderno, cujo exemplo mais perfeito e aca-
bado seria a Unio Europia. No mundo ps-moderno, o antigo Estado-nao
teria evoludo para a completa conscientizao e aceitao da interdependncia
entre as unidades polticas, acatando, em conseqncia, os corolrios dessa
interdependncia, que se traduzem na abertura, na inspeo mtua (trans-
parncia) e na interferncia mtua.
Com o mundo ps-moderno, dotado de sofisticada estrutura decisria
e indita institucionalidade, convivem o mundo moderno e o mundo pr-
moderno. No mundo moderno estariam pases, entre os quais menciona a
ndia, o Paquisto e a China, ainda aferrados ao conceito da soberania irrestrita
e absoluta do Estado-nao, avessos aos regimes de cooperao interestatal
e pouco inclinados a levar em considerao, em seus processos decisrios, o
fenmeno da interdependncia. O comportamento destes pases seria ditado
pelos princpios maquiavlicos tradicionais e pela raison dtat.
Por seu turno, o mundo pr-moderno est configurado por pases dilace-
rados por guerras intestinas, onde o Estado j no detentor do monoplio do
uso da fora, seja por perda de legitimidade, seja por estarem, suas estruturas

51 BULL, Hedley op. cit., p. 67.


52 COOPER, Robert. The new liberal imperialism. In: The Observer, Londres, 7/04/2002. O artigo foi
publicado com o ttulo The post-modern state na coleo Reordering the World: the long term
implications of September 11, publicada pelo The Foreign Policy Centre. No texto, que suscitou
iradas reaes tanto dentro do Partido Trabalhista como no exterior, Cooper faz a apologia de um
imperialismo benigno como soluo para a incorporao do mundo pr-moderno comunidade
internacional, posto que tais pases tendem a servir de base para atores no governamentais, como
traficantes de drogas, terroristas e contrabandistas de armas, que podem constituir uma ameaa ao
mundo ps-moderno. Afirma Martin Wolf, colunista do Financial Times, em artigo reproduzido pelo
jornal Valor Econmico: Foi por meio do equilbrio que alcanaram entre mercados e o Estado que
as democracias liberais avanadas triunfaram. Hoje, no entanto, h Estados disfuncionais no mundo
em que vivemos. Onde eles so mal-sucedidos, o mesmo ocorre com os mercados. Corrigir isso o
maior desafio com que nos defrontamos. Ver WOLF, Martin. As duas faces da democracia liberal.
In: Valor Econmico, 21/07/2004.

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Coleo de Teses,
de poder, inteiramente infiltradas por esquemas paralelos, tais Dissertaes
como o trfico de drogas ou as organizaes terroristas.
e Monografias
O autor no parece alcanar uma concluso no tocante de Servidores do Senado Federal

posio dos Estados Unidos da Amrica em sua classifica- ________________________

o. Porm duvida de que aquele pas possa ser includo no 2010


chamado mundo ps moderno uma vez que
(...) it is not clear that the US government or Congress
accepts either the necessity or desirability of interdependence, or its
corollaries of openness, mutual surveillance and mutual interference,
to the same extent as most European governments now do53.

Exemplo desta atitude a que Cooper se refere a postura marcadamente


unilateralista adotada pela poltica externa norte-americana aps o atentado
de 11 de setembro; ou a sua falta de participao no Protocolo de Kyoto, ou
no Tribunal Penal Internacional (TPI) criado pelo Estatuto de Roma de julho de
2000, ao qual Cooper se refere como (...) a striking example of the postmodern
breakdown of the distinction between domestic and foreign affairs.54.
As polmicas concluses de Cooper, que preconiza, como forma de discipli-
nar o mundo pr-moderno, um novo imperialismo que chama de cooperativo,
voluntarista e ps-moderno, fogem ao mbito desta discusso55.
Contudo, interessam sobremaneira ao presente estudo alguns pontos
introduzidos pelo autor. Um deles a sua descrio da evoluo e das trans-
formaes por que passa o sistema de Estados originado dos Tratados de
Vestflia, que substituu a antiga ordem baseada em um centro hegemnico de
poder por uma ordem formada por pequenos Estados com base na balana
de poder. Este sistema, tendo se transformado, aps 1945, em ordem bipo-
lar, iria desaparecer ao final do sculo XX com a queda do imprio sovitico.
O sistema assentado na balana de poder no mais condizia com o esprito

53 Ver COOPER, Robert op. cit., p. 3.


54 Ver ibid, p. 2.
55 Para uma abalizada discusso sobre as transformaes por que vem passando o conceito de sobera-
nia, e veemente condenao s idias de Cooper, ver: JO, Hee Moon e SOBRINO, Marcelo da Silva.
Soberania no direito internacional: evoluo ou revoluo?. In: Revista de Informao Legislativa.
Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, n 163, julho/set. 2004. De fato, a tenta-
tiva de flexibilizao do conceito de soberania para justificar eventuais invases de pases soberanos,
com base em hipottico e oportunista direito de legtima defesa preventiva, poder vir a solapar
o que j se alcanou em termos de cooperao internacional no mbito do sistema das Naes
Unidas, colocando tambm em risco os avanos conquistados na esfera da proteo internacional
dos direitos humanos.

A Democracia Desconstruda 59

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dominante ao final do sculo que, segundo o autor, girava em torno de uma
conscincia mais universalista e moralista56.
Outro ponto interessante a classificao, revestida de grande atualida-
de, quanto tipologia dos Estados. Os ps-modernos, cujo melhor exemplo
o sistema de Estados membros da Unio Europia, no excluem o Canad, o
Japo ou outros blocos de Estados. Agrupamentos como o Mercosul, o NAFTA,
a OAU e a ASEAN desejariam, segundo o autor, encaminhar-se para o mundo
ps-moderno57.
Os pr-modernos e os modernos interessam menos ao contexto desta
investigao, uma vez que os parlamentos ou assemblias parlamentares re-
gionais, objeto deste estudo despontam, precisamente, no sistema europeu
e no seio de outros blocos de Estados em processo de integrao. Cumpre
ressalvar, entretanto, que entre os pases membros dos agrupamentos citados
alguns apresentam caractersticas muito prximas do mundo pr-moderno,
estando, portanto, bastante longe de satisfazer os requisitos constantes da
definio de Estado ps-moderno, conforme cunhada por Cooper. Contu-
do, tal constatao no invalida a utilidade e pertinncia de sua classificao.
Poder-se-ia, ademais, identificar setores opostos presentes em um mesmo
Estado simultaneamente, alguns tendendo para a pr-modernidade, outras
para a ps-modernidade, o que evidencia a complexidade de que se reveste
o presente momento histrico e a necessidade de um aprofundamento da
anlise intentada por Cooper. Resta-nos, assim, apenas o sistema da Unio
Europia da forma como est constitudo hoje como exemplo do que Co-
oper chama de mundo ps-moderno.
Um dos mritos da anlise levada a cabo por aquele autor consiste em ter
sido ele capaz de captar a extraordinria inovao que configura o sistema da

56 Ver COOPER, Robert op. cit., p. 1.


57 MERCOSUL: Mercado Comum do Sul, formado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai; ASEAN:
Associao das Naes do Sudeste Asitico, formada por Brunei, Camboja, Indonsia, Laos, Mal-
sia, Myanma, Filipinas, Singapura, Tailndia, e Vietn; NAFTA: Tratado de Livre Comrcio da Amrica
do Norte, Canad, Estados Unidos e Mxico; OAU: Organizao da Unidade Africana, que em 1963,
ano de sua constituio, era formada por Angola, Arglia, Benin, Botswana, Burkina Fasso, Burundi,
Camares, Cabo Verde, Repblica Centro-Africana, Chade, Comores, Repblica Democrtica do Con-
go, Repblica do Congo, Costa do Marfim, Djibuti, Egito, Guin Equatorial, Eritria, Etipia, Gmbia,
Gana, Guin, Guin-Bissau, Qunia, Lesoto, Libria, Lbia, Madagascar, Malaui, Mali, Mauritnia, Ilhas
Maurcio, Moambique, Nambia, Nger, Nigria, Ruanda, Repblica rabe Democrtica do Sahrawi,
Senegal, Seicheles, Serra Leoa, Somlia, frica do Sul, Suazilndia, So Tom e Prncipe, Tanznia,
Gmbia, Sudo, Togo, Tunsia, Uganda, Zmbia, Zimbabue, substituda em 2002 pela Unio da frica.

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Coleo de Teses,
Unio Europia, examinando-o no contexto maior da ordem Dissertaes
mundial contempornea. A escola inglesa, excessivamente
e Monografias
voltada para uma abordagem estatocntrica, no logrou reali- de Servidores do Senado Federal
zar essa anlise, e deixou de compreender a profundidade e o ________________________
alcance das transformaes em curso na Europa aps a Segunda 2010
Guerra Mundial no que diz respeito ao papel do Estado-nao.
Embora para Cooper a Unio Europia configure um sistema
transnacional, mais do que supranacional, ele no deixa de
registrar que os Estados do mundo ps-moderno j no enfatizam o princpio
da soberania e que admitem um alto teor de interferncia em seus assuntos
internos, o que configura, a seu ver, uma extraordinria revoluo58.
Outros internacionalistas britnicos chegaram a avanar mais, como o
Professor Georg Schwarzenberger, eminente jurista do University College, de
Londres, que tambm defende a existncia de uma sociedade de Estados.
Escrevendo ainda nos anos sessenta, Schwarzenberger vai mais longe, ao
contemplar uma ordem internacional semelhante a uma confederao de
Estados, qual ele tambm se refere como comunidade, que comportaria
uma estrutura tripartite de poderes executivo, legislativo e judicirio. Conclui,
finalmente, pela inexistncia dos motivos espirituais e emocionais, aptos a
levar os Estados ao consentimento necessrio implementao de uma ordem
internacional deste tipo59.
Da anlise de algumas das contribuies ao estudo das relaes internacio-
nais feitas pela escola inglesa possvel captar certos conceitos fundamentais,
aptos a balizar a presente investigao: o conceito de sociedade de Estados,
que repousa sobre um conjunto de valores morais e ticos compartilhados,
sem os quais no seria possvel a criao de instituies comuns; a evoluo
do sistema de Estados europeu, que resulta no sofisticado construto da Unio
Europia, o qual abriga o mais avanado modelo de parlamento regional exis-
tente, o Parlamento Europeu; o abandono do princpio da soberania irrestrita
e absoluta, que acarreta novos comportamentos por parte dos Estados e um
novo patamar de relacionamento entre eles; a valorizao do direito interna-
cional, base mesma das instituies existentes tanto em nvel internacional
como no mbito europeu.

58 COOPER, Robert op. cit., p. 2.


59 Ver SCHWARZENBERGER, Georg. A Manual of International Law. London: Steven & Sons Limited,
1967. Resta saber se, na configurao atual das relaes internacionais, manteria o eminente Pro-
fessor esta opinio.

A Democracia Desconstruda 61

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Fred Halliday identificaria, mais tarde, o processo de homogeneizao
impulsionado pela globalizao, que tambm tende a solapar a soberania es-
tatal e a criar, pelo menos no plano formal, uma cultura comum. Este ltimo
elemento reveste-se de particular importncia para o nosso trabalho, posto
que sobre o valor da democracia que iro repousar as bases dos parlamentos
regionais.

2.5 Das "foras profundas" de Renouvin sociedade civil planetria

O estudo dos parlamentos regionais, cujo aparecimento no cenrio institu-


cional internacional deu-se a partir do final da Segunda Guerra Mundial, requer
uma abordagem terica do papel da sociedade organizada em grupos de presso
e em organizaes no-governamentais. As organizaes no-governamentais e
os grupos de presso tanto podem atuar dentro das fronteiras de um Estado na
formulao da poltica externa nacional, como podem tambm estar organizados
em mbito transnacional, compondo uma provvel sociedade civil de alcance
mundial. Esta atuaria no s por meio de organizaes no-governamentais
internacionais como tambm das grandes empresas transnacionais junto ao
processo decisrio que se desenrola em foros interestatais tais como a Organi-
zao Mundial do Comrcio e a Organizao das Naes Unidas.
A escola francesa de histria das relaes internacionais, fundada por Pierre
Renouvin60, utiliza entre as suas categorias paradigmticas o conceito de foras
profundas, capazes de mudar os rumos da histria. Estas foras, conforme iden-
tificadas por Renouvin, so os grandes interesses econmicos e financeiros, as
migraes, a opinio pblica e os movimentos polticos, ideolgicos e religiosos
que logram influenciar o processo de formulao de decises pelos homens de
Estado, outra categoria utilizada pelo pensamento francs.
Caberia a seu discpulo, Jean-Baptiste Duroselle61, consolidar uma teoria ,
fortemente baseada no fator emprico, que considera tambm os sistemas de
causalidade e de finalidade como determinaes bsicas para as relaes
internacionais. Ao contrrio da escola inglesa, Duroselle debrua-se no apenas
sobre o papel do Estado, mas sobre todos os aspectos da vida em sociedade
e seus impactos sobre as decises atinentes poltica externa.
Em sua brilhante obra Todo Imprio Perecer, Duroselle elucida a metodo-
logia do estudo das relaes internacionais do ponto de vista dos atores: admite
60 Ver RENOUVIN, Pierre op. cit.
61 Ver DUROSELLE, Jean-Baptiste op. cit.

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Coleo de Teses,
tanto a abordagem do Estado como ator como a do indivduo Dissertaes
como ator. Cada situao deve ser estudada, entretanto, sob
e Monografias
dois ngulos: o da finalidade, que diz respeito ao poderoso de Servidores do Senado Federal
que decide atingir certos objetivos e adota iniciativas com o ________________________
fim de realiz-los; e o da causalidade, que se refere s foras 2010
exercidas, de forma confusa, pelas coletividades humanas e
cujo resultante modificaria os acontecimentos. Concorrem
aqui, portanto, os dois grandes conceitos-guias da obra de
Duroselle: o de homens de Estado (no mais o poder em abstrato, conforme
estudado pelos politlogos, mas o poder ligado a um homem o poderoso) e
as foras profundas, conceito bem mais vasto e complexo do que os de grupos
de interesse e lobbies elaborados pela Cincia Poltica norte-americana,
pois entre estas foras so capturadas as foras dispersas de pulso e as
foras organizadas de presso.
Por seu turno, o olhar de Marie-Claude Smouts62 sobre a teoria das relaes
internacionais capta alguns movimentos inovadores no mbito da disciplina.
Ao afirmar que o objeto das relaes internacionais o funcionamento do
planeta, e mais ainda, a estruturao do espao mundial por meio de redes
de interaes sociais, Smouts amplia muito o foco da anlise, de modo a nela
incorporar o indivduo e as organizaes no-governamentais. Ao captar em
sua anlise dos atores das relaes internacionais o que chama de redes de
interaes sociais, Marie-Claude Smouts vai mais alm do Estado-nao e das
organizaes internacionais. Inclui as grandes corporaes privadas, organi-
zadas em grupos de interesse e as organizaes no-governamentais, como
expresso de uma incipiente sociedade civil internacional. Assim tambm o
Professor Fulvio Attin assinala as mudanas ocorridas no campo e no foco da
disciplina Relaes Internacionais. A anlise no mais se limita s relaes entre
os Estados nacionais, mas estende-se a outros sujeitos individuais e coletivos,
organizados ou no, mas fundamentais para o sistema internacional. Este, por
sua vez, no mais puramente internacional, mas tambm transnacional.
Da o constante emprego da expresso sistema global, ou sistema mundial
pelos estudiosos das relaes internacionais contemporneas. Por outro lado,
o foco do estudo desloca-se das decises governamentais para a produo e
evoluo de regras e polticas pblicas globais63.

62 Ver SMOUTS, Marie-Claude op. cit.


63 Ver ATTIN, Fulvio. El sistema poltico global: Introduccin a las relaciones internacionales. Barcelona:
Paids, 2001. O autor filia-se ao grupo de estudiosos europeus da teoria das relaes internacionais
coordenado por John Groom e conhecido como Standing Group of International Relations.

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Assim como Marie-Claude Smouts, um crescente nmero de autores64 ad-
mite a premissa de que nos processos decisrios globais os cidados tornaram-se
variveis importantes, conscientes, por fora da televiso e de outros meios de
comunicao, das negociaes em curso nos foros internacionais e desejosos de
influenci-las. Rosenau cita cinco razes que permitem supor que os cidados
sejam variveis relevantes para a ordem global do ps-Guerra Fria: a eroso e
a disperso do Estado e do poder governamental e a debilitao progressiva
de outras instituies sociais; o advento da televiso global e do computador;
a expanso das viagens internacionais e das migraes; a incluso de novos te-
mas interdependentes na agenda global, como o meio-ambiente e as doenas
endmicas (aos quais se poderia acrescentar o comrcio) e as tecnologias da
informao, que permitem multiplicar rapidamente a participao dos cidados
de vrios pases em movimentos sociais por meio de sua divulgao pela tele-
viso, tornando muito rpidos os processos de agregao. Todos estes fatores
levam a um aumento da capacidade analtica dos indivduos, tornando-os mais
conscientes de que suas aes so capazes de gerar conseqncias65.
Neste contexto, cite-se como exemplo da emergncia do que se pode cha-
mar de uma sociedade internacional organizada em torno de valores comuns e
capaz de influenciar as decises de governos e de organizaes internacionais
o caso da nigeriana Safiya Husseini, condenada morte por apedrejamento
por um tribunal islmico no noroeste da Nigria, em outubro de 2001. Tratava-
se de uma viva, camponesa de 35 anos que, violentada por um primo, fora
acusada de adultrio depois de dar luz uma filha. O caso transformou-se em
smbolo da luta da sociedade internacional organizada em defesa dos direitos
humanos e da mulher. Em maro de 2002, sob forte presso da opinio pblica
internacional, o Alto Tribunal da Sharia de Sokoto absolveu Safiya. Outro caso,
mais recente, que tambm despertaria o repdio da comunidade internacional
foi o estupro, determinado por um conselho tribal do interior do Paquisto, de
uma professora de 18 anos, a ttulo de punio por um crime cometido pelo
irmo. Para apaziguar a opinio pblica mundial, o Presidente paquistans,
Pervez Musharraf, ordenou o pagamento de indenizao jovem no valor de
US$ 8 mil66.

64 Ver HELD, David op. cit.; DEUTSCH, Karl op. cit.; ROSENAU, James N. op. cit.; CARDOSO, Fernando
Henrique An Age of Citizenship. In: Foreign Policy, vero 2000, p. 40-42.
65 ROSENAU, James N. A cidadania em uma ordem mundial em mutao. In: ______ e Ernst-Otto
Czempiel, (org.), op. cit. p. 368.
66 Ambos os casos esto narrados com grande destaque no jornal Correio Braziliense, edio de 6 de
julho de 2002, p. 30.

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Coleo de Teses,
V-se, portanto, que o repdio da opinio pblica inter- Dissertaes
nacional a determinados atos ou fatos ocorridos no interior
e Monografias
dos Estados por vezes percebida por estes como um tipo de de Servidores do Senado Federal
sano passvel de prejudicar o interesse nacional. O Estado ________________________
provavelmente sentir-se-ia alijado da sociedade internacional 2010
e identificado como integrante do mundo pr-moderno, para
utilizar as categorias cunhadas por Cooper. Decorreria da a
sano maior, percebida como altamente lesiva aos interesses
nacionais, que se traduziria no comprometimento da confiana depositada
por investidores estrangeiros no pas e a retirada de investimentos, produtivos
ou no, aliada desistncia de provveis futuros investidores. Outro tipo de
sano percebido pelos Estados como lesivos aos seus interesses a rejeio,
por um bloco econmico, de seu pedido de adeso. Foi o que ocorreu com
relao candidatura da Turquia de adeso Unio Europia, que enfrentou
resistncias em razo do baixo nvel de observncia dos direitos fundamentais
do ser humano por aquele pas, conforme consagrados nos principais instru-
mentos do direito internacional.
Assim como Rosenau, tambm David Held67 aborda a questo da eroso
da autonomia do Estado e das consequncias da emergncia de movimentos
sociais organizados em nvel transnacional como as organizaes no-gover-
namentais de proteo ao meio ambiente, ou voltadas para a promoo dos
direitos humanos s quais, entretanto, falta um canal institucional por onde
possam expressar as suas reivindicaes eficazmente. E indaga:
What kind of accountability and control can citizens of a single nation-
state have over international actors, e.g. multinational corporations
(MNCs), and over international organizations e.g. the World Bank? (...)
Are new democratic institutions necessary to regulate and control the
new international forces and processes? How can citizens participate as
citizens in a new, more complex, internationally organized world?68

Muito embora as grandes conferncias das Naes Unidas venham ofe-


recendo s organizaes no-governamentais um espao de movimentao
por meio da institucionalizao dos chamados Fruns Globais paralelos s
conferncias internacionais, e tenham permitido a sua participao nas reuni-
es preparatrias destes grandes eventos, ainda assim a sociedade civil parece

67 Ver HELD, David op. cit.


68 Ibid, p. 2.

A Democracia Desconstruda 65

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ressentir-se da distncia em que mantida em relao s decises atinentes
aos assuntos internacionais.
Escrevendo para a revista Foreign Policy, Fernando Henrique Cardoso
identifica, como trao dominante das modernas relaes internacionais caracte-
rizadas pela globalizao, os (...) desafios que ameaam o exerccio da cidadania
democrtica e global. Prossegue, afirmando que o grande desafio desta era
o de criar modelos inovadores de cooperao internacional, que permitam aos
cidados de todas as naes perceberem as suas preocupaes refletidas nas
decises polticas referentes a temas de alcance global, tais como o sistema
financeiro e o comrcio internacional. Avana ainda mais, ao sugerir que estas
decises no deveriam ser influenciadas apenas por grupos bem organizados e
mais capazes de estender a sua influncia alm das fronteiras nacionais.
David Held, por seu turno, sugere medidas prticas para sanar a ausn-
cia de accountability, perceptvel nos sistemas decisrios internacionais e
introduz a idia de uma democracia cosmopolita, o que envolveria o esta-
belecimento de novas instituies ou o fortalecimento das existentes nos
nveis regional e global. No nvel global, prope uma segunda cmara para as
Naes Unidas, que se consubstanciaria em um parlamento global69. No est
claro, entretanto, se tal rgo parlamentar seria eleito por sufrgio universal
ou se seria composto por membros designados pelos parlamentos nacionais
e tampouco que funes teria.
Assim, o conceito de cidadania global desponta como trao distintivo deste
incio de sculo, podendo vir a assentar as bases de uma grande reorganizao
do sistema poltico mundial, semelhana de um novo contrato social. No se
trataria do contrato social temido por Bull, imposto pela espada, mas antes,
resultado de uma forte convergncia de valores, onde desempenhariam papel
importante normas de direito internacional e a existncia de uma sociedade
civil organizada em nvel transnacional.

2.6 Cidadania global: representao e participao nas relaes


internacionais

Uma vez identificada a existncia de uma sociedade civil organizada em


mbito transnacional, distinta, portanto, do aparelho do Estado-nao, como
um dos atores nas relaes internacionais, a ela deveriam corresponder os

69 HELD, David op. cit. p.14.

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direitos de representao e participao nas decises que ul- Dissertaes
trapassam o mbito das fronteiras nacionais e que produzem
e Monografias
profundos impactos sobre a vida diria do cidado. de Servidores do Senado Federal

Em artigo publicado no Jornal do Brasil de 10 de ou- ________________________

tubro de 2000, o Professor Marcus Faro de Castro comenta a 2010


onda de manifestaes contra a globalizao por ocasio das
reunies de organizaes multilaterais, como a OMC, o FMI
e o Banco Mundial, a qual ele atribui ausncia, na poltica
econmica administrada pelo FMI, pelo Banco Mundial e pela OMC, de me-
canismos institucionais de negociao plural 70.
Viu-se, portanto, que os processos de globalizao e regionalizao con-
temporneos criam redes de poder sobrepostas que superam os limites ter-
ritoriais do Estado nacional vestfaliano e as foras transnacionais atravessam
as fronteiras dos pases de diversas maneiras.
Assim como outros pesquisadores da cincia poltica e das relaes in-
ternacionais contemporneas, David Held71 identifica as falhas de governan-
a no modelo vestfaliano, atribuindo-as a trs tipos de disfunes polticas,
caractersticas do modelo: a a defasagem jurisdicional; b a defasagem de
participao; e c a defasagem de incentivos.
Quanto primeira, o problema residiria na discrepncia entre um mundo
regionalizado e globalizado e as unidades nacionais separadas que estabele-
cem a poltica; quanto segunda, na falta de instituies, em mbito inter-
nacional, capazes de conferir uma voz adequada a muitos dos principais
atores mundiais, tanto estatais quanto no estatais; e quanto terceira, na
ausncia de uma entidade supranacional que regule a proviso e o uso dos
bens pblicos globais72.

70 Ver CASTRO, Marcus Faro de. A Mensagem de Praga. In: Jornal do Brasil, Rio de Janeiro:
10/10/2000.
71 Ver HELD, David. A globalizao depois do 11 de setembro. In: Correio Braziliense. Braslia,
11/7/2002.
72 A ltima falha de governana, apontada por David Held, vem despertando acirrada polmica particu-
larmente nos pases em desenvolvimento, porquanto envolveria a identificao dos chamados bens
pblicos globais dos quais um dos exemplos mais conspcuos a Amaznia e a sua administrao
por entidade supranacional. Convm ressaltar, contudo, que o Mercosul constituiu grupo ad hoc,
para a elaborao de acordo entre os Estados Partes atinente ao Aqfero Guarani, que (...) consagre
os princpios e critrios que melhor garantam seus direitos (...) sobre o recurso como Estados e na
sub-regio, e as formas de gesto e monitoramento conjunto desta grande reserva transfronteiria
de guas subterrneas. Ver MERCOSUL/CMC/Dec. N25/04. Disponvel em <http: //www.mercosur.
org.uy/paginabienvenidaportugues. htm>. Acesso em: 02, junho, 2010.

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Tais fenmenos vm exercendo considervel presso sobre o modelo de
ordem mundial existente, e podero lev-lo ao esgotamento e ao ponto de
ruptura. As assimetrias no comrcio internacional, que retardam o desenvol-
vimento de uma expressiva parcela de pases exportadores de commodities, a
volatilidade do capital, que contribui para a instabilidade poltica no interior dos
Estados nacionais, ademais do terrorismo, do narcotrfico e do contrabando
de armas conduzidos por grupos altamente integrados e donos de invejveis
estruturas organizacionais, constituem fatores de debilitao da ordem mundial
tal como a conhecemos hoje.
Como abrir espao, nos sistemas existentes, tanto em nvel regional como
global, ao exerccio dos direitos da cidadania, o debate que se coloca ao es-
tudioso das relaes internacionais. tambm esse um dos grandes desafios
da nossa era.

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Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal

________________________

2010

3 O DFICIT DEMOCRTICO E AS INSTITUIES


PARLAMENTARES INTERNACIONAIS

3.1 O dficit democrtico nas relaes internacionais

Habermas identifica o surgimento de vazios de legitimao decorrentes


das transferncias de competncias das esferas nacionais para as internacio-
nais, como resultado dos processos de globalizao. E pergunta-se se existiria,
para o dficit que surge em mbito nacional no que concerne capacidade de
autoconduo democrtica das sociedades nacionais, equivalentes funcionais
no nvel supranacional1.
Como j visto, no presente quadro de regionalizao e de globalizao, o
processo decisrio progressivamente transferido para o nvel intergoverna-
mental, ou s vezes, supranacional. Decises concernentes a temas capazes
de exercer inegvel impacto sobre o cotidiano dos cidados, tais como poltica
agrcola e industrial, propriedade intelectual, concorrncia e compras gover-
namentais, so hoje tomadas em foros negociadores de integrao regional
ou por meio de negociaes levadas a cabo no seio da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC). Desta maneira cada vez mais o cidado comum v-se
alienado e distante dos processos decisrios, impotente para neles intervir e
se fazer representar. Parece haver, portanto, um vazio em matria de repre-
sentao poltica entre estas instncias decisrias, ocupadas exclusivamente
por representantes do Poder Executivo e as populaes em geral.
No domnio do direito internacional houve progressos considerveis a
partir da assinatura, pela maioria dos Estados, de instrumentos que consa-
gram os direitos fundamentais do ser humano e avanam ainda mais, ao lhe
permitir o acesso direto a tribunais internacionais (como a Corte Europia de

1 Ver HABERMAS, Jrgen. A Constelao Ps-nacional. Op. cit., p. 86.

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Direitos Humanos e a Corte Americana de Direitos Humanos) para reivindicar
de seu prprio Estado de origem o cumprimento da norma jurdica neles con-
sagrada. Talvez se possa afirmar que o indivduo, ademais dos Estados e das
organizaes internacionais, j destinatrio da norma jurdica internacional
ou de um certo conjunto de normativas internacionais2.
Entretanto, o mesmo no ocorre no mbito das negociaes conducentes
produo desta mesma norma jurdica internacional. Tais negociaes, em
geral confiadas, por norma constitucional, ao Poder Executivo, so levadas a
cabo por agentes governamentais dos Estados nacionais, excluindo dos proces-
sos decisrios a participao das populaes, atravs de seus representantes
eleitos. A Unio Europia apresenta modalidade distinta de produo da nor-
ma jurdica internacional, como veremos ao longo deste trabalho, com base
em metodologia comunitria, mas tambm eivada de dficit de democracia,
como ser demonstrado em captulos subseqentes.
O fenmeno, identificado inicialmente nas Comunidades Europias, deu
origem a uma srie de iniciativas do Parlamento Europeu no sentido de rei-
vindicar as eleies diretas de seus membros, bem como a ampliao de suas
funes no processo decisrio europeu.
Outras tentativas de participao parlamentar nas negociaes internacio-
nais despontaram na forma de rgos parlamentares estabelecidos no mbito
de outros processos de integrao, quais sejam, o Parlamento Andino (1979),
criado como parte da estrutura institucional do Pacto Andino, hoje Comunidade
Andina, o Parlamento Centro-Americano (1987), criado como rgo isolado,
mais tarde incorporado ao Sistema de Integrao Centro-Americano (SICA) e o
Parlamento do Mercosul, estabelecido por meio da Deciso n 23/05, do Con-
selho do Mercado Comum, instituies que sero examinadas neste estudo.
Para ilustrar a crescente tendncia ao envolvimento dos parlamentos nas
relaes internacionais cabe citar tambm, a ttulo meramente exemplificativo, e

2 A titularidade jurdica internacional do ser humano, tal como a anteviam os chamados fundadores
do direito internacional (droit des gens), hoje uma realidade: teimar em neg-la seria apegar-se
em vo aos dogmas do passado (...). Ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Tratado de Direito
Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999, p. 413. O autor
registra, paralelamente a estes desenvolvimentos, a cristalizao, no mbito do direito internacio-
nal, da noo da centralidade da posio dos seres humanos como destinatrios finais de todas as
normas jurdicas. Segundo afirma, reconstri-se, assim, o direito internacional a partir de uma nova
tica antropocntrica, em consonncia com a incorporao s relaes internacionais, como cate-
goria de anlise, de atores que no os Estados. Ver: Idem. O Direito Internacional em um Mundo em
Transformao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 1051.

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Coleo de Teses,
no exaustivo, assemblias parlamentares internacionais como Dissertaes
o Parlamento Latino-Americano, a Assemblia Parlamentar do
e Monografias
Conselho da Europa, ademais de outras assemblias parlamen- de Servidores do Senado Federal
tares, criadas particularmente no continente europeu, como ________________________
a da Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa, 2010
a da Unio da Europa Ocidental e ainda a da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte.
A anlise das funes efetivamente desempenhadas pelas
instituies parlamentares existentes em nvel internacional ou regional, com
exceo do Parlamento Europeu, cuja evoluo ser objeto dos prximos ca-
ptulos, leva concluso de que tais entidades esto longe de desempenhar,
em seu conjunto, as competncias clssicas de representao, legislao, le-
gitimao e controle atribudas a um rgo parlamentar luz da classificao
de Maurizio Cotta3.
Com efeito, exceo de algumas assemblias parlamentares que es-
tudaremos mais profundamente ao longo deste trabalho, tais organismos
exercem a funo de representao apenas parcialmente, porquanto embora
sejam os seus membros detentores de mandato outorgado por voto popular,
no so eleitos por sufrgio universal direto para exercer representao em
nvel regional ou internacional; no exercem a competncia legislativa, mas
apenas consultiva, no tendo qualquer protagonismo decisivo na proposio
e aprovao de normas negociadas em mbito regional ou internacional; e
tampouco desfrutam do poder de controle sobre outras instituies. No caso
especfico dos parlamentos vinculados a esquemas integracionistas, no detm
poder de controle sobre as demais instituies da integrao excetuando-se
o notrio exemplo do Parlamento Europeu.

3.1.1 O dficit democrtico em processos de integrao regional

Para o estudo do dficit democrtico presente nas relaes internacio-


nais , de preferncia, para os processos de integrao regional que se deve
volver o olhar.
Em primeiro lugar, porque as decises tomadas neste mbito so as mais
suscetveis de produzir impactos sobre a sociedade civil em geral, e em parti-
cular, sobre os operadores econmicos.

3 Ver BOBBIO, Norberto et al, op cit.

A Democracia Desconstruda 71

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Em segundo lugar, porque tais processos oferecem indito laboratrio
onde o grande desafio a implantao e a prtica da democracia fora da cos-
tumeira moldura oferecida pelo Estado-nao.
Optou-se, assim, pelo exame, em primeiro lugar, do Parlamento Europeu,
hoje o modelo mais avanado de parlamento de integrao existente, parte
da indita institucionalidade concebida para a Unio Europia, que pareceria
reproduzir, em nvel regional, ainda que imperfeitamente, a construo poltica
presente no espao pblico do Estado nacional.
O Parlamento Europeu consistir no paradigma ao qual sero compara-
das as assemblias parlamentares internacionais de integrao existentes na
Amrica Latina.
, de fato, nos processos de integrao regional, pela multiplicidade e
relevncia dos temas envolvidos, que se faz sentir de maneira mais evidente
o dficit democrtico existente nas relaes internacionais.
Transcorridas duas dcadas da assinatura dos tratados europeus, reali-
zaram-se, em 1979, as primeiras eleies diretas, por sufrgio universal, para
o Parlamento Europeu. Entretanto, a despeito desta iniciativa inovadora, que
permitiu a representao democrtica do conjunto das populaes dos Estados
membros das Comunidades, os estudiosos da integrao europia no ces-
saram de identificar, na dinmica da unio da Europa, o que se convencionou
chamar de dficit democrtico.
A expresso refere-se a um incmodo distanciamento entre os cidados
europeus e os intrincados mecanismos decisrios da integrao. Ademais, as
instituies europeias, cujo cerne est concentrado em Bruxelas, espalham-se
tambm por Estrasburgo e Luxemburgo, o que no favorece a transparncia
necessria para que o cidado comum possa entender e acompanhar a for-
mulao das decises comunitrias. Teme-se, por este motivo, que o processo
de integrao europia leve ao enfraquecimento das instituies de represen-
tao democrtica no interior dos Estados membros medida que o processo
decisrio venha a ser transferido para a estrutura comunitria, cujo rgo
parlamentar, o Parlamento Europeu, muito embora venha adquirindo novas
competncias com o passar do tempo e o avano do processo de integrao,
ainda goza de poderes limitados, no desempenhando a funo legislativa na
forma consagrada pelas modernas democracias ocidentais.
Mesmo assim, a inovadora experincia europeia que, particularmente no
plano institucional, caracteriza-se pela sua originalidade, abre caminho para

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Coleo de Teses,
outras iniciativas do gnero, que requerem um novo arcabouo Dissertaes
institucional, ou novo modelo de governana, medida que o
e Monografias
processo de regionalizao avana em todo o mundo. de Servidores do Senado Federal

Na Amrica Latina, cuja integrao econmica fora pre- ________________________

conizada por estudos levados a cabo pela CEPAL na dcada de 2010


50 que concluram por sua utilidade como instrumento para
a industrializao e desenvolvimento da regio, o Mercosul
exemplo prximo de sua antecessora europeia, por se tratar
tambm de uma de unio aduaneira, ainda que imperfeita4.
Embora seu carter exclusivamente intergovernamental exclua os aspectos
supranacionais que sempre estiveram presentes na unio da Europa, tambm
o Mercosul criou uma estrutura institucional, consubstanciada no Protocolo de
Ouro Preto5. Entre os rgos estabelecidos pelo art. 1, figura a Comisso Par-
lamentar Conjunta, mais tarde substituda pelo Parlamento do Mercosul6.
Outros blocos regionais, criados principalmente na Amrica do Sul e na
Amrica Central a partir de meados do sculo XX, como o Pacto Andino (1969),
o Sistema de Integrao Centro-Americano (1991) e mais recentemente a Unio
das Naes Sul-Americanas (UNASUL 2008)7, tambm se preocuparam em
incluir rgos de natureza parlamentar em seu organograma institucional.
A presente pesquisa intenta privilegiar o exame do dficit democrtico
existente nos processos de integrao regional no que concerne a apenas um
dos seus aspectos: aquele que diz respeito ao papel dos parlamentos regionais
nesse contexto.

4 A unio aduaneira est um passo frente da rea de livre comrcio nos processos de integrao eco-
nmica. Enquanto na rea de livre comrcio os produtos circulam livres de tarifas aduaneiras entre
os pases membros, na unio aduaneira, alm do livre fluxo de bens, os Estados Partes adotam uma
tarifa externa comum, a chamada TEC.
5 Assinado em 17 de dezembro de 1994. Ver COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL
SEO BRASILEIRA E MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Mercosul: Legislao e Textos Bsicos.
Braslia: Senado Federal, 2005, p. 15.
6 Os demais rgos da estrutura institucional do Mercosul so: o Conselho do Mercado Comum, o
Grupo Mercado Comum, a Comisso de Comrcio, o Foro Consultivo Econmico-Social, a Secretaria
Administrativa do Mercosul. Vide art. 1 do Protocolo de Ouro Preto, ibid.
7 O Pacto Andino e o Sistema de Integrao Centro-Americano sero estudados mais adiante nesse
trabalho. A Unasul, rgo de coordenao poltica, econmica e social, formada pelos doze pases
da Amrica do Sul.

A Democracia Desconstruda 73

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3.1.1.1 Unio Europeia

A expresso dficit democrtico est ligada ao debate sobretudo aca-


dmico atinente integrao europeia. Constatou-se que ali ele se apresenta
de vrias formas e assume as mais diferentes feies. Autores8 o apontam, por
exemplo, na onipotncia de uma Comisso Europeia desprovida de legitimi-
dade democrtica; na regra da unanimidade para a adoo de decises pelo
Conselho, que permite o veto; no distanciamento existente entre as institui-
es europeias e os cidados, ademais da complexidade de seus processos
decisrios, de difcil compreenso para aqueles que no esto familiarizados
com o jargo tcnico da integrao; podendo provir ainda de simples dficit
de informao. J foi atribudo, ainda, proteo insuficiente dos direitos
humanos fundamentais, embora esta falha tenha sido corrigida por meio da
adoo da Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia.
verdade que os tratados constitutivos da Unio Europeia foram firmados
por governos democraticamente eleitos e em seguida aprovados pelos res-
pectivos parlamentos nacionais, de acordo com os princpios da democracia
representativa, ou ainda, referendados pelo prprio povo. Neste caso, no h
como falar em dficit democrtico, e pode-se afirmar, com Pierre Pescatore,
que la base constitutive des Communauts est saine du point de vue des
exigences de la lgitimit dmocratique9. Porm, as Comunidades Europeias,
mais tarde Unio Europia, diferem de uma organizao internacional clssica,
pela presena, em sua construo, de um mix de elementos supranacionais
e intergovernamentais. A jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comu-
nidades Europeias reconhece a especificidade da construo comunitria,
distinguido-a das organizaes internacionais clssicas, ao constatar que a
Comunidade constitui uma nova ordem jurdica do direito internacional10.
Trata-se de ordem jurdica especfica, apta a produzir normas, resultado de
processo decisrio11 conduzido por meio da interveno de trs rgos de seu

8 Ver, sobre o dficit democrtico na Unio Europia, BLANC, Didier. Les Parlements Europen et
Franais Face la Fonction Lgislative Communautaire: aspects du dficit dmocratique. Paris: L
Harmattan, 2004.
9 PESCATORE, Pierre. Cahiers de Droit Europen, n 5, 1974, p. 509. Apud BLANC , Didier op. cit. p.
11.
10 Van Gend en Loos, aff. 26/62 de 5 de fevereiro de 1963, rec. vol. IX, p. 3. Apud ibid, p. 14.
11 Alguns autores do preferncia expresso processo decisrio, em lugar de funo legislativa
comunitria, visto que na construo europeia no possvel identificar uma separao de poderes
em sua forma clssica. Ao discutir a questo terminolgica, Didier Blanc ressalta que no futuro, a
meno funo legislativa comunitria parecer banal, tendo em vista o artigo 19 do Tratado que

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Coleo de Teses,
arcabouo institucional: a Comisso, organismo comunitrio, Dissertaes
composto por vinte e cinco comissrios, indicados pelos go-
e Monografias
vernos dos pases membros, mas que no os representam; o de Servidores do Senado Federal
Conselho de Ministros, conformado por representantes dos ________________________
Estados Partes; e o Parlamento, que representa os povos da 2010
Unio (os processos decisrios empregados na integrao
europeia sero estudados nos captulos seguintes). Uma das
expresses do dficit democrtico no plano da produo de
normas reside no fato de que certas matrias passam a escapar ao controle
dos parlamentos nacionais ao serem objeto de normas comunitrias nem sem-
pre a eles submetidas quando de sua incorporao ao ordenamento jurdico
interno dos pases membros.
A equao do dficit democrtico completa-se ao se constatar a debilidade
das funes outorgadas pelos Tratados ao rgo parlamentar regional, que
no chegam a compensar a perda de poder pelos parlamentos nacionais. O
mesmo fenmeno visvel nos processos decisrios da Comunidade Andina,
do Sistema de Integrao Centro-Americano e do Mercosul.
No caso europeu, como o Parlamento no tem poder de veto com relao
a certos temas de grande relevncia como a poltica agrcola comum, por
exemplo, o dficit democrtico agravado pelo primado do direito comuni-
trio sobre o direito interno e pela aplicabilidade direta de certas normas de
direito derivado, princpios consagrados pela jurisprudncia do Tribunal de
Justia das Comunidades Europeias. Embora positivos para o fortalecimento
da integrao, estes elementos de supranacionalidade contribuem para que os
temas no submetidos ao Parlamento Europeu e tampouco aos parlamentos
nacionais acabem por permanecer desconhecidos das populaes12.
Contudo, constata-se que o dficit de democracia perceptvel tambm
em processos de integrao construdos sobre base puramente intergoverna-
mental, como o Mercosul.

estabelece a Constituio Europia, que estipula que Le Parlement exerce conjointement avec le
Conseil des ministres, les fonctions lgislative .... Ver BLANC, Didier ibid, p. 19.
12 No nos esqueamos, porm, de que o Parlamento Europeu avanou muito, ao longo de sua histria,
no que diz respeito aquisio de competncias.

A Democracia Desconstruda 75

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3.1.1.2 Mercosul

Os primeiros anos de funcionamento do Mercosul, criado em 1991, viram


uma intensa movimentao por parte dos agentes econmicos da sub-regio
em torno das negociaes em curso. Formaram-se grupos de presso, que,
no entanto, no obtinham acesso aos foros negociadores da integrao, e que
tampouco encontraram, no rgo parlamentar criado pelos tratados, um canal
adequado por onde pudessem tentar influenciar o processo13.
Segundo Deisy Ventura, o dficit democrtico existente nos processos de
integrao na Amrica Latina, particularmente no Mercosul, duplo. falta
de transparncia no processo decisrio da integrao, somam-se os dficits
democrticos internos dos Estados membros, consequncia de uma cultura
poltica autoritria, da pouca maturidade das instituies democrticas, re-
sultado dos longos perodos de ruptura do Estado de direito nestes pases, da
ainda incipiente organizao e participao poltica da sociedade civil e das
administraes pblicas pouco transparentes14.
possvel constatar tambm as dificuldades que experimentam os proces-
sos de integrao para reproduzir, em nvel regional, a tripartio de poderes
conforme existente nos Estados nacionais15.
Da resultaria a deformao de que padecem os rgos parlamentares
criados como parte da estrutura institucional destes processos, em benefcio
dos rgos executivos, negociadores da integrao. Tais estruturas favoreceriam,
preferencialmente, a agilizao da produo, em nvel intergovernamental, de
normas integradoras, em detrimento da legitimidade, debate e aceitao pela
sociedade civil, elementos que poderiam garantir a sua eficiente aplicao.
identificado, como consequncia, um ejecutivismo sin ejecutividad, con una
baja calidad y lentitud de los resultados de la accin integracionista16.

13 Ver DRUMMOND, Maria Claudia op. cit.


14 Ver VENTURA, Deisy. As Assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europia: os desafios de uma asso-
ciao inter-regional. Barueri, SP: Manole, 2003, p. 592.
15 Ver CAETANO, Gerardo Los Retos de una Nueva Institucionalidad para el MERCOSUR Montevidu:
Friedrich Ebert Stiftung (Representacin en Uruguay), 2004. H autores que, abandonando uma
abordagem federalista da integrao europia, preferem referir-se mitigao de funes, em
lugar de uma separao clssica de poderes, conforme concebida por Montesquieu. Les procdures
de dcision sont telles qu il est pratiquement impossible une institution atteindre son but sans le
soutien des deux autres. Ver DEWIT, Pascal; DE WAELE, Jean-Michel e MAGNETTE, Paul. Introduc-
tion: Vers un nouveau mode de parlementarisme?. In: ______ Quoi Sert le Parlement Europen?
Bruxelas: ditions Complexe, 1999, p. 15.
16 Ver CAETANO, Gerardo op. cit., p. 18.

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Coleo de Teses,
3.1.2 O enfraquecimento dos parlamentos nacionais Dissertaes
Em processos de integrao, como o europeu, onde cer- e Monografias
tas normas so incorporadas diretamente aos ordenamen- de Servidores do Senado Federal

________________________
tos jurdicos nacionais, o dficit democrtico aprofunda-se,
porquanto tais normas escapam ao controle parlamentar 2010
em nvel nacional, e nem sempre so submetidas ao crivo do
parlamento regional.
O dficit democrtico assume propores dramticas para os pases da
Europa Central e do Leste, admitidos mais recentemente na Unio Europia. A
Hungria, por exemplo, que por muitos anos fora privada dos marcos jurdicos
da democracia representativa por fora do imprio do regime comunista na
regio, ao ingressar na Unio Europia obrigada a renunciar a parcelas de
sua soberania, transferindo-as a entidades supranacionais.
Afirma Zoltn Szente, recordando que a Assemblia Nacional apenas muito
recentemente recobrou o seu verdadeiro lugar no sistema poltico hngaro,
que (...) its autonomy is a high value in the eyes of Hungarians17.
Em 1993, o Conselho Europeu, reunido em Copenhague, fixou critrios
polticos e econmicos que os pases deveriam satisfazer para que pudessem
ingressar na Comunidade.
A Assemblia Nacional hngara apressou-se em adotar resoluo que de-
terminava, ao governo, apresentar-lhe relatrios anuais sobre a implementao
dos critrios exigidos. Um dos aspectos, o mais dramtico para o Parlamento,
exigia que a Hungria incorporasse ao seu ordenamento jurdico todo o acquis
communautaire, em uma intensa atividade legislativa, destinada a tornar o
ordenamento jurdico hngaro compatvel com o da Unio. A Assemblia Na-
cional criou ento uma Comisso para Assuntos da Comunidade Europeia,
por meio da qual buscava monitorar a harmonizao legislativa e examinar as
questes concernentes aos preparativos para o acesso Unio.
Outra fonte de debilidade dos parlamentos nacionais dos pases da Unio
Europeia a ampla liberdade de ao de que desfrutam os governos no que
diz respeito s posies que assumiro no Conselho de Ministros. Por outro
17 Ver SZENTE, Zoltn. The Issue of Superiority: National Versus Community Legislation. In: SOBREQUS,J.,
AGIRREAZKUENAGA, J, MORALES, M, URQUIJO, M. e CISNEROS, M. (coordenadores) Actes Del 53
Congrs de La Comissi Internacional per a lstudi de La Hisoria de ls Institucions Representatives i
Parlamentries, Barcelona: Parlament de Catalunya e Museu d Histria de Catalunya, 2005, Volume
II, p. 1323,

A Democracia Desconstruda 77

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lado, a separao de poderes, como a conhecemos, no existe no mbito da
Unio Europeia, onde a funo legislativa exercida pelo Conselho de Minis-
tros, composto por representantes dos governos nacionais, em conjunto com
o Parlamento Europeu e com a Comisso. pertinente, lembrar, tambm que
nos casos em que os Tratados prevem a votao por maioria no Conselho de
Ministros, ainda que determinado governo tenha recebido instrues de seu
respectivo parlamento nacional quanto posio a ser sustentada naquele foro,
esta poder vir a ser derrotada, resultando da que a norma acordada, caso
se trate de um regulamento, ter aplicao imediata, entrando em vigncia
ainda que contra a vontade do parlamento nacional e luz da jurisprudncia
do Tribunal das Comunidades Europeias, ter precedncia sobre a legislao
interna.
O dficit democrtico traduz-se, portanto, no caso europeu, tambm na
expanso da votao por maioria no Conselho de Ministros em oposio ao
consenso, no grande volume de normas comunitrias que desfrutam de prima-
zia sobre o sistema jurdico nacional e no crescente nmero de competncias
transferidas dos parlamentos nacionais para a Unio.
Conscientes desse perigoso vazio de legitimidade e no intuito de inserir
os parlamentos nacionais no processo decisrio europeu, os negociadores
adicionaram ao Tratado de Lisboa, assinado em 13 de dezembro de 2007,
o Protocolo sobre o Papel dos Parlamentos Nacionais na Unio Europia. O
Protocolo estabelece mecanismos que permitem aos parlamentos nacionais
tomarem conhecimento, por meio de suas respectivas comisses dedicadas
aos assuntos da Unio, das propostas de atos normativos da Comisso, bem
como de seu programa legislativo anual. estabelecido, tambm, um sistema
de estreita cooperao interparlamentar entre o Parlamento Europeu e as
comisses sobre assuntos da Unio Europia dos parlamentos nacionais18.
Alguns chegam a argumentar que a falta de legitimidade do processo
decisrio europeu colocaria em risco a prpria democracia representativa
nos Estados membros, em particular naqueles, egressos de longos perodos
sob regimes autoritrios, que no contam com slida tradio democrtica19.
O fortalecimento do parlamento regional e sua estreita colaborao com os

18 O Tratado de Lisboa entrou em vigor em 1 de dezembro de 2009. Ver o Protocolo relativo ao Papel
dos Parlamentos Nacionais na Unio Europia em: http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=OJ: C: 2007: 306: 0148: 0150: PT: PDF. Acesso em 14, junho, 2010.
19 Ver SZENTE, op. cit., p. 1333.

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Coleo de Teses,
parlamentos nacionais seriam, precisamente, maneiras de Dissertaes
legitimar as decises tomadas na integrao.
e Monografias
de Servidores do Senado Federal
3.2 Surgimento e proliferao de instituies par- ________________________

lamentares internacionais 2010


O fenmeno da proliferao de instituies parlamentares
internacionais teve incio na Europa a partir do final da Segunda
Guerra Mundial e pareceria estar mais vinculado a um desejo de aproxima-
o entre os parlamentos nacionais, no contexto de iniciativas de diplomacia
parlamentar20, particularmente nas primeiras dcadas que se seguiram s
duas grandes guerras, do que propriamente conscincia da existncia de um
dficit democrtico nas relaes internacionais. A ameaa representada pela
proximidade da Unio Sovitica e dos pases do Leste Europeu, onde prevale-
ciam regimes ditatoriais, aliada lembrana recente das ditaduras que haviam
iniciado o grande conflito blico na Europa, certamente teria estimulado o
desejo dos parlamentares europeus de se unir para, em conjunto, afirmar os
marcos jurdicos da democracia representativa21.
Em importante trabalho em que estuda as instituies parlamentares
internacionais e o que chama de internacionalismo parlamentar, Heinrich
Klebes assinala que uma assemblia parlamentar internacional seria uma (...)
institution parlementaire internationale qui a une vocation (ou une prtention)
de reprsentativit de la region quelle couvre ou de la famille de pays qui y
participent22.

20 Sobre o conceito de diplomacia parlamentar ver DI NAPOLI, Mario. Parliamentary Diplomacy in


Historical Perspective. In: 50 Congresso da Comisso Internacional para a Histria das Instituies
Representativas e Parlamentares, Oslo, 11 de Agosto de 2000, mimeo.
21 Em sua memorvel obra European Institutions, Robertson distingue organizaes internacionais
europeias de cooperao, cujo Estatuto no contempla uma assembleia parlamentar, das demais,
ainda que via de regra a tendncia fosse a incluso de mecanismo parlamentar nos esquemas euro-
peus de cooperao internacional. Entre elas, a Conveno sobre a Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico, Paris, 14/12/1960; Conveno estabelecendo a Associao Europeia
de Livre Comrcio, Estocolmo, 04/01/1960; Protocolo Relativo Conferncia Europeia de Ministros
de Transportes, Bruxelas, 17/10/1953; e muitas outras. Ver, para excelente anlise jurdica das orga-
nizaes internacionais europeias ROBERTSON, A. H. European Institutions. London: Steven & Sons
Limited 1973 Third Edition.
22 Ver KLEBES, Heinrich. Les Institutions Parlementaires Internationales. In: Revue Gnrale de Droit
International Public Paris: Ed. Pedone tomo 92, vol. 14, 1988, p. 819.

A Democracia Desconstruda 79

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Por seu turno, Llus Maria de Puig, Professor da Universidade de Girona,
deputado e membro da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, define
as assembleias parlamentares multilaterais como
(...) those which have been created outside a national frame and are
composed of parlamentarians from different countries or states (and,
occasionally, from different regions), and whose creation often has at
its core a project for co-operation or integration23.

A diplomacia parlamentar, ou internacionalismo parlamentar, traduz-se


em iniciativas de dilogo e cooperao entre instituies parlamentares de
diferentes pases e vincula-se promoo da democracia, da paz e do respei-
to pelos direitos humanos. Modernamente, vem sendo usada tambm como
coadjuvante nas relaes diplomticas entre pases, complementando esforos
levados a cabo pela diplomacia governamental clssica na soluo de contro-
vrsias internacionais ou na troca de informaes com vistas aprovao de
tratados internacionais24.
Algumas caractersticas peculiares aos parlamentos poderiam, com efeito,
contribuir para a eficcia da diplomacia parlamentar como complemento aos
esforos diplomticos oficiais: a legitimidade de que desfrutam os parlamen-
tares como detentores de mandatos outorgados diretamente pelo sufrgio
universal; a representatividade, que se traduz na participao, nas delega-
es parlamentares, de membros dos principais partidos com presena nos
parlamentos nacionais e a maior latitude de ao que lhes confere o fato de
no estarem investidos do status de representantes dos respectivos governos
nacionais25.

3.2.1 Breve histrico da evoluo da "diplomacia parlamentar"

A diplomacia parlamentar remonta ao sculo XIX. A primeira das as-


sembleias parlamentares internacionais, a Unio Interparlamentar (UIP), de
mbito mundial, foi fundada em 1889 e rene hoje mais de cento e trinta par-
lamentos nacionais e sete parlamentos regionais. Est voltada para o dilogo

23 Ver DE PUIG, Llus Maria. International parliamentarism: an introduction to its history. In: H. J. Cohn
(ed.) Parliaments, Estates and Representation Aldeshot, Hampshire: Ashgate, International Commis-
sion for the History of Representative and Parlamentary Institutions, vol. 24, 2004, p. 14.
24 Ver, infra, no captulo sobreo Parlamento do Mercosul, exemplos desta prtica.
25 Ver DI NAPOLI, Mario op. cit.

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Coleo de Teses,
interparlamentar mundial, na busca da paz e da cooperao Dissertaes
entre os povos e do firme estabelecimento da democracia
e Monografias
representativa26. de Servidores do Senado Federal

Ao longo do sculo XX outras assembleias de natureza ________________________

internacional, regionais ou sub-regionais, foram sendo cria- 2010


das.
Algumas despontavam como rgos de acordos de co-
operao internacional, como a Assembleia Parlamentar do Conselho da
Europa, criada pelo Tratado de Londres, que estabeleceu o Conselho da Eu-
ropa, firmado por dez pases europeus em 194927. O fato de estar vinculada
ao Conselho da Europa, que ademais completa-se com a Corte Europeia de
Direitos Humanos, permite Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa,
hoje com 46 membros, dentre os quais 21 pases da Europa do Leste e Europa
Central28, desempenhar papel de interlocuo com o Conselho e obedecer a
uma dinmica prpria, voltada basicamente para a promoo e garantia dos
direitos humanos e das liberdades fundamentais.
Outras, ainda, vinculadas ou no a acordos de cooperao internacional
caracterizam-se pela vocao sub-regional, como o Conselho Nrdico (Dina-
marca, Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia); o Conselho Interparlamentar
Consultivo do Benelux (Blgica, Luxemburgo e Pases-Baixos); a Assembleia
Bltica (Estnia, Letnia, e Litunia); a Assembleia Parlamentar da Coopera-
o Econmica do Mar Negro (Albnia, Armnia, Azerbaijo, Bulgria, Grcia,
Moldova, Romnia, Rssia, Turquia e Ucrnia); a Conferncia Parlamentar da
Iniciativa Centro-Europeia (Albnia, ustria, Bielorssia, Bsnia-Herzegvina,
Bulgria, Crocia, Hungria, Itlia, Macednia, Moldova, Polnia, Repblica Tche-
ca, Romnia, Eslovquia, Eslovnia, e Ucrnia); a Assembleia Interparlamentar
da Comunidade dos Estados Independentes (Armnia, Azerbaijo, Bielorssia,

26 Mais detalhes sobre a UIP disponveis em <http: //www.ipu.org/english/whatipu.htm>. Acesso em:


11, junho, 2010.
27 Trata-se da mais antiga assemblia parlamentar internacional criada por fora de um tratado, fir-
mado pelos seguintes pases: Blgica, Dinamarca, Frana, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos,
Noruega, Sucia e Reino Unido.
28 Nenhum dos atuais membros da Unio Europeia nela ingressou sem antes ter passado pelo crivo do
Conselho da Europa. Este organismo tem como uma de suas atribuies a de monitorar o cumpri-
mento dos dispositivos da Conveno Europeia de Direitos Humanos nos Estados Partes. Por isso,
costuma-se dizer que o Conselho da Europa a ante-sala da Unio Europeia.

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Gergia, Cazaquisto, Quirguisto, Moldova, Rssia, e Tadjiquisto)29, entre
outras.
A Assemblia Comum das Comunidades Europeias, por seu turno, hoje
Parlamento Europeu, fundada em 1954, formava parte de um construto poltico
semelhante quele encontrado no interior dos Estados nacionais, funcionando
como rgo de controle democrtico.
A tendncia europeia para o internacionalismo parlamentar acompanhada
prontamente pela Amrica Latina, onde criado, em 1964, o Parlamento Latino-
Americano (Parlatino), na esteira do estabelecimento de um organismo para a
integrao econmica da Amrica Latina, a ALALC (Associao Latino-Americana
de Livre Comrcio), cujo tratado constitutivo fora assinado em 1960.
Por ocasio de uma reunio de parlamentares latino-americanos, realizada
em Lima em 10 de outubro de 1964, decidiu-se criar um Parlamento Latino-
Americano. Aprovado o seu estatuto original em 1965, este organismo passou
a existir de forma no-institucionalizada, realizando reunies e at mesmo as-
sembleias conjuntas com o Parlamento Europeu. Com a evoluo do processo
de redemocratizao da regio, ganhou mpeto a idia de institucionalizao
do Parlamento Latino-Americano, particularmente a partir da constituio,
em 1986, do chamado Grupo dos Oito, reunindo Argentina, Brasil, Colmbia,
Mxico, Panam, Peru, Uruguai e Venezuela.
Com este propsito, os governos latino-americanos convocaram a Reunio
Conjunta do Parlamento Latino-Americano com os Delegados das Chancelarias
da Amrica Latina, que se realizou em Cartagena das Indias, Colmbia, em 27-
29 de setembro de 1987. Na prtica os parlamentares, que haviam redigido o
projeto do tratado de institucionalizao, atuaram apenas como observadores,
respeitando a prerrogativa constitucional que confere aos Poderes Executivos
a conduo de negociaes internacionais. Concludo o processo negociador, o
Tratado de Institucionalizao do Parlamento Latino-Americano foi finalmente
assinado, em Reunio de Plenipotencirios realizada em Lima, Peru, em 16-17
de novembro de 198730. Posteriormente, em 8 de julho de 1988, assinou-se um
Acordo de Sede entre o Governo brasileiro e o Parlamento Latino-Americano,
que fixou a sede do Parlatino na cidade de So Paulo, mais tarde transferida

29 Ver NUTTENS, Jean-Dominique e SICARD, Franois. Assembles parlementaires et organisations


europennes. Paris: La documentation Franaise, 2000, pp. 107-128.
30 Para registro detalhado das negociaes que conduziram institucionalizao do Parlamento Latino-
Americano, ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes Internacionais. Belo
Horizonte: Editora Del Rey, 2002, pp. 255 a 291.

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Coleo de Teses,
para a cidade do Panam, em virtude de Acordo de Sede firma- Dissertaes
do com o Governo panamenho em 27 de agosto de 2007.
e Monografias
pertinente ressaltar que a Assemblia Parlamentar do de Servidores do Senado Federal

Conselho da Europa, por manter relao de interlocuo com ________________________

o Conselho de Ministros, distingue-se do Parlamento Latino- 2010


Americano, cujo tratado constitutivo no prev o dilogo
parlamentar com rgo representativo dos governos dos
Estados Partes. H, portanto, substancial diferena, de natu-
reza funcional, entre as duas assembleias. Pode-se afirmar que o Parlamento
Latino-Americano, por no estar inserido no organograma de um processo
de integrao e nem interagir com rgos governamentais no cumprimento
de funo consultiva, vincula-se apenas esfera da diplomacia parlamentar.
Contudo, estas duas assembleias parlamentares, pioneiras em seus prprios
continentes, coincidem quanto a outros pontos, porquanto so ambas insti-
tucionalizadas por tratado internacional, sem que pertenam, no entanto,
estrutura institucional de processo de integrao. Ambas, possuem, ademais,
vocao regional.
Heinrich Klebes destaca a diferena entre as assembleias parlamentares
europeias e as latino-americanas, assinalando que nas assembleias europeias
esto invariavelmente presentes elementos de supranacionalidade, enquanto
que nas suas congneres latino-americanas (...) l attachement la souverai-
net et lgalit des Etats est beaucoup plus marqu31. Segundo o autor, a
preocupao com relao prevalncia dos princpios da soberania do Estado
nas estruturas interparlamentares reflete-se, por exemplo, na representao
igualitria, na rotao da presidncia, no zelo quanto ao equilbrio nacional e
na necessidade de rotao da presidncia das comisses.
Uma assembleia constituda no quadro do internacionalismo parlamentar
ser composta de parlamentares diretamente eleitos ou de representantes
designados pelos parlamentos nacionais. Ter existncia independente, ou
configurar a dimenso parlamentar de uma organizao internacional, caso
em que Klebes a denominaria assemble integre.
Dentre outras assembleias parlamentares integradas a organizaes in-
ternacionais cabe citar a Assemblia da Unio da Europa Ocidental (criada por

31 Ver Heinrich Klebes op. cit., p. 829.

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meio do Protocolo de 1954 ao Tratado de Bruxelas, celebrado em 1948)32; o
Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux, estabelecido em 1955, no
quadro do Benelux33; o Conselho Nrdico, incorporado Conveno de Helsinque
em 197134; a Assemblia Parlamentar da OTAN35 e a Assemblia Parlamentar
da Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE)36.

3.2.2 Assemblias de diplomacia parlamentar e assemblias par-


lamentares de integrao

s categorias j mencionadas, poderamos acrescentar a distino entre as


assembleias de diplomacia parlamentar e as assembleias parlamentares de inte-
grao. Entre as primeiras, mencione-se a Assemblia Parlamentar do Conselho
da Europa, o Parlamento Latino-Americano, o Frum Interparlamentar para as

32 A Assembleia da Unio da Europa Ocidental, instituio voltada para a defesa do continente europeu,
adquiriu novo mpeto a partir da adoo, pela Unio Europeia, do segundo pilar, referente a uma po-
ltica comum para a defesa e segurana, que os negociadores mantiveram fora da esfera comunitria,
a utilizando a metodologia intergovernamental. A Assembleia atua consoante o costume que vai se
afirmando em nossos dias, segundo o qual qualquer esquema de cooperao intergovernamental
deve ser refletido em cooperao interparlamentar. Ver em <http: //www.assembly-weu.org/>.
Acesso em: 11, junho, 2010.
33 O Benelux existe como cooperao poltica e administrativa entre a Blgica, Pases Baixos e Luxem-
burgo desde 1944. Seu objetivo era a eliminao dos entraves nas fronteiras e a realizao da livre
circulao de pessoas, bens e servios entre os trs pases. Em fevereiro de 1956, os pases membros
assinam o Tratado instituindo a Unio Econmica. O Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux
foi criado por meio de uma conveno, assinada pelos Estados Partes em 1955.
34 No caberia, no mbito desse trabalho, a anlise detida de cada uma destas instituies parlamentares;
no entanto pertinente assinalar, no que diz respeito ao Conselho Nrdico, algumas caractersticas
que fazem dele uma assemblia sui generis, no dizer de Heinrich Klebes. Em primeiro lugar, por ter
sido criado, no por um instrumento internacional, mas mediante um estatuto, negociado pelo
Grupo Nrdico da Unio Interparlamentar, e incorporado em 1952, por meio de leis idnticas, aos
ordenamentos jurdicos internos dos pases participantes. S em 1971 que o Conselho Nrdico
seria integrado Conveno de Helsinque, quando de sua reforma. O Conselho Nrdico composto
por representantes dos parlamentos da Dinamarca, Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia.
35 No est baseada juridicamente em um tratado, mas sim em um acordo entre os prprios parlamen-
tos dos Estados Partes da Organizao do Tratado do Atlntico Norte. Como as demais assemblias
internacionais europeias, seus membros so delegados dos respectivos parlamentos nacionais e a
representao proporcional. Ver NUTTENS, Jean-Dominique e SICARD, Franois op. cit., p. 117.
36 Tem por base jurdica a Charte de Paris pour une nouvelle Europe de 1990, firmada em seguida
queda do muro de Berlim por 55 pases, ocupando uma rea geogrfica que se estende de Vancou-
ver a Vladivostok, segundo informa o seu stio na Internet. Relanou a Conferncia sobre Segurana
e Cooperao na Europa (CSCE) com o nome de Organizao para a Segurana e a Cooperao na
Europa (OSCE), e inclui uma assemblia parlamentar. Disponvel em <http: //www.oscepa.org/>.
Acesso em: 11, junho, 2010. Ver NUTTENS e SICARD, ibid, p. 121.

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Coleo de Teses,
Amricas FIPA37, as assembleias vinculadas a organizaes Dissertaes
internacionais de cooperao, j mencionadas supra, e, ainda
e Monografias
na Amrica Latina, o Parlamento Amaznico38, Parlamento de Servidores do Senado Federal
Indgena39, e o Parlamento das Comisses de Cultura do Mer- ________________________
cosul (PARCUM)40. Por outro lado, o Parlamento Europeu, o 2010
Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux, os Parla-
mentos Andino e Centro-Americano e a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul configuram assembleias parlamentares
de integrao. Ressalte-se que os Parlamentos Andino e Centro-Americano
foram criados como rgos isolados (o Tratado Constitutivo do Parlamento
Andino foi firmado em 1979; e o do Parlamento Centro-Americano em 1987),
no quadro de esquemas de cooperao existentes entre os pases das respec-
tivas sub-regies, como veremos mais adiante. Contudo, posteriormente
sua criao, estas instituies parlamentares foram inseridas em processos de
integrao regional, por meio do Protocolo de Quito de 1987, que reformou
o Acordo de Cartagena, firmado em 1969, no caso do Parlamento Andino; e
por meio do Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de Estados
Centroamericanos (ODECA), de 13 de dezembro de 1991, que criou o Sistema
da Integrao Centro-Americana41.
Em pocas mais recentes, particularmente na segunda metade da dcada
de noventa e incio do novo sculo, mais processos de integrao eram criados

37 Criado em 2001 e composto pelos parlamentos dos pases membros da Organizao dos Estados
Americanos OEA. Ver <http: //www.e-fipa.org/>. Acesso em 15, junho, 2010.
38 O Parlamento Amaznico resultou de uma iniciativa do Congresso peruano, tendo o seu Estatuto
sido aprovado em Caracas, em 1991. Seu objetivo primordial o de proteger e defender a soberania
nacional e a integridade territorial de todos e de cada um dos pases da Amaznia, cujos Parlamen-
tos o integram, promovendo o uso e a conservao racional dos recursos naturais da Amaznia, de
acordo com os interesses dos povos dos pases que a integram e da humanidade, base de critrios
cientficos e tcnicos que incorporem as contribuies das culturas nativas (art. 4, letra (a) do Esta-
tuto). Contudo, o Parlamento no consta, at o momento, da estrutura institucional da Organizao
do Tratado de Cooperao Amaznica. Dados disponveis em: <http: //www.otca.org.br/>. Acesso
em: 11, junhol, 2010.
39 O Parlamento Indgena da Amrica foi criado por ocasio do Segundo Encontro de Legisladores
Indgenas da Amrica, realizado em 31de agosto de 1988. Trata-se de rgo autnomo e no gover-
namental, de mbito continental, cujo principal propsito promover e velar pelo desenvolvimento
dos povos indgenas segundo seus prprios valores e padres culturais. Tem sua sede localizada na
cidade de Mangua, Nicargua. .
40 O PARCUM resultou de iniciativa de parlamentares das Comisses de Cultura dos parlamentos do
Mercosul, tendo sua denominao Parlamento causado mal-estar entre os membros da Comisso
Parlamentar Conjunta do MERCOSUL, rgo parlamentar do bloco criado pelo Tratado de Assuno
(1991).
41 A Carta da Organizao de Estados Centro-Americanos ODECA data de 1962.

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ou relanados em outras partes do mundo. No continente africano, caberia
citar a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental, originalmente
criada em 1975, e relanada em 1993. Um Protocolo firmado em 1994, adicio-
nal reforma do Tratado, que entraria em vigor apenas em 2002, criaria um
Parlamento, luz dos Artigos 6 e 13 do Tratado42. Tambm os pases da frica
Oriental decidiram conformar um bloco econmico a Comunidade da frica
Oriental cujo tratado constitutivo foi firmado em 30 de novembro de 1999,
por Qunia, Tanznia e Uganda. Em 1 de julho de 2007, aderiram Ruanda e
Burundi. Entre as instituies estabelecidas pelo Tratado, consta uma Assem-
blia Legislativa da frica Oriental43.
pertinente, tambm, a distino entre as assemblias parlamentares inter-
nacionais com vocao universal, como a Unio Interparlamentar, e aquelas com
vocao regional ou sub-regional, como o Parlamento Europeu, o Parlamento
Latino-Americano e a por um lado; e o Conselho Interparlamentar Consultivo do
Benelux, os Parlamentos Andino e Centro-Americano, a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul, o Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados da
frica Ocidental e a Assemblia Legislativa da frica Oriental, por outro.
As assemblias parlamentares internacionais poderiam ainda ser clas-
sificadas quanto ao seu mbito de interesse: por um lado, aquelas que se
ocupam de temas mais gerais, como o Parlamento Latino-Americano; e por
outro, as que se debruam sobre assunto especfico, como o PARCUM (cultura
no Mercosul), Parlamento Indgena (preservao das culturas indgenas), ou
a Assemblia da Unio da Europa Ocidental (defesa).

42 Em fase de transio, o Parlamento conta com membros indicados pelos respectivos parlamentos na-
cionais at que sejam realizadas eleies por sufrgio universal direto. Ao contrrio da sua contraparte
da frica Oriental, o Parlamento tem composio proporcional. Cada um dos pases membros conta
com 5 cadeiras, sendo que os demais assentos so divididos com base nas populaes, perfazendo
115 cadeiras. Assim, a Nigria tem 35 cadeiras, Gana, oito, Costa do Marfim, sete, enquanto que
Burkina Faso, Guin, Mali, Niger e Senegal tm seis cadeiras cada. Os demais Benin, Cabo Verde,
Zambia, Guin Bissau, Liberia, Serra Leoa e Togo tm cinco cadeiras cada um. Dados disponveis
em: <http: //www.anci.ci/Affaires/assemblee/Assemblee_parlementaire_cedeao.asp>. Acesso em:
14, junho, 2010.
43 Sua peculiaridade diz respeito composio..Conta com representao paritria por pas, de nove
membros, eleitos pelos parlamentos nacionais, alm de trs membros natos os Ministros das Rela-
es Exteriores de cada pas membro. So ainda membros natos o Secretrio Geral da Comunidade
da frica Oriental e o Conselheiro da Comunidade. Dados disponveis em <http: //www.eac.int/
eala/>. Acesso em 22, abril, 2005.

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Coleo de Teses,
3.2.3 Tipologia das assemblias parlamentares Dissertaes
internacionais
e Monografias
Para os fins deste estudo, que se dedica a tentar elucidar de Servidores do Senado Federal

at que ponto os parlamentos inseridos em esquemas de inte- ________________________

grao regional so capazes de sanar o dficit democrtico j 2010


amplamente identificado em tais processos, seria pertinente
abordar, precisamente, as vertentes poltica e jurdica das
assemblias parlamentares internacionais.
So, portanto, dois os aspectos considerados, tendo em vista as finalidades
desta pesquisa, em uma tipologia das instituies parlamentares regionais: a
natureza funcional, que levar em conta as atribuies de que dever se de-
sincumbir a instituio em questo, podendo esta ser uma assemblia voltada
fundamentalmente para a diplomacia parlamentar, ou podendo estar inserida
no organograma institucional de um processo de integrao regional. Nesse
ltimo caso, ser dotada de funes no mbito da integrao, que podero se
aproximar ou no das funes clssicas dos parlamentos nacionais.
Quanto ao aspecto jurdico, esse deve elucidar se o rgo parlamentar
foi ou no objeto de institucionalizao por meio de um tratado internacional
assinado pelos governos dos pases participantes.
Assim, teramos a seguinte classificao:

a. Quanto natureza funcional:

a.i) instituies de diplomacia parlamentar: a Assemblia Parlamentar do


Conselho da Europa; o Parlamento Latino-Americano; a Unio Interparlamentar;
o Parlamento Amaznico e o Parlamento Indgena; o PARCUM (Parlamentares
das Comisses de Cultura do Mercosul); Conselho Nrdico; Assemblia Par-
lamentar da OTAN; etc.
a.ii) instituies parlamentares de integrao: Parlamento Europeu;
Parlamento Andino; Parlamento Centro-Americano; Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul; Conselho Interparlamentar Consultivo do BENELUX;
Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental e
Assemblia Legislativa da frica Oriental.

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b. Quanto natureza jurdica:

b.i) parlamentos com status jurdico de direito internacional pblico e inse-


ridos em processos de integrao: Parlamento Europeu; Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul; Parlamento Andino; Parlamento Centro-Americano;
Conselho Interparlamentar Consultivo do BENELUX; Parlamento da Comuni-
dade Econmica dos Estados da frica Ocidental e Assemblia Legislativa da
frica Oriental.
b.ii) parlamentos institucionalizados luz do direito internacional, mas
no inseridos em processo de integrao: Parlamento Latino-Americano (Par-
latino); Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa; Assemblia da Unio
da Europa Ocidental, Conselho Nrdico, etc.
b.iii) parlamentos no institucionalizados luz do direito internacional e
nem inseridos em processo de integrao: Parlamento Amaznico44, Parla-
mento Indgena45, Unio Interparlamentar46.

3.2.4 Consideraes finais

No se buscou esgotar, na seo anterior, o estudo das assemblias par-


lamentares internacionais. Inmeras outras instituies deste tipo existem
que no receberam meno, particularmente entre as que chamamos de as-
semblias de diplomacia parlamentar, porquanto a sua anlise detida fugiria
aos objetivos deste trabalho.
Limitamo-nos a estudar os principais e mais eloqentes exemplos do que
Klebes chama de internacionalismo parlamentar, com base em amostragem
suficientemente representativa do fenmeno47.
A tipologia acima sugerida para a anlise das assemblias parlamentares
internacionais visou a sua insero conceitual em algum sistema metodolgico,

44 Como j dito, ao contrrio do que comumente se supe, o Parlamento Amaznico no figura como
rgo do Tratado de Cooperao Amaznica, firmado em 3 de julho de 1978.
45 O Parlamento Indgena da Amrica no est vinculado a qualquer esquema de integrao econmica
e tampouco foi objeto de tratado internacional para a sua institucionalizao.
46 Em virtude de acordo sede firmado com o governo suo (sua sede est localizada na cidade de Ge-
nebra), a Unio Interparlamentar detentora de standing internacional, contudo nunca foi objeto
de tratado internacional, firmado pelos governos dos pases membros, que lhe outorgasse o status
de organizao internacional . Ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes
Internacionais, op. cit.
47 Para uma abordagem exaustiva do tema, ver DE PUIG , Llus Maria op. cit.

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evitando assim a grande confuso reinante em torno do tema, Dissertaes
resultado, caberia ressaltar, da velocidade vertiginosa com que
e Monografias
vem o fenmeno se alastrando por todas as partes do mundo, de Servidores do Senado Federal
curiosamente, tambm por aquelas regies menos notadas ________________________
por seu apego democracia representativa e s liberdades 2010
fundamentais48.

48 A Unio Interparlamentar rabe, por exemplo, constitui-se de representantes dos parlamentos na-
cionais de 22 pases rabes: Arglia, Bahrein, Ilhas Comore, Djibouti, Egito, Iraque, Jordnia, Kuwait,
Lbano, Lbia, Mauritnia, Marrocos, Oman, Palestina, Qatar, Arbia Saudita, Somlia, Sudo, Sria,
Tunsia, Emirados rabes Unidos e Yemen. Ver DE PUIG, Llus Maria ibid, p. 41. Ver em http: //www.
arab-ipu.org/english/. Acesso em 15, junho, 2010.

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________________________

2010

SEGUNDA PARTE

O PARLAMENTO EUROPEU

En droit public, les juristes disposent; mais ce sont les


hommes politiques qui, avec plus ou moins de bonne
volont et de savoir-faire, atribuent ces construc-
tions leur signification dfinitive, tout comme dans
la maison rve par l`architecte, ce sont les habitants
qui donnent l`atmosphre et la personnalit.

Pierre Louis Wigny, Membro da Assemblia Comum.


LAssemble Parlementaire dans l`Europe des Six.
Communaut Europenne du Charbn et de lAcier, re-
latrio da Comisso de Assuntos Polticos e de Relaes
Exteriores da Assemblia, aprovado pela Assemblia
em 28 de fevereiro de 1958, s/l, s/d, p. 19.

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________________________

2010

4 REPRESENTAO E LEGITIMIDADE EM PROCESSOS DE


INTEGRAO REGIONAL: O PARLAMENTO EUROPEU

4.1 Supranacionalidade e dficit democrtico: a gnese do Par-


lamento Europeu
Nos processos de integrao regional o dficit democrtico tende a se
acentuar, j que as decises negociadas entre os Estados Partes com vistas
conformao de uma rea de livre comrcio, de uma unio aduaneira ou de
um mercado comum provocam impactos considerveis sobre a infra-estrutura
produtiva dos pases envolvidos. Ademais, so inmeros os temas em negocia-
o, em foros conformados por tcnicos governamentais, aos quais os rgos
de representao popular, como os partidos polticos e as entidades da socie-
dade civil organizada no tm acesso; e quando o tm, pouca ou nenhuma
influncia logram exercer sobre o processo negociador.
Naqueles processos cujas normas emanam de rgos dotados de supra-
nacionalidade e que no contam com a participao de organismo parlamentar
regional, o dficit democrtico aparece com mais clareza. Nestes casos, as deci-
ses tomadas por maioria, e no por consenso, pelos representantes dos Estados
Partes pressupem que alguns dos Estados tiveram que submeter-se vontade
dos demais. A norma assim obtida ento imposta s populaes de todos os
Estados Partes, inclusive aos povos dos Estados derrotados no foro negociador.
Algumas destas normas ingressam diretamente nos ordenamentos jurdicos
nacionais, ao passo que outras so submetidas ao crivo dos parlamentos. No
entanto, os poderes parlamentares, no que concerne aprovao de tratados,
limitam-se sua aprovao ou rejeio, excludos o amplo debate poltico e a
participao das populaes no processo de produo de tais normas1.
1 Segundo Joseph Weiler, no caso da Unio Europeia a ratificao pelos parlamentos nacionais no seria
capaz de sanar o dficit de legitimidade, j que, para aquele autor, as democracias europias so
estruturadas de tal maneira que seria intil supor que os governos no deixariam de enfiar goela

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Exemplo, por excelncia, de integrao com supranacionalidade, a Unio
Europeia contou, desde o primeiro de seus tratados constitutivos, com um
rgo parlamentar, a Assembleia Comum, mais tarde Parlamento Europeu2.
O Parlamento Europeu, como veremos a seguir, teve as suas atribuies
progressivamente ampliadas, medida em que os Estados Partes renuncia-
vam ao poder de adotar polticas puramente nacionais para certos setores,
preferindo negoci-las em nvel regional.
Neste processo evolutivo, os grandes marcos foram as eleies diretas,
em 1979, e a adoo do Ato nico Europeu, em 1986. As primeiras visavam
a legitimar a constituio de um fundo comum e de um oramento europeu,
parte do qual era submetido ao controle do Parlamento. Quanto ao Ato nico
Europeu, os poderes decisrios conferidos ao Parlamento Europeu luz de
seus dispositivos, que culminariam com o mecanismo de co-deciso consa-
grado pelo Tratado de Maastricht e ampliado pelo de Amsterdam objetivaram
precisamente legitimar as normas, voltadas para a conformao do mercado
nico, adotadas por meio de mecanismos supranacionais.
A literatura sobre o Parlamento Europeu , hoje, abundante3. A ltima
dcada do sculo vinte, particularmente, testemunhou importante crescimento
da bibliografia sobre o assunto4.
abaixo dos parlamentos as normas de seu interesse. After all, in most European parliamentary de-
mocracies, governments enjoy a majority in their national parliaments and members of parliaments
tend to be fairly compliant in following the policies of the party masters in government. Ver WEILER,
Joseph H. H. The Constitution of Europe: Do the New Clothes Have An Emperor? And Other Essays
On European Integration. Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p. 62.
2 Os Tratados Constitutivos da integrao europia, Tratado de Paris (1951) e os dois de Roma (1957),
dos quais falaremos mais adiante, utilizam a designao Assemblia, mas essa instituio parla-
mentar tornou-se conhecida como Assemblia Comum. Ver DIRECO-GERAL DE ESTUDOS DO
PARLAMENTO EUROPEU. Uma Assemblia em Plena Evoluo. Luxemburgo: Servio das Publicaes
Oficiais das Comunidades Europias, 1989, p. 10.
3 Para a bibliografia essencial sobre o Parlamento Europeu, ver COSTA, Olivier. Le Parlement europen,
assemble deliberante. Bruxelas: Editions de l Universit de Bruxelles, 2001, p. 495.
4 Ver WESTLAKE, Martin. A Modern Guide to the European Parliament. London: Pinter Publish-
ers Ltd, 1994; e CORBETT, Richard; JACOBS, Francis; SHACKLETON, Michael The European
Parliament. London: John Harper Publishing, 4 Edio, 2000 e 7 Edio, 2007; DEWIT
Pascal, et al. op. cit. Ver tambm, MAGNETTE, Paul. LEurope, lEtat et la dmocratie,
Bruxelas, 2000, bem como COSTA, Olivier, op. cit. Mencione-se ainda, por sua atualidade,
a obra de JUDGE, David e EARNSHAW, David. The European Parliament. Londres: Palgrave
Macmillan, 2003. interessante notar que alguns dos autores que se debruaram sobre o
estudo desta instituio um tanto elusiva que o Parlamento Europeu, ou foram membros
do Parlamento, como Richard Corbett, ou altos funcionrios daquele rgo, como Michael
Shackleton e Francis Jacobs, desfrutando, portanto, de posio privilegiada no que diz

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Coleo de Teses,
Pode-se atribuir este grande fluxo de interesse por um Dissertaes
rgo, visto pelo cidado comum como distante do pblico
e Monografias
e desprovido de utilidade prtica5, ao fortalecimento de seus de Servidores do Senado Federal
poderes ao longo do processo de integrao da Europa. O Ato ________________________
nico Europeu, ao conferir ao Parlamento novas competncias, 2010
reforou a parlamentarizao do sistema institucional europeu,
conforme h tempos j vinham reclamando os deputados.
Entre as novas competncias, o procedimento decisrio
em duas leituras, chamado de cooperao, dava direito de emenda ao Par-
lamento, outorgando-lhe assim, pela primeira vez, o direito de modificar os
textos propostos.
Paralelamente, foi decisiva a militncia constante dos deputados euro-
peus em prol da valorizao do Parlamento e da sua adequada participao
no processo decisrio da integrao. Assim, tambm, os deputados, membros

respeito ao conhecimento dos trmites e procedimentos em vigor naquela instituio. Por


outro lado, podem pecar por excesso de otimismo, precisamente em virtude de seu profun-
do envolvimento nas atividades parlamentares. Da a importncia de se tentar desbravar
a intrincada, mas fascinante, histria da evoluo do Parlamento Europeu no contexto
do espao institucional comunitrio, e das estratgias utilizadas por figuras polticas da
grandeza de Altiero Spinnelli ou de Paul-Henri Spaak na busca por poder decisrio para o
rgo parlamentar, a partir de um dilogo entre as obras, algumas mais prticas, como o
manual de Corbett et al., e outras eminentemente acadmicas, a exemplo do estudo de
Olivier Costa. Pareceu-nos imprescindvel o suporte do rigor jurdico, que coloca no contexto
da legislao comunitria os avanos logrados pela instituio parlamentar no marco dos
instrumentos jurdicos da integrao, oferecido por obras como as de Rui Manuel de Moura
Ramos, Sionaidh Douglas-Scott e Joseph Weiler. Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de.
Das Comunidades Unio Europia: Estudos de Direito Comunitrio. Coimbra: Coimbra
Editora, 1999; DOUGLAS-SCOTT, Sionaidh. Constitutional Law of the European Union. Harlow:
Longman, 2002; e WEILER, Joseph. op. cit. O enfoque jurdico, solidamente assentado sobre
as bases dos Tratados, contribui decisivamente para evitar que o estudioso, levado pelo
ardor integracionista, permita entregar-se ao que os ingleses chamam de wishful thinking.
Finalmente, a abordagem ficaria incompleta e dela resultaria uma viso apenas parcial da
realidade da integrao europia, se no se tomasse como ponto de partida o enfoque
histrico, para o qual crucial o estudo detido da narrativa feita pelo prprio inspirador
da unio da Europa, Jean Monnet, em suas Memrias. Ali est documentado, antes de
tudo, um momento mpar da histria da civilizao ocidental, quando a devastao e os
inenarrveis sofrimentos impostos aos povos da Europa pela crueldade de duas guerras
sucessivas so transmutados por obra da viso, da coragem e da genialidade de um grupo
de lderes europeus, em um novo e revolucionrio experimento de cooperao pacfica
entre os povos, baseado em indita construo poltica comunitria.
5 Como, de resto, so percebidas as instituies da integrao em geral.

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da antiga Assemblia Comum da Comunidade Europia do Carvo e do Ao
(CECA), antecessora do Parlamento Europeu, haviam lutado, desde o primeiro
momento, em favor do aprofundamento da integrao europia. Este aprofun-
damento implicaria inevitavelmente a valorizao do papel da Assemblia.
De maneira inteligente, os parlamentares lanaram mo de uma estra-
tgia que combinava pequenos avanos (petits pas), como por exemplo, a
iniciativa de autodenominar-se Parlamento, no lugar de Assemblia6, com
audaciosos saltos, que se traduziriam nas ambiciosas propostas de reforma
das instituies europias e da adoo de eleies diretas.
Assemblia Comum interessava, ademais, distinguir-se da Assemblia
Parlamentar do Conselho da Europa, que resultava de um esquema de coo-
perao intergovernamental, resumindo-se, por conseguinte, a uma cmara
de debates7.
A Assemblia Comum fora criada para exercer o controle parlamentar sobre
uma entidade, a Alta Autoridade, que resultara da delegao de soberania, por
parte dos Estados fundadores da Comunidade Europia do Carvo e do Ao
(CECA), nos domnios pertinentes explorao, produo e comercializao
do carvo e do ao. Assemblia Comum, fora outorgada a funo de con-
trole sobre os atos da Alta Autoridade, cuja natureza supranacional fazia com
que escapassem ao crivo dos parlamentos nacionais. A Assemblia Comum
da CECA tivera, com efeito, suas origens no Tratado de Paris, que ao prever
as instituies que haveriam de gerir a Comunidade Europia do Carvo e do
Ao, a inclura uma assemblia parlamentar8.
Aparentemente, a incluso da Assemblia Comum entre as instituies
da Comunidade do Carvo e do Ao pelos pais fundadores, visava a conferir
algum tipo de legitimidade s suas decises, na linha da tradio parlamen-
tarista europia. Ademais, possvel vislumbrar, na histria da integrao da
Europa, a influncia exercida pelo movimento federalista, que ressurgia com

6 O nome Parlamento Europeu passou a ser utilizado pela Assemblia em 30 de maro de 1962, tendo
o seu uso sido oficializado quando da assinatura do Ato nico Europeu, em fevereiro de 1986.
7 Segundo Olivier Costa, Le Conseil de l`Europe se resuma rapidement une confrence diplomati-
que dote d`un secrtariat permanent, l`Assemble parlementaire tant un simple lieu de dbat et
non de contrle. Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 29. Ver tambm, sobre o falso paralelismo entre a
Assemblia Comum e a Assemblia Consultiva do Conselho da Europa, MONNET, Jean. Memrias.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1986, p. 249.
8 Ver Unio Europia Compilao dos Tratados, Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das
Comunidades Europias, 1995, Tomo I, Vol. II, p. 27. O Tratado de Paris foi assinado em 18 de abril
de 1951.

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Coleo de Teses,
fora poca, na esperana de construir um espao poltico Dissertaes
do tipo federal que pudesse, posteriormente, evoluir para os
e Monografias
Estados Unidos da Europa. de Servidores do Senado Federal

Neste e nos prximos captulos, na tentativa de avaliar ________________________

at que ponto o Parlamento Europeu capaz de solucionar 2010


o dficit democrtico presente na integrao, procuraremos
delinear a evoluo das suas competncias e as relaes que
mantm com os demais rgos da integrao, tentando es-
tabelecer se desempenha as funes prprias aos parlamentos, tais como os
conhecemos nas democracias parlamentares ocidentais.
Para tanto, ser de utilidade a definio das funes que caracterizam
os rgos parlamentares nas democracias ocidentais modernas constante do
Dicionrio de Cincia Poltica de Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfran-
co Pasquino9. Segundo escreve Maurizio Cotta, autor da definio do verbete
parlamento, so quatro as funes fundamentais de um rgo parlamentar:
representao, legislao, controle do Executivo e legitimao.
Cotta destaca que a importncia das diversas funes parlamentares varia
de acordo com a posio que cada parlamento ocupa no sistema poltico em que
est inserido, havendo mesmo funes que, (...) em determinadas situaes
polticas, podem se atrofiar e ficar reduzidas ao simples aspecto formal10.
importante assinalar este aspecto da teoria das funes parlamentares,
uma vez que, como veremos mais adiante, o Parlamento Europeu parte de
uma construo poltica cuja anlise ainda constitui motivo de perplexidade
para muitos estudiosos. Cumpre, portanto, levar em conta que a moldura
institucional oferecida pelo processo de integrao regional europeu e os
mecanismos decisrios da decorrentes so sui generis11.
Desvendar, ento, as intenes dos negociadores do Tratado de Paris, e
os objetivos, ao mesmo tempo visionrios e pragmticos, de Jean Monnet, o
grande idealizador da Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA), ao
vislumbrar a estrutura orgnica destinada gesto conjunta dos recursos do
Ruhr, poder constituir exerccio bastante elucidativo.

9 Ver BOBBIO, Norberto et al. op. cit..


10 Ibid, p. 883.
11 Ibid, p. 882.

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De fato, Jean Monnet e os pais fundadores da Unio Europia tinham em
mente um modelo de gesto altamente pragmtico para o setor do carvo e do
ao dos Estados signatrios do Tratado de Paris. A bem da eficcia, tal modelo
implicava a delegao de soberania e exclua o direito de veto, prprio ao di-
reito internacional pblico clssico. O modelo incorporava, ao mesmo tempo,
aspectos nitidamente federalistas, evidenciados pela incluso, no sistema, de
um tribunal de justia e de uma assemblia parlamentar, destinados a garantir
a transparncia e, por conseguinte, a legitimidade do processo.

4.1.1 Unio Europia: "objeto poltico no identificvel"?

Segundo David Coombes, a primeira e maior dificuldade com que se


defronta o estudioso ao tentar analisar o Parlamento Europeu consiste em
identificar a ordem poltica a que pertence aquela instituio. Escrevendo em
1999, e referindo-se vindoura implementao da unio monetria na Europa
e ao alargamento da Unio Europia, Coombes afirmava que:
[] the inability of diplomacy by the member states to provide the po-
litical guidance and discipline that is required to meet these two major
current challenges is demonstrated by the recurrent experience of treaty
revision as a method of reform [] there is still no new constitutional
settlement, and the role of the institutions is still founded on treaty
provisions that are incomplete, highly ambiguous and even in some
respects contradictory12.

Judge e Earnshaw dedicam todo um captulo de seu livro The European


Parliament13, tentativa de identificar o locus a ser atribudo ao Parlamento
Europeu no mbito da estrutura orgnica da Unio Europia.
Estes autores advertem, logo de incio, quanto s dificuldades oferecidas
pelo estudo do construto poltico da Unio Europia, cujas instituies no
encontram equivalente nos sistemas polticos nacionais. Para eles, tratar-se-ia
de uma estrutura quadrangular, baseada em um complexo sistema de pesos e
contrapesos e em uma distribuio ponderada de poderes, onde o Parlamen-
to representa os interesses dos povos europeus; a Comisso representaria
o interesse comunitrio; e o Conselho de Ministros, o interesse dos Estados
membros. O Tribunal de Justia, o quarto lado do quadrado, funcionaria como

12 Ver COOMBES, David. Seven Theorems in Search of the European Parliament. Londres: Federal Trust,
1999, p. 3.
13 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David, op. cit., p. 7.

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Coleo de Teses,
garantidor da tutela da legitimidade comunitria, fixando limi- Dissertaes
tes vontade dos Estados membros, com base nos Tratados.
e Monografias
No se pode falar, portanto, de separao clssica de poderes, de Servidores do Senado Federal
mas de uma distribuio ponderada dos mesmos14. ________________________

O estudioso pode ser facilmente levado a crer tratar-se 2010


de um sistema poltico de contornos federalistas, em que a
Comisso desempenharia o papel de um Executivo, enquanto
que o Parlamento e o Conselho de Ministros equivaleriam a um
Legislativo bicameral, onde o Parlamento seria a Cmara Baixa, com poderes
para aprovar o Presidente da Comisso e o conjunto de seus membros e para
exercer competncias no processo normativo, e o Conselho seria a Cmara
Alta15. Porm, a estrutura quadrangular Comisso Conselho Parlamento
Tribunal no corresponde ao modelo organizativo dos Estados-membros, o
que impede a simples transposio dos princpios e instituies que os regem
anlise da construo poltica presente na Unio Europia.
perceptvel que o enfoque daqueles que defendem a abordagem fede-
ralista est calcado na cultura parlamentarista europia, onde os parlamentos
desempenham muito mais uma funo de controle do Executivo do que a
competncia propositiva, mais comumente valorizada nos regimes de tradio
presidencialista. Assim pensava, por exemplo, Pascal Fontaine, assistente de
Jean Monnet de 1973 a 1977, ao se referir construo europia como um
sistema decisrio completo de natureza prfederal.16
Outra anlise do sistema poltico da Unio Europia refere-se a um tipo
de governana em mltiplos nveis, onde se daria a fuso de instrumentos
de governana nacionais, sub-nacionais e supranacionais. Neste contexto, o
sistema se apresentaria como uma construo inteiramente nova, impossvel
de ser captada por meio dos instrumentos conceituais oferecidos pelas no-
es de cooperao internacional ou pelo direito internacional clssico das
organizaes internacionais17. Nesta abordagem, possvel observar a nova
importncia outorgada ao papel desempenhado pelos parlamentos nacionais,

14 BUIZA, Alfredo Allue. El Parlamento Europeo: poder y democracia en las Comunidades Europeas.
Valladolid: Secretariado de Publicaciones, Universidad, D.L. 1990, pp. 18-19.
15 Ver ibid, p. 19.
16 Ver FONTAINE, Pascal. Uma Idia Nova para a Europa: A Declarao Schuman 1950-2000. Bruxelas:
Comisso Europia, 2000, p. 19. A partir de 1951, organizado o dilogo entre as quatro instituies,
numa base no de subordinao, mas de colaborao, exercendo cada uma delas as suas funes
prprias no interior de um sistema decisrio completo de natureza pr-federal.
17 Defendem esta tese Wessels e Diedrichs, apud JUDGE e EARNSHAW, op.cit., p. 23.

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tambm atores nesse sistema poltico, uma vez que a governana, e obviamente
tambm os processos decisrios, engendram-se em mltiplos nveis.
Um dos grandes mritos da teoria da multi-governana decorre de ser ela
capaz de captar tambm o papel dos atores nacionais no processo decisrio
da integrao. De fato, as instituies da Unio Europia no operam em um
vcuo, mas esto firmemente ancoradas nas vontades polticas dos Estados
Partes18.
Judge e Earnshaw recomendam precauo aos estudiosos, ao testarem se
as assemblias parlamentares inseridas em processos de integrao constituem
ou no verdadeiros parlamentos. No caso do Parlamento Europeu, pelo menos,
tendo em vista o contexto singular e nico em que opera, caracterizado pelos
mltiplos nveis de governana, tal exerccio pode oferecer perigos.
Neste novo contexto, as funes legislativa e propositiva (law-making),
to valorizadas em regimes presidencialistas, parecem perder parte da sua im-
portncia. Ao invs, a funo de representao que assume novo significado,
intimamente ligada que est, funo de legitimao. O dficit democrtico,
ou dficit de legitimidade, de que padece a integrao europeia19, tem sido
amplamente identificado pelos comentaristas. Como observam Tel e Mag-
nette, Les citoyens ne peroivent lUnion europenne que trs confusement,
et ils peinent se concevoir comme des citoyens de cet objet politique non
identifiable20.
No cerne desta questo encontra-se o Parlamento Europeu, na qualidade
de rgo representativo dos povos da Unio Europia, eleito por sufrgio uni-
versal, cuja principal misso seria a de legitimar as decises tomadas pelas
instituies da integrao.

4.1.2 A Europa do ps-guerra revive o sonho federalista

O clima que imperava na Europa, poca em que surge a Comunidade


Europeia do Carvo e do Ao, era de devastao e desalento. De tal modo
haviam sido abalados os alicerces morais das naes europias, e destruda
a sua auto-estima, que a distino entre vencedores e vencidos se tornara

18 This logic calls ultimately for the extended participation of national parliaments although EPs further
development will continue to have far reaching implications for EU legitimacy. Ibid, p. 24.
19 Ver, por exemplo, TEL, Mario e MAGNETTE, Paul (orgs). De Maastricht Amsterdam: L`Europe et
son nouveau trait. tudes europennes Editions Complexe, Bruxelas, 1998, p. 211.
20 Ver ibid, p. 19.

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Coleo de Teses,
opaca, ante a perda pelo Velho Continente de seu lugar de Dissertaes
primeira grandeza no cenrio mundial. Para a sua prpria
e Monografias
reconstruo, a Europa dependia de recursos externos, que de Servidores do Senado Federal
viriam a ser fornecidos pelos Estados Unidos da Amrica, agora ________________________
lderes incontestes do mundo ocidental. 2010
Mas a Europa no perdera de vista a herana cultural de
que era detentora e tampouco estava disposta a se recolher
condio de objeto da Histria, deixando de vez o protago-
nismo que por tantos sculos a identificara com a prpria idia de civilizao.
Manteve, portanto, a conscincia do valor inestimvel das tradies culturais e
polticas de que era portadora e da contribuio que poderia dar construo
de uma nova ordem mundial. Resgata-se ento a ideia da unidade europeia, j
perseguida nas utopias de Kant, do Abade de Saint Pierre, do Conde de Saint-
Simon, de Victor Hugo, do Conde Coudenhove-Kalergi e de Aristide Briand21.
Rui Manoel de Moura Ramos aponta dois outros condicionantes que
tambm contriburam para que o sonho da Europa unida revivesse: por um
lado, o fato de que os Estados Unidos haviam sujeitado a concesso de au-
xlio econmico Europa existncia de uma organizao internacional que
deveria congregar todos os Estados interessados em receber esse auxlio e
que se encarregaria da administrao dos fundos. E por outro, a percepo de
que, cada vez mais, se tornava patente a nova diviso bipolar da geopoltica
mundial, particularmente com a ecloso da guerra da Coreia, em 1950. Este
fato alarmou as lideranas europeias, que se sentiram ameaadas pelo poderio
norte-americano, tanto quanto pela fora dos soviticos22.
No , assim, de se estranhar que a Europa testemunhasse, nesta poca,
o ressurgimento dos ideais federalistas, e que vrios de seus lderes chegas-
sem a se referir ao modelo federativo, espelhando-se na experincia norte-
americana como o formato ideal para os Estados Unidos da Europa. Muitos
destes nomes viriam, posteriormente, a dar a sua valiosa contribuio para
o avano da integrao europeia, utilizando, para tanto, a tribuna do Parla-

21 Sobre projetos precursores da unio da Europa e movimentos federalistas, ver PFETSCH, Frank R. A
Unio Europia: Histria, instituies, processos. Braslia: Editora Universidade de Braslia, traduo
de Estevo C. de Rezende Martins, 2001, p. 16 e segs.
22 Em suas Memrias, Jean Monnet descreve a preocupao francesa ante a possibilidade de que os
Estados Unidos da Amrica decidissem estimular o rearmamento alemo para a conteno de uma
possvel invaso russa. Ver MONNET, Jean op. cit., p.256.

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mento Europeu. Entre eles sobressaem Aristide de Gasperi, Altiero Spinnelli23
e Paul-Henri Spaak.
Em 1948, as lideranas partidrias do modelo federalista realizavam na Haia
um grande congresso para discutir a implantao da Europa unida e o formato
de suas instituies. Decidiu-se convocar uma Assembleia Europeia, eleita pelos
parlamentos nacionais, que se encarregaria de adotar um modelo institucional.
Entretanto, a despeito da conclamao feita pelo Primeiro-Ministro Winston
Churchill em 1946, em favor da fundao dos Estados Unidos da Europa, por
ocasio de memorvel discurso pronunciado em Zurique24, seriam os prprios
ingleses que rechaariam a ideia, apresentada pelos governos belga e francs
ao Conselho da Unio da Europa Ocidental, sob o argumento de que nenhu-
ma organizao europeia deveria afastar-se do modelo intergovernamental
clssico, conforme adotado pelas que j existiam25.
Assim, para desalento das correntes federalistas, nascia em 1949 a insti-
tuio denominada Conselho da Europa, que no avanava em direo ao
formato federativo, e em vez disso, obedecia ao modelo intergovernamental,
em nada amenizado pela presena de uma Assemblia Parlamentar, j que
dotada de poderes meramente consultivos26.

23 Ver The Ventotene Manifesto, extraordinria viso da unio da Europa, que serviu de base
fundao do Movimento Federalista de Altiero Spinelli e Ernesto Rossi. In NELSEN, Brent F. e STUBB
Alexander (eds). The European Union: Readings on the Theory and Practice of European Integration.
Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2003, pp. 3-6.
24 Ver CHURCHILL, Winston S. The Tragedy of Europe. In NELSEN, Brent F. e STUBB, Alexander (eds),
op. cit., p. 7 11.
25 As organizaes internacionais criadas na Europa no imediato ps-guerra no corresponderam, no
entanto, s expectativas federalistas. Estavam, antes, voltadas para objetivos especficos, como a
defesa, caso da Unio da Europa Ocidental, que, criada em 1948, com a participao dos pases
vencedores, toma esse nome em 1954, com a adeso da Alemanha e da Itlia, ou da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte (OTAN), criada em 1949, com a participao tambm dos Estados Unidos
e Canad. Ou respondiam a necessidades de natureza econmica, como a Organizao Europia de
Cooperao Econmica, fundada em 1948, para administrar os recursos direcionados reconstruo
da Europa pelos Estados Unidos da Amrica, que a ela se juntariam em 1960, com o Canad, quando
passou a chamar-se Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Desse ponto
de vista, pode-se dizer que o Parlamento Europeu vem sendo, ao longo de sua histria, o grande
impulsionador da unio da Europa. Ver CORBETT, Richard. The European Parliament s Role in Closer
EU Integration. Wiltshire: Palgrave, 1998.
26 Sobre a decepo que tomou conta, poca, das lideranas federalistas europias em vista do fra-
casso da Conferncia da Haia, ver MOURA RAMOS, Rui op. cit., p.14; MONNET, Jean op. cit., p. 249;
COSTA, Olivier op. cit., p. 21.

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Coleo de Teses,
4.1.3 Como administrar em conjunto o carvo e o Dissertaes
ao? A metodologia Monnet
e Monografias
Em 9 de maio de 1950, sob a inspirao de Jean Monnet, de Servidores do Senado Federal

________________________
Robert Schuman, ento Ministro das Relaes Exteriores da
Frana, tornava pblica a sua dramtica declarao concernen- 2010
te criao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao27.
Acreditava o Governo francs ser essa a nica via capaz de
evitar nova guerra na Europa28.
Segundo a proposta de Schuman, recebida com entusiasmo por alemes
e americanos, a produo de carvo e ao franco-alem seria colocada sob a
administrao de uma Alta Autoridade, em uma organizao aberta adeso
dos demais pases europeus. Alta Autoridade seriam conferidos poderes
supranacionais. A proposta vislumbrava uma assembleia de parlamentares
(futuro Parlamento Europeu), com poder de censura, a quem a Alta Autoridade
prestaria contas anualmente.
Por insistncia dos pases do Benelux29, donos de considervel riqueza
em matria de carvo e ao e desejosos de contrabalanar os poderes da
Alta Autoridade, introduziu-se, na organizao, um Conselho representante
dos interesses dos governos nacionais. O foco da discusso concentrou-se na
diviso de poderes entre a Alta Autoridade e o Conselho. Temerosos quanto

27 O Tratado de Paris, que fundou a Comunidade Europia do Carvo e do Ao, foi assinado em 18 de
abril de 1951 pelos seguintes pases: Blgica, Repblica Federal da Alemanha, Frana, Itlia, Luxem-
burgo e Holanda.
28 Para uma interessante avaliao dos eventos dos anos 1950/51 como estratgia voltada para a
preservao da paz, alm dos bvios objetivos econmicos, numa tentativa de coibir os excessos
perpetrados pelo Estado nao em nome do interesse nacional, ver WEILER, Joseph op. cit. Nesta
viso, ao cabo do processo evolutivo, a Europa teria alcanado o estgio da unio poltica, na forma
dos Estados Unidos da Europa. Uma outra viso considera que a Europa assume as feies de uma
comunidade, e percebe a delegao da soberania em setores especficos como estratgia adotada
pelos Estados Partes para assegurar os seus interesses em um quadro de crescente interdependncia
entre os pases. Ambas as vises rejeitam as categorias do modelo clssico do direito internacional,
como a independncia e a soberania absoluta do Estado, o objetivo do interesse nacional a presidir
todo o processo decisrio, as relaes interestatais baseadas no poder como nicos elementos na
anlise da Comunidade Europia. O conceito de comunidade prev a auto-imposio de limites
soberania, pelo menos em certos setores, por fora dos tratados, reconhece como realidade a inter-
dependncia entre os Estados e substitui a idia de autonomia estatal pela de uma comunidade de
Estados e de povos, com valores e aspiraes compartilhados. (...) the unique contribution of the
European Community to the civilization of international relations indeed its civilizing effect on intra-
European statal intercourse derives from that very tension among the state actors and between
each state actor and the Community. Ver WEILER, Joseph. Op. cit. pp. 91 e segs.
29 Blgica, Holanda e Luxemburgo.

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ao grau de poderes supranacionais conferidos Alta Autoridade, os pases
acrescentaram estrutura institucional um Tribunal de Justia ao qual se pu-
desse apelar de suas decises.
Os componentes da Assembleia seriam designados pelos respectivos
parlamentos nacionais dentre os seus membros. O artigo 2130, do Tratado de
Paris, previra expressamente a possibilidade de realizao de eleies diretas,
iniciativa considerada por alguns como de pouco valor prtico, mas que acabaria
por produzir frutos de importncia muito mais decisiva para o fortalecimento
do Parlamento Europeu do que poderiam ter vislumbrado os negociadores
daquele instrumento internacional.
De fato, as eleies diretas para o Parlamento, realizadas pela primeira
vez quase trs dcadas aps a assinatura do Tratado de Paris, em 7 e 10 de
junho de 1979, confeririam um novo patamar de legitimidade s decises dos
rgos da integrao, configurando um importante passo na direo da im-
plantao de um sistema democrtico representativo em mbito comunitrio,
nos moldes da melhor tradio europia ocidental.
Martin Westlake31 considera que a estrutura institucional concebida por
Jean Monnet para a gesto da Comunidade do Carvo e do Ao assemelha-se
mais ao organograma de uma empresa do que a um construto poltico.
Entretanto, Monnet revela, em suas Memrias, preocupao com o con-
trole democrtico que se exerceria sobre as decises da Alta Autoridade, o
rgo supranacional ao qual os Estados Partes delegariam sua soberania no
tocante gesto do carvo e do ao. Em uma passagem, Monnet refere-se
transparncia de uma casa de vidro de que se revestiriam as novas instituies,
por fora dos debates da Assembleia e dos julgamentos do Tribunal32.
Asseveram alguns autores, entretanto, que os redatores do Tratado de
Paris pouco se importavam, na realidade, com a legitimidade das decises
tomadas pela Alta Autoridade33. Argumentam que Monnet era egresso do
mundo das finanas e do comrcio, no tendo recebido uma formao pol-

30 Ver Tratado de Paris, <http: //eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm#founding>. Acesso em 15,


junho, 2010.
31 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., 1994, p. 8.
32 Ver MONNET, Jean op. cit. p. 289. Recordemo-nos, ademais, de que o pragmatismo de Monnet parecia
fortemente temperado por convices federalistas.
33 Ver COSTA, Olivier op. cit. p. 22.

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Coleo de Teses,
tica, assim como seus dois colaboradores, um engenheiro Dissertaes
(Etienne Hirsch) e um jurista (Paul Reuter).
e Monografias
Sem mostrar amargura pelo fracasso da Liga, mas antes, de Servidores do Senado Federal

ciente da impossibilidade de avanar mais na criao de um ________________________

poder internacional novo naquele momento histrico, Monnet 2010


constata que
Colocar os governos face a face, fazer com que as
administraes dos pases cooperem um ato bem-intencionado, mas
fracassa na primeira oposio de interesses se no existir o rgo polti-
co independente capaz de captar uma viso comum e de chegar a uma
deciso comum34.

Nascia a metodologia Monnet, consubstanciada na seguinte regra:


considerar o enunciado do problema em seu conjunto e luz do interesse
geral35.
Assim, a sua experincia como alto funcionrio de uma organizao
baseada na cooperao internacional e no direito internacional clssico, que
fracassara em evitar a ecloso de uma nova guerra na Europa, desempenharia
papel determinante no tocante s opes futuras de Monnet, e sua importn-
cia no deve ser desprezada no estudo da construo da futura Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao (CECA).
A incluso da Assembleia entre os rgos de gesto da CECA obedeceu
a condicionantes de natureza prtica, bastante consentneos com a forma
pragmtica de pensar e agir de Jean Monnet. Estimava ele que a legitimidade
outorgada s decises da Alta Autoridade, por meio do controle exercido por

34 Ver ibid, p. 76.


35 Ver ibid, p. 74. Ver tambm, p. 73: Portanto, importante fazer os povos e os governos
se conhecerem melhor a fim de que consigam encarar os problemas que se lhes apresen-
tam, no mais sob o ngulo de seu prprio interesse, mas luz do interesse geral. No
improvvel que o egosmo do homem e das naes encontre na maioria das vezes sua causa
nos conhecimentos imperfeitos do problema que se apresenta, em que cada um est incli-
nado a ver apenas o aspecto de seu interesse imediato. E ainda, pg. 382: Ora, sempre
pensei que a construo da Europa no se faria por compromissos intergovernamentais:
essas pretensas trocas de amabilidades nunca tm fim e no satisfazem ningum. A busca
do interesse comum no exclui, muito pelo contrrio, que cada um considere a posio do
outro, mas no deve levar os pases a tentarem apenas obter vantagens. Adotvamos nosso
mtodo que consiste em determinar em primeiro lugar o que bom para a totalidade dos
pases reunidos na Comunidade, e em avaliar enfim o esforo que este ou aquele ter de
fazer em particular, sem procurar, como no passado, equivalncias exatas inteis.

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uma Assembleia parlamentar com poder de censura, e ademais, a possibilidade
de se recorrer a um Tribunal de Justia, garantiriam a eficcia da construo
comunitria36.
Certos autores consideram, acertadamente, que essa incluso expressou
no apenas uma abertura ao controle democrtico dos poderes normativos
de que era detentora a Alta Autoridade em conjunto com o Conselho, mas
traduziu tambm, simbolicamente, a aspirao dos pais fundadores de que
aquela Comunidade se desenvolvesse na direo de uma forma mais estreita
de unio, ou de federao. Citam eles o disposto no Artigo 21, do Tratado de
Paris, que prev a realizao de eleies diretas para a Assembleia. De fato, tal
dispositivo no faria sentido se j no se vislumbrasse a futura transformao
da Assemblia em um rgo com funes mais abrangentes do que os simples
debates sobre polticas referentes ao carvo e ao ao.
Alm do mais, no pareceria apropriado que a CECA fosse desprovida de
um brao parlamentar, se o Conselho da Europa, rgo muito menos ambicioso
quanto aos seus objetivos, que no pretendiam ultrapassar os mecanismos
da simples cooperao, era dotado de uma Assembleia Parlamentar. Em suas
Memrias, Monnet faz repetidas aluses Assembleia Parlamentar do Con-
selho da Europa para assinalar a sua ineficcia, uma vez que ali prevalecia a
lgica nacional37. A reafirmao do princpio intergovernamental no Conselho
da Europa, que se expressou na regra da unanimidade para o processo deci-
srio, deixara desalentados os defensores da corrente federalista na Europa e
fora recebida com preocupao por personalidades da poca, como Monnet,
para quem a Europa encontrava-se, em fins da dcada de 40, mais uma vez
beira da guerra38.

36 Olivier Costa aponta, alm destes dois aspectos, o mimetismo institucional, face criao de in-
meras assembleias parlamentares na Europa do ps-guerra. Ver COSTA, Olivier op. cit. pp. 19 e 20.
37 Eu teria menos dificuldades em convencer os partidrios da cooperao de que os sistemas inter-
governamentais j enfraquecidos em seu nascimento pelos compromissos assumidos por seus
negociadores estariam em breve paralisados pela regra da unanimidade que preside as suas deci-
ses. (...) A ONU apresentava esse mesmo defeito constitutivo que tambm se tinha introduzido no
Conselho da Europa. () As assemblias internacionais se davam a aparncia de rgos democrticos
que expressavam claramente a vontade dos povos: no se percebia que seus votos majoritrios ou
mesmo unnimes eram anulados na sombra por um conselho de representantes dos governos, dos
quais um nico bastaria para impedir que os outros agissem. Ver MONNET, Jean op. cit., p. 250.
38 O clima de profundo desalento que tomava conta da Europa poca est retratado nas Memrias
de Jean Monnet, onde escreve: No haver paz na Europa se os Estados se reconstiturem sobre
uma base de soberania nacional, com o que isto ocasiona de poltica de ostentao e de proteo
econmica. Se os pases da Europa voltarem a protegerem-se uns contra os outros a constituio de
grandes foras armadas ser novamente necessria.. Ver ibid. p. 197.

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Coleo de Teses,
Alguns estudiosos assinalam que o modelo vislumbrado Dissertaes
por Monnet para a gesto conjunta do carvo e do ao era
e Monografias
elitista e tecnocrtico. Segundo estes autores, a ideia central de Servidores do Senado Federal
seria construir uma rede de grupos de interesses em torno da ________________________
Alta Autoridade, que conformariam coalizes transnacionais 2010
de apoio s polticas europias e que pouco a pouco iriam
minando o mbito das polticas nacionais. Segundo estes
autores, o projeto original de Monnet no previa uma Assem-
bleia, sendo toda a nfase colocada em um rgo tcnico e supranacional, a
Alta Autoridade39.
Mas em suas Memrias, Monnet faz referncia importncia do controle
parlamentar da Alta Autoridade40 e se refere, ademais, ao carter democrtico
da construo europeia41. Desse ponto de vista, era essencial que existisse um
rgo parlamentar, detentor de algum poder de controle sobre a Alta Autori-
dade e capaz de legitimar as suas aes42. Isto por se tratar, a Alta Autoridade,
de um organismo sui generis, exterior esfera de poder dos governos e ao
controle dos parlamentos nacionais.
Por outro lado, a falta de poderes efetivos da Assemblia e a sua dbia
legitimidade, uma vez que o Tratado de Paris, em seu Artigo 21, dispunha que
ela seria composta por delegados designados pelos respectivos Parlamentos,
evidenciam que a instituio parlamentar no fora inserida no construto com
vistas a assegurar o envolvimento direto das populaes no processo de inte-
grao por meio da representao parlamentar. Porm, a presena de disposi-

39 Ver WALLACE, H. European Governance in Turbulent Times. In: Journal of Common Market Studies,
31, 3, 293-304, apud JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 28.
40 Como por exemplo na seguinte passagem: Mas o governo ingls s se sentiria tranqilo se obtivesse
a piece of paper, algo escrito. Prometi a Plowden que lhe escreveramos a partir de nosso retorno a
Paris, o que fizemos. Esse exerccio foi-nos til e levou-nos a precisar algumas idias, especialmente
sobre o controle parlamentar da Alta Autoridade. Ver MONNET, Jean op. cit, p. 271
41 O essencial manter-se fiel aos poucos pontos fixos que nos serviram de guia desde o
primeiro dia: criar progressivamente entre os homens da Europa o mais amplo interesse
comum gerido por instituies comuns democrticas s quais delegada a soberania
necessria. Ver ibid, p. 460.
42 Como por exemplo: Desde 12 de junho, estvamos em condies de apresentar a um conselho
interministerial francs um projeto que organizava a independncia da Alta Autoridade e que pre-
cisava as instncias de recursos contra suas decises. J apareciam a idia de um tribunal arbitral,
bem como a noo de responsabilidade poltica do executivo diante de um corpo parlamentar. A
moo de censura era explicitamente prevista. Assim seria assentada a primeira base concreta de
uma federao europia, disse ao conselho que me encarregou de prosseguir. Ver Jean Monnet,
ibid, p. 282.

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o prevendo eleies diretas para a Assemblia (Artigo 21), que, no entanto,
caberia ao Conselho regulamentar, sinalizava que Monnet e seus companheiros
vislumbravam um caminho evolutivo para o processo. Earnshaw e Judge estimam
que, na viso dos pais fundadores, a questo do consentimento popular e da
legitimao democrtica poderia ser adiada, at que as populaes nacionais
tivessem experimentado os benefcios da integrao43.
Embora, para muitos, tenha prevalecido a imagem do artfice da unio da
Europa como um homem essencialmente prtico e pragmtico, so numerosas
as passagens em suas Memrias onde faz referncia a uma Europa federal.
Essa tendncia culminaria com a sua sada da presidncia da Alta Autoridade,
para criar o Comit de Ao para os Estados Unidos da Europa44.

4.1.4 O modelo CECA encontra os seus limites

O modelo imaginado para a gesto do carvo e do ao dos seis signat-


rios do Tratado de Paris tendo se revelado eficaz45, comeou-se a se pensar
em replic-lo na gesto conjunta da energia atmica e do fluxo de fatores de
produo: bens, servios, capital e trabalho.
A Europa, mergulhada em preocupao pela crise de Suez, dava-se con-
ta de sua dependncia no tocante importao de energia. O momento foi
extremamente adequado para aqueles que, como Jean Monnet, j haviam
percebido a necessidade e a convenincia de se aplicar o mesmo modelo de
gesto energia atmica e, pacientemente, aguardavam o momento ideal para
impulsionar o projeto de criao de uma Comunidade Europeia de Energia
Atmica46.

43 A idia parecia ser, pelo menos em um primeiro momento, a de preservar o processo das querelas
poltico-partidrias. Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op.cit., p. 30.
44 Monnet reagrupa as foras organizadas com as quais tinha levado a bom termo o plano de moderni-
zao da Frana e a Alta Autoridade. So elas os partidos polticos e os sindicatos. Segundo pensava,
apenas os partidos polticos e os sindicatos apresentavam, ao mesmo tempo, a fora e o elemento
de desinteresse necessrio para a construo da Europa. Segundo ele, os partidos polticos, por
necessidade e vocao, tm uma viso de conjunto. Quanto aos sindicatos, interessam-se pela vida
e so sensveis s transformaes. Ver MONNET, Jean op.cit, p. 358.
45 A transposio da metodologia da integrao de um setor para outro, como resultado de uma per-
cepo positiva de seus resultados, pelas elites nacionais, foi estudada em profundidade por Ernst
Haas, que deu a esse mecanismo o nome de spill over. Ver a teoria neo-funcionalista de Ernst Haas
na obra The Uniting of Europe, op. cit.. Ver tambm, para o funcionalismo anterior a Haas, MITRANY,
David op. cit.
46 Colaboradores de Monnet sugeriam que se erigisse uma esttua a Nasser, o fdrateur. Ver MONNET,
Jean op.cit. p. 371.

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Coleo de Teses,
Assim, em 2 de junho de 1955, os Ministros das Relaes Dissertaes
Exteriores dos Seis instituam em Messina uma comisso,
e Monografias
presidida pelo belga Paul-Henri Spaak, para o planejamento de Servidores do Senado Federal
de uma comunidade econmica e outra nuclear. As nego- ________________________
ciaes propriamente ditas teriam incio em junho do ano 2010
seguinte47.
Nascem, assim, os dois tratados de Roma, que criam a
Comunidade Econmica Europeia (CEE) e a Comunidade Eu-
ropeia da Energia Atmica (EURATOM), firmados em 25 de maro de 1957 e
que entrariam em vigor em 1 de janeiro de 1958.
Porm a rejeio, pela Assembleia Nacional francesa, do tratado de
fundao da Comunidade Europeia de Defesa (CED), firmado em 27 de maio
de 1952 pelos pases membros da CECA e do projeto de Comunidade Poltica
Europeia (CPE), elaborado e adotado pela Assemblia Comum, sinaliza que
pelo menos alguns Estados haviam estabelecido limites claros delegao de
soberania.
Ainda no era chegado o momento do to sonhado nascimento dos Es-
tados Unidos da Europa. Mesmo assim, o movimento federalista mantm a
sua mobilizao, concentrando o seu locus de ao no espao da Assembleia
Comum.
Entre as instituies vislumbradas por Jean Monnet, a Alta Autoridade
(atual Comisso), a Assembleia (atual Parlamento Europeu) e o Tribunal de
Justia caracterizam-se por aspectos de supranacionalidade, posto que seus
membros no representam os Estados Partes e tampouco o interesse nacional
que baliza as suas decises. Porm, o modelo inicial de gesto consagrado pelo
Tratado de Paris, fortemente calcado nos poderes da Alta Autoridade, comeara
a sofrer um processo de corroso, j por meio de dispositivos adotados pelos
dois instrumentos de Roma.
Entretanto, mais alm dos tratados, foram os padres de interao entre
as Comunidades e os Estados Partes, cristalizados ao longo das duas primei-
ras dcadas de funcionamento do Tratado de Paris e dos dois de Roma, que
condicionariam todos os desenvolvimentos subsequentes a caracterizar a
construo poltica da Europa unida48.

47 Ver, para a cronologia do processo de unificao europia em lngua portuguesa, LESSA, Antnio
Carlos op. cit; e PFETSCH, Frank R. op. cit.
48 Ver WEILER, Joseph op.cit., pp 19 e segs.

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Nos primeiros anos o sistema percorria, clere, o caminho em direo
consolidao da supranacionalidade. Porm, j apareciam, nos Tratados de
Roma, as primeiras sementes de um retrocesso em favor do modelo inter-
governamental, dada a tenso existente entre os rgos representantes dos
Estados Partes e os rgos portadores de contornos supranacionais.
O modelo supranacional encontra, de fato, os seus limites quando da
adoo, pelos Tratados de Roma, de um perodo de transio, durante o qual
o Conselho adotaria a votao por unanimidade e que duraria at a imple-
mentao da comunidade econmica, ao fim do qual o Conselho passaria a
decidir por maioria49.
, ento, desencadeada a crise da cadeira vazia pela Frana do General
de Gaulle, quando a delegao francesa abandona o seu lugar no Conselho,
em protesto contra iniciativa da Comisso, que tenta vincular a aprovao de
certas propostas em matria de poltica agrcola a outras, sobre os recursos
prprios e o oramento comunitrio. A verdadeira questo por trs da atitude
francesa era, precisamente, a aproximao do final do perodo de transio
estabelecido pelo Tratado de Roma que estabelecia a Comunidade Econmi-
ca Europeia e que implicava a adoo do voto por maioria no Conselho para
certas matrias50.
Estimando que os interesses nacionais franceses estivessem seriamente
ameaados por tal medida, o General de Gaulle, cuja concepo de soberania
nacional inspirava-se ainda fortemente na ordem vestfaliana, trabalha pela
marginalizao e pelo enfraquecimento da Comisso. A crise acabou por ser
contornada pelo que se acordou em Luxemburgo, em janeiro de 1966, quando
os negociadores decidiram que, quando estivessem em jogo decises capazes
de afetar interesses muito importantes de um ou mais Estados, os membros do
Conselho se esforariam por alcanar solues aceitveis a todos os Estados,

49 De fato, o Tratado de Paris previa que as decises do Conselho, que no exigissem maioria qualificada
ou unanimidade, seriam tomadas pela maioria dos seus membros, e esta maioria considerava-se obtida
se recolhesse a maioria absoluta dos votos dos representantes dos Estados membros, incluindo o
voto do representante de um Estado que assegurasse, pelo menos, 20% do valor total das produes
de carvo e ao da Comunidade. Ver o Artigo 28 do Tratado de Paris, op.cit.
50 Alguns autores atribuem tambm a crise insistncia de Walter Hallstein, ento Presidente da Co-
misso, no sentido de que a Comunidade deveria ter os seus recursos prprios para implementar
a Poltica Agrcola Comum, providncia que, como bem sabia de Gaulle, implicaria o estabelecimento
de algum tipo de controle parlamentar sobre o Fundo. O fortalecimento daquela assembleia de
estrangeiros, conforme se referia o General de Gaulle Assemblia Comum, no interessava ao
governo francs. Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 21.

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Coleo de Teses,
em respeito a seus interesses mtuos51. Esse dispositivo, na Dissertaes
prtica, estendeu o direito de veto52 dos Estados Partes, no
e Monografias
mbito do Conselho, a qualquer matria que se considerasse de Servidores do Senado Federal
capaz de afetar interesses muito importantes, traduzindo ________________________
uma decidida volta ao modelo intergovernamental. 2010
Antes disso, por meio do Tratado de Fuso (1965), fora
criado o COREPER, o Comit de Representantes Permanentes,
composto de representantes dos governos nacionais, incum-
bidos de preparar os trabalhos do Conselho e de executar as suas decises, na
prtica interpondo-se entre a Comisso e o Conselho e desta maneira debili-
tando os poderes de que aquela desfrutava como interlocutora privilegiada
deste ltimo53. Foi tambm criada uma variedade de comits conformados por
tcnicos nacionais, destinados ao assessoramento da Comisso.
A criao do Conselho Europeu54, em 1974, promoveria mais um golpe
na lgica supranacional que estivera presente nos Tratados Constitutivos e
reforaria os aspectos intergovernamentais da estrutura comunitria. Segundo
Pierre Pescatore, na medida em que o Conselho Europeu escapa s regras que
regulam o funcionamento da Comunidade, sua presena tem por efeito modi-
ficar as bases da estrutura quadripartite querida pelos Tratados, acentuando
muito mais os aspectos intergovernamentais da construo, em detrimento
de seu carter de supranacionalidade.
As consequncias mostram-se bastante graves em todos os planos: do
ponto de vista da eficcia do processo decisrio e tambm do ponto de vista
da democratizao da Comunidade e da proteo dos direitos individuais55.

51 Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de op. cit. p. 41.


52 Determinando a deciso por consenso sempre que um Estado Parte alegasse ser a matria em pauta
de interesse nacional vital. A partir de ento, o Conselho de Ministros praticamente deixaria de
tomar decises por maioria. Ver PFETSCH, Frank R. op.cit., p. 43.
53 Ibid, p. 42.
54 A criao do Conselho Europeu veio a institucionalizar o costume das Reunies de Cpula, iniciadas
em 1961.
55 Ver PESCATORE, Pierre. LExecutif Communautaire: justificacion du cuadripartisme institu par les
Traits de Paris et de Rome, C.D.E., 1978, n 4, p. 401, apud BUIZA, Allue op. cit., p. 25. O papel do
Conselho Europeu, bem como as suas relaes com as demais instituies comunitrias, ficaram
definidos de forma mais explcita na Declarao Solene sobre a Unio Europia, assinada em
junho de 1983 em Stuttgart. Do ponto de vista do Parlamento, o Conselho Europeu permanece um
rgo polmico, posto que suas decises se subtraem a qualquer controle parlamentar direto. Ver
Direco-Geral de Estudos, op. cit. p. 191-192.

A Democracia Desconstruda 111

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Toda esta nfase na influncia nacional viria a debilitar a Comisso e a
tornar excessivamente lento e pesado o processo decisrio comunitrio.
Entretanto, como veremos a seguir, a relao dialtica entre os modelos
supranacional e intergovernamental permitiria a continuidade da integrao
e ainda abriria espao para a constitucionalizao e a parlamentarizao
do processo de integrao.

4.1.5 O papel do Tribunal de Justia como elemento integrador:


as doutrinas da aplicabilidade direta e da supremacia da norma
comunitria

A dinmica que se instala a partir da tem a ver com a tenso gerada pela
busca da preservao da influncia dos Estados nacionais na construo da
norma comunitria, por um lado, e pela vigorosa funo integradora e unifor-
mizadora desempenhada pelo Tribunal de Justia em conjunto com as cortes
nacionais, por outro.
O processo gerado pela dialtica entre as duas tendncias leva a crer
que, no houvessem os Estados Partes adotado passos de regresso ao mo-
delo intergovernamental e retomado o controle sobre o processo decisrio
da integrao, tampouco teria o Tribunal de Justia, ele prprio uma criao
dos Estados, desfrutado da latitude necessria para impulsionar o processo
na direo de sua constitucionalizao.
De fato, a partir de 1963, o Tribunal de Justia passa a adotar a doutri-
na da aplicabilidade direta, que contraria a prtica do direito internacional
clssico, segundo a qual a ordem constitucional interna de um Estado que
determina o alcance que tero as obrigaes internacionais contradas pelo
Estado dentro de sua ordem jurdica domstica. Segundo Moura Ramos, o
Tribunal defendia a idia, em suas decises, de que
[...] as normas comunitrias poderiam fazer nascer directamente direitos e
obrigaes na esfera jurdica dos particulares dos Estados-membros, sem
que para tal fosse absolutamente necessria uma qualquer interveno
mediadora (princpio da imediao). A este propsito, e perante as re-
gras dos tratados, o Tribunal afirmaria que o surgimento de tais direitos
e obrigaes na esfera dos particulares no supunha necessariamente
uma atribuio explcita pelos tratados, podendo decorrer igualmente de
normas que impusessem aos Estados, s instituies ou aos particulares
determinadas obrigaes. Tais comandos produziriam assim efeitos direc-
tos nas relaes entre os Estados-membros e os particulares [...] (deciso

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Coleo de Teses,
de 5 de fevereiro de 1963, processo n 26/62, Van
Gend en Loos, Recueil, 1963, p. 3 e s.) [...]56.
Dissertaes
e Monografias
No direito internacional clssico o indivduo no poder de Servidores do Senado Federal

invocar, perante um foro interno, uma obrigao internacional ________________________

contrada pelo Estado e que este tenha deixado de cumprir, a 2010


no ser que tal obrigao tenha, de acordo com os dispositivos
constitucionais, passado a integrar o direito interno ptrio.
A doutrina da aplicabilidade direta parte da presuno de que as normas
comunitrias, que no demandem outros atos legislativos da Comunidade ou
dos rgos nacionais, devem ser consideradas como direito ptrio na esfera
de competncia comunitria.
Essa doutrina possibilitou aos indivduos recorrerem aos tribunais nacio-
nais contra o Estado, em caso de no cumprimento de obrigao contrada
em virtude dos Tratados, transferindo assim o locus da controvrsia do plano
regional para o nacional. Adicionalmente, o Tribunal declarou, em uma srie
de decises a partir de 1964, a supremacia da norma comunitria sobre quais-
quer normas nacionais que com ela conflitassem nas esferas de competncia
delegadas Comunidade pelos Estados Partes57.
Portanto, nestas esferas no prevalece o princpio lex posteriori derogat
lex anteriori, que permitiria que as disposies emanadas dos Tratados e de
outros instrumentos normativos comunitrios fossem derrogados por fora de
outras normas, adotadas no plano nacional. Nesse caso a norma comunitria
que prevalece, ocupando at mesmo posio superior na hierarquia das leis
do pas. O paralelismo com a arquitetura constitucional de estados federais
torna-se, assim, evidente.
A originalidade do sistema, tipicamente no-unitrio, que ele comporta
ainda, o reenvio prejudicial e a declarao de nulidade dos atos emanados dos
rgos comunitrios, notadamente do Conselho de Ministros, da Comisso e
do Parlamento Europeu (Artigo 177 do Tratado CEE). Tais atos devero estar
em conformidade com as normas e com as polticas comunitrias.

56 Ver MOURA RAMOS, Ruy Manuel op. cit., p. 228.


57 Segundo Weiler, a ltima resistncia doutrina da supremacia da norma comunitria sobre a norma
interna nas esferas atribudas pelos Estados Partes competncia da Comunidade caiu com a deciso
do Conselho de Estado francs no caso Raoul Georges Nicolo e Outros [1990] CMLR 173. Ver WEILER,
Joseph op.cit.,pp. 20 e 21.

A Democracia Desconstruda 113

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O instituto do reenvio prejudicial significa que no nvel nacional, quando
uma questo concernente interpretao dos Tratados levantada peran-
te um tribunal, este dever suspender o processo e solicitar ao Tribunal de
Justia uma deciso prejudicial sobre a matria. O tribunal nacional emitir,
assim, a sua sentena, com base na deciso emanada do Tribunal de Justia.
Desta maneira, as instncias nacional e comunitria esto integradas em um
nico sistema de reenvio prejudicial, assegurando a interpretao uniforme
da normativa comunitria nos Estados membros58.
O Professor de Direito Constitucional J. H. H. Weiler identifica o importan-
te papel, desempenhado pelo Tribunal de Justia, de constitucionalizao
do processo de integrao59. possvel at mesmo sustentar que a atuao
do Tribunal, ao assegurar, por meio de suas decises, os aspectos de supra-
nacionalidade do processo de integrao, abriu caminho tambm para a sua
parlamentarizao, na direo de um modelo caracterizado por contornos
federalistas.
A consequncia prtica, conforme apontada por Weiler, tende, em um
primeiro momento, a reforar os aspectos supranacionais da construo comu-
nitria, posto que desencoraja os Estados membros de praticarem a chamada
selective membership60, pela qual o Estado deixaria de cumprir as obrigaes,
assumidas no mbito da Comunidade que a seu ver no correspondessem ao
interesse nacional.
Alm disso, por fora das decises do Tribunal, introduzido um elemento
subjetivo atinente s opes de comportamento dos pases membros, isto ,
tende a triunfar o hbito da obedincia s normas comunitrias, que passa
ento a fazer parte de uma nova cultura comunitria.
Foram, portanto, as decises do Tribunal de Justia que contriburam de
maneira decisiva para a preservao dos aspectos supranacionais da Comuni-
dade, em um momento do processo de integrao em que os Estados Partes
e mais particularmente a Frana, manifestavam forte averso aos processos

58 Sobre esse tema, ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Reenvio Prejudicial e Relacionamento
entre Ordens Jurdicas na Construo Comunitria. In: op. cit. pp. 213 237.
59 Essa teoria de Weiler est explicitada em seu clebre ensaio The Transformation of Europe. Ver
WEILER, Joseph H. H. op. cit. pp 19 e seg.
60 Trata-se do que Tindemans chama de Europe la carte em seu famoso relatrio de 1975. Ver o
Relatrio de Leo Tindemans, Primeiro Ministro da Blgica, ao Conselho Europeu: TINDEMANS, Leo.
L`Union europenne. Bulletin des Communauts europennes, Supplment 1/76, s/l, Communauts
Europennes, Commission.

114 Maria Claudia Drummond

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Coleo de Teses,
decisrios consagrados pelo Tratado CECA e favoreciam o Dissertaes
modelo intergovernamental61.
e Monografias
Por outro lado, a teoria do interesse explica por que os de Servidores do Senado Federal

Estados permitiram a continuidade do modelo comunit- ________________________

rio. Em primeiro lugar, os dividendos materiais e polticos 2010


apontavam para uma relao custo-benefcio favorvel aos
atores privados e operadores econmicos em geral, que se
beneficiavam da segurana jurdica assegurada por meio das
decises do Tribunal de Justia, que atuava em colaborao com os tribunais
nacionais e desencorajava a chamada selective membership. Em segundo
lugar e na direo contrria, isto , da intergovernamentalidade, os Estados
membros, particularmente os ditos pequenos pases, sentiram-se fortalecidos,
na medida que o poder de veto, emanado do Compromisso de Luxemburgo,
outorgou-lhes uma posio de influncia no processo decisrio comunitrio.
Entretanto, a possibilidade de veto no Conselho de Ministros para casos
em que estivesse envolvida matria sujeita a afetar o interesse nacional de
um Estado membro, a criao do Conselho Europeu, rgo intergovernamen-
tal, e a perda de espao pelo rgo supranacional, isto , a Comisso, foram
elementos que acabaram por retardar a implementao do mercado comum
previsto pelo Tratado de Roma.
Com efeito, no modelo caracterizado por fortes elementos de suprana-
cionalidade consagrado pelo Tratado de Paris, a Alta Autoridade o rgo
supranacional por excelncia, do construto. Cabia-lhe, pois, imprimir uma
dinmica ao processo, distinta das difceis negociaes realizadas sombra
do veto. Detendo, com exclusividade, a competncia propositiva, o que a
capacitava a definir a agenda da Comunidade e a preparar as propostas para
a aprovao do Conselho de Ministros, ela participava ainda do processo de-
cisrio propriamente dito.
Em 1975, o Relatrio Tindemans denunciava vigorosamente a perda do
lan inicial da ideia europeia:
Je crois, pour ma part, que l`opinion europenne a perdu au cours des
ans un fil conducteur, le consensus politique de nos pays sur les raisons

61 A atuao do Tribunal de Justia nesse perodo adverso para a integrao, ao tomar a si a defesa
da unio da Europa, chamada de herica. O Tribunal visto como (...) an integrationist activist
transcending the political will of the Member States (). Ver WEILER, Joseph op. cit. p. 32, onde cita
Cappelletti como um dos defensores desta abordagem, Is the European Court of Justice `Running
Wild? European Law Review 12 (1987), 3.

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que nous avons d`entreprendre cette oeuvre commune, les caractristi-
ques que nous voulons lui donner. C`est avant tout cette vision commune
qu`il faut rtablir si nous voulons faire l`Union europenne. [...] Lide de
l`Europe est en partie victime de ses succes: la rconciliation de pays
nagure ennemis, la prosperit conomique due au march largi, la
dtente qui remplace la guerre froide, grce notamment notre cohe-
sin, tout cela parat acquis et donc ne plus exiger de nouveaux efforts.
L`Europe d`aujourd`hui est celle du quotidien, elle semble avoir perdu
son parfum d`aventure62.

O Relatrio recomenda o fortalecimento da Comisso, cuja funo no


deve se limitar definio das polticas comuns que submete ao Conselho.
Alm de exercer esta funo sem reticncias, chamando o Conselho s suas
responsabilidades, ela deve retomar uma latitude de ao que lhe permita
aportar o seu dinamismo prprio implementao da unio da Europa. Essa
latitude de ao, segundo Tindemans, encontrara a sua melhor expresso nos
poderes atribudos Alta Autoridade da Comunidade do Carvo e do Ao.
Ao mesmo tempo, o Relatrio recomenda a adoo do voto majoritrio pelo
Conselho como prtica geral, em prol da rapidez e eficcia de que se deve
revestir o processo decisrio63.
Em 1986, numa tentativa de infundir novo nimo integrao, os Estados
Partes adotam o Ato nico Europeu. Este retoma o modelo do Tratado de Pa-
ris e devolve Comisso o papel que lhe havia sido reservado pelos tratados
fundadores. A iniciativa dinamiza a agenda da Comunidade.
Sabia-se que a regra do consenso entraria em colapso com a entrada de
seis novos membros64, o que obviamente dificultava a unanimidade e acentu-
ava a tendncia, j presente no Relatrio Tindemans, assim como em vrios
outros relatrios, votao por maioria no Conselho. Discretamente, de modo
a no reacender os nacionalismos, os Estados Partes reinseriram, na forma
do art. 100A do Ato nico Europeu, a votao por maioria no Conselho65. Na

62 Ver TINDEMANS, Leo op. cit., p. 11.


63 Ver ibid, p. 33.
64 Ingressam na Comunidade dos Seis: Reino Unido, Dinamarca, Irlanda (1973), Espanha, Portugal e
Grcia (1986).
65 O novo procedimento decisrio foi adotado pelos Estados Partes como uma maneira pragmtica de
impulsionar o mercado comum. Mesmo assim, ao apresentar o Ato nico Europeu aos respectivos
parlamentos nacionais, os Ministros das Relaes Exteriores da Frana e do Reino Unido garantiram
solenemente a continuidade do Acordo de Luxemburgo, isto , do voto consensual. Weiler da teoria
de que em muitos momentos da negociao dos tratados, os Estados no se deram conta do alcance
de certos dispositivos que adotaram e de suas implicaes constitucionais no quadro comunitrio.
Ver WEILER, Joseph op. cit. p. 69.

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Coleo de Teses,
verdade, lidos em conjunto, o art. 8A e o art. 100A estabelecem Dissertaes
a deciso por maioria como regra geral para todas as medidas
e Monografias
necessrias implementao do mercado interno, definido de Servidores do Senado Federal
como uma rea sem fronteiras internas onde assegurado ________________________
o livre movimento de bens, pessoas, servios e capital66. 2010
Assim, pode-se dizer que a construo comunitria deve
muito, quanto consolidao de certos de seus aspectos
supranacionais, decidida atuao do Tribunal de Justia.
De certa maneira, os Estados Partes permitiram serem cobrados quanto
implementao da normativa comunitria pelo Tribunal de Justia, de modo
a manter o delicado equilbrio da construo poltica ento vigente nas Co-
munidades.
Na medida que o direito de veto paralisava o processo decisrio no seio
do Conselho e comprometia a sua eficincia, procuraram os pases membros
garantir a eficcia das normas j aprovadas, submetendo-se aos efeitos inte-
gradores das decises do Tribunal de Justia. Foi tambm por este caminho,
que buscava estabelecer um equilbrio entre o modelo intergovernamental a
que regressara o Conselho e a tendncia supranacionalidade j presente na
integrao, que avanou a parlamentarizao do processo.
Afinal, as desventuras dos anos sessenta acabariam por desempenhar um
papel funcional na construo europia, permitindo a sua constitucionaliza-
o, por um lado, e por outro a sua parlamentarizao, de que trataremos
a seguir.

4.2 A parlamentarizao: pequenos passos e grandes saltos

Na seo anterior, vimos que, ao estabelecer a existncia de uma ordem


jurdica prpria, de natureza distinta do direito internacional clssico, ao
assegurar juridicamente a estabilidade do patrimnio da integrao (acquis
communautaire) e ao fazer a defesa vigorosa dos objetivos definidos pelos Tra-
tados, o Tribunal de Justia acabaria por favorecer amplamente a emergncia
de um sistema poltico-constitucional no nvel da integrao europia, ainda
que sem o consentimento explcito dos Estados67.

66 Cabe Comisso definir a base legal de cada deciso, a qual por sua vez decidir a modalidade de
votao. Ver ibid, p. 70.
67 Ver COSTA, Olivier ibid, p. 49.

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O Tribunal reconheceu, ademais, o carter federal, limitador da soberania
dos Estados, em relao a certos aspectos da construo poltica europeia. Ao
interpretar os Tratados como portadores de uma Comunidade de direito, o
Tribunal operou a sua constitucionalizao.
No , portanto, de surpreender que, em consonncia com a leitura que
d interao entre as instituies e seus processos decisrios, o Tribunal
tenha reconhecido a necessidade de sanar o dficit democrtico para atender
s exigncias da democracia. Assim, em nome da representao dos interes-
ses dos cidados, suas decises tenderam a colocar o Parlamento em p de
igualdade jurdica com as outras instituies, mesmo quando os Tratados no
o previam.
Conforme j assinalado, o Parlamento fora concebido inicialmente como
uma Assembleia de deputados designados pelos respectivos parlamentos
nacionais, dotada de funes consultivas e de controle. Sua vocao, entre-
tanto, revelou ser, desde o incio, a ampliao de suas competncias, sempre
com base na necessidade de legitimao das decises tomadas pelos rgos
da integrao. O Tratado de Paris no previra uma adequada transferncia de
poderes ao rgo encarregado da expresso da vontade popular, correspon-
dente perda de competncias, pelos Estados Partes, para as instituies da
integrao.
O Parlamento tem visto as suas funes serem ampliadas ao longo
das ltimas dcadas, observando-se tendncia constitucionalizao68 e
parlamentarizao69 do sistema cujo funcionamento, ao longo dos anos,
sempre obedecera a uma lgica de concorrncia interinstitucional. Esta
dera-se fundamentalmente como resultado da crescente tenso entre os r-
gos supranacionais e os governamentais, representantes dos Estados Partes
na integrao. J nos referimos supra forte tendncia perda de poder por
parte do rgo mais notoriamente supranacional a Comisso, antiga Alta
Autoridade a partir dos Tratados de Roma, por influncia francesa.
Outro foco de tenso j viera acompanhando o desenrolar da integrao
europeia desde os seus primrdios. Tratava-se das vises concorrentes fede-
ralista e a pragmtica, ou funcionalista. Os federalistas achavam-se engajados
na formao dos Estados Unidos da Europa, enquanto que outros grupos,

68 Ver MAGNETTE, Paul. Entre Parlamentarisme et Dficit Dmocratique. In TEL, Mario e MAGNETTE,
Paul (orgs) op. cit. e WEILER, Joseph op. cit.
69 Ver COSTA, Olivier op. cit.

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Coleo de Teses,
sobretudo entre as elites, favoreciam os arranjos funcionalis- Dissertaes
tas, com vistas gesto conjunta de certos setores produtivos,
e Monografias
dispensando, entretanto, a presena de qualquer dimenso de Servidores do Senado Federal
poltica no processo. No se pode deixar de mencionar, tam- ________________________
bm, as fortes influncias exgenas que impulsionariam a 2010
integrao. Por um lado, havia o decidido patrocnio dos
Estados Unidos da Amrica ideia, e por outro, avultava a
ameaa sovitica, preocupando as lideranas europeias do
ps-guerra. Para a Frana, contava ainda o temor de que os Estados Unidos
acabassem por favorecer o rearmamento alemo, no intuito de fazer frente
s tendncias expansionistas de Stalin70.
Em vista do cenrio ameaador que, mais uma vez, se desenhava nos
horizontes europeus, triunfaria a metodologia funcionalista concebida por
Monnet. Neste quadro, foi no espao da Assemblia que o movimento fe-
deralista passou a expressar-se71.
Paralelamente s negociaes conducentes integrao setorial e nova-
mente por inspirao de Jean Monnet sob o impacto causado pela ecloso
da guerra na Coreia, os seis pases da Comunidade Europeia do Carvo e do
Ao decidiram constituir uma Comunidade Europeia de Defesa. O Tratado,
firmado em 27 de maio de 1952, e que seria posteriormente rejeitado pela
Assembleia Nacional francesa, continha um dispositivo, no art. 38, inserido por
insistncia do Primeiro Ministro da Itlia, o federalista Alcide de Gasperi, que
representava importante avano conceitual no quadro da integrao. O artigo
dispunha sobre uma Assembleia Parlamentar Comum eleita diretamente, e
encomendava a esta Assembleia o estudo de uma organizao federal, dotada
de separao de poderes e de um parlamento bicameral. A lgica era de que
uma comunidade de defesa no poderia estar solta em um vcuo, mas deveria
estar inserida no contexto de uma comunidade poltica, estruturada segundo
uma nova moldura constitucional.
Em vista da lentido do processo de aprovao do tratado nos parlamentos
nacionais dos Estados signatrios, os chefes de Estado e de Governo adiantaram-

70 Ver PFETSCH, Frank R. op. cit. p. 19.


71 Nevertheless, throughout its life the Parliament`s effective organization and development has
depended on the leadership of a core of activists from different groups (mostly socialist, Christian
and liberal). These have often been elder statesmen with rich experience of European affairs in
other venues, strongly committed to integration by the Community method, most of them declared
federalists. Ver COOMBES, David op. cit. p.37.

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se e encarregaram a Assembleia da CECA de iniciar os estudos com vistas
criao de uma organizao federal. Em 11 de setembro de 1952, reuniu-se a
Assembleia ampliada de modo a comportar um maior nmero de membros,
conforme previra o Tratado da Comunidade Europeia de Defesa.
Embora o Tratado que institua a Comunidade Europeia de Defesa no tenha
vingado, rechaado que foi pela Assembleia Nacional francesa, estabeleceu-se
na memria coletiva do Parlamento a outorga feita Assembleia da misso
de atuar como uma assembleia constituinte.
Por repetidas vezes, tem o Parlamento feito referncia a esta tarefa como
atribuio sua, e em fevereiro de 1994, adotou unilateralmente um projeto
de Constituio para a Europa, com vistas conferncia de Chefes de Estado
de 199672.
O projeto de unio poltica da Europa dos Seis foi, assim, condenado ao
esquecimento por um longo perodo, levando consigo a possibilidade de imple-
mentao das eleies diretas para a Assembleia no curto prazo. No entanto,
a iniciativa tomada pelos governos dos Estados membros da CECA, ao confiar
Assembleia a elaborao do projeto de um tratado de unio poltica, abriu
caminho para que os parlamentares passassem a tomar iniciativas em prol da
sua eleio direta e da reforma dos tratados.
Contudo, a derrota da Assembleia balizaria para sempre a estratgia que
esta passaria a utilizar na luta pela expanso de seus poderes e pelo aprofun-
damento da integrao europia: pequenos passos, intercalados por grandes
saltos.

4.2.1 Os pequenos passos

Assinado o Tratado de Paris, em 18 de abril de 1951, reuniu-se pela pri-


meira vez a Assembleia, em Estrasburgo, em 10 a 13 de setembro de 1952.
Sua primeira deciso foi sobre a criao de uma comisso encarregada de
estabelecer vnculos e interaes entre a Assembleia e a Alta Autoridade.
Nessa ocasio, Paul-Henri Spaak eleito primeiro presidente da Assembleia.
Por ocasio de sua segunda reunio em Estrasburgo, de 10 a 13 de janeiro de
1953, a Assembleia cria seis comisses especializadas, destinadas ao acom-
panhamento das atividades da Alta Autoridade.

72 Ver WESTLAKE, Martin op. cit. p. 13.

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Coleo de Teses,
Assim, por meio dos chamados petits pas (pequenos Dissertaes
passos), foi a Assembleia conquistando espaos na integrao,
e Monografias
particularmente pela utilizao criativa da autonomia de que de Servidores do Senado Federal
desfrutava no tocante sua prpria organizao interna. ________________________

Duas caractersticas confeririam Assembleia feies 2010


verdadeiramente communautaires. Em primeiro lugar, no que
tange sua composio, esta se fez desde o incio de forma
proporcional, em obedincia ao Artigo 21 do Tratado CECA73.
Em segundo lugar, cabe recordar a memorvel iniciativa tomada pelos prprios
membros da Assemblia, em junho de 1953, de posicionarem-se no plenrio
de acordo com suas afinidades polticas, e no por nacionalidade, illustrant de
faon spectaculaire le caractre indpendant et integr de l`institution74.
Estas duas iniciativas reforaram as caractersticas de supranacionalidade
da Assembleia e contriburam para que esta desenvolvesse relaes de proxi-
midade com a Alta Autoridade, que tambm tinha interesse no fortalecimento
dos aspectos supranacionais da integrao.
No que diz respeito s competncias a ela outorgadas, a Assembleia Parla-
mentar detinha apenas o poder de censura, com base no relatrio anual da Alta
Autoridade, mediante o voto da maioria absoluta de seus membros, segundo
dispunha o Artigo 24 do Tratado CECA. Tratava-se de uma transposio, para o
quadro da integrao, da funo de controle, conforme o modelo prprio aos
regimes parlamentaristas europeus. O Artigo 23 obrigava a Alta Autoridade a
responder, oralmente ou por escrito, s questes que lhe fossem colocadas
pela Assembleia ou por seus membros. O Conselho, entretanto, mantinha-se
fora do alcance do controle da Assembleia.
A Assembleia no exercia quaisquer funes legislativas stricto sensu.
Era desprovida do poder de legislar, ou de propor medidas, embora o Artigo
22 previsse a sua convocao extraordinria, a pedido do Conselho, a fim de
formular parecer sobre as questes que este lhe submetesse.

73 O Artigo 21 estabelecia o seguinte nmero de delegados por Estado Parte: Alemanha, 18; Blgica,
10; Frana, 18; Itlia, 18; Luxemburgo, 4; e Pases Baixos, 10.
74 Cf. COSTA, Olivier op. cit. p. 25. Note-se que a Assembleia Consultiva do Conselho da Europa, embora
fundada trs anos antes da Assembleia da CECA, somente viria a adotar esta prtica trs anos depois
que esta ltima o fizera.

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Entretanto, o artigo 21 previu a sua eleio direta, em consonncia com o
intuito para o qual fora inserida no Tratado, o de ser o rgo de representao
dos povos dos Estados membros da CECA75.
A despeito dos repetidos contatos mantidos com o Comit presidido
por Paul-Henri Spaak, encarregado de redigir os projetos dos tratados que
fundariam a Comunidade Europia da Energia Atmica (EURATOM) e a Co-
munidade Econmica Europeia (CEE), os parlamentares no lograram obter
maiores poderes para a Assembleia. Decepcionavam-se, particularmente por
no lhes haver sido outorgado qualquer meio de controle sobre o Conselho. Os
tratados permitiram-lhes, entretanto, o acesso ao Conselho, ao reconhecerem
Assembleia o direito de formular e enviar-lhe proposies relativas eleio
por sufrgio universal direto segundo um procedimento uniforme.
Ao invs da outorga do controle sobre o Conselho, avanou-se no tocan-
te ao controle sobre a Comisso, a qual, segundo dispunha o Artigo 144 do
Tratado CEE, a Assembleia poderia agora censurar em qualquer poca, e no
apenas por ocasio da apresentao de seu relatrio anual, como ocorria com
a Alta Autoridade no disposto no Tratado CECA. De todo modo, a Assembleia
permanecia desprovida de poderes perante o Conselho, rgo de deciso.
Por outro lado, os Tratados de Roma atriburam poderes oramentrios
Assembleia, ainda que muito limitados e dispuseram que o Conselho a
consultaria sobre determinadas normas76. Como o parecer da Assembleia
era desprovido de efeitos vinculativos, tal funo no veio a reforar-lhe os
poderes. Entretanto, seria com base nesta competncia que o Parlamento
passaria a desempenhar, mais tarde, funo de co-deciso no processo deci-
srio comunitrio77.

75 Artigo 21. A Assemblia composta por delegados que sero designados pelos Parlamen-
tos de entre os seus membros, uma vez por ano, ou eleitos por sufrgio universal directo,
segundo o processo estabelecido por cada Alta Parte Contratante.(grifo da autora). Ver
Tratado que institui a Comunidade Europia do Carvo e do Ao, op. cit..
76 Como, por exemplo, o disposto no Artigo 100 do Tratado CEE: Artigo 100: O Conselho, deliberando
por unanimidade, sob proposta da Comisso, adoptar as directivas para a aproximao das dispo-
sies legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros que tenham incidncia
directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum.
A Assemblia e o Comit Econmico e Social sero consultados acerca das directivas cuja execuo
possa implicar, em um ou mais Estados-membros, qualquer alterao de disposies legislativas
existentes.Ver Tratado que institui a Comunidade Econmica Europia, texto em portugus forne-
cido no endereo: , <http: //eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm#founding>. Acesso em 15,
junho, 2010.
77 Ver COSTA, Olivier, op. cit. p. 28.

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Coleo de Teses,
A inteno dos membros da Assembleia, j incorporada Dissertaes
pelos Tratados de Roma, fora, desde o incio, reforar os aspec-
e Monografias
tos parlamentares da instituio na busca da ampliao de seus de Servidores do Senado Federal
poderes para o campo legiferante. Desde a sesso inaugural, ________________________
em 20 de maro de 1958, manifestaram os deputados a sua 2010
vontade de ver a Assembleia ocupar o lugar de um verdadei-
ro parlamento na estrutura institucional das Comunidades.
Por meio de uma resoluo, conferiram-lhe os atributos de
parlamentar e europeia.
Westlake relata que as vrias delegaes reunidas no conseguiram chegar
a um acordo sobre o nome que deveriam dar instituio. Enquanto franceses
e italianos adotavam a linguagem dos tratados, designando a instituio como
Assemble parlementaire europenne e Assemblea parlementare europea,
respectivamente, alemes e holandeses davam preferncia ao nome Europis-
ches Parlement e Europees Parlement, isto , Parlamento Europeu.
Essa diferena existente entre as prprias delegaes quanto ao nome da
instituio somente foi equacionada em 30 de maro de 1962, prevalecendo a
opo defendida por alemes e holandeses78. O Conselho Europeu aceitou, em
2 de abril de 1976, o emprego do nome Parlamento Europeu, ressalvando a
convenincia de se utilizar a terminologia dos Tratados na redao de textos
jurdicos. Porm, foi somente com o Ato nico Europeu, que entraria em vigor
mais de uma dcada mais tarde (julho de 1987), que os governos dos Estados
membros reconheceriam oficialmente o nome Parlamento Europeu.
Em seu relato sobre a adoo do nome Parlamento pela Assembleia
em audaciosa iniciativa unilateral, Olivier Costa ressalta que alguns polticos,
jornalistas e juristas recusaram-se a qualificar de parlamento uma assembleia
no soberana, cuja existncia decorria de uma construo exterior s catego-
rias da anlise constitucional clssica, ignorando os princpios da democracia
parlamentar e se sobrepondo aos Estados nao79.
A mudana de nome encerrava todo um contedo simblico. Por um lado,
para os deputados, era importante a distino em relao s outras assemblias
parlamentares, notadamente a Assembleia Parlamentar do Conselho da Euro-
pa. Por outro, os efeitos produzidos pela mudana de nome foram sensveis:
78 Ver DIRECO-GERAL DE ESTUDOS DO PARLAMENTO EUROPEU. Fichas Tcnicas sobre o Parlamento
Europeu e as actividades da Unio Europia. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Co-
munidades Europias, 1994, p. 27. Ver WESTLAKE, Martin op.cit., p. 16.
79 Ver COSTA, Olivier op.cit. p. 29.

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contribuiu para que os eleitores europeus, os polticos e as outras instituies
comunitrias admitissem a existncia de um Parlamento Europeu e facilitou a
atribuio de poderes decisrios quela assembleia. Ao oficializar o nome no
Ato nico, pareceria que os representantes dos Estados Partes pretenderam
reconhecer os avanos da Assembleia, preparar a evoluo da Comunidade
em direo a uma Unio poltica e democrtica e aprovar a aspirao dos
parlamentares ao exerccio de maiores poderes no quadro da integrao.
Porm, a adoo do nome Parlamento Europeu induziria tambm a per-
cepes equivocadas e a anlises errneas, que levaram aplicao ao estudo
do Parlamento Europeu de tipologias e categorias de anlise prprias lgica
poltica interna, produzindo o efeito altamente contraproducente da iluso de
existncia de um Parlamento Europeu soberano80.

4.3 Os grandes saltos


As prximas sees descrevem trs momentos de inflexo na histria
evolutiva do Parlamento Europeu, conquistas que serviriam de patamar para
outros grandes avanos. Assim, veremos como o Parlamento realiza eleies
diretas, amplia as competncias oramentrias, e, fortalecido pela deciso do
Tribunal no Caso Isoglucose, apresenta o projeto da Unio Europia (projeto
Spinelli).

4.3.1 As eleies diretas


Uma das competncias outorgadas pelos Tratados Assembleia era a
de submeter ao Conselho propostas relativas sua eleio por sufrgio uni-
versal direto, conforme constara do Artigo 21, inciso 3 do Tratado da Comu-
nidade Europia do Carvo e do Ao; do Artigo 138, inciso 3, do Tratado da
Comunidade Econmica Europia; e do Artigo 108, inciso 381, do Tratado da
Comunidade Europeia de Energia Atmica. Esta era a nica matria em que a

80 Ver ibid, p. 30.


81 A outorga desta competncia Assembleia consta, em termos idnticos, dos Tratados CEE (Artigo
138) e EURATOM (Artigo 108), como segue:
Artigo 138: 1. ................
2. ..................
3. A Assemblia elaborar projectos destinados eleio por sufrgio universal directo,
segundo um processo uniforme em todos os Estados-membros.
O Conselho, deliberando por unanimidade, aprovar as disposies adequadas, cuja
adopo recomendar aos Estados-membros, em conformidade com as respectivas
normas constitucionais. Ver Tratado que institui a Comunidade Econmica Europia,
op.cit..

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Coleo de Teses,
competncia propositiva da Assembleia era admitida. Ao Dissertaes
faz-lo, os tratados implicitamente imprimiram uma dinmica
e Monografias
institucional aos trabalhos da Assembleia, e ainda permitiram de Servidores do Senado Federal
que ela questionasse o Conselho regularmente no tocante ________________________
legitimidade e representatividade da construo institucional 2010
das Comunidades82.
Em 1958, a Assembleia comps um grupo de trabalho
para elaborar um projeto de proposta de eleies diretas, que
os parlamentares adotaram em maio de 1960. Face oposio do governo
francs, contudo, o Conselho decidiu remeter o exame da questo para uma
outra oportunidade.
Na verdade, o General de Gaulle no via com bons olhos uma Assembleia
eleita diretamente, e que, por conseguinte, passaria a apresentar claros aspectos
de supranacionalidade. Assim, em 1961, sob inspirao francesa, um comit
intergovernamental encarregou-se de estudar a possibilidade de um projeto
de cooperao poltica e do desenvolvimento das Comunidades. O projeto foi
configurado sobre dois pilares: um deles repousando sobre as Comunidades
e o outro repousando sobre a cooperao intergovernamental. Assim, os Es-
tados Partes decidiram constituir um comit presidido pelo deputado francs
Christian Fouchet para elaborar um projeto de tratado estabelecendo a unio
da Europa. O entusiasmo com que os deputados federalistas maioria na As-
sembleia haviam recebido a idia do plano esvaiu-se rapidamente, quando de
sua publicao, em novembro de 1961. Se, por um lado, o Plano Fouchet inclua
na estrutura institucional da Unio uma Assembleia Parlamentar, por outro
lado nem sequer vislumbrava a sua eleio direta. Alm disso, os governos da
Blgica e da Holanda decidiram subordinar a aprovao do Plano autorizao
da adeso do Reino Unido Comunidade Econmica Europeia, que contava
com a ferrenha oposio do General de Gaulle. Em janeiro de 1962, a Frana
acabou por retirar o Plano Fouchet, mas por meio desta estratgia o governo
do General de Gaulle logrou, com a apresentao de um plano alternativo,
distrair as atenes e assim esvaziar a proposta de eleies diretas. Ciente de
que o momento poltico no era favorvel s eleies diretas, a Assembleia
voltou-se para a busca de mecanismos informais pelos quais pudesse expan-
dir as suas competncias. Na prtica, e margem dos tratados, a Assembleia
obteve uma extenso progressiva de sua competncia de consulta a quase
todas as propostas legislativas, que veio a ser formalizada e includa no quadro
82 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit. , p. 35.

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jurdico da Comunidade apenas em julho de 1987, pela entrada em vigor do
Ato nico Europeu83.
Assim, a dcada de sessenta foi pouco favorvel Assembleia. Duas ten-
dncias se delineavam entre os parlamentares: alguns consideravam que a
expanso de seus poderes no quadro dos processos decisrios da integrao
era condio para as eleies diretas. Outros estimavam que ao contrrio, uma
vez detentora da legitimidade outorgada pelas eleies diretas, por sufrgio
universal, a Assembleia teria, fatalmente, os seus poderes ampliados84.
Em face do clima adverso expanso de seus poderes, os parlamentares
voltaram a fazer uso da estratgia dos pequenos passos para ganhar mais
competncias no quadro da integrao. A assinatura, em abril de 1965, do
Tratado de Fuso, proposto por meio de uma resoluo da Assembleia, pro-
duziu resultados favorveis expanso de suas competncias, j que a fuso
da Alta Autoridade com as duas Comisses dos Tratados de Roma fez com que
o poder de censura, que no caso da Alta Autoridade resumia-se ao exame de
seu relatrio anual de atividades no mbito da CECA, tivesse se generalizado,
de acordo com o modelo dos Tratados de Roma. Mesmo assim, a Assembleia
sofreria mais um revs, porquanto a face intergovernamental da integrao
reforou-se com a criao, luz do Artigo 4, do Comit de Representantes
Permanentes (COREPER), e a poltica da cadeira vazia, adotada pelo General
de Gaulle em julho de 1965, atrasaria ainda mais as negociaes com vistas
s eleies diretas.
Com a sada do General de Gaulle em 1969, as atenes voltaram-se para a
Conveno, redigida em 1960 pela Assembleia, em cumprimento tarefa a ela
atribuda pelos Tratados de Paris e de Roma85, relativa ao estabelecimento de
eleies diretas por sufrgio universal. poca de sua divulgao, a Conveno
fora duramente rechaada pela Frana. A Assembleia decidiu empenhar-se em
nova tentativa de fazer ressurgir o tema, e adotou uma resoluo que lem-
brava ao Conselho que cumprira a obrigao a ela outorgada pelos Tratados
constitutivos, e conclamava o Conselho a tomar iniciativas sobre a questo.
O documento fazia, ademais, referncia ao art. 175 do Tratado CEE, que es-

83 Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 32.


84 O presidente da Assembleia durante o binio 1975 1977, Georges Spnale, julgava que as com-
petncias do rgo encontravam-se presque la limite de ce que peut obtenir une assemble qui
n`est pas lue au suffrage universel. Ver ibid, p. 34.
85 Ver art. 21 do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao; art. 138 do Tratado
que institui a Comunidade Econmica Europeia, e art. 108 do Tratado que institui a Comunidade
Europeia de Energia Atmica.

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Coleo de Teses,
tabelece que, caso o Conselho ou a Comisso deixem de agir Dissertaes
em violao ao Tratado, os Estados Membros e outras institui-
e Monografias
es da Comunidade poderiam interpor ao junto ao Tribunal de Servidores do Senado Federal
de Justia. O Conselho, reunido na Haia em 1969, colocou a ________________________
questo em estudo. A eleio de Valry Giscard dEstaing para 2010
a presidncia da Frana, aliada ao ingresso na Comunidade
do Reino Unido e da Dinamarca, dois pases detentores de
forte tradio parlamentar, levaram a Assembleia, agora j
conhecida como Parlamento, a preparar novas propostas e a designar como
relator o socialista holands Schelto Patjin.
Por ocasio da Conferncia de Cpula de Paris, em dezembro de 1974, j
com a Frana e a Alemanha sob novas administraes, (Valry Giscard d`Estaing
e Helmut Schmidt, respectivamente), os representantes dos Estados Partes
anunciaram a sua inteno de organizar as eleies europeias, no perodo de
maio a junho de 1978.
Esta iniciativa resultara da dinmica gerada pelas tenses existentes
entre as instituies intergovernamentais e supranacionais da integrao,
que, mais uma vez, se revelaram bastante frutferas. Ao decidirem institucio-
nalizar as suas reunies na forma do Conselho Europeu, rgo de feies
intergovernamentais, os Chefes de Estado e de Governo decidiram tambm
contrabalanar esta iniciativa apoiando a antiga reivindicao do Parlamento
no sentido da realizao das suas eleies diretas, o que reforaria os seus
aspectos supranacionais. Os membros do Conselho Europeu declararam,
ademais, que aguardavam novas propostas referentes questo86. J no ms
seguinte, janeiro de 1975, os parlamentares apressaram-se em adotar nova
resoluo sobre as eleies, submetida ao Conselho Europeu de Roma em 1
e 2 de dezembro de 1975.
Foi somente em 20 de setembro de 1976, aps contornar dificuldades
nas negociaes, particularmente no tocante repartio proporcional dos
assentos entre os pases membros, que o Conselho adotou um Ato (Deciso
do Conselho 76/787/CECA,CEE,CEEA), instituindo as eleies diretas para o
Parlamento Europeu87.

86 Ver CORBETT, Richard et al.op. cit, p. 13.


87 VER DIRECO GERAL DE ESTUDOS op. cit. p. 15.

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4.3.2 No taxation without representation: a competncia de con-
trole sobre o oramento

No por coincidncia, a instaurao de um sistema de recursos prprios


para a poltica agrcola comum, com base em impostos cobrados sobre as
tarifas aduaneiras, precede em pouco tempo a deciso do Conselho Europeu,
favorvel s eleies diretas para o Parlamento.
Com efeito, a ideia dos recursos prprios trazia pauta o princpio no
taxation without representation, muito caro s tradies democrticas euro-
peias. O federalista Walter Hallstein, presidente da Comisso de 1958 a 1967,
favorecia, nessa tica, a ampliao das competncias do Parlamento, bem
como a eleio de seus membros por sufrgio universal.
As discusses sobre os recursos prprios foram retomadas aps a adoo,
em 1966, do Compromisso de Luxemburgo e a volta da Frana s reunies do
Conselho88. Um novo tratado fora proposto pela Comisso e adotado em 22
de abril de 1970. O Tratado de Luxemburgo determinava o estabelecimento de
um novo sistema de financiamento das despesas da Comunidade, a partir de
1975 e conferia ao Parlamento Europeu competncia para fixar o seu prprio
oramento e para intervir na fixao das despesas administrativas. Contudo as
despesas ditas obrigatrias, que representavam mais de 95% do oramento
das Comunidades, permaneciam fora do alcance do Parlamento.
O princpio segundo o qual no deve haver taxao sem representao,
fora, portanto, apenas muito timidamente satisfeito. Os restantes 95% do or-
amento, provenientes dos recursos prprios, escapavam, por conseguinte,
no s ao escrutnio do Parlamento Europeu, como tambm ao controle dos
parlamentos nacionais.
O Tratado de Bruxelas, de 22 de julho de 1975, estenderia os poderes
do Parlamento, que passaria a ter competncia para rejeitar o projeto de
oramento e ainda de emend-lo na parte correspondente s despesas no
obrigatrias. O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em dezembro de
2009, viria a representar substancial avano para as competncias do Parla-
mento no tocante aprovao do oramento, colocando-o em igualdade de
condies com o Conselho e passando a dispor de poder para pronunciar-se
tambm sobre as despesas obrigatrias89. Embora alguns autores assinalem o

88 Ver supra.
89 Ver Tratado de Lisboa, op. cit., que modificou o art. 272 do Tratado da Comunidade Europeia.

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Coleo de Teses,
fato de que os poderes oramentrios do Parlamento excedem, Dissertaes
do ponto de vista qualitativo, queles de muitos parlamentos
e Monografias
nacionais90, deve-se notar que, at a assinatura do Tratado de de Servidores do Senado Federal
Lisboa, havia importante limitao s suas competncias, que s ________________________
se aplicavam s chamadas despesas no obrigatrias. As des- 2010
pesas obrigatrias eram definidas como aquelas resultantes
diretamente da aplicao dos Tratados91, circunscrevendo-se,
de maneira geral, s despesas destinadas Poltica Agrcola
Comum e quelas provenientes de acordos internacionais firmados com ter-
ceiros pases e que tenham um componente de financiamento. A distino,
segundo Corbett, muito mais de natureza poltica do que tcnica com o
objetivo de limitar os poderes do Parlamento no que diz respeito quela parte
das despesas92. A Declarao Comum firmada entre o Parlamento, o Conselho
e a Comisso relativa a diversas medidas que visam melhorar o processo
oramental, de 30 de junho de 1982, dispe, em seu n1, que
[...] as trs Instituies consideram que constituem despesas obrigat-
rias as despesas que a autoridade oramental obrigada a inscrever no
oramento para permitir Comunidade respeitar as suas obrigaes,
internas ou externas, que resultem dos Tratados ou dos atos adotados
por fora destes93.

Os poderes do Parlamento Europeu sobre o oramento caminham em


direo oposta dos poderes exercidos pelos parlamentos nacionais. Com
efeito, o princpio que veda a taxao sem representao diz respeito precisa-
mente ao controle parlamentar sobre a criao de impostos, esfera na qual o
Parlamento Europeu carece de voz ativa. Essa peculiaridade do exerccio, pelo
Parlamento Europeu, de seus poderes oramentrios, reflexo da natureza
especial e nica dos mecanismos de financiamento vislumbrados pela Unio
Europia: os chamados recursos prprios. So eles provenientes de quatro
fontes: a tarifa externa comum; taxas agrcolas coletadas no marco da Poltica
Agrcola Comum; at meio por cento da base do Imposto sobre Valor Agregado
coletado nos Estados membros e uma contribuio calculada com base no

90 Notadamente os da Assembleia Nacional francesa, segundo Olivier Costa. Ver COSTA, Olivier op. cit,
p. 33. Tambm Julie Smith The EPs role in budgetary affairs is highly significant, since it has a much
larger say than most national parliaments, SMITH, Julie. Europe`s Elected Parliament: Sheffield, UACES/
Sheffield Academic Press, 1999, p. 74, apud JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 213.
91 Para uma exaustiva descrio do procedimento oramentrio na Comunidade Europia, ver CORBETT,
Richard et al. op. cit., pp. 248 265.
92 Ibid, p. 259.
93 Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit. p. 883.

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Produto Interno Bruto dos Estados membros. H ainda recursos provenientes
de rendas variadas e supervits do ano anterior94.

4.3.3 O Parlamento fora o dilogo interinstitucional

Os poderes oramentrios do Parlamento no haviam passado por qualquer


modificao formal desde o Tratado de Bruxelas de 1975. As normas bsicas
foram sendo suplementadas por acordos interinstitucionais e declaraes
comuns firmados entre o Conselho, a Comisso e o Parlamento em 1982,
1988, 1993, 1995, 1996, 1997, 1998 e 199995. Mas, na prtica, estes poderes
foram sendo ampliados por fora de uma redefinio do que sejam despesas
obrigatrias e no obrigatrias.
A definio das chamadas despesas obrigatrias e no obrigatrias
passaram, de fato, por curiosa evoluo. Tendo em vista o aumento dos gas-
tos fora do setor agrcola, particularmente em infra-estrutura e a reforma da
Poltica Agrcola Comum (PAC), as despesas no obrigatrias perfazem agora
quase a metade do total do oramento da Unio, o que envolveu considervel
acrscimo para os poderes do Parlamento.
No quadro que estabelece as perspectivas financeiras para a Unio Euro-
peia no perodo 2004 2006, constante do Acordo Interinstitucional de 1999,
do total de despesas previstas para 2004, no montante de 103 343 bilhes de
euros, estavam alocados 48 100 bilhes de euros para as chamadas despesas
obrigatrias. Isso significava que em torno de 55% das despesas, ou apenas
pouco mais da metade, estavam fora do alcance da competncia do Parla-
mento. H cerca de duas dcadas atrs, apenas 20% das despesas figuravam
na categoria das despesas no obrigatrias, restando 80% fora do alcance
do Parlamento.
Os poderes oramentrios do Parlamento, conforme estabelecidos pela
reviso do Tratado de Luxemburgo de 1970, realizada por meio do Tratado

94 Ver http: //europa.eu/scadplus/glossary/community_own_resources_pt.htm. Acesso em 16, junho,


2010.
95 O Acordo Interinstitucional entre a Comisso, o Conselho, e o Parlamento de 1999 estabelece metas
para o perodo 2004 2006. Por esse documento, em seu n 20, As instituies consideram que
constituem despesas obrigatrias as despesas que a autoridade oramental obrigada a inscrever
no oramento por fora de um compromisso jurdico adotado nos termos dos Tratados ou de atos
adotados por fora destes. Ver Anexo II Quadro Financeiro para a UE 21. Disponvel em <http:
//europa.eu.int/eur-lex/pri/pt/oj/dat/1999/c_17219990618pt00010022.pdf>. Acesso em 17, junho,
2010..

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Coleo de Teses,
de Bruxelas de 1975, eram basicamente quatro, podendo ser Dissertaes
resumidos da seguinte maneira:
e Monografias
1. competncia para aumentar ou reduzir as des- de Servidores do Senado Federal

pesas no obrigatrias da Comunidade, dentro de ________________________

certos limites, estipulados pelos Tratados, sem ter que 2010


obter a aprovao do Conselho;
2. competncia para redistribuir as despesas obrigatrias,
de um setor para outro, caso em que a ltima palavra cabia ao Conselho96;
3. competncia para rejeitar o oramento global ou qualquer
oramento suplementar;
4. competncia para dar quitao Comisso com relao execuo
do oramento.
A competncia oramentria do Parlamento foi habilmente utili-
zada pelos deputados na implementao de sua prpria agenda poltica.
O direito de emenda, na parte referente s despesas no obrigatrias, foi
usado para favorecer polticas s quais o Parlamento, contrariamente s
posies do Conselho, outorgava maior importncia, como por exemplo,
as polticas de transporte, educao, meio ambiente, energia e indstria,
bem como as polticas voltadas para a assistncia aos pases do terceiro
mundo e ao fortalecimento da democracia nos pases da Europa do Les-
te. O Parlamento tambm transferiu certos crditos de uma linha para
outra, substituindo projetos da Comisso pelos seus prprios, voltados
para objetivos diferentes e de seu interesse.
Portanto, ao fazer uma hbil utilizao de seus poderes no tocante ao
oramento, o Parlamento obrigou o Conselho, sempre esquivo e reticente, a
encetar com ele um dilogo, que se traduziria em uma srie de acordos inte-
rinstitucionais. Ademais, levou a Comisso a abrir-lhe o acesso a informaes
que at ento lhe eram negadas. O Parlamento estreitou o seu controle sobre
o oramento por meio do Acordo Interinstitucional de 1988, que dispe que se

96 Se a modificao proposta pelo Parlamento envolver aumento nos gastos, o Conselho s poder
aceit-la por maioria qualificada. Caso a modificao no implique aumento de despesas, ou se o
aumento for compensado por uma diminuio em outra rea, o Conselho s poder rejeit-la por
maioria qualificada.

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os fundos necessrios realizao de uma ao se mostrassem indisponveis,
esta s poderia ser lanada aps processo de emenda ao oramento97.
Como era de se esperar, os novos poderes outorgados ao Parlamento
no tocante ao oramento comunitrio geraram conflitos entre o Parlamento
e o Conselho, os dois braos da autoridade oramentria. Foi precisamente
para evitar estes conflitos interinstitucionais que foi firmada uma Declarao
Conjunta do Conselho, Comisso e Parlamento em 1975, que introduzia um
procedimento de conciliao, pelo qual o Conselho e o Parlamento buscariam
um acordo, sempre que o Parlamento tentasse evitar a implementao de
legislao com repercusses oramentrias a que se opusesse, para tanto
utilizando os recm-adquiridos poderes de controle de parte do oramento.
luz deste procedimento, sempre que o Conselho desejasse divergir de um
parecer do Parlamento relativo a atos comunitrios de mbito geral que
tenham implicaes financeiras sensveis seria constituda uma Comisso
de Concertao98, composta de igual nmero de parlamentares e membros
do Conselho, com o objetivo de procurar um acordo em prazo no superior
a trs meses.
Muito embora nos primeiros tempos esse procedimento tenha funciona-
do sempre a favor do Conselho, ainda assim ele produziu resultados quanto
posio ocupada pelo Parlamento na integrao da Europa. Em primeiro lugar,
o Conselho e a Comisso foram levados a tomar conhecimento das posies
do Parlamento, e, por que no dizer, do prprio Parlamento como rgo da
integrao. Em segundo, permitiu o acesso direto dos parlamentares ao Con-
selho, contribuindo para o conhecimento mtuo entre as duas instituies e
para o desenvolvimento de relaes mais estreitas entre elas.
O Parlamento utilizou as suas competncias oramentrias para agir sobre
os chamados pilares no comunitrios, como a Poltica Externa e de Segu-
rana Comum (PESC). Como as despesas com a PESC esto classificadas como
no obrigatrias, os deputados passaram a usar seus poderes para especifi-
car os montantes destinados a cada ao, razo pela qual, em julho de 1997,
foi firmado novo acordo interinstitucional, mediante o qual o Parlamento se
comprometia a intervir apenas globalmente no oramento da PESC, enquanto

97 Ver Tratado de Maastricht, Artigo 201A. Em Unio Europia: Compilao dos Tratados op. cit. Ver
tambm CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 255; COSTA, Olivier op. cit , p. 153.
98 Segundo a traduo em lngua portuguesa constante da obra Unio Europia: Compilao dos Tratados.
O stio do Parlamento na Internet utiliza o termo conciliao, e no concertao, ao referir-se ao
mecanismo de conciliao criado, mais tarde, para o procedimento de co-deciso.

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Coleo de Teses,
que o Conselho assumia o compromisso de encaminhar ao Dissertaes
Parlamento as informaes necessrias ao desempenho de
e Monografias
suas funes no tocante quele oramento. de Servidores do Senado Federal

Logo aps as primeiras eleies diretas, ainda em 1979, ________________________

o Parlamento rejeitou o oramento, fazendo uso de sua nova 2010


legitimidade. Em 1982, rejeitou um projeto de oramento
suplementar, e mais tarde, em 1985, novamente rejeitou o
oramento em protesto contra as despesas inflacionrias
previstas para a Poltica Agrcola Comum e, em contrapartida, a debilidade
da assistncia alimentar. A rejeio do oramento suplementar de 1982, que
se destinava devoluo de fundos ao Reino Unido, revelou-se espetacular
estratgia utilizada pelo Parlamento para o controle mais estreito das despesas.
Em seguida rejeio, o Conselho viu-se obrigado a usar o montante daquela
devoluo em programas especficos de infra-estrutura no Reino Unido, ao
invs de encaminh-la diretamente ao Tesouro britnico. Desta maneira, os
fundos saram de uma rubrica chamada de reserva, sobre a qual o Parlamento
tinha o poder de controle, tendo assim podido monitorar a maneira como os
fundos estavam sendo gastos.
Entretanto, como assinala Olivier Costa, a correlao de foras que se
segue rejeio do oramento no favorece o Parlamento. A desorganizao
administrativa imposta s instituies pela falta de aprovao do projeto
enorme. Como o Parlamento o responsvel, este acaba forado a colocar-se
a favor da rpida obteno de um acordo99.
Por meio de suas intervenes no oramento, o Parlamento logrou for-
talecer certas polticas comunitrias que priorizava, entre as quais o famoso
Programa Erasmus, destinado a estimular os estudantes universitrios europeus
a realizar parte de seus estudos em outro pas da Unio. Com essa iniciativa, o
Parlamento visava a estimular a construo de uma conscincia de cidadania
europia entre os jovens, objetivo pelo qual sempre se batera.
As competncias outorgadas ao Parlamento em virtude da adoo dos
recursos prprios pelos Estados Partes, em lugar de um fundo de contri-
buies nacionais, desempenhou papel decisivo na expanso dos poderes
parlamentares. A audaciosa utilizao das dbeis competncias de que dispu-
nha e que se aplicavam apenas s chamadas despesas no obrigatrias, isto
, algo como 5% do oramento, forou o dilogo interinstitucional entre os

99 COSTA, Olivier op. cit , p. 154.

A Democracia Desconstruda 133

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dois braos da autoridade oramentria, Conselho e Parlamento, resultando
em variados instrumentos emanados destes dois rgos, juntamente com
a Comisso. Mais tarde, os poderes oramentrios do Parlamento foram se
ampliando em vista da redefinio do montante das despesas obrigatrias
e no obrigatrias,culminando com a supresso, pelo Tratado de Lisboa, da
diferenciao entre os dois tipos de despesas..
Como se viu, o Parlamento Europeu, ainda quando detentor de limitados
poderes, sempre procurou maximizar as competncias que tinha em mos,
adaptando e inovando o seu Regimento Interno e concluindo acordos com
outras instituies da integrao. O uso dessa estratgia lhe renderia a pau-
latina, mas constante, ampliao de suas competncias.

4.3.4 O caso Isoglucose

Embora as eleies diretas para o Parlamento Europeu no tenham produ-


zido grande impacto nas opinies pblicas nacionais e nem contribudo, pelo
menos em um primeiro momento, para sanar o dficit democrtico j iden-
tificado na integrao, elas foram extraordinariamente relevantes no tocante
ampliao dos poderes do Parlamento. Essa ampliao foi conseqncia de
uma nova percepo, por parte das demais instituies comunitrias, do que
significava a presena, no construto comunitrio, de uma assemblia composta
no mais por deputados designados pelos respectivos parlamentos nacionais,
mas sim por membros eleitos diretamente pelas populaes da Europa.
Esta nova percepo traduziu-se, apenas um ano aps as eleies, em
histrico acrdo do Tribunal de Justia, referente ao caso Isoglucose (Caso
138/79). Por esta deciso, o Tribunal anulou um regulamento adotado pelo
Conselho antes que o Parlamento houvesse emitido o seu parecer formal.
Alegou o Tribunal que o Conselho havia infringido o requisito do procedimento
de consulta, conforme estabelecido no Artigo 43 (2)100 do Tratado da Comuni-
dade Econmica Europeia.

100 Artigo 43.


1.................
2 ................
O Conselho, sob proposta da Comisso, e aps consulta do Parlamento Europeu, deliberando por unani-
midade durante as duas primeiras fases e, da em diante, por maioria qualificada, adotar regulamentos
ou diretivas, ou tomar decises, sem prejuzo das recomendaes que possa formular.
Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit., p. 155. Grifo da autora.

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Coleo de Teses,
Segundo pensava o Tribunal, o procedimento de consulta Dissertaes
ao Parlamento importava, por se tratar do instrumento que
e Monografias
lhe permitia participar do processo legislativo da Comunidade, de Servidores do Senado Federal
estabelecendo assim o equilbrio, pretendido pelo Tratado, ________________________
na interpretao do Tribunal, entre as trs instituies deci- 2010
srias da Comunidade. No se pode ignorar aqui os aspectos
nitidamente federalistas da deciso do Tribunal, que se tra-
duzem numa aparente transposio do princpio basilar do
equilbrio entre os poderes, presente nos regimes democrticos circunscritos
s fronteiras nacionais.
Such power represents an essential factor in the institutional balance
intended by the Treaty. Although limited, it reflects at Community level
the fundamental democratic principle that the peoples should take part
in the exercise of power through the intermediary of a representative
assembly. Due consultation of the Parliament in cases provided for by
the Treaty therefore constitutes an essential formality disregard of which
means that the measure concerned is void101.

Contudo, o Parlamento usou de forma judiciosa o reconhecimento, pelo


Tribunal, da obrigatoriedade de seu parecer naqueles casos em que o Tratado
estabelecia a consulta como parte do processo legislativo. Para no despertar
a desconfiana do Conselho e assim colocar em risco a futura ampliao de
suas competncias, o Parlamento teve o cuidado de no bloquear o processo
decisrio comunitrio por meio do expediente de atrasar a emisso de seu
parecer sobre as propostas da Comisso. Todavia, procedeu, com bastante
eficincia, adoo de reformas em seu Regimento, de modo a maximizar as
vantagens que lhe dera a deciso do Tribunal.
Em muitas outras ocasies, o Tribunal manifestou-se afirmando os po-
deres do Parlamento, como no caso Transporte, de 1983 (Caso 13/83)102,
quando o Tribunal reconheceu ao Parlamento o direito de impetrar recurso
por omisso contra o Conselho. Desta feita, o Parlamento censurava o Con-
selho por sua inrcia quanto ao estabelecimento de uma poltica comum em
matria de transportes e o Tribunal afirmou que a clareza da letra do Artigo
175 do Tratado CEE (que dispe que o recurso por omisso aberto a qualquer
instituio comunitria) no pode ser prejudicada pelo fato de o Parlamento

101 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 24; ver tambm, para um relato detalhado do caso Isoglucose,
CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 207.
102 Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de op. cit., Acrdo de 22 de maio de 1985, pp. 113-114.

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deter competncias particulares e especficas no que diz respeito fiscaliza-
o do Conselho, no se esgotando, pois, no exerccio destas competncias,
a capacidade de influenciar o processo de deciso103.
Desta maneira, e particularmente ao longo dos anos 1980, estabeleceu-
se rapidamente uma ampla jurisprudncia concernente ao Parlamento e ao
lugar que deveria ocupar na construo comunitria. Os repetidos acrdos
emitidos pelo Tribunal, em apoio ao papel de representao democrtica
desempenhado pelo Parlamento, resultariam na definitiva integrao da as-
sembleia estrutura decisria da Comunidade.

4.4 O projeto Spinelli


Em seguida s eleies de 1979, a maioria dos parlamentares eleitos
posicionou-se a favor da manuteno da estratgia dos petits pas, que se
traduzia em pequenos avanos regimentais com base nas funes atribudas
ao Parlamento pelos Tratados.
Entretanto, dentro de pouco tempo a percepo de que as instituies
comunitrias haviam se tornado disfuncionais, tanto nos meios parlamentares
como entre os demais rgos da integrao, levaria a iniciativas com vistas
reforma dos Tratados.
Uma delas partiu de fora do Parlamento, patrocinada pelos Ministros
das Relaes Exteriores da Alemanha Ocidental, Hans Dietrich Genscher, e da
Itlia, Emilio Colombo. O Plano Genscher-Colombo, publicado em novembro
de 1981, propunha, no que dizia respeito ao Parlamento, uma melhoria de sua
posio no mbito do processo decisrio comunitrio104. Sugeria, ademais, a
promoo do ideal da identidade europeia, da posio do Conselho Europeu
como fonte da guia poltica na Comunidade e de uma maior cooperao no
que concernia s questes de segurana e de relaes exteriores. Muito em-
bora tenha o Plano Genscher-Colombo produzido poucos resultados prticos,
traduzindo-se apenas em uma Declarao Solene sobre a Unio Europeia, que
afirmava a identidade internacional da Comunidade, ele abriria caminho para
a atuao de um grupo de deputados do Parlamento Europeu, que defendia
uma ampla reforma dos Tratados. Ao Parlamento no interessava esperar por
um hipottico mandato do Conselho para a elaborao de um projeto de Unio
da Europa. Sentindo-se fortalecido pela nova legitimidade de que era detentor
aps a realizao das eleies diretas e pela posio do Tribunal, favorvel sua
103 Grifo da autora. Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 254.
104 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., pp. 44 45.

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Coleo de Teses,
afirmao como rgo de representao democrtica dos povos Dissertaes
europeus, o Parlamento dedicou-se a elaborar um ambicioso
e Monografias
projeto de uma Unio Europeia, sob a inspirao de deputados de Servidores do Senado Federal
federalistas como Altiero Spinelli. Estes parlamentares, reuni- ________________________
dos em uma bancada que se tornou conhecida como o clube 2010
do Crocodilo, em referncia ao restaurante de Estrasburgo
com o mesmo nome onde costumavam reunir-se, confiaram a
Spinelli, no mbito da comisso de assuntos institucionais do
Parlamento, a relatoria deste grande projeto. Um anteprojeto foi aprovado em
setembro de 1983, quando quatro reputados juristas foram convidados a redigir
o projeto definitivo. Em fevereiro de 1984, o projeto foi aprovado por ampla
maioria. Tratava-se de um texto constitucional, que criava uma nova entidade
poltica para substituir as Comunidades. Estabelecia um novo equilbrio entre
os rgos decisrios da integrao, fortalecendo a participao do Parlamento,
segundo dispunha o Art. 36: O Parlamento e o Conselho da Unio exercero
em conjunto a autoridade legislativa com a participao da Comisso. Adicio-
nalmente, o Parlamento e o Conselho, em conjunto, passariam a constituir-se
na autoridade oramentria da Unio. Segundo os Artigos 38 e 76, o Conselho
teria um prazo para emitir a sua deciso, no podendo adi-la indefinidamente,
no intuito de bloquear uma proposta. Adicionalmente, o aspecto supranacional
seria reforado no Conselho, pela adoo da votao por maioria como regra
geral. Nas suas relaes com a Comisso, o Parlamento teria o poder de contro-
le fortalecido. A Comisso deveria submeter sua aprovao o seu programa
legislativo, antes mesmo de tomar posse105.
Para evitar quaisquer barreiras que fatalmente se ergueriam no Conselho
ao projeto e para no repetir o fracasso do projeto da Comunidade Poltica Eu-
ropeia nos anos iniciais da Assembleia106, o Parlamento decidiu convidar o seu
presidente a apresent-lo diretamente aos parlamentos e governos nacionais.
Entretanto, apesar do empenho dos membros do Clube do Crocodilo,
particularmente de Altiero Spinelli, pelo sucesso do projeto, este no suscitou
entusiasmo entre a opinio pblica e foi recebido com frieza e desconfiana
pelos parlamentos nacionais, notadamente os da Frana, da Dinamarca e do
Reino Unido.
A estratgia adotada pelos parlamentares europeus foi classificada por
muitos de ingnua. De fato, aos parlamentos nacionais pouco interessava

105 Ver ibid, p. 46.


106 O projeto fora elaborado pela Assemblia Comum transformada em Assemblia ad hoc.

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a ampliao, pelo Tratado da Unio, dos poderes do Parlamento Europeu,
enquanto que a opinio pblica mostrava-se indiferente s iniciativas dos
membros do longnquo Parlamento de Estrasburgo.
Contudo, o projeto recebeu acolhida favorvel de certos grupos econmicos
e de uma parte dos governos, que estimavam que a Europa no poderia manter
o seu lugar no cenrio internacional sem um relanamento da integrao.
As presses dos deputados europeus combinaram-se s de certas lideranas
polticas nacionais que desejavam polticas exteriores mais eficazes e s
vozes da maioria dos atores comerciais e industriais que reclamavam a uni-
ficao e a desregulamentao do mercado europeu e ainda aos reclamos
da Comisso, que tradicionalmente propugnava pelo aprofundamento da
integrao. A despeito das reticncias britnicas e dinamarquesas, o Conselho
Europeu de Milo, reunido em junho de 1985, decidiu lanar uma conferncia
intergovernamental para discutir a reforma dos tratados. Em 2, 3 e 4 de de-
zembro de 1985, por ocasio da reunio do Conselho Europeu de Luxemburgo,
foi assinado o Ato nico Europeu107.
Para possibilitar a implementao do mercado interior no prazo previsto
(1992), o Ato nico Europeu adotou o mecanismo do voto por maioria qua-
lificada no Conselho.
Assim, impulsionada pela vigorosa mobilizao dos operadores econmicos
em favor do seu aprofundamento, resultado do spill over de seus benefcios
de uns para outros setores da economia, a integrao da Europa retomava a
metodologia pela qual Monnet tanto se batera108.

107 Ver COSTA, Olivier op. cit p. 41. Spinelli faleceu em 1986, e, portanto, viu, pelo menos em parte, os
frutos da batalha incansvel que travou ao longo de mais de quarenta anos, pela unio da Europa,
desde o famoso Manifesto di Ventotene, elaborado junto com Ernesto Rossi e Eugenio Colorni. Ver
NELSEN, Brent F. e STUBB, Alexander The European Union: Readings on the Practice of European
Integration. Boulder: Lynne Rienner Publishers Inc., 2003, p. 3. O Tratado de Maastricht que estabe-
leceu a Unio Monetria, firmado em 1992, o Tratado da Constituio Europeia, firmado em 2004,
mas rejeitado em referendos promovidos por alguns Estados membros, ao qual se seguiu o Tratado
de Lisboa, firmado em 2007, representam, talvez, o coroamento da luta de Spinelli e do Movimento
Federalista Europeu.
108 A teoria chamada de spill over est descrita em Haas retomando e refinando o funcionalismo de
David Mitrany. Haas demonstra o efeito spill over citando a assinatura dos dois tratados de Roma,
adicionais ao de Paris, que traduziriam uma busca pela expanso da integrao para outros setores.
Cita ainda o spill over geogrfico, que se expressa no pedido de adeso do Reino Unido. Ver HAAS,
Ernst op. cit. Mitrany props o mtodo funcional como soluo para uma paz duradoura, em um
estudo publicado pela primeira vez em 1943: (...) The functional approach, which seeks, by linking
authority to a specific activity, to break away from the traditional link between authority and a definite
territory Ver MITRANY, David op. cit. p. 27.

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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal

________________________

2010

5 COMPETNCIAS DO PARLAMENTO EUROPEU

O projeto Spinelli exercera inegvel influncia sobre a redao do Ato


nico Europeu. Por sua vez, as eleies diretas, a competncia oramentria do
Parlamento, e a deciso do Tribunal de Justia no caso Isoglucose o inserem
definitivamente no processo decisrio comunitrio.
A seguir veremos como, ao longo das dcadas de oitenta e de noventa,
d-se uma evoluo no que diz respeito interveno parlamentar no pro-
cesso legislativo da Comunidade por meio da reforma dos tratados e como
o Parlamento responde, por um lado, adequando o seu Regimento Interno
s novas competncias, de modo a efetivamente ocupar o espao que lhe
cabe no espao institucional europeu; e por outro, utilizando judiciosamente
os novos poderes, de modo a no causar atraso ou paralisar o processo de
construo do mercado nico. Finalmente, a entrada em vigor do Tratado de
Lisboa, em dezembro de 2009, representou importante avano na ampliao
dos poderes do Parlamento.

5.1 O Ato nico Europeu: a regra da maioria qualificada no Con-


selho beneficia o Parlamento

Com a entrada em vigor do Ato nico Europeu, cai um dos argumentos


utilizados contra a expanso dos poderes do Parlamento. Dizia-se, at ento,
que nada justificava a atribuio de funo de controle ao Parlamento, uma
vez que cabia aos Ministros o poder de deciso, e que esses eram responsveis
perante os seus respectivos parlamentos nacionais.
O argumento j comportava crticas, como por exemplo, de que os Mi-
nistros so nomeados, e no eleitos, para o desempenho de suas tarefas no
Conselho; da falta de acesso, por parte dos parlamentos nacionais, informao

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sobre as questes relativas integrao europeia e de que no h, tampouco,
acesso do pblico s deliberaes do Conselho.
Alm destas ponderaes, agregue-se tambm a natureza das decises
tomadas pelos negociadores da integrao, distinta daquelas que tradicional-
mente frequentavam os foros internacionais. Precisamente por terem sido as
grandes questes militares e estratgicas substitudas por temas comerciais
e econmicos, a representao popular deveria estar presente naqueles fo-
ros, de maneira a refletir a pluralidade de interesses presente no conjunto da
sociedade.
A aplicao do voto por maioria qualificada tomada de deciso pelo Con-
selho no que se refere a uma grande variedade de temas, conforme consagrada
pelo Ato nico Europeu, veio a comprometer, ainda mais, a possibilidade de
controle do processo decisrio comunitrio pelos parlamentos nacionais.
Como se poderia afirmar que a vontade do povo de um pas fora leva-
da em conta quando o voto de seu Ministro fosse derrotado no Conselho?
Considerando-se que nem todas as decises comunitrias necessitam de
incorporao ao direito interno dos Estados Partes pela via da aprovao
parlamentar, a legitimidade democrtica de tais decises ver-se-ia seriamente
comprometida.
Para tentar sanar esse desequilbrio, os negociadores do Ato nico, inspi-
rando-se no projeto Spinelli, introduziram, naquele instrumento o procedimento
de cooperao, que comportava duas leituras e pelo qual o Parlamento se
beneficiava do direito de emendar o texto proposto. Tratou-se, entretanto, de
um progresso mais simblico do que real, como se ver a seguir.

5.2 Competncia consultiva: da consulta cooperao


5.2.1 A consulta

Como vimos, na estrutura decisria vislumbrada pelos pais fundadores da


Comunidade Europia do Carvo e do Ao o poder de legislar encontrava-se
basicamente nas mos do Conselho, composto de representantes dos governos
nacionais e da Alta Autoridade. A Assembleia exercia poderes de controle sobre
a Alta Autoridade, o rgo supranacional encarregado de propor a legislao,
mas no participava do processo decisrio comunitrio. Ao incorporarem
novos setores ao processo de integrao, os Tratados de Roma outorgaram
Assembleia o direito de participar do processo legislativo em alguns casos, por

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Coleo de Teses,
meio de competncia consultiva. Assim, 22 Artigos do Trata- Dissertaes
do sobre a Comunidade Econmica Europia e 11 Artigos do
e Monografias
Tratado Euratom1 dispunham sobre a obrigao do Conselho de Servidores do Senado Federal
de consultar a Assembleia sobre as propostas emanadas da ________________________
Comisso antes de sua adoo pelo mesmo. Os pareceres da 2010
Assembleia, no entanto, no eram vinculativos.
No presente momento, o Parlamento Europeu participa
da elaborao da legislao europeia por meio de quatro dife-
rentes modalidades de procedimentos, sendo a consulta o mais antigo deles.
Trata-se, hoje, do menos utilizado dos procedimentos, estando em vigor para
temas que os Estados consideram particularmente sensveis, principalmente
aquelas matrias que demandam o voto por unanimidade no Conselho, como
as questes fiscais e a poltica industrial, bem como aquelas que pedem a
maioria qualificada, como a poltica agrcola e a concorrncia.
Para Martin Westlake2, o procedimento de consulta no deveria ser includo
entre as competncias legislativas do Parlamento, j que o parecer por este
emitido no vinculativo, podendo o Conselho tomar ou no conhecimento
de suas posies.
Por este procedimento, a Comisso encaminha a legislao proposta ao
Parlamento, que pode oferecer emendas. A Comisso incorpora proposta as
emendas que aceita e envia a matria emendada ao Conselho. Esse adota a
norma por maioria qualificada, ou novamente a emenda, por unanimidade.
Porm, alm de no poder vetar uma proposta da Comisso, o Parlamento
tampouco tinha acesso informao concernente ao processo decisrio que
se desenvolvera na Comisso e no Conselho. Ademais, no havia mecanismos
institucionais que lhe permitissem tomar conhecimento do destino, dado pela
Comisso e pelo Conselho, s emendas por ele propostas3.
Ao longo dos anos sessenta, em resposta s presses da ento Assem-
bleia, a prtica da consulta passou por sensveis melhorias. Assim, o Conselho

1 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 188.


2 Ver WESTLAKE, Martin op.cit., p. 134.
3 Ver o testemunho do deputado E. Battista, em 1962, durante debate da Assemblia: les avis partent
du Parlement pour tre transmis lExcutif et au Conseil. Une fois cette formalit accomplie, nous
ne savons absolument plus rien de ce quil en advient () et puis un beau jour, une agence de pres-
se bien informe signale que le Conseil des ministres a pris telle ou telle dcision... On ne nous dit
absolument rien des mobiles qui ont dtermin le Conseil des ministres ne pas accueillir les avis.
Apud COSTA, Olivier op. cit., p. 120.

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decidiu, em 1960, consultar a Assembleia em relao a todas as questes de
importncia, ainda que a consulta no estivesse prevista nos Tratados. O escopo
da consulta foi ainda estendido em 1964 (para todas as propostas legislati-
vas), em 1968 (para incluir os textos no legislativos, como as resolues do
Conselho e memorandos da Comisso, que muitas vezes contm informao
importante sobre os trabalhos preparatrios de textos normativos a serem
posteriormente enviados consulta parlamentar), e em 1973 (para todas as
propostas de qualquer tipo)4.
O Conselho e a Comisso comprometeram-se, tambm, a reenviar a
consulta Assembleia sempre que o texto, que fora objeto de parecer, hou-
vesse, posteriormente, sofrido transformaes significativas. A Comisso
comprometeu-se ainda a justificar as suas posies no tocante s sugestes
de emendas encaminhadas pelo Parlamento. Mais importante, entretanto, foi
o compromisso assumido pela Comisso de alterar a sua proposta de acordo
com as emendas parlamentares por ela aceitas.
No entanto, na prtica cabe Comisso aceitar ou no as emendas pro-
postas e mesmo ao aceit-las, no h qualquer dispositivo nos Tratados que
a obrigue a alterar o instrumento a ser enviado ao Conselho, ficando o Parla-
mento dependente da boa vontade da Comisso no tocante incorporao
das emendas por ele oferecidas. Ao Parlamento interessava a remessa ao
Conselho de uma proposta que levasse em conta as suas posies, uma vez
que seu poder de presso sobre o Conselho era praticamente nulo.
A deciso do Tribunal no caso Isoglucose, j mencionada, viria a alterar
o equilbrio interinstitucional na consulta. Ao anular o ato adotado pelo Con-
selho antes de ouvir o parecer parlamentar o Tribunal abriu ao Parlamento a
possibilidade de atrasar a emisso de seu parecer, como forma de presso.
O Parlamento apressou-se em proceder a alteraes em seu Regimento
Interno, de modo a beneficiar-se ao mximo das implicaes resultantes da
deciso do Tribunal. Na prtica, antes da votao em plenrio e adoo de seu
parecer, o Parlamento solicita Comisso que declare a sua posio sobre as
emendas propostas. Caso a Comisso adote posio desfavorvel s sugestes
do Parlamento, a ele dado devolver a matria comisso temtica compe-
tente que a tenha examinado, para reconsiderao. Trata-se, na realidade,
de expediente utilizado para reter a adoo do parecer e assim pressionar, no
intuito de forar concesses da Comisso.

4 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., pp. 188 e segs.; WESTLAKE, Martin op. cit., pp. 134 e segs.

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Coleo de Teses,
A debilidade deste procedimento reside no fato de que Dissertaes
o Conselho, a quem cabe a ltima palavra no processo de-
e Monografias
cisrio, no obrigado a acolher o parecer do Parlamento de Servidores do Senado Federal
ou as emendas por ele propostas. A presso exercida pelo ________________________
Parlamento para obter concesses por meio da prtica de re- 2010
tardar a adoo de seu parecer somente funciona no tocante
legislao de urgncia5. Ademais, na prtica e de maneira
geral, os grupos tcnicos do Conselho negociam e adotam a
sua posio antes mesmo que o Parlamento haja emitido o seu parecer (em
violao ao compromisso assumido).
Mesmo assim, o procedimento da consulta teve o mrito de inserir o
Parlamento no processo legislativo comunitrio, muito embora fosse o seu
parecer desprovido de poder vinculativo. Ademais, contribuiria para minorar
o isolamento da assembleia em relao s demais instituies comunitrias.
A consulta deu incio, com efeito, a dilogo interinstitucional que acabou
por aproximar a Comisso, o Parlamento e o Conselho. A deciso do Tribunal
de Justia sobre o caso Isoglucose, que veio a fortalecer a posio do Parla-
mento no quadro do processo decisrio comunitrio, levou os parlamentares
a utilizar de maneira restritiva a possibilidade de bloqueio da legislao, no
que revelaram habilidade e sabedoria.
O mecanismo de concertao (conciliation, em ingls) previsto na Decla-
rao Comum do Conselho, Parlamento e Comisso de 1975, ao qual j nos
referimos no contexto dos poderes oramentrios do Parlamento, acabou por
ser estendido para alm das questes financeiras, tendo sido utilizado para
propostas sem implicaes financeiras dignas de nota, como, por exemplo, no
caso da Carta Social da Europa. Teve ainda a virtude de permitir ao Conselho
desenvolver relaes de trabalho e de negociao direta com o Parlamento

5 Ao considerar as propostas encaminhadas pela Comisso sobre a primeira fase da implantao da


Unio Econmica e Monetria, que deveriam estar aprovadas antes de 1 de julho de 1990, luz
das decises adotadas por ocasio da Conferncia de Cpula de Madri, o Parlamento, desejando
assegurar o controle que exerceria sobre o Comit de Governadores dos Bancos Centrais e sobre o
Comit de Polticas Econmicas, apresentou emendas proposta, em dezembro de 1989. A Comisso
rejeitou algumas das principais emendas, o que levou o Parlamento a devolver as propostas para
a comisso competente, colocando em risco toda a agenda da Unio Econmica e Monetria. Na
sesso de fevereiro de 1990 a Comisso, ansiosa por evitar mais demoras, acabou por fazer impor-
tantes concesses ao Parlamento, que, em vista disso, adotou o seu parecer. Ver CORBETT, Richard
et al. op. cit., p. 193.

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baseadas na boa f, e abriu o caminho para uma participao mais efetiva do
Parlamento no processo decisrio comunitrio.

5.2.2 A cooperao

O projeto Spinelli de 1984 tentara avanar, no que se referia s competn-


cias do Parlamento no processo normativo comunitrio, para um verdadeiro
procedimento de co-deciso. O Ato nico Europeu, firmado em 1987, adota-
ria, ao invs, um procedimento chamado de cooperao, que, na realidade,
apenas acrescentava uma segunda leitura consulta. Aplicava-se a matrias
cuja regulao era importante para a entrada em vigor do mercado nico, ba-
sicamente relativas harmonizao legislativa, como a poltica social, a coeso
econmica e social e a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico. Como j
visto supra, a lgica por detrs desta deciso dos Estados Partes, de fortalecer
a participao do Parlamento no processo decisrio comunitrio, vinculava-
se introduo da votao por maioria qualificada no Conselho no tocante a
um grande nmero de matrias. O Parlamento reconheceu a importncia da
oportunidade que lhe chegava s mos e tratou de usar os novos poderes de
maneira eficaz e responsvel, mas tambm de forma a no comprometer as
chances que tinha para a futura expanso de suas competncias.
O procedimento de cooperao estabelece que as propostas da Comisso
sero examinadas pelo Conselho e pelo Parlamento em duas leituras suces-
sivas.
Na primeira leitura, o Parlamento emite um parecer, em vista do qual o
Conselho adota uma posio comum que no pode diferir da proposta da
Comisso, seno por unanimidade de votos. Esta posio encaminhada ao
Parlamento, acompanhada de uma exposio de motivos da Comisso e outra
do Conselho, para a segunda leitura. neste momento que comea a correr
prazo de trs meses, ao fim do qual, caso o Parlamento no se pronuncie, a
posio comum ser definitivamente adotada pelo Conselho. Neste momento
tambm, o Parlamento mantm contatos informais com a Comisso, na busca
de acordos. O Presidente do Parlamento envia a posio comum ao exame
das comisses temticas competentes, que apresentam o resultado de seu
trabalho sob a forma de uma recomendao. Ao longo das deliberaes, as
comisses envolvidas podem convocar reunies conjuntas, com o objetivo
de alcanar a maioria absoluta necessria adoo da deciso quando da
votao em plenrio.

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Coleo de Teses,
Se o Parlamento aprovar a posio comum (para o que Dissertaes
necessria a maioria absoluta de seus membros), o Conselho
e Monografias
poder adotar o ato de acordo com a posio comum. O mesmo de Servidores do Senado Federal
se dar se o Parlamento deixar de deliberar no prazo estabe- ________________________
lecido (trs meses). Porm, se o Parlamento rejeitar a posio 2010
comum do Conselho, sempre por maioria absoluta, o Conselho
s poder adot-la por unanimidade. O Parlamento poder,
alternativamente, propor emendas, desde que aprovadas por
maioria absoluta. As emendas parlamentares sero encaminhadas Comisso,
que poder incorpor-las proposio a ser enviada ao Conselho. O Conselho
s poder modificar uma proposta da Comisso por unanimidade, mas para
adot-la como est, necessita apenas de maioria qualificada. Portanto, nos
casos em que a Comisso no tenha incorporado as emendas parlamentares
proposta, ainda assim o Conselho poder adot-las, votando por unanimidade.
De qualquer maneira, o Conselho ter trs meses para adotar a sua posio,
prazo que poder ser estendido por mais um ms, desde que acordado pelo
Conselho e pelo Parlamento.
Na prtica, quando a deciso do Conselho adotada por unanimidade na
primeira leitura, o Parlamento, ao considerar a possibilidade de rejeio, sabe
que esta ser apenas simblica. Entretanto, se apenas um dos Estados Partes
alinhar-se com a posio do Parlamento, a rejeio estar consumada.
A regra da maioria absoluta no Parlamento para a aprovao da proposta
na segunda leitura procura estimular os parlamentares a buscar um acordo
quando da primeira leitura, momento em que suficiente a maioria simples.
Por outro lado, a Comisso pode modificar o seu texto a qualquer tempo e
assim retirar as emendas anteriormente aceitas e que tenham se tornado
objeto de conflito.
Tanto a Comisso como o Parlamento tinham, por diferentes razes,
interesse no sucesso do procedimento de cooperao. A Comisso, porque
a ela cabia impulsionar a implementao, at 31 de dezembro de 1992, do
mercado interno. E o Parlamento, porque desejava provar a sua capacidade
de contribuir positivamente para o processo legislativo comunitrio por meio
do novo procedimento. Com esse objetivo, o Parlamento adotou dispositivo
em seu Regimento Interno6, que limita o seu prprio direito de apresentao
de emendas na segunda leitura. Assim, as emendas s seriam admissveis em

6 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 141.

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trs hipteses: em primeiro lugar, se visassem a restaurar a posio adotada
pelo Parlamento na primeira leitura; em segundo lugar, se buscassem emendar
uma parte da posio comum que diferisse substancialmente do texto apre-
sentado originalmente ao Parlamento; e em terceiro, se resultassem de um
acordo entre o Conselho e o Parlamento. No seriam admitidas emendas que
no satisfizessem esses requisitos, evitando-se deste modo, que um nmero
excessivo de emendas paralisasse o processo legislativo.
Com a adoo, pelo Ato nico Europeu, do procedimento da cooperao,
coube Comisso definir a base legal sobre a qual repousaria cada uma das
suas propostas. A base legal determinaria se a interveno do Parlamento se
faria nos moldes do procedimento de consulta ou se seria utilizado o mecanis-
mo da cooperao. Como resultado, o Parlamento, insatisfeito algumas vezes
com a escolha feita pela Comisso, dirigiu-se ao Tribunal de Justia, obtendo
ali sentena favorvel troca da base legal. Estas decises, assim como ou-
tras do Tribunal de Justia, favoreceriam o Parlamento e reafirmariam a sua
capacidade processual junto ao Tribunal.
O procedimento de cooperao consagra certo grau de interveno do
Parlamento no processo decisrio comunitrio. Ainda que tmido, o proce-
dimento pelo menos permite ao Parlamento forar o Conselho a proceder
a uma segunda leitura das propostas. Ademais, beneficiou o Parlamento, ao
outorgar-lhe o direito de vetar uma proposio por maioria absoluta. Mesmo
assim, o Parlamento no tem a ltima palavra no procedimento, posto que ao
Conselho facultado derrubar o veto, votando por unanimidade.
Alm disso, a regra fundamental do dilogo Comisso Conselho no
sofre alteraes. O Conselho, ao adotar um ato por proposta da Comisso,
somente poder alter-lo deliberando por unanimidade7.
O Tratado de Maastricht ampliaria o campo de aplicao do procedimento
de cooperao. Posteriormente, o Tratado de Amsterdam reduziu o campo de

7 Ao discorrer sobre as reformas do processo decisrio comunitrio estabelecidas pelo Ato nico Eu-
ropeu, Ruy Moura Ramos considera que () edificante quanto pobreza de realizaes do Acto
nico neste campo, quando comparadas com as propostas contidas no Projecto de Tratado sobre
a Unio Europia, aprovado pelo Parlamento. Nada de comparvel h aqui, de facto, ao reforo do
rgo parlamentar sugerido naquele texto e que como que entronizava uma direco bicfala das
Comunidades (artigos 15 e 36 a 39); tentativa de regular a invocao e os efeitos do interesse na-
cional vital nas decises do Conselho ( artigo 23, n 3) e ao sensvel acrscimo de competncias do
Tribunal de Justia (artigo 43). Antes se nota um tmido ensaio de modificao do status quo, sem
pretender romper de alguma forma, na senda proposta pelo Parlamento Europeu, os equilbrios
existentes. Ver MOURA RAMOS, Ruy op. cit., p. 158.

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Coleo de Teses,
sua aplicao para o domnio da unio econmica e mone- Dissertaes
tria e sua utilizao foi finalmente suprimida pelo Tratado
e Monografias
de Lisboa. de Servidores do Senado Federal

________________________

5.3 Competncia legislativa: da co-deciso ao 2010


"processo legislativo ordinrio"
5.3.1 A co-deciso

O Tratado de Maastricht, firmado em 1992, alterou o Artigo 189 B do


Tratado da Comunidade Europia para instituir o procedimento da co-deciso.
Embora o Tratado jamais tenha feito referncia ao novo procedimento como
co-deciso, em virtude de objees apresentadas por um Estado Parte8, o
termo passou a ser amplamente utilizado por estudiosos do Parlamento Europeu
e pelo pblico em geral. O Tratado, ao desejar fazer referncia co-deciso,
prefere utilizar a expresso procedimento previsto no artigo 189 B. A sua
utilizao, estabelecida para a grande maioria das propostas apresentadas
pela Comisso, suplantaria a do mecanismo de cooperao, que a partir do
Tratado de Nice, permaneceu em apenas quatro dispositivos: Artigos 99(5),
102(2), 103(2) e 106(2).
O procedimento de co-deciso, que pelo Tratado de Lisboa recebeu a de-
nominao de processo legislativo ordinrio, distingue-se do procedimento
de cooperao nos seguintes aspectos: em primeiro lugar, compreende trs
leituras; em segundo, contempla a interveno de um Comit de Conciliao;
e em terceiro, permite ao Parlamento Europeu vetar a adoo de um ato.
Portanto, este mecanismo inova no que diz respeito aos poderes outorgados
ao Parlamento, posto que, ao lhe permitir derrubar um ato proposto, confere-
lhe o status de co-legislador.
Posteriormente, o Tratado de Amsterdam9, assinado em 1996, instauraria
um segundo procedimento de co-deciso, que se tornaria conhecido como co-
deciso II, pelo qual estabelece uma igualdade mais estrita entre o Conselho
e o Parlamento, como os dois braos da autoridade legislativa.
Assim, o Artigo 251 suprimiu a possibilidade que o Artigo 189 B CE outor-
gara ao Conselho, de convocao do Comit de Conciliao quando da segunda

8 Ver CORBETT, Richard op. cit., p. 199.


9 Ver artigo 251 do Tratado de Amsterdam em MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Tratados da
Comunidade Europia e da Unio Europia, op. cit., p. 194.

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leitura pelo Parlamento (conciliao menor), caso esse ltimo indicasse a
rejeio do texto proposto. Tratou-se aqui de um avano, posto que as nego-
ciaes levadas a cabo no Comit de Conciliao, quando da segunda leitura,
atrasavam enormemente o processo decisrio e o tornavam demasiadamente
intrincado e de difcil acompanhamento pelo pblico em geral.
O procedimento de co-deciso conforme modificado pelo Tratado de
Amsterdam, ainda padecia de extraordinria complexidade, mas mesmo as-
sim traduzia considervel simplificao em relao ao que dispunha o Artigo
189 B CE.
Ademais, o Tratado de Amsterdam estendeu consideravelmente o campo
de aplicao deste procedimento, tornando-o a modalidade de processo de-
cisrio dominante na Unio, em cumprimento ao que dispunha o inciso 8 do
Artigo 189 B CE, que determinava que o mbito de aplicao do procedimento
de co-deciso
(...) pode ser tornado extensivo a outros domnios, nos termos do pro-
cedimento previsto no n 2 do artigo N do Tratado da Unio Europia,
com base num relatrio a apresentar pela Comisso ao Conselho o mais
tardar em 199610.

Embora a co-deciso tenha conferido ao Parlamento Europeu uma funo


de maior protagonismo no processo decisrio comunitrio, ainda restou cer-
to nmero de matrias sobre as quais o Conselho decidia por unanimidade.
Nestes casos, tornava-se mais difcil a adoo, pelo Conselho, das emendas
sugeridas pelo Parlamento, uma vez que a unanimidade s vezes resultado
de grande esforo de negociao e o delicado equilbrio de interesses de que
resulta pode no comportar modificaes. Como a essncia da co-deciso
, na verdade, a negociao de acordos entre o Parlamento e o Conselho e
como ao Conselho tornava-se difcil mudar a posio previamente negocia-
da, o requisito da unanimidade enfraquecia consideravelmente a posio do
Parlamento neste procedimento.
Outro fator de fragilidade do Parlamento eram as limitaes que sofria
em sua competncia ratione materiae. Com efeito, o escopo de aplicao
do procedimento de co-deciso estava circunscrito a apenas um quarto dos
textos legislativos que iam quela Casa. Aplicava-se maior parte dos temas
antes cobertos pelo procedimento de cooperao e a certo nmero de novos
temas, como maioria das proposies concernentes ao mercado interno,

10 Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit., p. 353.

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Coleo de Teses,
sade pblica, proteo ao consumidor, medidas nas reas de Dissertaes
educao e cultura, equivalncia de diplomas e qualificaes,
e Monografias
livre movimento de trabalhadores, diretrizes para programas de Servidores do Senado Federal
de pesquisa e para as redes transeuropias. ________________________

2010
5.3.2 O processo legislativo ordinrio

O Tratado de Lisboa retoma o procedimento de co-deciso,


passando a denomin-lo processo legislativo ordinrio. Por ele, a Comisso
apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O Parlamento
estabelece a sua posio em primeira leitura e transmite-a ao Conselho. Se o
Conselho aprovar a posio do Parlamento, o ato adotado de acordo com a
redao dada pelo Parlamento. Se o Conselho no acolher a posio do Parla-
mento, adota a sua posio em primeira leitura e transmite-a ao Parlamento.
O Parlamento pode, em um prazo de trs meses:
Aprovar a posio comum. Neste caso, o ato ser definitivamente ado-
tado.
No se pronunciar, caso em que o Conselho, transcorrido o prazo, adota
o ato de acordo com sua posio comum.
Rejeitar em primeira leitura, por maioria dos membros que o compem,
a posio comum do Conselho, caso em que o ato no adotado.
Por maioria dos membros que o compem, o Parlamento poder propor
emendas posio comum. O texto ser enviado, com as alteraes propostas,
ao Conselho e Comisso. A Comisso emitir o seu parecer sobre as emendas.
No prazo de trs meses, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, poder
aprovar todas as emendas e adotar o ato em pauta. Contudo, as emendas que
tenham recebido parecer desfavorvel da Comisso s podero ser adotadas
pelo Conselho por unanimidade.
Se o Conselho no aprovar todas as emendas, o seu Presidente, de co-
mum acordo com o Presidente do Parlamento Europeu, convoca o Comit de
Conciliao no prazo de seis semanas. O Comit de Conciliao, que rene os
membros do Conselho ou os seus representantes e igual nmero de mem-
bros representando o Parlamento Europeu, tem por misso chegar a acordo
sobre um projeto comum, por maioria qualificada dos membros do Conselho
ou dos seus representantes e por maioria dos membros que representam o
Parlamento Europeu, no prazo de seis semanas, a contar da sua convocao,

A Democracia Desconstruda 149

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em segunda leitura. Quando, no prazo de seis semanas aps ser convocado,
as negociaes no mbito do Comit de Conciliao no forem bem sucedidas
e no se chegar a um projeto comum, considera-se que o ato proposto no
foi adotado.
Se, no mesmo prazo, o Comit de Conciliao aprovar im projeto comum,
o Parlamento, deliberando por maioria, e o Conselho, por maioria qualificada,
podero adotar o ato, tendo para tanto, cada um, o prazo de seis semanas.11
A denominao adotada pelo Tratado de Lisboa para um dos processos
de adoo de atos normativos europeus o chamado procedimento legisla-
tivo ordinrio constitui extraordinrio avano na direo de um construto
bicameral no mbito das instituies europeias.As razes desta diviso igua-
litria do poder legiferante entre o Parlamento Europeu, representante das
populaes, e o Conselho, representante dos Estados Partes, remontam ao
projeto Spinelli, adotado em 1984 pelo Parlamento Europeu, que trazia fortes
contornos federalistas12.

5.4 O dilogo Parlamento Conselho: a prtica da conciliao


contribui para o amadurecimento do Parlamento

Os repetidos contatos entre o Parlamento e o Conselho no mbito do


procedimento de conciliao resultaram em um permanente dilogo entre as
duas instituies. Ademais, tanto o Conselho como o Parlamento procuraram
capacitar-se adequadamente para o procedimento. Enquanto os Estados Partes
organizam cursos com este objetivo para seus funcionrios, notadamente os
do COREPER, o Parlamento procura melhorar a qualidade de seus trabalhos
em todas as fases do processo legislativo. Buscou-se, efetivamente, aperfeioar
a qualidade tcnica das emendas propostas e melhor coordenar os trabalhos
das diferentes comisses encarregadas da anlise do texto sob exame.
A composio da delegao parlamentar ao Comit de Conciliao merece
ser examinada, j que dela depende a representatividade do Parlamento.

11 Ver os passos do procedimento de co-deciso em Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit
. Artigo 189 B do Tratado CEE reformado pelo Tratado de Maastricht, pp. 350 352; e do processo
legislativo ordinrio em MELO LORENTZ, Adriane Cludia O Tratado de Lisboa e as reformas nos
tratados da Unio Europia. Iju: Ed. Uniju, 2008, p. 334. .
12 Ver COSTA, Olivier e SAINT MARTIN, Florent Le Parlement europen. Paris: La Documentation fran-
aise, 2009, p. 71.

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Coleo de Teses,
Os dois modelos que lhe serviram de inspirao foram o Dissertaes
modelo norte-americano, usado para conferncias de concilia-
e Monografias
o entre a Cmara de Representantes e o Senado e o modelo de Servidores do Senado Federal
alemo, utilizado para as conciliaes entre o Bundesrat e o ________________________
Bundestag. No modelo americano a delegao composta de 2010
maneira ad hoc, por parlamentares membros das comisses
envolvidas no exame da matria; enquanto que o modelo
alemo privilegia a delegao composta por membros perma-
nentes, com a constante presena de um mesmo grupo de parlamentares.

O Parlamento Europeu optou por um sistema misto, com trs membros


permanentes escolhidos entre os Vice-Presidentes do Parlamento e os restantes
escolhidos dentre os membros das comisses temticas encarregadas do estudo
da matria, sendo que o presidente e o relator da principal comisso temtica
envolvida tm participao automtica. Com essa soluo intermediria entre
os dois modelos, o Parlamento beneficiado pela presena, em sua delegao,
de trs membros permanentes, que geralmente so donos de larga experincia
em matria de atividades parlamentares e que passam a conhecer tambm,
profundamente, os meandros da conciliao, a metodologia das negociaes
e os precedentes, dotando o Parlamento de verdadeiros experts na prtica
da conciliao. Ao mesmo tempo, os parlamentares membros das comisses
temticas especializadas, encarregadas do exame da proposio, contribuem
decisivamente para a abordagem tcnica da matria.

A composio da delegao dever refletir a proporcionalidade da presen-


a dos grupos polticos existentes no seio do Parlamento Europeu. Os grupos
polticos, por sua vez, podem indicar os seus representantes, entretanto so
obrigados a indicar os membros natos da delegao, como os trs Vice-Presi-
dentes do Parlamento e o presidente e relator das comisses competentes.
Uma vez divulgada a composio da delegao parlamentar, realiza-se uma
primeira reunio preparatria, visando a adoo de uma estratgia de nego-
ciao e a atribuio de um mandato negociador ao presidente da comisso
competente ou ao relator, a ser utilizado por ocasio dos contatos prelimina-
res destes ltimos com a presidncia do Conselho. A Comisso participa das
reunies com status de observadora. Os temas polticos so os que tendem
a bloquear as negociaes, visto que de maneira geral, os Ministros se fazem
representar na reunio por membros do COREPER, sem instrues para resol-
ver questes de maior sensibilidade poltica, particularmente as que tocam

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os interesses de algum Estado Parte. No que diz respeito aos temas tcnicos,
entretanto, as negociaes tendem a revelar-se produtivas13.
A rigorosa proporcionalidade observada na composio da delegao
parlamentar, de modo que esta efetivamente represente as foras polticas
presentes no Parlamento, no impede que o plenrio, a quem cabe a ltima
palavra sobre a aprovao ou no dos atos acordados no mbito do Comit
de Conciliao, rejeite o texto. Foi o que ocorreu quando da considerao de
diretiva sobre patentes de biotecnologia de 1995.
A conciliao ainda padece de certa falta de transparncia, decorrente da
confidencialidade necessria s negociaes do Conselho e da natureza emi-
nentemente tcnica dos temas em pauta. Entretanto, dado que a opacidade
caracterstica das negociaes internacionais em geral e tendo em vista o
alto contedo tcnico presente nas negociaes especficas para a integrao,
pode-se considerar que a instituio de procedimento por meio do qual se
possibilita o tratamento destes temas pelo Parlamento Europeu junto com
o Conselho j configura um avano no que diz respeito democratizao do
processo decisrio comunitrio.

5.4.1 A prtica da cooperao e da co-deciso

Voltemo-nos agora para a nossa indagao inicial, isso , at que ponto


o Parlamento Europeu influencia, na prtica, o processo decisrio da Unio
Europeia por meio dos novos poderes que lhe foram outorgados a partir do
Ato nico Europeu?
A primeira concluso que se impe que a adoo do procedimento de
cooperao deu lugar a um novo estilo de interao entre o Conselho e a Co-
misso, por um lado, e o Parlamento Europeu, por outro. O processo decisrio
comunitrio passaria a caracterizar-se, a partir da, por um grande esforo de
concertao de posies entre as trs instituies. A experincia recolhida com
o procedimento de cooperao serviria, ademais, para abrir caminho para que
o Parlamento ampliasse os seus poderes, uma vez que os deputados soube-
ram utilizar a seu favor, com sabedoria, as competncias recm-adquiridas e
assim desarmar alguns espritos contrrios ao fortalecimento de sua partici-
pao no processo decisrio. O contato entre as duas instituies Conselho

13 Ver Rapport d`activit des delegations de conciliation du 1er mars 1995 au 31 juillet 1996 apud
COSTA, Olivier op. cit., p. 134.

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Coleo de Teses,
e Comisso e o Parlamento Europeu acabaria por criar uma Dissertaes
cultura de colaborao, conforme ressalta o documento final
e Monografias
emitido pela reunio do Conselho Europeu de Edimburgo de de Servidores do Senado Federal
1992, quando os Chefes de Estado e de Governo renderam ________________________
homenagem ao papel vital desempenhado pela Comisso e 2010
cooperao construtiva estabelecida entre o Conselho e o
Parlamento14.
O procedimento de co-deciso, que viria a substituir
grande parte das instncias em que era adotada a cooperao, foi recebido
com reticncias pelos membros do Parlamento. Em primeiro lugar, dada a
sua excessiva complexidade e em segundo, porque, na percepo dos parla-
mentares, o procedimento favorecia o Conselho, particularmente no estgio
da terceira leitura. Mas logo de incio j se verifica um avano em favor do
Parlamento, uma vez que a Comisso no mais encaminhava a sua proposta
de ato primeiramente ao Conselho, que ento consulta o Parlamento, mas ao
invs, envia a proposta simultaneamente considerao dos dois braos do
processo decisrio comunitrio.
Alm disso, e apesar da lentido e falta de transparncia que caracterizam
o processo, os estudiosos tendem a perceber o procedimento de co-deciso
como um substancial avano para o Parlamento em sua competncia legisla-
tiva, considerando que este finalmente aparece, junto com o Conselho, como
co-legislador15.
O procedimento legislativo ordinrio do Tratado de Lisboa viria a simplificar
o processo de co-deciso, que seria estendido a aproximadamente quarenta
matrias. Entretanto, certas reas como tributos, previdncia social, poltica
externa, defesa e cooperao policial requerero a votao por unanimidade
pelo Conselho.
A cultura de concertao entre as instituies decisrias comunitrias,
j iniciada sob o procedimento de cooperao, avanou, portanto, sob o pro-
cedimento de co-deciso, com a introduo de um mecanismo e de um espao
14 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 143.
15 Assim pensam por exemplo, WESTLAKE, Martin op. cit., p. 146; COSTA, Olivier op. cit., p. 131. Tambm
JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 203, que afirmam: The present reality is that the EP
is a major player in the legislative process.; CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 188. Lembram estes
ltimos: Although the first President-in-Office of the Council (Konrad Adenauer) in his first speech
to the Parliament, asserted that Parliament was a sovereign assembly, and compared Council and
Parliament to two chambers in a national parliament, it was, in fact, many years before such a de-
scription became more than just an aspiration.

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formais de conciliao. Ademais, as seguidas reunies informais realizadas
entre representantes do Conselho e do Parlamento, por vezes em nvel tcnico,
como forma de coadjuvar o funcionamento do comit de conciliao, tambm
tm se mostrado extraordinariamente construtivas e criado uma relao de
confiana entre as duas instituies.
possvel supor que a utilizao cuidadosa e judiciosa feita pelos de-
putados dos poderes que lhe foram sendo outorgados a cada reforma dos
tratados, particularmente ao longo da dcada de oitenta e incio dos noventa,
tenha contribudo para que os Estados Partes se animassem a aprofundar-lhe
as competncias.

5.5 O parecer favorvel

O procedimento pelo qual o Parlamento autoriza um ato mediante um


parecer favorvel, foi introduzido pelos Artigos 8 e 9 do Ato nico Europeu.
Por ele o Parlamento, votando por maioria, autoriza o Conselho a firmar
tratados de associao com terceiros pases ou a celebrar a adeso de novos
pases membros. Na falta do parecer favorvel do Parlamento, fica o Conselho
impedido de adotar o ato.
Os Tratados de Maastricht e de Amsterdam ampliaram significativamente
o escopo deste procedimento para incluir outros temas, como sanes aos
Estados membros por violaes dos direitos humanos (Artigo 7, inciso 1); ques-
tes relativas cidadania da Unio; ao Banco Central Europeu; modificao
do estatuto do sistema europeu de bancos centrais; aos fundos estruturais;
criao de fundos de coeso; ao procedimento uniforme para as eleies
do Parlamento Europeu pelo sufrgio universal direto; a outras categorias de
acordos internacionais (Artigo 300, inciso 3, do Tratado de Amsterdam) e
adeso de um Estado Unio Europia16.
Posteriormente, o Tratado de Nice alterou o Artigo 7 do Tratado da
Unio Europia, estendendo o procedimento para aqueles casos em que o
Parlamento autoriza o Conselho a verificar a existncia de um risco manifesto
de violao grave dos direitos humanos por parte de um Estado membro e
o Artigo 11 do Tratado que institui a Comunidade Europeia, estabelecendo
a necessidade do parecer favorvel para a cooperao reforada, constante

16 Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Tratados ..., op. cit.

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Coleo de Teses,
do primeiro pilar (poltica externa e de segurana comum)17. Dissertaes
Segundo David Judge e David Earnshaw, o procedimento do
e Monografias
parecer favorvel est presente, a partir do Tratado de Nice, de Servidores do Senado Federal
em 13 dispositivos dos Tratados18, permanecendo contemplado ________________________
no Tratado de Lisboa. 2010
A interveno do Parlamento bastante limitada no pare-
cer favorvel, uma vez que no lhe dado propor emendas s
proposies a ele submetidas, podendo, no entanto, vet-las.
Assemelha-se competncia, conferida maior parte dos parlamentos nacio-
nais, para a aprovao dos acordos internacionais firmados pelos respectivos
governos. Portanto, a restrio quanto apresentao de emendas obedece
lgica tambm predominante nos parlamentos nacionais, aos quais no
dado emendar acordos e tratados internacionais j negociados.
Entretanto, a utilizao do parecer favorvel para reas de carter tipica-
mente legislativo desperta a perplexidade de alguns estudiosos do Parlamento
Europeu, como Richard Corbett, Francis Jacobs, Michael Shackleton, e Olivier
Costa, precisamente por se tratar de procedimento restritivo, excluindo a
apresentao de emendas pelo Parlamento19.
Para tornar o procedimento mais flexvel, de maneira a admitir negocia-
es entre os rgos decisrios, o Parlamento introduziu modificaes em seu
Regimento Interno, que distinguem o parecer favorvel para os acordos inter-
nacionais daquele para as proposies de natureza legislativa, e estabelecem
normas procedimentais diferenciadas para cada uma dessas modalidades.
De qualquer forma, no procedimento do parecer favorvel, a interven-
o do Parlamento reveste-se de acentuada debilidade: em primeiro lugar, o
expediente de atrasar a votao funciona apenas quando se trata de legisla-
o urgente, no servindo, em muitos casos, como presso eficaz para que o
Conselho modifique a proposio. Em segundo lugar, mesmo se o Parlamento
decidir vetar a matria, o veto sempre constitui um nus, porquanto caber
ao Parlamento justificar a posio assumida. Mesmo assim, autores h, como
Judge e Earnshaw, para quem o parecer favorvel reveste o Parlamento de
poder significativo.20

17 Ver Artigo 1, incisos 1 e 2, e Artigo 2, inciso 2, do Tratado de Nice. In: Jornal Oficial das Comunidades
Europias, 10/03/2001, pp. C80/6 e C 80/13.
18 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 210.
19 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 212; e COSTA, Olivier op. cit., p. 137.
20 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 211.

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Embora no tocante concluso de acordos internacionais entre a Comu-
nidade e terceiros pases, ou entre a Comunidade e outros blocos, no atue o
Parlamento Europeu como co-legislador, assinala Olivier Costa que seu poder
de controle desempenha papel importante, notadamente no que diz respeito
situao dos direitos humanos em terceiros Estados21. Neste contexto, possvel
que ao Parlamento Europeu seja permitido um acompanhamento mais estreito
do instrumento em negociao do que o que facultado a muitos parlamentos
nacionais. Para isso contriburam dois procedimentos, introduzidos por Joseph
Luns e Theodorus E. Westerterp, presidentes do Conselho em 1964 e em 1973,
respectivamente, que se tornaram conhecidos como procedimento Luns e
procedimento Westerterp.
luz dos dispositivos iniciais dos Tratados, o Parlamento era consultado
apenas nos casos dos acordos de Associao22. Assim dispunham o Artigo 238
do Tratado CEE e o Artigo 206 do Tratado EURATOM. O Tratado CECA calava-se
sobre o assunto, embora na prtica, a Alta Autoridade pudesse concluir acor-
dos dentro dos limites de suas competncias. Os acordos relativos a comrcio
e tarifas, no entanto, disciplinados pelos Artigos 113-114 do Tratado CEE, e
pelo Artigo 101 do Tratado EURATOM, no previam qualquer participao do
Parlamento, mesmo quando tratassem de tema afeto sua competncia. Para
a concluso destes acordos, a Comisso negocia com base em um mandato de-
cidido pelo Conselho, sem qualquer interveno do organismo parlamentar.
O primeiro passo em direo a uma participao maior do Parlamento na
concluso de acordos internacionais pelas Comunidades deu-se no tocante aos
acordos de Associao. O ento Presidente do Conselho, Joseph Luns, enviou
ofcio ao Parlamento, pelo qual o Conselho se comprometeu a envolv-lo nos
debates prvios abertura de negociaes conducentes a um acordo de Asso-
ciao, e a mant-lo informado sobre os rumos das negociaes. Segundo este
procedimento, o Parlamento pode realizar um debate antes da abertura das
negociaes, ao longo das quais a Comisso prestar informaes s comisses
temticas envolvidas sobre o seu desenrolar, e uma vez terminadas, caberia

21 Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 160.


22 A Comunidade pode celebrar com um ou mais Estados ou organizaes internacionais, acordos
que criem uma associao caracterizada por direitos e obrigaes recprocos, aes comuns e pro-
cedimentos especiais. Ver Artigo 238 do Tratado CEE, e Artigo 206 do Tratado EURATOM. In: Unio
Europia: Compilao dos Tratados, op. cit., p. 394; e idem, Tomo I, Volume II, p. 309 ; e Artigo 310
do Tratado de Amsterdam. In: MOURA RAMOS, Rui Gens de. Tratados da Comunidade Europia ....,
op. cit., p. 227.

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Coleo de Teses,
ao Presidente do Conselho comparecer a estas comisses Dissertaes
para inform-las, confidencialmente, sobre o contedo do
e Monografias
acordo. de Servidores do Senado Federal

Contudo, no que dizia respeito aos demais acordos inter- ________________________

nacionais, por exemplo, sobre tarifas e comrcio, o Conselho 2010


persistia em negar qualquer participao ao Parlamento,
apesar das presses exercidas pelos parlamentares. Na reali-
dade, ainda que aparentemente menos importantes do que
os acordos de Associao, estes instrumentos, como por exemplo o Acordo
Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT)23, tocavam freqentemente em reas
sensveis do ponto de vista da economia comunitria, porquanto envolviam a
rebaixa de tarifas e a liberalizao do comrcio.
Em 1971, ao julgar o caso AETR (Caso 22/70), o Tribunal decidiu que a
Comunidade, como tal, tambm responsvel pelos aspectos externos das
polticas internas. Com isso, entende-se que os mesmos dispositivos dos Tra-
tados vigentes para as polticas internas, aplicam-se tambm aprovao dos
tratados internacionais. Em suma, o Parlamento deve participar da deciso
sobre aqueles acordos internacionais que estejam fundamentados em base
jurdica que alcancem suas competncias.
Os novos poderes de controle outorgados ao Parlamento com relao ao
oramento comunitrio, aliados deciso do Tribunal de Justia e declara-
o emanada da Cpula de Paris, favorvel ao fortalecimento dos poderes do
Parlamento, levaram o Conselho a estender o procedimento Luns aos acor-
dos comerciais, segundo anunciou, em outubro de 1973, o ento Presidente
do Conselho, Theodorus Westerterp. Por este novo dispositivo, as comisses
temticas do Parlamento passariam a receber informao confidencial antes
da assinatura do acordo e aps a assinatura, o Conselho informaria o Parla-
mento, em sesso plenria, sobre o seu contedo. Em 1977, novo ofcio do
Presidente do Conselho (Anthony Crosland) informa o Parlamento de que
seria feita uma distino entre os acordos importantes e os demais. No caso
dos primeiros, a informao seria encaminhada s comisses parlamentares
pelo Presidente do Conselho, na forma de uma reunio especfica, onde se
distribuiria um aide-mmoire. No caso dos demais acordos, o Parlamento
deveria simplesmente ser informado, por escrito, na ocasio da abertura e da
concluso das negociaes. Em junho de 1983, a cpula de Stuttgart afirma

23 General Agreement on Tariffs and Trade.

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a necessidade de consulta ao Parlamento com respeito a todos os acordos
internacionais importantes, bem como os acordos de adeso, antes de sua
concluso. Os procedimentos Luns e Westerterp so estendidos a todos os
acordos comerciais importantes24.
Dando cumprimento estratgia que j adotara em ocasies passadas, isto
, a de procurar formalizar certos procedimentos, pelos quais ganharia espao
no processo decisrio comunitrio, por meio de alteraes em seu prprio Re-
gimento Interno, o Parlamento transps para o Regimento a noo de acordo
internacional importante, consignada na declarao de Stuttgart. Disps que
a adoo de tais acordos obedeceria ao mesmo procedimento vlido para os
acordos de Associao, isto , estes seriam celebrados desde que obtivessem
o parecer favorvel do Parlamento. Com esta manobra, o Parlamento procurou
estender seu poder de veto aos acordos comerciais, que, invariavelmente,
tocavam em setores sensveis da economia comunitria.
A demanda do Parlamento no sentido de que a Comisso e o Conselho
conferissem ao Artigo 238 do Ato nico Europeu, que dispunha sobre os acor-
dos de Associao, uma interpretao ampla, encontrou eco entre os Estados
Partes. O Tratado de Maastricht viria a formalizar a necessidade do parecer
favorvel do Parlamento para todos os acordos importantes, definidos como
aqueles que estabelecem uma estrutura institucional especfica25, os que tm
implicaes para o oramento da Comunidade, ou ainda aqueles que exijam
emendas legislao comunitria que impliquem a utilizao do procedimento
de co-deciso. Nos demais casos, o Parlamento consultado, mas ao Conselho
permitido estabelecer uma data limite para o seu parecer26.

5.5.1 O Parlamento utiliza, com sabedoria, o poder de veto


Uma das caractersticas de que se revestiu a luta do Parlamento pela
ampliao de suas competncias no processo decisrio comunitrio e, mais
tarde, tambm no mbito dos dois primeiros pilares27 no comunitrios foi o

24 Ver, sobre os procedimentos Luns e Westerterp, CORBETT, Richard et al. op. cit. p. 214; e COSTA,
Olivier op. cit. p. 163.
25 Como no caso do Acordo que estabelece uma Associao Birregional entre o Mercosul e a Unio
Europia, ora em negociao. Disponvel em: <http: //ec.europa.eu/external_relations/mercosur/
docs/index_en.htm>. Acesso em 19, junho, 2010.
26 Ver Artigo 218 da Verso Consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia. Dispo-
nvel em <http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: C: 2010: 083: 0047: 0200: PT:
PDF>. Acesso em 19, junho, 2010..
27 Os chamados pilares no comunitrios, que repousam sobre relaes de cooperao entre os pases
membros, referem-se cooperao em matria de poltica externa e de segurana comum (PESC) e

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Coleo de Teses,
extremo cuidado com que os deputados exerceram cada nova Dissertaes
competncia a eles outorgada. No caso do procedimento do
e Monografias
parecer favorvel exigido para os acordos internacionais, o de Servidores do Senado Federal
Parlamento jamais tentou pressionar o Conselho com a ameaa ________________________
de veto para, em troca, introduzir emendas ao acordo. 2010
Olivier Costa chega a expressar perplexidade no que se
refere no utilizao, pelo Parlamento, dos poderes que lhe
outorgara o Ato nico Europeu quanto obrigatoriedade de
seu parecer favorvel para os acordos de Associao e de adeso, por ocasio
do ingresso da ustria, da Finlndia e da Sucia nas Comunidades, para impor
novas reformas institucionais que impulsionassem a integrao e ampliassem
as suas funes28.
Por seu turno, Westlake comenta que todas as demandas do Parlamento
com respeito ao nmero de assentos no Parlamento e ao nmero de votos
necessrios maioria qualificada no Conselho luz das novas adeses, foram
rejeitadas pelo Conselho Europeu de Bruxelas de 1993, ficando a discusso
sobre as reformas adiada para a Conferncia Intergovernamental de 1996.
Mesmo assim, Corbett, Jacobs e Shackleton registram a posio decisiva
assumida pelo Parlamento nos ltimos estgios das negociaes das novas
adeses. Naquela ocasio, os deputados deixaram claro que no aprovariam
o Tratado de Adeso caso fosse adotada a proposta defendida pelo Reino
Unido, que definia a maioria qualificada em 68 votos para um Conselho com
90 votos, ao invs dos 64 que representariam o percentual de 71% vigente
anteriormente. Na viso do Parlamento, esta proposta dificultaria o processo
decisrio e acarretaria a paralisia da integrao. Pressionados, os Estados
Partes acataram o nmero de 64 votos29.
Pode-se dizer que o Parlamento usou de maneira inteligente e judiciosa os
poderes que detm no tocante negociao e aprovao de tratados interna-
cionais. Cabendo-lhe pronunciar-se sobre a adoo dos acordos de Associao
e de adeso e sobre a renovao dos protocolos financeiros ou sobre quaisquer
modificaes a serem efetuadas nestes instrumentos, o Parlamento utilizou
os seus poderes para pressionar os Estados Partes nos acordos, exortando-os

cooperao em matria de poltica de segurana interna e justia.Ver PFETSCH, Frank R. op. cit.
28 Toutefois, loccasion de llargissement de lUnion lAutriche, la Finlande, et la Sude, les
dputs n`ont pas pu, pas su, ou pas voulu se servir de cette arme, malgr le refus du Conseil de
ceder leurs exigences dans le domain institutionnel. Ver Olivier Costa, op. cit., p. 162.
29 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 215.

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implementao de instrumentos de promoo dos direitos humanos e da
plena vigncia dos princpios democrticos em seus territrios.
Em 1987, por exemplo, o Parlamento recusou aprovar um protocolo adi-
cional a um acordo com a Turquia, em razo de perseguies movidas pelo
governo turco a seus nacionais por motivos polticos. No ano seguinte, o Par-
lamento rejeitou trs protocolos ao acordo de Associao da CEE com Israel,
por motivo de restries impostas pelo governo israelense s exportaes de
frutas, produzidas nos territrios palestinos ocupados, para a Comunidade.
Os protocolos foram devolvidos ao Conselho, que os reenviou ao Parlamen-
to. Este ltimo concordou em reintroduzir a matria na pauta, mas adiou a
sua considerao por vrios meses, enquanto os Comissrios competentes,
acompanhados de alguns deputados, negociavam com o governo israelense
a melhoria das condies dos produtores palestinos. O Parlamento somente
aprovou os protocolos aps certificar-se de que o governo israelense havia
outorgado concesses em favor dos produtores palestinos. Da mesma forma,
o Parlamento recusou emitir parecer favorvel ao Quarto Protocolo Finan-
ceiro no marco da cooperao com o Marrocos, at que se constatou algum
progresso, naquele pas, no tocante ao respeito pelos direitos humanos. O
mesmo expediente foi utilizado em relao ao tratado para a constituio de
uma unio aduaneira com a Turquia.
Mas no tocante aos seus poderes concernentes s negociaes e apro-
vao dos acordos de comrcio firmados pela Comunidade, que o Parlamento
padece de intensa frustrao. Seu paradigma o Congresso dos Estados Unidos
da Amrica, que diferentemente de outros parlamentos, tem competncia, luz
da Constituio, para legislar sobre tarifas de comrcio internacional, alm de
dispor de um grande nmero de mecanismos que lhe permitem acompanhar
de perto as negociaes30. O Parlamento Europeu sentiu de modo particular-
mente intenso a sua impotncia em relao a importantes acordos comerciais
negociados pela Unio, representada pela Comisso, mediante um mandato
do Conselho, por ocasio das negociaes da Rodada Uruguai do GATT.
Muito embora outorgue, o sistema constitucional norte-americano,
competncia ao Congresso para legislar sobre tarifas de comrcio, luz do
Artigo I, seo 8, clusula 3, da Constituio, em muitos outros pases cabe

30 O Congresso Americano abre mo de sua competncia constitucional de legislar sobre tarifas de


comrcio internacional em favor do Presidente da Repblica, por meio de uma autorizao chamada
Trade Promotion Authority, antigo fast track, pela qual estabelece detalhadas diretrizes a serem
observadas pelos negociadores.

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Coleo de Teses,
ao Poder Executivo esta competncia, sendo a negociao de Dissertaes
acordos comerciais e tarifrios percebida como parte das suas
e Monografias
relaes exteriores. de Servidores do Senado Federal

Da decorre que na maioria dos parlamentos nacionais ________________________

existe a mesma frustrao e a mesma sensao de impotncia 2010


de que se queixam os parlamentares europeus. No entanto,
os procedimentos Luns e Westerterp, mais tarde incorporados
ao Tratado de Maastricht, possibilitam ao Parlamento o acesso a informaes
sobre as negociaes encetadas pela Comisso, incluindo um debate prvio
antes mesmo de seu incio. Como j assinalamos, alguns autores31 comparam
os poderes de que desfruta o Parlamento Europeu, no que diz respeito ao
procedimento do parecer favorvel para a celebrao de tratados, auto-
rizao que devem conceder os parlamentos nacionais para a ratificao,
pelos governos, dos acordos internacionais. Ademais, de se constatar que o
Parlamento Europeu tem melhor acesso informao sobre as negociaes
antes de seu incio e ao longo de seu transcurso, do que a maior parte dos
parlamentos nacionais.
No tocante s seguintes negociaes (Rodada do Milnio) da OMC,
que tanto haviam irritado o Parlamento na ocasio da Rodada Uruguai,
os documentos da Comisso e do Conselho preocuparam-se em ressaltar
a necessidade de harmonizar as suas posies com as da opinio pblica
europeia, representada pelo Parlamento Europeu e fizeram referncia
necessidade de dialogar com o Parlamento e de levar em considerao os
seus pareceres e objees32.
Houve, como se pode constatar, desde os primeiros Tratados fundadores
at hoje, clara evoluo no que diz respeito ao papel do Parlamento Europeu
na negociao e concluso de acordos internacionais pela Unio Europia.
Neste campo, o Parlamento Europeu atingiu um poder de influncia comparvel
ao dos parlamentos nacionais, porm, em muitos casos, acrescido de maior
possibilidade de acesso informao.

31 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 217; e JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 210. Co-
menta Olivier Costa: Pour reprendre un parallle dont on a soulign les limites, le droit d`avis du
Parlement europen est comparable aux pouvoirs dautorisation de ratification dont disposent les
parlements nationaux et son degree dinformation est globalement suprieur au leur. Ver COSTA,
Olivier op. cit., p. 165.
32 Ver ibid, p. 165.

A Democracia Desconstruda 161

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5.6 Competncia propositiva

luz dos Artigos 41 e 42 do seu Regimento Interno33, pode o Parlamento


adotar Relatrios de Iniciativa, pelos quais recomenda Comisso sejam
iniciados procedimentos para a adoo de determinada legislao.
Em 1982, a Comisso concordou em apresentar proposies com base nos
relatrios encaminhados pelo Parlamento, desde que no houvesse objees
ao seu contedo. No caso de haver objeo, a Comisso comprometeu-se a
apresentar as suas razes detalhadas ao Parlamento. O mais clebre dos exem-
plos de proposio adotada como resultado de uma iniciativa do Parlamento
a que proibiu a importao de peles de filhotes de focas pela Comunidade.
Neste caso particular, houve extraordinria mobilizao popular em favor da
iniciativa do Parlamento, que se traduziu em uma petio com mais de um
milho de assinaturas. Outro exemplo refere-se proibio da publicidade
de tabaco34.
Aps a entrada em vigor do Ato nico Europeu, os deputados, preocu-
pados em fortalecer as competncias legislativas do Parlamento e buscando
evitar dispersar as atividades parlamentares decidiram limitar a adoo dos
Relatrios de Iniciativa por meio de certos dispositivos regimentais.
Assim, o Artigo 48 do Regimento Interno dispe sobre a competncia das
comisses temticas para a sua elaborao, estabelecendo a necessidade de
autorizao prvia da Conferncia de Presidentes35, caso o Relatrio verse sobre
matria a respeito da qual a comisso competente no tenha sido consultada,
nem lhe tenha sido pedido parecer.
Por outro lado, o Artigo 120 determina, em seu nmero (1), que qual-
quer deputado pode apresentar propostas de resoluo sobre assuntos que
se enquadrem na esfera de atividades da Unio Europia, mas especifica que
as propostas de resoluo devero conter um mximo de duzentas palavras.
Neste caso, a comisso competente poder decidir elaborar um relatrio, nos
termos do Artigo 48. De maneira geral, os Relatrios de Iniciativa so adotados

33 Disponvel em http: //www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-


EP+20091201+TOC+DOC+XML+V0//PT&language=PT. Acesso em: 19, junho, 2010.
34 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David, op. cit., p. 211. Ver tambm CORBETT et al. op. cit. pp. 217
221.
35 Segundo o Artigo 24 do Regimento Interno, a Conferncia de Presidentes composta pelo Presidente
do Parlamento e pelos presidentes dos grupos polticos.

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Coleo de Teses,
aps a realizao de audincias pblicas sobre a matria e Dissertaes
amplo debate em plenrio.
e Monografias
De qualquer forma, trata-se de competncia de iniciativa de Servidores do Senado Federal

indireta, podendo a Comisso acatar ou no a sugesto do ________________________

Parlamento, ainda que deva justificar as razes que a tenham 2010


levado a no tom-la em conta. Por seu turno, o Parlamento
sempre procurou ressaltar a natureza eminentemente poltica
de suas iniciativas, de maneira a no ser acusado de estar se
imiscuindo nas competncias da Comisso. Esta, por sua vez, estima ser leg-
timo que um parlamento, eleito por sufrgio universal direto, delibere sobre
iniciativas a serem tomadas visando o progresso da Comunidade36.
Segundo o Artigo 110, os membros da Comisso e do Conselho Europeu
podem pedir a palavra ao Presidente em qualquer momento para emitirem
uma declarao. declarao pode seguir um debate que poder ser encerrado
por uma resoluo, proposta por comisso, grupo poltico ou por um mnimo
de trinta e sete deputados. Tambm por ocasio de debates sobre casos de
violao dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito, o Artigo
122, nmero (2), prev a apresentao de propostas de resoluo. Em todos
esses casos, para que a proposta de resoluo resulte em um Relatrio de
Iniciativa, devero ser observados os termos do Artigo 45.
O caminho percorrido pelo Parlamento no tocante aos seus poderes de
iniciativa legislativa mostra que a partir da entrada em vigor do Ato nico
Europeu, que lhe outorgou maior participao no processo decisrio comu-
nitrio, o Parlamento opta por dar prioridade a esta ltima competncia, em
detrimento da funo propositiva. Pensavam os deputados que o exerccio
eficaz de suas competncias, no marco do procedimento de cooperao, seria
incompatvel com a atividade propositiva.
A razo para esta escolha, aparentemente curiosa, pode estar intimamente
ligada prpria tradio parlamentar europia. De fato, o regime parlamen-
tarista de governo no de molde a estimular a competncia propositiva, j
que cabe aos partidos majoritrios a conformao do governo, e os demais
partidos, por serem minoria, tendem a abster-se de apresentar proposies.
Nos regimes presidencialistas a iniciativa legislativa mais presente na din-
mica parlamentar, mas ainda assim, a maior parte das proposies provm do
Poder Executivo. Mesmo nos pases onde no h limitaes constitucionais

36 Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 139.

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(como na Frana), ou regimentais (como no Reino Unido), ao desempenho da
iniciativa legislativa pelo parlamento, torna-se difcil a produo de projetos,
tendo em vista a complexidade e o nvel de detalhamento tcnico exigido
por grande parte da moderna legislao37. tambm de se ressaltar que a
faculdade de propor legislao veio, em grande medida, a transferir-se para
os Poderes Executivos, particularmente a partir do momento em que passou
a prevalecer a viso do Estado como welfare State, cuja condio de Estado
provedor envolvia a necessidade crescente de propor leis destinadas imple-
mentao de suas polticas pblicas. A tendncia contrria da reforma do
Estado levou, igualmente, concentrao da iniciativa legislativa em mos
dos Poderes Executivos
O Tratado de Maastricht formalizaria o poder de iniciativa do Parlamento
Europeu por meio do Artigo 138-B, ao estatuir que o Parlamento pode, por
maioria de seus membros, solicitar Comisso que submeta sua apreciao
todas as propostas adequadas sobre as questes que se lhe afigurem requererem
a elaborao de atos comunitrios para efeitos de aplicao do Tratado38.
Os parlamentares procuraram, tambm, utilizar a sua competncia de
controle sobre o oramento para criar novas linhas oramentrias que servi-
riam para a implementao de polticas comunitrias. O Conselho protestou,
alegando a ilegalidade deste procedimento. Em 1982, a Comisso e o Parla-
mento celebrariam um acordo interinstitucional que dispunha que, se o Par-
lamento viesse a criar uma nova linha oramentria para lanar uma ao de
importncia, Comisso caberia propor o texto adequado antes do final do
ms de janeiro seguinte adoo do oramento. Por meio deste expediente,
o Parlamento pde lanar a poltica de assistncia alimentar que constitui,
importante aspecto da poltica comunitria de auxlio ao desenvolvimento.
Como o Parlamento Europeu soberano para estabelecer a sua ordem
do dia, tinha ele interesse em elaborar, em conjunto com a Comisso, um pro-
grama anual de trabalho e um calendrio para o exame dos textos que seriam
transmitidos aos governos e aos parlamentos nacionais. Um primeiro acordo
nesse sentido foi celebrado em 1988, abrindo ao Parlamento a perspectiva de

37 de se notar que alguns Parlamentos j dispem de equipes altamente especializadas precisamen-


te para a elaborao de estudos tcnicos: por exemplo, o Congressional Research Service (CRS) do
Congresso dos Estados Unidos da Amrica; as Consultorias Legislativas da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal do Brasil; e, curiosamente, o prprio Parlamento Europeu, que dispe de uma
Direo Geral de Estudos, com sede em Luxemburgo.
38 Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados op. cit. Volume I, p. 319. Trata-se do art. 225 da Verso
Consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, op. cit., p. 305.

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Coleo de Teses,
poder influenciar as prioridades da Comisso e de pressionar Dissertaes
pela incluso de novos temas. O Conselho, que vinha se man-
e Monografias
tendo afastado do processo, passou a ter alguma participao de Servidores do Senado Federal
nele a partir da adoo da Declarao Interinstitucional sobre ________________________
Democracia, Transparncia e Subsidiariedade, de outubro de 2010
1993, que o levou a comprometer-se a divulgar sua posio
sobre o programa e a implementar, o mais cedo possvel as
medidas, a seu ver, prioritrias. Desta maneira, os prprios
parlamentos nacionais passam a ter a oportunidade de interpelar os respectivos
ministros sobre as medidas constantes das prioridades do Conselho.
As vantagens da elaborao em conjunto do programa anual so, entre-
tanto, limitadas. Os parlamentares queixam-se de que a Comisso no lhes
encaminha, com regularidade, informaes sobre as datas de apresentao
das propostas e que, ademais, no leva em conta, suficientemente, as suas
sugestes quanto reviso do programa.

5.7 Competncias de controle


5.7.1 A censura

Conforme vimos, foi a funo parlamentar de controle a que levou os


pais fundadores a incluir uma Assembleia Comum entre as instituies,
criadas pelo Tratado CECA, para gerir a produo e a administrao integradas
do carvo e do ao. Tal iniciativa no deve ser motivo de surpresa, uma vez
que a tradio parlamentarista europeia caracterizada pela forte presena
do controle parlamentar sobre os atos do governo, podendo aplicar a sano
extrema, qual seja, o voto de desconfiana, em razo do qual o governo
obrigado a se demitir.
O Artigo 20 do Tratado CECA dispe que: A Assembleia, composta por
representantes dos povos dos Estados reunidos na Comunidade, exerce os
poderes de controlo que lhe so atribudos pelo presente Tratado39.

39 Ver Tratado que Institui a Comunidade Europia do Carvo e do Ao, op. cit.. A preferncia pela
utilizao da verso original do Tratado, e no daquela publicada na Compilao organizada pelo
Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europias, deve-se fidelidade guardada pela
primeira s denominaes das Instituies, conforme foram criadas pelo Tratado CECA: Assembleia,
e no Parlamento Europeu; e Alta Autoridade, e no Comisso.

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Neste dispositivo aparece claramente a inteno dos negociadores do
Tratado CECA, de transplantar para a estrutura institucional comunitria a
lgica dos sistemas polticos parlamentares nacionais.
Entretanto, os poderes de controle da Assembleia resultavam dbeis,
tendo em vista que esta s podia censurar a Alta Autoridade por ocasio da
apresentao de seu relatrio anual.
Os dois Tratados de Roma corrigiram este desequilbrio. Os Artigos 144
e 114, respectivamente do Tratado CEE e do Tratado EURATOM, repetem o
Artigo 24 do Tratado CECA, porm fazem referncia a uma moo de censura
sobre as atividades da Comisso, e no apenas sobre o seu relatrio geral40.
Ademais, luz dos Artigos 137 (CEE) e 107 (EURATOM), os Tratados de Roma
acrescentam poderes de deliberao s funes de controle outorgadas
Assembleia, originalmente, pelo Tratado CECA41.
No entanto, a despeito da nova redao, o poder de censura da Assembleia
no passou por real ampliao por fora dos dispositivos dos Tratados de Roma.
luz desses dois instrumentos, a Alta Autoridade, agora chamada Comisso,
deixa de ser o nico rgo decisrio das Comunidades, transformando-se em
instituio dotada de poderes meramente propositivos, enquanto que ao
Conselho transferido o poder decisrio. Segundo Olivier Costa Lquilibre
du triangle institutionnel dans lequel la Haute Autorit, nomme par le
Conseil, agissait sous le contrle de l Assemble commune tait rompu42.
Mais tarde, por insistncia dos parlamentares, o Ato nico Europeu reforaria
as competncias de execuo da Comisso em detrimento do Conselho, am-
pliando, assim, as reas submetidas ao controle do Parlamento.
O Parlamento jamais fez, efetivamente, uso dos seus poderes de controle
at s ltimas conseqncias, isto , adotando uma moo de censura, que
foraria a demisso coletiva da Comisso. Esteve prximo deste resultado em

40 O Artigo 144 dispe: Quando uma moo de censura sobre as actividades da Comisso
for submetida apreciao da Assembleia, esta s pode pronunciar-se sobre ela por vota-
o pblica e depois de decorridos pelo menos trs dias sobre o depsito da referida moo.
Se a moo de censura for adoptada por maioria de dois teros dos votos expressos que representem
a maioria dos membros que compem a Assembleia, os membros da Comisso devem abandonar co-
lectivamente as suas funes. Continuaro, porm, a gerir os assuntos correntes at sua substituio,
nos termos do artigo 158Q. Ver Tratado que Institui a Comunidade Econmica Europia, op. cit.
41 Os Artigos 137 e 107 so idnticos e dispem : A Assemblia, composta por representantes dos
povos dos Estados reunidos na Comunidade, exerce os poderes de deliberao e de controlo que
lhe so atribudos pelo presente Tratado.
42 Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 178.

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Coleo de Teses,
1999, o que levou a Comisso Santer a antecipar-se e apre- Dissertaes
sentar o seu prprio pedido de demisso. Em nove ocasies
e Monografias
anteriores foram apresentadas moes de censura, que, no de Servidores do Senado Federal
entanto, ou no lograram obter os necessrios dois teros dos ________________________
votos representando a maioria dos membros do Parlamento, 2010
ou foram retiradas.
Uma das mais conhecidas tentativas deu-se em dezem-
bro de 1992, quando uma moo de censura foi apresentada
por vrios deputados, entre eles, representantes do Grupo dos Verdes e da
extrema direita, em curiosa aliana sobre a questo das negociaes do GATT.
Alegavam os parlamentares que, naquelas negociaes, a Comisso havia feito
demasiadas concesses no que se referia ao setor agrcola. A moo obteve
93 votos a favor e 246 contra, sendo, portanto, rejeitada.
Ao longo da dcada de setenta, poca em que o Parlamento lutava pela
ampliao de seus poderes, a censura foi usada como arma para a obten-
o de maior acesso informao sobre o processo decisrio da integrao.
Assim, uma moo de censura foi apresentada, em 1976, sobre o acesso do
Parlamento aos documentos da Comisso, e mais tarde retirada, mediante o
recuo da Comisso. Em outra ocasio, uma moo de censura foi apresentada
e logo retirada, e em troca, a Comisso comprometeu-se a apresentar proposta
no sentido da ampliao dos poderes oramentrios do Parlamento, o que
levou, efetivamente, reforma dos Tratados de 1975, contemplando maior
possibilidade de interferncia do Parlamento na adoo do oramento43.
Esse parece ter optado por utilizar os seus poderes de censura apenas
para efeito demonstrao, e com bons resultados, porquanto segundo Jud-
ge e Earnshaw, (...) the negative power of censure and dismissal helped to
forge a positive and constructive relationship between Parliament and the
Commission44.
Uma das razes para isso o fato de que o Parlamento e a Comisso, como
rgos supranacionais comunitrios, sempre buscaram manter uma relao
de cooperao, e no de conflito.
Outra importante razo decorre das divises por partido e nacionalidade
no seio do Parlamento. Estas duas variveis certamente desempenham papel

43 Esta ltima apresentada em 1972. Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 247; e Direco-Geral de
Estudos Uma Assemblia em Plena Evoluo, op. cit., p. 141.
44 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 228.

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importante no que se refere s opes de voto dos parlamentares, como ve-
remos ao examinarmos o episdio da Comisso Santer.
Em terceiro lugar, a demisso de Comissrios, individualmente, no con-
templada nos tratados, o que estende o alcance de um voto de no confiana
ao conjunto da Comiso. A noo de responsabilidade coletiva da Comisso
refora o princpio, defendido por Jean Monnet, de sua natureza colegiada, e
destina-se a proteger a independncia de cada um dos Comissrios, muitas
vezes ameaada por presses dos governos nacionais. Esta viso agrada ao
Parlamento, que tem interesse em assegurar a independncia da Comisso
como guardi dos Tratados para manter o equilbrio interinstitucional, e
assim evita enfraquec-la vis vis o Conselho.
Muito embora a questo partidria no seio da construo poltica co-
munitria tambm represente varivel importante a influenciar a atitude dos
deputados em relao ao voto de censura, o componente ideolgico no se faz
muito presente na dinmica institucional da Unio. Isto porque os deputados,
uma vez eleitos, voltam-se, no desempenho dos trabalhos parlamentares, para
temas de marcado teor tcnico, prprios construo comunitria, e com
pouco contedo ideolgico. O uso do voto de censura pelo Parlamento, assim
como as suas competncias legislativas, no podem, portanto, ser analisados
sem se levar em conta o contexto sui generis de governana onde se inserem.
A Comisso, ao contrrio de um governo nacional, no um rgo poltico e
tampouco foi eleita para implementar determinado programa de governo. Os
Comissrios, ainda que indicados pelos governos, devem ser guiados por sua
lealdade construo comunitria e no aos governos que os tenham indica-
do. Portanto, a censura do Parlamento visar sempre os eventuais casos de
corrupo e m administrao da Comisso, no se revestindo de conotao
poltica.
O confuso episdio referente demisso coletiva da Comisso Santer
em 1999, quando o Parlamento parece ter sido movido por consideraes
partidrias, constituiu um divisor de guas que produziria importantes conse-
quncias para a prtica administrativa comunitria e por este motivo merece
exame mais detido.

5.7.1.1 O episdio da Comisso Santer


Em 1995, a Corte Europia de Auditores recusara-se a aprovar as contas
anuais da Unio Europeia, conforme administradas pela Comisso. J h alguns
anos, persistiam reticncias e preocupaes no tocante lisura da adminis-

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Coleo de Teses,
trao do oramento da Unio, tanto assim que em 1998, o Dissertaes
Parlamento recusara-se a dar quitao s contas apresentadas.
e Monografias
Mas foi a iniciativa de um funcionrio da Comisso, Paul van de Servidores do Senado Federal
Buitenen, que precipitou a crise da Comisso Santer, ao fazer ________________________
chegar ao Parlamento um dossier contendo documentos que 2010
comprometiam a administrao oramentria da Comisso.
As acusaes eram direcionadas particularmente Comissria
Edith Cresson, e diziam respeito alegada m administrao
do programa Leonardo45. No Parlamento, os dois principais grupos polticos46
no lograram chegar a um acordo sobre um possvel voto de censura. Ao invs
disso, o Parlamento decidiu constituir um comit de especialistas indepen-
dentes para examinar as alegaes de irregularidades, nepotismo e corrupo
na Comisso47. Com base nas investigaes, o relatrio, emitido em maro
de 1999, no poupou crticas Comisso, o que provocou a sua demisso
coletiva. Em um segundo relatrio, de setembro de 1999, o comit sugeriu
o estabelecimento de um Comit da Unio Europia sobre Padres na Vida
Pblica e a completa modificao da poltica de pessoal48.
Em 1999, o Parlamento teria quase que certamente aprovado o voto de
censura Comisso, se esta no houvesse se demitido de forma espontnea.
Por insistncia de Jacques Santer, que chamara o Parlamento a assumir as
suas responsabilidades e a submeter a censura ao voto, o grupo socialista
apresentou e depois retirou, moo neste sentido. Acreditavam os deputados
socialistas que a recusa do Parlamento em dar quitao s contas da Comisso
tivera motivaes polticas, j que o alvo das crticas parlamentares era a so-
cialista Edith Cresson, Comissria para Cincia, Pesquisa e Desenvolvimento,
e ex-Primeira Ministra no governo de Franois Miterrand 49.
Mas a inegvel irritao do Parlamento deveu-se atitude dos Comissrios,
que mesmo em meio s graves acusaes de fraude e corrupo, recusaram-se

45 O Programa Leonardo da Vinci um projeto comunitrio de treinamento vocacional.


46 Partido Socialista e Partido Popular Europeu.
47 Os cinco membros do comit eram: Pierre Lelong, ex-presidente do Tribunal Europeu de Auditores;
Andr Middelhoeck, tambm ex-presidente do Tribunal; Ingra-Britt Ahlenius, uma auditora sueca;
Juan Antonio Carrillo Salcedo, advogado espanhol na rea de direitos humanos; e Walter van Gerven,
ex-Advogado-Geral do Tribunal Europeu. Ver DOUGLAS-SCOTT, Sionaidh. Constitutional Law of the
European Union op. cit. p. 72.
48 Ver ibid, p. 73. O episdio da demisso da Comisso Santer deu origem, j sob a administrao de
Romano Prodi, a uma reforma da Comisso. Para conduzir a reforma, Prodi nomeou o ingls Neil
Kinnock, o que despertou a animosidade francesa.
49 No perodo 1991-1992..

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no s a se demitir, como tambm a colaborar com o Parlamento na investi-
gao das alegaes.
De qualquer forma, a restrio que sofre o poder de censura do Parlamen-
to, obrigando-o a censurar a Comisso como um todo, limita enormemente
os seus poderes. Os efeitos da censura acabam por se mostrar despropor-
cionais, particularmente se a crise estiver circunscrita a um setor especfico.
Quando de sua investidura, Romano Prodi denunciou os efeitos perversos da
responsabilidade colegiada da Comisso e pronunciou-se favoravelmente
responsabilizao individual de Comissrios perante o seu Presidente50, ideia,
no entanto, no acatada pelo Tratado de Lisboa.

5.7.2 Poderes de investidura


5.7.2.1 Designao da Comisso

O Artigo 14 da Verso Consolidada do Tratado da Unio Europia deter-


mina, em sua alnea (1), que o Parlamento Europeu dever eleger o presidente
da Comisso. Este proposto pelo Conselho Europeu, deliberando por maioria
qualificada. Caso o candidato no obtenha a maioria dos votos do Parlamento,
o Conselho Europeu propor novo candidato. Os demais membros da Comisso,
indicados pelo Conselho de comum acordo com o presidente eleito, tambm
devero submeter-se aprovao do Parlamento Europeu51.
Alm disso, o Artigo 17, alnea 3, dispe que o mandato da Comisso seria
de cinco anos, de modo a coincidir, a sua investidura, com a posse dos novos
parlamentares eleitos. Desta maneira, o Parlamento chamado a aprovar,
logo ao incio de suas atividades, o Presidente e os membros da Comisso
com quem dever trabalhar ao longo do quinqunio seguinte. Uma vez que
o Artigo 158 do Tratado da Unio Europeia determinou a prvia aprovao,
pelo Parlamento Europeu, da nomeao do Presidente e demais membros da
Comisso, os parlamentares introduziram dispositivo em seu Regimento Inter-
no, estabelecendo a sabatina dos candidatos pelas comisses parlamentares
competentes de acordo com a pasta de sua responsabilidade. Esta norma
do Regimento foi utilizada pela primeira vez em 1994. O Parlamento decidiu
que as sabatinas seriam pblicas, de modo que quaisquer compromissos
assumidos pelos candidatos, naquela ocasio, fossem de conhecimento das

50 Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 180.


51 Ver a Verso Consolidada do Tratado da Unio Europia, op. cit., art. 17, inciso 7.

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Coleo de Teses,
populaes. Porm secreta a votao parlamentar relativa Dissertaes
aprovao do Presidente52.
e Monografias
Tais dispositivos adotados primeiramente pelo Tratado de Servidores do Senado Federal

de Maastricht e ratificados pelo de Lisboa vieram a reforar ________________________

a tendncia, presente no sistema de governana europeu, 2010


de se perceber a Comisso como um Poder Executivo, cujas
relaes com o Parlamento seriam semelhantes ao relaciona-
mento entre os Poderes Executivo e Legislativo em um sistema
parlamentarista no mbito nacional53. Sua adoo trouxe novo significado
s eleies. Facilita o controle do Parlamento sobre a Comisso, ao mesmo
tempo em que cria uma cultura, entre os Comissrios, de sua responsabilidade
perante o rgo parlamentar54.

5.7.2.2 Um divisor de guas: o veto virtual Comisso Barroso

Uma debilidade a limitar os poderes do Parlamento no tocante in-


vestidura da Comisso , novamente, o fato de que o Artigo 17, inciso 8, da
Verso Consolidada do Tratado da Unio Europeia dispe que o Presidente
e os demais membros da Comisso so sujeitos a um voto de aprovao do
Parlamento Europeu, em forma colegiada. No tour de force empreendido
entre a Comisso e o Parlamento no tocante aprovao dos Comissrios de-
signados para integrarem a Comisso no perodo 2004 2009, foi a Comisso
que levou a pior.
Nas sabatinas dos membros indicados para a Comisso que seria liderada
pelo portugus Jos Manuel Duro Barroso (cuja designao fora aprovada
em 22 de julho de 2004), levadas a cabo em 2004, a Comisso das Liberda-
des Cvicas, da Justia e dos Assuntos Internos do Parlamento votou contra a
aprovao de Rocco Buttiglione, indicado para Vice-Presidente da Comisso
e para titular da pasta de Liberdade, Segurana e Justia. A razo da rejeio
relacionava-se sua viso conservadora no que se refere s questes do ho-

52 Ver Artigos 105 e 106 do Regimento Interno, op. cit. Acesso em: 19, junho,2010.
53 Acrescente-se, ademais, que a exemplo do que acontece em sistemas parlamentaristas de governo,
h uma crescente tendncia, entre os governos dos Estados membros, a designar para integrar a
Comisso atuais ou antigos membros do Parlamento Europeu. Enquanto em 1973 (Comisso Ortoli)
havia um Comissrio nessas condies, em 1995 (Comisso Santer), havia sete. Ver ibid, p. 250.
54 Ver CORBETT, Richard et al.op. cit., p. 249.

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mossexualismo e das mulheres55. Os debates em plenrio, realizados no dia 26
de outubro de 2004, revelaram que os deputados insistiam na rejeio, apesar
de apelos lanados pelo Presidente Jos Manuel Duro Barroso, no sentido de
que evitassem uma crise institucional na Unio e, ademais, de que os grupos
favorveis integrao no votassem com os eurocticos.
Sobre a retirada do nome de Rocco Buttiglione da lista de Comissrios,
ou a sua designao para outra pasta, o Presidente recordou que tal iniciativa
acarretaria ainda mais problemas polticos e institucionais, uma vez que o pro-
cesso no envolveria apenas o Presidente eleito e o Parlamento, mas tambm
o Conselho, autor das designaes.
Contudo, os deputados mantiveram-se irredutveis e alegaram que as
posies ultra-conservadoras de Buttiglione teriam afetado a imagem global
da Comisso, e ademais, que os Comissrios designados para as pastas da
concorrncia, comrcio internacional e mercado interno defendiam idias
excessivamente liberais56. Contando com o apoio apenas do Grupo do Partido
Popular Europeu e dos Democratas Europeus, o Presidente optou, ento, por
retirar a sua proposta referente composio da nova Comisso.
Os poderes do Parlamento Europeu saram inegavelmente fortalecidos
desta memorvel sesso. O Deputado Martin Schulz, do Partido Socialista
Europeu, respondeu ao Presidente lembrando que: Caso haja uma votao
negativa amanh, no haver nenhuma crise institucional tratando-se apenas
do exerccio de um direito de um parlamento democraticamente eleito 57.
Importa ressaltar que, neste caso, no se verificou uma diviso por nacio-
nalidade no seio do Parlamento, j que os debates no registram a interveno
de qualquer deputado italiano em defesa do Sr Rocco Buttiglione. Por seu
turno, as manifestaes por parte de deputados portugueses, conterrneos
do Presidente Barroso refletiram, em lugar da afinidade por nacionalidade, a
tendncia ideolgica. O Deputado Joo de Deus Pinheiro, portugus, do Grupo

55 Ver ofcio PE 349.302/BUR/17 de 11 de outubro de 2004, dirigido pelo Presidente da Comisso de


Liberdades Civis, Justia e Interior, Jean-Louis Bourlanges, ao Presidente do Parlamento, Josep Borrell
Fontelles. Disponvel em: <http: //www.europarl.eu.int/hearings/commission>. Acesso em: 19,
junho, 2010.
56 Discurso de Francis Wurtz, Confederao da Esquerda Unida Europia/Esquerda Verde Nrdica.
Disponvel em <http: //www.europarl.europa.eu/hearings/commission/2004_comm/questionnai-
res_en.htm>.. Acesso em: 19, junho, 2010.
57 Debates do dia 26 de outubro de 2004, prvios votao marcada para o dia 27 de outubro de 2004.
Disponveis em <http: //www.europarl.europa.eu/hearings/commission/2004_comm/questionnai-
res_en.htm >. Acesso em: 19, junho,2010.

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Coleo de Teses,
do Partido Popular Europeu e Democrata Cristo, enaltecia Dissertaes
a atitude do Presidente, enquanto que outro deputado por-
e Monografias
tugus, Antnio Costa, do Grupo do Partido Socialista Euro- de Servidores do Senado Federal
peu, criticou-o por haver-se negado a atender a maioria do ________________________
Parlamento e a fazer gestes no sentido da modificao na 2010
composio da Comisso designada.
Os deputados acabariam por aprovar a Comisso em 18
de novembro de 2004, uma vez procedidas modificaes em
sua composio, de acordo com as observaes do Parlamento58.
Importa registrar que, do ponto de vista das competncias do Parlamento
Europeu, o episdio serviu para pressionar a Comisso a atender a demanda
dos deputados no sentido de poderem votar individualmente as nomeaes
dos Comissrios. Entre as promessas que fez, na tentativa de obter voto favo-
rvel do Parlamento para a Comisso indicada, o Presidente Barroso prometeu
dar incio a negociaes de um novo acordo-quadro entre o Parlamento e a
Comisso, que incluiria esta antiga aspirao dos parlamentares.
Evidentemente, uma iniciativa no sentido de outorgar ao Parlamento o
poder de vetar individualmente qualquer dos Comissrios propostos pelos
governos dos Estados Partes alteraria substancialmente o equilbrio institucio-
nal da Unio, conferindo poderes, ao Parlamento, muito prximos daqueles
desfrutados pelos congressos nacionais em alguns regimes presidencialistas.
No seria esse o nico perigo envolvido em tal iniciativa. Caso o Parlamen-
to se afirmasse suficientemente poderoso para obrigar um Estado membro a
retirar a nomeao de um Comissrio, em vista de sua deciso de rechaar a
indicao, este fato configuraria perigoso precedente em matria de supra-
nacionalidade, porquanto o Parlamento estaria sobrepondo a sua vontade
s dos Estados Partes. Estaria, ento, a Unio Europeia, encaminhando-se
retomada da trilha federalista, com o correspondente enfraquecimento da
soberania dos Estados Partes.
Outra conseqncia seria a politizao da Comisso, rgo concebido,
ainda no Tratado CECA, como instituio de natureza eminentemente tcnica

58 A Comisso tomou posse em 22 de novembro de 2004, com as seguintes modificaes: Franco Frattini
nomeado Comissrio para Justia, Liberdade e Segurana, em lugar de Rocco Buttiglione; Andris
Pielbags substitui Ingrid Ure e recebe a pasta de Energia, anteriormente destinada a Lszlo Kovcs;
este ltimo assume a pasta de Fiscalidade e Unio Aduaneira antes destinada a Ingrid Ure. Disponvel
em: < http: //www.europarl.europa.eu/hearings/commission/2004>.. Acesso em 19, junho, 2010.

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e sem conotaes polticas. Entretanto, esta tendncia parece ser inevitvel,
desde que ao Parlamento foi outorgado o poder de confirmar a sua compo-
sio, ainda que de forma colegiada, e na medida em que o seu perodo de
atuao passou a coincidir com cada nova legislatura do Parlamento. Esta nova
dinmica das relaes entre os dois rgos acentuou a semelhana entre o sis-
tema poltico da Unio Europeia e aquele cujo funcionamento testemunhamos
dentro da moldura de um Estado nacional, com a Comisso aproximando-se
de um Executivo e o Parlamento desempenhando papel anlogo ao de um
parlamento nacional.

5.7.2.3 Apreciao de outras designaes

luz do inciso 2, do Artigo 286 da Verso Consolidada do Tratado da


Unio Europeia, o Parlamento Europeu deve aprovar tambm a designao,
feita pelo Conselho, para um perodo de seis anos, dos membros do Tribunal
de Contas. Aps as eleies diretas, o Parlamento estabeleceu prtica segundo
a qual sua Comisso de Controle Oramental sabatina os candidatos e, em
seguida, encaminha as suas recomendaes ao Parlamento59. Embora no
exista qualquer dispositivo nos Tratados que o obrigue, a prtica tem sido o
comparecimento dos candidatos perante a referida comisso temtica, uma
vez que a recusa em submeter-se sabatina enfraqueceria consideravelmente
a sua posio frente ao Parlamento. Em 1989, o Parlamento adotou parecer
contrrio s designaes da Frana e da Grcia. A Frana retirou a sua candida-
tura, substituindo-a por outra. A Grcia, mergulhada em crise poltica interna,
ignorou a posio do Parlamento. Novamente foram rejeitadas candidaturas
em 1993, apresentadas por Portugal e Itlia, sendo que desta vez o Conselho
ignorou completamente o parecer do Parlamento60.
Esta atitude do Conselho, revelou a debilidade do Parlamento naquela
poca. Entretanto, tendo em vista os eventos posteriores ligados retirada
da proposta de composio da Comisso apresentada ao Parlamento pelo
Presidente Jos Manuel Duro Barroso, de se supor que a posio do
Parlamento viesse a ser levada em conta, houvessem as candidaturas sido
rejeitadas hoje.

59 Ver Anexo VII, V, n 6 do Regimento do Parlamento Europeu. Disponvel em: <http: //www.europarl.
europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20091201+RESP-CONT+DOC+XML+V0//
PT&language=PT&navigationBar=YE >. Acesso em: 20, junho, 2010.
60 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit.

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Coleo de Teses,
O Parlamento aprova ainda o Presidente, Vice-Presidente Dissertaes
e a Comisso Executiva do Banco Central Europeu (Artigo 283
e Monografias
da Verso Consolidada do Tratado da Unio Europeia). Usan- de Servidores do Senado Federal
do mais uma vez o seu Regimento Interno para fortalecer os ________________________
seus poderes, o Parlamento estabeleceu norma segundo a 2010
qual, alm de exigir do candidato que responda a um extenso
questionrio, tambm submete-o a sabatina pela comisso
competente61. Insatisfeito com o limitado poder de controle
sobre o Banco Central Europeu a ele outorgado pelo Tratado de Maastricht,
o Parlamento conseguiu obter o compromisso do Presidente designado em
1997, Wim Duisenberg, de manter com ele um dilogo regular e de compa-
recer perante a Comisso de Assuntos Econmicos e Monetrios pelo menos
duas vezes por semestre62.
Pelo Tratado de Lisboa, o Parlamento chamado a propor um dos sete
nomes do comit encarregado de dar parecer sobre a adequao dos candi-
datos ao exerccio das funes de juiz ou de advogado-geral do Tribunal de
Justia e do Tribunal Geral, antes de os governos dos Estados Membros pro-
cederem s nomeaes (Artigo 255 da Verso Consolidada do Tratado sobre
o Funcionamento da Unio Europeia).
Ao Parlamento cabe opinar, tambm, sobre a designao do Conselho
de Administrao da Agncia Europia de Medicamentos, indicando, ainda,
dois membros do Conselho de Administrao da Agncia Europeia do Am-
biente63.
No obstante serem os poderes do Parlamento apenas consultivos no
que diz respeito aprovao de determinadas designaes, se considerarmos
a maior visibilidade de que desfruta hoje, dificilmente haveria um candida-
to de persistir em sua candidatura aps um parecer desfavorvel daquela
Casa, particularmente tratando-se de cargo com importantes repercusses,
tal como a presidncia do Banco Central Europeu. Da mesma maneira, os
prprios Estados Partes ver-se-iam obrigados a rever a nomeao, que
provavelmente no mais contaria com o voto unnime dos membros do
Conselho. Na prtica, a funo consultiva do Parlamento equivaleria a um

61 Ver o Art. 109 do Regimento Interno do Parlamento Europeu.


62 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 233.
63 Ver Regulamento (CE) N 726/2004 e Regulamento (CE) N 401/2009 in Official Journal of the European
Union, ,..Disponvel em: <http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ >. Acesso em: 20, junho, 2010.

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virtual direito de veto64. Muito embora o parecer emitido pelo Parlamento
como resultado da consulta no produza efeitos vinculativos, os governos
dos Estados Partes certamente hesitariam em insistir em uma nomeao
rejeitada publicamente por um parlamento democraticamente eleito.
J o procedimento de aprovao do Provedor de Justia difere dos
demais, por se tratar de cargo inerente prpria estrutura interna do Parla-
mento. Esse, aps cada uma de suas eleies, e pela durao da legislatura,
nomeia o Provedor de Justia Europeu, sendo seu mandato renovvel 65.
O prprio Parlamento solicita as candidaturas, que devem ter o apoio de
um mnimo de quarenta deputados, representadas as nacionalidades de
pelo menos dois Estados membros. Ouvidos pela comisso competente, os
candidatos so submetidos ao voto do plenrio, que decide por escrutnio
secreto. Nesta matria, o Parlamento desfruta de plena autonomia para
decidir, podendo, inclusive, solicitar ao Tribunal de Justia a destituio do
titular do cargo, por iniciativa de um dcimo dos membros que o compem,
caso o Provedor de Justia deixe de preencher os requisitos necessrios ao
exerccio das suas funes, ou tenha cometido falta grave. O Provedor de
Justia seria, pois, tanto do ponto de vista orgnico como material, uma
instituio dentro da instituio66.

5.7.3 Competncia de superviso e de acesso informao

Esta competncia, embora no figurando entre as funes parlamen-


tares clssicas, est fortemente presente na moderna prtica dos parla-
mentos.
No Congresso dos Estados Unidos da Amrica, por exemplo, o recolhimento
de informaes, fornecidas pelas entidades da sociedade civil organizada, e a sua
disseminao, constitui uma das mais importantes funes congressuais.
Trata-se, ademais, do exerccio do direito do Parlamento ao acesso s
informaes pertinentes a iniciativas desenvolvidas pelo Executivo e con-
vocao de autoridades governamentais ao debate com os parlamentares,
quando exporo publicamente as suas posies.

64 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 250.


65 Ver o Estatuto e Condies Gerais de Exerccio das Funes de Provedor de Justia Europeu. In:
MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Tratados da Comunidade Europia ... op. cit., pp. 325 335.
Ver tambm os artigos 204 a 206 do Regimento Interno do Parlamento Europeu, ibid, op. cit..
66 Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 185.

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Coleo de Teses,
Um dos instrumentos usados para esse fim, nos regimes Dissertaes
parlamentaristas, so as perguntas orais e escritas67.
e Monografias
O direito do Parlamento de dirigir perguntas Comisso de Servidores do Senado Federal

consta do Artigo 23 do Tratado de Roma. Contudo, o Conselho ________________________

escapava ao seu escrutnio, at que em 1983 adotou Declarao 2010


Solene pela qual comprometia-se a responder s perguntas
que lhe fossem dirigidas pela assembleia.
Os Artigos 116 a 11868, do Regimento Interno do Parlamento, estabeleceram
normas relativas s perguntas, orais e escritas, a serem dirigidas Comisso, ao
Conselho e ao Banco Central Europeu. As perguntas com pedido de resposta
oral, seguida de debate, passam pelo escrutnio da Conferncia de Presidentes
e a sua formulao deve atender s exigncias estabelecidas pelo Artigo 116
e pelo Anexo II ao Regimento. Segundo estes dispositivos, a cada deputado
dado formular apenas uma pergunta por cada perodo de sesses Comisso
e ao Conselho. As perguntas sero submetidas por escrito ao Presidente, que
decidir da sua admissibilidade e fixar a ordem em que sero analisadas.
Todas as perguntas devem ser transmitidas s instituies pelo menos uma
semana antes da sesso em cuja ordem do dia estejam inscritas. A resposta
ser dada por um membro da instituio interpelada.
As mesmas condies no so aplicveis s perguntas com pedido de
resposta escrita, conforme disciplinadas pelo Artigo 117. Regidas por regras
menos estritas, as perguntas com pedido de resposta escrita podem ser dirigi-
das ao Conselho ou Comisso por qualquer deputado, no necessitando de
passar pelo crivo do Presidente. Podem, ademais, ser consideradas prioritrias,
quando requerem resposta imediata mas no exigem investigao aprofun-
dada. O autor da pergunta especificar de que gnero se trata, mas a deciso
final caber ao Presidente. A resposta para as perguntas prioritrias dever
ser emitida em prazo de trs semanas. Cada deputado poder formular uma
pergunta prioritria por ms, e as perguntas e respostas sero publicadas no
Jornal Oficial da Unio Europia.
Pareceria que as perguntas com pedido de resposta oral so muito me-
nos numerosas do que aquelas com pedido de resposta escrita, em razo

67 A adeso do Reino Unido, cujos parlamentares trouxeram consigo a tradio da question time reali-
zada durante as sesses plenrias em Westminster, efetivamente introduziria o hbito das perguntas
orais na rotina parlamentar de Estrasburgo..
68 Disponvel em <http: //www2.europarl.eu.int/omk/sipade2?PUBREF=-//EP//TEXT+RULES-
EP+20040720+ TOC+DOC+XML+V0//PT> . Acesso em 14, abril, 2005.

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dos requisitos exigidos. Segundo Judge e Eanshaw, em 1999, 2000 e 2001,
respectivamente, foram apresentadas 2.869, 4.163, e 3. 715 perguntas com
pedido de resposta escrita e foram respondidas oralmente, no mesmo perodo,
respectivamente 831, 1.004 e 972 perguntas69
A question time do Parlamento Europeu no apresenta, certamente, a
mesma vivacidade que caracteriza o procedimento em Westminster. A diversi-
dade cultural presente em uma assembleia transnacional, onde o debate deve
passar por interpretao simultnea e onde no h, ademais, um governo e
uma oposio identificveis70, impede a existncia do dinamismo presente em
um parlamento nacional. Mesmo assim, o procedimento vlido, na medida
em que permite a deputados, mesmo queles membros de pequenos grupos
partidrios, interpelarem um Ministro ou um Comissrio. Permite, ainda, que os
parlamentares possam trazer ao debate temas de interesse local, importantes
para o seu eleitorado e ainda obter compromissos, da parte dos Comissrios,
que constaro em ata, sobre questes de seu particular interesse71.
Quanto s perguntas com pedido de resposta escrita, so importantes
fontes de informao para os deputados, porquanto trata-se de informao
oficial, que podero utilizar, posteriormente, em projetos de resoluo de ini-
ciativa, por exemplo. Por no passarem pelo crivo do Presidente, as perguntas
com pedido de resposta escrita referem-se com muito mais intensidade s
temticas locais e regionais, concernentes aos interesses mais imediatos dos
eleitores. Para os deputados que as formularam, a sua publicao no Jornal
Oficial das Comunidades Europeias, seguidas de resposta do rgo competen-
te, representa publicidade extremamente favorvel aos olhos dos eleitores.
Desta maneira, permitido aos deputados defenderem os interesses mais
locais de seu eleitorado.
Uma outra funo de controle atribuda ao rgo parlamentar desde os
primrdios da integrao, o exame dos relatrios encaminhados por outras
instituies da Unio. O Tratado CECA, com efeito, em seu Artigo 24, outorgara
Assembleia Comum competncia para discutir, em sesso pblica, o relat-
rio geral anual da Alta Autoridade e com base na discusso, adotar moo de
censura mesma. Mais tarde, esta competncia foi estendida pelo Tratado CEE
(Artigo 143), para alcanar, de uma maneira muito mais geral, as atividades da

69 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 236.


70 As perguntas dirigidas pelos membros da Oposio ao Primeiro Ministro no Parlamento ingls cer-
tamente acrescentam muito maior intensidade ao debate.
71 Ver WESTLAKE, Martin op. cit. p. 177.

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Coleo de Teses,
Comisso. A partir de 1970, a Comisso passou a apresentar, Dissertaes
tambm, um relatrio sobre o seu plano de trabalho e ativi-
e Monografias
dades para o ano seguinte. de Servidores do Senado Federal

Outras instituies comunitrias tambm encaminham ________________________

relatrios de suas atividades ao Parlamento. Importa ressaltar, 2010


por exemplo, o relatrio anual sobre o estado da Unio e o
relatrio apresentado pelo Presidente do Conselho Europeu
ao Parlamento em seguida a cada uma de suas reunies.
Estes relatrios permitem ao Parlamento definir as suas prioridades futu-
ras com base no plano de trabalho apresentado e ademais possibilitam-lhe o
acesso a preciosas informaes e dados oficiais, uma vez que as informaes
encaminhadas ao Parlamento por grupos de interesses e organizaes no
governamentais muitas vezes carecem de preciso.

5.7.4 A comitologia : barreira ao controle do Parlamento

Os autores que se debruam sobre o estudo da natureza e atividades do


Parlamento Europeu so unnimes em apontar a chamada comitologia como
uma barreira, de difcil superao, realizao de um adequado controle e
superviso parlamentares da execuo dos tratados e das normas de direito
derivado72.
O termo comitologia refere-se a uma formidvel quantidade de co-
mits, formados por funcionrios dos governos nacionais e encarregados da
execuo, juntamente com a Comisso, dos regulamentos e diretrizes adota-
dos ao amparo dos Tratados da integrao. Ao mesmo tempo em que o Ato
nico Europeu parecia vir luz para fortalecer os poderes da Comisso vis
vis os Estados nacionais, o Conselho adotava, em 13 de julho de 1987, deci-
so que estabelecia quatro diferentes procedimentos para a implementao
da legislao comunitria. Em trs deles, intervm um comit integrado por
funcionrios dos governos nacionais, enquanto que nenhum deles contempla
a participao do Parlamento.
Esta iniciativa do Conselho limita o acesso do Parlamento ao processo de
implementao da legislao comunitria, que assim, perde em legitimidade
e transparncia. A ele tampouco tm acesso os parlamentos nacionais.

72 Decises tomadas pelas instituies comunitrias em virtude dos Tratados.

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Ainda em 1987, o Parlamento recorreu ao Tribunal contra a deciso do
Conselho, recurso este que o Tribunal se negou a acolher, julgando que, neste
caso, ao Parlamento faltava legitimidade para comparecer como parte perante
o Tribunal.
Por ocasio da entrada em vigor do Tratado de Maastricht, o Parlamento
voltou a insurgir-se contra a prtica dos procedimentos de comitologia em
relao s medidas adotadas mediante o processo de co-deciso. O Conselho
mostrou-se irredutvel e ao final de uma verdadeira batalha entre as duas
instituies, o Parlamento retaliou, rejeitando em terceira leitura, em 19 de
julho de 1994, projeto de diretiva sobre telefonia73.
Deciso de 1999 permite instituio parlamentar maior acesso informa-
o sobre os trabalhos de certos comits, como ordem do dia, aos projetos,
s atas de certas reunies e aos resultados de votaes. Permite tambm a
interveno do Parlamento, caso este no esteja de acordo com alguma me-
dida tomada em virtude de legislao adotada mediante o procedimento de
co-deciso. Em 2006 a Deciso 2006/512/CE conferiu ao Parlamento o poder
de efetuar controle prvio aplicao de normas comunitrias adotadas de
acordo com o mecansimo da co-deciso.
Apesar deste avano, persiste ainda o sistema de comitologia, que
certamente privilegia os Poderes Executivos dos Estados Partes e impede o
controle parlamentar tanto em nvel regional como no nacional no que
tange adoo de medidas de execuo da legislao comunitria. A opinio
dos deputados europeus a este respeito no , no entanto, unnime, e est
muito vinculada tradio parlamentar existente em cada Estado Parte. Al-
guns deles, oriundos de pases onde o princpio da separao dos poderes
mais acentuado, preferem no intervir na adoo das medidas de execuo
da legislao comunitria, que estimam pertencer esfera exclusiva do Poder
Executivo.

5.7.5 As comisses de inqurito e as audincias pblicas

Outras formas de superviso e controle merecem ser mencionadas: as


comisses de inqurito e as audincias pblicas. Nestas ocasies, o Parlamento
Europeu no apenas ganha acesso informao, mas tambm contribui para
dissemin-la.

73 Ver COSTA, Olivier op. cit, p. 203.

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Coleo de Teses,
Por meio das audincias pblicas, os deputados ouvem a Dissertaes
opinio de especialistas e acadmicos sobre o tema em pau-
e Monografias
ta, bem como de representantes de grupos de interesse e de de Servidores do Senado Federal
organizaes no-governamentais. Alm disso, a realizao de ________________________
audincia pblica poder suscitar o debate sobre a questo em 2010
exame, inclusive nos meios de comunicao, estabelecendo
contato com os cidados, atraindo a sua ateno para o tema
em debate e ao mesmo tempo ouvindo os seus pontos de
vista sobre o mesmo.
Cabe citar o exemplo do Tratado da Constituio Europeia, assinado em 29
de outubro de 2004, que foi, durante a sua tramitao no Parlamento, objeto
de amplo debate em audincia pblica organizada pela Comisso de Assuntos
Constitucionais74 em 25 de novembro de 2004, com a presena e participao
de representantes de entidades da sociedade civil e de autoridades locais e
regionais.
Por este meio, o Parlamento Europeu busca cobrir a distncia existente
entre as instituies europeias e as populaes em geral.
Por seu turno, as comisses de inqurito encarregam-se, em princpio, de
examinar as alegaes de violaes ou de m aplicao do direito da Unio.
Seu campo de ao tem, entretanto, se estendido. Em 1983 1984, uma co-
misso de inqurito foi criada para examinar os procedimentos aplicveis ao
transporte de substncias perigosas ou txicas. Outra foi criada para debater
o racismo e a xenofobia na Europa. Suas concluses contriburam para chamar
a ateno de polticos e lderes europeus para o ressurgimento do discurso
xenfobo na Unio e resultou na assinatura, em 1986, pelos presidentes do
Conselho, do Parlamento e da Comisso, de uma declarao conjunta contra
o racismo e a xenofobia75.

74 Os relatores da matria nesta Comisso foram os Deputados Richard Corbett, do Grupo Socialista
no Parlamento Europeu, Reino Unido; e Iigo Mndez de Vigo, do Grupo do Partido Popular Europeu
(Democrata-Cristos) e dos Democratas Europeus, Espanha.
75 Ver COSTA, Olivier op. cit., pp. 215-216.

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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal

________________________

2010

6 ELEIES E ABSTENO NA UNIO EUROPIA

6.1 Primeiro parlamento internacional eleito, em sua totalidade,


por sufrgio universal direto

A realizao, em 7 e 10 de junho de 1979, das primeiras eleies diretas


para o Parlamento Europeu evoca aquele que talvez seja o mais representativo
marco na tentativa de criao de uma conscincia de cidadania europeia.
Este tema, mais tarde retomado pelo Tratado de Amsterdam, fora am-
plamento abordado pelo Relatrio Tindemans, encomendado ao Primeiro-
Ministro belga, Leo Tindemans, por ocasio da Reunio de Cpula de Paris de
1974. Desejava-se ouvir as opinies dos Estados membros e das instituies
comunitrias sobre o conceito geral de unio da Europa luz dos prembulos
dos Tratados de Paris e de Roma, os quais declaram:
[...] Resolvidos a substituir as rivalidades seculares por uma fuso dos
seus interesses essenciais, a assentar, pela instituio de uma comunidade
econmica, os primeiros alicerces de uma comunidade mais ampla e mais
profunda entre povos h muito divididos por conflitos sangrentos e a
lanar as bases de instituies capazes de orientar um destino doravante
compartilhado [...]1.

O Relatrio Tindemans, publicado em 1976, apresentava propostas com


vistas a reformas polticas e institucionais e necessidade de se levar a cabo
uma srie de aes voltadas para a proteo dos direitos dos cidados e para
a construo de uma conscincia europeia entre as populaes. No tocante
ao Parlamento, o Relatrio recomendou a eleio de seus membros por su-
frgio universal direto, o que lhe conferiria une autorit politique nouvelle,
e reforaria, concomitantemente, la lgitimit dmocratique de l`ensemble

1 Ver Unio Europia Compilao dos Tratados, op. cit.vol. II, p. 17.

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du cadre institutionnel europen2. O Relatrio recomendou, ademais, que
o Conselho outorgasse ao Parlamento o direito de iniciativa legislativa, pelo
qual o Parlamento encaminharia proposies ao Conselho. Considerou que o
Parlamento, eleito por sufrgio universal deveria exercer maior influncia na
orientao geral das atividades da Unio e atrair para elas a ateno pblica
por meio da realizao, pelo menos uma vez por ano, de um grande debate
sobre o estado da Unio e sobre o funcionamento de suas instituies, para
o qual seriam convidados, por um lado, o presidente do Conselho Europeu, e
por outro lado, um nmero limitado de dirigentes polticos, no membros do
Parlamento, que poderiam fazer uso da palavra.
Apresentado Cpula da Haia em 1976, o documento recebeu apenas
uma rpida aluso nas atas do encontro, mas trs anos mais tarde, em 1979,
seriam, efetivamente, realizadas as eleies diretas para o Parlamento.
A partir da, o Parlamento recebeu novas atribuies, primeiro mediante
o procedimento de cooperao introduzido pelo Ato nico Europeu, firmado
em 1986, e posteriormente com a co-deciso do Tratado de Maastricht, assi-
nado em 1992, a co-deciso aperfeioada do Tratado de Amsterdam (1996),
que finalmente viria a conferir ao Parlamento poder efetivo de interveno no
processo legislativo comunitrio, que, em virtude do Tratado de Lisboa (2007),
recebeu o nome de processo legislativo ordinrio, tendo passado a abranger
um maior nmero de reas. Estes desenvolvimentos confirmaram o Relatrio
Tindemans, que prognosticara:
L`autorit nouvelle du Parlement aura pour consquence un accroisse-
ment de ses comptences qui se ralisera graduellement au cours du
dveloppement progressif de l`Union europenne, et qui se traduira
notamment par l`exercice croissant d`une fonction lgislative. Il va de
soi que le Parlement devra assumer une responsabilit importante dans
l`dification de l`Union3.

A sada do General de Gaulle, em 1969, reacendera as esperanas dos


deputados de fazer avanar a idia das eleies diretas. Havia, entretanto, um
entrave, difcil de ser contornado, que emergia do prprio texto dos Tratados:
a questo do sistema eleitoral uniforme. luz do Artigo 138 do Tratado CEE
e do Artigo 108 do Tratado EURATOM, a Assembleia deveria elaborar projeto,
destinado eleio por sufrgio universal direto, segundo um processo uni-

2 Ver TINDEMANS, Leo LUnion europenne: Rapport de M. Leo Tindemans au Conseil europen. In:
Bulletin des Communauts europennes, Supplment 1/76, s/l, p. 31.
3 Ibid.

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Coleo de Teses,
forme em todos os Estados Partes. O Conselho, deliberando por Dissertaes
unanimidade, deveria aprovar as disposies adequadas, cuja
e Monografias
adoo recomendaria aos Estados Partes, em conformidade de Servidores do Senado Federal
com as respectivas normas constitucionais4. ________________________

O Parlamento Europeu aprovara uma proposta sobre 2010


eleies diretas, em 17 de maio de 1960 (o Relatrio Dehous-
se), que, entretanto, no merecera a ateno do Conselho.
Os deputados contemplaram a possibilidade de buscar uma
soluo jurdica perante o Tribunal de Justia, sob a alegao de omisso do
Conselho. Ao mesmo tempo, em alguns parlamentos dos Estados Partes, como
o belga, francs e italiano, j tramitava projeto de lei com vistas organizao,
de forma unilateral, das eleies diretas. Esta soluo tampouco era adequada,
tendo em vista o dispositivo dos Tratados de Roma que previa as eleies por
um sistema eleitoral uniforme, aplicvel a todos os Estados Partes.
Em 1973, o Parlamento decidiu preparar uma nova proposta de eleies
diretas e designou, para relat-la, o socialista holands Schelto Patjin.
O relatrio primou pelo pragmatismo, ao separar a difcil questo da uni-
formizao dos sistemas eleitorais do tema das eleies diretas, sobre o qual
havia maior probabilidade de se alcanar o consenso entre os pases membros.
Caberia, doravante, ao primeiro Parlamento eleito, a tarefa de elaborar pro-
posta sobre um sistema eleitoral uniforme. O Relatrio Patjin, adotado pelo
Parlamento em novembro de 1974 e publicado em 1975, estabelecia o primeiro
domingo de maio de 1978 para a realizao das primeiras eleies diretas5.
Pouco antes, durante a Conferncia de Cpula de Paris de 1974, os Chefes
de Estado e de Governo haviam decidido institucionalizar as suas reunies sob
o nome de Conselho Europeu. Para contrabalanar este reforo do aspecto
intergovernamental da integrao, acordaram tambm que as eleies diretas
para o Parlamento deveriam ser realizadas o mais breve possvel, em 1978,
ou logo aps esta data6.
Pressionado pelas aes do Parlamento, onde o movimento federalista era
muito atuante, o Conselho, reunido em Bruxelas em 20 de setembro de 1976,
4 Redao reproduzida nos termos dos Tratados originais, op. cit.
5 Ver PATJIN, Schelto Rapport fait au nom de la commission politique relatif l`adoption d`un projet de
convention instituant l`election des members du Parlement europen au suffrage universel direct. In:
Documents de sance 1974-1975, Parlement Europen, Document 368/74, 13 de janeiro de 1975.
6 Ver, para um detalhado relato dos fatos que levaram s eleies diretas do Parlamento Europeu,
CORBETT, Richard et al, op. cit., pp. 14 e segs.

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adotou instrumento concernente eleio dos representantes no Parlamento
por sufrgio universal direto7. O art. 3 fixava o perodo de cinco anos para o
mandato dos representantes eleitos. O art. 7 encarregava o Parlamento da
tarefa de elaborar um projeto de processo eleitoral uniforme para todos os
Estados membros8.
Dois dos mais polmicos temas foram o nmero e a distribuio dos
assentos, e a questo concernente ao mandato duplo, isto , se um detentor
de mandato eletivo em nvel nacional, poderia candidatar-se ao Parlamento
Europeu. Quanto segunda questo, o Ato do Conselho, de 1976, expressa-
mente autorizou o duplo mandato, a despeito do argumento segundo o qual
a agenda dos deputados, membros de dois parlamentos, no lhes permitiria
a necessria dedicao a qualquer deles. A favor, diziam alguns que um pe-
queno nmero de deputados detentores de duplo mandato seria benfico ao
Parlamento Europeu, porquanto lhe permitiria contar, entre seus membros,
com grandes nomes da poltica nacional e por esse meio, atrair as atenes
da imprensa. Alm disso, essa seria uma maneira de conservar alguns vncu-
los com os parlamentos nacionais, cujo relacionamento com o Parlamento
Europeu j naquela poca era marcado pela rivalidade, pelos cimes e pela
incompreenso.
No que tange espinhosa questo da proporcionalidade, essa claramente
no poderia ser aplicada estritamente, com base no nmero de habitantes
dos pases membros, sob pena de beneficiarem-se, os pases maiores, do
permanente controle do Parlamento. A soluo natural seria a adoo do bica-
meralismo, com uma cmara representando a populao proporcionalmente
e outra com representao igualitria por Estado, a exemplo do Bundestag e
do Bundesrat na Alemanha.
O relatrio Patjin, de 1975, usara uma frmula chamada de proporcional
regressiva, com base nas populaes dos pases membros9. O Parlamento teria,
assim, trezentos e cinqenta e cinco membros, assim divididos: o Luxemburgo
teria seis representantes, a Irlanda treze, a Dinamarca, dezessete, a Blgica,
vinte e trs, a Holanda, vinte e sete, a Frana, sessenta e cinco, a Itlia, ses-

7 Olivier Costa aponta como fator decisivo para essa deciso do Conselho a ascenso ao poder de Hel-
mut Schmidt, na Alemanha, em 14 de maio de 1974, sucedendo a Willy Brandt; e de Valry Giscard
dEstaing, na Frana, cinco dias mais tarde, no lugar de Georges Pompidou. Ver COSTA, Olivier op.
cit., p. 35.
8 DIRECO-GERAL DE ESTUDOS Uma Assemblia em Plena Evoluo, op. cit. p. 15.
9 WESTLAKE, Martin op. cit. p. 87.

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Coleo de Teses,
senta e seis, o Reino Unido, sessenta e sete e a Alemanha, Dissertaes
setenta e um10.
e Monografias
Embora a proposta de Patjin no tenha sido integralmente de Servidores do Senado Federal

aceita, ela deixaria duas contribuies sumamente importantes. ________________________

Em primeiro lugar, a idia da proporcionalidade e em segun- 2010


do, o nmero de seis lugares para Luxemburgo, que, embora
desproporcional, passaria a servir de ponto de partida para
qualquer clculo posterior da composio do Parlamento.
Pela Deciso do Conselho N76/787, seriam quatrocentos e dez os mem-
bros do Parlamento. Os Estados membros com menor populao contariam
com um menor nmero de assentos do que o nmero previsto na proposta
encaminhada pelo Parlamento, enquanto que os quatro maiores pases, a saber,
Alemanha, Reino Unido, Itlia e Frana, teriam nmero igual de deputados, isto
, oitenta e um cada, apesar da enorme diferena em nmero de habitantes
entre a Repblica Federal da Alemanha e a Frana, por exemplo11.
Mais tarde, com a reunificao da Alemanha em 198912, novo relatrio
foi elaborado e adotado pelo Parlamento, em junho de 199213. Pela nova
proposta, eram aumentados no apenas os assentos destinados Alemanha,
mas tambm aqueles destinados a outros pases, entre os mdios e grandes,
como, por exemplo, a Holanda, que se julgava sub-representada. Estipulava,
assim, uma representao de noventa e nove membros para a Alemanha; para
a Frana, a Itlia e o Reino Unido, oitenta e sete; para a Espanha, sessenta e

10 O modelo proposto por Patjin o seguinte: a) Os Estados com menos de um milho de habitantes
dispem de 6 assentos; 2) Cada Estado contando entre 1 milho e 2,5 milhes de habitantes dis-
pe de 12 assentos; 3) At o nmero de 5 milhes de habitantes, cada Estado obtm um assento
suplementar por cada 500.000 habitantes; 4) Alm de 5 milhes de habitantes e at 10 milhes de
habitantes, cada Estado obtm um assento suplementar por cada 750.000 habitantes; 5) Alm de 10
milhes de habitantes, e at 50 milhes de habitantes, cada Estado obtm um assento suplementar
por cada 1 milho de habitantes; 6) Alm de 50 milhes de habitantes, cada Estado dispe de um
assento suplementar por cada 1,5 milho de habitantes. Ver PATJIN, Schelto op. cit., p. 68.
11 Segundo o Relatrio Patjin, na poca (1973), a ento Repblica Federal da Alemanha contava com
61,7 milhes de habitantes, o Reino Unido com 55,8 milhes, a Itlia com 54,3milhes, e a Frana
com 51,7 milhes.
12 Para a questo da representao dos 16 milhes de novos cidados da antiga Alemanha Oriental no
Parlamento Europeu foi vislumbrada uma soluo temporria, que consistia na nomeao de dezoito
observadores, provenientes do Parlamento da Alemanha do Leste, a quem era dado o direito de
comparecer s reunies plenrias, onde ocupavam assentos para eles especialmente reservados ao
fundo, s reunies de comisses e de integrar grupos polticos. Tinham direito a voz nas reunies de
Comisses e dos grupos polticos, mas no em plenrio, e ademais, no tinham direito a voto.
13 Relatrio de Gucht.

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quatro; para a Holanda, trinta e um; para a Blgica, a Grcia e Portugal, vinte e
cinco; para a Dinamarca, dezesseis; para a Irlanda, quinze; e para Luxemburgo,
seis. Posteriormente esta composio foi acrescida dos representantes de trs
novos pases membros da Unio Europia: ustria, Finlndia e Sucia, com 21,
16 e 22 membros respectivamente. Hoje, com vinte e sete pases membros,
a composio do Parlamento Europeu passou por grande reformulao, com
aumento no nmero de deputados para 785. Porm, o Tratado de Lisboa re-
duz este nmero para um mximo de 750 mais o presidente e estipula que a
representao dos cidados regressivamente proporcional, com um mnimo
de seis e um mximo de noventa e seis membros por Estado Parte.

6.2 Grupos polticos transnacionais, iniciativa indita


L`indpendance de droit et de fait de l`Assemble vis--vis des Parlements
s`est affirme au cours d`une pratique de cinq annes. On n`a pas vu,
comme dans d`autres enceintes internationales, les dlgations natio-
nales faire bloc et continuer, sur un autre plan, la poursuite des objectifs
nationaux. Comme on l`a dj dit, ce sont les groupes politiques qui sont
devenus les organes les plus actifs de la vie parlementaire. Ils groupent
les membres non selon les nationalits, mais d`aprs leur idologie. Ceci
n`tait pas prvu par les textes du Trait, qui ignoraient les partis, mais
est le rsultat du savoir-faire des parlementaires14.

Assim escrevia, em 1958, o Deputado Pierre Wigny, membro da Assembleia


Comum da Comunidade do Carvo e do Ao e encarregado da redao de rela-
trio intitulado L`Assemble Parlementaire dans l`Europe des Six, destinado
nova Assembleia, ampliada, que resultara dos Tratados de Roma.
Uma das mais extraordinrias caractersticas do Parlamento Europeu,
com efeito, o fato de haverem os seus membros, desde os primrdios da
Assembleia Comum, optado por ocuparem assentos de acordo com a tendn-
cia poltica, e no com a nacionalidade, como poderiam haver esperado os
negociadores do Tratado de Paris.
Inicialmente, os membros da Assembleia Parlamentar conformaram trs
grupos, que correspondiam s trs tendncias polticas bsicas existentes na
Europa Ocidental poca: Democratas Cristos, Socialistas e Liberais. Como
os membros da Assembleia eram designados pelos parlamentos nacionais, os
partidos minoritrios eram regularmente excludos.

14 WIGNY , Pierre Louis, membro da Assembleia Comum. Op. cit. pp. 24-25.

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Coleo de Teses,
A iniciativa deve-se, sem dvida, tradio parlamentar Dissertaes
europeia, onde as federaes de partidos polticos, em nvel
e Monografias
europeu, no so raras. No Parlamento Europeu, os grupos de Servidores do Senado Federal
polticos no correspondem exatamente aos partidos polticos ________________________
nacionais, mas congregam partidos dotados de afinidades ide- 2010
olgicas, tomando, no mbito do Parlamento, denominaes
diferentes. Assim, os grupos polticos, ou famlias polticas, no
seio do Parlamento Europeu, podero acolher mais de um
partido poltico. Por exemplo, o Grupo do Partido dos Socialistas Europeus
contava, no perodo 1989-1994, com trs partidos da Itlia (Partido Socialista,
Partido Social Democrtico Italiano e Partido Social Democrata); dois da Bl-
gica (Flamengo e Valo) e dois do Reino Unido (Partido Trabalhista e Partido
Trabalhista Democrata e Social de John Hume).
A tendncia no Parlamento Europeu, hoje em dia, pareceria ser de uma
maior fragmentao e at mesmo uma proliferao de grupos de partidos, em
face das sucessivas adeses Unio de novos pases, com diferentes perfis
partidrios. No entanto, este nmero vem se revelando bastante estvel, tendo
variado de seis, em 1979, a sete, em 201015.
A conformao de grupos polticos regida pelo Artigo 30 do Regimento
Interno do Parlamento, que determina que os deputados podem constituir-se
em grupos por afinidades polticas. Ao Parlamento no cabe avaliar a existn-
cia de afinidade poltica entre os membros de um grupo, exceto se provocado
pelos prprios deputados. O nmero mnimo de deputados requerido para a
constituio de um grupo poltico de vinte e cinco, eleitos em pelo menos um
quarto dos Estados membros, isto , em sete diferentes pases da Unio. Ante-
riormente ao alargamento da Unio Europeia, o nmero mnimo de deputados
requerido para a constituio de um grupo poltico era de 29, se pertencessem
a um mesmo Estado membro, de 23 se originrios de dois Estados, de 18 se
oriundos de trs Estados e de 14 se de quatro ou mais Estados.
A tendncia, portanto, de estimular o agrupamento de deputados oriun-
dos de diferentes Estados membros acentuou-se aps a adeso dos dez novos
pases Unio Europeia, ficando excluda a possibilidade de constituio de
um grupo poltico composto exclusivamente de deputados pertencentes a
um mesmo pas. Os sete grupos polticos em funcionamento no Parlamento
Europeu ao longo do perodo 1999-2004 mantiveram, de modo geral, a sua

15 COSTA, Olivier, op.cit., 2009, p. 34.

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configurao nos perodos 2004-2009 e 2009-201416, no havendo o alarga-
mento provocado, por enquanto, grandes alteraes no quadro partidrio do
Parlamento.
Muito embora a conformao de grupos polticos transnacionais, iniciada
ainda nos tempos da Assembleia Comum, confira contornos marcadamente
supranacionais ao Parlamento, podendo contribuir extraordinariamente para
a unio da Europa, o seu significado no parece ser bem compreendido pelo
cidado comum europeu.
Em primeiro lugar, pela falta de contedo poltico dos debates que so
levados a cabo pelos deputados e em segundo, pela existncia de certo con-
senso, entre os partidos, quanto aos temas da integrao. Com efeito, segundo
assinalam Judge e Earnshaw, os manifestos produzidos pelas federaes de
partidos europeus por ocasio das eleies de 1999, pouco diferiam em suas
posies. Todos os partidos manifestavam seu comprometimento com o euro,
e reclamavam maiores poderes para o Parlamento, particularmente no tocante
aos pilares no comunitrios: justia e assuntos interiores e poltica externa
e de defesa17. Com exceo da adoo da moeda nica, que toca de perto o
quotidiano dos cidados, os temas institucionais, referentes aos poderes do
Parlamento, so demasiadamente tcnicos e com pouco potencial ideolgico,
incapazes, portanto, de mobilizar o eleitor comum.
Talvez por esse motivo, so as questes domsticas, de poltica interna,
as que constituem o verdadeiro foco das campanhas eleitorais para o Par-
lamento Europeu. Segundo apontam alguns autores, a abordagem dada s
eleies pelos partidos polticos reflete uma tica eminentemente nacional,
servindo, a ida s urnas, apenas para a confirmao ou rejeio do governo
no poder poca18.
Por outro lado, o debate mostrou-se politizado quando se tratou de con-
sulta populao, como nos referendos dinamarqueses de junho de 1992 e

16 Perodo 2009-2014: Grupo do Partido Popular Europeu (Democrata-Cristos); Grupo da aliana


progressista dos socialistas e democratas no Parlamento Europeu; Grupo da Aliana dos Liberais e
Democratas pela Europa; Grupo dos Verdes/Aliana Livre Europeia; Reformistas e Conservadores
Europeus; Grupo Confederal da Esquerda Unitria Europeia/Esquerda Nrdica Verde; Europa da
Liberdade e da Democracia. H ainda o grupo dos No inscritos. Disponvel em < http: //europa.
eu/institutions/inst/parliament/index_pt.htm> Acesso em: 21, junho, 2010.
17 JUDGE, David e EARNSHAW , David op. cit., p. 70.
18 DEWIT, Pascal e DE WAELE, Jean-Michel Un Parlement sans lecteurs? La nationalisation des scrutin-
seuropens. In: TEL, Mario e MAGNETTE, Paul (orgs) De Maastricht Amsterdam: L`Europe et son
nouveau trait op. cit, p. 223.

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Coleo de Teses,
de maio de 1993 e no francs de setembro de 1992, referentes Dissertaes
ao Tratado de Maastricht, que instituiu a Unio Europeia e os
e Monografias
referendos realizados ao longo de 2005 sobre a Constituio de Servidores do Senado Federal
Europia, que despertaram grande mobilizao popular. ________________________

2010
6.3 A natureza do dficit democrtico

questo da natureza do construto poltico da Unio


Europeia esto intimamente ligados os temas da representao popular em
seu mbito e, como conseqncia lgica, o da legitimidade de que se revestem
as decises tomadas por seus rgos.
Para Judge e Earnshaw, o sistema politico-institucional da Unio Europeia
caracteriza-se por patamares mltiplos de governana (multi-level system of
governance)19, o que dificulta sobremaneira a aplicao, sua realidade insti-
tucional, de conceitos cunhados para a descrio dos sistemas representativos
de governo tais como os conhecemos no marco dos Estados nacionais.
Em primeiro lugar, segundo assinalam aqueles autores, no se pode ca-
racterizar propriamente um povo europeu; em segundo, tampouco existe,
luz dos dispositivos dos Tratados em vigor, um governo da Unio Europeia
dotado dos poderes de que so comumente investidos os governos e respon-
svel perante o Parlamento, representante da vontade popular.
Muito embora dotada de competncia executiva no modelo comunitrio, a
Comisso, efetivamente, no pode ser equiparada a um governo, uma vez que
mesmo a sua competncia executiva sofre limitaes, como j ressaltado, luz
da vontade soberana dos Estados20. A prpria existncia da Comisso dependeu
de um ato voluntarista dos Estados, que so soberanos para extingui-la.
Por outro lado, no h como negar que o Parlamento Europeu o rgo
de representao popular da Unio Europeia, porquanto ele a nica entidade,
pertencente estrutura institucional da Unio, eleita por sufrgio universal
direto e regular. verdade que em regimes parlamentaristas, como os dos
pases da Unio Europeia, os membros que conformam o Conselho so, em
geral, detentores de mandatos a eles outorgados pelo voto popular, uma vez
que egressos dos parlamentos nacionais. Contudo, a sua representao no

19 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David, op. cit. p. 66.


20 Por exemplo, por meio da comitologia; ou em virtude da criao, pelos Estados Partes, de pilares
no comunitrios.

A Democracia Desconstruda 191

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Conselho seria indireta, porquanto ali esto em virtude de designao no
referendada pela vontade popular. Ademais, no Conselho esto representadas
apenas as foras polticas majoritrias de cada pas.
A originalidade da construo institucional europeia, a complexidade a
caracterizar o seu processo decisrio e a multiplicidade de formas pelas quais
interagem as suas instituies, desde o mtodo comunitrio, at a simples
cooperao intergovernamental segundo os diferentes pilares introduzidos
pelo Tratado de Maastricht, a diferenciam, certamente, de uma simples organi-
zao internacional, mas no chegam a equipar-la a um Estado supranacional.
Ainda assim, a maioria dos polticos e estudiosos que se debruam a refletir
sobre a Unio Europeia tendem a visualiz-la atravs das lentes dos sistemas
parlamentaristas prprios tradio europeia-ocidental e a tentar descrever
este complexo sistema poltico por meio de categorias anlogas s que regem
o funcionamento de um Estado nacional.
Estas consideraes, entretanto, no eximem a produo de normas, rea-
lizada no mbito da integrao europeia, de ser submetida ao crivo do controle
democrtico-parlamentar, aqui includos os parlamentos nacionais. Ressaltam
Mario Tel e Paul Magnette que, embora tenham os Tratados de Maastricht
e de Amsterdam proclamado a importncia da transparncia e ampliado o
poder de co-deciso do Parlamento, h setores inteiros das atividades da
Unio, como a poltica monetria, as relaes exteriores, a cooperao judi-
ciria, etc, regidos por procedimentos decisrios extremamente complexos,
cujos meandros so conhecidos em profundidade apenas por funcionrios
governamentais e diplomatas, e que:
[...] il faudra reconnatre que le trait d`Amsterdam n`est pas en mesure
de combler le dficit de lgitimit dont souffre l`Europe. Ses institutions
restent opaques, ses objectifs politiques ne sont dfinis que de mani-
re vague, les moyens quelle se donne sont souples et modestes. Les
citoyens ne peroivent lUnion europenne que trs confusement, et
ils peinent se concevoir comme des citoyens de cet objet politique
non identifiable21.

Aqui, os autores parecem haver tocado o cerne da questo. O dficit de-


mocrtico na Unio Europeia no resulta mais de um Parlamento desprovido
de competncias efetivas, se considerarmos os novos poderes a ele outorgados
pelos Tratados de Maastricht, de Amsterdam e de Lisboa; mas sim do desco-
nhecimento de que padecem as instituies europeias particularmente o
21 TEL, Mario e MAGNETTE , Paul op. cit pp. 17 e 19.

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Coleo de Teses,
Parlamento Europeu por parte das populaes da Europa Dissertaes
em geral.
e Monografias
Escreve, acertadamente, Jean-Louis Quermonne, que a de Servidores do Senado Federal

persistncia do dficit democrtico simplesmente exprime a ________________________

dificuldade encontrada pelas elites polticas e pelos povos em 2010


pensar a democracia fora das estruturas do Estado nao22.

6.3.1 O dficit de representao: a absteno nas eleies euro-


pias

A percepo pouco clara, por parte da populao europeia, do funciona-


mento das instituies comunitrias agregada falta de conhecimento dos
poderes e do trabalho desempenhado pelo Parlamento Europeu, resulta em
escasso comparecimento s urnas por ocasio das eleies de seus deputa-
dos.
As eleies para o Parlamento Europeu lograram despertar o interesse dos
cidados em um primeiro momento, quando de suas duas primeiras realizaes,
em junho de 1979 (taxa de participao, segundo dados oficiais do Parlamento:
63% dos eleitores) e em junho de 1984 (taxa de participao: 61%)23. Porm,
a ateno que recebiam inicialmente, tanto da imprensa como das popula-
es europeias entrou rapidamente em declnio, possivelmente em vista dos
limitados poderes de que dispunha o Parlamento, conforme demonstram os
ndices de participao em 2004 (45%) e em 2009 (43%)24.
Pascal Delwit e Jean-Michel De Waele compararam os ndices de participa-
o nas eleies europias aos ndices de participao nas eleies gerais em
nvel nacional, nos pases membros da Unio. Observam, na comparao, que
em nenhuma circunstncia os ndices de participao nas eleies europias
igualam ou superam o comparecimento dos eleitores s urnas por ocasio das
eleies nacionais que as tenham precedido ou que se lhes tenham seguido. O
caso do Reino Unido gritante: 77,67% nas eleies nacionais de 1992; 36,49%
nas eleies europeias de 1994 e 71,48% nas eleies gerais de 199725.

22 Apud MAGNETTE, Paul. Entre Parlementarisme et Dficit Dmocratique. In: ibid, p.104.
23 Dados disponveis em <http: //www.europarl.europa.eu/elections2004/ep-election/sites/en/re-
sults1306/turnout_ep/turnout_table.html >. Acesso em: 21, junho, 2010.
24 Dados disponveis em <http: //www.europarl.europa.eu/parliament/archive/staticDisplay.
do?language=EN&id=211>. Acesso em 21, junho, 2010.
25 Ver DELWIT, Pascal e DE WAELE, Jean-Michel op. cit, pp. 211 e segs.

A Democracia Desconstruda 193

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Por outro lado, nos pases onde o voto obrigatrio, como Blgica
e Luxemburgo, que os ndices de participao nas eleies nacionais e
nas europeias mais se aproximam. O que preocupa, segundo assinalam
os autores, no tanto a baixa participao nas eleies europias, visto
que a maior democracia do mundo, a dos Estados Unidos da Amrica,
conhece fenmeno semelhante, porquanto, com exceo das eleies de
2004, altamente disputadas, o comparecimento s urnas naquele pas, em
circunstncias normais, no ultrapassa em muito os 50% dos eleitores. O
que preocupa, do ponto de vista da aspirao formao de uma consci-
ncia de cidadania europeia, so os nmeros declinantes de participao
popular, em proporo inversa ao fortalecimento e expanso dos poderes
outorgados ao Parlamento Europeu a partir do Ato nico Europeu. Segundo
Delwit e De Waele, o ndice mdio de participao nas primeiras eleies
europeias, em 1979, foi de 61,04% (contra a mdia de 83,84% nas eleies
nacionais anteriores); declinou ligeiramente nas de 1984, para 58,91% (m-
dia de 78,09% nas eleies nacionais anteriores); prosseguindo o declnio,
em 1989, para 56,61% (mdia de 77,11% nas nacionais anteriores) e para
54,58% em 1994 (mdia de 76,23% nas eleies nacionais anteriores)26. A
comparao com o ndice de participao nas eleies legislativas nacionais,
nesses mesmos pases, tambm aponta um ligeiro declnio ao longo dos
anos, mas a mdia de 76,23%, nas eleies nacionais que precederam s
europeias em 1994, no chega a comprometer a representatividade dos
eleitos.
Uma das razes para o constante declnio no interesse pelas eleies
europeias j foi apontada. Trata-se da falta de politizao dos debates parla-
mentares, no se afigurando o Parlamento, aos olhos dos cidados, como um
foro para a discusso de temas que os toquem de perto. Outra dificuldade com
que se defronta o Parlamento lograr que os cidados percebam a presena
da dinmica democrtica fora da moldura das instituies do Estado nacional.
O desinteresse dos eleitores acentua-se ao perceberem que os resultados
das eleies no tero impacto sobre a formao de um governo europeu
inexistente, e que a influncia do Parlamento sobre a agenda poltica da Unio
Europeia ainda pouco evidente.

26 necessrio assinalar que os dados referentes s taxas de participao nas eleies europeias,
constantes do site oficial do Parlamento Europeu, diferem ligeiramente dos nmeros apurados por
Pascal Delwit e Jean-Michel De Waele. So eles de 63%, em 1979; 61%, em 1984; 58,5%, em 1989;
56,8%, em 1994; 49,8%, em 1999; e de 45,6%, em 2004.

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Coleo de Teses,
A participao tende a diminuir, tambm, em razo de Dissertaes
certa fadiga eleitoral, quando o eleitor levado a votar em
e Monografias
uma sucesso de escrutnios. Contudo em Luxemburgo, onde de Servidores do Senado Federal
coincidem as eleies nacionais e aquelas para o Parlamento ________________________
Europeu, verificou-se uma ligeira vantagem para as eleies 2010
nacionais: em 1994, por exemplo, o ndice de participao nas
eleies europeias foi de 79,74%, enquanto que nas eleies
nacionais foi de 82,57% (quando das primeiras eleies euro-
peias, os dois ndices haviam estado mais prximos: 82,69% nas nacionais e
80,30% nas europeias, o que denota certa descrena dos eleitores de Luxem-
burgo em relao ao Parlamento Europeu ou, talvez, certo euroceticismo).
O voto por maioria absoluta, previsto pelo Ato nico Europeu para o
procedimento de cooperao, estendendo-se depois, a outros procedimentos,
em que o Parlamento deveria decidir como parte do tringulo institucional
Comisso Parlamento Conselho, levou-o a procurar construir grandes alian-
as entre os principais grupos polticos. Na consecuo desse intento, sofreu
a dimenso poltica do Parlamento, uma vez que os grupos de partidos foram
obrigados a flexibilizar os seus prprios princpios polticos e ideolgicos, em
benefcio do consenso.
Mas muito da responsabilidade por essa distncia mantida pelo pblico
em relao ao Parlamento vincula-se a atitudes que, ao longo de sua existncia,
vm caracterizando o rgo parlamentar.
John Fitzmaurice, em texto bastante crtico, aponta, por exemplo, a per-
cepo que o Parlamento teria de si mesmo, em relao s outras instituies
comunitrias, como um rgo subordinado aos demais. Em segundo lugar,
o Parlamento sempre buscou aumentar os seus poderes, ao invs de lanar
um olhar crtico sobre o seu prprio desempenho. O argumento da falta de
poderes reais no mbito da integrao justificava-se, segundo Fitzmaurice,
em 1979, em 1984 e at em 1989, por ocasio das primeiras eleies aps o
Ato nico Europeu27.
Fitzmaurice critica o fato de haver, o Parlamento Europeu, projetado uma
imagem para o pblico de uma instituio que apenas luta por uma maior inte-
grao da Europa e pela ampliao de seus prprios poderes, e que, ademais,

27 Ver FITZMAURICE, John. Choices for the European Parliament. In: MORGAN, Roger e STEED, Mi-
chael (eds). Choice and Representation in the European Union. The Federal Trust for Education and
Research, Londres, 2003, p. 13.

A Democracia Desconstruda 195

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identifica-se claramente com a abordagem federalista. Essas caractersticas
transformariam o Parlamento, menos em um foro de debates, e mais em
um grupo de presso dedicado promoo da integrao e de suas prprias
demandas por mais poder.
Ainda que discutveis, as asseres acima, particularmente por provirem
de um alto funcionrio da Comisso Europia e ao momento da elaborao do
texto, Consultor da Diretoria para as Relaes com o Parlamento Europeu28, no
deixam de confirmar a ingente necessidade de real politizao deste ltimo.
Por outro lado, autores como Olivier Costa, Richard Corbett et al. e David
Judge e David Earnshaw, alm de Martin Westlake, enaltecem, em suas obras,
a habilidade com que o Parlamento utilizou estratgias, ao longo de sua his-
tria, na busca de maior eficcia de sua participao no processo decisrio
da integrao, o que se traduziria, afinal, na mitigao do dficit democrtico
de que sofre este processo.
John Fitzmaurice, entretanto, parece colocar o dedo sobre a ferida, ao
concluir que talvez ao Parlamento no faltem, realmente, poderes, mas que
lhe faltem capacidade e vontade poltica necessrias para usar os poderes de
que agora dispe.
Esta hiptese de Fitzmaurice, hertica, segundo ele mesmo aventa,
no sem ironia, no parece despropositada. Recordemos o episdio da Co-
misso Santer, quando o Parlamento preferiu, efetivamente, lanar mo de
expedientes polticos para forar a demisso conjunta dos Comissrios, do
que assumir o nus do voto de censura. A recusa em confirmar a Comisso
Barroso, levando o Presidente designado para o perodo 2004-2009, Jos
Manuel Duro Barroso, a proceder a uma reviso na composio da Comisso
que propusera ao Parlamento, constitui, com efeito, um marco na histria
do rgo.
Uma interpretao possvel leva suposio de que o Parlamento, aps
um longo perodo de crescimento, durante o qual dedicara-se inteiramente
luta pelos seus prprios poderes, tenha, finalmente, atingido a sua maturi-
dade. O divisor de guas, a assinalar o incio da idade adulta do Parlamento,
parece ter sido a queda da Comisso Santer, em 1998-1999. Porm, em 2004,
ele ousa mais, recusa-se a confirmar uma Comisso onde trs dos membros
propostos deixam de receber o aval parlamentar e sai vitorioso do embate, que

28 Ver ibid, p. 151

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Coleo de Teses,
envolve, em ltima instncia, os governos nacionais, autores Dissertaes
das indicaes para a composio da Comisso.
e Monografias
Por isso, talvez tenha razo Fitzmaurice ao afirmar que a de Servidores do Senado Federal

estratgia empregada pelo Parlamento durante tantos anos, ________________________

visando ampliao de seus poderes, j atingiu os seus limi- 2010


tes e que dificilmente estes poderes sofreriam acrscimo em
futuras conferncias inter-governamentais. O momento ,
portanto, de ousar exercitar as competncias adquiridas, com
todos os desafios que isso acarreta, e de consolid-las.
Ao mesmo tempo, h ainda, a afastar o eleitor das urnas, o aspecto de
imensa desconfiana com que as populaes percebem a classe poltica. Por
isso, como aponta Hugh Dykes, os membros do Parlamento Europeu deveriam
ter o cuidado de esclarecer aos eleitores as competncias que lhes cabem no
processo decisrio da integrao europia; mostrando-lhes que as decises
tomadas em lugares distantes, como Estrasburgo e Bruxelas, faro diferena
em suas vidas. This distant representation comenta, is the new kind of
effective democracy of the new century29.
Resta saber se a estes distantes eleitores dado, realmente, exercer
influncia sobre os parlamentares que os representam no Parlamento Eu-
ropeu. Neste contexto, o prprio Parlamento tem adotado poltica voltada
para a divulgao das funes que exerce na integrao europeia. O acesso
do pblico s suas instalaes, tanto em Bruxelas como em Estrasburgo,
para visitas guiadas, extremamente facilitado, o que contribui para a sua
conscientizao quanto aos poderes e competncias do Parlamento. Este
conhecimento busca permitir ao pblico compreender que as solues para
certos problemas so mais eficazes se aplicadas no nvel da integrao e no
na esfera nacional.
A existncia de um Provedor de Justia no Parlamento tambm constitui
elemento promotor da democracia, na medida que permite aos cidados eu-
ropeus encaminhar peties ao Parlamento por intermdio de seu deputado,
da Comisso competente, ou do prprio Provedor de Justia.
E, finalmente, os grupos de interesse j se dirigem diretamente aos mem-
bros do Parlamento Europeu, seja em Estrasburgo e Bruxelas, ou na localidade

29 DYKES, Hugh. Political and Parliamentary Aspects of Choice and Representation. In: ibid,
p. 41.

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pela qual tenham sido eleitos, quando h projetos de legislao europia que
os afete, em discusso no Parlamento.
Contudo, a questo do dficit democrtico, neste contexto, prende-se
ao fato de que muitas das reas de competncia do Parlamento so aquelas
onde atuam grupos de interesse difuso na esfera nacional, como os que se
dedicam proteo ao consumidor, ao meio ambiente, ou educao e que
encontram dificuldades em transpor as fronteiras nacionais para organizar-
se em conjunto com outros grupos afins em distintos pases da Unio. Este
fato pode resultar em injusta tendncia ao favorecimento de grupos mais
poderosos, que desfrutam das condies necessrias sua organizao em
patamar regional.
Sobre a questo do papel dos lobbies, merece ser citado depoimento da
ex-deputada Carole Tongue, eleita para o Parlamento Europeu pelo Partido
Trabalhista ingls, em 1984. Descreve ela as iniciativas que levou a cabo, como
relatora de projetos relacionados indstria automobilstica, no sentido de
promover grandes encontros, congregando industriais, trabalhadores e acad-
micos, altos funcionrios da Comisso e representantes de consumidores, alm
de membros do Parlamento.As grandes companhias, segundo ela, dispunham
dos recursos necessrios para tornar conhecidas as suas demandas desde o
incio do processo legislativo. A sociedade civil europeia, em contraste, apenas
embrionria na dcada de 1980, desenvolveu-se consideravelmente ao longo
dos anos graas ao Parlamento, que abriu as suas portas para os grupos de
interesse, permitindo-lhes expressar as suas opinies e formular propostas
para futuras iniciativas da Unio Europia30.
One of the first questions I asked myself was: who was I supposed to
represent and how could I secure citizens views when faced with legisla-
tion which would affect their lives considerably? Commercial companies
clearly had the resources to make their views known from the beginning
of the legislative process. European civil society, in contrast, was but a
mere embryonic affair in the 1980s. Increasingly the EP s committees
have invited outside public interest groups to attend committee mee-
tings and express their views about specific legislation or indeed make
proposals for future EU action. European civil society has developed
considerably in the last few years. Thanks to enlightened democratically-
minded MEPs, the EP has opened its doors and its debating chambers

30 Ver TONGUE, Carole. EU Lobbying: a View from Both Sides. In: ibid, p. 94.

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Coleo de Teses,
to a Pensioners Parliament and to a Youth Parliament.
May that kind of initiative long continue!31
Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal

6.4 Um balano das conquistas. Desafios e pers- ________________________

pectivas 2010

6.4.1 As conquistas

O Parlamento Europeu parece ter chegado, efetivamente, ao fim de uma


fase de seu longo perodo evolutivo. De 1951, ano da assinatura do Tratado de
Paris, a 1979, ano das primeiras eleies diretas; a 1986, ano da assinatura do
Ato nico Europeu, que instituiu o procedimento de cooperao permitindo
ao Parlamento participar, ainda que de forma no vinculante, do processo
decisrio da integrao; de 1987 a 1996, ano em que o Parlamento adquiriu
efetivos poderes legislativos pelo procedimento de co-deciso, conforme
modificado pelo Tratado de Amsterdam e consolidado e ampliado para novas
reas pelo Tratado de Lisboa, delineiam-se as fases em que se dividiu a lenta
maturao do Parlamento32.
Hoje, os seus poderes legislativos so amplamente reconhecidos pela
literatura especializada, reconhecimento este sacramentado pelo Tratado de
Lisboa ao referir-se co-deciso como o procedimento legislativo ordin-
rio. Suas funes de controle vm sendo exercitadas, como, por exemplo, ao
impor modificaes composio da Comisso Barroso como condio para
outorgar-lhe a aprovao de sua investidura; realizam-se audincias pblicas
com a participao da sociedade civil, permitindo ao Parlamento recolher e
disseminar informaes sobre as matrias sob o seu escrutnio; as eleies
diretas, a despeito do alto nvel de absteno, conferem-lhe a feio de legtimo
rgo de representao dos povos europeus. A deciso do Tribunal de Justia
no caso Isoglucose reconheceu, ademais, o papel legitimador da interveno
do Parlamento no processo decisrio da Unio.
Como assinalou John Fitzmaurice, ao Parlamento no faltam poderes, nesse
momento, cabendo-lhe, portanto, fortalecer aqueles de que dispe, por meio
de sua efetiva utilizao. Cumpre, verdade, conquistar maior espao no que
31 Idem, ibid, p. 94..
32 Para uma periodizao da histria do Parlamento Europeu ver Amie Kreppel. The European Parlia-
ment and Supranational Party System: a study in institutional development. Cambridge: Cambridge
University Press, 2002.

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diz respeito capacidade propositiva. Mas alguns autores chegam a considerar
que o Parlamento Europeu se beneficia de maiores poderes se comparado aos
parlamentos nacionais nos sistemas parlamentaristas de governo. Segundo Hugh
Dikes, In general terms the EP is now partly because of the separation of
powers better placed to scrutinize and control the executive in its broadest
sense than most national parliaments in the member states33.

6.4.2 Os desafios: solucionar o dficit democrtico

Voltamos ao tema central do nosso estudo. O Parlamento Europeu no


parece haver ainda atingido estgio em sua evoluo que lhe confira poderes
suficientes para sanar o dficit democrtico j amplamente identificado
nos processos de integrao. verdade que as eleies diretas revestiram-
no de representatividade, bem como a engenhosa soluo encontrada para
a reorganizao dos deputados em famlias polticas, de modo a garantir a
representao de um amplo espectro ideolgico em seu seio, refletindo os
interesses e convices do conjunto da sociedade europia. Deve-se reco-
nhecer, tambm, a evoluo de suas competncias no marco do processo
decisrio europeu.
Contudo, a atuao normativa do Parlamento Europeu ainda sofre enor-
mes limitaes, no s por estar circunscrita a apenas algumas matrias, como
tambm pela falta de transparncia que caracteriza o seu processo decisrio.
A extrema complexidade de que se revestem os procedimentos de cooperao
e co-deciso, conjugada aos limitados prazos exigidos para as manifestaes
parlamentares, torna ainda mais agudo o problema e dificulta o acesso do
pblico em geral, e dos parlamentos nacionais em particular, s informaes
sobre o processo decisrio comunitrio34.
Cabe lembrar, por outro lado, que os Tratados constitutivos que outorgam
um papel to limitado ao Parlamento Europeu foram aprovados pelos parla-
mentos nacionais de todos os Estados membros e subseqentemente, pelos
parlamentos dos demais pases que viriam a se juntar Comunidade. A cada
alargamento da Comunidade, em 1973, 1981, 1986 e 2004, os parlamentos

33 DYKES, Hugh op. cit.,p. 33.


34 Ver TATHAM, Allan F. The articulation of different parliaments, their Inter-institutional relations in
complex political unions: European Union, United States, Mercosur and the Russian Federation. In:
Upton, A F Parliaments, Estates & Representation, Aldershot, Hampshire: published by Ashgate for
the International Commission for the History of Representative & Parliamentary Institutions, vol. 18,
1998, p. 156.

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Coleo de Teses,
nacionais teriam tido a oportunidade de protestar contra o Dissertaes
seu carter no-democrtico, mas em vez disso, confirmaram
e Monografias
o seu sistema de governana. de Servidores do Senado Federal

O dficit democrtico na Unio Europeia no , portan- ________________________

to, de natureza formal. Para Weiler, a Comunidade, com um 2010


Parlamento cujos poderes ainda no podem ser equiparados
aos de um parlamento nacional, a Comisso designada e um
Conselho no responsvel perante o Parlamento, desfrutaria,
na verdade, de perfeita legitimidade, porquanto os seus Tratados constituti-
vos foram aprovados pelos parlamentos nacionais de cada Estado Parte, de
acordo com os respectivos procedimentos constitucionais35. Voltemo-nos,
ento, para a hiptese de estar presente, o dficit democrtico, nas normas
de direito derivado.
A anlise deve levar em conta o sistema poltico do parlamentarismo
europeu. Os Ministros nacionais, membros do Conselho, so responsveis por
suas decises perante o respectivo parlamento nacional, que nos regimes par-
lamentaristas exerce uma funo de controle incomparavelmente mais vigorosa
do que em regimes presidencialistas. Deste ponto de vista, o sistema decisrio
por consenso no Conselho atendia de forma mais efetiva o controle popular,
o mesmo no se dando no que tange ao voto pela maioria, onde, impedido
de fazer prevalecer a sua vontade pelo uso do poder de veto, o representante
de um Estado Parte ser simplesmente derrotado pela vontade majoritria. A
legitimidade do processo decisrio no seio do Conselho de Ministros devia-se
ao fato de que ao cidado era dado certo grau de certeza quanto ao voto de
seu representante nacional, que dispunha do direito de vetar uma deciso
que se lhe afigurasse contrria ao programa do governo nacional eleito pelo
voto popular. O dficit de democracia agrava-se se, hipoteticamente, a norma
aprovada contra o voto de um ou mais Estados Partes for de aplicao direta
nos ordenamentos jurdicos internos (os chamados regulamentos). Neste
caso, ela escapar inteiramente ao controle dos parlamentos nacionais, e
padecer, sua vez, da falta de legitimidade democrtica.
Deste ponto de vista, precisamente a crescente participao do Parla-
mento Europeu no processo normativo da integrao que poder contribuir
para sanar definitivamente o dficit democrtico.

35 WEILER, Joseph op. cit., p. 80.

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Contudo, o simples fortalecimento dos poderes do Parlamento Europeu
no ser suficiente para san-lo se considerarmos que ele emerge tambm de
outras causas e no apenas da impossibilidade do exerccio do controle demo-
crtico sobre o processo decisrio comunitrio. Ele tem origem, sobretudo,
na prpria redefinio do sistema poltico em um nvel no mais nacional: a
idia de que as fronteiras, onde se formaro as maiorias e minorias e se de-
senrolar o debate poltico, deixam de ser nacionais, no desfruta ainda de
legitimidade na Europa unida.
A questo , portanto, se houve ou se possvel haver a necessria
transferncia de lealdade, por parte do eleitorado, da percepo de uma
identidade nacional, para o nvel regional.
A neutralidade ideolgica, entretanto, encontrou os seus limites pela via
do Ato nico Europeu. Weiler sustenta que a prpria idia do mercado nico,
embora suscitando apoio entre aqueles grupos que tradicionalmente viam com
entusiasmo a unio da Europa, encerra, como o prprio nome deixa entrever,
a noo de mercado, portadora de alta carga ideolgica. Segundo afirma,
It is not simply a technocratic program to remove the remaining obstacles
to the free movement of all factors of production. It is at the same time
a highly politicized choice of ethos, ideology, and political culture: the
culture of `the market`. (...) This need for a successful market not only
accentuates the pressure for uniformity, but also manifests a social (and
hence ideological) choice which prizes market efficiency and Europe-wide
neutrality of competition above other competing values.36

A busca e a necessidade do consenso terminaram, portanto, por impor


construo europeia uma cultura poltica e uma postura ideolgica uniformes.
possvel que o aprofundamento do mercado nico, que envolve medidas de
grande sensibilidade ideolgica, como as reformas da legislao trabalhista e o
avano rumo construo da unio poltica, aliados adeso de novos pases,
portadores de culturas polticas distintas, venha a animar o debate poltico-
partidrio no seio do Parlamento Europeu, atraindo as atenes da media e,
conseqentemente, das populaes ali representadas37.
De qualquer modo, um construto poltico, criado como arcabouo insti-
tucional para um processo de integrao, tender a ser menos democrtico

36 WEILER, ibid, op.cit.


37 No demais lembrar, entretanto, que muitos dos novos pases membros no tm tradio demo-
crtica, o que leva a supor que os sistemas polticos internos tendero a beneficiar-se do exerccio
de participao no Parlamento Europeu.

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Coleo de Teses,
no sentido de que seus cidados tero menos acesso aos seus Dissertaes
representantes e, portanto, menos possibilidade de influenci-
e Monografias
los38. Por outro lado, se como conseqncia da integrao de Servidores do Senado Federal
houver devoluo de poder s regies pelos Estados nacionais, ________________________
a democracia ser fortalecida na medida que os cidados des- 2010
tas regies tenham maior possibilidade de controlar polticas
capazes de produzir impactos em seu dia a dia.
Os processos de integrao fogem, indubitavelmente, ao
controle democrtico na esfera nacional. Este fato no invalida, em absoluto, a
sua legitimidade, desde que, em contrapartida debilitao do controle pelos
parlamentos nacionais, sejam implantadas estruturas democrticas dotadas
de real poder no mbito da integrao39.

6.4.3 As perspectivas luz dos dispositivos do Tratado de Lisboa

Diante da rejeio, pela Frana e pela Holanda, do Tratado que estabele-


cia uma Constituio para a Europa40, assinado em Roma em 29 de outubro
de 2004, os Estados membros chegaram a um acordo relativo convocao
de nova Conferncia Integrovernamental encarregada de redigir um novo
tratado reformador da Unio Europeia. O texto acordado, futuro Tratado
de Lisboa, modificou o Tratado da Unio Europia e o Tratado que Institui a
Comunidade Europia e introduziu conceitos e dispositivos de relevncia para
o presente estudo.
O Ttulo II da Verso Consolidada do Tratado da unio Europeia, por
exemplo, contempla disposies concernentes democracia representativa e
transparncia e define os fundamentos da cidadania europia. Prev, ademais,
o direito de iniciativa popular, conforme consignado no Artigo 11, inciso 4,
que dever ser exercido por meio de uma petio, que recolha no mnimo um
milho de votos de cidados em um nmero significativo de pases da Unio,
convidando a Comisso a, no mbito de suas atribuies, apresentar proposta

38 Uma das mais centrais caractersticas da governana da Comunidade a partir de 1992 identificada
como infranacionalismo: um crescente nmero de normas comunitrias so criadas por tcnicos
governamentais de segundo escalo, e esta modalidade normativa est fora do alcance das Consti-
tuies nacionais e do controle parlamentar. Ver WEILER, Joseph op. cit., p. 98.
39 Ibid, pp. 77 a 86.
40 Ver Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa. in Jornal Oficial da Unio Europia.
16/12/2004. Disponvel em http: //eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ: C: 2004: 310: SOM: PT:
HTML. Acesso em 21, junho, 2010.

A Democracia Desconstruda 203

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adequada em matrias sobre as quais estes cidados considerem necessrio
um ato jurdico da Unio para aplicar os Tratados. O Artigo 11 consagra a
participao de entidades da sociedade civil organizada, ao determinar que
as instituies da Unio do aos cidados e s associaes representativas a
possibilidade de expressarem os seus pontos de vista sobre todos os domnios
de ao da Unio.
No tocante ao papel do Parlamento Europeu, o disposto no Artigo 14,
inciso 1 constitui um avano, ao atribuir-lhe a condio de rgo legislativo
em conjunto com o Conselho, com o qual exercita as funes legislativa e
oramentria, aproximando a estrutura decisria da Unio de um sistema
parlamentar bicameral. Outorga iniciativa propositiva ao Parlamento em casos
especficos e exclui a adoo de decises se o Parlamento e o Conselho no
chegarem a um acordo sobre elas.
No que se refere competncia oramentria do Parlamento, este parti-
cipa, em igualdade de condies com o Conselho, da aprovao da proposta
da totalidade do oramento encaminhada pela Comisso, no mais ficando a
sua atuao restrita s chamadas despesas no obrigatrias.
O art. 5 da Verso Consolidada do Tratado da Unio Europeia consagra
os princpios da atribuio para a delimitao das competncias da Unio e
da subsidiariedade e da proporcionalidade nos domnios que no sejam de
sua competncia exclusiva. Em virtude do princpio da subsidiariedade, os
parlamentos nacionais so chamados a velar pela observncia do princpio da
subsidiariedade de acordo com o Protocolo relativo aplicao dos princpios
da subsidiariedade e da proporcionalidade.
O princpio da democracia representativa, consagrado pelo Artigo 10, men-
ciona no apenas a representao direta dos cidados da Unio no Parlamento
Europeu, como consigna tambm que os Estados membros esto representados no
Conselho Europeu pelo respectivo Chefe de Estado ou de Governo e no Conselho
pelos respectivos governos, eles prprios democraticamente responsveis, quer
perante os respectivos parlamentos nacionais, quer perante os seus cidados.
Atribui importncia aos grupos polticos (partidos polticos ao nvel europeu),
assinalando a sua contribuio para a formao da conscincia poltica europia
e para a expresso da vontade dos cidados da Unio.
No que diz respeito ao tema da reviso dos Tratados, a metodologia inter-
governamental prevista no Artigo 48, com a inovao de que os parlamentos
nacionais dos Estados membros sero notificados sobre quaisquer projetos

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Coleo de Teses,
submetidos ao Conselho pelo Governo de um Estado membro, Dissertaes
pelo Parlamento Europeu ou pela Comisso. Se o Conselho
e Monografias
Europeu, aps consultar o Parlamento Europeu e a Comisso, de Servidores do Senado Federal
adotar por maioria simples deciso favorvel anlise das ________________________
alteraes propostas, ser convocada uma conveno onde, 2010
alm dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados membros,
estaro presentes representantes dos parlamentos nacionais,
e ademais, do Parlamento Europeu e da Comisso.
O Artigo 48, inciso 7, permite ao Conselho Europeu autorizar o Conselho a
tomar decises por maioria qualificada, em um determinado domnio onde o
Tratado previra a deliberao por unanimidade, afastando-se, portanto, da regra
do consenso (direito internacional clssico) em direo metodologia suprana-
cional. O Tratado inova, ao determinar que o Conselho Europeu comunique a
iniciativa, assim aprovada, aos parlamentos nacionais. Em caso de oposio de
um parlamento nacional, notificada no prazo de seis meses aps a comunicao,
a referida deciso no adotada. O envolvimento dos parlamentos nacionais
pareceria engenhoso mecanismo destinado a sanar o dficit democrtico, cuja
presena j identificamos, nas decises tomadas em nvel supranacional 41.
Mas a adoo deste tipo de iniciativa dever ser aprovada, por maioria, pelo
Parlamento Europeu, e adotada, por unanimidade, pelo Conselho Europeu.
Cabe lembrar, tambm, que o Tratado de Lisboa inova e torna mais de-
mocrtico o processo ao dispor, por meio do Protocolo Relativo ao Papel dos
Parlamentos Nacionais na Unio Europeia, que os projetos de atos legislativos
dirigidos ao Parlamento Europeu so enviados aos parlamentos nacionais.
Para evitar qualquer tipo de desencontro entre o rgo parlamentar
regional e os nacionais, caberia aos parlamentos introduzir emenda, em seus
respectivos Regimentos, para inserir dispositivo que estabelecesse algum tipo
de articulao permanente entre os mesmos, cobrindo assim a distncia exis-
tente entre eles e promovendo o aperfeioamento da prtica da democracia
representativa em seus diversos nveis42.

41 Os novos poderes outorgados pelo Tratado de Lisboa aos parlamentos nacionais j estavam contempla-
dos no Tratado da Constituio e podem, segundo pensam alguns autores, ser utilizados para turbar
o processo decisrio da Unio. Ver VENTURA, Deisy. Crtica ao Projeto de Constituio Europia
Constituio Parcial: a Conveno como Modesto Laboratrio do Constitucionalismo Supranacional.
In: Revista de Integrao Latino-Americana, ano 1, n 01, 2004, p. 194.
42 Os novos poderes outorgados pelo Tratado de Lisboa aos parlamentos nacionais.vm reforar a tese
da governana em mltiplos nveis na Unio Europia.

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2010

TERCEIRA PARTE

PARLAMENTOS DE INTEGRAO LATINO-AMERICANOS

... no hay patria en que pueda tener el hombre ms


orgullo que en nuestras dolorosas repblicas ameri-
canas.

Jos Mart Nuestra Amrica. La Revista Ilustrada


de Nueva York, 10 de janeiro de 1891.

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2010

7 PARLAMENTO ANDINO

7.1 Uma comunidade latino-americana de naes: antiga aspira-


o

A aspirao de uma unio latino-americana de naes nasce inicialmente


da luta, empreendida pelos pases hispano-americanos, por sua independncia
do colonialismo espanhol.
Ainda no sculo XVIII, o venezuelano Francisco de Miranda sonhara com
uma Amrica hispnica independente e unida, que teria o nome de Colmbia.
Tambm Jos de San Martn manifestou-se partidrio da integrao, tendo
seu principal conselheiro, Bernardo Monteagudo, publicado em Lima um
programa com vistas conformao de uma federao geral na regio, sob
o ttulo de Ensayo sobre la necesidad de una federacin general entre los
Estados hispanoamericanos y plan de su organizacin1. A lgica por detrs
da criao de uma federao dos Estados hispanoamericanos est ligada ao
perigo, percebido por estes lderes, de uma interveno da Santa Aliana
nas ex-colnias espanholas na Amrica. O Imprio do Brasil estava ento ex-
cludo do movimento, porquanto a monarquia inspirava suspeitas de que o
Brasil preferisse manter-se afastado do sistema interamericano e estreitar suas
relaes com as monarquias europias, e que poderia mesmo chegar a ser o
quartel-general da interveno das foras militares da Santa Aliana2.

1 Ver VILABOY, Sergio Guerra. Orgenes de la integracin latino-americana. In: De la integracin al


sometimiento. Resmenes de las ponencias presentadas en el Seminrio Internacional Alca: races
histricas, impactos regionales y perspectivas. Quito: Ediciones la Tierra, 2004. Ver tambm EKMEKD-
JIAN, Miguel Angel. Introduccin al Derecho Comunitrio Latinoamericano. Buenos Aires: Ediciones
Depalma, 1994, p. 103.
2 Ver ibid, p. 103.

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Miguel Angel Ekmekdjian cita alguns pargrafos, extrados dos escritos
de Bernardo Monteagudo, que deixam claro que as intenes dos lderes
americanos eram mais amplas e que a federao visava muito mais do que
uma simples aliana defensiva:
Los progresos del comercio y de la navegacin, el aumento del cultivo en las
fronteras, y el resto de leyes y de formas gticas que nos quedan, exigirn
repetidos tratados; y de stos nacern dudas que servirn para evadirlos,
si al menos la confianza en la imparcialidad de aquella asamblea, no fuese
la garantia general de todas las convenciones diplomticas a que diese
lugar el desenlace progresivo de nuestras necesidades. Independencia,
paz y garantias: estos son los grandes resultados que debemos esperar de
la asamblea continental, segn se ha manifestado rpidamente em este
ensayo. (...) Su idea madre es la misma que ahora nos ocupa: formar um
foco de luz que ilumine a la Amrica: crear um poder que una las fuerzas de
catorce millones de indivduos: estrechar las relaciones de los americanos,
unindolos por el gran lazo de um congreso comn, para que aprendan a
identificar sus intereses y formar a la letra una sola famlia3.

Mas foi Simon Bolvar, o Libertador, quem logrou levar adiante as ideias
integracionistas, que inicialmente se traduziram na fundao da Repblica da
Gran Colmbia, que unia a Venezuela e Nova Granada, qual aderiram mais
tarde Santo Domingo, Panam e Quito (hoje Equador). Em dezembro de 1824,
Bolvar reiterava aos governos da Colmbia, Mxico, Amrica Central, Rio da
Prata e Chile, convite para que as novas repblicas se integrassem em uma
grande confederao poltica e enviassem delegados plenipotencirios para a
celebrao do Congresso Constituinte de uma nova entidade supranacional.
Ofereceu para sede do Congresso o istmo do Panam.
Assim, o Congresso do Panam, realizado em 1826, por iniciativa de
Simon Bolvar, ao qual assistiram representantes de pases que atualmente
compreendem doze repblicas latino-americanas, foi o grande marco histrico
na busca da unidade das antigas colnias espanholas. No se tratava de um
Congresso para arbitrar as relaes entre vencedores e vencidos, to comuns
quela poca. O que se destaca, no que tange sua realizao, o seu carter
eminentemente poltico e a inteno bolivariana de organizar a paz4.

3.Apud ibid, p. 104, o autor cita o Ensayo sobre la necesidad de uma federacin regional entre los Estados
hispano-americanos, y plan de su organizacin, obra pstuma do H. Coronel D. Bernardo Monteagudo.
Impresso em Lima em 1825 e reimpresso em Santiago do Chile no mesmo ano.
4.Ver ALEIXO, Jos Carlos Brandi. Brasil y el Congreso Anfictinico de Panam. So Paulo: Parlamento
Latinoamericano, Cuadernos del Parlatino n 15, 2004. O autor ressalta que tambm o Brasil foi
convidado para o Congresso do Panam.

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Coleo de Teses,
O resultante Tratado de Unin, Liga y Confederacin Dissertaes
Perpetua entre las Repblicas de Colombia, Centro Amrica,
e Monografias
Per y Mjico, firmado em 15 de julho de 1826, tinha por de Servidores do Senado Federal
objetivos a manuteno da paz, a segurana coletiva, a de- ________________________
fesa recproca e ajuda mtua contra o agressor, garantia da 2010
independncia poltica e da integridade territorial dos Estados
membros, soluo pacfica das controvrsias internacionais,
codificao do Direito Internacional e emprego da fora justa
para assegurar o primado do direito5. Entretanto, as ambies caudilhistas,
unidas ao regionalismo e a um patriotismo estrecho y aldeano, segundo
alguns autores, muitas vezes estimulados pelos Estados Unidos da Amrica,
frustraram o grande projeto bolivariano6.
Com efeito, o tratado s foi ratificado pela Colmbia e, segundo alguns
autores, como Miguel Angel Ekmekdjian, pela Guatemala. Durante dois anos
ainda o Congresso esperou, em vo, a sua ratificao pelos restantes Estados
americanos, dissolvendo-se ao cabo deste tempo. No vingara, assim, a pri-
meira tentativa de se constituir uma federao americana de naes.
Segundo descreve Miguel Angel Ekmekdjian, passado o primeiro momento
das guerras de independncia, a nao latino-americana fragmentou-se em
numerosos Estados, algunos dibujados caprichosamente por las clases con-
servadoras, e incluso por la diplomacia inglesa con la complicidad miope de las
clases dirigentes criollas7. Em breve, os cimes, as ambies expansionistas,
e os interesses econmicos haviam provocado guerras fratricidas, como a da
Trplice Aliana, entre Argentina, Brasil e Uruguai contra o Paraguai; a guerra
do Pacfico do Chile contra a Bolvia e o Peru; a guerra do Chaco, entre a Bol-
via e o Paraguai, e outras, que levariam balcanizao da Amrica hispnica.
Prisioneiros de seu inarredvel apego soberania, isolados e suspeitando uns
dos outros, no foram os latino-americanos capazes de concretizar o ideal
daqueles lderes, que sonharam demasiadamente frente de seu tempo.
Por outro lado, importante notar que no sofreram o mesmo destino
as terras portuguesas. O Imprio do Brasil manteve a sua unidade da mesma
maneira que as treze colnias inglesas da Amrica do Norte. Essas, alm de

5 Ibid, p. 12.
6 Ver SNCHEZ, Jorge Nez. Algunas reflexiones sobre los primeros proyectos de integracin latino-
americana. In: De la integracin al sometimiento ... op. cit. p. 23.
7 EKMEKDJIAN, Miguel Angel op. cit., p. 113.

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assumirem o formato de uma federao, ainda lograram estender o seu ter-
ritrio at o Oceano Pacfico.
Em finais do sculo XIX, o cubano Jos Mart retomaria e enriquece-
ria o ideal de Bolvar, que se cingia Amrica hispnica, para estender a
idia de unio a todos os pases egressos do domnio colonial ao sul do
Rio Bravo:
Pero qu haremos, indiferentes, hostiles, desunidos? Qu haremos para
dar todos ms color a las dormidas alas del insecto? Por primera vez pa-
rece buena una cadena para atar, dentro de un cerco mismo, a todos los
pueblos de mi Amrica. (...) Puesto que la desunin fue nuestra muerte,
qu vulgar entendimiento, ni corazn mezquino, h menester que se le
diga que de la unin depende nuestra vida?8

7.1.1 A integrao e a centralidade das relaes com os Estados


Unidos da Amrica

A inquestionvel importncia dos Estados Unidos na insero internacio-


nal dos pases da Amrica Latina constitui fator vital na formulao da poltica
externa dos Estados da regio. Da surge a necessidade de se levar em conta
esta varivel, inclusive na anlise da evoluo dos projetos de integrao latino-
americana. Como escreve Heraldo Muoz, El consenso sobre la importancia
de los Estados Unidos como condicionante de nuestra realidade es uno de los
ms amplios que existen, independientemente del tipo de acadmico que se
trate9.
Em contraste com a posio favorvel que assumiu, na dcada de
1950, no tocante integrao da Europa, objeto de seu decidido apoio
em resposta poltica expansionista de Stalin na Europa, os Estados Uni-
dos da Amrica nunca viram com grande entusiasmo a unio dos pases
latino-americanos.
A exceo foi o Tratado do ABC, firmado em 1915 entre Argentina, Brasil
e Chile, e apoiado pelos Estados Unidos como complemento de sua poltica
pan-americana, que visava a neutralizar a influncia inglesa no Cone Sul. A
iniciativa no teve, no entanto, suficiente apoio da Argentina, que (...) bus-
cava desligar-se desses compromissos, esgrimindo princpios continentais

8 MART, Jos. Obras Completas. T. II, La Habana, Editorial Lex, 1946, p. 206, apud EKMEKDJIAN, ibid.
9 MUOZ, Heraldo. Relaciones Internacionales de Amrica Latina. In: Temas de Poltica Exterior Lati-
noamericana: El Caso Uruguayo. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., 1986, p. 48.

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Coleo de Teses,
igualitrios, para evitar uma hegemonia regional subsidiria Dissertaes
da norte-americana10.
e Monografias
Com efeito, os Estados Unidos pretendiam manter uma de Servidores do Senado Federal

relao privilegiada com a regio, onde esperavam abrir novos ________________________

mercados para suas manufaturas e capitais. Em 1823, adver- 2010


tiam os europeus contra qualquer interveno nas Amricas,
que seria considerada por Washington como uma ameaa
paz e felicidade dos prprios Estados Unidos.
Surgia a doutrina Monroe, fruto do desejo norte-americano de manter
maior presena na regio contra eventuais intenes das potncias europias
de nela ocupar posies. Declarando sua oposio ao avano de qualquer
potncia no-americana no continente e definindo que a Amrica para os
americanos, os Estados Unidos manifestavam-se contrrios a qualquer nova
tentativa de colonizao na regio. Posteriormente, a doutrina Monroe teria
como consequncia a chamada doutrina de interveno preventiva, conhe-
cida como o corolrio Roosevelt da doutrina Monroe. Por ela, os Estados
Unidos sustentavam que caso a pouca vontade de ordenar as suas finanas
fizesse de um pas latino-americano um devedor crnico, ainda que o credor
fosse um pas europeu, correspondia aos Estados Unidos, e somente a eles,
persuadir, mediante o uso da fora, o pas devedor a adotar as reformas inter-
nas necessrias. Assim, os Estados Unidos acreditavam ter o direito de impor,
unilateralmente, as bases da ordem internacional americana11.
Em 1881, o Secretrio de Estado norte-americano, James G. Blaine, lanava
a ideia do pan-americanismo, voltado para a promoo de investimentos e para
a celebrao de acordos comerciais norte-americanos com a Amrica Latina, e
visto, por muitos, como um projeto expansionista norte-americano, que visava
no mais do que a colocao de seus produtos no mercado latino-americano.
Na Primeira Conferncia Pan-Americana, realizada em Washington, em 1889,
Blaine encaminhou propostas no sentido de criar uma unio aduaneira no con-

10 Ver RAPOPORT, Mario e MADRID, Eduardo. Os pases do Cone Sul e as grandes potncias. In: CERVO,
Amado Luiz e RAPOPORT, Mario (orgs). Histria do Cone Sul. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1998, p. 250.
11 Para um excelente estudo acerca sobre as relaes Estados Unidos Amrica Latina, ver DONGHI,
Tlio Halperin. Historia Conteporanea de Amrica Latina. Madri: Alianza Editorial, 1986, sobretudo
o Captulo 1 da Quinta Parte Estados Unidos, nuevos seores, pp. 313 a 326. Ver tambm MAIRA,
Luis La evolucin de la poltica norteamericana hacia Amrica Latina e do mesmo autor La forma-
cin de la poltica exterior de Estados Unidos frente a Amrica Latina In: Temas de Poltica Exterior
Latinoamericana ..., op. cit., pp. 81 a 102; e pp. 103 a 127.

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tinente americano e, ainda, de instituir arbitragem obrigatria para a soluo
de divergncias entre os pases do hemisfrio. Roque Senz Pea, membro
da delegao argentina, ops frmula defendida pelos Estados Unidos, a
Amrica para os americanos, o princpio a Amrica para a humanidade.
Na realidade, a economia argentina passava, poca, por notvel expanso,
graas ao estreitamento de seus vnculos comerciais e econmicos com a
Gr-Bretanha, no lhe interessando alinhar-se ao pan-americanismo norte-
americano12. A unio aduaneira no foi aprovada e o tratado de arbitragem
foi aceito por apenas onze dos dezoito pases presentes, sem que qualquer
deles o ratificasse.
Com este encontro, os Estados Unidos pretendiam substituir a Europa
na liderana econmica e poltica da Amrica Latina13. Mas as suas iniciativas
neste sentido revelaram-se infrutferas, posto que a poltica intervencionista
de Washington na Amrica Central e no Caribe acabaria por impedir o avano
dos mecanismos de cooperao que se pretendia estabelecer por meio do
sistema interamericano. Sob a concepo do corolrio Roosevelt doutrina
Monroe, multiplicaram-se, efetivamente, as intervenes dos Estados Unidos
na Amrica Central e no Caribe, provocando a secesso panamenha da Co-
lmbia, com o propsito de construir um canal inter-ocenico.
Na regio do Prata, por outro lado, preponderava a presena britnica e
a regio especializou-se na exportao de produtos agropecurios de clima
temperado, como cereais, couros e ls. O Reino Unido mantinha, tambm no
Brasil, uma importante presena comercial.
Em 1938, na VIII Conferncia Pan-Americana de Lima, j s vsperas da
Segunda Guerra Mundial, o Secretrio de Estado norte-americano, Cordell Hull,
apresentou proposta de adoo de mecanismos de defesa hemisfrica, contra
uma possvel agresso das potncias do Eixo. Mais uma vez, a Argentina se ops,
tornando mais tensas suas relaes com o governo dos Estados Unidos.
Em novembro de 1941, Argentina e Brasil assinavam o Tratado Argentino-
Brasileiro sobre Livre Comrcio Progressivo, visando a estabelecer um regime
de livre intercmbio comercial que permitisse chegar a uma unio aduanei-
ra aberta adeso dos pases limtrofes. A Argentina voltou a impulsionar
a integrao em 1953, mediante a assinatura de um tratado com o Chile.

12 Ibid, p. 318.
13 Ver DORATIOTO, Francisco Fernando Monteoliva. Formao dos Estados nacionais e expanso do
capitalismo no sculo XIX. In: CERVO, Amado Luiz e RAPOPORT, Mario (orgs), op. cit., p. 231.

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Coleo de Teses,
Convidado a aderir, o Brasil, ento sob o governo de Getlio Dissertaes
Vargas, declinou, preferindo privilegiar as suas relaes com
e Monografias
os Estados Unidos, de quem buscava obter apoio econmico de Servidores do Senado Federal
para o desenvolvimento do pas14. ________________________

Apesar da viso integradora de Bolvar e do crescente 2010


temor frente hegemonia americana e muito embora os pases
latino-americanos tivessem chegado a retomar certas teses
bolivarianas baseadas na cooperao e na solidariedade, a
resistncia em diminuir as margens de soberania em funo de compromis-
sos internacionais, os conflitos interamericanos que se multiplicavam e o alto
contedo retrico das declaraes polticas, faziam com que se esvaziassem
as iniciativas de integrao. Eram os interesses nacionais que prevaleciam,
assim como a percepo de possibilidades diferenciadas para cada nao,
unilateralmente, no cenrio internacional; tais posies seriam adequada-
mente alimentadas e manipuladas a partir do norte, com o apoio das elites
conservadoras associadas nos pases latino-americanos, o que aprofundava
as divises e favorecia o predomnio das teses norte-americanas.
De sorte que os pases da Amrica Latina, desde a independncia, ou
caram rapidamente na rea de influncia norte-americana, como o caso
das naes da Amrica Central, ou obedeceram a um movimento pendular,
ora privilegiando as relaes com os Estados Unidos, ora procurando lanar
iniciativas no sentido da integrao regional, que rapidamente esbarravam
em seus prprios limites. Este estado de coisas certamente em nada ajudou
para a concretizao do chamado sonho bolivariano, que acabou por ficar,
durante muitos anos, relegado a um segundo plano na regio.
Outro fator a dificultar o processo de integrao na Amrica Latina provm
da prpria dinmica presente nos processos de independncia das colnias, que
geraria apego desmesurado ao princpio da soberania, caracterstica da cultura
poltica de toda a regio. Mais tarde, este princpio seria freqentemente invo-
cado e reforado subliminarmente ao longo de toda a Guerra Fria, para fazer
frente, seja ameaa sovitica, seja ao imperialismo norte-americano.
O lanamento, pelo Presidente Bill Clinton, da Iniciativa para as Am-
ricas, mediante a qual seria criada a rea de Livre Comrcio das Amricas
que se estenderia do Alasca Terra do Fogo, no deve constituir surpresa
para os conhecedores da histria da regio. poca, dezembro de 1994,

14 Ver RAPOPORT, Mario e MADRID, Eduardo, op. cit., p. 273.

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momento do lanamento da iniciativa, o Mercosul acabava de ingressar na
fase da unio aduaneira, e apresentava um dinmico comrcio intra-bloco
da ordem de US$ 20 bilhes, enquanto que a Comunidade Andina, depois
de um longo perodo de imobilidade, retomava o seu crescimento15. Ante o
estancamento das negociaes hemisfricas, pela recusa do Mercosul em
negociar os chamados novos temas, como servios, propriedade intelec-
tual, compras governamentais e investimentos, os Estados Unidos passaram
rapidamente a negociar tratados de livre comrcio (TLCs) em nvel bilateral,
o que, fatalmente, isolaria o Mercosul e fragmentaria a Comunidade Andina.
Paralelamente, o Plano Colmbia, implementado pelos Estados Unidos para
combater atividades terroristas e o narcotrfico na regio, faz recordar as
intervenes unilaterais norte-americanas que por inmeras vezes marcaram
a histria da Amrica Latina.
Entretanto, a presena de um poder hegemnico no continente ame-
ricano, como os Estados Unidos da Amrica, no constitui a nica barreira
integrao dos pases da regio. Afirmar serem os Estados Unidos os cul-
pados pelos continuados percalos de que padecem as iniciativas de unio
da Amrica Latina seria uma afirmao simplista e at primria. tambm
certo, por outro lado, que a presena norte-americana no continente causa
impacto profundo e desempenha papel definidor das opes estratgicas
dos vizinhos.
Outros fatores intervm, de forma importante, nas iniciativas integracio-
nistas16, e merecem ser mencionados. Entre eles, as crises polticas e econmi-
cas, que geram instabilidade interna nos pases da regio; a falta de confiana
recproca; as disputas fronteirias, a heterogeneidade entre os pases em seus
aspectos socioeconmicos, geopolticos e socioculturais, as assimetrias em
termos de desenvolvimento industrial e tecnolgico e o exagerado apego ao
princpio da soberania, uma soberania mais proclamada do que efetivamente
exercida.

15 Ver CEVALLOS, Marco Romero. Desafios del ALCA y los TLC para la integracin andina. In: De la
integracin al sometimiento, op. cit., pp. 123 132.
16 Sobre os vrios aspectos a dificultar que se instale um processo de integrao na Amrica do Sul,
semelhante ao europeu, ver VACCHINO, Juan Mario. La dimensin parlamentaria de los procesos
de integracin regional. Buenos Aires: Banco Interamericano de Desarrollo e Instituto para la Inte-
gracin de Amrica Latina, Ediciones Depalma, 1990, pp. 18 e 19. Sobre a importncia da questo
poltico-ideolgica como empecilho integrao, afirma o autor que (...) no solo los pases eran
democrticos y dictatoriales sucesivamente, sino que en la regin haba, simultneamente, pases
democrticos y dictatoriales.

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Coleo de Teses,
7.1.2 A integrao econmica como ferramenta Dissertaes
para o desenvolvimento
e Monografias
Em 1949 a CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica de Servidores do Senado Federal

________________________
Latina) publica o seu Estudio econmico de Amrica Latina,
seguido, dez anos depois, por outro estudo, El Mercado Comn 2010
Latinoamericano, que vincula o desenvolvimento da regio
constituio de um mercado comum latino-americano17.
A ideia era impulsionar o desenvolvimento econmico e a industriali-
zao a partir da superao dos limites dos estreitos mercados nacionais,
ampliando-os por meio de instrumentos de liberalizao do fluxo de produtos.
A integrao serviria, ademais, para diminuir a dependncia da regio em
relao s flutuaes das economias dos pases industrializados. Estas ideias
tinham por base o pensamento de Ral Prebisch, que destacou, nos ltimos
anos da dcada de 1940 e ao incio da de 1950, a deteriorao dos termos de
troca dos produtos primrios que predominavam na pauta exportadora dos
pases latino-americanos, o que resultava na conseqente marginalizao da
Amrica Latina dos fluxos de comrcio internacional. Da decorria a neces-
sidade de se dar incio a um vigoroso processo de industrializao da regio
e de se estabelecer zonas de livre comrcio que configurariam um mercado
regional ampliado.
Deste modo, ressurgia a meta da integrao latino-americana, porm
baseada em objetivos fundamentalmente econmicos, dispensando a di-
menso poltica que estivera contemplada nos ideais de Bolvar e que se fazia
fortemente presente no processo de integrao da Europa18.
Em 1960, assinado o Tratado de Montevidu, que cria a ALALC, Associao
Latino-Americana de Livre Comrcio, com a participao de Argentina, Brasil,
Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai; posteriormente aderiram Colmbia
e Equador, e muito mais tarde, Bolvia e Venezuela. Entretanto, o cronograma
de desgravao tarifria, composto por listas de produtos apresentadas pelos

17 Ver ALCALDE, Nicolas de Prado. Un Intento de Integracin Latinoamericana ALALC-ALADI Mito y


Realidad. In: Instituto para la Integracin de Amrica Latina/Banco Interamericano de Desarrollo
Premio INTAL 1985 Buenos Aires: 1986, p. 380.
18 Para um estudo comparativo entre os processos de integrao na Europa e na Amrica Latina, ver
BIEBER, Len E. Europa e Amrica Latina: anlise comparativa dos processos histricos de integrao.
In: Revista Brasileira de Poltica Internacional Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais,
Ano 36, n 1, 1993 pp. 87 a 98.

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pases no foi obedecido e no muito tempo depois os prprios pases signa-
trios j reconheciam o fracasso da iniciativa.
Ainda que as listas nacionais de desgravao tarifria houvessem dinami-
zado o mercado intrarregional inicialmente, a ALALC fracassaria no momento
em que os Estados Partes tentaram acordar uma lista comum de rebaixa das
tarifas. Segundo alguns autores, faltou vontade poltica por parte dos governos
dos pases membros para dar continuidade iniciativa. Com efeito, a partir
de 1964, ano do estancamento da integrao, h mudanas no Brasil e na
Argentina, no apenas de conduo poltica, como tambm de orientao
poltica e econmica, que implicariam na opo por um outro modelo de
desenvolvimento19.
Sentindo-se prejudicados pela assimetria existente em relao aos trs
grandes: Argentina, Brasil e Mxico, os pases andinos, de menor desenvolvi-
mento econmico relativo ou de mercado insuficiente, resolveram associar-se
a partir de 1969, para fomentar o desenvolvimento de suas economias e para
melhorar sua capacidade negociadora dentro da ALALC. Em 1980, a ALALC
deu lugar ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao), por meio da
assinatura do segundo Tratado de Montevidu, caracterizado pela flexibili-
dade e pelos tratamentos diferenciais em funo das assimetrias existentes
entre os pases do continente; um mecanismo novo, adotado pelo Tratado,
permite aos Estados membros celebrar acordos de alcance parcial, sem que
estes sejam automaticamente estendidos s demais partes contratantes, como
determinava o Tratado de 1960.
Assim, abandonado o multilateralismo da ALALC, surge um novo modelo
de integrao, que se traduz em acordos de alcance parcial, previstos pelo
Artigo 7 do Tratado de Montevidu de 1980. Este mecanismo, criado em um
momento histrico em que os processos de integrao econmica e de forma-
o de blocos regionais tornam-se objeto da ateno de polticos e acadmicos
em todo o mundo, permite a criao de agrupamentos sub-regionais.
A ALADI, efetivamente, tem seu ponto forte precisamente no patrocnio
da conformao de blocos sub-regionais, como o Mercosul (Mercado Comum
do Sul), conformado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, o Grupo dos Trs
(G-3), que reunia a Colmbia, o Mxico e a Venezuela20 e na nova dinmica

19 Ibid, p. 396.
20 Acordo de Complementao Econmica n 33. A Venezuela denunciou o Acordo em 22 de maio de
2006.

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Coleo de Teses,
com que brinda o Pacto Andino. No obstante, a ALADI continua Dissertaes
a ter papel importante como marco institucional e jurdico dos
e Monografias
processos de integrao e dos numerosos acordos bilaterais de Servidores do Senado Federal
subscritos entre os pases membros. O Mercosul vem a se ________________________
somar ao Pacto Andino, criado ainda na vigncia da ALALC. 2010
interessante observar que, a partir destes diferentes plos
de integrao, desenha-se uma nova face para a Amrica do
Sul, definida pela celebrao do Acordo Comunidade Andina
Mercosul, em 18 de outubro de 2004.
Tambm sob os auspcios da CEPAL nascera, em 1952, um programa de
integrao gradual e progressiva das economias centro-americanas, baseado na
cooperao e na reciprocidade. No ano anterior, por ocasio do Quarto Perodo
de Sesses da Comisso Econmica para a Amrica Latina, as delegaes de
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua haviam expressado
seu interesse em desenvolver a produo agrcola e industrial e a infraestrutura
de transportes dos respectivos pases, de forma a promover a integrao de
suas economias e a formao de mercados mais amplos, a coordenao de
polticas de fomento e a criao de empresas, ficando a cargo da Secretaria
da CEPAL a realizao dos estudos necessrios. Em 1958 foi firmado o Tratado
Multilateral de Livre Comrcio e Integrao Econmica e em 1960, o Tratado
Geral de Integrao Econmica Centro-Americana, cujo objetivo era constituir
uma unio aduaneira e um mercado comum21.
Esta iniciativa foi tomada no marco da Organizao de Estados Centro-
Americanos (ODECA), organismo criado pela Carta de San Salvador, subscrita
em 1951 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua, cujos
objetivos eram eminentemente de consulta e concertao poltica, fazendo,
entretanto, meno meta do desenvolvimento econmico, social e cultural.
A Carta da Organizao dos Estados Centro-Americanos seria reformada em
1962, na cidade do Panam, agora com a participao deste pas.
Em 1991, acompanhando a tendncia mundial em favor da formao de
blocos econmicos, os pases membros reformam a antiga Carta da ODECA,
mediante a assinatura do Protocolo de Tegucigalpa, para o estabelecimento
e consolidao do Sistema de Integrao Centro-Americano22.

21 Ver HERRARTE, Alberto. La Integracin Economica Centroamericana y el Tratado Marco. Problemas Ju-
rdicos e Institucionales. In: Instituto para la Integracin Latinoamericana, op.cit., pp. 267 e segs.
22 O Protocolo de Tegucigalpa est disponvel em < http: //www.sica.int/>. Acesso em: 22, junho,
2010.

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Em 8 de dezembro de 2004, em reunio histrica, realizada em Cusco,
foi firmada a Declarao de Cusco sobre a Comunidade Latino-Americana
de Naes, que daria origem Unio de Naes Sulamericanas UNASUL,
cujo tratado constitutivo foi firmado em Braslia, em 23 de maio de 2008. Por
ele, os governos da regio manifestam a sua determinao de desenvolver
um espao sul-americano integrado nos mbitos poltico, social, econmico e
cultural. Prioriza o dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a
infra-estrutura e o meio ambiente. Busca criar a paz e a segurana, eliminar a
desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e a participao cidad,
fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento
da soberania dos Estados.23. O Tratado determina, ademais, que a integrao
ser alcanada por meio de um processo que inclua todas as conquistas obtidas
pelo Mercosul e pela Comunidade Andina e levando em conta a experincia do
Chile, da Guiana e do Suriname. Inclui entre seus rgos o Conselho Energtico
Sul-Americano ( Artigo 5) e prev a constituio de um parlamento (Artigo
17).24. Contempla a integrao fsica e de comunicaes na Amrica do Sul,.a
consolidao de uma identidade sul-amnericana e o reconhecimento de uma
cidadania sul-americana. Outro eixo da integrao seria a cooperao na rea
da transferncia e produo tecnolgica e a integrao industrial e produtiva,
com especial ateno s pequenas e mdias empresas, cooperativas, redes e
outras formas de organizao produtiva. O Tratado inovador ao contemplar
a participao cidad no processo de integrao, por meio de mecanismos de
interao e dilogo entre a UNASUL e os diversos atores sociais na formulao
de polticas de integrao sul-americana;
O Tratado contempla a cooperao econmica e comercial entre os pa-
ses para avanar e consolidar um processo inovador, dinmico, transparente,
eqitativo e equilibrado que promova o crescimento e o desenvolvimento
econmico, superando as assimetrias mediante a complementao das eco-
nomias dos pases, assim como a promoo do bem-estar de todos os setores
da populao e a reduo da pobreza; estabelece a cooperao tambm para
a luta contra o terrorismo, a corrupo e as drogas, bem como para a proteo
da bio-diversidade, dos recursos hdricos e dos ecossistemas. O Tratado da
atribui personalidade jurdica internacional UNASUL. A despeito da antiga

23 MRE. Tratado Constitutivo da UNASUL.. Disponvel em: <http: //www.itamaraty.gov.br/ >. Acesso
em 22, junho, 2010.
24 Um Artigo Transitrio prev Comisso Especial, integrada por representantes dos parlamentos
nacionais, sub-regionais e regionais, para redigir Protocolo Adicional que estabelea a composio,
funes e atribuies do Parlamento.

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Coleo de Teses,
aspirao, calcada no sonho bolivariano, de uma Amrica do Dissertaes
Sul unificada, ainda persistem, entre os pases da regio, as
e Monografias
antigas rivalidades e vises localistas que tradicionalmente de Servidores do Senado Federal
se interpuseram entre o objetivo da integrao e sua concre- ________________________
tizao. 2010
Como se v, tanto as aspiraes integracionistas latino-
americanas como o sonho de unio da Europa brotam, por um
lado, das razes humanistas do pensamento poltico bolivariano,
e por outro, do movimento federalista europeu.
Entretanto, enquanto as duas guerras mundiais que assolaram a Europa
na primeira metade do sculo XX, com todas as suas trgicas consequncias,
parecem ter contribudo decisivamente para o ressurgimento de um federa-
lismo revigorado cujos princpios e paradigmas vm, at hoje, influenciando
o processo de integrao da Europa, na Amrica Latina as aspiraes integra-
cionistas padecem de excesso de retrica e de escassez do pragmatismo com
que agiram os pais fundadores da Unio Europia.
Com efeito, a metodologia Monnet, ao circunscrever inicialmente a
integrao aos setores das riquezas do Ruhr, ainda objeto de controvrsia en-
tre Frana e Alemanha, tornou menos dolorosa e mais palatvel a cesso de
soberania pelos pases a um rgo supranacional. Isso sem se considerar que
a Alemanha, como pas derrotado em duas guerras sucessivas, j sofria impor-
tantes limitaes sua margem de manobra, para no dizer sua soberania,
tendo em vista os prprios termos a ela impostos pelos Tratados de Paz.
Ao visualizar o arcabouo institucional da Comunidade do Carvo e do
Ao, Monnet vislumbrou um sistema decisrio que reproduzia os traos bsi-
cos de um regime parlamentarista de governo, onde o rgo supranacional,
a Alta Autoridade, era submetido ao controle democrtico pela via de uma
assemblia de parlamentares com poder de censura e de um tribunal, com
competncia para julgar os recursos interpostos pelo Conselho, pela Alta
Autoridade e por empresas, contra decises adotadas pelas autoridades da
integrao em violao aos tratados e s normas deles derivadas, ou contra
o seu descumprimento.
Toda esta estrutura institucional visava, no entanto, a cumprir uma funo
especfica, qual seja, a administrao conjunta do carvo e do ao, sem a qual
a Europa corria srio risco de lanar-se a novo conflito blico. Na Europa havia
um grande desejo, entre as populaes, de no experimentar novamente os

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sofrimentos propiciados pela experincia da guerra, o que certamente serviu
de elemento de coeso e de poderoso motor para a integrao.
O mesmo no se passou na Amrica Latina, onde as referncias viso
bolivariana do sculo XIX nunca desempenharam papel to importante no plano
da integrao, limitando-se s esferas da retrica e dos belos discursos.

7.2 A Comunidade Andina

Para que se possa situar o Parlamento Andino no mbito do contexto


institucional da integrao, caberia estudarmos a gnese, os objetivos e as
instituies presentes no processo.
A atual Comunidade Andina nasceu com o nome de Pacto Andino, rece-
bendo depois a designao Grupo Andino, mais tarde Comunidade Andina de
Naes e finalmente, Comunidade Andina.
A integrao da sub-regio andina25 resultou, em grande parte, das frus-
traes e percalos vividos pelos pases andinos ao longo da experincia da
ALALC. Na percepo destes pases, o insucesso da ALALC em promover o
desenvolvimento da sub-regio que fora o objetivo de sua criao devia-se
s disparidades existentes nos nveis de desenvolvimento e industrializao
dos pases membros e ao conseqente desequilbrio no tocante distribuio
dos custos e benefcios da integrao entre os pases. Nesta percepo, a rea
de livre comrcio que a ALALC visava a criar favoreceria apenas os pases de
maior economia da regio, isto , Argentina, Brasil e Mxico, enquanto que
aqueles pases de desenvolvimento econmico mdio ou baixo se tornariam
periferia dos plos industriais j existentes. As grandes empresas dominariam
as pequenas e finalmente, os grandes pases controlariam os menores em
funo de seus prprios interesses.
interessante ressaltar que, dada a experincia pouco exitosa da ALAC,
ainda hoje permanece este tipo de percepo entre os pases andinos. A
assinatura da Declarao de Cusco, a que j nos referimos supra, ao mesmo
tempo em que muito festejada no Parlamento Andino, um de seus grandes
promotores, suscitou tambm temores, precisamente no sentido de que a
futura Comunidade Sul-Americana de Naes, uma vez em funcionamento,
produzisse benefcios apenas para os pases maiores (Argentina e Brasil) e

25 Utilizamos aqui o termo sub-regio, conforme usada nos Tratados Constitutivos.

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Coleo de Teses,
alimentasse uma relao hegemnica que, eventualmente, Dissertaes
viesse a absorver o bloco andino26.
e Monografias
de Servidores do Senado Federal
7.2.1 Caractersticas da integrao andina ________________________

2010
A integrao sub-regional, na viso dos Estados Partes,
permitiria compatibilizar os interesses de pases de nvel de
desenvolvimento semelhante, na direo do aprofundamento
da integrao, porquanto no deveria aquela limitar-se agenda comercial,
mas estender-se tambm a iniciativas de poltica industrial que pudessem
dinamizar o crescimento econmico dos pases.
Em 16 de agosto de 1966, Colmbia, Chile, Equador, Peru e Venezuela
assinam a Declarao de Bogot, por meio da qual decidem acelerar o pro-
cesso de integrao no marco da ALALC e adotar medidas concretas a favor
dos pases de menor desenvolvimento relativo e de mercado insuficiente,
como a coordenao de polticas de desenvolvimento industrial e convnios de
complementao econmica, uma Corporao de Fomento para a promoo
e realizao de projetos de interesse comum e uma Comisso Mista Intergo-
vernamental para elaborar o acordo de integrao.
Em abril de 1967 a Declarao dos Presidentes da Amrica estimula
a subscrio de acordos regionais de carter transitrio, com processos de
desgravao interna e harmonizao de tratamento em relao a terceiros,
de uma forma mais acelerada do que os compromissos gerais.
O Acordo de Cartagena, entre os governos da Bolvia, Chile, Colm-
bia, Equador e Peru, foi assinado em 26 de maio de 1969. Juan Mario
Vacchino lembra que o brilho da ocasio da assinatura foi parcialmente
empanado pela ausncia da Venezuela, cujo governo, pressionado por
interesses setoriais, recusara-se a firmar o instrumento 27. A Repblica da
Venezuela veio, finalmente, a aderir, em fevereiro de 1973, por meio do
Consenso de Lima. Porm, em outubro de 1976, sob o governo Pino-
chet, retirava-se a Repblica do Chile, seguido, em 2006, pela Venezuela
de Hugo Chvez.

26 Segundo palavras do Presidente do Parlamento Andino, Senador Victor Enrique Urquidi, na XXV
sesso plenria do Parlamento Andino, realizada em Quito, Equador, de 22 a 24 de novembro de
2004. Anotaes da autora.
27 VACCHINO, Juan Mario. Integracion Econmica Regional. Caracas: Universidad Central de Venezuela,
Facultad de Cincias Jurdicas y Polticas, p. 536.

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O Artigo 1 determina os objetivos do Acordo: promover o desenvolvimen-
to equilibrado e harmnico dos pases membros em condies de equidade,
mediante a integrao e a cooperao econmica e social, acelerar seu cres-
cimento e a gerao de emprego; facilitar sua participao no processo de
integrao regional, visando a conformao gradual de um mercado comum
latino-americano. Alm disso, objetiva procurar diminuir a vulnerabilidade
externa e melhorar a posio dos pases membros no contexto econmico
internacional, fortalecer a solidariedade sub-regional e reduzir as diferenas
de desenvolvimento existentes entre os Estados Partes. O tema da equidade
ressurge no Artigo 2, que determina que o desenvolvimento equilibrado deve
conduzir distribuio eqitativa dos benefcios.
Mais dois instrumentos foram firmados para reajustar prazos de cumpri-
mento e para reafirmar os propsitos da integrao: o Protocolo de Lima, de
30 de outubro de 1976 e o de Arequipa, de 21 de abril de 1978.
O Juiz Walter Kaune Arteaga, do Tribunal de Justia da Comunidade Andina,
descreve a Comunidade Andina como uma organizao sub-regional de carter
supranacional (...) dotada de personalidade jurdica prpria e com rgos (...)
que exercem a soberania compartilhada em virtude das competncias que lhe
tenham sido transferidas28 .
Embora inspirado fundamentalmente na estrutura institucional erigida
pela Unio Europia e na metodologia da supranacionalidade adotada pelos
seus Tratados Constitutivos, faltou ao Acordo de Cartagena de 1969 uma
transposio mais vigorosa e decidida, para o nvel comunitrio, de estruturas
similares quelas presentes na integrao europia, que incluem um tribunal
e um parlamento destinados a exercer o controle democrtico do processo.
Com efeito, somente dez anos aps a assinatura do Acordo de Cartagena
que foram criados o Tribunal de Justia e o Parlamento. Mas, como veremos,
ao Parlamento Andino faltam as competncias legislativa (co-deciso) e de
controle efetivo dos rgos da integrao.
J o Tribunal Andino consagra, em suas decises, a aplicabilidade imediata
e o efeito direto da norma comunitria, alm da primazia do Direito Comuni-
trio sobre o direito interno. Assim, a norma comunitria escapa a qualquer
tipo de controle parlamentar, posto que, ao nvel do processo decisrio da

28 ARTEAGA, Walter Kaune. La Necesidad de la Integracin y el Orden y Ordenamiento Jurdico Co-


munitrio. In: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Testimonio Comunitrio. Quito: Artes
Grficas Seal. Impreseal Cia. Ltda. 2004, p. 49.

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Coleo de Teses,
integrao, no fruto de um mecanismo de co-deciso, Dissertaes
semelhante ao vigente na Unio Europia a partir do Tratado
e Monografias
de Amsterdam, no sofrendo qualquer interveno por par- de Servidores do Senado Federal
te do parlamento regional; e por outro lado, nem sempre ________________________
submetida aos procedimentos de aprovao dos congressos 2010
nacionais, por fora dos princpios da aplicabilidade imediata
e do efeito direto.
O dficit democrtico presente nos processos de integra-
o agravado, no caso da Comunidade Andina, no s pelos motivos acima
expostos. Torna-se ainda mais agudo, tendo em vista que nos Estados Partes do
Acordo de Cartagena, como, alis, em todas as repblicas latino-americanas,
vigora o regime presidencialista de governo. Por conseguinte, as normas co-
munitrias so negociadas e firmadas pelos representantes plenipotencirios
dos governos dos pases membros, geralmente Ministros de Estado ou seus
representantes, que nos regimes presidencialistas no so necessariamente,
parlamentares eleitos por sufrgio universal direto, como acontece nos regimes
parlamentaristas europeus, o que enfraquece a sua representatividade.
escassa a literatura analtica sobre o arcabouo institucional da Comu-
nidade Andina, sendo mais freqentes os estudos de teor econmico. Assim
sendo, antes de empreendermos uma anlise detida da gnese, desenvolvi-
mento e competncias do Parlamento Andino, cabe uma breve descrio dos
rgos que compem o Sistema Andino de Integrao e das funes que de-
sempenham no mbito do processo decisrio comunitrio. Esta anlise dever
permitir-nos caracterizar os aspectos ou elementos de supranacionalidade
presentes no processo de integrao, que na ausncia de um parlamento re-
gional dotado de poderes de controle e de co-deciso, tendero a aprofundar
o dficit democrtico.

7.2.2 O Sistema Andino de Integrao (SAI)

O processo de integrao andino orientou-se, a princpio, por uma poltica


de desenvolvimento industrial cujo principal instrumento era a substituio
de importaes. Dessa maneira, restringiu-se o acesso ao mercado ampliado
para as empresas estrangeiras e foram impulsionados programas industriais
que contemplavam a promoo de indstrias nacionais de forma coordenada,
com o objetivo de evitar a competio na sub-regio e de buscar a complemen-
taridade das economias. Muito embora as exportaes intrabloco tivessem

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crescido sistematicamente ao longo da dcada de setenta, nos anos oitenta a
crise da dvida em toda aAmrica Latina levaria implementao de polticas
de ajuste e a uma diminuio do comrcio intrasub-regio. A taxa de cresci-
mento mdio anual das exportaes intracomunitrias foi de -2,3% durante
os anos oitenta, ao passo que a taxa anual mdia durante a dcada anterior
fora da ordem de 19,4%.
O final dos anos oitenta e incio da dcada de noventa assinalam um
redirecionamento do processo de integrao sob a gide do regionalismo
aberto. Buscava-se avanar na implementao de uma rea de livre comrcio,
rumo a uma unio aduaneira e a um mercado comum. A rea de livre comrcio
consolidou-se em 1993, mas o Peru retirara-se em 1992, retornando apenas
em 1997. Por outro lado, at 1997, o comrcio intrarregional cresceu a uma
taxa anual de 23%29.
Esta inflexo no processo de integrao andino levou os governos dos
pases membros a firmar o Protocolo de Trujillo, de 10 de maro de 1996, que
modificou o Acordo de Cartagena e criou um novo arcabouo institucional
para a integrao, chamado de Sistema Andino de Integrao (SAI). Mudou,
ademais, o nome do Grupo Andino para Comunidade Andina30.
O Artigo 6 do Protocolo enumera as 14 instituies e rgos do Sistema31.
Este, segundo o Artigo 7, tem como finalidade permitir uma coordenao
efetiva de seus rgos e instituies, visando a aprofundar a integrao sub-
regional andina, promover sua projeo externa e consolidar e fortalecer as
aes relacionadas com o processo de integrao.
Dentre os rgos e instituies enumerados no Artigo 6, interessam-nos,
alm do Parlamento Andino, que ser devidamente estudado, os rgos com
poder decisrio, quais sejam, o Conselho Presidencial Andino; o Conselho
Andino de Ministros das Relaes Exteriores; a Comisso da Comunidade An-
29 Ver SECRETARIA-GERAL DA COMUNIDADE ANDINA. 35 Aos de Integracin Econmica y Comercial: um
balance para los pases andinos. Disponvel em <http: //www.comunidadandina. org/documentos/
docSG/doc_SG.htm>. Acesso em 15, jan. 2005.
30 O Protocolo de Trujillo est disponvel no endereo <http: //www.comunidadandina.org/>. Acesso:
22, junho, 2010.
31 So eles: Conselho Presidencial Andino; Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores;
Comisso da Comunidade Andina; Tribunal de Justia da Comunidade Andina; Parlamento Andino;
Secretaria Geral da Comunidade Andina; Conselho Consultivo Empresarial; Conselho Consultivo Laboral;
Conselho Consultivo dos Povos Indgenas; Corporao Andina de Fomento; Fundo Latino-Americano
de Reservas; Convnio Simon Rodrguez, Organismo Andino de Sade Convenio Hiplito Unanue;
Universidade Andina Simon Bolvar; os Conselhos Consultivos que a Comisso venha criar; demais
rgos e instituies que venham a ser criados no marco da integrao sub-regional andina.

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Coleo de Teses,
dina; a Secretaria-Geral da Comunidade Andina e o Tribunal Dissertaes
de Justia da Comunidade Andina.
e Monografias
de Servidores do Senado Federal
7.2.3 O Conselho Presidencial Andino ________________________

2010
Segundo o Artigo 11 do Protocolo de Trujillo32, trata-se do
rgo mximo do Sistema Andino de Integrao e composto
pelos Chefes de Estado dos pases membros do Acordo de Car-
tagena. Emite Diretrizes sobre os distintos mbitos da integrao sub-regional
andina, cuja implementao fica a cargo dos rgos e instituies do Sistema
que determine o Conselho, de acordo com as competncias e mecanismos
estabelecidos em seus respectivos Tratados ou Instrumentos Constitutivos.
A ele compete definir a poltica de integrao sub-regional andina; orientar
e impulsionar as aes em assuntos de interesse da sub-regio em seu con-
junto, assim como as relativas coordenao entre os rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao; avaliar o desenvolvimento e os resultados do
processo de integrao; considerar e emitir pronunciamentos sobre os infor-
mes, iniciativas e recomendaes apresentados pelos rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao e examinar todas as questes e assuntos rela-
tivos ao desenvolvimento do processo de integrao e sua projeo externa.
O Conselho Presidencial Andino foi criado em maio de 1990, durante reunio
dos Chefes de Estado andinos em Machu Picchu e posteriormente incorporado
estrutura institucional da integrao, por meio do Protocolo de Trujillo.
Constitui-se, como era de se supor em se tratando de um Conselho Pre-
sidencial, em rgo de natureza intergovernamental, sendo as suas decises
tomadas por consenso.

7.2.4 O Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores

Conformado pelos Ministros das Relaes Exteriores dos Estados Partes do


Acordo de Cartagena, o Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores
no fazia parte da estrutura institucional contemplada em 1969 pelo Acordo
j mencionado supra..

32 Tambm Artigo 11 no Acordo de Cartagena reformado. Ver em <http: //www.comunidadandina.


org>. Acesso: 22, junho, 2010.

A Democracia Desconstruda 227

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Foi criado dez anos mais tarde, em 12 de novembro de 1979, com o nome
de Conselho Andino, durante reunio de Chanceleres realizada em Lima.
Compete-lhe formular a poltica exterior dos pases membros nos assuntos
que sejam de interesse sub-regional, assim como orientar e coordenar a ao
externa dos diversos rgos e instituies do Sistema Andino de Integrao;
formular, executar e avaliar, em coordenao com a Comisso, a poltica geral
do processo da integrao andina; dar cumprimento s Diretrizes a ele diri-
gidas pelo Conselho Presidencial Andino e velar pela execuo daquelas que
estejam dirigidas aos outros rgos e instituies do Sistema Andino de Inte-
grao; firmar Convnios e Acordos com terceiros pases ou grupos de pases
ou com organismos internacionais sobre temas globais de poltica exterior e
de cooperao; coordenar a posio conjunta dos Estados Partes em foros e
negociaes internacionais nos mbitos de sua competncia; representar a
Comunidade Andina nos assuntos e atos de interesse comum; recomendar
ou adotar as medidas que assegurem a consecuo dos fins e objetivos do
Tratado de Cartagena, no mbito de sua competncia; aprovar o Regimento
da Secretaria-Geral e suas modificaes por proposta da Comisso, e outras.
Trata-se tambm de rgo de natureza intergovernamental, posto que
expressa a sua vontade por consenso (Artigo 17), adotando Declaraes,
desprovidas de carter vinculante, e Decises, que integram o ordenamento
jurdico da Comunidade Andina.

7.2.5 A Comisso da Comunidade Andina

Segundo estipula o Artigo 21 do Protocolo de Trujillo, a Comisso da Co-


munidade Andina est constituda por um representante plenipotencirio de
cada um dos governos dos Estados Partes. Expressa a sua vontade por meio
de Decises.
Compete-lhe formular, executar e avaliar a poltica de integrao sub-
regional andina em matria de comrcio ou investimentos; adotar as medidas
necessrias para a implementao dos objetivos do Acordo de Cartagena e para
dar cumprimento s Diretrizes emitidas pelo Conselho Presidencial Andino;
e coordenar a posio conjunta dos Estados Partes em foros e negociaes
internacionais, no mbito de sua competncia. Compete-lhe, segundo o inciso
(f), a funo normativa, de aprovar, no aprovar, ou emendar as propostas
que os pases-membros, individual ou coletivamente, ou a Secretaria-Geral,
submetam sua considerao; e segundo o inciso (i), a funo orament-

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Coleo de Teses,
ria, de aprovar os oramentos anuais e avaliar a execuo Dissertaes
oramentria da Secretaria-Geral e do Tribunal de Justia da
e Monografias
Comunidade, assim como fixar a contribuio de cada um dos de Servidores do Senado Federal
Estados Partes. Nem na funo que estabelece o inciso (f), ou ________________________
na estipulada pelo inciso (i), est prevista a participao do 2010
Parlamento Andino.
O seu processo de tomada de deciso deixa de lado
o consenso, caracterstica do mtodo intergovernamental
(direito internacional clssico) para adotar o voto por maioria, elemento de
supranacionalidade. Mas o Artigo 26 estabelece excees a essa regra, para
as matrias includas nos Anexos I e II ao Protocolo.
O Anexo I enumera, entre outras matrias, as propostas de modificao
do Acordo de Cartagena; a delegao de atribuies Secretaria-Geral; as
emendas s proposies da Secretaria-Geral; planos de desenvolvimento e
harmonizao das polticas econmicas dos pases membros; normas e prazos
para a harmonizao dos instrumentos de regulao do comrcio exterior dos
pases membros; integrao fsica; acelerao do Programa de Liberalizao
por produto ou grupos de produtos; desenvolvimento agropecurio e agroin-
dustrial; tarifa externa comum; condies de adeso ao Acordo de Cartagena;
medidas concernentes a restries, aplicadas pelos pases membros, sobre a
importao de produtos agro-pecurios33.
Para estes temas, a Comisso adota suas Decises com o voto favorvel
da maioria absoluta dos pases membros e sem que haja voto negativo. Trata-
se, na prtica, do retorno ao direito de veto, tpico do direito internacional
clssico. Entretanto, como a assistncia dos pases s reunies da Comisso
obrigatria, considerando-se como absteno o no comparecimento, esse
no ser suficiente para configurar um veto no mbito do processo decisrio
da Comisso.
O Artigo 26 permite ainda, Comisso, incorporar novos temas ao Anexo I,
mediante o voto favorvel da maioria absoluta dos pases membros, e mesmo
que haja votos negativos. Este dispositivo, que na prtica facilita a incluso de
novos temas precisamente entre as excees regra da deciso por maioria,
deixa transparecer, no Acordo de Cartagena, no um esprito comunitrio e

33 Medidas restritivas conforme consignadas no Artigo 90, quais sejam, limitar as importaes ao ne-
cessrio para cobrir o dficit de produo interna; e nivelar os preos do produto importado aos do
produto nacional. Ver Acordo de Cartagena, op. cit.

A Democracia Desconstruda 229

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supranacional; mas uma decidida tendncia em direo aos elementos inter-
governamentais.
No caso dos temas enumerados no Anexo II, quais sejam, as condies de
incorporao de um pas membro em Programas de Integrao Industrial, lista
de produtos no produzidos em nenhum pas da regio e normas especiais
de origem, os negociadores recorreram a um curioso expediente, tal como se
fora uma co-deciso, mas sem incluir o rgo parlamentar. Dispe o Artigo
26, inciso (b), que nestes casos, as propostas da Secretaria-Geral devero ser
aprovadas com o voto favorvel da maioria absoluta dos pases membros e
sempre que no haja voto negativo. Aquelas propostas que obtiverem o voto
favorvel da maioria absoluta dos pases-membros, mas que receberem algum
voto negativo, sero devolvidas Secretaria-Geral para a considerao dos
antecedentes que tenham dado origem ao voto negativo. Em prazo no menor
que dois meses e nem maior que seis, a Secretaria-Geral elevar novamente a
proposta considerao da Comisso com as modificaes que estime oportu-
nas e, neste caso, a proposta ser aprovada se contar com o voto favorvel da
maioria absoluta dos pases membros e sem que haja voto negativo. Porm,
no se computar como tal, o voto do pas que houver votado negativamente
na oportunidade anterior.
As matrias relacionadas com o regime especial de que gozam Bolvia e
Equador tambm obedecem a procedimento especfico segundo o Artigo 26,
inciso (c). Nestes casos, as Decises da Comisso sero adotadas desde que
conte com a maioria absoluta de votos favorveis e sempre que um deles seja
da Bolvia ou do Equador. A suposio aqui de que, mesmo que um desses
dois pases emita voto contrrio, caso o outro vote favoravelmente e se houver
maioria absoluta, a Deciso adotada.
Dada a quantidade e importncia dos temas includos no Anexo I do Tratado
de Cartagena, e a facilidade com que, luz do Tratado, podem ser adicionados
novos temas ao regime decisrio do Anexo I, poder-se-ia concluir que a unani-
midade a regra predominante na produo normativa da Comunidade Andina,
sobretudo levando-se em conta que o outro rgo decisrio, o Conselho de
Ministros de Relaes Exteriores, tambm decide por unanimidade.

7.2.6 A Secretaria-Geral da Comunidade Andina

A Secretaria-Geral o rgo em que o elemento da supranacionalidade


aparece revestido de maior nfase. Ele se traduz no disposto no Artigo 29,

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Coleo de Teses,
que claro ao estabelecer que a Secretaria-Geral o rgo Dissertaes
executivo da Comunidade Andina e que em tal carter atua
e Monografias
unicamente em funo dos interesses da sub-regio. Este de Servidores do Senado Federal
rgo, dotado, portanto, de feies comunitrias, j existia ________________________
no Acordo de Cartagena original, assinado em 1969, sob o 2010
nome de Junta, e sua presena na estrutura institucional da
integrao andina explica-se, por um lado, pela pretenso que
tinha o Grupo Andino de obter, no menor prazo possvel, uma
distribuio deliberada das atividades econmicas entre seus pases membros;
e por outro, por um certo mimetismo com a integrao da Europa.
Mais abaixo, o Artigo 32 refora o aspecto de supranacionalidade, ao
dispor que o Secretrio-Geral atuar unicamente em funo dos interesses da
sub-regio em seu conjunto; e assegura a sua independncia, estipulando que
o Secretrio-Geral no solicitar ou aceitar instrues de nenhum governo,
entidade nacional ou internacional. Esta regra se estende a todo o pessoal
empregado na Secretaria-Geral, segundo o disposto no Artigo 38.
Embora caracterizada pelo Acordo como rgo executivo da Comunidade
Andina, Secretaria-Geral cabe tambm funo propositiva, luz do Artigo 30,
que enumera as funes desempenhadas pelo rgo. De acordo com o inciso
(c), por exemplo, a Secretaria-Geral formula ao Conselho Andino de Ministros
das Relaes Exteriores e Comisso, propostas de Deciso, em conformida-
de com suas respectivas competncias, bem como iniciativas e sugestes
reunio ampliada do Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores,
destinadas a facilitar ou acelerar o cumprimento do Acordo de Cartagena.
Cabe-lhe, tambm, de acordo com o inciso (d) efetuar os estudos e propor
as medidas necessrias para a aplicao dos tratamentos especiais em favor
da Bolvia e do Equador e, em geral, aquelas concernentes participao dos
dois pases no Acordo de Cartagena34.
O Regimento Interno da Secretaria-Geral, em seu Artigo 135, resume as suas
atribuies, estabelecendo que a Secretaria-Geral o rgo executivo da Co-
munidade Andina, encarregado, dentro de suas competncias, de administrar o
processo da integrao sub-regional andina, de resolver os assuntos submetidos
sua considerao, velar pelo cumprimento dos compromissos comunitrios

34 Ver Artigo 3 do Acordo de Cartagena, inciso (j), que outorga tratamento preferencial Bolvia e ao
Equador.
35 Deciso 409 da Comisso da Comunidade Andina. Disponvel em: <http: //www.comunidadandina.
org/>. Acesso em: 22, junho,2010.

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e com capacidade para apresentar iniciativas e propostas de Deciso. Para
a elaborao de propostas a Secretaria-Geral poder considerar a opinio e
sugestes de autoridades, especialistas governamentais e da sociedade civil,
comits, conselhos consultivos e demais agentes envolvidos (Artigo 4). Mas
quando da convocao de reunies para discutir a adoo de propostas de
Decises, estas sero notificadas previamente aos governos nacionais.
A Secretaria-Geral possui tambm uma funo arbitral, de dirimir
controvrsias entre particulares, conforme dispe a Artigo 11 do Regi-
mento Interno e o Tratado Constitutivo do Tribunal Andino. Vela, ainda,
pela aplicao das normas que conformam o ordenamento jurdico da
Comunidade Andina e determina os casos onde haja descumprimento do
mesmo; determina, de ofcio ou em virtude de petio, se uma medida
adotada por qualquer pas membro constitui encargo gravoso ou restrio
ao comrcio intra-sub-regional; investiga a existncia de descumprimento
das obrigaes emanadas das normas que conformam o ordenamento jur-
dico da Comunidade Andina, de prticas que possam distorcer o comrcio
tais como dumping, subsdios ou prticas restritivas livre concorrncia
na sub-regio e autoriza, modifica ou suspende as medidas de salvaguarda
aplicadas pelos Estados Partes36.
Entretanto, embora encarregada de atuar unicamente em funo do
conjunto dos interesses da sub-regio, a Secretaria-Geral no desfruta de com-
pleta independncia em relao aos Estados Partes, uma vez que o Artigo 12
do Regimento determina que o Secretrio-Geral prestar contas de seus atos
ao Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores e Comisso. Este
dispositivo faz pensar em uma relao de subordinao da Secretaria-Geral
aos rgos que representam os Estados Partes na integrao.

7.2.7 Duas criaes tardias: o Tribunal de Justia da Comunidade


Andina e o Parlamento Andino

Se tomarmos o paradigma europeu apenas para efeito de utilizao de


suas categorias na anlise da estrutura institucional do processo de integra-
o da sub-regio andina, chama a ateno o fato de que os dois grandes

36 Ver Deciso 425 do Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores da Comunidade Andina
em reunio ampliada com os representantes titulares ante a Comisso: Regimento sobre os Proce-
dimentos Administrativos da Secretaria-Geral da Comunidade Andina. Disponvel em <http: //www.
comunidadandina.org>. Acesso em: 22, junho, 2010.

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Coleo de Teses,
pilares do controle democrtico, o Tribunal e o Parlamento, Dissertaes
estiveram ausentes do processo por toda a primeira dcada
e Monografias
da integrao. de Servidores do Senado Federal

Segundo alguns autores, houve, da parte dos governos ________________________

da regio, certo cuidado em evitar a politizao do Grupo 2010


Andino. Afirma Jorge Octavio Londoo Snchez que o fato de
que, desde a sua fundao, e durante um largo perodo de
tempo, governos militares dominaram o cenrio de trs pases
andinos, quais sejam, Bolvia, Equador e Peru, impediu que se incorporassem,
aos instrumentos do processo de integrao, os marcos da democracia, entre
os quais a participao dos povos no processo37.
O Tribunal e o Parlamento s viriam a ser criados no ano de 1979, pelo
Tratado de Criao do Tribunal do Acordo de Cartagena, assinado em 28 de
maio daquele ano, posteriormente modificado pelo Protocolo de Cochabamba
de 28 de maio de 1996, que lhe deu o atual nome de Tribunal de Justia da
Comunidade Andina e pelo Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, firmado
em 25 de outubro de 1979, em La Paz, tambm modificado posteriormente
pelo Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, as-
sinado em Sucre, em 23 de abril de 1997. Neste mesmo ano, seria criado o
Conselho Andino, mais tarde Conselho de Ministros das Relaes Exteriores,
conforme j mencionamos supra.
Em seu exaustivo estudo sobre o ordenamento jurdico andino, publicado
em 1977, no faz Garca-Amador38 qualquer referncia possvel incluso de
uma instituio parlamentar na estrutura institucional do Acordo de Cartagena,
o que leva a pensar que a dimenso parlamentar da integrao no figurava,
naquele momento, entre as preocupaes dos negociadores.

7.3 Primeiras iniciativas em prol de uma instituio parlamentar


para a sub-regio andina

Quando, em 11 de agosto de 1979, os Presidentes dos pases da sub-


regio andina emitiram a Declarao de Quito, pela qual se acordou a criao

37 Ver SNCHEZ, Jorge Octavio Londoo. Las elecciones directas en los Parlamentos regionales: el caso
del Parlamento Andino in Integracin Latinoamericana. Buenos Aires: Instituto para la Integracin
de la Amrica Latina (INTAL), junio-julio 1989, ao 14, n 146-147, p. 28.
38 Ver GARCA AMADOR, F. V. El Ordenamiento Jurdico Andino: un nuevo derecho comunitario Buenos
Aires: Ediciones Depalma, 1977.

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de um rgo parlamentar para a integrao, os parlamentos nacionais dos
pases membros j haviam decidido integrar-se, por meio da constituio do
Parlamento Andino. Em declaraes presidenciais anteriores, como a de Bo-
got em 1978, e a de Cartagena em 1979, os mandatrios dos Estados Partes
do Acordo de Cartagena haviam se pronunciado a favor do estabelecimento
de um rgo parlamentar39.
Em 25 de outubro de 1979, em La Paz, Bolvia, foi assinado o Tratado
Constitutivo do Parlamento Andino, que, em seu prembulo, assinalava a ne-
cessidade da participao dos povos para assegurar a consolidao e projeo
futura do processo global de integrao dos pases da sub-regio andina e de
um meio de ao comum para afirmar os princpios, valores e objetivos que se
identificam com o exerccio efetivo da democracia. Destacava, ademais, que a
incorporao dos corpos legislativos nacionais obra da integrao regional,
iniciada com a fundao do Parlamento Latino-Americano, requer a existncia
de rgos comunitrios, representativos e vinculativos de tais corpos40.
O Tratado entrou em vigncia em janeiro de 1984, ano em que entraria
tambm em vigor o Tratado de Criao do Tribunal de Justia da Comunidade
Andina. Criava-se ainda, naquele mesmo ano, o Conselho Andino de Ministros
das Relaes Exteriores, conferindo integrao andina feio muito seme-
lhante da configurao institucional europia. Este mimetismo, todavia, no
reproduzia a lgica desejada pelos pais fundadores da integrao europia, da
atuao do rgo jurisdicional e da instituio parlamentar como garantidores
da transparncia e da democracia do processo decisrio comunitrio. o que
procuraremos demonstrar a seguir, ao examinarmos as competncias atribudas
ao Parlamento Andino por seu instrumento constitutivo.

7.3.1 Natureza, Propsitos e Competncias do Parlamento Andino

Segundo o Artigo 42 do Acordo de Cartagena, modificado pelo Protocolo


de Trujillo, subscrito em 10 de maro de 1996 e o Artigo 2 do Tratado de Criao
do Parlamento, o Parlamento Andino o rgo deliberativo do Sistema Andi-
no de Integrao. Segundo o Tratado sua natureza comunitria, porquanto
representa os povos da Comunidade Andina. O Acordo de Cartagena prev
39 Ver SECRETARA EJECUTIVA. Parlamento Andino. Bogot: Empresa Editorial, Universidad Nacional
de Colombia, 1988, p. 38.
40 Ibid. Ver tambm o Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, assinado
em Sucre em 23 de abril de 1997. Disponvel em: <http: //www.comunidadandina.org/normativa>.
Acesso em: 22, junho, 2010.

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Coleo de Teses,
a realizao de eleies por sufrgio universal direto, mas Dissertaes
at que todos os pases membros a realizem, o Parlamento
e Monografias
composto por representantes dos Congressos Nacionais. de Servidores do Senado Federal
Constitui a expresso democrtica e poltica do processo de ________________________
integrao na sub-regio andina. 2010
O Artigo 3 do Tratado Constitutivo, modificado em 1997,
estabelece que o Parlamento Andino e os Representantes
atuaro em funo dos objetivos e interesses comuns das
Partes Contratantes. A inteno dos negociadores parece, neste caso, ter sido
a de favorecer a atuao do Parlamento em favor dos interesses comuns dos
governos que firmaram o Tratado. Essa redao, no entanto, contraria o esp-
rito geral do instrumento, que, ao estipular que o Parlamento representa os
povos da sub-regio, deveria ter vinculado a atuao do rgo parlamentar
representao dos interesses que so mltiplos e nem sempre coincidentes
das populaes da sub-regio andina.
Contudo, o Regimento Interno do Parlamento corrigiu essa falha, ao es-
tipular que o Parlamento Andino (...) representa y sirve al inters conjunto
de los pueblos de la Comunidad Andina41.
O Artigo 11 do Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, modificado por
seu Protocolo Adicional, assinado em Sucre em 23 de abril de 1997, enumera
os seus propsitos e funes, que so: coadjuvar na promoo e orientao do
processo de integrao sub-regional andina; sustentar, na sub-regio, o pleno
imprio da liberdade, da justia social, e da democracia em seu mais amplo
exerccio participativo; velar pelo respeito aos direitos humanos; promover
a participao dos povos como atores do processo de integrao andina; fo-
mentar o desenvolvimento da conscincia comunitria andina; promover nos
povos da sub-regio andina a tomada de conscincia e a mais ampla difuso
dos princpios e normas que orientam o estabelecimento de uma nova ordem
internacional; fomentar o desenvolvimento e a integrao da comunidade
latino-americana e contribuir para a paz e a justia internacionais e para a
livre determinao dos povos.
O Artigo 12 dispe sobre as suas atribuies, ou competncias. Entre elas
figura a de participar na promoo e na orientao do processo de integrao
sub-regional, com vistas consolidao da integrao latino-americana; exa-

41 Ver Reglamento General, Artigo 2. Disponvel em <http: //www.congreso.gob.pe/parlamento-andino/


Marco_juridico/reglamento_general.pdf >. Acesso em: 22, junho, 2010.

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minar a marcha do processo de integrao sub-regional e o cumprimento de
seus objetivos, requerendo para este fim informao peridica aos rgos e
instituies do Sistema Andino de Integrao; formular recomendaes sobre
os projetos de oramento anual dos rgos e instituies do Sistema Andino
de Integrao, constitudos pelas contribuies diretas dos pases membros;
sugerir aos rgos e instituies do Sistema Andino de Integrao as aes ou
decises que tenham por objeto a adoo de modificaes, ajustes ou novas
diretrizes gerais com relao aos objetivos programticos e estrutura institu-
cional do Sistema Andino de Integrao; participar da produo da normativa
do processo mediante sugestes aos rgos do Sistema Andino de Integrao
de projetos de normas sobre temas de interesse comum, para sua incorporao
no ordenamento jurdico da Comunidade Andina; promover a harmonizao
das legislaes dos pases membros; manter relaes de cooperao e coor-
denao com os Parlamentos dos Estados Partes, os rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao, assim como com os rgos parlamentares de
integrao ou de cooperao e de terceiros pases.
O Artigo 13 faculta ao Parlamento Andino pronunciar-se atravs de
recomendaes. A matria sobre a qual versaro as recomendaes so as
especificadas no Artigo 11 e no Artigo 12.
O oramento destinado manuteno da Secretaria do Parlamento An-
dino provm dos governos dos Estados Partes do Acordo de Cartagena, nos
montantes de US$ 50 000 para Colmbia, Peru e Venezuela; e de US$ 25 000,
para Bolvia e Equador, perfazendo um total de US$200 000 anuais42, no in-
cludas aqui contribuies provenientes de projet