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Professora do Departamento de Administrao Pblica da Unesp Campus de Araraquara. E-mail:
acapella@terra.com.br
Formao da Agenda Governamental:
Perspectivas Tericas
Introduo
Este trabalho tem como objetivo apresentar e discutir modelos tericos que
auxiliem na compreenso do processo de formulao de polticas pblicas. A anlise
privilegiar o processo de formao da agenda de polticas governamentais (agenda-
setting), procurando investigar de que forma uma questo especfica se torna
importante, num determinado momento, focalizando a ateno do governo e passando a
integrar sua agenda.
Dois modelos, em especial, desenvolvidos na rea de polticas pblicas,
destacam-se por sua capacidade em explicar como as agendas governamentais so
formuladas e alteradas: o modelo de Mltiplos Fluxos (Multiple Streams Model)
desenvolvido por John Kingdon (Kingdon, J. Agenda, Alternatives a Public Policies.
3. Ed. New York: Harper Collins, 2003) e o modelo de Equilbrio Pontuado
(Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (Baumgartner, F;
Jones, B. Agendas and Instability in American Politics. Chicago, University of
Chicago Press, 1993).
Estes modelos representam importantes ferramentas na anlise de processos de
formulao de polticas e de mudana na agenda governamental, reservando grande
destaque dinmica das idias no processo poltico.
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decisrios: a formao da agenda (agenda-setting) e a especificao de alternativas
(policy formulation). A seguir, procuraremos apresentar e analisar o modelo de Kingdon
destacando suas bases tericas, benefcios potenciais para a compreenso dos processos
de formao da agenda governamental, bem como as principais crticas direcionadas ao
modelo.
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Na definio original de Kingdon (2003, 03), The agenda, as I conceive of it, is the list of subjects or
problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with
those officials, are paying some serious attention at any given time.
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No original, We should also distinguish between the governmental agenda, the list of subjects that are
getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within governmental agenda that are up for
an active decision (Kingdon, 2003, 04).
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proeminente e ascende agenda governamental, Kingdon (2003) caracteriza o governo
federal norte-americano como uma anarquia organizada4, na qual trs fluxos
decisrios (streams) seguem seu curso de forma relativamente independente, permeando
toda a organizao. Em momentos crticos estes fluxos convergem, e precisamente
neste momento em que so produzidas mudanas na agenda. Assim, para o modelo de
Kingdon (2003), a mudana da agenda o resultado da convergncia entre trs fluxos:
problemas (problems); solues ou alternativas (policies); e polticas (politics).
Problemas
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O processo de agenda-setting de Kingdon tem suas razes no modelo da lata do lixo (garbage can
model). Este modelo foi desenvolvido para a anlise de organizaes que se configuram como anarquias
organizadas, operando em condies de grande incerteza e ambigidade (como universidades e governos
nacionais), nas quais esto presentes trs caractersticas principais: participao fluda, preferncias
problemticas e tecnologia pouco clara. Sobre o modelo de garbage can e a idia de anarquias
organizadas, ver March, James; Olsen Johan P. e Cohen, M.D. (1972) A Garbage Can Model of
Organizational Choice. Administrative Science Quartely, 17, (pp. 1-25).
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mortalidade infantil, variaes na folha de pagamento de servidores, evoluo do dficit
pblico, por exemplo so reunidos e apontam para a existncia de uma condio, esta
pode ser percebida como problemtica pelos formuladores de polticas. Indicadores, no
entanto, no determinam per si a existncia concreta de um problema, antes so
interpretaes que auxiliam a demonstrar a existncia de uma questo. Assim,
contribuem para a transformao de condies em problemas, principalmente quando
revelam dados quantitativos, capazes de demonstrar a existncia de uma situao que
precisa de ateno. O segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing
events), crises e smbolos. Muitas vezes, um problema no captura a ateno apenas por
meio de indicadores, mas por intermdio de eventos de grande magnitude, como crises,
desastres ou smbolos que concentram a ateno num determinado assunto. Estes
eventos, no entanto, raramente so capazes de elevar um assunto agenda, e geralmente
atuam no sentido de reforar a percepo pr-existente de um problema. Finalmente, o
terceiro grupo de mecanismos consiste no feedback sobre programas em
desenvolvimento pela administrao pblica. O monitoramento dos gastos, o
acompanhamento das atividades de implementao, o cumprimento (ou no) de metas,
possveis reclamaes de servidores ou dos cidados, e o surgimento de conseqncias
no-antecipadas, so mecanismos que podem trazer os problemas para o centro das
atenes dos formuladores de polticas.
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Solues e Alternativas
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O fluxo de polticas governamentais policy stream - o fluxo no qual so desenvolvidas diversas
alternativas - ou solues. Empregaremos estes termos como sinnimos, seguindo a utilizao de
Kingdon.
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comunidades so extremamente fragmentadas, abrigando pontos de vista bastante
diversificados. A difuso das idias to pouco se d de forma automtica, uma vez que
comunidades bem estruturadas apresentam tendncia a resistirem s novas idias. A
difuso descrita pelo autor como um processo no qual indivduos que defendem uma
idia procuram lev-la a diferentes fruns, na tentativa de sensibilizar no apenas as
comunidades de polticas (policy communities), mas tambm o pblico em geral,
habituando a audincia s propostas e construindo progressivamente sua aceitao.
Desta forma, as idias so difundidas, basicamente, por meio da persuaso. A
importncia desse processo de difuso chamada de soften up pelo autor vem da
constatao de que, sem essa sensibilizao, as propostas no sero seriamente
consideradas quando apresentadas.
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constituem um desafio anlise tradicional sobre a formulao de polticas pblicas,
auxiliando na compreenso da dimenso simblica deste processo 6.
Poltica
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Estas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo, procuram
mostrar que o processo de formulao de polticas est mais prximo do campo das idias, da
argumentao, da discusso, do que de tcnicas formais de soluo de problemas. Uma profunda reflexo
sobre este tema desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003), que denomina estas abordagens como
perspectivas ps-positivistas, chama a ateno para o fato de a produo acadmica brasileira no
incorporar, ainda, esta orientao em suas anlises.
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Kingdon exemplifica a dinmica do fluxo poltico citando o governo Carter e a tentativa de construir
uma coalizo de suporte para mudanas na rea de sade. Os argumentos, fatos e propostas para esta
poltica j eram conhecidos h anos e, no entanto, as mudanas no chegavam agenda. Para que isso
acontecesse, foi necessrio no apenas persuaso sobre as idias de soluo, uma vez que o consenso j
estava estabelecido, mas uma busca de apoio poltico proposta. Este apoio foi conseguido a partir da
insero, na proposta original, de benefcios s mes e crianas, atraindo, desta forma, o apoio dos
liberais.
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Esta percepo do clima no reside necessariamente na sondagem da opinio pblica. Em suas
entrevistas, Kingdon descobre uma srie de incongruncias entre as pesquisas de opinio pblica e as
opinies dos indivduos tomadas em entrevistas versando sobre um tpico especfico. No plano mais
geral, as pessoas podem perceber um clima anti-regulao, por exemplo, ao mesmo tempo em que
pesquisas de opinio pblica mostram o desejo da interveno estatal para a soluo de problemas
especficos. O clima, como concebido pelo autor, detectado por polticos em viagens, contatos com
eleitores, cobertura jornalstica e pelos relatos de seus assessores. Funcionrios pblicos tambm
percebem o clima, por meio de palestras, conversas com ativistas, polticos e grupos de interesse, contato
com o pblico e pela mdia.
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O segundo elemento do fluxo poltico composto pelas foras polticas
organizadas, exercidas, principalmente, pelos grupos de presso. O apoio ou oposio
dessas foras a uma determinada questo sinaliza o consenso ou conflito numa arena
poltica, permitindo aos formuladores de polticas avaliarem se o ambiente propcio ou
no a uma proposta. Quando grupos de interesses e outras foras organizadas esto em
consenso em relao a uma proposta, o ambiente altamente propcio para uma
mudana nessa direo. Mas quando existe conflito em um grupo, os defensores de uma
proposta analisam o equilbrio das foras em jogo, procurando detectar setores
favorveis ou contrrios emergncia de uma questo na agenda. A percepo de que
uma proposta no conta com apoio de alguns setores no implica necessariamente no
abandono de sua defesa, mas indica que haver custos durante este processo.
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de sade dentro do governo norte-americano, Kingdon percebe que muitas questes
faziam parte de agendas especializadas sem, no entanto, integrarem a agenda de deciso
mais ampla do setor. Isto acontece porque o conjunto de especialistas preocupados com
essas questes fica reduzido a uma jurisdio especfica dentro da estrutura do Poder
Executivo, restringindo a difuso desses assuntos para outras comunidades.
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Assim, ao tomarem conscincia de um problema, os formuladores de polticas
acionam a policy stream em busca de alternativas que apontem solues para o
problema percebido. Da mesma forma, ao encampar determinadas questes em suas
propostas de governo, polticos buscam alternativas nas policy communities. Portanto,
embora a mudana na agenda seja resultado da convergncia dos trs fluxos, a
oportunidade para que esta mudana se processe gerada pelo fluxo de problemas e
fluxo poltico e dos eventos que transcorrem no interior destes fluxos. Por outro lado, o
fluxo de solues, embora no exera influncia sobre a formao da agenda
governamental, fundamental para que uma questo j presente nesta agenda tenha
acesso agenda decisional.
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surtem efeitos, levando os formuladores de polticas a julgar inteis seus esforos,
tambm h grandes possibilidades de a janela se fechar.
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PROBLEM STREAM POLICY STREAM POLITICAL STREAM
(Fluxo de problemas) (Fluxo de solues) (Fluxo poltico)
OPORTUNIDADE DE MUDANA
(Windows)
AGENDA-SETTING
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participantes composto por atores visveis (visible cluster of participants), que
recebem considervel ateno da imprensa e do pblico; no segundo grupo esto os
participantes invisveis (hidden clusters of participants), que formam as comunidades
nas quais as idias so geradas e postas em circulao (policy communities).
Alm dos atores que fazem parte da administrao, atores do Poder Legislativo
tambm exercem influncia sobre a agenda governamental. o caso de senadores e
deputados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon (2003), alm de exercerem
grande influncia sobre a agenda, tambm contribuem para a gerao de alternativas.
Isso possvel porque os parlamentares dispem de recursos como autoridade legal para
a produo de leis essenciais grande maioria das mudanas. Alm disso, estes atores
esto tambm frequentemente expostos aos outros participantes e cobertura miditica,
por meio de seus discursos nas tribunas, de suas participaes em grupos e comisses
internas, e da divulgao de textos e notas em que justificam sua atuao. Outro recurso
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disponvel aos atores do Poder Legislativo o acesso a informaes de carter mais
generalista, ao contrrio de burocratas, acadmicos, consultores e outros atores que
lidam basicamente com informaes especializadas, tcnicas e frequentemente
detalhadas.
Outra explicao para a grande influncia dos atores do Poder Legislativo sobre
a agenda governamental reside na estabilidade de deputados, senadores e seus
assessores. Embora a mudana nos quadros do legislativo seja constante, Kingdon
afirma que a alternncia desses indivduos comparativamente menor do que entre
aqueles que fazem parte dos altos escales da burocracia governamental, como
Ministros de Estado, por exemplo. Desta forma, o papel do Congresso central para o
processo de formao da agenda, seja porque os parlamentares buscam satisfazer seus
eleitores, ou porque buscam prestgio e diferenciao entre os demais congressistas, ou
ainda porque defendem questes relacionadas a seus posicionamentos poltico-
partidrios.
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constrained to deliver on their part of the bargain, and supporters attempt to hold
them to their promises. (Kingdon, 2003, 62).
Despite good reasons for believing that media should have a substantial impact on
the governmental agenda, our standard indicators turn out to be disappointing. Mass
media were discussed as being important in only 26 percent of the interviews, far
fewer than interest groups (84 percent) or researchers (66 percent). (Kingdon,
2003, 58).
Uma das explicaes apresentadas por Kingdon para estes resultados que a
mdia transmite ao pblico as questes apenas depois de a agenda ser formada. Segundo
ele, a mdia enfatiza um assunto por um perodo limitado de tempo, selecionando o que
parece ser interessante para publicao e, passado algum tempo, descarta esta questo e
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desloca o foco de ateno para outras, consideradas mais importantes. O processo pr-
decisional na formao da agenda no apresenta questes interessantes para a mdia, o
que acontece geralmente apenas aps o final do processo de formulao das polticas.
Desta forma, a mdia pode destacar alguns pontos de uma agenda j estabelecida, no
tendo efeito direto sobre sua formulao: The media report what is going on in
government, by large, rather than having an independent impact on governmental
agendas9 (Kingdon, 2003, 59). Ainda que com menor impacto sobre a formulao da
agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor, o modelo assegura aos
meios de comunicao um papel importante, principalmente na circulao das idias
dentro das policy communities. A focalizao de uma questo pela mdia impressa e
televisiva pode auxiliar na canalizao da ateno de diversos atores para essa mesma
questo. O mesmo vlido para publicaes especializadas (jornais destinados a
servidores, revistas acadmicas, entre outros) que circulam entre os participantes das
policy communities. Kingdon nota ainda que a importncia da mdia, como agente
focalizador, varia de acordo com o tipo de participante no processo de formulao da
agenda. Para os atores que tm poder de deciso dentro da estrutura governamental, a
influncia da mdia menor, quando comparados aos atores que precisam ganhar a
ateno dos formuladores ou que tem menor acesso a estes. Alm disso, se a anlise de
Kingdon no encontra elementos para afirmar que a mdia afeta diretamente a agenda
governamental, ainda assim h estudos que corroboram a hiptese de a mdia
influenciar a opinio pblica. Sendo assim, a mdia exerce um efeito, mesmo que
indireto, sobre os participantes do processo decisrio. Uma opinio pblica negativa,
por exemplo, pode fazer com que os atores do Poder Legislativo deixem de defender
uma questo. Mesmo que no desempenhe um papel preponderante no processo de
agenda-setting, a mdia tem enorme importncia ao amplificar questes relacionadas
agenda j estabelecida, por vezes acelerando seu desenvolvimento ou ampliando seu
impacto. Desta forma, como aferido em suas entrevistas, a mdia no cria questes, mas
pode auxiliar a destac-las: Media can help shape an issue and help structure it, but
they cant create an issue (Kingdon, 2003, 60).
Estes atores o Presidente, indivduos por ele nomeados para altos postos na
burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse,
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Grifo do autor.
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participantes do processo eleitoral, mdia e opinio pblica so chamados de atores
visveis, por receberem ateno da imprensa e do pblico e exercem influncia, em
maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Outro grupo de atores os
participantes invisveis - tm influncia predominante sobre a gerao das alternativas e
solues. Este grupo composto por servidores pblicos, analistas de grupos de
interesse, assessores parlamentares, acadmicos, pesquisadores e consultores.
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desenvolvem estudos, gerando solues muitas vezes espera de problemas ou
oportunidades polticas para serem apresentadas.
One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in
something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A Marxist-
style class structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a constitutional
order is all more familiar. But that doesnt mean that the sort of model developed in
this book has no structure; its just an unfamiliar an unorthodox sort of structure.
(Kingdon, 2003, 223).
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O modelo de garbage can tambm criticado por muitos autores, tendo sido apontado como uma
teoria dos caos (Lane, 1993) ou como uma abordagem fatalista (Hood, 1998).
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(Mucciaroni 1992, 464-465). Enquanto Mucciaroni recomenda a criao de variveis
intermedirias para complementar as variveis apresentadas por Kingdon - problemas,
solues e poltica - muito abrangentes e amplas, segundo ele, e assim habilitar o
modelo a prever mudanas na agenda, Sabatier (1997, 07) prope o desenvolvimento de
um modelo explcito de ao individual. The causal drivers are underspecified, in part
because there are no clear models of the individual11.
The lens predicts, for example, that the ideology of political parties will be an
important factor in raising issues to the top of the governments agenda (). And it
predicts that bureaucrats will be more likely to shape alternative solutions than to
manipulate the governments agenda. (Zahariadis, 1999, 87).
I think that one amendment (...) is reasonable: There are some links between these
streams at times other than the open windows and the final couplings. (...)
Couplings are attempted often, and not just close to the time of final enactment. But
the independence of the streams is still noticeable in the real world, and postulating
that independence in building theories still has its uses. (Kingdon, 2003, 229).
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A segunda edio de Agendas, Alternatives and Public Policies, lanada em 2003, e que utilizamos
neste estudo, traz um captulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas reflexes posteriores primeira
edio, de 1984.
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Mucciaroni (1992), que chamou a ateno para a necessidade de incorporar a dimenso
institucional no modelo de agenda-setting proposto por Kingdon:
Even if we assume the existence of a process that resembles garbage can model,
we still need to trace out specifically what kinds of institutional structures facilitate
or constrain various problems and solutions from reaching the agenda (...) there had
to be a pre-existing institutional capacity that underpinned the efforts of reformers
when the situational variables (problems, solutions, and political conditions) were
favorable for pushing their ideas forward. (Mucciaroni, 1992, 467).
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O termo equilbrio pontuado tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evoluo. No modelo
de Darwin, a diferenciao entre as espcies compreendida como um processo lento, com evolues
graduais. No incio dos anos 1970, dois paleontlogos, Stephen Gould e Niles Eldredge, sugeriram uma
nova abordagem punctuated equilibrium theory - na qual introduzem a idia de que mudanas poderiam
acontecer de forma rpida em determinados perodos geolgicos, com extines de espcies em pequenas
populaes e substituio destas espcies por outras.
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rpida devido ao que os autores chamam de feedback positivo: algumas questes se
tornam importantes, atraindo outras questes que se difundem rapidamente, num efeito
cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difuso das idias
dentro das policy communities. Quando isso acontece, algumas idias se tornam
populares e se disseminam, tomando o lugar antes ocupado por antigas idias, abrindo
espao para novos movimentos polticos.
Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary interest in
establishing a monopoly a monopoly on political understandings concerning the
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policy of interest, and an institutional arrangement that reinforces that
understanding. (Baumgartner e Jones, 1993, 06).
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Grifo do original.
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ambiental, o monoplio em torno desta questo se esgotou. Novas imagens podem atrair
novos participantes (ou afast-los), bem como criar oportunidades para promover
questes (ou desencorajar outras).
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time by changing definitions of what would be most effective solution to a given
public problem. (Baumgartner e Jones, 1993, 29).
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no modelo de Kingdon). Mudanas na percepo das condies (transformando-as em
problemas), em eventos que focalizem ateno (focusing events), ou na opinio pblica,
por exemplo, podem levar uma questo de um subsistema para o macro-sistema. Ao
contrrio dos subsistemas, os macro-sistemas polticos caracterizam-se por intensas e
rpidas mudanas, diversos entendimentos sobre uma mesma poltica (diferentes policy
images) e feedback positivo: Macropolitics is the politics of punctuation the politics
of large-scale change, competing policy images, political manipulation, and positive
feedback (Baumgartner e Jones, 1999, 102). Quando uma questo ascende ao macro-
sistema, o subsistema, por sua vez, torna-se propenso mudana, j que a ateno dos
lderes governamentais e do pblico a uma questo pode levar introduo de novas
idias e novos atores naquele subsistema. Alm disso, os momentos crticos podem
estabelecer novas policy images e reorganizaes institucionais (novas policy venues)
que reestruturam o subsistema. Essas novas idias e instituies tendem a permanecer
no tempo (policy legacy), criando um novo estado de equilbrio no subsistema que, aps
algum tempo, tende a voltar estabilidade.
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Kingdon (2003) denomina eventos focalizadores (focusing events) s imagens
relacionadas a uma poltica. Fazem parte desses eventos crises, desastres, smbolos e a
experincia pessoal dos formuladores de polticas. Baumgartner e Jones (1993)
destacam os componentes empricos e valorativos (tone) desses eventos. O processo de
argumentao, a criao de histrias causais, utilizao de nmeros e estatsticas, so
citados pelos autores como formas de representar problemas e, mais tarde, lig-los a
solues.
Esta ligao entre problemas e solues tambm analisada pelos dois modelos
aqui apresentados, que consideram no haver necessariamente um vnculo entre estes
dois momentos. Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma janela cria
possibilidades de juno dos fluxos de problemas, solues e polticas. O punctuated
equilibrium model relaciona a definio de um problema a sua imagem (policy image) e
ao seu contexto institucional (policy venue). Essas duas caractersticas so ento ligadas
soluo, num processo aparentemente menos fludo do que aquele imaginado por
Kingdon.
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que algumas questes cheguem agenda, ao mesmo tempo em que restringem outras. A
viso de ciclos polticos como elemento crtico no processo de agenda-setting no
compartilhada por Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos pelos
autores apontem, em alguma medida, para a idia de ciclos polticos, o modelo rejeita
essa idia devido ao legado institucional do processo de agenda-setting:
As subsystems are created, new institutions are created that structure future
policymaking and the influence of outside groups. These institutional changes need
bear no resemblance to those that existed a generation or two previously because
each involves a fresh definition of political issues () A punctuated equilibrium
model of the political system differs dramatically from the type of dynamic
equilibrium model implicit in any discussion of cycles. (Baumgartner e Jones,
1993, 244-245).
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coalition) em torno de uma questo, atraindo novos atores e pressionando por mudanas
na agenda: Mobilization of interest groups appears to play an important role in
determining policy images, venues and outcomes (Baumgartner e Jones, 1993, 184).
A mdia outro ator que recebe nfases diferentes nos dois modelos analisados.
Enquanto para Kingdon a mdia geralmente retrata as questes que j esto se movendo
na agenda governamental, no tendo grande influncia em sua estruturao,
Baumgartner e Jones enfatizam a capacidade da mdia em direcionar a ateno para
diferentes aspectos de uma mesma questo ao longo do tempo, e tambm em mudar a
ateno dos indivduos de uma questo para outra. Mudanas na ateno tambm
podem contribuir para conectar as diferentes policy venues:
Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely quickly
followed by shifts in others. The media help link all the other venues together, for
they are the privileged means of communication, the way by which disjointed
actors keep tabs on each other and on what they consider the public mood. These
features help to explain why policy entrepreneurs have such incentives to influence
what is presented in the media. (Baumgartner e Jones, 1993, 107).
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No so desenvolvidas No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um necessariamente para resolver um
problema. problema.
Geradas nas comunidades (policy Geradas nos subsistemas, difundem-
Solues communities), difundem-se e se e espalham-se rapidamente
espalham-se (bandwagon), no (bandwagon).
processo de amaciamento (soften up).
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Consideraes Finais
Referncias Bibliogrficas
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