O objetivo da prefeitura, ao elaborar leis de uso e ocupao do
solo, deve ser democratizar o acesso terra e qualidade de vida.
A legislao de uso e ocupao do solo fundamental para a
vida urbana. Por normatizar as construes e definir o que pode ser feito em cada terreno particular, interfere na forma da cidade e tambm em sua economia.
Mas, em geral, trata-se de um conjunto de dispositivos de difcil
entendimento e aplicao, e as leis no so muito acessveis aos cidados por seu excesso de detalhes e termos tcnicos. O grande nvel de detalhe dificulta tambm a fiscalizao, que se torna praticamente impossvel de ser realizada, deixando a maioria da cidade em situao irregular.
Alm disso, raramente fica explicitado seu impacto econmico
na distribuio de oportunidades imobilirias. Em muitos municpios, a legislao de uso e ocupao do solo uma caixa preta, que poucos conhecem profundamente e que, em no raros casos, usada para atender interesses particulares. Por m f, desconhecimento, ou casusmo, vai sendo alterada sem nenhuma preocupao com a totalidade. O resultado uma legislao cada vez mais complexa e abstrata, que acentua as desigualdades existentes na cidade. Um governo com legislao de uso e ocupao do solo nessas condies, sob pena de ver crescerem comprometidos com a promoo da cidadania e da qualidade de vida no pode se permitir conviver com desigualdades sociais enquanto o capital imobilirio se apropria dos destinos da cidade.
CONCEPO TRADICIONAL
O instrumento tcnico-jurdico central da gesto do espao
urbano o Plano Diretor, que define as grandes diretrizes urbansticas. Tradicionalmente, essas diretrizes incluem normas para adensamento, expanso territorial, definio de zonas de uso do solo e redes de infra-estrutura.
Para grande parte das cidades, no entanto, o Plano Diretor,
quando existe, fica na gaveta. um documento distante do dia a dia ou por ser elaborado apenas para cumprir uma formalidade ou por desrespeito s suas normas por interesses polticos. Tradicionalmente, a legislao de uso e ocupao do solo concentra-se em normas tcnicas de edificaes e no zoneamento da cidade.
As normas de edificaes procuram estabelecer parmetros
detalhados sobre todos os aspectos das construes, incluindo tanto a relao da edificao com seu entorno (recuos, nmero de pavimentos, altura mxima) quanto a sua configurao interior (insolao, ventilao, dimenso de cmodos).
A virtual impossibilidade de dar conta do excessivo nvel de
detalhe, em muitos casos, joga na ilegalidade a maior parte das edificaes.
O zoneamento uma concepo da gesto do espao urbano
baseada na ideia de eleger os usos possveis para determinadas reas da cidade. Com isso, o que se pretende evitar convivncias desagradveis entre os usos.
A cidade dividida em zonas industriais, comerciais,
residenciais, institucionais e em zonas mistas, que combinam tipologias diferentes de uso. Em alguns casos, esse zoneamento da cidade inclui vrias categorias para cada um dos tipos de zona.
Essas categorias diferenciam-se, normalmente, em termos de
adensamento dos lotes (pela regulamentao do percentual mximo da rea dos terrenos que pode ser edificada, do nmero de andares das edificaes ou da rea mxima construda).
A determinao dos tipos de uso muitas vezes acontece em
funo de usos j consolidados, ou seja, a legislao apenas reconhece esses usos. Nesse caso, seu papel de direcionar a ocupao da cidade fica resumido legitimao do espao construdo, independentemente da dinmica, ainda que perversa e excludente, que tenha definido essa construo.
O zoneamento tem impacto direto sobre o mercado imobilirio.
A adoo de um zoneamento rgido leva criao de monoplios fundirios para os usos: por exemplo, se s h um lugar para a instalao de estabelecimentos comerciais, essas reas disponveis sero automaticamente valorizadas.
As restries do zoneamento podem inviabilizar
empreendimentos e impedir a expanso de algumas atividades econmicas. Com todo esse impacto sobre o mercado imobilirio e o fato de a legislao ser detalhista e tecnicista, praticamente incompreensvel para os no-iniciados, muito fcil que a lei de zoneamento se transforme em moeda de troca. Empreendedores imobilirios, interessados na mudana de classificao de uma determinada rea, chegam a pagar muitos milhares de dlares para que ela seja efetivada.
Alm disso, essa concepo aumenta a segregao social: os ricos
tendem a se concentrar em reas legisladas de forma mais restritiva (normalmente so reas residenciais, com pouco trfego, com tamanhos mnimos de lote e padres de adensamento que inviabilizam moradias de baixo custo).
Aos pobres so reservadas reas cujas caractersticas de
zoneamento, ao mesmo tempo em que viabilizam a ocupao de baixo custo, no lhe conferem qualidade de vida.
Agravando o quadro, os governos municipais tendem a fiscalizar
mais fortemente a ocupao das reas mais nobres da cidade, preservando assim suas caractersticas de reas privilegiadas.
As reas mais pobres quase no recebem ateno, e seu padro
de ocupao e de edificaes afasta-se das exigncias mnimas da legislao, em funo das necessidades e capacidade econmica de seus moradores. A existncia desses problemas no significa que seja melhor no dispor de legislao urbanstica. Sem regulamentao alguma, a competio livre das formas de ocupao simplesmente estimula a proliferao das mais lucrativas, com graves prejuzos para a qualidade de vida, e reduz as oportunidades de acesso terra e cidade.
NOVAS TENDNCIAS
Por conta das limitaes dos instrumentos tradicionais de
regulao do uso e ocupao do solo, tm surgido nos ltimos anos novas abordagens de regulao da ocupao.
Estas novas vises apresentam trs pontos centrais:
a) Rompimento da viso tradicional da cidade fragmentada em
zonas especializadas: Trata-se de abandonar a concepo da cidade enquanto mquina de morar e produzir, onde cada rea tem usos claramente diferenciados, exigindo uma nfase na infra-estrutura de transporte que suporte o deslocamento dos cidados das reas residenciais para as reas de trabalho. Esse conceito substitudo pela valorizao dos aspectos humanos, dando lugar especial s relaes de vizinhana, entendendo a cidade enquanto espao de prtica da cidadania e convvio social. Em termos concretos, significa adotar uma regulamentao do espao urbano menos rgida, mas que garanta a qualidade de vida e permita que a legislao acompanhe o processo de transformao contnuo vivido pela cidade, que normalmente valoriza a multicentralidade e a mistura de usos.
b) Desregulamentao e simplificao da legislao: Tem-se
buscado construir instrumentos mais simples de controle do uso e ocupao do solo. A tnica desses novos instrumentos que a legislao explicite seus objetivos e que o acesso terra urbano seja democratizado. Assim, procura-se evitar o excesso de regulamentao em itens menos relevantes, especialmente quanto s normas de construo.
c) Mecanismos de apropriao social dos benefcios da
urbanizao: Ao mesmo tempo em que se abandona o detalhamento excessivo da legislao (por exemplo, o zoneamento de uma quadra, a altura do batente de uma porta ou da caixa de correio), procura-se incorporar ferramentas que assegurem a preservao dos direitos coletivos e o interesse da cidade. Em termos prticos, isto significa adotar mecanismos nos quais o empreendedor assuma os nus dos impactos gerados pelo empreendimento. Exemplos desses mecanismos so a cobrana pelo direito de construir rea adicional do terreno (compensando a sobrecarga gerada pelo empreendimento sobre a infra-estrutura urbana), responsabilizao do empreendedor pela soluo dos transtornos gerados pelo empreendimento (por exemplo, construo de vias de acesso ou passarelas, isolamento acstico) e definio de reas passveis, ou no, de adensamento (para otimizao do uso da infra-estrutura urbana). evidente que as construes populares e certas atividades geradoras de emprego e renda podem ser isentadas deste nus.
A reviso da legislao urbanstica deve ser entendida como um
processo complexo, exigindo planejamento e gerenciamento especficos. A experincia tem mostrado que importante envolver todos os setores sociais interessados: um plano diretor ou outras peas da legislao urbanstica que no so debatidas com a sociedade dificilmente encontram apoio poltico para sua aprovao e implementao. Assim, aconselhvel envolver a sociedade desde a etapa de diagnstico e avaliao da legislao existente. Nessa etapa, interessante fazer um levantamento do que incomoda na cidade: prdios, enchentes, desmoronamentos, contaminao, poluio sonora, etc
Uma vez realizada essa etapa, define-se a abrangncia da
reviso da legislao. Quase sempre ela comea com a elaborao do Plano Diretor (ou sua reviso), definindo as diretrizes urbansticas para o desenvolvimento do municpio. Trata-se, portanto, de um instrumento de poltica urbana geral. A reviso do Plano Diretor deve, no campo da poltica imobiliria, incentivar a oferta de residncias de padro m dio e padro popular.
Deve incorporar uma poltica fundiria, que combata a reteno
de terrenos em reas de adensamento desejvel e desestimule a ocupao em outras reas (seja por restries ambientais, seja para evitar demanda por expanso da infra-estrutura). Para muitas cidades, necessrio promover a regularizao legal de reas de ocupao de baixa renda. Baseado nos objetivos e macro-diretrizes urbansticas propostas no Plano Diretor, deve- se fazer o detalhamento da legislao de uso e ocupao do solo. Do ponto de vista formal, o Plano Diretor pode conter a prpria legislao de uso e ocupao do solo. Dessa forma, o plano j fica autoaplicvel.